L'Ispettore e la Società L'Ispettore e la Società - Aniv

Premessa
L’evoluzione del sistema di gestione
della Sanità pubblica ed i problemi ad
essa connessi sono noti 1 .
Dividendo idealmente in due periodi
tale evoluzione, ben si può affermare
che il legislatore del 1978 privilegiò
di gran lunga l’anima democratica
della Sanità, ispirandosi ai principi
costituzionali di dignità ed
uguaglianza, arricchiti dall’ulteriore
principio della partecipazione
democratica in tutte le fasi della
programmazione e della gestione
nonché del controllo del Servizi
Sanitario Nazionale. Corollario di tale
impostazione è l’istituzione dell’Unità
Sanitaria Locale, una struttura di
scarsa autonomia, proiezione dei
voleri dei Comuni, priva di
personalità giuridica, soggetta a
controlli penetranti.
I motivi del fallimento di tale
struttura, altrettanto noti, sono
collegati alla sempre maggiore
autonomia politica e gestionale delle
U.S.L., a dispetto del disegno voluto
dal legislatore, con la conseguente
non preveduta insostenibilità del
regime instauratosi, soprattutto sotto il
profilo finanziario.
La “controriforma” del ’92,
coordinata con la riforma del pubblico
impiego e della dirigenza pubblica
attuata dal D.Lgs. 29/1993, ha come
scopo quello di rovesciare
l’impostazione, privilegiando aspetti
di efficienza, efficacia e buona
amministrazione che erano, di fatto,
venuti a mancare in precedenza.
Tale riforma trova i suoi presupposti
nel rovesciamento di prospettiva
dell’attività di tutta la Pubblica
Amministrazione operata dalle Leggi
n.142/90 e n. 241/90, che hanno
posto, finalmente l’accento sulle
autonomie locali e introdotto i
principi di trasparenza,
partecipazione, economicità,
efficienza ed efficacia cui deve
necessariamente improntarsi l’attività
dell’amministrazione pubblica.
Il D.Lgs. n. 502 del 1992 (modificato
dal D. Lgs 517 del 1993) e la L. n.
438/1992 prevedono un modello di
sanità che si ispira al modello
tecnocratico e manageriale. Pur
tenendo fermo, infatti, il principio
L’Ispettore e la Società 27
La figura del direttore generale
nel servizio sanitario nazionale
di Mauro Verdini
della partecipazione, vengono però
assicurati ai cittadini livelli uniformi e
minimali di assistenza fissati sulla
scorta di parametri di riferimento
prevalentemente economici.
Correlativamente le Unità Sanitarie
Locali divengono Aziende, non più
enti strumentali, con al vertice non un
organo direttivo collegiale, bensì
monocratico, di stampo manageriale
che, almeno in linea di principio non è
più vincolato da un legame con gli
Enti Locali, ma da un rapporto
istituzionale con la Regione: il
Direttore Generale.
Sennonché, lo stampo aziendalistico,
l’accento posto sulla necessità di
operare con criteri imprenditoriali, di
economicità anche se non di profitto,
la possibilità, invero non remota, di un
ritorno alla ‘politicizzazione’
dell’azienda, creano forti perplessità
se mossi a raffronto con il carattere
intrinsecamente non economico
dell’attività sanitaria, quale emerge
dal dettato costituzionale e dall’essere
la stessa posta a tutela di un bene
fondamentale dell’individuo (la
salute).
Le finalità del pareggio in bilancio e
dell’economicità possono, in
concreto, venire a collidere con
l’obbiettivo del soddisfacimento di un
interesse pubblico, con la pretesa del
singolo alla tutela della propria salute,
cosicché risulta evidente come non sia
possibile una totale ed acritica
adesione ai criteri tipici della struttura
privata.
La particolare configurazione che
ogni struttura pubblica deve
necessariamente avere ed il rispetto
dei principi di buon andamento e di
imparzialità incidono (rectius
debbono incidere) sulla
configurazione stessa delle scelte
dell’imprenditore pubblico, al fine di
consentire di verificare dall’esterno la
coerenza e la legittimità delle scelte e
delle valutazioni operate.
Tale questione ha trovato un tentativo
di soluzione con la riforma del 1999,
che ha come intento una
rivitalizzazione dell’originaria
impostazione, con particolare riguardo
alla realizzazione della tutela della
salute, senza un pregiudiziale
condizionamento della spesa,
realizzata attraverso una
collaborazione degli enti pubblici tra
di loro e con gli enti del privato
sociale. Tale rivisitazione si
accompagna, inoltre, negli intenti del
legislatore, ad una razionalizzazione
dell’esistente, per ovviare alla
profonda crisi del sistema sanitario
italiano.
Con la riforma del 1992, comunque,
per poter realizzare il passaggio alla
nuova gestione della sanità, vengono
attribuiti poteri di rappresentanza e di
gestione molto ampi al direttore
generale, figura in tutto simile
all’amministratore delegato di una
società di capitali, tanto più che non si
affianca allo stesso alcun organo di
natura politica 2 . È principalmente a
tale figura che occorre far riferimento
per valutare quanto ancora vi sia di
irrisolto nel conflitto tra democrazia e
tecnocrazia, proprio di una materia
ove sono destinati a convivere
esigenze pubbliche e profili
privatistici.
La Dirigenza nel Servizio Sanitario
Nazionale 3
L’impostazione imprenditoriale
dell’azienda Usl richiedeva una guida
appropriata, ma all’indomani della sua
tangibile istituzione sono subito
emersi due problemi:
1) il primo riguardava la di nuovo
sommaria definizione dei principi
aziendalistici dell’istituzione sanitaria
italiana;
2) il secondo si è posto in merito alla
possibilità materiale di reperire
professionisti e manager disposti ad
assumersi il carico oneroso e ancora
rischioso di una sanità orientata verso
nuovi criteri di economicità,
efficienza ed efficacia, ma ancora
caratterizzata da meccanismi legaliburocratici
e culture medicoprofessionali
non adeguate alle nuove
esigenze.
Il direttore generale voluto dalla
riforma ha le stesse particolarità di un
qualsiasi manager di azienda privata.
La nuova figura dirigenziale, per
l’ampiezza delle competenze
attribuitele, deve essere in primo
luogo un competente di management
aziendale ed è questa, in effetti, la
qualifica principale necessaria. Al