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CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 188Hacia un modelo de protección social universal en América LatinaDIAGRAMA 3ARQUITECTURAS ALTERNATIVAS DEL PISO Y ESCALERADE PROTECCIÓN SOCIAL DE LA OITFocalización, sistemas contributivos y aseguramiento voluntarioaltoNiveles más altos(mínimo C. 102)Nivel deprotecciónNivel del pisobajobajo ingreso individual / domiciliario altoPiso universal, complemento, aseguramiento contributivo y voluntarioaltoNiveles más altos(mínimo C. 102)Nivel deprotecciónNivel del pisobajobajo ingreso individual / domiciliario altoFuente: OIT, 2013.Tampoco explicita cuáles serían las fuentes de financiamiento de la ampliación universal decobertura, pero por la naturaleza de la misma es razonable asumir que se está pensando fundamentalmenteen rentas generales. Lo que se señala en forma clara es que países con diferentes niveles de desarrolloeconómico y capacidades fiscales, deberán abordar la construcción de estos pisos con ambicionesdiferentes. En los países más maduros tiende a ver al piso de protección social esencialmente como unaetapa, que permita luego dar paso a la cobertura universal de la población en la seguridad socialcontributiva. En los países de menor desarrollo relativo, define al piso como una pieza inicial fundamental,pero sin por ello renunciar a la construcción de sistemas de seguridad social contributivos.41
CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 188Hacia un modelo de protección social universal en América LatinaEs bastante explícita la desconfianza de OIT por sistemas de corte puramente universalfinanciados desde rentas generales para dar protecciones básicas a la población.“El concepto de Piso de Protección Social no sustituye a los seguros sociales clásicos ni tienepor objetivo proponer que las políticas de protección social tengan un diseño flat-rate. Laprioridad ética y moral, asignada en el nivel internacional, a la erradicación de la pobreza y a laextensión de políticas de protección social sobre los excluidos por medio de un Piso deProtección Social, conforme la Recomendación 202, en ningún momento impide elconcomitante desarrollo vertical de los regímenes contributivos y/o universales yaexistentes” (OIT, 2013, p. 14, énfasis en el original).Un problema central que surge con esta propuesta es el relativo a las fuentes de financiamiento deestos sistemas básicos y como compite la misma con los recursos que se vuelcan a los sistemascontributivos. La OIT señala que en los países maduros es necesario mejorar la sostenibilidad actuarialde los sistemas contributivos, lo que indica, al menos, una preocupación por dichos costos. Pero resultaclaro que para la OIT el papel del Estado en gestar, regular y eventualmente sostener los sistemascontributivos tradicionales debe continuar siendo central.En suma, la propuesta de OIT posee la novedad de reconocer la imposibilidad de lograrcoberturas adecuadas a través de la seguridad social clásica y defender explícitamente un papel delEstado para el logro de dicho objetivo. Pero si bien es sin duda universalizante, es más arriesgadocaracterizar a esta propuesta como de arquitectura estatal universal.B. Universalismo eficiente: aseguramientouniversal de trabajadoresSantiago Levy (2009, 2011) y un conjunto de técnicos desde el Banco Interamericano de Desarrollo(BID) y desde el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) de México (Antón, Hernándezy Levy, 2012) son responsables de esta propuesta, que por primera vez, desde tiendas marcadamenteliberales, aboga por un modelo de aseguramientos de corte universal para los trabajadores. La misma haganado creciente aceptación técnica, aunque su traducción política es aún compleja. Hay que agregarque esta propuesta ha sido pensada y desarrollada para el caso mexicano y que luego se hanregionalizado algunos de sus argumentos.El argumento central es que el actual sistema mixto que combina en forma segmentadaaseguramientos y servicios para los trabajadores y sus familias de carácter contributivo y no contributivopresenta cuatro deficiencias:i) Proporciona coberturas incompletas y erráticas contra riesgos;ii)Promueve la evasión y angosta la base impositiva;iii) Desvincula contribuciones y beneficios atacando así la sostenibilidad fiscal;iv) Distorsiona el mercado laboral y disminuye los salarios reales y la productividad totalde factores.Para superar este estado de cosas, los autores proponen modificar el financiamiento desde lasnóminas salariales al consumo, y la elegibilidad desde las contribuciones al mero registro del trabajadory su declaración de ingresos laborales, logrando a su juicio de esta manera mejor y más robustacobertura, la creación de un vínculo entre contribuciones y beneficios que garanticen la sostenibilidadfiscal (en un modelo de contribución única y beneficio flat-rate), la reducción de la distorsión de losmercados laborales, ganancias en equidad y reducción de la pobreza, así como reducción de la evasión yampliación de la base tributaria. El conjunto de prestaciones básicas para los trabajadores incluyen eneste caso las clásicas de retiro, invalidez y supervivencia, accidentes laborales y aseguramiento en salud.Se agrega el seguro de desempleo y se suprimen de este pilar las guarderías infantiles para los niños delos trabajadores, que hoy existen en México como parte del sistema.42
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