Közigazgatási jog Általános rész 2011 - Miskolci Egyetem
17.05.2015 • Views
Share Embed Flag

Közigazgatási jog Általános rész 2011 - Miskolci Egyetem

Közigazgatási jog Általános rész 2011 - Miskolci Egyetem

Közigazgatási jog Általános rész 2011 - Miskolci Egyetem

SHOW MORE
SHOW LESS
ePAPER READ
DOWNLOAD ePAPER
jogikar.uni.miskolc.hu

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.

START NOW

Közigazgatási Jog 1.<br />

Magyar Közigazgatási <strong>jog</strong> Általános Rész I.

- 2 -<br />

I. RÉSZ<br />

ELMÉLETI ALAPOK<br />

1. AZ IGAZGATÁS<br />

Fő témakörök:<br />

1.1. Az igazgatás fogalma<br />

1.2. Az igazgatás alanya és tárgya<br />

1.3. Az igazgatás tartalma<br />

1.4. Az igazgatás fajai<br />

1.5. Az igazgatás, vezetés és irányítás kapcsolata<br />

________________________________________<br />

1.1. Az igazgatás fogalma<br />

Az emberiség történelmének áttekintése azt mutatja, hogy az ember az állatvilágból történt kiemelkedése<br />

óta általában közösségekben tevékenykedik különböző célok megvalósításán. Az a felismerés,<br />

hogy az emberi együttműködés a célok megvalósításában nagyobb eredménnyel járhat, mint az elkülönült<br />

tevékenységek puszta összegződése, bizonyára az emberré válás folyamatának és a társadalom<br />

kialakulásának egyik legfontosabb összetevője volt.<br />

A történelmi fejlődés során kezdetben a létfenntartás legelemibb követelményei tették szükségessé<br />

az együttműködést, a későbbiekben azonban az együttműködés keretei, céljai bővültek. Fokozatosan<br />

kialakultak a társadalom egységei a családok, nemzetségek, törzsek és a puszta létfenntartáson<br />

kívül magasabb rendű célok is megjelentek, mint pl. szerszámkészítés, állattenyésztés, földművelés,<br />

tulajdon-szerzés, stb. Ez utóbbi célok végül is szétfeszítették a nemzetségi társadalom kereteit és<br />

létrejött az állam, mint az emberi együttműködés minőségileg új formája, a minőségileg új célkitűzéseivel<br />

együtt.<br />

A vázolt történelmi folyamat alapján fölmerül a kérdés, hogy az emberi együttműködésben vajon<br />

mi okozza az eredménytöbbletet az elkülönült tevékenységek eredményének összegezéséhez képest.<br />

Vizsgáljuk meg a kérdést egy egyszerű példán keresztül. Tételezzük fel, hogy három embernek az<br />

útról egy nehéz akadályt kell elgördítenie. Mivel külön-külön egyikük sem képes az akadályt elgör-<br />

2

- 3 -<br />

díteni, három lehetőséget próbálnak ki: Az első megoldásnál hárman három irányból próbálják az<br />

akadályt elgördíteni. Ez esetben az erőfeszítés eredménytelen még akkor is, ha a résztvevők ereje<br />

egyébként elegendő lenne az akadály elhárításához. A második megoldásnál egy irányba fejtik ki<br />

ugyan az erőfeszítést, de az erőfeszítésre nem ugyanabban az időpontban kerül sor. Az együttműködés<br />

szintén eredménytelen lesz, mert az egyéni eredmények nem összegeződhetnek. Mindkét esetben<br />

azt látjuk, hogy az elemi tevékenységek kapcsolata és a cél között nincs összhang. A harmadik<br />

megoldás meghozza az eredményt, amennyiben a résztvevők egyszerre, egy-irányba próbálják az<br />

akadályt elhárítani. Ehhez azonban az szükséges, hogy valamelyikük az erőkifejtéshez jelt adjon,<br />

vagyis az elemi tevékenységek kapcsolata és a cél között az összhangot megteremtse.<br />

Ugyanígy van ez valamennyi, közös célt szolgáló emberi együttműködés esetében. A cél megvalósítását<br />

szolgáló fő tevékenységen kívül mindig szükség van egy kiegészítő (igazgatási) tevékenységre,<br />

amely biztosítja a cél és a fő tevékenységek közötti összhangot.<br />

A továbbiakban ezt a kiegészítő, összehangoló tevékenységet tekintjük igazgatásnak, melynek fogalmát<br />

az alábbiakban határozzuk meg.<br />

Az igazgatás az emberi együttműködés során keletkező emberi tevékenység. Biztosítja a közös cél<br />

elérését, az ehhez szükséges személyi, tárgyi feltételeket és a munka összhangját. A fogalomnak tehát<br />

négy lényeges eleme van, a következők szerint:<br />

a.) A meghatározásból következik, hogy az igazgatást kizárólag emberek közötti viszonylatban<br />

érvényesülő emberi tevékenységnek tekintjük, kizárjuk tehát a fogalomkörből az egyén saját munkájára<br />

vonatkozó összehangoló tevékenységet (ezzel a praxeológia foglalkozik), továbbá a nem kizárólag<br />

emberi viszonylatban (pl. ember-gép, vagy gép-gép között) érvényesülő tevékenységet.<br />

b.) Az igazgatás fogalmában kulcsfontosságú szerepet játszik a célkitűzés. Minden igazgatás valamely<br />

célkitűzés megvalósításáért történik, cél hiányában az igazgatás értelme kiüresedik, az esetleges<br />

igazgatási tevékenység öncélúvá, „l’’ art pour l’’ art” tevékenységgé válik. Itt megjegyzendő: e<br />

megállapításnak nem mond ellent az, hogy vannak a társadalomban kizárólag igazgatással foglalkozó<br />

szervezetek (pl. ellenőrző szervek), ugyanis ezek tevékenysége is mindig valamely egyéb fő tevékenységhez,<br />

annak célkitűzéséhez kapcsolódik és sohasem az „igazgatásért igazgatnak.”<br />

c.) A koordináció az igazgatás fogalmának leglényegesebb eleme, hiszen ez a tevékenység kapcsolja<br />

össze a célkitűzést és az annak megvalósításáért végzett fő tevékenységi elemeket. Az együttműködésben<br />

szükségszerű az egyes résztevékenységek felosztása a résztvevők között és ez magában<br />

3

- 4 -<br />

hordozza az egyéni tevékenységek közös céltól való eltávolodásának lehetőségét. A koordinációnak<br />

lesz az a feladata, hogy a cél és a munkamegosztás között feszülő ellentmondást kiküszöbölje.<br />

d.) A meghatározás szerint végül az igazgatás fogalmához tartozik a célkitűzés eléréséhez szükséges<br />

személyi és tárgyi feltételek biztosítása is. Ez a tevékenység is pluszként jelentkezik a célkitűzést<br />

megvalósító fő tevékenységhez képest, ugyanakkor az együttműködésnek szintén szükségszerű<br />

velejárója. Elkülönült egyéni tevékenységek esetén minőségileg másként jelentkezik a feltételek biztosítása,<br />

részben egybeolvad a fő tevékenységgel. Az együttműködés bővülésével azonban egyre növekszik<br />

a szerepe és mivel a célkitűzés megvalósításához szorosan kapcsolódó kiegészítő tevékenységről<br />

van szó, az igazgatás fogalomkörébe soroljuk.<br />

Az igazgatás fogalmával összefüggésben tisztáznunk kell a szervezés fogalmát is. Addig, amíg a<br />

szervezéstudományi szakirodalom többé-kevésbé egységes annak megítélésében, hogy a szervezés<br />

lényeges tartalmát a koordináció jelenti, az igazgatás és szervezés fogalmának viszonyát illetően<br />

már több féle nézettel találkozhatunk. Ezek egyik csoportja a szervezést és igazgatást szinonim fogalomnak<br />

tekinti, a másik csoportba tartozók pedig a két fogalom között különbséget tesznek.<br />

a.) Szentpéteri István szerint a szervezés szónak valóban használatos olyan szűkebb értelmezése,<br />

amelyiket a mi viszonyaink között is nyugodtan azonosíthatunk az igazgatással. A szervezet azonban<br />

felölel egy sor olyan kategóriát is, amelyet az igazgatás fogalomrendszerébe nem lehet maradéktalanul<br />

beilleszteni. Végül is szerinte a szervezéselméletnek az igazgatáson kívüli szervezési viszonyokkal<br />

is foglalkoznia kell, ezért a szervezés az igazgatásnál tágabb kategória.<br />

b.) A szervezést és igazgatást azonos tartalmú fogalomnak tekinti Szamel Lajos. Mindkét fogalom<br />

tartalmát elemezve arra a következtetésre jut, hogy: bizonyítottnak vehetjük, miszerint az igazgatás<br />

egyenlő a szervezéssel, igazgatás és szervezés nem az egész és rész viszonylatában állnak, hanem<br />

egybeeső fogalmak.<br />

c.) H. Fayol, az igazgatástudomány egyik klasszikus képviselője a szervezés és igazgatás között<br />

olyan értelmű megkülönböztetést tett, hogy az igazgatást tekintette tágabb fogalomnak, a szervezést<br />

pedig ezen belül helyezte el, mint az egyik tevékenységi elemet. Szerinte az igazgatás a következő<br />

elemekből tevődik össze: tervezés, szervezés, parancsolás, koordinálás, ellenőrzés. Fayol szervezés<br />

alatt a személyi és tárgyi feltételek biztosítását értette.<br />

d.) Véleményünk szerint a két fogalom viszonyának tisztázása során a tartalmi elemekből célszerű<br />

kiindulni. Ehhez igénybe vesszük az előző meghatározáson kívül Kovács Istvánnak a magyar szaki-<br />

4

- 5 -<br />

rodalomban általánosan elfogadott meghatározását is, mely szerint: igazgatáson azt a társadalmi tevékenységet<br />

értjük, amely megteremti meghatározott feladatok megvalósításának feltételeit és egyben<br />

a maga speciális eszközeivel biztosítja is e feladatok megvalósítását az annak teljesítésére <strong>jog</strong>osítottak<br />

és kötelezettek által.<br />

A szervezéstudomány képviselői a „szervezés” kifejezésnek fordított fogalmat nem a latin „organ”<br />

fogalomból képezték, hanem az angol „management” és a francia „administration” fogalmakat használják.<br />

E fogalmak lényeges tartalma pedig nem más, mint egy adott cél elérését szolgáló tevékenység<br />

előkészítése, eldöntése és végrehajtása. Ha tehát az általunk elfogadott és a Kovács István által<br />

meghatározott „igazgatás” fogalom tartalmát egybevetjük az általában szervezésnek fordított „management”,<br />

vagy „administration” tartalmával, arra a következtetésre juthatunk, hogy a két fogalom az<br />

alábbi értelemben szinonim fogalomnak tekinthető. Mindkettő valamely jövőbeli eredmény elérését<br />

célozza, ehhez biztosítja a feltételeket és gondoskodik a megvalósulásról.<br />

Amennyiben az igazgatás tartalmát felbontjuk a tartalmi elemeire, akkor azonban meg kell különböztetnünk<br />

a szervezésnek egy szűkebb tartalmát is. Ahogy azt már Fayol is kimutatta, a szervezésnek<br />

létezik egy szűkebb értelme is, nevezetesen az emberi és tárgyi elemekből álló szervezeti egységek<br />

létrehozása, fejlesztése. Ezt a tevékenységet - az igazgatás tartalmának elemzésekor - a döntés<br />

végrehajtásának megszervezésénél helyezzük el, így véleményünk szerint is felfogható a döntést<br />

követő végrehajtási szakasz egyfajta szűkebb értelemben vett szervező tevékenységnek.<br />

Összegezve a szervezés és igazgatás fogalmának viszonyát, megállapíthatjuk, hogy a szervezés tágabb<br />

értelemben szinonim fogalom az igazgatással, szűkebb értelemben azonban az igazgatáson belül<br />

helyezhető el és ebben az értelemben a végrehajtást értjük alatta. Meg kell jegyeznünk, hogy a<br />

szervezés és igazgatás fogalmára nézve a szervezéstudományi szakirodalomban sokféle felfogás alakult<br />

ki, mind a tartalmi, mind a szélességi kört tekintve. A tudomány nem tekinti lezártnak ezt a terminológiai<br />

vitát.<br />

1.2. Az igazgatás alanya és tárgya<br />

Az igazgatás alanya - aki igazgat - az előző pontban adott fogalmi körből kiindulva csak ember<br />

vagy emberek csoportja, az igazgatás tárgya - akiket igazgatnak – pedig, szintén csak emberek csoportja<br />

lehet. Az a keret, amelyben az igazgatást kifejtik, nem más, mint a szervezet, ugyanis legáltalánosabb<br />

értelemben szervezetnek tekintjük az emberek közös célok érdekében történő mindenfajta<br />

együttműködését. Így az igazgatás alanya általában szervezet, tárgya mindig a szervezet.<br />

5

- 6 -<br />

Az igazgatás alanya és tárgya - mivel mind a kettő a társadalom szervezete - elvileg egybeeshet.<br />

Ilyenkor az igazgatottak egyben igazgatnak is, vagyis a társadalmi önigazgatás tiszta formában érvényesül.<br />

Ez az egybeesés azonban csak kivételesen fordul elő, általában csak kisebb társadalmi<br />

szerveknél, vagy spontán társadalmi csoportoknál. Már a legkisebb csoportokra is az jellemző, hogy<br />

huzamosabb együttműködés esetén elkülönül az igazgatást végző személye és legfeljebb csak az<br />

alapvető döntéseket hozza meg maga a teljes közösség. Példa volt erre az ősközösségi társadalom<br />

nemzetség intézménye. A nemzetség hatalmát a népgyűlés gyakorolta, azonban itt megválasztották a<br />

nemzetség vezetőjét és hadvezérét, akinek elsősorban igazgatási funkciói voltak. Az igazgatás alanya<br />

és tárgya tehát már az államiság kezdetei előtt elkülönülési folyamaton megy keresztül.<br />

Ez az elkülönülési folyamat a modern társadalomban éri el a tetőpontját, ahol az igazgatást a társadalom<br />

erre a célra specializálódott, önálló szervezetrendszere látja el, de emellett az elkülönültség<br />

különböző fázisaiban lévő szervezetek valamennyi típusa megtalálható. Az igazgatás tárgya pedig itt<br />

már az egész, államilag szervezett társadalom, a maga valamennyi szervezetével és szervezetrendszerével<br />

együtt. Az elkülönülési folyamat két végpontja között azonban több elkülönülési fázis figyelhető<br />

meg.<br />

Az első fázisban a szervezeten belül elkülönül ugyan az igazgatást végzők személye, de ők ugyanúgy<br />

végzik a szervezet fő tevékenységét, mint a szervezet többi tagja. Ez volt jellemző a céhrendszerű<br />

ipari termelésre, de ez jellemző napjainkban is, például a kisebb magánvállalkozásokra.<br />

A második fázisban a szervezeten belül már létrejön a kizárólag csak igazgatással foglalkozók<br />

szervezete, vagyis az igazgatás alanya és tárgya teljes mértékben elkülönül. Ez az elkülönülés - az<br />

ipari termelés példájánál maradva - jellemezte már az egyszerűbb üzemeket, majd a termelő-szolgáltató<br />

szervezetek egészét.<br />

Az elkülönülés harmadik fázisa már a modern társadalom időszakára esik, amikor is kialakulnak a<br />

kizárólag igazgatással foglalkozó önállósult szervezetek, amelyek az igazgatás egyes részfunkcióira<br />

specializálódnak. Ilyenek az adatbankok, a különböző tervező, szervező, koordináló, stb. intézmények.<br />

Az igazgatás alanyának és tárgyának differenciálódási folyamatában a döntő ok a társadalmi<br />

munkamegosztás fejlettsége. Az igazgatás tárgyaira vonatkozó társadalmi munkamegosztás hatása<br />

történelmileg és egy adott kor társadalmában egyaránt nyomon követhető. Történelmileg az ősközösségtől<br />

a modern társadalomig vezet ennek az elkülönülési folyamatnak az útja, egy adott korban pe-<br />

6

- 7 -<br />

dig a társadalmi munkamegosztás fejlettsége határozza meg az egyes elkülönülési fázisokban lévő<br />

szervezetek arányát. Minél magasabb fokú a társadalmi munkamegosztás, annál jellemzőbb a társadalomra<br />

az igazgatás alanyának differenciálódása és a nagy igazgatási szervrendszerek kialakulása.<br />

A modern társadalomban az igazgatás alanya már erősen differenciálódott. Horizontálisan a<br />

differenciálódás egyrészt három nagy irányító szervezeti rendszer létrejöttét eredményezte, melyek: a<br />

politikai pártok, az államszervek rendszere és a társadalmi szervek rendszere, másrészt a munka<br />

és egyéb szervek igazgatási szférája differenciálódott állami igazgatási, magánigazgatási és társadalmi<br />

önigazgatási szervekre. A munka és egyéb szerveknél az igazgatás alanya az állami munkaszerv,<br />

a magánszemély, illetőleg az emberek öntevékeny csoportja igazgatási apparátusa. Az államszervek<br />

rendszerén belül a további differenciálódás hatására különülnek el az államhatalmi ágak<br />

szervezetrendszerei, a törvényhozói, a végrehajtói (közigazgatási) és az igazságszolgáltatási szervezet-rendszerek.<br />

Vertikálisan a modern társadalomban is megtalálható az egyes elkülönülési fázisokban<br />

lévő szervezetek valamennyi típusa. Jellemző azonban a polarizálódás is, abban az értelemben,<br />

hogy az önigazgatási tendenciák erősödnek és ilyen módon az elkülönülés ellentéteként az igazgatás<br />

alanyának és tárgyának új típusú közeledési tendenciája lép felszínre.<br />

Az igazgatás tárgya a modern társadalomban az egész államilag szervezett társadalom, annak<br />

szervezetei és szervezetrendszerei. Speciális vonás ezen a téren, hogy a szervezeti élet csaknem valamennyi<br />

szférája beletartozik az államszervek hatókörébe, mivel egyes igazgatási funkciókat tekintve,<br />

(pl. szabályozás, ellenőrzés) a magánigazgatás alatt álló és az önigazgatási szervezetek is tárgyai<br />

lehetnek az államszervek igazgatásának.<br />

1.3. Az igazgatás tartalma<br />

Az igazgatás tartalmára nézve különösen sokféle felfogás létezik a szakirodalomban. Ennek egyik<br />

oka a már vázolt fogalmi nézetkülönbségekből származik, a másik ok pedig abban kereshető, hogy az<br />

igazgatás tartalmára elsősorban az igazgatás tárgya gyakorol döntő hatást és az igazgatás tárgyának<br />

körvonalait az egyes szerzők különbözőképpen vonják meg.<br />

Felvethető itt az a kérdés, hogy mivel mind a fogalmak, mind az alapul vett igazgatási tárgyak tekintetében<br />

lényeges nézetkülönbségek találhatók, van-e értelme az újabb tartalmi elem-katalógus<br />

összeállításának? Vajon lehet-e közös nevezőre hozni az igen különböző szervezetekben zajló igazgatási<br />

folyamatokat, vagy célszerűbb ezt csak a konkrét szervezetekre nézve vizsgálni.<br />

7

- 8 -<br />

Erre a kérdésre úgy válaszolhatunk, hogy a társadalmi jelenségek lényegének megértése, feltárása<br />

és a felismert törvényszerűségek hasznosítása minden esetben feltételez bizonyos mértékű általánosítást,<br />

rendszerezést. Ez az állandóan ismétlődő általánosítás vezethet el ahhoz, hogy a felismert törvényszerűségeket<br />

az alaptevékenység hatékonyságának emelése érdekében konkretizálhassuk. Bizonyára<br />

ezek az okok indokolják, hogy az igazgatástudománnyal foglalkozó szerzők többségét foglalkoztatja<br />

az igazgatás tartalmi köre, vagyis az a kérdés, hogy milyen elemekből áll az igazgatás? Az<br />

egyes felfogások általában abban különböznek egymástól, hogy a szerzők egyik csoportja igyekszik<br />

részletes felsorolást adni az igazgatási tevékenységi elemekről, mások viszont csak a domináns elemeket<br />

emelik ki.<br />

A következőkben példaként ismertetünk néhány külföldi és hazai felfogást. Elsőként említjük a<br />

francia H. Fayol 1.1. pontban már említett álláspontját, mely szerint az igazgatás a tervezésből, szervezésből,<br />

parancsolásból, koordinálásból és ellenőrzésből áll. Ez a felsorolás többé kevésbé nyomot<br />

hagyott valamennyi nézetben, ugyanis ezek közül egy vagy több elem mindegyikben megtalálható.<br />

Időrendben az amerikai szerző-páros, L. Gulick és L. Urwick követte Fayolt, akik 1937-ben közzétett<br />

gyűjteményes kötetükben foglalkoztak az igazgatás tartalmával. Gulick szerint az igazgatás elemei<br />

a következők: tervezés (Planning), Szervezés (Organizing), Személyzeti tevékenység (Staffing),<br />

Döntés (Directing), Koordinálás (Coordinating), Tájékozódás (Reporting), Pénzügyek (Budgeting).<br />

Az angol szavak kezdőbetűiből nevezzük rendszerét POSDCORB-nak.<br />

Fayol és Gulick-Urwick rendszerének összevetéséből az látszik, hogy Fayol nagyobb mértékű általánosítást<br />

végzett, elemei a szervezet valamennyi tevékenységére vonatkoznak. Gulick és Urwick<br />

viszont kiemel két speciális területet, a személyzeti és pénzügyi tevékenységet, ezért rendszerükben a<br />

határvonalak elmosódnak és a rendszer alkalmazási köre leszűkül.<br />

A magyar szerzők közül Palicz András a tervezést, szervezést, döntést, utasítást és ellenőrzést tekinti<br />

a vezetési funkcióknak, Ladó László szerint pedig három alapvető vezetői funkció létezik: a<br />

tervezés, a szervezés és az ellenőrzés.<br />

A bemutatott felfogások az igazgatás tartalmi elemeit tekintve ugyan jelentősen eltérőek, abban<br />

azonban a felfogások többsége megegyezik, hogy az igazgatás (szervezés, vezetés) tartalmi lényege<br />

két fő tevékenységből áll, egy tervező, előkészítő szakaszból és egy kivitelező szakaszból.<br />

Amennyiben ezt a két szakaszt az igazgatás fogalmával egybevetjük, azt találjuk, hogy mind a kettő<br />

egy célnak, az igazgatás által kiszolgált fő tevékenység céljának a megvalósítását szolgálja. Ennek a<br />

8

- 9 -<br />

célnak a meghatározása azonban logikailag nem tartozhat a fő tevékenység fogalmi körébe, hiszen a<br />

fő tevékenység éppen annak a megvalósítását szolgálja, ezért a célkitűzést szintén az igazgatás tartalmi<br />

elemei közé kell sorolnunk. Ezek alapján az igazgatás tartalmát három fő részre tagolhatjuk: a<br />

célkitűzésre, a cél megvalósítását előkészítő szakaszra és a kivitelező szakaszra.<br />

A továbbiakban az előkészítő és a kivitelező szakaszt kell megvizsgálnunk abból a szempontból,<br />

hogy ezek bonthatók-e további önálló tevékenységi elemekre.<br />

Az előkészítő szakasz lényege, hogy gondolati úton előállítsa, megtervezze a kivitelező szakasz<br />

folyamatát, értékelje a lehetséges megoldásokat és végül foglaljon állást a kivitelezés követendő útját<br />

illetően. Mindez csak úgy lehetséges, ha hasznos, új ismereteket, információkat gyűjtenek egyrészt<br />

a kivitelezési folyamat feltételeiről, másrészt a korábbi azonos vagy hasonló célkitűzések megvalósítási<br />

folyamatáról és eredményéről, majd mindezeket az információkat feldolgozzák, értékelik a célkitűzés<br />

nézőpontjából, feltárják és megtervezik a lehetséges kivitelezési módokat, majd ezek közül<br />

egyet kiválasztanak, azaz meghozzák a döntést.<br />

A kivitelező szakasz funkciója az előkészítő szakaszban meghozott döntés végrehajtása, illetőleg a<br />

döntés esetleges korrekciója. A döntés végrehajtása elsődlegesen a személyi és tárgyi feltételek<br />

megteremtését, majd a feladatok elosztását és ezzel összefüggésben a munka koordinációját feltételezi.<br />

Ez utóbbit - melyet az igazgatás egyik leglényegesebb fogalmi elemének is tekintettünk - a<br />

munkamegosztás és az egyetlen célkitűzés közötti ellentmondás teszi nélkülözhetetlenné az igazgatásban.<br />

A kivitelező szakasz azonban a végrehajtással és koordinációval nem érhet véget, mivel előfordulhat,<br />

hogy a célkitűzés nem valósult meg akár a helytelen döntés, akár a helytelen végrehajtás<br />

következtében. Szükség van ezért egy utolsó fázisnak, az ellenőrzésnek is a beiktatására, melynek<br />

során egybevetik a végrehajtás eredményét a célkitűzéssel és megállapítják a cél megvalósulását,<br />

vagy az esetleges szükséges korrekciókat.<br />

Ezzel eljutottunk az igazgatás egy általános tartalmi modelljéhez, melynek értelmében az igazgatás<br />

tartalmát a célkitűzés, az információgyűjtés és feldolgozás, a tervezés, a döntés, a végrehajtás, a koordináció,<br />

valamint az ellenőrzés képezi. Mindezeket együtt igazgatási ciklusnak nevezzük, ezzel arra<br />

utalva, hogy a gyakorlatban az igazgatás rendszerint folyamatos tevékenység, melynek során újabb és<br />

újabb célkitűzések folyamatos teljesítését kell az igazgatási tevékenységnek biztosítania és emiatt az<br />

igazgatás tartalma permanensen ismétlődik.<br />

9

- 10 -<br />

A vázolt igazgatási modell általánosságához kapcsolódva meg kell jegyeznünk, hogy a gyakorlatban<br />

- az igazgatás tárgyától függően - egyes elemek elmaradhatnak, mások összeolvadhatnak egymással,<br />

így tiszta formában a modell nem feltétlenül jelentkezik minden igazgatási tevékenységnél. A<br />

törvényszerűségek feltárása céljából, másrészt didaktikai okokból azonban elengedhetetlennek tartjuk<br />

az ilyen fokú általánosítást. A továbbiakban - az összefüggések áttekintése céljából - csak röviden<br />

foglalkozunk az egyes elemek lényegével.<br />

a.) A célkitűzés az igazgatási ciklus determináns eleme. Az igazgatás által „igazgatott” fő tevékenység<br />

és magának az igazgatásnak is az összes többi eleme a célkitűzés megvalósításának szolgálatában<br />

áll. Az igazgatási ciklus a cél szempontjából lehet egyszeri lefutású és lehet ismétlődő, mely<br />

utóbbi esetben az igazgatási ciklus körforgásáról beszélünk. Egyszeri lefutás esetén az igazgatás az<br />

ellenőrzéssel lezárul, mivel megállapítást nyert a cél megvalósulása. Az igazgatási ciklus körforgására<br />

egyrészt akkor kerülhet sor, ha a döntést vagy a végrehajtási szakaszt korrigálni kell (ilyenkor<br />

újból indul a tervezés, döntés és a végrehajtási szakasz mindaddig, amíg a cél meg nem valósul),<br />

másrészt akkor, ha maga a célkitűzés folyamatos fő tevékenységet feltételez. Például egy munkafolyamat<br />

eredményét meghatározott paraméterek között kell tartani. Ebben az esetben a végrehajtási<br />

szakasz állandóan ismétlődik, a paraméterek túllépése esetén pedig mindig újabb igazgatási ciklus<br />

indukálódik.<br />

b.) Az információgyűjtés és feldolgozás fázisában a célkitűzés birtokában megkezdődik az előkészítő<br />

szakasz, melynek során a döntés megalapozását szolgáló információk különböző információs<br />

csatornákon (írásban, beszéd formájában, telefonon, számítógépi kijelző berendezéseken, stb.) kerülnek<br />

az igazgatási személyzethez. A begyűjtött információk szerint az igazgatást végzők egyrészt<br />

újabb és újabb lehetséges megoldásokat tárnak fel, másrészt a már feltárt kivitelezési alternatívákat<br />

ellenőrzik. Ebből következik, hogy az információ-feldolgozási szakasz és a tervezési szakasz nem<br />

különíthető el élesen egymástól, sokszor a kettő egy szellemi munkafolyamatban megy végbe.<br />

Maga az információáramlás minden esetben információs rendszereken keresztül valósul meg,<br />

melyek lehetnek tudatosan kiépített, vagy spontán rendszerek. Az adatfeldolgozási technika rohamos<br />

fejlődése ma már egyre inkább a tudatosan kiépített információrendszerek felé fordítja a figyelmet,<br />

egyre több, modern technikai bázison alapuló információrendszert hoznak létre. Mindez lehetővé<br />

teszi, hogy az információgyűjtés és feldolgozás terén a gépi technika forradalmasítsa az igazgatást, és<br />

ezzel az emberi munkatevékenység hatékonysága is folyamatosan növekedjen.<br />

10

- 11 -<br />

c.) A tervezés funkciója azoknak a lehetséges kivitelezési alternatíváknak a feltárása és kidolgozása,<br />

amelyek megvalósulása biztosítja a cél elérését. Meg kell tervezni ezen kívül a megvalósítás feltételeit<br />

is. Maga a tervezés bonyolult szellemi tevékenység, annak során a rendelkezésre álló információk<br />

birtokában a kifejtendő tevékenység várható eredményét állandóan ütköztetni kell a célkitűzéssel.<br />

Ezért van nagy fontossága azoknak az információknak, amelyek a már korábban lezajlott azonos<br />

vagy hasonló kivitelezési folyamatok eredményére vonatkoznak. Ilyen információk birtokában<br />

nagyobb biztonsággal kerülhetők el a nem várt, célkitűzésektől eltérő hatások.<br />

d.) A döntés, az igazgatási ciklus központi eleme. Az előkészítő szakasz a döntés meghozatalát<br />

szolgálja, a kivitelező szakasz pedig a döntés végrehajtását. A döntés lényege a kivitelező szakaszban<br />

követendő tevékenység meghatározása, a tervezés során feltárt alternatívák közül egy alternatívának<br />

a kiválasztása. A döntés további speciális vonása az igazgatásban az is, hogy azt az igazgatási szervezet<br />

vezetője hozza és érte a felelősséget is a vezető vállalja.<br />

e.) A végrehajtás érdekében a döntést először utasítássá kell formálni és közölni kell az érdekeltekkel.<br />

Ezt követi a végrehajtás személyi és tárgyi feltételeinek a megszervezése, mely állhat új szervezet<br />

létrehozásából vagy már meglévő szervezet átalakításából, illetőleg a végrehajtás céljára történő<br />

igénybevételéből. Amennyiben a végrehajtó szervezet rendelkezésre áll, gondoskodni kell a munkamegosztásról,<br />

a végrehajtás folyamatában pedig a munkamegosztás esetleges korrekciójáról. Mivel<br />

egy új szervezet létrehozása vagy egy régebbi átalakítása önmagában is munkamegosztást jelent, a<br />

végrehajtás lényegét a munkamegosztásban jelölhetjük meg.<br />

f.) A koordinációs fázis a munkamegosztás szükségszerű következménye. Ahol több ember<br />

együttműködése szükséges, csak a koordináció biztosíthatja a rész és az egész összhangját, és ezzel a<br />

célkitűzés megvalósítását. A koordináció ezért az az igazgatási elem, amely egyetlen igazgatási ciklusból<br />

sem maradhat el, bármilyen kis szervezetről, vagy bármely csekély igazgatási feladatról is<br />

legyen szó.<br />

g.) Az ellenőrzés az igazgatási ciklus záró fázisa, azonban mint azt a célkitűzésnél már említettük,<br />

az ellenőrzés egyben egy újabb igazgatási ciklus kiindulópontja is lehet. Lényege az, hogy egybevessék<br />

a végrehajtás folyamatát és eredményét a célkitűzéssel, majd következtetést vonjanak le a<br />

célkitűzés megvalósulásáról. Az ellenőrzés szerepe ezen kívül abban is jelentkezik, hogy a végrehajtást<br />

információkkal, tanácsokkal segítse és ilyen módon is hozzájáruljon az igazgatási folyamat sikeréhez.<br />

11

- 12 -<br />

1.4. Az igazgatás fajai<br />

Az igazgatás fogalmával kapcsolatban kifejtettük, hogy az igazgatási tevékenység a társadalommal<br />

együtt alakult ki, attól elválaszthatatlan jelenség. A társadalmi viszonyok egyik típusát éppen ezért<br />

az igazgatási viszonyok alkotják, melyekről tudjuk, hogy kizárólag emberek közötti viszonylatban<br />

érvényesülnek, tehát társadalmi viszonyok is egyben.<br />

Miután az igazgatási viszonyok a társadalmi viszonyok egyik típusát alkotják, rájuk is jellemzőek a<br />

társadalmi viszonyok sajátosságai. Elsősorban az, hogy ezek is hatalmi viszonyok. Ezért ugyanúgy,<br />

ahogy a társadalmi viszonyok hatalmi jellegét a tulajdonviszonyok meghatározzák, az igazgatási<br />

viszonyok is függenek a hatalmi viszonyoktól és az azt befolyásoló tulajdoni viszonyoktól. Ezen az<br />

alapon az igazgatási viszonyok három fő fajtáját különböztetjük meg, az állami igazgatást, a magánigazgatást<br />

és a társadalmi önigazgatást.<br />

Az állami igazgatás esetében az igazgatási hatalom alapja az állami tulajdon, melynek alapján az<br />

állam felhatalmazást ad az általa létrehozott szerveknek igazgatási célkitűzések és döntések meghozatalára,<br />

valamint azok végrehajtására. Az állami igazgatáson belül megkülönböztetjük az állami<br />

irányítást végző államszervek és az állami munkaszervek igazgatási tevékenységét. Az államszervek<br />

között a törvényhozói, a közigazgatási és a igazságszolgáltatási szervek, az állami munkaszervek<br />

között pedig az egyes gazdálkodó szervek, intézetek és egyéb állami munkaszervek találhatók.<br />

Mindezekből következik, hogy az állami igazgatás egyik speciális fajtája a közigazgatás, amely<br />

az egész társadalomra kiterjedő, közhatalom birtokában végzett igazgatási tevékenységet jelent. Megjegyezzük,<br />

hogy a későbbiekben a közigazgatás fogalmát még pontosítani fogjuk!<br />

A magánigazgatás lényege az, hogy az igazgatási hatalom gyakorlásának alapja a magántulajdon.<br />

Ennek birtokában a tulajdonos határozza meg az igazgatási célkitűzéseket, hozza meg a döntéseket és<br />

gondoskodik azok végrehajtásáról.<br />

A társadalmi önigazgatás alapja egyrészt a csoporttulajdon, másrészt a társadalom öntevékeny<br />

szerveinek a létrejötte. A csoporttulajdon a szövetkezetek, egyesületek, stb. igazgatásának megalapozója,<br />

kivételesen léteznek azonban a társadalomban olyan szervezetek is, amelyek közvetlenül vagyonnal<br />

alig, vagy egyáltalán nem rendelkeznek, mégis a társadalmi önigazgatás alapján működnek.<br />

Ilyenek például az érdekképviseleti szervek egyes típusai.<br />

12

- 13 -<br />

1.5. Az igazgatás, vezetés és irányítás kapcsolata<br />

A vezetés az igazgatási tevékenység differenciálódása következtében alakul ki és különül el az<br />

igazgatáson belül. A munkamegosztás hatására egyes igazgatási funkciók, így különösen a célkitűzések<br />

és a döntések önállósulnak, az ilyen funkciót végzők az egyéb igazgatást végzőkkel szemben<br />

meghatározó pozícióba kerülnek, és ezzel kialakul a vezetés. A vezetést azonban az igazgatástól elválasztani<br />

nem lehet, mert éppen az igazgatás az a közbülső láncszem, amely a vezetést a főtevékenységet<br />

végző szervezettel összekapcsolja.<br />

A vezetésnek az a fő funkciója, hogy az igazgatási szervezetre gyakoroljon hatást és ezen keresztül<br />

a teljes szervezetre. Ezért lehet a vezetést az „igazgatás igazgatásának” is nevezni. Az igazgatási<br />

szervezetre is érvényes ugyanis az a törvényszerűség, hogy mint fő tevékenység mellett itt is szükség<br />

van a szervező, koordináló tevékenységre. Ezt a fajta igazgatást végzi a vezetés.<br />

Az irányítás hasonló funkciót lát el, mint a vezetés, azzal a különbséggel, hogy közvetlenül a vezetésre<br />

és azon keresztül az igazgatási szervezetre gyakorol hatást és nem a fő tevékenységet végző<br />

szervezetre. Tartalmilag az irányítás is igazgatási tevékenységet jelent, ezért lehet a „vezetés igazgatásának”<br />

is tekinteni. A vezetés és irányítás között mindössze az a különbség, hogy az irányítás<br />

szervezetre kívülről ható (szervezetrendszerben érvényesülő) igazgatást jelent, míg a vezetés a<br />

szervezet és annak igazgatása keretében helyezkedik el. Mindezt szemlélteti a következő ábra, melyből<br />

leolvasható, hogy a vezetés az igazgatáson belül, az irányítás pedig a szervezeten kívül helyezkedik<br />

el.<br />

Irányítás<br />

Vezetés<br />

Igazgatási szervezet<br />

Szervezet<br />

1. sz. ábra<br />

Az igazgatás, vezetés és irányítás kapcsolata<br />

13

- 14 -<br />

SZAKIRODALOM AZ 1. RÉSZHEZ<br />

1. W. R. Aschby: Bevezetés a kibernetikába. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1972.<br />

2. K. Bleicher: A szervezet mint rendszer. KJK Budapest, 1979.<br />

3. H. Fayol: Ipari és általános vezetés. KJK Budapest, 1984.<br />

4. L. Gulick - L. Urwick: Papers on the Science of Administration. New York, 1937.<br />

5. Kovács István: Az államigazgatás meghatározása. MTA Állam- és Jogtudományi Intézet Értesítője,<br />

1957. I. kötet 1. szám.<br />

6. Ladó László: Szervezéselmélet és módszertan. KJK 1980.<br />

7. Palicz András: Szervezéselméleti alapok és a korszerű szervezés technikai eszközök alkalmazása.<br />

KJK Budapest, 1969.<br />

8. H. A. Simon: Korlátozott racionalitás. Válogatott tanulmányok. KJK Budapest, 1982.<br />

9. Szamel Lajos: Az államigazgatás vezetésének <strong>jog</strong>i alapproblémái. KJK Budapest, 1963.<br />

10. Szentpéteri István: Az igazgatástudomány szervezéselméleti alapjai. Akadémiai Kiadó, Budapest,<br />

1974.<br />

11. Szentpéteri István: Vezetés vagy szervezéstudomány? Állam és Igazgatás 1981. évi 11. szám<br />

12. F. W. Taylor: Üzemvezetés. A tudományos vezetés alapjai. KJK Budapest, 1983.<br />

14

- 15 -<br />

2. A KÖZIGAZGATÁS KIALAKULÁSA, FOGALMA, FELADATAI<br />

Fő témakörök:<br />

2.1. A közigazgatás kialakulása<br />

2.2. A közigazgatás fogalma<br />

2.3. A közigazgatás feladata<br />

_________________________<br />

2.1. A közigazgatás kialakulása<br />

Az emberi történelem során nem mindig volt közigazgatás, mint ahogyan állam sem. Az állam- és a<br />

közigazgatás megjelenésének, majd fejlődésének megvoltak a maguk okai és indokai, amelyeket az<br />

alábbiakban foglalunk össze.<br />

2.1.1. Az ókori társadalmak igazgatása<br />

A közigazgatás kialakulásának történelmi folyamatát az ókori társadalmak nemzetségi szervezetéből<br />

lehet levezetni. Ez olyan társadalmi állapotot jelentett, amelyben az igazgatás alanya már önállósult,<br />

és bár közhatalommal még nem rendelkeznek ezek a szervek, mégis kizárólag igazgatási tevékenységet<br />

vagy döntően igazgatási tevékenységet látnak el. Minden nemzetségi társadalomban három<br />

ilyen szerv alakult ki. Ezek a következők:<br />

• a nemzetségfőkből kialakult tanács,<br />

• a király vagy hadvezér,<br />

• a népgyűlés.<br />

Mielőtt ezeket az ókori igazgatási szerveket vizsgálat tárgyává tennénk a közigazgatás kialakulása<br />

szempontjából, néhány több évezredes adatot is említhetünk, melyek már a közigazgatás jelenlétére<br />

utalnak.<br />

Egyiptomban i.e. 2800-2500 között, a 3-6. dinasztia korában, már feljegyzések bizonyították,<br />

hogy jól működő tisztviselői kar létezett. Ezeknek a fő funkciója az adók beszedése, és az igazgatási<br />

feladatok ellátása volt. Babilonban az i.e. 1750 körüli időkből Hammurapi tisztviselői között tesznek<br />

említést az ún. „támkar” személyéről, akinek fő feladata a pénz- és az adóbeszedés volt. Egy harmadik<br />

adat szintén arra utal, hogy már az ókori birodalmakban, az állam funkciói között, a pénzbeszedésen<br />

kívül fontos funkció volt az információ továbbítása is. Erre utal Timur Lenk birodalmából az a<br />

feljegyzés, amely szerint a postai információtovábbítás ebben az óriási birodalomban i.e. 1330 körül<br />

15

- 16 -<br />

rendkívül gyorsan működött. Feljegyezték például, hogy Ázsiából Indiába egy hét alatt továbbítottak<br />

információt.<br />

Sokkal több adattal rendelkezünk az athéni állam és ezzel együtt az athéni közigazgatás kialakulásáról.<br />

Ebben a társadalomban a nemzetségi igazgatás korában - vagyis mintegy három ezer évvel<br />

ezelőtt - ugyanazok az igazgatási szervek léteztek, mint általában bármely más nemzetségi alapokon<br />

nyugvó társadalomban. Így létezett tanács, létezett a hadvezér és a népgyűlés is. Ismeretes, hogy a<br />

társadalom 360 nemzetségből állott, amelyek 12 phátriát és 4 törzset alkottak. Az államiság felé vezető<br />

úton az első lényeges állomás a Théseusnak tulajdonított alkotmány volt, i.e. a VIII. században.<br />

Ebben kimondták, hogy a feladatok egy részét, az úgynevezett közös feladatokat, az athéni tanács<br />

veszi át. Ezen kívül a népet három osztályba sorolták: a nemesek, a földművesek és kézművesek osztályába.<br />

Az alkotmány kimondotta azt is, hogy hivatalt csak az első osztályba tartozó nemesek viselhettek.<br />

Az államiság következő állomása Dracon archon tevékenysége, aki i.e. 621-ben írásban foglalja<br />

a törvényeket, a magántulajdon megszilárdítása érdekében. A következő lépés Solon alkotmánya<br />

volt i.e. 594-ből. Ez felemeli a tanács tagjainak a számát 4x100 főre, mely már mutatja a nemzetségi<br />

közösségek fokozatos felbomlását, vagyoni osztályokat bevezetvén. A népet felosztják tehát az<br />

500, 300, 200 és 200 alatti mérő gabonával rendelkezők osztályára. Ennek a felosztásnak a célja itt is<br />

az, hogy kimondhassák, melyik osztály tagjai viselhetnek közhivatalt. Az alkotmány értelmében csak<br />

az 1-3. osztály tagjai viselhetnek hivatalt, főhivatalt pedig csak az 1. osztálybeliek. A harmadik állomás<br />

az athéni állam kialakulása során Kleisthenesz alkotmánya, i.e. 509-ben. Ebben kimondják az<br />

állam terület szerinti felosztását, tagozódását. Az államot 100 demosra osztják, melyek elöljárót,<br />

pénztárost, bírákat választanak, és minden 10 demos alkot egy törzset, amely 50 tanácstagot küld a<br />

tanácsba. Ezen kívül rendőrséget hoznak létre. Ebben az időszakban jelenik meg az az apparátus,<br />

amelyik kizárólag igazgatási tevékenységgel foglalkozik, és már rendelkezik olyan közhatalmi<br />

eszközökkel, amelyek a döntései végrehajtását biztosítják. A másik lényeges vonása ennek az alkotmánynak<br />

a terület szerinti tagozódás kimondása, vagyis ezáltal szentesítést nyert a nemzetségi társadalom<br />

felbomlása, amelyben még a vérségi-nemzetségi kötelék és nem a terület szerinti tagozódás<br />

volt az összetartó erő.<br />

Az athéni állam kialakulásához hasonló folyamatot figyelhetünk meg a római állam és azzal<br />

együtt a római közigazgatás kialakulása során. A királyság korában itt is az ismert nemzetségi szervezet,<br />

a népgyűlés, a tanács (a szenátus) és a király (rex) látta el az igazgatási feladatokat. A teljes<br />

nemzetségi társadalom 300 nemzetségből, 30 kúriából és 3 törzsből tevődött össze. Az államiság- és<br />

16

- 17 -<br />

a közigazgatás kialakulása során itt egyetlen alkotmány megvizsgálása elegendő. Servius Tullius<br />

alkotmányából ugyanis már kitűnnek azok a speciális vonások, amelyek az államiság és a közigazgatás<br />

létrejöttét eredményezték. Ez az alkotmány a népet jövedelem szerint sorolja 6 osztályba. Ezek<br />

az osztályok úgynevezett centuriákat állítottak ki, melyek egy-egy szavazattal rendelkeznek. A vagyoni<br />

tagozódás azonban olyan módon volt meghatározva, hogy a legvagyonosabbak rendelkeztek<br />

végül is a legtöbb szavazattal. Összesen 193 centuriát állítottak fel, melyből azonban 98-at a legvagyonosabb<br />

osztályba tartozók hoztak létre, így az ő 98 szavazatuk az abszolút többséget jelentette.<br />

Az alkotmány kimondja, hogy választott tisztségviselők (consulok, praetorok, questorok, stb.) látják<br />

el a társadalom közigazgatását.<br />

Az athéni és a római állam kialakulása felé vezető út egyes fázisaiból levonhatók azok a következtetések,<br />

amelyek általában az állam és a közigazgatás kialakulását idézik elő. Ezek a következtetések<br />

és egyben a közigazgatás kialakulásának feltételei az alábbiak:<br />

• a nemzetiségi (vérségi) tagozódás vagyon szerinti tagozódássá alakult át,<br />

• kialakul a terület szerinti felosztás,<br />

• kialakul a vagyoni érdekek megvédésére a hivatalnoki apparátus,<br />

• a hivatalnoki apparátust közhatalommal ruházzák fel.<br />

2.1.2. A feudális állam igazgatása<br />

A római birodalom felbomlása után elsőként a Chlodvig (481 – 511) által létrehozott frank birodalom<br />

igazgatása jelzi a feudális közigazgatás felé történő elmozdulást. A frank törzsek egyesítésével<br />

létrehozott birodalomban, a római birodalom felbomlását követően még törzsi-nemzetségi igazgatás<br />

volt. Ez azonban már nem felelt meg a meghódított területek igazgatásának. A nemzetségek felbomlanak<br />

tehát, a lakosság keveredik és így fokozatosan a hadvezérből király lesz, az elöljárók tanácsának<br />

feladatát pedig a király környezete veszi át. A hadvezér, illetve a király által birtokolt területet<br />

grófságokra osztják, melyek idővel önálló igazgatást alakítanak ki. Kialakul a kis államok igazgatása.<br />

Ez alól kivételt csupán a Nagy Károly által létrehozott frank-birodalom jelentett a IX. század elején.<br />

Ezen időszak után azonban Európa ismét a feudális anarchia időszakába torkollik, amelyet jelentősen<br />

érintett az Ázsiából kiinduló népvándorlások egész sora.<br />

Ebben a korban a kis államok igazgatása mellett jellemző az önálló városi közigazgatás kialakulása<br />

is. A városok igyekeznek önállóságra szert tenni, és a kivívott autonóm <strong>jog</strong>aik alapján önálló közigazgatást<br />

hoznak létre. Feljegyezték például, hogy ebben az időszakban alkalmaznak a városok úgy-<br />

17

- 18 -<br />

nevezett „bérelt doktorok”-at, akik általában <strong>jog</strong>végzettek voltak és a városok közigazgatásában jelentős<br />

szerepet játszottak. Ekkor alakulnak ki a városi közigazgatás különböző tisztségviselői, a polgármester,<br />

jegyző, rendőr, fogházőr, pénztáros, tanácsnokok testülete, toronyőr, stb. Kezdetben ezek<br />

a tisztségviselők természetbeni juttatást kaptak a várostól és csak a későbbiekben, a XVIII. századtól<br />

kapnak rendszeres fizetést.<br />

Franciaországban a közigazgatás kialakulásának egyik jelentős állomása az, amikor a feudális abszolutizmustól,<br />

a XVII. századtól kezdve, az igazgatás fő ágait egy-egy miniszterre bízzák. Ezek mellett<br />

kialakulnak hivatalok, melyeket „boureaux”-nak neveznek el. A bürokrácia kifejezés innen származik,<br />

ezeknek a hivataloknak az uralmát jelentette eredetileg.<br />

Németországban a középkori közigazgatás kialakulása I. Frigyes Vilmos (1640 – 1688) nevéhez<br />

fűződik. Ő hivatásos tisztviselői kart hozott létre, állandó fizetést adott a részükre, és emellett munkájukat<br />

maga, és a környezete is rendszeresen ellenőrizte.<br />

Angliában a XVII. századtól a birtokközösségi önkormányzat fokozatosan felbomlik. Maga a birtokközösség<br />

is megszűnik. Az igazgatási feladatokat a birtokközösségek helyett a plébániák és a<br />

grófságok veszik át. Ezért adót vetnek ki a lakosságra. Központi szinten a parlament látja el a legfőbb<br />

közigazgatási feladatokat, később kialakulnak az egyes ágazatok igazgatására a minisztériumok, és a<br />

hivatásos államtitkárok. A városokban a középkori céhrendszer hatására az önkormányzatok működése<br />

volt jellemző, ezek azonban a céhrendszer felbomlását követően átalakulnak, illetve megszűnnek,<br />

és a közfeladatokat itt is a grófságok és a plébániák veszik át.<br />

A feudális állam közigazgatásával összefüggésben megjegyezzük, hogy a római birodalom fejlett<br />

közigazgatását - a birodalom kettészakadása, majd a nyugat-római birodalom pusztulása után - az<br />

erősen központosított bizánci birodalom vitte tovább, még évszázadokon keresztül.<br />

2.1.3. A polgárosodás hatása a közigazgatás fejlődésére<br />

A polgárság a XVIII. század második felétől az abszolút monarchiák ellen lép fel. A polgárság fő<br />

törekvése a politikai hatalom átvétele. Az abszolút monarchiák jellemzője ugyanis a rendőrállam közigazgatása<br />

volt, amely azt jelentette, hogy a közigazgatás nem állt semmilyen kontroll alatt. Mindent<br />

megtehetett, a személyes szabadságot csorbíthatta, az állampolgár teljesen ki volt szolgáltatva a közigazgatási<br />

szerveknek. A polgárság ilyen körülmények között a <strong>jog</strong>állam eszméjét állította a rendőrál-<br />

18

- 19 -<br />

lam közigazgatásával szemben. Ennek lényege az ellenőrzött közigazgatás létrehozása, melynek<br />

alapelvét az államhatalmi ágak szétválasztására alapozták.<br />

Az új típusú közigazgatás a XVIII. század végétől folyamatosan kezd kialakulni a polgári demokráciában.<br />

Az ellenőrzött közigazgatás, vagyis az igazságszolgáltatástól elválasztott és ugyanakkor a<br />

törvényhozás és igazságszolgáltatás által kontrollált közigazgatás folyamatosan alakul ki, egészen a<br />

XIX. század végéig.<br />

2.1.4. A magyar közigazgatás kialakulásának főbb fázisai<br />

A magyar nemzet I. István előtt szintén törzsi és nemzetségi szervezetek között élt. Erre utal Kézai<br />

Simon krónikája, amely szerint 370-ben 108 magyar nemzetség volt, akik rektort és kapitányokat<br />

választottak, és akik felett a communitas, vagyis a közösség állott.<br />

A magyar állam létrejötte I. István államszervezeti intézkedéseinek köszönhető. Elkobozta a törzsfőktől<br />

a föld-területeket, és területi alapon szervezte meg az államberendezkedést. Kialakította a<br />

vármegyerendszert, ezek élére ispánokat nevezett ki. Kiépítette az egyházakat. Maga körül királyi<br />

tanácsot hozott létre. Ezek az intézkedések a királyi hatalom és egyben az államhatalom létrejöttét<br />

szolgálták, erős központi államszervezetet jelentettek és ezzel a magyar közigazgatás alapjai is létrejöttek.<br />

Az Árpád-házi királyok korszakát követően a királyi hatalom feudális anarchiába torkollik. Ebből<br />

Károly Róbert és Nagy Lajos vezette ki az országot, akik úgy erősítették hatalmukat, hogy egyben<br />

erősítették a hivatalnoki réteget. Országos méltóságokat hoztak létre. Ezzel a hivatalnoki réteg megerősödött.<br />

A török uralom után a közigazgatás fejlődésének következő állomása Mária Terézia és II. József<br />

uralkodása idejére esik. Tovább bővítették a hivatalnoki apparátust. Létrehozták az udvari kamarát a<br />

pénzügyek intézésére, az udvari kancelláriát az igazgatási ügyek intézésére, és a számvevőszéket az<br />

ellenőrzés ellátására. Ebben az időszakban alakult ki az állandó fizetéssel ellátott hivatalnoki apparátus.<br />

Amíg a XV. században még rendszerint a bírság, a vám vagy az egyéb bevétel jelentett jövedelmet<br />

a hivatalnokoknak, addig a XVIII. századtól már rendszeres illetményt kapnak.<br />

Ebben a korban számos közigazgatási reformot is vezettek be. Itt csupán megemlítjük a jegyzőkönyvezés<br />

bevezetését 1769-től, az iktatás bevezetését, a fellebbvitel bevezetését 1782-től. Ezeknek a<br />

reformoknak a működés tekintetében volt nagy hatásuk a későbbi korok közigazgatására nézve.<br />

19

- 20 -<br />

2.2. A közigazgatás fogalma<br />

Az 1. pontban a közigazgatást az állami igazgatás speciális területeként határoztuk meg, olyan<br />

igazgatási tevékenységként, melyet az igazgatás alanya közhatalom birtokában végez. Az állami<br />

igazgatás tipikus formáiban, az állami vállalatok, intézetek igazgatási tevékenységében az állami jelleget<br />

az állami tulajdonból vezethetjük le. Ezeket az állam - szervezetei útján - hozza létre, látja el<br />

vagyonnal, és amíg szükséges, gondoskodik működésükről. A közigazgatási szervezeteket szintén az<br />

állam hozza létre, gondoskodik működésükről, ennyiben állami jellegű ez az igazgatási tevékenység<br />

is, azonban ezen túlmenően ezeket a szervezeteket az állam - hasonlóan az igazságszolgáltatási szervezetekhez<br />

- közhatalommal ruházza fel. Ennek birtokában a közigazgatási szervezet a tőle független<br />

szervezetek és magánszemélyek <strong>jog</strong>ait és kötelességeit érintő döntéseket hozhat, továbbá azok végrehajtása<br />

érdekében - önkéntes teljesítés hiányában - kényszereszközöket alkalmazhat.<br />

A közigazgatás lényegének további feltárása két úton közelíthető meg. Vizsgálható, mint egy sajátos<br />

szervezetrendszer a társadalom irányítását végző szervezetrendszerek között (organikus szempontból),<br />

másrészt vizsgálható tartalmi szempontból is, mint a közigazgatási szervezetrendszer által<br />

kifejtett sajátos tevékenységfajta (materiális szempontból). A két eltérő vizsgálati szempont eltérő<br />

módszereket és egyben eltérő tudományos szemléletet igényel. A közigazgatás, mint szervezetrendszer<br />

vizsgálata szervezéstudományi nézőpontból célszerű, mivel a szervezéstudomány a szervezetek<br />

és szervezetrendszerek belső törvényszerűségeit tekinti tárgyának. Tartalmi szempontból viszont a<br />

közigazgatás közhatalmi jellegéből, mint alapvető kritériumból kell kiindulnunk, ez pedig kifejezetten<br />

<strong>jog</strong>tudományi kategória. A társadalomnak alapvető érdeke fűződik ahhoz, hogy a közhatalom<br />

gyakorlásának lehetőségét és határait szigorúan <strong>jog</strong>i keretek közé szorítsa. A közigazgatási tevékenység<br />

tartalmi feltárása ezért a <strong>jog</strong>i keretek tartalmának vizsgálatát igényli, mely <strong>jog</strong>tudományi nézőpontú<br />

megközelítést feltételez.<br />

Megjegyezzük, hogy a későbbi tanulmányok során, a Közigazgatási <strong>jog</strong> 4. című tantárgy elsajátításánál,<br />

további szempontokat is alkalmazni fogunk a közigazgatás fogalmának meghatározásakor!<br />

2.2.1. A közigazgatás szervezéstudományi fogalma<br />

A szervezéstudományi fogalom megadását megelőzően két kérdést indokolt tisztázni. Egyik az, hogy<br />

milyen hatása volt (van) a szervezéstudománynak a fogalomra, a másik pedig az, hogy hogyan alakul<br />

a társadalomirányítás szervezetrendszere. Éppen ezért a továbbiakban e két kérdésre adjuk meg a<br />

választ, a következők szerint.<br />

20

- 21 -<br />

2.2.1.1. A szervezéstudomány hatása a közigazgatás fogalmának meghatározása<br />

A közigazgatás, mint szervezet a társadalomirányítás egyik alanya, és ebben a minőségében az<br />

egész társadalomra kiterjedő igazgatási tevékenységet végez. A közigazgatás, mint tevékenység az<br />

igazgatási tevékenység differenciálódása eredményeként keletkezik, tartalmában azonban megegyezik<br />

az igazgatási ciklus általános elemeivel. Itt is a célok elérése a tevékenység lényege és ahhoz<br />

össztársadalmi méretű döntés-előkészítés, valamint végrehajtás szükséges. Ezekből következik, hogy<br />

a közigazgatásra, mint az igazgatás egyik speciális fajtájára is érvényesek a szervezés (igazgatás)<br />

tudományának általános törvényszerűségei.<br />

Ez a felismerés már a szervezéstudomány klasszikus képviselőinél megjelenik, így a szervezéstudomány<br />

fejlődése hatást gyakorolt a közigazgatás lényegének és fogalmi körének meghatározására is.<br />

A szervezéstudomány klasszikus képviselői közül elsőként H. Fayol volt az, aki az igazgatás lényegét<br />

feltárva megkísérelte az elméleteit a közigazgatásra is alkalmazni. Ezzel kapcsolatos eredményeit<br />

1923-ban a Brüsszelben tartott nemzetközi közigazgatás-tudományi kongresszuson fejtette ki.<br />

Kimutatta, hogy az „állam iparosítása” nem jelent mást, mint az öt igazgatási funkció közigazgatási<br />

alkalmazását. Elemzései során arra a következtetésre jutott, hogy az állami hatalom gyakorlását<br />

ugyanúgy lehet racionalizálni, mint a vállalatokét. Például javasolta a minisztériumok szétdaraboltságának<br />

megszüntetése érdekében egy törzskarral megerősített kormányelnökség létrehozását. Közigazgatási<br />

elemzései során Fayol mélyen elemezte a minisztériumi irányítás kérdéseit is. Ennek alapján<br />

sürgős feladatnak tekintette az irányítás folyamatosságának biztosítását, vagyis az apparátust szerette<br />

volna függetleníteni a parlamentnek felelős miniszterek gyakori cseréjétől. Ipari tapasztalatai<br />

alapján foglalkozik a közigazgatási reformokkal és azok megvalósításának feltételeivel. Munkásságával<br />

összességében bizonyította, hogy a közigazgatásban is érvényesíthetők az igazgatás általános<br />

törvényszerűségei.<br />

Az amerikai szervezéstudomány képviselői közül ki kell emelni F. W. Villoughby nevét, aki az<br />

amerikai államszervezetet egy vállalathoz hasonlítja, amelyben az elnök a vezérigazgatónak, a kongresszus<br />

pedig a vállalat igazgatótanácsának felel meg és a közigazgatási apparátus funkciója nem<br />

más, mint ezek döntéseinek végrehajtása.<br />

A szervezéstudomány hatását a közigazgatás fogalmának meghatározására a hazai szerzők közül<br />

egyértelműen kimutathatjuk Magyary Zoltán és Berényi Sándor munkáiban.<br />

21

- 22 -<br />

Magyary Zoltán 1942-ben megjelent „Magyar Közigazgatás” c. összefoglaló művében, melyet<br />

egyetemi tankönyv céljára is készített, az addig uralkodó <strong>jog</strong>tudományi megközelítést szervezéstudományi<br />

megközelítéssel ötvözi. Abból indul ki, hogy a közigazgatás és a magánigazgatás funkciója<br />

és alapelvei közösek, mert az emberi cselekvés módjai is azok, ezért a magánigazgatás és a közigazgatás<br />

között sok az azonos vonás, köztük szoros kapcsolat van. Ezen az alapon a közigazgatást úgy<br />

határozza meg, hogy az az állam szervezete, a közfeladatok ezek természete által megszabott módszerrel<br />

a <strong>jog</strong>rend keretében való eredményes megoldására.<br />

A közigazgatást tehát Magyary, mint szervezetet definiálja és annak leglényegesebb jellemzőjéül<br />

kiemeli a funkcióját (a közfeladat megoldása), a sajátos módszert, a <strong>jog</strong>i szabályozottságot és az<br />

eredményességre való törekvést. Ezek közül a szervezetre, a sajátos módszerre és az eredményességre<br />

utalás a szervezéstudományi megközelítés eredménye.<br />

Az 1945 utáni közigazgatás-tudományi irodalomban a közigazgatás fogalmának <strong>jog</strong>tudományi<br />

megközelítése vált általánossá, mely szerint a közigazgatás lényege a végrehajtó-rendelkező tevékenység.<br />

A szervezéstudományi megközelítéssel legrészletesebben Berényi Sándor munkásságában<br />

találkozunk, aki az erre vonatkozó nézeteit 1975-ben megjelent „Államigazgatási Jog” c. tankönyvben<br />

fejti ki részletesen. Itt az államigazgatást az államszervek alrendszerének tekinti és annak fogalmát<br />

egyik megközelítésben úgy határozza meg, hogy feltárja azokat a sajátosságokat, amelyek ezt az<br />

alrendszert elkülönítik más szervezetrendszerektől. Ezzel - Magyaryhoz hasonlóan - a közigazgatást<br />

(„államigazgatási” terminus technikust használva) a szervezeti jellemzők oldaláról határozza meg,<br />

vagyis szervezéstudományi fogalom-meghatározást ad. A meghatározás szerint az államigazgatás elkülönült<br />

államigazgatási szervek olyan szervező tevékenysége, amely a népképviseleti szervek irányítása,<br />

ellenőrzése alatt - az állami közhatalom eszközeivel és sajátos <strong>jog</strong>i szabályozás útján - biztosítja<br />

az állami feladatok gyakorlati végrehajtásának megszervezésével az egész társadalomra kiterjedően.<br />

Ugyanebben a tankönyvben Berényi Sándor megadja az államigazgatás állam- és <strong>jog</strong>tudományi<br />

fogalmát is, mellyel azt kívánja érzékeltetni, hogy olyan tényezővel állunk szemben, amely a<br />

szervezéstudományi és az állam- és <strong>jog</strong>tudományi jellemzőket egyaránt magán viseli.<br />

2.2.1.2. A társadalomirányítás szervezetrendszere<br />

A közigazgatás, mint sajátos szervezetrendszer, az államszervek rendszerében a társadalomirányítás<br />

egyik alanyának minősül. A társadalom irányításának alanya eredendően az egész társadalmat<br />

alkotó közösség, azonban a teljes közösség csak kivételesen képes ezt a funkciót közvetlenül gyako-<br />

22

- 23 -<br />

rolni (pl. népszavazás esetén). A közösség ezért létrehozza azokat a szervezeteket, amelyek ellátják a<br />

társadalom közvetlen irányítását. Ebben a szervezetrendszerben az államszerveken kívül még két<br />

nagy szervezeti rendszer található, a politikai pártok és a politikai jellegű társadalmi szervezetek<br />

csoportja. E három szervezetrendszer alkotja a modern társadalom alappillérét, együttesen határozza<br />

meg az adott társadalom célkitűzéseit és azok elérésének szervezeti és működési kereteit.<br />

A közigazgatási szervezetrendszer jellemzőit fentiekből adódóan úgy tudjuk feltárni, ha azt elhelyezzük<br />

a szélesebb szervezet-rendszerekben és megvizsgáljuk, hogy melyek azok a vonások, amelyek<br />

elhatárolják ezt a szervezetrendszert a szélesebb körbe tartozó más szervezetrendszerektől: a<br />

politikai pártoktól és a politikai jellegű társadalmi szervektől.<br />

1.) A politikai pártok<br />

A pártok kialakulása a polgári demokráciák terméke. Azzal a céllal jöttek létre, hogy a társadalom<br />

azonos érdekkörű osztályainak, csoportjainak, rétegeinek akaratát a társadalom irányításának legfelsőbb<br />

szintjére közvetítsék, és egyben fő törekvésük is annak érvényesítése a társadalomirányító döntésekben.<br />

Az egypártrendszerű társadalmakban a történelem az utóbbi évtizedekben bizonyította,<br />

hogy ezek a társadalmi berendezkedések előbb-utóbb a párt és az állam összeolvadásához vezetnek.<br />

Ebből az következik, hogy az irányítás csúcspontján az állami irányítás és ezen belül a közigazgatás<br />

társadalomirányító szerepe másodlagossá válik, mintegy a pártakarat végrehajtásaként jelenik meg. A<br />

mai modern társadalmakban a pártok két csoportja található. Az egyik csoportba azok a pártok<br />

sorolhatók, amelyek közvetlenül részt vesznek a társadalom legfelsőbb szintű irányításában. Ezek<br />

a pártok (két domináns párt esetén a választásokon győztes párt) meghatározó szerepet játszanak a<br />

társadalom állami irányításában, melynek legfontosabb megnyilvánulása az, hogy a legfelsőbb képviseleti<br />

szerv összetételében tükröződik befolyásuk a társadalomirányító döntésekre. Az ilyen parlamenti<br />

képviselettel rendelkező pártokat nevezzük politikai pártoknak, megkülönböztetésül azokkal<br />

a pártokkal szemben, amelyek léteznek a társadalomban, de az adott időpontokban közvetlenül a társadalom<br />

irányításában nem vesznek részt.<br />

A politikai pártokon belül további megkülönböztetést lehet tenni abból a szempontból, hogy adott<br />

időpontban mely párt, vagy pártok képviselői gyakorolják a legfelsőbb végrehajtó hatalmat, a kormányzást.<br />

Ebből a szempontból alakul ki a kormányzó párt(ok) és az ellenzéki párt(ok) kategóriája.<br />

23

- 24 -<br />

A politikai pártok és a társadalom irányítását végző legfelsőbb állami szervek között (parlament,<br />

kormány) tehát igen szoros kapcsolat létezik. Maguk a politikai pártok és ezen belül a kormányzó<br />

pártok ugyan közvetlenül nem vesznek részt a társadalomirányító állami döntésekben, azonban az<br />

ezekre való hatásuk a parlamentben és a kormányban működő párttagjaikon keresztül nem vitatható.<br />

A pártok legfelsőbb szervei által kialakított álláspontokat a parlamentben és a kormányban a delegált<br />

párttagok - relatív önállóság mellett - igyekeznek a társadalomirányító döntésekben érvényesíteni.<br />

2.) Az állam-szervek<br />

A társadalom önigazgatás révén nem képes önmaga létfeltételeit és fennmaradását biztosítani, mert<br />

az egyes osztályainak, csoportjainak, rétegeinek az érdeke alapvetően eltérhet egymástól. A pártok<br />

társadalmi önigazgatás talaján állnak, ezen az alapon képviselik az egyes osztályok, csoportok, rétegek<br />

érdekeit, azonban több ilyen érdek összeütközése esetén szükség van egy olyan tényezőre, amely<br />

ezeket az érdekeket integrálja, ütközteti és össztársadalmi érdekké emeli. Ahhoz pedig, hogy az össztársadalmi<br />

érdek érvényesüljön, egyes osztályok, csoportok és rétegek akarata ellenére is szükség van<br />

olyan eszköz- és intézményrendszerre, amely kényszereszközök útján is érvényt tud szerezni az össztársadalmi<br />

érdeknek. Ez az integráló tényező az államszervezet, és ez a speciális eszköz- és intézményrendszer<br />

az államszervek közhatalmi tevékenysége.<br />

Az államszervek a társadalomirányításban az állami célok meghatározását, az állami funkciók és<br />

az ebből eredő állami feladatok megoldását hivatottak ellátni. Az állami célok az egész társadalomra<br />

vonatkozó jövőbeni eredmények megjelölését jelentik, így az egész állami tevékenység determináns<br />

tényezőinek minősülnek.<br />

Az állami funkció történelmi fejlődés eredményeként azt fejezi ki, hogy az állam hogyan viszonyul<br />

a társadalomhoz, melyek a társadalmi lét azon fő területei, amelyeknél az állami tevékenység<br />

elkerülhetetlen a társadalom fennmaradása céljából. Az állami funkciókat alapvetően az objektív<br />

társadalmi feltételek határozzák meg. Ezek belső vagy külső változása az állami funkciókban is<br />

változást idéz elő és ez az állami feladatok változásában is jelentkezik. Például az állam külső védelmi<br />

funkciójára jelentős hatással bír a nemzetközi helyzet alakulása, ezen belül a háborús konfliktusok<br />

elszaporodása, vagy ellenkezőleg, a leszerelési folyamat előrehaladása. Az állami funkciók tartalmáról<br />

a szakirodalomban több eltérő álláspont található. Az állam és <strong>jog</strong>elméleti szakirodalomban<br />

megkülönböztetnek például osztályjellegű és organizatórius funkciót. A legáltalánosabb felfogás szerint<br />

azonban az állam funkcióit elsődlegesen belső és külső funkciókra oszthatjuk. E szerint az államnak<br />

biztosítani kell a társadalom belső önfenntartását és fejlődését, valamint a más államokkal<br />

24

- 25 -<br />

való kiegyensúlyozott kapcsolatát. A belső és külső állami funkciók az alábbi részfunkciókra tagolhatók.<br />

a.) Belső funkciók:<br />

1. A gazdasági funkció keretében az állam, mint közhatalom a <strong>jog</strong>alkotáson és a <strong>jog</strong>alkalmazáson,<br />

mint tulajdonos pedig a tulajdonosi minőségén keresztül biztosítja a gazdasági céljainak megvalósítását.<br />

2. A kulturális funkció az állam irányító, felügyelő és orientáló tevékenységét jelenti az oktatás, a<br />

tudomány és a művészetek területén.<br />

3. A szociális és egészségügyi funkció gyakorlása során az államnak gondoskodnia kell a polgárai<br />

egészségvédelméről és szociális biztonságáról.<br />

4. A belső védelmi funkció ellátása a társadalom <strong>jog</strong>rendjének fenntartására, az állampolgárok <strong>jog</strong>biztonságának<br />

megteremtésére hivatott.<br />

b.) Külső funkciók:<br />

1. A külső védelmi funkció jelenti az államnak a külső támadásokkal szembeni védelmét.<br />

2. A nemzetközi együttműködés szervezése, mint állami funkció keretében az állam politikai és<br />

gazdasági megfontolásokból gondoskodik a más államokkal és nemzetközi szervezetekkel való<br />

együttműködésről.<br />

Az állami feladatok az állami funkciók érvényesülése érdekében az állami szervek rendeltetését<br />

jelentik. A feladatok az állami szférában mindig szervezetek, szervezetrendszerek létrehozását eredményezik.<br />

Az államszervek tagolásának elvi alapja az államhatalmi ágak elválasztásának és egyensúlyának<br />

az elmélete. Ahhoz, hogy a társadalom irányításában egyensúlyi helyzet legyen, létre kell<br />

hozni a három alapvető önálló hatalmi szervezetet, és ezek között megfelelő hatalmi egyensúlyt kell<br />

kialakítani. Ezen az alapon tagolhatjuk az államszerveket az 1.4. pontban már jelzett három nagy<br />

szervezettípusra, a törvényhozási, a közigazgatási és az igazságszolgáltatási szervekre.<br />

Az állami feladatok pedig az államszervek alapvető csoportjai szerint tagolhatók a törvényhozásra,<br />

a társadalom közhatalmi igazgatására és az igazság-szolgáltatásra, vagyis a <strong>jog</strong>viták eldöntésére, illetőleg<br />

a társadalom-ellenes magatartások szankcionálására. Az igazságszolgáltatási és törvényhozási<br />

feladatkör vizsgálata alapvetően a közigazgatási <strong>jog</strong>on kívüli <strong>jog</strong>ágak tárgya, ezért ezek vizsgálatát a<br />

továbbiakban mellőzzük. A közigazgatási feladatok részletezését a 2.3. pontban végezzük el.<br />

25

- 26 -<br />

Az államszervek az állami feladatokat kettős minőségükben látják el. Egyrészt, mint közhatalmi<br />

szervek tevékenykednek, vagyis az állami akaratot kényszereszközök igénybevételével érvényesítik,<br />

másrészt, mint szervezők (igazgatási szervek) látják el feladataikat. Az államszerveken belül az<br />

egyes szervtípusoknál ez a kétfajta minőség eltérő módon jellemző. A törvényhozás esetében elsősorban<br />

a közhatalmi jelleg található. Ez az állami akarat kinyilvánításában és azoknak az eszközöknek,<br />

közöttük a kényszereszközöknek a meghatározásában jelentkezik, amelyekkel az akarat végrehajtását<br />

biztosítani kell. A közigazgatási szervek esetében ezzel szemben megtalálható ugyan a közhatalmi<br />

jelleg is, mivel kényszereszközök itt is alkalmazhatók, azonban a tevékenységre a szervező<br />

(igazgatási) jelleg is hasonló mértékben jellemző. Ez azt jelenti, hogy a közigazgatási szervek nemcsak<br />

hatóságként működnek, hanem az elérendő célok érdekében biztosítják az igazgatási ciklus társadalmi<br />

méretű működését. Az igazságszolgáltatási szervek tevékenységére hasonlóan a képviseleti<br />

szervekhez, szintén a közhatalmi minőség dominanciája a jellemző. Az igazságszolgáltatás funkciója<br />

a <strong>jog</strong>viták eldöntése illetőleg a <strong>jog</strong>sértés megtorlása, a kényszereszközökkel áll szoros kapcsolatban.<br />

Az utóbbi évek magyar fejlődésében azonban megfigyelhető egy olyan tendencia is, amely szerint az<br />

igazságszolgáltatás bizonyos mértékben végrehajtói feladatokat lát el. Ezek korábban közigazgatási<br />

feladatokat képeztek, és fokozatosan kerültek át a bírósághoz. A cégbíróság például mintegy közigazgatási<br />

feladatként lát el nyilvántartási és felügyeleti teendőket egyes gazdálkodó szervezetek vonatkozásában.<br />

Ez azonban az igazságszolgáltatás alapvető funkcióját a juris-dictiot nem érinti, az<br />

továbbra is közhatalmi minőségben érvényesül.<br />

3.) Politikai jellegű társadalmi szervek<br />

A társadalomirányítás harmadik összetevője a politikai jellegű társadalmi szervek csoportja.<br />

Ezek a társadalmi önigazgatási alapon álló szervezetek azon csoportjai - a pártokon túlmenően -,<br />

amelyek politikai célzattal és nem valamely munkatevékenység ellátására jöttek létre. A politikai<br />

célzat esetükben azt jelenti, hogy ezek a szervek áttételesen részt vállalnak a társadalomirányító döntések<br />

meghozatalában azáltal, hogy egyes társadalmi csoportok, rétegek érdekeit társadalmi eszközökkel<br />

közvetítik a döntést hozó szervekhez. A politikai jellegű társadalmi szervek között kiemelkedő<br />

szerepet játszanak a szakszervezetek, amelyek kifejezetten érdekvédelmi tevékenységet látnak el.<br />

Érdekvédelmi céllal jönnek létre továbbá az egyes elkülönült csoportokat és rétegeket képviselő társadalmi<br />

szervek is, mint például az ifjúsági szervezetek, a nők, a nyugdíjasok, a nemzeti kisebbségek,<br />

etnikumok stb. érdekvédelmi szervei. Létrejöhetnek szűkebb csoportok, szakmák érdekvédelmére is<br />

ilyen szervek, mint például a különböző szakmai kamarák, például az ipar-kamara, orvos-kamara,<br />

26

- 27 -<br />

ügyvéd-kamara. A társadalomban ezeknek a szerveknek igen széles hálózata alakul ki és ezzel együtt<br />

kialakulnak azok a részvételi formák is, amelyeken keresztül ezek a szervek befolyásolják a társadalomirányító<br />

döntések tartalmát. Az ilyen részvételi formák általában az érdekegyeztető fórumok<br />

funkcionálását jelentik. Az érdekképviseleti társadalmi szervek további funkciója lehet az állami döntések<br />

végrehajtására való mozgósítás és a döntések eredményének társadalmi ellenőrzése is. Ez utóbbi<br />

funkciók gyakorlására akkor kerül sor, ha az érdekegyeztetés sikerre vezetett.<br />

A politikai jellegű társadalmi szervek további jellegzetessége, hogy önként vállalt tagsággal rendelkeznek,<br />

valamint feladatkörük általában a véleményezésig, a javaslattételig és ritkábban az ellenőrzésig<br />

terjed.<br />

2.2.1.3. A közigazgatás szervezéstudományi fogalma<br />

A közigazgatás szervezéstudományi fogalmát úgy határozhatjuk meg, hogy a közigazgatás sajátosságait<br />

feltárjuk, és ezzel elhatároljuk az államszervek rendszerében egyrészt a legfelsőbb képviseleti<br />

szervtől, másrészt az igazságszolgáltatási szervektől. Az elhatároló ismérveket a következők négy<br />

kategóriában lehet összefoglalni:<br />

1.) A közigazgatás az államszervek rendszerében elkülönült alrendszert képez, melynek sajátos<br />

feladata és sajátos szervezeti formája van. Az elkülönülés az államhatalmi ágak szétválasztásának<br />

a következménye. Ennek az a lényege, hogy a közigazgatás nem alkothat szervezeti egységet sem a<br />

törvényhozói, sem az igazságszolgáltatási szervezeti egységgel. El kell különülnie feladatai és szervezeti<br />

formái szerint egyaránt e három szervezeti rendszernek. A közigazgatás sajátos feladata az,<br />

hogy az egész társadalomra nézve látja el az állami akarat végrehajtása érdekében a szervező<br />

tevékenységet. Ennek keretében társadalmi méretekben végez célkitűzést, információgyűjtést, tervezést,<br />

döntést, munkamegosztást, koordinációt és ellenőrzést. A sajátos szervezeti forma abban jelentkezik,<br />

hogy a közigazgatási szervek esetében találunk sajátos testületi szerveket és egyszemélyi<br />

vezetés alatt álló szakigazgatási szerveket egyaránt. A testületi szervek, a Kormány és az önkormányzati<br />

képviselőtestületek az egyszemélyi vezetés alatt álló szervek pedig a testületi szerveknek<br />

alárendelten működő szakigazgatási szervek és hivatalok. Ezzel szemben az állami irányítás másik<br />

két alrendszerében általában csak testületi szerveket találunk. A legfelsőbb képviseleti szerv testületként<br />

működik, a bíróságok pedig mint igazságszolgáltatási szervek szintén általában testületként (bírósági<br />

tanácsként) látják el funkcióikat.<br />

2.) A közigazgatás rendeltetése a társadalomirányítás másik két alrendszerével szemben szintén<br />

elhatároló ismérv. A közigazgatásnak az a feladata, hogy a képviseleti szervek tevékenysége ré-<br />

27

- 28 -<br />

vén testet öltött állami akaratot végrehajtsa. Amíg a legfelsőbb képviseleti szerv a társadalmi akaratot<br />

állami akarattá formálja, a közigazgatás ennek érvényesüléséről kell, hogy gondoskodjon. Az<br />

igazságszolgáltatási szervek fő funkciója nem végrehajtási jellegű, mivel itt elsősorban a <strong>jog</strong>szolgáltatás<br />

és a szankcióalkalmazás a cél. A közigazgatás tevékenységében az akarat-végrehajtás a domináns<br />

tényező. Annak érdekében, hogy a közigazgatási szervek ezt a funkciójukat elláthassák, többféle<br />

tevékenységet kell kifejteniük. Ezek mintegy áttételek szerepelnek a kinyilvánított állami akarat és<br />

annak érvényesítése között. Ezek az áttételek a következők:<br />

a) A közigazgatási szervek részt vesznek a legfelsőbb képviseleti szerv döntéseinek előkészítésében.<br />

Ez megjelenik az információgyűjtés, az alternatívaképzés és bizonyos döntési javaslatok<br />

formájában.<br />

b) A közigazgatási szervek tevékenységük során normatív döntéseket is hoznak, amelyek azonban<br />

csak a legfelsőbb képviseleti szerv által hozott döntések keretei között rendelkezhetnek. A törvényhozás<br />

keretében ugyanis minden részletkérdésben nem hozhatják meg a szükséges döntéseket,<br />

mivel erre a testületi működés nem ad lehetőséget. Felhatalmazzák ezért a közigazgatás magasabb<br />

szintű szerveit arra, hogy maguk is hozhassanak normatív döntést.<br />

c) A közigazgatási szervek tevékenységük során beavatkozhatnak a társadalmi viszonyokba.<br />

Úgy tudják csak az állami akaratot érvényesíteni egyes esetekben, ha <strong>jog</strong>i felhatalmazás alapján a<br />

társadalmi viszonyokat <strong>jog</strong>viszonyokká alakítják át, és ezen belül meghatározzák a <strong>jog</strong>alanyok szükséges<br />

vagy lehetséges magatartását. Ennek formája a <strong>jog</strong>alkalmazás.<br />

d) A közigazgatási szervek maguk szintén nem képesek arra, hogy a végrehajtási tevékenységet<br />

teljes egészében megvalósítsák. Több területen a végrehajtásról úgy gondoskodnak, hogy létrehozzák<br />

azokat a szervezeteket vagy szervezetrendszereket, amelyek a tényleges akaratérvényesítést<br />

végzik. Ezek lehetnek gazdálkodó szervek és intézetek. A közigazgatási szervek bizonyos körű felügyeletet,<br />

vagy irányítást látnak el az ilyen szervezetek felett annak érdekében, hogy biztosítsák<br />

tevékenységükben az állami akarat érvényesítését. Itt megjegyezzük, hogy a gazdálkodó szervek irányában<br />

ez a felügyeleti <strong>jog</strong>kör egyre csökken, és a bíróságok (a cégbíróságok) veszik át ebből a<br />

szempontból a közigazgatás ilyen jellegű funkcióját.<br />

e) A közigazgatás az állami akarat végrehajtása érdekében rendelkezik azokkal a szervezetekkel,<br />

amelyek az állam fizikai hatalmát testesítik meg. Ezek a fegyveres erők és -testületek. Ezeknek<br />

a szerveknek speciális funkcióik vannak, egyrészt a belső rend és a közbiztonság fenntartása, másrészt<br />

az állam külső védelme. Szervtípus szempontjából a fegyveres erők és testületek maguk is köz-<br />

28

- 29 -<br />

igazgatási szerveknek minősülnek, éppen a felhatalmazásaik alapján, melyek a legszigorúbb kényszereszközökig<br />

terjednek.<br />

f) A közigazgatásnak a szervező funkciója keretén belül gondoskodnia kell az állami akarat<br />

végrehajtásához szükséges feltételekről. Ennek a feladatkörnek keretében végzi el a közigazgatási<br />

szervezet az állam gazdasági eszközeivel való gazdálkodást.<br />

3.) A társadalomirányítás másik két szervezetrendszerével szemben a közigazgatás egy további<br />

sajátossága, hogy működését hivatásos apparátussal végzi. Ez az ismérv a politikai pártokkal és a<br />

politikai jellegű társadalmi szervekkel szemben jelent elhatárolást, amelyek bár részben hivatásos<br />

állományt is magukba foglalhatnak, mégsem tekinthetők olyan szerveknek, amelyeknek a tagjai tevékenységüket<br />

élet-hivatás szerűen látják el.<br />

4.) A közigazgatás sajátosságaként említhetjük azt a jellemzőt is, hogy ez a szervezetrendszer az<br />

egész társadalomra kiható tevékenységet végez. Ebbe beleértendő az, hogy a közigazgatási tevékenység<br />

hatása lehet közvetett valamely társadalmi tevékenységre, vagy lehet közvetlen az egész<br />

társadalom vonatkozásában. Közvetett ez a tevékenység például akkor, amikor az igazságszolgáltatás<br />

számára a közigazgatás tevékenysége biztosítja a személyi (pl. <strong>jog</strong>ászképzés) és tárgyi feltételeket,<br />

közvetlen pedig a tevékenység akkor, amikor a <strong>jog</strong>alkalmazáson keresztül az egész társadalom irányában<br />

végez a társadalmi viszonyokba beavatkozást. A társadalomnak nincs egyetlen területe sem,<br />

amely ne lenne kapcsolatban legalább közvetetten a közigazgatás valamelyik feladatával. Tevékenysége<br />

az állami akarattal összefüggésben az akaratban megjelenő valamennyi társadalmi kérdésre<br />

kiterjed.<br />

Mindezek alapján a közigazgatás szervezéstudományi fogalmát a következők szerint határozhatjuk<br />

meg. A közigazgatás: az államszervek elkülönült alrendszere, amely az állami akarat gyakorlati<br />

végrehajtásának megszervezését, hivatásos apparátussal az egész társadalomra kiterjedően<br />

látja el.<br />

2.2.2. A közigazgatás <strong>jog</strong>tudományi fogalma<br />

A közigazgatás <strong>jog</strong>tudományi fogalmának meghatározásához abból kell kiindulni, hogy a történelmi<br />

fejlődés során az emberiség életében megjelenik a közigazgatási <strong>jog</strong>, mint önálló <strong>jog</strong>ág: a maga<br />

jól lehatárolt szabályozási tárgykörével (a szervezetileg is önálló közigazgatás) és módszerével (az<br />

alá-fölé rendeltség). Ehhez – többek között – a polgári forradalmak győzelmére, valamint az államhatalmi<br />

ágak elválasztására (a <strong>jog</strong>állam győzelmére) volt szükség.2.2.2.1. Az államhatalmi ágak<br />

szétválasztásának elmélete és ennek hatása a közigazgatás fogalmára<br />

29

- 30 -<br />

Az államhatalmi ágak szétválasztásának elméletéből a közigazgatás fogalmára nézve a végrehajtó<br />

hatalom fogalmát kell kiemelni. A végrehajtói hatalom lényege a törvényhozási működésben megjelenő<br />

állami akarat érvényesítése. Ez az érvényesítés a polgári <strong>jog</strong>állam megjelenését megelőzően<br />

egyetlen szervezet feladatköre volt. A közigazgatás és a vele összefonódott igazságszolgáltatás látta<br />

el ugyanis az érvényesítés (a végrehajtás) feladatát. A <strong>jog</strong>állam eszméjében megjelenő ellenőrzött<br />

közigazgatás létrehozása ezt a végrehajtó szervezetet kettéválasztotta. Az Amerikai Egyesült Államokban<br />

1787-ben, Franciaországban 1791-ben, Angliában 1888-ban mondják ki, hogy a közigazgatás<br />

elválik az igazságszolgáltatástól.<br />

Magyarországon ezt a kettéválást az 1869. évi IV. törvénycikk mondotta ki, amikor arról rendelkezett,<br />

hogy a korábbi nádori szék, városi bíró és úriszék helyett, minden fokon királyi bíróságnak kell<br />

ellátni az igazságszolgáltatási feladatokat.<br />

A közigazgatás fogalmának lényegét ezek szerint az állami akarat végrehajtásában kell keresni.<br />

Az államhatalmi ágak szétválasztása maradéktalanul egyetlen alkotmányban sem valósult meg, mivel<br />

vannak olyan intézmények, amelyek ellene hatnak ennek a szétválasztásnak. A közigazgatás lényege<br />

mégis az elválasztáshoz kapcsolódik. Ez olyan végrehajtás, amely az állami akaratra vonatkozik, de<br />

nem minősül igazságszolgáltatásnak.<br />

2.2.2.2. A közigazgatás fogalmának <strong>jog</strong>tudományi meghatározásai<br />

A közigazgatás-tudományt művelők általában az államhatalmi ágak szétválasztásából indultak ki a<br />

fogalmi meghatározásnál. Az első ilyen fogalmat a bécsi egyetem professzora, Lorenz von Stein<br />

dolgozta ki, aki azt mondotta, hogy az állam akarata a törvényhozás, az állam cselekvése az igazgatás.<br />

Az igazgatás pedig az erre kirendelt közegek cselekvése által valósul meg. (1864)<br />

Stein hatása a magyar közigazgatás-tudományban is jelentkezik. Csiky Kálmán 1888-ban megjelent<br />

munkájában a közigazgatást, mint <strong>jog</strong>alkotást, <strong>jog</strong>alkalmazást és végrehajtást határozza meg.<br />

Fogalom meghatározásában különbséget tesz a végrehajtó hatalom két ága, a közigazgatás és az igazságszolgáltatás<br />

között.<br />

Concha Győző szerint a közigazgatás megegyezik az összes állami működéssel, amennyiben a<br />

feladatoknak a legapróbb részleteiben való gyakorlati megoldásról, a közszükségleteknek konkrét<br />

kielégítéséről van szó. (1905)<br />

30

- 31 -<br />

Tomcsányi Móricz meghatározásában elhatárolja a közéletet a magánélettől. Közigazgatásnak<br />

a közfeladatok megoldását (<strong>jog</strong>szabályok keretei közötti végrehajtását) és az állam természetéből<br />

adódó feladatok általános <strong>jog</strong>rend keretein belüli ellátását tekinti. (1926)<br />

2.2.2.3. A közigazgatás <strong>jog</strong>tudományi fogalma<br />

Az idézett közigazgatás-tudományi felfogásokat alapul véve, ma a közigazgatási <strong>jog</strong>tudományban<br />

elfogadott legáltalánosabb nézet szerint a közigazgatás lényege a végrehajtó-rendelkező tevékenység.<br />

Ezt azonban ki kell egészíteni további kritériumokkal is annak érdekében, hogy ezt a tevékenységet<br />

körülhatároljuk és kifejezetten a közigazgatás lényegét adhassuk meg. Ezekkel a kiegészítésekkel<br />

együtt a közigazgatás <strong>jog</strong>tudományi fogalmát a következőképpen határozhatjuk meg.<br />

A közigazgatás a legfelsőbb képviseleti szerv által elfogadott törvények végrehajtására létrehozott<br />

szervek közhatalom birtokában, <strong>jog</strong>szabályi keretek között végzett végrehajtó-rendelkező<br />

tevékenysége. E meghatározás öt eleme a következő:<br />

1.) A legfelsőbb képviseleti szerv, az Országgyűlés nem képes arra, hogy saját maga ellássa döntései<br />

végrehajtásának megszervezését is. Az ő funkciója a társadalmi akarat kifejezése. Az Országgyűlés<br />

által törvényben megfogalmazott társadalmi akarat végrehajtása érdekében, ezért feltétlenül<br />

szükség van egy olyan szervezetrendszer létrehozására, amelynek fő funkciója a végrehajtás. Ez nem<br />

más, mint a közigazgatás szervezet-rendszere.<br />

2.) A végrehajtó tevékenység csak abban az esetben lehet hatékony és eredményes, ha az a kényszereszközök<br />

alkalmazásának lehetőségével együtt jár. Erre szolgál a társadalom által az államszervekre<br />

ruházott közhatalom, mely a közigazgatási szerveknek is egyik legfontosabb sajátossága.<br />

3.) A közhatalom gyakorlásának ellensúlyozását a közigazgatás <strong>jog</strong>i keretek közé szorítása oldja<br />

meg. A közhatalom gyakorlása nem járhat korlátlan cselekvési lehetőséggel. A közigazgatás csak<br />

azokat a cselekvéseket fejtheti ki, amelyeket a <strong>jog</strong>i keretek számára lehetővé tesznek. Amennyiben<br />

ezt túllépi, súlyos hibát követ el.<br />

4.) A végrehajtó tevékenység két fő területe a közigazgatás esetében: a <strong>jog</strong>alkalmazás és az operatív<br />

végrehajtás.<br />

a.) A <strong>jog</strong>alkalmazás alatt általában az olyan tevékenységet értjük, amelynek során valamely szervezet<br />

egyedi ügyben <strong>jog</strong>okat és kötelességeket érintő döntést hoz. A közigazgatási <strong>jog</strong>alkalmazás<br />

fogalma azonban ehhez képest pontosítható további ismérvekkel, melyek alapján a következőképpen<br />

31

- 32 -<br />

határozható meg: a közigazgatási szerv hatáskörébe és illetékességébe tartozó egyedi ügyben <strong>jog</strong>szabály<br />

alapján <strong>jog</strong>ot vagy kötelezettséget érintő döntést hoz. A <strong>jog</strong>alkalmazó tevékenység másik<br />

fő alanya a bíróság, ezért célszerű a két szervtípus <strong>jog</strong>alkalmazását összehasonlítani. A két <strong>jog</strong>alkalmazás<br />

során az eltérések az alábbiak:<br />

• A bírói <strong>jog</strong>alkalmazás külön <strong>jog</strong>ágakba (a polgári eljárás<strong>jog</strong>ba és a büntető eljárás<strong>jog</strong>ba) tartozó<br />

eljárási cselekmények keretében történik, a közigazgatási eljárás<strong>jog</strong> viszont része a közigazgatási<br />

<strong>jog</strong>nak.<br />

• A két <strong>jog</strong>alkalmazás alapelvei eltérnek, mivel a közigazgatásban nem érvényesül, pl. a függetlenség<br />

és a testületi elbírálás.<br />

• A bírói <strong>jog</strong>alkalmazás célja a <strong>jog</strong>vita eldöntése és a szankcionálás, a közigazgatási <strong>jog</strong>alkalmazás<br />

célja pedig az állami akarat végrehajtása, tehát ez a cél sokkal szélesebb körű.<br />

• A bírói <strong>jog</strong>alkalmazáshoz kapcsolódva először az anyagi <strong>jog</strong>viszony jön létre, majd ezt követi az<br />

eljárási <strong>jog</strong>viszony keletkezése, a közigazgatási <strong>jog</strong>alkalmazásnál viszont először az eljárási <strong>jog</strong>viszony<br />

keletkezik és az anyagi <strong>jog</strong>viszony csak ennek eredménye.<br />

• A bíróság hivatalból eljárást nem indít, a közigazgatás viszont hivatalból is eljárhat<br />

(officialitás elve).<br />

b.) Az operatív végrehajtás további két nagy tevékenységi körre osztható, az irányító és a felügyeleti<br />

tevékenységre, továbbá az egyéb operatív tevékenységre. Ebben a körben jelentkezik a közigazgatás<br />

szervező jellege, mivel az irányítás, felügyelet lényegében szervezési és nem <strong>jog</strong>i kategória.<br />

Az egyéb operatív tevékenységek között található például a tervezési, finanszírozási, tömegszervezési<br />

feladatok ellátása.<br />

5.) Végezetül: a fogalom utolsó eleme a rendelkező tevékenység volt, amely a közigazgatási<br />

szervek normaalkotási lehetőségét jelenti. A törvények ugyanis felhatalmazzák a közigazgatási szerveket<br />

arra, hogy <strong>jog</strong>ilag még nem szabályozott területen <strong>jog</strong>szabályt alkossanak, továbbá magasabb<br />

szintű <strong>jog</strong>szabály végrehajtása érdekében normatív döntést hozzanak.<br />

2.3. A közigazgatás feladatai<br />

A közigazgatási feladatok a történelem folyamán természetesen változtak, hiszen változtak az állami<br />

feladatok, illetve az azokat meghatározó tényezők is. Éppen ezért a közigazgatási feladatok tételes<br />

felsorolását megelőzően azt kell megvizsgálni, hogy milyen tények és körülmények voltak (vannak)<br />

kihatással a közigazgatás feladataira.<br />

32

- 33 -<br />

2.3.1. A közigazgatás feladatait meghatározó tényezők<br />

A közigazgatás feladatait a közigazgatás rendeltetéséből vezethetjük le, melyet a szervezéstudományi<br />

fogalom meghatározásánál a törvényhozó szerv döntéseinek előkészítésében és azok végrehajtásában<br />

jelöltünk meg. Alapvetően tehát a közigazgatási feladatokat a törvényhozói tevékenység határolja<br />

be formailag. Ha azonban az ok-okozati összefüggések láncolatán tovább lépünk, akkor azt találjuk,<br />

hogy a törvényhozás is determinált tevékenység, azt az állam funkciói és ezen keresztül az<br />

állam céljai határolják be. Ahhoz tehát, hogy feltárjuk a közigazgatási feladatok tartalmát, az állam<br />

céljaihoz kapcsolódó állami funkciókból kell kiindulnunk.<br />

A közigazgatás rendeltetéséből következik az állami funkciók és a közigazgatási feladatok egymáshoz<br />

való kapcsolata is. A közigazgatási feladatokat az állami funkciókat megvalósító össz-állami<br />

tevékenység részeként kell felfognunk, mivel az egyes funkciók csak a társadalomirányítás teljes<br />

szervezetrendszerének működésével érvényesülhetnek maradéktalanul. A közigazgatás nem sajátíthatja<br />

ki egyetlen állami funkció kizárólagos érvényesítését sem, mivel akkor az adott funkcióban<br />

felbomlana az államhatalmi ágak egyensúlya. Ezért az állami funkciókat a közigazgatás más államszervekkel<br />

együttesen valósítja meg. Az állam funkciói általában hosszú történelmi időszakban<br />

változatlanok, abban azonban, hogy ezek milyen konkrét feladatok ellátását jelentik egy adott időszakban<br />

a közigazgatás számára, több befolyásoló tényező is szerepet játszik.<br />

a.) Az egyik alapvető befolyásoló tényező az adott társadalomban adott időpontban fennálló társadalmi<br />

munkamegosztás fejlettsége. Ezen alapszik a társadalom létfenntartását ellátó tevékenységek<br />

struktúrája és ezen keresztül az egyes tevékenységcsoportokhoz kapcsolódó közigazgatási szervezetek<br />

és feladatok összetétele is. Például a gazdaságban megtalálható munkamegosztás eredményeként<br />

alakulnak ki az egyes gazdasági ágazatok, az iparon belül a munkamegosztás hatására differenciálódik<br />

a nehézipar és a könnyűipar további iparágakra, ez tovább tagolja a kereskedelmi tevékenységet<br />

és mindez természetesen hatással van az egyes tevékenységek igazgatását végző szervezetekre és<br />

azok feladataira is. Egy adott időpontban a minisztériumok és főhatóságok struktúráját ezek alapján<br />

objektív tényezőként a társadalmi munkamegosztás fejlettsége határozza meg. Amely társadalomban<br />

például nem használják az atomenergiát, vagy nem végeznek űrkutatást, természetesen nincs szükség<br />

ilyen feladatkörű közigazgatási szervekre.<br />

b.) A társadalmi munkamegosztáshoz szorosan kapcsolódó további befolyásoló tényező az adott<br />

időszakban a gazdasági feltételek alakulása. Romló gazdasági feltételek következtében egyre újabb<br />

33

- 34 -<br />

közigazgatási feladatok keletkeznek, az állam szociális funkciójának ellátása érdekében. Bővülő szociális<br />

feladatként jelentkezik ilyen esetben az elszegényedő társadalmi rétegekről való gondoskodás<br />

bővítése, a munkanélküliség problémájának kezelése, a fokozódó bűnözés visszaszorítása és egy sor<br />

egyéb tevékenység ellátása (pl. népkonyhák, menedékhelyek felállítása, stb.). Mindezek a gazdasági<br />

fellendülés és a kiegyensúlyozott életszínvonal időszakában csökkenő jelentőségűek, a közigazgatás<br />

részéről kevesebb és minőségileg más feladat ellátását igénylik.<br />

c.) A társadalmi munkamegosztáshoz hasonlóan objektív befolyásoló tényező a közigazgatási feladatokra<br />

nézve adott időpontban a bel- és külpolitikai viszonyok alakulása. A belpolitikai viszonyok<br />

kedvező alakulása, a belső feszültségek csökkenése, az állami céloknak a társadalom többsége<br />

általi elfogadása, az állam biztonsága és a közrend, közbiztonság fenntartásával kapcsolatos közigazgatási<br />

feladatok mennyiségi és minőségi csökkenését eredményezheti, míg ellenkező esetben ezek a<br />

feladatok előtérbe kerülnek. A külpolitikai tényező, a nemzetközi feszültség fokozódása, a háborús<br />

konfliktusok kialakulása a világ egyes térségeiben szintén jelentős hatással van a külső védelmi, illetőleg<br />

a nemzetközi együttműködési funkciókból eredő közigazgatási feladatok alakulására. A nemzetközi<br />

feszültségek enyhülése természetesen ellenkező előjellel hat a közigazgatás feladatára, ilyenkor<br />

viszont kedvező talaj jelentkezik a nemzetközi gazdasági együttműködés bővítésére.<br />

d.) A közigazgatási feladatait befolyásoló további tényezőként az igazgatás módszereit jelölhetjük<br />

meg. Ezen belül is alapvető jelentőségű az a körülmény, hogy az igazgatás alanya milyen mélységű<br />

és tartalmú irányítási tevékenységet kíván kifejteni az igazgatott szervezetekre. A másik oldalról<br />

nézve ez a tényező úgy is megfogalmazható, hogy a közigazgatás feladatainak mennyisége és minősége<br />

függ az általa irányított szervezet önállóságától. Amennyiben ugyanis az irányított szervezetek<br />

nagyobb mértékű önállósággal rendelkeznek a döntéseik meghozatala és azok végrehajtása terén,<br />

természetszerűleg ezzel arányosa csökken az azt irányító szervezetigazgatási (befolyásoló) tevékenysége.<br />

Különösen jól érzékelhető ez az összefüggés a gazdasági funkciókból eredő közigazgatási<br />

feladatok esetében. Amennyiben egy társadalomban az állam kevés önállóságot biztosít a gazdálkodást<br />

végző alanyoknak, vagyis szervei útján maga határozza meg a gazdálkodás belső viszonyait<br />

is, úgy széles közigazgatási apparátust kell kiépítenie ezeknek a feladatoknak az ellátására. Ellenkező<br />

esetben a közigazgatás szervezetei és feladatai a gazdaságirányítás terén leszűkülnek, a fő funkció<br />

általában csak a gazdálkodás fő feltételeinek a megteremtésére irányul.<br />

• e.) Végezetül, a közigazgatási feladatok mennyiségére és minőségére hatást gyakorló tényező<br />

az igazgatási technika fejlettsége is. A közigazgatási tevékenység, mint igazga-<br />

34

- 35 -<br />

tás, tartalmilag az 1.3. pontban közölt hét elem (a CITDöVKE) össztársadalmi méretű<br />

kifejtését jelenti, az ezekkel összefüggő tevékenységek a modern igazgatástechnika alkalmazásával<br />

pedig jelentős részben egyszerűsíthetők, gyorsíthatók. Az igazgatástechnika<br />

különösen az információs, a döntési és az ellenőrzési feladatok esetében jelent<br />

befolyásoló tényezőt:<br />

• Az információs tevékenység mennyiségileg gyorsítható, minőségileg pedig jelentősen<br />

javítható a közigazgatási adatbázisok és az ezekhez kapcsolódó adatátvivő berendezések<br />

alkalmazásával.<br />

• A döntések egy része az ún. programozott döntések számítógépekkel is meghozhatók,<br />

így az igazgatási folyamatok részben automatikussá tehetők. Ezáltal egyes hagyományos<br />

közigazgatási feladatok, mint a döntés-előkészítés, az adatrögzítés, az ügyvitel (iktatás,<br />

irattározás, stb.) megváltoznak és az apparátusok személyi állománya az adminisztráció<br />

helyett az érdemi feladatokra fordíthatja energiáját.<br />

• Az ellenőrzés szintén információs tevékenységet jelent, mivel az nem más, mint a döntés végrehajtásának<br />

eredményéről való információszerzés. Ezen a téren pedig a modern igazgatástechnika<br />

szintén az adatgyűjtés, rögzítés és továbbítás területén gyorsíthatja és javíthatja az<br />

igazgatási folyamatokat. Lehetővé válik például ilyen módon az igazgatási tevékenység eredményességének<br />

folyamatos figyelemmel kísérése és az időszakos helyszíni ellenőrzési feladatok<br />

csökkentése.<br />

2.3.2. A közigazgatás feladatai<br />

Az állami funkciókból következő közigazgatási feladatok csoportosításával a közigazgatástudomány<br />

művelői - kisebb, nagyobb mélységben - csaknem kivétel nélkül foglalkoztak. A csoportosítási<br />

szempontok szerteágazó képet mutatnak, melyekből azonban ugyanúgy, ahogy a közigazgatás<br />

fogalmának meghatározásakor, két lehetséges megközelítési mód bontakozik ki.<br />

Az egyik megközelítés szerint a közigazgatás szervezetéből kiindulva vezethetjük le a feladatok<br />

fő csoportjait, megkülönböztetve központi, területi és helyi közigazgatási feladatokat, a központi<br />

feladatokon belül pedig kormányzati és megosztott, a területi és helyi feladatokon belül önkormányzati<br />

és államigazgatási feladatokat.<br />

A másik megközelítési mód a feladat tartalmi jegyeiből indul ki, vagyis az egy közös cél elérését<br />

biztosító feladatokból, feladatcsoportokból képez egy-egy nagyobb feladatkört. Ezzel a módszerrel<br />

35

- 36 -<br />

jelentősen eltérő eredményre lehet jutni attól függően, hogy a közös célokat hogyan csoportosíthatjuk.<br />

Az általánosan elfogadott csoportosítás szerint ezek a közös célok az állam funkcióiból vezethetők<br />

le, mivel a közigazgatás fő feladatköreinek ellátása a törvényhozói és az igazságszolgáltatási<br />

feladatokkal együtt végül is az állami funkciók érvényesülése érdekében történik.<br />

A 2.2.1. pontban részletezett állami funkciók alapján a közigazgatási feladatokat az alábbi fő feladatkörökre<br />

és feladatcsoportokra oszthatjuk:<br />

1.) A közigazgatás gazdaságszervező feladatköre két nagy feladatcsoportra osztható, a közhatalmi<br />

és a tulajdonosi feladatok ellátására.<br />

a.) A közhatalmi gazdaságszervező feladatcsoport keretében a közigazgatási szervek törvényi keretek<br />

között, <strong>jog</strong>alkotás útján, vagyis normatív módon meghatározzák a gazdálkodási környezetet,<br />

a gazdasági tevékenység korlátait, a közigazgatási szervek gazdaságszervező feladatainak határait.<br />

Példák ezekre az árszabályozási, engedélyezési, szankcionálási témakörökben alkotott kormányrendeletek.<br />

A közhatalmi feladatkör másik részét a közigazgatási szervek hatósági <strong>jog</strong>alkalmazói<br />

feladatai alkotják. A hatósági <strong>jog</strong>alkalmazás során a közigazgatási szerv a gazdálkodási tevékenységet<br />

közvetlenül befolyásolja például a tevékenység engedélyezésével, korlátozásával, megszüntetésével,<br />

vagy a szankcionálásával. Ide tartozik például a különböző gyártási engedélyek kiadása, a közegészségi<br />

okokból történő tevékenységkorlátozás, vagy az egyes környezetvédelmi bírságok kiszabása.<br />

b.) A tulajdonosi gazdaságszervező feladatcsoport az állami tulajdon nagyságrendjének függvényében<br />

jelentkezik közigazgatási feladatként. Ezt a feladatot a közigazgatási szervek az állami vagyon<br />

közérdekű hasznosítása céljából látják el, melynek megnyilvánulása az állami részvétellel működő<br />

gazdálkodó szervek létrehozása, valamint az állami vagyonnal való közvetlen rendelkezés.<br />

Az állami részvétellel működő gazdálkodó szervek esetében a működtetés jellemzője, hogy a közigazgatási<br />

szervet törvény hatalmazza fel <strong>jog</strong>ok gyakorlására, ezen túlmenően azonban nem avatkozhat<br />

be a gazdálkodási tevékenységbe. A gazdálkodó szerv tehát ebben az esetben is rendelkezik egy<br />

relatív önállósággal, ami egyébként a piaci viszonyok közötti gazdálkodás alapvető feltétele. Az állami<br />

vagyonnal való közvetlen gazdasági célú rendelkezés lehet hasznosítási célzatú (eladás, tőkebefektetés,<br />

stb.), lehet gazdálkodást élénkítő célzatú (kölcsönök, támogatások nyújtása) és lehet beruházási<br />

célzatú (az állami egyedi nagyberuházások esetében).<br />

36

- 37 -<br />

Az állami részvételű gazdálkodó szervek működtetése feladatcsoportból speciális közigazgatási<br />

feladatként emelhető ki a közszolgáltatásokat végző szervezetek létrehozása és működtetése. A<br />

közigazgatásnak ugyanis gondoskodnia kell olyan közszolgáltatások ellátásról is, amely az anyagi és<br />

a nem anyagi (intézeti) szolgáltatások között helyezkedik el, mint pl. a köztisztaság fenntartása, piacok,<br />

parkok létesítése, karbantartása, stb. Az ilyen szolgáltatás jellegénél fogva a tipikus (vagyongyarapításra<br />

törekvő) szervezet formájában nem szervezhető meg, mivel itt nyereség nem keletkezik.<br />

Létre kell tehát hozni és működtetni kell a közigazgatásnak az olyan speciális közüzemeket és közcélú<br />

társaságokat is, amelyek mindezeket a feladatokat állami támogatás mellett ellátják. Ezt a feladatcsoportot<br />

nevezzük a közigazgatás közszolgáltatásokat szervező feladatának.<br />

A gazdaság azon szektoraiban, ahol az állam, mint tulajdonos nem lép fel, (gazdasági társaságok,<br />

magánvállalkozások, szövetkezetek) a közigazgatásnak sem lehetnek közvetlenül feladatai. Az állam<br />

ebben a körben a beavatkozás lehetőségét a közhatalmi feladatok ellátására, illetőleg egyes felügyeleti<br />

feladatok tekintetében az igazságszolgáltatási szervek működésére korlátozza. Az egyes feladatcsoportok<br />

nagyságrendjével kapcsolatban itt meg kell jegyeznünk, hogy a modern államban a piaci<br />

viszonyok elterjedésének arányában a közigazgatás gazdaságszervező funkciója mérséklődik. Az<br />

állam ebben az esetben a gazdasági élet szereplőit a saját befolyása alól a gazdasági törvények befolyása<br />

alá helyezi és ezzel egyidejűleg a normatív szabályozást és a tulajdonosi tevékenységét mérsékli.<br />

A beavatkozás fő területe ilyen viszonyok között a hatósági <strong>jog</strong>alkalmazói területre korlátozódik.<br />

2.) Az állam kulturális funkciójából vezethető le a közigazgatás intézetirányító feladatköre. A<br />

kulturális funkció megvalósítását a közigazgatás ugyanis általában nem közvetlenül saját feladatkörének<br />

ellátásával valósítja meg, hanem erre a célra az intézetek hálózatát hozza létre. Az intézet elnevezés<br />

olyan szervezettípust jelent, amelyben munkatevékenységet végeznek, azonban a tevékenység<br />

célja nem a gazdálkodás keretében történő vagyongyarapítás (mint a vállalat, vagy vállalkozás esetében),<br />

hanem az ún. nem anyagi szolgáltatás végzése. Az állam kulturális funkciója tehát úgy valósul<br />

meg, hogy a közigazgatási szervek létrehozzák az oktatási, kutatási, közművelődési, művészeti, stb.<br />

feladatkörű intézeteket, ellátják azokat anyagi eszközökkel, és irányítják azok tevékenységét.<br />

Meg kell itt jegyeznünk, hogy az állam kulturális funkciójának megvalósításában a közigazgatás<br />

intézetirányító tevékenységén túlmenően egyéb szervezetek is részt vállalnak. Különösen az oktatás<br />

és a művészetek területén lehetnek olyan szervezetek, amelyek magánigazgatás vagy társadalmi<br />

önigazgatás alatt állnak (egyházi és magániskolák, művészeti szövetségek, stb.). Ezekre nézve a<br />

37

- 38 -<br />

közigazgatási szervek az irányítástól mérsékeltebb befolyást jelentő szakmai felügyeleti, koordináló<br />

és orientáló feladatokat látnak csak el.<br />

3.) Az állam szociális és egészségügyi funkciója az előzőekhez hasonlóan szintén elsősorban a<br />

közigazgatás intézetirányító feladatán keresztül érvényesül, ezen kívül azonban itt is teret kap kisebb<br />

mértékben a szakmai felügyelet (pl. egészségügyi magánszférában), továbbá itt még ki kell<br />

emelnünk a szociális és kisebb mértékben az egészségügyi feladatokhoz is kapcsolódó hatósági <strong>jog</strong>alkalmazó<br />

feladatot is.<br />

A szociális területen a közigazgatási szervek hozzák létre, látják el anyagi eszközökkel és irányítják<br />

a szociális gondozás teljes intézeti hálózatát. A hatósági <strong>jog</strong>alkalmazói feladatok itt egyrészt<br />

az intézetek szolgáltatásainak igénybevételével függenek össze, másrészt a közigazgatási szervek<br />

közvetlenül nyújtanak szociális támogatást a rászorulóknak anyagi vagy természetbeni juttatás<br />

formájában.<br />

Az egészségügyi ellátási feladatkör szintén magába foglalja az intézetek hálózatának létrehozását,<br />

anyagi eszközökkel való ellátását és irányítását. A szakmai felügyeletet a közigazgatási szervek<br />

itt általában intézeteik útján látják el, ezen túlmenően a hatósági <strong>jog</strong>alkalmazói feladat során lehet<br />

módjuk az egészségügyi magánszféra felügyeletére. A hatósági <strong>jog</strong>alkalmazás egyéb feladatai a közérdekű<br />

gyógyító-megelőző tevékenység területére esnek, ahol általában a kötelezés és a szankcionálás<br />

formáját öltik.<br />

4.) Az állam belső védelmi funkciójából eredő közigazgatási feladatkörök a rendészeti és a védelmi<br />

feladatcsoportokból tevődnek össze. A rendészeti feladatcsoportba soroljuk a közrend és közbiztonság<br />

megteremtésének, valamint a tűzrendészetnek a feladatait. Mindkét feladat esetében a<br />

közigazgatási szervek maguk látják el az alapvető feladatokat, így a közrend és közbiztonság érdekében<br />

végzett rendfenntartást, bűnmegelőzést és bűnüldözést, a tűzrendészet keretében pedig a tűzmegelőzést<br />

és a tényleges tűzoltási feladatot. Ezek közül a tényleges tűzoltás önmagában nem közigazgatási<br />

feladat, de mint materiális tevékenység, ahhoz szorosan kapcsolódik. Mindkét területen<br />

találkozhatunk azonban a társadalom tagjainak és öntevékeny csoportjainak a segítő jellegű közreműködésével,<br />

melyben a feladat erőteljes közérdekű jellege domborodik ki. A rendfenntartó, bűnmegelőző<br />

és bűnüldöző feladattal kapcsolatban meg kell jegyeznünk, hogy annak ellátása a közigazgatási<br />

<strong>jog</strong>i eszközökön túlmenően igényli a büntető<strong>jog</strong>i és büntetőeljárás-<strong>jog</strong>i eszközöket is. A tűzrendészet<br />

keretében viszont a tűzmegelőzés körében találhatunk hatósági <strong>jog</strong>alkalmazói feladatot.<br />

38

- 39 -<br />

A védelmi feladatcsoportban az ország határainak védelme, az állam biztonságának védelme és<br />

a polgári védelem található. Ezeket a feladatokat önálló, elkülönült szervezeti rendszerek látják el,<br />

melyek tényleges védelmi és kisebb részben bűnmegelőzési, bűnüldözési és hatósági <strong>jog</strong>alkalmazói<br />

feladatokat oldanak meg.5.) A külső védelmi funkció az állam területének sérthetetlenségét biztosítja<br />

az esetleges külső támadásokkal szemben. Ezt a funkciót az állam legfelsőbb szervei és közöttük a<br />

legfelsőbb közigazgatási szervek által irányított honvédelmi szervezetrendszer hivatott biztosítani.<br />

Ennek a feladatcsoportnak az egyik elemét a kifejezetten közigazgatási feladatokat ellátó szervezetek<br />

(a honvédelem irányítását és a hadkiegészítést végző szervek), a másik elemét pedig maga a<br />

honvédségi szervezet feladatai alkotják. Ez utóbbi - hasonlóan a tűzoltáshoz - nem közigazgatási<br />

feladat, hanem materiális tevékenység.<br />

6.) Az állam nemzetközi funkciójából vezethetjük le a közigazgatás külpolitikai és külgazdasági<br />

feladatcsoportjait. A külpolitikai feladatcsoportba az államközi kapcsolatok fejlesztését, a nemzetközi<br />

szervezetekben való részvételt és a külföldön tartózkodó állampolgárok érdekeinek a védelmét<br />

sorolhatjuk elsősorban. Ezeket a feladatokat a leglényegesebb kérdésekben a legfelsőbb képviseleti<br />

szerv a közigazgatás legfelsőbb szervei, valamint a külképviseleti szervek együttesen valósítják meg.<br />

A külgazdasági feladatcsoportban a közigazgatás alapvető feladata a nemzetközi gazdasági<br />

együttműködés lehetőségeinek megteremtése és szervezése, részvétel a nemzetközi gazdasági szervezetek<br />

munkájában, továbbá gazdasági és hatósági eszközökkel előmozdítani a külkereskedelem<br />

fejlődését.<br />

7.) Végezetül utalni kell arra is, hogy a közigazgatásnak nem csak a fent említett, kifelé, a társadalom<br />

felé irányuló feladatai vannak, hanem befelé, a közigazgatás szervezet-rendszere felé irányuló<br />

feladatai is. Ezeket összefoglalóan a belső irányítási, felügyeleti, ellenőrzési és igazgatási feladatok<br />

megjelöléssel illethetjük, amelyről a későbbiekben még részletesen beszélni fogunk.<br />

2.3.3. A közigazgatási tevékenységek fő típusai<br />

A közigazgatási feladatok elemzéséből kitűnt, hogy több feladatkörben is találhatunk azonos jellegű<br />

feladatcsoportokat és feladatokat. Ilyen például a <strong>jog</strong>alkalmazás és ezen belül a hatósági <strong>jog</strong>alkalmazás,<br />

az intézetirányítás, a felügyelet, a materiális feladat, de ha a feladatokat további részfeladatokra<br />

bontanánk, további azonosságokat is találhatnánk. A feladatok megoldása a közigazgatási<br />

szervektől különböző tevékenységek elvégzését igényli, a feladat csak a cselekvés útján valósulhat<br />

39

- 40 -<br />

meg. Mivel a feladatok jellegében találunk közös vonásokat, a megvalósításuk érdekében kifejtett<br />

tevékenységeket is csoportosíthatjuk alapvető jellegzetességeik szerint. A továbbiakban erre az<br />

összefüggésre alapozva azt vizsgáljuk meg, hogy a közigazgatási szervek által kifejtett tevékenységeket<br />

milyen fő típusokba sorolhatjuk. Ennek azért van jelentősége, mert a közigazgatás működésének<br />

belső törvényszerűségeit csak úgy tárhatjuk fel, ha a szerteágazó tevékenységet rendszerezzük és<br />

vizsgáljuk azonos jellegzetességeiket.<br />

Az egyes tevékenységtípusok kialakításánál többféle szempontot lehet figyelembe venni és ezzel<br />

magyarázható, hogy a közigazgatás-tudomány művelői a tipizálásnál eltérő eredményre jutnak. A<br />

tipizálási ismérvek számát tekintve is igen széles a skála a szakirodalomban. Berényi Sándor például<br />

az 1975-ben megjelent tankönyvben a feladatokon kívül figyelembe veszi az irányítási módszereket,<br />

a tevékenység <strong>jog</strong>i szabályozását és a szervezetek elkülönültségét. Madarász Tibor a tevékenységfajtákat<br />

szervi-alanyi, az igazgatottak (tárgyi), az igazgatás módszere és a hatalomgyakorlás erőssége,<br />

mint csoportosítási ismérvek alapján különbözteti meg. Ismerünk olyan tipizálást is azonban (a német<br />

szakirodalomban), amely 36 féle ismérvet állít fel a tipizálás céljára.<br />

A közigazgatás nagyszámú tevékenysége kétségtelenül lehetőséget nyújt az osztályozás sokféle<br />

megoldására, azonban a feladatok és tevékenységek közötti szoros kapcsolat már önmagában is lehetőséget<br />

kínál egy lényeges tipizálásra. Az egyes feladatcsoportokhoz, feladatkörökhöz kapcsolódó<br />

tevékenységfajták ugyanis szükségképpen összerendeződnek, - a feladatcsoport és feladatkör azonossága<br />

miatt - így ez a fajta osztályozás is ad egy átfogó képet mindarról a tevékenységről, amelyet a<br />

közigazgatási szervek kifejtenek. Természetesen ennek az osztályozásnak is lehetnek kisebb hiányosságai,<br />

mivel a közigazgatás rendkívül sokrétű tevékenységében lehetnek olyanok, amelyek az ilyen<br />

csoportosításba nehezen sorolhatók be. Jelen tipizálással azonban nem célunk a teljes körű tipizálás<br />

elérése, csupán azokra a fő tevékenységfajtákra kívánunk rámutatni, amelyek a közigazgatási cselekvések<br />

jelentős részét magukba foglalják. Ezek alapján a következő fő tevékenységfajtákat különböztetjük<br />

meg a közigazgatásban.<br />

1.) A <strong>jog</strong>alkotás és törvény-előkészítés<br />

A közigazgatási szervek <strong>jog</strong>alkotó tevékenysége abból a rendelkezési <strong>jog</strong>osultságból adódik,<br />

amelyre a legfelsőbb képviseleti szerv felhatalmazza. A magyar <strong>jog</strong>i megoldás szerint az Alkotmány<br />

ad felhatalmazást a Kormánynak, a miniszterelnöknek, a minisztereknek, a PSZÁF elnökének, a<br />

NHMH elnökének, továbbá az önkormányzati képviselőtestületeknek arra, hogy feladatkörükben<br />

40

- 41 -<br />

<strong>jog</strong>szabályt (rendeletet) bocsáthassanak ki. Ezeknek a <strong>jog</strong>szabályoknak alapvető kritériumuk, hogy<br />

magasabb szintű <strong>jog</strong>szabályokkal nem lehetnek ellentétesek. Ezen belül is azonban két típusúak lehetnek.<br />

Egyrészt magasabb szintű <strong>jog</strong>szabály felhatalmazása alapján szabályozhatnak társadalmi<br />

viszonyokat végrehajtási jelleggel (felhatalmazáson alapuló <strong>jog</strong>alkotás), másrészt saját feladatkörükben<br />

(a Kormány, valamint az önkormányzatok képviselő testületei) elsődlegesen is szabályozhatnak<br />

társadalmi viszonyokat (elsődleges <strong>jog</strong>alkotás). Ez utóbbi esetben is vannak azonban korlátok,<br />

mégpedig a magasabb szintű <strong>jog</strong>szabályok, illetőleg az Alkotmány formájában. A közigazgatási<br />

<strong>jog</strong>alkotás alapvető jellegzetessége tehát, hogy az csak alkotmányi, törvényi, vagy más, magasabb<br />

szintű rendeleti korlátok között fejthető ki, egy részük pedig kifejezetten magasabb szintű <strong>jog</strong>szabály<br />

végrehajtására születik.<br />

Itt megjegyezzük, hogy a modern államban a közigazgatás területi és helyi szintjén az önkormányzás<br />

alapelvének érvényesülésével összhangban kialakuló területi és helyi <strong>jog</strong>alkotás a <strong>jog</strong>rendszer<br />

hármas tagozódásának kialakulásához vezet. Ezáltal a központi szervek <strong>jog</strong>alkotása csak a valóban<br />

társadalmi szintű szabályozásra korlátozódik és minden olyan kérdésben, amelyben a területi és helyi<br />

érdekek eltérhetnek egymástól, megadja a lehetőséget a területi (megyei) és a helyi (városi, községi)<br />

<strong>jog</strong>alkotásra. A három szint tehát a törvényi szint, a központi közigazgatási szervek rendeleti szintje<br />

és a területi-helyi rendeleti szint. Az EU-tagság azonban oda vezetett, hogy a <strong>jog</strong>rendszer tagozódásához<br />

legfelsőbb szinten – az uniós <strong>jog</strong> elsőbbségének elve miatt – egy további, negyedik szint is<br />

csatlakozott, az uniós <strong>jog</strong> szintje. Éppen ezért ma már a <strong>jog</strong>rendszer négy szintjéről beszélhetünk.<br />

A közigazgatási szervek <strong>jog</strong>alkotásának másik sajátossága, hogy az a büntető<strong>jog</strong>on kívül valamennyi<br />

<strong>jog</strong>ágba tartozó <strong>jog</strong>szabály alkotására kiterjedhet. Ez egyrészt abból adódik, hogy a közigazgatás<br />

tárgya az egész államilag szervezett társadalom, másrészt a Kormány és az önkormányzati<br />

képviselőtestületek általános hatáskörű szervek, tehát szabályozási tárgykörük feladataikon belül<br />

nincs korlátozva.<br />

A <strong>jog</strong>alkotáshoz hasonló típusú tevékenységi kategória a törvény-előkészítés. Bár törvénytervezetet<br />

a közigazgatás csúcs-szervén, a Kormányon kívül mások is benyújtanak a legfelsőbb képviseleti<br />

szervhez (például az országgyűlési képviselők), a törvény-előkészítési munkálatok döntő többségben<br />

mégis a közigazgatási szférában zajlanak. Ez egyértelműen érvényesül akkor, ha a Kormány terjeszti<br />

elő a törvénytervezetet, de az egyéb előterjesztés esetén is közreműködhet a közigazgatás apparátusa<br />

pl. az információkkal való ellátás, a felülvizsgálat és a pontosítás területén.<br />

41

- 42 -<br />

A törvény-előkészítésben a közigazgatási szervek részvételét az információkkal való rendelkezés<br />

és a szakértelem alapozza meg. A közigazgatás központi szervei tevékenységükből adódóan rendelkeznek<br />

azokkal az információkkal, amelyek a törvény-előkészítés szakaszában szükségesek, illetőleg<br />

az információs rendszereik révén újabb információk gyors beszerzésére képesek.<br />

2.) A hatósági <strong>jog</strong>alkalmazás<br />

• A 2.2.2. pontban a közigazgatás végrehajtó tevékenységének tárgyalásakor már foglalkoztunk<br />

a <strong>jog</strong>alkalmazás fogalmával és jellegzetességeivel, így itt a közigazgatási <strong>jog</strong>alkalmazás egyik<br />

leglényegesebb részét, a hatósági <strong>jog</strong>alkalmazást tesszük vizsgálat tárgyává. Ennek legfontosabb<br />

négy jellegzetessége a következő:<br />

• A hatósági <strong>jog</strong>alkalmazás alapvető jellegzetessége, hogy ennek során a közigazgatási szerv,<br />

mint hatóság alkalmazza konkrét egyedi ügyre az általános <strong>jog</strong>i normát, a <strong>jog</strong>szabályt, vagyis<br />

a közhatalmi <strong>jog</strong>osítvány alapozza meg, hogy a társadalmi viszonyokat alakítsa. A leggyakoribb<br />

hatósági ügyfajták az engedélyezések, kötelezések, hozzájárulások, szankcionálások. Maga<br />

a hatóság kifejezés is arra utal, hogy a hatóság „hat” a környezetére, befolyást gyakorol a<br />

rajta kívül álló személyek és szervek <strong>jog</strong>aira és kötelességeire. A hatóság ezt a befolyást a<br />

döntésével éri el, melynek következtében változás következik be mindazon <strong>jog</strong>alanyok <strong>jog</strong>aiban<br />

és kötelességeiben, akikre a döntés vonatkozik.<br />

• A hatósági <strong>jog</strong>alkalmazás másik jellegzetessége, hogy a tőle teljesen független <strong>jog</strong>alanyok<br />

(ügyfelek) viszonyaiba avatkozik be, és ügyfél elvileg bármely magánszemély vagy szervezet<br />

lehet. Utóbbi esetben a <strong>jog</strong>i személyiség sem feltétel. Ezért nevezhetjük a hatósági <strong>jog</strong>alkalmazást<br />

hierarchián kívüli tevékenységnek is, mivel a hatóság és az ügyfél között semmiféle<br />

<strong>jog</strong>ilag előírt alá-fölérendeltség nem létezik.<br />

• A hatósági <strong>jog</strong>alkalmazás harmadik jellemzője a kényszereszközök alkalmazásának a lehetősége<br />

abban az esetben, ha a hatóság döntésének az érintettek önként nem tesznek eleget. Ez a<br />

lehetőség a közhatalmi felhatalmazásból származik, eredete pedig a legfelsőbb képviseleti<br />

szerv által adott felhatalmazás arra nézve, hogy a közigazgatási szerv meghatározott kényszereszközt<br />

alkalmazhasson.<br />

• A kényszereszközök alkalmazásának lehetősége követeli meg, hogy a hatósági <strong>jog</strong>alkalmazás<br />

során követett eljárás nyújtson biztosítékokat az ügyfelek részére arra, hogy törvénysértő módon ne<br />

lehessen velük szemben kényszereszközöket alkalmazni. Ezért szükséges a hatósági eljárás részletes<br />

42

- 43 -<br />

<strong>jog</strong>i szabályozása általánosságban (valamennyi ügyfajtára) és speciálisan (egyes ügyfajtákra) egyaránt.<br />

Összefoglalva mindezeket: a hatósági <strong>jog</strong>alkalmazás fogalma alatt azt a közigazgatási <strong>jog</strong>alkalmazást<br />

értjük, amikor a hatóság anyagi <strong>jog</strong>szabály alapján, részletesen szabályozott eljárás keretében,<br />

rajta kívülálló személyek és szervek <strong>jog</strong>ait és kötelességeit érintő döntéseket hoz és azoknak állami<br />

kényszereszközök útján érvényt szerez.<br />

3.) Az irányítás<br />

A közigazgatás feladatainál több ponton is találkoztunk irányítási feladattal, melyek között kiemelkedett<br />

az állami intézetek irányítása. Ezeken kívül meg kell még említenünk egy másik irányítási<br />

kapcsolatot is, mégpedig az alsóbb szintű közigazgatási szervek irányítását.<br />

Az irányítás, mint tevékenység azt jelenti, hogy két szervezet között olyan kapcsolat létezik,<br />

amelyben az egyik, a másik tevékenységére meghatározó befolyást gyakorol. Az irányítás kizárólag<br />

csak szervezetek közötti viszonylatban érvényesül, erőssége pedig attól függ, hogy az irányító szervezet<br />

milyen eszközöket alkalmazhat a befolyásolásra és azokkal az irányított mely tevékenységét<br />

érinti. Elvileg az irányítás érintheti az irányított valamennyi tevékenységét, a rendeltetése érdekében<br />

kifejtett fő tevékenységet és az ahhoz kapcsolódó igazgatási tevékenységet is. Az irányítás erőssége<br />

szerint régebben a szakirodalomban hierarchikus és a hierarchián kívüli irányítást különböztettek<br />

meg.<br />

A hierarchikus irányítás lényege, hogy a két szervezet között alá-fölérendeltségi kapcsolat létezik.<br />

A közigazgatásban az ilyen kapcsolatot az irányított szervezet létrehozásakor rögzítik <strong>jog</strong>szabályban<br />

vagy a szervezeti és működési szabályban. A befolyás gyakorlására már önmagában az aláfölérendeltségi<br />

kapcsolat is elegendő, azonban a befolyásolás fő eszközeit általában szintén szabályozzák.<br />

Ezen belül azonban a hierarchikus irányítás korlátlan, vagy csekély mértékben korlátozott<br />

beavatkozási lehetőséget jelent az irányító szerv számára. Ezt általában az utasítási <strong>jog</strong> biztosítja a<br />

legszembetűnőbben, melynek alapján az irányító közvetlenül érvényesítheti akaratát az irányított tevékenységben.<br />

Hierarchikus irányítás érvényesül például a Kormány és a minisztériumok, vagy minisztériumok<br />

és a nekik közvetlenül alárendelt szervek (például központi hivatalok) között.<br />

A hierarchián kívüli irányítás - amely az irányítási <strong>jog</strong>osítványok egymásnak alá nem rendelt<br />

szervek közötti gyakorlását jelenti - mára már felügyeleti tevékenységgé változott. A kérdésre a későbbiekben<br />

még visszatérünk!<br />

43

- 44 -<br />

4.) A felügyelet<br />

A felügyeleti tevékenység kialakulása azzal a körülménnyel van összefüggésben, hogy az állam -<br />

felismerve, hogy a szervezetek működésének hatékonyságát kedvezően befolyásolja az önállóság biztosítása<br />

- egyes szervtípusok esetében csak igen szűk körre korlátozza a befolyásolási lehetőségeit.<br />

Ezzel általában csak azt kívánja elérni, hogy az ilyen szervezetek működése feleljen meg a <strong>jog</strong>szabályoknak,<br />

illetve saját szervezeti és működési szabályaiknak. Ebbe a körbe a közigazgatás körében a<br />

felügyeletek különböző típusai sorolhatók, a felettes szervek hatósági törvényességi felügyelete, a<br />

helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete (ellenőrzése), a speciális hatósági felügyeletek (pl.<br />

kereskedelmi, közegészségügyi).<br />

A felügyelet másik típusa az intézetek esetében található, mely már túlmegy a működés törvényességén<br />

és elsősorban a működés szakmai megalapozottságát, jellegét vizsgálja és ezen a téren<br />

gyakorol befolyást. Az előző típusú felügyelettől való megkülönböztetés céljából ezt a felügyeletet<br />

szakfelügyeletnek nevezzük.<br />

Mindkét felügyeleti fajtának az a jellegzetessége, hogy az irányításnál szűkebb körű <strong>jog</strong>osítványokat<br />

tartalmaz. Legáltalánosabb <strong>jog</strong>osítvány az ellenőrzés, a fogyatékosság megszüntetésére való<br />

felhívás, illetőleg az észlelt fogyatékosság megszüntetése érdekében eljárás kezdeményezése. Ez<br />

utóbbi eljárást általában más szerv folytatja le, de egyes felügyeleti fajtáknál, mint pl. a hatósági felügyeleteknél<br />

az eljárást maga a felügyelő szerv is lefolytathatja (pl. szankcionál).<br />

5.) A közvetlen tulajdonosi tevékenység végzése<br />

Vagyonának hasznosítását az állam több formában végezheti. Az egyik az, hogy vagyonának egy<br />

részéből gazdálkodó szervet létesít, amely egy társadalmi szükséglet ellátásán túl a vagyon gyarapítására<br />

törekszik. Ez a megoldás a piacgazdaságok kialakulásával egyre jobban háttérbe szorul. A másik<br />

forma az, hogy az állam rendelkezik a vagyonával közérdekű hasznosítás céljából. Ez a rendelkező<br />

tevékenység megnyilvánulhat az állam vállalkozó tevékenységében, melynek során az állam<br />

vagyoni részesévé válik nem állami gazdálkodó szerveknek. Másik megoldásként az állam egyszerűen<br />

értékesítési vagyonát, pl. az állami tulajdonban álló földrészleteket, lakóházakat, üzemeket.<br />

A harmadik hasznosítási mód az állami vagyon beruházások megvalósítására való felhasználása.<br />

Ezzel az állam olyan beruházásokat valósít meg, amelyre a magánszféra a tőke, vagy a gazdaságosság<br />

hiánya, illetve az állami monopólium alapján nem vállalkozik. Végül az állam vagyonát olyan<br />

gazdasági célú támogatásokra is fordíthatja, amely megoldja a gazdaság rövid távon jelentkező<br />

44

- 45 -<br />

problémáit, élénkíti a gazdasági fellendülést és ezzel közvetve a társadalom érdekét szolgálja. Mindezeket<br />

a tevékenységeket az állam a közigazgatási szervei útján valósítja meg, és mivel ezeket a közigazgatási<br />

szervek azonos feladatkör ellátása érdekében végzik, összefoglaló névvel közvetlen tulajdonosi<br />

tevékenység alatt tárgyaljuk.<br />

6.) A materiális tevékenység<br />

Speciális tevékenységi fajta a közigazgatásban a belső és külső védelmi feladatokat ellátó fegyveres<br />

erők, testületek és rendészeti szervek materiális tevékenysége. Ezek a szervek a közigazgatás<br />

legfőbb szervei, illetve a legfelsőbb képviseleti szerv irányítása alatt állnak, így működésükhöz kapcsolható<br />

a közigazgatási szervek irányító tevékenysége is. A működésük másik tevékenységi típusa a<br />

hatósági <strong>jog</strong>alkalmazó tevékenység, ezen túlmenően azonban végeznek olyan tevékenységeket is,<br />

amelyek az eddigi tevékenységi fajtákba nem sorolhatók. Ez utóbbiak közé sorolható a járőrözés, a<br />

nyomozás, a rendfenntartás, a gyakorlatok tartása, a tűzoltás, stb..<br />

Az állam működése szempontjából mindezek a tevékenységek elkerülhetetlenek, és jelentőségük<br />

abban van, hogy biztosítják a társadalom zavartalan életét, fennmaradását. Ennél fogva, mint önálló<br />

tevékenységi típust feltétlen ki kell emelnünk a közigazgatás tevékenységei közül.<br />

45

- 46 -<br />

SZAKIRODALOM A 2. RÉSZHEZ<br />

1. Államigazgatási Jog. Általános Rész. BM Tanulmányi és Propaganda Csoportfőnökség Budapest,<br />

1975<br />

2. Balázs István: Az állam változó szerepkörének hatása a közigazgatási intézményekre. Magyar<br />

Közigazgatás 1992. évi 5. szám<br />

3. Berényi Sándor: Az államigazgatás rendeltetése. Magyar Közigazgatás 1990. évi 7-8. szám<br />

4. Berényi Sándor: Közigazgatás a modern társadalmakban. Budapest, 1994<br />

5. Concha Győző: Politika II. Közigazgatástan. Budapest, 1905<br />

6. Csiky Kálmán: A magyar állam közigazgatási <strong>jog</strong>a. Budapest, 1888<br />

7. Ereky István: Közigazgatás és önkormányzat. Budapest, 1939<br />

8. H. Fayol: La doctrine administrative l’’ Etat. Paris, 1923<br />

9. Hajdu Lajos: II. József közigazgatási reformjai Magyarországon. Budapest, 1982<br />

10. Kalas Tibor: Modell és társadalomirányítás. Állam és Igazgatás 1986. évi 6. szám<br />

11. Lőrincz Lajos: Új irányzatok a közigazgatás fejlődésében. Magyar Közigazgatás 2003. évi 12.<br />

szám<br />

12. Madarász Tibor: A magyar államigazgatási <strong>jog</strong> alapjai. Budapest, 1989<br />

13. Magyari Zoltán: Magyar Közigazgatás. Budapest, 1942<br />

14. R. Mayntz: A közigazgatás kialakulása. In: Közigazgatás-tudományi Antológia Második Kötet<br />

(Szerk.: Lőrincz Lajos) Unió Kiadó, Budapest 1996<br />

15. D. H. Rosenbloom: A közigazgatás elmélete és a hatalmi ágak szétválasztása. Közigazgatás. Osiris<br />

Századvég Kiadó, Budapest 1994<br />

16. Stein Lőrincz: Az államigazgatás és igazgatási <strong>jog</strong> alapvonalai. Pest, 1871<br />

17. Tomcsányi Móricz: A magyar közigazgatási <strong>jog</strong> alapintézményei. Budapest, 1926<br />

18. Torma András: A közigazgatás feladatai. In: Publicationes Universitatis <strong>Miskolci</strong>ensis Sectio<br />

Juridica et Politika. Tomus XX/2. Miskolc University Press 2002<br />

19. W.F. Willoughby: Principles of Public Administration, 1927<br />

20. Zlinszky János: A századforduló magyar közigazgatása. Jogtudományi Közlöny 1996. évi 10.<br />

szám<br />

46

- 47 -<br />

3. A közigazgatási <strong>jog</strong> alapfogalmai<br />

Fő témakörök:<br />

3.1. A közigazgatási <strong>jog</strong> fogalma és helye a <strong>jog</strong>rendszerben<br />

3.2. A közigazgatási <strong>jog</strong> forrásai (<strong>jog</strong>forrás-tan)<br />

3.3. A közigazgatási <strong>jog</strong>i norma (norma-tan)<br />

3.4. A közigazgatási <strong>jog</strong>viszony (<strong>jog</strong>viszony-tan)<br />

_______________________________________________<br />

3.1. A közigazgatási <strong>jog</strong> fogalma és helye a <strong>jog</strong>rendszerben A közigazgatási <strong>jog</strong><br />

ma már messze a magyar <strong>jog</strong>rendszer leghatalmasabb ága, hiszen a közigazgatás átfogja a társadalmi<br />

és a gazdasági élet szinte valamennyi szegmensét. E hatalmas, több ezer <strong>jog</strong>szabályt kitevő <strong>jog</strong>ágat<br />

először definiáljuk, majd elhelyezzük a <strong>jog</strong>rendszerben.<br />

3.1.1. A közigazgatási <strong>jog</strong> fogalma, rendszere<br />

A közigazgatáshoz hasonlóan a közigazgatási <strong>jog</strong> fogalmáról is számos eltérő megközelítés és<br />

nézet található a közigazgatási <strong>jog</strong>tudományban. Abban a nézetek azonban még megegyeznek, hogy<br />

egy adott <strong>jog</strong>ág formailag valamely összefüggő tárgykörre vonatkozó <strong>jog</strong>szabályok összességét<br />

foglalja magába. A fogalomalkotási kísérletek ezért a <strong>jog</strong>i szabályozás tárgyából indulnak ki. Ilyenek<br />

például a következők.<br />

Lorenz von Stein szerint a közigazgatási <strong>jog</strong> a végrehajtó hatalom <strong>jog</strong>a, amely nem más, mint<br />

az állam szerves természete által e hatalomnak szabott határ. (1864)<br />

Csiky Kálmán felfogása szerint a közigazgatási <strong>jog</strong> feladata meghatározni a közigazgatási<br />

szervek felépítését, cselekvésük rendjét és határait. (1888)<br />

Concha Győző a Politika II. kötetében a közigazgatási <strong>jog</strong> alatt azon szabályok összességét érti,<br />

amelyek meghatározzák a közigazgatási szerveket, ezek hatáskörét, a közfeladatok megvalósítására<br />

adott hatalom mértékét, eszközét, módját és az állampolgárok akaraturalmát a közigazgatási<br />

szervekkel szemben. (1905)<br />

Tomcsányi Móric a közigazgatási <strong>jog</strong> alatt a közigazgatás szervezetének és működésének<br />

<strong>jog</strong>rendjét kitevő <strong>jog</strong>szabályok összességét érti. (1926)<br />

Mindezekből a meghatározásokból az tűnik ki, hogy a közigazgatási <strong>jog</strong>tudomány említett képviselői<br />

azt a tárgykört, amely a közigazgatás <strong>jog</strong>anyagát összekapcsolja, a közigazgatás szervezetében<br />

és működésében látják el. A működés esetében pedig egyértelműen a működés határaira he-<br />

47

- 48 -<br />

lyezik a fő hangsúlyt, vagyis szerintük a működésre vonatkozó <strong>jog</strong>anyag lényeges funkciója a működési<br />

korlátok meghatározása. Ez utóbbit a közigazgatás közhatalmi jellegéből vezetik le, ugyanis a<br />

közigazgatás, mint közhatalmi szervezet csak a törvényi keretek között és végrehajtó jelleggel működhet<br />

szerintük, ahogy ezt a közigazgatás fogalmánál is hangsúlyozták.<br />

Az 1945 utáni szakirodalom abból az általános felfogásból indul ki, hogy a <strong>jog</strong>rendszer <strong>jog</strong>ágakra<br />

tagolásának alapja a <strong>jog</strong>i szabályozás tárgya és módszere lehet. Ezt a közigazgatási <strong>jog</strong>ra<br />

is alkalmazva az a következtetés lesz az általános, hogy a közigazgatási <strong>jog</strong> a közigazgatási szervek<br />

végrehajtó-rendelkező tevékenysége során keletkező társadalmi viszonyokat, sajátos módszerrel szabályozó<br />

<strong>jog</strong>szabályok összessége. Sajátos módszernek a <strong>jog</strong>viszonynak a végrehajtó-rendelkező tevékenységgel<br />

való kapcsolatát, az alá-fölérendeltségi viszonyok gyakori szabályozását, a <strong>jog</strong>viszonyok<br />

egyoldalú létrejöttét és a <strong>jog</strong>szabálysértésért való feltétlen felelősséget jelölik meg. Ezt az álláspontot<br />

fejti ki Berényi Sándor az 1975-ben és 1981-ben megjelent tankönyvekben.<br />

Egy másik felfogás szerint, melyet Madarász Tibor képvisel, a közigazgatási <strong>jog</strong> tárgyát a<br />

szabályozott társadalmi viszonyok szerint nem lehet elkülöníteni, mivel az olyan széleskörű, amely<br />

más <strong>jog</strong>ágak tárgyát is képezheti. Ezzel a felfogással annyiban egyetértünk, hogy a közigazgatás valóban<br />

rendkívül szerteágazó társadalmi viszonyokat érint, azonban ez a tény még önmagában nem<br />

zárja ki azt, hogy az azokat szabályozó normákban találhassunk közös sajátosságokat.<br />

Az első közös sajátosság magában a szervezet elkülönültségében rejlik. A közigazgatás szervezetét<br />

szabályozó normák értelemszerűen a közigazgatási <strong>jog</strong> anyagába kell, hogy tartozzanak.<br />

Amennyiben azokat a magatartásokat vizsgáljuk, amelyek a közigazgatási szervezet tevékenységével<br />

kapcsolatosak, úgy azt találjuk, hogy azok legáltalánosabban a közigazgatás végrehajtó tevékenységével<br />

függenek össze. A közigazgatás rendeltetése a végrehajtás, ennek érdekében a közigazgatási<br />

szerv és más <strong>jog</strong>alanyok tevékenységet fejtenek ki, a tevékenységük során kifejtett emberi magatartást<br />

a <strong>jog</strong> szabályozza, és ebben a szabályozó <strong>jog</strong>anyagnak az a közös sajátossága is megtalálható,<br />

amely egy <strong>jog</strong>ágba rendezi azokat.<br />

Erre alapozva a közigazgatási <strong>jog</strong>ot úgy határozhatjuk meg, hogy az azon <strong>jog</strong>szabályok összessége,<br />

amelyek a közigazgatás szervezetét és a működése során a végrehajtó tevékenységével összefüggő<br />

társadalmi viszonyokat szabályozza. A közigazgatási <strong>jog</strong>i szabályozás fő tárgykörei, mindezek alapján<br />

a következők:<br />

- a közigazgatás szervezete,<br />

- a közigazgatási szerv eljárása,<br />

48

- 49 -<br />

- a közigazgatás működése során keletkező társadalmi viszonyok tartalmi meghatározása<br />

(anyagi <strong>jog</strong>).<br />

A közigazgatás szervezetére vonatkozó <strong>jog</strong>i normák foglalkoznak a szervezet létrejöttével, belső<br />

felépítésével és a szervezetek, szervezeti egységek belső és külső kapcsolatrendszerével.<br />

Az eljárási <strong>jog</strong>i normák magukba foglalják az államigazgatási eljárás általános szabályait, valamint<br />

azokat a speciális eljárási szabályokat, amelyek csupán egyes ügycsoportokra, ügytípusokra<br />

érvényesek.A működési szabályok maguk is további két nagy csoportba sorolhatók, egyrészt a közigazgatási<br />

szerv működését, döntési lehetőségeit, feltételeit meghatározó, másrészt a közigazgatási<br />

szervvel kapcsolatba kerülő más <strong>jog</strong>alanyok magatartását meghatározó normákra.<br />

A közigazgatás szervezetére és eljárására vonatkozó <strong>jog</strong>anyagot a közigazgatási <strong>jog</strong> általános részének<br />

is nevezhetjük arra alapozva, hogy ezek a szabályok a közigazgatás egészére, illetőleg jelentős<br />

részére érvényesek. A működési szabályok különös részbe való besorolása az előzőekkel ellentétben<br />

azon alapszik, hogy ezek egy-egy szűkebb területen, ágazatban érvényesülnek (pl. építésügy,<br />

lakásügy, gyámügy, stb.).<br />

3.1.2. A közigazgatási <strong>jog</strong> helye a <strong>jog</strong>rendszerben<br />

A közigazgatási <strong>jog</strong>i szabályozás széleskörű tárgyából következik, hogy több <strong>jog</strong>ággal kapcsolatban<br />

felmerülnek elhatárolási kérdések. Különösen szoros kapcsolat található az alkotmány<strong>jog</strong>, a<br />

pénzügyi <strong>jog</strong>, a családi <strong>jog</strong>, az agrár<strong>jog</strong>, a polgári <strong>jog</strong>, a büntető<strong>jog</strong> és a közigazgatási <strong>jog</strong> között, de<br />

az itt nem említett, többi <strong>jog</strong>ág esetében is található több-kevesebb kapcsolódási pont a közigazgatási<br />

<strong>jog</strong>gal.<br />

A kapcsolatok egyik tipikus formája az, hogy a közigazgatási szerv <strong>jog</strong>alkalmazó tevékenysége<br />

során más <strong>jog</strong>ágba tartozó <strong>jog</strong>szabályt is alkalmaz. Ez jellemző például az alkotmány<strong>jog</strong>i, pénzügyi<br />

<strong>jog</strong>i, családi <strong>jog</strong>i, agrár<strong>jog</strong>i szabályokra, ezek a szabályok részben a közigazgatási szervezetrendszer<br />

működésével érvényesülnek.<br />

Az alkotmány<strong>jog</strong> esetében a kapcsolat lényege abban foglalható össze, hogy az állam és állampolgár<br />

<strong>jog</strong>viszonyának alapvető szabályait az alkotmány<strong>jog</strong> tartalmazza, azonban több esetben ezek<br />

49

- 50 -<br />

csak a közigazgatás működésével fejtik ki szabályozó szerepüket, pl. egyes alapvető állampolgári<br />

<strong>jog</strong>ok esetében. A közigazgatási <strong>jog</strong> végrehajtó jellege itt tehát egyértelműen látható, mivel ezeket a<br />

kérdéseket kizárólag csak törvényben lehet szabályozni és a közigazgatási <strong>jog</strong> ezen a téren csak végrehajtó<br />

jellegű normákat tartalmazhat.<br />

Az alkotmány<strong>jog</strong> és a közigazgatási <strong>jog</strong> másik kapcsolata a közigazgatás szervezetével függ<br />

össze, ugyanis az alkotmány<strong>jog</strong> tartalmazza a közigazgatási szervezetrendszer alapvető szabályait<br />

(Kormány, minisztériumok, önkormányzatok esetében). A közigazgatási <strong>jog</strong>ba ezen a téren azok a<br />

szabályok tartoznak, amelyek az alkotmány<strong>jog</strong>i szabályozás tárgykörén kívül esnek. Ezek elsősorban<br />

a működésre vonatkozó szabályok.<br />

A pénzügyi <strong>jog</strong>, a családi <strong>jog</strong> és az agrár<strong>jog</strong> esetében a <strong>jog</strong>alkalmazó szervek elsősorban a<br />

közigazgatási szerek: a minisztériumok, a kormány-hivatalok és a központi hivatalok, a dekoncentrált<br />

(centrális alárendeltségű) szervek, illetve az önkormányzatok. Ebben az esetben az elhatárolás alapja<br />

a szabályozott viszonyok jellegéből következik, a pénzügyi <strong>jog</strong> esetében ez az állam és a társadalom<br />

anyagi kapcsolódása, a családi <strong>jog</strong> esetében a kiskorúak és gondnokoltak érdekvédelme, az agrár<strong>jog</strong><br />

esetében pedig elsősorban a földtulajdon és a földhasználat viszonyai.<br />

A polgári <strong>jog</strong> (polgári eljárás<strong>jog</strong>) és a közigazgatási <strong>jog</strong> között az anyagi és eljárási viszonyok<br />

terén egyaránt található kapcsolódás. A közigazgatási szervek kivételesen olyan döntéseket is hozhatnak,<br />

amelyek anyagi szabályai a polgári <strong>jog</strong>ba tartoznak (pl. birtokvédelem, egyes kártérítési<br />

ügyek, kisajátítás), másrészt a bíróság abban az esetben, ha közigazgatási döntést bírál felül, közigazgatási<br />

anyagi és eljárás<strong>jog</strong>ot egyaránt alkalmaz. Szervi alapon ezért az elhatárolás nem lehetséges itt<br />

sem. Az elhatárolás alapja a szabályozott társadalmi viszony vagyoni, vagy végrehajtási jellege lehet.<br />

A büntető<strong>jog</strong> (büntető eljárás<strong>jog</strong>) és a közigazgatás <strong>jog</strong> között a kapcsolat szintén kettős. A büntető<strong>jog</strong><br />

egyrészt olyan cselekmények szankcióit is tartalmazza, amelyek társadalomra enyhébb veszélyesség<br />

esetén a közigazgatás körében kerülnek elbírálásra. (Ilyenek a szabálysértések egyes esetei)<br />

Ebben az esetben a közigazgatási <strong>jog</strong> és a büntető<strong>jog</strong> határát a hatáskört gyakorló szerv dönti el. Addig,<br />

amíg a cselekmény a közigazgatás körében marad, az elbírálás <strong>jog</strong>i szabályozása is a közigazgatási<br />

<strong>jog</strong>ba tartozik. A másik kapcsolat a két <strong>jog</strong>ág között abban fejeződik ki, hogy egyes közigazgatási<br />

anyagi <strong>jog</strong>i <strong>jog</strong>szabálysértések büntető<strong>jog</strong>i szankciót vonnak maguk után. (Pl. környezetvédelmi<br />

bűncselekmény.) Ilyenkor egy cselekmény elbírálásához a közigazgatási és a büntető<strong>jog</strong>i normák<br />

alkalmazása egyaránt szükséges. A büntetőeljárási <strong>jog</strong>gal való kapcsolat pedig abban nyilvánul meg,<br />

50

- 51 -<br />

hogy a büntetőeljárás egy részét (a nyomozást) közigazgatási szervek (rendőrség) látják el, illetve<br />

végzik.<br />

3.2. A közigazgatási <strong>jog</strong> forrásai: a <strong>jog</strong>forrás-tan<br />

3.2.1. A közigazgatási <strong>jog</strong> forrásainak sajátosságai és rendszere<br />

A <strong>jog</strong>források témakörének az egész <strong>jog</strong>rendszerre kiterjedő vizsgálata nem tartozik a közigazgatási<br />

<strong>jog</strong>tudomány tárgykörébe, hiszen azzal elméleti szinten az állam és <strong>jog</strong>elmélet, tételes <strong>jog</strong>i<br />

megközelítésben pedig az alkotmány<strong>jog</strong> foglalkozik. A közigazgatási <strong>jog</strong> alapfogalmai körében mégis<br />

azért kell foglalkoznunk a közigazgatási <strong>jog</strong> <strong>jog</strong>forrásaival, mert ezeknél az általános <strong>jog</strong>forrási<br />

jegyeken túl elkülönülő sajátosságok is megfigyelhetők. Másrészt indokolja ezt a vizsgálódást az a<br />

körülmény is, hogy a <strong>jog</strong>szabályok döntő többségét a közigazgatási szervek alkotják és ebből<br />

következően a <strong>jog</strong>forrásokkal kapcsolatos elvi problémák is döntően a közigazgatási szervek működéséhez<br />

kapcsolódnak.<br />

A <strong>jog</strong>forrás fogalmát az állam és <strong>jog</strong>elméleti, valamint az alkotmány<strong>jog</strong>i szakirodalomban<br />

egyik általános felfogásban, belső és külső <strong>jog</strong>források megkülönböztetése alapján definiálják. E<br />

szerint a belső <strong>jog</strong>forrás azt a tényezőt (szervet) jelenti, amelytől a <strong>jog</strong> származik, a külső <strong>jog</strong>forrás<br />

pedig azt a megnyilvánulási formát, amelyben a <strong>jog</strong> megjelenik. Mindkét tudományban vannak olyan<br />

felfogások is, amelyek vitatják-e megkülönböztetés lét<strong>jog</strong>osultságát, közigazgatási <strong>jog</strong>i szempontból<br />

azonban ettől az elvi vitától eltekinthetünk, mivel a <strong>jog</strong>forrás fenti általános felfogása is módot nyújt<br />

a további elemzésre. A belső és külső <strong>jog</strong>forrásfogalom logikailag egyébként is összekapcsolódik,<br />

mivel az egyes <strong>jog</strong>alkotó szervek csak meghatározott formában bocsátanak ki <strong>jog</strong>forrásokat. E szerint:<br />

• az Országgyűlés törvényt,<br />

• a Kormány kormányrendeletet,<br />

• a miniszterelnök miniszterelnöki rendeletet,<br />

• a Kormány egyéb tagjai miniszteri rendeletet,<br />

• a PSZÁF és a NHMH elnöke rendeletet, továbbá<br />

• az önkormányzat képviselőtestülete rendeletet bocsát ki.<br />

51

- 52 -<br />

A továbbiakban ezek alapján <strong>jog</strong>forrás alatt a <strong>jog</strong>alkotó szervek által kibocsátott<br />

<strong>jog</strong>szabályok (külső) megjelenési formáját értjük. Azt a külső formát tehát,<br />

amelyben a <strong>jog</strong>szabály megjelenik. A törvény megjelölése magába foglalja a kihirdetés<br />

évét, római számú sorszámát, a törvény elnevezést és a törvény címét. (Pl.: 2010. évi<br />

CXXX. törvény a <strong>jog</strong>alkotásról) A többi <strong>jog</strong>szabály megjelölése magában foglalja a<br />

<strong>jog</strong>szabály megalkotójának megjelölését, az arab számozású sorszámát, a kihirdetés hónapját<br />

és napját, valamint a <strong>jog</strong>szabály elnevezését és címét. (Pl.: 5/<strong>2011</strong>. (II. 12.)<br />

Korm. rendelet a köztisztaságról)<br />

A fogalom további tisztázásában azonban nem nélkülözhetjük a <strong>jog</strong> és a <strong>jog</strong>szabály fogalmak tartalmának<br />

meghatározását sem. A <strong>jog</strong> fogalom formailag egy gyűjtőfogalom. Érthető alatta a <strong>jog</strong>szabályok<br />

összessége (tárgyi <strong>jog</strong>), de sok esetben a meghatározott <strong>jog</strong>alanyokhoz kapcsolódó <strong>jog</strong>okat<br />

és kötelezettségeket értik alatta (alanyi <strong>jog</strong>). Tartalmi vonatkozásban a <strong>jog</strong> lényege a normativitásban<br />

van, mely alatt azt értjük, hogy a <strong>jog</strong>alkotó szerv a követendő magatartást általános jelleggel<br />

határozza meg, tehát a magatartást nem egy konkrét esetben, hanem folyamatosan, vagy ismétlődően<br />

kell kifejteni. Ebben az értelemben a <strong>jog</strong>alkotásra minden szerv <strong>jog</strong>osult, amely általános<br />

magatartási szabály alkotására <strong>jog</strong>osult. Jogforrás alatt azonban meghatározásunk szerint a <strong>jog</strong>alkotó<br />

szervek csupán <strong>jog</strong>szabályi formában kibocsátott, általános magatartási szabályait értjük, az<br />

pedig pontosan meg van határozva, hogy melyik megjelenési forma tekinthető <strong>jog</strong>szabálynak. Ezek a<br />

formák az Alkotmány szerint a törvény, a kormányrendelet, a miniszterelnöki rendelet, a miniszteri<br />

rendelet, az MNB elnökének rendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjének (PSZÁF elnöke<br />

és a NHMH elnöke) rendelete, valamint az önkormányzati rendelet. Jogszabály továbbá a<br />

Honvédelmi Tanács rendkívüli állapot idején, és a köztársasági elnök szükségállapot idején kiadott<br />

rendelete is. (lásd: rendkívüli <strong>jog</strong>rend)<br />

A <strong>jog</strong>alkotó szervek azonban olyan általános magatartási szabályokat is alkothatnak, amelyek nem<br />

minősülnek <strong>jog</strong>szabályoknak, mivel nem az erre előírt megjelenési formában bocsátják ki azokat.<br />

Ezeket a <strong>jog</strong>alkotási törvény köz<strong>jog</strong>i szervezetszabályozó eszközöknek nevezi. Ilyen megjelenési<br />

forma lehet a normatív határozat és a normatív utasítás. A <strong>jog</strong>szabály címzettje ugyanis az állampolgárok<br />

és szervezetek egyaránt lehetnek, míg a köz<strong>jog</strong>i szervezetszabályozó eszközök címzettje<br />

kizárólag az irányított szervezet lehet. Ebből a megkülönböztetésből származik a közigazgatási<br />

<strong>jog</strong>források egyik elvi problémája, melyet az „utasításos <strong>jog</strong>alkotásnak” szoktak nevezni.<br />

52

- 53 -<br />

A <strong>jog</strong>forrás és <strong>jog</strong>szabály kapcsolatát meg kell még világítanunk egy másik nézőpontból is, ugyanis<br />

kivételesen előfordulnak olyan <strong>jog</strong>szabályok, amelyek nem tartalmaznak általánosan kötelező<br />

magatartási szabályt. Ilyen például az egy konkrét esetre vonatkozó törvényi vagy rendeleti előírás.<br />

Ebben az esetben tehát az fordul elő, hogy <strong>jog</strong>forrási forma nem tartalmaz <strong>jog</strong>ot, vagyis a <strong>jog</strong>alkotó<br />

szerv a <strong>jog</strong>szabályi megjelenési formát alkalmazza a konkrét döntéseinek kinyilvánítására. Ez a <strong>jog</strong>alkotási<br />

gyakorlat kétségtelenül zavaró tényező a tiszta profilú, elméletileg is alátámasztott <strong>jog</strong>alkotásban.<br />

Az ilyen döntések kinyilvánítására egy újabb akaratnyilvánítási formát lenne célszerű rendszeresíteni<br />

a <strong>jog</strong>alkotó szerveknél, például úgy, hogy számozással vagy elnevezéssel tennének különbséget<br />

a normatív és a konkrét <strong>jog</strong>források között.<br />

A <strong>jog</strong>források általános jellemzői között végül a közigazgatási <strong>jog</strong>forrásokkal összefüggésben meg<br />

kell különböztetnünk a közigazgatási szerv által kibocsátott <strong>jog</strong>forrásokat és a közigazgatási <strong>jog</strong><br />

forrásait. A megkülönböztetésnek az az alapja, hogy e <strong>jog</strong>források közül a rendelet elnevezésűeket a<br />

közigazgatási szervek adják ki, és csak a törvény mint <strong>jog</strong>forrás kibocsátása nem tartozik közigazgatási<br />

szerv hatáskörébe. Más oldalról viszont a közigazgatási <strong>jog</strong> magába foglalhat valamennyi <strong>jog</strong>forrástípusban<br />

megjelenő <strong>jog</strong>szabályt, mivel a <strong>jog</strong>szabály <strong>jog</strong>ágba való tartozását nem a megjelenési<br />

forma, hanem a szabályozott társadalmi viszony tárgya határozza meg. Az összefüggés így ezen a<br />

téren úgy fogalmazható meg, hogy a közigazgatási <strong>jog</strong>ban valamennyi <strong>jog</strong>forrás megtalálható, a<br />

közigazgatási szervek viszont csak a rendelet típusú <strong>jog</strong>forrásokat bocsáthatják ki. Az előzőekből<br />

következik, hogy a közigazgatási <strong>jog</strong> forrásai a <strong>jog</strong>forrás típusa szempontjából nem specifikusak,<br />

mivel ezek között valamennyi <strong>jog</strong>forrás típus megtalálható. A közigazgatási <strong>jog</strong> forrásai tehát a<br />

következők: törvény, kormányrendelet, miniszterelnöki rendelet, miniszteri rendelet, az MNB elnökének<br />

rendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjének (PSZÁF elnöke és a NHMH elnöke) rendelete,<br />

valamint az önkormányzati rendelet.<br />

A <strong>jog</strong>források korábbi <strong>jog</strong>i szabályozása azonban ettől bővebb körben tette lehetővé a <strong>jog</strong>szabályok<br />

kibocsátását, így 1981-ig a <strong>jog</strong>források között szerepelt a SZOT szabályzat, sőt 1989-ig a törvényerejű<br />

rendelet és az államtitkári rendelkezés is. Mivel ezeket általánosságban nem helyezték hatályon<br />

kívül a <strong>jog</strong>alkotásról szóló újabb <strong>jog</strong>szabályok, ezért közülük egyesek továbbra is hatályban<br />

maradhattak, így a közigazgatási <strong>jog</strong> forrásai is lehetnek. Ezen az alapon megkülönböztetünk a közigazgatási<br />

<strong>jog</strong>ban a hatályos <strong>jog</strong>forrási típusban kiadott <strong>jog</strong>szabályokat, és már nem hatályos<br />

<strong>jog</strong>forrási típusban kiadott <strong>jog</strong>szabályokat is. Ez utóbbi a SZOT-szabályzat, a törvényerejű rende-<br />

53

- 54 -<br />

let és az államtitkári rendelkezés. Mindkét <strong>jog</strong>forrási csoportnak az a jellegzetessége, hogy címzettek<br />

szerint az állampolgárokra és a szervezetekre egyaránt kiterjedhet a hatályuk, ezért ezeket a <strong>jog</strong>forrásokat<br />

általánosan kötelező <strong>jog</strong>forrásoknak nevezzük.<br />

A <strong>jog</strong>alkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény – mint arra már utaltunk - az általánosan kötelező<br />

<strong>jog</strong>forrásokon (a <strong>jog</strong>szabályokon) kívül ismeri a köz<strong>jog</strong>i szervezetszabályozó eszközök, a normatív<br />

határozatok és a normatív utasítások fogalmát is. A törvény szerint normatív határozatot csak<br />

testületi szerv bocsáthat ki, a következők szerint: az Országgyűlés, a Kormány, az önkormányzat<br />

képviselőtestülete, a testületi központi államigazgatási szerv, valamint az Alkotmányban megjelölt<br />

más testületi szerv. Ezekben kerül sor az irányított szervek és a saját tevékenység-, valamint a működés<br />

és a szervezet szabályozására, továbbá a saját cselekvési program meghatározására. Normatív<br />

utasítást a határozattal szemben nem testület, hanem egy személy bocsáthat ki, a következők szerint:<br />

a miniszterelnök, a központi államigazgatási szerv vezetője (miniszter, kormányhivatal vezetője,<br />

központi hivatal vezetője, stb.), a nemzetbiztonsági szolgálat vezetője, valamint az Alkotmányban<br />

megjelölt egyszemélyi vezetés alatt álló más szerv vezetője. A normatív utasításban a vezető szabályozza<br />

a vezetése, irányítása vagy felügyelete alatt álló szervek tevékenységét, működését és szervezetét,<br />

továbbá az adott szerv személyi állományába tartozó személyek <strong>jog</strong>ait és kötelességeit.<br />

A fenti felsorolásból megállapítható, hogy az országgyűlési határozat kivételével ezek döntően<br />

a közigazgatási szervek által kiadott <strong>jog</strong>i eszközök és a közigazgatás szervezetében fejtik ki szabályozó<br />

szerepüket. Címzettek szerint a normatív határozat és a normatív utasítás hatálya kizárólag<br />

az irányított szervekre terjed ki, vagyis az állampolgárokra közvetlenül rendelkezést nem tartalmazhat.<br />

Kiemelendő az is, hogy a köz<strong>jog</strong>i szervezetszabályozó eszközök, mivel nem <strong>jog</strong>forrási formát<br />

öltenek - annak ellenére, hogy döntően a közigazgatás működéséhez kapcsolódnak - közvetlenül<br />

nem tekinthetők a közigazgatási <strong>jog</strong> forrásainak, azonban azokhoz szorosan kapcsolódó <strong>jog</strong>i eszközök,<br />

ezért a közigazgatási <strong>jog</strong>forrásokat kiegészítő szabályoknak tekinthetők.A testületi szervek<br />

által kibocsátott határozatok és az egyedi szervek által kiadott utasítások között találhatók normatív<br />

(általános magatartási szabályt tartalmazó) és konkrét (egyedi esetre vonatkozó) határozatok, illetőleg<br />

utasítások. A <strong>jog</strong>i eszközök között ezek közül természetesen csak a normatív határozatot és a<br />

normatív utasítást értjük, azonban itt is felmerül az elnevezési probléma, mivel ugyanazon elnevezés<br />

tartalmazhat konkrét döntést is. A két típus megkülönböztetése ezért ebben az esetben is célszerű<br />

54

- 55 -<br />

lenne számozási, vagy jelzős módszerrel. Utóbbi esetben az elnevezés normatív és konkrét határozatra,<br />

vagy utasításra módosulhatna.<br />

A közigazgatási szervek normatív határozataival és utasításaival kapcsolatban merül fel a korábbiakban<br />

már hivatkozott „utasításos <strong>jog</strong>alkotás” problémája. A <strong>jog</strong>forrási rendszerünk gyakorlatában<br />

ugyanis számos esetben előfordult és előfordulhat, hogy határozatban vagy utasításban jelenik meg<br />

állampolgárokra kötelező szabály, holott ilyet kizárólag csak <strong>jog</strong>szabályban lehetne kiadni. Ez a gyakorlat<br />

Alkotmány és törvénysértő, az állampolgárok számára biztosított <strong>jog</strong>alkotási garanciákat sérti,<br />

ezért csökkentése és kiiktatása a legszigorúbb fellépést igényli. Ebbe az irányba mutatott a hazai gyakorlatban<br />

a „deregulációs” törekvés, amely a hatályos normatív határozatok és utasítások felülvizsgálatát<br />

tűzte ki célul, továbbá ezt a célt szolgálja az Alkotmánybíróság működése is, amely konkrét esetek<br />

kapcsán semmisíti meg az ilyen <strong>jog</strong>i eszközöket.<br />

A közigazgatási <strong>jog</strong> forrásaival összefüggésben nem mellőzhető tény, hogy Magyarország 2004-<br />

től tagja az Európai Uniónak, így - a nemzeti szervek által alkotott <strong>jog</strong>i normákon túlmenően - köteles<br />

érvényesíteni az uniós <strong>jog</strong> előírásait is. Az uniós <strong>jog</strong> alatt az elsődleges, a másodlagos és az<br />

egyéb <strong>jog</strong>források értendők. Az uniós <strong>jog</strong> elsődleges forrásai azok a szerződések, amelyeket a tagállamok<br />

az európai integráció elmélyítése érdekében, egymással kötöttek. Jelenleg e szerződések a<br />

következők: az Európai Unióról szóló Szerződés, az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés, az<br />

Európai Atomenergia Közösségről szóló Szerződés. Az uniós <strong>jog</strong> másodlagos forrásai azok a <strong>jog</strong>szabályok,<br />

amelyeket az EU intézmények (elsősorban a Parlament, a Tanács és a Bizottság) alkotnak.<br />

Ezek részben kötelezők: rendelet, irányelv és határozat, részben pedig nem kötelezők: ajánlás és vélemény.<br />

Az uniós <strong>jog</strong> egyéb forrásai körében az Európai Bíróság által meghatározott általános <strong>jog</strong>elvek<br />

(pl. az arányosság elve, a <strong>jog</strong>biztonság elve, a közigazgatási eljárás<strong>jog</strong>i alapelvek: a meghallgatáshoz<br />

való <strong>jog</strong>, az indoklási kötelezettség, a <strong>jog</strong>orvoslathoz való <strong>jog</strong>, stb.), valamint a bíróság minden<br />

egyes döntése emelhető ki (precedens rendszer).<br />

3.2.2. A <strong>jog</strong>ismeret technikai eszközei<br />

A <strong>jog</strong>alkotói akarat érvényesülése érdekében alapvető fontosságú, hogy a normatív döntések a lehető<br />

leghamarább eljussanak azokhoz, akikre a döntések hatálya kiterjed. Ezt a funkciót a <strong>jog</strong>ismeret<br />

technikai eszközei töltik be, melyek éppen „technikai” jellegüknél fogva problémát okozhatnak a<br />

normatív döntések hatályosulásában is.<br />

55

- 56 -<br />

A <strong>jog</strong>alkotásról szóló törvény rendelkezik arról, hogy a <strong>jog</strong>szabályban meg kell határozni a hatálybalépés<br />

napját, azonban azt a kérdést nyitva hagyja, hogy amennyiben technikai okok miatt a <strong>jog</strong>szabály<br />

nem ismerhető meg a hatálybalépés napjáig, abban az esetben mikortól kell a hatálybalépés napját<br />

számítani. Bár arra van rendelkezés, hogy a hatálybalépés napját úgy kell meghatározni, hogy<br />

elegendő idő maradjon a <strong>jog</strong>szabály alkalmazására való felkészülésre, a <strong>jog</strong>alkotási gyakorlatban a<br />

technikai kérdések mégis több problémát okoztak. Ezért célszerűnek látszana magában a <strong>jog</strong>alkotásról<br />

szóló törvényben szabályozni a technikai problémák kiküszöbölését egy olyan egyértelmű normával,<br />

hogy a <strong>jog</strong>szabály hatályba lépésének időpontja nem előzheti meg annak technikai megjelenését.<br />

A <strong>jog</strong>ismeret technikai eszköze hatályos <strong>jog</strong>unk szerint a hivatalos lap, amely nem más, mint a Magyar<br />

Közlöny. A Magyar Közlönyt a kormányzati portálon történő elektronikus dokumentumként<br />

kell kiadni, melynek szövegét hitelesnek kell tekinteni. A <strong>jog</strong>szabályokat – az önkormányzati rendeletek<br />

kivételével – a Magyar Közlönyben kell kihirdetni, csakúgy, mint – a helyi önkormányzatok<br />

képviselő testületeinek normatív határozatai kivételével – a köz<strong>jog</strong>i szervezetszabályozó eszközöket.<br />

Az önkormányzati rendelet kihirdetésének és a képviselő testület normatív határozata közzétételének<br />

szabályait a helyi önkormányzatokról szóló törvény állapítja meg.<br />

E körben kell végül megemlítenünk a <strong>jog</strong>szabály-szerkesztéssel kapcsolatban három technikai<br />

megoldást, az egységes szerkezetet, az ún. inkorporálást, és az egységes szöveget.<br />

Az egységes szerkezet esetében az alap<strong>jog</strong>szabályt és a végrehajtására kiadott <strong>jog</strong>szabályt úgy<br />

adják ki, hogy az alap<strong>jog</strong>szabály egyes paragrafusához kapcsolják az ahhoz kapcsolódó végrehajtási<br />

szabályok megfelelő paragrafusait. Így egy-egy kérdésben az alap<strong>jog</strong>szabály és a végrehajtási <strong>jog</strong>szabály<br />

megfelelő részei egymás után következnek.Az inkorporálás esetében az alap<strong>jog</strong>szabályt<br />

kisebb mértékben módosítják és ilyenkor a módosításokat az eredeti paragrafus számozás meghagyásával<br />

dolgozzák be a módosított <strong>jog</strong>szabályba. Új paragrafus esetében törtjelet és betűjelzést alkalmaznak<br />

(pl. 28/A. §).<br />

Az egységes szöveg kiadásakor a korábbi <strong>jog</strong>szabályt olyan mértékben módosítják, hogy<br />

inkorporálással már nem lehet a módosításokat az eredeti <strong>jog</strong>szabály szövegébe bedolgozni. Ebben az<br />

esetben a régi és az új szöveg összedolgozása során új paragrafus számozást alkalmaznak, így for-<br />

56

- 57 -<br />

mailag egy új <strong>jog</strong>szabály keletkezik, amely azonban a régi <strong>jog</strong>szabály hatályba maradt részeit magába<br />

foglalja.<br />

Az uniós <strong>jog</strong> elsődleges és másodlagos forrásait az Európai Unió Hivatalos Lapja teszi közzé,<br />

természetesen magyar nyelven (is). Az Európai Bíróság döntéseit pedig az Európai Bírósági Határozatok<br />

Tára teszi közzé. A papír alapú közzététel mellett utalni kell arra is, hogy az uniós <strong>jog</strong>i aktusok<br />

ma már elérhetők elektronikus úton, az Interneten keresztül is. Az ingyenesen elérhető adatbázis<br />

neve EUR-Lex, míg a fizetős rendszer neve CELEX.<br />

3.3. A közigazgatási <strong>jog</strong>i norma: a norma-tan<br />

3.3.1. A <strong>jog</strong>i norma és a <strong>jog</strong>szabály kapcsolata<br />

A <strong>jog</strong>i norma fogalmi és tartalmi kérdéseinek vizsgálata - hasonlóan a <strong>jog</strong>forrásokhoz - elsősorban<br />

állam- és <strong>jog</strong>elméleti kérdés, azonban a közigazgatási <strong>jog</strong>i tanulmányok megalapozása és a<br />

közigazgatási <strong>jog</strong>i normák egyes speciális vonásai szükségessé teszik a normatan alapkérdéseinek<br />

rövid áttekintését is.Az első alapkérdés, amely a normatannal kapcsolatban felmerül, a <strong>jog</strong>szabály és<br />

a <strong>jog</strong>i norma viszonya. A <strong>jog</strong>szabály fogalmát a <strong>jog</strong>forrástanban tisztáztuk, így a felvetett kérdés<br />

megválaszolásához a <strong>jog</strong>i norma lényegét kell megismernünk.<br />

A <strong>jog</strong>i normát a legáltalánosabban elfogadott meghatározás szerint címzettnek szóló általános<br />

magatartási szabályként értelmezhetjük. Ebben a meghatározásban a címzettnek szóló rész arra<br />

utal, hogy a norma, mint az emberi magatartás meghatározója mindig az emberek egy csoportjára<br />

vonatkozik. Az egy másik kérdés, hogy a címzettek lehetnek szervezeti keretek között tevékenykedő,<br />

vagy szervezeti kereteken kívülálló személyek. A norma végrehajtása azonban feltételezi, hogy a<br />

címzettek köre meghatározható legyen. Az általános magatartási szabály, mint fogalmi elem azt jelenti,<br />

hogy a norma alkotója a magatartást nem egy konkrét esetre, hanem a tartósság igényével kívánja<br />

meghatározni. Amennyiben egy konkrét esetre vonatkozna a magatartás meghatározása, úgy<br />

nem normáról, hanem konkrét utasításról lenne szó. A tartósság követelményét maga a normaszerkezet<br />

határozza meg, ugyanis ebből a szempontból a norma lehet feltételt tartalmazó (hipotetikus)<br />

és feltételt nem tartalmazó (kategorikus) norma. A hipotetikus norma esetében a normában<br />

előírt magatartást mindig abban az esetben kell kifejteni, amikor az előírt feltételek bekövetkeznek,<br />

vagyis a norma ismétlődően érvényesül. A kategorikus norma esetében - mivel feltétel nincs - a<br />

57

- 58 -<br />

normában előírt magatartást folyamatosan kell megvalósítani, vagyis a norma folyamatosan érvényesül.<br />

Ezek után visszatérve a <strong>jog</strong>szabály és a <strong>jog</strong>i norma kapcsolatára, a kérdésre több helyes válasz is<br />

adható. Amennyiben ugyanis a <strong>jog</strong>szabály egyetlen magatartás előírására szorítkozik, úgy a <strong>jog</strong>szabály<br />

és a <strong>jog</strong>i norma egybeesik, a kettő között különbséget nem tehetünk. A <strong>jog</strong>szabályok döntő többsége<br />

azonban általában több magatartás előírását tartalmazza. Mivel a <strong>jog</strong>i normát egyfajta magatartás<br />

meghatározásaként értelmezhetjük, ilyenkor a <strong>jog</strong>szabály és a <strong>jog</strong>i norma nem esik egybe, a <strong>jog</strong>szabály<br />

több <strong>jog</strong>i normát tartalmaz. A <strong>jog</strong>i norma tehát a <strong>jog</strong>alkotás alapegységeként is értelmezhető.<br />

Meg kell említeni, azonban a <strong>jog</strong>szabály és a <strong>jog</strong>i norma kapcsolatáról azt a kivételes lehetőséget<br />

is - amelyre a <strong>jog</strong>forrásoknál is utaltunk - hogy lehetnek olyan <strong>jog</strong>szabályok, amelyek általános magatartási<br />

szabályt nem tartalmaznak. Ezek a nem normatív <strong>jog</strong>szabályok, amelyek a konkrét döntést<br />

<strong>jog</strong>szabályi formában tartalmazzák.<br />

• 3.3.2. A közigazgatási <strong>jog</strong>i normák főbb típusa<br />

A <strong>jog</strong>i normák osztályozására a <strong>jog</strong>elméletben több módszer alakult ki, melyek közül a közigazgatási<br />

<strong>jog</strong>i normák sajátosságaira a tartalom és a normaszerkezet alakulása szerinti osztályozás mutat rá<br />

a legjobban.<br />

• a.) Tartalom szerint a közigazgatási <strong>jog</strong>ba tartozó <strong>jog</strong>i normákat elsődlegesen az anyagi és<br />

alaki közigazgatási <strong>jog</strong>i normák csoportjaiba sorolhatjuk. Az anyagi normák tartalmazzák<br />

mindazokat a magatartási szabályokat, amelyek meghatározzák a közigazgatási <strong>jog</strong>viszonyok<br />

érdemi oldalát. A <strong>jog</strong>alkotó szervek ezek útján érik el, hogy a társadalom tagjainak<br />

magatartása a közigazgatási feladatokban megtestesülő állami céloknak megfeleljen.<br />

Az alaki normák rendeltetése az anyagi normák érvényesülésének biztosítása. Ezek a normák<br />

azokat a magatartási előírásokat tartalmazzák - főleg szervezeti és eljárási előírások<br />

formájában -, amelyek lehetővé és szükségessé teszik, hogy az anyagi norma előírásai megvalósuljanak.<br />

Az alaki normák a közigazgatási <strong>jog</strong>viszonyok formai oldalát határozzák<br />

meg. A közigazgatási <strong>jog</strong>ban előfordulhatnak olyan <strong>jog</strong>i normák is, amelyek nem sorolhatók<br />

sem az anyagi, sem az alaki normák közé. Ilyenek például a <strong>jog</strong>szabályokat hatályba<br />

léptető, vagy hatályon kívül helyező normák, melyek anyagi és alaki jellegzetességeket<br />

58

- 59 -<br />

egyaránt magukon viselnek. Ezeket egy újabb kategória felállítása céljából <strong>jog</strong>technikai<br />

normáknak nevezhetjük.<br />

• a/1.) Az anyagi normákat a közigazgatási <strong>jog</strong>ba tartozó <strong>jog</strong>anyag elemzése alapján a következő<br />

fő típusokba sorolhatjuk: feladatot meghatározó, hatáskört megállapító, közigazgatási<br />

alanyi <strong>jog</strong>ot, vagy kötelezettséget megállapító és szankcionáló norma.<br />

• A feladat legtágabb értelemben egy szervezet társadalmi rendeltetését jelenti, vagyis egy<br />

olyan eredmény előzetes elképzelését, amelynek bizonyos tevékenység kifejtése után meg<br />

kell valósulnia.<br />

A közigazgatási szervek feladata a társadalom előtt álló közigazgatási feladatok mennyiségi és minőségi<br />

munkamegosztása eredményeként alakul ki, a feladatokat meghatározó norma funkciója<br />

pedig egy konkrét szervtípus vagy szerv rendeltetésének, tevékenysége eredményének előzetes meghatározása.<br />

Ebből a funkcióból következik a feladatot meghatározó norma egyik fő jellegzetessége,<br />

az ilyen normák kategorikus jellege. Értelemszerűen ezek a normák hipotézist nem tartalmaznak,<br />

mivel a szerveket a feladatok megvalósítása érdekében hozzák létre.<br />

- A hatáskör fogalma több módszerrel is tisztázható, melyek közül itt a feladathoz való kapcsolatából<br />

indulunk ki. A feladat megvalósítása a szervezet működését feltételezi, a közigazgatásban pedig<br />

erről tudjuk, hogy <strong>jog</strong>szabályi keretek között fejthető ki. Ezek a keretek egyrészt meghatározzák azokat<br />

a döntési lehetőségeket, amelyeken keresztül a közigazgatási szerv feladatát megvalósíthatja,<br />

másrészt meghatározzák a közigazgatási szerv, illetőleg a tevékenysége által érintett más szerv vagy<br />

személy <strong>jog</strong>ait és kötelességeit abban az eljárásban, amelyben a feladatot megvalósítják. A hatáskört<br />

megállapító normák a közigazgatási szerv döntési <strong>jog</strong>ait és kötelezettségeit tartalmazzák, lehetővé<br />

tesznek bizonyos döntéseket, másrészt kötelezik a közigazgatási szerveket döntések meghozatalára.<br />

• A közigazgatási alanyi <strong>jog</strong>ot és kötelezettséget megállapító normák a <strong>jog</strong>alanyok részére<br />

olyan <strong>jog</strong>okat és kötelezettséget tartalmaznak, amelyek érvényesülését maga a <strong>jog</strong>rendszer<br />

működése garantálja, a közigazgatási szervnek tehát nincs mérlegelési lehetősége abban a<br />

kérdésben, hogy az ilyen <strong>jog</strong>ot vagy kötelezettséget érvényesítse. Amennyiben a közigazgatási<br />

alanyi <strong>jog</strong>ot vagy kötelezettséget a közigazgatási szerv <strong>jog</strong>szabálysértő módon nem érvényesíti<br />

az érintett részére <strong>jog</strong>orvoslati eszközök állnak rendelkezésre a <strong>jog</strong>, vagy kötelezettség<br />

érvényesítésére.<br />

• A szankcionáló norma <strong>jog</strong>ellenes magatartás esetére tartalmaz <strong>jog</strong>hátrány érvényesítésére<br />

lehetőséget. Címzettje mindig a szankciót alkalmazó közigazgatási szerv. A közigazgatási<br />

59

- 60 -<br />

<strong>jog</strong>ban a szankciók fajai szerint három tipikus szankcionáló normát különböztetünk meg: a<br />

szabálysértéssé minősítő, az anyagi <strong>jog</strong>i szankciót, és az eljárás<strong>jog</strong>i szankciót tartalmazó<br />

normát.<br />

• A három közül a tipikus a szabálysértéssé minősítő norma, amely egyedileg meghatározott<br />

<strong>jog</strong>ellenes magatartások esetében büntetést, intézkedést helyez kilátásba. Az anyagi<br />

<strong>jog</strong>i szankció esetében a norma az anyagi <strong>jog</strong> megsértése esetére nem szabálysértési jellegű,<br />

hanem egyéb <strong>jog</strong>hátrányt helyez kilátásba (pl. környezetvédelmi bírság kiszabása). Az<br />

eljárás<strong>jog</strong>i szankció a hatósági eljárásokban alkalmazható abban az esetben, ha valaki az<br />

eljárás lefolytatását szándékosan akadályozza (pl. idézésre nem jelenik meg).<br />

• a/2.) Az alaki normák tartalmuk szerint főként eljárási cselekményekre, illetve a szervezet<br />

felépítésére vonatkoznak. Fő típusaik a közigazgatási <strong>jog</strong>ban a következők: hatósági eljárást<br />

szabályozó, belső eljárást szabályozó, ügyviteli, ügyrendi és szervezeti norma.<br />

• A hatósági eljárást szabályozó normák funkciója az, hogy rögzítse mindazokat a cselekvési<br />

lehetőségeket, amelyeket a közigazgatási szerv mint hatóság és a vele szemben álló ügyfél<br />

a hatósági eljárás során megtehetnek. E normák garanciális jellege abban van, hogy a két<br />

fél nem lépheti túl az itt rögzített cselekvési lehetőségeket, másrészt azokat adott esetben<br />

köteles is megtenni (pl. határidőben döntést hozni). A hatósági eljárást szabályozó normák<br />

egyik csoportját az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvény<br />

tartalmazza. Ezek az általános jellegüknél fogva a hatósági eljárások többségében érvényesülnek.<br />

A másik csoportot az ún. speciális eljárási normák alkotják, amelyeket részben az<br />

anyagi <strong>jog</strong>i normákkal együtt, részben önállóan tartalmazzák a <strong>jog</strong>szabályok.<br />

•<br />

• • A belső eljárás olyan cselekvéseket foglal magába, amelyeket a belső vezetés, vagy<br />

az irányítás keretében végeznek a közigazgatási szervek, de ide lehet sorolni a mellérendeltségi<br />

viszonyban lévő szervek kapcsolatának szabályai is. Ide sorolható például az utasítás<br />

kiadásának, az ellenőrzésnek, vagy a koordinációnak a belső szabályozása.<br />

- Az ügyviteli normák a közigazgatási szerv működéséhez kapcsolódó technikai kérdéseket<br />

szabályozzák. Fő céljuk, hogy az ügyek iratainak kezelése rendben történjen, az iratok bármikor<br />

megtekinthetők legyenek, a belső szervezeti egységek között az ügyiratok útja racionális legyen,<br />

stb.Az ügyrendi normák a testületi működés szabályait tartalmazzák, szabályozzák, pl. az előterjesztések<br />

módját, a részvételt, a döntéshozatal rendjét, a döntés kiadmányozásának módját, stb.<br />

60

- 61 -<br />

- A szervezeti norma rendeltetése valamely szervezet létrehozásának, belső felépítésének, kapcsolatrendszerének,<br />

vezetésének, stb. szabályozása.<br />

•<br />

• A közigazgatási <strong>jog</strong>i normákkal kapcsolatban itt rá kell mutatnunk még arra, hogy sok esetben<br />

előfordul a közigazgatási <strong>jog</strong>ban az az eset, amikor adott tárgykörre vonatkozóan az<br />

anyagi és alaki normák nagymértékben elkülönülnek egymástól. Addig ez érthető, amíg az<br />

általános eljárási normák az anyagi normáktól elkülönülnek, azonban több esetben maguk<br />

az egybeeső tárgykörű anyagi normák is tovább differenciálódnak és ilyenkor az eljárási<br />

normák is rendszerint csak kisebb részkérdéseket fognak át. Ebből arra lehet következtetni,<br />

hogy a <strong>jog</strong>alkotásunk kevésbé veszi figyelembe a normatan és a <strong>jog</strong>alkalmazás azon törvényszerűségeit,<br />

hogy a <strong>jog</strong>alkalmazás biztonsága igényli az egybeeső tárgykörű anyagi és<br />

eljárás<strong>jog</strong>i normák lehető legnagyobb mértékű összeegyeztetését. Végső soron az eljárási<br />

<strong>jog</strong>ágak kialakulásához is ez az igény vezetett.<br />

• 3.3.3. A közigazgatási <strong>jog</strong>i norma szerkezete<br />

•<br />

• A <strong>jog</strong>elmélet szerint a <strong>jog</strong>i norma általában hármas szerkezetű, a hipotézisből (feltétel), a<br />

•<br />

diszpozícióból (rendelkezés) és a szankcióból (<strong>jog</strong>hátrány kilátásba helyezése) áll. A közigazgatási<br />

<strong>jog</strong>ban található normák sajátossága ezen a téren is jelentkezik, mégpedig négy<br />

irányban:<br />

Az egyik fő sajátosság itt, hogy a szankció általában leválik a normáról és külön normában,<br />

<strong>jog</strong>szabályban, esetleg <strong>jog</strong>ágban jelenik meg. Így a közigazgatási <strong>jog</strong>i norma tipikus alkotórészei a<br />

hipotézis és a diszpozíció.<br />

A másik sajátossága a közigazgatási <strong>jog</strong>i normának abban jelentkezik, hogy még a hipotézis is<br />

gyakran hiányzik a normából, vagyis mindössze csak diszpozíciót tartalmaz. Ilyenek különösen a<br />

feladatot és a hatáskört megállapító normák, ez utóbbiakat nevezzük kategorikus normáknak. A hipotézis<br />

- amennyiben a norma tartalmazza - mindazon feltételt magába foglalja, amelyek bekövetkezte<br />

szükséges a diszpozícióban meghatározott magatartási szabály alkalmazásához. A közigazgatási<br />

<strong>jog</strong>i normák a hipotézis szempontjából lehetnek egy, vagy több feltételt tartalmazó normák.<br />

Amennyiben több feltételt tartalmaz a norma, ismét felmerül egy alternativitás, mivel a <strong>jog</strong>alkotó<br />

összekötő (konjuktív), illetve vagylagos (diszjunktív) kapcsolatot létesíthet a több hipotézis között.<br />

61

- 62 -<br />

Ez azt jelenti, hogy konjuktív esetben valamennyi hipotézis bekövetkezése szükséges a diszpozíció<br />

alkalmazásához, diszjunktív esetben pedig elegendő ehhez a több feltétel közül egynek bekövetkeznie.<br />

A diszpozíció tartalma szerint lehet parancsoló (kogens) és megengedő (diszpozitív). Parancsoló<br />

diszpozició esetében az előírástól nem lehet eltérni, megengedő diszpozíció esetében az előírás<br />

csupán lehetőséget jelent a magatartás kifejtésére. A diszpozíció is lehet egyszerű vagy összetett. Az<br />

abban előírt magatartás tartalmazhat egy vagy több cselekvési előírást. Összetett diszpozíciónál<br />

konjuktív esetben valamennyi cselekvést ki kell fejteni, diszjunktív esetben pedig csupán valamelyik<br />

cselekvést elég kifejteni a norma érvényesüléséhez. Összetett hipotézis és diszpozíció eseteiben a<br />

konjuktivitást általában az „és” kötőszó, a diszjunktivitást pedig a „vagy” kötőszó jelzi. Meg kell<br />

azonban itt jegyezni, hogy több esetben más megoldásokat is alkalmaznak az összetett hipotézis,<br />

vagy diszpocizió kapcsolatának jelzésére, mint pl. a kötőszó nélküli „ , ” jelzést, az „„illetőleg”” vagy<br />

más kötőszavakat. Ilyen esetben a logikai <strong>jog</strong>értelmezés vezethet el a helyes döntéshez.<br />

• A közigazgatási <strong>jog</strong>i normák (negyedik) jellegzetessége végezetül a mérlegelési lehetőséget<br />

biztosító normák jelentős számában is megnyilvánul. Ennek technikai megoldása összefügg a hipotézis<br />

és a diszpozíció szerkezetével. A mérlegelési lehetőség egyik megoldása az ún. határozatlan<br />

<strong>jog</strong>fogalom alkalmazása a hipotézisben. Amennyiben olyan fogalmakat használnak például, hogy a<br />

„kiskorú érdeke”, a „társadalom érdeke”, stb., úgy a hipotézis fennállásának megállapítása széleskörű<br />

mérlegelést tesz lehetővé a <strong>jog</strong>alkalmazó részére. Egy másik megoldás szerint a diszpozíció tartalmának<br />

meghatározásával adnak mérlegelési lehetőséget a <strong>jog</strong>alkalmazónak az alábbi módon:<br />

- a diszpozíciót megengedő módban fogalmazzák meg a „lehet” segédigével, vagy a „hat”, „het”<br />

képzvel, (pl. megtilthat, lebontathat, megsemmisíthet),- a diszpozíció összetett és diszjunktív kapcsolatot<br />

létesítenek egyes részei között. Ebben az esetben a diszpozíció korlátai között szintén választási<br />

lehetőség van,<br />

- a diszpozició határok közötti mértékrendelkezést tartalmaz: „tól – ig”.<br />

Végül a szankció is adhat mérlegelésre lehetőséget, mivel a <strong>jog</strong>hátrány általában nem konkrét, hanem<br />

határok között kerül meghatározásra (pl. 5000 forintig terjedő pénzbírság).<br />

3.4. A közigazgatási <strong>jog</strong>viszony: <strong>jog</strong>viszony-tan<br />

3.4.1. A közigazgatási <strong>jog</strong>viszony fogalma, típusai<br />

62

- 63 -<br />

A közigazgatási <strong>jog</strong>viszony fogalmához úgy juthatunk el, ha elsőként tisztázzuk a <strong>jog</strong>viszony általános<br />

fogalmát, majd ezt a közigazgatás világába helyezve megvizsgáljuk az ott megjelenő <strong>jog</strong>viszonyok<br />

sajátosságait. A <strong>jog</strong>viszony fogalmát a polgári <strong>jog</strong> tudománya dolgozza ki, mint a szerződéses<br />

kapcsolatok elméleti megalapozását. Erre az elméleti alapra építve jelenik meg a közigazgatási<br />

<strong>jog</strong>tudományban is az a felfogás, mely szerint a közigazgatási <strong>jog</strong> érvényesülésének alapvető <strong>jog</strong>i<br />

kerete a közigazgatási <strong>jog</strong>viszony. Tomcsányi Móric szerint - aki a közigazgatási <strong>jog</strong>viszonyelmélet<br />

egyik megalapozója Magyarországon - a közigazgatási viszonyok nem pusztán tényleges, hanem <strong>jog</strong>i<br />

viszonylatok. Véleménye szerint a közigazgatási viszonyok körében az együttműködés <strong>jog</strong>ilag pontosan<br />

szabályozott működést jelent. A közigazgatási <strong>jog</strong>viszony lényegének feltárásához Tomcsányi a<br />

közigazgatási viszonyokból indul ki. Célszerű azonban a témakör kiindulópontját még egy lépéssel<br />

visszahelyezni az emberi viszonyok világába.<br />

A társadalomban élő emberi közösséget az emberi kapcsolatok rendkívül bonyolult szövevénye hálózza<br />

be. Ennek az a magyarázata, hogy a társadalmi közösségben élő ember cselekedetei minduntalan<br />

másokra is hatást fejtenek ki. A cselekedetek csupán kis töredéke olyan, amelyik nem érint más<br />

személyeket. Még az elszigetelten végzett cselekvések között is vannak olyanok, amelyek hatása<br />

másokat érinthet, pl. beadvány készítése a hatóságokhoz. A másokat érintő emberi cselekvések keletkeztetik<br />

az emberek között kialakuló társadalmi viszonyokat, melyek a <strong>jog</strong>viszonyoknak képezik az<br />

alapját. A társadalomban élő emberi közösség érdeke ugyanis azt kívánja meg, hogy a közösség<br />

egyes tagjai csak olyan magatartásokat fejtsenek ki, amelyek a közösség érdekét szolgálják, vagy legalább<br />

ne sértsék a közösség érdekeit. Ennek érdekében megszületnek a normák, melyek általánosságban<br />

és előre meghatározzák, hogy a társadalom tagjai másokkal kapcsolatban milyen magatartásokat<br />

fejthetnek ki, vagy melyeket tilos kifejteni. Az állam kialakulásával ezek a normák a <strong>jog</strong>i normák<br />

formájában kerülnek kiadásra. A <strong>jog</strong>i norma funkciója tehát az, hogy egyes társadalmi viszonyokban<br />

meghatározzák a kifejthető emberi magatartást. Azok a társadalmi viszonyok, amelyekben a <strong>jog</strong>i<br />

norma határozza meg az egymással kapcsolatban álló emberek magatartását, a <strong>jog</strong>i norma hatására<br />

<strong>jog</strong>viszonyokká alakulnak át és ezzel eljutottunk a <strong>jog</strong>viszony legáltalánosabb fogalmához, mely<br />

szerint a <strong>jog</strong>viszony nem más, mint <strong>jog</strong>ilag szabályozott társadalmi viszony.<br />

63

- 64 -<br />

A társadalomban azonban a <strong>jog</strong>viszony sohasem ilyen elvont formában létezik, hiszen a <strong>jog</strong>viszony<br />

feltételezi a konkrét <strong>jog</strong>alanyok létezését és a közöttük lévő egyedi, meghatározott kapcsolatot.<br />

A <strong>jog</strong>viszony fogalom mindezek általánosított jellemzőjét tartalmazza. Az általános <strong>jog</strong>viszony fogalom<br />

mellett ezért meg kell különböztetnünk a konkrét <strong>jog</strong>viszonyokat is, melyek alatt meghatározott<br />

<strong>jog</strong>alanyok <strong>jog</strong>ilag szabályozott kapcsolatát értjük. Például konkrét <strong>jog</strong>viszony keletkezik a<br />

hatóság és ügyfél között a kérelem benyújtásával, mivel a továbbiakban az eljárási és anyagi <strong>jog</strong>i<br />

normák határozzák meg mindkét <strong>jog</strong>alany kötelező, vagy lehetséges cselekvéseit. A társadalomban a<br />

<strong>jog</strong>viszonyok csakis konkrét <strong>jog</strong>viszonyok formájában léteznek.<br />

A konkrét <strong>jog</strong>viszonyok alapvető típusai elsősorban azon az alapon különülnek el egymástól,<br />

hogy a szabályozó <strong>jog</strong>i norma melyik <strong>jog</strong>ághoz kapcsolódik. Ezen az alapon juthatunk el a közigazgatási<br />

<strong>jog</strong>viszony általános fogalmáig is, melyet úgy határozhatunk meg, mint a közigazgatási <strong>jog</strong><br />

által szabályozott társadalmi viszonyt.<br />

A közigazgatási <strong>jog</strong>viszonyok esetében is érvényes, hogy azok csak konkrét formában léteznek.<br />

Ezekre olyan tartalmi vonások a jellemzőek, amelyek az egyéb <strong>jog</strong>viszonyoktól a közigazgatási<br />

<strong>jog</strong>viszonyokat elkülönítik. A konkrét közigazgatási <strong>jog</strong>viszony speciális tartalmi jellemzői a következők:<br />

- egyik <strong>jog</strong>alanya mindig közigazgatási szerv,<br />

- tipikus formája a közhatalmi (szuprematív) <strong>jog</strong>viszony,<br />

- tartalmilag a közigazgatási szervek végrehajtó-rendelkező tevékenységéhez<br />

kapcsolódik.<br />

A közigazgatási <strong>jog</strong>viszonyban az egyik <strong>jog</strong>alany szükségképpen a közigazgatási szerv, mivel<br />

azok a viszonyok amelyeket a közigazgatási <strong>jog</strong> szabályoz - a közigazgatási <strong>jog</strong> fogalmából következően<br />

- a közigazgatási szervek végrehajtó tevékenységével vannak összefüggésben. Egyben ez azt is<br />

jelenti, hogy ezek a <strong>jog</strong>viszonyok tartalmilag az állami akarat végrehajtásával összefüggő társadalmi<br />

viszonyok lehetnek.<br />

A közigazgatási <strong>jog</strong>viszony tipikus formája a közhatalmi <strong>jog</strong>viszony, mivel a végrehajtó tevékenységén<br />

belül a fő tevékenységek a <strong>jog</strong>alkalmazás, valamint az irányítás és a felügyelet. A <strong>jog</strong>alkalmazáson<br />

belül is mennyiségileg és minőségileg kiemelkedő csoport a hatósági <strong>jog</strong>alkalmazás,<br />

melyre a közhatalmi jelleg a fő jellemző. Az irányítási és felügyeleti kapcsolatokban szintén a közhatalmi<br />

jelleg biztosítja, hogy a <strong>jog</strong>viszonyban érvényesüljön az irányító, felügyeleti szerv akarata.<br />

64

- 65 -<br />

A közigazgatási <strong>jog</strong>viszonyok között léteznek azonban olyan <strong>jog</strong>viszonyok is, amelyre nem jellemző<br />

a közhatalmi jelleg, ezek a mellérendeltségi (koordinációs) <strong>jog</strong>viszonyok. Ilyenek például a<br />

közigazgatási szervek által kötött megállapodások, szerződések más közigazgatási szervekkel, vagy<br />

más kívülálló szervekkel. Ezek közül természetesen csak a közigazgatási <strong>jog</strong> által szabályozott megállapodások,<br />

szerződések tekinthetők közigazgatási <strong>jog</strong>viszonynak, a polgári <strong>jog</strong>i szerződések (pl.<br />

vásárlások, társulások egyes formái) a polgári <strong>jog</strong>i <strong>jog</strong>viszonyok világába tartoznak.<br />

A közigazgatási mellérendeltségi <strong>jog</strong>viszonyok tipikus formái a közigazgatási társulások, melyeket<br />

az önkormányzatok hoznak létre a közigazgatási feladat közös megvalósítására (pl. iskola, orvosi<br />

rendelő, stb. fenntartása).<br />

Az egyik legújabb <strong>jog</strong>viszony-elméleti felfogás szerint kivételesen olyan, közigazgatási <strong>jog</strong> által<br />

szabályozott társadalmi viszonyok is létrejöhetnek, amelyekben az egyik fél sem közigazgatási szerv.<br />

Madarász Tibor szerint ilyenek lehetnek bizonyos intézeti vagy vállalati <strong>jog</strong>viszonyok. Ebben a<br />

kérdésben a bizonytalanságot a szabályozó <strong>jog</strong>i norma <strong>jog</strong>ági hovatartozása okozza. A szervezet (intézet,<br />

vállalat) belső <strong>jog</strong>viszonyait szabályozó <strong>jog</strong>szabályokat az egyik felfogás szerint a közigazgatási<br />

<strong>jog</strong>ba sorolják. Ebben az esetben valóban léteznek olyan közigazgatási <strong>jog</strong>viszonyok, amelyekben<br />

nem szerepel közigazgatási szerv (pl. az oktatási intézmény és az egyetemi hallgató között). Másik<br />

nézet szerint ezek a <strong>jog</strong>viszonyok részben lehetnek munka<strong>jog</strong>i <strong>jog</strong>viszonyok, részben speciális ún.<br />

intézeti <strong>jog</strong>viszonyok, melyek <strong>jog</strong>ági besorolása nem egyértelmű. Madarász Tibor azt javasolja, hogy<br />

a belső igazgatást szabályozó <strong>jog</strong>szabályok együttesét új elnevezéssel kellene illetni, mint pl. „belső<br />

igazgatási <strong>jog</strong>”.<br />

Álláspontunk szerint a közigazgatási <strong>jog</strong> határa az állami akarat végrehajtásával kapcsolatos<br />

működés kapcsán a közigazgatási szervek által létrehozott szervezetek esetében a létrehozásig, a<br />

szervezeti felépítésig, valamint az irányításig és felügyeletig terjed. Ezeknek a szervezeteknek a<br />

hatékony és önálló működés érdekében maguknak kell megalkotniuk a belső működési szabályaikat<br />

és ezzel a közigazgatási szervek csupán az irányítás és felügyelet keretében foglalkozhatnak. A belső<br />

működési szabályzatok pedig - bár normatívak - nem minősülnek <strong>jog</strong>szabályoknak, így nem is vetődik<br />

fel a <strong>jog</strong>ági hovatartozásuk. Az általuk szabályozott belső viszonyok pedig nem <strong>jog</strong>viszonyok,<br />

hanem belső működési viszonyok.<br />

65

- 66 -<br />

Az a megoldás, amikor az állam maga szabályozza az általa létrehozott nem közigazgatási típusú<br />

szerv belső működési viszonyait, lényegében nem más, mint a belső szabályzat megalkotási hatáskörének<br />

az irányítási szintre való helyezése. Ez a gyakorlat a centralizált államra jellemző, és pontosan<br />

ez az oka annak, hogy Magyarországon <strong>jog</strong>dogmatikai problémák jelentkeztek az intézeti és vállalati<br />

belső viszonyok jellegét illetően. Addig pedig, amíg az ilyen belső működési szabályok <strong>jog</strong>szabályi<br />

formát öltenek, valóban lehetne azokat egy önálló elnevezéssel illetni.<br />

Amennyiben a belső működés önállóan kialakított szabályai nem biztosítják az elérni kívánt állami<br />

célt, az irányítás és felügyelet során van mód korrigálni a szervezet működését, ez azonban már<br />

tipikus közigazgatási közhatalmi <strong>jog</strong>viszony, melyben az egyik <strong>jog</strong>alany közigazgatási szerv. A közigazgatási<br />

<strong>jog</strong>viszonyok típusai mindezek alapján a következők:<br />

• hatósági <strong>jog</strong>alkalmazói <strong>jog</strong>viszonyok,<br />

- nem hatósági <strong>jog</strong>alkalmazói <strong>jog</strong>viszonyok,<br />

• irányítási <strong>jog</strong>viszonyok,<br />

- felügyeleti <strong>jog</strong>viszonyok,<br />

- mellérendeltségi (koordinációs) <strong>jog</strong>viszonyok.<br />

3.4.2. A közigazgatási <strong>jog</strong>viszony alanyai<br />

A konkrét közigazgatási <strong>jog</strong>viszony egyik oldalán (igen csekély kivételtől eltekintve) mindig a<br />

közigazgatási szerv áll. Annak, hogy valamely szervezet, mint közigazgatási szerv közigazgatási <strong>jog</strong>viszony<br />

<strong>jog</strong>alanya lehessen, a <strong>jog</strong>alanyiság a feltétele. Jogalanyiságon általában azt értjük, hogy<br />

valamely magánszemély vagy szervezet <strong>jog</strong>viszonyban <strong>jog</strong>alany lehet. A közigazgatási szerv <strong>jog</strong>alanyiságát<br />

vizsgálhatjuk általában és adott konkrét <strong>jog</strong>viszony vonatkozásában.<br />

a.) Egy szerv közigazgatási <strong>jog</strong>viszonyban akkor lehet a közigazgatási szerv oldalán általában<br />

<strong>jog</strong>alany (általános <strong>jog</strong>képesség), ha megfelel az alábbi feltételeknek:<br />

- <strong>jog</strong>szabály által előírt módon hozták létre,<br />

- <strong>jog</strong>szabály közhatalom gyakorlásával ruházta fel,<br />

• • <strong>jog</strong>szabály közigazgatási feladat ellátásával bízta meg.<br />

• Itt meg kell jegyeznünk, hogy a magyar közigazgatási <strong>jog</strong>ban találkozunk olyan megoldással<br />

is, amikor <strong>jog</strong>szabály valamely közigazgatási feladat ellátása érdekében közhatalommal ruház<br />

66

- 67 -<br />

fel nem közigazgatási (pl. intézetet, vagy akár magánszemélyt) szervezet. Ennek oka legtöbbször<br />

az a racionális megfontolás, hogy a feladat ellátásához szükséges szakértelemmel az adott<br />

szervezet szakemberei rendelkeznek elsősorban. Az ilyen közigazgatási szervet nevezzük<br />

„quasi közigazgatási szerv”-nek.<br />

• A közigazgatási szerv oldalán ahhoz, hogy egy szerv konkrét közigazgatási <strong>jog</strong>viszonyban<br />

•<br />

<strong>jog</strong>alany legyen, relatív <strong>jog</strong>képességgel is kell rendelkeznie. Ennek feltétele, hogy az adott<br />

közigazgatási szervnek az adott tárgykörben legyen hatásköre és illetékessége, vagyis olyan<br />

<strong>jog</strong>szabályban előírt cselekvési szabadsága, amelyet az adott földrajzi területen gyakorolhat.<br />

• b.) A közigazgatási <strong>jog</strong>viszony másik oldalán elvileg bármely magánszemély, <strong>jog</strong>i személy<br />

vagy <strong>jog</strong>i személyiséggel nem rendelkező szervezet lehet. A <strong>jog</strong>irodalom azonban kitér arra is,<br />

hogy a másik két hatalmi ágat képviselő szervezetek (az Országgyűlés és a bíróságok, ügyészségek)<br />

elméletileg nem lehetnek közigazgatási <strong>jog</strong>viszonyok alanyai. Ennek az a magyarázata,<br />

hogy a közigazgatási <strong>jog</strong>viszonyban a közigazgatási szerv közhatalmat gyakorolhat, ezt pedig<br />

a másik két hatalmi ág függetlensége és önállósága kizárja. Amennyiben azonban ezeknek a<br />

szerveknek olyan közigazgatási ügyeik keletkeznek, amelyre egységes <strong>jog</strong>i szabályozás vonatkozik,<br />

(pl. közületi elhelyezés, beruházás, stb.) úgy e szervek hivatalai (az Országgyűlés Hivatala,<br />

bíróságok gazdasági hivatala) már a közigazgatási <strong>jog</strong>viszonyban <strong>jog</strong>alanyok lehetnek,<br />

más szervezetekhez hasonlóan. A közigazgatási <strong>jog</strong>viszony másik oldalán a <strong>jog</strong>alanyiság attól<br />

függően eltérő, hogy milyen típusú <strong>jog</strong>viszonyról van szó. Mint láttuk, e körben négy féle<br />

<strong>jog</strong>viszony lehetséges:<br />

•<br />

• A hatósági <strong>jog</strong>alkalmazói <strong>jog</strong>viszonyoknál megkülönböztetjük az ügyfélképességet és az<br />

eljárási képességet. Az ügyfélképesség feltétele az, hogy a konkrét magánszemély vagy<br />

szervezet <strong>jog</strong>át vagy <strong>jog</strong>os érdekét az eljárás tárgyát képező ügy érintse. Az eljárási képesség<br />

pedig azt jelenti, hogy a <strong>jog</strong>alany saját cselekvésével, saját nevében <strong>jog</strong>okat szerezhet,<br />

kötelezettségeket vállalhat (mindez hasonlatos a polgári <strong>jog</strong>ból megismert <strong>jog</strong>képességhez<br />

és cselekvőképességhez).<br />

- Nem hatósági jellegű <strong>jog</strong>alkalmazói <strong>jog</strong>viszony a közigazgatásban ritkán fordul elő, mivel a<br />

belső működés <strong>jog</strong>ilag kevésbé szabályozott, mint a külső (hatósági) tevékenység. Ezek tipikus formája<br />

az olyan belső vezetési <strong>jog</strong>viszonyok, amelyek nem tartoznak a munka<strong>jog</strong>i <strong>jog</strong>viszonyok köré-<br />

67

- 68 -<br />

be. Ilyenek például a hatáskör-gyakorlás belső megosztásával kapcsolatos viszonyok, vagy a belső<br />

ellenőrzés során kialakult viszonyok. A <strong>jog</strong>alany tehát a <strong>jog</strong>viszony másik oldalán a szervezeten belüli<br />

másik szervezet, vagy személy. A <strong>jog</strong>alanyiságot itt a szervezethez való tartozás alapozza meg.<br />

- Az irányítási és a felügyeleti <strong>jog</strong>viszonyok esetében a másik <strong>jog</strong>alany az irányított, vagy felügyelt<br />

szervezet lehet. Jogalanyiságát az irányítási, vagy a felügyeleti <strong>jog</strong>viszonyt deklaráló <strong>jog</strong>szabály<br />

alapozza meg.<br />

- A mellérendeltségi (koordinációs) <strong>jog</strong>viszonyokban a másik <strong>jog</strong>alany lehet bármely más<br />

szervezet. A <strong>jog</strong>alanyiság fogalma itt még tágabban értelmezhető, hiszen az megegyezik a szervezet<br />

kritériumával. A szervezet létezésének feltétele pedig az, hogy az emberi együttműködés célját az<br />

állam ne tiltsa, továbbá a működést szervezeti és működési szabályzat szabályozza.<br />

3.4.3. A közigazgatási <strong>jog</strong>viszony keletkezése, módosulása és megszűnése<br />

A <strong>jog</strong>viszonyok keletkezésének, módosulásának és megszűnésének oka a <strong>jog</strong>i tények bekövetkezése.<br />

A <strong>jog</strong>i tényeket a <strong>jog</strong>irodalomban általában olyan cselekvésekre és eseményekre bontják,<br />

amelyek bekövetkezése esetén a <strong>jog</strong>szabály erejénél fogva következik be változás a társadalmi viszonyokban,<br />

azok <strong>jog</strong>viszonyokká válnak, vagy a már meglévők módosulnak, illetve megszűnnek.<br />

A közigazgatási <strong>jog</strong>tudományban a <strong>jog</strong>i tények vonatkozásában hosszas vita volt abban a kérdésben,<br />

hogy <strong>jog</strong>i ténynek csak a közigazgatási szerv aktusait lehet-e tekinteni, vagy az egyéb szervek<br />

aktusai és egyéb cselekvések, illetve események is keletkeztethetnek, módosíthatnak, vagy szüntethetnek<br />

meg közigazgatási <strong>jog</strong>viszonyokat. Szamel Lajos szerint a közigazgatási <strong>jog</strong>viszonyok sajátossága<br />

az, hogy a <strong>jog</strong>i tények közül egyedül a közigazgatási szervek konkrét aktusai lehetnek <strong>jog</strong>i<br />

tények. Madarász Tibor szerint viszont a közigazgatási <strong>jog</strong>viszonyban <strong>jog</strong>i tények csak az emberi<br />

magatartások lehetnek, melyek között legnagyobb jelentősége az állami szervek aktusainak van. Ezzel<br />

kizárja az eseményeknek a <strong>jog</strong>i tény jellegét. Álláspontunk szerint közigazgatási <strong>jog</strong>viszonyt<br />

események és cselekvések egyaránt keletkeztethetnek (módosíthatnak és megszüntethetnek).<br />

a.) Az emberi akarattól függetlenül bekövetkező események (pl. születés, halál) önmagukban valóban<br />

nem <strong>jog</strong>i tények, mivel a közigazgatási <strong>jog</strong>viszonyt ebben az esetben egy további <strong>jog</strong>i tény,<br />

vagy az ügyféli kezdeményezés, vagy a hivatalbóli eljárás-kezdeményezése keletkezteti. Egy születés,<br />

pl. amennyiben az nem jut a hatóságok tudomására, közigazgatási <strong>jog</strong>viszonyt nem keletkeztet,<br />

nem kerül sor az anyakönyvezésre.<br />

b.) Az emberi akarattól függő cselekvések a <strong>jog</strong>viszonyokra való hatásuk szempontjából tovább<br />

bonthatók <strong>jog</strong>szerű és <strong>jog</strong>ellenes cselekvésekre.<br />

68

- 69 -<br />

• b/1.) A <strong>jog</strong>ellenes cselekvéseket korábban a <strong>jog</strong>tudományban szintén <strong>jog</strong>i tényeknek tekintették,<br />

azonban itt is az a helyzet, hogy ezek csak akkor keletkeztetnek <strong>jog</strong>viszonyokat, ha a<br />

hatóságok tudomására jutnak, és ott eljárást kezdeményeznek. A <strong>jog</strong>viszonyt közvetlenül kiváltó<br />

<strong>jog</strong>i tény tehát ebben az esetben is a közigazgatási szerv aktusa lesz.<br />

• b/2.) A <strong>jog</strong>szerű cselekvések egyik részét kifejezetten <strong>jog</strong>viszonyt érintő céllal fejtik ki, másik<br />

részük viszont egyéb célt szolgál, de másodlagosan érinthet közigazgatási <strong>jog</strong>viszonyt is. Ez<br />

utóbbiak az ún. eredményre vezető cselekvések. Ilyen például egyes szerződések megkötése,<br />

melyek csak hatósági jóváhagyással lépnek érvénybe, tehát kezdeményezni kell a jóváhagyásukat.<br />

Az eredményre vezető cselekvéseknek nincs tehát közvetlenül hatásuk a <strong>jog</strong>viszonyokra,<br />

azokat az ügyféli kezdeményezés vagy hivatalbóli eljárás hozza létre.<br />

• A <strong>jog</strong>viszonyt érintő célú cselekvések tehát kifejezetten közigazgatási <strong>jog</strong>viszony létrejöttét<br />

(módosulását, megszűnését) célozzák. Mint ilyenek, további három típusba sorolhatók: az<br />

állami szerv aktusa, az ügyféli kezdeményezés és a megállapodás.<br />

Az államszerv aktusai között kiemelkedik a közigazgatási szerv aktusa, amelyik tipikus <strong>jog</strong>i tény<br />

a közigazgatási <strong>jog</strong>viszonyok körében. Az ilyen aktus keletkezteti a hivatalbóli eljárást a hatósági<br />

<strong>jog</strong>alkalmazói aktusok körében, valamint a legtöbb eljárási és anyagi <strong>jog</strong>i <strong>jog</strong>viszonyt. Más állami<br />

szervek közül <strong>jog</strong>i tény lehet:<br />

•<br />

• • az Országgyűlés normatív vagy egyedi aktusa, például az irányítási és/vagy a felügyeleti<br />

<strong>jog</strong>viszony tekintetében,<br />

- a bíróság aktusa, melynek következtében - a bírói felülvizsgálat keretében - keletkezhetnek,<br />

módosulhatnak, vagy szűnhetnek meg <strong>jog</strong>viszonyok, és végül - az ügyészi intézkedés, mely szintén<br />

hasonló eredménnyel érintheti a közigazgatási <strong>jog</strong>viszonyokat.<br />

Az ügyféli kezdeményezés a hatósági <strong>jog</strong>alkalmazói aktusok esetében egyértelműen <strong>jog</strong>i ténynek<br />

minősíthető, ennek alapján a közigazgatási szervnek eljárási kötelezettsége keletkezik még akkor is,<br />

ha az eljárást máshol kell lefolytatni. Ez utóbbi esetben ugyanis köteles haladéktalanul áttenni az<br />

ügyet a hatáskörrel rendelkező illetékes szervhez.<br />

Az együttműködési (koordinációs) <strong>jog</strong>viszonyok keletkezését speciális <strong>jog</strong>i tény, a megállapodás<br />

(szerződés) hozza létre. Ebben az esetben a <strong>jog</strong>viszony tartalmát a közigazgatási <strong>jog</strong>i normák és a<br />

megállapodás együttesen határozzák meg.<br />

69

- 70 -<br />

3.4.4. A közigazgatási <strong>jog</strong>viszony tartalma és tárgya<br />

A közigazgatási <strong>jog</strong>viszonyok tulajdonságai a tartalom és tárgy tekintetében megegyeznek a <strong>jog</strong>viszonyok<br />

általános tulajdonságaival. A <strong>jog</strong>viszonyok tartalmát - és így a közigazgatási <strong>jog</strong>viszonyok<br />

tartalmát is - általában a <strong>jog</strong>alanyok <strong>jog</strong>ai és kötelességei képezik. Mivel ezek a konkrét <strong>jog</strong>viszonyokban<br />

léteznek, ezért konkrét <strong>jog</strong>alanyokhoz is kötődnek. Ezen az alapon tekintjük a közigazgatási<br />

<strong>jog</strong>viszony tartalmának a közigazgatási alanyi <strong>jog</strong>okat és a közigazgatási alanyi kötelezettségeket.<br />

A közigazgatási alanyi <strong>jog</strong>ok és kötelezettségek alapvető jellemzője, hogy a <strong>jog</strong>rendszer olyan garanciákat<br />

tartalmaz, amelyek végső soron bírói <strong>jog</strong>védelemmel biztosítják a <strong>jog</strong>, vagy kötelezettség<br />

érvényesülését. Például közigazgatási alanyi <strong>jog</strong> valamennyi olyan döntés kiadásához fűződő <strong>jog</strong>,<br />

amely esetben a kérelmező a <strong>jog</strong>szabályi feltételeket teljesítette. (pl. vállalkozói igazolvány, útlevél<br />

kiadása, stb.)<br />

A közigazgatási <strong>jog</strong> körében gyakran előfordul azonban, hogy a <strong>jog</strong>szabály mérlegelési lehetőséget<br />

biztosít arra, hogy a <strong>jog</strong>alkalmazó szerv a <strong>jog</strong>szabály szellemében megállapítsa a <strong>jog</strong>ok és kötelezettségek<br />

terjedelmét. A konkrét alanyi <strong>jog</strong> és kötelezettség ebben az esetben a mérlegelési döntés<br />

meghozatala után keletkezik, a <strong>jog</strong> és kötelezettség terjedelme pedig a közigazgatási szerv mérlegelésétől<br />

függ. Ilyen esetben az alanyi <strong>jog</strong> és kötelezettség tehát csak a <strong>jog</strong>alkotó által megszabott határok<br />

között érvényesül, a <strong>jog</strong>alanynak alanyi <strong>jog</strong>a a mérlegelési határok közötti döntés meghozatalára<br />

terjed ki és csak ezt követően a már biztosított <strong>jog</strong> mértékére. Például ha valaki a közterületet magáncélra<br />

igénybe kívánja venni, az alanyi <strong>jog</strong> elsődlegesen a mérlegelési döntés meghozatalára, másodlagosan<br />

pedig a már kiadott engedély mértékére terjed ki.<br />

A közigazgatási <strong>jog</strong>viszony tartalmát alkotó <strong>jog</strong>okat és kötelezettségeket a tárgyi <strong>jog</strong>, a <strong>jog</strong>szabályok<br />

határozzák meg. Egyes <strong>jog</strong>viszonyok esetében, így különösen a hatósági <strong>jog</strong>alkalmazói<br />

<strong>jog</strong>viszonyoknál a <strong>jog</strong>i szabályozás igen részletes, más esetekben, pl. a belső vezetési, vagy a mellérendeltségi<br />

<strong>jog</strong>viszonyoknál a <strong>jog</strong>i szabályozás csak a fő kérdésekre terjed ki, vagy keretjellegű.<br />

A közigazgatási <strong>jog</strong>viszony tárgya - hasonlóan más <strong>jog</strong>viszonyokhoz - az a magatartás, amelyet<br />

a <strong>jog</strong>alanyoknak kapcsolatuk során tanúsítaniuk kell. Ez lehet cselekvés, vagy cselekvéstől való<br />

tartózkodás. A <strong>jog</strong>viszony keletkezésének a célja azonban mindig valamely eredmény elérése, (engedély<br />

megszerzése, a működés korrekciója, együttes működés, stb.), a <strong>jog</strong>viszony tárgya ezért köze-<br />

70

- 71 -<br />

lebbről az a konkrét eredményt jelenti, amely az emberi magatartás kifejtése során keletkezik. A közigazgatás<br />

világában ez tipikusan nem más, mint egy hatósági engedély.<br />

71

- 72 -<br />

SZAKIRODALOM a 3. részhez<br />

1. Ádám Antal: A <strong>jog</strong>alkotás alkotmányosságáról. Jogtudományi Közlöny 1992. évi 11. szám<br />

2. Államigazgatási <strong>jog</strong>. Általános rész. BM Tanulmányi és Propaganda Csoportfőnökség, 1975<br />

3. Bártfai Zsolt: A <strong>jog</strong>szabályok kihirdetése és hatálybalépése. Magyar Közigazgatás 1995. évi 2.<br />

szám<br />

4. Walter Cairns: Bevezetés az Európai Unió <strong>jog</strong>rendszerébe. CO-NEX Könyvkiadó, Budapest<br />

1999<br />

5. Concha Győző: Politika. Budapest, 1905<br />

6. Csiky Kálmán: A magyar állam közigazgatási <strong>jog</strong>a. Budapest, 1888<br />

7. Ficzere Lajos: A törvény és a rendelet viszonyának kérdései. A közigazgatás szerepe a <strong>jog</strong>alkotásban.<br />

Unió Kiadó, Budapest 1995<br />

8. Kalas Tibor: A közigazgatási <strong>jog</strong>források problémái. In: A közigazgatás szerepe a <strong>jog</strong>alkotásban<br />

(Szerk.: Fogarasi József) Unió Kiadó, Budapest, 1995<br />

9. Kalas Tibor: Egyes <strong>jog</strong>elvek szerepe az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatában. Jogtudományi<br />

Közlöny 2001. évi 7-8. szám<br />

10. Dr. Kampis György - Dr. Szép György - Dr. Vida István: A <strong>jog</strong>szabályok előkészítése. Kódexpress<br />

Kiadó, Budapest 1998<br />

11. Kiss László: A <strong>jog</strong>alkotási és <strong>jog</strong>forrási rendszer néhány időszerű kérdése. In: A közigazgatás<br />

szerepe a <strong>jog</strong>alkotásban Unió Kiadó, Budapest 1995<br />

12. Madarász Tibor: A magyar államigazgatási <strong>jog</strong> alapjai. Budapest, 1989<br />

13. Magyar államigazgatási <strong>jog</strong>. Általános rész. BM Könyvkiadó, Budapest, 1984<br />

14. Molnár Miklós: A közigazgatás döntési szabadsága. KJK Budapest 1994<br />

15. Pescka Vilmos: A <strong>jog</strong>viszonyelmélet alapvető kérdései. Budapest, 1960<br />

16. Sári János: A <strong>jog</strong>alkotás és a <strong>jog</strong>forrási rendszer. Magyar Közigazgatás 1991. évi 8. szám<br />

17. Stein Lőrinc: Az államigazgatás és igazgatási <strong>jog</strong> alapjai. Pest, 1871.<br />

18. Szamel Lajos: A <strong>jog</strong>források. Budapest, 1958<br />

19. Tomcsányi Móric: A magyar közigazgatási <strong>jog</strong> alapintézményei. Budapest, 192620. Várvölgyi<br />

Péter: Gondolatok a <strong>jog</strong>alkotási törvény korszerűsítéséhez. In: A közigazgatás szerepe a<br />

<strong>jog</strong>alkotásban Unió Kiadó, Budapest 1995<br />

72

- 73 -<br />

4. A KÖZIGAZGATÁS-TUDOMÁNY<br />

Fő témakörök:<br />

4.1. A közigazgatás-tudomány fogalma<br />

4.2. A polgári közigazgatás-tudomány<br />

4.3. A magyar közigazgatás-tudomány<br />

_________________________________<br />

4.1. A közigazgatás-tudomány fogalma<br />

Tudományról általában akkor beszélhetünk, amikor egy adott, jól lehatárolt tárgykörre vonatkozó<br />

felhalmozódott tudásanyag rendszerezése és elemzése elért egy olyan szintézist, amely képes<br />

progresszív módon visszahatni saját tárgykörére. Ezért minden tudománynak alapvető feladata,<br />

hogy - létrejöttének bizonyítékaként - meghatározza saját tárgyát, azt elhatárolja más tudományok<br />

tárgyától, és bizonyítsa a tudásanyag szintézisének olyan színvonalát, amely képes tárgyának fejlődését<br />

előidézni.<br />

A közigazgatás-tudomány esetében az önálló, más tudományok tárgyától elkülönült tárgy, az államhatalmi<br />

ágak szétválasztásával létrejött és önállósult közigazgatási szervezet és annak működése<br />

által adottá vált. Az önálló tudományi elismerés szempontjából így a felhalmozódott tudásanyag<br />

szintézisének, absztrakciójának és a közigazgatásra való visszahatásának a mértéke az a tényező,<br />

amely igazolhatja a közigazgatás-tudomány elismerését más tudományágak között. E tényező megítélésében<br />

a közigazgatás tudományos művelői között azonban jelentős nézeteltérések léteznek.<br />

A közigazgatással foglalkozó ismeretanyag első bizonyos fokú szintézise a közigazgatási <strong>jog</strong> területére<br />

esik. Ennek az a magyarázata, hogy maga a polgári állam közigazgatása is – a feudális abszolutizmus<br />

rendőrállama közigazgatásával szemben - a <strong>jog</strong>állam eszméjével összefüggésben, <strong>jog</strong>ilag<br />

kötött keretek között alakul ki, így e <strong>jog</strong>anyag elemzése már lehetővé tette a közigazgatásra vonatkozó<br />

általános tételek kidolgozását. Ebből következően a közigazgatási <strong>jog</strong>tudomány létrejöttét attól<br />

az időszaktól számíthatjuk, amikor az államhatalmi ágak elkülönülésével a közigazgatási <strong>jog</strong> is elkülönül<br />

az alkotmány<strong>jog</strong>tól és fokozatosan önálló <strong>jog</strong>ággá válik. Ez a folyamat Európában a XIX. szá-<br />

73

- 74 -<br />

zad közepétől erősödik fel és ez a tény hosszú ideig alapjául szolgál annak, hogy a közigazgatási<br />

<strong>jog</strong>tudományt csaknem tejes egészében azonosítják a közigazgatás-tudománnyal. E nézet ellensúlyaként<br />

a közigazgatási <strong>jog</strong>tudomány kialakulásával csaknem párhuzamosan jelenik meg a közigazgatás-tani<br />

irányzat, melynek az a lényege, hogy a közigazgatás nem csak a <strong>jog</strong> oldaláról vizsgálható<br />

tudományos módszerekkel, hanem az kiegészíthető a személyi és anyagi oldal elemzésével, és<br />

a szervezeti működés hatékonyságának vizsgálatával. Ez utóbbi területek kutatását nevezik közigazgatástannak,<br />

hangsúlyozva, hogy a közigazgatás-tudomány nem egyenlő a közigazgatási <strong>jog</strong>tudománnyal.<br />

A közigazgatás-tani irányzat kezdeti fénye a XX. század elejére megkopik, azonban a<br />

második világháború után az irányzat újraéled. Ez a magyarázata annak, hogy jelentős tábora volt<br />

annak a felfogásnak, mely szerint a közigazgatás-tudomány közigazgatási <strong>jog</strong>tudományból és<br />

közigazgatástanból áll. Ehhez közel áll az a nézet is, amelyik a közigazgatástanon belül megkülönbözteti<br />

a közigazgatási politikát, mint önálló tudományos területet. Ez alatt az államvezetés és a<br />

közigazgatás kölcsönös kapcsolatának vizsgálatát értik.<br />

Így van olyan felfogás, mely szerint a közigazgatás-tudomány fogalom csak olyan értelemben<br />

használható, hogy az magában foglalja a közigazgatást különböző módszerekkel vizsgáló három közigazgatási<br />

résztudomány, a közigazgatási <strong>jog</strong>tudomány, közigazgatástan és a közigazgatási politika<br />

együttesét. A közigazgatással foglalkozó egyéb módszerű vizsgálódások - e felfogás szerint -<br />

(pl. szociológiai, statisztikai, pszichológiai, informatikai, stb.) nem tartoznak a közigazgatástudomány<br />

fogalomkörébe, csupán interdisciplináris tudományterületeknek minősülnek.Egy további<br />

felfogás szintén tagadja az általános közigazgatás-tudomány létezését, és csupán a közigazgatással<br />

különböző tudományos módszerekkel foglalkozó közigazgatás tudományokat ismeri el, amelyekből<br />

még olyan szintézis nem jött létre, amely a közigazgatás-tudomány kialakulását eredményezte<br />

volna. Az ilyen jellegű közigazgatás-tudományok közé sorolják általában a következőket: közigazgatási<br />

<strong>jog</strong>tudomány, közigazgatási szervezéstudomány, közigazgatási politika, közigazgatási szociológia,<br />

közigazgatási statisztika, közigazgatási pszichológia, közigazgatás-történet, közigazgatási informatika,<br />

összehasonlító közigazgatás-tudomány. E nézet képviselői szerint tehát a közigazgatástudomány<br />

a közigazgatási résztudományok szintéziséből alakulhat majd ki, és jelenleg ez csupán<br />

célként tűzhető ki.<br />

Ez utóbbi állásponttal, az egyes résztudományok feletti absztrakciós szint valós hiánya miatt<br />

egyet kell értenünk, azonban - a terminológiai bizonytalanság elkerülése érdekében - nem követünk<br />

el hibát, ha más relációban a „közigazgatás-tudomány” kifejezésen a közigazgatással foglalkozó va-<br />

74

- 75 -<br />

lamennyi résztudomány együttesét értjük. Ebben a felfogásban tehát a közigazgatás-tudomány a<br />

közigazgatás szervezetével és működésével foglalkozó közigazgatás-tudományok eredményeinek<br />

összességét jelenti.<br />

Végezetül meg kell említenünk azt a nézetet is, hogy a közigazgatás-tudomány szintézise a XX.<br />

század második felében elérte az önálló tudománnyá válás kritériumait, így létezik önálló közigazgatás-tudomány<br />

és a jövőben csupán a vizsgálandó tárgykörök bővítésére van szükség. Ez az álláspont<br />

véleményünk szerint korai. A tudásanyag általános szintézisét bemutató szakirodalom ugyanis<br />

ma még hiányos, így a közigazgatási résztudományok feletti általános közigazgatás-tudomány sem<br />

létezhet.<br />

4.2. A polgári közigazgatás-tudomány<br />

4.2.1. A polgári közigazgatás-tudomány kezdetei<br />

A közigazgatással foglalkozó ismeretek tudományos színvonalú szintetizálásának és egyben a közigazgatás-tudomány<br />

kialakulásának kezdeteit egyes nézetek - helytelenül - a XVIII. század első felére<br />

teszik, vagyis a kameralistákat már a közigazgatás-tudomány művelői közé sorolják. A<br />

kameralisztika lényege a XVII-XVIII. században, olyan elvek és módszerek kidolgozása volt, amelyek<br />

alkalmazásával az adott uralkodó gyarapíthatta az államkincstárt és ezzel együtt az uralkodói hatalmát.<br />

A kameralisztikára vonatkozó tényekből azonban következik, hogy a kameralisták általában<br />

egy adott állam viszonyaival foglalkoztak, szerepük szorosan kötődött az abszolút államok konkrét<br />

gyakorlati igazgatásához. A XVIII. század végén jelentkezik csak először Sonnensfelsnél, hogy nézeteit<br />

általános köntösbe igyekszik feltüntetni. Ezért a mai közigazgatás-tudományban általános az az<br />

álláspont, hogy a kameralisztika nem tekinthető a közigazgatás-tudomány kezdeti szakaszának.<br />

A közigazgatás-tudomány akkor alakul ki, amikor a közigazgatás az államhatalmi ágakon belül<br />

elkülönül, és a tudományos vizsgálatnak ezáltal önálló tárgyaként jelenik meg. Ezt megelőzően a<br />

közigazgatás az államhatalom szerves részeként funkcionál, így bár ebben a formában is lehetett a<br />

tudományos ismeretszerzés tárgya, az ismeretek szintetizálásában már az állam egésze jelenik meg.<br />

Az önálló közigazgatás-tudomány megjelenése tehát összefügg a polgári államban kialakuló önálló<br />

közigazgatás megjelenésével. Ez az időszak pedig Európában a XVIII. század végén és a XIX.<br />

század első felében következik be.<br />

75

- 76 -<br />

A közigazgatás-tudomány fogalmánál már utaltunk arra, hogy a közigazgatás-tudomány első megjelenése<br />

a közigazgatási <strong>jog</strong>tudomány volt, melynek kezdetét Robert von Mohl: Das Staatsrecht<br />

des Königreiches Württemberg c. 1829-ben megjelent könyvétől számíthatjuk. Ezt azonban hamarosan<br />

követte a közigazgatástannak elkeresztelt tudományos irányzat Lorenz von Stein: Die Verwaltungslehre<br />

c. könyvének 1865-ben történt kiadásával.<br />

Itt megjegyezzük, hogy a közigazgatással nem <strong>jog</strong>i nézőpontból foglalkozó kutatási irányzat<br />

egyik válfaja - a tudományos vezetési irányzat - annyiban hasonlóságot mutat a közigazgatástannal,<br />

hogy nem <strong>jog</strong>i, hanem szervezési szempontból közelíti meg a közigazgatás működésének vizsgálatát.<br />

A két irányzat között azonban nem lehet a kiindulópontjaik különbözőségei szerint egyenlőséget tenni.<br />

Ezt az irányzatot nevezhetjük közigazgatási szervezéstudománynak, melynek első képviselői a<br />

francia Henry Fayol 1923-ban megjelent „La doctrine administratíve dans l’’Etat” c. munkájával,<br />

valamint egy amerikai szerző-páros, az 1937-ben publikált „Papers on the Science of Administration”<br />

c. munkájukkal Luther Gulick és Lyndall Urwick voltak.Időrendben szintén a XX. század első évtizedeiben<br />

jelenik meg a közigazgatás-tudományok között a közigazgatási politika, melynek első<br />

hírnökei az Amerikai Egyesült Államokban teszik közzé kutatási eredményeiket. Az amerikai szakirodalomban<br />

a közigazgatás-tudomány politikatudományi irányzatának kezdetét Woodrow Wilson:<br />

„The Study of Administration” c. 1887-ben megjelent tanulmányától számítják, azonban utána a jelentősebb<br />

munkák csak a XX. század elején látnak napvilágot. Németországban ez az irányzat pedig<br />

csak a II. világháború után válik jelentőssé.<br />

Szintén a II. világháború után kezd kibontakozni a közigazgatási szociológia elsősorban a német<br />

Max Wéber bürokrácia elméletének hatására, a „Bürokratic, in Wirtschaft und Gesellschaft” c.<br />

1956-ban megjelent műve alapján. Nem sokkal később, a francia Michel Crozier alapozza meg a<br />

közigazgatási szervezés-szociológiai kutatásokat.<br />

A közigazgatás-tudományok egyéb irányzatai: például a pszichológiai, a statisztikai, a történeti,<br />

az összehasonlító és az informatikai irányzatok csak az utóbbi néhány évtizedben bontakoztak ki és<br />

az előzőekhez hasonló kutatási eredményekkel még nem rendelkeznek. Ezeknek az irányzatoknak a<br />

megerősödése vagy sorvadása még további kutatások függvénye. A polgári közigazgatás-tudomány<br />

vázlatos áttekintését ezért az előző irányzatok legkiemelkedőbb képviselőinek bemutatásával végezhetjük<br />

el.<br />

76

- 77 -<br />

4.2.2. A polgári közigazgatás-tudomány fő irányzatai<br />

A közigazgatási <strong>jog</strong>tudomány művelése során az angol-amerikai <strong>jog</strong>rendszer speciális jellegzetességei<br />

(elsősorban a precedens-rendszer) következtében a fejlett polgári államok közül elsősorban<br />

a német és a francia kutatások hoztak kiemelkedő tudományos eredményeket. Kiemelkedő ezek<br />

közül a német Otto Mayer (1846 – 1924) <strong>jog</strong>dogmatikai munkássága, melynek napjainkig terjed a<br />

hatása nemcsak Németországban, de Ausztriában és Svájcban is. Ennek a következménye az, hogy a<br />

német közigazgatási <strong>jog</strong> rendszere az ő dogmatikai rendszerén alapszik. (Deutsches<br />

Verwaltungsrecht I-II., 1895, 1896). Otto Mayer ezt a hatást azzal érte el, hogy a tételes <strong>jog</strong>ból általános<br />

fogalmakat és <strong>jog</strong>intézmény-rendszert dolgozott ki. A <strong>jog</strong>dogmatika terén Otto Mayer követői<br />

napjainkig a kidolgozott <strong>jog</strong>intézmények további tökéletesítését és a hatályos <strong>jog</strong>gal való egyeztetését<br />

tartják feladatuknak.<br />

Franciaországban a közigazgatási <strong>jog</strong>tudomány hosszú időszakon keresztül egyedül reprezentálta<br />

a közigazgatás-tudományt. Megalapozónak tekinthető itt Leon Duguit (1859 – 1928) és Gaston<br />

Jéze munkássága az 1920-30-as években. Ők és követőik a közigazgatási <strong>jog</strong>i szabályozás alapvető<br />

jellemzőjével, a közszolgáltatással, a közérdekkel, a közhatalommal foglalkoznak. A francia közigazgatási<br />

<strong>jog</strong> alapproblémája abból adódik, hogy a <strong>jog</strong>szabályok általában az Államtanács (Conseil<br />

d’’Etat) döntésein alapulnak. A <strong>jog</strong>i kérdések ezért összefüggenek a bíráskodási problémakörrel, valamint<br />

a rendszerezéssel és a gyakorlati döntésekből adódó elvi tételek kimunkálásával.<br />

A közigazgatástan Stein által kidolgozott elmélete szintén mai napig is érezhető hatással volt a<br />

közigazgatás-tudományra. Az egyes korszakokban jelentkező társadalmi problémák megoldására<br />

való törekvés ráterelte a figyelmet arra, hogy a közigazgatást <strong>jog</strong>on kívüli módszerekkel is vizsgálni<br />

kell, így igazolódott az a steini elmélet, hogy a közigazgatás hatékonyságának növeléséhez <strong>jog</strong>on túli<br />

eszközöket kell keresni. Az irányzat továbbélése elsősorban Németországra jellemző, azonban a közigazgatás<br />

nem <strong>jog</strong>i nézőpontú megközelítése valamennyi fejlett polgári államban bekövetkezett és<br />

bekövetkezik. Ennek során általában a magánigazgatásban kidolgozott és bevált módszereket igyekeznek<br />

átültetni a közigazgatás szervezetére és működésére. (Lásd például a New Public Management<br />

irányzatot)<br />

A közigazgatástan eredetileg magába foglalta az összes nem <strong>jog</strong>i megközelítés és kutatás eredményeit,<br />

a későbbiek során azonban ezeken belül is önállósulnak az egyes kutatási területek és módszerek.<br />

Ez vezetett a közigazgatási <strong>jog</strong>tudományon kívüli önálló közigazgatás-tudományok kialakulásához.<br />

Ezek közül az eredeti közigazgatástanhoz leginkább a közigazgatási szervezéstudomány<br />

áll, mivel a közigazgatástan képviselői alapvetően a közigazgatás szervezetében keresték a hatékony-<br />

77

- 78 -<br />

ság növelésének lehetőségeit. Közigazgatástanról így ma már az eredeti értelemben nem beszélhetünk,<br />

helyét a közigazgatás-tudományok vették át.<br />

A közigazgatási szervezéstudomány a steini közigazgatástan, az amerikai „sciantific management”<br />

– tudományos üzem-szervezés, és a francia „science administrative” – igazgatás-tudomány<br />

bölcsőjéből kilépve, egyre erősödő irányzattá válik a közigazgatás-tudományok között és ez a tendencia<br />

napjainkban is tovább tart. Az irányzat képviselői általában a közigazgatás szervezeti megoldásaival,<br />

munkamódszereivel, hatékonyságával foglalkoznak. Kutatási módszerük gyakran a ténykutatás,<br />

a problémák okainak gyakorlati feltárása, majd a szervezéstudomány tételeivel való ütköztetése<br />

és a gyakorlati tennivalók meghatározása.<br />

Amerikában az irányzat megerősödését az a körülmény segítette elő, hogy itt a közigazgatás<br />

(public administration) és a magánigazgatás (business administration) között nincs olyan éles<br />

határvonal, mint Európában. Amerikában ugyanis több közfeladat magánvállalkozási szférába került,<br />

így a tudományos kutatásban adott volt a magánigazgatásra jellemző törvényszerűségek közigazgatásra<br />

való adaptálása. Az amerikai szerzők közül kiemelkedik ezen a téren Herbert A. Simon<br />

munkássága, aki F.W. Taylor által kidolgozott „sciantific management” irányzat kritikája alapján, a<br />

közigazgatási döntések vizsgálatát helyezi a kutatásai középpontjába.<br />

Mindezekhez hasonló jelenség tapasztalható a francia közigazgatás-tudományban is. A szervezéstudományi<br />

irányzat erősödését jelzi az 1966-ban megjelent igazgatástudományi kézikönyv „Traité<br />

de science administrative” címmel, amelyben több mint harminc szerző fejti ki kutatási eredményeit<br />

a közigazgatás nem <strong>jog</strong>i nézőpontú kutatásának területeiről. Bár ebben az időben még itt keverednek<br />

a szervezési, <strong>jog</strong>i, szociológiai irányzatok, a későbbiekben egyre jobban elkülönül egymástól a <strong>jog</strong>i,<br />

szervezési és a szociológiai nézőpontú tudományos kutatás.<br />

A közigazgatási politika tiszta formában való továbbélése Amerikában következik be, Európában<br />

pedig a II. világháború utáni megjelenése, bizonyos mértékig a közigazgatási szociológiával<br />

összefonódik. Ez utóbbinak az az oka, hogy a közigazgatási politika alapkérdése a politikai rendszer<br />

és a közigazgatás kapcsolata olyan kérdéseket és vizsgálati módszereket is felölel, amelyek a közigazgatási<br />

szociológiába is sorolhatók. Ilyen például a közigazgatás személyzete, a bürokrácia és a<br />

bürokratizmus, stb. Az amerikai tudományfejlődésben a politikatudományi szemlélet erősödését az<br />

alapkérdések szociológiától való elválasztása segítette. A kutatások központi kérdésévé a társadalompolitikai<br />

vezetésnek (politikai pártok, törvényhozás) és a végrehajtó szervezetnek a kölcsönös<br />

kapcsolatát, egymásra való hatását tették. Ezzel szemben a szociológiai irányzat a közigazgatás<br />

szervezetét, mint emberi csoportot és annak viselkedési formáit vizsgálja. A német közigazgatás-<br />

78

- 79 -<br />

politikai irányzat alapkérdései a parlament és közigazgatás, továbbá a közigazgatás legfelsőbb szervei<br />

és az alsóbb szervek kapcsolatát ölelik fel. Ide sorolhatók ezeken kívül a közigazgatási intézményrendszer<br />

értékelésével és reformálásával foglalkozó kutatások közül azok, amelyek elsősorban a<br />

fenti kapcsolatok körébe esnek.<br />

A közigazgatási szociológia fejlődése a wéberi bürokráciaelmélet megszületését követően<br />

Amerikában Wéber nyomdokain indul meg, de itt hamarosan túllépnek Wéber felfogásán. A francia<br />

szociológiai irányzaton az amerikai felfogás hatása érződik, míg a német irányzat a wéberi hatás alatt<br />

fejlődik tovább. Max Wéber a polgári társadalom irányításának átfogó modelljét dolgozta ki. Kifejtette,<br />

hogy a társadalom irányítását végző politikai hatalom a polgári társadalomban egyre jobban<br />

koncentrálódik és egyre nagyobb bürokratikus szervezetrendszer útján gyakorolja a hatalmat. Történelmi<br />

példákkal igyekszik bizonyítani, hogy ez a modell a legmagasabb rendű szervezeti modell, és<br />

elméletében eljut addig, hogy a társadalom fejlettsége a bürokratikus szervezeti formák fejlettségével<br />

egyenesen arányos. Az egyes szervezetekkel kapcsolatban az volt az álláspontja, hogy a szervezet<br />

hatékonysága függ a szakértők közreműködésétől, az objektivitástól és a hierarchiától. Az amerikai<br />

irányzatok részben átveszik, részben cáfolják Wéber elméletét, és új tételekkel gazdagítják a közigazgatási<br />

szociológiát.<br />

A francia szociológiai irányzat Crozier alapozó munkája után egy, a közigazgatási szociológiai<br />

kutatások végzésére létrehozott önálló szervezetben fejlődik. Foglalkoznak a központi szervek<br />

működését akadályozó tényezőkkel (túlzott centralizáció, kommunikációs problémák), a helyi igazgatás<br />

és a központi irányítás ellentmondásaival, a szervezetek diszfunkcióival.<br />

Végezetül a német szociológiai irányzat Wéber elméletének folytatásaként az utóbbi évtizedekben<br />

kezdett kibontakozni. Alapkérdése a közigazgatási szervezet és ennek kapcsolatrendszere az állampolgárokkal,<br />

illetve más szervezetekkel. A bürokráciát, az államszervezet szükségszerű elemének<br />

tekintik és ezzel összefüggésben a bürokráciát alkotó közhivatalnokoknak a közfeladatok ellátásában<br />

betöltött funkcióját, szerepét és mindezek problémáit vizsgálják.<br />

4.3. A magyar közigazgatás-tudomány4.3.1. A magyar közigazgatás-tudomány irányzatai<br />

1945-ig<br />

A magyar közigazgatás-tudomány ugyanolyan körülmények hatására kezdett kibontakozni, mint az<br />

európai polgári államokban, nevezetesen a törvényhozástól és igazságszolgáltatástól elkülönült közigazgatás<br />

hatására. Ez a helyzet Magyarországon a kiegyezés után következett be. Ezt megelőzően az<br />

79

- 80 -<br />

ország igazgatását a bécsi udvar végezte, míg a vármegyei önkormányzatok igazságszolgáltatási<br />

funkciót is elláttak. Ebből következően önálló közigazgatás az országban nem létezett. Nem alakulhatott<br />

ki ennek következtében a kameralisztika és a rendészettudomány sem, legalábbis abban az<br />

értelemben, ahogy ez a német, a francia vagy osztrák államokban kialakult, hiszen nem volt kinek<br />

javaslatokat, tanácsokat kidolgozni.<br />

A kameralisztika és a rendészettudomány katedratudományként akkor jelenik meg Magyarországon,<br />

amikor 1769-től elkezd működni először a nagyszombati, majd a budai egyetemen a „politicocamerális”<br />

tanszék. A tanszéken kezdetben a bécsi egyetemen is oktatott kameralisztikai tananyagot<br />

oktatják, majd két évtizedes működés után jelenik meg az első tankönyv Reviczky József tollából,<br />

aki 1794-1805-ig vezette a tanszéket. Ezt 1848-ig még másik két tankönyv követte, a forradalom<br />

után azonban - bár a <strong>jog</strong>i oktatás Magyarországon is folyt - a közigazgatási kutatások megszakadnak.<br />

4.3.1.1. A közigazgatási <strong>jog</strong>tudomány<br />

A kameralisztikai tanszékből a forradalom után két tanszéket hoznak létre, a közigazgatási <strong>jog</strong>i és a<br />

közigazgatási politikai tanszéket. A közigazgatás tudományos vizsgálata erőteljesebben a kiegyezés<br />

utáni évtizedekben indul meg, így az első korszak az 1870-es évektől a századfordulóig terjedő<br />

időszakra tehető. (Megjegyezzük, hogy a közigazgatás és a bíróság szétválasztása az USA-ban 1787-<br />

ben, Franciaországban 1789-ben, Magyarországon 1869-ben, Angliában pedig 1888-ban történt<br />

meg.) Az 1870-es évektől tehát hazánkban a közigazgatási <strong>jog</strong>tudomány kezdi bontogatni a szárnyait<br />

azzal, hogy művelői összegyűjtik a közigazgatási <strong>jog</strong>anyagot és annak közlésére áttekinthető<br />

rendszert alakítanak ki. Céljuk a <strong>jog</strong>ismeret megkönnyítése volt, ezért is nevezzük ezt az irányzatot<br />

<strong>jog</strong>ismereti irányzatnak. Az irányzat képviselői voltak Boncz Ferenc, Grünwald Béla, Fésűs<br />

György és Csiky Kálmán. Közülük kiemelkedő Csiky Kálmán munkássága, aki Lorenz von Stein<br />

hatására a közigazgatási <strong>jog</strong>ot a közigazgatástanra támaszkodva dolgozza fel, a XIX. század utolsó<br />

harmadában. Munkájában nem kizárólag csak a pozitív <strong>jog</strong>ot rendszerezi, hanem elméleti szinten is<br />

igyekszik tisztázni néhány alapvető kérdést, mint pl. az állam és a közigazgatás viszonyát, a közigazgatás<br />

fogalmát és rendszerét, a közigazgatási <strong>jog</strong> fogalmát és tagozódását. Ezzel Csiky a magyar<br />

közigazgatási <strong>jog</strong>tudomány első képviselőjének tekinthető, a <strong>jog</strong>ismereti célokat meghaladó, szintetizáló<br />

tevékenységével.<br />

80

- 81 -<br />

A közigazgatási <strong>jog</strong>tudomány fejlődését időrendben a közigazgatási <strong>jog</strong>i pozitivizmus megjelenése<br />

jelzi hazánkban, a XX. század fordulóját követő első évtizedekben. Ennek az irányzatnak a képviselői<br />

abból indultak ki, hogy a közigazgatási <strong>jog</strong> rendkívül szerteágazó területeket ölel fel, ezért lehetetlen<br />

a <strong>jog</strong>anyagból általános elveket és <strong>jog</strong>intézményeket alkotni. Erre alapozva a pozitivisták megelégednek<br />

az alapfogalmak tisztázásával, majd a pozitív <strong>jog</strong>ot az egyes feladatcsoportok szerint<br />

rendezik, és ezen belül tisztázzák a részfeladatokat, a szervezetet, valamint az anyagi <strong>jog</strong>i és a <strong>jog</strong>értelmezési<br />

kérdéseket. A <strong>jog</strong>ismereti irányzattal szemben a pozitivisták nem <strong>jog</strong>szabályleírást készítenek,<br />

hanem az alapfogalmakon túl összefüggően ismertetik a <strong>jog</strong>i szabályozás lényegét. Az irányzaton<br />

belül megkülönböztetünk korai és késői közigazgatási <strong>jog</strong>i pozitivizmust.<br />

A korai <strong>jog</strong>i pozitivizmus kiemelkedő képviselője Kmetty Károly, akinek tankönyve 1869-<br />

ben jelent meg. Kmetty álláspontja szerint a közigazgatási <strong>jog</strong>tudományt el kell választani a közigazgatástantól.<br />

A közigazgatási <strong>jog</strong>ot olyan módon mutatja be, hogy először tisztázza az alapfogalmakat<br />

(közigazgatás, közigazgatási <strong>jog</strong>, önkormányzat, <strong>jog</strong>források, stb.), majd rendszerezi a pozitív <strong>jog</strong>ot<br />

önálló csoportokra, és ezeken belül ismerteti a feladatokat, hatásköröket, az ezeket ellátó szervezeteket<br />

és a lényeges anyagi <strong>jog</strong>i szabályok tartalmát.A késői <strong>jog</strong>i pozitivizmus jellemzője, hogy már<br />

nem hagyhatta figyelmen kívül az időközben fellépett közigazgatási <strong>jog</strong>i dogmatizmus eredményeit,<br />

ezért a közigazgatási alapfogalmak sorát jelentősen bővítik, például a közigazgatási alanyi <strong>jog</strong>, a<br />

közigazgatási <strong>jog</strong>viszony stb. fogalmakkal. Az egyes feladatcsoportok <strong>jog</strong>anyagának ismertetése során<br />

pedig a korai pozitivizmustól eltérően <strong>jog</strong>politikai elemzést is végeznek, így tevékenységükben<br />

megjelennek a <strong>jog</strong>i dogmatika jellemzői is. Az irányzat képviselője Kmetty tanítványa, Márffy Ede<br />

volt, akinek 1926-ban megjelent könyve tartalmazza az alapfogalmakat, a közszolgálati <strong>jog</strong> és az<br />

eljárás alapintézményeit, valamint a tételes anyagi <strong>jog</strong> ágazatonkénti összefoglalását, <strong>jog</strong>politikai<br />

elemzését és értelmezését.<br />

A közigazgatási <strong>jog</strong>tudomány harmadik irányzata a közigazgatási <strong>jog</strong>i dogmatizmus, melynek<br />

kezdeti fellépése időrendben beékelődik a korai és a késői pozitivizmus közé. Az irányzat a pozitivizmussal<br />

szemben átütő változást hozott a közigazgatási <strong>jog</strong>tudományban. Ez abban jelentkezett, hogy<br />

a közigazgatás és az állampolgár közötti viszonyt nem hatalmi, hanem <strong>jog</strong>viszonynak fogja fel,<br />

melyben mindkét fél <strong>jog</strong>alany és egyenrangúak a <strong>jog</strong>aik és kötelességeik. Ebből a nézőpontból ki<br />

kellett dolgozni a <strong>jog</strong>alanyiság, a <strong>jog</strong>képesség és a <strong>jog</strong>viszonyok tárgyát képező döntések (aktusok)<br />

anyagi és eljárás<strong>jog</strong>i oldalait képező <strong>jog</strong>intézmény-rendszer elméletét. Az absztrakcióban ez az<br />

irányzat eljut a pozitív <strong>jog</strong>ból dedukcióval kialakított elméletig, ezért közigazgatás-elméletnek is<br />

81

- 82 -<br />

nevezhető. Az ebbe a körbe sorolható munkák tételes <strong>jog</strong>ot közvetlenül általában nem tartalmaznak, a<br />

különös részi ágazatokat is feldolgozva és elemezve igyekeznek bemutatni - bár ez utóbbi nem minden<br />

esetben sikeres.<br />

A <strong>jog</strong>i dogmatizmus képviselője a század elején Boer Elek és Jászi Viktor, majd az 1920-30-as<br />

években Tomcsányi Móric és Ereky István. Tomcsányi 1922-45-ig vezette a budapesti <strong>jog</strong>i karon a<br />

közigazgatási <strong>jog</strong> egyik tanszékét. Ebben az időben ugyanis a közigazgatási <strong>jog</strong>ot két tanszék oktatta,<br />

a másik tanszéket 1928 és 1945 között Magyary Zoltán vezette.<br />

4.3.1.2. A közigazgatástani és szervezéstudományi irányzat<br />

(Concha Győző, Magyary Zoltán)<br />

A Stein nevéhez fűződő közigazgatástani irányzat európai hatását jól szemlélteti, hogy Stein alapművét<br />

5 évvel az első megjelenése után, 1871-ben már magyar nyelven is kiadják,. Erre figyel fel<br />

Csiky Kálmán, aki néhány évvel később kifejti, hogy a közigazgatási <strong>jog</strong>ot a közigazgatástannal<br />

együtt kell művelni.<br />

A közigazgatás-tani irányzat Magyarországon Concha Győző nevéhez fűződik, aki „Közigazgatástan”<br />

címmel jelentette meg 1905-ben „Politika” c. könyvének második kötetét. Ebben Stein alapkoncepcióját<br />

igyekszik a magyar viszonyokra alkalmazni és kifejti, hogy a közigazgatástan az állam cselekvő<br />

életét a maga teljességében ölei fel, a közigazgatás<strong>jog</strong> tudománya az életnek csak <strong>jog</strong>i összefüggéseit<br />

vizsgálja. E felfogástól eltekintve azonban több területen bírálja a steini koncepciót, így<br />

nem tekinti magát Stein követőjének. Concha közigazgatás-tani felfogásának központi kérdése az<br />

állam és az állampolgár viszonya és ezen belül is az, hogy az állam milyen mértékben avatkozhat<br />

be az állampolgár életviszonyaiba. Úgy foglal ezzel kapcsolatban állást, hogy a beavatkozás határa<br />

nem abszolút, hanem azt a változó életviszonyokhoz kell alkalmazni. Ezzel a felfogásával a mindenkori<br />

államhatalom mindenhatóságát igyekszik alátámasztani, így a közigazgatási <strong>jog</strong>nak a <strong>jog</strong> által<br />

korlátozott állam (<strong>jog</strong>állam) teóriáját a közigazgatástanra alapozva próbálja az államhatalom számára<br />

is elfogadhatóvá tenni.<br />

Annak ellenére, hogy Concha korában jelentős hatást fejtett ki a közigazgatás gyakorlatára és<br />

tudományára egyaránt - több mint ötven éven keresztül volt a közigazgatási <strong>jog</strong> tanára - a<br />

közigazgatástani koncepciójának közvetlen követői nem akadtak. Ebben közrejátszott az is, hogy<br />

82

- 83 -<br />

közigazgatástani alapmunkának szánt könyvének rendszere nem világos, három elméleti részt és három<br />

különös részi témakört tartalmaz (statisztikai, rendőri, közegészségügyi igazgatás). Nem tűnik ki<br />

könyvéből, hogy miért csak ezeket a kérdéseket tekinti a közigazgatástan tárgyának. Az elméleti részekben<br />

foglalkozik a közigazgatás szervezetével és annak vezetésével, a közszolgálat személyi oldalával<br />

és a közigazgatástan történetével és tárgyköreivel. A második részben a három igazgatási ágat<br />

kritikailag vizsgálja, elsősorban az állami beavatkozás határai tekintetében.<br />

A közigazgatástani munkáján kívül, Concha munkássága többnyire a közigazgatási <strong>jog</strong> és politika<br />

területére esik. Ezeken is általában végighúzódik az állami beavatkozás viszonylagosságával<br />

kapcsolatos alapgondolata. Teljes munkásságát figyelembe véve Concha Győző egyik közigazgatástudományi<br />

irányzathoz sem sorolható be kizárólagosan. Concha érdemének azt tekinthetjük, hogy<br />

rávilágított arra, miszerint a közigazgatás tudományos vizsgálata a <strong>jog</strong>i nézőponton kívül más vizsgálati<br />

módszereket is igényel. Ebből a szempontból előkészítette a talajt a Magyary Zoltán nevéhez<br />

fűződő közigazgatás-tudományi irányzat számára.<br />

Magyary Zoltán fő művében Conchát a közigazgatástan magyar megalapozójának tekinti, és<br />

ezzel kinyilvánítja, hogy a közigazgatás többirányú vizsgálatára vonatkozó felfogását maga is alapkoncepciónak<br />

tekinti. Magyary Zoltán a magyar közigazgatás-tudomány kiemelkedő képviselője<br />

volt, nézetei, gondolatai napjainkban is sok tekintetben aktuálisak. Ezt bizonyítja többek között az is,<br />

hogy 1992. februárjában alakult meg egy olyan tudományos társaság, amelynek célkitűzése a<br />

Magyary-hagyaték tudományos igényű szellemi gondozása. Magyary húsz éves gyakorlati pálya után<br />

1930-tól 1945-ig volt a budapesti <strong>jog</strong>i kar közigazgatási és pénzügyi <strong>jog</strong>i tanszékének vezetője, és<br />

egyben az általa alapított és ugyanitt működő Közigazgatás-tudományi Intézet igazgatója. 1930-33<br />

között a Bethlen-kormány racionalizálási kormánybiztosaként is tevékenykedett. Környezetét, amely<br />

jól működő tudományos műhely volt, az utókor Magyary iskolának nevezi.<br />

A Magyary iskola első eredményeit 1932-ben érte el, amikor előterjesztette a racionalizálási kormányprogramot.<br />

Ennek alapgondolata az volt, hogy a XIX. sz. második felétől bekövetkezett gazdasági,<br />

szociális változások új közigazgatási szervezetet és működést igényelnek. Ehhez pedig tudományos<br />

eredményekre alapozott szervező, irányító munkára van szükség. Maga a program foglalkozott<br />

a központi irányítás, a hatáskörrendezés, a szervezetrendszer, a <strong>jog</strong>szerű működés és a személyzeti<br />

kérdések racionalizálásával. A javaslatok a bekövetkező gazdasági problémák és politikai<br />

változások következtében akkor csupán kis részben valósultak meg, a későbbiekben azonban számos<br />

részük alapját képezte - általában hivatkozás nélkül - a közigazgatás időszakonként bekövetkezett<br />

átalakításának. A külföldi fejlettebb közigazgatási rendszerek megismerését és a korai tudományos<br />

83

- 84 -<br />

élettel való megismertetését Magyary egyik fontos feladatának tekintette. Saját felfogására is az<br />

egyik legnagyobb hatást az amerikai tanulmányútja jelentette, melynek tapasztalatait az „Amerikai<br />

államélet” c. munkájában fejtette ki. Az ebben kifejtett gondolatok egyben Magyarynak a közigazgatás-tudományi<br />

irányzatok között elfoglalt helyét is behatárolják, melynek alapján őt a közigazgatási<br />

szervezéstudomány amerikai irányzatához legközelebb álló magyar kutatónak tekinthetjük. Ezt<br />

azok a gondolatok támasztják alá, melyek szerint:<br />

- a közigazgatás is igazgatás, amelybe a tudományos munkaszervezés eredményei felhasználhatók,<br />

és ezáltal a közigazgatás hatékonysága növelhető,<br />

- a közigazgatás gazdaságosságának és hatékonyságának növelése nem jelent a <strong>jog</strong>állam eszméjével<br />

való szembenállást,- a <strong>jog</strong>állam csak hatékony közigazgatással valósítható meg.<br />

1936-ban, a Nemzetközi Közigazgatás-tudományi Kongresszus részére Magyary felkérésre főelőadói<br />

jelentést készített, melyben a közigazgatás legfőbb vezetésével foglalkozott. Ez a téma már a<br />

kormányprogramban is szerepelt és Magyaryt továbbra is élénken foglalkoztatta. Az volt az álláspontja,<br />

hogy az államot szervezeti szempontból a bekövetkező mennyiségi és minőségi változásokhoz<br />

kell átalakítani. Ez pedig megköveteli a hivatásos és jól képzett szakapparátus növelését, továbbá<br />

egy erős, központi irányító apparátus kiépítését. A gazdasági igazgatás példájára alapozva<br />

kifejti, hogy a közigazgatásnak egyetlen legfelsőbb vezetőre van szüksége, aki csak a miniszterelnök<br />

lehet, mivel azonban egy személyben ezt a feladatot nem tudja ellátni, segítő apparátusra van<br />

szükség, mely alkotná a „közigazgatási vezérkart”.<br />

Magyary legfőbb munkája, a tudományos kutatásainak szintézisét jelentő „Magyar közigazgatás”<br />

c. könyv 1942-ben jelent meg. Ebben a közigazgatást <strong>jog</strong>i és nem <strong>jog</strong>i (elsősorban szervezési) szempontból<br />

teszi igen részletes és mélyreható vizsgálat tárgyává. Főbb témakörei a következők: alapfogalmak<br />

(az adminisztráció, a közigazgatás, a közigazgatás szervezeti és működési elvei), a magyar<br />

közigazgatás szervezete (feladatok, szervezet, személyzet, dologi eszközök) és a közigazgatás működése<br />

(általános működése, <strong>jog</strong>i rend). A Magyary iskola fő jellemzőit Szamel Lajos, aki 1977-ben<br />

elsőként dolgozta fel az iskola szellemi hagyatékát, az alábbiakban határozta meg: tematikai gazdagság,<br />

eredményes törekvés az elmélet és gyakorlat egységének megteremtésére, empirikus (ténymegállapító)<br />

módszer alkalmazása, kitekintés a világba, egyetemességre törekvés (a közigazgatástudományok<br />

minden ágával való foglalkozás). Mindehhez mi csak azt tesszük hozzá, hogy Magyary<br />

és a Magyary iskola tudományos felismerése röviden így határozható meg: „nem elég, ha a közigazgatás<br />

<strong>jog</strong>szerű, hanem az is kell, hogy hatékony legyen”<br />

84

- 85 -<br />

4.3.2. A magyar közigazgatás-tudomány 1945 után<br />

A II. világháború befejeződése után a magyar politikai életre jellemző világnézeti küzdelmek 1949-<br />

ig a közigazgatás-tudományban is bizonytalanságot eredményeztek. Magyary Zoltán 1945-ben bekövetkezett<br />

halálával a Magyary iskola felbomlik, bár a tanítványok magukban tovább vitték az iskola<br />

szellemiségét. Az útkeresés időszakában is világos volt előttük, hogy a közigazgatást mindenképpen<br />

át kell alakítani, a politikai harc eredményétől függően a polgári demokrácia, vagy a proletárdiktatúra<br />

feltételeinek megfelelően.<br />

A fordulat 1949-ben következett be, ugyanis az Alkotmány elfogadása pontot tesz a politikai<br />

küzdelmekre. Ennek alapján megkezdődik a proletárdiktatúra feltételeinek megfelelő szovjet típusú<br />

államszervezet és közigazgatás kiépítése. Ezzel együtt megváltozik a terminológia is, a közigazgatás<br />

államigazgatásra, a közigazgatási <strong>jog</strong> államigazgatási <strong>jog</strong>ra változik. Ezek a fogalmak valóban<br />

jobban megfeleltek a kor viszonyainak, mivel az önkormányzati típusú közigazgatás megszűnik és<br />

minden tekintetben erősen centralizált államgépezet épül ki, abból következően, hogy az Alkotmány<br />

az államhatalom egységét hirdette meg. Az ebben az időszakban megjelenő államigazgatás-tudomány<br />

első képviselői az új típusú szervezetrendszer megalapozásával foglalkoznak állam<strong>jog</strong>i és szervezési<br />

szempontból egyaránt. Az 1956-ig terjedő időszakra mégis inkább a tudományos munkák visszafogottsága<br />

volt jellemző, mivel az erősödő személyi kultusz nem igényelt tudományos eredményeket.<br />

Ebben az időszakban fordítják le és adják ki a szovjet államigazgatási <strong>jog</strong>i tankönyveket, amelyeket<br />

számos kérdésben közvetlenül is alkalmaznak.<br />

Az államigazgatás-tudomány következő korszaka 1956-1972 közötti időszakra tehető. Ebben az<br />

időszakban a <strong>jog</strong>i irányzat kezd felerősödni, mintegy a személyi kultusz időszakában elkövetett <strong>jog</strong>sértések<br />

ellenreakciójaként. Az irányzathoz tartozó kutatók jelentős eredménye az 1957-ben megszületett<br />

IV. törvény, az államigazgatási eljárási törvény, amely általános korlátokat szab az eljárási<br />

visszaélések ellen. Az irányzat képviselői egyre szélesebb körben kezdenek foglalkozni a közigazgatás<br />

ún. garanciális kérdéseivel, mint pl. a bírói felülvizsgálat, a <strong>jog</strong>orvoslat, az eljárás alapelvei,<br />

stb. Ugyanakkor megjelenik a nem <strong>jog</strong>i irányzatok csírája is, mivel az 1960-as évek elején felelevenítik<br />

a Magyary iskola ténykutatási módszerét. Az 1963-as székesfehérvári ténykutatás alapján<br />

85

- 86 -<br />

ténykutatások sorozata indul, amelyek feldolgozásával ismét fellép a szervezéstudományi irányzat a<br />

működés hatékonyságának és gazdaságosságának témakörében. (Kovacsics József, Berényi Sándor,<br />

Madarász Tibor, Martonyi János, Szentpéteri István, stb.)<br />

1972-ben a Kormány elfogadja a „Közigazgatás Komplex Tudományos Vizsgálatának<br />

Programja” c. kutatási főirányt, melyben támogatást nyújt az államigazgatás (közigazgatás)-<br />

tudományok valamennyi ágazatának a fejlesztésére. Ezzel megindulnak a kutatások az államigazgatás<br />

(közigazgatás) valamennyi résztudománya területén, így főleg a <strong>jog</strong>i, a szociológiai, a szervezéstudományi,<br />

a történeti, és az informatikai területeken. A Kilényi Géza vezetésével megvalósított,<br />

1985-ig tartó kutatómunka eredményeként megállapítható volt, hogy a <strong>jog</strong>i irányzat továbbra is az<br />

egyik alapvető kutatási terület, több kutatási irányzat együttes alkalmazása szükséges egyes kérdések<br />

vizsgálatánál, és végül: újabb kutatási irányzatok művelésére is szükség van (pl. összehasonlító, pszichológiai,<br />

geográfiai).Az 1985-től 1990-ig, a rendszerváltásig tartó kutatásokra a fenti értelemben<br />

vett differenciálódás a jellemző, ezen belül is felerősödik azonban a <strong>jog</strong>i irányzat, elsősorban két<br />

fontos területen, a területi-helyi igazgatás struktúrája és az eljárás<strong>jog</strong> területén. Ezek a kutatások jelentősen<br />

hozzájárultak ahhoz, hogy a rendszerváltozást követően rövidesen megszülethessenek az<br />

önkormányzati, valamint a közigazgatási döntések bírói felülvizsgálatának kiszélesítését tartalmazó<br />

törvények. (Madarász Tibor, Verebélyi Imre, Lőrincz Lajos, Szamel Lajos, Kiss László, Molnár Miklós,<br />

stb.)<br />

Egy másik, akkoriban indult és napjainkban is megerősödő irányzat a közigazgatási informatika,<br />

melynek alapgondolata az, hogy a közigazgatás hatékonyságának növelése feltételezi az<br />

információ-feldolgozás, a kommunikáció és a döntési folyamatok tökéletesítését. A közigazgatás fejlesztésében<br />

ezért az egyik alapvető feladat a már kifejlesztett modern információs technikai eszközök<br />

alkalmazásának széles körű elterjesztése. (Kovacsics József, Kalas Tibor, Torma András, stb.)<br />

A rendszerváltás természetesen hatalmas változást jelentett a közigazgatás, és a közigazgatástudomány<br />

életében is. Az államhatalom egységének elvét a hatalom-megosztás elve váltotta fel, a<br />

tanács-rendszert pedig a helyi önkormányzati rendszer. Gyorsan sor került a közigazgatás személyi<br />

állományára vonatkozó, zárt rendszerű közszolgálat törvényi megteremtésére, valamint a Közigazgatási<br />

Jog Különös részébe tartozó teljes <strong>jog</strong>anyag átdolgozására. Megkezdődik a magyar <strong>jog</strong>rendszer<br />

egészének a közösségi <strong>jog</strong>hoz való harmonizálása és az EU-csatlakozásra való felkészülés. 2004-ben<br />

új közigazgatási eljárási törvény születik. A közigazgatás-tudomány korábbi ágai folytatták virágzásukat,<br />

miközben újabb és újabb irányzatok jelentek meg a palettán: összehasonlító közigazgatási <strong>jog</strong>,<br />

86

- 87 -<br />

európai közigazgatás, stb. Néhány szerző ebből a korszakból, akiket nem említettünk korábban: Ficzere<br />

Lajos, Ivancsics Imre, Patyi András, Kaltenbach Jenő, Balázs István, Fazekas Marianna, Józsa<br />

Zoltán, stb..<br />

87

- 88 -<br />

SZAKIRODALOM A 4. RÉSZHEZ<br />

1. Boncz Ferenc: A magyar közigazgatási tudomány kézikönyve. Budapest, 1876.<br />

2. Boér Elek: Magyar közigazgatási és pénzügyi <strong>jog</strong>. Budapest, 1912.<br />

3. Concha Győző: Politika, II. kötet: Közigazgatástan. Budapest, 1905.<br />

4. Michel Crozier: De la Bureueratie comme systéme d’’ organization, Archives Europeennes de<br />

Sociologie, 1961. július-szeptember.<br />

5. Csiky Kálmán: A magyar állam közigazgatási <strong>jog</strong>a. Budapest, 1888.<br />

6. Ereky István: Közigazgatás és önkormányzat<br />

Budapest, 1939.<br />

7. H. Fayol: La doctrine administrative l’’ Etat. Paris, 1923.<br />

8. Fésűs György: A magyar közigazgatási <strong>jog</strong> kézikönyve. Budapest, 1887.<br />

9. Grünwald Béla: A törvényhatósági közigazgatás kézikönyve. Budapest, 1880.<br />

10. Luther Gulick - Lyndall Urwick: Papers on the Science of Administration. Columbia University,<br />

New York 1937.<br />

11. Jakab András: A közigazgatási <strong>jog</strong> tudománya és oktatása Magyarországon.<br />

Új Magyar Közigazgatás 2010. szeptember - október, 3. évf. 9-10. szám<br />

12. Jászi Viktor: A magyar közigazgatási <strong>jog</strong> alapvonalai. Debrecen, 1907.<br />

13. Józsa Zoltán: A magyar közigazgatás-tudomány helyzetéről. Közigazgatás-tudományi Közlöny<br />

2009. évi 1-2. szám<br />

14. Kalas Tibor: Szervezéstudományi vizsgálat Miskolc III. kerületi Tanácsnál. Állam és Igazgatás<br />

1970. évi 12. szám.<br />

15. Kmetty Károly: Magyar közigazgatási <strong>jog</strong>. Budapest, 1896<br />

16. Kmetty Károly: A magyar közigazgatási és pénzügyi <strong>jog</strong>. Budapest, 1911.<br />

17. Koi Gyula: Récsi Emil, az első magyar közigazgatási <strong>jog</strong>tudós. Közigazgatási Szemle 2008.<br />

évi 3-4. szám<br />

17. Kovacsics József: Bevezetés az államigazgatási informatikába. Akadémiai Kiadó Budapest,<br />

1980<br />

18. Lovász János: A kameralisták szerepe az abszolút monarchiában. Jogtudományi Közlöny 1976.<br />

évi 2. szám<br />

19. Lőrincz Lajos - Nagy Endre - Szamel Lajos: A közigazgatás kutatásának tudományos irányzatai.<br />

Budapest, 1976<br />

88

- 89 -<br />

20. Madarász Tibor: A szakigazgatási munka összetétele a járási <strong>jog</strong>ú városokban<br />

Állam és Igazgatás, 1967. évi 5. szám<br />

21. Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás. Budapest, 1942<br />

22. Magyary Zoltán: Közigazgatási vezérkar. Budapest, 1938.<br />

23. Magyary Zoltán: A magyar közigazgatás racionalizálásának programja. Budapest, 1932.<br />

24. Magyary Zoltán: Amerikai államélet. A közigazgatás útja az Amerikai Egyesült Államokban.<br />

Budapest, 1934.<br />

25. Otto Mayer: Deutsches Verwaltungsrechts. München - Leipzig 1924.<br />

26. Robert von Mohl: Das Staatsrecht des Königreiches Württemberg. Tübingen, 1829.<br />

27. Márffy Ede: Magyar közigazgatási és pénzügyi <strong>jog</strong>. Budapest, 1926.<br />

28. Molnár Miklós: A közigazgatási <strong>jog</strong>tudomány aktuális problémái. Jogtudományi Közlöny,<br />

1995. évi 4. szám<br />

29. Reviczky József: Introductia ad politicam regni Hungariac. Pest, 1790.<br />

30. H.A. Simon: A vezetői döntés új tudománya. Budapest, 1982.<br />

31. H. A. Simon: Korlátozott racionalitás. Budapest, 1984.<br />

32. Lorenz von Stein: Az államigazgatás és igazgatási <strong>jog</strong> alapvonalai. Pest, 1871.<br />

33. Szamel Lajos: Magyar közigazgatás-tudomány. Budapest, 1974.<br />

34. Tomcsányi Móric: A magyar közigazgatási <strong>jog</strong> alapintézményei. Budapest, 1926.<br />

35. Max Wéber: Állam, politika, tudomány. Budapest, 1970.<br />

36. Woodrow Wilson: The Study of Administration. Political Science Quarterly, 1887/VII. Magyarul<br />

lásd: A közigazgatás tanulmányozása címmel a Közigazgatás-tudományi Antológia Első<br />

Kötetében (Szerk.: Lőrincz Lajos) 39 – 51. old.<br />

89

- 90 -<br />

II. RÉSZA KÖZIGAZGATÁS SZERVEZETE<br />

90

- 91 -<br />

5. A KÖZIGAZGATÁSI SZERV<br />

Fő témakörök:<br />

5.1. A közigazgatási szerv fogalma, elhatárolása<br />

5.2. A közigazgatási szervek <strong>jog</strong>képessége<br />

5.3. A közigazgatási szervek létrehozása, megszüntetése<br />

5.4. A közigazgatási szerv szervezeti formája<br />

5.5. A közigazgatási szerv vezetésének alaptípusai<br />

5.6. A közigazgatási szervek belső szervezeti felépítése<br />

5.7. A közigazgatási szerv belső igazgatása<br />

5.8. Közigazgatási feladatot ellátó egyéb szervek<br />

________________________________________________<br />

5.1. A közigazgatási szerv fogalma, elhatárolása<br />

A közigazgatási szerv a közigazgatás szervezeti rendszerének legkisebb önálló alkotó eleme,<br />

ezért a teljes rendszer bemutatása - az építkezés elvét követve - nem nélkülözheti a legkisebb önálló<br />

egység elemzését.<br />

A közigazgatási szerv fogalmának tisztázásához az első megválaszolandó kérdés, hogy melyek azok<br />

a kritériumok, amelyek a közigazgatási szervet, mint önálló alapegységet jellemzik, hol van a határ a<br />

szerv önállósága és a szerve belső szervezeti egysége, valamint a szerv és a szervezet, valamint a<br />

szervezeti rendszer között.<br />

A közigazgatási szervek egyrészt rendszerint belső szervezeti egységekre tagolódnak, másrészt<br />

az önálló szervek szervezeteket, a szervezetek szervezetrendszereket alkotnak, melyek összessége<br />

végül a közigazgatás teljes szervezetrendszerét jelenti. Lényeges tehát, hogy ebben a nagyméretű,<br />

91

- 92 -<br />

több ezer szervből álló szervezetrendszerben megtaláljuk a legkisebb, de még önálló alkotóelemet, a<br />

közigazgatási szervet.<br />

A közigazgatási szerv sajátosságainak elemzéséhez a közigazgatás alapvető rendeltetéséből<br />

célszerű kiindulnunk, amelyet, mint az állami akarat érvényesítését biztosító végrehajtó-rendelkező<br />

tevékenységet határoztunk meg. Ez a tevékenység szervezeti kereten belül történik, így a közigazgatási<br />

szerveknek is az a legalapvetőbb jellemzőjük, hogy azok a Magyarország végrehajtórendelkező<br />

tevékenységét valósítják meg.<br />

A közigazgatási szerv másik alapvető jellemzője, hogy állami szerv, az általa végzett igazgatási<br />

tevékenység az állami tulajdon alapján végzett állami igazgatás. Ebből következik, hogy közigazgatási<br />

szervet az összes állami szervekkel közös sajátosságok jellemzik, amelyek egyben megkülönböztetik<br />

a nem állami szervektől. Itt meg kell jegyezni, hogy az önkormányzatok saját, önkormányzati<br />

tulajdonnal rendelkeznek, így nem minősíthetők állami szerveknek. Sajátos, kettős arculatuknak<br />

megfelelően ezek a szervek részben önkormányzati és részben államszervek attól függően, hogy milyen<br />

feladatot látnak el.<br />

Az állami szervek rendszerén belül meg kell különböztetnünk az államszerveket az állami tulajdonon<br />

alapuló egyéb szervektől, így különösen az állami gazdálkodó szervektől és állami intézettől.<br />

Az állami gazdálkodó szerv szerepe ugyan csökken, azonban a még meglévőktől és az állami<br />

intézettől való elhatárolás továbbra is indokolt. Az államszerv jellemzői a következők:<br />

a) része az állami mechanizmusnak, az államszervezetnek,<br />

b) az állam nevében jár el, az állam funkcióit valósítja meg,<br />

c) ezt az állami tevékenység meghatározott fajtája (törvényhozói, közigazgatási, bírói, ügyészi<br />

tevékenység) útján látja el,<br />

d) feladatait állami közhatalom segítségével valósítja meg (hatásköre és illetékessége keretein<br />

belül minden természetes személyre és szervezetre kötelező <strong>jog</strong>i aktusokat bocsát ki, az aktusok végrehajtását<br />

a meggyőzés eszközeivel, valamint végső fokon állami kényszerrel biztosítja,)<br />

Az államszerv fogalmából levezethető tevékenységének az a sajátossága, hogy nemcsak saját szervezetében<br />

tartozókra kiterjedő aktusokat bocsát ki, hanem aktusai - hatásköre keretein belül - működési<br />

területén minden szervezetre és személyre kötelezőek.<br />

92

- 93 -<br />

Az államszerv fogalmából levezethető a közigazgatási szerv fogalma is. A közigazgatási szervek<br />

az államszervek specifikus csoportját alkotják. Az államszervek egyik ismérvének tekinthetjük,<br />

hogy az állam funkcióinak megvalósításában sajátos formában, azaz meghatározott állami tevékenységfajta<br />

útján vesznek részt. Ez azt jelenti, hogy minden államszerv meghatározott fajta állami tevékenységet<br />

lát el. Ez az alapja az államszervek elkülönülésének, ez adja meg az egyes államszervek<br />

specifikumát. A közigazgatási szervek specifikuma az, hogy ezek a végrehajtó-rendelkező tevékenység<br />

ellátására létrehozott államigazgatási és önkormányzati szervek, amelyek közhatalom<br />

birtokában az egész társadalom viszonylatában látják el a végrehajtó-rendelkező tevékenységet.<br />

Az állami gazdálkodó szerv és intézet legáltalánosabb és közös sajátossága, hogy ezek a társadalomnak<br />

az állami tulajdonon alapuló munkaszervezeti, az állam által létrehozott munkaközösségei,<br />

amelyek az egységes állami tulajdonból elkülönített vagyonnal rendelkeznek, az állam által<br />

meghatározott társadalmi munkafeladatot látnak el operatív önállósággal, a közigazgatási szervek<br />

irányítása, felügyelete alatt. Az állami gazdálkodó szervek és intézetek a társadalmi munkamegosztás<br />

alapegységei, a közvetlen emberi munka szervezetei. Az állami tulajdonból következik, hogy e szervezetek<br />

állami jellegű munkaszervezetek, s ennyiben állami szervek, de nem vonhatók azonos fogalmi<br />

körbe azokkal az államszervekkel, amelyek az állam nevében lépnek fel, az állami mechanizmusba<br />

tartoznak, és közhatalommal rendelkeznek. Ezeknek a tételeknek alapján az állami munkaszervezeteket<br />

egyben elhatároltuk a közigazgatási szervektől is.<br />

Annak hangsúlyozása mellett, hogy az állami gazdálkodó szerv és az intézet nem közigazgatási<br />

szerv, rá kell mutatnunk arra, hogy ezeken belül éppúgy szükségképpen létrejön egy elkülönült igazgatási<br />

szervezet, amely csak igazgatással foglalkozik, mint a társadalom egészében. A gazdálkodó<br />

szerv és intézet igazgatási szervezete két lényeges vonatkozásban különbözik a közigazgatási szervektől.<br />

Ezek a következők:<br />

- az állami gazdálkodó szervek és intézetek végrehajtó-rendelkező szervei egy egységet alkotnak<br />

azzal a szervvel, amelynek az igazgatását ellátják,<br />

- ezek a szervek közhatalommal nem rendelkeznek, végrehajtó-rendelkező tevékenységük<br />

csak az állami gazdálkodó szerv kötelékébe tartozókra terjed ki.<br />

93

- 94 -<br />

Az állami gazdálkodó szerv és intézet közötti különbség elsősorban abban áll, hogy a gazdálkodó<br />

szervek áruként értékesítik termékeiket, és saját bevételeikből fedezik kiadásaikat, tehát profitorientáltan,<br />

önállóan gazdálkodnak, az intézetek pedig költségvetési rendszerben működnek.<br />

Az állami gazdálkodó szerv gazdasági önállósággal rendelkeznek. Az állam a tulajdonosi minőséget<br />

megtartva, a tulajdonosi <strong>jog</strong>ai többségét átruházta az állami gazdálkodó szervekre.<br />

Az intézetek az állami költségvetésből fedezik működésük költségeit, ezért önállóságuk az irányító<br />

közigazgatási szervekkel szemben, éppen a szervezet önállóságának legfontosabb ismérvében a gazdálkodásban<br />

csak korlátozottan érvényesülhet.<br />

Közigazgatási szervek helyett nem közigazgatási szerveket a <strong>jog</strong>szabály különböző célból<br />

(politikai, racionális szervezés, eredményesség, stb.) közigazgatási <strong>jog</strong>körrel, azaz végrehajtó rendelkező<br />

tevékenység gyakorlásának <strong>jog</strong>ával ruházhat fel.<br />

A közigazgatási szervek köre ezért tételes <strong>jog</strong>ilag szélesebb, mint ahogy azt előzőleg meghatároztuk<br />

A közigazgatási feladattal felruházott szervek (állami gazdálkodó szervek, intézetek, társadalmi<br />

szervezetek) a tételes <strong>jog</strong> szempontjából, kizárólag a végrehajtó-rendelkező tevékenységük<br />

gyakorlása során mintegy közigazgatási szerveknek (quasi közigazgatási szerv) tekintendők, ennek<br />

összes <strong>jog</strong>i következményeivel együtt. Ezért e szervek végrehajtó-rendelkező tevékenységét szigorúan<br />

el kell határolnunk az alaptevékenységtől, amely a szervek jellegét egyébként meghatározza.<br />

Más oldalról nézve rá kell mutatnunk arra is, hogy ugyanakkor egyes és kivételes esetekben a közigazgatási<br />

szervek nemcsak végrehajtó-rendelkező tevékenységet, azaz igazgatási, szervező tevékenységet<br />

látnak el, hanem közvetlenül végezhetnek társadalmi munkatevékenységet is. Így például<br />

alsóbb szinten (község) egy-egy gazdasági tevékenység olyan kis méretű, hogy sem gazdálkodó szervet,<br />

sem költségvetési szervet nem lehet e célra létrehozni, ezért e feladatokat a községi (helyi) önkormányzatok<br />

közvetlenül szervezik.<br />

A közigazgatási szerveket el kell határolnunk nemcsak más állami szervtípusoktól, hanem a<br />

közigazgatási szerv belső szervezeti egységeitől is. Az önálló közigazgatási szervek azok, amelyek<br />

önálló, minden más állami szervtől elhatárolt hatáskörrel és önálló, minden más közigazgatási<br />

szervtől elhatárolt szervezettel rendelkeznek. Ezenfelül ismérvként e szervek gazdasági önállóságát<br />

94

- 95 -<br />

említhetjük meg; vagyis azt, hogy az önálló szerv a reá bízott anyagi eszközök felett - a <strong>jog</strong>szabályok<br />

keretei között - maga rendelkezik, ami rendszerint azt jelenti, hogy a közigazgatási szerv polgári <strong>jog</strong>i<br />

személy is.<br />

Az önállóság leglényegesebb ismérve az önálló hatáskör. A közigazgatási szerv hatásköre keretein<br />

belül önálló, és hatásköre nem vonható el. Ezzel szemben a közigazgatási szervek belső szervezeti<br />

egységeinek hatáskörét a szerv vezetője, a szerv hatáskörén belül bármikor szűkítheti, bővítheti,<br />

vagy elvonhatja.<br />

A közigazgatási szerv belső szervezeti egysége a közigazgatási <strong>jog</strong>viszonyokban - a közigazgatási<br />

szerven belül keletkező <strong>jog</strong>viszonyokat nem számítva - nem saját, hanem a közigazgatási szerv<br />

nevében jár el, annak szerez <strong>jog</strong>okat és kötelezettségeket.<br />

5.2. A közigazgatási szervek <strong>jog</strong>képessége<br />

A közigazgatási szervek <strong>jog</strong>képessége létrehozásukkal keletkezik, és megszüntetésükkel<br />

együtt szűnik meg. A közigazgatási szervek <strong>jog</strong>képessége azt jelenti, hogy a közigazgatási szerv közigazgatási<br />

<strong>jog</strong>ok és kötelességek alanya lehet, illetőleg, hogy végrehajtó-rendelkező tevékenységet<br />

láthat el. A közigazgatási szerv <strong>jog</strong>képességének elemei a következők:<br />

a) A közigazgatási szervnek az előírt <strong>jog</strong>rendben való létrehozása.<br />

b) A közigazgatási szervnek végrehajtó-rendelkező tevékenység <strong>jog</strong>ával való felruházása. (Ez azt<br />

jelenti, hogy meghatározzák a közigazgatási szerv feladatát, azaz társadalmi rendeltetését, továbbá<br />

biztosítják részére a feladatok teljesítéséhez szükséges közhatalmat.),<br />

c) A közigazgatási szervnek <strong>jog</strong>szabályban biztosított hatásköre van. (A feladat és hatáskör között<br />

lényeges <strong>jog</strong>i különbség van. A feladat a közigazgatási szerv társadalmi rendeltetését fejezi ki,<br />

míg a konkrét <strong>jog</strong>osítványokat, a közhatalom konkrét gyakorlásának lehetőségét csak a hatáskör adja<br />

meg. A hatáskör a közigazgatási szerv részére a feladatai teljesítéséhez szükséges, <strong>jog</strong>szabály által<br />

biztosított <strong>jog</strong>ok és kötelezettségek összessége.),<br />

d) A közigazgatási szerv illetékességgel rendelkezik. (Ez azt jelenti, hogy a közigazgatási szerv<br />

hatáskörét csak működési területén gyakorolhatja. A központi szerv működési területe az egész ország,<br />

illetékessége is kiterjed az egész ország területére. A közigazgatás helyi szervei, vagy az általános<br />

közigazgatási területi beosztásnak megfelelően, vagy <strong>jog</strong>szabályban attól eltérően megállapított<br />

működési területükön illetékesek hatáskörük gyakorlására.).<br />

95

- 96 -<br />

5.3. A közigazgatási szervek létrehozása, megszűntetéseA közigazgatási szervek létrehozásukkal,<br />

illetőleg megszüntetésükkel nyerik, vagy vesztik el közigazgatási <strong>jog</strong>alanyiságukat. A közigazgatási<br />

szervek létrehozásuk rendje szerint két fő csoportba sorolhatók:<br />

a) Az Országgyűlés által létrehozott közigazgatási szervek. Az Országgyűlés hozza létre a<br />

legfontosabb közigazgatási szerveket: a Kormányt, a minisztériumokat, az önkormányzati közigazgatási<br />

szerveket és a centrális alárendeltségű (dekoncentrált) területi, helyi közigazgatási szerveket.<br />

Elvileg elképzelhető lenne az is, hogy valamennyi közigazgatási szervet az Országgyűlés hozzon<br />

létre. Figyelembe véve azonban az igazgatási ágazatokban bekövetkező állandó feladatváltozásokat<br />

és a közigazgatási szervezet ezekhez való alkalmazkodásának szükségességét, nem zárhatjuk ki azt,<br />

hogy a közigazgatási szervek létrehozásában és megszüntetésében közigazgatási szervek is hatáskörrel<br />

rendelkezzenek. A létrehozást - mint <strong>jog</strong>i fogalmat - tovább kell differenciálni, mert a közigazgatási<br />

szervtípusok létrehozása, és a konkrét közigazgatási szerv létrehozása nem mindig esik egybe.<br />

Így például a minisztériumot az Országgyűlés, az Alkotmány által hozza létre, de az egyes konkrét<br />

minisztériumok létrehozására törvény is elegendő. Ezzel összefüggésben különbséget kell tennünk<br />

aszerint is, hogy az egyes közigazgatási szerveket milyen <strong>jog</strong>forrásban lehet létrehozni (alkotmány,<br />

törvény, stb.). Meg kell jegyeznünk, hogy a legfontosabb közigazgatási szerek (Kormány, önkormányzatok)<br />

az Alkotmányból nyerik létük <strong>jog</strong>alapját.<br />

A létrehozástól meg kell különböztetni a szervek megalakítását. A megalakítás - mint a létrehozáson<br />

túli aktus - a választott közigazgatási szerveknél szükséges, mivel a szervek megbízatása<br />

meghatározott időre szól, így a szervek működésének <strong>jog</strong>alapja - a létrehozáson túl - a megfelelő<br />

szerv megalakító aktusa. Az Országgyűlés <strong>jog</strong>osult minisztériumok, autonóm államigazgatási szervek<br />

és kormányhivatalok létrehozására. Igen gyakran az Országgyűlés az ágazat törvényi szabályozásában<br />

rendelkezik az adott ágazat helyi szerveiről, és így a helyi közigazgatási szervek egy jelentős<br />

részét is az Országgyűlés hozza létre.<br />

b) A közigazgatási szervek közül csak a Kormány hozhat létre közigazgatási szerveket. Ebben<br />

a körben a Kormány <strong>jog</strong>osult az államigazgatás bármely ágát közvetlen felügyelete alá vonni, és e<br />

célból közigazgatási (államigazgatási) szervet létrehozni. Tehát a Kormány létrehozhat központi hivatalokat.<br />

A szervek megszüntetésének <strong>jog</strong>i rendje a létrehozás <strong>jog</strong>i rendjével megegyező.<br />

96

- 97 -<br />

5.4. A közigazgatási szerv szervezeti formája<br />

A közigazgatási munkatevékenységnek, mint az emberi munka e sajátos fajtájának a munkaszervezete<br />

is sajátos. Ahogy gazdasági tevékenység munkaszervezete a vállalat, vagy például az oktatási,<br />

tudományos stb. munka szervezete az intézet, a közigazgatási tevékenység munkaszervezete a<br />

hivatal.<br />

A hivatalnak, mint szervezetnek a sajátossága abban áll, hogy az igazgatási munkaszervezet.<br />

Ebből következik tehát, hogy a hivatal nemcsak a közigazgatási munka, hanem általában az igazgatási<br />

munka szervezete. Ezért ahol fizetett igazgatási apparátus működik, ott hivatal is van (társadalmi<br />

szerveknél, vállalatoknál, intézeteknél is). A hivatal elnevezést a gyakorlatban nem pontosan ebben<br />

az értelemben használjuk. Csak a közigazgatási szervek egy részének az elnevezése „„„hivatal”””.<br />

A hivatalt, mint a közigazgatási munka szervezetét, a következő sajátosságok jellemzik:<br />

a) a hivatal élén egyszemélyi felelős vezető áll, akit az összes, az adott közigazgatási szervezetre<br />

ruházott <strong>jog</strong>osítványok megilletnek,<br />

b) a hivatali tevékenység ügyintézési és ügyviteli tevékenység,<br />

c) a hivatal több személyből álló kollektíva, amelynek minden tagja a közigazgatási tevékenységet<br />

élethivatásként látja el és e személyek a <strong>jog</strong>szabály szerint köztisztviselőknek, vagy kormánytisztviselőknek<br />

tekintendők, felelősségük, szolgálati viszonyuk sajátos <strong>jog</strong>i szabályozást is kap,<br />

d) a hivatal működéséhez szükséges anyagi fedezetet az állami költségvetésből és a <strong>jog</strong>szabályban<br />

biztosított egyéb bevételekből biztosítják.<br />

A hivatalnak, mint munkaszervezetnek a legfőbb sajátossága, hogy tevékenysége állami szervező<br />

tevékenység. E tevékenység legcélszerűbb formája a hivatal, mert ez biztosítja a legnagyobb eredményt<br />

és rendszerint ez a leggazdaságosabb is.<br />

A hivatal, mint a közigazgatási tevékenység szervezeti kerete a XIX. században alakult ki és sok<br />

vonatkozásban hosszú időn keresztül változatlanul funkcionált. Az elmúlt évtizedekben azonban az<br />

igazgatási munkát is jelentős mértékben érintette a tudományos-technikai forradalom, és ez a közigazgatási<br />

munkaszervezetben zajló hivatali munkára is hatással van. Ez a hatás legjobban az információs<br />

és a döntési tevékenység átalakulásában jelentkezik.<br />

97

- 98 -<br />

A hivatalban folyó igazgatási munka jelentős része információk gyűjtéséből, feldolgozásából,<br />

elemzéséből áll. Ez abból következik, hogy a végrehajtó tevékenységben a <strong>jog</strong>alkalmazás és az irányítás,<br />

felügyelet alkotja a domináns részt, ezek pedig információkkal végzett műveletekből állnak.<br />

A <strong>jog</strong>alkalmazás információgyűjtést feltételez a konkrét esetről és a <strong>jog</strong>szabály tartalmáról, az irányítás,<br />

felügyelet pedig az irányított, felügyelt szerv folyamatos működéséről.<br />

A hagyományos hivatalban az információs tevékenység technikai oldala hosszú időn keresztül<br />

változatlanul az információk írásbeli rögzítése, az információk továbbításának eszköze pedig a személyes<br />

közlés, a postai küldemény vagy legjobb esetben a telefon és telex volt. A legújabb igazgatástechnikai<br />

eszközök napjainkban forradalmasítóan hatnak a hivatal információs működésére. Ezek<br />

segítségével kiépíthetők olyan adatbázisok, amelyekben a hivatal működéséhez szükséges adatok<br />

jelentős része előre összegyűjtve kezelhető, így lényegesen lerövidülhet az információk megszerzésére<br />

és elemzésére fordított munkaidő. A hálózatos számítógépes rendszerek lehetővé teszik, hogy a<br />

hivatal különböző munkahelyeiről egyidejűleg többen használják a létrehozott adatbázist, így lehetővé<br />

válik a korábbi sokféle típusú és részben azonos adatokat tartalmazó kézi nyilvántartás megszüntetése.<br />

Helyettük olyan információs rendszert lehet kiépíteni, amelyik biztosítja a hivatal adatbázisának<br />

folyamatos aktualitását.<br />

Az információk továbbításában szintén új technikák jelennek meg a hivatalokban. Megoldható<br />

a számítógépek közötti közvetlen kommunikáció, továbbá az iratok képi továbbítása (telefax útján),<br />

melyek szintén növelik az információs műveletek gyorsaságát.Az információs tevékenység általában<br />

a döntések meghozatalát szolgálja. Ezen a téren szintén jelentős változás következik be a hivatalban<br />

az igazgatástechnika hatására. Fokozatosan kialakul az automatizált hivatal, amely azt jelenti, hogy<br />

a rutinszerű döntések rendkívül felgyorsulnak a számítógépek igénybevételének a hatására. A közigazgatásban<br />

számos olyan döntést hoznak a hivatalokban, amelyek döntési menete (algoritmusa)<br />

előre megalkotható. Amennyiben a döntésre vonatkozó <strong>jog</strong>szabály mérlegelési normákat nem tartalmaz<br />

(például a feltételek egyértelműek), akkor a döntés számítógépre vihető. Amennyiben pedig az<br />

ilyen döntési algoritmust adatbázissal kapcsolják össze, akkor a döntést hozónak csupán azokon a<br />

pontokon kell a programfutásba beavatkozni, ahol nem állapítható meg előre a szükséges információ.<br />

Ezek közlése után a döntés automatikussá válik, a döntéshozatal felgyorsul. Elvileg létrejöhetnek<br />

olyan automatizált közigazgatási hivatalok is, ahol a működés nagy részét ilyen módon automatizál-<br />

98

- 99 -<br />

ják, és az emberi munkaerőt elsősorban a bonyolult, programozatlan döntések meghozatalára koncentrálják.<br />

Mindez hatással van a hivatal szervezeti struktúrájára is. A szervezeti struktúra átalakulását jelenti<br />

egyrészt a szervezeten belüli munkamegosztás új minőségének megfelelő szervezeti egységek<br />

létrejötte, az egyes igazgatási folyamatok elkülönítése. Másrészről az igazgatási folyamatban<br />

erősödik a team-jellegű, egy-egy konkrét feladatra alkalom-szerűen létrehozott munkaszervezési forma.<br />

A szervezeti struktúra fejlődésének egyik jellemzője az is, hogy leválaszthatók egyes igazgatási<br />

folyamatok a szorosan vett igazgatási szervezetről, azaz a hivatali szervezetről. Ez a folyamat már ma<br />

is jellemző. Így az egyes igazgatási folyamatokat (például a döntés-előkészítést), mint szakmai tevékenységet<br />

intézeti formában szervezhetik meg, elkülöníthetik a szervezettől. Ezen kívül az igazgatási<br />

munka gépesítése következtében az információs rendszert, az adatbankokat elkülönített szervezetként<br />

oly módon is megszervezhetik, hogy azok gazdálkodó szervként működjenek és több igazgatási szervezetet<br />

is kiszolgáljanak, a piaci törvényszerűségek, az áruforma alkalmazásával.<br />

5.5. A közigazgatási szerv vezetésének alaptípusai<br />

A közigazgatási szervek két alaptípusa a testületi szerv és az egyedi szerv.<br />

Testületi szerv az, amelynél a szerv hatásköre több személyből álló testületet illet meg. (pl. a<br />

Kormány, vagy az önkormányzatok képviselő testülete) Egyedi szerv pedig az, amelynél a hatáskör<br />

egy személyt, a szerv egyszemélyi felelős vezetőjét illeti. (pl. a minisztériumot vezető miniszter,<br />

vagy a PSZÁF elnöke)<br />

A hatáskör gyakorlása, s ez ezzel kapcsolatos döntési <strong>jog</strong>, vezetési <strong>jog</strong>osultság. Ezért a testületi<br />

és az egyedi szerv problémája elsősorban úgy jelentkezik, mint a testületi, illetve egyszemélyi vezetés<br />

problémája. Tisztában kell azonban lennünk azzal, hogy a testületi szerv és az egyedi szerv témakörnek<br />

vannak a vezetésen kívüli kérdései is. A közigazgatásban ugyanis mind testületi, mind<br />

egyedi szervek mellet, azok támogatására számos olyan testület működik, amelynek nincs döntési<br />

<strong>jog</strong>a, tehát a vezetésben részt nem vesz. E testületek egy része tanácsadó jellegű, másokat valamely<br />

vizsgálat elvégzésére hoznak létre, ismét másokat az álláspontok egyeztetésére hívnak össze külön-<br />

99

- 100 -<br />

böző szervek képviselőiből, stb. Ilyen értelemben minden olyan állandóan, vagy ideiglenesen működő,<br />

több személyből álló emberi csoportot testületnek tekintünk, amely akár testületi, akár egyedi<br />

közigazgatási szerv működését segíti, és amelyben a csoport tagjainak állásfoglalását nem határozza<br />

meg kötelező erővel a szolgálati főnök utasítása. A testületeket ilyen laza értelemben is el kell határolnunk<br />

a tanácskozásoktól és az értekezletektől, amelyek mindenféle szervezetben a vezető és a beosztottak<br />

közötti munkakapcsolat formái.<br />

A testületi szervek és vezetés előnyei a következőkben foglalhatók össze:<br />

a) a kollektív tapasztalatok érvényesülését, a kérdések sokoldalú megvitatását és eldöntését, az<br />

egyéni elfogultság, a szubjektivizmus mellőzését, a megalapozott és így megbízhatóbb, azaz az<br />

„„„optimális””” döntések meghozatalát teheti lehetővé,<br />

b) előmozdítja az érdekelteknek az igazgatásba való bevonását, megakadályozza a hatalom személyi<br />

koncentrálódását.<br />

A területi vezetés hátrányai:<br />

a) nem tud olyan gyorsan alkalmazkodni a változó eseményekhez, a döntéseket nem tudja olyan<br />

gyorsan és rugalmasan meghozni, mint az egyszemélyi vezetés,<br />

b) az egyéni felelősség érvényesítése nehéz,<br />

c) a testület túlterhelése operatív ügyekkel a vezetést formálissá teszi, mert ténylegesen az ügy előkészítője<br />

dönt (aki a háttérben marad),<br />

d) a vezetés a határozatok „„„gyártásában””” merülhet ki, és nem a végrehajtás szervezésére, a munka<br />

gyakorlati ellenőrzésére irányul.<br />

Éppen ezért a testületek munkájának a megszervezésében fő követelményként a következőket<br />

indokolt érvényesíteni:<br />

a) a testületek csak a valóban fontos, az alapvető kérdéseket döntsék el,<br />

b) a testületek üléseit gondosan kell előkészíteni, ezért szükséges, hogy ügyviteli apparátusuk<br />

legyen,<br />

c) a testület tagjainak tevékenysége nem merülhet ki a döntésben, részt kell venniük a<br />

gyakorlati munkában, a végrehajtás szervezésében és ellenőrzésében,<br />

d) a testületen belül nem lehetnek a tagok képességeiben és képzettségében nagy eltérések, mert<br />

az elkerülhetetlenül ahhoz vezet, hogy ténylegesen csak a testület tagjainak egy része dönt,<br />

100

- 101 -<br />

e) a testület élén vezetőnek (elnök, stb.) kell állnia, aki (bár a testületen belül a döntések meghozatalában<br />

nem rendelkezik különleges <strong>jog</strong>okkal) biztosítani tudja a testület munkájának jó megszervezését,<br />

a határozatok végrehajtását, a munka gyakorlati ellenőrzését,<br />

f) a testületen belül is biztosítani kell a legszigorúbb egyéni felelősséget és fegyelmet.<br />

Az egyszemélyi felelős vezetés előnyei:<br />

a) gyors döntések meghozatala, operativitás, rugalmasság, gyors alkalmazkodás a változó<br />

körülményekhez,<br />

b) az egyéni felelősség feltétlen megállapíthatósága,<br />

c) az egyéni képességek kibontakozása,<br />

d) a fegyelem nagyobb érvényesítési lehetősége.<br />

Az egyszemélyi felelős vezetés hátrányai:<br />

a) nagyobb lehetőség a hatalommal való visszaélésre,<br />

b) bürokratikus vezetési módszerek kialakulásának nagyobb lehetősége,<br />

c) az egyoldalú, szubjektív döntések meghozatalának nagyobb lehetősége.<br />

A testületi szervek és vezetés alkalmazhatóságának teljesen pontos körét nehéz meghatározni<br />

már csak azért is, mert ugyanazt a feladatot egyik esetben testületi szerv útján kell megoldani, más<br />

esetben pedig egyéni felelős vezetéssel. Erre is érvényes az a tétel: minden a helytől, időtől és körülményektől<br />

függ.<br />

A testületi szervek első nagy csoportjába azokat a testületei szerveket sorolhatjuk, amelyek<br />

ügydöntő hatáskörrel rendelkeznek, tehát e szervek ténylegesen vezetnek. E szervek csoportosítása<br />

a következő:<br />

a) az általános hatáskörű közigazgatási szervek csak kollektív, testületi szervek lehetnek (Kormány,<br />

önkormányzatok)<br />

b) közigazgatási rendszerünkben nemcsak az általános hatáskörű szerveknél, hanem más szerveknél<br />

is alkalmazzák a kollektív vezetést, a testületi vezetési formát. Ez legtöbbször szoros összefüggésben<br />

van a társadalom tagjainak az igazgatásba való bevonásával. (Például a Magyar Tudományos<br />

Akadémia a tudományos ügyek igazgatásának központi szerve, s egyben olyan önkormányzati<br />

szerv, amely választott testületi szerveken alapuló igazgatási rendszerrel működik),<br />

101

- 102 -<br />

c) közigazgatási szervezetünkben több olyan ügydöntő testületi szerv is létezik, amelynek a fő<br />

feladata a koordináció, a közigazgatási szervek közötti együttműködés megszervezése (pl. a kormánybizottságok),<br />

d) a testületi formát alkalmazzák több esetben, ha a közigazgatási szerv elosztó jellegű tevékenységet<br />

lát el (például lakások, telkek elosztása),<br />

e) a testületi forma indokolt akkor, ha a döntés tartalmilag valamely kérdésről a tudomány<br />

adott színvonalán álló szakértői vélemény (így például egészségügyi szakkérdésekben véleményt<br />

ad az Egészségügyi Tudományos Tanács).<br />

A közigazgatási tanácsadó testületi szerveit igen nehéz elhatárolnunk olyan testületektől,<br />

amelyek ügydöntő hatáskörrel rendelkeznek, azaz a testületi vezetésről is beszélhetünk. Számos<br />

olyan önálló <strong>jog</strong>körrel rendelkező közigazgatási testület működik, amelynek elsődleges funkciója,<br />

feladata a koordináció és döntéshozatal a hatáskörébe utalt kérdésben, emellett azonban feladata a<br />

magasabb szintű állami szervek, így pl. a Kormány döntéseinek az előkészítése is. Ez mindenekelőtt<br />

a Kormánybizottságokra jellemző, amelyek főként döntés-előkészítő, véleményező, tanácsadó <strong>jog</strong>körrel<br />

rendelkeznek, de a Kormány által átruházott hatáskörben döntési <strong>jog</strong>körük is van. Más testületi<br />

szerveket is megemlíthetünk, amelyeknek ugyan Kormánybizottságnak nem minősülnek, azonban a<br />

közigazgatás több ágára kiterjedően, vagy egy adott ágazat körében tanácsadó, véleményező, azaz<br />

döntés-előkészítő <strong>jog</strong>körük van. (Pl. az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság)<br />

A tanácsadó testületek a közigazgatás ún. konzultatív mechanizmusához tartoznak. A konzultatív<br />

mechanizmus alatt a szaktudományban azt a modern közigazgatásra jellemző folyamatot értik,<br />

amellyel a döntéseket előkészítik. E döntés-előkészítési folyamatban különleges eljárásokkal, szervezeti<br />

intézményekkel biztosítják egyrészt, hogy a döntés megfeleljen a társadalom igényének, szükségleteinek.<br />

De a konzultatív mechanizmus és eljárás lényeges eleme a döntések szakmai megalapozottságának<br />

ellenőrzése és társadalmi realitásának kontrollja is. E konzultatív mechanizmust és eljárást<br />

általában a közigazgatás működésére vonatkozó szabályok rögzítik. A konzultatív mechanizmus<br />

szervei az adott döntéstől függően széles skálán mozognak. A konzultatív szervek többsége tanácsadó<br />

testület. Ez magyarázza azt, hogy a modern közigazgatási rendszerekben e tanácsadó testületeknek<br />

egy-egy országban igen nagy száma alakult ki. Nagy számuk azonban csak részben magyarázha-<br />

102

- 103 -<br />

tó a döntés- előkészítéssel kapcsolatos igények szervezeti, intézményesített formájával. Figyelembe<br />

kell venni azt is, hogy az intézményesített tanácsadó testületek jelentős része időközben elveszti létalapját,<br />

feleslegessé válik, azonban nem egyszer csak évtizedekkel ezután kerül sor megszüntetésükre.<br />

A tanácsadó <strong>jog</strong>körrel rendelkező szerveket három fő csoportba sorolhatjuk:<br />

a) kormányzati szinten működő önálló <strong>jog</strong>körű közigazgatási testületi szervek, amelyek feladataikat<br />

javaslattevő, tanácsadó <strong>jog</strong>körrel valósítják meg,<br />

b) inter-miniszteriális, tárcaközi bizottságokként működő, tanácsadó <strong>jog</strong>körű testületek, amelyek<br />

magas szintű <strong>jog</strong>szabály (legalább kormányzati döntés) alapján működnek, működésük <strong>jog</strong>i<br />

rendjét is <strong>jog</strong>szabály határozza meg,<br />

c) az egyszemélyi felelős vezetésű közigazgatási szerveken belül működő tanácsadó testületi<br />

szervek.<br />

Az egyszemélyi felelős vezetés alatt álló közigazgatási szervek mellett olyan tanácsadó testületek<br />

is működhetnek, amelyeknek a megalakítására a minisztert vagy más központi államigazgatási<br />

szerv vezetőjét <strong>jog</strong>szabály kötelezi. Külön típusa e tanácsadó testületeknek, amelyeket az egyszemélyi<br />

felelős vezető saját elhatározása alapján hoz létre a döntések jobb előkészítése érdekében. E szervek<br />

is lehetnek állandóak, vagy ad hoc jellegűek.<br />

Egyedi szerv létrehozása, illetve az egyszemélyi felelős vezetés alkalmazása akkor célszerű,<br />

ha az egyszemélyi vezetés előnyei a szervezet vezetésében feltétlenül érvényesítendők. A szakigazgatási<br />

szerveknél rendszerint az egyszemélyi vezetést alkalmazzák. Testületi vezetés esetén is az apparátus<br />

vezetésében az egyszemélyi felelős vezetés érvényesül; az apparátust általában egyszemélyi<br />

felelős vezető irányítja.<br />

5.6. A közigazgatási szervek belső szervezeti felépítése<br />

A közigazgatási szervek belső szervezeti felépítését két alapvető tényező határozza meg. Az<br />

egyik a szerv mérete. Nagy szervezetekben tagolt, a munkamegosztásban rejlő lehetőségeket optimálisan<br />

kihasználó szervezeti rendszerre van szükség, míg az egyszerűbb szervezetekben legfeljebb<br />

az egyes dolgozók közötti munkamegosztás célszerű módjairól lehet szó. A másik alapvető tényező a<br />

103

- 104 -<br />

közigazgatási szerv által ellátott feladatok jellege, amely a további szakmai munkamegosztást determinálja.<br />

A közigazgatási szervezetekben általában a belső szervezeti egységek három típusát hozzák létre:<br />

a) a szakmai szerveket a közigazgatási szervre bízott feladatok tagolása alapján hozzák létre,<br />

b) a funkcionális szerveket minden nagyobb igazgatási szervezetben létrehozzák, amelyek az<br />

igazgatási funkciók szerinti munkamegosztás alapján kialakított szervezeti egységek.<br />

A funkcionális szervek tagoltságát is a szerv méretei határozzák meg. A nagy közigazgatási szervekben<br />

(például a minisztériumokban) sok funkcionális szerv működik, míg a kisebb szerveknél több<br />

rokon jellegű funkcionális feladatot egy funkcionális szerv lát el,c) a vezetést segítő szervek a<br />

nagyobb szervezetben működnek, feladatuk a vezetők közvetlen kiszolgálása a vezetési funkciók<br />

ellátásában. Ezek a szervek a titkárságok, vagy pl. a minisztériumokban működő igazgatási főosztályok.<br />

E szerveken belül helyezkedik el a vezető személyes adminisztrációját ellátó személyzet, a<br />

belső ellenőrzési funkciót ellátó szervezet, a <strong>jog</strong>i előkészítő munkát ellátó <strong>jog</strong>i osztály, csoport,<br />

stb. A vezetést közvetlenül ellátó apparátusba tartoznak az adott szerv működéséhez szükséges dologi<br />

feltételeket ellátó gazdasági hivatalok, gondnokságok is.<br />

A történelem folyamán az igazgatási szervezet felépítésének három módja alakult ki: a lineáris,<br />

a funkcionális és a törzskari szervezet. A legősibb felépítési mód a lineáris szervezet, amelyben<br />

a függelmi alá- és fölérendeltségi kapcsolatok vonal alakúak (innen a lineáris elnevezés). Lényege az,<br />

hogy mindenkinek csak egy főnöke van, és kizárólag attól kaphat utasítást, a szolgálati utat alulról<br />

felfelé, felülről lefelé szigorúan betartják. A lineáris szervezeti felépítés a modern igazgatási rendszerekben<br />

ritkán alkalmazható (csak a kis szervezeteknél).<br />

A funkcionális és a törzskari szervezet egyaránt a funkcionális szervek létén alapszik, azonban<br />

a funkcionális szervek <strong>jog</strong>köre a kétféle rendszerben rendkívül eltérő. A funkcionális rendszerben,<br />

amely a XX. század fordulója után keletkezett (kidolgozója F.W. Taylor volt), a vezetési hatásköröket,<br />

funkciókat, a vezetés különböző funkciói szerint létrehozott szervek között szétosztották. Ez<br />

a vezetés színvonalát növelte, azonban elmosódott a felelősség, a szervezetben megnehezült az összhang<br />

biztosítása. Ezért tértek rá a törzskari vezetésre, amelyben megmaradtak a funkcionális szervek,<br />

de ezeknek általában döntési <strong>jog</strong>körük nincs, hanem mint a vezetés törzskara, előkészítik a vezetői<br />

döntéseket; ellenőrzik a vezetői döntések végrehajtását. Látható, hogy ez a szervezeti vezetési<br />

mód lényegében a lineáris és funkcionális rendszer előnyeit egyesíti. Befejezésül az emelendő ki,<br />

104

- 105 -<br />

hogy ezek a vezetési módok valójában modellek, vagyis tiszta formában csak kivételesen valósulnak<br />

meg. Tipikus tehát az ötvözésük egy szervezeten belül.<br />

5.7. A közigazgatási szerv belső igazgatása<br />

A közigazgatási szervek belső vezetésének és igazgatásának az a célja, hogy a szervezet működéséhez<br />

szükséges tárgyi, technikai és személyi feltételeket biztosítsa, meghatározza feladatait a kifelé<br />

irányuló funkciók megvalósításában, és érje el a belső szervezettsége, hatékonysága révén a közigazgatási<br />

szervezetre bízott feladatok eredményes ellátását. Ilyen értelemben ez szinte semmiben sem<br />

különbözik más szervezetek igazgatásától és vezetésétől. Éppen ezért lehet az igazgatástudomány<br />

eredményeit leginkább e szervezetek belső viszonylataiban nagy hatásfokkal alkalmazni.<br />

A közigazgatási szervek között belső vezetésük és igazgatásuk tekintetében lényeges és alapvető<br />

különbségek vannak. Ezt mindenekelőtt meghatározza a szerv mérete, valamint a közigazgatási rendszerben<br />

elfoglalt helye.<br />

Egy nagy ágazati minisztériumban (pl. a Nemzeti Erőforrás Minisztériumban), amely sokrétűen<br />

tagolt belső szervezeti egységek hálózatából áll (miniszteri kabinet és államtitkárságok), és melyhez<br />

relatív önállósággal elkülönült szervek egész sora tartozik (helyettes államtitkárságok, főosztályok<br />

és osztályok), a szervezet belső vezetése és igazgatása már bonyolult vezetési-igazgatási tevékenységet<br />

jelent. A belső igazgatás a vezetők jelentős részének köti le tevékenységét és a szervezeten<br />

belül nagy számban működnek olyan belső szervezeti egységek, amelyeknek szinte kizárólagos feladata<br />

a belső igazgatási tevékenység ellátása.<br />

Az önkormányzatok szervezeti rendszere nagyszámú (több, mint háromezer) önálló közigazgatási<br />

szervből áll. Emellett azonban ez egységes szervezeti rendszer is, ezért megnyílik a lehetőség arra,<br />

hogy az igazgatástechnika és a tudomány eredményeit alkalmazva olyan centralizált, kisegítő igazgatási<br />

szolgálatokat hozzanak létre, amelyek lehetővé teszik több, e szervezeti rendszerben működő<br />

szervnek a kiszolgálását (pl. kistérségi szinten megszervezett pénzügyi szolgálat, a számítástechnikai,<br />

az információs szolgálat, stb.).<br />

105

- 106 -<br />

A közigazgatási szervek belső vezetése és igazgatása tekintetében különös súllyal jelentkezik az<br />

igazgatástudomány, a korszerű technika alkalmazása, mint olyan alapvető feltétel, amely a belső<br />

igazgatási munka magas fokú termelékenységével biztosítja a közigazgatás hatékonyságát. A mai<br />

magyar hivataloknál azonban mindez általában még csak a lehetőség szintjén van. Magyarországon a<br />

közigazgatási szervezetek belső vezetése és igazgatása sem tudományos megszervezettségében, sem<br />

a korszerű igazgatástechnikában nem áll a kor színvonalán. Ezért ez a szektor - többek között - a<br />

munkaerőnek az indokoltnál nagyobb hányadát kénytelen lekötni, ugyanakkor az igazgatási munka<br />

hatásfoka is viszonylag alacsonynak tekinthető. A közigazgatási szervek belső vezetését és igazgatását<br />

tehát épp ezért a rendszer fejlesztésének alapkérdései közé soroljuk.<br />

A magyar közigazgatási szerveknél a korszerű igazgatástechnika alkalmazása először a központi<br />

szervek számítógép-alkalmazásaival vette kezdetét, az 1980-as években. Az elmúlt három évtizedben<br />

valamennyi központi szerv mellett kialakult informatikai szervezet a szerv részeként vagy önálló<br />

háttérszervezet formájában. Egyes központi szervek közösen hoztak létre ilyen informatikai szervet.<br />

A területi-helyi szerveknél, kezdetben az államigazgatási szervek (a dekoncentrált szervek), később<br />

már az önkormányzatok esetében is, csak az utóbbi mintegy két évtizedben indult meg a nagyobb<br />

arányú fejlődés. Ennek oka elsősorban a számítógépek csökkenő ára mellett az volt, hogy az egyre<br />

nagyobb számban elterjedő számítógépek és számítógépes hálózatok - a különböző cél-szoftverek<br />

révén - alkalmassá váltak a közigazgatási feladatok széles körének ellátására: nyilvántartás, iktatás,<br />

szociális és gyermekvédelmi ügyek, okmány-irodai ügyek, stb..<br />

A központi szervek igyekeztek kezdetben olyan adatközpontokat kialakítani, amelyekben az<br />

egész országra kiterjedő adatállományokat akartak kezelni. (pl. népesség-nyilvántartás, ingatlannyilvántartás).<br />

Az ilyen adatállományok aktualizálása és használhatósága azonban olyan méretű szervezési<br />

és technikai problémát jelentett, amelyet a központi szervek nem tudtak megoldani, ezért<br />

megkezdődött az adatállományok decentralizálása. A helyi szerveknél ugyanakkor megindult a nyilvántartások<br />

gépre vitele és egyes döntések automatizálása.<br />

A belső igazgatás információs funkcióján kívül ki kell még emelnünk a tervezést, a gazdálkodást<br />

és az ügyvitelt.<br />

Az igazgatás lényegi eleme a tervezés. A közigazgatási szerv tevékenységének jelentős hányada<br />

tervezési tevékenység. A közigazgatási szervek számos olyan tervet készítenek, amelyek kifejezetten<br />

a belső igazgatás céljait szolgálják, a belső igazgatási ciklusokhoz, folyamatokhoz tartoznak.<br />

106

- 107 -<br />

E tervek egy része <strong>jog</strong>szabályokon alapuló, más részét a közigazgatási szerv saját döntése alapján<br />

készíti.<br />

A közigazgatási szervek belső tervezési tevékenysége egyrészt átfogó jellegű, amely az igazgatási<br />

munka egészének a tervezésére terjed ki és szoros összhangban van a szervre bízott feladatokkal.<br />

E globális tervek mellett megkülönböztethetünk részleges terveket, amelyek konkrét közigazgatási<br />

feladatok megvalósítását szolgálják. A belső tervek között jelentősek a személyzeti munkára<br />

vonatkozó tervek, a gazdálkodás tervei, az ellenőrzési, felügyeleti vizsgálatok terve, az ügyvitellel<br />

összefüggő irattári tervek, stb.<br />

A belső vezetés és igazgatás jelentős funkciója a szervezet gazdálkodása, amely biztosítja a működéshez<br />

a tárgyi, technikai feltételeket. A közigazgatási szervek a költségvetési gazdálkodási<br />

rendszerben működnek, így gazdálkodásukra vonatkozó szabályok, ideértve az e körbe tartozó vezetési,<br />

igazgatási tevékenységet is, a pénzügyi <strong>jog</strong>ba tartozik. A közigazgatási szervek a költségvetési<br />

gazdálkodási rendszerben lehetnek önálló költségvetési szervek, amennyiben rendelkeznek ütőképes<br />

gazdasági szervezettel és képesek gazdasági tevékenységet folytatni. Ezek a nagyobb közigazgatási<br />

szervek. A kisebb szervek részben önálló költségvetési szervek, amelyek ugyan önálló <strong>jog</strong>i személynek<br />

minősülnek, azonban gazdálkodásukat az önálló költségvetési szerv bonyolítja. Az állami költségvetési<br />

szerven belül el kell különíteni a gazdasági szolgálatot, amely elkülönített gazdasági szervezetnek<br />

minősül. E szervezet lehet pénzügyi osztály, gazdasági hivatal, gazdasági igazgatóság, főkönyvelőség,<br />

stb.<br />

A közigazgatási ügyvitel (más néven: az iratkezelés) a közigazgatási szervek cselekménysorozata,<br />

amelyet az aktus (az egyedi határozat) előkészítése, kibocsátása érdekében, valamint azt követően<br />

végeznek, azonban ezek a cselekmények maguk nem aktusok. A közigazgatási ügyvitel cselekményei<br />

általában: az érkező ügyiratok átvétele, csoportosítása; az iratok nyilvántartásba vétele (iktatás<br />

és mutatózás); az ügyintézőknek való kiosztás (szignálás); előadói tervezet elkészítése; kiadmányozás;<br />

letisztázás, egyeztetés, továbbítás; irattározás és határidő nyilvántartás; selejtezés. Az ügyviteli<br />

cselekmények közül az ügyiratok átvételét, átadását, iktatását, mutatózását, tisztázását, továbbítását,<br />

irattározását és selejtezését ügykezelési cselekménynek nevezzük. Az ügykezelési cselekmények<br />

biztosítják azt, hogy a beérkezett iratok megtalálhatók és rendelkezésre bocsáthatók legyenek,<br />

biztosítják a kibocsátandó iratok technikai előkészítését. Ennek a legfontosabb kérdése az iratok tervszerű<br />

rendszeres nyilvántartása. Az ügykezelési cselekmények mellett vannak érdemi ügyintézési<br />

107

- 108 -<br />

cselekmények is, ez az iratok ügyintézőknek való kiosztása, az előadói tervezet készítése, valamint a<br />

kiadmányozás.<br />

A közigazgatási ügyvitel (vagyis a közigazgatási iratkezelés) <strong>jog</strong>ilag szabályozott. Ez azt<br />

jelenti, hogy az egész ügyviteli eljárást, az iratkezelés és az ügyintézés rendjét Magyarországon <strong>jog</strong>szabályok<br />

állapítják meg. (Lásd a közokiratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről<br />

szóló 1995. évi LXVI. törvényt, a közfeladatot ellátó szervek iratkezelésének általános követelményeiről<br />

szóló 335/2006. (XII. 29.) Korm. rendeletet, valamint a helyi önkormányzatok egységes<br />

iratári tervének kiadásáról szóló 12/2006. (XII. 18.) ÖTM rendeletet.) A Levéltéri törvény kimondja,<br />

hogy a közfeladatot ellátó szervek (így a közigazgatási szervek) esetében is a szerv vezetője<br />

felelős az iratkezelési szabályok betartásáért, valamint az iratkezeléshez szükséges személyi, tárgyi és<br />

technikai feltételek biztosításáért. Ennek érdekében a szerv vezetője köteles iratkezelési szabályzatot<br />

és irattári tervet kiadni és annak betartását folyamatosan ellenőrizni. A közfeladatot ellátó szervek<br />

iratkezelési tevékenységét pedig az illetékes megyei közlevéltár ellenőrzi.<br />

A fentiekben utaltunk arra, hogy a közigazgatási ügyvitel, vagyis az iratkezelés nem más, mint<br />

egy több elemből álló folyamat. A továbbiakban e folyamat egyes elemeit (állomásait) tekintjük át,<br />

a következők szerint. A közigazgatási szerveknél a küldemények átvételét, szétosztását, továbbítását<br />

az iktató irodák, illetve ügyirat-irányítók végzik. A küldemények felbontására az iktató iroda vezetője,<br />

vagy más megbízott dolgozó <strong>jog</strong>osult. Felbontás nélkül, a címzetthez továbbítják a szerv vezetőjéhez<br />

címzett küldeményeket, valamint azokat, amelyek bontási <strong>jog</strong>át a vezető magának tartotta<br />

fenn, illetve a névre szóló küldeményeket.<br />

A küldemények felbontása után az iratokat, ún. iktatás és mutatózás révén nyilvántartásba veszik.<br />

Iktatni kell a hivatalból tett intézkedést tartalmazó iratokat, továbbá osztott iktatás esetén, a<br />

szervezeten belül véleményezésre, javaslattételre megküldött iratokat is. Az iratokat beérkezésük<br />

napján, de legkésőbb az azt követő munkanapon érkezési sorrendben kell iktatni. Az iktatás egyrészről<br />

az iratnak az iktatóbélyegző lenyomatával való ellátásából, a bélyegzőn szereplő rovatok kitöltéséből,<br />

másrészt az ügy lényeges adatainak az iktatókönyvbe való bejegyzéséből áll.<br />

Az ügyiratokat alszámokra tagozódó sorszámos iktatási rendszerben kezelik. Az iktatószám<br />

az iktatókönyv megfelelő sorszámából, az esetleges alszámából, az évszámból és szükség szerint<br />

a szakigazgatási szerv jelzéséből áll.<br />

108

- 109 -<br />

Az ügyirat nyilvántartásba vételéhez hozzátartozik a mutatózás is. Az iktatott ügyiratokat az<br />

év kezdetén újonnan nyitott, bekötött, regiszteres betűbeosztásos név- és tárgymutató könyvbe kell<br />

mutatózni. Ez lehetővé teszi az ügyiratok gyors megkeresését.<br />

Az ügyviteli eljárás cselekményeihez tartozó érdemi ügyintézési cselekmény az ügyiratok kiosztása,<br />

vagyis az ügyintéző kijelölése (szignálás). Ez a szerv vezetőjének vagy az általa megbízott<br />

személynek a feladata.<br />

Az ügyintézők a döntés tervezetét előadói íven szerkesztik meg. Az előadói ív szerkezetét az<br />

ügyviteli szabályok állapítják meg.<br />

Az érdemi ügyintézési cselekményhez tartozik az ügyiratok kiadmányozása is. A kiadmányozással<br />

válik az előadói tervezet aktussá, egyedi döntéssé. A kiadmányozás jelzése: „„K”” betű, keltezés<br />

és sajátkezű aláírás. A kiadmányozási <strong>jog</strong> a szerv vezetőjét illeti meg, aki azonban ezt <strong>jog</strong>osult a szervezet<br />

tisztviselőire átruházni. A nagyobb szervezetekben a kiadmányozási <strong>jog</strong> átruházása elkerülhetetlen.<br />

Ebben az esetben is fennáll azonban a szerv vezetőjének személyes felelőssége az aktusért.<br />

A kiadmányozott ügyirat szövegét az erre rendelt szervezeti egység letisztázza. A tisztázatokat<br />

általában gépíró vagy sokszorosító készíti el.<br />

A kiadványt ezután a kezelő továbbításra előkészíti. Az iktató iroda a küldeményeket még az<br />

átvétel napján, de szükség esetén naponként többször is köteles továbbítani, postán, vagy külön kézbesítővel.<br />

A kiadványok továbbítása után az ügyiratok irattározása következik. Az irattározás lehet ideiglenes<br />

jellegű, ha az ügyiraton a kiadmányozó, vagy az ügyintéző határidőt tüntet fel. (kézi irattár) A<br />

határidő bekövetkeztével a kezelő az előadónak az iratot bemutatja. A határidő-nyilvántartás iratkezelési<br />

feladat. A határidő kitűzése nélkül kiadmányozott ügyiratokat, amelyeknek kiadmányait már<br />

továbbították, állandó jelleggel irattárba helyezik. Az iratokat irattári terv szerinti csoportosításban<br />

kell tárolni. Az irattárba elhelyezett iratok selejtezését, vagyis fizikai megsemmisítését, az ügyirat<br />

természetéhez igazodóan megállapított selejtezési idő után lehet elvégezni. Az irattári jelbe foglalt<br />

109

- 110 -<br />

selejtezési idő 2-5-10-15-30 vagy 75 év lehet. Egyes ügyiratok azonban nem selejtezhetők. Ezen iratokat<br />

- a kapcsolódó nyilvántartásokkal együtt - a területileg illetékes megyei közlevéltárak veszik át,<br />

a keletkezés naptári évétől számított tizenöt éven belül.<br />

Az ismertetett ügyviteli folyamat a hagyományos technikával dolgozó hivatalra jellemző. A<br />

már vázolt korszerűsítési törekvések hatására azonban az ügyvitel is átalakul, több mozzanata, vagy<br />

akár az egész folyamat, számítógéppel is végezhető. Például számítógépre vihető az iktatás, a mutatózás,<br />

a határidőzés, az ügyiratkísérő lapok elkészítése, statisztikák készítése, stb. Ez az átalakulás<br />

ismét az automatizált hivatal kialakulása felé mutatja a fejlődés útját.<br />

5.8. Közigazgatási feladatot ellátó egyéb szervek<br />

A közigazgatási feladatok átruházása nem közigazgatási szervekre, a mai európai közigazgatási<br />

rendszerben széles körben alkalmazott <strong>jog</strong>intézmény.<br />

Ez az átruházás ugyanakkor más európai államokhoz hasonlóan Magyarországon is kizárólag két<br />

korlátozás figyelembevételével történhet: a <strong>jog</strong>szerűség és a közérdekűség figyelembevételével. A<br />

közigazgatási feladatoknak a közigazgatási szervezeti rendszeren kívülre történő „kiszervezésére”<br />

többnyire azért kerül sor, hogy az érintett feladatokat gazdaságosan, vagy az államtól független, pártatlan<br />

szervezetek útján lássák el. A közigazgatási feladatok átruházására nem közigazgatási szervekre,<br />

elsősorban négy nagy területen kerülhet sor hatályos <strong>jog</strong>rendszerünkben. Az első két esetkörben<br />

arról van szó, hogy a közigazgatás gazdálkodási és szolgáltató feladatait külön, erre a célra létrehozott<br />

közüzemek (nyereség-orientált gazdálkodó szervek), illetve közintézetek (nem nyereségorientált<br />

költségvetési szervek, ún. intézetek) látják el. A harmadik és a negyedik esetkört az képezi,<br />

amikor az állam különféle köztestületeket és közalapítványokat <strong>jog</strong>osít fel közigazgatási feladat<br />

ellátásával, melyhez bizonyos esetekben közhatalmi <strong>jog</strong>osítványt is biztosít.<br />

Más a helyzet akkor, amikor az állam nem az itt megnevezett szerveket, hanem egyéb szerveket<br />

illetőleg magánszemélyeket <strong>jog</strong>osít fel közigazgatási feladat ellátására, sőt bizonyos esetekben<br />

hatósági <strong>jog</strong>kör gyakorlására is. A továbbiakban ezeket az eseteket vizsgáljuk meg.<br />

110

- 111 -<br />

5.8.1. Közintézmények<br />

A magyar <strong>jog</strong>rendszerben közintézmények fogalom alatt azokat a nem közigazgatási<br />

szerveket értjük, amelyek köz-feladatokat, illetve közfeladatokat is ellátnak. Ezek körébe tartoznak a<br />

közüzemek, a közintézetek, a köztestületek és a közalapítványok.<br />

Az első két közintézményt a Közigazgatási Jog 3. című tantárgy során részletesen fogjuk<br />

tárgyalni. Éppen ezért itt csupán azt emeljük ki, hogy a közüzemek állami és/vagy önkormányzati<br />

tulajdonnal gazdálkodó olyan gazdasági társaságok (kft, rt, zrt), amelyek nyereségorientáltan, közfeladatot<br />

látnak el: köztisztaság, közlekedés, ivóvíz-szolgáltatás, stb.. A közintézetek szintén állami<br />

és/vagy önkormányzati tulajdonnal gazdálkodnak, de ezt nem nyerség-orientáltan, nem gazdasági<br />

társaságként valósítják meg, hanem közszolgáltatást nyújtanak: óvodák, iskolák, egészségügyi intézetek,<br />

szociális intézetek, stb..<br />

A közintézmények harmadik és negyedik típusát, a köztestületeket és a közalapítványokat<br />

az alábbiak szerint, részletesen tárgyaljuk.<br />

5.8.1.1. Köztestületi önkormányzatok<br />

Hatályos <strong>jog</strong>unkban a közigazgatási ügy intézésére fel<strong>jog</strong>osított szervek között kiemelkedő jelentőséggel<br />

bírnak a köztestületek, melyeknek jelentős része lát el hatósági <strong>jog</strong>alkalmazó tevékenységet.<br />

A köztestületekre vonatkozó általános szabályokat a Polgári Törvénykönyv tartalmazza. A Ptk. a<br />

köztestületekre vonatkozó általános szabályok között rögzíti, hogy közfeladatot látnak el és nyilvántartott<br />

tagsággal kell rendelkezniük. Másrészt a Ptk. a köztestületeket példálózva sorolja fel,<br />

amikor kimondja, hogy köztestület különösen a Magyar Tudományos Akadémia, továbbá a gazdasági<br />

és a szakmai kamarák. Valójában azonban a köztestületek köre ennél jóval szélesebb területet fog át.<br />

A köztestületi önkormányzatok egy részének <strong>jog</strong>alkalmazó tevékenysége nem terjed túl saját tagságukon<br />

(pl. a kamarák). Más részük olyan hatósági <strong>jog</strong>alkalmazó tevékenységet végez, mely a köztestület<br />

tagságán kívülállókat is érint (pl. a hegyközségek).<br />

111

- 112 -<br />

A köztestületi önkormányzatok létrehozásának az az indoka, hogy egyes állami, közigazgatási<br />

rendszer útján ellátandó feladatokat ne közigazgatási szervek, hanem maguk az érdekeltek,<br />

illetve önkormányzataik lássák el.<br />

1990 előtt mindössze két köztestületi önkormányzat létezett: a Magyar Tudományos Akadémia,<br />

valamint az Ügyvédi Kamara. A rendszerváltozás eredményeként - a fejlett államok gyakorlatának<br />

megfelelően - az 1990-es évek elejétől sorra jelentek meg Magyarországon a különféle köztestületek:<br />

ipar-kamara, orvosi-kamara, gyógyszerész-kamara, hegyközség, stb. Ezek egy részét a <strong>jog</strong>alkotó<br />

- ha szűk körben is - de fel<strong>jog</strong>osította közigazgatási ügyek intézésére, és ehhez közhatalmat is biztosított<br />

számunkra.<br />

A köztestület a tagok önkormányzata, ebből adódóan tagsági viszonyon alapul.<br />

A köztestületek egy részénél a tagság kötelező (pl.: az ügyvédi és az orvosi kamara), míg<br />

más részüknél a tagság lehet önkéntes is (pl.: a Magyar Tudományos Akadémia).<br />

A köztestületi tagság feltétele többféle lehet, az ellátandó közfeladat jellegétől függően. Lehet<br />

valamely hivatás, foglalkozás, mint például a szakmai kamarák esetében, de lehet valamiféle (pl.:<br />

tulajdonosi) <strong>jog</strong>osultság is (pl. a hegyközségek). A tagság alapja lehet ezen túlmenően tudományos<br />

fokozat is, mint a Magyar Tudományos Akadémiai tagság viszonylatában.<br />

A köztestületi önkormányzatokat kizárólag törvény hozhatja létre, szüntetheti meg, illetve<br />

törvény <strong>jog</strong>osíthatja fel közigazgatási feladat ellátására. A köztestületek felett az állam törvényességi<br />

felügyeletet gyakorol szűkebb-tágabb körben.<br />

Valamennyi köztestület közös ismérve az, hogy olyan közfeladatot látnak el, melyet az államnak<br />

közigazgatási szervek útján kellene ellátnia, ezért ezek ellátásához bizonyos esetekben közhatalmi<br />

<strong>jog</strong>osítvány szükséges.<br />

A köztestületi önkormányzatok között kiemelhető jelentőséggel bírnak a kamarák. Ezek egy része<br />

a tagok kényszertársulása, mivel meghatározott hivatás, foglalkozás gyakorlására kizárólag a kamara<br />

tagjai <strong>jog</strong>osultak. (lásd ügyvédi kamara) Vannak azonban a kamaráknak olyan típusai is, melyekben a<br />

tagság nem kötelező. (pl. Magyar Könyvvizsgálói Kamara: a 2007. évi LXXV. törvény szerint.)<br />

Amennyiben külön törvény kifejezetten kimondja, hogy valamely tevékenység, vagy foglalkozás<br />

gyakorlásához a kamarai tagság kötelező, akkor a kamarába való felvétel, valamint a kamarai tagság<br />

megszüntetése közigazgatási hatósági határozatnak minősül, amellyel szemben a közigazgatási ható-<br />

112

- 113 -<br />

sági eljárás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényben meghatározott <strong>jog</strong>orvoslatok vehetők<br />

igénybe. (Ilyen pl. az ügyvédi kamara, az orvosi kamara, a gyógyszerész kamara, stb.)<br />

A Legfelsőbb Bíróság a kamarai törvények megalkotása előtt, úgy foglalt állást, hogy ha a társadalmi<br />

szervezet törvény felhatalmazása alapján olyan határozatot hoz, amely jellegét tekintve közhatalom<br />

gyakorlásának minősül, akkor e határozatra eljárási törvényünk rendelkezéseit alkalmazni<br />

kell. Ilyen határozat ellen helye van tehát bírósági felülvizsgálatnak is. Erre az állásfoglalásra a Legfelsőbb<br />

Bíróságot az ügyvédi kamarával kapcsolatos konkrét ügy késztette, melynek lényege az<br />

volt, hogy az ügyvédi kamara határozatával megszüntette a kamarai tagságot, továbbá a kamarai névjegyzékből<br />

való törlést rendelte el. A Legfelsőbb Bíróság az érintett keresete alapján megállapította,<br />

hogy az ügyvédi kamara közhatalmi <strong>jog</strong>osítványt gyakorol olyankor, ha a kamarai tagságot bármely<br />

okból megszünteti. Az ügyvédségről szóló 1997. évi XI. törvény szerint ugyanis ügyvédi tevékenységet<br />

kizárólag az ügyvédi kamara tagja folytathat.<br />

A kamara arra illetékes szerve a kamarai tagfelvételre irányuló kérelemről a benyújtásától<br />

számított 60 napon belül határoz. A kérelmet elutasító határozatot indokolni kell. A határozat ellen a<br />

kérelmező a kézbesítésétől számított 15 napon belül a másodfokú kamarai szervhez fellebbezhet.<br />

Ha a másodfokú kamarai szerv a fellebbezést elutasította, akkor a kérelmező - a határozat kézbesítésétől<br />

számított 30 napon belül - a Polgári perrendtartás közigazgatási perekre irányadó szabályai<br />

szerint a bírósághoz fordulhat. A keresetindításnak a határozat végrehajtására halasztó hatálya<br />

nincs.<br />

Hasonlóan közigazgatási hatósági határozatnak minősül a 2006. évi XCVII. törvény szerint a<br />

Magyar Orvosi Kamara vonatkozásában, a kamarai tagfelvételt elutasító döntés, melyet indokolt<br />

határozatba kell foglalni. A törvény rögzíti ugyanis, hogy orvosi diplomához kötött tevékenységet<br />

csak az végezhet, aki tagja a Magyar Orvosi Kamarának. A kérelmező a határozat ellen a kézhezvételt<br />

követő 15 napon belül fellebbezhet. A másodfokú elutasító határozat ellen a kérelmező keresetet<br />

nyújthat be a bírósághoz.<br />

Ezzel teljes egészében megegyező megoldást tartalmaz az említett törvény a Magyar Gyógyszerész<br />

Kamara és a Magyar Egészségügyi Szakdolgozói Kamara tagsága tekintetében is.<br />

A köztestületek új formájaként jöttek létre a hegyközségek az 1994. évi CII. törvény alapján, a<br />

Hegyközségek Nemzeti Tanácsa, és a Hegyközségi Tanácsok formájában. A törvény szerint hegyközséget<br />

alakítanak a hegyközségről szóló törvény hatálya alá tartozó települések szőlőtermeléssel és<br />

113

- 114 -<br />

bortermeléssel, felvásárlással foglalkozó természetes és <strong>jog</strong>i személyek, <strong>jog</strong>i személyiség nélküli<br />

gazdasági társaságok, illetve bizonyos esetekben a házi kerti szőlőbirtokosok. A hegyközség az érintettek<br />

kényszertársulása, ugyanis a törvény hatálya alá tartozó településen szőlészeti és borászati<br />

árutermelő tevékenység csak hegyközség tagjaként folytatható. A hegyközség fontos feladata ugyanakkor,<br />

hogy előmozdítsa a résztvevők közös érdekeit, valamint ellássa a származás- és minőségvédelemmel<br />

kapcsolatos feladatokat.<br />

A hegyközségi tanácsok borvidékenként alakíthatók, országos szervezetük a Hegyközségek<br />

Országos Tanácsa. A hegyközségeknek kiemelendő szerepe van a szőlő- és bortermelés minőségeinek<br />

biztosításában. A hegyközségek működési területükön szőlészeti, borászati közigazgatási hatósági<br />

feladatot is ellátnak. A hegyközség írásbeli határozattal dönt a tagként való bejegyzésről. Ellenőrzi<br />

továbbá a „„„egy-szabályok”””betartását, és amennyiben szabályszegést észlel, ennek tényét határozattal<br />

állapítja meg, és a tagot a <strong>jog</strong>ellenes állapot megszüntetésére, meghatározott cselekvés teljesítésére,<br />

valamitől való tartózkodásra kötelezheti, vagy - a rendtartásban meghatározott esetekben és<br />

mértékig - bírsággal sújthatja.<br />

A szőlő telepítésének és kivágásának engedélyezésével kapcsolatos ügyekben a hegyközség<br />

elsőfokú hatóságként jár el. Szőlő művelési ágban nyilvántartott termőföld esetében a művelési ág<br />

megváltoztatásához, ugyancsak a hegyközség engedélye szükséges. Engedély nélküli kivágás esetén<br />

a művelési ág megváltozása az ingatlan-nyilvántartásba nem vezethető át.<br />

A hegyközségi szervezetek közigazgatási ügyekkel kapcsolatos eljárására - a törvény értelmében<br />

– a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.<br />

A hegyközségek tehát közigazgatási hatósági <strong>jog</strong>köröket gyakorolnak, feladataikat a hatósági<br />

tevékenységre vonatkozó általános szabályok szerint látják el. Ez jellemző például a hegybíró szőlészeti,<br />

borászati hatósági igazgatási tevékenységére.<br />

A kamarákra vonatkozó szabályozás még hosszan sorolható lenne, hiszen szólni lehetne a<br />

Magyar Bírósági Végrehajtói Kamaráról az 1994. évi LIII. törvény alapján, a Magyar Építész Kamaráról<br />

az 1996. évi LVIII. törvény alapján, a Magyar Agrárkamaráról az 1991. évi CXXI. törvény<br />

alapján, vagy akár a Magyar Kereskedelmi és Iparkamaráról az 1991. évi CXXI. törvény alapján,<br />

stb., stb..<br />

A köztestületek körében speciális közigazgatási feladatokat látnak el a különböző típusú akkreditációs<br />

testületek is. Az akkreditálás annak hivatalos elismerése, hogy valamely szervezet, vagy<br />

114

- 115 -<br />

intézmény felkészült bizonyos tevékenységek (vizsgálat, tanúsítás, ellenőrzés, stb.) meghatározott<br />

feltételek szerinti végzésére. Az akkreditációs testületek akkreditációs eljárást folytatnak le, aminek<br />

eredményeként döntést hoznak. Ezeket a döntéseket azért tekinthetjük közigazgatási döntéseknek,<br />

mert a különféle tevékenységek kizárólag az akkreditáció megadása esetén gyakorolhatók.<br />

A piacgazdaság kialakulását megelőzően a hivatalos vizsgálatokat, termék-tanúsítást, ellenőrzést<br />

államigazgatási szervek végeztek. Az 1990-es évektől kezdve azonban ezeket az államigazgatási<br />

feladatokat „piacosították”, ami azt jelenti, hogy e tevékenységek elláthatják <strong>jog</strong>i személyek, vagy<br />

egyéb szervezetek által létrehozott intézmények, de kizárólag az akkreditációs testületek engedélyének<br />

birtokában.<br />

Az akkreditációs testületeknek két típusát különböztethetjük meg. Az egyik kategóriába tartoznak<br />

a gazdásági tevékenységhez kapcsolódó, míg a másikba az egyéb tevékenységekhez kapcsolódó<br />

akkreditációs testületek.<br />

Folyamatosan növekvő jelentőségre tett, illetve tesz szert a közigazgatás gazdasági igazgatási<br />

feladatkörét részben átvevő Nemzeti Akkreditáló Testület (a továbbiakban: NAT), amelyet a 2005.<br />

évi LXXVIII. törvény hozott létre, illetve szabályoz. Magyarország nemzeti akkreditáló szervezete -<br />

a törvény felhatalmazása alapján - a NAT, amely olyan köztestület, amely ellátja a nemzeti akkreditálás<br />

rendszerét irányító, működtető, ellenőrző és az akkreditálást végző tevékenységet.<br />

A NAT fő feladata a vizsgáló- és kalibráló laboratóriumok, a tanúsító és az ellenőrző szervezetek<br />

akkreditálására, az akkreditált szervezetek időszakos felülvizsgálatára, az akkreditáltság felfüggesztésére<br />

és visszavonására vonatkozó eljárási szabályok kidolgozása, felülvizsgálata és módosítása<br />

a nemzetközi és európai eljárások figyelembevételével.<br />

A fürdőhelyek kijelölésében például szakhatóságként közreműködik a fürdőhely fekvése szerint<br />

illetékes Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat (a továbbiakban: ÁNTSZ) városi<br />

intézete. Az intézet a fürdőhelyként történő kijelöléskor a szakhatósági eljárás keretében elvégzi a<br />

fürdővíz mintavételezését, és intézkedik arról, hogy a szükséges laboratóriumi vizsgálatok megtörténjenek.<br />

A mintavételt és a laboratóriumi vizsgálatot azonban kizárólag a Nemzeti Akkreditáló Testület<br />

által e tevékenységekre akkreditált laboratórium végezheti.<br />

115

- 116 -<br />

A NAT akkreditációs eljárására a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló<br />

törvényt kell alkalmazni, az akkreditációs törvénybe foglalt eltérésekkel. Ez maga után vonja azt,<br />

hogy az akkreditációval kapcsolatos döntés közigazgatási határozatnak minősül, és a bíróság előtt<br />

megtámadható.<br />

A Magyar Felsőoktatási Akkreditációs Bizottság (továbbiakban: MAB) feladata a Felsőoktatásról<br />

szóló törvény (továbbiakban: Ftv.) értelmében, a felsőoktatásban folyó képzés és tudományos<br />

tevékenység minőség hitelesítése és a minősítés elvégzése. A MAB akkreditációs tevékenysége során<br />

ellátja:<br />

- szakok létrehozásakor a képesítési követelmények akkreditációját,<br />

- felsőoktatási intézmények, karok vagy doktori iskolák létesítésekor, valamint az alapképzési szakok<br />

indításakor előakkreditációt,<br />

- a felsőoktatási intézmények intézményi akkreditációját és ehhez kapcsolódóan a programakkreditációt,<br />

valamint a doktori iskolák akkreditációját.<br />

A MAB fenti tevékenysége során valójában közigazgatási feladatot lát el, mert amennyiben eljárása<br />

eredményeként az akkreditációs tanúsítványt nem adja ki, akkor az intézmény nem kezdheti meg a<br />

tevékenységet.<br />

Az akkreditációs testületek további típusát hozta létre a felnőttképzésről szóló 2001. évi CI.<br />

törvény. A felnőttképzést folytató intézmények meghatározott feltételek alapján kérhetik akkreditálásukat<br />

a Felnőttképzési Akkreditáló Testülettől (továbbiakban: FAT). Amennyiben az intézmény<br />

programja megfelel a szükséges követelményeknek, akkor a FAT az akkreditációs eljárás lefolytatása<br />

alapján kiadja az akkreditációs tanúsítványt. Ebben az esetben a tevékenységet meg lehet kezdeni. A<br />

FAT a tanúsítvány kiadását követően ellenőrzi az akkreditált felnőttképzést folytató intézmények<br />

felnőttképzési tevékenységét, és az ellenőrzés eredményéhez képest az akkreditációt visszavonhatja.<br />

A nyelvvizsgáztatás rendjéről szóló 71/1998. (IV. 8.) Korm. rendelet értelmében államilag elismert<br />

nyelvvizsga-bizonyítvány kiadásának alapjául szolgáló nyelvvizsgáztatásra és az államilag<br />

elismert nyelvvizsga-bizonyítvány kibocsátására kizárólag akkreditált vizsgaközpont <strong>jog</strong>osult. A<br />

nyelvvizsgáztatás akkreditálásával kapcsolatos szakmai feladatokat szakértőkből álló, a Nyelvvizsgáztatási<br />

Akkreditációs Központ mellett működő Nyelvvizsgát Akkreditáló Testület látja el. A<br />

Testület feladatai közé tartozik:<br />

- a vizsgaközpontok által kezdeményezett akkreditációs eljárások lefolytatása,<br />

- a vizsgaközpontok vizsgarendszereinek és feladatkészleteinek ellenőrzése.Ha a Testület a kérelem<br />

alapján megállapítja a vizsgaközpontként való akkreditálhatóságot, akkor a Központ a döntést<br />

116

- 117 -<br />

alakszerű határozatba foglalja. A Testület tagjai, illetve a Testület által felkért szakértők a vizsgaközpontokat<br />

legalább kétévenként ellenőrzik. Ha az ellenőrzés során megállapítást nyer, hogy az akkreditált<br />

vizsgaközpont, vagy a vizsgaeljárás nem felel meg az akkreditáció feltételeinek, akkor a Testület<br />

a vizsgaközpont vizsgáztatási <strong>jog</strong>át felfüggesztheti, illetve akkreditációját visszavonhatja. Az akkreditáció<br />

felfüggesztéséről, illetve visszavonásáról a Központ alakszerű határozatot hoz. A Testület<br />

állásfoglalása alapján tehát a Központ adja ki az első fokú akkreditációs határozatokat és vezeti a<br />

nyelvvizsgák anyakönyveinek nyilvántartását.<br />

Speciális köztestületi önkormányzat a Magyar Tudományos Akadémia, mely hosszú történeti<br />

múltra tekint vissza. A Magyar Tudományos Akadémiára vonatkozó rendelkezéseket az 1994.<br />

évi XL. törvény tartalmazza. Az akadémiai tagság önkéntes, mivel az akadémikusokon (az Akadémia<br />

rendes és levelező tagjain) kívül önkéntesen beléphetnek tagként tudományos fokozattal rendelkező<br />

személyek is.<br />

Közigazgatási feladatai körében az Akadémia létrehozza, fenntartja, igazgatja a tudományok művelésére<br />

szolgáló állami akadémiai kutatóintézeteket, valamint a feladatainak ellátására szolgáló egyéb<br />

intézményeket (például: könyvtár, levéltár, informatikai rendszer, stb.). Az Akadémia tevékenységi<br />

körében más szervezeteket is támogat, tudományos programokat szervez. A tudomány fejlesztése<br />

érdekében az Akadémia pályázatokat ír ki, pályadíjakat ítél oda.<br />

Az Akadémia Kutatóhelyek Tanácsa (a továbbiakban: AKT) az akadémiai kutatóhelyek működését<br />

irányító testület. Az AKT elnöki teendőit az Akadémia főtitkára látja el. Az AKT a kutatóhelyek<br />

irányítása mellett egyéb feladatokat is ellát:<br />

- a kuratóriumok kezdeményezése alapján javaslatot tesz akadémiai kutatóintézet létrehozására, átszervezésére,<br />

megszüntetésére,<br />

- előterjeszti a kutatóintézetek, kutatóhelyek támogatásának tudományterületek szerinti éves költségvetési<br />

és beruházási kereteit,<br />

- megvitatja a közgyűlés számára készülő beszámolót a kutatóhelyek tevékenységéről.<br />

Az intézetirányító tevékenység mellett az Akadémia fontos feladata az is, hogy kezeli az állami<br />

tulajdonba tartozó, jelentős mértékű akadémiai kutatóintézeti vagyont.<br />

117

- 118 -<br />

5.8.1.2. özalapítvány<br />

A közalapítvány törvényi szabályozása előtt, 1993-ig, az állami szervek és az önkormányzatok<br />

is nagy számban hoztak létre alapítványokat, különböző közfeladatok ellátására. Ezek az alapítványok<br />

közpénzekkel rendelkeztek, melyet több esetben <strong>jog</strong>osulatlanul használtak fel, mivel az<br />

alapítványi pénzek felhasználásának nem volt megfelelő ellenőrzési rendszere. Tevékenységük fölött<br />

csak az ügyészség látott el törvényességi ellenőrző szerepet.<br />

Mindez szükségesség tette egy új <strong>jog</strong>intézmény, a közalapítvány megalkotását, melyet az 1993. évi<br />

XCII. törvény, mint köz<strong>jog</strong>i <strong>jog</strong>i személyt hozott létre, a Ptk. módosítása eredményeként. E szervek<br />

fölött már az Állami Számvevőszék látott (lát) el törvényességi és célszerűségi ellenőrző tevékenységet.<br />

A közalapítványok létrehozása nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket, ezért 2008-tól már<br />

nem hozható létre ilyen <strong>jog</strong>i személy!<br />

A közalapítvány létrehozható volt egyrészt kifejezetten közigazgatási feladat ellátására szolgáló intézményként,<br />

másrészt meghatározott vagyonösszesség kezelésére. Ez utóbbi esetben arról volt szó,<br />

hogy a közalapítvány, mint tulajdonos, vagy vagyonkezelő olyan közfeladat finanszírozását, szervezését<br />

látja el, amelynél fontos az államtól való függetlenség. Példaként szolgálhat a sporttevékenység.<br />

Közalapítványt kizárólag az Országgyűlés, a Kormány, valamint a helyi önkormányzat képviselőtestülete<br />

hozhatott létre, olyan állami vagy önkormányzati közfeladat ellátására, melyre az államot<br />

vagy az önkormányzatot <strong>jog</strong>szabály kötelezi. Törvény azonban kötelezővé is tehette (és tette is) közalapítvány<br />

létrehozását, például az azóta már megszüntetett Magyar Rádió és Magyar Televízió Közalapítvány<br />

esetében.<br />

A közalapítványoknak az önkormányzatok vonatkozásában különös jelentősége van, mivel az<br />

önkormányzatok a fakultatív feladatok körében rendkívül sokféle tevékenységet elláthatnak. Az önkormányzati<br />

törvény nem kötelezte a helyi önkormányzatokat, például művelődési ház létrehozására.<br />

Indokolt lehetett ugyanakkor olyan közalapítvány létesítése, melynek funkciója a művelődési házak<br />

fenntartása, támogatása volt.<br />

A közalapítvány lényege tehát az, hogy olyan alapítványról van szó, amely közfeladatot lát el.<br />

Valamely feladat akkor minősül közfeladatnak, ha azt valamely állami szervnek, vagy helyi önkormányzatnak<br />

kell, a <strong>jog</strong>szabály erejénél fogva kötelezően, folyamatosan és tartósan ellátnia. Lényeges<br />

jellemző az is, hogy a közfeladat ellátását egészben, vagy részben az államháztartás valamely alrend-<br />

118

- 119 -<br />

szere finanszírozza. (Pl. az önkormányzati törvényben tételesen meghatározott kötelező önkormányzati<br />

feladatok)<br />

A közalapítványok sokféle közigazgatási feladat ellátására alkalmasak lehetnek, de közigazgatási<br />

hatósági tevékenységet nem végezhetnek, és közhatalmi <strong>jog</strong>osítványokkal nem rendelkezhetnek, azaz<br />

kívülállókat érintő, kikényszeríthető döntéseket nem hozhatnak. A közalapítványok feladata szerteágazó,<br />

például kulturális, művészeti, szociális, gyermekvédelmi és sport feladatot egyaránt elláthatnak.<br />

Mint arra korábban már utaltunk, előfordulhat az is, hogy törvény teszi kötelezővé a közalapítvány<br />

létrehozását. A sportról szóló 2000. évi CXLV. törvény például külön rendelkezik a sportközalapítványokról.<br />

Két ilyen alapítvány létrehozására került sor: egyik a Wesselényi Miklós Sport<br />

Közalapítvány, míg a másik a Mező Ferenc Közalapítvány. A sportközalapítványok a sport támogatási<br />

rendszerének működtetésével összefüggésben közigazgatási feladatokat látnak el.<br />

A sportközalapítványok a sport támogatására fordítható anyagi források egy része felett, szabadon<br />

rendelkezhetnek. A sportiskolarendszer támogatása és a tanulmányi ösztöndíjrendszer működtetése<br />

közigazgatási feladat, az állam ugyanakkor ezeket a feladatokat a Wesselényi Közalapítvány<br />

útján látja el. A Közalapítvány vezető testülete, a kuratórium felhatalmazást kap a törvényben arra,<br />

hogy a tanulmányi ösztöndíj adásának részletes feltételeit, valamint a sportiskolarendszer támogatásának<br />

feltételeit meghatározza.<br />

A Wesselényi Közalapítvány a rendelkezésére álló forrásokból egyéb olyan finanszírozási funkciókat<br />

is ellát, amelyek közigazgatási feladatnak minősülnek. Ennek keretében a rendelkezésére bocsátott<br />

pénzügyi eszközöket a következő célokra használhatja fel:- normatív támogatás; mint<br />

például a normatív alapon megállapított eredményességi jutalomnak a sportolók és a felkészülésüket<br />

segítő sportszakemberek részére való folyósítása,<br />

- feladathoz kötött fejlesztési támogatás;<br />

- pályázati rendszeren alapuló feladatellátás támogatás;<br />

- tanulmányi ösztöndíjrendszer fenntartása;- sport-ösztöndíjrendszer fenntartása.<br />

A Mező Ferenc Közalapítvány útján – a sporttörvény értelmében - az állam a nyugdíjas olimpiai<br />

és világbajnoki érmes sportolók, azok özvegyei, valamint a kimagasló sporteredmények elérésében<br />

közreműködő, nyugdíjas sportszakemberek megbecsülését biztosítja anyagi és erkölcsi szempontból.<br />

Az alapító okirat előírja, hogy a közalapítvány a fenti célok megvalósítása érdekében folya-<br />

119

- 120 -<br />

matosan figyelemmel kíséri a volt élsportolók életkörülményeit, nyilvántartást vezet a támogatásra<br />

<strong>jog</strong>osultakról, rendszeres, illetve eseti támogatásban részesíti a rászorulókat.<br />

5.8.2. A közigazgatási feladattal felruházott, közintézmények körébe nem sorolható egyéb<br />

szervek<br />

A hatályos <strong>jog</strong>rendszerünkben közigazgatási feladatok ellátására nem<br />

csak közigazgatási szervek és közintézmények nyertek felruházást, hanem egyéb<br />

szervek és személyek is. A továbbiakban e szerveket és személyeket, illetve a rájuk<br />

vonatkozó szabályozás legfontosabb jellemzőit tekintjük át.<br />

5.8.2.1. Közigazgatási ügy intézésére fel<strong>jog</strong>osított <strong>jog</strong>i személyek és <strong>jog</strong>i személyiséggel nem<br />

rendelkező szervezetek<br />

A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény értelmében<br />

hatáskör-átruházás címzettje lehet <strong>jog</strong>i személy, <strong>jog</strong>i személyiséggel nem rendelkező szervezet.<br />

A <strong>jog</strong>i személyek körében említhetjük a Magyar Nemzeti Bankot, mely részvénytársasági<br />

formában működő állami gazdálkodó szerv. A Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi LVIII.<br />

törvény rendelkezése értelmében az MNB devizahatósági feladatokat lát el. Ennek keretében az<br />

MNB köteles az arany- és devizatartalékokról a pénzügyminisztert havonta tájékoztatni. Ezen<br />

túlmenően az MNB elnöke, rendeletben szabályozza:<br />

- a pénzügyi intézményeknek,<br />

- a kiegészítő pénzügyi szolgáltatást végző <strong>jog</strong>i személyeknek, valamint- a befektetési szolgáltatóknak<br />

és az elszámoló-házaknak külföldi pénznemben, továbbá a deviza-külföldiekkel forintban<br />

végzett pénzügyi szolgáltatási tevékenységét.<br />

Az egészségügy területén ugyancsak találunk a fentihez hasonló megoldást. Az egészségügyről<br />

szóló 1997. évi CLIV. törvény a járványügyi intézkedések körében - a fertőző megbetegedések, a<br />

járványok megelőzése és leküzdése, valamint az emberi szervezet fertőző betegségekkel szembeni<br />

ellenálló képesség fokozása érdekében - lehetővé teszi a kötelező járványügyi intézkedést foganatosító<br />

egészségügyi szolgáltató számára, a betegek <strong>jog</strong>ainak törvényben foglaltak szerinti korlátozását.<br />

Ez azt jelenti, hogy kötelező járványügyi intézkedés foganatosításához nincs szükség a beteg beleegyezésére.<br />

Egészségügyi szolgáltató minden, egészségügyi szolgáltatás nyújtására kiadott működési<br />

engedély alapján <strong>jog</strong>osult <strong>jog</strong>i személy, <strong>jog</strong>i személyiség nélküli szervezet és minden olyan természe-<br />

120

- 121 -<br />

tes személy, aki a szolgáltatást saját nevében nyújtja. A szolgáltató tehát a járványügy terén közigazgatási<br />

feladatot lát el.<br />

5.8.2.2. Közigazgatási ügyintézésére fel<strong>jog</strong>osított magánszemélyek<br />

Előfordulnak olyan esetek is, amikor <strong>jog</strong>szabály természetes személyeket ruház fel közigazgatási<br />

feladattal, és ennek ellátásához közhatalmi <strong>jog</strong>osítványt biztosít részükre. Ez a jelenség ismert<br />

a különböző európai <strong>jog</strong>rendszerekben is. A német <strong>jog</strong>rendszerben például bizonyos körben ilyen<br />

közhatalmi <strong>jog</strong>osítvánnyal rendelkezik a repülőgép parancsnoka, vagy a hajóskapitány. A francia<br />

<strong>jog</strong>rendszerben ilyennek minősül a versenyszervezői közszolgáltatási feladatok ellátása, valamint a<br />

sporttal kapcsolatos közhatalmi <strong>jog</strong>osítványok gyakorlása. Az e körben hozott döntések közigazgatási<br />

aktusnak minősülnek, melyekkel szemben biztosított a bírói út igénybevételének a lehetősége.<br />

Az ilyen felhatalmazások alapja - mind az európai, mind a magyar <strong>jog</strong>ban - meghatározott hivatás,<br />

foglalkozás ellátása, illetőleg a magánszemélynek egy adott szervezetben elfoglalt <strong>jog</strong>i státusa.<br />

A természetes személyek ilyen esetben közfeladatot, pontosabban közigazgatási feladatot látnak el,<br />

és rendszerint hatósági <strong>jog</strong>kör birtokában <strong>jog</strong>osultak döntések kibocsátására. Másrészt viszont ez a<br />

hatósági <strong>jog</strong>kör a magánszemélyek munkaköre, hivatása alapján számos kötelezettséget is magába<br />

foglal.<br />

A magyar <strong>jog</strong>rendszerben ilyen hatósági <strong>jog</strong>körrel bír például a természetvédelmi őr, a közterület-felügyelő,<br />

a magán állatorvos, a repülőgép parancsnoka, vagy a hajós kapitány is. A természetvédelmi<br />

őrt számos szabálysértési tényállás esetén megilleti a helyszíni bírságolás <strong>jog</strong>a. Többnyire<br />

ilyen <strong>jog</strong>osítványt akkor biztosít a <strong>jog</strong>szabály, ha a szabálysértést védett természetvédelmi területen<br />

követik el. Ilyen például a csendháborítás, vagy a kutyával való veszélyeztetés szabálysértése.<br />

Előfordulhat olyan eset is, amikor a helyi önkormányzat a közterület-felügyelettel<br />

kapcsolatos feladatokat úgy látja el, hogy a feladat ellátására gazdasági társaságot<br />

hoz létre, vagy gazdasági társasággal köt megbízási szerződést. Ilyenkor a közterület-felügyelő<br />

a gazdasági társaság munkavállalója, azaz nem közigazgatási szerv dolgozójaként<br />

jár el. A szabálysértési <strong>jog</strong> számos tényállás esetén lehetővé teszi, hogy a<br />

közterület-felügyelő helyszíni bírságot szabjon ki, például útügyi szabálysértés esetén.<br />

Ezekben az esetekben a közterület-felügyelő hatósági feladatot lát el. Az állategészségügyről<br />

szóló törvény értelmében a magán-állatorvos, az illetékes megyei állategészségügyi<br />

állomás vezetője által, hatósági feladatokra igénybe vehető. Ez a személy például<br />

állatbetegség vagy annak gyanúja bejelentésekor, észlelésekor ellátja a járványügyi feladatokat,<br />

121

- 122 -<br />

vagy irányítja és ellenőrzi a <strong>jog</strong>szabályokban előírt állat-egészségügyi feladatok (például: kötelező<br />

védőoltás) végrehajtását.<br />

A halászatról szóló törvény értelmében a halgazdálkodási terv alapján hasznosított halászati<br />

vízterület halállományát és élőhelyét őrizni, vagy őrzéséről - halászati őr útján – gondoskodni<br />

kell. Halászati őr egyéb vízterületen, illetőleg halastavon is igénybe vehető. A<br />

halászati őr jelentős közhatalmi <strong>jog</strong>osítványokkal rendelkezik, hiszen a halászati vízterületen,<br />

illetőleg annak partján <strong>jog</strong>osult:<br />

- azt a személyt, aki a halászati vízterületen halászik, horgászik, a halászatra <strong>jog</strong>osító<br />

okmányok bemutatására felszólítani,<br />

- a halászó, horgászó személyt a birtokában lévő hal kifogására való <strong>jog</strong>osultságának igazolására<br />

felszólítani, illetve a halászatra <strong>jog</strong>osító okmányok, vagy a <strong>jog</strong>osultság hiányában járművét átvizsgálni,<br />

a kifogott halat a vízbe kíméletesen visszahelyeztetni, az élettelen halat elismervény ellenében<br />

visszatartani,<br />

- a személytől a területi engedélyt elvenni, és azt a kibocsátónak haladéktalanul megküldeni,<br />

- a személytől az állami halász- és horgászjegyet visszatartani és azt a kezdeményezett hatósági<br />

eljáráshoz mellékelve köteles a halászati hatóságnak megküldeni.<br />

A légi jármű parancsnoka - a légi közlekedést szabályozó 1995. évi XCVII. törvény értelmében<br />

- közigazgatási feladatokat láthat el a repülés biztonságos befejezése érdekében, illetve a légi<br />

járművön történő eseményekkel kapcsolatban. A parancsnok feladata különösen:<br />

- ha a légi járművet veszély fenyegeti, minden szükséges intézkedés megtétele a repülés biztonságos<br />

befejezése, baleset vagy kényszerleszállás esetén az élet- és a vagyonbiztonság megóvása érdekében,-<br />

a repülés, illetve az utasok biztonságát veszélyeztető cselekmény esetén a cselekmény<br />

folytatásában az elkövető megakadályozása. Ezen túlmenően a parancsnok köteles:<br />

- a légi járművön történt születésről, balesetről, elhalálozásról és az ezekkel kapcsolatos intézkedésekről<br />

jegyzőkönyvet készíteni,<br />

- a légi járművön történt elhalálozás esetén gondoskodni - az illetékes hatóság részére történő átadásig<br />

- az elhunytnak a légi járművön lévő ingóságai megőrzéséről.<br />

A hajó kapitányának ugyancsak különleges <strong>jog</strong>osítványai vannak. A személyeket, tárgyakat<br />

fenyegető veszély, illetőleg kár esetében <strong>jog</strong>osult a hajón tartózkodó bármely személyt az elhárítás<br />

érdekében szükséges munkavégzésre utasítani, továbbá a hajón lévő bármely alkalmas tárgyat az<br />

122

- 123 -<br />

elhárítás érdekében igénybe venni. A hajó vezetőjének a hajózás biztonsága, valamint veszély, illetőleg<br />

kár elhárítása érdekében adott utasításait a hajón tartózkodó személyek kötelesek megtartani, illetőleg<br />

végrehajtani. Az úszó-létesítmény vezetője köteles az úszólétesítményen megbetegedett, illetőleg<br />

balesetet szenvedett személy részére:<br />

- tengeri nagyhajón lehetőség szerint egészségügyi ellátást,<br />

- más úszólétesítményeken elsősegélyt nyújtani, valamint - szükség esetén<br />

- gondoskodni arról, hogy a beteg a legközelebbi alkalmas helyen, egészségügyi ellátásban részesülhessen.<br />

Ha a betegség az úszólétesítményen tartózkodó más személyt is veszélyeztet, a vezető köteles a beteg<br />

elkülönítéséről gondoskodni.<br />

Az úszólétesítmény vezetője a hajón történt születésről, balesetről, eltűnésről, elhalálozásról és az<br />

ezekkel kapcsolatban tett intézkedésekről jegyzőkönyvet készít. Úszólétesítményen történt elhalálozás<br />

esetében a hajóparancsnok köteles az elhunytnak a hajón lévő okmányai és ingóságai megőrzéséről<br />

az illetékes hatóság részére történő átadásig gondoskodni. A tengeri nagyhajó parancsnoka - a<br />

nyílt tengeren, a végrendelkező kívánságára - köteles a hajón történő végrendelkezés végrehajtásában<br />

közreműködni.<br />

123

- 124 -<br />

szakirodalom AZ 5. RÉSZHEZ<br />

1. Beér János: Testületi vezetés, személyi vezetés. Állam és Igazgatás 1962. évi 10. szám<br />

2. Berényi Sándor: Az államigazgatási szerv<br />

. Annaless, ELTE, Sectio Juridica. Tomus. 1969.<br />

3. Berkes József: Az ügyvitelszervezés a tanácsi igazgatásban. Állam és Igazgatás 1987. évi 3. szám<br />

4. Hazafi Zoltán: A közszolgálati tervezés információs bázisa<br />

. Magyar Közigazgatás, 1995. évi 6. szám<br />

5. Horváth Imre: A testületi döntések főbb szervezéselméleti kérdései. Magyar Közigazgatás, 1991.<br />

évi 10. szám<br />

6. Horváth M. Tamás: Közszolgáltatások magánszervezésben<br />

. In: Közigazgatás szorítóban Unió Kiadó, Budapest 1998.7. Kalas Tibor: Az automatizált önkormányzati<br />

hivatal létrehozásának elvi lehetőségei . Magyar Közigazgatás, 1990. évi 6. szám<br />

8. Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei. HVGorac Kiadó Budapest, 2005<br />

9. Dr. Pompéry Béla: Irattározás<br />

. Budapest, 1963.<br />

10. Potkó - Sarneiz: A testületi munka fejlődése. Állam és Igazgatás 1988. évi 2. szám<br />

11. Raft Miklós: Modell-sémák a szervezetre és létszámra, a működés korszerűsítésének néhány<br />

problémája. Állam és Igazgatás 1973. évi 1. szám<br />

12. Szamel Lajos: A testületek felelőssége. Állam és Igazgatás 1986. évi 5. szám<br />

13. Szegő Andrea: Alternativitás, informálás és részvétel a testületi döntésfolyamatban<br />

. Állam és Igazgatás 1976. évi 9. szám<br />

124

- 125 -<br />

14. Torma András: Az önkormányzati hivatal információs rendszere. Magyar Közigazgatás 1990. évi<br />

6. szám<br />

15. Torma András – Czékman Zsolt: Közigazgatás-technológia. <strong>Miskolci</strong> <strong>Egyetem</strong>, <strong>2011</strong><br />

16. Vágó László: Tanácsi ügyiratkezelők kézikönyve<br />

. Budapest, 1986. 17. Vadál Ildikó: Állami feladatok átalakulóban<br />

. Jogtudományi Közlöny 1999. évi 3. szám<br />

125

- 126 -<br />

6. A közigazgatás személyzete: a közszolgálat<br />

1. A közszolgálat fogalmi alapjai<br />

2. A közszolgálat történet<br />

3. Közszolgálati modellek<br />

4. A köztisztviselői <strong>jog</strong>viszony Magyarországon<br />

________________________________________________<br />

1. A közszolgálat fogalmi alapjai<br />

A korábbi fejezetekben bemutatásra kerülő közigazgatási szerv vezetési típusánál, vagy<br />

éppen a közigazgatás szervezéstudományi fogalmánál már nyilvánvalóvá vált, hogy az elméleti<br />

alapok lerakását követően szükségszerű az emberi tényezőt is tudományos vizsgálat tárgyává<br />

tenni.<br />

A köztisztviselő definiálásánál alapvető feladat azon alanyi kör meghatározása, amelyre<br />

kiterjed a közszolgálat tartalma, azaz keressük azon személyeket, akik a közszolgálati <strong>jog</strong>viszony<br />

alanyai lehetnek. Ahhoz, hogy meghatározzuk kik is lehetnek a „közszolgák” előzetesen<br />

a közszolgálat fogalmát kell tisztázni.<br />

A közszolgálat nyelvtani eredetéből kiindulva (köz-szolgálat), a közösség érdekében tett<br />

szolgálatot tekinthetjük a fogalom alapjának. Nyilvánvaló, hogy számtalan módon állhat az<br />

ember, a társadalom szolgálatára, mégsem tekinthető minden cselekedet közszolgálatnak. Ha<br />

például jótékonysági estet rendezünk és adományt gyűjtünk az árvízkárok enyhítésére, az<br />

társadalmilag feltétlenül pozitív cselekedet, mégsem tekinthető közszolgálatnak (vö. USA<br />

közmunka). A közszolgálatnak nem lehet bárki az alanya, csak a közszféra tekintetében értelmezhető<br />

a fenti nyelvtani megközelítés. Lényeges kérdés tehát, hogy hol húzzuk meg a<br />

közszféra, és azon belül a közszolgálat határát. i Gondolhatnánk, hogy ha a társadalomirányítás<br />

struktúrájából indulunk ki, akkor láthatjuk, hogy mely szervek alkotják a közszférát. A<br />

legszélesebb értelemben felfogott közszolgálati <strong>jog</strong>viszony ezen szervekhez köthető, így<br />

ide tartoznak:<br />

- a törvényhozó-népképviseleti szervek választott képviselői (a parlamenti, önkormányzati<br />

képviselők,<br />

126

- 127 -<br />

- az igazságszolgáltatás személyzeti állománya (bírák, ügyészek),<br />

- a közigazgatás személyi állománya (köztisztviselők),<br />

- a fegyveres és egyéb rendfenntartó szervezetek állománya (rendőrök, katonák, tűzoltók),<br />

- az állam által működtetett közfeladatot ellátó szervek személyzete (kórházak, iskolák,<br />

szociális intézmények dolgozói)<br />

- egyéb közigazgatási feladatot ellátó személyek, vagy szervek dolgozói,<br />

- állami tulajdonú vállalatok dolgozói,<br />

- köztestületek, közalapítványok tagjai, illetve dolgozói.<br />

Ilyen széles körű meghatározás nagymértékben nehezíti, a személyi kör és a közös jellemzők<br />

meghatározását. Éppen ezért a közszolgálat szűkebb körét rendszerint a közigazgatás<br />

szervezetrendszeréhez kapcsoljuk, kiemelve azt a társadalomirányítás szervezetrendszeréből.<br />

„Az OECD országok többségében a közszolgálat fogalmát szűkebb értelemben a központi<br />

közigazgatás végrehajtói és <strong>jog</strong>alkotói feladatot ellátó személyi állományára, illetve az<br />

államfő, a parlament hivatalában, valamint a minisztériumokban, egyéb központi közigazgatási<br />

szerveknél – ide értve az autonóm kormányzati ügynökségeket is – foglalkoztatott személyekre<br />

alkalmazzák.(Hazafi Zoltán, 2005)” ii Ebben az esetben tehát az ellátott munkakör és<br />

a szervezet együttesen definiálta a közszolgálatot, hiszen közfeladatot, közigazgatási szervnél<br />

kell ellátni a fogalom értelmében.<br />

Ettől eltérően határozza meg például az Európai Unió „a Közösségek tisztviselőjét”,<br />

aki bármely olyan személy, akit a Személyzeti Szabályzat rendelkezéseinek megfelelően, a<br />

Közösségek valamely intézményének állományában létrehozott beosztásba az adott intézmény<br />

kinevezésre <strong>jog</strong>osult hatósága által kibocsátott kinevezési okirattal kineveztek. Eltérő<br />

rendelkezések hiányában a Személyzeti Szabályzat alkalmazásában a Gazdasági és Szociális<br />

Bizottságot, a Régiók Bizottságát és az Európai Unió ombudsmanját is a Közösségek intézményének<br />

kell tekinteni. Összehasonlítva az előzőleg alkalmazott megoldással – miszerint a<br />

köztisztviselő fogalmánál a betöltött munkakörből és az alkalmazó szervezetből indulnak ki –<br />

, itt a foglalkozató intézmény lesz az, ami a köztisztviselői <strong>jog</strong>viszony alapjául szolgál. Nem<br />

az számít tehát, hogy milyen feladatot lát el a munkavállaló, hanem az hogy milyen intéz-<br />

127

- 128 -<br />

mény foglalkoztatja (így egyaránt közösségi tisztviselő a vezető igazgató és a parlamenti portás<br />

is).<br />

Szintén akad példa arra az esetre is, amikor kizárólag a feladat határozza meg a közszférához<br />

tartozást is. Ez a helyzet az ENSZ esetében (itt azonban feltétlenül meg kell jegyezni,<br />

hogy az ENSZ nemzetközi <strong>jog</strong>i megítéléséből eredően egy igen sajátos <strong>jog</strong>i szabályozást<br />

alkalmaz, aminek része a személyzetpolitika sajátos szabályozása is).<br />

A továbbiakban a közszolgálat szűk fogalmával dolgozunk, mert egyrészt alapvetően a<br />

hazai köztisztviselő fogalom (ld.6/4.) is ezen alapul, másrészt ebből kiindulva lehet azt a<br />

személyi kört meghatározni, amely alapján jellemezhetjük a közszolgálati <strong>jog</strong>viszonyt.<br />

Ennek figyelembe vételével a közszolgálati <strong>jog</strong>viszony általános jellemzői a következőkben<br />

foglalhatók össze:<br />

- mindig munkavégzésre irányuló <strong>jog</strong>viszony (célja valamilyen közfeladat elvégzése,<br />

vagy közfeladatot ellátó szerv keretében történő munkavégzés), szorosan kapcsolódik<br />

a közigazgatás szervezetrendszeréhez,<br />

- egyik alanya mindig természetes személy, másik alanya közigazgatási szerv, vagyis<br />

quasi közigazgatási szervek (pl. az Országgyűlés Hivatala)<br />

- általában elkülönül a többi munkavégzésre irányuló <strong>jog</strong>viszonytól (ld. 3. karrierrendszer),<br />

- a munkavégzés színtere a hivatal.<br />

2. A közszolgálat története<br />

Az állam és a közigazgatás kialakulásához szorosan kapcsolódik az a személyi kör,<br />

amely speciális szaktudására támaszkodva, a hatalomhoz lojálisan látta el feladatát. A társadalmi<br />

munkamegosztás folyománya volt annak a rétegnek a kialakulása, amely a hatalmat bár<br />

közvetlenül nem gyakorolta, de a hatalomgyakorlást lehetővé tette.<br />

Már az ókori társadalmakban is megmutatkozott az igény egy olyan írni-olvasni tudó,<br />

igazgatási ismeretekkel rendelkező, a mindenkori uralkodó réteghez hűséges szakértői réteg-<br />

128

- 129 -<br />

re, amely alkalmas a végrehajtás megszervezésére. Elválaszthatatlan ettől az írnoki rétegtől<br />

az államilag szervezett oktatás megjelenése, amely megteremteni hivatott a szükséges szaktudás<br />

megszerzését. Kezdetben ez természetesen az írás, az olvasás és az alapvető matematikai<br />

ismeretek megszerzését jelentette. A suméreknél jelentek meg az első iskolák, de az írnokok,<br />

hivatalnokok képzése az egyiptomi, majd a kínai kultúrában teljesedett ki. Az írnokok<br />

kiemelt helyzetét nem csak a képzés, hanem az anyagi megbecsülés is jellemezte, ezzel kívánták<br />

ugyanis a korrupció esélyét csökkenteni. A munkáért járó fizetségnek nem a mértéke,<br />

hanem a megbízható, rendszeres jellege tette különlegessé az írnok munkakörét. Egy földművelő<br />

társadalomban, ahol a lakosság ki van szolgáltatva a természetnek, megjelenik egy osztály,<br />

amely a termés mennyiségére tekintet nélkül, biztosan megkapja a jövedelmét. Ezek a<br />

jellegzetességek (oktatás, szociális megbecsülés, lojalitás) a mai napig jellemzi a közszolgálati<br />

<strong>jog</strong>viszonyt.<br />

A modern kori közigazgatás megjelenése a közszolgálatra is hatást gyakorolt. Az állam<br />

és egyház eltávolodásával, valamint a centrális igazgatás kiépítésével átalakul a közszolgáltatás<br />

személyi rendszere is. Mindenekelőtt az eddig kis létszámú közigazgatási személyzet<br />

rohamos mértékben felduzzad. Az addig egységes közszolgálati személyzeten belül megindul<br />

a differenciálódás, a hierarchia kiépülése. Modellként a hadsereg szervezeti felépítése és szigorú<br />

alá-fölérendeltség szerveződése szolgált. Az abszolút monarchiák idején, hazánkban<br />

Mária Terézia és II. József uralkodása alatt teljesedik ki a köztisztviselői szervezetrendszer<br />

átalakulása és a modern közszolgálat alapjainak letétele.<br />

A XIX. században Európában jelenik meg a tisztán zárt vagy karrier jellegű közszolgáltatási<br />

rendszer. A politika semleges, élethivatásszerű szolgálatot tételező közszolgálat ekkor<br />

kezd élesen elválni a versenyszférától. A kiszélesedő ipari forradalom hatására megindul<br />

a közszolgálatban alkalmazott bérek és a versenyszféra fizetésképességének elszakadása is,<br />

természetesen ez utóbbi <strong>jog</strong>viszony. Nem feledhető azonban, hogy a bérek alakulása csupán<br />

egyetlen körülmény, amit az állam ellensúlyozhat az állandó foglalkoztatással, a nyugdíjjal és<br />

egyéb szociális szolgáltatások biztosításával.<br />

129

- 130 -<br />

3. Közszolgálati modellek<br />

A közszolgálat elválaszthatatlan az állami irányítás felépítésétől, éppen ezért ahogyan<br />

megkülönböztetünk társadalomirányítási modelleket, ugyanúgy megkülönböztetünk közszolgálati<br />

modelleket is. Az egyes modellek megjelenése a modern közigazgatás kialakulásához<br />

köthető. Európában a karrier jellegű vagy zárt modell lett az uralkodó, még az Egyesült<br />

Államokban egy dinamikusabb, nyílt rendszer, az ún. zsákmány-rendszer alakult ki.<br />

A karrier rendszer<br />

A kontinentális <strong>jog</strong>rendszerekben meggyökeresedett, tiszta formában csak megjelenésekor,<br />

a XIX. században létező rendszer máig meghatározó mintát nyújt a közszolgálati struktúráknak.<br />

A modell az élethivatásszerű közszolgálat alapgondolatára építhető fel. Célja, hogy<br />

a szakképzetségét megszerzett személy fiatalon kerüljön a rendszerbe, és ott önmagát folyamatosan<br />

fejlesztve, a szükséges szaktudást és tapasztalatot megszerezve idővel a szervezeti<br />

hierarchiában folyamatosan haladjon előre. Az – általában pályakezdő – fiatalok toborzásával<br />

kezdődik meg az „egy életre szóló” hivatás kiválasztása. Éppen ezért a karrierrendszerű közszolgálatok<br />

esetében nagy hangsúlyt fektetnek az utánpótlás nevelésre és a tehetséggondozásra<br />

(legalábbis optimális esetben). Hasonló fontossággal bír a kiválasztás folyamata is, hiszen<br />

a karrier lényege pontosan a stabilitáson alapul, vagyis kifejezetten veszélyes a magas fluktuáció.<br />

A kiválasztáson megfelelt, és így a közszolgálati <strong>jog</strong>viszonyt létesített munkavállaló<br />

általában a „szamárlétra” legalján kezdi pályafutását (gyakornoki, fogalmazó besorolásban),<br />

majd az idő múlásával léphet feljebb egy előre meghatározott ütemterv alapján. Ez az előre<br />

tervezhetőség és a stabilitás együttesen az élethivatásszerű munkavégzés feltételei. A stabilitás<br />

biztosítását segíti elő a hivatalnokokkal szemben támasztott politikasemleges munkavégzés<br />

követelménye. Nyilvánvalóan ez nem abszolút értelemben elzárkózást jelent a politikától,<br />

hiszen bizonyos posztok kifejezetten politikai jellegűek (például a miniszter), de törekedni<br />

130

- 131 -<br />

kell arra, hogy a lehető legkevesebb ilyen pozíció legyen. Ennek oka a bizonytalanság, ami a<br />

hosszú távon tervezhetőséget nagyban nehezíti (és a politika sajátja, gondoljunk csak a hazánkra<br />

is jellemző politikai váltógazdaságra). Ez a nagyfokú stabilitás azonban nehézkessé,<br />

lassan alkalmazkodóvá teheti a közszolgálati rendszert, így fenn áll a veszélye annak is,<br />

hogy a hivatalnokok elkényelmesednek a modell nyújtotta biztonságban. A nehezen motiválhatóság<br />

problémája reális egy olyan térben, ahol az előmenetel csak idő kérdése, és egyébként<br />

a <strong>jog</strong>szabályokkal körülbástyázott közszolgálati <strong>jog</strong>viszony megfelelő védelmet nyújt a<br />

politikai viharoktól.<br />

Összegezve a karrier rendszer jellemzői:<br />

- politika-semlegesség<br />

- szakszerűség<br />

- csekély alkalmazkodó-készség<br />

- életpályaszerű munkavégzés (pályakezdéstől a nyugdíjig),<br />

- stabilitás,<br />

- előre tervezhetőség,<br />

- folyamatos képzés lehetősége,<br />

- alulmotiváltság veszélye,<br />

- az egyéni megvalósítás lehetőségének szűk köre.<br />

A zsákmányrendszer: a nyílt modell<br />

A közszolgálati modellek másik köre az Egyesült Államokban jelent meg. Az amerikai<br />

rendszer meghatározó eleme a választás, így a itt hatalmat nyert politikusok elsődleges feladata,<br />

hogy a hozzájuk hűséges tisztviselői kart juttassák hatalomra. Ez eredményezi, hogy a<br />

tisztviselő osztozik a politikus sorsán. Értelemszerűen politikai semlegességről nem beszélhetünk.<br />

Mintát a gazdaság életéből merített hivatali struktúra felépítése és a humánpolitikai gazdálkodás<br />

alapelvei jelentették. Célja a hatékonyság növelése. Ennek érdekében szervezi meg<br />

a humánerőforrások felhasználását. Itt is fontos szerepet kap a kiválasztás, de célpontja már<br />

nem csak a pályakezdők, hanem az adott poszt betöltésére legalkalmasabb személy kiválasztása.<br />

A rendszert a dinamika jellemzi, akár a rendszeren belüli rugalmas átszervezés, sze-<br />

131

- 132 -<br />

mélycsere tekintetében, akár a szervezetrendszeren kívülről (esetenként egyből magas szintű<br />

besorolásba) történő személy bevonásával. Éppen ezért a zárt rendszerhez hasonló stabilitásról<br />

nem beszélhetünk. Az előmenetel alapja sem a szolgálatban eltöltött idő, hanem munkavégzés<br />

folyamán tanúsított magatartás és elért eredmények lesznek. Ugyanakkor a teljesítmény<br />

elmaradása az elvárttól, nem csak gátolhatja az előmenetelt, de egyben könnyen a közszolgálati<br />

<strong>jog</strong>viszony végét is jelentheti a munkavállaló részére.<br />

A zsákmány rendszer jellemzői:<br />

- nincs előre tervezhetőség és nem áll fenn a fokozatos (kötelező) képzés lehetősége,<br />

- az egyéni képességek széleskörű kibontakozásának lehetősége,<br />

- szoros kötődés a politikához,<br />

- gyors rotáció a személyé állományban,<br />

- a dinamikus rendszer gyorsabb alkalmazkodást eredményez,<br />

- nincs igazi hivatalnoki réteg.<br />

A két modell tiszta formában csak a XIX. században létezett, azóta folyamatosan kapcsolatban<br />

állnak, és hatást gyakorolnak egymásra. A hatás lényege a másik modellhez való<br />

közeledés. Ennek eredménye volt a zsákmányrendszer stabilitásának megteremtése a XX.<br />

században (a politika által érintett réteg szűkítése), és például a karrier rendszerben a minősítés,<br />

értékelés bevezetése (és az ehhez kapcsolódó következmények, mint a béreltérítés lehetősége).<br />

Továbbra is igaz, hogy Európában a zárt rendszer a meghatározó, amit tovább erősít<br />

az Európai Unió kifejezett törekvése ebbe az irányba, míg az angolszász országokra a zsákmány<br />

rendszer jellemző.<br />

A XX. század második felében jelent meg az Új közmenedzsment elnevezésű (New<br />

Public Management vagy NPM) irányzat, amely nagy hatást gyakorolt a közszolgálati rendszerekre.<br />

Az NPM a köz- és a magánszféra közeledését vonta maga után. Az új közmenedzsment<br />

elmélete a magánszféra értékrendjét, metodikáját implementálja a közigazgatásba,<br />

azaz a gazdasági szférában bevált gyakorlatot próbálja meghonosítani a közszektorban. Ezen<br />

túl magát a magánszektort is igyekszik bevonni a közigazgatásba, pontosabban a közfeladatok<br />

bizonyos körét kiszervezni a magánszférába (kiszerződés, privatizáció). Európában elő-<br />

132

- 133 -<br />

ször Svédországban talált táptalajt az NPM, innen terjedt el és reformálta meg a karrier rendszert.<br />

Igaz, átütő siker nélkül.<br />

4. A köztisztviselői <strong>jog</strong>viszony Magyarországon<br />

Hazánkban Mária Terézia és II. József tevékenységének eredményeként a karrier<br />

rendszer honosodott meg, a kontinentális hagyományoknak megfelelően. A modern közszolgálat<br />

reformjára az 1990-es évek elején került sor. Az eredeti gondolat alapján a<br />

munkavégzésre egyébként irányadó a Munka Törvénykönyvéről című 1992. évi XXII.<br />

törvény (Mt.) alapján, azt háttér<strong>jog</strong>szabályként alkalmazva egy egységes közszolgálati<br />

törvényt került volna megalkotásra. Az eredmény azonban ettől eltérően szabályozta, három<br />

részletben a közszolgálati <strong>jog</strong>viszonyokat. Az akkor megalkotott 1992. évi XXIII.<br />

törvény a köztisztviselők <strong>jog</strong>állásáról (Ktv.), az 1992. évi XXXIII. törvény a közalkalmazottak<br />

<strong>jog</strong>állásáról (Kjt.) és a később megalkotásra kerülő 1996. évi XLIII. törvény a<br />

fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról (szolgálati tv.)<br />

együtt képezik a közszolgálati <strong>jog</strong>viszony három pillérét. Mögöttes <strong>jog</strong>szabályként az<br />

Mt.- szolgál.<br />

A közszolgálatot eddig is szűk értelemben használva a továbbiakban kizárólag a Ktv.<br />

rendelkezéseivel foglalkozunk.<br />

A köztisztviselő fogalma<br />

A Ktv. szerint a köztisztviselő:<br />

közigazgatási szerv feladat- és hatáskörében eljáró vezető és ügyintéző, aki előkészíti a<br />

közigazgatási szerv feladat- és hatáskörébe tartozó ügyeket érdemi döntésre, illetve – felhatalmazás<br />

esetén – a döntést kiadmányozza, szakértelemmel foglalkozik a rábízott feladatokkal<br />

összefüggő valamennyi kérdéssel, felelős saját tevékenységéért és munkaterületén a közigazgatási<br />

szerv állandó és időszakos célkitűzéseinek érvényesítéséért, a munkaköri leírásá-<br />

133

- 134 -<br />

ban részére megállapított, illetve a vezető által kiadott feladatokat a kapott utasítások és határidők<br />

figyelembevételével, <strong>jog</strong>szabályok és ügyviteli szabályok ismeretében és betartásával<br />

végzi.<br />

A fogalom az ellátandó feladat alapján határozza meg a köztisztviselőt, kiegészítve az<br />

intézményi definícióval, amikor meghatározza a közigazgatási szerveket is 1 .<br />

A közszolgálati <strong>jog</strong>viszony az állam, illetve a helyi önkormányzat, valamint a nevükben<br />

foglalkoztatott köztisztviselő, ügykezelő között a köz szolgálata és munkavégzés céljából<br />

létesített különleges <strong>jog</strong>viszony, amelyben a munkavégzéssel szükségszerűen együtt járó<br />

kötelezettségeken és <strong>jog</strong>osultságokon túlmenően mindkét felet többletkötelezettségek terhelik<br />

és <strong>jog</strong>osultságok illetik meg.<br />

A köztisztviselői <strong>jog</strong>viszony létrejötte és megszűnése<br />

A köztisztviselőkkel szemben támasztott követelményeket általános (mindenkire kötelező),<br />

és speciális (az egyes munkakörökre) követelményekre bonthatjuk.<br />

Általános követelmények:<br />

- büntetlen előéletű,<br />

- cselekvőképes,<br />

- középiskolai végzettséggel rendelkezik (ügykezelői feladatkörre legalább középszintű<br />

szakképesítéssel rendelkező),<br />

- magyar állampolgár<br />

- fontos és bizalmas munkaköröknél csak azzal létesíthető közszolgálati <strong>jog</strong>viszony, aki<br />

a munkakörre előírt, az állami élet és a nemzetgazdaság <strong>jog</strong>szerű működéséhez szükséges<br />

biztonsági feltételeknek megfelel.<br />

1 Miniszterelnöki Hivatal, a minisztériumok, a kormányhivatalok, a központi hivatalok és területi, helyi szerve, a Kormány<br />

általános hatáskörű területi államigazgatási szerve, a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésére hatáskörrel<br />

rendelkező szerv, a Rendőrség, valamint a helyi önkormányzat képviselő-testületének hivatala és hatósági igazgatási<br />

társulása, közterület-felügyelete, a körjegyzőség köztisztviselőinek és ügykezelőinek közszolgálati <strong>jog</strong>viszonyára terjed<br />

ki. Eltérő rendelkezés hiányában a köztársasági elnök hivatala, az Országgyűlés hivatala, az Alkotmánybíróság hivatala,<br />

az országgyűlési biztos hivatala, az Állami Számvevőszék, a Közbeszerzések Tanácsa, az Országos Rádió és Televízió<br />

Testület Irodája, a Gazdasági Versenyhivatal, a Magyar Tudományos Akadémia Titkársága, a Pénzügyi Szervezetek<br />

Állami Felügyelete és a Nemzeti Hírközlési Hatóság köztisztviselői közszolgálati <strong>jog</strong>viszonyára is a Ktv. rendelkezéseit<br />

kell alkalmazni (a <strong>jog</strong>szabályban meghatározott eltérésekkel)<br />

134

- 135 -<br />

Speciális követelményként előírható meghatározott felsőfokú végzettség, nyelvvizsga<br />

vagy szakmai tapasztalat is.<br />

Köztisztviselői és kormánytisztviselői kinevezés csak pályázat útján lehetséges. A pályázati<br />

felhívásnak tartalmaznia kell a kiíró szerv megnevezését, a betöltendő munkakör, az<br />

ellátandó feladatok ismertetését, a munkakör betöltéséhez, illetve a pályázat elnyeréséhez<br />

<strong>jog</strong>szabályban előírt és egyéb szükséges valamennyi feltételt, az illetményre és az egyéb juttatásra<br />

vonatkozó tájékoztatást, a pályázat benyújtásának feltételeit, határidejét, valamint elbírálásának<br />

határidejét, a pályázati eljárásra és a pályázat elbírálásának módjára vonatkozó általános<br />

tájékoztatást, az állás betöltésének időpontját, továbbá a pályázathoz csatolandó iratok<br />

felsorolását. A beérkező pályázatokat az értékelő bizottság véleményezi, majd felállítanak<br />

egy sorrendet, ami a kinevezés alapjául szolgál. A közszolgálati <strong>jog</strong>viszony kinevezéssel és<br />

annak elfogadásával (főszabály szerint) határozatlan időre létesül. Kivételesen a közszolgálati<br />

<strong>jog</strong>viszony helyettesítés vagy meghatározott feladat elvégzése céljából határozott időre is<br />

létesíthető, valamint a politikai jellegű közszolgálati <strong>jog</strong>viszony (politikai főtanácsadó, politikai<br />

tanácsadó munkakörökre). A köztisztviselő a kinevezés elfogadását követően esküt tesz.<br />

A közszolgálati <strong>jog</strong>viszony megszűnik:<br />

a) a kinevezésben foglalt határozott idő lejártával;<br />

b) a köztisztviselő és a kormánytisztviselő halálával;<br />

c) a törvény erejénél fogva, törvényben meghatározott esetekben;<br />

d) hivatalvesztés fegyelmi büntetéssel;<br />

e) az igazságügyért felelős miniszter által vezetett minisztériumba beosztott bíró, illetve<br />

ügyész minisztériumi beosztásának megszűnésével;<br />

f) a 70. életév betöltésével;<br />

g) a prémiumévek programban történő részvétel, illetőleg különleges foglalkoztatási állományba<br />

helyezés esetén az erre vonatkozó külön törvény szabályai szerint.<br />

135

- 136 -<br />

A közszolgálati <strong>jog</strong>viszony megszüntethető:<br />

a) a felek közös megegyezésével;<br />

b) áthelyezéssel közalkalmazotti vagy hivatásos szolgálati <strong>jog</strong>viszonyt szabályozó <strong>jog</strong>szabályok<br />

hatálya alá tartozó szervekhez;<br />

c) lemondással;<br />

d) felmentéssel;<br />

e) azonnali hatállyal a próbaidő alatt.<br />

A köztisztviselő a közszolgálati <strong>jog</strong>viszonyról bármikor lemondhat, de felmentése esetén<br />

végkielégítés illeti meg, ami a lemondás esetén nem jár. Ha a köztisztviselőt közszolgálati<br />

<strong>jog</strong>viszonyából a felmentik, legfeljebb a felmentési idő tartamára beleegyezésével tartalékállományba<br />

kell helyezni abból a célból, hogy számára másik közigazgatási szervnél képzettségének,<br />

besorolásának megfelelő köztisztviselői állást ajánljanak fel. Ez a rendelkezés összhangban<br />

áll az életpálya jellegű hivatalviseléssel, célja az átmenetileg nem alkalmazott köztisztviselők<br />

rendszerben tartása, az addig megszerzett szolgálati idő fenntartásával.<br />

A közszolgálati <strong>jog</strong>viszony tartalma<br />

A köztisztviselőt a Ktv.–ben meghatározott feltételek teljesítése esetén iskolai végzettségének<br />

és a közszolgálati <strong>jog</strong>viszonyban eltöltött idejének megfelelően kell besorolni. A<br />

pályakezdő köztisztviselő gyakornoki besorolást kap. A felsőfokú iskolai végzettségű köztisztviselő<br />

a) egy év gyakornoki besorolásban töltött idő után fogalmazó,<br />

b) három év közszolgálati <strong>jog</strong>viszonyban töltött idő után tanácsos,<br />

c) nyolc év közszolgálati <strong>jog</strong>viszonyban töltött idő után vezető-tanácsos,<br />

d) tizenhat év közszolgálati <strong>jog</strong>viszonyban töltött idő után főtanácsos,<br />

e) huszonöt év közszolgálati <strong>jog</strong>viszonyban töltött idő után vezető-főtanácsos<br />

besorolást kap.<br />

136

- 137 -<br />

A középiskolai végzettségű köztisztviselő két év gyakornoki besorolásban töltött idő<br />

után előadó, tizenkét év közszolgálati <strong>jog</strong>viszonyban töltött idő után főelőadó, harmincegy év<br />

közszolgálati <strong>jog</strong>viszonyban töltött idő után főmunkatárs besorolást kap.<br />

A szolgálat alatt a köztisztviselők számára <strong>jog</strong>szabály kötelező vizsgák letétét, vagy<br />

speciális tudásanyag megszerzését írja elő, ezek teljesítéséhez szükséges feltételekről (képzésről)<br />

a közigazgatási szerv köteles gondoskodni.<br />

A köztisztviselő munkateljesítményét - munkakörének és a közigazgatási szerv kiemelt<br />

céljainak figyelembevételével meghatározott teljesítménykövetelmények alapján - a munkáltatói<br />

<strong>jog</strong>kör gyakorlója évente mérlegelési <strong>jog</strong>körében eljárva írásban értékeli. A közigazgatási<br />

minőségpolitikáért és személyzetpolitikáért felelős miniszter ajánlást adhat az alkalmazandó<br />

módszerre. A minősítés célja egyrészt a minőségbiztosítás, másrészt a köztisztviselő<br />

motiválása.<br />

A köztisztviselőkkel szemben támasztott követelmények<br />

A követelményeket elvi alapon már a Ktv. preambuluma is nevesíti. A politika semleges,<br />

törvényesen működő, korszerű szakmai ismeretekkel rendelkező, pártatlan köztisztviselő<br />

képe jól illeszkedik a modern közigazgatás célkitűzéseibe. Ezen elvek biztosítását<br />

konkrét <strong>jog</strong>szabályi rendelkezések hivatottak biztosítani.<br />

A politika semleges és pártatlan eljárás záloga az összeférhetetlenségi szabályok lefektetése.<br />

Nem lehet tisztviselői <strong>jog</strong>állást és a helyi önkormányzati képviselői posztot egy időben<br />

betölteni (amennyiben az illetékesség azonos). Továbbá tilos az egyéb munkavégzésre<br />

irányuló <strong>jog</strong>viszony létesítése. A köztisztviselőnek minden ilyen tevékenysége, amely munkavégzésre<br />

irányul, engedélyhez kötött, illetve vezető megbízatású tisztviselő esetén teljesen<br />

kizárt. A kivételt képez ez alól a tudományos, oktatói, művészeti, lektori, szerkesztői tevékenységek<br />

végzése.<br />

137

- 138 -<br />

A közügyek pártatlan intézésének elvéből vezethető le az a követelmény, amely szerint<br />

tilos az olyan tevékenység folytatása, amely méltatlan a köztisztviselő hivatalához, vagy veszélyeztetné<br />

a pártatlan, befolyástól mentes tevékenységét. Szintén ide tartozik, hogy köztisztviselő<br />

nem lehet gazdasági társaságnál vezető köztisztviselő és felügyelő bizottsági tag<br />

sem.<br />

Amennyiben az összeütközés esete fennáll a köztisztviselő köteles azt haladéktalanul<br />

bejelenteni, és 30 napon belül orvosolni.<br />

A közszolgálati <strong>jog</strong>viszonyból eredően az egyéb munkaviszonyokra nem, vagy csak<br />

csekélyebb mértékben jellemző kötelezettségeket is nevesít a Ktv. Ilyen a titoktartási kötelezettség,<br />

amely kiterjed az államtitokra és a minősített adatokra egyaránt. A közigazgatás<br />

szervezeti rendszerénél már jeleztük, hogy egy szigorúan hierarchikus rendszer. Ennek eredménye<br />

a személyzeti kapcsolatokban is fellelhető utasítási <strong>jog</strong>. A felettes utasítását – főszabály<br />

szerint – a beosztott köteles végrehajtani, ez azonban nem jelent feltétlen engedelmességet<br />

(<strong>jog</strong>sértő cselekedetre nem utasítható, az ilyen utasítás végrehajtása megtagadható, illetve<br />

a felettes figyelmét fel kell hívni az utasítás <strong>jog</strong>sértő voltára).<br />

A kötelezettségekből, azok vétkes (szándékos, gondatlan) megszegéséből ered a köztisztviselő<br />

felelőssége. A felelősség vizsgálatánál elkülöníthetünk más <strong>jog</strong>ágba tartozó felelősségi<br />

formákat, mint a polgári <strong>jog</strong>i, a büntető <strong>jog</strong>i vagy alkotmány<strong>jog</strong>i felelősség, amelyek a<br />

Ktv.-ben nevesített köztisztviselői felelősséggel együttesen határozzák meg a köztisztviselő<br />

felelősségét.<br />

A fegyelmi vétség a közszolgálati <strong>jog</strong>viszonyból eredő kötelesség vétkes megszegéseként<br />

határozható meg, amely az alábbi fegyelmi büntetéssel sújtható:<br />

- megrovás,<br />

- előmeneteli rendszerben történő várakozási idő meghosszabbítása,<br />

- egy fizetési vagy besorolási fokozattal való visszavetés,<br />

138

- 139 -<br />

- meghatározott juttatás –még ki nem fizetett összegének tárgyévre történő- csökkentése,<br />

megvonása,<br />

- a törvény szerinti címtől való megfosztás, vezetői megbízatás visszavonása,<br />

- hivatalvesztés.<br />

Fegyelmi vétség elkövetése esetén a törvény szerint fegyelmi eljárást kell lefolytatni. A<br />

lefolytatásra a fegyelmi bizottság <strong>jog</strong>osult, amely a munkáltatói <strong>jog</strong>okat gyakorló és munkavállalók<br />

képviseletével alakul meg. A fegyelmi eljárás keretében a <strong>jog</strong>i képviseletnek helye<br />

van. Az eljárás eredménye ellen bírósági felülvizsgálat kérhető.<br />

139

- 140 -<br />

Felhasznált és ajánlott irodalom:<br />

Erdélyi László: A köztisztviselői szervezet és működtetése. ( Magyar Közigazgatás<br />

1995.9. szám)<br />

Dudás Ferenc: Gondolatok a közigazgatás személyi állományára vonatkozó szabályozás<br />

reformjáról. ( Magyar Közigazgatás 1997.1-2 szám )<br />

Dudás Ferenc - Hazafi Zoltán: A közigazgatást és annak személyi állományát érintő<br />

harmonizációs törekvések iránya illetve követelményei az Európai Unióban a <strong>jog</strong>alkotás<br />

és a bírói ítélkezés tükrében. (Magyar Közigazgatás 2000. 1-2.szám)<br />

évi 3. szám)<br />

Dudás Ferenc - Hazafi Zoltán: Elgondolás és fejlesztési javaslat a közigazgatás személyi<br />

állománya teljesítőképességének növeléséről. ( Magyar Közigazgatás 2005 évi 4-5<br />

szám.)<br />

Horváth István: Módosult a köztisztviselői törvény. (HUMÁNSALDO 2005 évi 1<br />

szám.)<br />

Horváth István: Az illetmény megállapítás aktuális gyakorlati kérdései a közigazgatásban.<br />

(HUMÁNSALDO 2005 évi 2.szám)<br />

Bárány Anikó: Teljesítményértékelés a közszférában.(HUMÁNSALDO 2007 évi<br />

2.szám )<br />

Kálmán Anita: Az új köztisztviselői teljesítményértékelési rendszer. (Munka<strong>jog</strong> 2007<br />

évi 3. szám)<br />

Sum Szabolcs: A köztisztviselők fegyelmi felelősségének rendszeréről.(Munka<strong>jog</strong> 2007<br />

évi 9. szám )<br />

Lőrincz Lajos: Kiválasztás a közigazgatásban. (Magyar Közigazgatás 2000.6-7 szám)<br />

Gajduschek György: Közszolgálat (KSZK ROP Programigazgatóság, Budapest, 2008.)<br />

Hazafi Zoltán: Közszolgálati <strong>jog</strong>unk a változó nemzetközi és hazai térben<br />

Linder Viktória : A magyar közszolgálati humánerőforrás-gazdálkodás nemzetközi öszszehasonlításban<br />

(ECOSTAT, Budapest 2008)<br />

140

- 141 -<br />

7. A közigazgatás szervezeti rendszere<br />

Fő témakörök:<br />

7.1. A közigazgatás szervezeti rendszerének felépítése<br />

7.2. A közigazgatás központi szerveinek rendszere<br />

7.3. A közigazgatás területi és helyi szerveinek rendszere<br />

7.4. A nem hivatalos területi egységek<br />

7.1. A közigazgatás szervezeti rendszerének felépítése<br />

A közigazgatási szervezetrendszerek felépítése alapvetően az adott állam közigazgatása<br />

által ellátandó feladatokhoz kapcsolódik, hiszen a szerveket minden esetben feladatok ellátására<br />

hozzák létre. Általánosan elfogadottnak tekinthetjük azt az álláspontot, amely szerint a<br />

közigazgatási szervezetrendszerre a legmeghatározóbb befolyása a közigazgatás által ellátandó<br />

feladatoknak van. A közigazgatási feladatokat meghatározó tényezők sorában első helyen<br />

kell említenünk a munkamegosztást. E tényezőt tovább bontva különböztethetjük meg annak<br />

minőségi és mennyiségi formáját. A minőségi munkamegosztás következtében végbemenő<br />

változások a szakigazgatási tevékenységet végző szervek tagolódását, specializálódását<br />

eredményezik, a mennyiségi munkamegosztás a terület szerinti tagolódásra van hatással. A<br />

determináns tényezők második csoportjaként a gazdasági viszonyokat kell megjelölnünk.<br />

Arra a környezetre, amiben a közigazgatásnak működnie kell, nagyban hatnak a gazdasági<br />

körülmények. Egy adott állam gazdasági viszonyaiban, körülményeiben bekövetkezett változás<br />

majdnem minden esetben változásokat indukál a közigazgatásban. A gazdasági tényezőket<br />

minimálisan további három tényezőre bonthatjuk, ezek a következők: az állami szerepvállalás<br />

mértéke, az állam bevételei, továbbá az állam kiadásai. E tényezők alapvető hatással<br />

vannak a mindenkori állami feladatokra. A meghatározó tényezők harmadik csoportjaként a<br />

politikai viszonyokat jelölhetjük meg. Mind a belpolitikai, mind a külpolitikai tényezőknek a<br />

szervezetrendszerekre gyakorolt hatása kimutatható. A belpolitikai tényezők közül fontosnak<br />

tekinthetjük a hatalom gyakorlásának megszerzésére képes pártokat, továbbá az egyéb társa-<br />

141

- 142 -<br />

dalmi szervezeteket, amelyeknek a társadalmi súlya jelentős, de a hatalom megszerzése nem<br />

tekinthető a céljuknak. A külpolitikai viszonyok közül a nemzetközi viszonyokat, a nemzetközi<br />

szervezetekhez (az államok fölötti nemzetközi szervezeteket is e körbe sorolhatjuk) tartozás<br />

tényéből fakadó feladatokat tekinthetjük olyan determináló tényezőknek, amelyek hatással<br />

lehetnek a közigazgatás szervezetrendszerére. A meghatározó tényezők negyedik csoportjaként<br />

az igazgatási törvényszerűségeket sorolhatjuk, ez alatt pl. a horizontális és vertikális<br />

tagolódás összefüggéseit, a centralizáció-decentralizáció arányát, a koncentrációdekoncentráció<br />

hatását értjük. E négy tényezőt a szervezetrendszerek vonatkozásában primer<br />

jellegű tényezőknek tekintjük, mivel hatásuk meghatározó.<br />

Szólnunk kell a szekunder jellegű tényezőkről is. Ezek a determináns tényezők a közigazgatás<br />

feladatát meghatározó kategóriába nem kerülhettek be, de az itt felsorolandó tényezők<br />

a közigazgatás mindenkori környezetét alkotják és a hatásuk soha nem hagyható figyelmen<br />

kívül. Az első csoportba a közigazgatás társadalmi környezetét alkotó tényezőket sorolhatjuk.<br />

A közigazgatás ugyanis soha nem függetleníthető attól a társadalmi környezettől,<br />

amelyben létezik. Az ide csoportosítandó determinánsok közé sorolhatjuk a tulajdoni viszonyokat,<br />

az urbanizációs fejlődési szintet, a vallási tényezőt, az etnikai-nemzetiségi tényezőt és<br />

a tradíciók hatását. A második nagy csoportot a mindenkori közigazgatás technológiai, informatikai<br />

környezete alkotja. E determináns hatása érvényesülhet ugyan a primer tényezők<br />

közé sorolt igazgatási törvényszerűségek között is, de önálló tényezőként való szerepeltetését<br />

azzal indokoljuk, hogy a közigazgatási szervezetrendszer nem hagyhatja figyelmen kívül<br />

azokat a technikai vívmányokat, amelyeket ő maga ugyan még nem alkalmaz, de az azzal<br />

kapcsolatos igazgatási tevékenységük ellátása a közigazgatás feladata. A szekunder jellegű<br />

determinánsok harmadik önálló csoportjaként a földrajzi környezetet tekinthetjük. E körbe<br />

soroljuk a közlekedési viszonyokat, a geográfiai adottságokat és az egyéb infrastrukturális<br />

tényezőket.<br />

Közigazgatási szervezetrendszer fogalma alatt általában az állami akarat gyakorlati végrehajtásának<br />

megszervezése céljából létrehozott, egymással irányítási, felügyeleti és törvényességi ellenőrzési<br />

kapcsolatban álló önálló közigazgatási szervek összességét értjük. Egy adott társadalomban a<br />

közigazgatás szervezeti rendszerének felépítését alapvetően három szempontból célszerű vizsgálni, a<br />

142

- 143 -<br />

feladat, a területi szintek és az egyes önálló szervek közötti kapcsolatok szerint. A feladat szerinti<br />

tagolás arra ad választ, hogy a fő közigazgatási feladatcsoportok milyen legfontosabb szervtípusok<br />

kialakulásához vezetnek, a terület szerinti tagolás alapján az egyes szervek működési területének<br />

alakulásáról és a területi szintek egymásra épüléséről kaphatunk választ, míg a kapcsolatok alakulása<br />

összerendezi a teljes szervezeti rendszert. Ezen belül az irányítási, felügyeleti és ellenőrzési kapcsolatok<br />

a szervezeti rendszerben egy olyan összképet alakítanak ki, amely a feladat és terület szerinti tagolást<br />

egyidejűleg érzékelteti.<br />

A közigazgatás szervezeti rendszerét feladat szerint elsődlegesen két nagy csoportra lehet felosztani,<br />

az általános hatáskörű és a különös hatáskörű vagy szakigazgatási szervre.<br />

Az általános hatáskörű szervek feladatköre kiterjed az adott illetékességi területen jelentkező<br />

valamennyi közigazgatási feladatra, vagyis az ilyen szerv feladatköre nincs korlátozva meghatározott<br />

szakfeladatokra. Létrehozásuk alapvető oka, hogy az egyébként szakfeladatok szerint tagozódó közigazgatási<br />

szervek között egy adott területen biztosítani kell a megfelelő összhangot, az egységes<br />

akarat, valamint az összes szakfeladatot átfogó elsősorban stratégiai funkció érvényesülését. Ez a<br />

funkció a magyarázata annak, hogy az általános hatáskörű szervek elsősorban testületi szervek, és<br />

csupán kivételként említhető ebben a körben a fővárosi/megyei kormányhivatal, amelynek speciális<br />

funkciója az illetékességi területén működő önkormányzatok törvényességi ellenőrzése.<br />

Az általános hatáskörű szervek három típusát különböztetjük meg: a Kormányt, az önkormányzatokat<br />

és a fővárosi/megyei kormányhivatalokat.<br />

A Kormány testületi szervként látja el a teljes közigazgatási szervezeti rendszer legfelsőbb<br />

szintű irányítását, felügyeletét és ellenőrzését, valamint az egyes szakfeladatokat ellátó központi<br />

szakigazgatási szervek közötti koordinációt.<br />

Az önkormányzatok saját illetékességi területükön ellátják az Országgyűlés és a Kormány által<br />

előírt önkormányzati és államigazgatási feladatokat és hatásköröket, továbbá önként vállalhatnak<br />

olyan feladatokat és hatásköröket, melyeket <strong>jog</strong>szabály nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe.<br />

Az önkormányzatokon belül elsősorban a képviselőtestületek funkcióiban nyilvánul meg az általános<br />

hatáskör, azonban a többi szerve (polgármester, jegyző, polgármesteri hivatal) sem tekinthető különös<br />

hatáskörű szervnek, mivel feladatkörük nem korlátozódik csupán meghatározott szakfeladatokra,<br />

hanem azok széles körét öleli fel.<br />

A fővárosi és a megyei kormányhivatalok a Kormány nevében, az illetékességi területükön<br />

látják el az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését és ennyiben általános hatáskört gyakorolnak.<br />

Ezen túlmenően azonban ellátnak első és másodfokú szakigazgatási feladatokat is, így jellegük speci-<br />

143

- 144 -<br />

ális. Azért sorolhatjuk őket mégis az általános hatáskörű szervek csoportjába, mert a szakigazgatási<br />

feladatok tekintetében a másodfokú feladataik is általánosak, ugyanis elbírálják az önkormányzatok<br />

által hozott első fokú államigazgatási hatósági döntés elleni fellebbezést. Feladatkörük egyedül az<br />

első fokú döntéseknél van konkrét szakfeladatokra korlátozva, az összes feladathoz képest ezek a<br />

feladatok azonban kisebb mértékűek.<br />

A különös hatáskörű (szakigazgatási) szervek jellegzetessége, hogy ezek meghatározott szakfeladatok<br />

ellátására jönnek létre. Az ilyen szervek létrehozásának az alapja a társadalomban ténylegesen<br />

kialakult munkamegosztás. Ezeknek a szerveknek az a jellegzetességük, hogy a világ országaiban<br />

– éppen a munkamegosztás azonossága következtében – nagy hasonlóság található a szakfeladat szerinti<br />

tagolásukban. Évszázadokkal ezelőtt kialakultak például a klasszikus közigazgatási szakfeladatok<br />

és ezek szervei. Ugyanígy hasonlóak a gazdasági igazgatást végző szervek, általában létrehozzák<br />

az ipar, kereskedelem, mezőgazdaság, közlekedés, hírközlés igazgatásának önálló szerveit, ezeken<br />

kívül általában minden országban működik az egészségügy, az oktatás és a szociális igazgatás elkülönült<br />

szervezete.<br />

Az ilyen szervtípus kialakításának az az előnye, hogy azonos vagy közelálló szakmák képviselőit<br />

tömöríti egy szervezetbe, így lehetőség nyílik magas szakmai színvonal biztosítására.<br />

Típus szerint a különös hatáskörű szervek lehetnek minisztériumok, tárca nélküli miniszterek,<br />

kormányhivatalok, központi hivatalok, valamint centrális alárendeltségű szervek.<br />

A minisztérium a miniszter vezetése alatt álló apparátus útján ellátja az államigazgatás meghatározott<br />

ágazatait, alágazatait, és irányítja az alárendelt centrális szerveket.<br />

A tárca nélküli miniszter a Kormány által számára meghatározott szakfeladatokat látja el, melyek<br />

személyenként és időbelileg is változók lehetnek.<br />

A kormányhivatal az Országgyűlés által létrehozott központi államigazgatási szerv, amelyet a<br />

Kormány irányít és a miniszterelnök által kijelölt miniszter felügyel.<br />

A központi hivatal a Kormány által létrehozott és miniszter által irányított államigazgatási<br />

szerv.<br />

A centrális alárendeltségű szervek a Kormány, a miniszter irányítása alatt központi szinttől<br />

alacsonyabb szinten (területközi, regionális, megyei fővárosi, városi) látják el a feladatkörükbe utalt<br />

szakfeladatokat.<br />

A közigazgatás szervezetrendszerének területi tagolása alapján alakul ki az a földrajzi terület,<br />

amelyen egy adott szerv működését kifejtheti. Ebből a szempontból elsődlegesen megkülönböztetünk<br />

központi szerveket, területi és helyi szerveket.<br />

144

- 145 -<br />

A központi szervek illetékességi területe az ország egész területére terjed ki, ezért ezeket országos<br />

szerveknek is nevezik. Értelemszerűen ebbe a kategóriába tartozik pl. a Kormány, a minisztérium,<br />

a tárca nélküli miniszter, a kormányhivatal, a központi hivatal, az autonóm államigazgatási<br />

szerv, a rendvédelmi szer országos parancsnoksága.<br />

A területi szervek illetékességi területe az ország egy meghatározott területére terjed ki, amely<br />

megegyezhet az ország hivatalos területi beosztásával vagy attól el is térhet. Az ország hivatalos területi<br />

beosztását az Alkotmány rögzíti, amikor kimondja, hogy a Magyar Köztársaság területe fővárosra,<br />

megyékre, városokra és községekre tagozódik. A főváros kerületekre tagozódik, a városokban<br />

pedig kerületek alakíthatók.<br />

Az ország hivatalos területi beosztását nem követi valamennyi közigazgatási szerv, bár döntő<br />

többségük ehhez igazodik. Vannak olyan feladatkörök azonban, amelyek nem egyenletesen elosztva<br />

jelentkeznek az ország valamennyi részében, hanem egyes területekre koncentrálódnak. Ez az oka<br />

annak, hogy egyes szakfeladatok esetében ún. területközi szerveket hoznak létre, melyek illetékességi<br />

területe eltér az ország hivatalos területi beosztásától, azt a feladat jellege határozza meg. Ennek<br />

alapján az illetékességi terület a megyehatárokat is keresztezheti.<br />

A területi tagolás következő szintjei már megegyeznek az ország hivatalos területi beosztásával,<br />

ennek megfelelően működnek megyei és fővárosi közigazgatási szervek. A fővárost, mint 23<br />

kerületet magába foglaló területi egységet soroljuk a területi tagolás alapján létrejött szervek közé.<br />

A helyi szintű területi tagolás keretében a közigazgatási szervek besorolása megegyezik az<br />

egyes települések (főváros, kerület) <strong>jog</strong>i státuszával. Ennek alapján működnek megyei <strong>jog</strong>ú városi,<br />

fővárosi kerületi, nagyközségi és községi közigazgatási szervek.<br />

A közigazgatási szervek közötti kapcsolatok közül a leglényegesebbek az irányítási, felügyeleti<br />

és ellenőrzési kapcsolatok. Ebből a szempontból meg kell különböztetnünk az irányítás, felügyelet<br />

és ellenőrzés közvetlen és közvetett formáját, mivel végső soron miden közigazgatási szerv beletartozik<br />

abba a szervezeti rendszerbe, amelynek a csúcsán a Kormány áll.<br />

A közvetlenül irányító, felügyelő, ellenőrző szerv szempontjából a közigazgatási szervek állhatnak<br />

Kormány, minisztérium, tárca nélküli miniszter, kormányhivatal és központi hivatal<br />

irányítása, felügyelete, ellenőrzése alatt.<br />

Speciális ebből a szempontból az önkormányzatok helyzete, amelyek – az önkormányzati törvény<br />

értelmében – a fővárosi/megyei kormányhivatalok törvényességi ellenőrzése alatt állnak.<br />

A Kormány irányítása, felügyelete alatt működik a minisztérium, a tárca nélküli miniszter,<br />

kormányhivatal (pl. Központi Statisztikai Hivatal, stb.), a fővárosi, megyei honvédelmi bizottság.<br />

145

- 146 -<br />

Minisztériumi irányítás, felügyelet alatt működnek a központi hivatalok, továbbá néhány olyan<br />

centrális alárendeltségű szerv, amely közvetlenül a minisztériumhoz kapcsolódik.<br />

Minisztériumi irányítás, felügyelet alatt működik például az Országos Rendőr-főkapitányság<br />

(BM).<br />

Tárca nélküli miniszter felügyelete alatt működik például az Alkotmányvédelmi Hivatal, az<br />

Információs Hivatal. A tárca nélküli miniszter ezekben az esetekben a Kormány megbízásából látja el<br />

ezen szervek felügyeletét.<br />

Kormányhivatal és központi hivatal közvetlen irányítása alatt az adott szakfeladat ellátására<br />

kiépített területközi vagy fővárosi és megyei centrális alárendeltségű szervek működnek.<br />

7.2. A közigazgatás központi szerveinek rendszere<br />

A közigazgatás központi szervezeti rendszere az alábbi szervekből, illetve szervtípusokból tevődik<br />

össze.<br />

– a Kormány<br />

– a kormánybizottságok<br />

– a Miniszterelnökség<br />

– a minisztériumok<br />

– az autonóm államigazgatási szervek<br />

– a kormányhivatalok<br />

– a központi hivatalok<br />

– a rendvédelmi szervek országos parancsnokságai<br />

A Kormány a miniszterelnökből és a miniszterekből áll. A Kormány összetételét a minisztériumok<br />

felsorolásával külön törvény határozza meg.<br />

A kormánybizottságokat a Kormány a hatáskörébe tartozó jelentős, több minisztérium<br />

feledatkörét érintő feladatok összehangolt megoldásának irányítására hozza létre.<br />

A Miniszterelnökség a miniszterelnök munkaszerve, tevékenységét a miniszterelnök irányítja.<br />

A kormánybiztos egy-egy kiemelt feladat irányításával és koordinálásával megbízott személy,<br />

olyan feladatot lát el, amely egyetlen minisztérium, vagy kormányhivatal feladatkörébe sem tartozik..<br />

A minisztériumnak két fő funkciója van, egyrészt vezeti az államigazgatás feladatkörébe utalt<br />

ágát, másrészt irányítja az alárendelt szerveket.<br />

146

- 147 -<br />

A tárca nélküli miniszterek a Kormány által rájuk bízott feladatokat látják el, továbbá felügyelhetnek<br />

országos hatáskörű szerveket. A feladatkör meghatározása és a felügyeleti <strong>jog</strong>kör, döntő<br />

mértékben személyhez kötődik.<br />

7.3. A közigazgatás területi, helyi szerveinek rendszere<br />

A közigazgatás területi, helyi szintű szervezeteinek kialakulása az állam terület szerinti szerveződésének<br />

eredménye. Az állam létrejöttének egyik előfeltétele éppen a nemzetségi szerveződés felbomlása<br />

és a területi elv érvényesítése volt. Korunkban csaknem valamennyi létező államban található<br />

területi beosztás, melyet az állam alkotmányában vagy az alaptörvényeiben rögzít.<br />

Az állam történetileg kialakult területi beosztása az alapja az államszervek területi tagolásának,<br />

de általában ezt követi az egyéb (társadalmi, gazdálkodó) szervek tagolása is.<br />

Az állam területi beosztásának két alapegysége létezik, a település és a több település területét<br />

magába foglaló területi egység.<br />

A településtudomány szerint az ország településhálózata városokra és falvakra osztható. A két<br />

települési kategória között az alábbi szempontok szerint lehet különbséget tenni.<br />

– a városokban a foglalkozási megoszlás az ipar, a kereskedelem és az infrastruktúra túlsúlyát, a<br />

falvakban a mezőgazdaság túlsúlyát mutatja,<br />

– a városnak a faluval szemben vonzáskörzete van, amely azt jelenti, hogy a városkörnyék lakossága<br />

részben a városban dolgozik részben igénybe veszi a egészségügyi, kulturális, oktatási, stb. városi<br />

szolgáltatásokat,<br />

– a városra a falvakkal szemben a többszintes műszaki beépítési mód jellemző,<br />

– a város lakosságszáma – egy-egy település esetében – általában jóval meghaladja a falu lakosságszámát.<br />

A <strong>jog</strong>tudomány a településeket <strong>jog</strong>i kategóriába sorolja, melyeknek két típusát ismerjük: a várost<br />

és a községet.<br />

Egy település azáltal válik városi vagy községi <strong>jog</strong>állásúvá, hogy <strong>jog</strong>ilag előírt rendben, rögzített<br />

bel- és külterületi határokkal várossá vagy községgé nyilvánítják. Ebből következik, hogy a településtudományi<br />

és a <strong>jog</strong>tudományi besorolás egyes településeknél eltérhet egymástól. Több település<br />

is lehet város vagy község attól függően, hogy az adott terület milyen <strong>jog</strong>i besorolást kapott.<br />

A <strong>jog</strong>ilag várossá nyilvánított települések között <strong>jog</strong>állásuk szerint további különbséget kell<br />

tennünk az alábbi várostípusok között:<br />

147

- 148 -<br />

– főváros,<br />

– megyei <strong>jog</strong>ú város,<br />

– város.<br />

A főváros sajátos központi szerepkörénél fogva kiemelt <strong>jog</strong>állású a többi városhoz képest, melyet<br />

a fővárosra vonatkozó külön <strong>jog</strong>szabályok biztosítanak. A kiemelt <strong>jog</strong>állás jelentkezik egyes<br />

feladatokban, hatáskörökben és a közigazgatás szervezeti felépítésében egyaránt.<br />

A megyei <strong>jog</strong>ú város az egyébként városok számára nem kötelező területi feladatokat is ellátja,<br />

ezért feladata, hatásköre a többi városhoz képest bővebb. A "megyei <strong>jog</strong>ú" elnevezésnek ma már<br />

szimbolikus értelme van, mivel a jelenlegi önkormányzati szervezeti rendszerben a megyei önkormányzat<br />

<strong>jog</strong>állása nem biztosít a megyei szervek részre semmilyen irányítási, felügyeleti <strong>jog</strong>ot a városok<br />

felett.<br />

A város az a várossá nyilvánított település, amely többé-kevésbé megfelel a településtudomány<br />

városi fogalmának, illetve a városi feltételeket belátható időn belül teljesíteni tudja.<br />

A másik települési <strong>jog</strong>i kategóriánk a község szintén tovább bontható a nagyközségi és a községi<br />

elnevezésű településekre. Hatályos <strong>jog</strong>unk szerint egy települést akkor lehet új községgé nyilvánítani,<br />

ha a kiépült helyi közszolgáltatások, legalább alsó tagozatos általános iskola, körzeti orvosi<br />

rendelő úgy biztosított, hogy erre a megmaradó község saját területén is képes legyen.<br />

A községalakítási kezdeményezés esetén az eljárás az, hogy előkészítő bizottságot kell létrehozni,<br />

majd az általa elkészített javaslatot a falugyűlés vagy a településrész helyi népszavazással elbírálja,<br />

és ezt követően terjesztik azt döntés végett a köztársasági elnök elé.<br />

Nagyközségi címet azok a települések használhatnak, amelyeket korábban nagyközségnek<br />

nyilvánítottak, továbbá, amelynek területén legalább ötezer lakos él. Ötezer lakos alatti települések<br />

közül korábban általában a gyógy- és üdülőhelyi településeket nyilvánították nagyközséggé.<br />

A több település területét magába foglaló területi egységeknek két kategóriáját különböztetjük<br />

meg, az állam hivatalos területi egységeit (megye), valamint azokat a területi egységeket, amelyeket<br />

célszerűségi szempontból alakítanak ki közigazgatási szervek számára vagy más okból. Ez utóbbiakat<br />

a következő pontban fogjuk részletesen ismertetni.<br />

A megye, mint tradicionális területi egység <strong>jog</strong>állás szerint az önkormányzati törvény értelmében<br />

jelentős változáson ment keresztül. Korábban a megyei tanács középirányító szerv volt, amely<br />

azt jelentette, hogy irányítási felügyeleti <strong>jog</strong>okat gyakorolt – a kiemelt <strong>jog</strong>állású városok kivételével<br />

– a megyében működő városi és községi tanácsi szervek felett. Ezt a <strong>jog</strong>osítványt a tanácsok által<br />

választott végrehajtó bizottságok alá-fölérendeltsége biztosította. Ez a megyei szerep az önkormány-<br />

148

- 149 -<br />

zati törvény hatályba lépésével megszűnt, jelenleg a megyékben létrehozott önkormányzatok semmilyen<br />

irányítási vagy felügyeleti <strong>jog</strong>gal nem rendelkeznek a városi és községi önkormányzatok felett.<br />

A törvény kimondja, hogy minden önkormányzat egyen<strong>jog</strong>ú.<br />

A megyei önkormányzat jelenleg azokat a területi szintű szolgáltatási feladatokat látja el, amelyeket<br />

a települési önkormányzatok nem képesek ellátni, mivel azok fenntartására nem rendelkeznek<br />

anyagi háttérrel. Ilyen például a megyei egészségügyi, művelődési, szociális, oktatási, stb. intézetek<br />

működtetése.<br />

7.4. A nem hivatalos területi egységek<br />

Az ország nem hivatalos területi egységei közül a területközi szervekről, a nagyvárosi agglomerációról,<br />

a tervezési-statisztikai régiókról és a kistérségekről kell szólnunk.<br />

A nem hivatalos területi egységek egyrészt a területközi szervekhez kötődnek, itt ugyanis a<br />

megoldandó feladatok eltérő térbeli elhelyezkedése indokolja az állam területi beosztásától való eltérést<br />

vagy egyéb ok (vízügyi, környezetvédelmi szerveknél, pl. a vízgyűjtő terület alakulása) teszi azt<br />

indokolttá. A másik ilyen eltérő területi egységeket az összehangolt tervezés, fejlesztés és rendezés<br />

érdekében alakították ki a nagy összefüggő üdülőövezetekben. Ebbe a kategóriába tartozik a Dunakanyar,<br />

a Balaton, a Tisza-tó, a Mátra-Bükk, a Mecsek-Villány, Sopron-Kőszeg-alja, és a Velencei-tó<br />

– Vértes térsége.<br />

A nagyvárosi agglomeráció a nagyváros és a vonzáskörzetében elhelyezkedő települések (városok,<br />

községek) szoros kapcsolatát, "szimbiózisát" jelenti. Ennek a kapcsolatnak jelentős közigazgatási<br />

vonzatai vannak az ellátás, szolgáltatás, infrastruktúra területén, ezért a közigazgatási szervezetek<br />

kialakítása során sem lehet figyelmen kívül hagyni. Magyarországon az agglomerációs jelenség elsősorban<br />

Budapesten és környékén jelentkezik, de más nagyvárosainknál is mutatkoznak már a jelei.<br />

Közigazgatási szervezeti vonatkozásban azonban agglomerációs szervezet sem Budapesten, sem más<br />

nagyvárosainkban nem működik. Ennek egyedüli lehetséges megoldása hatályos <strong>jog</strong>unk szerint az<br />

önkormányzatok különféle társulása lehet.<br />

A jelenlegi megyéknél nagyobb területi egységekre alapozott közigazgatás, a regionális közigazgatás<br />

kialakítása már több száz éve az ún. megyekérdéssel függ össze. Hazánkban, az alapvetően<br />

a megyékre alapozott középszintű igazgatás átalakítására először II. József tett kísérletet. Célja az<br />

volt, hogy a felvilágosult abszolutizmussal szemben álló nemesi vármegyék felett adminisztratív körzeteket<br />

hozzon létre, de törekvése nem járt sikerrel. A Bach-korszakban az ország területét 5 köz-<br />

149

- 150 -<br />

igazgatási kerületre osztották, ezek egyenként 6-11 nemesi vármegyét fogtak át. A kiegyezés után a<br />

minisztériumok területi egységei többnyire a megyei tagozódástól függetlenül kialakított körzetekben<br />

működtek, de ezek alkalmatlannak bizonyultak arra, hogy a későbbiek során egy közigazgatási reform<br />

alapjául szolgáljanak. A két világháború között is felvetődött a területi átalakítás lehetősége. A<br />

célkitűzés a történeti vármegyék feletti regionális közigazgatás megteremtése volt, egy erős állami<br />

kontroll életre hívása, a központi akarat érvényesítése érdekében. A második világháború befejezése<br />

után nem sokkal, 1946-ban is megfogalmazódott a szándék, hogy az ország területét 7 közigazgatási<br />

területre kell felosztani, mivel a megyerendszer nem jelentett valóságos gazdasági, társadalmi és közlekedési<br />

vonzáskörzetet. A reform keresztülvitelére azonban nem volt reális esély, elsősorban politikai<br />

okok miatt. A kilencvenes évek közepén, a megyehatárokon túl terjedő területfejlesztési feladatok<br />

hatékonyabb ellátására alakították ki a területfejlesztési régiókat, majd a meglévő megyei információs<br />

rendszerek bázisán alakították ki a régiók statisztikai megfigyelési rendszerét.<br />

Napjainkban az Európai Uniós csatlakozás ténye tette indokolttá olyan területi egységek kialakítását,<br />

amelyek egyrészt igazodnak az EU területi nomenklatúrájához, másrészt pedig alkalmasnak<br />

mutatkoznak arra, hogy sikeresen pályázzanak az EU Strukturális Alapjaira (a támogatások igénybevételének<br />

előfeltétele ugyanis az EU NUTS II.-nek és LAU I..-nek megfelelő méretű olyan területi<br />

egységek kialakítása, amelyekre fejlesztési koncepciók és a megvalósításukat szolgáló programok<br />

dolgozhatók ki). A statisztikai-tervezési régiók és a fejlesztési régiók megjelenése a közigazgatási<br />

reformkoncepciók kidolgozóit is állásfoglalásra késztette. A kilencvenes évek közepén kidolgozott<br />

átfogó korszerűsítési program a megyéknél nagyobb területi egységek kialakítását a megyei önkormányzatok<br />

társulásainak ösztönzésével, valamint a nagy megyék kialakításával kívánta megoldani.<br />

Az évtized végén olyan, újabb reformelképzelés látott napvilágot, amely régiókat és kistérségeket<br />

kívánt létrehozni, és mindkét szintet először közigazgatási egységgé kívánta alakítani. Szerepelt<br />

ezekben az elképzelésekben – egyelőre csak távlati célként – az önkormányzati régiók kialakítása is.<br />

Ennek értelmében, a régiókban választott regionális testületek működnének. Tekintettel arra, hogy az<br />

ilyen jellegű testületek csak egy hosszú folyamat eredményeként szerveződhetnének meg, a teljes<br />

kialakulásukig a megyék megtarthatnák az önkormányzati funkcióikat.<br />

A statisztikai-tervezési régiók megnevezését a 35/1998. (III.20) OGY határozat tartalmazza. A<br />

jelenlegi tervezési-statisztikai régiók száma 7, ezek az alábbiak: Nyugat-Dunántúl (Győr-Moson-<br />

Sopron megye, Vas megye, Zala megye), Közép-Dunántúl (Veszprém megye, Fejér megye, Komárom-Esztergom<br />

megye), Dél-Dunántúl (Baranya megye, Somogy megye, Tolna megye), Közép-<br />

Magyarország (Budapest, Pest megye), Észak-Magyarország (Heves megye, Nógrád megye, Borsod-<br />

150

- 151 -<br />

Abaúj-Zemplén megye), Észak-Alföld (Jász-Nagykun-Szolnok megye, Hajdú-Bihar megye, Szabolcs-Szatmár-Bereg<br />

megye) és Dél-Alföld (Bács-Kiskun megye, Békés megye, Csongrád megye).<br />

A megyéknél kisebb területi egységekre épülő közigazgatás sem előzmény nélküli Magyarországon.<br />

A kiegyezés utáni években alakították ki az államigazgatási járásokat, amelyek gyakorlatilag<br />

a második világháború utáni évek végéig változatlanul funkcionáltak. Az 1949-ben elfogadott Alkotmány<br />

a járásokat a tanácsi hierarchiába illesztette be, amelyek 1971-ig működtek. Ekkor a járási<br />

tanácsokat megszüntették, feladataikat – 1984-es megszűnésükig – a járási hivatalok látták el. A<br />

megszűnt járási igazgatást a városkörnyéki igazgatás váltotta fel, ez gyakorlatilag a rendszerváltásig<br />

működött. A rendszerváltást követően a <strong>jog</strong>alkotás a legmesszebbmenőkig támogatta a települések<br />

autonómiáját, de hamar nyilvánvalóvá vált, hogy a szétaprózódott önkormányzati rendszer hosszabb<br />

távon nem tartható fenn. Napjainkban az önkormányzatok által önkéntes alapon létrehozott társulások<br />

rendszere a koordináció hiánya miatt hatékonyan és gazdaságosan nem működtethető, ugyanakkor<br />

a központi kormányzat számára kezelhetetlen és áttekinthetetlen. Mindezek a problémák, valamint<br />

az Európai Uniós csatlakozás ténye tette indokolttá az ún. „kistérségek” intézményének létrehozását.<br />

A kistérség fogalmát legáltalánosabb értelemben úgy fogalmazhatjuk meg, hogy ilyennek tekintjük<br />

a megyénél kisebb, az egymással földrajzilag határos, erős funkcionális kapcsolatot mutató,<br />

lehetőleg egy központ (általában város, kivételesen nagyközség) köré szerveződő településcsoportot,<br />

amely a tagtelepülések közötti kapcsolatok révén lehetővé teszi a térségi feladatok ellátását. A kistérségek<br />

kialakításáról szóló 244/2003. (XII.18.) Korm. rendelet a kistérségeket olyan területfejlesztésistatisztikai<br />

területi egységekként határozza meg, amelyek a későbbiek során a közigazgatás területi<br />

feladatainak ellátásához szükséges illetékességi területek megállapításának alapjául is szolgálnak. A<br />

kistérségek száma jelenleg 168, ezek ismétlés- és átfedés-mentesen, teljesen lefedik az ország területét,<br />

továbbá illeszkednek az előzőekben ismertetett régiók és a megyék határaihoz.<br />

Távlati cél, hogy a jövőben a kistérségeknek három funkciót kell ellátniuk, önkormányzatiközszolgáltatási,<br />

területfejlesztési és államigazgatási funkciót. Az önkormányzatiközszolgáltatási<br />

funkció keretén belül a feladatok három csoportja különböztethető meg. Az első<br />

csoportba azokat a feladatokat sorolhatjuk, amelyeket az egész kistérségre vonatkozóan egységesen,<br />

átfogóan kell megoldani. Ilyen feladat lehet pl. a környezetvédelem, a hulladékkezelés, az orvosi<br />

ügyelet, az önkormányzati belső ellenőrzés kérdése. A feladatok második csoportját a megyei önkormányzatok,<br />

valamint a megyei területfejlesztési tanácsok feladataiból származnak. Ide sorolhatjuk<br />

a középfokú oktatási intézmények fenntartását, az idegenforgalommal kapcsolatos feladatokat, stb. A<br />

151

- 152 -<br />

harmadik csoportot a városi vonzáskörzeti szerepkörök adják. Ennek értelmében a körzeti szolgáltatások<br />

egy részét a körzetközpont város biztosítaná nemcsak a város lakosságának, hanem a kistérség<br />

településein lakóknak is.<br />

A területfejlesztési funkció az elképzelések szerint – a közös pénzügyi források révén – öszszekötő<br />

eleme lehet a kistérségi települések együttműködésének. A területfejlesztés lényeges kérdése<br />

a rendelkezésre álló fejlesztési források területi alapú koordinációja, az EU forrásokhoz való hozzáférés<br />

lehetőségének is feltétele egy hatékonyan működő, az adott kistérség területfejlesztési feladatait<br />

ellátó intézményrendszer kialakítása. Az elképzelések szerint ez az önálló intézményrendszer jelentené<br />

a garanciát az EU tagállamokban elfogadott területfejlesztési alapelvek érvényesítésére és betartására<br />

is.<br />

Az államigazgatási funkció keretén belül – a jövőre vonatkozó elképzelések szerint – a kistérségekben<br />

jelentkező államigazgatási feladatokat két típusú szervezetrendszer látná el. A települési<br />

szintű államigazgatási feladatok és hatáskörök általános címzettje továbbra is a jegyző maradna, míg<br />

az ágazati feladatokat és hatásköröket a különböző dekoncentrált egységek gyakorolnák. Az államigazgatási<br />

funkciók tekintetében az elsődleges feladat a szervezeti keretek egységesítése és az illetékességi<br />

területek összehangolása lenne, hiszen az államigazgatási ügyekhez illeszkedő területi rendszer<br />

hiánya mind az állampolgároknak, mind pedig az eljáró szerveknek gondot okozna. A<br />

dekoncentrált szervek jelenlegi kistérségi szervezeti rendszere ugyanis nélkülözi a rendezettséget, az<br />

illetékességi területeiket ugyanis megfelelő koordináció nélkül, saját céljaiknak megfelelően alakították<br />

ki.<br />

152

- 153 -<br />

szakirodalom a 7. részhez<br />

1. A helyi területi közigazgatás (tanulmányok)<br />

Szerk.: Raft Miklós Budapest, 1982.<br />

2. A közigazgatás szervezeti rendszerének korszerűsítése<br />

UNIÓ Kiadó, Budapest, 1985.<br />

3. Balázs István: Az állam változó szerepkörének hatása a közigazgatási intézményekre<br />

Magyar Közigazgatás, 1992. évi 5. szám<br />

4. Balázs István: Közigazgatás a 90-es években: tendenciák és újítások<br />

Magyar Közigazgatás, 1992. évi 9. sz.<br />

5. Bekényi – Bércesi – Németh: A kistérség fogalma, funkciói, intézményrendszere<br />

Magyar Közigazgatás, 2003. évi 4. sz.<br />

6. Berényi - Szalai - Szatmári: A nagyvárosi agglomerációk és az államigazgatási rendszer a világ<br />

országaiban<br />

ELTE Budapest, 1973.<br />

7. Erdei Ferenc: Város és vidéke<br />

Budapest, 1971.<br />

8. Hencz Aurél: Területrendezési törekvések Magyarországon.<br />

Budapest, 1973.<br />

9. Horváth M. Tamás: Működjék-e a tanács megyei szinten?<br />

Állam és Igazgatás 1989. évi 4. sz.<br />

10. Horváth M. Tamás: A regionális intézményrendszer kiépítése Magyarországon: szervezeti<br />

rend és működés<br />

Magyar Közigazgatás, 2003. évi 5. sz.<br />

11. Illés István: Város, falu, infrastruktúra fejlesztés Magyar Közigazgatás, 1991. évi 8. szám<br />

12. Kácsor József: A nagyvárosi fejlődés jellemzői<br />

Magyar Közigazgatás, 1992. évi 3. szám<br />

13. Kilényi Géza: Az ágazati és funkcionális irányítás a <strong>jog</strong>fejlődés tükrében<br />

Állam és Igazgatás, 1985. évi 2. sz.<br />

14. Lőrincz Lajos: A közigazgatás kapcsolata a gazdasággal és a politikával<br />

153

- 154 -<br />

Budapest, 1981.<br />

15. Madarász Tibor: Városigazgatás és urbanizáció<br />

Budapest, 1971.<br />

16. Raft Miklós: A gazdasági viszonyok hatása az állam területi beosztásának fejlődésére<br />

Állam és Igazgatás 1979. évi 7. sz.<br />

17. Tóth Zoltán: Közigazgatási reform az EU-csatlakozás tükrében<br />

Magyar Közigazgatás, 2004. évi 1. sz.<br />

154

- 155 -<br />

8. A KÖZIGAZGATÁS KÖZPONTI SZERVEI<br />

Fő témakörök:<br />

8.1. A Kormány<br />

8.2. A Kormány tevékenységét közvetlenül segítő szervek<br />

8.3. A minisztériumok<br />

8.4. Az autonóm államigazgatási szervek<br />

8.5. A kormányhivatalok<br />

8.6. A központi hivatalok<br />

8.7. A rendvédelmi szervek országos parancsnokságai<br />

8.8. A speciális központi szerv: az Állami Számvevőszék<br />

______________________________________________<br />

8.1. A Kormány<br />

A Kormány közigazgatási <strong>jog</strong>i szempontú vizsgálatánál a magyar alkotmányból célszerű kiindulni,<br />

hiszen Alaptörvényünk (Lásd a Magyar Közlöny <strong>2011</strong>. évi 43. számát!) az a <strong>jog</strong>i dokumentum,<br />

amely - az Országgyűlés és a köztársasági elnök után - kijelöli a Kormány helyét és szerepét az<br />

államszervek rendszerében, meghatározza összetételét, létrejöttének és megszűnésének szabályait,<br />

továbbá feladat- és hatásköreit.<br />

Alaptörvényünk B) cikk (1) bekezdése szerint hazánk független, demokratikus <strong>jog</strong>állam,<br />

amelynek működése – a C) cikk (1) bekezdése értelmében - a hatalom-megosztás elvén alapszik. Ez<br />

azt jelenti, hogy az Alaptörvény az államhatalmat megosztva és elválasztva, különbséget tesz törvényhozó,<br />

végrehajtó és bírói hatalom, illetve ennek megfelelő államszervek között. (E jegyzet keretei<br />

között nem kívánunk állást foglalni abban a vitában, amely arról folyik, hogy hány hatalmi ág<br />

működik végül is hazánkban, illetve önálló hatalmi ágat képviselnek-e az önkormányzatok, önálló<br />

hatalmi ág-e az Alkotmánybíróság, vagy akár a média.) Az államhatalmi ágak megosztása rendszerében<br />

a közigazgatás a végrehajtó hatalmat reprezentálja, azaz a közigazgatási szervek társadalmi<br />

rendeltetése nem más, mint a törvényhozó hatalom, az Országgyűlés által meghozott döntések<br />

előkészítése, és végrehajtása, illetve a végrehajtás megszervezése.<br />

155

- 156 -<br />

A magyar végrehajtó hatalom, azaz a magyar közigazgatás élén a Kormány áll. Ahogyan az<br />

Alaptörvény 15. cikk (2) bekezdése fogalmaz: a Kormány a közigazgatás legfőbb szerve. Ehhez hozzáteszi<br />

a 15. cikk (1) bekezdése, hogy a Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek<br />

feladat- és hatásköre mindarra kiterjed, amit <strong>jog</strong>szabály nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe.<br />

A központi államigazgatási szervekről szóló 2010. évi XLIII. törvény 16.§ (2) bekezdése - mintegy<br />

részletezve az Alaptörvény idézett rendelkezéseit - kimondja, hogy a Kormány irányítja a miniszterek<br />

tevékenységét, valamint a kormányhivatalokat, illetve azok vezetőinek tevékenységét.<br />

A közigazgatás és a Kormány helyének fentiek szerinti kijelölése után a jelen fejezetben következő<br />

kérdéseket indokolt tisztázni: melyek a Kormány funkciói, hogyan alakul a feladat- és hatásköre,<br />

milyen a Kormány összetétele és hogyan alakul meg, melyek a működés legfontosabb jellemzői, s<br />

végül: hogyan szűnik meg a megbízatása. A továbbiakban az itt felvetett kérdésekre adunk választ, az<br />

alábbiak szerint.<br />

8.1.1. A Kormány funkciói<br />

Az államhatalmi ágak klasszikus triászának figyelembevételével, a végrehajtó hatalom fejeként<br />

működő Kormány kettős - kormányzati és közigazgatási - funkciót tölt be.<br />

1.) A kormányzati funkció ellátása során - az Országgyűlés és a Köztársasági elnök mellett - a<br />

Kormány részt vesz az egész társadalom, és ezen belül az államszervezet egészének legmagasabb<br />

szintű irányításában, azaz röviden kifejezve: a kormányzásban. Kormányzás alatt azt a legmagasabb<br />

szintű állami irányító tevékenységet értjük, amellyel az Alaptörvényben erre fel<strong>jog</strong>osított államszervek<br />

- vagyis: az Országgyűlés, a Kormány és a Köztársasági elnök - az ugyancsak ott meghatározott<br />

hatáskör-(munka-) megosztás alapján, kijelölik a társadalmi, s ezen belül az állami élet főbb fejlesztési<br />

céljait, és biztosítják azok elérését. A kormányzás tehát az állami tevékenységnek egy olyan<br />

formája, amely nem csak az államéletre, hanem az egész társadalomra is meghatározó befolyást képes<br />

és tud is gyakorolni.<br />

a.) Az Országgyűlés kormányzati tevékenységének főbb összetevői a következők: megalkotja<br />

a Magyarország Alaptörvényét; törvényt alkot a társadalmi-gazdasági élet alapkérdéseiben, elfogadja<br />

a központi költségvetést és jóváhagyja annak végrehajtását; dönt az állami vezetés szempontjából<br />

kiemelt személyi kérdésekben (pl. megválasztja a miniszterelnököt, az Alkotmánybíróság tagjait, a<br />

Kúria elnökét, stb.): feloszlatja az alaptörvény-ellenesen működő képviselőtestületet, közkegyelmet<br />

gyakorol, továbbá határoz hadiállapot és béke kinyilvánításáról.<br />

156

- 157 -<br />

b.) A Köztársasági elnök kormányzati tevékenységének főbb elemei az alábbiak: képviseli<br />

Magyarországot; törvényt kezdeményezhet; megbízást ad kormányalakításra a miniszterelnökjelöltnek<br />

és kinevezi a minisztereket, valamint az államtitkárokat; kinevezi a nagyköveteket, a követeket,<br />

az egyetemi tanárokat és a tábornokokat; a törvényben meghatározott címeket, érdemrendeket<br />

és kitüntetéseket adományoz; dönt állampolgársági-, valamint egyéni kegyelmezési ügyekben, stb..<br />

c.) A Kormány kormányzati tevékenységéről a következő fejezetben szólunk részletesen.<br />

2.) A közigazgatási funkció gyakorlása során a Kormány a közigazgatás csúcsszerveként van<br />

jelen a közigazgatás mindkét összetevője: az államigazgatás, valamint az önkormányzati igazgatás<br />

tekintetében egyaránt. Ez azt jelenti, hogy egyrészről irányítja az államigazgatás egész szervezetrendszerét,<br />

másrészről pedig biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét.<br />

E funkció gyakorlásának összetevőit is a következő fejezetben tárgyaljuk részletesen.<br />

8.1.2. A Kormány feladat- és hatásköre<br />

A Kormánynak az államszervezetben elfoglalt helye, valamint az ebből fakadó funkciói meghatározzák<br />

feladat- és hatáskörét. Feladatkörét a 2010. évi XLIII. törvény 16.§-a három irányban<br />

jelöli ki. Ennek értelmében a Kormány egyrészt a közigazgatás általános hatáskörű központi szerve,<br />

másrészt hatásköre kiterjed mindarra, amit <strong>jog</strong>szabály nem utal kifejezetten más szervek hatáskörébe,<br />

harmadrészt pedig irányítja a miniszterek tevékenységét, valamint a miniszterek irányítása alá nem<br />

tartozó kormányhivatalokat, illetve azok vezetőinek tevékenységét.<br />

a.) A Kormány a közigazgatás általános hatáskörű, központi szerve:<br />

Ezen törvényi rendelkezés kiemeli a Kormányt a magyar közigazgatás szervezeti rendszere<br />

csúcsára és meghatározza három legfontosabb jellemzőjét:<br />

1.) a Kormány közigazgatási szerv, vagyis a végrehajtó hatalom részét képezi, annak a csúcsán<br />

helyezkedik el. Ebben a minőségében a hierarchia legmagasabb szerveként irányítja az államigazgatás<br />

egész szervezeti rendszerét, másfelől pedig - ahogyan arra az Alaptörvény 34. cikk (4) bekezdése<br />

utal – a fővárosi és a megyei kormányhivatalok útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi<br />

felügyeletét.<br />

2.) a Kormány általános hatáskörű szerv, vagyis a rendelkezésére álló <strong>jog</strong>szabályi eszközök<br />

használata nem korlátozódik egy (vagy több) konkrét igazgatási ágazatra, hanem átfogja a magyar<br />

közigazgatás egészét: az államigazgatást és az önkormányzati igazgatást egyaránt.<br />

157

- 158 -<br />

3.) a Kormány központi szerv, vagyis illetékessége az ország egész területére kiterjed. Nem<br />

korlátozódik tehát valamilyen közigazgatási területre (pl. megyére), illetve csupán valamilyen földrajzi<br />

térségre (pl. kistérségre).<br />

b.) A Kormány hatásköre mindarra kiterjed, amit <strong>jog</strong>szabály nem utal kifejezetten más szervek<br />

hatáskörébe:<br />

E törvényi rendelkezéssel összefüggésben abból kell kiindulni, hogy az Alaptörvény 15. cikk<br />

(1) bekezdése az idézett törvényi rendelkezéstől tágabban fogalmaz, amikor azt rögzíti, hogy: „a<br />

Kormány feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy <strong>jog</strong>szabály nem utal kifejezetten<br />

más szerv feladat- és hatáskörébe.” Látható, hogy az Alaptörvény feladatkörről is beszél,<br />

sőt utal az Alaptörvényben meghatározott feladat-körökre is. Nyilvánvaló, hogy lényeges különbség<br />

van feladat és hatáskör között, hiszen - mint azt korábban már tisztáztuk - a feladat a szerv társadalmi<br />

rendeltetését fejezi ki, míg a hatáskör <strong>jog</strong>szabályi lehetőségeket (eszközöket) biztosít a szervnek a<br />

feladat teljesítése érdekében. A <strong>jog</strong>szabályi hierarchiából következően természetesen az Alaptörvény<br />

rendelkezését kell szem előtt tartanunk. Ennek eredményeként az állapítható meg, hogy az Alaptörvény<br />

- a korábbi Alkotmánnyal szemben, amely tételesen sorolta fel a Kormány feladatait - rendkívül<br />

szélesen határozza meg a Kormány feladat- és hatáskörét, már-már súrolva a <strong>jog</strong>biztonság<br />

követelményét, hiszen gyakorlatilag parttalan felhatalmazást ad a Kormány részére. Mindezt persze<br />

mégis jobb megoldásnak ítéljük, mint a taxációt, hiszen ezáltal a kormány rugalmasan tud reagálni a<br />

gyorsan, és úgy tűnik, hogy egyre gyorsabban változó körülményekre.<br />

c.) A Kormány irányítja a miniszterek tevékenységét, valamint a miniszterek irányítása alá<br />

nem tartozó kormányhivatalokat, illetve azok vezetőinek tevékenységét:<br />

A miniszterek és a kormányhivatalok vezetői egy-egy államigazgatási ágazat elsőszámú vezetői,<br />

így természetesnek tekinthető, hogy az össz-kormányzati szempontok érvényesítésére hivatott<br />

Kormánynak kell irányítania - és hozzá kell tennünk, hogy koordinálnia is - e személyek tevékenységét.<br />

Kizárólag ily módon képes ugyanis ellátni a Kormány az államigazgatás egészének irányítását. A<br />

hatályos <strong>jog</strong>rend szerint a minisztereknek két típusa ismeretes hazánkban: a tárcát vezető és a tárca<br />

nélküli miniszter. A fenti rendelkezés szempontjából azonban nincs különbség a miniszterek között:<br />

mindannyian a Kormány általános politikáját kötelesek megvalósítani a saját ágazatukban, illetve<br />

területükön. (A kérdésre a későbbiekben még visszatérünk!)<br />

158

- 159 -<br />

A kormányhivatalokat törvény hozza létre, a Kormány irányítja és a miniszterelnök által kijelölt<br />

miniszter felügyeli. (Pl. KSH, a Magyar Energia Hivatal, stb.) Mivel e szervek is a Kormány irányítása<br />

alatt állnak, ezért nyilvánvaló, hogy e szervek vezetőinek a tevékenységét is – a miniszterekhez<br />

hasonlóan – a Kormány irányítja. (A kérdésre a későbbiekben még visszatérünk!)<br />

8.1.3. A Kormány összetétele és megalakulása<br />

A Kormányt, mint testületi szervet a miniszterelnök és a miniszterek alkotják. A Kormány<br />

feladatkörének ellátásában azonban közreműködnek az államtitkárok és a helyettes államtitkárok is.<br />

Nem véletlenül fogalmaz úgy a 2010. évi XLIII. törvény 6.§-a, hogy a miniszterelnök, a miniszter, az<br />

államtitkár, a közigazgatási államtitkár és a helyettes államtitkár egyaránt állami vezetők, akik tevékenységüket<br />

sajátos <strong>jog</strong>viszonyban, ún. állami vezetői szolgálati <strong>jog</strong>viszony keretében látják el, és<br />

amely automatikusan megszűnik a Kormány megbízatásának megszűnésével.<br />

Az állami vezetői <strong>jog</strong>állással egyébként összeférhetetlen minden további munkavégzésre irányuló<br />

<strong>jog</strong>viszony. E rendelkezés azonban nem akadálya annak, hogy a miniszterelnök, a miniszter és<br />

az államtitkár országgyűlési képviselő legyen, illetve annak sem, hogy az állami vezető tudományos,<br />

oktatói, vagy művészeti tevékenységet fejtsen ki. Az állami vezető - a megválasztását, illetve kinevezését<br />

követő 30 napon belül - köteles megszüntetni az összeférhetetlenségi okot. Ha ennek nem tesz<br />

eleget, vagy az összeférhetetlenségi ok az állami vezetői tisztsége gyakorlása során merül fel vele<br />

szemben, akkor az erre fel<strong>jog</strong>osított állami szerv <strong>jog</strong>osult megállapítani az összeférhetetlenségi ok<br />

fennállását. (A miniszterelnök esetében az összeférhetetlenséget bármely országgyűlési képviselő<br />

javaslatára az Országgyűlés, miniszter, államtitkár és közigazgatási államtitkár esetében a miniszterelnök<br />

javaslatára a köztársasági elnök, helyettes államtitkár esetében pedig a miniszter javaslatára a<br />

miniszterelnök állapíthatja meg.) Az összeférhetetlenség megállapításának <strong>jog</strong>következménye az<br />

állami vezetői megbízatás elveszítése.<br />

A miniszterelnököt - a köztársasági elnök javaslatára - az Országgyűlés választja meg többségi<br />

szavazattal. Miniszterelnöknek javasolható, illetve miniszterelnökké megválasztható minden<br />

büntetlen előéletű, az országgyűlési képviselők választásán választó<strong>jog</strong>gal rendelkező személy. A<br />

miniszterelnök feladatköre a Kormány politikája általános irányának meghatározására terjed ki. Ennek<br />

során a kereteket a Kormányprogram jelöli ki számára. Feladatkörében a miniszterelnök feladatokat<br />

határozhat meg a miniszterek és a Kormány irányítása alatt álló szervek vezetői számára.<br />

A miniszterelnök köz<strong>jog</strong>i pozíciójának és szerepének súlyát illetően a szakirodalom nem egységes.<br />

Egyes szerzők szerint pozíciója közepesen erős, míg megint mások szerint kifejezetten erős.<br />

159

- 160 -<br />

Az tény, hogy a miniszterelnök pozíciója 1990-től egyre erősödik, és napjainkban egy sor olyan körülmény<br />

tapad a személyéhez, amelyek egyértelműen mutatják pozíciójának erősségét. Álláspontunk<br />

szerint az igazság inkább az „erős” pozícióhoz áll közelebb. A miniszterelnök köz<strong>jog</strong>i pozíciójának<br />

erősségét bizonyítja például az, hogy:<br />

- a köztársasági elnök őt kéri fel kormányalakításra, s ő tesz javaslatot a miniszterek és az államtitkárok<br />

kinevezésére, felmentésére,<br />

- alapvetően a személyéhez kapcsolódik a Kormány léte, (hiszen például a halála, lemondása esetén<br />

a Kormány megbízatása is megszűnik),<br />

- <strong>jog</strong>i értelemben ő terjeszti az Országgyűlés elé a Kormányprogramot, és a Kormány a négy éves<br />

ciklusban azt hajtja végre,<br />

- ő vezeti a Kormány üléseit, ő mondja ki és írja alá a Kormány döntéseit, továbbá ő gondoskodik a<br />

Kormány rendeleteinek és határozatainak végrehajtásáról,<br />

- a Kormány ülésein - szavazategyenlőség esetén - az ő szavazata dönt.<br />

Látható, hogy a miniszterelnöknek súlya köz<strong>jog</strong>i oldalról erős, de a kormányfői pozíció igazi<br />

súlyát valójában nem a köz<strong>jog</strong>i, hanem sokkal inkább a politikai viszonyok alakulása határozza meg.<br />

Ha a miniszterelnök mögött a Parlamentben erős többség - akár egy párti, akár koalíciós többség - áll,<br />

akkor pozíciója is erős és fordítva.<br />

A miniszterelnök egyébként – rendeletben – a miniszterek közül egy vagy több miniszterelnök<br />

helyettest jelöl ki. Az Orbán-kormányban két személy tölti be jelenleg ezt a tisztséget.<br />

A minisztereket az Országgyűlés által fentiek szerint megválasztott miniszterelnök javaslatára<br />

a köztársasági elnök nevezi ki és természetesen menti is fel. A Kormány a miniszterek kinevezésével<br />

alakul meg. A Kormány tagjai - a megalakulás után - az Országgyűlés előtt esküt tesznek.<br />

Akadályoztatása esetén a minisztert az államtitkár helyettesíti, kivételes esetben pedig a miniszter<br />

feladat- és hatásköréről szóló kormányrendeletben meghatározott másik miniszter. A tárca nélküli<br />

minisztert a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter (a KIM) feladat- és hatásköréről<br />

szóló kormányrendeletben meghatározott államtitkár helyettesíti. Az EU Tanácsa miniszteri<br />

képviseletet igénylő testületeiben a minisztert az államtitkár, míg az EU kormányzati részvétellel<br />

működő egyéb intézményeiben a kormányrendeletben megjelölt másik miniszter, illetve államtitkár<br />

helyettesíti.<br />

160

- 161 -<br />

8.1.4. A Kormány működése<br />

Mint arra már utaltunk, a Kormány - a miniszterelnök vezetésével - testületként gyakorolja<br />

faladat- és hatáskörét, vagy másként kifejezve: testületi szervként működik. A működés részletes<br />

szabályait a Kormány ügyrendjéről szóló 1144/2010. (VII. 7.) Kormány határozat állapítja meg. Ennek<br />

legfontosabb öt tartalmi eleme a következő:<br />

1.) A Kormány - féléves időtartamra szóló, havi ütemezésű - munkaterv alapján, rendszeresen,<br />

általában hetenként ülésezik. A munkaterv és a Kormány törvényalkotási programja egymással<br />

összehangolt tervezetét - a miniszterek, a kormánybiztosok, stb. javaslatainak figyelembevételével –<br />

a kormányprogram alapján, a közigazgatási és igazságügyi miniszter készíti el oly módon, hogy azt a<br />

Kormány legkésőbb a tárgyi időszakot megelőző hónap utolsó ülésén meg tudja vitatni, és el tudja<br />

fogadni.<br />

2.) A Kormány ülésének napirendjén előterjesztések megvitatása és jelentések meghallgatása<br />

szerepel. Az előterjesztés célja kormánydöntés kezdeményezése az adott témakörben, ezért az<br />

Ügyrend előírja az előterjesztés kötelező tartalmi feltételeit és kellékeit. Ennek értelmében az előterjesztésnek<br />

tartalmaznia kell vezetői összefoglalót, a megalapozott döntés meghozatalához szükséges<br />

minden információt, (így például a javasolt intézkedés indokait, lényegét, költségvetési-, társadalmi-,<br />

nemzetközi és egyéb kihatásait, továbbá kormányprogramhoz való illeszkedését), konkrét és ellenőrizhető<br />

határozati javaslatot, szükség esetén feltüntetve az ellenőrzés módját, a felelősöket és a teendő<br />

intézkedések határidejét. Törvénytervezet, vagy országgyűlési határozattervezet benyújtása esetén<br />

az előterjesztésben rögzíteni kell az országgyűlési tárgyalási módra (sürgős, kivételes, kivételes és<br />

sürgős) vonatkozó javaslatot és azok indokait is, ha pedig a <strong>jog</strong>szabályalkotásra irányul az előterjesztés<br />

és az érint az EU <strong>jog</strong>ából eredő tagállami kötelezettséget, akkor utalni kell arra is, hogy a javasolt<br />

szabályozás összeegyeztethető-e az Unió <strong>jog</strong>ával. Az előterjesztésnek tartalmaznia kell a társadalmi<br />

és érdekképviseleti szervekkel, szakmai testületekkel lefolytatott egyeztetés összefoglalóját is.<br />

Az ügyrend meghatározza azt, hogy ki, és milyen körben <strong>jog</strong>osult előterjesztés benyújtására.<br />

Ennek értelmében előterjesztést nyújthatnak be korlátozás nélkül a Kormány tagjai, a Kormány döntése<br />

alapján a KIM államtitkára, feladatkörében a kormánybiztos, továbbá a Kormány és a miniszterelnök<br />

döntése alapján bármely más szerv és személy.<br />

Az előterjesztés tervezetét közigazgatási egyeztetés céljából, határidő megjelölésével meg<br />

kell küldeni a minisztereknek, a feladatkörében érintett kormánybiztosnak és kormányhivatal vezetőnek,<br />

akik a tervezetre észrevételt tehetnek. Az észrevételezésre <strong>jog</strong>osult állami szerv vezetőjének<br />

megadott határidőn - rendszerint 15 napon belül - van lehetősége kifejteni véleményét és tájékoztatni<br />

161

- 162 -<br />

arról az előterjesztőt, aki a közigazgatási egyeztetés keretében megfontolja azokat, és indokolt esetben<br />

módosítja előterjesztését.<br />

Garanciális jelentősége van azon előírásnak, mely szerint az előterjesztő köteles feltüntetni előterjesztésében<br />

az egyetértés, vagy egyet nem értés tényét, és annak indokait, csakúgy, mint azt a tényt<br />

is, ha az érintett szerv vezetője esetleg nem nyilvánított véleményt. Az előterjesztés végleges szövegét<br />

- legalább három munkanappal a közigazgatási államtitkári értekezlet előtt – a KIM közigazgatási<br />

államtitkára által meghatározott példányban és elektronikusan is, meg kell küldeni a KIM részére,<br />

ahol megtörténik annak vizsgálata, hogy az előterjesztés megfelel-e az ügyrend előírásainak. Ha nem,<br />

akkor erről a Minisztérium tájékoztatja a miniszterelnököt és az előterjesztőt, valamint javaslatot tesz<br />

az előterjesztő részére a további teendőkre. Ha igen, akkor az előterjesztés a közigazgatási államtitkári<br />

értekezlet, majd azt követően a Kormány elé kerül megvitatásra.<br />

A KIM közigazgatási államtitkára által vezetett értekezlet dönt arról, hogy az előterjesztés alkalmas-e<br />

a Kormány elé kerülésre, vagy sem. Ha igen, akkor a Kormány elé kerül, ha pedig nem,<br />

akkor visszakerül az előterjesztőhöz átdolgozásra, illetve további közigazgatási egyeztetések lebonyolítására.<br />

A közigazgatási államtitkári értekezlet feladata tehát a Kormány üléseinek érdemi előkészítése,<br />

az egyeztetési eljárás során felszínre került véleményeltérések feloldása, állásfoglalás a<br />

vitás közigazgatási-szakmai kérdésekben és az előterjesztések tárgyában, valamint javaslattétel a<br />

Kormány számára. A Kormány elé - a miniszterelnök által engedélyezett kivételtől eltekintve – csak<br />

olyan előterjesztés kerülhet, amelyet az értekezlet megvitatott, és napirendre tűzését javasolta.<br />

3.) A jelentés célja - döntést nem igénylő ügyben - a Kormány, mint testület tájékoztatása. A<br />

Kormány ülésére jelentést nyújthat-, illetve köteles benyújtani: a Kormány tagja, a kormányhivatal<br />

vezetője, a kormánybiztos, valamint a Kormányt képviselő más személy, a hivatalos tárgyalás befejezését<br />

követő egy héten belül. A jelentésben az érintett személy a hivatalos külföldi tárgyalásairól és a<br />

külföldivel belföldön folytatott hivatalos tárgyalásairól ad tájékoztatást a Kormány részére. Ugyancsak<br />

jelentésben ad tájékoztatást a Kormány részére a Központi Statisztikai Hivatal elnöke az országban<br />

bekövetkezett társadalmi-gazdasági változásokról. Egyebekben a jelentésre értelemszerűen<br />

irányadók az előterjesztés szabályai.<br />

4.) A Kormány ülésén résztvevő személyek és <strong>jog</strong>osítványaik a következők:<br />

- a Kormány tagjai: szavazati <strong>jog</strong>gal,<br />

- az állandó meghívottak (a Miniszterelnökséget vezető államtitkár, a KIM kommunikációs feladatokért<br />

felelős államtitkára, a KIM közigazgatási államtitkára, a miniszterelnök szóvivője és a kormányszóvivő):<br />

tanácskozási <strong>jog</strong>gal,<br />

162

- 163 -<br />

- az előterjesztő, ha nem kormánytag: tanácskozási <strong>jog</strong>gal,<br />

- a miniszterelnök által meghívott más személyek: tanácskozási <strong>jog</strong>gal.<br />

A Kormány ülésére a meghívás személyre szólóan történik. A minisztert az államtitkár helyettesíti,<br />

ha pedig ő is akadályoztatva van, akkor az ülésen a közigazgatási államtitkár tanácskozási<br />

<strong>jog</strong>gal vesz részt. A Kormány ülését a miniszterelnök vezeti, akadályoztatása esetén pedig - miniszterelnök<br />

eltérő rendelkezése hiányában - a KIM-et vezető miniszter, mint általános helyettes. A Kormány<br />

akkor határozatképes, ha tagjainak több mint a fele jelen van az ülésen. Az ülés elején a<br />

Kormány a napirendről dönt, majd sor kerül az előterjesztések megvitatására, a jelentések meghallgatására,<br />

a döntések meghozatalára, a szóbeli eszmecserére, az eligazításra és a bejelentésekre. A döntések<br />

szótöbbséggel születnek. A kormánytagokat egy-egy szavazati <strong>jog</strong> illeti meg, de szavazategyenlőség<br />

esetén a miniszterelnök szavazata dönt. A Kormány döntését a miniszterelnök<br />

mondja ki.<br />

5.) Feladatkörében a Kormány <strong>jog</strong>i normát bocsát ki: rendeletet alkot, határozatot hoz,<br />

irányelvet bocsát ki és elvi állásfoglalást fogad el.<br />

A kormányrendelet <strong>jog</strong>szabály, amelyet a Kormány rendszerint törvényi felhatalmazás alapján,<br />

azaz végrehajtási jelleggel bocsát ki. Kivételesen azonban - törvény által nem szabályozott, de<br />

<strong>jog</strong>szabályi rendezést igénylő társadalmi viszony esetében - a Kormány eredeti, elsődleges <strong>jog</strong>alkotói<br />

hatáskörében is kibocsáthat rendeletet. A kormányrendeletet a Magyar Közlönyben kell kihirdetni.<br />

A kormányhatározat nem <strong>jog</strong>szabály, hanem köz<strong>jog</strong>i szabályozó eszköz. Két típusa - normatív<br />

és egyedi - között indokolt különbséget tenni. A normatív határozat <strong>jog</strong>i norma, ezzel a Kormány<br />

az általa irányított szerv vezetőjét kötelezi meghatározott feladat elvégzésére, megadott határidőn<br />

belül, vagy: a Kormány e normában szabályozza saját működését. Ezzel szemben az egyedi határozat<br />

konkrét ügyben születik, egyszeri cselekvési kötelezettséget ír elő. A kormányhatározatokat a Magyar<br />

Közlöny Határozatok Tárában kell közzétenni.<br />

Az irányelv és az elvi állásfoglalás szintén a köz<strong>jog</strong>i szabályozó eszközök közé tartozik. Az<br />

előzőben a Kormány általános érvényű célokat, programokat határoz meg, míg az utóbbiban <strong>jog</strong>szabályt<br />

értelmez.<br />

Nem elegendő azonban megalapozott döntést hozni, hanem gondoskodni kell annak végrehajtásáról<br />

és a végrehajtás ellenőrzéséről is. Ez alapvetően a KIM, illetve az azt vezető miniszter feladata,<br />

aki ennek érdekében havonta külön előterjesztést készít a Kormány határozataiban előírt határidős<br />

feladatok végrehajtásáról.<br />

163

- 164 -<br />

8.1.5. A Kormány megbízatásának megszűnése<br />

A Kormány megbízatásának megszűnése - mint arra a korábbiakban már utaltunk - szorosan<br />

kapcsolódik a miniszterelnök személyéhez, hiszen az Alaptörvény 20. cikk (1) bekezdése kimondja,<br />

hogy a miniszterelnök megbízatása megszűnésével a Kormány megbízatása (is) megszűnik. Látható<br />

tehát, hogy az Alaptörvény nem is a Kormány, hanem a miniszterelnök megbízatásának megszűnéséről<br />

rendelkezik! A 20. cikk (2) bekezdése tételesen felsorolja, hogy mikor szűnik meg a miniszterelnök<br />

megbízatása. E szerint a miniszterelnök megbízatása megszűnik:<br />

- az újonnan választott Országgyűlés megalakulásával,<br />

- ha az Országgyűlés a miniszterelnökkel szemben bizalmatlanságát fejezi ki és új miniszterelnököt<br />

választ,<br />

- ha az Országgyűlés - a miniszterelnök által kezdeményezett bizalmi szavazáson - a miniszterelnökkel<br />

szemben bizalmatlanságát fejezi ki,<br />

- halálával,<br />

- lemondásával,<br />

- összeférhetetlenség kimondásával,<br />

- ha a megválasztásához szükséges feltételek már nem állnak fenn.<br />

A Kormány megbízatásának megszűnése nem a Kormány megszűnését jelenti, hiszen ez<br />

esetben egy ideig - az új kormány megalakulásáig - az országnak nem lenne felelős kormánya. Erre<br />

tekintettel rendelkezik az Alaptörvény úgy, hogy a Kormány hivatalban marad a megbízatás megszűnése<br />

után mindaddig, amíg az új kormány meg nem alakul. Ez időszak alatt gyakorolja mindazon<br />

<strong>jog</strong>okat, amelyek a Kormányt megilletik, azonban „csökkentett fegyverzete” van: nem köthet nemzetközi<br />

szerződést, és rendeletet csak törvény kifejezett felhatalmazása alapján, halaszthatatlan esetben<br />

alkothat.<br />

Hasonló szabályozást rögzít az Alaptörvény akkor is, amikor a miniszterelnök megbízatása<br />

megszűnéséről és annak <strong>jog</strong>következményeiről rendelkezik. Ennek értelmében: ha a miniszterelnök<br />

megbízatása<br />

- az újonnan választott Országgyűlés megalakulásával, vagy lemondással szűnik meg, akkor a miniszterelnök<br />

ügyvezető miniszterelnökként gyakorolja hatáskörét az új miniszterelnök megválasztásáig.<br />

Ez azt jelenti, hogy gyakorolja <strong>jog</strong>köreit, de nem tehet javaslatot új miniszter kinevezésére,<br />

illetve felmentésére, továbbá rendeletet is csak törvényi felhatalmazás alapján, halaszthatatlan<br />

esetben alkothat. (22. cikk (2) bekezdés)<br />

164

- 165 -<br />

- halál, összeférhetetlenség kimondása vagy a választó<strong>jog</strong>i feltételek hiánya miatt szűnik meg, akkor<br />

az új miniszterelnök megválasztásáig a miniszterelnök-helyettes gyakorolja a miniszterelnök<br />

hatáskörét, a fenti korlátok között.<br />

8.2. A Kormány tevékenységét közvetlenül segítő szervek<br />

Az igazgatási ciklus középpontjában álló döntés - majd az azt követő végrehajtás, koordináció<br />

és ellenőrzés - csak akkor eredményezheti a kitűzött cél elérését, ha a döntés-előkészítés körültekintő<br />

és alapos volt, azaz a döntéshozó rendelkezett mindazon információkkal, amelyek birtokában lehetősége<br />

volt a legcélravezetőbb, legmegalapozottabb döntésnek a meghozására.<br />

A társadalmi és gazdasági viszonyok fejlődése következtében - mint arra a korábbi tanulmányok<br />

során már utaltunk - az igazgatási ciklus egyes elemeit megvalósító szervek önállósodtak és<br />

kialakultak olyan sajátos szervek, amelyek csupán egy-egy cikluselemmel foglalkoznak: azaz célkitűző,<br />

döntéshozó és ellenőrző tevékenységet végeznek, vagy kizárólag előkészítik a döntés meghozatalára<br />

<strong>jog</strong>osult szerv döntéseit.<br />

Mindez természetesen a közigazgatás világában is így van, hiszen a közigazgatás is igazgatás,<br />

arra is vonatkoznak az igazgatás itt hivatkozott általános törvényszerűségei. Ahhoz, hogy a közigazgatás<br />

csúcsán álló Kormány megalapozott és célravezető döntéseket hozzon, körültekintő döntéselőkészítő<br />

tevékenységnek kell megvalósulnia, amelynek - mint munkának - a nagyságrendje nem<br />

engedi meg azt, hogy e tevékenységet közvetlenül maga a Kormány lássa (végezze) el. Szükség van<br />

tehát olyan szervekre, amelyek a Kormány döntéseit megfelelően előkészítik, tevékenységükkel<br />

lehetővé teszik azt, hogy a Kormány döntéshozatali tevékenysége hatékony legyen.<br />

A Kormány (döntés-előkészítő) tevékenységét közvetve a minisztériumok, az autonóm államigazgatási<br />

szervek, a kormányhivatalok, a központi hivatalok, továbbá a rendvédelmi szervek országos<br />

parancsnokságai, míg a közvetlenül a Miniszterelnökség, a kormánybizottság, a kabinet, a kormánybiztos,<br />

a miniszterelnöki biztos, valamint az egyéb javaslattevő, véleményező és tanácsadó testületek<br />

segítik. Ez utóbbi szervek közös jellemzője az is, hogy - mint arra korábban már utaltunk -<br />

tevékenységük része a közigazgatás konzultatív mechanizmusának, annak a konzultatív mechanizmusnak,<br />

amelynek legfontosabb feladata a kormányzati döntések előkészítése. A jelen fejezetben<br />

a Kormány tevékenységét közvetlenül segítő szerveket tekintjük át, a 2010. évi XLIII. törvény alapján,<br />

míg a következő fejezetekben a Kormány tevékenységét közvetve segítő szerveket vizsgáljuk<br />

meg, betartva az itt jelzett logikai rendet, illetve sorrendet.<br />

165

- 166 -<br />

a.) A Miniszterelnökség<br />

A korábbiakban utaltunk arra, hogy Kormány testületi szerv, amelynek élén a miniszterelnök<br />

áll. Utaltunk arra is, hogy a miniszterelnök pozíciója Magyarországon erősnek minősíthető. Éppen<br />

ezért volt indokolt a 2010-ben létrejött Orbán-kormány azon újítása, amely megszüntette a Miniszterelnöki<br />

Hivatalt (mint a Kormány és a miniszterelnök munkaszervét) és helyébe emelte a Miniszterelnökséget,<br />

a miniszterelnök munkaszervét. Ezt egyértelműen kimondja a 2010. évi XLIII. törvény<br />

36.§ (1) bekezdése. (Zárójelben megjegyezzük, hogy a MeH kormánnyal kapcsolatos feladatait –<br />

mint a korábban láttuk – a KIM vette át.)<br />

A Miniszterelnökség tevékenységét a miniszterelnök irányítja, míg a szervet államtitkár vezeti.<br />

A Miniszterelnökség tehát a miniszterelnök munkaszerve, amely segíti a miniszterelnök tevékenységét<br />

és közreműködik a kormányzati politika kialakításában. A Miniszterelnökség – <strong>jog</strong>állását tekintve<br />

– nem minisztérium, ennek ellenére, törvény eltérő rendelkezése hiányában, a minisztériumra<br />

vonatkozó szabályok megfelelően érvényesek rá. (Nem miniszter vezeti, nincs közigazgatási államtitkára,<br />

a benne dolgozók kormánytisztviselők, stb.)<br />

b.) A kormánybizottság<br />

A Kormány, a hatáskörébe tartozó jelentős, több minisztérium feladatkörét érintő feladatok<br />

összehangolt megoldásának irányítására hozza létre a kormánybizottságot.<br />

A kormánybizottság összetételére, feladat- és hatáskörére, szervezetére és működésére, valamint<br />

a döntéshozatal rendjére, a létesítését elrendelő döntésnek (kormány-határozatnak), valamint a<br />

kormánybizottság ügyrendjének a rendelkezései az irányadók. A kormánybizottság tagjai a feladatkörükben<br />

érintett miniszterek. A kormánybizottság ülésre állandó jelleggel meghívottak körét a<br />

létesítő kormányhatározat rögzíti.<br />

Az 1989/1990. évi rendszerváltást megelőzően a Kormány feladatának jelentős részét<br />

kormánybizottságok látták el, vagy másként kifejezve: a kormánybizottságok a kormányzati munka<br />

vitelének kiemelkedően fontos részét képezték. (A következő kormánybizottságok működtek például:<br />

Tudománypolitikai-, Honvédelmi-, Állami Terv-, Gazdaságpolitikai Bizottság, amelyek akkoriban a<br />

Kormány nevében, a Kormány helyett érdemi döntéseket is hozhattak!) A rendszerváltás következményeként<br />

– szoros kapcsolatban a Kormány szerepének erősödésével – a helyzet megváltozott, és<br />

kormánybizottságok megalakítására csak kivételesen került, illetve kerül sor. Példaként szolgálhat a<br />

katasztrófavédelemi törvényben (tehát az 1999. évi LXXIV. törvényben) nevesített Kormányzati Ko-<br />

166

- 167 -<br />

ordinációs Bizottság, valamint az 1069/2001.(VII.10.) Kormányhatározattal létrehozott Népesedési<br />

Kormánybizottság.<br />

c.) A kabinet<br />

A Kormány, kiemelt fontosságú társadalompolitikai, gazdaságpolitikai vagy nemzetbiztonsági<br />

ügyekben, az ülései előtt állásfoglalásra <strong>jog</strong>osult kabineteket hozhat létre. A kabinet tehát<br />

döntéselőkészítő-, véleményező-, koordináló és javaslattevő szerv. Működtetésének fő célja az,<br />

hogy a Kormány elé az érintett tárcák által már megvitatott, megfelelően kimunkált és megalapozott<br />

előterjesztések kerüljenek, azaz a Kormány az ülésén már valóban csak az érdemi kérdésekre koncentráljon.<br />

Kiemelendő az is, hogy a kabinet - törvény eltérő rendelkezése hiányában - nem hozhat<br />

döntést a Kormány helyett.<br />

A kabinet tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek, valamint a miniszterelnök által kijelölt<br />

személyek. A kabinet üléseire meg kell hívni a tagokat, valamint az állandó meghívottakat. Ez utóbbiak<br />

körét, valamint a minisztert és az állandó meghívottat helyettesítő személyeket, a létesítő kormányhatározat<br />

állapítja meg. A kabinet ülését a vezető hívja össze a napirend megjelölésével, és vezeti<br />

azt. Az ülésen a kabinet állást foglal az adott kérdésekben, és ennek keretében véleményt nyilvánít,<br />

illetve döntési javaslatot tesz a Kormány részére. A döntések szótöbbséggel születnek, s azt - vita,<br />

majd szavazás után - a kabinet vezetője mondja ki.<br />

A Kormány ülésén a kabinet vezetője beszámol a kabinet munkájáról, illetve tájékoztatja a<br />

Kormányt a kidolgozott állásfoglalásról, valamint az ezzel kapcsolatos ellenvéleményről. Minden<br />

kabinet a maga által kidolgozott ügyrendben állapítja meg eljárási szabályait, a Kormány ügyrendjének<br />

alapulvételével.<br />

A rendszerváltást követően megalakult kormányok rendszerint mind-mind módosították az előző<br />

kormány kabinetek-rendszerét, tehát időről-időre megszüntettek, illetve létrehoztak kabineteket.<br />

Tény azonban az is, hogy minden kormány mellet működött gazdasági, és nemzetbiztonsági kabinet,<br />

hiszen e kérdések fontossága megköveteli azt. Ezek mellett rendszerint további három- négy kabinet<br />

működött még, mint például: kormány-kabinet, ifjúsági és oktatáspolitikai kabinet, vidékpolitikai<br />

kabinet, fejlesztéspolitikai kabinet, stb.<br />

Hazánk Európai Unióhoz való csatlakozásának előkészítése kimagasló szerepet juttatott az Európai<br />

Integrációs Kabinet számára. Az Unióhoz való csatlakozás után azonban kabinet megszűnt,<br />

illetve neve és feladatköre megváltozott: neve Európai Ügyek kabinet lett, feladata pedig az Európai<br />

Unióban való tagság stratégiai jelentőségű kérdéseinek megvitatása, valamint az Európai Unió illeté-<br />

167

- 168 -<br />

kes intézményeiben képviselendő nemzeti álláspont vitás kérdéseiben való állásfoglalás lett. A későbbiekben<br />

ez a kabinet megszűnt.<br />

d.) A kormánybiztos<br />

A Kormány – határozattal – egy minisztérium, illetve kormányhivatal feladatkörébe sem tartozó<br />

vagy kiemelt fontosságú feladat ellátására nevezi ki a kormánybiztost, határozott időre, legfeljebb<br />

két évre. Ilyen kiemelt fontosságú feladat különösen a központi államigazgatási szervek egyesítésének<br />

előkészítése. A kormánybiztos tehát a Kormány nevében jár el, döntés-előkészítő és koordinációs<br />

feladatokat lát el, illetve javaslatokat tesz a Kormány részére. Tevékenységéről, valamint intézkedéseiről<br />

a Kormánynak számol be, de a Kormány helyett döntéseket nem hozhat. Ilyen feladattal megbízható<br />

állami vezető a feladatkörével összefüggő feladat ellátására, vagy más személy a Kormány,<br />

vagy a miniszterelnök feladatkörébe tartozó feladat ellátására. Ha nem állami vezető kerül kinevezésre,<br />

akkor a kormánybiztos államtitkári illetményre és juttatásokra <strong>jog</strong>osult.<br />

A kormánybiztos tevékenységét a miniszterelnök irányítja. Ő és titkársága a kormányzati tevékenység<br />

összehangolásáért felelős minisztérium (a KIM) szervezeti rendszerében működik.<br />

Korábban kormánybiztos felelt például a dunai vízlépcső ügyeiért, a Tiszát ért ciánszennyeződés<br />

kárelhárításáért, a privatizációért, a világkiállításért, a közigazgatás korszerűsítéséért, stb. E felsorolásból<br />

is jól látható, hogy a kormánybiztos minden esetben olyan területekért volt felelős, amely<br />

jellegénél fogva meghaladta egy-egy ágazat (minisztérium) hatókörét, illetve több ágazatot érintenek.<br />

Éppen ezért bírt meghatározó jelentéséggel a kormánybiztos koordinációs tevékenysége. A 2004 és<br />

2010 között kialakult gyakorlat szerint a kormánybiztosi megbízatásokat egyre inkább az ún. kormány-megbízotti<br />

megbízatások váltották fel. Ilyen státusú személyt felelt például az egységes közszolgálatra<br />

vonatkozó <strong>jog</strong>szabály-csomag elkészítéséért, vagy a gyermek- és ifjúsági ügyekért.<br />

Az új Orbán-kormány szakított a kormány-biztosi gyakorlattal, és napjainkban például kormánybiztos<br />

felel a 2002 és 2010 években megvalósított <strong>jog</strong>szabálysértő cselekményekért való elszámoltatásért.<br />

e.) A miniszterelnöki biztos<br />

Hazánkban nem csak a Kormánynak, hanem személyesen a miniszterelnöknek is van „biztosa”,<br />

akit a miniszterelnök nevez ki, a feladatkörébe tartozó konkrét feladat ellátására. A megbízatás<br />

határozott időre, de legfeljebb addig szól, amíg a miniszterelnök ellátja feladatait. A „biztost” a miniszterelnök<br />

– rendeletben – irányítási <strong>jog</strong>körrel ruházhatja fel.<br />

168

- 169 -<br />

A miniszterelnöki biztos tevékenységének ellátásához szükséges feltételeket a Miniszterelnökségen<br />

működő titkárság segíti. Amennyiben a „biztost” állami vezetőnek is kinevezik, akkor juttatásaira<br />

az állami vezetőkre vonatkozó szabályok az irányadók, tehát legfeljebb államtitkári illetményre<br />

és juttatásokra <strong>jog</strong>osult. Egyebekben rá, a kormánybiztosra vonatkozó szabályokat kell értelemszerűen<br />

alkalmazni.<br />

f.) Egyéb javaslattevő, véleményező és tanácsadó testületek<br />

E szervek a Kormány munkáját - konkrét igény esetén és konkrét felkérésre - közvetlen döntéselőkészítő,<br />

- tehát javaslattevő, véleményező és tanácsadó - céllal támogatják és munkájukról a Kormány<br />

számára készítenek jelentést. A Kormány tevékenységét közvetlenül segítő, eddig már tárgyalt<br />

szervekkel szemben e testületek tagjai rendszerint nem állami vezetők és nem kormánytisztviselők,<br />

hanem a társadalmi-gazdasági élet elismert szakemberei, és köztiszteletnek örvendő személyiségek.<br />

Ez a speciális szakismeret és köztisztelet, vagyis a függetlenség biztosítja számukra azt, hogy<br />

javaslataik mellőzzék a politikai megfontolásokat és szempontokat. Ilyen testületként működik jelenleg<br />

az Országos Bűnmegelőzési Tanács, a Magyar Ösztöndíj Bizottság, a Kossuth- és Széchenyi Díj<br />

Bizottság, a Magyar Felsőoktatási Akkreditációs Bizottság, a Magyar UNESCO Bizottság, stb..<br />

8.3. A minisztériumok<br />

A minisztérium a közigazgatási tevékenység egyik legjelentősebb munkaszervezete. Az Országgyűlés<br />

által létesített, olyan hivatali formában működő központi, különös hatáskörű államigazgatási<br />

szerv, amelyet miniszter vezet, és amelynek feladata az államigazgatás egy adott ágazatának,<br />

vagy funkciójának irányítása.<br />

A modern állam nem nélkülözheti a minisztériumokat, mint központi ágazati főhatóságokat, és<br />

ez így van a fejlett államok esetében is. Az már más kérdés, hogy az egyes államok esetében teljesen<br />

azonos minisztériumi struktúrával nemigen találkozunk, hiszen azt meghatározó módon befolyásolja<br />

az adott állam kormányformája, nemzeti tradíciója, sőt a hatalmat gyakorló párt(ok) szándéka is. A<br />

fejlett államok minisztériumi struktúrájában - a politikai és az adminisztrációs funkciók figyelembe<br />

vételével - persze felelhetők közös vonások, és ezek alapján kialakíthatók minisztériumi modellek: az<br />

ún. klasszikus és az ún. svéd modell.<br />

A klasszikus modellt az jellemzi, hogy a minisztériumokban együtt jelentkezik a politikai és<br />

az adminisztratív funkció, ennélfogva a minisztérium - alapvetően a miniszter révén - politikaformáló<br />

tényező és egyben az adott igazgatási ágazat csúcsszerve is. E modellben a minisztérium létszáma<br />

169

- 170 -<br />

magas, szervezeti struktúrája pedig erősen tagolt, hierarchikus felépítésű. A minisztériumon belül<br />

élesen elválik a politikai funkciót betöltő és ezért gyakran változó réteg, valamint a szakmai kvalitásokkal<br />

rendelkező és ezért stabil köztisztviselői réteg.<br />

A svéd modellben élesen kettéválik a politikai és az adminisztratív funkció. Svédországban a<br />

minisztériumok és az azt vezető miniszterek feladata „csupán” az ágazatpolitika kialakítása és érvényesítése,<br />

míg az adminisztratív feladatokat, azaz a politikai döntések végrehajtását a szervezetileg<br />

elkülönült, több mint negyven ún. autonóm hatóság biztosítja. Ebben a modellben a minisztérium<br />

nem egyesíti egyetlen hatalmas szervezetben az ágazati politika kidolgozását és végrehajtását, hanem<br />

a minisztérium lényegében csupán a miniszter titkársága: a politika kidolgozója és a végrehajtás ellenőrzője.<br />

Nem véletlen, hogy a svéd minisztériumok dolgozóinak összlétszáma nem éri el a négyezer<br />

főt, viszont a hozzájuk tartozó hatóságoknál dolgozók létszáma meghaladja a kétszázezer főt!<br />

Az 1848. évi III. törvénycikk óta Magyarországon a klasszikus minisztériumi modell működött<br />

és működik jelenleg is, azzal a megszorítással, hogy 1950 és 1989 között a minisztériumok<br />

és a miniszterek politikai funkciói - az egypártrendszerből és a hatalom egységének elvéből következően<br />

- meglehetősen háttérbe szorultak, napjainkban pedig már viszonylag egyensúlyban vannak.<br />

A minisztériumok létesítéséről (felsorolásáról) – az Alaptörvény alapján - az Országgyűlés<br />

minden esetben külön törvényt alkotott, illetve alkot. A gyakran változó minisztériumi struktúrában<br />

2006 és 2010 között tizennégy ilyen szerv működött hazánkban, jelenleg pedig - a 2010. évi XLII.<br />

Törvényben megvalósított erőteljes integráció (összevonások) következményeként - csupán nyolc. A<br />

minisztériumok több szempont szerint csoportosíthatók, amelyek közül legcélszerűbb az ellátott<br />

feladat jellege szerinti rendszerezés. E szempontból a 2010-től regnáló nyolc misztériumot három<br />

típusba sorolhatjuk:<br />

a) a kormány általános politikáját valósítja meg:<br />

- a Belügy-,<br />

- a Külügy-,<br />

- a Közigazgatási és Igazságügyi-, valamint<br />

- a Honvédelmi Minisztérium.<br />

b) a kormány gazdaságpolitikáját valósítja meg:<br />

- a Vidékfejlesztési-,<br />

- a Nemzetgazdasági-, és<br />

- a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium.<br />

c) a kormány társadalom-(humán) politikáját valósítja meg:<br />

170

- 171 -<br />

- a Nemzeti Erőforrás Minisztérium.<br />

A minisztérium - mint láttuk - különös hatáskörű államigazgatási szerv, vagy más megnevezéssel<br />

élve: szakigazgatási szerv, amely létrehozásának alapja a társadalmi munkamegosztás. Ennek<br />

fejlődése vezetett el ugyanis oda, hogy az újkor hajnalán még csupán négy - öt ún. klasszikus<br />

minisztérium (külügy-, belügy-, hadügy-, pénzügy-, és igazságügyi minisztérium) mellett - a társadalmi<br />

viszonyok fejlődése és egyre bonyolultabbá válása, továbbá az állam egyre növekvő szerepvállalása<br />

következtében - egy sor további minisztérium is kialakult. Mindenekelőtt a belügyminisztérium<br />

egy-egy belső egységének (ügycsoportjának) önállósodása révén. Ez a folyamat minden fejlett<br />

államban lezajlott, ezért tapasztalhatjuk napjainkban azt, hogy az egyes államok minisztériumi struktúrája<br />

nagyfokú hasonlóságot mutat.<br />

A minisztériumot miniszter vezeti, aki a köztársasági elnök által történő kinevezésével és esküje<br />

letételével automatikusan a kormány tagjává válik. A minisztériumot vezető miniszter feladata<br />

kétirányú: egyrészről a Kormány általános politikájának keretei között önállóan irányítja az államigazgatásnak<br />

feladatkörébe tartozó ágazatait, és az alárendelt szerveket, másrészről pedig vezeti a<br />

minisztériumot, mint hivatali szervet. Másként kifejezve: a minisztériumot vezető miniszter egyrészről<br />

tevékenység (ágazat) és szervezetirányító tevékenységet végez, másrészről pedig minisztérium-,<br />

illetve hivatalvezetési feladatokat lát el.<br />

Az egyes miniszterek konkrét feladatát és hatáskörét a Kormány rendeletben határozza meg.<br />

Ezek vizsgálata alapján néhány példát említünk a tevékenység- és a szervezetirányításra.<br />

A tevékenységirányítás vonatkozásában például:<br />

a) a belügyminiszter:<br />

- előkészíti az önkormányzatokhoz kapcsolódó <strong>jog</strong>i szabályokat (kormányrendeleteket és<br />

törvénytervezeteket),<br />

- előkészíti a rendőrséghez, illetve a közterület rendészethez kapcsolódó <strong>jog</strong>i szabályozást,<br />

- kidolgozza az építésügy átfogó stratégiáját, meghatározza rövid, közép- és hosszú távú céljait,<br />

továbbá – ennek keretében – kialakítja a településszerkezettel kapcsolatos országos szakmai<br />

követelményeket,<br />

b) a közigazgatási és igazságügyi miniszter:<br />

- a fővárosi és megyei kormányhivatalok útján ellátja a helyi önkormányzatok<br />

törvényességi ellenőrzését (felügyeletét),<br />

- ellátja az igazságszolgáltatással kapcsolatos <strong>jog</strong>szabály-előkészítési és <strong>jog</strong>alkotási feladatokat,<br />

- biztosítja a bíróságok működéséhez szükséges személyi és anyagi feltételeket,<br />

171

- 172 -<br />

- gondoskodik a hatályos <strong>jog</strong>szabálygyűjtemények kiadásáról.<br />

A szervezetirányítás terén például:<br />

a) a belügyminiszter irányítja:<br />

- az Országos Rendőr-főkapitányságot, valamint<br />

- a Katasztrófavédelmi Főigazgatóságot,<br />

b) a közigazgatási és igazságügyi miniszter irányítja:<br />

- a Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnokságát,<br />

Ha megvizsgáljuk a minisztériumok belső szervezeti struktúráját - amit egyébként a Szervezeti<br />

és Működési Szabályzatban a miniszter, normatív utasításban állapít meg - azt tapasztaljuk, hogy<br />

nincs két teljesen azonos felépítésű minisztérium, viszont hasonlóságok nagyon is kimutathatók. A<br />

hasonlóságok lényege a következő. Rendszerint:<br />

- a miniszter mellett kabinet és kabinetiroda működik,<br />

- a miniszter közvetlenül felügyeli a sajtó és tájékoztatási, valamint a személyzeti ügyeket,<br />

- a közigazgatási államtitkár - aki egyébként az apparátust vezeti - egyrészről közvetlenül felügyeli<br />

az igazgatási és <strong>jog</strong>i tevékenységet, valamint a nemzetközi kapcsolatokat, másrészről pedig irányítja<br />

a helyettes államtitkárok tevékenységét,<br />

- az államtitkár a parlamenti kapcsolatokkal megbízott szervezeti egységet felügyeli közvetlenül,<br />

- a helyettes államtitkárok meghatározott főosztályok tevékenységét irányítják és felügyelik,<br />

- a főosztályok osztályokra tagozódnak. A minisztériumokban, illetve az egyes főosztályokon és<br />

osztályokon természetesen kormánytisztviselők dolgoznak.<br />

Feladatkörében a miniszter <strong>jog</strong>szabály, miniszteri rendelet kiadására <strong>jog</strong>osult, de csak végrehajtási<br />

jelleggel. Ebből következően a miniszteri rendelet nem lehet ellentétes a magasabb szintű <strong>jog</strong>i<br />

normával. A rendelet mellett a miniszter - feladatkörében - utasítást, irányelvet és tájékoztatót is kibocsáthat.<br />

Az utasítást irányítási <strong>jog</strong>körében adja ki, a közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységének<br />

szabályozására. (normatív utasítás) E mellett a miniszter egyedi utasítások kiadására is<br />

<strong>jog</strong>osult. Az irányelvben ajánlást tesz a <strong>jog</strong>szabály végrehajtásának főbb irányaira, míg a tájékoztatóban<br />

olyan tényt, adatot közöl, amelyet a végrehajtásban érintett szerveknek ismernie kell az előírt<br />

feladat teljesítéséhez.<br />

A miniszterek mellett - a Kormányhoz hasonlóan - különböző tanácsadó, véleményező és javaslattevő<br />

<strong>jog</strong>körrel felhatalmazott testületek működhetnek. A miniszter - a miniszterelnök és az<br />

államtitkárok mellett - politikai vezető, politikus, pártjának képviselője a Kormányban. Ebből követ-<br />

172

- 173 -<br />

kezően tisztsége is erősen kötődik a kormányhoz. Megbízása megszűnik, ha: a miniszterelnök<br />

megbízatása megszűnik, a miniszter lemond, felmentésével, és halálával.<br />

Az Alaptörvény szabályai értelmében a miniszterek egyenrangúak és egyen<strong>jog</strong>úak, viszont<br />

szociológiai és <strong>jog</strong>i ételemben nem. Szociológiai értelemben azért nem, mert egyes minisztériumoknak<br />

objektíve nagyobb a súlyuk a többinél (Pl. a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumnak),<br />

vagy egyes miniszterek személye jobban kötődik a miniszterelnökhöz, sőt koalíciós szempontok is<br />

felértékelhetik egyes miniszterek súlyát (például a koalíciós partner párt elnöke miniszter). Jogi értelemben<br />

pedig azért nem, mert egyes törvények kifejezetten „erőt adhatnak” bizonyos minisztereknek,<br />

amely révén egyenlőbb lesz az egyenlők között. Például az államháztartási törvény kulcspozícióba<br />

helyezi a Nemzetgazdasági Minisztert a központi költségvetés tervezése, előterjesztése és felhasználása<br />

során, de ilyen tényező lehet az is, hogy egyes miniszterek kabinetvezetők, vagy kabinettagok<br />

lehetnek, míg mások nem.<br />

A minisztérium belső szervezeti egységeinek vezetésében, illetve azok felügyeletében - a miniszter<br />

mellett - szerepet játszanak még az államtitkárok, a közigazgatási államtitkárok, a helyettes<br />

államtitkárok, a főosztályvezetők és az osztályvezetők.<br />

Az államtitkárok - miniszterekhez hasonlóan - politikai vezetők, pártjuk képviselői a minisztériumban,<br />

illetve az államapparátusban. Az államtitkárt - a miniszterelnök javaslatára - a köztársasági<br />

elnök nevezi ki és menti fel. A javaslat megtétele előtt a miniszterelnök kikéri az illetékes miniszter<br />

véleményét, aminek <strong>jog</strong>politikai indoka az államtitkár feladatában érhető tetten. Fő feladata ugyanis<br />

a miniszter teljes <strong>jog</strong>körű helyettesítése. E <strong>jog</strong>körében, a közigazgatási államtitkár és a helyettes államtitkár<br />

felé is, utasítási <strong>jog</strong> illeti meg! Az államtitkár megbízatása megszűnik: a Kormány megbízatásának<br />

megszűnésével, lemondásával, felmentésével, halálával, választó<strong>jog</strong>ának elveszítésével és<br />

összeférhetetlenségének megállapításával.<br />

A 2010. évi XLIII. törvény 59.§ sajátos szabályokat állapít meg a Miniszterelnökséget vezető<br />

államtitkárra, annak kimondásával, hogy az ott rögzítetteken túl rá is vonatkoznak az államtitkárra<br />

előírtak. Ilyen sajátos szabály például az, hogy feladata a miniszterelnök munkájának a segítése, ezért<br />

munkáját nem valamelyik miniszter, hanem a miniszterelnök irányítja. További sajátos szabály, hogy<br />

a „többi” államtitkárral szemben, ő nem helyettesíti a miniszterelnököt.<br />

A közigazgatási államtitkárok szintén a minisztériumi vezetők. Az államtitkárral szemben<br />

azonban ők nem politikai-, hanem szakmai vezetők, közigazgatási szakemberek, akik (legalább is<br />

elvileg) kormány, illetve miniszterváltás esetén is biztosítják a hivatali munka zökkenőmentes folytatását.<br />

Fő feladatuk a miniszter iránymutatása szerint a minisztérium hivatali szervezetének vezeté-<br />

173

- 174 -<br />

se, a <strong>jog</strong>szabályoknak, és a szakmai követelményeknek megfelelően. Ha törvény, vagy kormányrendelet<br />

másként nem rendelkezik, akkor ők gyakorolják a munkáltatói <strong>jog</strong>okat a minisztérium kormánytisztviselői<br />

és egyéb alkalmazottai tekintetében. Fölöttük viszont a miniszter gyakorolja a munkáltatói<br />

<strong>jog</strong>okat. A közigazgatási államtitkárt - az illetékes miniszternek, a miniszterelnök útján előterjesztett<br />

javaslatára - határozatlan időre nevezi ki a köztársasági elnök. Megbízatása ugyanolyan<br />

<strong>jog</strong>címeken szűnik meg, mint az államtitkár megbízatása.<br />

A helyettes államtitkárok szintén szakmai vezetők, akik - kormánytisztviselőként - a közigazgatási<br />

államtitkár irányításával felügyelik a minisztérium szervezeti és működési szabályzatában<br />

meghatározott főosztályok tevékenységét. Őket - a közigazgatási államtitkár javaslatára - a miniszter<br />

nevezi ki, határozatlan időre. Számukat minisztériumonként külön-külön a Kormány határozza meg,<br />

rendszerint hat és négy között. A munkáltatói <strong>jog</strong>okat fölöttük a miniszter gyakorolja. A közigazgatási<br />

államtitkárt - akadályoztatása esetén - a miniszter által kijelölt helyettes államtitkár helyettesíti.<br />

A főosztályvezetők és osztályvezetők kormánytisztviselők, rájuk teljes egészében a kormánytisztviselők<br />

<strong>jog</strong>állását szabályozó azon törvényi rendelkezések az irányadók, amelyekkel a jelen jegyzetnek<br />

a közigazgatás személyzete című fejezetében már foglalkoztunk. Mindezekből az állapítható meg,<br />

hogy a minisztériumokban politikai és szakmai beosztások egyaránt megtalálhatók.<br />

A jelen fejezetben eddig a minisztériumról, annak vezetéséről és személyzetéről beszéltünk, s a<br />

„minisztert” nem így önmagában, hanem úgy értettük, illetve említettük, mint „minisztériumot vezető<br />

minisztert”. Tettük ezt azért, mert az Alaptörvény és a 2010. évi XLIII. törvény különbséget tesz minisztériumot<br />

vezető, és tárca nélküli miniszter között.<br />

A tárca nélküli miniszter nem egy adott igazgatási ágazatért és egy főhatóságért (minisztériumért)<br />

felelős, hanem a Kormány által meghatározott konkrét feladat ellátásáért. Jogállása, megbízatásának<br />

létrejötte és megszűnése teljes mértékben megegyezik a minisztériumot vezető miniszterével,<br />

tehát: a kormány tagja, rendeletet alkothat, a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel a miniszterelnök<br />

javaslatára, stb. Nem áll azonban mögötte minisztérium és minisztériumi apparátus, (így államtitkár<br />

és közigazgatási államtitkár sem), hanem a Közigazgatási és Igazságügyi minisztériumba integrált<br />

titkárság segíti a tevékenységét. Számukat a minisztériumi struktúra - azaz végeredményben az<br />

Országgyűlés - nem befolyásolja, így a koalíciós tárgyalások során dől el rendszerint, hogy az erőviszonyok<br />

kiegyensúlyozása hány tárca nélküli minisztert tesz szükségessé. Az 1998-ban hatalomra<br />

került Orbán-kormányban, a 2002-ben hatalomra került Medgyessy-kormányban, és a 2004-ben<br />

megalakult Gyurcsány-kormányban egyaránt két-két tárca nélküli miniszter dolgozott. A 2010-ben<br />

alakult Orbán-kormányban nincs ilyen tisztség.<br />

174

- 175 -<br />

8.4. Az autonóm államigazgatási szervek<br />

Az autonóm államigazgatási szerv kategóriáját a 2006. évi LVII. törvény vezette be a magyar<br />

<strong>jog</strong>rendszerbe, amikor három szervet helyezett e körbe, mellőzve a fogalom magyarázatát: a Közbeszerzések<br />

Tanácsát, az Országos Rádió és Televízió Testületet, valamint a Gazdasági Versenyhivatalt.<br />

E szervek sajátossága az autonómiában és az államigazgatási jellegben keresendő, így e két<br />

sajátosság érdemel magyarázatot.<br />

Az autonómia, vagyis az önállóság - mint arra a közigazgatás szervezeti rendszere kapcsán<br />

már utaltunk - alapvetően a közigazgatásnak az önkormányzati szelvényét jellemző ismérv. A magyar<br />

<strong>jog</strong>rendben ugyanis - szemben az államigazgatási szervekkel - a helyi önkormányzatok autonómiát<br />

élveznek, vagyis nincsenek alárendelve sem egymásnak, sem bármely más állam-szervnek. És<br />

íme, most megjelenik egy olyan törvényi kategória, amely fölborítja ezt a dogmatikai tisztaságot azáltal,<br />

hogy államigazgatási szerveket autonómnak nevez! Ennek indoka és magyarázata az e kategóriába<br />

sorolt szervezetek sajátos feladatkörében keresendő. Olyan közfeladatot látnak ugyanis el e<br />

szervek, amelyek jellege megköveteli a mindenkori kormánytól való függetlenséget, vagyis az autonómia<br />

a kormánytól való függetlenség kifejezésére hivatott. Erre tekintettel az „autonómia” kifejezés<br />

használatát indokoltnak ítéljük.<br />

Az államigazgatási szerv kifejezés használata azonban már lényegesen problematikusabb,<br />

hiszen az államigazgatási szervek jellemzője éppen az egymásnak - és végső sorban a Kormánynak -<br />

való alárendeltség, vagyis a függőség. Ne feledjük, hogy az Alaptörvény értelmében a Kormány a<br />

közigazgatás szervezetrendszerének a csúcsán áll, és e minőségében irányítja az államigazgatás egész<br />

szervezeti rendszerét! Márpedig - mint látni fogjuk – az államigazgatás autonóm szervei közé sorolt<br />

szervek esetében erről szó sincs! Ebben az értelemben tehát az autonómia és az államigazgatási jelleg<br />

egymást kizáró kategóriák, vagyis a két fogalom egy szervre (szerv-csoportra) való alkalmazása legalábbis<br />

nem szerencsés. A kategória megnevezését a 2006. évi LVII. törvény hatályon kívül helyező,<br />

és a központi államigazgatási szerveket újraszabályozó 2010. évi XLIII. törvény fenntartotta, és a<br />

szervek körét kiegészítette a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletével. Később azonban e <strong>jog</strong>szabályt<br />

is módosította az Országgyűlés. Ennek eredményeként:<br />

- a PSZÁF-et kiemelte e körből, és ún. „önálló szabályozó szerv” kategóriába helyezte. E<br />

szervek sajátossága az, hogy törvényben az Országgyűlés a végrehajtó hatalom körébe tartozó<br />

egyes feladat- és hatáskörök gyakorlására hozza létre, és vezetőjének – a miniszterhez hasonlóan<br />

– rendelet-alkotás lehetőségét biztosítja.<br />

175

- 176 -<br />

- Ugyanilyen <strong>jog</strong>állást biztosított az Országgyűlés az új médiatörvényben, az ORTT <strong>jog</strong>utódjaként<br />

létrehozott Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság elnökének.<br />

Ezek után vizsgáljuk meg, hogy melyek az ily módon autonóm államigazgatási szervként megmaradt<br />

két szerv fő jellemzői: <strong>jog</strong>állás, feladat és összetétel.<br />

1.) A Közbeszerzések Tanácsa<br />

A közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény hozta létre a Közbeszerzések Tanácsát,<br />

amelynek feladata a törvényben meghatározott célok érvényesülésének biztosítása. A Tanács az Országgyűlés<br />

felügyelete alatt álló, önállóan gazdálkodó költségvetési szerv, amelynek költségvetését<br />

a központi költségvetésben kell előirányozni. A Tanács csak az Országgyűlésnek van alárendelve.<br />

Tizenkilenc tagból áll, akik közül az egyes közérdekű célokat, az ajánlatkérőket és az ajánlattevőket<br />

azonos számú tag képviseli. A közérdekű célokat képviselik a következő állami szervek vezetői<br />

által kijelölt személyek: a legfőbb ügyész, a Gazdasági Versenyhivatal elnöke, az agrárpolitikáért<br />

felelős miniszter, és még további három állami vezető. Az ajánlatkérők általános érdekeit képviselik<br />

a következő szervek jelöltjei: például a Kormány által kijelölt két személy, a nyugdíjbiztosítási<br />

igazgatási szerv felügyeletét ellátó állami vezető által kijelölt személy, és még további két szerv által<br />

kijelölt személy. Az ajánlattevők érdekeit képviseli a munkáltatók országos érdekképviseletei által<br />

kijelölt hat személy. Az ilyen összetételű, tehát a 19 fős Tanács kétharmados többséggel választja<br />

meg az államtitkári juttatásra <strong>jog</strong>osult elnököt, öt évre.<br />

A Tanács évente beszámol az Országgyűlésnek a közbeszerzések tisztaságával és átláthatóságával<br />

kapcsolatos tapasztalatairól.<br />

2.) A Gazdasági Versenyhivatal<br />

A tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló ún. versenytörvény (az 1996. évi LVII. törvény)<br />

értelmében a Gazdasági Versenyhivatal központi költségvetési szerv, amely szervezetileg nincs<br />

alárendelve sem a Kormánynak, sem más központi közigazgatási szervnek. Számára feladatot csak<br />

törvény írhat elő, és költségvetését is az Országgyűlés állapítja meg, mégpedig oly módon, hogy a<br />

központi költségvetés szerkezeti rendjében önálló fejezetet alkot.<br />

Feladata a piaci verseny védelme, illetve a szabad és tisztességes verseny érvényesülésének<br />

biztosítása hazánkban. A Gazdasági Versenyhivatal tehát ún. általános verseny-felügyeleti feladatokat<br />

lát el. A feladat ellátása azért „általános”, mert az értékpapír- és árutőzsde a bank- és biztosítási<br />

szektor, valamint a nyugdíjpénztárak esetében a verseny-felügyeleti <strong>jog</strong>okat a Pénzügyi Szerveze-<br />

176

- 177 -<br />

tek Állami Felügyelete, vagyis egy önálló szabályozó szerv gyakorolja. A Gazdasági Versenyhivatal<br />

a feladatai ellátása keretében:<br />

- Figyelemmel kíséri a piaci szereplők magatartását abból a szempontból, hogy betartják-e a tisztességes<br />

verseny törvényi követelményeit (nem élnek-e vissza erőfölényükkel, nem kötöttek-e versenykorlátozó<br />

megállapodást, stb.).<br />

- Amennyiben törvénysértést tapasztal, úgy beavatkozik; mégpedig a három-tagú Versenytanács<br />

határozata útján, oly módon, hogy eltilt az adott magatartástól, bírságot szab ki, vagy keresettel a<br />

bírósághoz fordul.<br />

- Fúziókontrollt gyakorol, vagyis engedélyt ad egy bizonyos nagyságrendet elérő piaci részesedéssel<br />

rendelkező vállalatok egyesülésére.<br />

A Versenyhivatal élén elnök áll, akit - és két helyettesét - a miniszterelnök javaslatára a köztársasági<br />

elnök nevez ki, határozott időre, hat évre. Az elnök a Hivatal tevékenységéről és a tisztességtelen<br />

piaci magatartás tilalmáról szóló törvény hatályosulásának tapasztalatairól évente köteles<br />

beszámolni az Országgyűlésnek. Az elnökhöz és a helyetteseihez hasonlóan vezető beosztást töltenek<br />

be a Hivatalban a Versenytanács tagjai is, akiket szintén a köztársasági elnök, az elnök javaslatára<br />

nevez ki és ment fel. A kinevezés hat évre szól. A tagok - az elnökhöz és helyetteseihez hasonlóan -<br />

szintén kizárólag a törvénynek vannak alárendelve.<br />

A Versenyhivatal vezetőinek függetlensége biztosítására hivatott a szigorú összeférhetetlenségi<br />

szabályok törvénybe iktatása, továbbá az a törvényi rendelkezés is, amely szerint az elnököt<br />

miniszteri, a helyetteseit pedig államtitkári javadalmazás és juttatások illetik meg.<br />

A Gazdasági Versenyhivatal a verseny-felügyeleti tevékenységét kérelemre és hivatalból látja<br />

el. Ennek során az egyes ügyekben érdemben három tagú Versenytanácsban dönt. A versenytanács<br />

elnöke minden esetben a Versenyhivatal egyik elnökhelyettese. A vezetők mellett a Versenyhivatalban<br />

köztisztviselők dolgoznak, ami erősíti e szerv közigazgatási hatóság mivoltát.<br />

8.5. A kormányhivatal<br />

A kormányhivatal fogalma, illetve kategóriája szintén a 2006. évi LVII. törvény révén<br />

került be a magyar <strong>jog</strong>rendszerbe, a korábban használatos ún. országos hatáskörű szervek egy részének<br />

kiemelése következtében. A törvény szerint a kormányhivatal olyan központi államigazgatási<br />

szerv volt, amelyet törvény hozott létre, a Kormány irányított, és a miniszterelnök által kijelölt<br />

miniszter felügyelt. A kormányhivatal fejezeti <strong>jog</strong>osítványokkal felruházott költségvetési szerv volt,<br />

177

- 178 -<br />

amelynek költségvetése a felügyeletét ellátó minisztérium költségvetési fejezetében önálló címet képezett.<br />

Ezt a szabályozást fenntartotta a fenti törvényt hatályon kívül helyező új törvény, a 2010. évi<br />

XLIII. törvény, azzal, hogy hat szervet sorolt e körbe: a KSH, a Nemzeti Hírközlési Hatóság, a Magyar<br />

Energia Hivatal, az Országos Atomenergia Hivatal, a Magyar Szabadalmi Hivatal, és az Egészségbiztosítási<br />

Felügyelet. Az e törvény módosításának eredményeként létrejött új helyzetben, csupán<br />

öt központi szerv került (és van jelenleg is) e <strong>jog</strong>állásba(n): a KSH, a Magyar Energia Hivatal,<br />

az Országos Atomenergia Hivatal, a Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala, valamint a Nemzeti Adóés<br />

Vámhivatal.<br />

A kormányhivatal szervezeti és működési szabályzatát a felügyeletet ellátó miniszter adja ki,<br />

normatív utasítás formájában. Vezetőjét, aki államtitkári illetményre <strong>jog</strong>osult, a felügyeletet ellátó<br />

miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki határozatlan időre. A kormányhivatalban, a minisztériumokhoz<br />

hasonlóan - kormánytisztviselők tevékenykednek, akik tekintetében a vezető gyakorolja<br />

a munkáltatói <strong>jog</strong>okat.<br />

A kormányhivatal területi szervekkel - vagyis a megyékbe, vagy a kistérségekbe kihelyezett,<br />

általa irányított államigazgatási szervekkel - csak akkor rendelkezhet, ha erre kifejezetten lehetőséget<br />

ad a kormányhivatalt létrehozó törvény. A <strong>jog</strong>alkotó e korlátozással kísérli meg a dekoncentrált szervek<br />

elszaporodását.<br />

Ha törvény eltérően nem rendelkezik, a kormányhivatalra a minisztériumokra vonatkozó<br />

szabályokat kell megfelelően alkalmazni, azzal, hogy vezetője nem tagja a Kormánynak,<br />

és nem <strong>jog</strong>osult <strong>jog</strong>szabályt sem kibocsátani. Kiemeljük azt is, hogy e hatóságok a<br />

minisztériumokhoz hasonló ágazati, ágazatirányítási feladatokat látnak el, és végeredményben<br />

csupán politikai döntésen múlik, hogy az adott feladatot kormányhivatal, vagy minisztérium<br />

látja-e el.<br />

8.6. A központi hivatalok<br />

A központi hivatal kategóriáját és fogalmát a kormányhivatalhoz hasonlóan szintén a 2006. évi<br />

LVII. törvény vezette be <strong>jog</strong>rendünkbe, az egykori országos hatáskörű szervek szétválasztása, illetve<br />

részbeni megszüntetése eredményeként. A törvény – a taxatív felsorolást mellőzve - azon központi<br />

államigazgatási szerveket sorolta e kategóriába, amelyeket kormányrendelet hozott létre, és<br />

miniszter irányított. Költségvetése az irányító miniszter által vezetett minisztérium költségvetésén<br />

178

- 179 -<br />

belül, önálló címet képezett. Látható tehát, hogy a kormányhivatalok és a központi hivatalok közötti<br />

határvonal egyfelől a létrehozás, másfelől pedig az irányítás mikéntje tekintetében volt meghúzható.<br />

Ezt a szabályozást fenntartotta a fenti törvényt hatályon kívül helyező új törvény, a 2010. évi<br />

XLIII. törvény és annak módosítása is, szintén mellőzve az ilyen <strong>jog</strong>állású szervek taxatív felsorolását.<br />

A központi hivatal szervezeti és működési szabályzatát az irányító miniszter adja ki, normatív<br />

utasításban. Vezetőjét - aki államtitkári illetményre és juttatásokra <strong>jog</strong>osult, továbbá kormánytisztviselőnek<br />

minősül - az irányító miniszter nevezi ki határozatlan időre. Ugyancsak ő gyakorolja fölötte a<br />

munkáltatói <strong>jog</strong>okat. A központi hivatalban egyébként kormánytisztviselők tevékenykednek, akik<br />

fölött a vezető gyakorolja a munkáltatói <strong>jog</strong>okat.<br />

A központi hivatal területi (dekoncentrált) szervekkel csak akkor rendelkezhet, ha erre a létrehozó<br />

kormányrendelet kifejezetten lehetőséget ad.<br />

Ha törvény eltérően nem rendelkezik, a központi hivatalra is a minisztériumokra vonatkozó<br />

szabályokat kell megfelelően alkalmazni, azzal, hogy ennek vezetője sem tagja a Kormánynak, és<br />

nem is <strong>jog</strong>osult <strong>jog</strong>szabályt kibocsátani. A hatályos <strong>jog</strong>szabályok szerint e kategóriába sorolható központi<br />

hivatalok köre meglehetősen széles. Néhány példa ezek közül: Oktatási Hivatal, Kulturális<br />

Örökségvédelmi Hivatal, Szerencsejáték Felügyelet, Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, Fogyasztóvédelmi<br />

Főfelügyelőség, Nemzeti Bányászati és Földtani Hivatal, stb. stb., és a sort még hosszan lehetne<br />

folytatni.<br />

Éppen ezért ezek tekintetében is a kormányhivataloknál elmondottaknak megfelelően fogalmazhatunk,<br />

vagyis e központi államigazgatási szerveknek is a részletes bemutatása meghaladja a<br />

rendelkezésünkre álló kereteket. Utalunk azonban arra is, hogy e hatóságok esetében is a minisztériumokra<br />

vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni, azzal, hogy vezetője nem tagja a<br />

Kormánynak, és nem <strong>jog</strong>osult <strong>jog</strong>szabályt sem kibocsátani. Kiemeljük végezetül, hogy a minisztériumokhoz<br />

hasonlóan, e hatóságok is a maguk területén ágazati, ágazatirányítási feladatokat látnak el,<br />

és végeredményben csupán politikai döntésen múlik, hogy az adott feladatot központi hivatal, vagy<br />

minisztérium látja-e el.<br />

8.7. A rendvédelmi szervek országos parancsnokságai<br />

A rendvédelmi szerv fogalmát gyakorlatilag az Alkotmány 2004. évi módosítása vezette be,<br />

szoros összefüggésben azzal, hogy Magyarországon megszűnt az általános hadkötelezettség és a<br />

fegyveres erők fogalmának helyébe a Magyar Honvédség lépett. Amíg a Magyar Honvédség az or-<br />

179

- 180 -<br />

szág külső védelmét hivatott szavatolni, addig a rendvédelmi szervek alapvető feladata hazánk<br />

belső rendjének és biztonságának fenntartása, illetve biztosítása.<br />

A rendvédelmi feladatokat hazánkban a következő államigazgatási szervek látják el: a rendőrség,<br />

a polgári védelem, a büntetés-végrehajtási szervezet, az állami és hivatásos önkormányzati<br />

tűzoltóság, valamint a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok. E szervek szigorú függelmi rendben<br />

dolgozó állományában rendszerint nem kormánytisztviselők, illetve köztisztviselők, hanem a fegyveres<br />

jellegnek megfelelő, sajátos <strong>jog</strong>állású személyek tevékenykednek, akiknek alkalmazási, pontosabban<br />

az ún. szolgálati <strong>jog</strong>viszonyukra, külön <strong>jog</strong>szabályok rendelkezései vonatkoznak. (Lásd például<br />

a rendőrségről szóló 1994. évi IV. törvényt, a büntetés-végrehajtásról szóló 1995. évi CVII. törvényt,<br />

a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvényt.)<br />

A 2006. évi LVII. törvény kimondta, hogy e szervek országos parancsnokságai központi államigazgatási<br />

szervnek minősültek. A Kormány irányítása, és az általa kijelölt miniszter felügyelete<br />

alatt működtek. Ezt a szabályozást a nevezett törvényt hatályon kívül helyező, és a központi államigazgatási<br />

szerveket újra szabályozó 2010. évi XLIII. törvény fenntartotta azzal, hogy a szervek körében<br />

bekövetkezett kis-mértékű változásokat átvezette. (Pl. a határőrség beolvadt a rendőrségbe)<br />

Jelenleg néhány, az e kategóriába sorolt szervek megnevezése és felügyeleti szerve a következő: az<br />

Országos Rendőr Főkapitányság, valamint a Katasztrófavédelmi Főigazgatóság (Belügyminisztérium),<br />

Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnoksága (Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium),<br />

stb..<br />

A rendvédelmi szervek országos parancsnokságainak rendszerint területi (ún. dekoncentrált)<br />

szervei is működnek, általában megyei, kivételesen települési szinten. Példaként szolgálhat a rendőrség,<br />

vagy a katasztrófa-védelem.<br />

8.8. A speciális központi szerv: az Állami Számvevőszék<br />

A következőkben tárgyalandó állami szerv speciális jellegét az adja, hogy a rendszerváltás következtében<br />

megvalósult intézmény- és <strong>jog</strong>fejlődés új elemeként jelent meg, és feladatköre-, valamint<br />

irányítási viszonyai alapján nem, vagy csak igen nehezen sorolható be az államszervezet hatalommegosztásra<br />

épülő hagyományos rendjébe. Az Alaptörvény szerint ugyanis az Állami Számvevőszék<br />

az Országgyűlés pénzügyi és gazdasági ellenőrző szerve, amely - az autonóm államigazgatási szervekhez<br />

hasonlóan - csak az Országgyűlésnek és a törvénynek van alárendelve. Feladata kifejezetten<br />

a közigazgatási szervekre jellemző, hiszen feladata az, hogy ellenőrizze az államháztartás gazdálkodását<br />

és ennek keretében:<br />

180

- 181 -<br />

- a Kormány által, az Országgyűlés elé terjesztett központi költségvetési javaslat megalapozottságát,<br />

- a központi költségvetés végrehajtását és a költségvetési pénzeszközök felhasználásának szükségességét,<br />

célszerűségét,<br />

- a központi költségvetés végrehajtásáról készült zárszámadást, továbbá<br />

- a nemzeti vagyon kezelését.<br />

Feladatának ellátás érdekében az ÁSZ minden állami és nem állami szervnél - így a Kormány,<br />

a minisztériumok és az önkormányzatok esetében is - <strong>jog</strong>osult az állami költségvetési pénzeszközök<br />

és az állami vagyontárgyak felhasználásának ellenőrzésére, törvényességi, célszerűségi és eredményességi<br />

szempontból egyaránt. Ezen túlmenően az ÁSZ <strong>jog</strong>osult a pártok és a Magyar Nemzeti<br />

Bank bankjegy és éremkibocsátásának ellenőrzésére is, de kizárólag törvényességi szempontból.<br />

Ha az ellenőrzés során a Számvevőszék hiányosságokat állapít meg, vagy törvénysértést tár fel,<br />

úgy zárolhatja az érintett intézmény anyagi eszközeit, felfüggesztheti az anyagi eszközök felhasználásra<br />

vonatkozó döntések végrehajtását, tájékoztatást és magyarázatot kérhet a költségvetési eszközök<br />

felhasználásáról, büntető, szabálysértési és fegyelmi eljárást kezdeményezhet, továbbá nyilvánosságra<br />

hozhatja jelentését.<br />

Az ÁSZ Kormánytól való függetlenségét biztosítja az a rendelkezés, mely szerint elnökét az<br />

Országgyűlés választja meg, határozott időre, tizenkét évre. Megbízatási ideje alatt az elnököt mentelmi<br />

<strong>jog</strong> illeti meg. Az elnök tanácskozási <strong>jog</strong>gal részt vehet az Országgyűlés ülésein, ugyanakkor<br />

évente jelentésben köteles tájékoztatni az Országgyűlést az elvégzett ellenőrzésekről, és a főbb tapasztalatokról.<br />

A jelentést nyilvánosságra kell hozni. A Számvevőszék közigazgatási szervi jellegére<br />

utal az a tény is, hogy munkatársai köztisztviselők, vagyis <strong>jog</strong>állásukra a Ktv. rendelkezései az irányadók.<br />

Irodalom-jegyzék a 8. fejezethez<br />

1. Balázs István: Az állam változó szerepkörének hatása a közigazgatási intézményekre. Magyar<br />

Közigazgatás, 1992. évi 5. szám<br />

2. Balázs István: Az államigazgatás szervei. In: Magyar Közigazgatási Jog Általános Rész<br />

(Szerk.: Fazekas – Ficzere) Osiris Kiadó Budapest, 2004.<br />

3. Bende-Szabó Gábor: Gondolatok a nem minisztériumi formában működő központi közigazgatási<br />

szervek <strong>jog</strong>állásáról. Magyar Közigazgatás, 2001. évi 4. szám<br />

4. Borbíró István: Az országos hatáskörű szervek <strong>jog</strong>állásának egységesítési elvei. Magyar Közigazgatás,<br />

1991. évi 9. szám<br />

181

- 182 -<br />

5. Chronowski Nóra: Az Országgyűlés és a Kormány integrációs ügyekkel kapcsolatos együttműködésének<br />

szabályozásáról. Magyar Közigazgatás, 2003. évi 9. szám<br />

6. Fábián Adrián: A központi államigazgatási szervek alkotmányos szabályozásáról – de lege<br />

ferenda. In: Tanulmányok Ádám Antal professzor emeritus születésének 80. évfordulójára<br />

(Szerk.: Chronowski Nóra – Petrétei József) Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi<br />

Kar Pécs, 2010<br />

7. Fábián Adrián: A miniszterelnök és a miniszterek szerepe a magyar közigazgatásban. JURA<br />

2008. évi 1. szám<br />

8. Ficzere Lajos: A minisztériumi feladat- és hatáskörök, valamint a háttérintézmények. Magyar<br />

Közigazgatás, 2000. évi 8. szám<br />

9. Kilényi Géza: A közigazgatásra vonatkozó általános szabályok a közigazgatási szervezeti törvényben.<br />

Magyar Közigazgatás 2004. évi 7. szám,<br />

10. Kovács Árpád: Tizenöt év az Állami Számvevőszék életében. Magyar Közigazgatás, 2004.<br />

évi 10. szám<br />

11. Lőrincz Lajos: A kormányzás rendszerének és módszereinek változásai a fejlett tőkés országokban.<br />

Állam és Igazgatás, 1984. évi 1. szám<br />

12. Lőrinc Lajos: A kormányzás modernizációja. Magyar Közigazgatás 2006. évi 11. szám<br />

13. Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei. Hvgorac Kiadó Budapest, 2005. (II. rész, 3.,<br />

4. és 5. fejezet)<br />

14. Müller György: A Kormány felépítése, a kormányfő <strong>jog</strong>állása és a miniszterek helyzete. Magyar<br />

Közigazgatás, 2002. évi 6. szám<br />

15. Pesti Sándor: A kormányzati döntéshozatal mechanizmusai Magyarországon. Jogelméleti<br />

Szemle, 2000. évi 4. szám<br />

16. Sári János: A Kormány alkotmányos helyzetének alakulása. Magyar Közigazgatás 2005. évi<br />

6. szám.<br />

17. Torma András: Kérdések és válaszok a magyar közigazgatás szervezeti rendszerében. In: A<br />

közigazgatás szervezeti rendszerének korszerűsítése (Szerk.: Fogarasi József) UNIÓ Kiadó,<br />

Budapest, 1995<br />

18. Torma András: Közigazgatási struktúraváltás Magyarországon. Magyar Közigazgatás, 2004.<br />

évi 12. szám<br />

19. Torma András: Adalékok a magyar közigazgatás korszerűsítéséhez. Közigazgatás-tudományi<br />

Közlöny 2009. évi 1-2. szám<br />

182

- 183 -<br />

20. Vadál Ildikó: A központi irányítás korszerűsítésének esélyei. Magyar Közigazgatás, 2000. évi<br />

12. szám<br />

21. Vadál Ildikó: A közigazgatási <strong>jog</strong> kodifikációja. Stabil kormányzás, változó közigazgatás. (2.,<br />

3., 4. és 5. fejezetek) Dialóg Campus Kiadó, Budapest – Pécs, 2006<br />

22. Verebélyi Imre: A nem minisztériumi <strong>jog</strong>állású közigazgatási szervek reformja. Magyar Közigazgatás<br />

1997. évi 10. sz.<br />

23. Verebélyi Imre: Mennyi és milyen minisztérium legyen egy új kormányban? In: Ünnepi kötet<br />

Schmidt Péter egyetemi tanár 80. születésnapja tiszteletére (Szerk.: Fűrész Klára és Kukorelli<br />

István) Rejtjel Kiadó Budapest, 2006<br />

183

- 184 -<br />

9. A közigazgatás területi-helyi szervei<br />

Fő témakörök:<br />

1. A középszintű igazgatás általános kérdései, a dekoncentrált szervek<br />

2. A helyi önkormányzatiság alapjai<br />

3. A helyi önkormányzatok feladat- és hatásköre<br />

4. A helyi önkormányzatok típusai<br />

5. A helyi önkormányzatok szervei és működésük<br />

6. A helyi önkormányzatok társulásai<br />

7. A helyi önkormányzatok ellenőrzése<br />

1.1. A középszintű igazgatás általános kérdései<br />

A számottevő földrajzi kiterjedéssel rendelkező államok mindegyikére jellemző, hogy nemcsak<br />

központi közigazgatási szerveik vannak, hanem területi és helyi szinten is működnek közigazgatási<br />

tevékenységet végző szervek. Ennek a magyarázata abban rejlik, hogy egyetlen kormányzat sem képes<br />

arra, hogy minden döntést központilag hozzon meg, a hatáskörök egy részét „le kell adnia” a területi,<br />

helyi szinten működő közigazgatási szerveknek, hogy azok hozzák meg azokat a döntéseket,<br />

amelyekre a központ nem lenne képes, vagy amelyeket a területi, helyi szervek több információ birtokában,<br />

a helyi körülmények pontosabb ismeretében hatékonyabban meg tudnak hozni. Minden<br />

kormányzatnak szembe kell tehát néznie az állami feladatok területi, helyi megosztásának problémájával.<br />

A modern államok e kérdésre adott megoldásait vizsgálva azt állapíthatjuk meg, hogy<br />

eltérő mértékben és eltérő sajátosságokkal osztják el a feladatokat és a hatásköröket a központi<br />

közigazgatási szervek által közvetlenül irányított, területi, helyi szinten működő alárendelt szervek –<br />

azaz a dekoncentrált szervek – és a területi, helyi önkormányzati szervek (decentralizált szervek)<br />

között. Egy dekoncentrált szerv szervezetének kiépítése mindig egy központi szervtől indul és mindig<br />

a területi helyi szervek irányába hat. Tipikusan a minisztériumok hosszabbítják meg ily módon a karjaikat<br />

– e téren egyedüli kivételnek a Külügyminisztérium tekinthető – ritkábban a kormányhivatalok,<br />

elvétve pedig a központi hivatalok vesznek részt a dekoncentrált szervezeti rendszer kiépítésében. A<br />

184

- 185 -<br />

területi, helyi önkormányzati szervek tipikusan településen, továbbá területi szinten – megye – fejtik<br />

ki a tevékenységüket.<br />

A feladatok és a hatáskörök e két szervtípus közötti megosztása – többek között – a történelmi<br />

hagyományokra, a politikai-hatalmi tényezőkre, az állami szerepvállalás mértékére, továbbá racionális<br />

okokra vezethető vissza, hiszen minden államban célszerű a központi és a területi, helyi szervek<br />

közötti megfelelő arány kialakítására törekedni.<br />

A következőkben tekintsük át először a magyarországi dekoncentrált szervek rendszerét, köztük<br />

a területi kormányhivatalokat, majd a magyar helyi önkormányzati rendszert.<br />

1.2. A dekoncentrált szervek<br />

Azt, hogy egy adott államban milyen elnevezésű, milyen feladatot ellátó dekoncentrált szervek<br />

működnek, formailag mindig <strong>jog</strong>szabályok határozzák meg, de a <strong>jog</strong>i szabályozás mögött bizonyos<br />

törvényszerűségek szinte mindig megfigyelhetők. Ilyen tényező pl. a politikai-hatalmi tényező. A<br />

dekoncentrált szervek súlyának és szerepének növekedése figyelhető meg abban az esetben, ha az<br />

országos és a helyhatósági választások ellentétes eredménnyel végződnek, azaz központi és területi,<br />

helyi szinten eltérő politikai érdekeket képviselő csoportok állnak szemben egymással. Hasonló tényező<br />

a mindenkori állami szerepvállalás mértéke is. Az utóbbi években a fejlett nyugati államokban<br />

megfigyelhető egy antietatista törekvés, amely nyomásnak engedve számos állam kormányzata kivonul<br />

egyes – korábban általa irányított – területekről, nagyobb teret engedve ezzel az önszerveződésen<br />

alapuló kezdeményezéseknek.<br />

A dekoncentrált szervek jelenlegi magyarországi helyzetét vizsgálva azt állapíthatjuk meg,<br />

hogy erőteljes kormányzati törekvés figyelhető meg a dekoncentrált szervek rendszerének átalakítására,<br />

ezért a rendszer meglehetősen eklektikus képet mutat. Valamennyi dekoncentrált szerv jellemzőjeként<br />

megállapíthatjuk azonban azt, hogy minden esetben államigazgatási feladatot látnak el<br />

(ez tipikusan hatósági feladat és általában egy szakterületre korlátozódik), szervezetük regionális,<br />

megyei vagy kistérségi, körzeti szintig (kivételesen településig) épül ki, szervezetük erősen<br />

hierarchizált, tevékenységükben meghatározó a központ szerepe, szervezeti és pénzügyi önállóságuk<br />

korlátozott, továbbá soha nem alakul ki olyan erős kapcsolata azzal a földrajzi a területtel, ahol a hatáskörét<br />

gyakorolja, mint azoknak a szerveknek, amelyeknek a tagjai választás útján nyerik el a megbízatásukat.<br />

185

- 186 -<br />

Dekoncentrált szervek létrehozására az Alkotmány felhatalmazása alapján az Országgyűlés és<br />

a Kormány <strong>jog</strong>osult. A dekoncentrált szervek elnevezését vizsgálva azt állapíthatjuk meg, hogy az<br />

rendkívül változatos képet mutat (pl. „Hivatal”, „Hatóság”, „Szolgálat”, Főfelügyelőség”, „Parancsnokság”,<br />

„Kapitányság”) és az elnevezés nem minden esetben tükrözi a tényleges tevékenységet (előfordult,<br />

hogy egy korábbi „Főfelügyelőség” kapta újként a „Hatóság” elnevezést anélkül, hogy a feladat-<br />

és hatásköre lényegesen módosult volna).<br />

A dekoncentrált szervek feladat- és hatáskörét, valamint tevékenységét vizsgálva megállapíthatjuk,<br />

hogy azokban rendező elv nem figyelhető meg. Általánosságban elmondhatjuk azonban azt,<br />

hogy tevékenységük alapvetően hatósági tevékenység végzésére irányul, ez lehet felügyeleti jellegű<br />

(pl. a környezetvédelmi, munkavédelmi szervek elnevezése is utal erre), ellenőrzési jellegű (pl. az<br />

adóhatóság elnevezésében is szerepel ez a kifejezés), valamint irányulhat hatósági nyilvántartások<br />

vezetésére, illetőleg információgyűjtésre és társadalmi folyamatok elemzésére is.<br />

Az eddigieknél is változatosabb képet mutat a dekoncentrált szervek illetékességi – azaz működési<br />

– területének a vizsgálata. A korábban létrehozott szervekre az volt a jellemző, hogy tipikusan<br />

megyei szintig – ritkábban városi szintig – építették ki a szervezetüket. Az újonnan létrehozott szerveknél<br />

tendenciaként figyelhető meg az, hogy regionális szinteket hoznak létre, amely szerveknek<br />

lehetnek kistérségi szinten működő egységeik is. Egyes speciális tevékenység-fajtáknál – ilyen pl. a<br />

környezetvédelem, a vízügy – területközi szinten épülnek ki a szervek, ezeknek az illetékességi területe<br />

nem igazodik sem a régiókhoz, sem a megyékhez, a kialakításuknál egyedül a célszerűség és a<br />

praktikum játszik szerepet.<br />

A dekoncentrált szervek irányítása általában minisztériumi szintű, de találkozhatunk kormányhivatali,<br />

valamint központi hivatali szintű irányítással is. Ismerünk olyan dekoncentrált szervet is,<br />

amely rendvédelmi szerv országos parancsnokának irányítása alatt áll.<br />

1.2.1. Területi kormányhivatalok<br />

A <strong>jog</strong>alkotó <strong>2011</strong>. január 1-től a dekoncentrált államigazgatási szervek területi szintjén nagyfokú<br />

szervezeti integrációt hajtott végre akkor, amikor a fővárosi és megyei közigazgatási hivatalok<br />

<strong>jog</strong>utódjaként, valamint a területi államigazgatási szervek egy részének részleges integrációja útján a<br />

területi (fővárosi és megyei) kormányhivatalok felállításáról döntött. Az integráció célja a kormányzati<br />

szándék erőteljesebb, egységes megjelenítése a területi államigazgatás szintjén, valamint az ál-<br />

186

- 187 -<br />

lamigazgatás szolgáltató funkciójának erősítése az ún. kormányablakok, az egyablakos ügyintézés<br />

kialakításával.<br />

A területi kormányhivatal a területi államigazgatás csúcsszerve, a Kormány általános hatáskörű<br />

területi államigazgatási szerve, melynek illetékességi területe az adott megyére, illetve a fővárosra<br />

terjed ki, és amelynek székhelye a megyeszékhelyen, illetve a fővárosban található.<br />

A fővárosi és megyei kormányhivatal (a továbbiakban Hivatal) a kormánymegbízott által közvetlenül<br />

vezetett szervezeti egységekből (a továbbiakban: törzshivatal), valamint ágazati szakigazgatási<br />

szervekből (a továbbiakban: szakigazgatási szerv) áll, melyek egy költségvetési szervet képeznek.<br />

A Hivatal irányítása speciális, ún. osztott irányítás, hiszen az egységes Hivatal tekintetében az<br />

általános irányítási hatáskörből eredő <strong>jog</strong>köröket a közigazgatás-szervezésért felelős miniszter (jelenleg<br />

a közigazgatási és igazságügyi miniszter), míg a törzshivatal és a szakigazgatási szervek tekintetében,<br />

meghatározott <strong>jog</strong>körben a szakmai irányító szerv (a Kormány által rendeletben meghatározott<br />

központi államigazgatási szerv) vezetője gyakorolja.<br />

A Hivatal egészének vezetését kormánymegbízott látja el. A kormánymegbízott politikai vezető,<br />

akinek alapvető szerepe a Kormány és a területi államigazgatás összekapcsolása, a kormányzati<br />

szándék egységes közvetítése a területi szint felé, a területi államigazgatás koordinálása. Kormánymegbízottá<br />

olyan büntetlen előéletű személy nevezhető ki, aki az országgyűlési képviselők választásán<br />

választó<strong>jog</strong>gal rendelkezik. A kormánymegbízottat a közigazgatás-szervezésért felelős miniszter<br />

javaslatára a miniszterelnök nevezi ki és menti fel. A politikai jelleget erősíti az is, hogy megbízatása<br />

a Kormány megbízatásához kapcsolódik, hiszen a Kormány megbízatásának megszűnésekor a kormánymegbízott<br />

megbízatása is megszűnik.<br />

A Hivatal hivatali szervezetét főigazgató vezeti, aki a kormánymegbízottat távolléte vagy akadályoztatása<br />

esetén helyettesíti. Főigazgatói munkakörbe az nevezhető ki, aki felsőfokú iskolai végzettséggel<br />

és legalább 5 év vezetői gyakorlattal rendelkezik. A főigazgatót a kormánymegbízott javaslatára<br />

a közigazgatás-szervezésért felelős miniszter nevezi ki és menti fel.<br />

A főigazgató munkáját általános helyettesként igazgató segíti. Igazgatói munkakörbe az nevezhető<br />

ki, aki felsőfokú igazgatásszervezői, okleveles <strong>jog</strong>ász képesítéssel vagy okleveles közigazgatási<br />

menedzser, illetve egyetemi vagy főiskolai szintű közgazdász szakképesítéssel, valamint <strong>jog</strong>i vagy<br />

közigazgatási szakvizsgával és legalább 5 év közigazgatási szakmai gyakorlattal rendelkezik. Az<br />

igazgatót a főigazgató javaslatára a kormánymegbízott nevezi ki és menti fel.<br />

Az egységes Hivatal szervezete tehát törzshivatalból, valamint szakigazgatási szervekből áll.<br />

187

- 188 -<br />

A kormánymegbízott közvetlen, valamint a főigazgató és igazgató közvetett vezetése alatt álló<br />

törzshivatal főosztályokra (pl. törvényességi ellenőrzési és felügyeleti, hatósági, koordinációs és<br />

szervezési, humánpolitikai, pénzügyi, informatikai, oktatási főosztály) tagolódik, a főosztályok osztályokra<br />

tagolódhatnak.<br />

A Hivatal szervezetéhez tartozó szakigazgatási szervek körét kormányrendelet tartalmazza. A<br />

kormánymegbízott a szakigazgatási szerv vezetőjének kinevezésére és felmentésére vonatkozó hatáskörét<br />

a szakmai irányító szerv vezetőjének egyetértésével gyakorolja. Jelenleg az alábbi területi szervek<br />

kerültek integrálásra a területi kormányhivatalok szervezetébe:<br />

1. a szociális és gyámhivatal a szociális, gyermekvédelmi, gyermekjóléti, és gyámügyi feladatok<br />

ellátására,<br />

2. az építésügyi hivatal az állami főépítészi feladatok és az építésfelügyeleti hatósági feladatok<br />

ellátására,<br />

3. az igazságügyi szolgálat a pártfogó felügyelői, <strong>jog</strong>i segítségnyújtási, és áldozatsegítési feladatok<br />

ellátására,<br />

4. a növény- és talajvédelmi igazgatóság a növényvédelmi, talajvédelmi, növénytermesztési és<br />

növényi termékek esetében élelmiszer-biztonsági hatósági és zöldség-gyümölcs ellenőrzési<br />

feladatok ellátására,<br />

5. az erdészeti igazgatóság az erdészeti igazgatási feladatok ellátására,<br />

6. a földművelésügyi igazgatóság a mezőgazdasági igazgatási, vadászati és halászati hatósági<br />

feladatok ellátására,<br />

7. élelmiszerlánc-biztonsági és állategészségügyi igazgatóság az élelmiszer-biztonsági, élelmiszerminőség-ellenőrzési,<br />

takarmányellenőrzési élelmiszerlánc-felügyeleti, és állategészségügyi,<br />

illetve egyes állattenyésztési és borászati feladatok ellátására,<br />

8. a földhivatal az ingatlanügyi feladatok ellátására,<br />

9. az egészségbiztosítási pénztári szakigazgatási szerv az egészségbiztosítási pénztári feladatok<br />

ellátására,<br />

10. a nyugdíjbiztosítási igazgatóság a nyugdíjbiztosítási és a hatáskörébe tartozó más pénzbeli<br />

ellátásokkal kapcsolatos feladatok ellátására,<br />

11. a munkaügyi központ a foglalkoztatási, munkaügyi, munkaerőpiaci feladatok ellátására,<br />

12. a munkavédelmi és munkaügyi szakigazgatási szerv a munkaügyi ellenőrzési és a munkavédelmi<br />

feladatok ellátására,<br />

13. a fogyasztóvédelmi felügyelőség a fogyasztóvédelmi feladatok ellátására,<br />

188

- 189 -<br />

14. a kulturális örökségvédelmi iroda a kulturális örökségvédelmi feladatok ellátására,<br />

15. a népegészségügyi szakigazgatási szerv a népegészségügyi feladatok ellátására,<br />

16. a mérésügyi és műszaki biztonsági hatóság mérésügyi és műszaki biztonsági feladatok ellátására,<br />

17. a közlekedési felügyelőség a közlekedési hatósági feladatok ellátására.<br />

A területi kormányhivatalok feladatai az alábbi öt tevékenységi körben fogalmazhatóak meg:<br />

1. hatósági tevékenység – a szakigazgatási szervek működéséhez kapcsolódó első- és másodfokú<br />

hatósági <strong>jog</strong>körbe tartozó tevékenységek, valamint a törzshivatal helyi önkormányzati<br />

szervek államigazgatási feladatellátásához kapcsolódó másodfokú hatósági tevékenysége<br />

és kivételesen elsőfokú hatósági feladatai;<br />

2. törvényességi felügyelet – a helyi államigazgatási feladatokat ellátó szervek tevékenysége<br />

felett;<br />

3. a helyi és kisebbségi önkormányzatok törvényességi ellenőrzése;<br />

4. a területi államigazgatást érintő funkcionális feladatok (a szervi működést szolgálóan a<br />

személyi és tárgyi feltételek megteremtéséhez kapcsolódó feladatok);<br />

5. a kormányzás területi feladataiban való részvétellel összefüggő feladatok (koordinációs<br />

<strong>jog</strong>körök - minden területi államigazgatási szerv felett, ebből fakadóan azon<br />

szervek felett is, amelyek az integrációból kimaradtak, megvalósulásának fóruma a megyei<br />

államigazgatási kollégium, ellenőrzési <strong>jog</strong>körök - minden területi államigazgatási<br />

szerv felett a rendvédelmi szervek és a Nemzeti Adó- és Vámhivatal kivételével, véleményezési<br />

<strong>jog</strong>körök - a kormánymegbízott véleményezi a területi államigazgatási szervek<br />

vezetői kinevezésére, létszámának, költségvetésének megállapítására irányuló javaslatokat);<br />

6. egyéb feladatok (informatikai feladatok, köztisztviselői képzéssel, vizsgáztatással kapcsolatos<br />

feladatok, integrált ügyfélszolgálat működtetése, stb.).<br />

A továbbiakban tekintsük át a területi, helyi önkormányzati szerveket.<br />

2. A helyi önkormányzatiság alapjai<br />

189

- 190 -<br />

A dekoncentrált szervek mellett magyar közigazgatási szervezetrendszer területi-helyi szerveihez<br />

tartoznak az állami feladatok és hatáskörök decentralizációja során a rendszerváltás idején (újra)<br />

létrejött helyi önkormányzatok. Bár a helyi önkormányzatok is, a dekoncentrált szervekhez hasonlóan,<br />

területi (megyei), helyi (települési) illetékességgel látnak el közfeladatokat, gyakorolnak közigazgatási<br />

hatásköröket, a dekoncentrált szervekkel ellentétben mindezt nagyfokú önállósággal teszik. A<br />

decentralizáció kulcsfogalma ugyanis az autonómia, a szabadság. A decentralizált helyi önkormányzatok<br />

a központi szervek „egy kaptafára gyártott”, egységes dekoncentrált szerveivel ellentétben,<br />

mind szervezeti felépítésüket, mind feladataikat és hatásköreiket tekintve sokszínűséget mutatnak,<br />

melynek alapvető oka a számukra az Alkotmányban és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi<br />

LXV. törvényben (a továbbiakban Ötv.) biztosított döntési autonómia.<br />

Az önkormányzat fogalmával a közigazgatási szervről szóló fejezetben már találkoztunk, amikor<br />

az ún. „kvázi közigazgatási szervek” közt a köztestületi formában működőket önkormányzattal<br />

rendelkező szervezetként könyveltük el. Az önkormányzat fogalma mind a köztestületek, mind a<br />

helyi önkormányzatok kapcsán magában rejti az önigazgatás valamely (szűkebb-tágabb) formájának<br />

megnyilvánulását, ám a hatáskör terjedelmén túl alapvetőbb elhatárolási ismérv köztük az, hogy míg<br />

a köztestületek (pl. kamarák), szakszervezetek valamely tevékenység, foglalkozás gyakorlóit tömörítik,<br />

azok érdekeinek képviseletére szorítkoznak, addig a helyi önkormányzatok területi alapon szerveződnek<br />

és az adott terület lakosságához kötődnek. Éppen ezért az előbbieket szakmai (funkcionális),<br />

míg az utóbbiakat – ezen aspektusból – területi önkormányzatoknak nevezzük.<br />

Az Ötv. szerint a hely önkormányzatok szabályozása alapvetően kettős forrásból táplálkozik:<br />

hazánk haladó önkormányzati hagyományaiból és az Európai Önkormányzati Karta alapkövetelményeiből.<br />

A magyar önkormányzati jellegű területi, helyi igazgatás a XIX. század végén alakult ki. A<br />

törvényhatóságok rendszerének alapköveit az első (1870. évi XLII. tc.), majd második törvényhatósági<br />

törvény (1886. évi XXI. tc.) fektette le, melynek értelmében a vármegyék és a törvényhatósági<br />

<strong>jog</strong>gal felruházott városok önkormányzati <strong>jog</strong>okat gyakoroltak. (Budapest fővárosról külön törvény<br />

rendelkezett - 1872:XXXVI. tc.) A vármegyék és a városok élén főispán állt, a vármegye első tisztviselője<br />

az alispán, a városoké pedig a polgármester volt. A törvény értelmében „önkormányzati <strong>jog</strong>ánál<br />

fogva a törvényhatóság saját belügyeiben önállólag intézkedik, határoz és szabályrendeleteket<br />

alkot; határozatait és szabályrendeleteit végrehajtatja, tisztviselőit választja, az önkormányzat és közigazgatás<br />

költségeit megállapítja s a fedezetről gondoskodik”.<br />

190

- 191 -<br />

A magyar önkormányzatiság fejlődését törte meg az 1950-ben átvett szovjet típusú tanácsrendszer.<br />

Az első tanácstörvény (1950. évi I. tv.) elfogadásával, a tanácsrendszer kialakításával az<br />

államhatalom – a valódi önkormányzati típusú decentralizációt elvető – egységének elve érvényesült.<br />

A tanácsok váltak a „demokratikus centralizmus” követelményei szerint felépített területi-helyi államigazgatás<br />

meghatározott szereplőivé. Felszámolták az önkormányzati jellegű igazgatást, totális<br />

központosításra került sor, azaz a tanácsokat pártirányítás alá helyezték, kimondva aláfölérendeltségük<br />

jellegét. A községi, városi tanácsok a járási tanácsnak, a járási tanácsok a megyei<br />

tanácsnak, végső soron mind közvetve, vagy közvetlenül a Minisztertanácsnak voltak alárendelve.<br />

Ezen túl az egyes tanácsok végrehajtó bizottságai is egymásnak alárendelve működtek (kettős alárendeltség).<br />

Látható tehát, hogy az elmúlt rendszerben a közigazgatás és az államigazgatás szinonim<br />

fogalmak voltak, nem létezett Kormánytól független önkormányzati igazgatás.<br />

A rendszerváltást követően a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény alapján<br />

a korábbi egységes tanácsrendszerű területi államigazgatás kettévált a központi szervektől függő<br />

dekoncentrált területi államigazgatásra és a helyi közügyeket intéző önkormányzati közigazgatásra.<br />

Megszűntek tehát a megyei és helyi tanácsok végrehajtó bizottságai, megszűnt a megyei és helyi önkormányzati<br />

szint közti alá-fölérendeltségi viszony, valamint megszűnt a Kormány és az önkormányzatok<br />

közti hierarchikus viszony. A fő elv a feltétlen szabadság volt, a legkisebb községek is önálló<br />

önkormányzati <strong>jog</strong>okat kaptak.<br />

Hazánk 1992-ben írta alá az Európa Tanács által elfogadott Európai Önkormányzati Kartát,<br />

mely az önkormányzatiság alapértékeinek védelmében rögzíti a helyi önkormányzás fogalmát és<br />

alapelveit. Az egyezmény rendelkezéseinek betartására hazánk 1994-től köteles. A Karta megfogalmazásában<br />

a helyi önkormányzás „a helyi önkormányzatoknak azt a <strong>jog</strong>át és képességét jelenti, hogy<br />

– <strong>jog</strong>szabályi keretek között – a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák<br />

a helyi lakosság érdekében”. Jól látható, hogy a közigazgatásnak a már megismert <strong>jog</strong>tudományi<br />

fogalmához képest ez a fogalom gyakorlatilag a helyi szintű közigazgatásnak felel meg, ezen<br />

tevékenység specialitását pedig abban jelölhetjük meg, hogy immáron nem csak közhatalom, hanem<br />

– önkormányzati – <strong>jog</strong>ok gyakorlásáról van szó, méghozzá mindvégig a helyi lakosság érdekében.<br />

Az Ötv. a fentiekhez igazodóan maga is meghatározza, mit ért helyi önkormányzás alatt. A<br />

helyi önkormányzás lehetővé teszi, hogy a választópolgárok helyi közössége önállóan és demokratikusan<br />

intézze a helyi érdekű közügyeit. A helyi közügyek pedig a lakosság közszolgáltatásokkal való<br />

ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek feltételeinek<br />

helyi megteremtéséhez kapcsolódnak.<br />

191

- 192 -<br />

Az önállóság, az autonómia záloga a helyi önkormányzatok számára a számukra az Alkotmányban<br />

és az Ötv.-ben nevesített és részletezett önkormányzati alap<strong>jog</strong>ok sora. Az önkormányzati<br />

alap<strong>jog</strong>okat alapvetően három csoportba oszthatjuk: a helyi döntések önálló meghozatalához fűződő<br />

<strong>jog</strong>ok, a petíciós <strong>jog</strong>ok és az önállóság védelméhez kapcsolódó <strong>jog</strong>ok.<br />

Az önálló döntéshez kapcsolódó <strong>jog</strong>ok keretében a helyi önkormányzat önkormányzati<br />

ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, ilyenkor döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható<br />

felül; törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét (SzMSz megalkotásának<br />

<strong>jog</strong>a és kötelezettsége); önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő<br />

címeket alapíthat; szabadon társulhat más helyi képviselőtestülettel; gyakorolja az önkormányzati<br />

tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető <strong>jog</strong>okat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik,<br />

saját felelősségére vállalkozhat; az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához<br />

megfelelő saját bevételre <strong>jog</strong>osult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban<br />

részesül; törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét.<br />

Az ún. petíciós <strong>jog</strong>ok arra adnak lehetőséget a helyi önkormányzatok számára, hogy a helyi<br />

közösséget érintő ügyekben kezdeményezéssel forduljanak a döntésre <strong>jog</strong>osult szervhez, akik arra<br />

<strong>jog</strong>szabályban előírt határidőn belül válaszolni kötelesek. Az Ötv. két petíciós <strong>jog</strong>ot nevesít, a véleménynyilvánítás<br />

és kezdeményezés <strong>jog</strong>át, mellyel a feladat-és hatáskörébe nem tartozó, de a helyi<br />

közösséget érintő ügyben élhet a helyi önkormányzat, illetve a felterjesztés <strong>jog</strong>át, mely önkormányzati<br />

<strong>jog</strong>okat, feladat- és hatáskörét érintő kérdésben illeti meg az önkormányzatokat. Véleménynyilvánításra<br />

és kezdeményezésre a <strong>jog</strong>szabályban előírt határidőn belül, a felterjesztésre harminc<br />

napon belül köteles a megkeresett szerv érdemben válaszolni.<br />

Végül, az önállóság védelméhez fűződő <strong>jog</strong>ok kapcsán azt kell megemlítenünk, hogy a legkisebbtől<br />

a legnagyobbig minden helyi önkormányzat alap<strong>jog</strong>ait tekintve egyenlő, az azokat korlátozó<br />

megállapodások semmisek. Az önkormányzatok kötelezettségei – teljesítőképességükhöz mérten –<br />

eltérőek lehetnek, de kötelező feladatot számukra csakis törvény állapíthat meg, ugyanígy csak törvény<br />

és csak kivételes esetben rendelhet helyi közügyet más szerv feladat- és hatáskörébe. Az önkormányzat<br />

hatáskörének <strong>jog</strong>szerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, <strong>jog</strong>ai védelmében az<br />

önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat. Az önkormányzat döntése kizárólag törvénysértés<br />

esetén bírálható felül, s a döntés törvényességi, alkotmányossági felülbírálata rendelet esetén az Alkotmánybíróság,<br />

határozat esetén a bíróság hatáskörébe tartozik. Az önkormányzatokra vonatkozó<br />

alapvető <strong>jog</strong>ok, szabályok biztosítékául a <strong>jog</strong>alkotó az Ötv.-t kétharmados törvény kategóriájába sorolta,<br />

ami azt jelenti, hogy a helyi önkormányzatokról szóló törvény módosításához a jelenlévő or-<br />

192

- 193 -<br />

szággyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges és csak ugyanilyen szavazataránnyal<br />

elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alap<strong>jog</strong>ai.<br />

3. A helyi önkormányzatok feladat- és hatásköre<br />

Az államhatalom demokratikus típusú decentralizációja során létrejött helyi önkormányzatok –<br />

mint ahogy azt az előző fejezetrészekben már említettük – a közigazgatás szervezeti rendszerének<br />

azon területi-helyi szervei, amelyek – a dekoncentrált szervekkel ellentétben – mind önkormányzati<br />

jellegű, mind államigazgatási feladatokat ellátnak, hatásköröket gyakorolnak.<br />

A két említett feladat-, hatáskörtípus közt az alapvető különbség az, hogy az önkormányzati<br />

ügyek olyan helyi érdekű közügyek, jellemzően közszolgáltatások biztosítása, melyek a település,<br />

megye egészét, vagy nagyobb részét, a választópolgárok szélesebb körét érintik és a megvalósítás<br />

mikéntje tekintetében széles körű mérlegelési lehetőséggel rendelkezik a döntési hatáskörrel felruházott<br />

szerv a helyi sajátosságokhoz, feltételekhez igazodva. Ezzel szemben az államigazgatási<br />

ügyekben az ország egész területén egységes követelményeket kell érvényesíteni, ezek kapcsán az<br />

anyagi és eljárási szabályokat központi, az ország egész területén alkalmazandó <strong>jog</strong>szabályok tartalmazzák<br />

és ha mérlegelési lehetőséget is biztosítanak, a döntési hatáskörrel felruházott szervnek jellemzően<br />

nem az önkormányzat érdekeit, szükségleteit, teljesítőképességét kell mérlegelnie.<br />

A helyi önkormányzatok alap<strong>jog</strong>ai minden tekintetben megegyeznek, feladataik és hatáskörei<br />

közt viszont értelemszerűen különbségek kell legyenek. Egy száz fős településtől nem várhatjuk el<br />

ugyanazt, amit mondjuk egy megyei <strong>jog</strong>ú várostól megkövetelünk. A <strong>jog</strong>alkotó ezért megteremti a<br />

differenciálás lehetőségét mind az önkormányzati, mind az államigazgatási feladatok, hatáskörök<br />

terén.<br />

A helyi önkormányzatok önkormányzati jellegű feladatainak két összetevője van: a kötelező<br />

és az önkélt vállalt feladatok.<br />

Kötelező önkormányzati feladatot és hatáskört kizárólag törvény állapíthat meg és törvény<br />

ebben a tekintetben különbséget is tehet a helyi önkormányzatok közt, pl. a különböző önkormányzati<br />

típusoknak (község, város, megyei <strong>jog</strong>ú város, stb.), különböző lakosságszámú, teljesítőképességű<br />

önkormányzatoknak eltérő kötelező feladat- és hatáskört állapíthat meg. A kötelező feladatok ellátása<br />

kapcsán a kötelezett önkormányzatot mindössze megvalósítási kötelezettség terheli, a megoldás mikéntjében<br />

az önkormányzatok nincsenek megkötve. Ez nem jelenti azt, hogy maga dönti el, mikor<br />

193

- 194 -<br />

minősül egy kötelező közszolgáltatás teljesítettnek, vagy azt, hogy minden tekintetben az önkormányzat<br />

mérlegelésén múlik az, hogy milyen minőségben teljesíti az adott feladatot, hiszen a legfontosabb<br />

szakmai szabályokat a vonatkozó ágazati <strong>jog</strong>szabályok részletezik. Választási lehetősége az<br />

önkormányzatoknak mindössze abban áll, hogy eldönthetik az adott kötelező feladatot önállóan, saját<br />

szervei útján látja el, vagy esetleg a feladat megoldására intézményt hoz létre, gazdasági társaságot<br />

alapít, gazdasági társaságot bíz meg, vagy esetleg társulásra lép más önkormányzatokkal. Az Ötv.<br />

rögzíti azt is, hogy amennyiben az Országgyűlés valamely önkormányzatot feladat ellátására, hatáskör<br />

gyakorlására kötelez, az ahhoz szükséges anyagi támogatást biztosítani kell a költségvetésben.<br />

(Megjegyzendő, hogy a költségvetési támogatások sajnos nem fedezik teljes mértékben a kötelező<br />

feladatok ellátását, így azt részben az önkormányzatoknak saját bevételeikből kell kigazdálkodniuk.)<br />

Az önkormányzati jellegű feladatok, hatáskörök közti eltérés másik oka az lehet, hogy az önkormányzatok<br />

a törvényben előírt kötelező feladataikon felül a helyi igényektől és teljesítőképességtől<br />

függően önként vállalhatják minden olyan helyi közügy önálló megoldását, amelyet <strong>jog</strong>szabály<br />

nem utal más szerv hatáskörébe és ebben a körben az önkormányzatok mindent megtehetnek, ami<br />

<strong>jog</strong>szabályt nem sért. A önállóan vállalt feladatok köre és megoldási módja tehát mindössze az önkormányzatok<br />

mérlegelésén múlik, a mérlegelés során értékelniük kell a lakosság elvárásait és a<br />

megvalósítás anyagi, személyi, tárgyi feltételeinek megteremthetőségét. A vállalásnak mindössze<br />

annyi korlátját rögzíti a törvény, hogy az önként vállalt helyi közügyek megoldása nem veszélyeztetheti<br />

a kötelező feladatok ellátását. Ezen feladatok megvalósítását az önkormányzatok saját bevételeikből<br />

kell, hogy kigazdálkodják. Természetesen, ha az önkéntes feladatvállalás egyben más önkormányzat<br />

kötelező feladatainak átvállalását jelenti (pl. kisebb település a nagyobbtól, település a megyétől),<br />

akkor a feladatot vállaló igényelheti az átvállalt feladattal arányos fedezet biztosítását.<br />

Az önkormányzati közügyek körébe azok a közszolgáltatási feladatok tartoznak, amelyek révén<br />

biztosítható egy-egy település működése, megvalósítható műszaki-technikai infrastruktúrája, a<br />

lakosság kommunális és humánszolgáltatásokkal való legalább alapfokú ellátása. Már az Ötv. is<br />

meghatározza azon legalapvetőbb feladatokat, melyeket mérlegelés nélkül minden település köteles<br />

megvalósítani. Ezek közé kilenc közszolgáltatás, az egészséges ivóvízellátás, az óvodai nevelés, az<br />

általános iskolai oktatás és nevelés, az egészségügyi alapellátás, a szociális alapellátás, a közvilágítás<br />

biztosítása, a helyi közutak és a köztemető fenntartása, valamint a közterületen történő parkolás biztosítása<br />

tartozik, köteles továbbá biztosítani a nemzeti és etnikai kisebbségek <strong>jog</strong>ainak érvényesülését.<br />

Ezeken felül természetesen más törvények is előírhatnak kötelező feladatot, pl. „A közterületi<br />

prostitúció folyamatos észlelése esetén türelmi zóna kijelölése nem mellőzhető az ötvenezer lélek-<br />

194

- 195 -<br />

szám feletti települések esetében.” /1999. évi LXXV. törvény 8. § (1)/; „(1) A települési és a megyei<br />

könyvtári ellátás biztosítása a helyi önkormányzatok kötelező feladata.” / 1997. évi CXL. törvény 64.<br />

§ (1)/; „Az a települési önkormányzat, amelyiknek területén kétezer főnél több állandó lakos él, családsegítést<br />

köteles biztosítani.” /1993. évi III. törvény 86. § (2)/.<br />

Az önkormányzati feladatok és hatáskörök címzettje jellemzően a képviselő-testület (közgyűlés),<br />

viszont kivételesen törvény önkormányzati feladat- és hatáskört állapíthat meg közvetlenül a<br />

polgármesternek (főpolgármesternek, megyei közgyűlés elnökének) is. A képviselő-testület utasítási<br />

<strong>jog</strong>a nem terjed ki azokra az önkormányzati ügyekre, amelyeket törvény a polgármester saját önkormányzati<br />

hatásköreként állapít meg, e hatáskörben hozott polgármesteri döntéseket a képviselőtestület<br />

nem bírálhatja felül. A képviselő-testület hatásköreit (az át nem ruházható hatáskörök kivételével<br />

– lásd Ötv. 10. §) átruházhatja a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére,<br />

a kisebbségi önkormányzat testületére, közös döntéshozó szervvel (társulási tanáccsal), intézmény<br />

alapítása esetén <strong>jog</strong>i személyiséggel rendelkező társulására. Amennyiben így tesz, a hatáskör gyakorlásához<br />

utasítást adhat, e hatáskört bármikor visszavonhatja. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható.<br />

Az államigazgatási feladatok és hatáskörök terén – mint említettük – az állam nem engedhet<br />

olyan mértékben teret a helyi sajátosságoknak, mint az önkormányzati feladatok és hatáskörök estében.<br />

A <strong>jog</strong>alkotó viszont az állampolgárokhoz közeli ügyintézés, az ésszerűség, célszerűség, hatékonyság<br />

elveit figyelembe dönthet úgy, hogy egyes államigazgatási hatásköröket nem dekoncentrált<br />

szervekhez, hanem az önkormányzatokhoz telepít. Olyan jellemzően konkrét egyedi ügyekben történő<br />

engedélyezési, hozzájárulási, kötelezési feladatokról, hatáskörökről van szó, mint pl. az építésügyi<br />

hatósági, gyámhatósági, anyakönyvezési, kereskedelmi engedélyezési, birtokháborítási, adóhatósági,<br />

okmányirodai feladatok.<br />

Főszabály szerint az államigazgatási feladat- és hatáskörök címzettje a jegyző (főjegyző). Államigazgatási<br />

feladatot, hatósági hatáskört törvény vagy kormányrendelet utalhat a jegyző feladat- és<br />

hatáskörébe. Természetesen a konkrét ügyintézési feladatokat – a hatáskörök nagy száma miatt –<br />

nem maga a jegyző, hanem a hivatal erre kijelölt ügyintézői látják el túlnyomó részben, a jegyző rájuk<br />

a saját hatáskörét nem, csak a kiadmányozás <strong>jog</strong>át ruházhatja át. Kivételesen törvény vagy kormányrendelet<br />

közvetlenül a képviselő-testület hivatalának ügyintézőjére is telepíthet államigazgatási<br />

feladat- és hatáskört (pl. az anyakönyvvezetőre). Kivételesen a polgármester (főpolgármester, megyei<br />

közgyűlés elnöke) is felruházható államigazgatási feladattal és hatáskörrel, melyet számára szintén<br />

törvény, vagy kormányrendelet állapíthat meg, de kormányrendelet csak abban a körben, amely-<br />

195

- 196 -<br />

ben törvény külön felhatalmazást adott a Kormánynak. A polgármester ugyancsak az előbb említett<br />

típusú felhatalmazás birtokában „veszélyhelyzetekben” (honvédelmi, polgári védelmi, katasztrófaelhárítási<br />

ügyekben) részt vesz az országos államigazgatási feladatok helyi irányításában és végrehajtásában.<br />

A polgármester államigazgatási feladatellátása során a képviselő-testület nem utasíthatja,<br />

döntését nem bírálhatja felül.<br />

Törvény vagy kormányrendelet eltérő rendelkezése hiányában a polgármester, főjegyző, jegyző,<br />

körjegyző, a képviselő-testület hivatalának ügyintézője, a hatósági igazgatási társulás által államigazgatási<br />

hatósági ügyben első fokon hozott döntés ellen fellebbezésnek helye van, melyet a Kormány<br />

általános hatáskörű államigazgatási szerve (fővárosi és megyei kormányhivatal) <strong>jog</strong>osult elbírálni.<br />

Az önkormányzati és az államigazgatási jellegű feladatok és hatáskörök közti átmenetnek minősülnek<br />

az ún. önkormányzati hatósági ügyek. Ezen ügyeknek az államigazgatási jelleget a hatósági<br />

jelző kölcsönzi, hiszen ebben az esetben is a hatáskör <strong>jog</strong>osultja egyedi ügyben eljárva egyedi<br />

esetre alkalmaz elvont <strong>jog</strong>szabályi rendelkezéseket, itt is hatóság áll szemben ügyféllel, mely ügyfelet<br />

érintő <strong>jog</strong>ot, vagy kötelezettséget állapít meg. Ami miatt mégis az önkormányzati jellegű feladatok<br />

és hatáskörök közé kell besorolnunk az a hatáskör címzettje. Ezen ügyekben ugyanis a hatáskör<br />

címzettje általában a képviselő-testület, kivételesen a polgármester. Törvény és önkormányzati rendelet<br />

önkormányzati hatósági hatáskört telepíthet a képviselő-testületre továbbá kizárólag törvény<br />

ugyanilyen hatáskörrel ruházhatja fel a polgármestert is. Tehát a törvényben vagy önkormányzati<br />

rendeletben meghatározott, általában engedélyezésre, illetve támogatásra irányuló ügyeket nevezhetjük<br />

önkormányzati hatósági ügyeknek.<br />

Az 1993. évi III. törvény szerint pl. a szociális igazgatás területén a képviselő-testület a törvényi<br />

és az önkormányzati rendeletben megállapított feltételek fennállta esetén önkormányzati hatósági<br />

határozattal dönt a lakásfenntartási támogatás, ápolási díj, átmeneti segély és a temetési segély odaítéléséről.<br />

Ugyanilyen határozattal dönthet még pl. címerhasználat engedélyezéséről, tankönyv- és<br />

tanszerellátási támogatásról, egészségügyi, szociális szolgáltatásért fizetendő térítési díjról.<br />

Amennyiben az önkormányzati hatósági ügyben a képviselő-testület hozott döntést, a döntés ellen<br />

fellebbezésnek helye nincs. Ez nem jelenti azt, hogy semmilyen <strong>jog</strong>orvoslati fórum nem áll nyitva<br />

a döntéssel szemben, hiszen <strong>jog</strong>szabálysértésre hivatkozással az illetékes megyei bíróságtól lehet<br />

kérni a döntés felülvizsgálatát. Az közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény<br />

megnyitja a lehetőséget a képviselő-testület számára, hogy rendeleti úton önkormányzati hatósági<br />

ügyben is átruházza döntési <strong>jog</strong>körét a polgármesterre, bizottságára, részönkormányzat testületére,<br />

196

- 197 -<br />

illetve törvényben meghatározottak szerint létrehozott társulására. Az átruházott hatáskörben hozott,<br />

továbbá a polgármester törvény alapján önálló hatáskörben hozott önkormányzati hatósági döntésével<br />

szembeni fellebbezés elbírálása viszont már a képviselő-testület hatáskörébe tartozik.<br />

4. A helyi önkormányzatok típusai<br />

Alkotmányunk a helyi önkormányzatokról szóló fejezetében rendezi a Magyar Köztársaság területi<br />

tagozódását és egyben azt, hogy mely választópolgárok közösségét illeti meg a helyi önkormányzás<br />

<strong>jog</strong>a. Az Alkotmány értelmében a országunk területe községekre, városokra, fővárosra,<br />

fővárosi kerületekre és megyékre tagozódik, ezekben alakíthatóak helyi önkormányzatok. Az Ötv.<br />

rendelkezik még a községek egy speciális változatáról a nagyközségekről és a legnagyobb népességgel,<br />

jelentőséggel bíró városokat megillető megyei <strong>jog</strong>ú város titulusról is, így ezen fejezetben<br />

ezekről is szólunk. Nem hagyhatjuk továbbá figyelmen kívül a helyi önkormányzatok egy speciális<br />

típusát, a kisebbségi önkormányzatokat sem, hiszen habár feladatkörük jóval szerényebb, mint általában<br />

a helyi önkormányzatoknak, mégis a magyar önkormányzati rendszer részét képezik.<br />

Fontos megemlíteni, hogy az ország területi tagozódásának részletezése során esetlegesen<br />

használt más fogalmak, mint a járás, körzet, kistérség, régió az Alkotmány által nem intézményesített,<br />

mindössze <strong>jog</strong>történeti jellegű, vagy statisztikai célú lehatárolási egységek. Ezek választópolgárainak<br />

közösségét nem illeti meg a helyi önkormányzás <strong>jog</strong>a, ezen területi egységekre önkormányzati<br />

feladat- és hatáskör nem telepíthető. (Lásd: a közigazgatás szervezeti rendszeréről szóló fejezet és a<br />

dekoncentrált szervekről szóló fejezetrész.)<br />

A teljesség kedvéért utalnunk kell még arra, hogy önkormányzati rendszerünkben a község<br />

köz<strong>jog</strong>i kategória, mely nem azonos a szociológiai, földrajzi értelemben használt település, falu fogalmakkal.<br />

A településszociológia különbséget tesz falu és város közt abban a tekintetben, hogy milyen<br />

az adott település lakosságszáma, lakosságának korszerkezete, a település infrastrukturális, közszolgáltatási<br />

ellátottsága, munkahelyteremtő, munkaerővonzó képessége, vagy éppen aszerint, hogy a<br />

lakosság munkavégzésére inkább ipari, vagy mezőgazdasági jelleget ölt. A helyi önkormányzati<br />

rendszerben a község olyan település, amelyet köz<strong>jog</strong>i eljárás keretében arra felhatalmazott szerv<br />

községgé nyilvánít és amelyet ennek folytán megillet a helyi önkormányzás <strong>jog</strong>a.<br />

4.1. A község<br />

197

- 198 -<br />

Az ország településszerkezete változó. Új községek keletkezhetnek, egy-egy elnéptelenedett<br />

község megszűnhet. Új község alakulásának alapvetően három módozata ismert: új község alakulhat<br />

olyan településrészből, ami még sohasem volt község (leválás), vagy úgy, hogy korábban önálló község<br />

volt, de megszüntetik a községegyesítést (szétválás), avagy két község egyesítésével (összeolvadás).<br />

(Város és község egyesítésekor gyakorlatilag nem összeolvadás, hanem beolvadás történik, a<br />

város megőrzi eredeti jellegét és jellemzően nevét is, míg a beolvadó község megszűnik önálló önkormányzat<br />

lenni, létét településrészként folytatja.)<br />

Új község alakításának – leválás és szétválás esetén – több konjunktív feltétele van. Az első<br />

feltétel a terület, mely elkülönült településrész kell, hogy legyen, önálló, saját községarculattal. Második<br />

feltétel a lakosság, melynek száma legalább háromszáz kell legyen. A harmadik feltétel pedig a<br />

képesség, az új községnek képesnek kell lennie az önkormányzati <strong>jog</strong>ok gyakorlására, az Ötv. által<br />

nevesített kötelező feladatok ellátására a szolgáltatások színvonalának csökkenése nélkül.<br />

Az új község megalakításának a kezdeményezése általában úgy indul, hogy többen megfogalmazzák,<br />

felvetik a javaslatot. Az új község alakításának kezdeményezése esetén a falugyűlés legalább<br />

háromtagú előkészítő bizottságot választ a településrészben lakó települési képviselőkből, ha<br />

nincs elég települési képviselő, vagy azok a megbízást nem vállalják, akkor más választópolgárokból.<br />

Az előkészítő bizottság javaslatot tesz az új község területére (belterület-külterület), szakértői vélemény<br />

alapján a község elnevezésére (a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztériumban működő<br />

Földrajzinév Bizottság ad szakmai véleményt), a vagyon, valamint a vagyoni <strong>jog</strong>ok és kötelezettségek<br />

megosztására, a költségek viselésére.<br />

Az előkészítő bizottság írásos tájékoztatóban ismerteti javaslatát a lakossággal, a lakosság pedig<br />

aláírásgyűjtéssel kezdeményezi helyi népszavazás kiírását. Ha kellő számú aláírás gyűlt össze, a<br />

képviselő-testület kötele kiírni a véleménynyilvánító helyi népszavazást új község alakításának, vagy<br />

községegyesítés megszüntetésének kezdeményezésére. Az érvényes és eredményes helyi népszavazást<br />

követő 30 napon belül a képviselő-testület határozatba foglalja a helyi népszavazás eredményét,<br />

határozatában állást foglal az előkészítő bizottság javaslatairól.<br />

A polgármester a képviselő-testület határozatát az előkészítő iratokkal együtt az ülést követő<br />

15 napon belül felterjeszti a miniszternek. A kezdeményezést a miniszterhez – a helyi önkormányzati<br />

általános választás évének kivételével – minden év április 30-áig lehet felterjeszteni. A miniszter<br />

hivatott megvizsgálni azt, hogy a községgé nyilvánítás feltételei fennállnak-e, betartották-e az eljárási<br />

szabályokat. Ha úgy ítéli meg, hogy a kezdeményezés súlyos anyagi, eljárási hibában szenved, május<br />

198

- 199 -<br />

30-ig határozatban dönt erről, egyébként a miniszter november 30-áig nyújtja be a javaslatát a köztársasági<br />

elnöknek, aki december 31-ig határozatban dönt az új község létrejöttéről, községegyesítés<br />

megszüntetéséről. A döntés az önkormányzati általános választás napján lép hatályba.<br />

A települések egyesítésére a fent említett szabályok alkalmazandóak, annyi eltéréssel, hogy<br />

ezen esetben csakis egybeépült települések egyesítése kezdeményezhető, mégpedig minden érintett<br />

településen lefolytatott érvényes és eredményes helyi népszavazás alapján minden érintett képviselőtestület<br />

által elfogadott határozattal. Feltétel továbbá, hogy az érintett képviselő-testületeknek egyetértésre<br />

kell jutniuk az új település nevét illetően.<br />

4.2. A nagyközség<br />

A nagyközségi cím egy olyan titulus, melynek adományozásáról, nagyközséggé nyilvánításról<br />

semmilyen szerv nem dönt, hanem annak viselésére automatikusan <strong>jog</strong>osultak lettek, <strong>jog</strong>osulttá válhatnak<br />

azon képviselő-testületek, melyek a törvényi feltételeknek megfelelnek. A nagyközségi címet<br />

használhatják azon települések képviselő-testületei, amelyek a törvény hatályba lépésekor nagyközségi<br />

tanácsok voltak, továbbá amelyek területén legalább ötezer lakos él. Ha tehát a rendszerváltás<br />

előtti feltételeket teljesítve (ötezer lakos, járásszékhely, kiemelt üdülő, jelentős ipari település) nagyközségi<br />

tanáccsá nyilvánításra került sor, a képviselő-testület továbbra is viselheti a kapott címet.<br />

Lehetőség van arra, hogy növekedjen egyes községek népessége úgy, hogy eléri az ötezer főt. Ebben<br />

az esetben a képviselő-testülete felveheti, használhatja a nagyközségi címet. Fordítva viszont, ha egy<br />

ötezernél népesebb község lakossága ötezer fő alá csökken, akkor nem vész el a nagyközségi cím, azt<br />

a képviselő-testület a továbbiakban is használhatja.<br />

A nagyközségi címmel mindössze két <strong>jog</strong> jár az Ötv. szerint. Egyrészt, ha a körjegyzőség<br />

székhelye nagyközség, akkor a nagyközség képviselő-testülete – a városhoz hasonlóan – maga nevezi<br />

ki a körjegyzőség körjegyzői feladatokat is ellátó jegyzőjét, másrészt, és ez a legfontosabb, a nagyközség<br />

<strong>jog</strong>osult a várossá nyilvánítást kezdeményezni.<br />

4.3. A város<br />

A várossá nyilvánításnak három alapvető feltétele van. Az elsőről már volt szó, csak nagyközségi<br />

címet viselő képviselő-testületek kezdeményezhetik ezen cím, rang adományozását. Elengedhetetlen<br />

feltétel továbbá, hogy a várossá nyilvánítást a nagyközség (gazdasági, foglalkoztatási,<br />

199

- 200 -<br />

infrastrukturális, intézményi, közszolgáltatási, kulturális, demográfiai stb.) fejlettsége és térségi (településhálózatban<br />

betöltött szolgáltató, foglalkoztató) szerepe indokolja.<br />

A képviselő-testület a kezdeményezését a helyi önkormányzatokért felelős miniszternek terjesztheti<br />

fel – az önkormányzati általános választás évének kivételével – minden év január 31. napjáig.<br />

A miniszter a várossá nyilvánítási kezdeményezések értékelésére a településtudomány, a közgazdaságtan,<br />

a közigazgatás- és műszaki tudományok, az országos önkormányzati érdekképviseleti szervezetek,<br />

a KSH képviselőjéből és más szakemberekből álló – legfeljebb 15 tagú – bizottságot kér fel.<br />

A miniszter a bizottság javaslatainak figyelembevételével május 31-éig tesz javaslatot várossá nyilvánításra<br />

a köztársasági elnöknek, aki június 30-áig határozatban dönt a várossá nyilvánításról. A<br />

döntés a határozatban megjelölt időpontban (jellemzően a tárgyév július 1-jén) lép hatályba.<br />

4.4. A megyei <strong>jog</strong>ú város<br />

A megyei <strong>jog</strong>ú városi cím olyan titulus, mely minden megyeszékhely városnak automatikusan<br />

jár, illetve amelyet a város képviselő-testületének kérelmére az Országgyűlés adományozhat. Ilyen<br />

irányú kérelmet annak a városnak a képviselő-testülete terjeszthet fel, amelynek lakosságszáma az<br />

ötvenezer főt meghaladja. A döntés megalapozott előkészítése érdekében a helyi kezdeményezést a<br />

helyi önkormányzatokért felelős miniszterhez – az országgyűlési képviselők általános választásának<br />

éve kivételével – minden év április 30-áig lehet felterjeszteni. A Kormány – a miniszter augusztus<br />

30-áig tett előterjesztése alapján a helyi kezdeményezést, illetőleg saját kezdeményezését szeptember<br />

30-áig nyújtja be az Országgyűlésnek<br />

Az Országgyűlés mérlegelési <strong>jog</strong>körében vizsgálja, hogy a megyei <strong>jog</strong>ú városi címet kérelmező<br />

város rendelkezik-e térségi vonzóerővel, képes-e teljesíteni a saját területén a középfokú közszolgáltatásokat,<br />

képes-e saját területén ellátni a megyei önkormányzati feladat- és hatásköröket is. A<br />

„megyei <strong>jog</strong>ú” kifejezés ugyanis megtévesztő annyiból, hogy ezen cím birtokosának inkább a kötelezettségei<br />

növekednek, mintsem a <strong>jog</strong>ai. A megyei <strong>jog</strong>ú város olyan települési önkormányzat tehát,<br />

amely a megyei önkormányzat feladatait (a kérelemben rögzített részben) látja el saját településén. A<br />

megyei <strong>jog</strong>ú várossá nyilvánításról az Országgyűlés december 31-éig határozatban dönt. A döntés a<br />

következő országgyűlési képviselői általános választás kitűzésének napján lép hatályba.<br />

A szervezetét illetően annyit szükséges megemlíteni, hogy a megyei <strong>jog</strong>ú városokban a képviselő-testület<br />

elnevezése (hasonlatosan a megyei önkormányzatokhoz és a fővároshoz) közgyűlés,<br />

több aljegyző is kinevezhető, illetve fennáll annak az elvi lehetősége, hogy a közgyűlés a megyei<br />

200

- 201 -<br />

<strong>jog</strong>ú városban (a fővároséhoz hasonlatos) kerületeket alakítson, a kerület területén megválasztott<br />

képviselőkből kerületi képviselő-testületet, kerületi hivatalokat hozzon létre és a hivatalok élére elöljárót<br />

nevezzen ki. Ezen elvi lehetőséggel mindezidáig egyetlen megyei <strong>jog</strong>ú város közgyűlése sem<br />

élt.<br />

4.5. A főváros<br />

A fővárosnak az országban betöltött különleges szerepe és sajátos helyzete, a település nagyságából<br />

adódó kétszintű önkormányzati rendszere az általánostól eltérő szabályozást igényel. A kétszintű<br />

önkormányzati rendszer annyit tesz, hogy fővárosunk fővárosi önkormányzatból és huszonhárom<br />

fővárosi kerületi önkormányzatból áll. A fővárosi és kerületi önkormányzatok a törvény értelmében<br />

mind települési önkormányzatnak minősülnek, feladat- és hatáskörmegosztásukra nem alkalmazható<br />

a település és megye kapcsolatának analógiája. A törvénynek a főváros kétszintű önkormányzatként<br />

történő meghatározása nem jelent hierarchikus viszonyt, nem jelent alá- és fölérendeltséget.<br />

Azt viszont meg kell jegyeznünk, hogy az előbb elmondottakkal némileg ellentétben lehetőség<br />

van arra, hogy a fővárosi közgyűlés feladatkörében alkotott rendelete végrehajtása érdekében felhatalmazást<br />

adjon a kerületi képviselő-testületnek rendeletalkotásra. Az e tárgykörben alkotott kerületi<br />

rendelet nem terjeszkedhet túl a fővárosi közgyűlés rendeletében foglalt felhatalmazáson, ilyen esetben<br />

a kerületi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes a közgyűlés rendeletével.<br />

A szervezetét illetően azt kell megjegyeznünk, hogy míg a kerületi önkormányzatok felépítésére<br />

teljes mértékben a települési önkormányzatokra vonatkozó szabályok alkalmazandóak, addig a<br />

főváros legfőbb döntéshozó szervének elnevezése közgyűlés, melynek elnöke a főpolgármester, kinek<br />

segítésére a közgyűlés több főpolgármester-helyettest is választhat. A Főpolgármesteri Hivatalt a<br />

főjegyző vezeti, helyettesítésére, munkájának segítésére a Közgyűlés több aljegyzőt is kinevezhet,<br />

hasonlóképp a fővárosi kerületi polgármesteri hivatalokban is kinevezhető több aljegyző.<br />

A fővárosi és kerületi önkormányzatok alap<strong>jog</strong>ai természetesen egyenlőek, feladataik és hatáskörük<br />

tekintetében vannak eltérések. A törvény az általános szabályokkal ellentétben a minden<br />

település kötelező feladataként megjelölt köztemető fenntartásának és közvilágítás biztosításának<br />

feladatát nem írja elő a kerületi önkormányzatok számára, arról a fővárosi önkormányzat gondoskodik.<br />

A feladatok megosztását illetően a Fővárosi Önkormányzat látja el azokat a kötelező és önként<br />

vállalt helyi települési önkormányzati feladatokat és hatásköröket, amelyek a főváros egészét vagy<br />

egy kerületet meghaladó részét érintik (pl. helyi tömegközlekedés megszervezése, energiaellátás biz-<br />

201

- 202 -<br />

tosítása, településtisztasági, szennyvízelvezetési, -tisztítási feladatok ellátása). Ugyancsak a Fővárosi<br />

Önkormányzat látja el azokat a feladatokat, amelyek a fővárosnak az országban betöltött különleges<br />

szerepköréhez kapcsolódnak (pl. egy világkiállítás, Olimpia megszervezése). A törvény biztosítja a<br />

Fővárosi Közgyűlésnek és a kerületi képviselő-testületeknek, hogy megállapodásuk alapján a közszolgáltatás<br />

szervezését a kerületi képviselő-testület működési területére vonatkozóan átvállalja.<br />

4.6. A megyei önkormányzatok<br />

A megyei önkormányzat területi önkormányzat, illetékességi területe több település közigazgatási<br />

területét fedi le. A megyei és a települési önkormányzatok egyaránt helyi önkormányzatok, a<br />

<strong>jog</strong>állást tekintve egyen<strong>jog</strong>úak, nincs közöttük függőségi viszony, alap<strong>jog</strong>aik megegyeznek, de részben<br />

eltérő feladatokat teljesítenek. Elsősorban a települési önkormányzatok látják el a helyi közügyeket,<br />

a megyei önkormányzat alapvető rendeltetése az, hogy kiegészítő, kisegítő jelleggel mindazokat<br />

a közszolgáltatásokat biztosítsa, amelyeknek ellátására a települések nem képesek, amelyekre nem<br />

kötelezhetőek.<br />

Törvény a megyei önkormányzatok térségi feladatellátási funkciójához igazodóan megyei kötelező<br />

feladattá teheti az olyan körzeti közszolgáltatás biztosítását, amely a megye egészére, vagy<br />

nagy részére kiterjed, illetve a megyén belüli kisebb körzetre kiterjedő olyan közszolgáltatás megszervezését,<br />

ahol a szolgáltatást igénybe vevők többsége nem a szolgáltatást nyújtó intézmény székhelye<br />

szerinti települési önkormányzat területén lakik.<br />

Körzeti, térségi jellegű feladatokat természetesen nem csak a megye láthat el, a körzeti jellegű<br />

(több település lakosságát közszolgáltatással ellátó) megyei intézmény működtetési <strong>jog</strong>át és feladatait<br />

a megyei önkormányzat egyetértésével az intézmény székhelye szerinti település önkormányzata<br />

átvállalhatja, sőt a megye köteles azt legalább 3 évre a településnek átadni, ha a település igazolni<br />

tudja, hogy a megelőző négy év átlagában a településen lakóhellyel rendelkező lakosok közül került<br />

ki az intézményi szolgáltatást igénybe vevők többsége.<br />

A megyei önkormányzat kötelező közszolgáltatási feladatai sokrétűek, s leginkább az intézményfenntartás<br />

körében lelhetők fel. Kötelező feladati közé tartozik például a középiskolai, szakiskolai,<br />

kollégiumi ellátás, megyei könyvtári szolgáltatás, egészségügyi szakellátások (kórházak,<br />

járóbeteg-szakrendelések), szociális szakellátások (pl. rehabilitációs intézmény, lakóotthon) biztosítása.<br />

202

- 203 -<br />

A szervezetét illetően annyit szükséges megemlíteni, hogy az általános szabályokhoz képest a<br />

megyei önkormányzat feladat- és hatásköreinek címzettje a megyei közgyűlés, melynek vezetője a<br />

közgyűlés által saját tagjai közül választott elnök, kinek munkáját a szintén a közgyűlés által megválasztott<br />

alelnökök segítik. Megyei önkormányzat esetében a közgyűlés kötelező feladata pénzügyi<br />

bizottságot felállítani. A megyei testületek és tisztségviselők munkáját a megyei önkormányzati hivatal<br />

segíti, amelyet a főjegyző vezet, munkájának segítésére több aljegyző is kinevezhető.<br />

4.7. Kisebbségi önkormányzat<br />

A nemzeti és etnikai kisebbségek <strong>jog</strong>airól szóló törvény a Magyarországon honos kisebbségek<br />

(bolgár, cigány, görög, horvát, lengyel, német, örmény, román, ruszin, szerb, szlovák, szlovén, ukrán)<br />

számára a „kulturális autonómia” megvalósítása érdekében biztosítja kisebbségi önkormányzat létrehozásának<br />

lehetőségét.<br />

A Magyar Köztársaságban a kisebbségek <strong>jog</strong>a települési, területi és országos kisebbségi önkormányzat<br />

létesítése. Az egyes kisebbségek községben, városban és a főváros kerületeiben települési,<br />

továbbá a megyében és a fővárosban területi kisebbségi önkormányzatot, valamint országos kisebbségi<br />

önkormányzatot hozhatnak létre.<br />

A kisebbségi önkormányzatok alapvető feladata a kisebbségek érdekeinek védelme és képviselete<br />

az ezen önkormányzatok részére törvényben megállapított feladat- és hatáskörök gyakorlásával.<br />

A kisebbségi önkormányzati feladat- és hatáskörök a kisebbségi önkormányzat testületét illetik<br />

meg, a kisebbségi önkormányzatot a testület által tagjai közül választott társadalmi megbízatású elnök<br />

képviseli, akit a szintén a testület által tagjai közül választott elnökhelyettes helyettesít. A kisebbségi<br />

önkormányzat elnöke egyben az adott kisebbség szószólója is, aki a helyi önkormányzat<br />

képviselő-testületének ülésén, a kisebbségeket érintő napirendi pont tárgyalásakor jelen lehet, még<br />

zárt ülés tartása esetén is. A kisebbségi önkormányzat testülete bizottságokat hozhat létre. A helyi<br />

önkormányzat a települési kisebbségi önkormányzat részére biztosítja a települési kisebbségi önkormányzat<br />

testületi működésének feltételeit (pl. helyiséghasználat, postai, kézbesítési, gépelési, sokszorosítási<br />

feladatok ellátása). A végrehajtásról a polgármesteri hivatal (közgyűlés) gondoskodik.<br />

A települési kisebbségi önkormányzat kötelező feladata különösen: a saját kezdeményezésére<br />

a helyi önkormányzat, vagy más kisebbségi önkormányzat által átruházott feladat- és hatáskör ellátása<br />

(önkormányzati hatósági döntés nem ruházható át). A települési kisebbségi önkormányzat a ren-<br />

203

- 204 -<br />

delkezésére álló források keretei között önként vállalt feladatot láthat el különösen a kisebbségi oktatás<br />

és nevelés, a helyi írott és elektronikus sajtó, a hagyományápolás és közművelődés területén. A<br />

települési kisebbségi önkormányzat a kötelező és önként vállalt feladatainak ellátására intézményt,<br />

gazdasági társaságot, más szervezetet alapíthat, kinevezi ezek vezetőit.<br />

A kisebbségi önkormányzat testülete hatásköreit ülésen gyakorolja. A települési kisebbségi önkormányzat<br />

képviselő-testülete szükség szerint, a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott<br />

számú, de évente legalább négy ülést tart. A testület rendeletalkotásra nem <strong>jog</strong>osult, döntésének<br />

formája: határozat. Egyes esetekben a testületet önálló döntési <strong>jog</strong> illeti meg (pl. maga határoz a kisebbség<br />

helyi ünnepeiről, kisebbségi intézmény alapításáról, kisebbségi kultúrát pályázat kiírásáról,<br />

ösztöndíj alapításáról), egyes esetekben egyetértési <strong>jog</strong>ot gyakorol (pl. a helyi sajtó, a helyi hagyományápolás<br />

és kultúra kérdéskörében alkotandó helyi önkormányzati rendelet esetében), egyes esetekben<br />

pedig csupán véleményezési <strong>jog</strong>a van (pl. az országos kisebbségi önkormányzat véleményezi<br />

az általa képviselt kisebbségeket e minőségükben érint <strong>jog</strong>szabálytervezeteket).<br />

5. A helyi önkormányzatok szervei és működésük<br />

A <strong>jog</strong>i személyiséggel bíró helyi önkormányzat – mint szervezet – önkormányzati és államigazgatási<br />

hatáskörét és feladatait szervei útján látja el. Az önkormányzati feladatok címzettje, így<br />

ebben a körben a legfőbb döntéshozó szerv a képviselő-testület (közgyűlés). A képviselő-testület<br />

szerveként az Ötv. további szerveket nevesít: polgármester (alpolgármester, főpolgármester, főpolgármester-helyettes,<br />

megyei közgyűlés elnöke, alelnöke), képviselő-testület bizottsága, részönkormányzat<br />

testülete, képviselő-testület hivatala (jegyző, főjegyző, aljegyző).<br />

5.1. A képviselő-testület<br />

Ahogyan azt már többször említettük az önkormányzati jellegű hatáskörök jellemző címzettje<br />

a választópolgárok helyi közössége által választott képviselőkből és a polgármesterből álló<br />

képviselő-testület, melynek elnevezése a megyei <strong>jog</strong>ú városok, a megyei önkormányzatok és a fővárosi<br />

önkormányzat esetében: közgyűlés (a továbbiakban együtt: képviselő-testület).<br />

A képviselő-testület hatásköreit ülésen gyakorolja. Az ülések lebonyolításával kapcsolatban az<br />

Ötv. nagyfokú szabadságot enged a helyi önkormányzatoknak. A képviselő-testületek a Szervezeti-<br />

204

- 205 -<br />

és Működési Szabályzatukról szóló rendeletben (SzMSz) előírt számú, de legalább évi hat ülést (rendes<br />

ülés) kötelesek tartani. A képviselő-testülete megbízatásuk elején jellemzően négy évre (megbízatásuk<br />

idejére) szóló ciklusprogramban összegzik az előttük álló legfontosabb célokat, feladatokat.<br />

A ciklusprogram végrehajtására készül évente (adott esetben félévente) a munkaterv, mely tartalmazza<br />

az összes rendes ülés tervezett időpontját, napirendjét és az arra ütemezett feladatokat, előterjesztőket.<br />

A munkaterv alapján a rendes ülést a polgármester, mint a képviselő-testület elnöke hívja<br />

össze. Az összehívásra, előterjesztések rendjére vonatkozó részletes szabályokat az SzMSz tartalmazza.<br />

Természetesen az élet produkálhat olyan váratlan helyzeteket, amikor az előre eltervezett<br />

rendes ülések között sürgősen szükséges ún. rendkívüli ülésnek az összehívása is. A polgármester<br />

kötelessége rendkívüli ülést összehívni a képviselők egynegyedének, vagy valamely bizottság indítványára<br />

(egyéb esetekben pusztán lehetősége).<br />

A képviselő-testület ülése – főszabály szerint – nyilvános. Ez azt jelenti, hogy az ülésen – annak<br />

megzavarása nélkül – bárki korlátozás nélkül megjelenhet, az ott elhangzottakat meghallgathatja,<br />

arról feljegyzést, felvételt készíthet (ugyanez vonatkozik a nyilvános ülésről készült jegyzőkönyvre<br />

is). Az ülésre tanácskozási <strong>jog</strong>gal meghívottak (pl. előterjesztő, könyvvizsgáló) a megjelenésen túl<br />

már hozzá is szólhatnak azon napirendi pontokhoz, melyben érintettek, javaslatot, észrevételt tehetnek,<br />

kérdést tehetnek fel. Szavazati <strong>jog</strong>gal kizárólag a képviselő-testület tagjai (polgármester, képviselők)<br />

vehetnek részt az ülésen. Az ülésen állandó résztvevőként jelen van továbbá a helyi önkormányzat<br />

jegyzője, mint a törvényesség őre. A jegyző felelős azért, hogy a testület eljárása és döntései<br />

a <strong>jog</strong>szabályoknak megfelelőek legyenek, ő készíti az ülés jegyzőkönyvét.<br />

Amennyiben <strong>jog</strong>szabályi feltételek fennállnak, az ülés egészére, vagy annak egy részére korlátozni<br />

kell, vagy lehet a nyilvánosság elvét. A képviselő-testület köteles zárt ülést elrendelni az Ötv.-<br />

ben meghatározott személyi ügyek (pl. választás, vezetői megbízás, fegyelmi ügyek) tárgyalásakor,<br />

ha az érintett a nyilvános tárgyalásba nem egyezett bele (kéri a zárt tárgyalás elrendelését, vagy egyszerűen<br />

csak hallgat); továbbá önkormányzati hatósági, kitüntetési, összeférhetetlenségi és vagyonnyilatkozattal<br />

kapcsolatos eljárások tárgyalásakor. A testület mérlegelési körébe tartozik, hogy zárt<br />

tárgyalást rendeljen el, ha éppen vagyonáról rendelkezik, általa kiírt pályázatot tárgyal és a nyilvánosság<br />

üzleti érdeket sértene. A zárt ülésen már szűk körre korlátozódik a jelenlévők köre: képviselőtestület<br />

tagjai, jegyző, nem a képviselő-testület tagjai közül választott alpolgármester, kisebbségi szószóló<br />

és meghívása esetén az érintett és a szakértő vehetnek részt azon. Ilyen esetekben természetesen<br />

a zárt ülések anyagára is vonatkozik a nyilvánosság korlátozása.<br />

205

- 206 -<br />

A képviselő-testület ülését a polgármester vezeti, ő az, aki a megállapítja a testület határozatképességét,<br />

vagy annak hiányát. A testület akkor határozatképes, akkor fogadhat el bármiféle döntést,<br />

ha az ülésen a képviselőknek több mint a fele jelen van. Természetesen saját és hozzátartozója<br />

ügyének eldöntésében a képviselő-testület egyetlen tagja sem vehet részt, a döntéshozatalból érintettsége<br />

folytán a testület minősített többséggel kizárhatja. A kizárt képviselő a határozatképesség szempontjából<br />

jelenlévőnek minősül. A testület döntése lehet: rendelet, vagy határozat. A helyi önkormányzati<br />

rendelet <strong>jog</strong>szabály, tehát az önkormányzat illetékességi területén minden személyre kötelező<br />

rendelkezéseket tartalmazhat. A képviselő-testület eredeti és származékos <strong>jog</strong>körben alkothat<br />

rendeletet, tehát eddig szabályozatlan helyi közügyek rendezésére és magasabb rendű <strong>jog</strong>szabályok<br />

végrehajtására egyaránt. A polgármester és a jegyző által aláírt helyi önkormányzati rendeletnek is –<br />

mint minden más <strong>jog</strong>szabálynak – érvényességi feltétele a kihirdetés, melyről a jegyző gondoskodik.<br />

Ez jelen esetben a képviselő-testület hivatalos lapjában, illetve a helyben szokásos módon (hirdetőtábla,<br />

helyi televízió, rádió, stb.) történhet. A képviselő-testület határozata köz<strong>jog</strong>i szervezetszabályozó<br />

eszköz, és mint olyan visszatérően, vagy folyamatosan alkalmazandó normatív döntés (pl. fejlesztési<br />

tervek, célok, koncepciók). A képviselő-testület viszont alkothat egyedi ügyben is határozatot<br />

(pl. döntés önkormányzati tulajdon bérbeadásáról, vagy önkormányzati hatósági ügyben). A testület<br />

döntéseit egyszerű, vagy minősített többséggel hozza. Az egyszerű többséget igénylő döntéshozatalhoz<br />

elegendő a jelenlévő képviselők több mint felének igen szavazata. Minősített többséget igénylő<br />

kérdéseknél a viszonyítási alap változik meg: ezeknél már az összes képviselő több mint felének<br />

igen szavazat szükséges a javaslat elfogadásához. Minősített többség olyan fontos kérdésekben alkalmazandó<br />

garanciális szabály, mint például a rendeletalkotás, társuláshoz való csatlakozás, intézmény<br />

alapítása, zárt ülés elrendelése.<br />

A testület üléséről készült jegyzőkönyvet – mely többek közt tartalmazza a meghozott döntéseket<br />

és minden olyan tényt, adatot, melyből a döntéshozatali eljárás szabályszerűsége megállapítható<br />

– a jegyző köteles 15 napon belül a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért felelős szervnek<br />

(illetékes területi kormányhivatalnak) eljuttatni.<br />

A közszolgáltatási feladatainak ellátására a képviselő-testület jellemzően önkormányzati intézményt<br />

(pl. általános iskolát, napköziotthonos óvodát, idősek otthonát), egyéb gazdálkodó szervet<br />

(pl. Városgazda kht., Közútfenntartó kht.) alapít és ezeknek maga nevezi is ki vezetőjét.<br />

Az önkormányzati jellegű hatáskörök címzettje a képviselő-testület. Ez nem jelenti viszont azt,<br />

hogy minden apró kérdésről mindig ezen testületnek kell döntést hoznia. A testület a polgármesterre,<br />

bizottságára, részönkormányzat testületére, kisebbségi önkormányzat testületére és közös döntéshozó<br />

206

- 207 -<br />

szervvel rendelkező társulására (intézmény alapítását csak <strong>jog</strong>i személyiséggel bíró társulásra) ruházhatja<br />

át minden olyan hatáskörét, melynek átruházását törvény nem tiltja. Az Ötv. 10. §-a számos<br />

átruházás tiltó rendelkezést tartalmaz. Át nem ruházható képviselő-testületi hatáskör pl. a rendeletalkotás,<br />

jegyző kinevezése, alpolgármester megválasztása, kitüntetések (pl. Pro Urbe-díj) alapítása,<br />

társuláshoz való csatlakozás, intézmény alapítása, közterület elnevezése, emlékmű állítása. Amenynyiben<br />

a képviselő-testület rendeletében valamely szervére ruházza át hatáskörét, akkor annak gyakorlásához<br />

utasításokat adhat, az átruházott hatáskört bármikor visszavonhatja.<br />

5.2. A képviselő-testület bizottsága<br />

A képviselő-testület bizottságainak elsődleges feladata a testület döntéseinek előkészítése, illetve<br />

gondoskodás az elfogadott döntések végrehajtásáról. Egyes esetekben, ha a testület bizottságára<br />

ruházta valamely döntési hatáskörét, döntéshozó szervként is funkcionál. A képviselő-testület a<br />

törvény keretei között szabadon alakítja ki szervezetét, határozza meg a szervei közti munkamegosztást.<br />

Az SzMSz tartalmazza tehát a képviselő-testület mellett működő bizottságok számát, összetételét,<br />

működését. Az Ötv. és más törvények relatíve kevés kötelező előírást tartalmaznak erre nézve.<br />

Ilyen kötelező előírás az Ötv. szerint, hogy a képviselő-testület a száz, vagy a száznál kevesebb<br />

lakosú településen bizottságot nem választ, a kétezernél több lakosú településen és a megyei<br />

önkormányzatok esetében pedig kötelezővé teszi pénzügyi bizottság választását. Törvény más bizottság<br />

megalakítását is elrendelheti. (A közoktatásról szóló törvény él is ezzel a lehetőséggel: „Ha a<br />

fenntartó három vagy annál több nevelési-oktatási intézményt tart fenn, köteles közoktatási ügyekkel<br />

foglalkozó bizottságot létesíteni és működtetni.”)<br />

A bizottságok olyan döntés-előkészítő szervek, melyek funkcionális munkamegosztás alapján<br />

különülnek el egymástól (létezik pl. Városfejlesztési, Kulturális, Turisztikai, Egészségügyi, Környezetvédelmi,<br />

Sport Bizottság). A döntés-előkészítés folyamatába ezen szervek hivatottak a szakmaiságot<br />

becsatornázni azáltal, hogy tagjai nem kizárólag képviselők lehetnek, hanem a szakmai közélet<br />

elismert képviselői is (pl. pedagógusok, háziorvosok, környezetvédelmi egyesület képviselője). Az<br />

összetétellel kapcsolatban az Ötv. annyi előírást tartalmaz, hogy a bizottság elnöke és tagjainak több<br />

mint a fele képviselő kell, hogy legyen, illetve kizárja, hogy a polgármester, az alpolgármester, a kisebbségi<br />

önkormányzat elnöke, a képviselő-testület hivatalának dolgozója a bizottság tagja, vagy<br />

elnöke lehessen.<br />

A bizottságok működésének ügyviteli feladatait a képviselő-testület hivatala látja el.<br />

207

- 208 -<br />

5.3. A részönkormányzat testülete<br />

A települési önkormányzat képviselő-testülete elkülönült, vagy sajátos érdekű településrészeire<br />

általa meghatározott hatáskörrel az SzMSz-ben településrészi önkormányzatot hozhat létre. A bizottsággal<br />

ellentétben a részönkormányzati testületek nem funkcionálisan, hanem területi alapon elkülönülő<br />

szervei a képviselő-testületnek. Döntés-előkészítő, véleményező, javaslattételi hatáskörein<br />

túl egyes esetekben egyetértési <strong>jog</strong>ot is megilleti őket, vagy ha a képviselő-testület a településrészt<br />

érintő ügyekben egyes hatásköreit átruházta, döntéshozatali <strong>jog</strong>okat is gyakorolnak és ehhez megfelelő<br />

anyagi támogatásra <strong>jog</strong>osultak. Elnökét a képviselő-testület saját tagjai közül választja, tagja<br />

bárki lehet. A településrészi önkormányzat létrehozása a képviselő-testület szabad elhatározásán<br />

alapszik. Nem tagadható meg viszont ilyen szerv létrehozása és kizárólag a településrészt érintő<br />

hatáskör átruházása az egyesítéssel létrejött településrésztől, a külterületi lakott helytől és az olyan<br />

üdülőterülettől, amelynek népessége eléri a település állandó lakosságának egynegyedét. A részönkormányzati<br />

testületek munkájának segítésére a képviselő-testület hivatali kirendeltségeket hozhat<br />

létre.<br />

5.4. A polgármester<br />

A polgármester a helyi önkormányzat választott tisztségviselője, a képviselő-testület elnöke,<br />

politikai vezető. Főszabály szerint a polgármesteri tisztség betöltésére főállásban, teljes munkaidőben<br />

kerülhet sor. Kivétel ez alól a háromezernél kevesebb lakosságszámmal rendelkező község, ahol<br />

társadalmi megbízatásban is betölthető eme tisztség. (A főállású polgármester illetményre <strong>jog</strong>osult,<br />

a társadalmi megbízatású pedig tiszteletdíjat kaphat.)<br />

A képviselő-testület a polgármester javaslatára a polgármester helyettesítésére, munkájának segítésére<br />

egy vagy több alpolgármestert választhat, alpolgármestereket választhat. A képviselőtestület<br />

legalább egy alpolgármestert saját tagjai közül választ meg. Azon alpolgármester, akit nem a<br />

képviselőtestület tagjai közül választottak, nem tagja a képviselő-testületnek, a polgármestert a képviselőtestület<br />

elnökeként nem helyettesítheti, de a képviselő-testület ülésein tanácskozási <strong>jog</strong>gal részt<br />

vesz. Főállású alpolgármester csak háromezernél több lakosú önkormányzatnál választható.<br />

208

- 209 -<br />

A fővárosban főpolgármester tölti be ezt a tisztséget, a fővárosi közgyűlés főpolgármesterhelyetteseket<br />

választhat. A megyei önkormányzat esetében elnökről és alelnökökről beszélhetünk (a<br />

továbbiakban együtt: polgármester és alpolgármester).<br />

A polgármester önkormányzati feladatköre többrétű. Egyrészt a képviselő-testület felhatalmazása<br />

alapján átruházott önkormányzati hatásköröket gyakorol, de törvény kivételesen önkormányzati<br />

feladat- és hatáskört közvetlenül is megállapíthat számára. Másrészt a képviselő-testület működéséhez<br />

kapcsolódóan összehívja és vezeti az üléseket, képviseli a testületet. Harmadrészt a bizottságok<br />

és településrészi önkormányzatok működéséhez kapcsolódóan felfüggesztheti azok döntéseinek<br />

végrehajtását, ha azt észleli, hogy az ellentétes a képviselő-testület határozatával, vagy az önkormányzat<br />

érdekeivel. Negyedrészt irányítja a képviselő-testület hivatalának működését. Ezen irányítási<br />

hatáskör természetesen nem korlátozza érdemben a szakmai vezető, a jegyző hivatalvezetői feladatait.<br />

A polgármester, mint politikus, a helyi igények figyelemmel kísérése mellett elsősorban a hivatal<br />

szolgáltató funkcióját igyekszik a választópolgárok felé erősíteni.<br />

Az Ötv. szerint törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet kivételesen államigazgatási<br />

hatósági hatáskörrel is felruházhatja a polgármestert. Törvény vagy törvény felhatalmazása<br />

alapján kormányrendeletben előírt esetekben honvédelmi, polgári védelmi, katasztrófaelhárítási<br />

ügyekben a polgármester részt vesz az államigazgatási feladatok helyi irányításában és végrehajtásában<br />

is. Államigazgatási hatáskörén belül pl. a polgármester előtt tehető le az állampolgársági<br />

eskü vagy fogadalom; a honvédelmi kötelezettségek körében vagyoni szolgáltatást igénybevételét<br />

elrendelő hatóságként funkcionál; katasztrófahelyzetben szervezi és irányítja a lakosság védelmét,<br />

kitelepítését, kimenekítését, illetőleg befogadását és visszatelepítését.<br />

5.5. A képviselő-testület hivatala (polgármesteri hivatal)<br />

A képviselő-testület hivatala a polgármester irányítása és a jegyző vezetése alatt álló hivatali<br />

formában működő munkaszervezet, hivatásos szakapparátus. Rendeltetése az önkormányzat működésének<br />

segítése, az államigazgatási ügyek döntésre való szakszerű előkészítése és a döntések végrehajtásával<br />

kapcsolatos feladatok ellátása. A hivatal feladatai az alábbi főbb csoportokba rendezhetők:<br />

• előkészíti a testületi szervek üléseit, közreműködik tevékenységük feltételeinek ellátásában,<br />

ellátja az ügyviteli és egyéb kiszolgáló feladatokat, segíti a képviselők munkáját,<br />

kiszolgálja az önkormányzati vezetést,<br />

209

- 210 -<br />

• előkészíti és végrehajtja a testületi szervek és a polgármester döntéseit,<br />

• önkormányzati, államigazgatási hatósági ügyekben döntésre előkészít, gondoskodik a<br />

döntések végrehajtásáról,<br />

• szervező tevékenységet végez, ügyviteli-adminisztrációs tevékenységet folytat.<br />

A polgármesteri hivatal egységes szakapparátusként működik. Ez azonban nem jelenti azt,<br />

hogy a képviselő-testület - a polgármester és a jegyző javaslatára - ne alakíthasson ki több belső<br />

szervezeti egységet a hivatalon belül. A belső szervezeti egységek megnevezése körében találkozunk<br />

osztály, főosztály, ügyosztály, csoport, iroda, referens megnevezésekkel (pl. adóosztály, okmányiroda,<br />

gyámhivatal, titkárság, belső ellenőrzési csoport, közoktatási referens).<br />

A polgármesteri hivatali dolgozók köztisztviselők (pl. szabálysértési ügyintéző), ügykezelők<br />

(pl. iktató) és ennek nem minősülő munkavállalók (pl. gondnok, sofőr, takarító).<br />

Említettük, hogy a polgármesteri hivatal vezetője a jegyző (fővárosi, megyei közgyűlés hivatalának<br />

a főjegyző). A jegyző az önkormányzat közigazgatási-szakmai vezetője. Az önkormányzat<br />

vezető testületei és tisztségviselői közül a függetlenség, szakmaiság és az állandóság képviselője,<br />

hiszen megbízatása nem igazodik a politikai szervek ciklusidejéhez, a jegyzőt a képviselő-testület<br />

pályázat alapján határozatlan időre nevezi ki.<br />

A jegyző helyettesítésére, a jegyző által meghatározott feladatok ellátására a képviselő-testület<br />

– a jegyző javaslatára – községi önkormányzat esetén kinevezhet, más önkormányzat esetében pedig<br />

köteles aljegyzőt kinevezni.<br />

Jegyző, aljegyző kinevezéséhez a közszolgálati <strong>jog</strong>viszonyhoz megkövetelt általános feltételeken<br />

túl az szükséges, hogy a pályázó igazgatásszervezői vagy állam- és <strong>jog</strong>tudományi doktori képesítéssel<br />

vagy okleveles közigazgatási menedzser szakképesítéssel, és <strong>jog</strong>i vagy közigazgatási szakvizsgával,<br />

vagy ez alóli mentesítéssel rendelkezzen, és legalább kétévi közigazgatási gyakorlatot szerezzen.<br />

Főjegyző, főjegyzőt helyettesítő aljegyző kinevezéséhez az szükséges, hogy a pályázó állam- és<br />

<strong>jog</strong>tudományi doktori vagy okleveles közgazdász képesítéssel vagy okleveles közigazgatási menedzser<br />

szakképesítéssel és <strong>jog</strong>i vagy közigazgatási szakvizsgával, vagy ez alóli mentesítéssel rendelkezzen,<br />

és közigazgatási szervnél legalább kétévi közigazgatási gyakorlatot szerezzen.<br />

A jegyzőkre vonatkozó magas szintű képesítési követelmények előírását az tette szükségessé,<br />

hogy a jegyzőnek, illetve főjegyzőnek az önkormányzati közigazgatás szakszerűségének és eredményességének<br />

biztosításában meghatározó szerepe van. A szakvizsga feltétel alól viszont a kinevezés-<br />

210

- 211 -<br />

től számított egy évre bármelyik képviselő-testület felmentést adhat, ha valószínűsíthető, hogy a pályázó<br />

ez idő alatt a szakvizsgát leteszi, a mentesítést megszerzi. A kisebb településekre jellemző kedvezőtlen<br />

szakember-ellátási körülmények indokolták azt, hogy – körjegyző és az ötezer főnél nagyobb<br />

lélekszámú község kivételével – a képviselő-testületek két évre felmentést adhatnak a képesítési<br />

feltételek alól is, ha valószínűsíthető, hogy ez idő alatt a pályázó az előírt képesítést megszerzi.<br />

Ugyanez indokolja a gyakorlati idő csökkentésének lehetőségét, illetve elengedésének kivételes biztosítását<br />

is.<br />

A jegyző feladatait, melyek három alapvető csoportba rendezhetők, az Ötv. részletezi. A jegyző<br />

hivatalvezetőként – egyes esetekben a polgármester egyetértésével – gyakorolja a munkáltatói<br />

<strong>jog</strong>okat a hivatal dolgozói felett. Önkormányzati jellegű feladatain belül a jegyző gondoskodik az<br />

önkormányzat működésével kapcsolatos feladatok ellátásáról, tanácskozási <strong>jog</strong>gal vesz részt a képviselő-testület,<br />

a képviselő-testület bizottságának ülésén. Ide tartozik többek közt az ülések adminisztratív<br />

előkészítése, a döntések szakmai megalapozása, a testületi ülés figyelemmel kísérése, jelzés<br />

<strong>jog</strong>szabálysértés észlelése esetén, jegyzőkönyv készítése. Államigazgatási jellegű feladatain belül a<br />

jegyző dönt a hatáskörébe utalt ügyekben, ezekben szabályozza a kiadmányozás rendjét, döntésre<br />

előkészíti a polgármester hatáskörébe tartozó államigazgatási ügyeket, dönt azokban a hatósági<br />

ügyekben, amelyeket a polgármester ad át. A jegyzőt illető hatáskörök száma a háromezerhez (!)<br />

közelít. Ezeket mind természetesen lehetetlen egy személynek ellátnia. A jegyző a hatáskörétől<br />

ugyan nem válhat meg, kiadmányozási (döntési) <strong>jog</strong>ot viszont biztosíthat a hivatal egyes ügyintézőinek.<br />

A jegyző a „törvényesség őre” a helyi önkormányzatoknál. Egyik legfőbb feladata ugyanis,<br />

hogy jelzéssel éljen, ha a képviselő-testület, a bizottság, vagy a polgármester döntésénél <strong>jog</strong>szabálysértést<br />

észlel.<br />

6. A helyi önkormányzatok társulásai<br />

A helyi önkormányzati rendszer rendszerváltás során történt kialakítása során a <strong>jog</strong>alkotó már<br />

számolt azzal a problémával, hogy a minden települést megillető feltétlen szabadságnak, autonómiának<br />

ára van: nem lesz minden község alkalmas arra, hogy a működésének alapvető feltételeit, a<br />

törvény által számukra kötelezően előírt feladatokat önmagukban kellő színvonalon teljesítsék. (Az<br />

önkormányzatok több mint 90%-a a községi önkormányzat, a községek nagyobb részének – több<br />

211

- 212 -<br />

mint 1700-nak – a lakosságszáma nem éri el az ezer főt.) Mint említettük, a kötelezően teljesítendő<br />

feladatok kapcsán a helyi önkormányzatokat mindössze megvalósítási kötelezettség terheli, módjának<br />

meghatározásában nagyfokú önállóságot kaptak, így kézenfekvő megoldásként kínálkozik az<br />

önkormányzatok előtt, hogy akár a kötelező, akár önkélt vállalt önkormányzati feladataik, akár pedig<br />

egyes államigazgatási feladataik hatékonyabb és célszerűbb megoldására más önkormányzatokkal<br />

írásbeli megállapodással (társulási megállapodás) társuljanak.<br />

Már az Alkotmány is deklarálja a helyi önkormányzatok alap<strong>jog</strong>ai közt, hogy „A helyi képviselő-testület<br />

szabadon társulhat más helyi képviselőtestülettel.” Az Ötv. pedig ezt az alkotmányos<br />

alap<strong>jog</strong>ot fejti ki, mikor szabályozza az önkormányzati társulások legalapvetőbb szabályait és meghatároz<br />

négy társulási formát. Az Országgyűlés 1997-ben felismerve azt, hogy az aprófalvas településszerkezetű<br />

ország helyi önkormányzatainak feladatellátása súlyos problémákkal küszködik, a társulási<br />

kedv fokozására megalkotta a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló<br />

1997. évi CXXXV. törvényt (Ttv.), melyben négy társulási típust és azokra vonatkozó részletszabályokat<br />

határoztak meg. Ezeket – mivel jellemzően egy meghatározott feladat ellátására jönnek létre –<br />

nevezhetjük ún. egycélú társulásoknak. A hazai társulási rendszer utolsó elemeként, lépcsőfokaként<br />

került elfogadásra a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII.<br />

törvény (Tkttv.), mely immáron több meghatározott közszolgáltatás, egyéb önkormányzati feladat<br />

integrált, egy szervezetben történő megvalósítására ösztönzi a települési önkormányzatokat.<br />

A helyi önkormányzati társulásokkal összefüggésben a következőket szükséges még kiemelni.<br />

Társulás létrehozása a részvevő önkormányzatok önkéntes és szabad megállapodásával történik.<br />

Magyarországon tehát a társulási szabadság elve érvényesül, kizárt tehát az, hogy bármelyik önkormányzat<br />

is kötelezhető legyen társulásban való részvételre. A társulás kölcsönös előnyök megszerzése,<br />

az arányos teherviselés mellett a résztvevő felek egyen<strong>jog</strong>úságának tiszteletben tartásával jöhet<br />

létre. Az nem kizárt, hogy a társult tagok lakosságszámhoz, a társulás nyújtotta szolgáltatás igénybevételének<br />

mértékéhez képest eltérő mértékű kötelezettségeket vállaljanak a társulás működtetése érdekében,<br />

a felek önkormányzati <strong>jog</strong>aiban viszont nem okozhat csorbulást a társulási megállapodás,<br />

valamely fél önkormányzati <strong>jog</strong>ait sértő megállapodás semmis.<br />

6.1. Az Ötv. által nevesített társulási formák<br />

6.1.1. Körjegyzőség<br />

212

- 213 -<br />

Körjegyzőséget azok a települési önkormányzatok hoznak létre, körjegyzőséghez azok csatlakoznak,<br />

melyek önmagukban nem képesek arra, hogy önálló polgármesteri hivatal működtetésének<br />

legalapvetőbb személyi és tárgyi feltételeit megteremtsék, saját jegyzőt nevezzen ki. Ebben az<br />

esetben a megállapodás alapján egy személy, a körjegyző látja el több település jegyzői feladatait,<br />

ilyenkor a résztvevő települések nem működtetnek önálló polgármesteri hivatalt, hanem egységes<br />

körjegyzőség hivatalát hoznak létre körjegyző vezetésével a székhely településen. Új körjegyzőségi<br />

hivatal abban az esetben nem kerül kialakításra, ha a körjegyzőség székhelye nagyközség, vagy város,<br />

mert ilyen esetekben a nagyközség, vagy város jegyzője az adott polgármesteri hivatal bevonásával<br />

látja el a körjegyzőségi teendőket.<br />

Fontos megemlíteni, hogy az Ötv. az ezer lakos alatti településeknek is csupán ajánlja a körjegyzőséghez<br />

való csatlakozást, nem sérül tehát a társulási szabadság elve. Az ezer lakos alatti települések<br />

is dönthetnek úgy, hogy ha anyagi lehetőségeik megengedik önálló polgármesteri hivatalt<br />

hoznak létre, önálló jegyzőt neveznek ki (egy működőképes hivatal létszáma legalább 5-6 fő). Az<br />

ezernél több, de kétezernél kevesebb lakosú község is részt vehet körjegyzőségben, kétezer lakos<br />

feletti települések viszont már csak körjegyzőségi székhely települések lehetnek, vagy önálló hivatalt<br />

kell fenntartaniuk.<br />

Körjegyzőség létrehozásának feltétele, hogy a társulni kívánó települések egy megyén belül<br />

helyezkedjenek el és közigazgatási területüket legfeljebb két település közigazgatási területe válassza<br />

el. (A megyén belüli elhelyezkedés előírásának oka a jegyzői döntésekkel szembeni <strong>jog</strong>orvoslati fórum<br />

– megyei kormányhivatal – egyértelmű meghatározása, a relatíve kis távolság pedig az ügyfelek<br />

és a körjegyző érdekeit védi.)<br />

A körjegyző kinevezéséhez és felmentéséhez a társulásban részvevő önkormányzatok széleskörű<br />

konszenzusa szükséges. Körjegyzőség alakításáról az érdekelt települések képviselő-testületei<br />

állapodnak meg. A körjegyzőt a képviselő-testületek együttes ülése nevezi ki. A körjegyző kinevezéséhez<br />

a körjegyzőséghez tartozó képviselő-testületek mindegyikének minősített többséggel hozott<br />

egybehangzó döntése szükséges. A körjegyzőnek a képesítési és a szakmai gyakorlat feltételek alól<br />

nem adható felmentés.<br />

A körjegyző, vagy megbízottja minden, a társulásban résztvevő képviselő-testület ülésén köteles<br />

részt venni, köteles évente minden képviselő-testületnek beszámolni a körjegyzőség munkájáról<br />

és a települések lakosságának igényeit kielégítendő köteles maga, vagy megbízottja révén minden<br />

településen hetente legalább egy napon ügyfélfogadást tartani.<br />

213

- 214 -<br />

6.1.2. Hatósági igazgatási társulás<br />

A képviselő-testületek megállapodással a polgármester, a jegyző, vagy a képviselő-testület hivatalának<br />

ügyintézője feladat- és hatáskörébe tartozó egy, vagy több államigazgatási hatósági ügyfajtára,<br />

vagy egy hatósági ügycsoport szakszerű intézésére hatósági igazgatási társulást hozhatnak<br />

létre (pl. szabálysértési ügyek intézésére, pénzügyi igazgatási feladatok ellátására).<br />

A bonyolultabb, speciális szakértelmet, gyakorlati tapasztalatot, különleges személyi és tárgyi<br />

feltételeket igénylő hatósági ügyek helyi intézésére a <strong>jog</strong>alkotó alapvetően két megoldást választhat:<br />

vagy kijelöli azon településeket, akik körzetközpontként a környező településekre nézve is ellátják az<br />

adott államigazgatási feladatot (pl. építésügyi hatósági, gyámhatósági, okmányirodai feladatok ellátása),<br />

vagy a szükséges feltételek megteremtésének képességét minden önkormányzat saját mérlegelésére<br />

bízza és ha az a feltételeket önmaga előteremteni nem képes, hatósági igazgatási társulásra léphet<br />

más önkormányzatokkal.<br />

Az igazgatási társulásoknak általában két fajtája jön létre: az egyiknél a társulás csak előkészíti<br />

a hatósági ügyeket, a döntést minden települési önkormányzat jegyzője maga hozza meg, a másiknál<br />

mind az előkészítés, mind a döntéshozatal társulásban történik, a döntéshozó a kiadmányozási<br />

<strong>jog</strong>gal megbízott települési önkormányzat (többnyire a székhely) jegyzője.<br />

A hatósági igazgatási társulás a gyakorlatban a társulásban részt vevő polgármesteri hivatalok<br />

egyikének szervezeti részeként működik.<br />

6.1.3. Intézményi társulás<br />

A képviselő-testületek megállapodásukkal létrehozhatnak olyan társulást, amelynek értelmében<br />

két vagy több községet, illetőleg várost és községet ellátó egy vagy több intézményt (pl. óvoda, általános<br />

iskola, idősek otthona) közösen alapítanak, tartanak fenn és fejlesztenek.<br />

Tökéletes megoldást kínál ez a társulási forma azon esetekre, amikor a kisebb települések már a<br />

legalapvetőbb kötelezően ellátandó feladatokról sem tudnak önmagukban gondoskodni. Ha például<br />

egy község nem tudja önállóan kigazdálkodni egy óvoda költségeit, képviselő-testülete dönthet úgy,<br />

hogy más hasonló helyzetben lévő községekkel összefogva közösen alapít, tart fenn egy<br />

napköziotthonos óvodát, vagy egy nagyobb város képviselő-testületével köt megállapodást arról,<br />

hogy ezentúl a kis község óvodás korú gyermekei a nagyobb város által alapított óvodába járnak,<br />

cserébe a község hozzájárul az óvoda fenntartási költségeihez.<br />

214

- 215 -<br />

Az Ötv. egy diszpozitív szabályt fogalmaz meg a hozzájárulás mértékére, mikor azt mondja,<br />

hogy a társult tagönkormányzatok lakosságszámarányosan járulnak hozzá a fenntartási költségekhez.<br />

A képviselő-testületek viszont a társulási megállapodásban eltérően is megállapodhatnak, pl.<br />

dönthetnek úgy, hogy egyenlő mértékben, vagy – óvoda esetén – a nevelt gyermekek száma alapján<br />

fizetik meg a hozzájárulásukat.<br />

6.1.4. Társult képviselő-testület<br />

Társult képviselő-testületet két vagy több települési képviselő-testület hozhat létre akkor, ha a<br />

társulási szándékot előzetesen már minden érintett település lakossága érvényes és eredményes helyi<br />

népszavazása megerősítette. Ez a társulási forma arra kínál lehetőséget, hogy a tagönkormányzatok a<br />

feladataik jelentős részét integráltan, gazdaságilag, szakmailag a leghatékonyabban lássák el úgy,<br />

hogy közös hivatalt tartanak fenn, intézményeiket közösen működtetik és részben, vagy akár teljes<br />

egészében egyesítik költségvetésüket.<br />

Ezen átfogó társulási forma nem szünteti meg az alapító képviselő-testületeket, azok a kizárólag<br />

az adott települést érintő ügyekben (pl. díszpolgári cím adományozása) továbbra is önállóan döntenek.<br />

A társult képviselő-testület kétféleképpen állhat össze: alkothatják azt a társult képviselőtestületek<br />

együtt teljes létszámban, de megállapodhatnak abban is, hogy a tagok<br />

lakosságszámarányosan delegálnak képviselőket a társult képviselő-testületbe.<br />

6.2. A Ttv. által nevesített társulási típusok<br />

6.2.1. Egyszerű megbízásos társulás<br />

A képviselő-testület megállapodhat más képviselő-testülettel abban, hogy annak szerve, intézménye,<br />

más szervezete meghatározott feladatot, hatáskört, szolgáltatást ellát a megbízó önkormányzat<br />

számára.<br />

A megbízó képviselő-testület megbízza a másik szerződő önkormányzatot, hogy pl. egy vagy<br />

több szociális szolgáltatást biztosítson adott esetben saját fenntartású intézménye útján. Ebben az<br />

esetben nem beszélhetünk intézmény közös fenntartásáról, hiszen a megbízó önkormányzat csupán<br />

egy bizonyos szolgáltatás ellátásával bízza meg a megfelelő szolgáltatóval, intézménnyel rendelkező<br />

215

- 216 -<br />

önkormányzatot, hogy a saját közigazgatási területén túl a megbízó közigazgatási területére kiterjedően<br />

is lássa el a feladatot.<br />

6.2.2. Egyszerű intézményfenntartó társulás<br />

Két vagy több képviselő-testület megállapodhat intézmény vagy más szervezet közös fenntartásában,<br />

egyes alapítói <strong>jog</strong>ok közös gyakorlásában, munkavállaló közös foglalkoztatásában<br />

azzal, hogy a közös fenntartással, illetve a közös foglalkoztatással kapcsolatos feladat- és hatásköröket<br />

a megállapodásban meghatározott képviselő-testület, illetve annak szerve gyakorolja.<br />

Ezen társulási típus a már a társulási formáknál megismert intézményi társulás céljából jön létre<br />

mégpedig úgy, hogy a közösen alapított, fenntartott, fejlesztett intézménnyel kapcsolatos döntéseket<br />

a társult tagok nem közösen hozzák meg, hanem a résztvevők a tagok egyikére (jellemzően a székhely<br />

település képviselő-testületére) bízzák ezen feladat- és hatáskörök gyakorlását. Ha például egy<br />

általános iskolát tartanak fenn közösen a társult önkormányzatok és a társulási megállapodásban a<br />

székhely település képviselő-testületét jelölték meg döntéshozóként, akkor ezen szerv fogja pl. az<br />

iskola igazgatóját kinevezni úgy, hogy a többi képviselő-testületnek mindössze a véleményét köteles<br />

ezzel kapcsolatban kikérni.<br />

6.2.3. Társulás tanáccsal<br />

Két vagy több képviselő-testület közös döntéshozó szerv (társulási tanács) létrehozásával megállapodhat<br />

intézmény vagy más szervezet közös fenntartásában, egyes alapítói <strong>jog</strong>ok közös gyakorlásában,<br />

munkavállaló közös foglalkoztatásában, illetve feladat, hatáskör, szolgáltatás más<br />

módon történő közös ellátásában.<br />

Ezen társulási típus tehát az előbb ismertetett két társulási típusnak olyan továbbfejlesztett változata,<br />

melyben az akár megbízásos, akár intézményfenntartó társulással kapcsolatos döntéseket egy<br />

közösen létrehozott szerv, az ún. társulási tanács hozza meg. A tanács összetétele megállapodás<br />

kérdése, összeállhat pl. egyenlő számú, vagy a települések lakosságszámával, hozzájárulásával arányos<br />

számú képviselőből, azonos, vagy súlyozott mértékű szavazati <strong>jog</strong>gal bíró polgármesterekből. A<br />

társulási tanács tagjai sorából elnököt választ (jellemzően a székhely település polgármestere), és<br />

elnökhelyettest, elnökhelyetteseket választhat. A társulási tanács döntését ülésén, határozattal hozza.<br />

216

- 217 -<br />

6.2.4. Jogi személyiséggel bíró társulás<br />

Két vagy több képviselő-testület megállapodhat <strong>jog</strong>i személyiséggel rendelkező társulás létrehozásában,<br />

ha a feladat, szolgáltatás közös ellátása, intézmény vagy más szervezet közös alapítása,<br />

fenntartása szükségessé teszi, hogy a társulás önállóan vállaljon kötelezettségeket, és rendelkezzen<br />

vagyoni <strong>jog</strong>okkal.<br />

Ezen társulási típus még magasabb szintű, mint az előbb említett tanáccsal bíró társulás, hiszen<br />

immáron a közös döntéshozó szervvel rendelkező társulást már <strong>jog</strong>i személyiséggel is felruházzák. A<br />

társulás tehát a gazdasági élet, a piac önálló szereplőjévé válik, a tárulást polgári <strong>jog</strong>i <strong>jog</strong>ok illethetik<br />

és kötelezettségek terhelhetik, saját vagyonnal rendelkezhet, gazdálkodó szervezetet, intézményt<br />

alapíthat, illetve vállalkozásban vehet részt.<br />

6.3. A többcélú kistérségi társulás<br />

A többcélú kistérségi társulás olyan közös döntéshozó szervvel, társulási tanáccsal és <strong>jog</strong>i<br />

személyiséggel bíró társulás, amelyet egy meghatározott kistérség területén működő települési önkormányzatok<br />

képviselő-testületei hozhatnak létre egymás közt területfejlesztési feladatok ellátására,<br />

településfejlesztési feladatok összehangolására, kistérségi közszolgáltatások (pl. oktatási és<br />

nevelési, szociális és egészségügyi ellátási, közművelődési, hulladékkezelési) biztosítására, intézmények<br />

közös fenntartására.<br />

A tagönkormányzatok polgármestereiből álló társulási tanács saját tagjai közül elnököt választ<br />

(jellemzően a székhelytelepülés polgármesterét) és elnökhelyetteseket választhat. A társulási tanács<br />

döntését ülésén, határozattal hozza. A tanács munkáját munkaszervezet segíti, illetve bizottságok<br />

segíthetik. Huszonötnél több tagból álló társulások esetén a hétköznapi feladatok ellátására a tanács<br />

saját tagjaiból 5-9 tagú elnökséget választhat.<br />

7. A helyi önkormányzatok ellenőrzése<br />

217

- 218 -<br />

Mint minden rendszert, így a közigazgatás szervezeti rendszerét is az elemek, jelen esetben a<br />

közigazgatási szervek közti kapcsolat tartja össze. Az kétségtelen, hogy a helyi önkormányzatok is a<br />

közigazgatás szervezeti rendszerébe tartoznak, de vajon milyen kapcsolat fűzi össze a szervezeti<br />

rendszer többi tagjával? Az önkormányzati autonómiát súlyosan sértené, ha közvetlenül, vagy közvetve<br />

a Kormány irányítási, felügyeleti <strong>jog</strong>ot gyakorolna az önkormányzatok felett, ezért a <strong>jog</strong>alkotó<br />

azt a megoldást választotta, hogy ún. törvényességi ellenőrzési viszonyt létesített az önkormányzatok<br />

és a közigazgatási szervezeti rendszer egyes ellenőrzési <strong>jog</strong>okkal felruházott szervei között.<br />

Az Alkotmány a Kormány kötelességéve teszi azt, hogy gondoskodjon a helyi önkormányzatok<br />

törvényességi ellenőrzéséről. Az Ötv. pedig azt is leszögezi, hogy a Kormány a helyi önkormányzatok<br />

törvényességi ellenőrzéséért felelős miniszter (közigazgatási és igazságügyi miniszter) közreműködésével,<br />

a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért felelős szerv - a fővárosi és megyei<br />

kormányhivatalok – útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését. (A <strong>jog</strong>alkotó<br />

2009. január 1. és <strong>2011</strong>. szeptember 1. között alkotmányellenes mulasztásban volt, mert nem<br />

került kijelölésre egyetlen olyan közigazgatási szerv sem, amely a helyi önkormányzatok felett törvényességi<br />

ellenőrzési <strong>jog</strong>körrel bírt volna.)<br />

Az Ötv. szerint tehát a kormányhivatal feladata a helyi önkormányzatok (ide érte a kisebbségi<br />

önkormányzatokat és a helyi önkormányzatok társulásait is) törvényességi ellenőrzése. Ez azt célozza,<br />

hogy a hatályos <strong>jog</strong>szabályok keretei között működjenek az önkormányzatok, ideértve a képviselő-testületek<br />

szervezetét, működését, döntéshozatali eljárása <strong>jog</strong>szerűségét, továbbá a döntések<br />

(rendelet, határozat) törvényességét, valamint annak vizsgálatát, hogy az önkormányzat bizottsága, a<br />

részönkormányzat, a társulás, végezetül pedig a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés<br />

elnöke által hozott önkormányzati határozat megfelel-e a <strong>jog</strong>szabályoknak.<br />

A kormányhivatal közvetlenül maga nem függesztheti fel a törvénysértőnek tartott önkormányzati<br />

rendelet vagy határozat végrehajtását. Nem helyezheti hatályon kívül, nem semmisítheti meg az<br />

önkormányzat döntését. Törvényességi ellenőrzési <strong>jog</strong>köre nem a döntés előkészítésének <strong>jog</strong>szerűségére,<br />

hanem a már megszületett döntésre terjed ki és kizárólag figyelemfelhívásra, vagy annak<br />

eredménytelensége esetén bírósági keresetindításra szorítkozik. Azt, hogy az önkormányzati rendelet<br />

vagy határozat törvénysértő-e vagy sem, végül az Alkotmánybíróság, illetőleg a bíróságok döntik<br />

el. A hivatal törvényességi vizsgálata a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnél is kizárólag a<br />

<strong>jog</strong>szerűségre irányulhat. Ha <strong>jog</strong>szabály mérlegelési szempontokat állapít meg, a döntés csak akkor<br />

válik törvénysértővé, ha a döntéshozatali folyamatban mellőzték e szempontok figyelembevételét.<br />

218

- 219 -<br />

A kormányhivatal, hogy ha a törvényességi ellenőrzés során az önkormányzat gazdálkodását<br />

érintő mulasztást vagy <strong>jog</strong>szabálysértés gyanúját észleli, egy másik szervet, az Állami Számvevőszéket<br />

kéri fel vizsgálat lefolytatására és a szükséges intézkedések megtételére.<br />

Az Ötv. szerint a polgármester köteles összehívni a képviselő-testület ülését a települési képviselők<br />

egynegyedének vagy a képviselő-testület bizottságának indítványára. Amennyiben a polgármester<br />

vagy tartós akadályoztatása esetén az alpolgármester nem tesz eleget a fenti kötelezettségének,<br />

a kormányhivatal hívja össze a képviselő-testület ülését.<br />

A törvény a jegyző kötelezettségévé teszi, hogy a testületi ülések jegyzőkönyvét az ülést követő<br />

15 napon a kormányhivatal számára megküldje. A jegyző köteles a jegyzőkönyvvel együtt minden<br />

olyan iratot felküldeni (pl. az írásos előterjesztéseket, a rendelet szövegét és indokolását, a határozatokat<br />

és azok előiratait), amiből mind a döntés, mind pedig a döntéshozatali eljárás <strong>jog</strong>szerűsége<br />

megállapítható.<br />

A kormányhivatal akár a felküldött jegyzőkönyvből, akár helyszíni ellenőrzés során, akár más<br />

forrásból szerzett információk alapján azt észleli, hogy az önkormányzati döntés <strong>jog</strong>szabálysértő,<br />

akkor határidő kitűzésével felhívja az érintett önkormányzati szervet a törvénysértés megszüntetésére,<br />

kérheti a testületi döntés ismételt megvizsgálását. A jelzés nyomán az önkormányzat rendeletét,<br />

határozatát nem köteles a megállapított határidőn belül visszavonni, megváltoztatni, de ha a jelzéssel<br />

egyetért, azt megteszi. A felhívás eljárási kötelezettséget annyiban jelent, hogy a címzett köteles a<br />

törvényességi felhívást megvizsgálni. Lehetősége van döntésének változatlan tartalmú fenntartására,<br />

a véleménykülönbség kifejezésre juttatásával az észrevétel elvetésére. Az önkormányzatok a törvényességi<br />

észrevételt tehát el is utasíthatják, egyetértésük esetén azonban a törvénysértést maguk kiküszöbölik.<br />

Ha a kormányhivatal felhívása nyomán az önkormányzat nem küszöböli ki a jelzett törvénysértést,<br />

akkor a kormányhivatal vezetője <strong>jog</strong>szabálysértő határozat ellen 30 napon belül keresetet<br />

nyújthat be a bírósághoz. Erre akkor kerül sor, ha a képviselő-testületi döntést változatlanul törvénybe<br />

ütközőnek ítéli. A 30 napos perindítási határidő a törvénysértés megszüntetésére megadott<br />

határidő lejártától számít. A bíróság a képviselő-testület <strong>jog</strong>szabálysértő határozatát hatályon kívül<br />

helyezi és a képviselő-testületet új eljárás lefolytatására kötelezi. Ha a kormányhivatal a bírósághoz<br />

fordul, indítványozhatja az önkormányzati döntés végrehajtásának felfüggesztését is. Ha pedig a <strong>jog</strong>szabálysértő<br />

önkormányzati határozat végrehajtása a közérdek súlyos sérelmével vagy elháríthatatlan<br />

kárral járna, akkor a határozat végrehajtásának felfüggesztését kérnie kell a bíróságtól.<br />

219

- 220 -<br />

A törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését a kormányhivatal<br />

az Alkotmánybíróságtól kérheti. Ha az Alkotmánybíróság megállapítja a rendelet alkotmányellenességét,<br />

akkor a rendelet egészét vagy törvénysértő rendelkezéseit megsemmisíti.<br />

Kezdeményezheti végül a kormányhivatal a törvénysértés megszüntetésére a képviselő-testület<br />

összehívását és a képviselő-testület tisztségviselője felelősségének megállapítását.<br />

A helyi önkormányzatok ellenőrzésének kérdésköréhez tartozik még az alkotmányellenesen<br />

működő képviselő-testület feloszlatásának többszereplős eljárási metódusa is. Mint említettük, az<br />

önkormányzatok működésének törvényességi ellenőrzését elviekben a kormányhivatal látja el, ennek<br />

a szervnek kell tehát a korrekcióra az első lépéseket megtenni.<br />

Az önkormányzat működésének alkotmányellenessége egyebek közt akkor következik be, ha a<br />

képviselő-testület működésképtelenné válik. Ennek általános megnyilvánulása az, hogy tartósan nem<br />

teljesíti a törvényben megjelölt feladat- és hatásköreit (pl. nem alkotja meg az SzMSz-ét, a költségvetési<br />

rendeletét, nem nevezi ki az intézmények vezetőit, elmulasztja a szociális segélykérelmek elbírálását,<br />

vagy egyszerűen csak a sorozatos határozatképtelenség folytán nem képes döntést hozni).<br />

Ha a kormányhivatal eljárása kevésnek bizonyul az alkotmányellenes mulasztás, sorozatos<br />

törvénysértések megszüntetésére, a hivatal jelzése alapján az önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért<br />

felelős miniszter kezdeményezi a Kormánynál az Alkotmánnyal ellentétesen működő helyi<br />

képviselő-testület feloszlatására vonatkozó országgyűlési előterjesztés benyújtását. A Kormány – az<br />

Alkotmánybíróság véleményének kikérése után – javaslatot terjeszt az Országgyűléshez az Alkotmánnyal<br />

ellentétesen működő helyi képviselő-testület feloszlatására. Az Országgyűlés a feloszlatásról<br />

a soron következő ülésen határoz. E napirend tárgyalására meg kell hívni az érintett önkormányzat<br />

polgármesterét. A polgármester <strong>jog</strong>osult a feloszlatásra vonatkozó javaslattal kapcsolatban a képviselő-testület<br />

álláspontját a határozathozatal előtt ismertetni. Ha az Országgyűlés az önkormányzati<br />

képviselő-testületet feloszlatja, egyidejűleg három hónapon belüli időpontra kitűzi az időközi választást.<br />

Ebben az esetben, ezzel egyidejűleg a köztársasági elnök köztársasági biztost nevez ki meghatározott<br />

önkormányzati, illetve az államigazgatási feladatok ellátásának irányítására az új képviselőtestület<br />

megválasztásáig terjedő időre.<br />

220

- 221 -<br />

SZAKIRODALOM a 9. részhez<br />

1. A helyi önkormányzatok alkotmányi szabályozása, Alkotmányelőkészítő tanulmányok IV.<br />

Budapest, 1996.<br />

2. Az önkormányzati rendszer magyarázata (szerk.: Verebélyi Imre)<br />

Közigazgatási és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1999.<br />

3. Balogh Zsolt: Önálló hatalmi ág vagy a végrehajtó hatalom része<br />

Társadalmi Szemle 1991. évi 10. szám<br />

4. Balázs István: A dekoncentrált közigazgatási szervek felülvizsgálatának szükségességéről, irányairól<br />

és komplexitásáról. A dekoncentrált államigazgatási szervek rendszere és reformjának<br />

alternatívái.<br />

Budapest, 1994. Közigazgatási Korszerűsítési Kormánybiztos Titkársága<br />

5. Beluszki Pál - Donáth Róbert: A helyi-területi közigazgatás<br />

Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1982.<br />

6. Beér János: A helyi tanácsok kialakulása és fejlődése Magyarországon<br />

Budapest, 1962.<br />

7. Bibó István: Válogatott tanulmányok<br />

Budapest, 1987.<br />

8. Bistei Attila: Adalékok Miskolc polgári közigazgatásának megteremtéséhez<br />

Bíbor Kiadó, Miskolc, 2003.<br />

9. Bistei Attila: A magyar önkormányzatok történetének áttekintése<br />

Borsodi Szemle 1990/2. szám<br />

10. Csefkó Ferenc: Kapcsolatok a települési és a megyei önkormányzat között<br />

Magyar Közigazgatás, 1991. évi 3. szám<br />

11. Cseh Lajosné-Szabó Lajos: A törvényességi ellenőrzés terjedelme, az ellenőrzésből kivont<br />

ügyek kritikája<br />

Magyar Közigazgatás 1998. évi 1. szám<br />

12. Élkő Mária: A törvényességi ellenőrzés eszközrendszere és munkamódszerei<br />

Magyar Közigazgatás 1993. évi 7-8. szám<br />

13. Fürcht Pál: A helyi önkormányzatok ellenőrzési rendjéről<br />

Magyar Közigazgatás 1997. évi 12. szám<br />

221

- 222 -<br />

14. Mihajlov Dobromir: A középszintű önkormányzatok és az állami dekoncentrált szervek egyes<br />

európai országokban<br />

Budapest, 1992.<br />

15. Egyed István: Vármegyei önkormányzat<br />

Budapest, 1929.<br />

16. Fonyó Gyula: Községi igazgatás<br />

Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1973.<br />

17. Ivancsics Imre: Néhány gondolat a helyi önkormányzati rendszer kiépítésének folyamatáról<br />

Magyar Közigazgatás, 1991. évi 8. szám<br />

18. Ivancsics Imre: A helyi önkormányzatok alkotmányos szabályozásának néhány kérdése<br />

Magyar Közigazgatás, 1994. évi 10. szám<br />

19. Lőrincz Lajos: Magyar Közigazgatás: Dilemmák és perspektívák<br />

Budapest, 1988.<br />

20. Kaltenbach Jenő: Az önkormányzatok feletti központi felügyelet eszközrendszerének nyugateurópai<br />

modellje<br />

Magyar Közigazgatás, 1990. évi 12. szám<br />

21. Kaltenbach Jenő: A magyar önkormányzati felügyelet<br />

Magyar Közigazgatás, 1991. évi 5. szám<br />

22. Komáromi László: A tartományok helye és szerepe az osztrák közigazgatásban<br />

Magyar Közigazgatás, 1990. évi 1. szám<br />

23. Magyary Zoltán: Magyar Közigazgatás. Budapest, 1942.<br />

24. Müller György: Önkormányzati törvények a Német Szövetségi Köztársaságban<br />

Magyar Közigazgatás, 1990. évi 4. szám<br />

25. Önkormányzati közigazgatás<br />

Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest, 2002.<br />

26. Önkormányzatok működésének egy éve<br />

Magyar Közigazgatás 1992. évi 1. szám<br />

27. Pfeil Edit - Faragó László: Önkormányzati társulások a területi tervezésben<br />

Magyar Közigazgatás, 1991. évi 11. szám<br />

28. Sípos Katalin: Regionális szint a közigazgatásban<br />

Magyar Közigazgatás, 1992. évi 8. szám<br />

29. Soltész István: A helyi közigazgatás (önkormányzatok) Portugáliában<br />

222

- 223 -<br />

Állam és Igazgatás, 1986. évi 1. szám<br />

30. Szabó Gábor: Szétpontosítás: elméleti megközelítések és fejlődéstörténet<br />

Budapest, 1992.<br />

31. Szabó Lajos: Gondolatok az önkormányzatok működéséről és alkotmányos szabályozásáról<br />

Magyar Közigazgatás, 1991. évi 8. szám<br />

32. Szabó Lajos: Az önkormányzatok társulásai<br />

Magyar Közigazgatás, 1994. évi 4. szám<br />

33. Szente József: Az önkormányzatok szabályozása az új alkotmányban<br />

Magyar Közigazgatás, 1993. évi 2. szám<br />

34. Szente Zoltán: Az önkormányzatok szabályozása az új Alkotmányban<br />

Magyar Közigazgatás 1993. évi 2. szám<br />

35. Tisza Tibor: Az önkormányzatok <strong>jog</strong>állása és állami felügyelete az egyes nyugat-európai országokban<br />

= EU-csatlakozás-önkormányzatok 2003<br />

36. Vadál Ildikó: Dekoncentrált szervek a mai magyar közigazgatásban. A dekoncentrált államigazgatási<br />

szervek rendszere és reformjának alternatívái<br />

Budapest, 1994.<br />

37. Verebélyi Imre: A tanácsi önkormányzat<br />

Budapest, 1987.<br />

38. Verebélyi Imre: A tanácsi önkormányzati rendszer alkotmányos alapjai, fejlesztési irányai<br />

Állam és Igazgatás, 1989. 4. szám<br />

39. Verebélyi Imre: A helyi önkormányzat alapvonalai<br />

Magyar Közigazgatás, 1991. évi 9. szám<br />

40. Verebélyi Imre: Az önkormányzati rendszer magyarázata<br />

Budapest, 1993.<br />

41. Virág Rudolf: A dekoncentrált szervek fogalma, helye a közigazgatási feladat- és szervezetrendszerében.<br />

A dekoncentrált államigazgatási szervek rendszere és reformjának alternatívái<br />

Budapest, 1994.<br />

223

- 224 -<br />

10. IRÁNYÍTÁS, FELÜGYELET, ELLENŐRZÉS A KÖZIGAZGATÁSBAN<br />

Fő témakörök:<br />

10.1. Az irányítás fogalma<br />

10.2. Az irányítási hatáskör<br />

10.3. Az irányítás és a felügyelet elhatárolása<br />

10.4. Az utasításoknak való engedelmesség<br />

___________________________________<br />

10.1. Az irányítás fogalma<br />

Az irányítás fogalmát a korábbiakban már kénytelenek voltunk használni, anélkül, hogy konkrétan<br />

meghatároztuk volna a fogalmat, illetve annak tartalmát. Az irányításnak megadható szociológiai,<br />

igazgatás-tudományi és <strong>jog</strong>-tudományi jelentése egyaránt, továbbá felmerülnek az irányítási<br />

eszközök kérdései, sőt elhatárolási kérdések is, a fogalommal szoros összefüggésben. Az alábbiakban<br />

e kérdéseket tekintjük át.<br />

a.) A szervezetek irányításának szociológiai értelmezése<br />

Az irányítás általában a hatalomgyakorlás formája. Az irányítás szociológiai értelemben<br />

két szerv közötti olyan hatalmi viszony, amelyben az egyik (az irányító) szerv, a másik (az<br />

irányított) szervre meghatározó befolyást gyakorol. A befolyás az irányító akaratának érvényesülését<br />

jelenti.<br />

b.) A szervezetek irányításának igazgatás-tudományi értelmezése<br />

Igazgatás-tudományi értelemben az irányítás több (négy) elemből álló folyamat, melynek<br />

elemei a következők:<br />

- az irányítás alanya: az irányító,<br />

- az irányítás tárgya: az irányított szervezet,<br />

- az irányítás célja: az irányított szervezet zavartalan és eredményes működésének biztosítása,<br />

- az irányítás tartalma: az irányító szerv által rendszeresen ellátott feladatok összessége. Az irányítás<br />

tehát a szervezet működéséhez kapcsolódik.<br />

224

- 225 -<br />

Valamely szervezet működésének viszonyait két nagy csoportba lehet besorolni: a<br />

szakmai viszonyok (szakmai ügyek) és a szervi viszonyok (szervi ügyek) csoportjába. A<br />

szakmai működési viszonyok a szervezet alapvető céljának, társadalmi rendeltetésének ellátása<br />

során keletkező viszonyok. Az e tevékenységgel összefüggő ügyek a szakmai ügyek. A<br />

szervi működési viszonyok általában a következő ügyekben jelentkeznek:<br />

- a szervezet létesítése, megszüntetése, átszervezése,<br />

- fejlesztési ügyek,<br />

- a működés személyzeti feltételeinek biztosításával kapcsolatos ügyek,<br />

- a szervezet működéséhez szükséges dologi, anyagi feltételekkel kapcsolatos ügyek,<br />

- a belső szervezet kialakításával és átalakításával kapcsolatos ügyek,<br />

- a szervezet működési rendjének kialakításával és átalakításával kapcsolatos ügyek,<br />

- a szervezet vezetésével kapcsolatos ügyek. Az irányító szerv a fentiekben felsorolt ügyekben<br />

szakmai irányítást, illetőleg szervei, vagy fenntartói irányítást végez.<br />

c.) A szervezetek irányításának <strong>jog</strong>tudományi értelmezése<br />

Jogtudományi értelemben a szervezetek irányításáról akkor beszélünk, ha az irányító<br />

szervezetnek <strong>jog</strong>szabályok biztosítják azokat a <strong>jog</strong>i eszközöket, amelyekkel megvalósítható<br />

az irányított szervezet működését meghatározó befolyásolás (a szociológiai értelemben vett<br />

irányítás). Ebben az esetben a két szervezet között olyan tartós és folyamatos <strong>jog</strong>viszony<br />

van, amelynek tartalmát - az irányító oldalán - az irányítási <strong>jog</strong>osítványok adják. Ezeket a<br />

<strong>jog</strong>viszonyokat nevezzük irányítási <strong>jog</strong>viszonynak.<br />

Az irányítási <strong>jog</strong>viszonyokban általában előforduló irányítási <strong>jog</strong>osítványok - amelyeket<br />

a későbbiekben részletesen át fogunk tekinteni - a következők:<br />

a) a szabályozás <strong>jog</strong>a (a normatív aktus kiadásnak <strong>jog</strong>a);<br />

b) a konkrét utasítás adásának <strong>jog</strong>a;<br />

c) a konkrét ügyekben való döntés (határozathozatal) <strong>jog</strong>a;<br />

d) az aktus-felülvizsgálati <strong>jog</strong>;<br />

e) az ellenőrzési <strong>jog</strong>.<br />

d.) Az irányítás eszközei<br />

225

- 226 -<br />

Az irányítás meghatározott cselekmények útján valósul meg. Ezek a cselekmények általában<br />

<strong>jog</strong>ilag szabályozottak, melyeket az irányítás <strong>jog</strong>i eszközeinek nevezünk. A cselekmények<br />

között azonban találhatók olyanok is, amelyekre nézve a <strong>jog</strong>szabály előírásokat nem tartalmaz.<br />

Ezek a nem <strong>jog</strong>i eszközök általában a következők: a feladat megmagyarázása, tájékoztatás,<br />

gyakorlati segítségnyújtás, erkölcsi és anyagi ösztönzés, az irányító szerv által szervezett<br />

továbbképzés, stb.<br />

e.) Az irányítás és hatósági tevékenység elhatárolása<br />

Az irányítás és hatósági tevékenység elhatárolásának problémája a szervezetnél jelentkezik,<br />

mivel mindkét tevékenységnek a tárgya lehet szervezet, és mindkét fajta tevékenység a<br />

szervezet működésének befolyásolását célozza.<br />

Az elhatárolás azon az alapon történhet, hogy az irányítás a szervezet működését meghatározó<br />

módon befolyásolja, ezzel szemben a hatósági tevékenység csupán szűkebb körű<br />

<strong>jog</strong>osítványok gyakorlásának lehetőségét jelenti (pl. engedélyezés, kötelezés). Az elhatárolás<br />

másik szempontja, hogy az irányító tevékenységhez elegendő az irányítási <strong>jog</strong>viszony szabályozása,<br />

ezzel szemben a hatósági tevékenység keretében részletes <strong>jog</strong>i felhatalmazás (hatáskör)<br />

szükséges a szervezet működésének befolyásolására. A harmadik elhatárolási szempont<br />

a cselekmények eljárási rendjének szabályozásában található, mely szerint az irányítás<br />

keretében kifejtett cselekmények eljárási rendje általában nem, vagy kevésbé szabályozott,<br />

míg a hatósági eljárás részletesen és pontosan van szabályozva.<br />

f.) Irányítás és alá-fölérendeltség<br />

Az irányítás és alá-fölérendeltség kapcsolatára vonatkozóan két nézet ismeretes. Az<br />

egyik nézet szerint az irányítási viszony és az alá-fölérendeltség szinonim fogalmak. A másik<br />

nézet szerint a két fogalom között nem lehet azonossági jelet tenni, mivel az irányításnak<br />

létezhet alá-fölérendeltséggel együtt járó (hierarchikus) és alá-fölérendeltség nélküli (hierarchián<br />

kívüli) formája is. E nézet alá-fölérendeltségnek csak az igen erős irányítási hatáskörgyakorlást<br />

tekinti.<br />

Jogrendszerünkben a korábban általános <strong>jog</strong>i fogalomként használt ágazati és a funkcionális<br />

irányítás minősül hierarchián kívüli irányításnak. Ezek a fogalmak azonban a társada-<br />

226

- 227 -<br />

lomirányítás és ezen belül a gazdaságirányítás fokozatos átalakulásával, a rendszerváltás következtében<br />

kiüresednek és tartalmuk a felügyelet fogalmába jelenik újra meg.<br />

10.2. Az irányítási hatáskör<br />

Az irányítási hatáskör az irányító szervezet cselekvéseinek összességét jelenti, amelyeken<br />

keresztül az irányított szervezet működését befolyásolja. Ez a hatáskör igen széles<br />

skálán mozoghat attól függően, hogy erős vagy korlátozott irányítás valósul-e meg. Abban az<br />

esetben, ha az irányító szerv valamennyi irányítási <strong>jog</strong>osítványát korlátozás nélkül gyakorolhatja,<br />

teljes irányítási hatáskörről beszélhetünk.<br />

A teljes irányítási hatáskör általában ritkán fordul elő a közigazgatásban, a szervezetek<br />

önállóságának növelése érdekében gyakrabban korlátozott irányítási hatáskört alkalmaznak<br />

a <strong>jog</strong>alkotók. A korlátozás módjai a következők lehetnek:<br />

- a <strong>jog</strong>i norma növeli a szervezet önálló döntési <strong>jog</strong>át (pl. hatáskörelvonás tilalma)<br />

- korlátozzák (vagy kizárják) az irányító szerv konkrét utasításadási <strong>jog</strong>át,<br />

- korlátozzák az aktus-felülvizsgálati <strong>jog</strong>ot.<br />

Az irányítási hatáskör tartalmi összetevői: az irányítási <strong>jog</strong>osítványok felsorolása és<br />

azoknak a működési viszonyoknak a meghatározása, amelyekre nézve a <strong>jog</strong>osítványok gyakorolhatók.<br />

A működési viszonyok szempontjából a szervi ügyekben gyakorolható irányítást<br />

szervi irányításnak nevezzük. míg a szakmai ügyekben az irányító szerv a szakmai irányítást<br />

gyakorolja.<br />

Az irányítási hatáskör <strong>jog</strong>i szabályozásának két módja ismeretes. Az első esetben a<br />

<strong>jog</strong>alkotó részletesen meghatározza az irányítási <strong>jog</strong>osítványokat és azokat a működési viszonyokat,<br />

amelyekre nézve ezek a <strong>jog</strong>osítványok gyakorolhatók. A másik esetben a <strong>jog</strong>alkotó<br />

csak az irányítási <strong>jog</strong>viszonyról rendelkezik és az irányítási hatásköröket nem sorolja fel. A<br />

<strong>jog</strong>értelmezés szempontjából a részletes szabályozás esetében az irányítási <strong>jog</strong>viszonyt úgy<br />

kell értelmezni, hogy csak a felsorolt <strong>jog</strong>ok gyakorolhatók, míg az általános szabályozásnál a<br />

helyes <strong>jog</strong>értelmezés szerint minden irányítási <strong>jog</strong>osítvány gyakorolható, amit <strong>jog</strong>szabály<br />

nem tilt. Az irányítási <strong>jog</strong>osítványok az irányítási <strong>jog</strong>viszonyokban általában a következők:<br />

227

- 228 -<br />

a.) A szabályozási <strong>jog</strong><br />

A szabályozási <strong>jog</strong> az irányító szerv normatív döntéshozatali lehetőségét jelenti, az<br />

irányított ügyeire vonatkozóan. A szabályozási <strong>jog</strong> megjelenhet <strong>jog</strong>szabályi formában, valamint<br />

az állami irányítás egyéb <strong>jog</strong>i eszközei formájában. Ezeken kívül ide sorolhatjuk még az<br />

irányító szervek által kibocsátott <strong>jog</strong>i iránymutatásokat is.<br />

A szabályozási <strong>jog</strong> és az irányítás szintje között olyan összefüggés található, hogy minél<br />

magasabb szintről történik az irányítás, annál szélesebb körű a szabályozási hatáskör. Ez<br />

általában kiterjed az irányított szerv feladatának, hatáskörének, működési rendjének, szakmai<br />

szabályainak meghatározására. A szabályozási <strong>jog</strong> alapja az irányítási <strong>jog</strong>viszony, így az<br />

irányító szerv részére külön <strong>jog</strong>i felhatalmazás nem szükséges a szabályozási <strong>jog</strong> gyakorlásához.<br />

b.) Az irányított ügyeiben való döntés <strong>jog</strong>a<br />

Ez a <strong>jog</strong>osítvány az irányító szerv részére lehetőséget biztosít arra, hogy az irányított<br />

szerv működését saját döntéseivel befolyásolja. Ebben az esetben az irányított szerv belső<br />

döntését az irányítás szintjén - tehát szervezeten kívül - hozzák meg. Az irányított szerv<br />

ügyeiben való döntéseknek az alábbi típusait ismerjük:<br />

- az irányító szerv maga hozza meg a döntést,<br />

- az irányított szerv javaslatára az irányító szerv hozza meg a döntést,<br />

- az irányító szerv előzetes hozzájárulása szükséges a döntés meghozatalához,<br />

- az irányító szerv utólagos jóváhagyása szükséges a döntés hatálybalépéséhez,<br />

- az irányított szerv döntés előtt köteles kikérni az irányító véleményét.<br />

c.) A konkrét utasítás kiadásának <strong>jog</strong>a<br />

A konkrét utasítás a legerősebb irányítási <strong>jog</strong>osítvány, amely azt jelenti, hogy az irányító<br />

szerv olyan, címzettnek szóló, konkrét (egyedi) döntést hozhat, amely az irányított<br />

szervnél kötelezettséget keletkeztet, módosít vagy szüntet meg. Tartalma szerint a konkrét<br />

utasítás lehet cselekvésre, vagy cselekvés abbahagyására való kötelezés, továbbá cselekvéstől<br />

való tartózkodásra kötelezés.<br />

228

- 229 -<br />

A konkrét utasítás <strong>jog</strong>i hatása az irányított szerv hatáskörének elvonását jelenti.<br />

Ebben az esetben ugyanis az irányított szerv a hatáskörét csak formailag gyakorolja, annak<br />

tartalmát az irányító szerv határozza meg.<br />

Az irányítási <strong>jog</strong>viszonyokban a konkrét utasítás <strong>jog</strong>át általában korlátozzák azzal a<br />

módszerrel, hogy elismerik az irányított szerv önálló hatáskörét, kimondják a hatáskörelvonás<br />

tilalmát, vagy a konkrét utasításadás lehetőségét feltételhez kötik. A feltétel lehet külön <strong>jog</strong>szabályban<br />

meghatározott eset, vagy például tárgyi megkötés (honvédelmi érdek, külkereskedelmi<br />

érdek, stb.).<br />

d.) Az aktus-felülvizsgálati <strong>jog</strong><br />

Az aktus-felülvizsgálati <strong>jog</strong> alapján az irányító szervnek <strong>jog</strong>a nyílik arra, hogy megvizsgálja<br />

az irányított döntéseit, megállapítsa azok hibáit és intézkedjen a hibák orvoslásáról.<br />

Ebből következik, hogy ez a <strong>jog</strong>osítvány az irányított döntési <strong>jog</strong>át nem érinti.<br />

A <strong>jog</strong>osítvány tartalma függ attól, hogy milyen aktushiba esetére biztosítják a felülvizsgálati<br />

<strong>jog</strong>ot, továbbá, hogy az aktushiba megállapítása esetén az irányító szerv milyen<br />

intézkedést tehet. Az aktushibák lehetnek a következők: <strong>jog</strong>szabálysértés, érdeksérelem,<br />

célszerűtlenség. Az érdeksérelem tovább bontható a magánérdek és a közérdek sérelmére, a<br />

magánérdek sérelme pedig lehet <strong>jog</strong>os magánérdek sérelme, illetőleg egyéb érdeksérelem.<br />

Az irányító szerv intézkedési lehetőségei aktushiba esetén a következők lehetnek:<br />

megsemmisítés (kasszáció), megváltoztatás (reformáció) és megsemmisítés esetén új eljárás<br />

elrendelése.<br />

Az aktus-felülvizsgálati <strong>jog</strong> a legszűkebb körű abban az esetben, ha <strong>jog</strong>szabálysértés<br />

esetére csupán megsemmisítési <strong>jog</strong>ot biztosít az irányító szerv részre, a legszélesebb körű<br />

viszont akkor, amikor a <strong>jog</strong>szabálysértés, érdeksérelem és célszerűtlenség esetében is biztosítja<br />

a megsemmisítési és megváltoztatási <strong>jog</strong>kört.<br />

e.) A ellenőrzési <strong>jog</strong><br />

Az ellenőrzés az irányítás általános <strong>jog</strong>osítványa, melynek lényege az, hogy az irányító<br />

szerv információkat gyűjt az irányított szerv működéséről, pontosabban arról, hogy a tár-<br />

229

- 230 -<br />

sadalmi rendeltetését és feladatait milyen mértékben valósítja meg. Az ellenőrzés formái a<br />

következők lehetnek: beszámoltatás, jelentéskérés, adatszolgáltatás kérés, helyszíni ellenőrzés.<br />

Az ellenőrzés eredménye a tények megállapítása, melyek alapján az irányító szerv további<br />

intézkedéseket tehet. Az ellenőrzési <strong>jog</strong> általában korlátlan, kiterjed a szerv teljes tevékenységére.<br />

10.3. Az irányítás és a felügyelet elhatárolása<br />

Történetileg az irányítás és a felügyelet kifejezések tartalma az utóbbi évtizedekben jelentős<br />

változáson ment keresztül. Az 1950-es években kialakult irányítás fogalom, amely a<br />

teljes irányítási hatáskört jelentette, fokozatosan veszített jelentőségéből és ezzel párhuzamosan<br />

a felügyelet fogalom került előtérbe. Ennek alapvető magyarázata az állami irányítás<br />

centralizációjának fokozatos csökkenése, illetve az állam kivonulása az olyan közigazgatási<br />

feladatokból, amelyeket racionálisan más módszerekkel is meg lehet oldani.<br />

A <strong>jog</strong>alkotásban az tapasztalható, hogy az irányítás kifejezést újabban a felügyelet<br />

vagy az ellenőrzés kifejezés váltja fel, mely egyben a szervezetek önállóságának erősödését is<br />

jelzi. Az irányítás és felügyelet tartalmának elhatárolásánál a <strong>jog</strong>tudományban az az általános<br />

nézet, hogy a felügyelet általában kevesebb befolyásolási lehetőséget biztosít, mint az<br />

irányítás. A két fogalom között ezért az alapvető különbséget a <strong>jog</strong>osítványok alapján lehet<br />

megtenni. A felügyelet alábbi típusait ismerjük: hatósági felügyelet, törvényességi felügyelet,<br />

és szakfelügyelet.<br />

A hatósági felügyelet meghatározott feladatkörben kiterjedhet szervekre és személyekre<br />

egyaránt. Az ilyen szervek elnevezésében is általában szerepel a felügyelet kifejezés<br />

(pl. Munkavédelmi Felügyelőség, Bányaműszaki Felügyelőség, stb.). A hatósági felügyeletek<br />

<strong>jog</strong>osítványai a következők: ellenőrzés, tevékenység korlátozása vagy megtiltása, fogyatékosság<br />

megszüntetésére való felhívás, felelősségre vonás kezdeményezése és egyes esetekben<br />

szabálysértési helyszíni bírságolás.<br />

A törvényességi felügyelet kizárólag csak a <strong>jog</strong>szabálysértések orvoslására hivatott.<br />

Az intézkedés lehetőségei ezen a téren is általában a kezdeményezésig terjednek, és kivételesen<br />

fordul elő, hogy a felügyeleti szerv saját maga végzi a <strong>jog</strong>szabálysértés megszüntetését.<br />

230

- 231 -<br />

Törvényességi felügyeletet lát el a hatósági eljárások tekintetében a hatóság felettes szerve,<br />

az önkormányzatok tekintetében a megyei közigazgatási hivatal, illetőleg a közigazgatási<br />

szervek tevékenysége felett az ügyész, az általános felügyeleti <strong>jog</strong> körében. A törvényességi<br />

felügyeletet ellátó szervek <strong>jog</strong>osítványai a következők: ellenőrzés, fogyatékosság megszüntetésére<br />

való felhívás, felelősségre vonás kezdeményezése, aktus-felülvizsgálat kezdeményezése,<br />

továbbá hatósági ügyekben a felettes szerveket az aktus-felülvizsgálati <strong>jog</strong> is megilleti.<br />

A szakfelügyelet a miniszterek azon <strong>jog</strong>ából következik, hogy rendeletben meghatározhatják<br />

a feladatkörükbe tartozó intézetek működésének szakmai szabályait, azokat ellenőrizhetik<br />

és intézkedhetnek a fogyatékosság megszüntetése érdekében. A szakfelügyelet kiterjed<br />

az önkormányzatok által fenntartott intézetek, valamint a magánintézetek működésére<br />

egyaránt. Az a célja, hogy a szakmai szempontok egységes érvényesülését biztosítsa az intézeti<br />

szolgáltatások tekintetében. A szakfelügyeleti <strong>jog</strong>osítványok a következők: szabályozás,<br />

ellenőrzés, fogyatékosság megszüntetésére való felhívás, felelősségre vonás kezdeményezése.<br />

A felügyelet és irányítás elhatárolása mindezek alapján azon az alapon lehetséges,<br />

hogy milyen a két tevékenység tartama. Az irányításban általában megtalálhatók a legerősebb<br />

irányítási <strong>jog</strong>osítványok, a szabályozási <strong>jog</strong>, döntési <strong>jog</strong> és az utasítási <strong>jog</strong>. A felügyeletekre<br />

vonatkozó <strong>jog</strong>szabályok ezeket általában nem tartalmazzák, ezzel szemben minden típusú<br />

felügyeletre vonatkozó szabályozás tartalmazza az ellenőrzési <strong>jog</strong>ot, a fogyatékosság megszüntetésére<br />

való felhívás <strong>jog</strong>át és a felelősségre vonás kezdeményezésének <strong>jog</strong>át. A felügyeletek<br />

csak kivételesen tartalmaznak szabályozási, döntési és aktus-felülvizsgálati <strong>jog</strong>ot egyes<br />

esetekben.<br />

10.4. Az utasításnak való engedelmesség<br />

A konkrét utasítás <strong>jog</strong>osítványnál merülhet fel az a probléma, hogy amennyiben az<br />

utasítás végrehajtása <strong>jog</strong>szabályt sértene, mi a teendője az utasítottnak. Erre vonatkozóan az<br />

alábbi nézetek alakultak ki:<br />

a.) A feltétlen engedelmesség elve szerint az utasított mindenkor köteles az utasítást<br />

teljesíteni, nem vizsgálhatja az utasítás <strong>jog</strong>szerűségét.<br />

231

- 232 -<br />

b.) A teljes felelősség elve szerint az utasított köteles az utasítás <strong>jog</strong>szerűségét vizsgálni,<br />

és amennyiben az utasítást <strong>jog</strong>szabálysértőnek találja, köteles annak teljesítését megtagadni.<br />

c.) A mérsékelt engedelmesség elve szerint az utasított az utasítás <strong>jog</strong>szerűségét vizsgálhatja,<br />

és mérlegelheti ennek alapján a végrehajtás megtagadását.<br />

A magyar és a külföldi <strong>jog</strong>rendszerek általános elvei szerint, mindig a <strong>jog</strong>szabály az<br />

elsődleges, így amennyiben egy konkrét utasítás <strong>jog</strong>szabályba ütközik, akkor az első feladat<br />

az utasított és az utasító között a <strong>jog</strong>szerűség tisztázása. Ha ez nem sikerül, akkor az utasítottnak<br />

írásban kell kérnie az utasítás kiadását, és amennyiben ez megtörtént, akkor előterjesztési<br />

<strong>jog</strong>ot kell biztosítani részére az utasító felettes szervéhez. Amennyiben az utasító felettes<br />

szerve megerősíti az utasítást, akkor azt végre kell hajtani. Egyes esetekben azonban az<br />

utasítás végrehajtása olyan súlyos következményekkel járna, hogy annak végrehajtását mindenkor<br />

kötelező megtagadni. Ez fordul elő akkor, ha az utasítás végrehajtásával bűncselekmény<br />

vagy szabálysértés valósulna meg. Biztosítani kell ezen túlmenően az utasítás<br />

megtagadásának <strong>jog</strong>át abban az esetben is, ha a végrehajtás élet, egészség vagy testi épség<br />

közvetlen és súlyos veszélyeztetésével járna, vagy az utasított <strong>jog</strong>szabályban biztosított érdekeit<br />

súlyosan sértené.<br />

A hatályos <strong>jog</strong>i szabályozás - a kormánytisztviselőkre és a köztisztviselőkre vonatkozó<br />

szabályok között az utasítás megtagadásának fenti esetein túlmenően – előírja azt is, hogy az<br />

utasítottnak kötelező:<br />

- az utasítást adó figyelmét felhívni a <strong>jog</strong>szabályba ütköző utasításra, továbbá<br />

- arra, hogy az utasítás teljesítése kárt idézhet elő, sőt arra is, hogy<br />

- az utasítás végrehajtása más érintettek <strong>jog</strong>os érdekeit sértené. Utóbbi esetekben, az<br />

utasítás írásban történő kiadása után a végrehajtás nem tagadható meg, azonban az utasítás<br />

végrehajtója külön véleményét <strong>jog</strong>osult előzetesen írásba foglalni. Ebből az is következik,<br />

hogy ha az utasítás <strong>jog</strong>szabályba ütközik, akkor kötelező annak teljesítését megtagadni.<br />

232

- 233 -<br />

SZAKIRODALOM a 10. részhez<br />

1. Balla Zoltán: Az irányítás és a felügyelet <strong>jog</strong>intézményeinek egyes kérdései, különös tekintettel a<br />

felsőoktatásra. Magyar Közigazgatás 1998. évi 3. szám<br />

2. Bosánszky Lajos: Az igazgatás, irányítás, vezetés, felügyelet, ellenőrzés, vizsgálat fogalmakról.<br />

Állam és Igazgatás, 1986. évi 4. szám<br />

3. Fábián Adrián: Irányítás és vezetés a helyi önkormányzat szervezetében. In: A közigazgatási szervezetrendszer<br />

átalakítási kísérletei (Szerk.: Csefkó Ferenc) A „Jövő Közigazgatásáért” Alapítvány<br />

Pécs, 2009<br />

4. Fábián Adrián: Az irányítás tartalma. Köz<strong>jog</strong>i Szemle 2009. évi 3. szám<br />

5. Fogarasi József (Szerk.): Az irányítás és felügyelet közigazgatási problémái. Párbeszéd elmélet és<br />

gyakorlat között. 1. füzet. UNIÓ Kiadó, Budapest, 1994<br />

6. Kalas Tibor: A kibernetikai modell és az irányítás összefüggései. Állam és Igazgatás, 1987. évi 2.<br />

szám<br />

7. Kalas Tibor: Irányítás, felügyelet, ellenőrzés a közigazgatásban. In: Közigazgatási <strong>jog</strong> 1. Magyar<br />

Közigazgatási Jog Általános rész I. Virtuóz Kiadó Budapest, 2007<br />

8. Kaltenbach Jenő: Elméleti problémák az irányítás fogalma köréből. Állam és Igazgatás, 1987. évi<br />

4. szám<br />

9. Kaltenbach Jenő: A felügyelet intézménye a közigazgatásban. Jogtudományi Közlöny 1988. évi 3.<br />

szám<br />

10. Kaltenbach Jenő: Az önkormányzati felügyelet. Szeged, 1991<br />

11. Madarász Tibor: Közigazgatás és <strong>jog</strong>. KJK Budapest, 1987<br />

12. Magyary Zoltán: A magyar közigazgatás. Magyar Királyi <strong>Egyetem</strong>i Nyomda Budapest, 1942<br />

13. Raft Miklós: Az irányítás és felügyelet értelmezése. Állam és Igazgatás 1971/1. szám<br />

14. Szamel Lajos: Az államigazgatás vezetésének <strong>jog</strong>i alapproblémái. Budapest, 1962<br />

15. Szentpéteri István: Irányítás, felügyelet és ellenőrzés. Állam és Igazgatás 1988/8. szám<br />

16. Torma András: A közigazgatási szervek közötti viszonyrendszer, különös tekintettel<br />

az<br />

233

- 234 -<br />

irányításra és a felügyeletre. Magyar Közigazgatás LIV. évf. 8. szám. 2004. augusztus<br />

17. Zsuffa István: A közigazgatási szervek irányítása és felügyelete. Magyar Közigazgatás<br />

2004. évi 7. szám<br />

i Gajduschek György: Közszolgálat (KSZK ROP Programigazgatóság, Budapest, 2008.) 19.oldal.<br />

ii Hazafi Zoltán: Közszolgálati <strong>jog</strong>unk a változó nemzetközi és hazai térben 8. oldal idézve: Moderniser l’Etat: La<br />

route à suivre-ISBN 92-64-01051-3, OCDE 2005. 181. oldal.<br />

234

logo

products

Resources

Company

Terms of service
Privacy policy
Cookie policy
Cookie settings
Imprint
Change language
Made with love in Switzerland
© 2024 Yumpu.com all rights reserved

Hooray! Your file is uploaded and ready to be published.

Saved successfully!

Ooh no, something went wrong!