Sistema de control y evaluación del desempeño financiero para los ...

Sistema de control yevaluación deldesempeño financieropara los gobiernosmunicipales en el Estadode México: el papel delcontralor interno.Toluca, Estado de México, noviembre de 2005.3

Autores:Alfredo Carlos Victoria Marín,Leonardo García Zavala yEstela Guadalupe Cortez Rodríguez.Sistema de control y evaluación del desempeñofinanciero para los gobiernos municipales en elEstado de México: el papel del contralor interno.Contraloría del Poder Legislativo, Toluca, Estadode México, octubre de 2005.4

Sistema de control yevaluación delDesempeño Financieropara los gobiernosmunicipales en el Estadode México: el papel delcontralor interno.Poder LegislativoContraloría del Poder LegislativoSubdirección de Vinculación MunicipalDepartamento de Convenios de Colaboración Municipal5

Primera edición, enero de 2005.Poder Legislativo del Estado de MéxicoLV Legislatura.Contraloría del Poder Legislativo.Avenida Independencia 102, Col. Centro,C.P. 50000, Toluca, Estado de Méxicowww.cddiptados.gob.mx6

Sistema de control y evaluación del desempeño financiero paralos gobiernos municipales en el Estado de México: el papel delcontralor interno.Introducción 9Capítulo IEl sistema de control y evaluación en el régimen federal mexicano. 111.1 La evaluación gubernamental del sistema nacional de planeaciónDemocrática. 111.2 Capacidad institucional de la contraloría municipal en los estados(El caso del Estado de México) 131.3 Funciones de control y evaluación del contralor municipal. 201.4 Restricciones institucionales de la contraloría municipal. 33Capítulo IIEl desempeño de la descentralización fiscal en elsistema nacional de planeación democrática:retrospectiva y prospectiva. 432.1 Las estrategias gubernamentales. 432.3 El imperativo: combatir la corrupción y fortalecer la capacidaddel gobierno municipal. 49Capítulo IIIUna propuesta de transparencia en el municipio:14 acciones básicas en la transparencia municipal. 573.1 Consideraciones generales. 573.2 Modernización de la administración pública municipal. 72Conclusiones. 77Bibliografía. 79Anexo 1 817

IntroducciónEl lector advertirá que a lo largo del presente trabajo existe una tendencia hacia ladefinición de conceptos. Dado el uso indiscriminado que: políticos, periodistas ypúblico en general hacen de algunos de ellos, por razones de método y exposiciónen los contenidos del presente trabajo, se ha considerado su incorporación. Unade las tareas de la administración publica, consiste en proporcionar herramientaspara aprender a gobernar la complejidad de los asuntos públicos. Los temas quemás preocupación despiertan en la sociedad relacionados, con el uso pocotransparente que los servidores públicos hacen de los ingresos. El tema que nosocupa; la administración municipal es el orden de gobierno, donde la falta devisibilidad gubernamental y el sofocante clientelismo político, siguenpredominando como parte de la cultura y tradiciones sociales.Los ciudadanos comúnmente, tienen la impresión de que no existen controles yvigilancia estricta al interior de la administración municipal. Esto ha sido la causade que los ayuntamientos sean considerados como entidades poco eficientes,eficaces y transparentes. La crisis de credibilidad hacia las instituciones es el retoa enfrentar. El documento, intenta ir en la línea de conformar un sistema deevaluación del desempeño del gobierno y la administración, está dirigido afuncionarios dedicados cuyas actividades son el control y evaluación en losmunicipios. Pero también sirve como instrumento de apoyo en las áreas detesorería, planeación y personal administrativo.El documento tiene dos propósitos básicos. En primer lugar, es necesariofomentar la cultura de la evaluación y el control del gobierno municipal. El enfoquepreventivo tiene que difundirse entre los contralores municipales, como parte desus funciones, las cuales están plasmadas en la Ley Orgánica Municipal delEstado de México. En segundo lugar, el trabajo desea poner al alcalce de loscontralores insumos de información, que pudieran servir para monitorear elejercicio de la gestión municipal.En el primer capítulo de este trabajo se discuten los aspectos relacionados con elcontrol y la evaluación contenidas en el sistema nacional de planeacióndemocrática, así como un panorama nacional sobre el papel del contralor.Asimismo, presenta un diagnóstico sobre el estado actual de las contralorías en elEstado de México y describe las funciones encomendadas en el marco legalvigente de la entidad. El diagnóstico confirma la necesidad de que las contraloríasdeben contar con mayor autonomía e independencia frente al resto de lasautoridades municipales.Por el tipo de funciones que tiene encomendadas la contraloría municipal, se hanclasificado en varios rubros las relacionadas con los procesos de auditoria. Eneste sentido, los esquemas esbozados no pretenden ser guías de control sinoreferentes para las tareas de control y fiscalización de los recursos públicos.9

En el segundo capítulo, se esbozan los principales insumos y herramientas, en lamedición y evaluación financiera municipal. La construcción de indicadores paraevaluar y vigilar el rendimiento así como el destino de los recursos federales,estatales y los generados en las propias demarcaciones.En el tercer capítulo, se exponen los lineamientos básicos que debe contener unprograma de transparencia pública, el cual se basa en la experiencia municipalreciente en el país y en el Estado de México.10

Capítulo IEl sistema de control y evaluación en el régimen federal mexicano1.1 La evaluación y el control gubernamental del sistema nacional deplaneación democráticaEl Estado mexicano ejecuta sus acciones a través de los poderes públicos:ejecutivo, legislativo y judicial. El marco institucional que debe respetar y cumplir elpoder ejecutivo, para instrumentar las grandes líneas del desarrollo, se desprendede los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos y de la Ley de Planeación. El Sistema Nacional de PlaneaciónDemocrática fue concebido para evaluar el desempeño gubernamental, pero estaobligación republicana, no ha sido utilizada por la población como instrumentopara exigir cuentas a los gobernantes. Las instancias gubernamentalesencargadas de dar seguimiento poco han hecho en fomentar una cultura de larendición de cuentas ante la población, tomando como punto de arranque lainstrucción escolar en todos sus niveles.El diseño institucional que se enmarca ante el Sistema Nacional de PlaneaciónDemocrática (SNPD) asigna un papel importante en las relaciones de coordinacióncon las entidades federativas y los municipios “con el propósito de hacercompatibles las actividades de planeación que efectúa cada orden de gobierno.Dichas estrategias quedan enmarcadas en la estrategia de descentralización de lavida nacional.” 1Siempre se ha señalado la necesidad de fortalecer la vida municipal desde eldecenio de los años ochenta, sin embargo, la transferencia de responsabilidadestributarias debió acompañarse de un fortalecimiento de los órganos de control delos recursos. Si bien el proceso de planeación lo conforman las etapas deformulación, instrumentación, control y evaluación, estas dos últimas sonimprescindibles para el funcionamiento de las instituciones públicas. En estesentido, las diferentes etapas de planeación le corresponden diversos tipos decontrol, que permiten verificar cada una de las actividades de planeación en suejercicio. Aunque el control y la evaluación no fueron aspectos centrales deltrabajo de los regímenes federales durante los últimos dos decenios, éstos nosiempre aplicaron en sanciones y castigos ejemplares a los funcionarios de lostres niveles de gobierno, cuando así lo ameritaba el caso.La finalidad del control, según el sistema de planeación nacional, consiste endetectar irregularidades y desviaciones en el desarrollo de las actividades de lasetapas del proceso de planeación, con el propósito de cumplir los objetivos ymetas que se planearon; o en su caso, presentar los elementos para lareprogramación de las acciones. 21 Sistema nacional de planeación democrática en Antología de la planeación en México,Documentos normativos y metodológicos (1982-1985), SHCP-FCE, México, 1999, t. 17, p. 97.2 Ibid, p. 266.11

A principios del decenio de los ochenta del siglo XX, la planeación en lasentidades federativas, fue concebida, dentro de un marco de absoluto respeto a suautonomía y peculiaridades propias. Si bien el sentido original del SNPD eraincorporar progresivamente los gobiernos municipales a la planeación estatal, 3más bien ocurrió una inercia en la desarticulación y fragmentación de esfuerzos,ya que hubo pocos municipios, que desarrollaron capacidades institucionalesfrente a la mayoría de alcaldías que enfrentaron fuertes restriccionespresupuestales.La centralidad que jugaron las políticas y acciones institucionales para impulsar elproceso de descentralización fiscal, trajo consigo paradojas aún no resueltas.Visto en retrospectiva, la descentralización instrumentada en los años noventa, fueparte de una estrategia política de la clase gobernante en aras de retener poder,dado que la transferencia de recursos federales a los gobiernos locales se dio enel marco de un sistema político autoritario, el cual tenía capacidad para imponerlos plazos y agendas.La descentralización aplicada en México fue de tipo administrativo, la cual puededefinirse como la transferencia de responsabilidades sólo para planear,administrar y la asignación de recursos por parte del gobierno central y susagencias a unidades u ordenes de gobierno, autoridades públicas semiautónomas,autoridades regionales u organizaciones privadas o de voluntarios.Pero en un subnivel de la descentralización administrativa como la “devolución”, lacual implicaba la transferencia de poderes del gobierno central a los gobiernoslocales, fue aplicada sin consolidar los mecanismos de control y rendición decuentas en los municipios.En teoría, la descentralización describe el proceso por el cual un sistema degobierno centralizado reemplaza un sistema cuyas funciones se asume endistintos niveles. En este sentido, la noción de descentralización implica laexistencia de gobiernos locales elegidos libremente e independientes. Pero en lapráctica, no son tan independientes, ya que los gobiernos municipales son objetode control por parte de las instancias fiscalizadoras del Poder Legislativo. Es decir,están obligados a informar sobre el uso de recursos públicos.3 Ibid, p. 100.12

1.2 Capacidad institucional de la contraloría municipal en los estados (Elcaso del Estado de México)Los gobiernos municipales en México han asignado a las áreas administrativas unpapel más importante en lo referente a la aplicación de los recursos. Por ejemploen el año 2000, el 55 por ciento de los municipios en México contaban con unacontraloría, la cual vigilaría el manejo financiero. Según, los datos de la EncuestaNacional INDESOL-INEGI sobre Desarrollo Institucional Municipal 2000, en losmunicipios rurales del país, menos del 10 por ciento de los contralores cuenta conalgún título universitario en alguna área afín con su trabajo. En los municipiossemirrurales, más del 30 por ciento de los contralores tiene instrucción superior yen los municipios urbanos de menor tamaño, el 80 por ciento cuenta con estudiosuniversitarios. Los municipios urbanos medios y metropolitanos, el 100 por cientode sus funcionarios de control cuentan con un grado superior. 4De esta forma, el perfil del contralor varía según el tipo de municipio. El 50 porciento de los contralores que laboran en municipios metropolitanos proviene delsector público y el 46 de cada 100 los funcionarios de control que prestan susservicios en los municipios urbanos chicos han trabajado en la administraciónpública. En los municipios rurales, semirrurales y urbanos medios, la proporción decontralores provenientes del sector público es del 10, 32 y 40 por ciento,respectivamente. 5De lo anterior, se desprende que a nivel nacional, la profesionalización de losservidores sigue siendo necesaria y fundamental, dada la falta de cuadroscapacitados que fortalezcan la organización interna del ayuntamiento.En el Estado de México, el cuestionario aplicado en 2004 por la Contraloría delPoder Legislativo del Estado de México reveló que en 85 municipios queresolvieron participar, el 62.35% reclutó contralores con grado universitario y el12% reclutó personal con estudios superiores sin concluir (Gráfica 1).4 Cabrero Mendoza, Enrique, “Capacidades institucionales en gobiernos subnacionales de México.¿Un obstáculo para la descentralización fiscal?”, en Gestión y Política Pública, Vol. XIII, Número 3,II Semestre de 2004, pp. 766-769.5 Ibid, p. 770.13

GRAFICA 1GRADO MÁXIMO DE ESCOLARIDAD DE LOS TITULARES DE LAS CONTRALORÍASMUNICIPALES(85 CONTRALORES)POSGRADO5%SECUNDARIA2% BACHILLERATO8%TÉCNICOS7%TRUNCOS DELICENCIATURA4%PASANTES DELICENCIATURA12%LICENCIATURA62%Fuente: Cuestionarios sobre la organización de contralorías municipales en el Estado de México,Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México, 2004Por el perfil profesional específico, en 102 ayuntamientos de 125, el contralormunicipal cuenta con estudios superiores en las siguientes proporciones:Contaduría Pública (20.5%); Derecho (15.6%); licenciatura no especificada (9.8%);Educación media superior (8.8%); Ingenieros (7%); Administración de Empresas(4%); Maestría (5%); Psicología (3%); Administración Pública (3%); otros (5%).Los contralores municipales que cuentan con estudios técnicos representan el 4%y quienes tienen estudios de educación media superior representan 14.7%(Gráfica 2).14

Gráfica 2Nivel académico de los titulares de las contralorías municipales (102Contralorías)25Número de contralores20151050106443 311 1 1 1 1SecretariaSecundariaBachilleratoTécnicoLic. OdontologíaLic. Comercio Int.Lic. en MatemáticasLic. en EconomíaLic. en InformáticaLic. A.PLic. en PsicologíaLAEGrado de estudios21169 1055IngenieraLic. en EducaciónLic. No EspecíficadaLic. en DerechoContador PúblicoMaestríaFuente: Cuestionarios sobre la organización de contralorías municipales en el Estado de México,Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México, 2004El cuestionario que fue contestado por 102 ayuntamientos, los contralores queexpresaron tener experiencia jurídica, contable y de obra pública, representaron el51 por ciento, mientras que el 49 por ciento restante, señaló no tener ningúnconocimiento en las materias señaladas (Gráfica 3).15

GRAFICA 3PERSONAL CON Y SIN EXPERIENCIA JURÍDICA, CONTABLE Y DEOBRA PÚBLICA EN LAS CONTRALORÍAS MUNICIPALES(85 CONTRALORÍAS MUNICIPALES)49%SIN EXPERIENCIA51%CON EXPERIENCIAFuente: Cuestionarios sobre la organización de contralorías municipales en el Estado de México,Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México, 2004Los temas más recurrentes que solicitan los contralores para desempeñar susfunciones, 85 municipios señalaron los siguientes: Auditoria de la Obra Pública (38menciones), Procedimientos Administrativos (25), Auditoria Financiera (19),Auditoria gubernamental (22), Ley Orgánica Municipal (10), Control InternoMunicipal (6), Control Interno Municipal (6), Cuenta de la Hacienda PúblicaMunicipal (5) y Auditoria Administrativa (5). Existen otros temas que no son menosimportantes, como procedimientos administrativos, el cual por su carácter técnico,precisan del personal calificado (Gráfica 4).16

40GRÁFICA 4CURSOS QUE LOS CONTRALORES MUNICIPALES LES GUSTARÍA TOMAR(85 MUNICIPIOS)38NÚMERO DE VECES MENCIONADOS353025201510501 3 11111111 2 4 522219611 2 4531 11 11 23 11111111 1111111 2101251 2 1 3 411 1Admón. de Justicia de los Servidores Públicos.Administración Pública Municipal.Adquisiciones.Afirmativa Ficta Como Causa de Resp.Aplicación de los Recursos.Aplicación de Sanciones a ServidoresAplicación del Código de Proced. Admvos.Arqueos de Caja.Asesoría en Denunciar a RegidoresAsesoría Jurídica de Bienes Inmuebles delAsesoría Jurídica.Atribuciones y Resp. de la Contraloría Mpal.Auditoría a los Servicios Personales.Auditoría Administrativa.Auditoría de Obra pública.Auditoría Financiera.Auditoría GubernamentalAuditoría Operacional.Competencia para el financiamiento de P.R.P.Comunicación Administrativa.Sobre los Recursos, GIS, FAFM, FISM, FAM.Contabilidad Gubernamental.Contratistas y Proveed. de la Admón. Mpal.Control Financiero.Control interno Municipal.Control patrimonial.Control Presupuestal.Control y Evaluación.Cuenta de la Hacienda Pública Municipal.Libro XII y XIII del Cód. Admvo. del Est. deCurso sobre Derecho Municipal.Derecho Legislativo.El Papel del Contralor Interno Municipal.Elaboración del Presupuesto.Expresión Oral.Fideicomisos.Finanzas.Fiscalización.Resp. de Serv. Púb. de Elección Popular.Hacienda Municipal.Ley de Transp. y Acceso a la Información.Indicad. de Gestión Relac. con el Control Int.Informe Mensual.Informes Anuales.Jurídico.Ley de Obra PúblicaLey de Resp. de los Serv. Públicos.Ley Orgánica Municipal.Licitaciones.Procedimientos Administrativos.Proced. de Control Interno Gubern.Proceso Entrega-Recepción.Programación y Presupuesto Mpal.Ramo 33.Realizar Denuncias Penales.Recepción de Quejas.Resp. de los Servidores Púb. y func.Solventaciones.Fuente: Cuestionarios sobre la organización de contralorías municipales en el Estado de México,Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México, 2004No es lugar común, reiterar que las funciones de una contraloría no las puederealizar una sola persona, sino que requiere del equipo técnico capacitado. Sinembargo, aún no existe por parte de la Legislatura del Estado de México lanecesidad de fortalecer la capacidad institucional e independencia de lacontraloría municipal, mediante reformas a la Ley Orgánica Municipal del Estadode México. Asimismo, los ayuntamientos deben dar los pasos necesarios paraavanzar en la cultura de la rendición de cuentas y la probidad en el serviciopúblico.Existen 7 municipios que cuentan con una contraloría conformada por 1integrantes, 26 ayuntamientos con 2 personas. Asimismo, 19 alcaldías cuentancon 3 integrantes y 14 municipios con 4 personas (Gráfica 5). Por el tamaño delpersonal encargado en las tareas de contraloría, el 64% de los ayuntamientosenfrenta déficit de operatividad, dado que no hay margen de maniobra paraatender las responsabilidades encomendadas.17

Por el tamaño de escala presupuestal, los ayuntamientos metropolitanos cuentancon mayores recursos para conformar estructuras municipales consolidadas. Asílas cosas, existen otros ayuntamientos que apenas pueden contratar los serviciosde personal secretarial.Gráfica 5Número de personas que integran la contraloria municipal703060255020Número de municipios4030MUNICIPIOSPERSONAS%15Porcentaje102010501 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21MUNICIPIOS 7 26 19 14 8 4 2 4 3 1 2 1 3 1 1 1 1 1 1 1 1PERSONAS 1 2 3 4 5 6 7 8 9 11 12 13 16 17 20 21 34 38 50 52 63% 6.9 26 19 14 7.8 3.9 2 3.9 3 1 2 1 2.9 1 1 1 1 1 1 1 1Fuente: Cuestionarios sobre la organización de contralorías municipales en el Estado de México,Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México, 2004018

Un segmento de 8 municipios contrató a 5 personas, 6 ayuntamientos a 4 y 2 mása 7. En el caso opuesto, 8 contralorías municipales señalaron que contrataronpersonal entre un rango que va de 17 a 63 personas. En 3 municipios secontrataron a 9 personas, en uno a 11, en 2 a 12, en 1 a 13 y en 4 a 8. La plantillade funcionarios municipales en 102 ayuntamientos ascendió a 392 integrantes en2004.Recurrentemente, el problema que enfrenta la Contraloría Municipal es elsiguiente: como el contralor municipal es una persona de confianza del presidentemunicipal, aún cuando exista la voluntad del alcalde para controlar y vigilar elmanejo de recursos públicos, no necesariamente el resto de los funcionarioselectos y designados se sumarán a esta política. El grado de control del principal(el Presidente Municipal) sobre su agente (la burocracia), las modalidades de sueficiencia, variarán de un ayuntamiento a otro, debido a que las burocracias sonfrecuentemente indiferentes y no son sancionadas por los electores en las urnas,aunque si, ante los órganos de fiscalizadores del congreso, como la contraloríainterna y el Órgano Superior de Fiscalización.El ideal de las administraciones municipales consiste, en que las agendas de lasautoridades electas persigan los mismos objetivos de las burocracias. De ahí quela democracia electoral esté seriamente cuestionada, en razón de que lasautoridades electas suelen imponer agendas de gobierno, que no se identificancon las necesidades de la comunidad y toman decisiones sin tener contactocercano con fuentes primarias de información (anuarios, registros administrativos,cuenta pública, entre otros).Un conjunto de preguntas deben ser revisadas en todo proceso dedescentralización: “Por qué, cuando y cómo ésta debe ser estimulada, quétérminos medios están involucrados; en qué sectores y para qué funcionesdebería introducirse primero; qué formas específicas debería tomar ésta; haciacuáles niveles de gobierno puede ser más fácilmente implementada; y quéprecauciones o medidas correctivas deberán ser introducidas para un mejorfuncionamiento de la administración.” 66 Prud´homme, Rémy, On the Dangers of Decentralization, Policy Research Working Paper, No.1252, The World Bank, Febrero de 1994, pp.1-2.19

1.3 Funciones de control y evaluación del contralor municipal.El cumplimiento de las normas posibilita la transformación de las institucionales ylas hace más confiables y transparentes. Es importante que las conductas de losintegrantes de las instituciones públicas, en este caso el ayuntamiento, esténapegadas al marco legal. En este sentido, el ritmo del cambio institucionaldepende del grado de compromiso de los actores involucrados en mejorar eldesempeño administrativo, por lo que al hacer referencia al trabajo de lacontraloría municipal, su funcionamiento debe adecuarse a un contexto dinámicoy socialmente demandante.Las funciones de la contraloría municipal, según lo establece el artículo 112 de laLey Orgánica Municipal del Estado de México son:I.-Planear, programar, organizar y coordinar el sistema de control yevaluación municipal;II.-Fiscalizar el ingreso y ejercicio del gasto público municipal y sucongruencia con el presupuesto de egresos;III.-Aplicar las normas y criterios en materia de control y evaluación;IV.-Asesorar a los órganos de control interno de los organismos auxiliaresy fideicomisos de la administración pública municipal;V.-Establecer las bases generales para la realización de auditorias einspecciones;VI.-Vigilar que los recursos federales y estatales asignados a losayuntamientos se apliquen en los términos estipulados en las leyes,los reglamentos y los convenios respectivos;VII.-Vigilar el cumplimiento de las obligaciones de proveedores ycontratistas de la administración pública municipal;VIII.-Coordinarse con la Contaduría General de Glosa –actualmenteÓrgano Superior de Fiscalización- y la Contraloría del PoderLegislativo y con la Secretaría de la Contraloría del Estado para elcumplimiento de sus funciones;IX.-Designar a los auditores externos y proponer al Ayuntamiento, en sucaso, a los Comisarios de los Organismos Auxiliares;X.-Establecer y operar un sistema de quejas, denuncias y sugerencias;XI.-Realizar auditorias y evaluaciones e informar del resultado de lasmismas al Ayuntamiento;XII.-Participar en la entrega-recepción de las unidades administrativas delas dependencias, organismos auxiliares y fideicomisos del municipio;XIII.-Dictaminar los estados financieros de la tesorería municipal yverificar que se remitan los informes correspondientes a la ContaduríaGeneral de Glosa (actualmente Órgano Superior de Fiscalización);XIV.-Vigilar que los ingresos municipales se enteren a la tesoreríamunicipal conforme los procedimientos contables y disposicioneslegales aplicables;20

XV.-Participar en la elaboración y actualización del inventario general delos bienes muebles e inmuebles propiedad del municipio, queexpresará las características de identificación y destino de los bienes;XVI.-Verificar que los servidores públicos municipales cumplan con laobligación de presentar oportunamente la manifestación de bienes, entérminos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicosdel Estado y Municipios;XVII.- Las demás que le señalen las disposiciones relativas.El perfil profesional que debe tener el personal de auditoria son las siguientes:• Preparación• Experiencia• Actitud crítica• Objetividad• Calificación profesional• Resguardar el carácter confidencial de la información• Facilidad de interactuar• Responsabilidad institucional• Compromiso éticoEn la estructura organizacional del ayuntamiento, la contraloría municipal esfundamental que su ubicación sea al más alto nivel. Cada año, el contralor debepresentar ante las autoridades municipales el programa anual de auditoria y llevara cabo la auditoria, dar a conocer sus resultados y hacer el seguimiento de losmismos.El control de la gestión municipal consiste “no sólo en vigilar la ejecución de lasacciones sino también hacer coincidente el plan originalmente trazado con eldesempeño general de la administración municipal, así como evaluar losresultados cuantitativos y cualitativos alcanzados”. 7 Al participar en el proceso deentrega-recepción se tienen que verificar los actos realizados al interior de lasentidades públicas municipales elementos relativos a los recursos humanos,financieros, materiales y documentales que se hayan efectuado hasta el términodel período constitucional, o terminación del cargoLa visión normativa en boga, señala que el mejor desempeño que debe unacontraloría municipal es trabajar “a favor de un mejor sistema gubernamental yque lleve a cabo una rendición de cuentas con transparencia, al diseño deparámetros administrativos y operativos, y a una mejor interacción y vinculacióncon la ciudadanía.” 87 Control de Gestión Municipal, serie Manuales de Administración y Organización Municipal, No.9,México, Banobras-INAP, 1997, p. 51.8 Las contralorías municipales y los caminos para una función efectiva, SFP-ICMA, México, 2003p.11.21

En lo que refiere al cumplimiento del artículo 112 fracciones XIII y XIV de la LeyOrgánica Municipal, el contralor municipal tiene la responsabilidad de establecerun sistema de información que posibilite “revisar y vigilar la confiabilidad eintegridad de la información financiera, presupuestal y operacional, así como losmedios usados para identificar, medir, clasificar y reportar dicha información”. 9 Lagráfica 6, contiene elementos básicos para verificar la eficiencia y eficaciafinanciero-administrativa municipal.Gráfica 6Proceso para verificar la eficiencia y eficacia financiero-administrativaInformación financiero,presupuestal,programático yoperacionalVerificar que los registros einformes financieros,presupuestales, programáticos yoperacionales contenganinformación precisa, confiable,oportuna, completa y útil.Las revisiones tiene comoproceso verificarsituaciones tales como:a) Sub o sobre ejercicio derecursos públicos;b) Actividades noproductivas;c) Procedimientos que nojustifican su costo;d) Exceso o insuficienciade personalRetroalimentación-comprobaciónFuente: Manual de procesos de auditoría y contraloría social municipal (referencia para contraloríasinternas municipales), Secretaria de la Contraloría del Gobierno del Estado de México, abril de2005, pp. 16-17.Los criterios generales para llevar a cabo auditorias e inspecciones y vigilar quelas transferencias federales y estatales se apliquen adecuadamente, sonresponsabilidad del contralor interno. Las acciones preventivas deben inhibirprácticas como la desviación de recursos, por lo que aún hace falta avanzar eneste terreno. Un primer adelanto en este sentido, sugiere como criterios a seguirlos siguientes:9Véase Manual de procesos de auditoría y contraloría social municipal (referencia paracontralorías internas municipales), Secretaria de la Contraloría del Gobierno del Estado de México,abril de 2005, p. 16.22

Cuadro 1Acciones básicas para el control y evaluación municipalBases generales para auditoria einspeccionesAcciones para vigilar desviaciones derecursos federales y estatales• Contar con el apoyo del titular o de • Reportar a la Secretaria de laorganismo auditado.Contraloría de la entidad lo concerniente• El contralor debe hacer del conocimiento al ejercicio de los recursos estatales yal presidente municipal y al titular del federales transferidos a losente auditado, los resultados de su ayuntamientos conforme a loslabor.convenios establecidos entre los• El Contralor interno de organismos gobiernos federal y estatal, o al Órganoauxiliares y fideicomisos deberá Federal o Estatal de Fiscalizaciónparticipar directamente.Superior.• El contralor interno deberá presentaranualmente el presidente municipal elplan anual de trabajo y los informessobre los resultados de sus actividades.• Detectar la posibilidad de conflictos deintereses de los auditores con las áreasa auditor y por presiones externas.Fuente: Manual de procesos de auditoría y contraloría social municipal (referencia para contraloríasinternas municipales), Secretaria de la Contraloría del Gobierno del Estado de México, abril de2005, pp. 17-21.El inicio de procedimientos administrativos puede realizarse por el contralor en losaspectos de su competencia, o bien, ante los órganos de control estatal y federalque resultaran competentes, una vez que los resultados del análisis, interpretacióny documentación que respalde los resultados de la auditoría corroboren oadviertan irregularidades o desviación de recursos. La evidencia puede clasificarseen:23

Cuadro 2Tipos de evidenciaTipo de evidenciaDescripciónI.- Evidencia física.Se obtiene mediante la inspección u observacióndirecta de actividades o sucesos.II.- Evidencia documental.Consiste en información elaborada tal como lacontenida en comunicados, oficios, contratos,registros contables, facturas y cualquier otrodocumento que elabore el ente auditado.III.- Evidencia testimonial.Se obtiene de las declaraciones que por escritoefectúen las personas, en el curso de lasauditorías.IV.- Evidencia analítica. Comprende el cálculo, comparaciones,razonamientos y separación de la informaciónen sus componentes, que efectuó el auditorpúblico para fundamentar su opinión.Fuente: Manual de procesos de auditoría y contraloría social municipal (referencia para contraloríasinternas municipales), Secretaria de la Contraloría del Gobierno del Estado de México, abril de2005, pp. 26-27.En cuanto a las funciones del contralor en materia de responsabilidades ysituación patrimonial, para dar cumplimiento al articulo 112 fracciones VIII y XVI dela Ley Orgánica Municipal del Estado de México, dicha actividad debe decoordinarse con la Secretaría de la Contraloría, quien es la instancia, según elartículo 38 bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado deMéxico, encargada de “recibir y registrar la manifestación de bienes de losservidores públicos del Estado y municipios y verificar y practicar lasinvestigaciones que fueron necesarias, en términos de la Ley deResponsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios y demásdisposiciones aplicables”.La contraloría municipal en el Estado de México desempeña funciones enprocesos de auditoria, las cuales están clasificadas de la siguiente forma: 10• Funciones de procesos de auditoria de ingresos.• Funciones de procesos de auditoria de egresos.• Funciones de procesos de auditoria de servicios personales.• Funciones de procesos de auditoria de adquisiciones.• Funciones de procesos de auditoria de activo fijo.• Funciones de procesos de auditoria de obra pública.• Funciones de procesos de auditoria de pasivos.• Funciones de procesos de auditoria al Ramo “20”.• Funciones de procesos de auditoria al Ramo “33”.• Funciones de procesos de entrega-recepción.• Funciones del contralor municipal en materia de contraloría social.10 Cfr. Manual de procesos de auditoría y contraloría social municipal (referencia para contraloríasinternas municipales), Secretaria de la Contraloría del Gobierno del Estado de México, abril de2005.24

En este sentido, se ha seleccionado un conjunto de funciones, que por suimportancia pueden ayudar a que las tareas de auditoria y control se desarrollende manera puntual y organizada. Entre ellas encontramos las siguientes:• Funciones para el control interno en procesos de auditoria de ingresos.El papel del contralor es, sin duda, amplio y complejo. Una contraloría,necesariamente, requiere personal calificado en esta materia, por lo que laespecialización de tareas implica conformar una estructura organizacional eficientey responsable. Las funciones de la contraloría municipal en procesos de auditoriade ingresos (Cuadro 3) son:Cuadro 3Funciones de la contraloría municipal en procesos de auditoria de ingresosI. Recopilar y analizar la normatividad vigente al periodo a revisar.II.Practicar arqueo de caja.III.Realizar corte e inventario de folios de formas valoradas (recibos oficiales, facturas,notas de crédito).IV.Analizar las formas, verificar la consecutividad del uso de las formas, la cancelacióndel siguiente folio en blanco por motivo de auditoría, inventario de folios en existencia.V. Analizar la función a auditar (estudio preliminar).VI.Integrar los ingresos del período a auditar.VII. Verificar la documentación fuente que dio origen al ingreso.VIII. Conciliar y cotejar los registros contra los cobros realizados.IX.Comprobar que los ingresos se recauden conforme a la Normatividad vigente.X. Comprobar que los descuentos, exenciones, subsidios, devoluciones, se efectúenconforme a la normatividad vigente.XI.Verificar que los depósitos se realicen oportunamente.XII. Realizar pruebas de cumplimiento y conciliación de registros.XIII. Revisar expedientes de ingreso diario, semanal, quincenal y/o mensualXIV. Integrar las cuentas por cobrar y deudores diversos en casos de créditos otorgado,así como de créditos fiscales pendientes de recuperar.XV. Verificar que las cuentas por cobrar, deudores diversos y créditos fiscales pendientesde recuperar, estén debidamente documentadas conforme a las políticas deautorizaciónXVI. Revisar que los ingresos reportados por las unidades administrativas al área decontabilidad, se registren oportunamente.XVII. Comprobar la correcta presentación del ingreso en estados o reportes financierosXVIII. Integración de ingresos a través de registros o documentos auxiliares cotejándolocontra el reporte o estado financiero.XIX. Verificar que los ingresos por venta de activos fijos, y artículos y bienes de consumose registren y autoricen conforme a la normatividad.XX. Verificar que los rendimientos por cuentas de inversión se hayan registrado yreportado oportunamente.XXI. Revisar los ingresos por participaciones federales, subsidios estatales, Ramos 28, 33XXII.XXIII.y 39Verificar que las ministraciones de recursos se realicen oportunamente.Comprobar que los organismos auxiliares soliciten los recursos en tiempo y forma, deacuerdo a la calendarización autorizada por la instancia facultada.Fuente: Manual de procesos de auditoría y contraloría social municipal (referencia paracontralorías internas municipales), Secretaria de la Contraloría de Gobierno del Estado deMéxico, abril de 2005, pp. 36-39.25

• Funciones del contralor municipal en procesos de auditoria de egresos (Cuadro 4).Cuadro 4Funciones del contralor en procesos de auditoria de egresosProceso-ProcedimientoObjetivo1.Estudio y evaluación del Realizar un estudio general al área auditada a través de lacontrol interno yaplicación de un cuestionario, que permita analizar y evaluardeterminación de la Muestra los controles internos existentes.2.Verificación de erogaciones Constatar que las erogaciones efectuadas se hayanrealizado en apego al Presupuesto.3.Verificación de requisitos Verificar que la documentación soporte del egreso cumplafiscales y administrativos con los requisitos fiscales y administrativos4.Revisión de requisitos de Verificar que las polizas de egresos y de diario así como sucontrol internodocumentación soporte, reúna los requisitos de control.5.Verificación del registro del Corroborar que los egresos se registran de acuerdo con laegreso6.Verificación de laserogaciones7.Adquisiciones directas8.Revisión de partidas degastos9.Revisión de ADEFAS10. Actividades adicionalespara revisar el egresonormatividad aplicable.Verificar que la creación, afectación y reembolso del fondofijo de caja se realice de conformidad con la normatividadadministrativa aplicable (capítulos 2000 y 3000).Verificar que las adquisiciones directas que se realicen, seapeguen a la normatividad aplicable.Revisar el cumplimiento de la normatividad administrativaaplicable.Verificar que el registro de los adeudos de ejercicios fiscalesanteriores se realice de acuerdo a la normatividad aplicable.Verificar las erogaciones derivadas de contratos suscritoscon proveedores de bienes y servicios, de recursosotorgados a servidores públicos como gastos a comprobar.11.Realización de compulsas Validar los datos y las cifras asentadas en las facturas y quea juicio del auditor presuman irregularidades, mediante larealización selectiva de compulsas, ya sea a través de visitasdomiciliarias y/o llamadas telefónicas.Fuente: Manual de procesos de auditoría y contraloría social municipal (referencia paracontralorías internas municipales), Secretaria de la Contraloría de Gobierno del Estado deMéxico, abril de 2005, pp.39-58.En cada proceso de auditoria de egresos, es necesario que exista una exhaustivay cuidadosa revisión de la documentación como facturas, polizas de egresos y dediario, así como la realización de compulsas, sin perder la objetividad.La vigilancia del manejo de los recursos y la forma en cómo se asignan para elpago de servicios personales ayuda a fortalecer la institucionalidad y elcompromiso de los servidores públicos. La conflictualidad al interior delayuntamiento aumenta en la medida de que los recursos económicos no sonutilizados con transparencia y honestidad.26

• Funciones del contralor municipal en procesos de auditoria de serviciospersonales (Cuadro 5).Cuadro 5Funciones del contralor municipal en procesos de auditoria de servicios personales.Proceso-ProcedimientoObjetivoI. Selección de personal Comprobar que la selección de los prospectos a contratar sehaya efectuado en forma oportuna, imparcial y cubriendo elperfil requerido.II.Contratación/Ingresos/ Comprobar que la contratación, ingreso, reingreso y alta deReingresos/Altas/ Nepotismo personal se haya realizado conforme a la normatividadestablecida.III. Movimientos de personal Verificar que los movimientos de personal se realicen conapego a la normatividad vigente.IV. Bajas de personal Verificar que las bajas de los servidores públicos generalesde confianza se haya realizado con apego a la normatividadvigenteV. Jornadas de trabajo Comprobar que la jornada de trabajo de la dependencia seaVI. Integración de Plantillasautorizada por la autoridad administrativa.Comprobar que la plantilla de personal esté acorde con lasplantillas autorizadas y que el sueldo del servidor público estéapegado a los tabuladores de sueldos establecidos.VII. Pago de remuneraciones Comprobar que el pago de remuneraciones se haga a losservidores públicos que estén desempeñando el cargo que seles asignó y cumplan el horario establecido.VIII. Tiempo extraordinarioIX. Viáticos fijosComprobar que el pago de horas extras pagadas a losservidores públicos estén autorizadas y que su nivel salarialesté comprendido en el tabulador de sueldos.Comprobar que las erogaciones por viáticos correspondan alpersonal cuyo puesto y funciones esté plenamente justificada.X. Prima vacacional Comprobar que el pago de la prima vacacional y el goce delsalario vacacional se realicen conforme lo señalado en lanormatividadXI. AguinaldoXII. IncentivosXIII. Días económicosXIV. LicenciasXV. Percepciones y díasadicionalesXVI. IncapacidadesXVII. QuinqueniosComprobar que el pago de aguinaldo a cada servidor público,corresponda al tiempo trabajado y nivel salarial asignado.Verificar que el pago de incentivos sea procedente y estédebidamente justificado y autorizado.Comprobar que la prestación de días económicos se hayaotorgado con apego a la normatividadVerificar que las licencias otorgadas estén documentadas,soportadas y apegadas al marco normativo vigente.Verificar que los servidores públicos que trabajan en áreas deriesgos, gocen de días adicionales y la remuneración sea enbase a lo establecido en la normatividad.Verificar que las incapacidades médicas expedidas aservidores públicos cumplan con la normatividad.Comprobar que la prestación económica otorgada al servidorpúblico por los años de servicio, corresponde al importe decada cinco años.Fuente: Manual de procesos de auditoría y contraloría social municipal (referencia paracontralorías internas municipales), Secretaria de la Contraloría de Gobierno del Estado deMéxico, abril de 2005, pp.59-107.27

Cuadro 5 (continuación)Funciones del contralor municipal en procesos de auditoria de servicios personales.Proceso-ProcedimientoObjetivoXVIII. FiniquitosVerificar que al servidor público que fue dado de baja se lepagaron todas las prestaciones económicas a las que tienederechoXIX. Personal comisionado Verificar que los servidores públicos comisionados cuentencon el oficio de comisión respectivo.XX. InterinatosVerificar que cuando existan licencias sin goce o con goce desueldo, las dependencias que tengan necesidadesprioritarias, como son salud, educación y seguridad no sequeden sin los recursos humanos suficientes para otorgar losservicios respectivos;XXI. SueldosVerificar que el monto de los sueldos y prestacioneseconómicas pagadas a servidores públicos, sea en función dela normatividad.XXII. Contratos eventuales Verificar que la celebración de contratos individuales detrabajo por tiempo determinado obedece a la realización deactividades eventuales, y son con cargo al gasto corriente y/oprogramas de inversión estatal y federal.XXIII. Listas de raya Verificar que la contratación de personal por tiempo y obradeterminada se realice con apego a la normatividad vigente.XXIV. Expedientes de Verificar que en la dependencia a auditar se tengan lospersonalexpedientes del personal adscrito y se mantenganXXIV. Deduccionesactualizados con la documentación personal.Verificar que las deducciones establecidas en la normatividady aquellas a las que se haya hecho acreedor el servidorpúblico.Fuente: Manual de procesos de auditoría y contraloría social municipal (referencia paracontralorías internas municipales), Secretaria de la Contraloría de Gobierno del Estado deMéxico, abril de 2005, pp.59-107.28

Cuadro 6Funciones de procesos de auditoria de adquisiciones.Proceso-ProcedimientoActividadesPlaneación,programación,presupuestación,ejecución y control delas adquisiciones debienes muebles yserviciosI. Analizar el presupuesto del municipio del ejercicio a revisar, paradeterminar los montos máximos y modalidades de adquisiciónII. Estudiar en términos generales el proceso de planeación y programaciónde las adquisiciones de bienes y serviciosIII. Solicitar el reporte del total de actos adquisitivos realizados durante elperiodo objeto de la revisión (licitación pública, licitación restringida,adjudicación directa, adquisición directa por excepción)IV. Seleccionar los actos adquisitivos que se revisarán, considerandomonto adjudicados, tipo de procedimiento, problemática recurrente, tipo debien o servicio y alcance de la revisiónV. Solicitar los expedientes de las adquisiciones seleccionadas para surevisiónVI. Analizar la documentación que integra los expedientes seleccionados yverificar que se hayan cumplido las disposiciones jurídico-administrativasque regulan los actos adquisitivos objeto de revisión.VII. Verificar que las bases para las adquisiciones se encuentran integradasconforme a los lineamientos establecidos en la Ley de la materia.VIII. Analizar los términos en que se suscribieron las actas de presentacióny apertura de propuestas.IX. Revisar el análisis practicado a las propuestas técnicas y económicasadmitidas y verificar que se hayan buscado las mejores condiciones encuanto precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstanciaspertinentes para el gobierno municipal.X. Verificar el proceso para su valoración y seguimiento, en el caso dehaberse presentado inconformidad por parte de los proveedoresparticipantes.XI. Efectuar pruebas para verificar la veracidad de la información contenidaen los expedientes.XII. Seleccionar una muestra representativa del total de actos adquisitivosde bienes muebles identificados como ya suministradosXIII. Verificar el correcto registro, control, resguardo y administración de losbienes adquiridos, conforme a la muestra seleccionada en el procedimientoque antecede.XIV. Analizar el grado de satisfacción de las necesidades que sepretendían subsanar con la adquisición de los bienes y/o servicios.XV. Presentar las cédulas de observaciones, que pueden ser de violación ala normatividad con o sin daño patrimonialXVI. Elaborar informe de auditoria con las observaciones y acciones demejora que procedan.XVII. Convenir con ente auditado, el plazo para la Solventación de lasobservaciones y la entrega de documentación que soporte las aclaraciones.XVIII. Analizar la documentación con la que el ente auditado pretendesolventar las observaciones y verificar físicamente la implantación de lasacciones de mejora y/o mejora de las medidas preventivas y correctivas.Fuente: Manual de procesos de auditoría y contraloría social municipal (referencia paracontralorías internas municipales), Secretaria de la Contraloría de Gobierno del Estado deMéxico, abril de 2005, pp.109-111.29

Cuadro 7Funciones del contralor municipal en procesos de auditoria de activo fijo.Proceso-ProcedimientoObjetivoI.- Planeación, programación y Verificar que las adquisiciones de activos fijos se hayan hecho conpresupuestaciónbase al Programa Anual de Adquisiciones autorizado.II.- Nuevas adquisiciones Comprobar que los activos fijos asignados, existan físicamente y seutilicen en el cumplimiento de la función pública.III.- Baja de activosConstatar que las bajas de activos fijos asignados a las distintas áreasdel Ayuntamiento se hayan realizado de conformidad con lanormatividad que regula la materia.IV.- AlmacenesVerificar que los bienes existentes en almacenes estén debidamentecontrolados desde su adquisición.V.- Inventario de activo fijo Verificar que los activos fijos asignados a las áreas del Ayuntamientoestén debidamente controlados mediante los sistemas que para elefecto hayan desarrollado.VI.-ResguardoVerificar que los activos fijos asignados a las áreas del Ayuntamientoestén debidamente controlados mediante el resguardoVII.- Uso de destinoVerificar que los activos fijos asignados estén siendo utilizados por losservidores públicos en las actividades propias que fueron destinadosde conformidad con la normatividad vigente.VIII.- AseguramientoComprobar que los activos fijos asignados a las áreas delAyuntamiento, estén debidamente asegurados de conformidad con lasleyes y normas emitidas sobre el particular.IX.- FianzasVerificar que el área administrativa del Ayuntamiento, en el proceso deadquisición de bienes, servicios y obra pública, hayan solicitado lasgarantías requeridas de conformidad con las leyes y normas emitidasal respecto.X.- SiniestrosVerificar que las áreas administrativas hayan realizado las gestionesnecesarias sobre los siniestros ocurridos a los activos fijos que tienenasignados.XI.- Cobro de seguros Verificar que las unidades administrativas hayan realizado el trámitedel cobro de seguros de conformidad a la normatividad en la materia.XII.- ComodatoVerificar que se hayan realizado los trámites ante las instanciascorrespondientes para recibir y otorgar activos fijos en comodato.XIII.- DonacionesVerificar que las unidades administrativas hayan realizado los trámitesante las instancias correspondientes para recibir o realizar donacionesde activos fijos.XIV.- DonativosVerificar que las unidades administrativas hayan registrado los activosrecibidos como donativos de conformidad con la normatividad vigente.XV.- Construcciones enprocesoVerificar que las unidades administrativas y Fideicomisos de laAdministración Pública hayan registrado contablemente las obras deactivos en proceso de construcción de conformidad a las Leyes yNormas respectivasFuente: Manual de procesos de auditoría y contraloría social municipal (referencia paracontralorías internas municipales), Secretaria de la Contraloría de Gobierno del Estado deMéxico, abril de 2005, pp. 112-133.30

Cuadro 8Funciones del contralor municipal en procesos de auditoria de obra pública, pasivosy ramo “20”.Proceso-ProcedimientoObra públicaPasivosAuditoria alRamo “20”Objetivo1.-Establecer los objetivos y alcance de la auditoria de obra pública a realizar, asícomo evaluar el control interno, mediante el análisis documental del programa, delos recursos y del estado de la obra; el análisis de la normatividad aplicable y laaplicación de cuestionarios2.-Elaborar el programa específico de auditoria, determinando objetivos, alcance,tiempo estimado de duración, actividades a desarrollar, personal que intervendrá;y recursos materiales y financieros a emplear.3.- Contribuir a mejorar la eficiencia y eficacia de la gestión pública municipal, asícomo a la transparencia en el ejercicio y aplicación de los recursos destinados a laobra pública, mediante la verificación del cumplimiento de la normatividad jurídicay administrativa.4.-Controlar y dar cumplimiento a las observaciones hasta su solventación oentrega del expediente del área jurídica para inicio del procedimientoadministrativo1.-Comprobar que los empréstitos obtenidos por el Ayuntamiento esténdebidamente requisitados y hayan sido aplicados de acuerdo con las leyes.2.-Comprobar que las amortizaciones se hayan realizado conforme al calendarioestipulado3.-Comprobar que los intereses pagados por los empréstitos obtenidos por elAyuntamiento estén debidamente calculados, registrados y hayan sido aplicadosde acuerdo a las leyes y normatividad establecidas para su manejo.1.-Verificar que los recursos del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 del Fondopara el desarrollo productivo del Convenio de Desarrollo Social, Ramo 20, seanadministrados en las etapas de autorización, liberación, depósito, aplicación ycomprobación, de manera transparente y con apego al Acuerdo por el que seemiten las Reglas de operación de los Programas de Subsidios del RamoAdministrativo 20 Desarrollo Social.2.- Verificar que los recursos del Programa Empleo Temporal del Fondo para elDesarrollo Productivo del Convenio de Desarrollo Social, Ramo 20, seanadministrados en las etapas de autorización, liberación, depósito, aplicación ycomprobación, de manera transparente y con apego al Acuerdo por el que seemiten las Reglas de operación de los Programas de Subsidios del RamoAdministrativo 20 Desarrollo Socila.3.-Verificar que los recursos del Programa Estatal por Demanda del Fondo para elDesarrollo Productivo del Convenio de Desarrollo Social, Ramo 20, seanadministrados en las etapas de autorización, liberación, depósito, aplicación ycomprobación, de manera transparente y con apego al Acuerdo por el que seemiten las Reglas de operación de los Programas de Subsidios del RamoAdministrativo 20 Desarrollo Social.4.- Verificar que los recursos del Programa Habitat del Fondo para el DesarrolloProductivo del Convenio de Desarrollo Social, Ramo 20, sean administrados enlas etapas de autorización, liberación, depósito, aplicación y comprobación, demanera transparente y con apego al Acuerdo, por lo que se emiten las Reglas deoperación de los Programas de Subsidios del Ramo Administrativo 20 DesarrolloSocial.5.- Verificar que los recursos del Programa Oportunidades Productivas en suvertiente Apoyo a la Palabra del Fondo para el Desarrollo Productivo del Conveniode Desarrollo Social, Ramo 20, sean administrados en las etapas de autorización,liberación, depósito, aplicación y comprobación, de manera transparente y conapego al Acuerdo por el que se emiten las Reglas de operación de los Programasde Subsidios del Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social.Fuente: Manual de procesos de auditoría y contraloría social municipal (referencia paracontralorías internas municipales), Secretaria de la Contraloría de Gobierno del Estado deMéxico, abril de 2005, pp. 134-161.31

Cuadro 9Funciones del contralor municipal en procesos de auditoria del Ramo 33Proceso-ProcedimientoObjetivoI.-FISM/verificación de laintegración y funcionamientode los comités departicipación ciudadanaII.- FISM/BancosIII.-FISM/Acciones SocialesBásicas: InfraestructuraBásica SocialIV.-FISM/Programa deestímulos a la educaciónbásicaV.- FISM/Programa dedesarrollo institucionalVI.-FISM/Programa deProyectos productivosVII.- Difusión de obras yaccionesVIII.-FORTAMUN-DF-BancosIX.-FORTAMUN-DF/Saneamiento financieroX.- FORTAMUN-DF/Erogaciones deFortalecimiento a la SeguridadPública, protección civil ybomberosXI.- FORTAMUN/BienesComprobar que las obras y acciones se llevan a cabo tomando encuenta la participación ciudadana, así como verificar que las obrasseleccionadas corresponden a zonas con mayor rezago social ypobreza extrema de acuerdo a los indicadores utilizados por el INEGI.Verificar que los recursos del Fondo de Infraestructura Social Municipalse administren en una cuenta específica y se lleve a cabo un estrictocontrol de su aplicación.Verificar que los recursos destinados al financiamiento de obras yacciones de infraestructura básica se apliquen a los sectores de lapoblación con mayores índices de marginación y de manera clara ytransparente.Verificar que los recursos asignados al Programa, se ejerza como loestablece la normatividad del Manual del Ramo 33.Verificar que el programa de Desarrollo Institucional convenido por elAyuntamiento cumpla con los objetivos que establece la normatividadVerificar que los proyector productivos implementados en el municipioestén canalizados a actividades productivas del sector primario y haciaciudadanos que se encuentren en condiciones de rezago social ypobreza extrema.Verificar que se den a conocer a los ciudadanos del municipio lasobras y acciones ejecutadas con los fondos del Ramo 33.Verificar que los recursos del Fondo de Aportaciones para elFortalecimiento de los Municipios y de las demarcaciones territorialesdel Distrito Federal se administren en cuentas específicas y se lleve unestricto control de su aplicación.Comprobar que los recursos destinados al pago de obligacionesfinancieras estén debidamente autorizadas y canalizados alsaneamiento de las finanzas municipalesVerificar que los recursos asignados a cubrir las necesidades deseguridad pública, protección civil y bomberos se aplicaroncorrectamente en los rubros y conceptos que establece la normatividadVerificar que los pasivos pagados corresponden a obligacionesderivadas de la contratación del suministro de bienes relacionados conla obra y/o servicios públicos municipalesFuente: Manual de procesos de auditoría y contraloría social municipal (referencia paracontralorías internas municipales), Secretaria de la Contraloría de Gobierno del Estado deMéxico, abril de 2005, pp. 162-18732

• Funciones del contralor municipal en materia de contraloría social(Cuadro 10).Cuadro 10Funciones del contralor municipal en materia de contraloría socialEl contralor municipal debe considerar dentro de su programa de trabajo las siguientesactividades en materia de contraloría municipal:• Elaborar el programa de constitución de Comités Ciudadanos de Control y Vigilancia(COVICOVI), con base en el análisis de obras y programas sociales a ejecutarse enel municipio en el período.• Concertar con el representante de la unidad ejecutora de la obra o programa social,el lugar, fecha y hora para constituir formalmente el COCICOVI, previniendo que elcaso de obras, la dependencia ejecutora cuente con el expediente técnico de cadaobra y lo entregue al COCICOVI que se encargará de vigilar su desarrollo.• Convocar a la asamblea de beneficiarios de la obra o programa social.• Celebrar la asamblea de beneficiarios y promover la elección democrática de loscontralores sociales que integrarán el COCICOVI• Elaborar el acta de constitución del COCICOVI, con los datos personales de loscontralores sociales y de la obra o programa que vigilarán, verificando en su caso,que les sea entregado el expediente técnico de su obra.• Capacitar a los contralores sociales en cuanto a las actividades de supervisión quedeben realizar para coadyuvar al buen desarrollo de la obra o del programa yproporcionarles los materiales de apoyo que sean necesarios (guías, bitácoras,formatos, papelerías, etcétera.• Constatar selectivamente que los comités cumplan con sus actividades de vigilanciade la obra o programa y brindarles el apoyo que requieran para su labor.Fuente: Manual de procesos de auditoría y contraloría social municipal (referencia paracontralorías internas municipales), Secretaria de la Contraloría de Gobierno del Estado deMéxico, abril de 2005, pp. 200-2001Las facultades del contralor municipal enunciadas, deben actualizarse, de talmodo que éste ejerza nuevas tareas y dé paso a otro tipo de ejercicio de losasuntos públicos. El diseño institucional que se construyó décadas atrás pararegular la vida municipal, consideraba que el contralor municipal, por el hecho deser un funcionario de confianza, podía aplicar laxamente sus atribuciones en virtudde que no estaba sujeto a rendición de cuentas.1.4 Restricciones institucionales de la Contraloría MunicipalEn la estructura orgánica tradicional de los ayuntamientos, el contralor municipalno tiene personal asignado para realizar auditorias y evaluaciones sobre lacongruencia entre los objetivos de los programas municipales con el presupuestoasignado y los resultados obtenidos. La administración pública municipal tienecomo reto racionalizar el tamaño del gasto corriente y dedicar mayores recursos ala obra pública y acciones sociales. El hecho de que los ayuntamientos destinenmás recursos para el fortalecimiento de la contraloría municipal significa destinarrecursos en el pago de sueldos al personal empleado. Dicho sea de paso,implicaría aumentar el tamaño de la estructura orgánica salaria municipal, pero es33

importante construir administraciones con instancias de control y vigilancia decarácter permanente. La confianza ciudadana en las instituciones, precisa paraeste caso, asignar recursos al área de control y fiscalización municipal. Sinembargo, las condiciones presupuestales de diversos ayuntamientos son tanrestrictivas que, se antoja difícil que la contratación del contralor municipal puedadarse a través de la instrumentación del servicio civil de carrera en la mayoría delos municipios del Estado de México. Pero también es importante considerar que“de nada servirían más recursos si las estructuras locales no pueden hacer elmejor uso de ellos y generar el mayor impacto posible en el bienestar regional ylocal”. 11El personal adscrito a la contraloría municipal puede ser el primer eslabón, para lainstrumentación del servicio civil de carrera municipal. Por ser un área técnica, laautonomía y la independencia de la contraloría se verían sumamentebeneficiadas, ya que estaría menos sometida a mecanismos de lealtad ycompromisos políticos. Se necesita tiempo, paciencia y una inversión razonada enla formación, capacitación y el desarrollo de esos nuevos servidores públicos.La evaluación de los resultados de la gestión municipal y la publicitación enmedios impresos escritos y electrónicos de los avances físicos del ejerciciopresupuestal, correspondería en esta nueva lógica de trabajo del contralormunicipal. Asimismo, el contralor debe trabajar en la conformación de espacios deinteracción con la sociedad. El desafío que actualmente enfrenta el Estadomexicano, es saber encontrar las fórmulas institucionales para fortalecer el trabajode los encargados de la fiscalización en el ámbito municipal.En la reciente Primera Convención Nacional Hacendaria, se incorporaron a ladiscusión entre otros temas: la transparencia, fiscalización y rendición de cuentas.El diagnóstico asume que “es necesario superar la obsolescencia en que operanalgunas entidades con las contadurías mayores de hacienda y ampliar laindependencia y autonomía de dichos entes para garantizar la imparcialidad delórgano de fiscalización.” 12 De igual manera, el documento final de la ConvenciónNacional Hacendaria, advierte que está situación también se presenta en losmunicipios, ya que existen deficiencias administrativas y no están definidasclaramente sus responsabilidades.La consolidación de un régimen federalista, precisa de un marco institucional queefectivamente defina atribuciones, potestades y responsabilidades a nivelmunicipal, por lo que se requieren ordenamientos legales, que regulen el accesode la ciudadanía a la información y a los resultados de la gestión pública, a cargode los gobiernos estatales y municipales. El diagnóstico expone las ausencias11 Cabrero Mendoza, Enrique, “Capacidades institucionales en gobiernos subnacionales de México.¿Un obstáculo para la descentralización fiscal?,” op.cit, p. 774.12 Convención Nacional Hacendaria, “Declaratoria a la Nación y Acuerdos de los Trabajos de laPrimera Convención Nacional Hacendaria”, p. 44.34

elacionadas con la fiscalización y rendición de cuentas en los municipios, entrelas cuales destacan:• No existen un mecanismo técnico efectivo, integral, detallado, oportuno yveraz que permita conocer la información sobre el origen, distribución ydestino de los recursos públicos.• Se identifica la ausencia de manuales de operación del servicio civil decarrera.• Se hace necesario evitar la contratación de servidores públicos cuyasprácticas sean contrarias a la legalidad y transparencia.• Se requiere mejorar los procesos de control y vigilancia de la funciónpública, al tiempo de garantizar la seguridad pública y personal de losdenunciantes.Las funciones intrínsecas de la Contraloría Municipal son: vigilar el cabal uso delos recursos de origen federal, estatal y propios aplicados en las demarcaciones.Las estrategias sugeridas por la Convención Nacional Hacendaria para losgobiernos municipales consisten, en impulsar la homologación y armonización dela información hacendaria, así como también de los respectivos marcos jurídicos,las cuales son:i) Armonizar y modernizar los sistemas de información contables en el ámbitomunicipal, donde se contemplen: marcos jurídicos similares, principios ynormas contables comunes, sistemas de administración financiera, registrocontable y modelos de información de cuentas compatibles para propiciar elcontrol, evaluación y fiscalización.ii) Convenir la creación de un Sistema Nacional de Información Legislativa,que aglutine la información difundida por los congresos del país.iii) Crear un padrón único de beneficiarios de programas sociales coninformación hacendaria generada por los Gobiernos Federal, Estatal yMunicipal.iv) Sistema Nacional de Información Financiera (SNIF). Esta propuestapermitiría medir desempeños en las haciendas públicas y modernizarlas;diseñar políticas de desarrollo hacendario y hacer mejor uso de los recursospúblicos.Los gobiernos municipales están obligados a fortalecer sus órganos defiscalización y control interno, pero además necesitan contar con el entornoinstitucional que respalde sus acciones, de ahí que la estrategia planteada por laConvención Nacional Hacendaria en este tema, considere entre otras acciones:• En materia de fiscalización, se propone una reforma al párrafo segundo,Fracción I, Art. 79 de la Constitución Federal, que respete las facultades ycompetencias en materia de supervisión y control de las contraloríasinternas de los tres órdenes de gobierno. Dicha reforma, se señala,privilegiará la coordinación efectiva e integral entre la Auditoria Superior de35

la Federación (ASF) y las entidades de fiscalización superior de lasentidades federativas.• Fortalecer administrativa y financieramente el funcionamiento de laAuditoría Superior de la Federación y de los Órganos de Fiscalización enlos Estados, así como las estructuras adscritas al Poder Legislativocorrespondiente.• Impulsar la profesionalización del Servicio Civil de Carrera a partir delexhorto a las legislaturas federal y locales para aprobar leyes que busquenla profesionalización de la función pública en áreas de fiscalización y controldel gasto de los tres ámbitos de gobierno.• Definir claramente que los órganos de control y fiscalización, deben actuaren forma preventiva y correctiva, en función de la naturaleza de losrecursos ejecutados o ejercidos por orden de gobierno.De aquí se desprendería que los criterios de selección del contralor municipal sedesarrollen a través de convocatorias, además de que el tiempo de duración delcargo trascendiera los tiempos de elección, así como las etapas de coyunturaasociadas al relevo del ayuntamiento.La Convención Nacional Hacendaria consideró necesario que la transparencia,fiscalización y rendición de cuentas, debe formar parte de la cultura ciudadana,sobre todo en los procesos de revisión, fiscalización y control desarrollados por losentes gubernamentales de los tres ámbitos de gobierno. Las accionesrecomendadas son las siguientes:1. Estimular una cultura de transparencia y rendición de cuentas en elsistema educativo nacional, a través de la implementación de programasespecíficos en educación primaria, secundaria, técnica y universitaria; querecuperen valores, incorporen temas relacionados con el buen gobierno yla transparencia.2. Fortalecer en la legislación correspondiente el papel de observadorciudadano, en los procesos de licitaciones públicas de las adquisiciones,arrendamientos y enajenación de todo tipo de bienes, prestación deservicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra.3. Se exhorta a los gobiernos municipales a presentar iniciativas dereglamentos municipales, que fortalezcan la participación ciudadana en lavigilancia del uso de los recursos.4. Se exhorta al Ejecutivo Federal a implementar en las reglas de operaciónde los programas federales la figura de Contraloría Social.5. Se exhorta a los ejecutivos y legislativos estatales a implementar reglasde operación y presentar iniciativas de ley que fortalezcan la participaciónciudadana en la vigilancia del uso de los recursos.El Contralor Municipal también es un evaluador. Urge una nueva agenda dereformas de la administración pública municipal, la cual debe cambiar lasmentalidades y la sustitución de viejas costumbres y hábitos. Los problemas del36

gobierno local dejaron de atenderse y no existen mecanismos, instrumentos nirecursos humanos para atender lo que diversos políticos han denominado“gobernar en la complejidad”. La evaluación del desempeño gubernamental, elcontrol y la vigilancia rigurosas del presupuesto, la transparencia, la rendición decuentas y el combate a la corrupción, han sido temas relegados de la agendapública estatal y municipal, dado que no ha habido compromisos tangibles desometer al escrutinio público el ejercicio de gobierno. Existen leyes y reglamentos,pero no se acatan y, cuando se quieren hacer uso y ejercer su cumplimiento,existen candados y restricciones, desde el plano político y jurídico.La construcción de capacidades institucionales fue un tema que no se atendiódesde lo local y que ahora se hace más necesario realizar. Las universidades y losinstitutos de investigación no han atendido las diversas problemáticas que existenen los ayuntamientos, añejas y recientes, no se han impulsado iniciativasencaminadas al fortalecimiento de la contraloría municipal. Los controles sonfundamentales en la administración municipal, dado que son mecanismos quepermiten verificar si las acciones emprendidas han obedecido todas las reglas quedebían observar.En el caso de la Contraloría del Poder Legislativo, como órgano de control internoque sanciona a los legisladores, presidentes municipales y funcionarios de losayuntamientos, al recibir quejas y denuncias de los ciudadanos, iniciaprocedimientos administrativos que, en caso de ser comprobadas, se fincansanciones, pero éstas son calificadas por la Junta de Coordinación Política de laLegislatura. Hace falta mayor margen de maniobra y autonomía respetando lainstitucionalidad de la Legislatura y los ayuntamientos, ya que los órganos decontrol al ser entes de carácter preventivo siguen siendo útiles. La Contraloría delPoder Legislativo tiene que cumplir un papel social en la defensa de losciudadanos, de las injusticias y arbitrariedades de los servidores públicos. Dichotrabajo tiene que ser un referente para los contralores municipales.La Fracción II del artículo 112 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México,refiere a que el contralor tiene como facultad la fiscalización del ingreso y ejerciciodel gasto público municipal y vigilar su congruencia con el presupuesto deegresos, lo cual advierte la necesidad de contar con los insumos de informaciónpara realizar adecuadamente sus funciones. El modelo de congruencia, implica entérminos del sistema de evaluación y control, la asignación autoritativa de valorespor parte de las instituciones públicas. Esto implica la toma de decisiones porparte de la autoridad.Así las cosas, un contralor recibe las demandas y apoyos (para denunciar actosilícitos) por parte de la sociedad, a efecto de que las políticas tomen cursos deacción favorables en la comunidad. El contralor, como servidor público, al recibirlas demandas de los partidos políticos y grupos de la sociedad, tiene quetraducirlas en resultados, los cuales deben concretarse en sanciones y políticasconcretas. Sin embargo, estas últimas pasan por el filtro del sistema político, elcual generará decisiones autoritarias (cursos de acción formulados por el37

gobierno), las cuales serán conocidas como productos. El esquema de análisispolítico formulado por David Easton 13 , puede ejemplificar el proceso de formaciónde demandas y derivación de resultados, en donde se desarrolla el proceso detoma de decisiones (Gráfica 7).Los partidos políticos y los grupos de interés son las entidades que transmiten lasdemandas y apoyos al conjunto del sistema político, de ahí que el contralormunicipal debe estar atento al comportamiento y procesamiento, en el caso de susfunciones, de las denuncias y quejas que interpongan los ciudadanos y elseguimiento a las mismas.Gráfica 7El modelo del sistema político de David EastonInsumosProductosDemandas,ApoyosPartidos políticosy grupos deinterés. PorterosSistemaPolíticoDecisionesautoritativasRetroalimentaciónFuente: Hague, Rod y Harrop, Martín, Comparative goverment and politics. An introduction,Palgrave, New York, 5 th edition, p. 65.El contralor municipal desempeña su trabajo en un ambiente político y socialcambiante. La vinculación de los objetivos del plan de desarrollo municipal con losprogramas y presupuestos debe adaptarse a las demandas y necesidades de lascomunidades. La congruencia entre el plan municipal y los recursospresupuestados por eje rector, es una competencia de los ayuntamientos deacuerdo con el artículo 19 Fracción IV de la Ley de Planeación, la cual consiste engarantizar, mediante los procesos de planeación estratégica, la congruenciaorganizativa con las acciones que habrán de realizar para alcanzar los objetivos,metas y prioridades de la estrategia del desarrollo municipal. De ahí que elcontralor municipal, debe estar constantemente monitoreando el cumplimiento delas metas.El Programa Operativo Anual (POA) constituye el componente del presupuesto porprogramas que permite traducir los objetivos, políticas, estrategias y prioridadesdel Plan de Desarrollo Municipal, en proyectos y acciones concretas adesarrollarse en un año fiscal, asociando con ellos los recursos necesarios para ellogro de las metas planteadas (Gráfica 8).13 Easton, David, Esquema para el análisis político, Amorrortu, Buenos Aires, 1999.38

Estos elementos a su vez constituyen las bases para llevar a cabo la evaluaciónprogramática y presupuestal del ejercicio del gasto, en términos de los resultadosque se logren durante y al final del ejercicio. Lo anterior se ilustra de manera másobjetiva en el anexo 1. Por principio de cuentas, es fundamental vigilar que losprogramas contengan los objetivos, estrategias, metas sustantivas, unidades demedida, la descripción del indicador, la fórmula del cálculo del indicador, las metasprogramadas y alcanzadas, entre otros elementos. De ahí que sea necesario queestén expresadas claramente tanto las metas físicas de los proyectos como losindicadores de desempeño por programa.Gráfica 8Vinculación de los objetivos del Plan de Desarrollo Municipal con losprogramas y presupuestosPlan deDesarrolloMunicipalPROGRAMAS‣ Objetivos‣ Políticas‣ Metas‣ Estrategias‣ Líneas de acciónCumplimiento yretroalimentaciónSe hacen realidadmediantePlan OperativoAnualMetaalcanzadaInterdependenciaPlan financiero(presupuesto)Fuente: elaboración propia con base en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México y Ley dePlaneación del Estado de México y Municipios.39

1.5 Evaluación del desempeño financiero municipal: una propuesta detrabajoLas funciones del contralor municipal también están encaminadas a la prevenciónde conductas ilícitas al interior de los ayuntamientos. Muchas veces, esta tareasuele ser complicada dado que el contralor no cuenta con la información sobre losresultados de la gestión municipal. De tal manera, el contralor tiene comoatribución dictaminar los estados financieros de la tesorería municipal y verificarque se remitan los informes al Órgano Superior de Fiscalización. En este sentido,las nuevas tareas del contralor deben dirigirse a la evaluación del desempeñofinanciero como una medida para observar y detectar irregularidades en el manejodel presupuesto.Como bien señala el investigador Uri Raich Portman, el análisis de la política deingresos se convierte en una actividad fiscalizadora y la política de gasto seencarga de la asignación de esos recursos a los programas que daránseguimiento a los objetivos de los gobiernos; 14 estos enfoques constituyenelementos que deben ser considerados en las tareas de evaluación y controlmunicipal.Por principio de cuentas, los mecanismos de control interno, posibilitan saber si lashaciendas públicas están realizando sus tareas financieras en forma eficiente ono. Por ello, la corrupción en los municipios también está relacionada con laineficacia e ineficiencias administrativas. La eficiencia, se “refiere a la asignaciónde recursos para obtener todas las ventajas del intercambio o la maximización debeneficios al menor costo.” 15 Los insumos de información son fundamentales eneste caso, dado que permiten relacionar la forma de cómo las fuentes de ingresocostean las necesidades de gasto. Otro argumento que justifica el trabajo delcontralor como evaluador, tiene que ver con “las deficiencias que presentan losayuntamientos en la elaboración y presentación de las cuentas financieras y susinformes, lo cual hace difícil evaluar el cumplimiento gubernamental. Losciudadanos con frecuencia no tienen acceso a la información financiera de susjurisdicciones y, por tanto, son incapaces de evaluarlas y comparar su desempeñocon otras comunidades.” 16Los indicadores de desempeño financiero propuestos por Uri Raich Portman sonseis, sin embargo, se añaden otros dos, como complemento a las tareas deevaluación en esta materia (Cuadro 11).La evidencia señala que, los municipios que ejercen un mayor gasto corriente,soslayan la importancia de la evaluación del desempeño financiero, lo cual lesimposibilita canalizar recursos hacia el gasto de inversión. Asimismo, la14 www.iglom.iteso.mx/uraich.PDF. Fuente consultada el 20 de septiembre de 200515 Idem.16 Cabrero Mendoza, Enrique, “Capacidades institucionales en gobiernos subnacionales deMéxico”, op.cit, p. 756.40

pertinencia de la evaluación financiera permite, conocer en qué medida losayuntamientos están cubriendo con sus ingresos propios el gasto administrativo ytotal.Cuadro 11Indicadores de evaluación del desempeño financiero municipalNombre Indicador IndicadorI.- Capacidad financierarelativa.II.- Capacidad financiera total.III. Dependencia financierarelativa.IV. Financiamiento autónomototal.V. Balance financiero percápita.VI. Capacidad financiera percápita.VII. Capacidad local de pago.VIII. Capacidad local definanciamiento del gasto deinversión.Ingreso directo/gastocorriente x 100.Ingreso directo/gasto total x100.Participacionesfederales/gasto total x 100.Ingreso ordinario/gasto total x100.Ingreso total per cápita/gastototal per cápita x 100.Ingreso directo percápita/gasto corriente percápita x 100.Ingreso directo/deuda públicax 100.Ingreso directo/gasto deinversión x 100.Mide la proporción del gastocorriente que alcanza a ser cubiertocon los recursos provenientes de lasfuentes de financiamiento directo delmunicipio.Muestra la proporción del gasto totalque un municipio alcanza a cubrircon los recursos provenientes de susfuentes directas de financiamiento.Muestra la proporción del gastocorriente que logra financiarse conlas participaciones, en comparacióncon los recursos provenientes de lasfuentes directas de financiamiento.Este indicador señala la proporciónde los recursos extraordinarios quefaltan o sobran para lograr unasituación de financiamientoautónomo total.Este indicador calcula qué proporciónde los recursos que un habitantereporta a su hacienda municipal,alcanza para cubrir parte de losgastos que las autoridades localesgastan en ese habitante.Registra la proporción relativa de losrecursos que cada habitante paga demanera directa para mantener laoperación de su ayuntamiento.Muestra la proporción de la deudamunicipal que puede ser cubierta conrecursos propios.Muestra en qué medida el ingresopropio cubre el gasto de inversión.Fuente: Raich Portman, Uri, Desempeño Financiero Municipal. Algunas propuestas de evaluación yelaboración propia.Las funciones preventivas del contralor municipal deben tener como característicaanticiparse a los riesgos inherentes que existen en la administración de recursoseconómicos. El contralor debe estar atento a posibles infracciones, a la Ley deResponsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios, cómodetectar enriquecimiento ilícito, nepotismo, tráfico de influencias, desviación derecursos, anomalías en los procesos de licitaciones, favoritismo hacia unproveedor o contratista.41

Asimismo, el contralor municipal tiene que establecer una fluida comunicación yestrecha coordinación con los comités de información de los ayuntamientos, en lorelacionado con los recursos de revisión, que interpongan los solicitantes ante elcomité de información, cuando el servidor público habilitado haya negado entregarinformación pública de oficio. En caso de que la respuesta al recurso de revisiónfuera en sentido negativo, el solicitante de información puede interponer su quejaen la contraloría municipal contra el servidor público que haya resuelto de esamanera.A nivel federal y estatal también está contemplado el recurso de revisión ante unanegativa de acceso a la información pública de oficio por parte de algunadependencia de la administración pública.La adopción de sistemas de control presupuestal modernos, es una tareainconclusa que debe atenderse dentro de la modernización de la administraciónpública. La falta de sistematización de la información financiera municipal, ha sidoun defecto institucional, el cual debe comenzar a ser subsanado, dado que estoimposibilita la toma de decisiones razonadas y oportunas. En este sentido, “escomún que no existan bases de datos que proporcionen información financieraacerca del desempeño de los niveles subnacionales y, en consecuencia, estedesempeño no puede ser revisado sistemáticamente para proporcionar ya seapenalidades o gratificaciones”. 17La tarea a realizar en lo inmediato, va en la dirección de lograr unredimensionamiento de las estructuras orgánicas, y propiciar una mayororientación a resultados. Las contralorías de los ayuntamientos del Estado deMéxico deben enfocar sus esfuerzos en acciones de evaluación y supervisión delgasto.17 Ibidem.42

Capítulo IIEl desempeño de la descentralización fiscal en el sistemanacional de planeación democrática: retrospectiva y prospectiva.2.1 Las estrategias gubernamentales.En la administración federal 2000-2006, el grado de avance de ladescentralización fiscal se ha medido mediante la evaluación estratégica y dedesempeño, según lo establece el Programa Especial para un AuténticoFederalismo 2002-2006. La estrategia gubernamental consiste en avanzar “haciauna nueva cultura política sustentada en la eficiencia y responsabilidad de lasinstituciones formales del Estado, así como en una mayor y más comprometidaparticipación ciudadana en los asuntos públicos”. Los indicadores propuestos eneste Programa, miden el avance de la descentralización fiscal; pero no hayindicadores diseñados para el control de los recursos públicos. Los ayuntamientosdeben tomar en cuenta que los indicadores sobre descentralización fiscalpropuestos por la federación, no abordan el fortalecimiento de la haciendamunicipal, propiamente, dado la falta de metodologías en el análisis delpresupuesto que manejan los ayuntamientos.Las tareas de control y evaluación del presupuesto que tienen asignadas elcontralor municipal, no deben ser motivo para que se descuide la vigilancia de losingresos derivados de la aplicación de las Leyes Nacionales y Estatales deCoordinación Fiscal. Por tanto, el monitoreo al uso de estos recursos deberealizarse como un ejercicio permanente, con el propósito de conocer laasignación de recursos que los mismos municipios están recibiendo (Cuadro 12)43

Cuadro 12Indicadores de evaluación y vigilancia de ladescentralización fiscal en el municipioIndicador o Fórmula ¿Qué mide? DimensiónIngresos propios/Ingresostotales de estados y municipiosX 100.Recursos federalestransferidos/Ingresos totales X100.Aportaciones federales/ gastototal descentralizado de laFederación X100.Participaciones federales/gastototal descentralizado X 100.Gasto federal ejercido porentidades federativas ymunicipios/recaudación federalparticipable X100.Gasto federal ejercido por lasentidades federativas ymunicipios/PIB NacionalX 100.La autonomía financiera de lasentidades federativas ymunicipios.La dependencia de lasentidades federativas ymunicipios de la transferencia.El crecimiento de transferenciasfederales a través delmecanismo de aportaciones encada entidad.El crecimiento de transferenciasfederales a través delmecanismo de participacionesen cada entidad.La proporción de gasto ejercidopor los gobiernos locales,respecto de la recaudación queobtiene la Federación, porconcepto de impuestos, asícomo derechos sobre laextracción de petróleo.La evolución del gastofederalizado respecto del PIBnacional.Eficiencia.Eficiencia.Eficiencia.Eficiencia.Eficiencia.Eficiencia.Fuente: reelaborado con base en: Programa Especial para un Auténtico Federalismo 2002-2006,Secretaría de Gobernación, 2002, p.193.El contralor municipal puede y debe construir sus indicadores de control,fiscalización, rendición de cuentas y transparencia según las características delayuntamiento, siempre y cuando se profesionalice. El servidor público debe contarcon las herramientas e insumos de información en un entorno social, político yeconómico dinámico, cambiante, exigente y complejo. Los indicadores deevaluación son fundamentales en el ejercicio gubernamental por varias razones:• Permiten generar bases de datos y registros administrativos.• Facilitan la toma de decisiones.• Generan valor agregado al desempeño de la administración municipal.• Posibilita la rendición de cuentas y la transparencia.• Inhibe prácticas de corrupción.• Permite visibilidad presupuestal.• Revalora el carácter público del gobierno.La Contraloría Municipal enfrenta obstáculos y restricciones presupuestales, y dediseño institucional. Existe un segmento importante de municipios donde el44

contralor municipal no cuenta con la experiencia laboral y formación profesionalacorde con el cargo. Asimismo, el contralor municipal no dispone del personalcapacitado y suele, no ser tomado en cuenta por las autoridades municipales quelo eligieron. La Ley Orgánica Municipal del Estado de México concede atribucionesy responsabilidades al contralor municipal, las cuales no siempre son ejercidasdebido a la naturaleza de la designación del mismo.La autonomía e independencia del contralor municipal, son piezas clave paraarribar a una nueva institucionalidad en materia de control y vigilancia de losrecursos. El Estado de México puede ponerse a la vanguardia en esta materia;pero es fundamental que la Legislatura conciba necesario y prioritario fortalecer lavida municipal. Debe legislarse, para otorgar autonomía, independencia y nuevasresponsabilidades a los contralores municipales.Los indicadores propuestos para el fortalecimiento de las tareas de control,fiscalización, transparencia y rendición de cuentas por parte de la contraloríamunicipal, son piezas elementales para medir el impacto de las transferenciascondicionadas (Ramo 33) y no condicionadas (Ramo 28) en el desempeño delayuntamiento (Cuadro 13). 18 La vigilancia de los recursos federales y estatales noestá disociada de este nuevo papel que debe realizar el contralor.Para ejercer un control eficaz de la actividad de planeación en el municipio, elcontralor debe considerar los siguientes controles:I.- Control metodológico: Permite crear mecanismos que ejerzan un controlmínimo en la elaboración e instrumentación del Plan Municipal deDesarrollo y los programas y planes;II.- Congruencia y coordinación en el proceso de planeación: El PlanMunicipal de Desarrollo con la Ley de Planeación del Estado de México;III.- Vigilancia de la normatividad: Las instancias de la administraciónmunicipal deben acatar el reglamento interno del Ayuntamiento;IV.- Control presupuestal y contabilidad gubernamental: Las actividadescomprendidas en el control presupuestal están orientadas a vigilar, queen el ejercicio del presupuesto municipal cumplan eficazmente losobjetivos y metas del Plan Municipal de Desarrollo y de los programasoperativos anuales;V.- Supervisión y seguimiento físico-financiero. La supervisión tiene elpropósito de retroalimentar oportunamente las etapas de formulación einstrumentación, dentro del proceso de planeación y se efectúadirectamente sobre las obras que se realizan y los servicios que seprestan;VI.- Auditoria gubernamental: Consiste en revisar la asignación y utilizaciónde recursos; formular observaciones y recomendaciones tendientes a18 El contralor municipal tiene la obligación de conocer el monto de las transferencias federalescondicionadas (Ramo 33) y no condicionadas (Ramo 28) a efecto de dar seguimiento al uso eficazy transparente de estos recursos.45

mejorar la operación y en su caso corregir las desviaciones ydeficiencias que se detecten;VII.- Control de gestión: Es un mecanismo que permite apoyar a lasunidades administrativas del ayuntamiento en el seguimiento de susactividades. Con ello se busca, asegurar que sean desempeñadasdentro de las normas establecidas y de acuerdo a las funciones yatribuciones conferidas. 19Las actividades de evaluación, se conciben como el conjunto de actividades, cuyopropósito es llevar a cabo la valoración cuantitativa y cualitativa de los resultadosdel Plan Municipal de Desarrollo, y el periodo que debe abarcar la evaluación espor lo general de un año. Las actividades de la evaluación son: comparar losobjetivos y metas propuestas, en el plan y programas con los resultados obtenidosal final del periodo en que se encuentra, así como las causas de las deficienciasenfrentadas, de los recursos empleados y de las políticas aplicadas, a fin deretroalimentar el sistema (Anexo1).19 Sistema nacional de planeación democrática en Antología de la planeación en México,Documentos normativos y metodológicos (1982-1985), SHCP-FCE, México, 1999, t. 17, pp. 265-269.46

Cuadro 13Indicadores para el fortalecimiento del control, fiscalización, transparencia yrendición de cuentas en los municipios del Estado de México (Parte A)Indicador o FórmulaNúmero de quejas y denuncias pormunicipio al año.Número de recomendaciones desanciones a funcionarios públicospor año.Número de municipios conportales de internet queproporcionen al usuarioinformación pública de oficio/ Totalde Municipios X 100.Número de municipios quecuentan con reglamentos detransparencia/ Total municipios X100.Número de municipios queinstrumentan programas decombate a la corrupción,transparencia y acceso a lainformación/ Total de municipios X100.Temporalidad oModalidadMensual, trimestral,semestral y anual.De elección.Designados.Semestral y anual.Anual.Anual.TipoGestiónGestiónServiciosGestiónProyecto¿Qué mide?Las anomalías eirregularidadescometidas porservidores públicos.Las acciones decarácter correctivoaplicadas a servidorespúblicos.Las acciones depublicitación de lainformación pública deoficio.El número demunicipios quecuentan con su propianormatividad interna.La voluntad política delos gobiernosmunicipales paratransparentar elejercicio y destino delos recursos públicos.Nota: Los indicadores de desempeño presentados en el Programa Especial para un AuténticoFederalismo 2002-2006 pueden clasificarse en:Gestión: verifican la racionalidad, transparencia y productividad en el uso de los recursos públicosy proporcionan información sobre la eficiencia con que se ejercen las funciones o procesos clave.Proyecto: determinan los resultados de éste y el desarrollo de acciones relevantes, proporcionaninformación sobre el avance de los proyectos y su aportación directa al logro de los objetivos.Servicios: miden los atributos cualitativos de los servicios y la satisfacción de los usuarios,proporcionan información sobre la calidad con que se otorgan, de acuerdo a estándarespreviamente definidos con relación a las necesidades y expectativas de los usuarios.Fuente: Elaboración propia y con base en el Programa Especial para un Auténtico Federalismo2002-2006, Secretaria de Gobernación.El accionar administrativo de un gobierno municipal debe tener como premisa elvigilar el sano desempeño de la hacienda municipal. En este sentido, si elcontralor municipal encuentra alguna anomalía o irregularidad en las áreasencargadas del manejo de la tesorería, el contralor municipal puede instrumentarprocedimientos en contra de los funcionarios municipales, con excepción de los deelección popular. Sin embargo, el presidente municipal es quien impone la sanciónen calidad de superior jerárquico. El contralor puede tener la facultad de emitir yfirmar las resoluciones, siempre y cuando exista acuerdo delegatorio publicadoen la Gaceta Municipal.47

El registro puntual de quejas y denuncias, del número de recomendacionesemitidas a funcionarios públicos y de la no entrega de las solicitudes deinformación por parte de los sujetos habilitados en los ayuntamientos, tiene comoobjetivo corregir aquellas conductas que lesionan la institucionalidad y credibilidadde la administración municipal. De ahí que el uso de indicadores de fortalecimientopara el control, fiscalización y transparencia sea pertinente y necesario (Cuadro14).Cuadro 14Indicadores para el fortalecimiento del control, fiscalización, transparencia yrendición de cuentas a nivel municipal, (Parte B)Indicador o fórmula Funcionarios Tipo ¿Qué mide?Número de quejas ydenuncias por municipio.Número de resolucionescon sanción a funcionariospúblicos.Número de funcionariospúblicos que entregaronsu declaraciónpatrimonial/Total defuncionarios.Número de funcionariosque participaron en laelaboración delreglamentointerno/funcionariosmunicipales X 100.Número de solicitudes noentregadas/ Número desolicitudes de informaciónde oficio ingresadas porlos solicitantes X 100.De elecciónDe elecciónDe elecciónDe elecciónDesignadosDesignadosDesignadosDesignadosSujeto HabilitadoGestiónGestiónServiciosGestiónProyectoLas anomalías eirregularidadescometidas porservidores públicos.Las acciones decarácter correctivoaplicadas aservidores públicos.El porcentajecumplimiento de lasobligaciones de losservidores públicos.Grado departicipación de losservidores públicosen la elaboración dereglamentos.Grado decumplimiento de laLey de Transparenciay Acceso a laInformación Públicadel Estado de México.Nota: Los indicadores de desempeño presentados en el Programa Especial para un AuténticoFederalismo 2002-2006 pueden clasificarse en:Gestión: verifican la racionalidad, transparencia y productividad en el uso de los recursos públicosy proporcionan información sobre la eficiencia con que ejercen las funciones o procesos clave.Proyecto: determinan los resultados de éste y el desarrollo de acciones relevantes, proporcionaninformación sobre el avance de los proyectos y su aportación directa al logro de los objetivos.Servicios: miden los atributos cualitativos de los servicios y la satisfacción de los usuarios,proporcionan información sobre la calidad con que se otorgan, de acuerdo a estándarespreviamente definidos con relación a las necesidades y expectativas de los usuarios.Fuente: Elaboración propia y con base en Programa Especial para un Auténtico Federalismo2002-2006, Secretaria de Gobernación.48

2.2 El imperativo es combatir la corrupción y fortalecer la capacidad delgobierno municipal.La consolidación de la confianza en las instituciones públicas, forma parte de lareforma de la administración pública en los gobiernos locales de América Latina.El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, ha señalado que “lasinstituciones públicas tienen como reto, demostrar a los ciudadanos que losgobiernos democráticos trabajan en cuestiones que verdaderamente preocupan ala gente, que son capaces de dar respuesta a las necesidades locales, y queestán sujetos al efectivo control ciudadano cuando no cumplen”. 20Incluso, sería fundamental que la Contraloría Municipal tuviera un Código de Éticasobre Transparencia de la Hacienda Pública, dada sus tareas de fiscalización,control y vigilancia (Cuadro 15). El contralor debe realizar su trabajo conindependencia y autonomía del presidente municipal, sin embargo aún no se halegislado en la materia. Dicho Código, ayudaría a clarificar el ámbito de lasresponsabilidades en la contraloría municipal, el cual tendría que contar con lossiguientes aspectos:Cuadro 15Código de buenas prácticas sobre transparencia fiscal a nivel municipal.Buenas prácticasDescripciónI.-Claridad de responsabilidades.Mecanismos claros para la coordinación yadministración del presupuesto así como de lasactividades extrapresupuestarias.II.- Disponibilidad pública de información. El solicitante debe proporcionársele informaciónsobre los acontecimientos pasados y recientes,relacionadas con el presupuesto.III.- Apertura y fiscalización presupuestaria. El presupuesto anual debe ser preparado ypresentado dentro de un esquema integral, dondeexista congruencia entre planes y programas degobierno.IV.- Escrutinio público e independiente. El presupuesto debe ser presentado de talmanera que facilite el análisis de los programas,distinguiendo ingresos, gastos, financiamiento ygasto clasificados por categoría económica,funcional y administrativa, y favorecer larendición de cuentas.V. Ejecución y monitoreo. La ejecución del presupuesto debe serinternamente auditado y los procedimientos deauditoria deben ser abiertos para su revisión.Fuente: Elaborado con base en: Manual on Fiscal Transparency, Washington, DC, InternationalMonetary Fund, 2001.20 Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo, Ideas y Aportes. La democracia en AméricaLatina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Nueva York, 2000, p.11.49

El Código de Ética no puede verse como una camisa de fuerza impuesta por laLegislatura, sino una posibilidad de conformar gobiernos que incorporen unconjunto de valores, que orienten el comportamiento esperado de los funcionariospúblicos. La sociedad no espera menos. Los municipios mexiquenses siguenmostrando pocos avances en materia de transparencia. Si se observa el númerode ayuntamientos que han dado a conocer sus reglamentos de transparenciamunicipal, apenas un segmento reducido lo ha hecho de manera abierta. 21 Sinsoslayar las experiencias municipales de otras entidades federativas, es claro queaún falta recorrer un largo camino en el Estado de México.La experiencia internacional en materia de prevención de prácticas de corrupción,señala la importancia de que todo servidor anteponga sus intereses personales enbeneficio de la colectividad. En el ámbito municipal la exigencia es más evidente.En este caso, las Naciones Unidas a través de la adopción del CódigoInternacional de Conducta para los Servidores Públicos adoptada en 1996,sugiere como parte de la revalorización de la vida pública, considerar lossiguientes aspectos:• Un puesto público es una posición de confianza, que deposita la sociedade implica el deber de actuar a favor del interés público;• Un servidor público debe evitar conflictos de intereses;• Un servidor público debe someterse a las disposiciones legales querevelan el ingreso y el pasivo personal;• Un servidor público no debe solicitar o aceptar algún regalo o favor quepueda influir el desempeño de sus deberes;• Un servidor público debe respetar la confidencialidad de algunainformación en su poder;• Un servidor público no debe comprometerse en actividades políticas porfuera de sus actividades oficiales, que afecten el desempeño imparcial desus obligaciones. 22El papel de la contraloría municipal debe ser dinámico y funcional. Por principio decuentas, el contralor tiene que estar al pendiente de que el sujeto habilitadoponga a disposición de la sociedad la información financiera del municipio, asícomo presentar los informes de auditorias realizadas por el personal a su cargo(Cuadro 16). Por eso, es fundamental que cada ayuntamiento cuente con supropio reglamento de transparencia, y hacerlo del conocimiento de la población.21 En el sitio de internet del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, solo tresmunicipios del Estado de México han dado a conocer su Reglamento de Transparencia y Acceso ala Información Pública, entre ellos: Metepec, Naucalpan y Tlalnepantla.http://www.ifai.gob.mx/test/eym/municipal.htm. En el caso de la página electrónica del Instituto deTransparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México, no existe hasta el 1 deoctubre de 2005 algún vínculo que relacione información de ese tipo con municipios de la entidad.http://www.itaipem.gob.mx.22 IMF, Manual on Fiscal Transparency, Washington, D.C, 2001, p.21.50

Cuadro 16Publicación de auditorias realizadas por la Contraloría MunicipalTipo de auditoriaTotal de aclaracionesTotal de observacionesNúmero de auditoria por proyecto y/oefectuadas pordeterminadasdependenciadependenciaFuente: elaborado con base en el modelo del Reglamento de Acceso a la Información PúblicaGubernamental del Municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León.http://transparencia.sanpedro.gob.mx/auditoriasRealizadas.aspLa experiencia municipal en Nuevo León, intenta asumir que la participaciónciudadana en municipios urbanos con alto potencial económico, tiende a existir uncontrol más estricto del presupuesto, ya que este se forma con los ingresospropios y aportaciones voluntarias de los ciudadanos, bajo una visión participativa,democrática, transparente y estratégica. En este tipo de municipios, lacorresponsabilidad ciudadana se hace representar a través de Asociaciones oJuntas de Vecinos, Consejos Sectoriales y Consejo Municipal. En este sentido, lacontraloría municipal tiene como obligación emitir informes sobre las acciones deauditoria al presidente municipal, a las áreas de Vinculación Ciudadana y deFinanzas y Tesorería. 23 Sin embargo, no necesariamente existe una relacióndirecta entre desarrollo económico elevado y participación ciudadana.En otro ámbito municipal, como el del Estado de Tlaxcala, la experiencia decontrol y vigilancia ocurre bajo otros parámetros. Una reforma a la Constitución deese estado en 1985 introdujo la “representación comunal y territorial” en elayuntamiento, donde los pueblos rurales y comunidades urbanas estánrepresentadas en el órgano de gobierno municipal. En 1995, otra reformaconstitucional eleva la figura de la representación comunal a la categoría de“presidencias municipales auxiliares”, la administración pública estatal y municipalexperimenta un cambio estructural, ya que las presidencias municipales auxiliaresdeciden y administran el uso de los recursos presupuestales, legislados por elCongreso local. Se abre también una forma de participación social autogobernaday permanente, ya no a través de comités voluntarios, aislados y efímeros, sino deun gobierno constitucional permanente. 24A fin de cuentas, no hay un solo modelo que se perfile como el único, pero dada laheterogeneidad de ayuntamientos en el Estado de México, bien podrían concurriry coexistir dichos esquemas de control, evaluación y fiscalización municipal en laLegislación estatal. Tan sólo en los municipios de otras entidades federativas lasexperiencias, sobre estos aspectos de la vida municipal, son diferentes en alcancey escala. En algunas ocasiones, dichas tareas no siempre las realiza la contraloríamunicipal, sino otras dependencias.23 Manual de políticas y procesos del programa aquí decidimos juntos, Secretaria de Contraloría,Gobierno Municipal de San Pedro Garza, N.L. 19 de abril de 2005, pp. 1-2324 Olmedo Carranza, Raúl, El Cuarto Orden de Estado y de Gobierno en Tlaxcala, IGLOM, 18 deagosto de 1999, Congreso: Gobiernos Locales: el futuro político de México, Guadalajara, Jalisco.51

Por ejemplo, el municipio de Jesús María, en el Estado de Aguascalientes en2001, instrumentó un programa para dar seguimiento a los planes de los sectoresque conforman la administración municipal, para que la ciudadanía verifique losavances logrados y la información básica, que sustenta los logros obtenidos encada dependencia. De igual manera, el municipio de Pachuca, en el Estado deHidalgo creó un sistema de evaluación del desempeño, consistente en lageneración de reportes por cada proyecto con metas y objetivos específicos,cuyos resultados se han traducido en el aumento de la eficiencia y la productividadde los servicios a cargo del ayuntamiento. 25El ejemplo de algunos municipios para fortalecer la contraloría municipal, ha sidola introducción de programas destinados en el fortalecimiento de ese órgano delayuntamiento. En Tepatiltán, Jalisco, se instrumentó un programa, el cual enfatizaen la parte preventiva sus acciones. Los objetivos son:• Generar elementos y condiciones relevantes que permitan provocar unverdadero crecimiento sostenido y sustentable en el municipio, convertirse enun órgano de prevención, coordinar la elaboración de programas de trabajo decada una de las dependencias municipales, rediseñar y simplificar lasestructuras orgánicas con base en un análisis de procesos y la implementacióndel control de gestión con indicadores por programa que permitan la mediciónde avances en las tres dimensiones: Eficiencia, Eficacia y Legitimidad. 26Entre 2001-2002, algunos ayuntamientos del Estado de México han instrumentadoprogramas tendientes a la modernización administrativa en la vertiente delfortalecimiento de las tareas de control, evaluación y transparencia delpresupuesto (Cuadro 17). De igual manera, no siempre los órganos de controlinterno participan en la ejecución de dichos programas, como ocurre en otrosestados, pero si aparecen comités de vigilancia ciudadanos, lo cual es un mínimoavance.El artículo 113 A de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México señala comofacultad del Ayuntamiento, promover la constitución de comités ciudadanos decontrol y vigilancia (COCICOVIS), los que serán responsables de supervisar laobra pública estatal y municipal. El artículo 113 B de la citada ley, señala que losCOCICOVIS estarán integrados por tres vecinos de la localidad en la que seconstruya la obra, y estos serán electos en asamblea general. Asimismo, el cargoserá honorífico y no podrán participar personas que sean dirigentes deorganizaciones políticas y servidores públicos.Si el ayuntamiento asigna como prioritario la participación ciudadana en losCOCICOVIS, estará contribuyendo a la formación de la cultura de la rendición de25 Cabrero Mendoza, Enrique, et. al, Prácticas municipales exitosas, CIDE-Fundación Ford, t.I,México, 2001, pp.275-276.26 Cabrero Mendoza, Enrique, et.al, Prácticas municipales exitosas, CIDE-Fundación Ford-INDESOL, t.II, México, 2002, p.191.52

cuentas. Dichas instancias no deben ser vehículos de los partidos políticos, paraobtener beneficios electorales o clientelares.Los COCICOVIS tienen como principales funciones, según el artículo 113 D de laLey Orgánica Municipal del Estado de México, las siguientes:Gráfica 3El control y evaluación de los COCICOVISVigilar que laobra se realiceconforme alexpedientetécnicoHacer visitas deinspección yllevar registrode susresultadosVerificar lacalidad conque se realizala obrapúblicaRetroalimentaciónHacer del conocimiento alas autoridadescorrespondientes lasirregularidades queobserve durante eldesempeño de susfunciones o las quejas quereciba de la ciudadaníaPromover eladecuadomantenimientode la obrapública anteslas autoridadesmunicipalesIntervenir en losactos entregarecepciónde lasobras y accionesIntegrar un archivo conla documentación que sederive de la supervisiónde obrasOtro tipo de controles ciudadanos también se contemplan en los artículos 64 y 74de la Ley Orgánica del Municipal del Estado de México. Los ayuntamientos podránauxiliarse por los Consejos de Participación Ciudadana (COPACIS), cuyasfunciones son, según el artículo 74, los siguientes aspectos: I. Promover laparticipación ciudadana en la realización de los programas municipales; II.Coadyuvar para el cumplimiento eficaz de los planes y programas municipalesaprobados; III. Proponer al ayuntamiento las acciones tendientes a integrar o53

modificar los planes y programas municipales; IV. Participar en la supervisión de laprestación de los servicios públicos; V. Informar al menos cada tres meses a susrepresentados y al ayuntamiento las actividades realizadas.A manera de ejemplo, se presentan las siguientes experiencias en el Estado deMéxico, que dan cuenta de las distintas modalidades de control y evaluación:Cuadro 17Experiencias municipales en materia de control y evaluaciónen el Estado de México 2001.TolucaMunicipioPrograma Programa de Supervisión de la Obra Pública. Instancias que intervienenDescripción El programa verifica que la ciudadanía reciba • Dirección General deobras debidamente supervisadas y de calidad, Desarrollo Urbano, Obras,considerando una correcta aplicación de los Servicios Públicos yrecursos públicos, estricto cumplimiento a lo Ecología;estipulado en los contratos y total apego a la • Tesorería Municipal;normatividad establecida. Se analizan los • Comités Ciudadanos dedocumentos contenidos en fichas técnicas, Control y Vigilancia.minutas de campo, generador de obra, estadosfinancieros, cédulas de solicitud de la información,cédulas de observación, minutas de acta entregarecepcióny cédulas analíticas de deductivasaplicadas.Fuente: Cabrero Mendoza, Enrique, et. al, Prácticas municipales exitosas, CIDE-Fundación Ford,t.I, México, 2001, 277.En el caso de Ixtlahuaca, la contraloría municipal participó en el proyecto detransparencia administrativa, pero en Tlalnepantla no está definido si esadependencia participó en la elaboración del proyecto sobre evaluación deldesempeño de la gestión pública municipal (Cuadro 18).54

Cuadro 18Experiencias municipales en materia de control y evaluaciónen el Estado de México 2002Municipio Ixtlahuaca TlalnepantlaProgramaTransparencia administrativaEvaluación del desempeño de la gestiónDescripción El programa denominado “TransparenciaAdministrativa”, cuyo objetivo eraestablecer un plan de desarrollo político ymodernización de la administraciónpública, basado en la transparencia,diligencia, honestidad y prontitud. Lamisión del programa considerabaconsolidar una administración públicaeficiente regida por los valores deprobidad y honradez. La transparencia haredundado en que el presupuesto seejerza de manera eficiente, a fin de que lacomunidad recupere la confianza en susautoridades.pública municipalEn materia de evaluación deldesempeño, el municipio de Tlalnepantla,desarrolló un programa para documentarlos Reportes Cuatrimestrales yMensuales, para el acopio deinformación de objetivos específicos,líneas de acción y resultados comoproductos, que contribuyen al logro delPlan de Desarrollo Municipal.Fuente: Cabrero Mendoza, Enrique, et.al, Prácticas municipales exitosas, CIDE-Fundación Ford-INDESOL, t.II, México, 2002, pp. 197 y 208.Los ayuntamientos con capacidad presupuestal han introducido herramientas decarácter informático, para monitorear el funcionamiento interno de laadministración, en lo que respecta al uso eficiente, transparente y racional de losrecursos (Cuadro 19). Aunque la participación ciudadana se le asigna un lugarimportante en la vigilancia y supervisión de los proyectos de construcción einfraestructura, aún falta institucionalizar su participación en los cabildos,garantizando su representación con voz y voto, en las decisiones delayuntamiento, como ocurre en la totalidad de los municipios del Estado deTlaxcala.55

Cuadro 19Experiencias municipales en materia de control y evaluaciónen el Estado de México 2002 y 2003.Municipio Texcoco NaucalpanProgramaOficina de la presidenciaSistema para el control de Acciones deDescripción Los objetivos del programa consisten eninstaurar mecanismos que mejoren laplaneación, el seguimiento, el control y laevaluación, al mismo tiempo que mejorarla calidad en la prestación de trámites yservicios a la población. Los programasimplementados en 16 meses defuncionamiento de la Oficina de lapresidencia son: ReingenieríaOrganizacional y Administrativa,Programa de Asistencia Técnica (ICMA),Seguimiento Programático y Evaluaciónen el cumplimiento de Metas y Objetivos,Proceso de Mejora Continúa en DiversasDependencias del Gobierno y GuíaCiudadana de Trámites y Servicios.GobiernoLos objetivos del programa sondesarrollar una metodología para ladefinición y supervisión de las accionesdel gobierno y fomentar la participaciónciudadana en la definición de lasacciones y programas de inversión delgobierno. Por tanto, se instaló unaherramienta tecnológica que ayuda atener control de las acciones de lasdependencias, con definición detalladapor capítulo o partida del presupuestoasignado o ejercido. Lo anterior permitereportes de los presupuestos asignados yejercidos. Este sistema se integró alportal del ayuntamiento en Internet, en elcual se pueden consultar las obrasterminadas, en desarrollo o proyectadas,información con número de licitación ,ganador de licitación, costo de la obra,presupuesto asignado y el real grado deavance, y fotografías de las obras.Fuentes: Cabrero Mendoza, Enrique, et.al, Prácticas municipales exitosas, CIDE-Fundación Ford-INDESOL, t.II, México, 2002, p.203;www.premiomunicipal.org.mx/Premio2004/BasedeDatosPresenta.php?IdRegistro=27...La comparación de experiencias a nivel nacional como local, es necesaria paracomprender mejor el funcionamiento de las contralorías, ya que en algunos casos,dichas instancias tienen un papel más activo en la fiscalización de los recursos. Lalección es clara: un buen diseño institucional es importante, pero es necesario elcompromiso institucional de los servidores públicos, para cumplir susresponsabilidades.56

Capítulo IIIUna propuesta para la transparencia en el municipio: 14 accionesbásicas para la transparencia municipal3.1 Consideraciones generalesLas recomendaciones que se han comentado en diferentes contextos parafortalecer la transparencia y el combate a la corrupción en los municipios, tienenque desembocar en un programa básico de prevención gubernamental. En estesentido, los aspectos necesarios para la transparencia municipal han sidoplasmados en el documento denominado 14 acciones básicas para latransparencia, elaborado por la Secretaria de la Función Pública, la AsociaciónInternacional de Administración de Ciudades y Condados (ICMA), el InstitutoNacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED) y el Centro deServicios Municipales “Heriberto Jara”, AC (CESEM). 27 En este sentido, lasacciones propuestas representan herramientas de trabajo de cara a las exigenciasde transparencia municipales plasmadas en la Ley de Transparencia y Acceso a laInformación Pública del Estado de México. El plan consiste en los siguientesaspectos:I. Dar acceso a la información pública municipal.La ciudadanía debe tener la certeza legal que podrá tener acceso a la informaciónpública, por ello es conveniente que la autoridad municipal elabore y apruebe unReglamento Municipal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en elcual se establezcan plenamente los derechos y obligaciones que tienen en éstamateria tanto el gobierno como los ciudadanos.En el siguiente cuadro se muestran algunos elementos esenciales de unreglamento de transparencia (Cuadro 20).Cuadro 20Elementos esenciales de un reglamento• Las obligaciones de transparencia;• La información reservada y confidencial;• La protección de datos personales;• El organismo rector de la transparencia municipal.• El procedimiento de acceso a la información;• Responsabilidades y sanciones;• Recursos existentes ante la negativa de acceso a lainformaciónFuente:www.iglom.iteso.mx/HTML/encuentros/congreso3/m3/municipiostransparentes.pdf27 Véase el sitio: www.iglom.iteso.mx/HTML/encuentros/congreso3/m3/municipiostransparentes.pdf57

Para efectos de transparentar el ejercicio de gobierno, sobre todo en las áreasmás vulnerables a practicas irregulares, es recomendable que se realice uninventario de las áreas criticas. Entre los procesos administrativos que debenregistrar un alto índice de transparencia, por ser áreas criticas, sobresalen lasadquisiciones (compras), las contrataciones de servicios y los arrendamientos debienes muebles e inmuebles (Cuadro 21).La asignación de contratos a cambio de mordidas o por favoritismo acarreaposteriores consecuencias, como mala calidad en los servicios contratados o en larealización de obras con desperfectos.Cuadro 21Formato básico de convocatoria pública para la compra de productos o licitación de obrapúblicaConvocatoriaNúmero deConcursoCostosde BasesParticipantesJunta deAclaracionesAperturadeOfertasActadelFalloCatálogodeconceptosImportewww.iglom.iteso.mx/HTML/encuentros/congreso3/m3/municipiostransparentes.pdfII.- Difundir los reglamentos municipales.Es importante que la ciudadanía conozca las reglas de convivencia que aplica elayuntamiento, ya que con ello, se inhiben posibles actos de corrupción por partede los servidores públicos, por otra parte, los trámites se agilizan y el gobiernomunicipal responde con mayor eficacia (Cuadro 22).Éstos se pueden difundir de diferente forma, siempre tomando en cuenta elpresupuesto que maneja cada municipio, estos se pueden difundir desde medioselectrónicos hasta colocar una lista de todos los reglamentos en un mural conespacio visible y accesible dentro la presidencia municipal.Cuadro 22Formato para la integración de una ficha descriptiva de reglamentos municipalesReglamento:Objetivo general:Objetivos específicos:Derechos y obligaciones de los usuarios:Dependencias y/o órganos responsables:Responsabilidades de la autoridadmunicipal:Procedimientos:Recursos de revisiónNúmero de artículosOtra información relevantewww.iglom.iteso.mx/HTML/encuentros/congreso3/m3/municipiostransparentes.pdfFecha deExpedición:58

III. Poner en acción los Consejos Municipales.La formación de Consejos Municipales, deben estar respaldados jurídicamente porun reglamento aprobado por el cabildo, para no prestarse a caprichos yautoritarismos, lo cual permitirá garantizar la mayor transparencia y credibilidad enel ejercicio del gobierno municipal. Con el objeto mejorar el funcionamiento de losconsejos municipales es pertinente que, se contemplen varias características,entre otras: seleccionarlos a través de convocatoria pública, así habría equidad eigualdad de oportunidades, ya que los concursos no tendrían destinatariosespecíficos; que sean consejos ciudadanizados y garantizar su continuidad másallá del periodo de gobierno y los cambios se realicen de manera escalonada(Cuadro 23).Cuadro 23Algunas observaciones adicionales para formar un consejo municipal exitoso.‣ Asegurarse de que los reglamentos internos de los consejos municipales contengan, comomínimo, lo siguiente:• El objeto del consejo municipal;• Su justificación;• Su función;• Su duración;• Los mecanismos para la selección de sus integrantes;• Su gobierno;• La naturaleza y periodicidad de sus reuniones, etc.‣ Es importante evitar que los Consejos Municipales se conviertan en un mero formalismo de lagestión municipal, brindándoles fuerza institucional propia, como entes de gran valía para eldesarrollo de sus comunidades.‣ Un vicio en los Consejos Ciudadanos puede ser que sólo son formados para avalardecisiones de los gobiernos y, que en muchas ocasiones están integrados por personas queson afines, ya sea por los lazos familiares o de amistad, a las autoridades. Si en verdad sedesea que éstos consejos contribuyan al desarrollo municipal, es crucial terminar con estosvicios.www.iglom.iteso.mx/HTML/encuentros/congreso3/m3/municipiostransparentes.pdf59

IV. Procurar que el cabildo funcione con criterios de transparencia.Las sesiones de cabildo deberán ser accesibles para que cualquier ciudadano,que desee asistir a ellas, y pueda hacerlo (públicas), inclusive que permitan suparticipación con voz, siempre y cuando este debidamente reglamentada yorganizada, salvo en aquellos casos que el cabildo se encuentre imposibilitadolegalmente para ventilar cierta información ante el público. Además que losacuerdos tomados por cabildo sean ampliamente difundidos. 28Por otra parte, también se debe garantizar en los Reglamentos o Leyes Orgánicasla inclusión de al menos un regidor de minoría en las comisiones de hacienda yCompras, ya que esto restringiría la posibilidad de tomar decisiones inadecuadaspara el municipio y por ende para sus habitantes. Un cabildo que está encomunicación constante con la sociedad entiende y conoce el sentir de susgobernados, ello redundará en un mejor desarrollo para el municipio.V. Actuar con transparencia en la contratación, despido y promoción del personal.Para la generación de un ambiente de trabajo competitivo y comprometido hacia lacomunidad, es necesario establecer procesos claros y transparentes en lacontratación y ascenso del personal (Cuadro 24).Dicho proceso debe ser claro y abierto, por tal motivo, debe darse a conocermediante convocatoria pública las oportunidades de empleo con las capacidadesrequeridas, ello daría cierta garantía en la selección de la persona a ocupar elpuesto.28 Las atribuciones del municipio en esta materia están plasmadas en el artículo 31 fracción I, 160,164 y 165 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México.60

Cuadro 24Formato para la realización de un concurso de plaza.LA PRESIDENCIA MUNICIPAL DE ____________________________A TRAVÉS DE LA DIRECCIÓN DE RECURSOS HUMANOSCONVOCA ACONCURSO DE PLAZA DE ___________________BASES1. Podrá participar toda aquella persona que cubra con los siguientes requisitos:2. Para inscribirse al “Concurso de Plaza” deberán cubrir el siguiente perfil:• Escolaridad (nivel de estudios mínimo requerido):__________________________________• Especialidad (ámbito profesional requerido) :______________________________________• Experiencia mínima (mínimo años laborados requeridos):____________________________• Análisis psicométrico: que cubra con el perfil psicométrico, efectuado por la Dirección deRecursos Humanos del Municipio.3. Las inscripciones se llevarán a cabo, del ___ de ______ al ____ de ________ delpresente año de ____ a ____ horas, de lunes a viernes en la Dirección de RecursosHumanos del municipio de ____________________.4. Los interesados deberán presentar su solicitud o curriculum, por escrito a más tardar el__ de ____ de ______.Para mayor información, favor de hacer contacto con la Dirección de Recursos Humanos delMunicipio en la siguiente dirección: ___________________________________________, o enlos teléfonos: ______________________________________.www.iglom.iteso.mx/HTML/encuentros/congreso3/m3/municipiostransparentes.pdfVI. Informar sobre los proveedores del municipio.Un gobierno transparente da a conocer a la sociedad quiénes son los proveedoresde productos y servicios; qué productos o servicios contrata y cuánto dinerocuesta a los ciudadanos.Principales ventajas de hacer pública esta información, entre otras:• Mayor competitividad entre proveedores;• Mayor calidad y menor costo en los servicios y productos proporcionados;• Mayor transparencia y racionalidad de los recursos públicos;• Evita la discrecionalidad entre funcionarios y proveedores;• Mayor credibilidad en las autoridades y el gobierno.Es recomendable que el gobierno municipal publique o difunda periódicamenteesta información, pudiendo realizarlo sin erogar muchos recursos en el mural deledificio municipal (Cuadro 25).61

Proveedor(Nombre orazón social).Cuadro 25Formato para informar la relación de proveedores del municipio.Bienes oNúmero Fecha Monto ProgramaciónserviciosMontode dede deproveídospagado.contrato. operación. venta. pagos.al municipio.Montoporpagar.www.iglom.iteso.mx/HTML/encuentros/congreso3/m3/municipiostransparentes.pdfVII. Informar sobre los ingresos municipales y la deuda públicaUn gobierno municipal transparente, es aquel que da a conocer cuánto dinerorecibe, desglosando claramente el concepto, monto y origen de los recursos(Cuadro 26). Lo que permitirá esta información es lo siguiente:• Sistematizar la recaudación la recaudación de impuestos;• Concientizar a los ciudadanos sobre los efectos que tiene el pagooportuno de impuestos en el desarrollo económico, ambiental, político ysocial del municipio;• Definir con transparencia y racionalidad el uso y destino de los recursoscon que cuenta el municipio.62

Cuadro 26Formato para informar acerca de los ingresos MunicipalesTipo Ingreso Mayo de 2004 Mayo de 2005Ingresos propiosImpuestosPredialTraslación de dominioImpuesto sobre espectáculos públicosDerechosLicencias, permisos y registrosInspección sanitariaInspección y vigilanciaRastroRegistro civilCertificacionesDerechos no especificadosProductosBienes muebles e inmueblesPisosCementerioEstacionamientoProductos diversosAprovechamientosRecargosMultasAprovechamientos diversosIngresos por ParticipacionesFederalesEstatalesAportaciones federalesFondo de fortalecimiento municipalRendimientos financierosFondo de infraestructura socialRendimientos financierosSUBTOTALSALDO EN BANCOS AL ________TOTALwww.iglom.iteso.mx/HTML/encuentros/congreso3/m3/municipiostransparentes.pdfAdemás de que se tiene, que difundir entre los ciudadanos el estado que guarda elcobro de las diferentes contribuciones, que se realizan al municipio, ello permitiríadar confianza al ciudadano en la autoridad, fomentando de esta manera el pago aun mayor número de contribuyentes.Es recomendable que el gobierno municipal envíe a cada contribuyente unarelación del adeudo que tiene con éste (Cuadro 27).63

Cuadro 27Formato para informar sobre la morosidad registrada en el pago de losimpuestos, multas y derechos por contribuyente.Contribuyente.Adeudo impuestoPredial (porpredio).Adeudo multas. Adeudo derechos. Total.www.iglom.iteso.mx/HTML/encuentros/congreso3/m3/municipiostransparentes.pdfSi uno de los principios básicos es transparentar el uso y destino de los recursospúblicos, es menester dar a conocer la situación en que se encuentra la deudapública municipal (Cuadro 28). Es recomendable que dicha información sepresente de manera desglosada por rubros:Cuadro 28Formato para la preparación de un cuadro comparativoanual de deuda pública municipalConcepto de Deuda Pública 2002 2003 2004 2005Deuda municipal contratada conbancos (privados y del gobierno).Deuda municipal contraída conproveedores.Deuda con otro tipo de instancias.Saldo de la deuda pública municipal.Total.www.iglom.iteso.mx/HTML/encuentros/congreso3/m3/municipiostransparentes.pdfVIII. Informar sobre las obras de infraestructura y programas sociales.Es conveniente, para efectos de transparentar el ejercicio del gasto en obrapública difundir de manera clara y precisa las obras que están proceso, lasrealizadas y las planeadas a ejecutar, ya que es el destino de importantesrecursos económicos, y más aún, son de las acciones que el gobierno municipalrealiza para el desarrollo del municipio (Cuadro 29).64

Cuadro 29Formato para la integración de una ficha descriptiva deobra de infraestructura.Nombre/número de Identificación de la Obra.Tipo de obra (vialidad, pavimentación, drenaje, etc.).Monto de inversión.Origen de los recursos (aportación federal, estatal,municipal, mixta, etc.).Presupuesto inicial.Localización.Justificación de la obra (breve descripción de lasrazones por las cuales se considera la realización de laobra).Representante municipal responsable de la obra (área,nombre, cargo, información de contacto, etc.).Contratista responsable (nombre o razón social,información de contacto, etc.).Características físicas (unidad de medida, dimensiones,materiales, etc.).Número proyectado de beneficiarios.Calendarización de la obra (fecha de inicio, etapas derealización, fecha proyectada de finalización de la obra,etc.).Porcentaje de avance.Mecanismos de participación ciudadana para lasupervisión y cuidado de la obra (comités de vigilancia,sistema de atención a quejas y denuncias, etc.).Información adicional de utilidad para la población conrespecto a la obra y las condiciones en las cuales serárealizada.www.iglom.iteso.mx/HTML/encuentros/congreso3/m3/municipiostransparentes.pdfAsimismo, respecto a los programas sociales que lleva a cabo el municipio, serecomienda que se informe a la ciudadanía sobre éstos, de esta manera setransparentaría qué tipo de beneficios se están ofreciendo (becas escolares,materiales para construcción, apoyos alimentarios, medicamentos, etc.), así comoel monto de los mismos y los beneficiarios que lo reciben (Cuadro 30).65

Cuadro 30Formato para la integración de una ficha descriptiva de programa socialNombre/Número de Identificación del Programa.Tipo de Programa (becas escolares, materiales paraconstrucción, apoyos alimentarios, medicamentos,etc).Monto de la Inversión.Origen de los Recursos (aportación federal, estatal,municipal, mixta, etc.).Presupuesto Inicial.Marco Legal (leyes, reglamentos, convenios,tratados y/o reglas de operación aplicables).Justificación del Programa (breve descripción de lasrazones por las cuales se considera necesaria laoperación del programa).Representante Municipal Responsable del Programa(área, nombre, cargo, información de contacto, etc.).Procedimientos y Requisitos.Indicadores de Gestión e Impacto del Programa.Número Proyectado de Beneficiados.Calendarización del Programa (fecha de inicio,etapas de realización, fecha proyectada definalización del programa).Mecanismos de participación ciudadana para lasupervisión y cuidado de la obra (comités devigilancia, sistema de atención a quejas ydenuncias, etc.).Información adicional de utilidad para la poblacióncon respecto a la obra y las condiciones en lascuales será realizada.www.iglom.iteso.mx/HTML/encuentros/congreso3/m3/municipiostransparentes.pdfIX. Publicar los gastos en comunicación social y representación.Es necesario, que los gastos realizados por concepto de comunicación social,sean informados de manera amplia y específica, ya que este es uno de los rubrosdonde existe un alto índice de discrecionalidad, el mismo caso se presenta con losgastos de representación, ya que también en esta partida se presentan confrecuencia manejos irregulares y despilfarro de recursos económicos (Cuadro 31).66

Medio de comunicación contratado.Cuadro 31Formato para informar acerca de los gastos decomunicación social del municipio.Monto pagado porservicios prestados 2004.PeriódicoPeriódico YPeriódico ZRevista 1Revista 2Canal de televisión ACanal de televisión BEstación de radio IEstación de radio IIProveedor de perifoneoProveedor de volantes y trípticoswww.iglom.iteso.mx/HTML/encuentros/congreso3/m3/municipiostransparentes.pdfMonto pagado porservicios prestados en el2005.X. Informar sobre los ingresos totales del presidente municipal, regidores yfuncionarios.Es recomendable que se den a conocer las percepciones salariales de todos losservidores públicos de primer nivel, incluidos los miembros del ayuntamiento.Hacer pública esta información, incrementará la confianza y autoridad moral delgobierno, y de ser posible dar a conocer el estado patrimonial del presidentemunicipal. Muchos ciudadanos asumen como hecho natural la expoliación de lariqueza que ha ocurrido por muchas décadas en los municipios, y que esa realidades difícil de cambiar; de ahí que el control ciudadano sea pieza clave de unanueva relación entre el ciudadano y el gobierno.Es muy importante que, para tener una verdadera transparencia en este rubro, lavisibilidad pública del total de percepciones de los servidores debe incluir: sueldobase, compensaciones, bonos y otras prestaciones extraordinarias (Cuadro 32).67

Cuadro 32Informe sobre las percepciones y prestaciones de los funcionariosmunicipales.Nombre del PuestoSueldo.Percepciones Deducciones PrestacionesPercepcionesI.S.R.netas.Compensación.Miembros del Ayuntamiento.PresidenteMunicipal.Síndico.Regidores .Funcionarios de la Administración Municipal.Director Generalde Admón.Director Generalde Bomberos.TesoreroMunicipal.Director Generalde Obras Públicas.Contralor.Secretario delAyuntamiento.Director deGobierno.Director Generalde SeguridadPública.Director deFondo dePensiones.Transporte.Apoyogastos deautomóvil.Planeación.www.iglom.iteso.mx/HTML/encuentros/congreso3/m3/municipiostransparentes.pdfDespensa.Total dePrestaciones.XI. Difundir información sobre trámites, permisos, licencias, concesiones yservicios municipales.Las áreas donde se dan los mayores índices de corrupción, son donde se realizanlos trámites para la gestión de permisos, licencias y otorgamiento de concesiones,motivo por el cual se deben dar a conocer los procedimientos y requisitos deéstos, así como los beneficiados, un ciudadano bien informado difícilmente serávíctima de una extorsión (Cuadro 33 y Cuadro 34).Trámite oservicio.Cuadro 33Formato para la integración de un cuadro descriptivo detrámites y servicios municipalesRequisitos.Marconormativo.Procedimiento.Árearesponsable.Duración delTrámite/Tiempo derespuesta.Costo.Métodos depago.www.iglom.iteso.mx/HTML/encuentros/congreso3/m3/municipiostransparentes.pdf68

Cuadro 34Relación de concesiones, permisos y licencias municipales otorgadasConcesión,permiso olicenciaotorgada.Fecha deautorización.Árearesponsable.Condiciones. Plazo. Beneficiario.www.iglom.iteso.mx/HTML/encuentros/congreso3/m3/municipiostransparentes.pdfXII. Publicar un manual ciudadano de corresponsabilidad.Es recomendable elaborar y difundir un manual de corresponsabilidad, en la cualse definan los derechos y obligaciones, que tienen la autoridad municipal y elciudadano. En ellos se pueden definir obligaciones del ciudadano, tales comopagar impuestos, sacar la basura en el día señalado, no desperdiciar el agua, notirar basura en la vía pública, mantener la banqueta en buen estado, respetar losreglamentos de tránsito, entre otros.Por otra parte, establecer las obligaciones de la autoridad municipal, como darrespuesta a las peticiones ciudadanas, brindar seguridad, ofrecer espacios departicipación ciudadana, dar un trato amable a todos los ciudadanos yproporcionar los servicios básicos (Cuadro 35).Cuadro 35Información que puede contener un manual ciudadano de corresponsabilidad:Acerca del municipio:• Información general de interés: (geográfica, histórica, ambiental, socioeconómica,etc.)Acerca de la administración municipal• Funciones básicas;• Estructura orgánica;• Información de contacto (directorio);• Mecanismos de atención y participación ciudadana;• Principales trámites.Acerca del ciudadano• Principales derechos y obligaciones;• Preguntas más frecuentes con relación a la administración municipal.www.iglom.iteso.mx/HTML/encuentros/congreso3/m3/municipiostransparentes.pdf69

XIII. Reglamentar los mecanismos de participación ciudadana.Para que la participación ciudadana se promueva y se dé con efectividad, esindispensable que tenga sustento jurídico, y es la autoridad municipal quien tienela responsabilidad de elaborar y aprobar en cabildo la reglamentación necesaria alrespecto.Al reglamentar, es importante incluir los mecanismos, criterios y procedimientospara la formación de consejos comunitarios, vecinales (Cuadro 36).Cuadro 36Algunos mecanismos de participación social• Juntas de mejora;• Comités vecinales;• Audiencias públicas;• Consejos municipales;• Plebiscitos;• Referendos;• Comités para la evaluación, priorización yvigilancia de obras;• Contraloría ciudadana;• Presupuesto participativo.www.iglom.iteso.mx/HTML/encuentros/congreso3/m3/municipiostransparentes.pdfXIV. Brindar atención de calidad a la ciudadanía.Es necesario que un gobierno transparente proporcione todas las facilidades a losciudadanos para presentar una queja, realizar alguna denuncia o petición, solicitaralgún trámite o externar algo a la autoridad municipal.Entre los mecanismos más utilizados en México encontramos los siguientes:ventanilla única, oficialía de partes. También existen otras formas más recientesde atender al ciudadano con calidad, servicio telefónico y el Internet (Cuadro 37).70

Cuadro 38Algunas recomendaciones para brindar a la ciudadaníauna atención con calidad• Establecer un espacio físico destinado para brindar atención y orientacióna la ciudadanía. Si es posible completarlo con teléfono e internet;• Garantizar que los ciudadanos den un trato amable al ciudadano;• Reducir lo más posible tiempos de respuesta;• Garantizar la recepción de las quejas y denuncias que presente laciudadanía;• Profesionalizar a los servidores públicos municipales;• Revisar constantemente los procesos en que incurre cada trámite;• Realizar reuniones internas y externas para revisar la calidad con que secumplen los trámites y servicios públicos ofrecidos por el municipio;• Llevar un registro de las estadísticas de tiempo y de otros indicadores degestión de los servicios y trámites municipales,• Levantar encuestas de evaluación del servicio; etcétera.www.iglom.iteso.mx/HTML/encuentros/congreso3/m3/municipiostransparentes.pdf71

3.2 Modernización de la administración pública municipal: la contraloríainternaLa modernización de los gobiernos municipales precisa de sistemas de selección,reclutamiento y profesionalización de los servidores público que abarquen alcontralor municipal. Lo anterior encierra límites y restricciones institucionales, lascuales encuentran expresión, cuando el proyecto político de los gobiernos nocoincide con los intereses de las burocracias; máxime cuando no existe unproyecto de reforma administrativa que vaya ligado al fortalecimiento de lademocracia local y la rendición de cuentas. La incorporación de tecnologías deinformación, la capacitación del personal administrativo, la reglamentación interna,la eficacia y transparencia de las funciones de gobierno se está convirtiendo en unasunto de suma relevancia, dentro del quehacer público.La designación del contralor municipal, como se ha comentado, bien puede serresultado de un proceso de selección abierto, cuyos aspirantes a ocupar esecargo, deben reunir ciertas calificaciones profesionales y académicas. Sinembargo, existen restricciones y límites para echar a andar dicho proceso, ya quela modernización de las administraciones locales se enfrenta con problemassimilares a los de otros órdenes de gobierno superiores. Así las cosas:i) El sector público tiene dificultad para competir con el sectorprivado (en países desarrollados) o con ONG (en países endesarrollo) por el talento necesario para dirigir el gobierno;ii) El sector público enfrenta una grave escasez de personalcalificado y falta de dinero para calificar a sus empleados;iii) Los empleados del sector público enfrentan una seriacompresión salarial (quienes ocupan los cargos superiores noreciben un pago mucho mayor que quienes están en los cargosinferiores), lo que hace que los ejecutivos talentosos dejen elservicio civil de carrera;iv)El servicio civil está sujeto a tantas normas y reglamentos, queno se recompensa a la gente por su desempeño;v) El clientelismo político excesivo menoscaba los principios demérito y tiene como consecuencia una gran rotación depersonal en el sector público;vi)Los servidores públicos no siempre actúan conforme al Estadode derecho. 29La instauración de un servicio profesional en lo municipal es una tarea de largoplazo, ya que no existen los ordenamientos y disposiciones jurídicas que29 Kamarck, Elaine, “Innovación global del gobierno”, en Política Digital, noviembre de 2003 núm.13, edición extraordinaria, p. XV.72

incentiven y hagan explícito la selección, reclutamiento, profesionalización,evaluación permanente y premios y sanciones para los funcionarios queadministren recursos públicos, en este caso, a las tareas de recaudación,presupuestación, control y fiscalización de recursos. Un sistema político que actúaconforme a los intereses de la clase gobernante, supone la dificultad de establecerservicios profesionales municipales, ya que 90% los tesoreros y contralores sonescogidos por compromisos partidistas, prescindiendo de los funcionarios que hanadquirido experiencia profesional.La importancia de fortalecer la gestión municipal, desde el control y evaluacióndebe tomar en consideración un cúmulo de instrumentos, entre ellos: i) larecaudación a partir de bases gravables más amplias y la fiscalización; ii) laconsolidación los sistemas de fiscalización más estrictos; la continuación de losestudios que permitan el desarrollo de nuevas fuentes de ingresos locales; lamodernización de los catastros; el mejoramiento de fórmulas, procedimientos ycriterios para asegurar una mayor flexibilidad, claridad y transparencia del sistemade participaciones y de la obtención de ingresos propios en los municipios. 30 Estetipo de acciones se ha instrumentado de acuerdo al tamaño, recursos, grado dedesarrollo y peculiaridades de los diversos ayuntamientos del país.Las recientes modalidades que ha adoptado la modernización de la haciendamunicipal, favorecen los procesos de digitalización catastral, la incorporación denuevas tecnologías como el internet, esquemas flexibles de pago y el controlautomatizado de los mismos, las cuales han posibilitado que el número decontribuyentes aumente; pero, sin tener muy claro, qué tipo de sistemas derendición de cuentas y evaluación han de utilizarse.Se debe tomar en cuenta que la nueva gestión en los ayuntamientos urbanos,principalmente, es resultado de su mayor interdependencia con la globalización delas tecnologías de la información y su acercamiento a los mercados financieros.Aunque se reconozca que “la determinación del tamaño y el nivel de la unidad degobierno apropiada para cada función pública, es un tema que el federalismo fiscalresuelve por consideraciones técnicas y por medio de un sistema decompromisos, entre los gobiernos federal y locales”, 31 más bien los ayuntamientos–en un número pequeño, pero creciente- están resolviendo con sus iniciativas yescasos recursos humanos.La modernización de la hacienda -como brazo financiero del ayuntamiento- y lacontraloría municipal, así como del resto del gobierno, debe concebirse “paraintentar quitarle rigidez a los procedimientos, introducir esquemas de evaluación através, por ejemplo de indicadores de desempeño y promover programas de30 Pérez González, Hugo Nicolás, “Descentralización y federalismo fiscal: El reto de la armonía delas relaciones intergubernamentales”, en Gaceta mexicana de administración pública estatal ymunicipal, núm, 62, abril de 1999, p. 77.31 Ibidem.73

capacitación útiles que permitan a los funcionarios renovar el conocimiento y estaral día en las nuevas tecnologías administrativas y de la información, así comoadquirir una formación sólida en valores éticos”. 32La realidad que circunda a los municipios en materia de modernización esasimétrica y heterogénea, lo cual también está determinada por la cercanía olejanía de los centros industriales y urbanos, así como su conectividad con elexterior, y esto se ve reflejado en la forma en cómo instrumentan losayuntamientos sus programas y mecanismos al establecer sistemas tributarios, decontrol y de evaluación.En este sentido, se dice que en México la mayor parte de las administracionesmunicipales está aún en una fase de construcción de los sistemas administrativosmás elementales. En primer lugar, existen municipios que luchan por tener unaadministración municipal con manuales de organización y procedimientos comomínimos requisitos para funcionar. En segundo lugar, otros tantos municipiosinstrumentan algunas estrategias de mejora en la administración tradicional, parahacer más clara su organización interna y tener más capacidad de respuesta. Y entercer lugar, un segmento reducido; pero creciente de administracionesmunicipales se encuentran en una fase de modernización en la que intentancambios profundos para dejar atrás una administración tradicional y pasar a unaadministración altamente flexible, orientada al cliente-ciudadano, que utilizaintensivamente tecnologías de información, y que se inscribe en las nuevascorrientes del New Public Management (Nueva Gerencia Pública, NGP). 33Dentro de las tareas relacionadas con el funcionamiento de la hacienda ycontraloría municipal, los sistemas informáticos han ido adquiriendo mayorrelevancia en los municipios con suficientes recursos presupuestales.El reto inmediato de las municipalidades es mantener una política de austeridad yracionalización de los componentes del gasto, cuyos objetivos inmediatos serían:optimizar la aplicación y manejo de los recursos humanos, materiales y financierose implantar sistemas de control y supervisión; de los recursos descritos conanterioridad. De igual manera, el gobierno electrónico (e-Gobierno) debepromover las relaciones gobierno-ciudadanía a través de un portal en internet en32 Pardo, María del Carmen, “El servicio civil de carrera en México: logros y perspectivas”, enRevista Iapem, Instituto de Administración Pública del Estado de México, Núm. 56, noviembrediciembrede 2003, p. 30.33 La Nueva Gerencia Pública es un conjunto de métodos y herramientas para mejorar eldesempeño institucional e incorpora diversas técnicas administrativas y tecnologías modernasdesarrolladas por el sector privado, dentro de la administración pública. Véase Cabrero Mendoza,Enrique, Políticas de modernización de la administración municipal. Viejas y nuevas estrategiaspara transformar a los gobiernos locales, México, CIDE, Documentos de trabajo, núm, 128, abril de2003, p. 1.74

donde se pueda consultar el saldo que guardan las finanzas municipales yconsultar el estado de cuenta de agua y predial. 34La mejora en los sistemas de recaudación municipal, no ocupa un lugarpredominante en los programas de modernización instrumentados desde la NGP,ya que un estudio 35 reveló que de 141 programas de reforma administrativa, queemprendieron tanto municipios de la región centro, norte y sur, la mitad estánenfocados a la atención del usuario en trámites con la administración y lacertificación de calidad; otro grupo de programas municipales buscaba incorporartecnologías de la información (gobierno electrónico), para una más eficientecomunicación con ciudadanos sobre los servicios y trámites municipales; pocomás de 10% de los programas de orientaban a mejorar los sistemas deplaneación; otros al achicamiento del aparato administrativo y el resto a mejorasregulatorias y en fortalecer los sistemas tributarios.Los riesgos que conlleva una aplicación acrítica de la NGP, pueden obstaculizarlos procesos de democratización locales. La introducción de tecnologías de lainformación y la aplicación de esquemas de atención cliente-ciudadano por partede la autoridad, ha llevado a que se abandonen programas de promoción concomités de colonos y asambleas ciudadanas de deliberación sobre la prioridad deobras públicas, sustituyéndolo por un programa de “atención personal”, que elalcalde organiza un día a la semana con la idea de personalizar la atención alcliente-ciudadano. De igual forma, la NGP puede conducir a la “cancelación decomités de “contraloría social”, imprescindibles en la deliberación de las accionesdel gobierno municipal, sustituyéndolos por un sistema de información por internetdisponible para toda la población en el que se enlistaban las acciones municipalesy las cuentas públicas de la hacienda local”. 36Ante la restricción presupuestal, derivada tanto de la contracción y estancamientoeconómico que inhibe el crecimiento de los ingresos fiscales, la modernización dela hacienda municipal y el fortalecimiento de la contraloría municipal sonactividades que requieren de un trabajo coordinado, con el orden estatal degobierno. Las tareas que realicen las legislaturas locales en materia defiscalización del gasto, por un lado, y el fortalecimiento de las agencias destinadasa la capacitación de los servidores públicos en áreas vinculadas con la tesorería,por el otro, son pasos que deben darse con mayor celeridad, ya que lasrespuestas a la problemática hacendaria municipal difícilmente van a serresueltas por la autoridad fiscal federal.La asignación de las trasferencias federales a los estados y municipios concriterios territoriales, deben sumarse a las acciones locales tendientes a fortalecer34“Tlalnepantla de Baz: un municipio modelo de desarrollo de implantación de tecnologías deinformación y comunicaciones”, en INEGI, Boletín de política informática, núm, 1, año XXVI, 2003,pp.74-84.35 Cabrero Mendoza, Enrique, Políticas de modernización de la administración municipal. Viejas ynuevas estrategias para transformar a los gobiernos locales, p. 11.36 Ibid, p. 1275

la hacienda y contraloría municipal, como primer requisito para ampliar y destinarmayor número de recursos al desarrollo regional. Poco influye en el desarrollo delas regiones y zonas metropolitanas el contar a un ayuntamiento con capacidadeshacendarias renovadas, rodeado de un conjunto de municipios que no cuentancon las herramientas necesarias para modernizar las haciendas y contar con losrecursos suficientes, para hacer frente a problemáticas comunes; por ejemplo.Además si no existe la voluntad política de los ayuntamientos, poco se puedehacer para encarar la complejidad local. Por voluntad política, entendemosaquellas acciones, conductas y actitudes asumidas por las autoridades, pararesolver en el menor tiempo posible y sin tantas regulaciones problemas querequieren una atención integral y coordinada.76

ConclusionesLa administración pública municipal del Estado de México vive un procesoasimétrico, en cuanto al desarrollo y funcionamiento de las contraloríasmunicipales. Existen pocos ayuntamientos que cuentan con una contraloríaconformada por una estructura organizacional completa y funcional, mientras quela mayoría padece la falta de personal calificado en materia de control, evaluacióny fiscalización. De esta forma, la modernización administrativa municipal de laentidad tiene que recorrer un largo camino.Las agencias estatales y federales encargadas del fortalecimiento del sistemafederal, deben poner atención en está problemática tan crucial para el desarrollolocal equitativo. La profesionalización de los servidores públicos sigue siendo elprincipal déficit de la administración municipal. De ahí que los controlesadministrativos, muchas veces no se ejecuten en tiempo y forma.Los procesos de control, evaluación y fiscalización apenas comienzan a tomarsentido, máxime cuando la entidad se encuentra en un proceso de cambio políticoelectoralconstante. Sin embargo, ello no ha derivado hacia una mayorparticipación ciudadana en los asuntos de gobierno. La ciudadanía habrá derestablecer la confianza en las autoridades, en la medida en que el manejo delpresupuesto sea vigilado y controlado por personal comprometido con elfortalecimiento municipal.La evidencia constata, que el contralor municipal es el eslabón más frágil de laadministración municipal, toda vez que su desempeño está ligado a los interesesdel resto de la burocracia y autoridades electas. De ahí que sea necesario eindispensable que el contralor municipal sea designado a través de un proceso deselección, mediante convocatoria abierta o cerrada, y que éste cuente con lascalificaciones técnicas y profesionales para el buen desempeño de sus funciones.En este sentido, la Ley Orgánica Municipal del Estado de México debeactualizarse.Ante la fragilidad de los sistemas de control, evaluación y fiscalización y enalgunos casos ausencia, en los ayuntamientos, las tareas del contralor municipaltienden a dificultarse conforme aumenta el volumen de actividades de vigilancia ycontrol. En materia de transparencia y rendición de cuentas, el trabajo delcontralor debe concentrarse en la elaboración de los reglamentos internos; y elmejoramiento de procesos de control y auditoria.Actualmente la ciudadanía no está completamente involucrada en las tareas deprevención de actos indebidos, dado que los comités ciudadanos y departicipación no están incorporados en el marco constitucional. Aún se está lejosde que se valore en su justa y real dimensión el papel de la contraloría, tanto comoinstancia de fiscalización, como de una representación con un papel socialimportante.77

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ANEXO 1EJEMPLO:EJE RECTOR DEL PDM: DESARROLLO URBANOPROGRAMA: AGUA Y SANEAMIENTOPROYECTO: SUMINISTRO DE AGUAMetas Físicas por proyectoIndicadores de Desempeño por ProgramaObjetivoEspecíficodelPrograma.Estrategias.Metas sustantivas.Unidad de medida.CantidadProgramada 2005.Nombre ydescripción delIndicador.Fórmula de cálculo delindicador.Unidad de medida.Alcanzadas.2004MetasProgramadas.2005Lograrmayoreficiencia ycobertura enelabastecimiento de aguapotable conprioridad alas zonasque nocuentan conella.Incrementar lacapacidad deextracción ybombeomediante laaplicación derecursospropios y delramo 33.Complementados con unfinanciamientode la banca dedesarrollo, parala perforaciónde un pozo(reposición) yla construccióny equipamientode un cárcamode rebombeopara elabastecimientode las zonasque no cuentancon el servicio.1. Perforación yequipamientode un pozopara extracciónde aguapotable.2. Ampliaciónde la línea deconducción yred dedistribución envariaslocalidades.3. Construccióny equipamientode un cárcamode rebombeo.PozoKm.Obra140011.- Cobertura delServicio de AguaPotable(refleja laproporción deviviendas quecuenta con elservicio de agua).2.-Indice deSuministro.Vivienda contoma domiciliaria/ X 100Total de viviendas.Horas Promedio por Día.%HoraX Día72679Existe unavariaciónde 9%.8Existe unavariaciónde 33%.81

Anexo 1ASIGNACIÓN DE RECURSOS(PRESUPUESTO)MUNICIPIO: 041 SAN MATEO ATENCODEPENDENCIA GENERAL: 06 ODAPASDEPENDENCIA AUXILIAR:LOCALIDAD BENEFICIADA: SAN JUANPOBLACIÓN BENEFICIADA: 2000 HABITANTESCategorías ProgramáticasFFunción(eje rector).07(DesarrolloUrbanoSustentable)CLAVE PROGRAMÁTICAPGPrograma.04(Agua ySaneamiento)PYProyecto.02(Suministrode aguaPotable)FFFuente deFinanciamiento10(RecursosPropios)20(RecursosRamo33)90(Otros)CAPITULO.6000(ObrasPúblicas)PARTIDA.6100(ObrasPúblicasporContrato)IMPORTE(pesos).50,000.00150,000.0080,000.00TOTAL $280,000.00PRESIDENTE MUNICIPALSINDICOSECRETARIOTESORERO82

Sobre los autores*Alfredo Carlos Victoria Marín. Licenciado en Relaciones Internacionales yEconomía por la UNAM y Maestro en Gobierno y Asuntos Públicos por laFacultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM, los tres grados conMención Honorífica. Premio IAPEM 2003 y autor del libro “El fortalecimiento de losgobiernos estatales y municipales en México: el capítulo hacendario”, IAPEM,2005. Tercer lugar en el concurso nacional de ensayo “Por una reforma federalistadel Estado Mexicano”. Ha laborado en la SHCP y en Bancomext, SNC. Diplomado“Las relaciones de México con la Unión Europea: retos y oportunidades” por ElColegio Mexiquense. Es Responsable del Departamento de Convenios deColaboración Municipal de la Contraloría del Poder Legislativo del Estado deMéxico.Leonardo García Zavala. Licenciado en Economía por la Escuela Superior deEconomía del IPN. Se ha desempeñado en la Iniciativa Privada como analista demercado y jefe de ventas. En la Contraloría del Poder Legislativo ha sido auditoren la Subdirección de Control y Evaluación.*Estela Guadalupe Cortez Rodríguez. Licenciada en Economía por la UAEM.Ocupó la dirección del DIF del H. Ayuntamiento de Mexicaltzingo. Fue asesora dela presidente del DIF del Estado de México y Jefa del Departamento de Política deIngresos de la SHCP. Asesora financiera en el ramo de la construcción. Auditoraen el Departamento de Convenios de Colaboración Municipal.83