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CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 188Hacia un modelo de protección social universal en América LatinaComo puede verse en la propia descripción de las prestaciones básicas, el UB se aleja de la nociónde modelos de seguridad social vinculados a los riesgos del trabajador (con excepción del aseguramientobásico ante el desempleo). Estas prestaciones básicas son pensadas como un sistema de aseguramiento einversión social general, no vinculado ni al empleo formal, ni al trabajador. Si bien el UB comparte conla OIT el llamado a un piso básico universal y comparte ampliamente -y documenta- los problemas deeficiencia y eficacia de los sistemas contributivos y no contributivos segmentados que Levy y suscolaboradores plantearían seis años más tarde, el UB va más allá. Se inscribe e inspira más en losmodelos de salario ciudadano y en los de servicios universales nórdicos, separando la garantía debienestar básico tanto cuanto sea posible de la inserción laboral y de la capacidad de compra en elmercado de las personas y las familias (Huber y Stephens, 2012). Posee también un fuerte énfasis en losestilos de welfare productivistas y de inversión social temprana, apostando a la eficiencia no sólo porlevantar los costos y las distorsiones de los sistemas contributivos sobre el mercado laboral, sino tambiénpor garantizar consumo adecuado en las etapas tempranas de la vida.Su cobertura pretende ser total para las categorías de población definidas a partir de atributos quetodas las personas poseen o tienen altas posibilidades de poseer en algún momento de su ciclo vital. Así,todos los niños, todas las madres, todas las personas adultas mayores, todos los desempleados, todos losenfermos, deberán estar cubiertos por uno o varios de los diferentes dispositivos de un régimen de UB.Los sistemas basados en la pertenencia a grupos sociales vulnerables o a situaciones de necesidaddefinidas por renta, pueden o no formar parte de las estrategias de UB dadas las limitaciones fiscales ycapacidades institucionales de los Estados en un momento determinado, pero su destino en este tipo demodelo es divergente dependiendo de la madurez de sus sistemas contributivos: en los sistemas madurosestas modalidades tienden a desaparecer o a ocupar un lugar marginal en el edificio de protección social,en los sistemas de menor desarrollo, pueden ser la base para un piso universal, pero por ello mismoperderían su carácter focalizado tradicional.Existen algunos atributos del UB que hacen muy compleja su operacionalización en políticapública y su viabilidad política. El UB propone que para avanzar en este conjunto de prestacionesbásicas los Estados deben alejarse del financiamiento de la seguridad social basado en la nómina salarial,y moverse hacia rentas generales, pero ello supone también en la perspectiva del UB hacer dos muydifíciles operaciones concomitantes. Por un lado, disminuir las cargas sobre la nómina salarial perotambién los gastos y por tanto las prestaciones que estos sistemas otorgan. En rigor, lo que propone elUB en el largo plazo es desmontar o minimizar el peso de los sistemas contributivos estratificados oconvertirlos paulatinamente en modelos de cobertura universal flat-rate admitiendo modelos voluntariosde mercado o solidarios, pero sin participación ni sustento estatal. Para el UB, esta operación esindispensable, porque requiere liberar a los sectores formales altos y medios de las contribuciones quehoy realizan a la seguridad social, para poder luego imponerles mayores cargas desde el impuesto a larenta y los impuestos al consumo.Desde estas nuevas bases fiscales, el UB monta un sistema de prestaciones a la población engeneral y no al trabajador. Lo hace, por otra parte, en un conjunto altamente selectivo de prestaciones yen cantidades y calidades acotadas. La operación conceptual es equivalente a la colectivización radicalde riesgos básicos en formato redistributivo, la inversión básica en capital humano en la población engeneral y la privatización de las operaciones de suavización de las curvas de consumo estratificadas y deinversiones adicionales de capital humano. Una forma esquemática de ver el modelo puede ilustrarse enel diagrama 5.En definitiva, la operación propuesta es simple técnicamente pero compleja políticamente, ya quese redefinen y reordenan la funciones estatales de suavizar curvas de consumo y de redistribución. El ejepasa a ser redistributivo, en tanto el estado se aleja o minimiza su rol de suavizar curvas de ingreso yconsumo a lo largo de toda la estructura social, y se concentra en garantizar básicos de renta y serviciosde calidad homogéneos a toda la población. Tampoco le compete al Estado subsidiar la inversión socialen toda la cadena de estratificación de oportunidades, sino solamente en un nivel básico común.45
CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 188Hacia un modelo de protección social universal en América LatinaDIAGRAMA 5MODELO ESTILIZADO DEL UNIVERSALISMO BÁSICOAseguramiento voluntarioUniversalismo básicoOpcional en elmercado ovinculado altrabajo formalGarantías derentas y serviciosPolíticas focalizadasGasto privadoo regímenesdecontribucionessolidariasvoluntariosRentas generalesPoblación residente(con posible exclusiónde deciles superiores)Flat ratePoblación en pobreza extrema yexclusiónPolíticas integralesRentas generalesFuente: Filgueira y otros, 2006.La clave de la redistribución es inherente al sistema: recauda en forma progresiva y gasta enforma homogénea o casi homogénea 13 (Huber y Stephens, 2012; Filgueira, 2007, Afonso, 2006). Porello, la focalización es también en este modelo un instrumento marginal, cuya función está orientada aatacar situaciones de exclusión extremas, antes que a redistribuir ingresos.Una característica adicional del UB es su fuerte sesgo generacional, en términos de qué esfuerzosfiscales elige hacer y por tanto qué magnitud del riesgo y la inversión decide colectivizar en lasdiferentes generaciones y qué parte de dicho riesgo e inversión decide dejar en manos del mercado o dela decisión de los agentes individuales. El gráfico 12 muestra la tendencia estilizada que se puede leercomo una estructura deseable del UB en términos de consumos garantizados, consumos dependientes demodalidades de aseguramiento contributivo y consumo al que se accede por poder de compra en elmercado (o ahorro privado), respecto a un 100% que representaría consumos básicos adecuados14 . Dadaslas capacidades fiscales de los países, el peso promedio de cada esfera variará (debido al PIB per cápita yla capacidad de extracción fiscal, la formalidad del trabajo, y, el poder de compra privado) pero no laorientación etaria de la arquitectura.1314Casi homogénea porque algunas de las propuestas que han ido adaptando el UB a las restricciones fiscales admiten la exclusión delos sectores altos de las prestaciones y transferencias. En expresión de Huber y Stephens: “target them out of the system”. La otraopción es la recuperación de dicho gasto por la vía de altas tasas marginales en materia impositiva al quntil o decil más rico.El consumo adecuado en este caso se define como un nivel de consumo superior a los ingresos que definirían umbrales devulnerabilidad, lo cual en textos recientes se ha estimado en 1,8 líneas de pobreza de la CEPAL. Ello implica que para tempranainfancia el UB garantizaría siempre un consumo por encima de la línea de pobreza (80% de 1,8 líneas de pobreza). Claro está quepoder llegar a estos umbrales requiere de un proceso complejo de reforma y fortalecimiento de los instrumentos fiscales del estado,así como cambios en la orientación del gasto social y mayor cobertura y calidad de servicios básicos. Constituye por tanto no unameta inmediata sino una orientación técnica y distributiva.46
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