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Patrocini
Regione Lombardia Corpo di Polizia Locale Provincia di Bergamo
Anci
Upi
Bergamo 1 e 2 dicembre 2006
III CONGRESSO NAZIONALE
DELLA POLIZIA LOCALE
“FUNZIONE E RUOLO
DI UNA PROFESSIONE”
RELAZIONI PROFESSIONALI
dei VIGILI URBANI
ZEROIMPACTNOCARBON

Relazioni professionali
LA FORMAZIONE DEL MODERNO OPERATORE
DI POLIZIA ATTRAVERSO I CONCETTI
DI POLIZIA DI PROSSIMITÁ
EDICONTROLLO COORDINATO DEL TERRITORIO
di Domenico Cristaldi pag. 4
MANDATO DI ARRESTO EUROPEO:
COMPITI E FUNZIONI DELLA POLIZIA GIUDIZIARIA
di Tommaso Buonanno pag. 6
CIRCOLAZIONE E SOSTA DEI VEICOLI
AL SERVIZIO DI PERSONE INVALIDE:
PROFILI NORMATIVI E GIURISPRUDENZIALI
di Alessandro Casale pag. 12
L’INTERROGATORIO E LA TESTIMONIANZA;
LE INTERVISTE INVESTIGATIVE
NELL’AMBITO DELLA PSICOLOGIA FORENSE
di Gaetano De Leo pag. 18
LA LEGITTIMITÁ DEI FUNZIONARI
DELLE AMMINISTRAZIONI COMUNALI
ASTARE IN GIUDIZIO DAVANTI AL GIUDICE
DI PACE NEI RICORSI AVVERSO VERBALI AL CDS
di Marco Cantori pag. 20
COMPIMENTO DI ATTIVITÁ DI INDAGINE
E DI ATTI SPECIFICATAMENTE DELEGATI
DAL PUBBLICO MINISTERO
ALLA POLIZIA GIUDIZIARIA
di Carmen Pugliese pag. 22
IL NUOVO PROTOCOLLO OPERATIVO IN MATERIA
DI ACCERTAMENTI/TRATTAMENTI SANITARI
OBBLIGATORI STIPULATO TRA L’UNITÁ
SANITARIA LOCALE n. 1 DI MASSA CARRARA
EICOMUNI DELLA COSTA APUANA
di Vincenzo Strippoli pag. 26
LA GESTIONE DELLA COMUNICAZIONE ESTERNA
NELLA POLIZIA MUNICIPALE:
ASPETTI ORGANIZZATIVI
di Luigi Altamura pag. 34
IL RUOLO DELLA POLIZIA LOCALE
NELLA PROGETTAZIONE E GESTIONE
DEI PROGETTI SICUREZZA PER I COMUNI
DI MEDIE E PICCOLE DIMENSIONI
di Alberto Messerini pag. 38
IL PATTO LOCALE QUALE STRUMENTO
DI TUTELA DELLA SICUREZZA URBANA
di Antonio Lotito pag. 44
I POTERI CONCESSI ALLA POLIZIA GIUDIZIARIA
NEL CAMPO AMBIENTALE
di Rosa Bertuzzi pag. 46
VIDEOSORVEGLIANZA: LE SINERGIE
CON GLI ALTRI COPRI DI POLIZIA
di Alfredo Priolo pag. 50
I PHONE CENTER:
NORMATIVA E CONTROLLI OPERATIVI
di Riccardo Perini pag. 54
NUOVE NORME SULLA CONCORRENZA E DIRITTI
SUI CONSUMATORI.
ULTIME NOVITÀ E MODIFICHE
di Elena Fiore pag. 60
SPETTACOLI ED INTRATTENIMENTO
ALL’INTERNO DEI PUBBLICI ESERCIZI
di Antonella Manzione pag. 68
PROFILI PENALI DELLA CONTRAFFAZIONE
DI MERCI E COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE.
GLI ORIENTAMENTI RECENTI DELLA GIURISPRUDENZA
di Francesco Vergine pag. 81
LE FUNZIONI DEL DIRIGENTE DELLA POLIZIA LOCALE
IN MATERIA URBANISTICO-EDILIZIA
di Giovanni Marco Giglio pag. 86
LA TUTELA DEI BENI CULTURALI ED AMBIENTALI
di Marco De Vita pag. 89
POLIZIA LOCALE E POLIZIA GIUDIZIARIA:
INDICAZIONI OPERATIVE
E AGGIORNAMENTO GIURISPRUDENZIALE
di Ambrogio Moccia pag. 95
LA VALUTAZIONE DELLE PRESTAZIONI
DELLA POLIZIA MUNICIPALE AI FINI
DELLA CORRESPONSIONE DEL FONDO DI RISULTATO
di Mario Zaccaria pag. 100

DOMENICO CRISTALDI
Comandante compagnia Carabinieri
di Bergamo
LA FORMAZIONE DEL MODERNO OPERATORE DI POLIZIA
ATTRAVERSO I CONCETTI DI POLIZIA DI PROSSIMITÀ
EDICONTROLLO COORDINATO DEL TERRITORIO
Nel corso dell’ultimo ventennio il
nostro Paese è stato segnato da una
serie di importanti provvedimenti
normativi che, accompagnati da
una significativa presa di coscienza
sociale, hanno accresciuto la sensibilità
collettiva verso quello che oggi
viene ritenuto un vero e proprio
bene del cittadino: la sicurezza.
Sino alla prima metà degli anni
Novanta il concetto di sicurezza era
strettamente correlato a quello di
Polizia di comunità, secondo cui si
riteneva che dovesse essere il cittadino
a tendere verso le Forze di
Polizia per ottenere il soddisfacimento
delle proprie esigenze.
Dalla seconda metà degli anni
Novanta in avanti, però, nell’ambito
della Pubblica Amministrazione
si è diffusa quella che è stata poi
definita la c.d. filosofia della prossimità,
che, fondandosi sulla centralità
del cittadino, al contrario
prevede - in materia di sicurezza -
che siano le Forze di Polizia a tendere
verso l’utente, originando la
c.d. Polizia di prossimità.
Nel medesimo periodo, altresì, si è
sviluppato il concetto di sicurezza
partecipata, che in tema di coordinamento
e direzione unitaria delle Forze
di Polizia ha dato vita ad altri importanti
interventi normativi (a riguardo,
decreto legislativo n.279/1999 e legge
n.128/2001), un’esigenza cui è
parallelamente corrisposto un processo
di progressivo decentramento
delle funzioni amministrative dello
Stato verso gli enti locali, che,
più prossimi al cittadino, sono stati
ritenuti in grado di meglio soddisfare
le esigenze dell’utenza (a riguardo,
legge n.57/1999), anche in
materia di sicurezza.
Struttura normativa portante di questa
innovativa architettura del sistema
sicurezza è la legge n.121/1981,
“madre” del coordinamento e della
direzione unitaria delle Forze di
Polizia, la progressiva evoluzione
dei cui principi è stata scandita, negli
anni, proprio dai concetti sopra
evidenziati, attraverso la citata produzione
normativa.
In questo percorso di crescita si è
poi inserito il sempre più diffuso ricorso
al c.d. partenariato sociale.
A partire dagli anni 1995/1996 esso
si è rivelato importante attore del
sistema sicurezza, ponendosi quale
partner in grado di partecipare
direttamente alla sua gestione attraverso
l’adozione di quei necessari
atti amministrativi che, in vista
di un medesimo fine comune rappresentato
- per l’appunto - dalla sicurezza,
possano garantire i necessari
interventi istituzionali tesi al
miglioramento del vivere sociale,
ad accrescere la vivibilità del territorio
e delle cc.dd. aree depresse.
4
Il riferimento è ai cc.dd. strumenti
pattizi (dai protocolli d’intesa ai
contratti sicurezza), che traendo
origine da una logica di reciproco
consenso tra Stato ed enti locali, attraverso
il successivo ricorso a fonti
di finanziamento quasi sempre
alimentate in complementarietà da
fondi nazionali (dello Stato o degli
enti locali) e dell’Unione Europea,
consentono l’individuazione di idonee
misure preventive (sorveglianza
di stabilimenti ed aree industriali,
costituzione di osservatori per il
monitoraggio delle procedure d’appalto,
attività di monitoraggio per
evitare potenziali infiltrazioni della
criminalità organizzata, attivazione
di numeri verdi ed alle iniziative di
prevenzione di fenomeni usurari ed
estorsivi, ecc…) realizzando l’integrazione
con i cc.dd. strumenti di
programmazione negoziata (dalle
intese istituzionali di programma
agli accordi di programma), vere e
proprie forme di regolamentazione
concordata tra soggetti pubblici e
privati che sfrutta il binomio sicurezza-investimenti
dando luogo, sostanzialmente,
alla c.d. politica integrata
di sicurezza.
In tema di sicurezza partecipata assume
rilevanza la partecipazione
dei Sindaci ai Comitati Provinciali
per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica.
Dapprima avviata nel 1996
con una circolare del Ministro
dell’Interno destinata ai Prefetti affinché
si iniziasse ad invitare ai

Comitati Provinciali per l’Ordine e
la Sicurezza Pubblica i Sindaci dei
capoluoghi, essa ha negli anni trovato
una vera e propria istituzionalizzazione
attraverso vari interventi
normativi, culminati nel 2001 nel
decreto legislativo n.155 grazie al
quale sono oggi ricompresi, quali
membri di diritto del Comitato Provinciale
per l’Ordine e la Sicurezza
Pubblica posti sullo stesso piano dei
vertici provinciali delle Forze
dell’Ordine, il Sindaco del capoluogo
di provincia ed il Presidente
della Provincia.
A seguire, viene in rilievo il contenuto
del c.d. pacchetto sicurezza di cui
alla legge n.128/2001, che alle sedute
del Comitato Provinciale per
l’Ordine e la Sicurezza Pubblica prevede
la partecipazione delle autorità
locali di pubblica sicurezza e dei responsabili
dei competenti uffici
dell’Amministrazione Penitenziaria,
del Corpo nazionale dei Vigili del
Fuoco, del Corpo delle Capitanerie di
Corpo, nonché, d’intesa con il Presidente
della Provincia ovvero col
Sindaco, quella dei responsabili degli
altri uffici delle amministrazioni locali
interessate o della Polizia municipale;
il provvedimento arriva persino
a prevedere il ricorso alle Forze Armate,
seppur - al momento - per la
mera attività di vigilanza ad obiettivi
sensibili al fine di rendere libero il personale
delle Forze di Polizia da impiegare
in attività più qualificate.
La rivoluzione concettuale sin qui
tracciata mette in evidenza come la
sensibilità dello Stato e di tutte le
amministrazioni locali, in materia
di sicurezza, si sia negli ultimi anni
significativamente accresciuta,
determinando la formazione di una
vera e propria cultura della sicurezza
che venga oggi garantita attraverso
l’impegno di tutte le parti
interessate.
A seguito del citato conferimento di
sempre maggiori poteri agli enti locali
e del conseguente accresciuto
ruolo dei Sindaci, si è riaperto, con
forza, il dibattito sull’opportunità di
una partecipazione attiva dei Co-
muni alla tutela dell’ordinata e civile
convivenza all’interno della comunità
di riferimento.
Si tratta di attivare quello che oggi
viene definito sistema integrato di sicurezza,
che attraverso le normative
regionali - nel rispetto, chiaramente,
di un principio di sussidiarietà che
vede lo Stato sempre pronto a intervenire
- opera in un più ampio panorama
di interventi istituzionali con
riguardo al diritto allo studio, al collocamento
al lavoro, alla prevenzione
della criminalità, alla riqualificazione
urbana, al coordinamento delle
Forze di Polizia, all’attivazione di
modelli operativi di Polizia locale e
di prossimità.
È in atto, dunque, una profonda ridefinizione
dell’organizzazione e
dei compiti dei vari Corpi di Polizia
nel nostro Paese; in tale contesto
assume particolare significato la sinergia
tra Forze di Polizia e Polizie
municipali. I problemi, prima ancora
che diventino veri e propri
problemi di Polizia, vanno preliminarmente
intesi ed affrontati quali
problemi di amministrazione; i
compiti peculiari delle Polizie municipali,
seppur non direttamente
incidenti sulla sicurezza, sono ricollegabili
alla tranquillità sociale
della cittadinanza (esempio concreto
ne è il vecchio “ghisa di quartiere”,
uno strumento operativo un
tempo molto diffuso nell’area milanese,
attuato proiettando sul territorio
la figura di un “vigile” amico
della gente comune, risorsa di conoscenze
e di informazioni che originavano
dal capillare servizio di
portierato negli stabili), e dunque,
in questa cornice, contribuiscono
fortemente al raggiungimento del
medesimo fine comune.
Significativa espressione di questa
evoluzione sono il Carabiniere ed
il Poliziotto di Quartiere, strumenti
operativi attraverso cui viene oggi
garantita la Polizia di prossimità.
Accanto ad essi va richiamato il
nuovo concetto di controllo del ter-
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ritorio: un controllo del territorio
non più realizzato per obiettivi,
bensì per aree; un controllo del territorio
realizzato attraverso l’esecuzione
di servizi che rispettino i
cc.dd. piani coordinati di controllo
del territorio, adottati dal Prefetto
con il determinante contributo del
Comitato Provinciale per l’Ordine
e la Sicurezza Pubblica; un controllo
del territorio garantito su aree
predeterminate, in relazione ad indici
di densità abitativa, di delittuosità
ed attività economiche; un controllo
coordinato del territorio continuativamente
garantito, in alternanza
tra loro, dall’Arma dei Carabinieri
e dalla Polizia di Stato in
quanto Forze di Polizia a competenza
generale, con il concorso della
Guardia di Finanza ed il normativamente
previsto coinvolgimento
della Polizia municipale.
Essere più vicini alla gente, dunque,
e rendere più sicuri i quartieri cittadini
è il nuovo modo di fare
Polizia; un modo da non ricondurre,
però, ai soli citati strumenti operativi
(Carabiniere e Poliziotto di
Quartiere), bensì a ciascun operatore
di Polizia.
È attraverso quest’architettura, in definitiva,
che deve formarsi il moderno
operatore di Polizia; egli, alla luce dei
concetti illustrati, dovrà saper:
- comprendere la Polizia di prossimità;
- acquisire un atteggiamento;
- comprendere le situazioni;
- tradurre nel proprio comportamento
la deontologia del rispetto
delle persone;
- adattare le tecniche di Polizia;
- evidenziare capacità di fare, attitudini
intellettuali e valori umani,
caratterizzando così la propria professionalità
in relazione al nuovo
preminente e complementare ruolo
quale operatore sociale.

TOMMASO BUONANNO
Procuratore aggiunto della Repubblica
MANDATO DI ARRESTO EUROPEO:
COMPITI E FUNZIONI DELLA POLIZIA GIUDIZIARIA
Il mandato di arresto europeo è nato
dalla necessità di configurare una
nuova forma di collaborazione giudiziaria
fra gli Stati membri dell’Unione
per ridurre i tempi lunghi dell’estradizione,
quale conseguenza
dell’attuazione del principio della libera
circolazione delle persone e
delle cose sul territorio degli Stati
membri dell’Unione Europea.
Infatti, la decisione quadro approvata
dal Consiglio dell’Unione europea
il 13 giugno 2002 ha fissato i principi
comuni per la sostituzione, tra i
venticinque Stati membri dell’Unione,
del sistema dell’estradizione
con quello della consegna semplificata
dei ricercati, fondata sul principio
del mutuo riconoscimento.
La legge 12 aprile 2005 n. 69, in vigore
dal 14/5/2005, ha dato attuazione
alla decisione quadro, in particolare
all’azione comune in materia
di cooperazione giudiziaria penale
ai sensi degli artt. 31, par. 1, lettere
a) e b), e 34, paragrafo 2, lettera
b) del Trattato sull’Unione Europea.
Il mandato di arresto europeo è definito
“una decisione giudiziaria
emessa da uno Stato membro dell’Unione
Europea, denominato “Stato
membro di emissione”, in vista dell’arresto
e della consegna da parte di
un altro Stato membro, denominato
“Stato membro di esecuzione” di una
persona, al fine dell’esercizio di
azioni giudiziarie in materia penale
o dell’esecuzione di una pena o di
una misura di sicurezza privative del-
la libertà personale”. Pertanto, l’emissione
del mandato di arresto europeo
può riferirsi ad un’ordinanza
di custodia cautelare in carcere ovvero
all’esecuzione di condanna ad
una pena o ad una misura di sicurezza
privative della libertà personale
(art. 1).
La consegna di un imputato o di un
condannato all’estero non può essere
concessa senza la decisione favorevole
della Corte d’Appello, ove
egli ha la residenza, la dimora o il
domicilio nel momento in cui il
m.a.e. è ricevuto dall’autorità giudiziaria.
È stata, pertanto, attuata la
giurisdizionalizzazione del procedimento
di consegna (art. 5).
Il Ministro della Giustizia, infatti, pur
essendo Autorità Centrale, ha perso
ogni potere decisorio sulla consegna
ed è chiamato a svolgere compiti di
assistenza alle autorità giudiziarie
competenti, in particolare di collegamento
(trasmissione e ricezione
amministrativa dei mandati d’arresto
europei e della corrispondenza
ufficiale ad essi relativa) nonché di
esecuzione del provvedimento di
consegna (artt. 4 e 23, c. 1).
L’Italia ha condizionato l’esecuzione
al mandato di arresto europeo
(art. 2) al rispetto:
a) dei diritti fondamentali garantiti
dalla Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali (firmata a Roma
il 4/11/1950) resa esecutiva con legge
4/8/1955, n.848) in particolare degli
artt. 5 (diritto alla libertà e alla si-
6
curezza) e 6 (diritto ad un processo
equo) nonché dei protocolli addizionali;
b) dei principi e delle regole contenuti
nella Costituzione italiana, attinenti
al giusto processo, ivi compresi
quelli relativi alla tutela della libertà
personale, anche in relazione
al diritto di difesa e al principio di
eguaglianza, nonché quelli relativi
alla responsabilità penale e alla qualità
delle sanzioni penali.
Essa, conseguentemente, si è impegnata
a rifiutare la consegna dell’imputato
o del condannato in caso
di grave e persistente violazione, da
parte dello Stato richiedente, dei
principi di cui al comma 1, lettera a)
e cioè dei diritti fondamentali garantiti
dalla citata Convenzione.
In generale vige il principio della
doppia punibilità (art. 7) ad eccezione
dei reati in materia di tasse,
imposte, dogana e cambio a condizione
che siano assimilabili, per analogia,
a fatti costituenti reato per le
legge italiana e che siano puniti con
pene pari o superiori a tre anni.
Il fatto, pertanto, deve essere previsto
come reato anche dalla legge nazionale.
Inoltre deve essere punito
dalla legge dello Stato di emissione
con una pena o con una misura di sicurezza
privativa della libertà personale
non inferiore a dodici mesi,
escluse dal computo le circostanze
aggravanti.
In caso di sentenza di condanna, la
pena o la misura di sicurezza do-

vranno avere una durata non inferiore
a quattro mesi. Sono previste,
però, ipotesi di consegna obbligatoria
per 32 ipotesi di reato che vincolano
tutti gli Stati membri che hanno
aderito alla decisione quadro (art.
8), per fatti di particolare allarme sociale
che toccano interessi fondamentali,
quali l’omicidio, le lesioni
volontarie aggravate, l’associazione
per delinquere, contro la pubblica incolumità,
lo sfruttamento sessuale, la
prostituzione minorile, il traffico di
stupefacenti, di armi, la corruzione,
le frodi ai danni degli Stati o delle
Comunità Europee, il riciclaggio, le
truffe informatiche, l’inquinamento,
la falsificazione monetaria etc…etc...
Trova applicazione il principio di
specialità che può essere derogato
esclusivamente dal consenso, liberamente
e consapevolmente espresso,
dalla persona di cui è stata richiesta
la consegna nell’audizione
dinanzi al presidente della Corte
d’Appello o anche in epoca successiva
alla consegna dinanzi all’autorità
giudiziaria dello Stato emittente.
L’autorità giudiziaria dello Stato emittente
ha la facoltà di richiedere direttamente,
a condizione di reciprocità
(art. 4), l’esecuzione alla Corte
d’Appello competente, anziché
tramite il Ministro della Giustizia, trasmettendo
il mandato di arresto e la
documentazione necessaria (art. 6) o
di inserire il nominativo della persona
di cui si chiede la consegna nel
sistema Sistema Informativo Schengen-SIS
- nelle forme richieste.
L’art. 9 della Decisione Quadro, ai
paragrafi 2 e 3, prevede che l’autorità
giudiziaria emittente può “in
ogni caso” decidere di segnalare la
persona ricercata nel S. I. S., secondo
le disposizioni contenute nell’art.
95 della Convenzione di Schengen,
e che tale segnalazione equivale ad
un mandato di arresto europeo,
sempre che sia corredata da tutte le
altre informazioni prescritte dall’art.
8 della Convenzione.
Tuttavia, è previsto un regime transitorio
fino a quando il Sistema
Schengen non sarà in grado di trasmettere
tutte le informazioni necessarie
(ad es. quelle concernenti la
pena inflitta, nel caso di sentenza di
condanna, oppure quelle concernenti
i limiti di pena minima e massima
previsti dalla legislazione dello
Stato emittente) la segnalazione equivale
al mandato di arresto europeo
da parte dell’autorità giudiziaria dell’esecuzione.
Invero, l’art. 11 della legge n.
69/2005 non specifica quali siano le
forme richieste, nel senso che non
fornisce alcuna indicazione sulle
informazioni che la segnalazione
debba contenere, né prescrive che le
indicazioni necessarie ai fini della segnalazione
siano corrispondenti a
quelle contenute nel mandato di arresto,
facendo implicitamente riferimento
alle disposizioni contenute
negli artt. 94 e 95 della Convenzione
di Schengen. Pertanto, la Polizia
giudiziaria potrà intervenire solo
a condizione che nella segnalazione
siano riportate tutte le indicazioni
previste dalle citate disposizioni,
mentre non è necessario che
essa riporti tutte le indicazioni previste
dall’art. 6 della legge per il
mandato di arresto europeo. Ciò induce
a ritenere che la segnalazione
SIS abbia natura di domanda provvisoria
o di arresto preliminare, alla
quale deve fare seguito la trasmissione
del mandato di arresto o di una
segnalazione equipollente entro il
termine dieci giorni a pena di inefficacia
della misura disposta a seguito
dell’arresto (art. 13, 3° c., citata
legge).
Sono stati, comunque, predisposti appositi
moduli (A ed M- rinforzato) che
dovranno essere utilizzati per l’inoltro
della richiesta nel sistema S. I. S.
Ricevuta la richiesta a mezzo S. I. S.,
la Polizia giudiziaria ha, comunque,
l’obbligo di procedere all’arresto della
persona da consegnare (art. 11).
L’art. 11, infatti, prevede che la Polizia
giudiziaria procede all’arresto
della persona ricercata, ponendola
immediatamente, e, comunque, non
oltre le ventiquattro ore a disposizione
del Presidente della Corte
d’Appello nel cui distretto il provvedimento
è stato eseguito. Essa deve,
inoltre, darne informazione immediata
al Ministro della Giustizia, che
7
provvederà a comunicare l’avvenuto
arresto allo Stato emittente affinché
trasmetta il mandato di arresto e
la documentazione necessaria (art.
6, commi 3 e 4).
Il verbale di arresto deve contenere,
a pena di nullità, l’indicazione di tutte
le operazioni per le quali è prescritta
la verbalizzazione (art. 12).
Essa, infatti, deve informare la persona,
in una lingua comprensibile (ai
sensi dell’art. 143 c. p. p. è necessaria
la nomina dell’interprete anche
nel caso in cui l’ufficiale o l’agente
di Polizia giudiziaria conosca la lingua
straniera) del mandato emesso e
del suo contenuto, della possibilità
di acconsentire alla propria consegna
all’autorità giudiziaria emittente,
della facoltà di nominare un difensore
di fiducia e del diritto di essere
assistita da un interprete.
Qualora non sia nominato un difensore
di fiducia, deve nominare un difensore
di ufficio. La Polizia giudiziaria,
inoltre, deve dare tempestivo
avviso dell’arresto al difensore.
Nel caso di arresto eseguito per errore
di persona o fuori dei casi previsti
dalla legge, il Presidente della
Corte o il magistrato da lui delegato,
dispone con decreto motivato che il
fermato sia posto immediatamente in
libertà.
IL GIUDIZIO
DI CONVALIDA
Se non ricorrono le condizioni per
ordinare l’immediata liberazione della
persona arrestata, ai sensi dell’art.
13 della citata legge, il Presidente,
entro il termine di 48 ore dalla ricezione
del verbale di arresto, provvede
con ordinanza alla convalida dell’arresto,
dopo aver sentito in una
lingua conosciuta alla persona e, se
necessario, alla presenza di un interprete,
la persona arrestata con la
presenza di un difensore, di fiducia
o in mancanza di ufficio, informato
il procuratore generale (la cui partecipazione
non è, pertanto, prevista),
e procede, con ordinanza motivata,
a pena di nullità, all’applica-

zione della misura coercitiva, se la
ritiene necessaria con particolare riferimento
all’esigenza di prevenire il
pericolo di fuga (art. 9 della legge).
Come innanzi rilevato, se nel termine
di dieci giorni dalla sua emissione
non perviene il mandato d’arresto
europeo o la segnalazione della persona
nel SIS (equivalente al mandato
di arresto se contiene le indicazioni
di cui all’art. 6), effettuata dall’autorità
competente, il provvedimento
del Presidente perde efficacia,
con la conseguenza che la persona
da consegnare, se arrestata, deve essere
immediatamente liberata .
L’arresto da parte della Polizia giudiziaria
così come delineato nella
legge n.69/2005 si discosta dall’arresto
provvisorio a fini estradizionali,
disciplinato dall’art. 716 c.p.p.
e riproduce, pur con alcune varianti,
lo schema dell’arresto in flagranza
di reato previsto dall’art. 386
c.p.p. Esso, però, se ne diversifica,
sia perché è sempre obbligatorio,
non essendo riconosciuta alla Polizia
giudiziaria alcuna facoltà di non procedere,
sia perché diversa è l’autorità
giudiziaria alla quale riferisce la
notizia dell’arresto; non più il Pubblico
Ministero ma il Presidente della
Corte d’Appello. Diversa la struttura
e la tempistica del giudizio di
convalida, poiché non è più il P.m.
che investe il Giudice dopo aver verificato
la legittimità dell’arresto e la
non ricorrenza delle condizioni per
un’immediata liberazione dell’arrestato,
entro le 48 ore dall’arresto, ma
è la Polizia giudiziaria che investe
direttamente il Presidente della Corte
d’Appello, che ha a sua disposizione
l’arrestato entro il più breve termine
di 24 ore rispetto alle 48 con
cui il G.I.P. può ricevere gli atti dal
P. M.
Nella normativa in esame non figura,
peraltro, una disposizione analoga
a quella contenuta nell’art. 389
II c. c.c.p. concernente i casi di immediata
liberazione dell’arrestato ad
opera della Polizia giudiziaria procedente
prima dell’intervento del P.
M. (errore di persona, fuori dei casi
previsti dalla legge o se la misura
dell’arresto o del fermo è divenuta
inefficace), poiché tale potere è demandato
dall’art.13 della legge n.
69/2005 al Presidente della Corte
d’Appello, in via esclusiva, e non è
previsto alcun rinvio all’art. 389
c.p.p. per quanto attiene all’attività
della Polizia giudiziaria. Il problema
assume particolare rilevanza nel caso
in cui si accerti che si è proceduto
all’arresto per errore di persona e
non sia possibile informare immediatamente
il Presidente della Corte.
Un’interpretazione estensiva dell’art.
389, II c. c.p.p. in ossequio al principio
del “favor libertatis” potrebbe
giustificare, a mio avviso, almeno in
questa ipotesi, l’attribuzione dello
stesso potere anche alla Polizia giudiziaria
procedente.
Un ulteriore aspetto di diversificazione
è rappresentato dall’obbligo di
riportare nel verbale di arresto, a pena
di nullità, gli adempimenti prescritti
dai commi 1 e 2 dell’art. 12,
citati in precedenza, che non sono
richiesti dall’art. 386 c.p.p.
Per quanto concerne, invece, la differenza
rispetto all’arresto a fini
estradizionali, deve essere rilevato
che mentre, ai sensi dell’art. 716
c.p.p. la Polizia giudiziaria nei casi
di urgenza può (non deve) procedere
all’arresto della persona nei cui
confronti sia stato emesso mandato
di arresto provvisorio se vi è pericolo
di fuga, ad essa, invece, nel caso
di mandato di arresto europeo non è
riconosciuta la facoltà di procedere
all’arresto, poiché è obbligata a farlo,
anche nell’ipotesi in cui non ravvisasse
una situazione di urgenza né
il pericolo di fuga.
Altra differenza è costituita dal termine
di 24 ore entro il quale la
Polizia giudiziaria deve mettere a disposizione
dell’autorità giudiziaria la
persona arrestata, che, invece, è di
48 ore se procede ad arresto provvisorio
a fini estradizionali.
I PROFILI
DI INCOSTITUZIONALITÀ
Si discute sulla natura giuridica dell’arresto
ad iniziativa della Polizia
8
giudiziaria ed in particolare sulle ragioni
che giustificano l’obbligo dell’arresto.
Le ipotesi prospettate sono due:
a) attività di esecuzione della decisione
di arresto contenuta nel mandato
europeo trasmesso tramite SIS
Si tratta di una soluzione che solleva
dubbi di costituzionalità con riferimento
alle disposizioni contenute
negli artt. 13, c. 2 (non è ammessa
alcuna forma di detenzione, di ispezione
o perquisizione personale, né
qualsiasi restrizione della libertà personale,
se non per atto motivato dell’autorità
giudiziaria e nei soli casi e
modi previsti dalla legge) e 109 della
Costituzione (l’autorità giudiziaria
dispone direttamente della Polizia
giudiziaria), nel senso che ipotizza
un rapporto diretto fra l’autorità giudiziaria
dello Stato emittente e la
Polizia giudiziaria in assenza di un
previo controllo dell’autorità giurisdizionale
italiana sulla ricorrenza
dei presupposti di legge.
Essa, inoltre, comporterebbe un’ulteriore
disparità di trattamento ai
danni della persona arrestata, rilevante
ai sensi dell’art. 3 della Costituzione,
poiché nella procedura
ordinaria, prevista dall’art. 9, il potere
di privazione della libertà personale
è attribuito alla competenza
della Corte di Appello in forma collegiale,
mentre nel caso di specie sarebbe
rimesso alla Polizia giudiziaria.
Tale tesi, comunque, è sconfessata
dalla previsione normativa del
giudizio di convalida di cui all’art.
13, che nel nostro Ordinamento non
è previsto per l’attività di esecuzione
penale e che è riservato, invece,
alle iniziative pre-cautelari, quale necessaria
ratifica giurisdizionale dell’iniziativa
della Polizia giudiziaria
in ossequio al disposto dell’art. 13,
c. 3 della Costituzione;
b) iniziativa pre-cautelare. È l’ipotesi
che riscuote più consensi, benché
sia stato evidenziato che, ai sensi
dell’art. 13, 3° c. Cost. solo in casi
di necessità e di urgenza, indicati
tassativamente dalla legge, è consentito
all’autorità di pubblica sicurezza
di adottare provvedimenti

provvisori che incidono sulla libertà
personale.
Casi che non sono ravvisabili in
astratto sulla base della semplice segnalazione
nel SIS, in particolare sotto
il profilo dell’urgenza, poiché dalla
citata segnalazione non si può
presumere la sussistenza del pericolo
di fuga.
c) L’arresto ad iniziativa della Polizia
giudiziaria può comportare una discriminazione
ai danni della persona
da consegnare rispetto alla procedura
ordinaria, attuata attraverso
la trasmissione della richiesta direttamente
o tramite il Ministro della
Giustizia, ai sensi dell’art. 9 della
legge n. 65, poiché il Presidente della
Corte, sentito il procuratore generale,
procede, con ordinanza motivata
a pena di nullità, all’applicazione
della misura coercitiva, solo
se la ritiene necessaria, tenendo
conto in particolare dell’esigenza di
garantire che la persona non si sottragga
alla richiesta consegna.
In conclusione, lo “status libertatis”
della persona colpita da mandato di
arresto europeo, in questa fase del
procedimento, dipende, innanzitutto,
dalla scelta dello Stato emittente
di richiedere l’inserimento dei dati
della persona nel sistema SIS piuttosto
che trasmettere gli atti all’autorità
giudiziaria competente.
Sotto tale profilo è stata prospettata
una violazione del principio di uguaglianza
previsto dall’art. 3 della
Costituzione.
d) L’orientamento giurisprudenziale
della Corte di Cassazione sulla
natura giuridica dell’atto di arresto
della Polizia giudiziaria, la S. C. ha
ritenuto che: “…l’arresto ad opera
della Polizia giudiziaria della persona
ricercata attraverso il SIS, previsto
dall’art. 11 L.n. 69 del 2005, si
configura come atto “dovuto”, subordinato
alla sola verifica che la relativa
segnalazione sia stata effettuata
da “un’autorità competente” di
uno Stato membro dell’Unione europea
e che la stessa sia avvenuta
“nelle forme richieste”, dovendosi
pertanto escludere che competa al-
l’autorità italiana una valutazione
circa l’urgenza dell’arresto.
Conseguentemente la relativa convalida
ad opera del presidente della
Corte di Appello deve basarsi su presupposti
formali, ovvero che l’arresto
sia avvenuto in presenza dei citati
requisiti e che non vi sia stato errore
di persona (v. sez. VI, n. 20550
del 5/6/2006 - Volanti).
La Corte, inoltre, con la citata sentenza
ha dichiarato manifestamente
infondata la questione di costituzionalità
dell’art. 13 della citata legge
nella parte in cui legittima l’adozione
di un provvedimento restrittivo
della libertà personale ad opera della
Polizia giudiziaria, al di fuori dei
casi di necessità e di urgenza stabiliti
dalla legge, osservando che la valutazione
circa l’urgenza dell’arresto
è rimessa all’autorità emittente, che
ha facoltà di segnalare la persona ricercata
nel SIS.
Sul computo del termine di perdita di
efficacia dell’arresto di iniziativa eseguito
dalla Polizia giudiziaria, la Corte
di Cassazione, con sentenza n.45254-
Sez VI, del 22/11/2005- dep. il
13/12/2005, ha affermato che:
“con riferimento alla procedura passiva
di consegna e nell’ipotesi di arresto
pre-cautelare ad iniziativa della
Polizia giudiziaria - eseguito in
conseguenza di segnalazione della
persona nel Sistema Informativo di
Schengen (SIS) costituente una vera
e propria richiesta di “arresto preventivo
ai fini della consegna”- il
termine oltre il quale, in mancanza
di una decisione, la persona deve essere
posta in libertà non decorre
dalla data dell’arresto da parte della
Polizia giudiziaria ma dalla data
di notifica della misura coercitiva
emessa dal presidente della Corte di
Appello.”
Il riferimento è all’ipotesi contenuta
nell’art.13, c. 3° della legge n.69/2005
(perdita di efficacia del provvedimento
cautelare emesso dal Presidente
della Corte a seguito della
convalida dell’arresto eseguito di iniziativa
dalla Polizia giudiziaria).
La Corte (Sez. VI, Ordinanza
n.24640 del 28/4/2006 Cc. - Ariosa)
9
ha anche chiarito che: “l’unico rimedio
per dedurre la violazione dell’art.
13 della legge n. 69 del 2005 -
che prescrive che il presidente della
corte di appello, nel procedere alla
convalida dell’arresto e dell’eventuale
misura cautelare, debba
provvedere entro quarantotto ore
dalla ricezione del verbale di arresto
all’audizione della persona arrestata
- è il ricorso per cassazione ex
art 719 c.p.p. e non già la richiesta
di revoca della misura cautelare applicata.
(Nell’affermare tale principio la Corte
ha precisato che la revoca è proponibile
sempre che siano venute
meno o siano modificate le esigenze
cautelari che hanno determinato l’applicazione
della misura, fermo restando
che deve trattarsi di sopravvenuta
insussistenza delle esigenze
cautelari, fondandosi l’ordinanza impositiva
su un giudizio prognostico
favorevole alla consegna). In merito
al contenuto dell’ordinanza di convalida,
la Sez. VI della S. C., con sentenza
n. 42803 del 10/11/2005 Cc.
ha affermato il principio che:
“In tema di mandato di arresto europeo,
l’ordinanza con la quale l’autorità
giudiziaria italiana convalida
l’arresto eseguito dalla Polizia giudiziaria
deve essere motivata sia in
ordine all’esigenza di garantire che
la persona della quale è richiesta la
consegna non si sottragga alla stessa,
sia in relazione a quanto previsto
dalle disposizioni del codice di
procedura penale in materia di misure
cautelari personali con alcune
tassative eccezioni. Poiché tra tali
eccezioni non è inclusa la disposizione
di cui all’art.274, lettera b)
c.p.p., sussiste l’obbligo di motivare
la convalida in riferimento al pericolo
di fuga.
In relazione alla congruità della motivazione
del mandato di arresto, la
S. C., con la sentenza n.34355 del
23/9/2005 della Sez. VI, ha affermato
che:
“Il presupposto della motivazione
del cosiddetto “mandato di arresto
europeo”, cui è subordinato l’acco-

glimento della domanda di consegna
(art.1, comma terzo, e art.18, comma
primo, lett.T, legge 22/472005
n.69), non può essere strettamente
parametrato alla nozione ricavabile
dalla tradizione giuridica italiana
(esposizione logico-argomentativa
del significato e delle implicazioni
del materiale probatorio), essendo,
invece, sufficiente che l’autorità giudiziaria
emittente abbia dato “ragione”
del provvedimento adottato;
il che può realizzarsi anche attraverso
la puntuale allegazione dell’evidenze
fattuali a carico della
persona di cui si chiede la consegna.”
Principio ribadito di recente con la sentenza
n.19764 del 5/5/2006(Sez.VI),
con la quale ha ritenuto che: “l’ordinanza
applicativa della misura della
custodia cautelare in carcere
emessa in esecuzione di un mandato
di arresto europeo non deve contenere
la descrizione sommaria del
fatto e l’indicazione delle norme violate,
che si rinvengono nel mandato
di arresto, e non deve farsi carico
delle valutazioni in tema di adeguatezza
e proporzionalità della misura
e di concedibilità della sospensione
condizionale della pena, potendo
la Corte di appello valutare, in
sede di sommaria delibazione al limitato
fine cautelare, l’esistenza di
elementi sufficientemente certi che
offrano ragioni idonee a ritenere che
ricorrano, in concreto e allo stato,
elementi ostativi alla consegna secondo
il disposto dell’art. 9, comma
sesto, legge n. 69 del 2005.
Con la sentenza della Sez. VI, 26-30
gennaio 2006, n.3640, la S. C. ha ritenuto
che: “il titolo limitativo della
libertà personale non è il mandato
d’arresto europeo emanato dal
giudice straniero.
Pertanto nel termine previsto dalla
legge (quarantotto ore dalla ricezione
del verbale di arresto a opera
della Polizia giudiziaria) deve procedersi
alla convalida dell’arresto
stesso.
Lo stato privativo della libertà personale
può essere mantenuto soltanto
attraverso l’emissione di mi-
sura coercitiva (quand’anche si volesse
ritenere che l’atto di convalida
contenga anche quest’ultima misura,
deve però essere enunciata la
motivazione quanto alle esigenze
cautelari, specificamente il pericolo
di fuga).”
Sulla necessità dell’allegazione della
relazione sui fatti addebitati alla
persona, si registra un’evoluzione
della giurisprudenza della S.C. in
senso più restrittivo. Infatti, la stessa
sezione VI, dopo aver affermato con
sentenza n.46357 del 12/12/2005
Cc., che:
“il mancato arrivo della relazione
sui fatti addebitati alla persona non
determina la perdita di efficacia del
provvedimento emesso dal Presidente
della Corte di appello all’esito
del procedimento di convalida
dell’arresto, in quanto è sufficiente
che pervenga, entro il termine di cui
all’art.13, 3° c. della L. 22/4/2005,
n. 69, la segnalazione della persona
nel Sistema Informativo Schengen
(SIS) contenente le sole indicazioni
previste dal primo comma dell’art.
6 legge citata.”
Nella recente sentenza del
29/9/2006, n. 32516, ha affermato il
principio che: “l’omessa allegazione
al mandato di arresto della relazione
sui fatti addebitati alla persona di cui
è richiesta la consegna, con l’indicazione
delle fonti di prova, del tempo
e del luogo di commissione dei fatti
stessi e della loro qualificazione giuridica,
di cui all’art. 6, quarto comma,
lett. a) legge n. 69 del 2005, costituisce
causa ostativa alla decisione
di consegna, rendendo impossibili
le valutazioni del giudice italiano
sulla legittimità della consegna
previste dalla normativa nazionale.
(Nel caso di specie, la Corte ha rilevato
che le “fonti di prova” non risultavano
tra l’altro desumibili da alcun
atto equipollente).
L’EUROPOL, ufficio europeo di Polizia,
è stato istituito con atto del
Consiglio d’Europa del 26/7/1995,
in attuazione delle disposizioni contenute
nell’art. k 3 del Trattato
dell’Unione Europea.
Obbiettivo dell’Europol, secondo la
10
citata Convenzione, è migliorare l’efficienza
dei servizi competenti degli
Stati membri e la loro cooperazione
in settori sempre più numerosi:
- la prevenzione e la lotta contro il
terrorismo;
- il traffico illecito di stupefacenti;
- la tratta di esseri umani;
- le reti d’immigrazione clandestina;
- il traffico illecito di autoveicoli;
- la lotta contro la falsificazione
dell’Euro;
- il riciclaggio dei proventi di attività
criminali internazionali.
FUNZIONI PRIORITARIE
- agevolare lo scambio di informazioni
fra gli Stati membri;
- raccogliere le informazioni e le segnalazioni;
- comunicare ai servizi competenti
degli Stati membri le informazioni
che li riguardano e informarli immediatamente
dei collegamenti constatati
fra fatti delittuosi;
- facilitare le indagini negli Stati
membri;
- gestire raccolte informatizzate di
informazioni.
UNITÀ NAZIONALI
E UFFICIALI
DI COLLEGAMENTO
Sono costituiti presso ogni Stato
membro con il compito di fornire e
ricevere dati dall’Organo Centrale
con sede all’Aia. In Italia è costituito
presso il Ministero dell’Interno e
opera, per quanto attiene al mandato
di arresto europeo, nell’ambito
della divisione SIRENE.
Non risulta, allo stato, che esso svolga
compiti operativi.

ART. 158 - DIVIETO DI FERMATA
E DI SOSTA DEI VEICOLI
1. La fermata e la sosta sono vietate:
a) in corrispondenza o in prossimità dei
passaggi a livello e sui binari di linee
ferroviarie o tramviarie o così vicino ad
essi da intralciarne la marcia;
b) nelle gallerie, nei sottovia, sotto i sovrapassaggi,
sotto i fornici e i portici,
salvo diversa segnalazione;
c) sui dossi e nelle curve e, fuori dei
centri abitati e sulle strade urbane di
scorrimento, anche in loro prossimità;
d) in prossimità e in corrispondenza di
segnali stradali verticali e semaforici in
modo da occultarne la vista, nonché in
corrispondenza dei segnali orizzontali
di preselezione e lungo le corsie di canalizzazione;
e) fuori dei centri abitati, sulla corrispondenza
e in prossimità delle aree di intersezione;
f) nei centri abitati, sulla corrispondenza
delle aree di intersezione e in prossimità
delle stesse a meno di 5 m dal
prolungamento del bordo più vicino
della carreggiata trasversale, salvo diversa
segnalazione;
g) sui passaggi e attraversamenti pedonali
e sui passaggi per ciclisti, nonché sulle piste
ciclabili e agli sbocchi delle medesime;
h) sui marciapiedi, salvo diversa segnalazione.
ALESSANDRO CASALE
Comandante della Polizia locale
di Busto Arsizio (VA)
CIRCOLAZIONE E SOSTA DEI VEICOLI
AL SERVIZIO DI PERSONE INVALIDE:
PROFILI NORMATIVI E GIURISPRUDENZIALI
2. La sosta di un veicolo è inoltre vietata:
a) allo sbocco dei passi carrabili;
b) dovunque venga impedito di accedere
ad un altro veicolo regolarmente
in sosta, oppure lo spostamento
di veicoli in sosta;
c) in seconda fila, salvo che si tratti
di veicoli a due ruote;
d) negli spazi riservati allo stazionamento
e alla fermata degli autobus,
dei filobus e dei veicoli circolanti su
rotaia e, ove questi non siano delimitati,
a una distanza dal segnale di
fermata inferiore a 15 m, nonché negli
spazi riservati allo stazionamento
dei veicoli in servizio di piazza;
e) sulle aree destinate al mercato e ai
veicoli per il carico e lo scarico di
cose, nelle ore stabilite;
f) sulle banchine, salvo diversa segnalazione;
g) negli spazi riservati alla fermata o
alla sosta dei veicoli per persone invalide
di cui all’art. 188 e in corrispondenza
degli scivoli o dei raccordi
tra i marciapiedi, rampe o corridoi
di transito e la carreggiata utilizzati
dagli stessi veicoli;
h) nelle corsie o carreggiate riservate
ai mezzi pubblici;
i) nelle aree pedonali urbane;
12
l) nelle zone a traffico limitato per i veicoli
non autorizzati;
m) negli spazi asserviti ad impianti o
attrezzature destinate a servizi di emergenza
o di igiene pubblica indicati dalla
apposita segnaletica;
n) davanti ai cassonetti dei rifiuti urbani
o contenitori analoghi;
o) limitatamente alle ore di esercizio,
in corrispondenza dei distributori di
carburante ubicati sulla sede stradale
ed in loro prossimità sino a 5 m prima
e dopo le installazioni destinate all’erogazione.
3. Nei centri abitati è vietata la sosta
dei rimorchi quando siano staccati dal
veicolo trainante, salvo diversa segnalazione.
4. Durante la sosta e la fermata il conducente
deve adottare le opportune
cautele atte a evitare incidenti ed impedire
l’uso del veicolo senza il suo
consenso.
5. Chiunque viola le disposizioni del
comma 1 e delle lettere d), g) e h) del
comma 2 è soggetto alla sanzione amministrativa
del pagamento di una
somma da euro 71 ad euro 286.
6. Chiunque viola le altre disposizioni
del presente articolo è soggetto alla
sanzione amministrativa del pagamento
di una somma da euro 35 ad
euro 143.
7. Le sanzioni di cui al presente arti-

colo si applicano per ciascun giorno di
calendario per il quale si protrae la violazione.
ART. 354 REGOLAMENTO CDS -
ART. 159 COD. STR.
CONCESSIONE DEL SERVIZIO
DI RIMOZIONE E VEICOLI
AD ESSO ADDETI
1. Il servizio di rimozione dei veicoli
ai sensi dell’art. 159 del codice può essere
affidato in concessione biennale
rinnovabile a soggetti in possesso della
licenza di rimessa ai sensi dell’art.
19 del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, che
dispongono di almeno uno dei veicoli
con le caratteristiche tecniche definite
all’art. 12 e che siano in possesso
dei seguenti requisiti:
a) cittadinanza italiana o di altro Stato
membro della CEE;
b) età non inferiore ad anni 21;
c) non essere sottoposti a misure amministrative
di sicurezza personale o a
misure di prevenzione;
d) non aver riportato condanne penali
o avere procedimenti penali in corso,
per reati non colposi, che siano sanzionati
con la pena della reclusione
non inferiore a due anni;
e) non aver riportato condanne e non
essere sottoposti a procedimenti penali
per reati commessi nell’esercizio di
attività di autoriparazione;
f) non essere stati interdetti o inabilitati
o avere in corso un procedimento
per interdizione o inabilitazione;
g) essere forniti di polizza assicurativa
contro la responsabilità civile verso
terzi prevista dall’art. 2043 del codice
civile per un massimale che verrà determinato
con il disciplinare di cui al
comma 2.
2. Alla concessione provvede l’ente
proprietario della strada. Alla concessione
vanno allegate le prescrizioni
tecniche del veicolo e copia delle formalità
di omologazione di cui all’art.
12. La concessione deve contenere
l’indicazione del numero dei veicoli
impiegati con i loro estremi di identificazione
e di omologazione, il tempo
di validità della concessione e le tariffe
da applicarsi secondo un disciplinare
unico approvato dal Ministro
dei trasporti e della navigazione di
concerto con il Ministro dei lavori
pubblici.
3. Per la procedura di rimozione dei
veicoli che costituisce, ai sensi dell’art.
59, comma 4, del codice, sanzione
amministrativa accessoria, si applicano
le disposizioni dell’art. 215 del codice
e dell’art. 397.
4. È vietata la rimozione dei veicoli
destinati a servizi di Polizia, anche se
privati, di ambulanze, dei Vigili del
fuoco, di soccorso, nonchè di quelli
dei medici che si trovano in attività di
servizio in situazione di emergenza e
degli invalidi, purchè muniti di apposito
contrassegno.
ART. 188 - CIRCOLAZIONE E SOSTA
DEI VEICOLI AL SERVIZIO
DI PERSONE INVALIDE
1. Per la circolazione e la sosta dei
veicoli al servizio delle persone invalide
gli enti proprietari della strada sono
tenuti ad allestire e mantenere apposite
strutture, nonché la segnaletica
necessaria, per consentire ed agevolare
la mobilità di esse, secondo quanto
stabilito nel regolamento.
2. I soggetti legittimati ad usufruire delle
strutture di cui al comma 1 sono autorizzati
dal sindaco del comune di residenza
nei casi e con limiti determinati
dal regolamento e con le formalità
nel medesimo indicate.
3. I veicoli al servizio di persone invalide
autorizzate a norma del comma 2
non sono tenuti all’obbligo del rispetto
dei limiti di tempo se lasciati in sosta
nelle aree di parcheggio a tempo determinato.
4. Chiunque usufruisce delle strutture di
cui al comma 1, senza avere l’autorizzazione
prescritta dal comma 2 o ne faccia
uso improprio, è soggetto alla sanzione
amministrativa del pagamento di
una somma da euro 71 (1) ad euro 286 (1).
13
5. Chiunque usa delle strutture di cui
al comma 1, pur avendone diritto, ma
non osservando le condizioni ed i limiti
indicati nell’autorizzazione prescritta
dal comma 2, è soggetto alla
sanzione amministrativa del pagamento
di una somma da euro 35ss (1)
ad euro 143 (1).
ART. 381 - ART. 188 CDS -
STRUTTURE E SEGNALETICA
PER LA MOBILITÁ
DELLE PERSONE INVALIDE
1. Ai fini di cui all’art. 188, comma 1,
del codice, gli enti proprietari della
strada devono allestire e mantenere
funzionali ed efficienti tutte le strutture
per consentire ed agevolare la mobilità
delle persone invalide.
2. Per la circolazione e la sosta dei veicoli
a servizio delle persone invalide
con capacità di deambulazione sensibilmente
ridotta, il sindaco rilascia apposita
autorizzazione in deroga, previo
specifico accertamento sanitario.
L’autorizzazione è resa nota mediante
l’apposito "contrassegno invalidi" di cui
alla figura V.4. Il contrassegno è strettamente
personale, non è vincolato ad
uno specifico veicolo ed ha valore su
tutto il territorio nazionale.
L’indicazione delle strutture di cui al
comma 1 deve essere resa nota mediante
il segnale di "simbolo di accessibilità"
di cui alla figura V.5. (2)
3. Per il rilascio della autorizzazione
di cui al comma 2, l’interessato deve
presentare domanda al sindaco del comune
di residenza, nella quale, oltre a
dichiarare sotto la propria responsabilità
i dati personali e gli elementi oggettivi
che giustificano la richiesta, deve
presentare la certificazione medica
rilasciata dall’ufficio medico-legale
dell’Unità Sanitaria Locale di apparte-
(1) Importo elevato dall’art. unico, D.M. 4 gennaio
1995, dall’art. unico, D.M. 20 dicembre 1996 a decorrere
dal 1° gennaio 1997, dall’art. unico D.M. 22
dicembre 1998, a decorrere dal 1° gennaio 1999, dall’art.
unico, D.M. 29 dicembre 2000, a decorrere dal
1° gennaio 2001, dall’art. 1, D.M. 24 dicembre 2002,
a decorrere dal 1° gennaio 2003 e, successivamente,
aggiornato dall’art. 1, D.M. 22 dicembre 2004 e arrotondato
all’unità di euro dall’art. 195, comma 3-bis
del presente codice, a decorrere dal 1° gennaio 2005.

nenza, dalla quale risulta che nella visita
medica è stato espressamente accertato
che la persona per la quale viene
chiesta l’autorizzazione ha effettiva
capacità di deambulazione sensibilmente
ridotta. L’autorizzazione ha
validità 5 anni. Il rinnovo avviene con
la presentazione del certificato del medico
curante che conferma il persistere
delle condizioni sanitarie che hanno
dato luogo al rilascio. Conservano
la loro validità le autorizzazioni e i
corrispondenti “contrassegni invalidi”
già rilasciati. All’atto del rinnovo, il
contrassegno dovrà essere adeguato alle
presenti norme (3).
4. Per le persone invalide a tempo determinato
in conseguenza di infortunio
o per altre cause patologiche, l’autorizzazione
può essere rilasciata a tempo
determinato con le stesse modalità
di cui al comma 3. In tal caso, la relativa
certificazione medica deve specificare
il presumibile periodo di durata
della invalidità (4).
5. Nei casi in cui ricorrono particolari
condizioni di invalidità della persona
interessata, il sindaco può, con propria
ordinanza, assegnare a titolo gratuito
un adeguato spazio di sosta individuato
da apposita segnaletica indicante gli
estremi del “contrassegno invalidi” del
soggetto autorizzato ad usufruirne (fig.
II.79/a).
Tale agevolazione può essere concessa
nelle zone ad alta densità di traffico,
dietro specifica richiesta da parte
del detentore del “contrassegno invalidi”.
Questi deve, di norma, essere
abilitato alla guida e deve disporre di
un autoveicolo (5).
6. Gli schemi delle strutture e le modalità
di segnalamento delle stesse,
nonché le modalità di apposizione del-
(2)Comma modificato dall’art. 217, comma 1, lett. a),
D.P.R. 16 settembre 1996, n. 610.
(3) Comma modificato dall’art. 217, comma 1, lett. b),
D.P.R. 16 settembre 1996, n. 610.
(4) Comma modificato dall’art. 217, comma 1, lett. c),
D.P.R. 16 settembre 1996, n. 610.
(5) Comma modificato dall’art. 217, comma 1, lett. d),
D.P.R. 16 settembre 1996, n. 610.
la segnaletica necessaria e quant’altro
utile alla realizzazione delle opere indicate
nel comma 1, sono determinati
con apposito disciplinare tecnico, approvato
dal Ministro dei lavori pubblici
sentito il Ministro della sanità.
D. P. R. 24 luglio 1996, n. 503
Regolamento recante norme per l’eliminazione
delle barriere architettoniche
negli edifici, spazi e servizi pubblici.
ART.11 CIRCOLAZIONE E SOSTA DEI
VEICOLI AL SERVIZIO DI PERSONE
DISABILI
1. Alle persone detentrici del contrassegno
di cui all’art.12 viene consentita,
dalle autorità competenti la circolazione
e la sosta del veicolo al loro
specifico servizio, purché ciò non costituisca
grave intralcio al traffico, nel
caso di sospensione o limitazione della
circolazione per motivi di sicurezza
pubblica, di pubblico interesse o per
esigenze di carattere militare, ovvero
quando siano stati stabiliti obblighi o
divieti di carattere permanente o temporaneo,
oppure quando sia stata vietata
o limitata la sosta.
2. Le facilitazioni possono essere subordinate
alla osservanza di eventuali
motivate condizioni e cautele.
3. La circolazione e la sosta sono consentite
nelle “zone a traffico limitato”
e “nelle aree pedonali urbane”, così
come definite dall’art. 3 del decreto legislativo
30 aprile 1992, n. 285, qualora
è autorizzato l’accesso anche ad
una sola categoria di veicoli per l’espletamento
di servizi di trasporto di
pubblica utilità.
4. Per i percorsi preferenziali o le corsie
preferenziali riservati oltre che ai
mezzi di trasporto pubblico collettivo
anche ai taxi, la circolazione deve intendersi
consentita anche ai veicoli al
servizio di persone invalide detentrici
dello speciale contrassegno di cui all’art.
12.
5. Nell’ambito dei parcheggi o delle attrezzature
per la sosta, muniti di dispositivi
di controllo della durata del-
14
la sosta ovvero con custodia dei veicoli,
devono essere riservati gratuitamente
ai detentori del contrassegno almeno
1 posto ogni 50 o frazione di 50
posti disponibili.
6. I suddetti posti sono contrassegnati
con il segnale di cui alla figura 79/a
art. 120 del decreto del Presidente della
Repubblica 16 dicembre 1992, n.
495.
ART.12 CONTRASSEGNO SPECIALE
1. Alle persone con capacità di deambulazione
sensibilmente ridotta è rilasciato
dai comuni, a seguito di apposita
documentata istanza, lo speciale
contrassegno di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 16 dicembre
1992, n. 495, che deve essere apposto
sulla parte anteriore del veicolo.
2. Il contrassegno è valido per tutto il
territorio nazionale.
3. La normativa di cui al presente articolo
si intende estesa anche alla categoria
dei non vedenti.
GIURISPRUDENZA
1) SOSTA IN DOPPIA FILA: ANCHE
L’INVALIDO PAGA LA MULTA
Cass. civ., sez. I, 30-08-2005, n. 17479 -
Pres. De Musis R - Rel. San Giorgio
MR - P.m. Cafiero D (Diff.) - Com.
Terni c. Vaira
Svolgimento del processo
Con ricorso depositato in data 3 gennaio
2001, M. V. proponeva opposizione
innanzi al giudice di pace di
Terni avverso il verbale elevato da vigili
della locale Polizia municipale per
violazione dell’art. 158 c.d.s., per aver
sostato in seconda fila intralciando la
circolazione, con irrogazione della
sanzione pecuniaria di lire 60.600. La
opponente esponeva che, essendo in
possesso di permesso di parcheggio riservato
rilasciato al proprio figlio invalido
civile, e dovendo accompagnare
quest’ultimo nella propria abitazione,
aveva trovato occupato da altra
autovettura il posto in questione,
ed era stata pertanto costretta a sostare
davanti a quella autovettura, sen-

za, peraltro, creare alcun intralcio alla
circolazione.
Il giudice di pace, riscontrando nella
fattispecie la esimente dello stato di necessità,
di cui all’art. 4 della legge n.
689 del 1981, con sentenza depositata
il 19 luglio 2001, accoglieva il ricorso
e annullava il verbale di contestazione.
Avverso detta sentenza ha proposto ricorso
per cassazione il Comune di
Terni deducendo due motivi. L’intimata
non si è costituita.
Motivi della decisione
Con il primo motivo del ricorso, si deduce
violazione e/o falsa applicazione
dell’art. 4 della legge 24 novembre
1981, n. 689, dell’art. 54 cod. pen.,
degli artt. 2697 e 2907 cod. civ., dell’art.
99 cod. proc. civ., nonché omessa,
insufficiente e/o contraddittoria motivazione
su di un punto decisivo della
controversia. Si lamenta che il giudice
di pace abbia ritenuto la sussistenza,
nella specie, della esimente
dello stato di necessità alla stregua di
prove non offerte e di circostanze inidonee
a configurarla, avendone riconosciuta
la sussistenza sulla base della
sola dichiarazione della opponente
di aver dovuto accompagnare il proprio
figliuolo disabile a casa e di aver
trovato occupato il parcheggio a lui riservato
in quanto invalido.
Con il secondo motivo, si lamenta violazione
e/o falsa applicazione degli
artt. 2697 cod. civ., 196, commi 1 e 4,
del codice della strada, art. 6, primo
comma, della legge n. 689 del 1981,
dell’art. 158, comma 1, lett. 9), e 159,
lett. b), ancora del codice della strada,
nonché omessa pronuncia su punti decisivi
della controversia. L’intimato,
quale intestatario del veicolo, non ha
neppure fornito la prova liberatoria
consentitagli dall’art. 196, comma 1,
del codice della strada, che la circolazione
del mezzo sia avvenuta contro
la sua volontà. Peraltro, la violazione
del divieto di sosta in doppia fila presenterebbe
in sé la caratteristica di intralcio
e pericolo per la circolazione,
con la conseguenza che esso dovrebbe
essere rispettato anche da coloro
che utilizzano gli autoveicoli per il trasporto
degli invalidi.
Il primo motivo è fondato. L’esclusione
della responsabilità per violazioni
amministrative derivante da "stato di
necessita", secondo la previsione dell’art.
4 della legge n. 689 del 1981, postula,
in applicazione degli artt. 54 e
59 cod. pen., che fissano i principi generali
della materia, una effettiva situazione
di pericolo imminente di
danno grave alla persona, non altrimenti
evitabile, ovvero l’erronea persuasione
di trovarsi in tale situazione,
persuasione provocata da circostanze
oggettive (v., tra le altre, Cass., n. 4710
del 1999, n. 287 del 2005).
La decisione impugnata non risulta rispettosa
del citato dato normativo,
avendo il giudicante erroneamente riconosciuto
la configurabilità della esimente
di cui si tratta senza che ne sussistessero
i descritti presupposti. In particolare,
dalla sola dichiarazione della
V. di aver dovuto, nel giorno e nella
fascia oraria cui si riferisce la contestazione,
accompagnare il proprio
figliuolo disabile e di aver rinvenuto
occupato lo spazio riservato al parcheggio
della sua autovettura, munita
di permesso di parcheggio per invalidi,
non era in alcun modo desumibile
la sussistenza di un pericolo avente le
caratteristiche richieste dall’art. 54
cod. pen., trattandosi di una fattispecie
del tutto carente dell’elemento del
pericolo imminente di danno grave alla
persona, non altrimenti evitabile,
per evitare il quale l’agente sia stato
costretto a tenere il comportamento
sanzionato.
Le suesposte argomentazioni danno ragione
della superfluità dell’esame del
secondo motivo del ricorso, che ne resta,
pertanto, assorbito. Il primo motivo
del ricorso deve, pertanto, essere
accolto, assorbito il secondo. La sentenza
impugnata va, conseguentemente,
cassata, e, non essendo necessari
ulteriori accertamenti in fatto, questa
Corte, può, ai sensi dell’art. 384, primo
comma, cod. proc. civ., decidere
la causa nel merito, rigettando la opposizione.
La decisione nel merito
comporta il necessario regolamento
delle spese del giudizio di primo grado,
in relazione alle quali si ritengono
sussistenti giusti motivi per la compensazione.
Quanto alle spese del giudizio
di legittimità, esse vanno poste a
carico dell’intimato, e liquidate come
da dispositivo.
15
P.Q.M.
La Corte accoglie il primo motivo del
ricorso, assorbito il secondo. Cassa la
sentenza impugnata, e, decidendo nel
merito, rigetta la opposizione. Compensa
le spese del giudizio di primo
grado, e condanna l’intimata al pagamento
delle spese del giudizio di legittimità,
che liquida in complessivi euro
400,00, di cui euro 350,00 per onorari,
oltre alle spese generali ed accessorie
di legge.
FOTOCOPIA
CONTRASSEGNO INVALIDI:
È REATO
Suprema corte di cassazione
Sentenza 11-07-2005 / 30-09-2005,
n. 35165
Svolgimento del processo:
Motivi della decisione
D. Loris è stato condannato dal Tribunale
dell’Aquila alla pena di m. 6
di reclusione per il delitto di cui agli
artt. 477-482 c.p., avendo alterato la
fotocopia di un certificato del servizio
veterinario dell’USL n. 1 di Agnone,
inserendovi un capo bovino e modificando
la data. La corte d’appello
confermava. Ricorre il difensore, deducendo
il vizio di motivazione e la
violazione di legge:
il fatto non sussiste, poiché il falso cade
su una semplice fotocopia; Non
v’è prova della commissione del fatto,
onde può al più configurarsi, nella
specie, il reato di cui allo art. 489
c.p.; erroneamente non è stata applicata
l’attenuante di cui all’art. 482
c.p. e sono state negate le generiche,
nonché la sospensione condizionale
della pena.
Le doglianze sono prive di fondamento.
È versata in fatto quella che
nega la commissione dell’addebito, in
spregio alla ricostruzione storica del
fatto, così come operata dai giudici di
merito. Infondate sono tutte le altre.
Fuorviante e fallace è la tesi secondo
cui il reato di falso si configura se abbia
ad oggetto una copia fotostatica.
Tanto può, infatti, affermarsi solo se
la copia predetta sia presentata come
tale, dal momento che essa produce

effetti giuridici solo se autenticata o
non espressamente disconosciuta (sez.
5^ 5.5.98, n. 11185, Detti).
Al contrario, la fotocopia integra il
reato di falsità materiale quando sia
presentata non come tale, ma con
l’apparenza di un documento originale,
atto a trarre in inganno i terzi
di buona fede (sez. 5^, 17.6.96, n.
7717, Jacobacci; 15.4.99, n. 7566,
Domenici). Il giudice si è attestato su
un livello di pena assai prossimo al minimo
edittale, onde appare evidente che
ha tenuto conto della fattispecie delineata
dagli artt. 477 e 482 c.p. (che non
configura un’attenuante, come sembra
ritenere il ricorrente), ascritta al D..I precedenti
penali sono stati ritenuti ostativi
esplicitamente alla sospensione condizionale
della pena, implicitamente alle
richieste generiche, per il cui riconoscimento
non è stato individuato alcun
elemento di meritevolezza. Il ricorso va
rigettato, con la condanna del ricorrente
alle spese del procedimento.
P.Q.M.
Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente
al pagamento delle spese del procedimento.
Così deciso in Roma, il 11 luglio 2005.
Depositato in Cancelleria il 30 settembre
2005
POSTEGGIO PERSONALIZZATO: SO-
LO IN CASO DI
SENSIBILE DEFICIT
DELLA FUNZIONE DEAMBULATORIA
Tar Friuli Venezia Giulia sentenza
n. 98/2006
Il Tribunale amministrativo regionale del
Friuli - Venezia Giulia, nelle persone dei
magistrati:
Vincenzo Borea - Presidente
Oria Settesoldi - Consigliere
Vincenzo Farina - Consigliere relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 20/05 proposto da …,
rappresentata e difesa dall’ avv.
Gianfranco Carbone, con domicilio
eletto presso lo studio del medesimo,
in Trieste, via …;
contro
il Comune di Trieste, in persona del
Sindaco pro tempore, rappresentato e
difeso dall’ avv. Maria Serena Giraldi,
con domicilio eletto presso l’Avvocatura
del Comune di Trieste, via Genova
n. 2;
per l’annullamento
del provvedimento emesso dal Direttore
dell’Area Pianificazione Territoriale
del Comune di Trieste del
18.11.2004, prot. gen. n. 48/12/85/2-
04, con il quale è stata respinta la domanda
della ricorrente volta ad ottenere
la concessione del posteggio personalizzato;
Visto il ricorso e gli atti tutti di causa;
Uditi alla pubblica udienza del
25.1.2006 - relatore il Consigliere
Vincendo Farina - i difensori delle
parti presenti; Ritenuto e considerato
in fatto ed in diritto quanto segue:
FATTO E DIRITTO
La ricorrente ha chiesto al Comune di
Trieste, nella sua veste di invalida, l’assegnazione
di un posteggio personalizzato
in via San Anastasio.
L’apposita commissione tecnico-sanitaria
istituita con deliberazione della
Giunta comunale n. 1265 del 5.6.1996
ha espresso al riguardo parere negativo
sulla base della considerazione essenziale
che la interessata: “Da un
punto di vista sanitario mantiene una
sufficiente capacità deambulatoria:
dal punto di vista dei requisiti sociali
dichiara di non lavorare e di non
essere sottoposta a particolari cure
che richiedono l’uso quotidiano del
mezzo”.
Questo - testualmente - il parere.
Il Comune, con il gravato provvedimento,
lo ha fatto proprio.
La ricorrente ha dedotto la illegittimità
dell’impugnato diniego sotto svariati
profili. Si è costituito in giudizio l’intimato
Comune, chiedendo il rigetto
del gravame. Quest’ultimo è stato introitato
dal Collegio ed è passato in
decisione nella pubblica udienza del
25.1.2006. È d’uopo prendere le mosse
dal quadro normativo di riferimento.
L’art. 188 del D.Lgs. 30 aprile
1992, n. 285 (ad oggetto: “Nuovo co-
16
dice della strada”), così rubricato:
“Circolazione e sosta dei veicoli al
servizio di persone invalide”, dispone
che: “1. Per la circolazione e la sosta
dei veicoli al servizio delle persone
invalide gli enti proprietari della
strada sono tenuti ad allestire e mantenere
apposite strutture, nonché la
segnaletica necessaria, per consentire
ed agevolare la mobilità di esse, secondo
quanto stabilito nel regolamento.
2. I soggetti legittimati ad usufruire
delle strutture di cui al comma 1 sono
autorizzati dal sindaco del comune
di residenza nei casi e con limiti
determinati dal regolamento e con le
formalità nel medesimo indicate.
3. I veicoli al servizio di persone invalide
autorizzate a norma del comma
2 non sono tenuti all’obbligo del
rispetto dei limiti di tempo se lasciati
in sosta nelle aree di parcheggio a
tempo determinato.
4. Chiunque usufruisce delle strutture
di cui al comma 1, senza avere
l’autorizzazione prescritta dal comma
2 o ne faccia uso improprio, è soggetto
alla sanzione amministrativa del
pagamento di una somma da euro 71
a euro 286.
5. Chiunque usa delle strutture di cui
al comma 1, pur avendone diritto, ma
non osservando le condizioni ed i limiti
indicati nell’autorizzazione prescritta
dal comma 2 è soggetto alla
sanzione amministrativa del pagamento
di una somma da euro 35 a euro
143”.
L’art. 381 (Strutture e segnaletica per
la mobilità delle persone invalide) del
D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495 (recante
il Regolamento di esecuzione e
di attuazione del nuovo codice della
strada), a sua volta, stabilisce che:
“1. Ai fini di cui all’articolo 188, comma
1, del codice, gli enti proprietari
della strada devono allestire e mantenere
funzionali ed efficienti tutte le
strutture per consentire ed agevolare
la mobilità delle persone invalide.
2. Per la circolazione e la sosta dei
veicoli a servizio delle persone inva-

lide con capacità di deambulazione
sensibilmente ridotta, il sindaco rilascia
apposita autorizzazione in deroga,
previo specifico accertamento sanitario.
L’autorizzazione è resa nota mediante
l’apposito “contrassegno invalidi”
di cui alla figura V.4.
Il contrassegno è strettamente personale,
non è vincolato ad uno specifico
veicolo ed ha valore su tutto il territorio
nazionale.
L’indicazione delle strutture di cui al
comma 1 deve essere resa nota mediante
il segnale di “simbolo di accessibilità”
di cui alla figura V.5.
3. Per il rilascio della autorizzazione
di cui al comma 2, l’interessato deve
presentare domanda al sindaco del
comune di residenza, nella quale, oltre
a dichiarare sotto la propria responsabilità
i dati personali e gli elementi
oggettivi che giustificano la richiesta,
deve presentare la certificazione
medica rilasciata dall’ufficio
medico-legale dell’Unità Sanitaria locale
di appartenenza, dalla quale risulta
che nella visita medica è stato
espressamente accertato che la persona
per la quale viene chiesta l’autorizzazione
ha effettiva capacità di
deambulazione sensibilmente ridotta.
L’autorizzazione ha validità 5 anni.
Il rinnovo avviene con la presentazione
del certificato del medico curante
che confermi il persistere delle
condizioni sanitarie che hanno dato
luogo al rilascio.
Conservano la loro validità le autorizzazioni
e i corrispondenti "contrassegni
invalidi" già rilasciati.
All’atto del rinnovo, il contrassegno
dovrà essere adeguato alle presenti
norme.
4. Per le persone invalide a tempo
determinato in conseguenza di infortunio
o per altre cause patologiche,
l’autorizzazione può essere rilasciata
a tempo determinato con le stesse
modalità di cui al comma 3. In tal caso,
la relativa certificazione medica
deve specificare il presumibile periodo
di durata della invalidità. Anche
le autorizzazioni temporanee possono
essere rinnovate così come previsto
dal comma 3.
5. Nei casi in cui ricorrono particolari
condizioni di invalidità della persona
interessata, il sindaco può, con
propria ordinanza, assegnare a titolo
gratuito un adeguato spazio di sosta
individuato da apposita segnaletica
indicante gli estremi del "contrassegno
invalidi" del soggetto autorizzato
ad usufruirne (fig. II.79/a).
Tale agevolazione può essere concessa
nelle zone ad alta densità di
traffico, dietro specifica richiesta da
parte del detentore del "contrassegno
invalidi". Questi deve, di norma, essere
abilitato alla guida e deve disporre
di un autoveicolo.
6. Gli schemi delle strutture e le modalità
di segnalamento delle stesse, nonché
le modalità di apposizione della segnaletica
necessaria e quant’altro utile
alla realizzazione delle opere indicate
nel comma 1, sono determinati con
apposito disciplinare tecnico, approvato
dal Ministro dei lavori pubblici
sentito il Ministro della sanità”.
Con la deliberazione della Giunta comunale
n. 1265 del 5.6.1996 - sopra
richiamata - sono stati definiti “i criteri
di valutazione della commissione
tecnica per la concessione dei parcheggi
personalizzati per invalidi”.
Tra i “requisiti sanitari” figura - in particolare
- il “grave impedimento agli
spostamenti autonomi del soggetto per
un sensibile deficit della funzione
deambulatoria”, in relazione a specifiche
infermità o patologie (art. 2).
Tra i “requisiti sociali” - in particolare
- sono richieste specifiche necessità
di lavoro, di cura, di relazioni sociali,
che giustifichino l’uso giornaliero
o comunque plurisettimanale
del mezzo (art. 3).
Ciò posto, il Collegio osserva, innanzitutto,
che nessuna disposizione di
legge o di regolamento radica nell’invalido
il diritto ad ottenere il posteggio
personalizzato: si tratta, in
buona sostanza, di una mera aspettativa
cui è correlata una facoltà della
pubblica amministrazione, rientrante
nei suoi poteri discrezionali.
Nel caso di specie l’Autorità agente
ha fatto buon uso di questi poteri, dato
che, come esattamente indicato nel
gravato diniego, la pretesa dell’inte-
17
ressata non rientrava nel paradigma
né delle disposizioni nazionali né di
quelle regolamentari comunali sopra
riportate. Si è visto che l’apposita
commissione tecnico-sanitaria istituita
con deliberazione della Giunta
comunale n. 1265 del 5.6.1996 ha
espresso parere negativo sulla base
della considerazione essenziale che
la interessata: “Da un punto di vista
sanitario mantiene una sufficiente capacità
deambulatoria: dal punto di vista
dei requisiti sociali dichiara di
non lavorare e di non essere sottoposta
a particolari cure che richiedono
l’uso quotidiano del mezzo”.
Contrariamente a quanto opina la ricorrente,
è evidente che il mantenimento
di una “sufficiente capacità
deambulatoria” non integra gli estremi
né della “capacità di deambulazione
sensibilmente ridotta” prevista
dall’art. 381 del D.P.R. n. 495 del
1992, né del “grave impedimento agli
spostamenti autonomi del soggetto
per un sensibile deficit della funzione
deambulatoria” in relazione a specifiche
infermità o patologie (art. 2
del regolamento comunale).
Quanto ai requisiti sociali, l’Amministrazione
ha accertato l’assenza delle
condizioni volute dall’art. 3 del ripetuto
regolamento. Sotto quest’ultimo
profilo non sembra inutile sottolineare
che la interessata non si è gravata
contro il medesimo regolamento
- in parte qua - eppertanto non può
dolersi di specifiche norme ivi contenute.
In conclusione, alla stregua
delle suesposte considerazioni, il ricorso
va respinto. Sono ravvisabili
giusti motivi per far luogo alla compensazione
delle spese del giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale amministrativo regionale
del Friuli - Venezia Giulia, definitivamente
pronunziando sul ricorso in
premessa, respinta ogni contraria
istanza ed eccezione, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia
eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Trieste, in camera di
consiglio, il 25.1.2006.

GAETANO DE LEO
Ordinario di psicologia sociale e giuridica
Università degli Studi di Bergamo
Docente di psicologia giuridica
Università degli studi di Roma “La Sapienza”
L’INTERROGATORIO E LA TESTIMONIANZA;
LE INTERVISTE INVESTIGATIVE NELL’AMBITO
DELLA PSICOLOGIA FORENSE
Ogni operatore di Polizia conosce le problematiche
relative all’azione di investigare
tramite interrogazione, poiché è ricorrente
nel suo lavoro quotidiano l’esperienza
di dover ascoltare e valutare
una testimonianza. Negli ultimi anni le
richieste di formazione degli operatori di
questo settore stanno diventando sempre
più rilevanti delineando così importanti
momenti di raccordo e confronto tra psicologia
e giustizia. Gli studi relativi alla
valutazione del testimone e della testimonianza
stanno infatti diventando un
campo di ricerca che sempre di più richiede
che gli ambiti disciplinari che se
ne occupano sviluppino tra loro una dialogo
e un confronto aperto in una prospettiva
di lavoro interdisciplinare. In particolare,
con l’affermazione relativamente
recente della psicologia giuridica come
disciplina accademica autonoma, i
settori della psicologia e della giustizia
hanno cominciato ad osservare e valutare
i fenomeni che accadono in sede penale
(indagini preliminari, fase processuale,
indagini peritali) con uno sguardo
reciproco e attento anche alle altrui premesse
teoriche e metodologiche. In questo
modo è possibile per la psicologia di
non operare nel “vuoto” del laboratorio
o di non incorrere in errori dovuti ad errate
premesse teorico-operative (basti
pensare che fino a pochi decenni fa gli
psicologi impegnati nel campo delle perizie
erano unicamente di formazione clinica),
ma osservare e valutare il fenomeno
oggetto di studio all’interno del campo
in cui si realizza, traendone le relative
riflessioni di metodo. Parimenti il contesto
giudiziario tende sempre di più ad
avvalersi della psicologia per rispondere
anche a quesiti strettamente legati alla conoscenza
delle condizioni psicologiche
del teste in termini di affidabilità e credibilità.
A fronte di tale premessa, la psicologia
forense, attraverso il lavoro di ricercatori,
studiosi clinico-forensi, psicologi
giuridici, sta maturando esperienze
di ricerca, operative giudiziarie e peritali
e confronti internazionali e interdisciplinari,
tese a definire linee-guida eticodeontologiche
e metodi scientifici di
ascolto e valutazione della testimonianza.
La necessità è, infatti, quella di poter
determinare strumenti e procedure valide
e attendibili, che possano rispondere
alle richieste della giustizia in merito alla
valutazione psicologica del bambino
nella fase di sospetto abuso e di raccolta
della testimonianza, alla corretta modalità
di ascolto di un testimone, sia esso vittima,
testimone oculare o sospettato. Tutto
ciò richiama necessariamente concetti
psicologici legati alla psicologia generale,
della personalità e della comunicazione.
Proviamo a questo punto a delineare
gli aspetti più recenti che la psicologia
forense ha messo in questi anni in
rilievo. In primo luogo va detto che la testimonianza
è un processo comunicativo
in cui qualcuno dice qualcosa rispondendo
a domande poste da qualcun altro
e questo qualcosa è fortemente influenzato
dal funzionamento della memoria
e da tutte le possibili fonti di distorsione
del ricordo. In altri termini, essendo
la memoria un processo ricostruttivo
e non riproduttivo di un evento, essa
dipende da variabili interne al soggetto
(limiti fisiologici dell’osservatore, stati
emotivi, ecc.) esterne (informazioni apprese
successivamente all’evento che pos-
18
sono influenzare l’immagazzinamento
nella memoria a lungo termine) e relazionali
(legati al rapporto con l’interlocutore
o a modalità errate, veicolanti o
suggestive nel porre le domande). Inoltre
le suddette variabili sono fortemente correlate
all’età del soggetto, diversificandosi
per intensità e importanza se il testimone
è un adulto o un bambino. Questa
premessa teorica è fondamentale affinché,
all’interno di un setting investigativo,
si tenga conto di ogni aspetto psicologico
in grado di influenzare la qualità
del racconto. Il setting investigativo non
è però sempre lo stesso, esso varia in base
al fatto se chi domanda sta cercando
elementi che confermano determinati
ipotesi o se l’obiettivo è raccogliere informazioni
su un evento senza pregiudizi.
Nel primo caso parliamo di interrogatorio,
nel secondo di intervista investigativa.
Chiarendo meglio, l’interrogatorio, diversamente
dall’intervista investigativa,
tende fortemente all’ottenimento di una
confessione e si realizza in un contesto
particolarmente accusatorio e stressante.
Una specifica procedura di interrogatorio
proviene dalla realtà americana e denominata
la “Tecnica dei nove passi” di
Reid. Questa tecnica, non ammissibile in
Italia per la diversa normativa vigente nel
nostro Paese in materia di interrogatorio,
ha ricevuto recentemente importanti critiche
mosse in particolare dal mondo anglosassone,
a causa dell’enorme sbilanciamento
tra obiettivi processuali (ottenimento
di una confessione e arresto del
reo) e deontologia ed etica nel metodo di
ascolto del teste, che appare invece particolarmente
vessatoria. Ciò che preme
sottolineare che anche in questo specifi-

L’idea di questo intervento è nata
qualche mese fa, in occasione della
discussione di un ricorso davanti
al giudice di pace della città nella
quale opero.
In breve l’avvocato della controparte,
dopo aver letto il contenuto
della comparsa di costituzione presentata
dal Comando, regolarmente
delegato dal Sindaco a rappresentarlo,
ha eccepito che la presenza
dei funzionari per la “difesa” dei
verbali che scaturiscono dalle sanzioni
al codice della strada non è
legittima; è invece assolutamente
necessario che la causa sia affidata
all’avvocato del Comune se esiste o
altrimenti ad altro professionista
sempre avvocato. Prima di svelare
la fine del racconto dunque è necessario
per me fare il punto, conoscere
cioè se effettivamente l’avvocato
di controparte avesse ragione.
La norma dalla quale occorre partire
è quella che istituisce l’Ufficio
del giudice di pace è la legge 21
novembre 1991 n. 374, all’articolo
17 di detta norma si legge:
COMPETENZA
DEL GIUDICE DI PACE
L’articolo 7 del codice di procedura
civile é sostituito dal seguente:
Art. 7 - (Competenza del giudice di
pace). - Il giudice di pace é com-
MARCO CANTORI
Comandante della Polizia municipale
di Iglesias (CA)
LA LEGITTIMITÀ DEI FUNZIONARI DELLE AMMINISTRAZIONI
COMUNALI A STARE IN GIUDIZIO DAVANTI AL GIUDICE
DI PACE NEI RICORSI AVVERSO VERBALI AL CDS
petente per le cause relative a beni
mobili di valore non superiore a lire
cinque milioni, quando dalla legge
non sono attribuite alla competenza
di altro giudice.
Il giudice di pace é altresì competente
per le cause di risarcimento
del danno prodotto dalla circolazione
di veicoli e di natanti, purché
il valore della controversia non superi
i trenta milioni.
Il giudice di pace é inoltre competente,
con il limite di valore di cui
al secondo comma, per le cause di
opposizione alle ingiunzioni di cui
alla legge 24 novembre 1981,
n. 689, salvo che con la sanzione
pecuniaria sia stata anche applicata
una sanzione amministrativa accessoria.
Resta ferma la competenza
del pretore in funzione di giudice
del lavoro e per le cause di opposizione
alle ingiunzioni in materia
di previdenza ed assistenza obbligatorie.
Ed ancora all’articolo 20 della legge
è riportato:
PATROCINIO
L’articolo 82 del codice di procedura
civile é sostituito dal seguente:
“Art. 82 - (Patrocinio). - Davanti al
giudice di pace le parti possono
stare in giudizio personalmente
nelle cause il cui valore non ecce-
20
de un milione di lire. Negli altri casi,
le parti non possono stare in
giudizio se non col ministero o con
l’assistenza di un difensore.
Il giudice di pace tuttavia, in considerazione
della natura ed entità
della causa, con decreto emesso
anche su istanza verbale della parte,
può autorizzarla a stare in giudizio
di persona.
Salvi i casi in cui la legge dispone
altrimenti, davanti al pretore, al tribunale
e alla corte d’appello le
parti debbono stare in giudizio col
ministero di un procuratore legalmente
esercente; e davanti alla
Corte di Cassazione col ministero
di un avvocato iscritto nell’apposito
albo”.
Da quanto letto in precedenza,
non vi è dubbio che il giudice di
pace è competente a conoscere sui
giudizi nei ricorsi avverso i verbali
al codice della strada e che davanti
al giudice di pace “le parti”
possono stare in giudizio “personalmente”.
È altresì indubbio che nei ricorsi
avverso i verbali al codice della
strada di cui all’articolo 204/bis del
D. Lgs 285/92 ove al secondo
comma sono contenute le condizioni
alle quali può essere proposto
il ricorso, la “parte convenuta”,
quando sia stato elevato un
verbale dalla Polizia municipale è
l’amministrazione comunale, l’art.
23 comma 2 della legge 689/81
contiene l’indicazione secondo la
quale il ricorso va notificato “al-

l’autorità che ha emesso il provvedimenti
impugnato”.
Con il parere n. 5232/95-109 del
17/02/1996 l’avvocatura dello stato
ha ritenuto che in materia di ricorsi
al codice della strada, l’amministrazione
alla quale occorre fare
riferimento è quella titolare del
rapporto sostanziale, quel rapporto
cioè che lega il soggetto “agente”
che ha elevato il verbale e l’amministrazione
stessa, alla quale va inviato
il ricorso. Aggiunge ancora
l’avvocatura dello stato che qualora
il verbale sia stato emesso da
soggetti non incardinati nel Ministero
dell’Interno, la legittimazione
passiva spetta agli uffici delle
singole amministrazioni.
Stabilito dunque che l’amministrazione
da cui dipende il verbalizzante
deve stare in giudizio davanti
al giudice di pace occorre ora verificare
se chi debba stare davanti
al giudice, se possa essere un “funzionario”
oppure se in ogni caso
debba essere un avvocato.
A quanto sopra si può rispondere
intanto con quanto contenuto nella
circolare n. 42 del 2000 emessa
dalla Direzione Generale per
l’Amministrazione Generale e per
gli Affari del personale del Ministero
dell’Interno, in essa infatti, al
punto “C” si rinviene che l’amministrazione
convenuta può stare in
giudizio attraverso propri dipendenti,
in quanto l’art. 205 del codice
della strada richiama l’art. 23
della legge 689/81 in cui il quarto
comma dispone: “L’opponente e
l’autorità che ha emesso l’ordinanza
possono stare in giudizio personalmente;
l’autorità che ha emesso
l’ordinanza può avvalersi anche
di funzionari appositamente delegati”.
Aggiunge ancora la circolare che
non occorre alcuna delega da parte
dell’avvocatura dello stato.
Al successivo punto “E” di detta
circolare è indicata altresì l’indicazione
per la legittimazione pas-
siva nei giudizi di opposizione a
cartelle esattoriali.
Da un primo esame dei documenti
che ho potuto reperire non sembrerebbero
dunque esserci indicazioni
contrarie al fatto che i funzionari
delle amministrazioni convenute
stiano in giudizio davanti al
giudice di pace, tuttavia, esiste una
sentenza della Corte di Cassazione
la n. 4711 del 12/05/1999 che nega
tale possibilità, sostenendo che
legittimato passivo in tema di ricorsi
al c.d.s. sia sempre il Prefetto,
non fosse altro perché all’art. 203
del codice della strada, viene richiamato
quale Autorità alla quale
presentare il ricorso - anche se si
parla di ricorso amministrativo e
non giurisdizionale come è quello
davanti al giudice di pace -.
Per quanto attiene alle formalità
sulla delega occorre innanzitutto
fare riferimento al Testo Unico enti
locali D. Lgs 267/2000 nel quale
è contenuta la norma , art. 50,
la quale prevede che il Sindaco abbia
la rappresentanza dell’ente.
La rappresentanza legale dell’ente
è altresì attribuita al sindaco dallo
statuto, nello stesso può anche essere
prevista una norma che attribuisce
nelle materie di competenza
la rappresentanza legale dei
funzionari. Su tale attribuzione è
però necessario rimandare oltre, a
questo punto è sufficiente essere sicuri
che la delega deve provenire
dal Sindaco.
In tal senso il Consiglio di Stato
con sentenza n. 3452 del 9 giugno
2006 ha ribadito che è il Sindaco
quale rappresentante del Comune
a conferire la delega.
La stessa sentenza richiama due
pronunce delle Sezioni Unite della
Corte di Cassazione, la 186/01
e la 17750/02, nelle quali ancor
più efficacemente è ribadito il concetto
della rappresentanza da parte
del sindaco, ma ancor di più le
due pronunce delle SS.UU. affer-
21
mano che essendo lo statuto una
fonte di diritto comunale, nello
stesso oltre che la rappresentanza
legale del sindaco, può essere prevista
la rappresentanza legale dei
funzionari per le materie di loro
competenza, semprechè gli stessi
siano comunque delegati dal
Sindaco.
In conclusione si può dunque riassumere
il problema attraverso una
scansione a punti:
a) l’amministrazione comunale può
essere “parte” nei giudizi davanti
al giudice di pace;
b) non è necessaria la presenza
dell’avvocatura dello stato, ne tanto
meno quella del Prefetto;
c) la rappresentanza legale dell’ente
spetta al sindaco, e secondo
gli statuti può spettare anche ai
funzionari per alcune materie;
d) comunque, il Sindaco, se vuole,
deve delegare il funzionario per
ogni singola lite al fine di farsi rappresentare
in giudizio;
e) il funzionario sta in giudizio in nome
e per conto dell’ente anche se
non riveste la qualifica di avvocato;
A questo punto occorre svelare la
fine del racconto: ebbene, il giudice
di pace, dopo aver sentito le
parti si è riservata sulla decisione,
e a distanza di circa un mese e
mezzo ha fissato la nuova udienza,
dandone comunicazione via
fax al comando tramite la cancelleria.
In pratica, ha ammesso la
presenza di un funzionario, non
avvocato, delegato dal Sindaco per
la trattazione di un ricorso su materia
di codice della strada.
Per quanto riguarda l’esito del ricorso,
al momento non posso dare
alcuna notizia poiché siamo soltanto
alla seconda udienza.

CARMEN PUGLIESE
Sostituto Procuratore della Repubblica
COMPIMENTO DI ATTIVITÀ DI INDAGINE E DI ATTI
SPECIFICATAMENTE DELEGATI DAL PUBBLICO MINISTERO
ALLA POLIZIA GIUDIZIARIA
È necessario evidenziare che per attività
di informazione della Polizia giudiziaria
noi tutti intendiamo l’acquisizione
e la comunicazione della notizia
di reato al Pubblico Ministero, per
attività di investigazione la ricerca delle
fonti di prova, per attività di assicurazione
mantenere le fonti di prova,
per attività esecutiva e strumentale intenderemo
proprio assicurare lo svolgimento
dei compiti di Polizia giudiziaria
e attuare quindi i provvedimenti
adottati dall’Autorità giudiziaria.
È altrettanto importante sottolineare il
fatto che le funzioni della Polizia giudiziaria
sono stabilite nel codice di
procedura penale dall’art. 55 all’art.
59, mentre l’attività di indagine d’iniziativa
della Polizia giudiziaria è stabilita
nel codice di procedura penale
dall’art. 347 all’art. 357, l’attività di indagine
a mezzo di delega o di direttive
da parte del Pubblico Ministero è
stabilita nel codice di procedura penale
negli artt. 348, comma 3 e 370.
Data la complessità e l’articolazione
della materia, tra le molteplici attività
delegate dal Pubblico Ministero alla
Polizia giudiziaria, oggi mi soffermerei
esclusivamente sulle ipotesi riguardanti
la delega alla perquisizione, con
contestuale sequestro, e all’interrogatorio.
Dovendo trattare l’argomento concernente
l’attività delegata da parte del
Pubblico Ministero alla Polizia giudiziaria
è necessario obbligatoriamente
fare riferimento all’art. 370 c.p.p. nel
quale viene precisato che il Pubblico
Ministero compie personalmente ogni
attività di indagine e può avvalersi della
Polizia giudiziaria per l’esecuzione
di attività specificatamente delegate;
e qui parliamo delle fattispecie rappresentate
dall’art. 247 c.p.p., riguardante
il caso e le forme delle perquisizioni,
dove specificatamente ai commi
2 e 3, viene indicato che l’Autorità
giudiziaria può, con decreto motivato,
procedere personalmente o avvalersi
proprio dell’Ufficiale di Polizia giudiziaria,
appositamente delegato, per il
compimento dell’atto, per precisare
poi, della fattispecie indicata nell’art.
253 comma 3 che, per quanto concerne
il sequestro, potrà procedere personalmente
il Pubblico Ministero ovvero
un Ufficiale di Polizia giudiziaria,
delegato sempre mediante apposito decreto.
Altra attività delegata, indicata al comma
1 dell’art. 370, è quella riferita all’interrogatorio,
cui partecipi la persona
sottoposta alle indagini che si trovi
in stato di libertà, con l’assistenza
obbligatoria del difensore.
E quando parliamo di interrogatorio
dobbiamo affermare che lo stesso deve
essere condotto secondo le regole
sancite dall’art. 64 c.p.p. e cioè che la
persona sottoposta alle indagini, anche
se in stato di custodia cautelare o se
detenuta per altra causa, interviene libera
all’interrogatorio, salve le cautele
necessarie per prevenire il pericolo
di fuga o di violenze previste dall’art.
474 c.p.p.; che non possono essere utilizzati,
neppure con il consenso della
persona interrogata, metodi o tecniche
idonei a influire sulla libertà di autodeterminazione
o ad alterare la capa-
22
cità di ricordare e di valutare i fatti,
meglio specificate nell’art. 188 c.p.p.;
che, prima che abbia inizio l’interrogatorio,
la persona deve essere avvertita
che:
a) le sue dichiarazioni potranno sempre
essere utilizzate nei suoi confronti;
b) salvo quanto disposto dall’articolo
66, comma 1, ha facoltà di non rispondere
ad alcuna domanda, ma comunque
il procedimento seguirà il suo
corso;
c) se renderà dichiarazioni su fatti che
concernono la responsabilità di altri,
assumerà, in ordine a tali fatti, l’ufficio
di testimone, salve le incompatibilità
previste dall’articolo 197 e le garanzie
di cui all’articolo 197-bis.
L’inosservanza delle disposizioni di cui
al comma 3, lettere a) e b) appena citate,
renderanno inutilizzabili le dichiarazioni
rese dalla persona interrogata.
In mancanza dell’avvertimento di cui
al comma 3, lettera c), le dichiarazioni
eventualmente rese dalla persona interrogata
su fatti che concernono la responsabilità
di altri non sono utilizzabili
nei loro confronti e la persona interrogata
non potrà assumere, in ordine
a detti fatti, l’ufficio di testimone.
Durante l’interrogatorio, a norma dell’art.
65 c.p.p., la Polizia giudiziaria
contesterà alla persona sottoposta alle
indagini, in forma chiara e precisa il
fatto che le è attribuito, rendendogli
noti gli elementi di prova esistenti con-

tro la stessa e, se non può derivarne
pregiudizio per le indagini, dovrà comunicarne
le fonti, invitando, quindi,
la persona ad esporre quanto ritiene
utile per la sua difesa ponendogli direttamente
le domande.
Se la persona rifiuterà di rispondere,
dovrà esserne fatta menzione nel verbale,
a norma dell’art. 134 c.p.p; nel
verbale dovrà essere fatta anche menzione,
quando occorre, dei connotati
fisici e di eventuali segni particolari
della persona.
Dovranno essere inoltre rispettate le procedure
concernenti la nomina e l’assistenza
del difensore dettate dagli artt.
364 e 365 c.p.p.; la presenza del difensore
all’interrogatorio delegato sarà quindi
obbligatoria, pena la nullità dell’atto.
Per il corretto compimento degli atti,
concernenti l’invito a presentarsi per
l’interrogatorio, ricordo che lo stesso
dovrà essere notificato alla persona sottoposta
alle indagini, almeno tre giorni
prima della data prestabilita per
l’interrogatorio; l’atto dovrà inoltre avere
i requisiti di cui all’art. 375 c.p.p. e
dovrà obbligatoriamente contenere le
generalità o le altre indicazioni personali
che valgono ad identificare la persona
sottoposta alle indagini oltre all’indicazione
del giorno, dell’ora e del
luogo della presentazione nonché l’autorità
davanti alla quale la persona si
dovrà presentare.
Inoltre, nell’atto dovranno essere indicate
alcune precisazioni riguardo: l’avvertimento
che il Pubblico Ministero
potrà disporre, a norma dell’art. 132
c.p.p., l’accompagnamento coattivo in
caso di mancata presentazione senza
che sia stato addotto un legittimo impedimento;
la sommaria enunciazione
del fatto quale risulta dalle indagini fino
a quel momento compiute con specifica
dei fatti contestati e dei reati
commessi, comprese le aggravanti;
l’avviso per l’indagato che lo stesso ha
facoltà di presentarsi con una memoria
scritta da allegare al verbale di interrogatorio,
in tale caso si dovrà raccomandare
di narrare i fatti con sintesi
e in ordine cronologico precisando
data, ora e luogo del fatto e di trascurare
particolari inutili e di non usare
termini generici come ingiurie, minacce,
senza precisare ad esempio le parole
offensive, le parole o i gesti di minaccia,
gli artifici, i raggiri, precisando
che l’indagato che voglia citare persone
informate, debba presentarsi con
l’elenco di tali persone, se conosciute,
con le generalità usando una scrittura
chiara, facilmente leggibile con l’utilizzo
di fogli con ampi margini.
L’indagato verrà invitato ad esporre
quanto ritenuto utile a propria difesa,
con l’avvertenza che:
• le sue dichiarazioni potranno sempre
essere utilizzate nei suoi confronti;
• salvo quanto disposto dall’art. 66/1°
comma c.p.p., ha facoltà di non rispondere
ad alcuna domanda;
• il procedimento seguirà il suo corso
anche se si avvarrà della facoltà di
non rispondere;
• se renderà dichiarazioni su fatti che
concernono la propria responsabilità
non potrà assumere in ordine a tali
fatti l’ufficio di testimone;
• se renderà dichiarazioni su fatti che
concernono la responsabilità di altri,
assumerà, in ordine a tali fatti l’ufficio
di testimone, salve le incompatibilità
previste dall’art. 197 c.p.p. nonché
le garanzie di cui all’art. 197/bis
c.p.p.
Per la redazione del relativo verbale di
interrogatorio, da parte della Polizia
giudiziaria, dovranno essere rispettante
le procedure indicate negli artt. 134
- 135 - 136 c.p.p. e le altre disposizioni
contenute nel Titolo III del c.p.p.
A norma dell’art. 366 c.p.p., salvo
quanto previsto da specifiche disposizioni,
l’atto di interrogatorio compiuto
dalla Polizia giudiziaria, al quale
il difensore ha diritto di assistere,
viene depositato presso la segreteria
del Pubblico Ministero entro il terzo
giorno successivo al compimento dell’atto,
con facoltà per il difensore di
esaminarli ed estrarne copia nei cinque
giorni successivi.
23
A richiesta del difensore di fiducia e
in caso di rinuncia al deposito, copia
del verbale dell’interrogatorio potrà
essere consegnata alla parte facendone
espressa menzione nello stesso.
Ricordo inoltre che l’art. 327 c.p.p.
dispone che il Pubblico Ministero dirige
le indagini e dispone direttamente
della Polizia giudiziaria che, anche
dopo la comunicazione della notizia
di reato, continua a svolgere attività
di propria iniziativa.
Voglio evidenziare che, per quanto
previsto dagli artt. 347 e 348 c.p.p.,
anche successivamente alla comunicazione
della notizia di reato, la Polizia
giudiziaria deve continuare a
svolgere le funzioni indicate nell’art.
55 e cioè deve, anche di propria iniziativa,
prendere notizia dei reati, impedire
che vengano portati a conseguenze
ulteriori, ricercarne gli autori,
compiere gli atti necessari per assicurare
le fonti di prova a norma dell’art.
348 c.p.p. e raccogliere quant’altro
possa servire per l’applicazione della
legge penale secondo le disposizioni
dell’art. 326 c.p.p., nel quale viene disposto
che sia il Pubblico Ministero
che la Polizia giudiziaria svolgono,
nell’ambito delle rispettive attribuzioni,
le indagini necessarie per le determinazioni
inerenti all’esercizio dell’azione
penale, raccogliendo in specie
ogni elemento utile alla ricostruzione
del fatto e all’individuazione
del colpevole.
Per quanto evidenziato la Polizia giudiziaria
dovrà obbligatoriamente concorrere
alla ricerca delle cose e delle
tracce pertinenti al reato nonché alla
conservazione di esse e dello stato dei
luoghi e alla ricerca delle persone in
grado di riferire su circostanze rilevanti
per la ricostruzione dei fatti.
Dopo l’intervento del Pubblico Ministero,
la Polizia giudiziaria dovrà
compiere gli atti ad essa specificamente
delegati a norma dell'articolo
370 c.p.p., eseguire le direttive ed
inoltre svolgere di propria iniziativa,
informandone prontamente il Pubblico
Ministero, tutte le altre attività
di indagine per accertare i reati o
elementi successivamente emersi, assicurandone
le nuove fonti di prova.

La Polizia giudiziaria, quando, di propria
iniziativa o a seguito di delega
del Pubblico Ministero, compie atti od
operazioni che richiedono specifiche
competenze tecniche, potrà avvalersi
di persone idonee, le quali non potranno
rifiutare la propria opera.
Il Pubblico Ministero potrà inoltre delegare
all’Ufficiale di Polizia giudiziaria
le perquisizioni locali; all’atto di iniziare
le operazioni, copia del decreto
di perquisizione locale dovrà essere
consegnata all’imputato, se presente, e
a chi abbia l’attuale disponibilità del
luogo, con l’avviso della facoltà di farsi
rappresentare o assistere da persona
di fiducia, purché questa sia prontamente
reperibile e idonea a norma degli
artt. 120 - 356 e 365 c.p.p.
Se mancano le persone indicate la copia
del decreto dovrà essere consegnata
e l’avviso sarà rivolto a un congiunto,
un coabitante o un collabora-
tore ovvero in mancanza, al portiere
o a chi ne fa le veci. L’Autorità giudiziaria,
nel procedere alla perquisizione
locale, potrà disporre con decreto motivato
che siano perquisite, a norma dell’art.
247 c.p.p., le persone presenti o
sopraggiunte, quando ritiene che le stesse
possano occultare il corpo del reato
o cose pertinenti al reato.
Può inoltre ordinare, enunciando nel
verbale i motivi del provvedimento,
che taluno non si allontani prima che
le operazioni siano concluse.
L’oggetto e le formalità del sequestro,
conseguente a perquisizione, sono specificati
negli artt. 252 e 253 c.p.p., dove
viene espressamente indicato che le
cose rinvenute a seguito della perquisizione
sono sottoposte a sequestro con
l’osservanza delle prescrizioni degli
artt. 259 e 260 c.p.p., concernenti la
custodia e l’apposizione dei sigilli alle
cose sequestrate e che l’Autorità
Se sai riconoscere le cose di valore
dillo ad alta
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e 35 EURO per gli Operatori che sottoscriveranno
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24
giudiziaria dispone con Decreto motivato
il sequestro del corpo del reato e
delle cose pertinenti al reato necessarie
per l’accertamento dei fatti; sono
corpo del reato le cose sulle quali o
mediante le quali il reato è stato commesso
nonché le cose che ne costituiscono
il prodotto, il profitto o il prezzo;
al sequestro procede personalmente
l’Autorità giudiziaria ovvero un
Ufficiale di Polizia giudiziaria, delegato
con lo stesso decreto, copia del
quale dovrà essere consegnata all’interessato,
se presente.
Una stretta sinergia, utile, necessaria
e indispensabile; una cooperazione
tra Pubblico Ministero e Polizia giudiziaria
che dovrà essere alla base dei
procedimenti citati con lo scopo di
compiere, alla presenza di certezza di
reato, tutti gli atti necessari per assicurare
le fonti di prova e raccogliere
quant’altro possa servire per l’applicazione
della legge penale.

VINCENZO STRIPPOLI
Comandante della Polizia municipale
di Massa
IL NUOVO PROTOCOLLO OPERATIVO IN MATERIA
DI ACCERTAMENTI/TRATTAMENTI SANITARI OBBLIGATORI
STIPULATO TRA L’UNITÀ SANITARIA LOCALE N.1
DI MASSA CARRARA E I COMUNI DELLA COSTA APUANA
UN RUOLO
SOTTOVALUTATO
Ritengo che il ruolo affidato alla
Polizia municipale nel campo dei
provvedimenti diretti ai malati di
mente sia la più alta espressione di
difesa dei diritti umani di cui è depositaria
la nostra professione.
Nei regimi totalitari, coloro che danno
voce al dissenso vengono spesso
qualificati come dissociati mentali e
rinchiusi nei manicomi o negli ospedali
psichiatrici, in tal modo isolati
perché non diffondano le loro idee
sovversive.
In Italia, “repubblica democratica”
(come recita la ns. Costituzione), è
ancora diffusa la tentazione di isolare
dalla società quei soggetti che sono
portatori di problemi a causa della
loro situazione di disagio psichico.
Per questo motivo la legge Basaglia
n. 180 del 1978 ha abolito le strutture
manicomiali, e la successiva legge
n. 833 dello stesso anno, istitutiva
del Servizio sanitario nazionale,
pur eliminando ogni forma di emarginazione
per i soggetti con problemi
psichici, ha previsto, qualora la
loro malattia attraversi una fase di
particolare acutizzazione, l’applicazione
del loro confronti di due tipi
di provvedimenti coatti, cui l’interessato
può essere obbligato anche
contro la propria volontà: l’accerta-
mento sanitario obbligatorio, per imporre
la sottoposizione ad una visita
medica, e il trattamento sanitario obbligatorio,
per imporre l’applicazione
di specifiche terapie in ambito extra
ospedaliero oppure con ricovero
in ospedale.
Questi provvedimenti sono strumenti
assai delicati, perché sacrificano la
libertà personale di un individuo e
come tali possono produrre danni assai
gravi: per questo motivo, la loro
adozione è condizionata alla sussistenza
di alcuni requisiti formali e all’adempimento
di alcuni passaggi
procedurali, la cui esatta osservanza
costituisce garanzia del buon uso fatto
di questa facoltà, e nel contempo
un deterrente contro le tentazioni di
farne un uso distorto.
Il legislatore ha voluto individuare
due soggetti garanti del rispetto delle
prescrizioni di legge: il Sindaco e,
per i trattamenti sanitari obbligatori,
il Giudice tutelare.
Tuttavia, mentre il Giudice tutelare
funge da controllore dell’operato del
Sindaco, quest’ultimo esercita direttamente
la sua funzione di garanzia
attraverso il suo braccio operativo,
che è la Polizia municipale.
E la Polizia municipale esercita questo
suo ruolo durante due fasi distinte:
nel procedimento di emanazione
dell’ordinanza sindacale e nella successiva
operazione di prelievo del
malato.
26
UN RUOLO
NON COMPRESO
Alcuni colleghi Comandanti perseguono
ancora l’opinione che il trattamento
e l’accertamento sanitario
obbligatorio siano da considerare come
delle mere operazioni sanitarie,
nelle quali la Polizia municipale possa
intervenire solo quando venga
chiamata per imporre la forza pubblica.
Questa tesi era stata sostenuta, all’inizio
degli anni 90, dall’Avvocatura
generale dello Stato e fu fatta propria
dal Ministero della Sanità, ma fu poi
smentita dallo stesso ministero ed è
stata rifiutata dal Ministero dell’Interno,
con le circolari n. 5300 del 24
agosto 1993 (“Si tratta infatti di un’operazione
congiunta laddove il personale
sanitario, lungi dall’essere deresponsabilizzato
dalla presenza della
Forza Pubblica, continua ad essere
titolare di un ruolo tecnico mirato
alla tutela della salute del paziente,
al rispetto e alla cura della sua
persona, nonché al recupero di un
suo consenso”) e n. 3 del 20 luglio
2001 (“Al riguardo, questo Ministero,
più volte interessato sulla problematica
in esame, ha espresso il proprio
avviso ritenendo che le funzioni di
accompagnamento dei soggetti per i
quali si rende obbligatorio il T.S.O.
debbano essere svolte da operatori
di Polizia municipale per assicurare

prioritariamente l’attuazione dei
principi generali di tutela della persona
fissati, in particolare dalla legge
833/78, istitutiva del servizio sanitario
nazionale”).
Ciò nonostante, avviene di frequente
che Polizie municipali e personale
infermieristico si deleghino a vicenda
l’onere di intervenire per l’esecuzione
dei citati provvedimenti
coatti: molti colleghi ritengono che
se dovessero dare esecuzione personalmente
a tutte le ordinanze di accertamento
o trattamento sanitario
obbligatorio emanate dal Sindaco,
non avrebbero più tempo da dedicare
alle loro funzioni istituzionali.
Penso che questa impostazione sia
erronea: il problema non è quello di
liberarci di un’incombenza che crediamo
non ci competa, ma è di limitare
i provvedimenti coatti ai soli casi
in cui sono realmente necessari.
Mi spiego. Spesso arrivano sui nostri
tavoli proposte di ordinanza sindacale
animate dall’intenzione di usare
questi rimedi per fini che non sono
loro propri: a volte è per soddisfare
le pressioni dei parenti del malato,
non sempre preoccupati per la
salute del loro congiunto; a volte è
per richiesta delle forze dell’ordine,
al fine di neutralizzare un individuo
socialmente pericoloso; a volte ancora
è lo stesso medico che ricorre a
questo rimedio per punire il proprio
paziente, quando non assuma regolarmente
i farmaci da lui prescritti;
altre volte infine l’ordinanza è richiesta
per avallare ricoveri ospedalieri
già eseguiti.
Queste proposte viziate nell’intenzione
sono spesso riconoscibili perché
non sono rispettose delle procedure
e dei contenuti che la legge impone.
Nonostante questo, molti uffici di
Polizia municipale, in sede di istruttoria
conseguente a queste proposte,
preferiscono darvi seguito e proporre
al Sindaco l’emanazione dell’ordinanza.
Spesso questo succede perché
pochi conoscono le fonti normative.
Propongo allora in allegato i testi de-
gli artt. da 33 a 35 della Legge 23 dicembre
1978 n. 833, con alcuni
commenti.
Tuttavia, anche quando sono a conoscenza
della norma, molti colleghi
preferiscono non porre obiezioni per
timore di incorrere nel reato di rifiuto
di atti d’ufficio. Questo atteggiamento
è sbagliato, perché l’articolo
328 del codice penale, che definisce
il reato, precisa, quale elemento costitutivo
dello stesso, che il rifiuto deve
avvenire “indebitamente”: tale non
è certamente il rifiuto di un adempimento,
quando la sua proposta sia caratterizzata
da violazione di legge.
IL RUOLO
DELLE STRUTTURE
SANITARIE
Dall’iter formale si passa a questo
punto alle procedure operative.
L’ordinanza del Sindaco, sempre nella
sua veste di Autorità sanitaria locale,
delega alla sua esecuzione il
personale sanitario e la forza pubblica.
La presenza del personale sanitario
durante l’intervento è indefettibile:
esso è titolare, sin dal momento della
proposizione del provvedimento
e fino alla sua attuazione, di uno
specifico ruolo tecnico finalizzato alla
tutela della salute del paziente, al
rispetto ed alla cura della sua persona,
nonché al recupero del suo eventuale
consenso.
Nella pratica, i disabili mentali non
sono tutti uguali tra di loro, come
non sono uguali i disturbi di cui soffrono:
si consideri quanto sono diverse
le esigenze e le reazioni degli
psicotici, come degli schizofrenici o
dei paranoici, come anche dei malati
di depressione o dei maniaci.
La necessità di un supporto qualificato
non si esaurisce nella prevenzione
e nel contenimento di un’eventuale
ribellione violenta, ma concerne
ogni danno e trauma anche interiore
che il paziente può ricevere
dalla costrizione al trattamento. E tale
operazione richiede conoscenze
27
professionali adeguate, che solo
l’ambiente sanitario può fornire.
IL CONTRIBUTO
DEI FAMILIARI
E DEL MEDICO CURANTE
Personaggi spesso ignorati e sottovalutati,
sia nella fase della ricerca
del consenso al trattamento sanitario,
sia nella fase dell’esecuzione
coattiva, a volte invece non responsabilizzati
o rassegnati all’inevitabile
destino del loro congiunto-paziente,
i parenti dell’interessato, conviventi
o meno, e il suo medico curante
potrebbero avere un ruolo determinante
e fondamentale, per vincere
le resistenze e per fornire un
contributo utile a ridurre i traumi.
La presenza dei parenti, i loro consigli
dettati dalla migliore conoscenza
del soggetto, la capacità che a
volte solo loro hanno di fornire argomenti
rassicuranti, sono ingredienti
essenziali per il successo dell’operazione.
Il medico curante è colui che ha proposto
il trattamento sanitario: la sua
presenza all’intervento a volte può
alimentare la diffidenza del paziente,
ma la sua assistenza può aiutare
a comprendere la malattia ed i suoi
sintomi, facilitando ed indirizzando,
grazie al proprio patrimonio di conoscenze,
l’operato della forza pubblica.
Se il medico ha invece proposto l’accertamento
sanitario, allora la sua
presenza è irrinunciabile: ottenuto il
consenso, la visita può essere svolta
al domicilio del paziente, evitando
così sia eventuali ripensamenti dello
stesso, sia la necessità del trasporto
all’ambulatorio, eliminando
così una possibile giustificazione ad
un atteggiamento di reticenza.
LA FUNZIONE DELLA
POLIZIA MUNICIPALE
E DELLE FORZE
DELL’ORDINE
L’intervento della Polizia municipa-

le è dovuto, come è dovuto l’intervento
del personale sanitario, ma esso
non è subordinato a quest’ultimo,
bensì è contestuale, e tale contestualità
deve esplicarsi attraverso una
distinzione chiara dei rispettivi ambiti
di intervento.
Innanzitutto, poiché l’ordinanza del
Sindaco concreta un’attività tipica di
Polizia amministrativa di sua stretta
competenza, alla Polizia municipale
spetta certamente l’importante
ruolo di vigilare sulla corretta esecuzione
del provvedimento.
L’esercizio di tale funzione principale
rende necessario il suo coinvolgimento,
al fine di presenziare la
dinamica dell’intervento, e soprattutto
di garantire che sia rispettata la
persona umana nei suoi aspetti fisici
e morali e nel diritto alla salute, a
garanzia dei diritti previsti dalle norme
costituzionali.
Il personale della Polizia municipale
svolge inoltre altre funzioni ausiliarie
ed eventuali, come compiere
attività di ricerca del malato perché
il personale sanitario possa raggiungerlo,
ed è deputato alla messa in
opera di azioni coercitive solo quando
è conclamata e persistente la determinazione
di rifiuto o di opposizione
del paziente.
In realtà, ogni caso fa storia a sé: e
spesso è il vigile urbano che esercita
l’attività di mediazione con il paziente.
Accade anche che questi si barrichi
in casa ed apra soltanto al vigile che
lo conosce, che ritiene suo amico perché
lo sa ascoltare. Specie nei piccoli
Comuni, la figura del vigile urbano è
per i cittadini - e non da meno per
l’ammalato - un punto di riferimento:
il personale intervento di questi può rivelarsi
allora sovente positivo.
Al verificarsi di comportamenti del paziente
che possano configurarsi come
fattispecie penali, all’attività di Polizia
amministrativa deve necessariamente
affiancarsi l’attività preventiva e/o repressiva
di pubblica sicurezza, e potranno
pertanto essere chiamate in ausilio
le Forze dell’ordine.
Se poi, nel dare esecuzione all’ordi-
nanza, nonostante ogni attenzione,
per le reazioni inconsulte dell’ammalato,
questi si procura o subisce
delle lesioni, nessun addebito può
essere mosso al personale operante,
sia esso infermieristico o appartenente
alla Polizia municipale, perché
si è operato nell’adempimento
di un dovere (articolo 51 c. p.)
La Polizia municipale può essere
chiamata a svolgere ulteriori compiti
successivi al prelievo: il trasporto
e la scorta.
Il trasporto, di regola, deve avvenire
su autoambulanza, ossia su un veicolo
che sia attrezzato per il contenimento
e per la cura del paziente,
e dove questi non possa interferire,
durante un’eventuale reazione, con
la condotta di guida del conducente.
Il trasporto su altro veicolo - meglio
se di un parente, ma può essere
quello della Polizia municipale - è
opportuno solo quando il soggetto
da ricoverare, pur consenziente, si
rifiuti di salire sull’ambulanza.
La scorta è generalmente richiesta, e
a volte il personale sanitario richiede
la presenza del vigile all’interno
dell’ambulanza.
Chi scrive non ritiene ortodosso che
la Polizia municipale venga sistematicamente
impiegata per accompagnare
il malato o per scortare l’ambulanza
che lo trasporta, al di fuori
del territorio comunale. Tuttavia, persistendo
un atteggiamento di rifiuto
della cura, l’operazione è resa legittima
ai sensi dello spirito che si desume
dall’articolo 4 della Legge quadro
sull’ordinamento della Polizia
municipale, che tratta, tra l’altro, della
regolamentazione dei servizi esterni
al territorio.
LA RECENTE
GIURISPRUDENZA
La questione delle competenze e delle
responsabilità in materia di ricovero
coatto dei malati di mente è da
sempre oggetto di dispute molto accese
tra gli interessati, le strutture sanitarie
e le forze di Polizia. E questo
28
anche per l’apparente lacunosa definizione
normativa degli ambiti di
intervento in riferimento, in particolare,
all’accompagnamento forzato
del soggetto. Ma si discute anche sulle
modalità di assistenza al paziente e
sulla possibilità di trasportare l’utente
con un mezzo sanitario con a bordo
personale di Polizia e viceversa.
Un caso è stato trattato dalla sentenza
del Tar Sicilia, sezione Catania, n.
799 del 6 maggio 2005.
Un comune ha ordinato il ricovero
coatto con prelevamento del malato
a totale carico della struttura sanitaria
coinvolta. Contro questo ordinanza
l’Asl ha proposto ricorso al
Tar, censurando l’illegittimità dell’atto
perché invasivo della propria
sfera di competenza.
Il collegio, in parte accogliendo ed
in parte rigettando ricorso, ha quindi
analizzato la questione delle competenze
ricostruendo anche il quadro
normativo di riferimento.
L’iniziativa in materia, specifica al
Tar, spetta ovviamente all’autorità
sanitaria che procede alla redazione
della proposta di ricovero. Ai sensi
della legge n. 833/1978, il sindaco,
nella sua qualità di autorità sanitaria
locale, dispone quindi, con ordinanza
motivata, il provvedimento di trattamento
obbligatorio.
Nell’esecuzione di un’ordinanza di ricovero
coatto, la presenza del personale
sanitario è indispensabile per la
tutela della salute del paziente, la cura
della persona nonché il possibile recupero
di un suo eventuale consenso.
Quando è conclamata e persistente la
determinazione di rifiuto, gli operatori
sanitari possono richiedere l’uso della
coazione fisica alla Polizia.
Come evidenziato dalla prefettura di
Ragusa, specifica la sentenza, la demarcazione
delle competenze in materia
deve sempre tener conto “della
necessità della massima collaborazione
in ordine agli adempimenti da
espletare per l’esecuzione dell’ordinanza
sindacale di adozione del trattamento
sanitario obbligatorio, che si
traduce nella necessità di azione congiunta
e presenza contestuale degli
operatori sanitari e di Polizia, sia pure

con distinti ambiti di intervento e di responsabilità”.
In conclusione, se si escludono i casi
di totale e palese inoffensività del paziente,
il trattamento sanitario obbligatorio
deve essere effettuato attraverso
l’azione congiunta del personale
sanitario e delle Forze di Polizia.
Un altro caso è stato trattato dalla
sentenza del tribunale di Venezia, sezione
III civile, del 19 dicembre 2005.
Un cittadino è stato sottoposto a trattamento
sanitario obbligatorio con
degenza forzata presso la struttura sanitaria.
E questo senza alcun rapporto
preventivo diretto con i medici interessati
al procedimento. In pratica,
a causa di manifestazioni di disagio
confermate anche dai familiari dell’interessato,
il sindaco ha proceduto
a contattare il medico di base del paziente,
che ha quindi avanzato al comune
una formale richiesta di t.s.o.
All’esito dell’istruttoria, il primo cittadino
ha emanato l’ordinanza che è
stata eseguita con ricovero forzato del
soggetto. Contro questa determinazione,
l’interessato ha proposto ricorso
al tribunale per il risarcimento dei
danni subiti dopo l’avvenuto annullamento
amministrativo dell’ordinanza.
Il tribunale ha accolto la richiesta.
Un provvedimento di trattamento sanitario
obbligatorio, specifica la sentenza,
non può prescindere da una
constatazione obiettiva delle condizioni
dell’interessato. Nel caso in esame
non è stato mai ricercato il consenso
dell’utente. Nonostante i pregressi
comportamenti disturbati del
paziente, infatti, l’attivazione della
procedura di ricovero non è stata preceduta
da un incontro dei sanitari con
il malato. E il paziente non è stato posto
nelle condizioni di poter scegliere
terapie alternative al ricovero.
COLLABORARE
È MEGLIO: L’UTILITÀ
DI UN PROTOCOLLO
OPERATIVO
La circolare del Ministero dell’Interno
n. 5300 del 24 agosto 1993 propone
ai Sindaci l’adozione di un protocollo
uniforme e costante per i provvedimenti
di T.S.O. (e, aggiungo, di
A.S.O.).
Accade sovente che ogni proposta di
trattamento (o accertamento) coatto
generi discussioni e forti contrasti tra
la Polizia municipale e gli organi sanitari
(dipartimento salute mentale,
reparto ospedaliero psichiatrico, 118).
Occorre definire regole operative
chiare, conformi alle esigenze dei
soggetti coinvolti, in primo luogo del
malato, flessibili quanto basta, ma
comunque rispettose dei principi di
legalità e di collaborazione.
Queste direttive sono solo parzialmente
rinvenibili nella normativa vigente
e nelle circolari ministeriali,
perché possono differire a seconda
delle situazioni locali.
Le regole devono essere definite con
convenzioni scritte, divulgate alla
cittadinanza e alle strutture coinvolgibili,
sottoscritte dai responsabili del
locale dipartimento salute mentale,
dell’amministrazione comunale e/o
della Polizia municipale.
L’ufficialità degli accordi assicura la
naturale continuazione dell’applicazione
di queste regole sino ad una
nuova pattuizione, a prescindere dall’eventuale
mutamento dei responsabili
delle istituzioni firmatarie.
È plausibile che alla prima sottoscrizione
segua una fase di sperimentazione,
successivamente alla quale
possono essere posti correttivi alle
procedure concordate.
L’ESPERIENZA DI MASSA
La città di Massa ha vissuto un’originale
esperienza di protocollo operativo
per l’attuazione e la gestione degli
accertamenti e dei trattamenti sanitari
obbligatori, stipulato d’intesa
nel febbraio 2002 tra la Polizia municipale
e il Dipartimento di salute
mentale. Tale accordo è stato favorito
dalla sensibilità del Dr. Remigio
Raimondi, direttore del Dipartimento
di Salute Mentale di Massa Carrara,
al quale bisogna riconoscere una
grande passione per i diritti del disa-
29
bile mentale che, purtroppo, non è
molto diffusa nella sua e nella nostra
categoria.
Caratteristiche del testo sono l’ineludibile
presenza e collaborazione della
Polizia municipale e del personale
sanitario, la definizione dei ruoli, l’ampio
spazio di discrezionalità concesso
agli operatori di Polizia municipale circa
la valutazione delle proposte e i
metodi di intervento, il coinvolgimento
del medico curante e dei familiari.
La sperimentazione è terminata in ottobre
2003 con la firma ufficiale,
suggellata in una cerimonia cui hanno
partecipato le autorità cittadine e
sanitarie. La valutazione è nel complesso
positiva: nonostante le prime
difficoltà applicative, dovute alle naturali
resistenze interne, le prassi distorte
si sono modificate e i disagi si
sono ridotti; il dialogo tra istituzioni
e tra i diversi operatori ha favorito il
recupero del consenso del paziente,
mentre il numero delle proposte di
A.S.O. si è drasticamente ridotto.
L’ESPERIENZA DEGLI
ALTRI COMUNI APUANI
Tutto sommato, anche dopo il 2003
l’esperienza del protocollo operativo
è proseguita in maniera efficace e la rigorosa
osservanza dello stesso da parte
dei due attori principali (Polizia municipale
e personale sanitario) ne ha
dimostrato l’efficienza, poiché non sono
mai accaduti episodi di scarico di
responsabilità, è stato realizzato un costante
intervento congiunto e non si
sono verificati fatti di aggressione o di
reazione violenta da parte dei soggetti
destinatari dei provvedimenti coatti.
Le statistiche dell’Usl Massa Carrara
hanno messo in evidenza che nel territorio
del Comune di Massa, a differenza
degli altri Comuni della stessa
Provincia, il numero dei trattamenti sanitari
obbligatori che a posteriori sono
stati valutati privi di adeguata motivazione
è scarsamente rilevante.
Nel contempo, il protocollo operativo
è stato presentato su diverse riviste
dedicate alla Polizia locale e copia del-

lo stesso è stata richiesta da diverse
Amministrazioni comunali, ed inoltre
è stato diffuso presso diverse unità sanitarie
locali, tanto che è divenuto argomento
di esame in un convegno di
specialisti di psichiatria tenutosi nel mese
di aprile 2006 a Traversetolo (PR).
L’Usl n. 1 di Massa Carrara ha voluto
allora proporre lo stesso protocollo anche
agli altri Comuni della costa apuana
(Carrara e Montignoso). Con la collaborazione
nei rispettivi Comandi di
Polizia municipale, il protocollo è divenuto
un accordo intercomunale, che
è stato preventivamente sottoposto al
vaglio del Presidente del Tribunale di
Massa e che nel mese di novembre
2006 si prevede sarà sottoscritto dai
Sindaci dei tre Comuni e dal Direttore
generale dell’Usl apuana.
Rispetto al protocollo massese, il nuovo
protocollo definisce con migliore
precisione alcune specificità di ruoli:
- se il proponente esclusivo dei trattamenti
sanitari obbligatori è il medico
curante del malato, in orari notturni e
festivi e in caso di effettiva impossibilità
da parte del medico di famiglia, la
proposta compete al Medico della continuità
dell’assistenza territoriale (ex
Guardia Medica);
- è specificato che nel caso di TSO la
Polizia municipale ha la funzione di
monitorare la corretta esecuzione dell’ordinanza
del Sindaco, ed inoltre coopera
attivamente al prelevamento del
malato, al suo caricamento sull’ambulanza
e alla consegna al Servizio
Psichiatrico Ospedaliero;
- è specificato che ogni ASO deve essere
comunque portato a termine, ma
che sarà preferibilmente effettuato al
domicilio o presso il luogo in cui il paziente
stesso si trova, senza procedere
a trasferimenti coatti.
Si allega il testo del nuovo protocollo,
nell’intento di diffondere e proporre
questa esperienza ai rispettivi colleghi
delle altre realtà locali, di ogni dimensione,
e nella convinzione che questo
contributo possa migliorarne l’efficienza
e la capacità di rispondere meglio
alle esigenze del disabile mentale.
TESTO DEL PROTOCOLLO STIPULATO TRA L’USL 1 DI MASSA CARRARA
E I COMUNI DI MASSA, CARRARA E MONTIGNOSO PER LA DISCIPLINA
DELLE PROCEDURE DI TSO E ASO
Regione Toscana Comune di Massa Comune di Carrara Comune di Montignoso
I Sindaci dei Comuni di Carrara,
Massa e Montignoso ed il Direttore
Generale dell’ASL n. 1 di Massa -
Carrara
Preso atto
delle problematiche relative all’esecuzione
di Ordinanze Sindacali di
TSO e ASO;
vista
la Circolare del Prefetto di Massa e
Carrara n. 65 del 2/8/2001;
visti
i protocolli esistenti tra le parti in materia
di T.S.O.;
Ritenuto
necessario, alla luce di quanto sopra,
stabilire procedure condivise qualora
si ravvisi la necessità di sottoporre
un cittadino a T.S.O. per malattie psichiatriche
o ad ASO, per stabilire se
il comportamento del cittadino segnalato
sia originato da disturbo psicopatologico
in atto,
Concordano
di adottare le seguenti modalità di intervento:
TSO
1) Nei giorni feriali, nell’orario di
30
servizio 8-20, la proposta di T.S.O.
verrà redatta dal Medico di Famiglia
con motivazioni ai sensi degli artt. 33
e 34 della L. 833/78. La richiesta deve
essere formulata dal medico solo
dopo aver visitato personalmente il
paziente e qualora siano soddisfatti i
seguenti requisiti:
a. esistenza di gravi alterazioni psichiche
che richiedano urgenti interventi
terapeutici;
b. che questi non vengano accettati
dal paziente;
c. che non esistano le condizioni e le
circostanze che consentano di adottare
tempestive ed idonee misure sanitarie
extra-ospedaliere.
Il Medico di Famiglia allerterà telefonicamente
il Servizio 118 il quale
provvederà ad attivare gli operatori
del Centro di Salute Mentale
(C.S.M.)- Medico Psichiatra ed Infermieri
di emergenza in servizio
presso la sede di Via Marina Vecchia,
74 - Massa perché si rechino a domicilio
del paziente per sottoporlo a visita
specialistica e tentare un trattamento
adeguato.
Nel caso in cui persista la necessità
di cura non dilazionabile, il rifiuto
del paziente al trattamento e tutti i
tentativi di ottenere il consenso del
paziente al trattamento extra-ospedaliero
o al trattamento sanitario volontario
fallissero lo Psichiatra convaliderà
la proposta di T.S.O.
2) Nelle ore notturne 20-8 e nei giorni
festivi, nonché nei casi di cui al
punto 1, in caso di effettiva impossibilità
da parte del medico di famiglia,

la proposta di T.S.O verrà fatta dal
Medico della continuità dell’assistenza
territoriale (ex Guardia Medica).
Il Servizio 118 preavvisato telefonicamente
allerterà il Medico Psichiatra di
guardia c/o il Servizio Psichiatrico di
Diagnosi e Cura (S.P.D.C.) dello Stabilimento
Ospedaliero di Massa il quale
farà sì che il gli Infermieri Professionali
del C.S.M. si rechino, entro
i termini previsti dalle norme contrattuali
sulla pronta disponibilità, sul luogo
del caso nel tentativo di tranquillizzare
e convincere il paziente ai trattamenti
sanitari con il suo consenso.
Qualora fallissero i tentativi il 118
provvederà ad attivare un proprio sanitario
il quale si recherà sul luogo
dell’intervento per sottoscrivere la
convalida del T.S.O., dopo averne
constatato la necessità.
Sottoscritta la convalida tale sanitario
si renderà operativo rientrando con il
mezzo dedicato all’emergenza territoriale
al P.E.T. di competenza.
3) La proposta e la convalida verranno
recapitate dagli Infermieri del
C.S.M. all’Ufficio delegato dal Sindaco
per le procedure dell’emissione
dell’Ordinanza di T.S.O.
4) Gli Infermieri, nei casi diversi dal
TSO da eseguire su persona già ricoverata
in Ospedale, all’atto della formalizzazione
dell’ordinanza del Sindaco:
a. si recano a domicilio del paziente
dopo aver avvertito il 118 perché provveda
all’invio dell’ambulanza per il
trasporto del paziente al SPDC indicato
nell’ordinanza;
b. aiutano il personale della Polizia
municipale nella esecuzione del dispositivo
sindacale;
c. rassicurano il paziente, ricercando
il suo consenso al ricovero.
5) Contestualmente il personale della
Polizia municipale, con copia dell’ordinanza
redatta: si reca a domicilio
del paziente per monitorare la
corretta esecuzione dell’ordinanza
del Sindaco; coopera attivamente al
prelevamento del malato e al suo caricamento
sull’ambulanza e alla consegna
al S.P.D.C.; cura la tutela dei diritti
del paziente e la salvaguardia dell’incolumità
fisica del personale sanitario
preposto ai trattamenti sanitari
in tutte le fasi dell’esecuzione dell’ordinanza.
In caso di valutato rischio
e nello spirito di prevenire una consumazione
di reato da parte del paziente,
il personale della Polizia municipale
provvederà a richiedere l’appoggio
delle altre Forze dell’Ordine
(Polizia e Carabinieri) affinché si realizzi
correttamente e senza danno l’esecuzione
dell’Ordinanza di T.S.O.
ASO
L’Accertamento Sanitario Obbligatorio
è un dispositivo che può essere richiesto
esclusivamente quando un
comportamento segnalato fa sospettare
al medico di essere in presenza
di un disturbo psicopatologico rilevante
e questo dubbio fondato non
può essere accertato perché il cittadino
si sottrae a un esame medico diretto.
Il medico di famiglia è individuato
come l’unico richiedente di
questo provvedimento. Pertanto gli uffici
della Polizia municipale rifiuteranno
ogni richiesta che non provenga
dallo stesso medico di famiglia, invitando
i richiedenti a rivolgersi allo
stesso.
L’attivazione del provvedimento dovrà
la seguente procedura:
1) Il medico di famiglia, informato del
comportamento alterato, si reca a domicilio
per sottoporre a visita il suo
paziente e valutare la natura del disturbo.
2) Qualora il paziente si sottragga alla
visita, il medico contatterà il servizio
psichiatrico per concordare una
strategia di intervento comune.
3) Se fallisce l’intervento programmato
per impossibilità a sottoporre a visita
il paziente il medico di famiglia
propone l’ASO.
31
4) Il sindaco emette l’Ordinanza la
quale dispone che la Polizia municipale
e il personale sanitario da questa
richiesto si rechino al domicilio del
paziente o nel luogo ove si trovi, e
ognuno per le proprie attribuzioni vi
diano esecuzione.
5) Fermo restando che l’ASO deve essere
comunque portato a termine, esso
sarà effettuato, nell’interesse del
paziente, ogni volta che sia possibile
al domicilio o presso il luogo in cui il
paziente stesso si trova, senza procedere
a trasferimenti coatti.
Il medico che ha richiesto l’intervento
avrà cura di comunicare alla Polizia
municipale elementi che consentano
la sua reperibilità.
6) Il medico di famiglia fornisce al
personale di Polizia municipale tutte
le informazioni utili per l’approccio
al paziente e per il suo reperimento,
e indica il nominativo di uno o più familiari
o persone in grado di offrire
elementi utili per l’esecuzione dell’ordinanza;
Le parti concordano che:
Passate 48 ore dalla richiesta di ASO
o TSO senza che il paziente sia rintracciato,
la Polizia municipale competente
per territorio comunicherà
tramite fax o altro mezzo idoneo, le
ricerche infruttuose al fine di valutare
se l’Ordinanza debba essere reiterata:
a. Giudice Tutelare
b. Sindaco
c. medico di famiglia
Il personale della Polizia municipale
competente per territorio o comunque
gli addetti alla redazione dell’Ordinanza
sindacale e quello coinvolto
nell’esecuzione della stessa ordinanza
sono tenuti al rispetto del dovere di riservatezza
circa le generalità del paziente
e le sue condizioni di salute
mentale, ai sensi del T. U n. 196/2003.

TESTO SEMI-COMMENTATO DEGLI ARTICOLI 33-34-35 DELLA LEGGE 23.12.1978,
CONCERNENTI I TRATTAMENTI E GLI ACCERTAMENTI SANITARI OBBLIGATORI
33. Norme per gli accertamenti ed i trattamenti
sanitari volontari e obbligatori.
Gli accertamenti ed i trattamenti sanitari
sono di norma volontari.
La norma insiste sulla necessità di cercare
in ogni modo possibile di ottenere
il consenso, da parte dell’interessato, con
riguardo:
- al trattamento,
- alle modalità dello stesso.
Nei casi di cui alla presente legge e in
quelli espressamente previsti da leggi dello
Stato possono essere disposti dall’autorità
sanitaria accertamenti e trattamenti
sanitari obbligatori, secondo l’articolo
32 della Costituzione, nel rispetto della
dignità della persona e dei diritti civili e
politici, compreso per quanto possibile
il diritto alla libera scelta del medico e
del luogo di cura.
Il secondo e il quinto comma di questo
articolo sono gli unici che forniscono criteri
per l’esecuzione dei provvedimenti
di tso e di aso:
- il rispetto della dignità della persona e
dei diritti civili e politici, compreso per
quanto possibile il diritto alla libera scelta
del medico e del luogo di cura;
- devono essere accompagnati da iniziative
rivolte ad assicurare il consenso e la
partecipazione da parte di chi vi è obbligato.
Gli accertamenti ed i trattamenti
sanitari obbligatori sono disposti con
provvedimento del sindaco nella sua
qualità di autorità sanitaria, su proposta
motivata di un medico.
La procedura di adozione dei provvedimenti
sanitari coatti ruota intorno alla figura
del sindaco. Questi è il principale
attore, in quanto è colui che assume la
paternità (e quindi la responsabilità) di
queste delicate decisioni.
Il sindaco agisce nella sua qualità di autorità
sanitaria locale, e di titolare del
potere di emettere ordinanze contingibili
ed urgenti. Gli accertamenti e i trattamenti
sanitari obbligatori sono attuati dai
presìdi e servizi sanitari pubblici territoriali
e, ove, necessiti la degenza, nelle
strutture ospedaliere pubbliche o convenzionate.
Il trattamento sanitario obbligatorio
si svolge in regime di degenza
ospedaliera solamente qualora manchino
le condizioni e le circostanze che
consentano di adottare le tempestive ed
idonee misure sanitarie extraospedaliere.
Invece, l’accertamento sanitario obbligatorio,
non richiedendo la degenza,
non può essere svolto nelle strutture
ospedaliere, ma nell’ambulatorio del medico
curante o presso la sede del centro
di igiene mentale.
Preferibilmente, deve essere svolto a domicilio
del paziente o nel luogo in cui
viene trovato, al fine di assicurare, come
richiede il successivo comma, il consenso
e la partecipazione da parte di chi
vi è obbligato. Gli accertamenti e i trattamenti
sanitari obbligatori di cui ai precedenti
commi devono essere accompagnati
da iniziative rivolte ad assicurare
il consenso e la partecipazione da parte
di chi vi è obbligato. L’unità sanitaria
locale opera per ridurre il ricorso ai suddetti
trattamenti sanitari obbligatori, sviluppando
le iniziative di prevenzione e
di educazione sanitaria ed i rapporti organici
tra servizi e comunità. Nel corso
del trattamento sanitario obbligatorio,
l’infermo ha diritto di comunicare con
chi ritenga opportuno. Chiunque può rivolgere
al sindaco richiesta di revoca o
di modifica del provvedimento con il
quale è stato disposto o prolungato il trattamento
sanitario obbligatorio.
Sulle richieste di revoca o di modifica il
sindaco decide entro dieci giorni. I provvedimenti
di revoca o di modifica sono
adottati con lo stesso procedimento del
provvedimento revocato o modificato. Il
malato, quindi, anche nel corso del trattamento
sanitario obbligatorio rimane titolare
di diritti, e non deve essere isolato
o segregato. Addirittura egli, o chi per lui,
può intervenire per ottenere la revoca o
la modifica dell’ordinanza sindacale.
34. Accertamenti e trattamenti sanitari
volontari e obbligatori per malattia
mentale.
La legge regionale, nell’àmbito della
unità sanitaria locale e nel complesso dei
servizi generali per la tutela della salute,
disciplina l’istituzione di servizi a strut-
32
tura dipartimentale che svolgono funzioni
preventive, curative e riabilitative
relative alla salute mentale. Le misure di
cui al secondo comma dell’articolo precedente
possono essere disposte nei confronti
di persone affette da malattia mentale.
Gli interventi di prevenzione, cura
e riabilitazione relativi alle malattie mentali
sono attuati di norma dai servizi e
presìdi territoriali extraospedalieri di cui
al primo comma. Il trattamento sanitario
obbligatorio per malattia mentale può
prevedere che le cure vengano prestate
in condizioni di degenza ospedaliera solo
se esistano alterazioni psichiche tali
da richiedere urgenti interventi terapeutici,
se gli stessi non vengano accettati
dall’infermo e se non vi siano le condizioni
e le circostanze che consentano di
adottare tempestive ed idonee misure sanitarie
extraospedaliere.
Il provvedimento che dispone il trattamento
sanitario obbligatorio in condizioni
di degenza ospedaliera deve essere
preceduto dalla convalida della proposta
di cui al terzo comma dell’articolo
33 da parte di un medico della unità
sanitaria locale e deve essere motivato
in relazione a quanto previsto nel presente
comma. Qui entra in gioco la funzione
degli uffici comunali, solitamente
incardinati nella Polizia municipale, di
tutelare i diritti del malato in sede di
istruttoria dell’ordinanza sindacale, verificando
la sussistenza dei requisiti tassativamente
richiesti dalla norma per l’emanazione
del provvedimento:
- la preventiva proposta motivata di un
medico (anche non specialista),
- questa deve essere confermata (con un
atto di convalida) da un secondo medico
appartenente al Servizio sanitario nazionale.
Non solo, l’ordinanza deve essere
motivata, richiamando la sussistenza, attestata
dalla proposta del medico, di tre
circostanze in mancanza delle quali il
provvedimento non può essere emesso:
- solo se esistano alterazioni psichiche
tali da richiedere urgenti interventi terapeutici,
- se gli stessi non vengano accettati dall’infermo,
- e se non vi siano le condizioni e le cir-

costanze che consentano di adottare
tempestive ed idonee misure sanitarie extraospedaliere.
Nei casi di cui al precedente
comma il ricovero deve essere attuato
presso gli ospedali generali, in specifici
servizi psichiatrici di diagnosi e cura
all’interno delle strutture dipartimentali
per la salute mentale comprendenti
anche i presìdi e i servizi extraospedalieri,
al fine di garantire la continuità terapeutica.
I servizi ospedalieri di cui al
presente comma sono dotati di posti letto
nel numero fissato dal piano sanitario
regionale.
35. Procedimento relativo agli accertamenti
e trattamenti sanitari obbligatori in
condizioni di degenza ospedaliera per
malattia mentale e tutela giurisdizionale.
Il provvedimento con il quale il sindaco
dispone il trattamento sanitario obbligatorio
in condizioni di degenza ospedaliera,
da emanarsi entro 48 ore dalla convalida
di cui all’articolo 34, quarto comma,
corredato dalla proposta medica motivata
di cui all’articolo 33, terzo comma,
e dalla suddetta convalida deve essere
notificato, entro 48 ore dal ricovero,
tramite messo comunale, al giudice
tutelare nella cui circoscrizione rientra il
comune. Particolare che pochi conoscono:
il Sindaco ha tutto il tempo necessario
(48 ore dalla convalida medica)
per decidere se emanare l’ordinanza.
Nel frattempo i suoi uffici possono richiedere
chiarimenti, integrazioni o chiedere
che le proposte viziate siano, se è
possibile, sanate. Noto a tutti è invece il
termine di 48 ore per trasmettere il provvedimento
al giudice tutelare.
L’intervento del giudice tutelare non è
previsto:
- nel caso di A.S.O.,
- in quello di T.S.O. in condizioni extraospedaliere.
La libertà del malato di mente viene infatti
compressa per il tempo necessario
alla visita, nella prima ipotesi, o comunque
senza necessità di ricovero, nella seconda
ipotesi.
Il giudice tutelare, entro le successive 48
ore, assunte le informazioni e disposti gli
eventuali accertamenti, provvede con decreto
motivato a convalidare o non convalidare
il provvedimento e ne dà comunicazione
al sindaco. In caso di mancata
convalida il sindaco dispone la cessazione
del trattamento sanitario obbli-
gatorio in condizioni di degenza ospedaliera.
Il Sindaco, in caso di mancata convalida,
deve provvedere immediatamente a
disporre la cessazione del Tso, anche se
è intenzionato a ricorrere contro la decisione
del giudice: questo accorgimento
evita responsabilità derivanti dalla protrazione
dell’indebita privazione della libertà.
Se il provvedimento di cui al primo
comma del presente articolo è disposto
dal sindaco di un comune diverso
da quello di residenza dell’infermo,
ne va data comunicazione al sindaco di
questo ultimo comune, nonché al giudice
tutelare nella cui circoscrizione rientra
il comune di residenza.
Se il provvedimento di cui al primo comma
del presente articolo è adottato nei
confronti di cittadini stranieri o di apolidi,
ne va data comunicazione al Ministero
dell’interno, e al consolato competente,
tramite il prefetto. Nei casi in cui
il trattamento sanitario obbligatorio debba
protrarsi oltre il settimo giorno, ed in
quelli di ulteriore prolungamento, il sanitario
responsabile del servizio psichiatrico
della unità sanitaria locale è tenuto
a formulare, in tempo utile, una proposta
motivata al sindaco che ha disposto
il ricovero, il quale ne dà comunicazione
al giudice tutelare, con le modalità e
per gli adempimenti di cui al primo e secondo
comma del presente articolo, indicando
la ulteriore durata presumibile
del trattamento stesso.
Il sanitario di cui al comma precedente
è tenuto a comunicare al sindaco, sia in
caso di dimissione del ricoverato che in
continuità di degenza, la cessazione delle
condizioni che richiedono l’obbligo
del trattamento sanitario; comunica altresì
la eventuale sopravvenuta impossibilità
a proseguire il trattamento stesso.
Il sindaco, entro 48 ore dal ricevimento
della comunicazione del sanitario, ne dà
notizia al giudice tutelare.
Qualora ne sussista la necessità il giudice
tutelare adotta i provvedimenti urgenti
che possono occorrere per conservare e
per amministrare il patrimonio dell’infermo.
La omissione delle comunicazioni
di cui al primo, quarto e quinto comma
del presente articolo determina la
cessazione di ogni effetto del provvedimento
e configura, salvo che non sussistano
gli estremi di un delitto più grave,
il reato di omissione di atti di ufficio.
Ecco in quali casi il Sindaco rischia ve-
33
ramente di essere incriminato per omissione
di atti d’ufficio! Quando omette di
dare comunicazione al giudice tutelare
del provvedimento di trattamento sanitario
obbligatorio e delle vicende successive
a questo.
Chi è sottoposto a trattamento sanitario
obbligatorio, e chiunque vi abbia interesse,
può proporre al tribunale competente
per territorio ricorso contro il provvedimento
convalidato dal giudice tutelare.
Entro il termine di trenta giorni, decorrente
dalla scadenza del termine di
cui al secondo comma del presente articolo,
il sindaco può proporre analogo ricorso
avverso la mancata convalida del
provvedimento che dispone il trattamento
sanitario obbligatorio.
Nel processo davanti al tribunale le parti
possono stare in giudizio senza ministero
di difensore e farsi rappresentare da
persona munita di mandato scritto in calce
al ricorso o in atto separato. Il ricorso
può essere presentato al tribunale mediante
raccomandata con avviso di ricevimento.
Il presidente del tribunale fissa
l’udienza di comparizione delle parti con
decreto in calce al ricorso che, a cura del
cancelliere, è notificato alle parti nonché
al pubblico ministero.
Il presidente del tribunale, acquisito il
provvedimento che ha disposto il trattamento
sanitario obbligatorio e sentito il
pubblico ministero, può sospendere il
trattamento medesimo anche prima che
sia tenuta l’udienza di comparizione.
Sulla richiesta di sospensiva il presidente
del tribunale provvede entro dieci giorni.
Il tribunale provvede in camera di
consiglio, sentito il pubblico ministero,
dopo avere assunto le informazioni e raccolto
le prove disposte di ufficio o richieste
dalle parti.
I ricorsi ed i successivi provvedimenti sono
esenti da imposta di bollo. La decisione
del processo non è soggetta a registrazione.
Il ricorso avverso l’ordinanza che dispone
il trattamento sanitario obbligatorio
(non previsto invece per il solo Aso) è
un’evenienza rara, ma pur sempre possibile
(allo scrivente è accaduto!). Si noti
come nella procedura viene coinvolto
il pubblico ministero: ciò significa che in
caso di accoglimento del ricorso, questi
darà avvio all’azione penale nei confronti
del Sindaco per i reati di abuso d’ufficio
(articolo 323 c. p.) e/o di sequestro di
persona (articolo 605 c. p.).

LUIGI ALTAMURA
Comandante della Polizia municipale
di Verona
LA GESTIONE DELLA COMUNICAZIONE ESTERNA
NELLA POLIZIA MUNICIPALE: ASPETTI ORGANIZZATIVI
Finalmente anche nella Polizia locale
è viva la volontà di comunicare all’opinione
pubblica i risultati delle
attività svolte. Sembrava quasi che ci
fosse un blocco, una inazione dovuta
in parte all’inesperienza, in parte
a non contrastare la visibilità del politico
o dell’amministratore di turno,
che invece hanno compreso quanto
importante sia fornire elementi comunicativi
e organizzativi delle singole
Polizie locali.
Sono sempre di più i Comandi che
hanno instaurato nuovi uffici stampa
o uffici comunicazione Esterna,
con addetti ai rapporti con il mondo
dei mass-media, tecnici che forniscono
importanti commenti a giornalisti
che spesso brancolano nel
buio e che sempre di più vogliono
sentire anche la “campana” Polizia
locale, oggi sempre più artefice e
protagonista nel mondo della sicurezza
cittadina.
Ma la Polizia municipale come si
comporta? È riuscita a trovare un
proprio spazio, un angolo dove descrivere
le azioni, i risultati, i commenti,
con tecnicismo, con professionalità,
con l’esuberanza di una
organizzazione unica per la sua presenza
capillare sul territorio?
I dati in nostro possesso dimostrano
che molta strada è ancora da percorrere
e dalla disamina delle situazioni
che ora andremo a fare si potrà
capire come l’occasione che oggi
il panorama normativo e gestionale
offre, non può permettere ulte-
riore ritardi organizzativi. La missione
che ci viene richiesta è quella
di comunicare ad ogni organo di
informazione - mai creare un canale
preferenziale - gli obiettivi aziendali
e strategici, che riguardano
l’intera azione della Polizia municipale.
Ma siamo in grado di farlo?
Oppure ci dobbiamo affidare a terzi,
ai tecnici della comunicazione,
a coloro però che non conoscono le
nostre peculiarità e i nostri punti di
forza?
Oggi subiamo la notizia, sia positiva
ma sia - soprattutto - negativa; le
aggressioni verbali e scritte, da parte
di istituzioni, associazioni, amministratori,
semplici cittadini spesso
vengono passivamente recepite al
nostro interno dove una sorte di disaffezione
per gli innumerevoli problemi,
impedisce una reazione costruttiva
e la c.d. “attività silenziosa”,
senza rispondere delle singole
attività, non può essere certo rispondente
ad una Polizia municipale
aperta al confronto e alla comunicazione
e aggiornata ai tempi attuali.
La demotivazione di cui oggi tutti
sentiamo parlare nei vari Comandi
di Polizia municipale passa anche
attraverso una scarsa cultura dell’informazione
che è insita nel nostro
dna: le attività delle Forze di
Polizia dello Stato - tutte “armate”
di veri e propri uffici stampa, con
“portavoce tecnici” (funzionari di
Polizia o ufficiali dei Carabinieri
34
piuttosto che della Guardia di
Finanza) a disposizione della stampa
in ogni provincia per realizzare
un servizio “porta a porta” (intesa
come singola redazione) che deve
essere la carta vincente del sistema
strategico “comunicazione-evoluzione-raggiungimento
risultato” -
vengono “elevate”, “vestite”, “confezionate”
nella migliore maniera
possibile e inviate agli organi di
stampa già con un pacchetto tutto
compreso, annesse le immagini con
il logo della singola Forza di Polizia.
Noi non dobbiamo copiare, ma dobbiamo
saper “vendere” un prodotto
che rende anche più stimolante il futuro
della Polizia locale.
La nostra immagine, la nostra attività
non può essere calpestata da missive
pubblicate sulle ormai famose pagine
delle rubriche “Lettere al direttore”,
dove ogni nostra azione viene
letta come un agguato, una nuova
tassa comunale, una truffa legalizzata
- mi riferisco ai verbali redatti
con strumentazioni tecnologiche autovelox,
telelaser, telecamere per la
ztl, photored - come un fastidio che
si crea al cittadino solo perché si redige
un verbale per non aver osservato
il codice della strada.
Il rapporto con il cittadino deve essere
alla base del processo di comunicazione,
per informare, chiarire,
specificare, anticipare, presentare,
educare alla legalità, al rispetto
del nostro lavoro, al miglioramento
dei servizi, aspetto quest’ultimo che

passa attraverso le tecnologie oggi a
nostra disposizione.
Occorre capire che la strategia deve
essere quella di “attaccare” - lasciatemi
passare questo termine - attraverso
una comunicazione incisiva,
costruttiva, duttile e rispondente alle
grandi professionalità che ogni
Comando possiede, grazie anche all’esperienza
e alla conoscenza approfondita
di norme e procedure.
Nessuno si deve sentire inferiore ad
un giornalista o ad un operatore mediatico
solo per il fatto di “temere”
l’articolo o il servizio televisivo che
andrà a preparare: noi serviamo ai
mass-media, siamo fornitori di spunti,
e la creazione di un nuovo ufficio
all’interno delle nostre strutture è un
passo ormai indifferibile, se non vogliamo
tornare ad essere trattati come
i “servitori del sindaco”.
È proprio l’amministratore che si è
accorto che la Polizia locale è in trasformazione,
che è il mondo dei
mass-media ad aprire la porta ai conoscitori-tecnici
di Polizia stradale,
di Polizia amministrativa, ambientale.
Non perdo mai occasione di ricordare
ad ogni convegno cui partecipo
che per fare comunicazione
occorre crederci: questo consiglio
lo do a coloro che non hanno mai
ritenuto di adeguarsi ai tempi perché
lo ritengono una perdita di tempo e
- soprattutto in tempi di “vacche magre”
- di personale.
Il primo aspetto organizzativo riguarda
l’istituzione di un ufficio
stampa o meglio di un ufficio comunicazione
esterna; come noto, la
legge 150/2000 completa un percorso
normativo iniziato con la legge
241/1990, dove la Pubblica Amministrazione
ha “dovuto” finalmente
interloquire con il cittadino,
fornendo assistenza attraverso vari
istituti giuridici come il c.d. “diritto
di accesso”.
L’articolo 1 della legge 150/2000
chiarisce subito gli aspetti che più
riguardano la comunicazione attraverso
una attività idonea a “….illustrare
e favorire la conoscenza del-
le disposizioni normative - al fine di
facilitarne l’applicazione - illustrare
le attività delle istituzioni ed il loro
funzionamento, favorire l’accesso ai
servizi pubblici - promuovendone la
conoscenza - promuovere conoscenze
allargate e approfondite su
temi di rilevante interesse pubblico
e sociale, favorire processi interni di
semplificazione delle procedure e di
modernizzazione, promuovere l’immagine”.
Vengono altresì create le
figure del “portavoce”, dell’”ufficio
stampa”, degli “sportelli del cittadino”.
Tornando all’aspetto organizzativo
molti Comandi di Polizia municipale
ritengono sufficiente “appoggiarsi”
all’ufficio stampa del Sindaco, al
portavoce dell’Amministrazione Comunale,
dimenticando che la notizia
perde di significato, e soprattutto
svanisce una direzionalità che è
anche di ritorno.
Chi fornisce i particolari di quella
notizia, la segreteria del Comandante,
l’ufficio affari generali oppure
il gabinetto del Sindaco piuttosto
che il suo ufficio stampa? Sappiamo
tutti che i giornalisti non vogliono
nulla di preconfezionato, cercano
l’angolatura giusta, la notizia nella
notizia, quel particolare in più che
crea la curiosità anche nel lettore.
La soluzione migliore è quella di un
ufficio comunicazione esterna, incorporato
nel Comando Polizia municipale,
in staff al Dirigente e in
stretto contatto con l’ufficio stampa
del Sindaco. Una sinergia con quest’ultimo
settore che comporta un
rafforzamento del “peso specifico”
di ogni informazione. La comunicazione
non può e non deve essere delegata
ad altri e deve essere coordinata
da una “testa pensante”.
La scelta del personale da inserire in
questo delicato contesto deve avvenire
attraverso una vera e propria selezione,
con un presupposto fondamentale:
la comunicazione deve essere
“amata”, “desiderata”, deve
coinvolgere per saper coinvolgere,
chi sarà individuato dovrà essere
35
una persona leale, fidata, intelligente
e che sappia proporsi in maniera
positiva e corretta nei confronti degli
operatori dei mass-media.
Operatori di Polizia locale con esperienza
e con le caratteristiche sopra
descritte potranno essere le armi in
più per affrontare questa sfida con
tenacia e soddisfazioni.
Nulla vieta di inserire collaboratori
anche amministrativi - ve ne sono
molti di motivati in tanti Comandi
che possano supportare le attività
della Polizia municipale - e che rispondano
sempre alle caratteristiche
sopra accennate, ma la responsabilità
dovrà essere sempre e comunque
in capo al Dirigente. L’ufficio
dovrà rispondere anche in termini di
“marketing istituzionale”, perché
non basta confezionare un comunicato
stampa, occorre orientare l’attenzione
dei media in una direzione
piuttosto che in un’altra, fornendo
materiale che oggi i giornalisti sono
obbligati a ricercare in autonomia e
totale assenza di supporto.
La possibilità di fornire dati statistici
- con l’obbligo che i collaboratori
forniscano dati aggiornati e rispondenti
alla realtà anche temporale
dell’argomento - di contorno alla
notizia, rendere disponibili i dettagli,
consentire all’operatore di assistere
all’operazione sono tutti fattori
che rappresentano per il giornalista
una possibilità unica.
Oltre a ciò, la creazione di un rapporto
confidenziale e fiduciario con
tutti gli operatori potrebbe indurre il
giornalista a scegliere con più attenzione
le proprie fonti, evitando di
dare eccessivo risalto all’isolata lamentela
del cittadino o a episodiche
carenze nei servizi.
Altro aspetto propedeutico alla creazione
è quello di uno screening aggiornato
di tutte le testate esistenti
nel bacino di utenza del Comando,
senza tralasciare due fenomeni poco
curati dalle Polizie municipali e
mi riferisco alle agenzie di stampa e
alla c.d. free-press.

L’ANSA, l’AGI, l’ADN Kronos, l’Italpress
hanno redazioni locali nei
principali capoluoghi di regione e
spesso pubblicano notizie relative
ad operazioni delle Polizie municipali,
piuttosto che interventi a seguito
di incidenti stradali e l’inserimento
nei circuiti comunicativi con
relativa pubblicazione dei c.d. “lanci”
in questi settori, dimostra come
sia apprezzata la nostra attività.
Notizie inviate e pubblicate nelle
prime ore della mattina vengono
meglio divulgate e trovano maggiori
spunti nelle singole redazioni.
Il fenomeno della free-press, cioè di
quei quotidiani gratuiti distribuiti
agli angoli delle strade e nei principali
centri di aggregazione (ospedali,
scuole, uffici pubblici), va seguito
con più attenzione anche come
canale di comunicazione pubblica,
come ad esempio i lavori in corso e
le strade da evitare, le attività di educazione
stradale, piuttosto che di
pronto intervento o di Polizia giudiziaria.
Solo così facendo si potrà ampliare
il bacino di utenti, andando a formare
una mentalità positiva che
spinga tutto il settore giornalistico a
concedere più spazio, più attenzione
alle nostre attività, a mostrare la
vera “faccia” di operatori professionisti.
Ma quali sono gli strumenti da utilizzare
per aggiornare in tempo reale
le redazioni? Il primo e forse quello
più conosciuto è il classico “comunicato
stampa”; tralasciando il discorso
sull’opportunità o meno della
stesura e del rapporto con il singolo
amministratore, va evidenziato
l’aspetto contenutistico - che non
dovrà mai essere legato a nozioni
poliziesche o tecnico-giuridiche -
ma che dovrà essere rivolto alla
massa dei cittadini/utenti.
L’autorizzazione all’invio dovrà ricadere
esclusivamente sul Comandante,
dopo una attenta lettura, perché
anche i più piccoli particolari
possono essere letti sotto varie sfaccettature.
L’invio deve avvenire con i moderni
e rapidi sistemi, e cioè attraverso la
creazione di una sempre aggiornata
(almeno due volte l’anno) mailing list
di posta elettronica, che permette
ad ogni giornalista la ricezione della
notizia direttamente sui pc dove
confezioneranno il pezzo.
Attualmente la mailing list del
Comando di Verona comprende oltre
80 indirizzi e ci permettono di
coprire l’intera regione Veneto e un
vastissimo bacino di cittadini. È impensabile
utilizzare il fax per trasmettere
comunicati stampa; alcune
redazioni non intendono nemmeno
trascriverlo, giustificandosi poi per
la mancata pubblicazione nell’assenza
di spazio.
Altro strumento particolarmente impegnativo
è la conferenza stampa,
ottimo strumento per migliorare il
rapporto con il cittadino, che acquisisce
ancora di più la consapevolezza
del ruolo della Polizia locale,
proponendosi in prima linea, dimostrando
di essere all’altezza dei riconoscimenti
che il ruolo richiede.
L’organizzazione dell’incontro con
i mass media dovrà prevedere un invito
- da effettuarsi con l’invio di email
con indicato il giorno, l’ora, il
luogo e l’argomento della conferenza
stampa oppure attraverso un nuovo
strumento legato ad un servizio
di sms multipli da gestire attraverso
un semplice sistema informatico - la
stesura di un comunicato da distribuire
durante la conferenza stampa
e la possibilità di effettuare riprese
televisione anche successive per permettere
il confezionamento di un
buon prodotto televisivo.
Dovrà essere fornita la massima disponibilità
ad interviste finali e commenti
a tutti coloro che intendano
proporle.
L’intera struttura Polizia municipale
dovrà comparire nella macchina
“comunicazione”, non devono esserci
privilegi interni, con settori che
maggiormente compaiono ed altri ri-
36
tenuti di serie “B”. Anche un ufficio
verbali può avere il proprio spazio
informativo-mediatico, utile ai cittadini
per fare il punto sui ricorsi piuttosto
che su un aspetto professionale,
di aggiornamento e di consulenza
a seguito dell’emanazione di nuove
leggi o circolari ministeriali.
Proprio la condivisione con tutti i
settori della Polizia municipale è
uno degli aspetti più delicati del
“saper fare comunicazione”; tutti
devono sapere quali sono gli obiettivi
da raggiungere - anche un opportuno
corso di aggiornamento rivolto
a tutto il personale sui riferimenti
normativi e su come si dovrà
interloquire con il nuovo ufficio comunicazione
esterna può essere un
ottimo strumento di penetrazione
nelle difficili maglie gestionali/organizzative
di un Comando - e soprattutto
perché “spendere” energie
e risorse per fare informazione/comunicazione.
Altra accusa che potranno muovere
ad iniziative innovative di questo tipo
riguardano proprio le difficoltà
esistenti all’interno dei Comandi;
“vogliono fare comunicazione esterna
ma se qui non esiste neanche
quella interna” è una di quelle frasi
che come Comandante ti sbattono al
muro, senza possibilità di replica.
La comunicazione esterna deve necessariamente
passare attraverso un
benessere aziendale, attraverso un
miglioramento delle condivisioni critiche
sui diversi aspetti organizzativi,
attraverso apposite riunione propedeutiche,
con la revisione dei circuiti
informativi.
La comunicazione è fondamentale
in una moderna Polizia locale. Ma
solo se riteniamo di avere in mano
uno strumento importante e strategico,
che può spalancare la porta ad
un miglioramento dell’immagine
delle Polizie municipali e del conseguente
rapporto con il cittadino/utente.
Provare per credere.

ALBERTO MESSERINI
Comandante della Polizia municipale
di Calcinaia (PI)
IL RUOLO DELLA POLIZIA LOCALE NELLA PROGETTAZIONE
E GESTIONE DEI PROGETTI SICUREZZA PER I COMUNI
DI MEDIE E PICCOLE DIMENSIONI
Scopo di questa relazione non è quello
di ricostruire l’iter normativo che,
da qualche anno a questa parte, ha
portato gli enti locali ad occuparsi (attivamente)
di sicurezza, bensì quello
di focalizzare il ruolo che la Polizia
locale riveste nell’ambito delle politiche
di sicurezza attivate dai Comuni
e che, vedremo, essere un ruolo essenziale.
Tuttavia non possiamo esimerci dallo
storicizzare, pur in senso estremamente
analitico, l’evoluzione che, in
materia di sicurezza urbana, ha coinvolto
le amministrazioni comunali ed
i loro organismi (sia di governo che
tecnici).
Costruita la premessa, passeremo ad
analizzare l’aspetto inerente l’operato
della Polizia locale nell’ambito della
sicurezza urbana, limitando ciò ad
una (volutamente) precisa dimensione:
quella dei Comuni medio - piccoli,
ovvero quelle realtà che non superano
i 15.000 abitanti (e che, nel territorio
della Repubblica, costituiscono
la maggioranza).
Ciò per due distinti ordini di ragioni:
1) in primis perché l’esperienza diretta
di chi scrive attiene alla costruzione
ed alla gestione di un progetto - sicurezza
che, iniziato nell’anno 2001,
continua ad esplicarsi nell’ambito di
un territorio comunale abitato da circa
10.000 persone;
2) secondariamente perché uno dei
maggiori errori che è dato riscontrare
nelle azioni per la sicurezza attuate
nei piccoli Comuni, è quello di voler
in qualche misura “scimmiottare” i
progetti delle grandi realtà (addirittura
delle realtà metropolitane), mutuando
da questi non delle idee da rielaborare,
ma dei veri e propri strumenti
di azione, pensati per ben altre
situazioni e di ben altra portata.
EVOLUZIONE
DEL RUOLO DEL COMUNE
IN MATERIA DI SICUREZZA
Le competenze riconosciute ai
Comuni nell’ambito della sicurezza
pubblica, trovano origine nel primo
Testo Unico delle leggi comunali e
provinciali (R.D. 04.02.1915 n. 148)
il quale, all’articolo 153, prevedeva in
capo al Sindaco il potere di ordinanza
per casi di necessità ed urgenza, allo
scopo di garantire la sicurezza degli
amministrati.
Analoga previsione fu mantenuta nel
successivo Testo Unico (R.D. n.
383/1934), il quale poneva la “sicurezza
pubblica” come uno dei motivi
giustificativi del potere ordinativo sindacale.
In tempi di ben diversa sensibilità
normativa e sociale, la materia
è stata di nuovo ridisegnata dalla
Legge 08.06.1990 n. 142 (oggi sostituita
dal nuovo Testo Unico decreto
legislativo n. 267/2000) la quale, all’art.
38, annovera il concetto di “incolumità
dei cittadini” quale fine verso
cui volgere il potere del Sindaco di
emanare ordinanze con tingibili ed urgenti
in materia di sanità ed igiene,
edilizia e Polizia locale.
Ma è con la Legge 26.03.2001 n. 128
(c.d. “pacchetto sicurezza”) che il ruolo
dell’Ente Locale in materia, assume
una veste del tutto nuova ed in grado
38
di aprire la strada ad un coinvolgimento
sempre più diretto.
Tra le disposizioni introdotte, quelle
che appaiono più significative riguardano:
- la partecipazione del Sindaco al Comitato
Provinciale per la Scurezza
Pubblica, quando gli argomenti da
trattare riguardino il Comune;
- un più intenso intervento da parte del
Ministro dell’Interno, il quale è chiamato
ad impartire direttive per la realizzazione,
a livello provinciale e nei
maggiori centri urbani, di piani coordinati
di controllo interforze del territorio,
con la possibilità, a richiesta del
Sindaco, della partecipazione di contingenti
dei corpi o servizi di Polizia
municipale;
- un riferimento diretto ai “presidi mobili
di quartiere”, nonché il potenziamento
ed il coordinamento dei servizi
di soccorso pubblico e pronto intervento
per la sicurezza dei cittadini;
- l’obbligo, per le forze di Polizia, di
conferire al Centro elaborazione dati
del Dipartimento della Pubblica Sicurezza,
le informazioni acquisite nel
corso delle attività di prevenzione e
repressione dei reati e di quelle amministrative.
Con la recente riforma del Titolo V
della Costituzione, la sicurezza dei cittadini
viene ancor più decentrata a livello
territoriale, riconoscendo alle
Regioni la potestà esclusiva in materia
di Polizia locale.
Allo stato attuale, la quasi totalità delle
comunità regionali si è dotata di
leggi disciplinanti la materia; strumenti
che non si limitano solo ad una regolamentazione
tecnica della Polizia, ma

che apertamente sfociano nell’impegno
a tutelare la sicurezza dei cittadini,
quale valore primario e trasversale.
I PIANI SICUREZZA
DEI COMUNI
MEDIO PICCOLI:
ALCUNI PUNTI CRITICI
Dando attuazione alle previsioni legislative
regionali, sono oramai centinaia
le realtà comunali italiane impegnate,
in prima persona e con differenti
strumenti, nella tutela della sicurezza
delle rispettive comunità di riferimento.
Difatti, nell’ultimo decennio, le Amministrazioni
Comunali hanno approvato
piani di sicurezza singoli o integrati,
hanno sottoscritto protocolli d’intesa
e contratti di sicurezza con le
Prefetture, hanno avuto accesso agli
appositi fondi regionali, hanno istituito
nuovi servizi di presidio del territorio,
hanno creato comitati comunali di
sicurezza (aperti anche alla partecipazione
di associazioni e di gruppi
esponenziali di cittadini), hanno organizzato
convegni, hanno pubblicizzato
le loro azioni.
In questa congerie, spesso disorganica,
quasi sempre autoreferente, i
Comuni medio piccoli sono quelli
maggiormente esposti ai rischi dell’insuccesso,
causa la loro impreparazione
(culturale prima che metodologica)
ad affrontare tematiche particolarmente
delicate quali quelle relative
alla sicurezza collettiva.
L’esperienza fin qui maturata, ci consente
di mettere in evidenza alcune
criticità che, se esasperate o non adeguatamente
governate, rischiano di determinare
il naufragio di un’esperienza
che rimane, tutto sommato, valida
e stimolante.
ECCESSIVA
“POLITICIZZAZIONE”
DELL’INIZIATIVA
La sicurezza resa a livello locale diviene
immancabilmente uno dei pun-
ti fondamentali di qualsiasi programma
elettorale del candidato sindaco,
in grado di convogliare notevoli consensi.
Benché l’input non possa prescindere
da una componente di stimolo politico,
la realizzazione e la gestione delle
iniziative deve trovare, quale attore
principale, la struttura tecnica; ciò
nell’ambito della oramai assestata separazione
delle competenze, per cui
compito dell’organo di governo comunale
(consiglio, giunta, sindaco)
sarà solo quello di fornire le direttive,
le finalità dell’azione, non anche quello
di incidere direttamente (e, quindi,
indebitamente) nelle fasi gestionali.
L’eccessiva commistione tra politica
ed amministrazione attiva o, ancor
peggio, la direzione del progetto riservata
alle strutture del governo locale,
denotano una immediata debolezza
dell’iniziativa, determinata dal
fatto che si vuol giocare la carta sicurezza
per avvalorare la bontà del mandato
politico, quasi a costituirsi una
specie di dote da spendere poi nella
prossima campagna elettorale.
ECCESSO
DI IMPROVVISAZIONE
È una conseguenza ricorrente nei casi
in cui le iniziative sulla sicurezza siano
calate dall’alto (dal sindaco, dalla
giunta comunale), senza essere partecipate
a livello culturale da parte di chi
dovrebbe, in concreto, realizzarle.
L’impiego in termini di sicurezza urbana,
soprattutto per la Polizia locale,
deve essere supportato da una impostazione
culturale per certi aspetti nuova,
in grado cioè di sollevare la figura
dell’agente da quelli che sono i suoi
compiti per così dire “tradizionali”.
ECCESSO DI EMULAZIONE
L’esperienza maturata in ambiti di intervento
di diverse dimensioni (sia dal
punto di vista degli insediamenti sociali,
sia da quello delle problematiche
connesse), deve essere letta come
fonte di idee e proposte, mai come
esempio da riproporre pedissequamente.
Il rischio è evidente: ciò che va bene
39
per una realtà metropolitana, difficilmente
potrà essere efficace in un piccolo
Comune. Quindi, anche gli esempi
sussunti da esperienze diverse, debbono
essere filtrati ed adattati al contesto
sociale, economico, culturale nel
quale si pongono.
DISORGANICITÀ
Un progetto sicurezza deve avere una
causa ed un fine. La metodologia del
progetto muove dall’analisi della causa
e si struttura attraverso una serie di
momenti adeguati al conseguimento
del risultato (fine); momenti che debbono
essere monitorati di continuo, se
non altro per meglio definirli ed adeguarli
allo scopo che si vuole raggiungere.
Se il progetto non segue questa struttura
minima, mancherà di organicità
e risulterà completamente avulso da
una politica di sicurezza efficiente ed
efficace.
SOVRAVALUTAZIONE
DELLE RISORSE
DISPONIBILI
Il progetto sicurezza deve essere articolato
in base alla consistenza delle
forze in campo ed in base alle risorse
economiche disponibili.
Se non si tiene conto di queste variabili,
si rischia di strutturare interventi
sovradimensionati e, come tali, difficili
(impossibili) da perseguire.
Meglio accontentarsi di meno che cimentarsi
in un’avventura troppo ambiziosa
e dall’esito incerto.
COMMISTIONE
TRA SICUREZZA URBANA
ED ORDINE PUBBLICO
Lo stato della legislazione attuale è tale
da separare nettamente i due concetti
e le rispettive attribuzioni.
Nel proseguo della presente trattazione
avremo modo di definire il concetto
di sicurezza in chiave preventiva,
la sola che compete agli enti locali.
La tutela dell’ordine pubblico e la
pubblica sicurezza sono cose diverse,
che appartengono ad altri ambiti isti-

tuzionali (le forze di Polizia statali) e
che non sopportano alcuna ingerenza
da parte degli organi decentrati (in tal
senso si è univocamente espressa la
stessa Corte Costituzionale). Non aver
chiari, in partenza, questi elementari
concetti, porta a voler ricoprire un
ruolo innaturale per la Polizia locale
e per l’amministrazione comunale,
con risultati che è intuitivo avvertire
come disastrosi.
Quelli sopra evidenziati sono solo alcuni
dei “difetti” che maggiormente
caratterizzano i progetti sicurezza dei
Comuni medio piccoli. Dato che, come
anticipato, le politiche di sicurezza
rappresentano una recente, stimolante
e fondamentale sfida per gli amministratori
ed i tecnici locali, il loro
insuccesso graverebbe non solo sull’immagine
politico - elettorale dell’amministratore,
ma anche sulla considerazione
della Polizia locale come
forza pubblica chiamata a cimentarsi
in ambiti diversi.
Movendo dalle suddette considerazioni,
cercheremo (senza la pretesa di
essere esaustivi) di proporre ed analizzare
alcune fasi di un ipotetico progetto
sicurezza che un Comune piccolo
o medio vorrà adottare e vedremo
come, nell’ambito di siffatta operazione,
la Polizia locale possa costituire
l’attore principale.
Dedicheremo quindi la nostra attenzione
alle seguenti fasi nelle quali si
struttura il progetto:
1. fase di monitoraggio (o fase della
conoscenza);
2. fase di prevenzione (o fase progettuale);
3. fase di valutazione (o fase dei risultati).
FASE DI MONITORAGGIO
(CONOSCENZA)
L’ISTAT fornisce periodicamente, mediante
una serie di rapporti, i dati “ufficiali”
della criminalità in Italia.
Altri strumenti statistici, più prossimi
all’ambito locale, sono predisposti e
diffusi dalle Regioni.
Nonostante l’ampia letteratura, difficilmente
potranno essere reperiti i dati
inerenti una singola realtà, soprattutto
quando questa sia di limitate dimensioni.
È doveroso inoltre considerare quello
che viene definito “numero oscuro”,
cioè quei reati che, per le più svariate
ragioni, non vengono denunciati alle
forze di Polizia e che, di conseguenza,
sfuggono alle valutazioni statistiche.
La disposizione e l’analisi del dato
costituiscono, tuttavia, la base necessaria
sulla quale edificare la progettualità
in termini di sicurezza.
Movendo dall’assunto che con il termine
“sicurezza urbana” si intende anche
il grado di percezione dei cittadini
nei confronti degli episodi negativi
che connotano una determinata area,
la conoscenza dei fattori che generano
la paura ed il disagio è, al tempo
stesso, fonte e risultato.
In questa prospettiva assumono fondamentale
importanza le ricerche sulla
vittimizzazione, che hanno trovato
credibilità (scientifica) solo in tempi
recenti, a partire dagli anni Sessanta.
Nella tradizione classica del diritto
penale e della criminologia, la vittima
non godeva di particolare attenzione,
per il fatto che il reato veniva letto come
un evento contro l’ordine sociale
(e non contro la persona), da ripristinare
agendo sull’autore (teorie della
pena, della funzione rieducativa e di
riabilitazione, etc.).
Negli anni Sessanta, appunto, scuole
sociologiche americane, inglesi e
scandinave iniziano a mutare prospettiva,
iniziando ad occuparsi più
del soggetto passivo del reato che di
quello attivo. Abbiamo quindi le prime
indagini di vittimizzazione che, secondo
una nota definizione sociologica,
si definiscono come “quelle condotte
intervistando un campione rappresentativo
di persone di una determinata
popolazione, per individuare
quali di queste siano state vittime, in
un determinato periodo di tempo, di
alcuni reati, per sapere se hanno sporto
denuncia, per raccogliere informazioni
sulla dinamica del fatto e sulle
conseguenze che esso ha avuto” (M.
Barbagli).
Rispetto alle tradizionali ricerche condotte
per reati, le indagini di vittimiz-
40
zazione presentano molti vantaggi, in
quanto permettono l’acquisizione di
informazioni relative:
- all’ammontare del numero oscuro
dei reati;
- alle caratteristiche delle vittime;
- al rischio di vittimizzazione rispetto
ai diversi reati, ai luoghi, ai tempi ed
alle caratteristiche socio - economiche
delle vittime potenziali;
- all’atteggiamento delle vittime rispetto
alla delinquenza;
- alle motivazioni che spingono o no
a denunciare i reati subiti;
- al grado di fiducia delle vittime nei -
confronti delle forze dell’ordine e del
sistema di giustizia penale.
Tuttavia, al fine che ci siamo prefissi,
l’indagine di vittimizzazione può presentare
seri limiti, in quanto:
- nelle realtà medio piccole l’incidenza
del numero dei reati è sempre piuttosto
contenuta ed essi vengono denunciati
per la quasi totalità, arrivando
così all’annullamento del numero
oscuro;
- nelle realtà medio piccole i reati tentati
o consumati sono “mono tipologici”
nel senso che quelli più diffusi sono
della stessa fattispecie (furti, spaccio,
truffe, danneggiamenti) e quelli
che non appartengono alla fattispecie
sono vissuti come spiacevoli eccezioni,
ma non in grado di provocare allarme
sociale;
- nelle realtà medio piccole la percezione
di insicurezza è data piuttosto
da una serie di episodi non sempre a
rilevanza penale, se non addirittura leciti
(es. insediamenti di stranieri nella
popolazione e nell’economia, incuria
del patrimonio pubblico, eccessiva burocratizzazione,
traffico congestionato,
etc.).
Data per acquisita la conoscenza delle
statistiche ufficiali ed ufficiose (quelle
in possesso delle Forze dell’ordine
ma non ancora elaborate) e nella consapevolezza
che il cittadino del pic-

colo Comune chiederà protezione più
da episodi che da reati, occorre “tastare
il polso” del sentire sociale per
comprendere contro che cosa e con
quali strumenti si dovrà agire.
Riprendendo lo spunto dalle indagini
di vittimizzazione (che possono essere
seriamente condotte solo da esperti)
possiamo importare la stessa tecnica
per realizzare una indagine meno
pretenziosa ma più efficace: quella
della percezione dell’insicurezza.
Si dovrà cioè predisporre un questionario,
calibrato sulla realtà specifica
(che la Polizia locale, per definizione,
ben conosce) e dal quale dovrà emergere
un unico e fondamentale dato:
cos’è che più spaventa i cittadini, che
più attenta alla loro qualità di vita.
Si dovranno anche suggerire alcuni rimedi
(oggettivamente apprezzabili),
quali, ad esempio, una maggiore presenza
di Polizia sul territorio, un sistema
di videosorveglianza, un numero
telefonico per le emergenze, riunioni
periodiche con i cittadini, una
maggiore cura degli arredi urbani, il
rafforzamento della prevenzione sociale,
etc.
I risultati che ne possono scaturire sono
sorprendentemente utili.
Ad esempio, in Toscana (ma in analogia
con il dato nazionale), i problemi
legati al traffico veicolare sono avvertiti
con maggior disagio rispetto a
quelli legati al rischio criminalità. Il
sondaggio sulla percezione dell’insicurezza
può essere svolto dalla stessa
Polizia locale la quale, rispetto ad
agenzie private, vanta un approccio
diverso nei confronti del cittadino, nel
senso che l’agente sarà più predisposto
ad illustrare la finalità delle domande
ed a suscitare la collaborazione
degli interpellati; il contraltare è
rappresentato dal fatto che, se si pongono
specifici quesiti sull’operato delle
forze di Polizia presenti nel territorio,
difficilmente si avranno risposte
obiettive.
I dati raccolti debbono essere letti ed
aggregati in maniera tale da disegnare
la finalità del progetto; l’ente locale
deve essere consapevole del target,
del bersaglio da centrare con la propria
successiva azione.
I dati medesimi debbono essere adeguatamente
diffusi (e qui la necessaria
collaborazione con l’ufficio stampa
del Comune) tra la popolazione residente,
in maniera tale da suscitare un
dibattito e da prendere immediata
confidenza con le procedure di relazione
esterna che dovranno porsi lungo
tutto il corso del progetto; la diffusione
dell’azione amministrativa all’esterno,
il dialogo con gli attori sociali,
la critica costruttiva, servono a
monitorare la bontà del progetto e ad
imprimere quelle “correzioni di rotta”
che si dovessero rendere necessarie in
corso d’opera.
FASE DI PREVENZIONE
(PROGETTUALE)
Secondo una definizione divenuta
oramai classica, la prevenzione comprende
“l’insieme delle strategie orientate
a diminuire la frequenza di certi
comportamenti, siano essi considerati
punibili o meno dalla legge penale,
attraverso l’uso di strumenti diversi da
quelli penali” (P. Robert).
Anche qui è necessario affrancarsi dalla
definizione classica che vuole la
prevenzione solo come prevenzione
nei confronti del reato, per comprendere
tutta una serie di interventi ed
azioni diretti non (solo) a ridurre il numero
degli episodi criminali, ma anche
a modificare la percezione di insicurezza
dei cittadini. In questo contesto,
si è parlato di “nuova prevenzione”
mettendone in evidenza i connotati
salienti:
- utilizzo di strumenti diversi da quelli
del sistema penale;
- l’obiettivo non è solo quello di contrastare
la criminalità ma anche, e soprattutto,
quello di produrre sicurezza;
- non si interviene solo sui criminali,
ma anche sulle vittime (reali o potenziali)
degli atti criminali e, al limite,
sulla comunità intera;
- non si cercano più modelli di intervento
generali, ma soluzioni specifiche
riferite ai contesti locali;
- i soggetti responsabili di interventi
preventivi non solo più solo organi
dello Stato (Forze di Polizia, magistratura,
prefetture) ma anche attori istitu-
41
zionali e sociali locali: enti locali,
scuole, servizi sociali, associazioni,
singoli cittadini;
- gli interventi presuppongono forme
di collaborazione tra tutti i soggetti
coinvolti, siano essi pubblici che privati.
Il ristretto ambito di riferimento che ci
siamo proposti (entità territoriali di limitate
dimensioni), ci induce a soffermarci
sulla validità di un intervento
progettuale ispirato a quella categoria
che i sociologi definiscono “prevenzione
situazionale”.
Questa modalità di intervento poggia
sul presupposto che gli eventi criminali
e gli atti di inciviltà, possono essere
efficacemente contrastati intervenendo
sui fattori che favoriscono le
opportunità di compiere l’atto illecito
(abitudini delle potenziali vittime, caratteristiche
dell’ambiente, mancanza
di controllo del territorio).
Gli interventi di prevenzione situazionale
non si prefiggono di rimuovere le
cause sociali o individuali della criminalità
e della devianza, bensì di rendere
oggettivamente più difficile e rischioso
il compimento di azioni criminali
sia di comportamenti devianti
rispetto alle regole di corretta convivenza
civile.
Nell’ambito della prevenzione situazionale,
è dato riscontrare una molteplicità
di interventi rivolti al contrasto
di forme di illegalità:
1. tecniche cha aumentano la difficoltà
(barriere fisiche, controllo degli
accessi negli edifici, misure di dissuasione);
2. tecniche che aumentano il rischio
(sorveglianza formale, informale, tecnologica);
3. tecniche che riducono i vantaggi
dell’attività criminale (identificazione
dei beni).
Individuato il fine che ci si pone, si
passa quindi alla progettazione vera e
propria del progetto sicurezza ed alla
sua conseguente gestione.
Il ruolo della Polizia locale, nella fase
propositiva, sarà quello di suggerire

metodi e strumenti, magari previamente
concordati con le altre forze di
Polizia statali operanti sul territorio di
riferimento. Metodi e strumenti adatti
alle situazioni che si vogliono prevenire,
calibrati sulle necessità e sulle
aspettative della comunità di riferimento,
praticabili con le risorse (umane
e finanziarie) a disposizione, sempre
misurabili.
Se, ad esempio, vogliamo mettere in
sicurezza uno spazio pubblico (parco,
giardino) dovremmo iniziare dal coinvolgimento
dei servizi tecnici del Comune
per il rafforzamento dell’illuminazione,
per il collocamento e la manutenzione
di elementi di arredo urbano,
per la corretta tenuta del verde.
Potremmo poi pensare di installare un
sistema di videoriprese o ancora di
sottoscrivere una apposita convenzione
con una associazione di volontariato
per la sorveglianza dell’area.
Potremmo organizzare dei turni concordati
tra Polizia locale, carabinieri,
Polizia di Stato per sorvegliare lo spazio
oppure potremmo destinarvi, ad
orari determinati o indeterminati, il vigile
di quartiere. Potremmo concorrere
all’organizzazione (in collaborazione
con i competenti assessorati) di
momenti di gioco e di spettacolo da
ospitare nell’area. Le soluzioni praticabili
sono le più variegate, ma la loro
percorribilità non deve prescindere
dall’approccio tecnico al problema.
È nella fase della prevenzione che la
Polizia locale afferma e gestisce il proprio
ruolo nell’ambito del progetto sicurezza.
Si da per presupposto che la “sfera politica”
dell’ente locale rimanga estranea
a questa fase, nel senso che il responsabile
del progetto deve essere
individuato nel Comandante la Polizia
locale, il quale collaborerà con tutti
gli altri soggetti partecipanti cui dicevamo
prima. Naturalmente il referente
tecnico del progetto dovrà periodicamente
riferire, quanto meno alla
giunta comunale, circa l’andamento
del progetto ed i risultati di volta in
volta conseguiti; ma ciò non significa
che egli non debba agire in autonomia
decisionale (in tal senso, anche la gestione
diretta del P.E.G. è di estrema
rilevanza).
La realtà, in termini di percezione del-
l’insicurezza, dei Comuni medio piccoli
è strutturata in maniera tale da
produrre, in modo esponenziale, le
stesse richieste, prima tra tutti una
maggiore sorveglianza del territorio.
Abbiamo anticipato come la prevenzione
situazionale preveda, al riguardo,
più opportunità.
Rientrano nella “sorveglianza formale”
tutte le misure finalizzate a potenziare
il controllo fisico del territorio,
attraverso l’utilizzo della Polizia locale
e di strumenti tecnici:
- riorganizzare la distribuzione della
Polizia locale nello spazio e nel tempo:
pattugliamenti notturni, stazioni
mobili, concentrazione in aree a rischio;
- realizzare nuove forme di cooperazione
tra Polizia locale e altre forze
dell’ordine: sorveglianza congiunta,
pattugliamenti misti, turnazione alternata;
- migliorare la preparazione professionale
della Polizia locale su temi e
tecniche della prevenzione: formazione
per interventi specifici, formazione
dei vigili di quartiere.
Con il concetto di “sorveglianza informale”
si intendono tutte le misure volte
a potenziare la sorveglianza del territorio
attraverso il coinvolgimento e
l’attivazione di soggetti che non fanno
parte delle forze di Polizia: i nonni
- vigile all’uscita delle scuole, le
guardie ecologiche volontarie nei boschi
o lungo i fiumi, sono solo degli
esempi di collaborazione dalla quale
la Polizia locale non può prescindere,
soprattutto se si muove dall’assunto
(preventivo, in senso tecnico) che con
una adeguata formazione, anche questi
soggetti sono in grado di “leggere”
il territorio.
Altri interventi di sorveglianza informale
sono quelli che stimolano la segnalazione
di reati o illeciti da parte
dei cittadini, attraverso campagne
informative, numeri verdi, attivazione
di polizze contro i danni conseguenti
a furti. Nella “prevenzione tecnologica”
non si debbono inserire solo gli
strumenti classici di controllo elettronico
del territorio (prima tra tutti, la vi-
42
deosorveglianza), ma anche tutti quegli
interventi di pianificazione urbana
in grado di produrre ambienti sicuri.
Diventa fondamentale, ad esempio
nella progettazione di una nuova lottizzazione
abitativa, il parere preventivo
dell’organo tecnico del progetto
sicurezza, che sia in grado di operare
quella che, in alcune realtà italiane, è
stata indicata come “valutazione impatto
sicurezza”. Rendere un parere
per un ambiente sicuro significa pronunciarsi
sugli assetti della circolazione
stradale, sulla sufficienza dei
parcheggi (compresi quelli riservati ai
disabili), sulla presenza di marciapiedi
e di attraversamenti pedonali assistiti,
sull’adeguatezza dell’illuminazione
pubblica, sulla collocazione degli
arredi urbani (panchine, fioriere,
giochi per bambini).
Oltre a ciò - ed è qui la dimensione
meno praticata - il parere dovrebbe essere
richiesto anche quando si tratta
di rilasciare licenze ad autorizzazioni
per l’apertura di pubblici esercizi o locali
di pubblico spettacolo; se si consente
l’apertura di un pub al piano terra
di un condominio, si concorrerà a
creare una situazione di disagio sociale
che dovremmo gestire con metodi
e disposizioni non sempre efficaci
e, comunque, tardivi.
FASE DI VALUTAZIONE
(RISULTATI)
È, fra quelle analizzate, la più problematica,
dato che la valutazione di un
intervento di politica di sicurezza può
essere metodologicamente molto complessa.
Negli interventi di prevenzione
situazionale, ad esempio, il rischio
è rappresentato dal displacement, cioè
dallo spostamento degli episodi da un
luogo ad un altro o da un tempo ad un
tempo diverso. Tuttavia, pur senza nutrire
ambizioni di eccessiva scientificità,
un sondaggio di ritorno, una sorta
di customer satisfation è sempre
praticabile.
Si tratterà, in buona sostanza, di provvedere
a verificare nuovamente (ad
una congrua distanza di tempo, mai
inferiore al biennio) la sensibilità dei
cittadini nei confronti della sicurezza,
a misurare di nuovo la loro percezione
nei confronti dei fenomeni di par-

tenza sui quali abbiamo incentrato la
nostra politica di sicurezza. Non occorre
nutrire un eccessivo timore nei
confronti dei risultati del sondaggio,
che rimangono termometro attendibile
della bontà dell’azione intrapresa e
dei risultati conseguiti; è preferibile
una revisione progettuale piuttosto che
una sterile autoconvinzione di aver
fatto comunque bene, magari per il solo
fatto di essersi impegnati con investimenti
in termini finanziari e di personale.
Si è cercato di dar conto, fin
qui, che progettare la sicurezza significa
fare i conti con una impostazione
culturale e scientifica del fenomeno;
ciò vale per qualsiasi dimensione cittadina
e per qualsiasi problema che in
essa trovi alimento e sede.
Anche la valutazione dei risultati deve
passare per questo filtro, prima di
essere diffusa e dibattuta all’esterno.
IL RUOLO
(E LE PROSPETTIVE)
DELLA POLIZIA LOCALE
IN MATERIA DI SICUREZZA
A consuntivo delle considerazioni fin
d’ora espresse, possiamo provare a
tracciare un profilo della Polizia locale
impegnata nel campo della sicurezza
urbana. Risulta evidente come
non si scopra nulla di nuovo e come
non ci sia bisogno di inventarsi nulla
di ulteriore rispetto a ciò che appartiene
al nostro d.n.a. professionale.
Quando i Corpi o i Servizi di Polizia
locale istituiscono figure quali il vigile
di quartiere, riaffermano una funzione
di prossimità al cittadino che il
vigile urbano ha da sempre posseduto
e che lo ha contraddistinto dalle altre
forze presenti ed operanti sul territorio.
Si tratta, piuttosto, di rinnovare
l’impostazione culturale degli agenti,
avvicinandoli a tematiche che venivano
magari risolte con la sola esperienza
o con la buona volontà dei singoli,
ma senza una minima implicazione
scientifica e sistematica.
È proprio sul sistema che si gioca il
ruolo (e la credibilità) della Polizia locale.
Le nostre strutture sono dislocate
nella quasi totalità dei Comuni italiani,
siamo la Polizia più presente e
più prossima al cittadino ed ai suoi bi-
sogni. Questi elementi di forza rischiano,
però, di essere vanificati da
organici estremamente ridotti, da limiti
derivati da risorse di bilancio, dalla indisponibilità
di mezzi ed attrezzature
adeguate.
Diviene quindi estremamente importante
unire le forze e le potenzialità,
attraverso quegli strumenti (associazioni,
consorzi) che le varie legislazioni
regionali consentono ed auspicano.
Ciò è tanto più vero quando si
tratta di impiantare e gestire un progetto
sicurezza che può interessare più
Comuni; è questa l’occasione per avviare
una gestione associata del progetto,
magari iniziando a comporre
pattuglie miste di controllo territoriale
che operino oltre l’orario di servizio
canonico.
L’impatto che questa operazione potrebbe
avere sulla cittadinanza è direttamente
proporzionale all’aumento del
senso di sicurezza percepito.
È stato giustamente osservato come
“occorre mettere da parte l’attaccamento
ai campanili e creare strutture
che abbiano dimensioni ottimali capaci
di fornire un minimo di servizio
alle comunità e, nel contempo, di garantire
il contenimento dei costi di funzionamento.
In questo senso hanno,
ancora una volta, un ruolo determinante
le Regioni, che possono fornire
il sostegno normativo, economico e logistico
idoneo a far germogliare e crescere
realtà di dimensioni più ampie e,
nel contempo, a controllare che queste
non diano vita ad aggregazioni poco
strutturate e di facciata, ma che costituiscano
realtà davvero funzionanti
o che, comunque, si sviluppino per effetto
di un impegno concreto delle amministrazioni”
(G.L. Albertazzi).
Sono quindi tre i cardini su cui impostare
il futuro della Polizia locale in
materia di sicurezza urbana:
- formazione culturale
- unione delle forze
- logica di sistema
Dalla presenza e dalla coscienza di
questi fattori, dipende molto del successo
delle azioni intraprese in materia
di sicurezza; l’esperienza delle
realtà territoriali medio piccole è, in
questo senso, un ottimo insegnamento
ed un motivo di seria riflessione.
43
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Si avvicina la nascita
del poliziotto di quartiere.
in “Guida al Diritto” - n. 16/2001
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Dieci anni di delittuosità
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nelle regioni italiane
(1991-2001)
Imola, 2003
• Provincia di Torino
Progettare la sicurezza.
Torino, 2003
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(Ministero degli Interni)
Roma, 2001
• Regione Toscana
5^ Relazione generale
sullo stato della sicurezza
in Toscana.
Firenze, 2006
• P. Robert
Les chercheurs face aux
politiques de prévention.
Parigi, 1991

ANTONIO LOTITO
Comandante della Polizia locale
di Varese
IL PATTO LOCALE QUALE STRUMENTO DI TUTELA
DELLA SICUREZZA URBANA
È innegabile come la sicurezza sia
una delle problematiche più scottanti
dei nostri tempi; ad essa particolare
attenzione viene riservata dai
diversi livelli istituzionali a partire
dalla Stato Centrale sino alle
Regioni, alle Province, ai Comuni.
Il vivo interesse per tale importante
tematica ha portato, il 25 ottobre
2006, anche alla stipulazione di un
“Accordo di programma sulla sicurezza
integrata” tra il Ministro
dell’Interno ed il Presidente della
Regione Lombardia.
E proprio la Regione in cui io vivo
ed opero ha da tempo posto in primo
piano la sicurezza dei propri cittadini
attraverso l’Istituto del “Patto
di sicurezza locale”. Esso, infatti, è
precisamente previsto dall’art. 32
della legge regionale n. 4/2003 che
lo definisce come lo strumento attraverso
il quale “si realizza l’integrazione
tra le politiche e le azioni”
al fine di migliorare le condizioni di
sicurezza del territorio di riferimento.
Viene promosso dai Sindaci dei
Comuni interessati e tende a favorire
il coinvolgimento anche degli organi
decentrati dello Stato, di altri
enti, di privati nonché delle associazioni
di volontariato presenti sul
territorio ove si dà concreta attuazione
all’istituto in parola. In sintesi,
ed in generale, attraverso il “Patto
locale” si perviene quindi a due
obiettivi:
1) il miglioramento delle condizioni
della sicurezza urbana;
2) la condivisione ed il coinvolgimento
di soggetti pubblici e privati,
così attuando importanti sinergie tra
Comuni, organi periferici dello
Stato, associazioni di volontariato,
altri enti, privati.
Più in dettaglio ecco invece gli
obiettivi specifici, peraltro così formalizzati
dalla stessa Regione
Lombardia:
1. prevenzione, controllo e repressione
dei comportamenti deviati o
illeciti;
2. individuazione e specificazione
dell’ambito territoriale, della problematica
e dell’intervento;
3. individuazione e prevenzione di
specifiche situazioni di disagio, degrado
o potenziale pericolo per lo
svolgimento di una civile convivenza;
4. coordinamento e razionalizzazione
delle azioni e delle risorse
pubbliche e private impiegate;
5. costruzione di una rete di controllo
sociale informale;
6. raccordo con i finanziamenti per
la sicurezza urbana.
Perché tutto ciò possa re
alizzarsi, la Regione Lombardia ha
provveduto ad individuare sia le
modalità e sia le procedure necessarie
alla sottoscrizione dei Patti in
parola.
La loro realizzazione richiede, comunque,
un’attenta e preliminare
analisi dei bisogni del territorio interessato,
l’individuazione degli
obiettivi che si intendono raggiungere,
delle attività e degli interventi
che si intendono realizzare e la
loro pianificazione e tempistica; do-
44
vranno anche individuarsi i soggetti
che saranno parte del Patto e le risorse
umane e strumentali disponibili.
Infine, mi preme anche sottolineare
come i Patti locali siano stati
riconosciuti dalla Regione stessa come
progetti prioritari con la conseguente
previsione di uno specifico
Fondo di riserva dello stanziamento
regionale pari al 10%, quantomeno
per il biennio 2004/2005.
Da alcuni anni anche l’Amministrazione
Comunale Varesina è soggetto
partecipante, grazie ai relativi Finanziamenti
Regionali, ai Patti locali.
A quello realizzato più recentemente
hanno aderito anche altri
soggetti tra i quali si citano, a puro
titolo informativo ed al fine di meglio
illustrare l’Istituto del Patto locale,
la Società Gruppo Ferrovie
Nord Milano esercizio S.p.A., le
Società “Supermercati GS”, UPIM,
Euronics, l’ASL della provincia di
Varese, l’Assessorato Comunale ai
Servizi Sociali nonché alcune
Associazioni di volontariato quali
gli Agenti in pensione della Polizia
locale di Varese e delle Forze dell’ordine,
i Rangers d’Italia e, ultimamente,
anche i City Angels, peraltro
già attivamente presenti da
anni anche nei medesimi comparti
del capoluogo di Regione con risultati
lusinghieri.
Tale esperienza ha consentito di
mettere a fuoco la pregevolezza
dell’Istituto de quo e la lungimiranza
del Legislatore Regionale che lo
ha previsto. Infatti, sebbene occorra
osservare come alla luce dell’art.
159, del decreto legislativo 31 marzo
1998 n. 112, che definisce l’or-

dine pubblico come “il complesso
dei beni giuridici fondamentali e degli
interessi pubblici primari sui
quali si regge l’ordinata e civile convivenza
nella comunità nazionale
nonché alla sicurezza delle istituzioni,
dei cittadini e dei loro beni”
e del successivo art. 160, per cui le
“funzioni ed i compiti amministrativi
relativi all’ordine pubblico e sicurezza
pubblica di cui all’articolo
1, c.3, lettera I) della legge 15 marzo
1997 n. 59” restino di competenza
statale, ciò non di meno proprio
l’istituto in esame consente di
felicemente coniugare l’esigenza del
cittadino alla tutela del bene della
sicurezza con il ruolo dell’ente a lui
più vicino, il Comune appunto, che,
anche alla luce del principio di sussidiarietà,
può così aderire alla predetta
istanza di sicurezza sia grazie
alla propria Forza di Polizia locale
- munita della qualifica di Polizia
giudiziaria e ausiliaria di pubblica
sicurezza - sia coinvolgendo, inoltre,
altri soggetti pubblici e privati
e, in tal modo, conseguire quattro
importanti obiettivi:
1. evitare confusioni istituzionali di
ruoli e sconfinamenti di competenze
restando, come sopra detto, la tutela
dell’ordine pubblico in capo allo
Stato e, in concreto, compito precipuo
delle Forze dell’ordine;
2. determinare, anche grazie al coinvolgimento
dei predetti diversi
soggetti, una maggiore e più ampia
sensibilizzazione nei confronti del
bene sicurezza;
3. la possibilità per l’ente locale di
ricevere anche contributi in termini
di impegno personale (associazioni
di volontariato) o finanziari (società
imprenditoriali) da parte dei soggetti
45
privati partecipanti al Patto. In tal
modo, infatti, essi divengono parte
in causa in quanto contribuiscono
al miglioramento del livello di sicurezza
e così traggono, a loro volta,
possibili benefici in termini di immagine;
4. ridurre la marginalità sociale.
Per quanto riguarda l’applicazione varesina
del Patto locale - operante da
oltre un anno e mezzo - occorre precisare
come esso abbia riguardato non
l’intero territorio comunale bensì alcune
zone cittadine determinate, e critiche
sotto il profilo sicurezza, quali le
aree mercatali e le due stazioni ferroviarie.
I risultati a cui si è pervenuti sono
stati senz’altro estremamente positivi
essendosi pressoché annullati i reati
predatori quali, in particolare, scippi
e borseggi che venivano perpetrati
nelle aree zonali ricadenti nel campo
di applicazione del Patto locale.
E d i z i o n e L i b r a r i a
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Le norme giuridiche aggiornate e commentate.
Sentenze emesse dalla Cassazione
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ROSA BERTUZZI
Funzionario della Polizia provinciale
di Piacenza
I POTERI CONCESSI ALLA POLIZIA GIUDIZIARIA
NEL CAMPO AMBIENTALE
Le funzioni di Polizia giudiziaria, in
genere, sono compiutamente indicate
nell’art. 55 codice di procedura
penale, ove viene precisato che
la Polizia giudiziaria deve “prendere
notizia dei reati, impedire che
vengano portati a conseguenze ulteriori,
ricercarne gli autori, compiere
gli atti necessari per assicurare
le fonti di prova e raccogliere
quanto altro possa servire per l’applicazione
della legge penale”.
Tale attività di indagine viene svolta
su delega dell’autorità giudiziaria
ovvero per iniziativa propria degli
ufficiali e agenti di Polizia giudiziaria,
i quali svolgono le funzioni sopra
precisate con le modalità indicate
nel terzo comma dell’art. 55
c.p.p. ed alle dipendenze e sotto la
direzione dell’autorità giudiziaria.
Nella medesima disposizione viene
precisato che le funzioni di Polizia
giudiziaria (1) vengono svolte dai Servizi
di Polizia giudiziaria1 previsti
dalla legge, dalle Sezioni di Polizia
giudiziaria istituite presso la Procura
della Repubblica e costituite mediante
l’utilizzazione di personale
dei servizi di Polizia giudiziaria di
cui sopra e, infine, dagli “Ufficiali e
dagli agenti di Polizia giudiziaria appartenenti
agli altri organi cui la legge
fa obbligo di compiere indagini a
seguito di una notizia di reato”.
Dopo aver accennato che la vigilanza
ambientale può essere sicuramente
svolta da tutti coloro che ri-
vestono la qualifica di Polizia giudiziaria,
si affrontano, ora, le principali
leggi di tutela ambientale che
prevedono la specifica attribuzione
della qualifica di ufficiale o agente
di P.G., seppur limitatamente alle
specifiche competenze amministrative,
tecniche, assegnate:
• Agenti giurati per la sorveglianza
in acque pubbliche e private ( R.D.
8 ottobre 1931, n, 1064 T.U. leggi
sulla pesca ).
In questo caso i guardiapesca volontari,
non pubblici dipendenti, rivestono
la qualifica di P.G., sempre
nel solo settore della vigilanza ittica,
il quale si concretizza nel furto
di pesce.
• Personale sanitario o tecnico addetto
alla vigilanza sulla produzione
ed il commercio delle sostanze
alimentari (art. 3 L. 283/62).
• Ispettori sanitari, di cui all’art. 17,
settimo comma, L. 441/63 (integrativa
della disciplina base sugli alimenti).
• Addetti ai dipartimenti di Prevenzione
istituiti presso ciascuna A.S.L.
ed aventi le funzioni già svolte dai
Servizi delle Unità Sanitarie Locali
in materia di antinfortunistica e di
igiene del lavoro.
Essi sono riferiti ai seguenti servizi:
a) igiene e sanità pubblica;
46
b) prevenzione e sicurezza degli
ambienti di lavoro;
c) igiene degli alimenti;
d) servizi veterinari.
• Comandanti delle Unità di vigilanza
sulle attività marittime ed
economiche, appartenenti alla Marina
Militare ai sensi della L. 979/81
sulla difesa del mare.
• Dipendenti ARPA e APAT: oggi,
come in passato, mentre alcune
normative attribuiscono espressamente
agli addetti ai servizi di controllo
la qualifica di ufficiali o agenti
di P.g. - es. agli addetti alla Polizia
Mineraria - , per altre il conferimento
appare problematico quando
non espressamente escluso.
In merito ai superiori cui fare riferimento,
in sede di indagini di
Polizia, il Pubblico Ministero è il
soggetto al quale , per legge, bisogna
fare riferimento, avendo egli la
diretta disponibilità della Polizia
giudiziaria (art. 327 c.p.p.).
Il Pubblico Ministero, dopo aver verificato
la fondatezza degli elementi
acquisiti a seguito dell’attività
compiuta dalla Polizia giudiziaria,
sia essa ad iniziativa o delegata direttamente
da lui, valuterà se ri-
(1) Da aggiungere anche coloro che rivestono i poteri
di controllo, ex art. 16 L 689/81 e art. 129 D.lo 152/06

chiedere l’archiviazione del procedimento
ovvero promuovere l’esercizio
dell’azione penale, emettendo
il Decreto di rinvio a giudizio.
Affinché possa darsi inizio al procedimento
penale, mediante avvio
delle indagini preliminari, è necessaria
l’acquisizione della notizia di
reato. Secondo quanto stabilito dall’art.
330 del c.p.p., tanto la Polizia
giudiziaria quanto il Pubblico Ministero
possono acquisire la notizia
di reato di propria iniziativa ovvero
riceverla quando viene presentata o
trasmessa con le modalità indicate
negli artt. 331 e seguenti del c.p.p.
LE ANALISI DI CAMPIONI
Talune violazioni presuppongono,
per il loro accertamento, una analisi
tecnica di laboratorio, come ad
esempio l’accertamento di eventuali
scarichi in acque pubbliche o private.
È intervenuta, in materia amministrativa,
la Legge 24 novembre
1981, n. 689, la quale, ad ulteriore
precisazione, oltre alle disposizioni
in materia di redazione del verbale
di violazione amministrativa, l’art.
15 pone il cittadino nella condizione
di chiedere la revisione delle
analisi dei campioni prelevati dagli
organi accertatori prima dell’irrogazione
della sanzione o del compimento
degli effettivi atti del procedimento.
In materia penale, ovverosia
nel caso in cui a seguito l’analisi
del campione emerge una violazione
avente carattere penale, è
intervenuto l’art. 223 delle disposizioni
di attuazione del c.p.p. (2)
IL DIRITTO DI DIFESA
CONSENTITO
AL CITTADINO
È stato fatto obbligo alle autorità
procedenti di dare immediato avvi-
so, anche oralmente, del giorno,
dell’ora e del luogo ove le analisi
verranno effettuate così che il potenziale
trasgressore possa essere
presente alle operazioni di analisi e
poter richiedere tempestivamente,
se lo vuole, personalmente o tramite
persona di sua fiducia appositamente
designata, una verifica sull’accertamento
compiuto.
Tale meccanismo incontra, però, dei
limiti di applicazione nei casi in cui
le analisi vengano ad avere ad oggetto
un campione di sostanze la
cui deperibilità è alta, e quindi impedisce
una utile revisione delle
analisi compiute. Si è così affermata
l’esigenza di anticipare la tutela
del soggetto sottoposto all’indagine,
spostando l’esercizio della sua difesa
al momento delle prime analisi,
se queste non sono più ripetibili in
un momento successivo.
La Cassazione, con sentenza
06.04.2004, n. 6769, intervenendo
in merito, ha stabilito che nella procedura
di irrogazione delle sanzioni
amministrative, nel caso in cui il
campione prelevato non consenta,
per sua natura, la ripetizione delle
analisi, l’unico sistema che consente
il rispetto delle garanzie è quello
stabilito dall’art. 223 delle disposizioni
di attuazione del c.p.p., e cioè
il laboratorio incaricato degli accertamenti
analitici dovrà dare avviso
dell’inizio delle operazioni alle persone
interessate, affinché possano
presenziare, eventualmente con l’assistenza
di un consulente tecnico, all’esecuzione
delle operazioni stesse.
LA REVISIONE
DELLE ANALISI
L’istanza di revisione deve essere
presentata dall’interessato per iscritto
allo stesso organo che ha prelevato
i campioni da analizzare.
(2) Art. 223 disp. Att.ne C.P.P. “Qualora nel corso di attività ispettive o di vigilanza previste da leggi o decreti
si debbano esguire analisi di campioni per le quali non è prevista la revisione, a curo dell’organo procedente
è dato, anche oralmente, avviso all’interessato del giorno, dell’ora e del luogo ove le analisi verranno
effettuate. L‘interessato o persona di sua fiducia appositamente designata possono presenziare alle
analisi, eventualmente con l’assistenza di un consulente tecnico. A tali persone spettano i poteri previsti
dall’art. 230 del codice.”
47
Egli è tenuto a versare una somma
determinata dall’istituto procedente,
ed allegare la relativa ricevuta alla
domanda di revisione.
Alle operazioni di revisione ha diritto
di assistere, tramite la partecipazione
di un consulente di parte,
lo stesso richiedente. In questa materia
è da ritenersi non esista spazio
per una attività di difesa in senso
tecnico: l’avvocato potrà presenziare
soltanto in veste di procuratore,
munito di mandato sostanziale.
I risultati delle analisi sono comunicati
al contravventore, a cura del
dirigente del laboratorio, presso il
quale furono eseguite. L’istanza di
revisione, in altre parole, ha l’effetto
di sospendere sino al controllo
del risultato della prima analisi la
procedibilità del meccanismo di irrogazione
della sanzione.
LA CORTE DI CASSAZIONE HA
CHIARITO I POTERI CONCES-
SI ALLA POLIZIA GIUDIZIA-
RIA, NELLO SPECIFICO DEL
CAMPO AMBIENTALE, IN MA-
TERIA DI ACCERTAMENTI UR-
GENTI SUI LUOGHI, SULLE
COSE E SULLE PERSONE, AI
SENSI DELL’ART. 354 C.P.P.
Sentenza Cassazione Penale,
Sez. III, 11 gennaio 2005,
n. 5468
Con tale sentenza la Suprema Corte
ha stabilito che la Polizia giudiziaria,
a norma dell’art. 354 c.p.p. -
“Accertamenti urgenti sui luoghi,
sulle cose, sulle persone”, è legittimata
a compiere una serie di attività
tipiche ed atipiche: può effettuare
gli accertamenti urgenti sui luoghi,
sulle cose e sulle persone, provvedere
al sequestro di urgenza onde
assicurare che le tracce e le res concernenti
il reato siano conservate e
che la situazione non sia mutata prima
che il Pubblico Ministero intervenga
o assuma la direzione delle
indagini.
L’articolo in esame permette alla
Polizia di prendere le opportune
iniziative perché gli elementi pro-

atori non si disperdano; se necessario,
per gli accertamenti ed i rilievi,
la Polizia può farsi assistere,
ex art. 348 u.c. c.p.p. da persone
dotate di specifiche competenze
tecniche che forniscono un parere
non destinato ad essere utilizzato
come prova: i cosiddetti Ausiliari di
Polizia giudiziaria. Essi hanno l’obbligo
di intervenire subito, non possono
rifiutarsi dalle imposizioni dettate
dalla Polizia giudiziaria, e rivestono
la qualifica di Pubblici Ufficiali.
Ai sensi dell’art. 354 c.p.p., gli accertamenti
che concernono cose o
situazioni suscettibili per loro natura
di subire modificazione e, addirittura,
di scomparire in tempi brevi
(così che, in seguito, potrebbero
solo essere riferiti o descritti) possono
essere effettuati i sequestri, a
ragione della improcrastinabile urgenza,
in assenza del difensore che,
tuttavia, ha il diritto di intervenire
senza essere avvisato.
Di conseguenza, l’osservazione immediata
e diretta dello stato dei luoghi,
effettuata a sola iniziativa dalla
Polizia giudiziaria, in relazione a
determinate attività considerate urgenti,
è sempre consentita.
Obblighi a carico della Polizia giudiziaria
consistono nella sola redazione
del relativo Verbale di Accertamenti
Tecnici Urgenti, ai sensi dell’art.
357, comma 2, c.p.p., al fine
di trasmetterlo al Pubblico Ministero
competente.
La estrema importanza alla quale ricorrono
tali atti si concretizza nel
fatto che essi sono atti irripetibili,
ovverosia non si fermano nel fascicolo
del Pubblico Ministero, ma entreranno
come prova nel dibattimento,
inserendosi, così, nel fascicolo
del giudice. La Corte, comunque,
sottolinea che tale procedura
debba redigersi dalla Polizia giudiziaria
nelle sole ipotesi in cui sussistano
le condizioni di urgenza.
Nel caso de quo la Cassazione si
era espressa in merito al fatto che
ha ritenuto necessario e urgente la
verifica della consistenza, stato e
modalità di gestione delle alghe e
materiale spiaggiato, in quanto rifiuti
in putrefazione che causavano
esalazioni maleodoranti, con rischi
per la salute e per l’ambiente.
Invece, gli accertamenti eseguiti
dalla P.G. in mancanza delle condizioni
di urgenza richieste dalla
norma sono inficiati da nullità a regime
intermedio per violazione dell’art.
178 c) del c.p.p. (Nullità di ordine
generale); parte della dottrina
ritiene che tali attività della P.G. e
gli atti conseguenti sono, comunque,
ugualmente utilizzabili in dibattimento,
in quanto non si ravvisa
la riconducibilità alla nullità di
ordine generale, e nemmeno la loro
inutilizzabilità prevista per le prove
acquisite in violazione dei divieti
di legge.
Diversa è invece la ipotesi di cui all’art.
360 c.p.p. - Accertamenti urgenti
non ripetibili - , alla quale vi
si ricorre a sola iniziativa del Pubblico
Ministero ed è applicabile
quando siano necessari accertamenti
urgenti per cui sono richieste
specifiche competenze che riguardano
situazioni soggette a modificazione
e, pertanto, non sono differibili
o ripetibili; in tale caso occorre,
per la peculiare situazione, un
accertamento avente valore di prova
in tutti i tipi di giudizio per cui il
Pubblico Ministero, nella fase delle
indagini preliminari, può optare per
tale procedura ex art. 360 c.p.p.
In pratica l’accertamento tecnico di
cui all’art. 354 c.p.p., in dottrina definito
“ACCERTAMENTO URGEN-
TE”, ha lo scopo di evitare che le
cose e le tracce pertinenti al reato
vadano disperse, e che lo stato dei
luoghi e delle cose non venga mutato
prima dell’intervento del Pubblico
Ministero.
L’art. 360 c.p.p., invece, in dottrina
definito “ACCERTAMENTO TECNI-
CO”, è assimilabile alle perizie , va-
48
le a dire quegli atti disposti o compiuti
per acquisire dati e valutazioni
su fatti, situazioni o materie che
richiedono particolari conoscenze
scientifiche e tecniche (3).
Atto questo che può essere compiuto
solamente dopo la comunicazione
di notizia di reato e non nella
immediatezza/flagranza dei fatti.
Obblighi a carico dell’organo che
ha redatto l’atto - sia in riferimento
all’art. 354 che all’art. 360 - sono
quelli di depositare lo stesso nella
segreteria del Pubblico Ministero
entro il terzo giorno successivo al
compimento dell’atto, con facoltà
per il difensore di esaminarli e di
estrarre copia nei cinque giorni successivi.
Inoltre, nei casi di cui all’art. 360
c.p.p., e quindi in riferimento ai soli
accertamenti tecnici compiuti ad
iniziativa del Pubblico Ministero, è
necessario dare avviso del compimento
dell’atto, senza ritardo, alla
persona sottoposta alle indagini, alla
persona offesa dal reato, ed ai difensori,
del giorno, dell’ora e del
luogo fissati per il conferimento dell’incarico
al tecnico, e della facoltà
consentita alle parti di potere nominare
un proprio consulente tecnico.
Nelle ipotesi in cui tale avviso non
sia stato effettuato, o non siano stati
rispettati i dettami previsti, non ricorre
mai ipotesi alcuna di nullità
dell’atto, in quanto il c.p.p. consente
al Pubblico Ministero di notificare
al difensore l’avvenuto deposito
nel fascicolo delle indagini preliminari
di tale atto, ed i termini di
cui sopra decorrono dal giorno di
ricevimento della notificazione (4).
Altra sostanziale differenza tra l’art.
354 e l’art. 360 c.p.p., oltre al requisito
della necessità e della urgenza
come sopra delineato, e rela-
(3) D’Ambrosio Vigna “La pratica di Polizia giudiziaria”, Cedam, 2002.
(4) “Non dà luogo a nullità l’omessa indicazione nell’avviso di cui all’art. 360 c.p.p. della natura degli accertamenti
tecnici disposti, della possibilità di nominare un difensore di fiducia e dell’identità del difensore
d’ufficio nominato, trattandosi di informazioni non espressamente richieste dalla legge”. Cassazione
Penale, Sez. I, 28 gennaio 2005, n. 11708.

tivamente ai soli accertamenti effettuati
dalla Polizia giudiziaria, diretti
alla acquisizione di fonti di prova
da rinvenire nei luoghi, sulle cose o
sulle persone, consiste nelle operazioni
concrete effettuate, ovverosia
nelle ipotesi in cui l’accertamento
venga eseguito dalla stessa P.g. in
modo tautologico, sempre uguale,
magari tramite l’utilizzo di strumentazione
in dotazione.
Tale attività rientra sempre nelle
procedure di cui all’art. 354 e mai
nelle procedure di cui all’art. 360,
e quindi tale attività può essere effettuata
senza la presenza del difensore,
senza nemmeno l’obbligo
di avvisarlo di tali operazioni, e senza
la delega e/o la convalida del
Pubblico Ministero.
Tale teoria è stata riconosciuta dalla
Corte di Cassazione, Sez. V, 5 ottobre
2004, n. 46176, la quale in merito a
quanto già riferito, recita: “L’esame
dattiloscopico, non postulando alcuna
valutazione da parte di chi vi procede,
si esaurisce in semplice operazione
di ordine materiale soggetta alla
disciplina dell’art. 354 comma 2
c.p.p. e non a quella dell’art. 360
c.p.p., riservata agli accertamenti veri
e propri, se ed in quanto qualificabili
come irripetibili”.
Sempre sulla stessa linea, la Corte
di Cassazione si è espressa in merito
ad accertamenti sempre eseguiti
ad iniziativa della P.g. con apposite
strumentazioni, stabilendo che i rilievi
di inquinamento ambientale,
nel caso di specie inquinamento acustico,
anche se non presentano la
caratteristica della urgenza, rientrano
sempre e comunque nella disciplina
di cui all’art. 354 c.p.p.
La Corte Suprema, con sentenza n.
25103 del 16 aprile 2004, ha stabilito:
”I rilievi fonometrici sono tipici
accertamenti “a sorpesa” che non
possono farsi rientrare tra quelli riguardanti
cose o luoghi il cui stato
è soggetto a modificazione, per i
quali l’art. 360 c.p.p. richiede, in
quanto non ripetibili, il previo avviso
all’indagato, ma vanno inquadrati
tra le attività svolte dalla Po-
lizia giudiziaria ai sensi degli artt.
348 e 354 comma 2 stesso codice”.
Non costituisce, invece, atto urgente,
quella operazione di P.g., anche
se effettuata tramite strumentazione
in suo possesso, in tutti i casi in cui
la notizia di reato era già stata effettuata
- art. 347 c.p.p. - ma era necessario,
per consentire la prosecuzione
delle indagini preliminari dinanzi
al Pubblico Ministero, tale ulteriore
operazione.
Infatti, la Cassazione si è espressa
stabilendo che non costituisce accertamento
tecnico irripetibile e
neppure atto urgente ai sensi dell’art.
354 c.p.p. quello consistente
nell’effettuazione, da parte di un
operatore di Polizia giudiziaria, di
una prova chimica atta a far rilevare
l’avvenuta alterazione del numero
di telaio di un autoveicolo, trattandosi
in realtà della semplice constatazione,
di un dato fattuale, con
possibilità, quindi, che in ordine ad
esso venga acquisita la deposizione
del medesimo operatore (Cass. Pen.,
Sez. III, 6 aprile 2004, n. 18889).
Tanto premesso, nel caso di specie -
sentenza contenuta nel titolo - il
Collegio ha rilevato che, nella ipotesi
concreta, non si può seriamente
dubitare del requisito della urgenza
per la stessa situazione operativa
che aveva richiesto l’intervento
della Polizia; occorreva, infatti,
verificare la consistenza, lo stato
e le modalità di gestione dei rifiuti
in putrefazione che causavano
emanazioni maleodoranti, per le
quali vari cittadini si erano lamentati,
con possibili danni o ricadute
negative per la salute e l’ambiente.
Gli accertamenti effettuati ai sensi
dell’art. 354 c.p.p. si sono limitati
ad una osservazione immediata e
diretta dello stato dei luoghi ed alla
descrizione oggettiva e statica
della situazione dei rifiuti e, pertanto,
non richiedevano l’intervento
della difesa.
L’attività della Polizia è stata circoscritta
a dei “meri rilievi” come segnala
lo stesso imputato nei motivi
di impugnazione.
49
Di conseguenza, gli accertamenti in
oggetto - rimasti nell’ambito di operatività
dell’art. 354 c.p.p. - sono
stati correttamente inseriti nel fascicolo
del dibattimento ed utilizzati
ai fini decisori.
È stato, quindi, rigettato il ricorso
presentato dal soggetto trasgressore
dell’illecito penale ambientale.
LA CORTE DI CASSAZIONE HA
CHIARITO IL RICONOSCIMEN-
TO DELLE RELAZIONI DI SERVI-
ZIO COME ATTI NON RIPETIBILI
Sentenza Cassazione Penale
Sez. I, 23 maggio 2006,
n. 10278
Premesso che la comunicazione di
notizia di reato è un atto importantissimo,
in materia ambientale è altrettanto
importante la redazione di
tutti quegli atti che divengono irripetibili,
ovverosia vengono inseriti,
a cura del pubblico ministero, direttamente
nel fascicolo del giudice,
il quale ha la possibilità di venire
a conoscenza di parte dell’opera
svolta dalla Polizia giudiziaria
prima ancora dell’apertura del dibattimento.
La singola relazione di servizio della
Polizia giudiziaria, in certi casi,
costituisce un momento processuale
altamente importante, previa conferma,
ovviamente, del rispettivo
contenuto, tramite la testimonianza,
quale mezzo di prova, ad opera della
stessa P.G.
In questo senso la Cassazione Penale,
con sentenza 26 gennaio 2005,
aveva riconosciuto la Relazione di
servizio ad opera della P.g. quale atti
irripetibile, mentre, nell’anno successivo,
2006, la stessa Cassazione,
ha stabilito che le “relazioni di servizio”
e le “informative” ad opera
della Polizia giudiziaria non possono
qualificarsi come atti irripetibili
(Cass. Pen. 23 maggio 2006).

Le nuove tecnologie hanno modificato
l’approccio alle politiche di prevenzione
e di controllo del territorio ed hanno ottimizzato,
in termini di efficacia ed efficienza,
le attività delle Forze di Polizia.
Le potenzialità delle innovazioni tecnologiche
esercitano, infatti, su tutti gli attori
delle politiche di sicurezza dello Stato
e delle città un’attrazione difficilmente resistibile
rappresentando una sostanziale
ed importante estensione delle capacità
fisiche degli operatori di Polizia di vedere,
osservare, analizzare, controllare ed
anche incrociare e comunicare dati, immagini
ed informazioni. La diffusione della
videosorveglianza delle città, quale strumento
di prevenzione, trova la sua origine
nel nuovo ruolo rivestito nel campo
delle politiche di sicurezza delle città dai
sindaci. In tal senso, infatti, se in Europa,
già a metà degli anni ’80, si è sviluppata
una approfondita riflessione sul tema della
sicurezza delle città da parte delle amministrazioni
locali, in Italia, solo da pochi
anni, se ne è iniziato a parlare. Il confronto
con le altre esperienze europee ha
permesso, inoltre, di rilevare che i governi
nazionali che si erano impegnati per
promuovere legislazioni nazionali sulla
sicurezza, hanno studiato ed attivato strumenti
di supporto per le amministrazioni
locali. In particolare, in Francia e in
Belgio, le amministrazioni locali, le Forze
dell’ordine, la magistratura e gli altri soggetti
interessati si sono riuniti, mediante
un vero e proprio strumento pattizio, per
attuare sinergicamente politiche di sicurezza
nelle città, mentre, in Inghilterra, il
Ministero dell’Interno ha investito sui sistemi
di videosorveglianza ingenti risorse
economiche a partire dalla fine degli anni
Ottanta. In Italia, in questi ultimi anni,
l’attenzione dei cittadini si è spostata mol-
ALFREDO PRIOLO
Comandante della Polizia municipale
di Reggio Calabria
VIDEOSORVEGLIANZA: LE SINERGIE
CON GLI ALTRI CORPI DI POLIZIA
tissimo verso le amministrazioni locali:
prima il fenomeno della sicurezza era visto
come fenomeno riconducibile all'ordine
pubblico con lo Stato, la Polizia e gli
apparati repressivi che dovevano rispondere
a quest’emergenza; più di recente,
con l’introduzione della riforma elettorale
e l’elezione diretta dei sindaci, con il
decentramento amministrativo e, soprattutto,
con la modifica del titolo V della
Costituzione, le amministrazioni locali, in
tale materia, hanno assunto una ruolo
centrale da protagoniste e sono diventate
le uniche referenti e destinatarie del senso
di insicurezza della popolazione.
I cittadini, infatti, hanno cominciato a percepire
che, ai fini della sicurezza degli
ambienti urbani, non è sufficiente la presenza
dell’operatore di Polizia che controlla
il territorio, ma che necessitano l’applicazione
di regole precise, la qualificazione
degli spazi urbani, l’attuazione di
politiche di prevenzione e di intervento
su tutti gli elementi di disturbo alla pacifica
convivenza dei quartieri e delle città.
L’approccio della parte politica rispetto alle
nuove istanze rivolte alle amministrazioni
locali si è dunque dovuto celermente
modificare: così sono nate le prime
significative esperienze di sicurezza
promosse dalle città e, con esse, i primi
sistemi di video sorveglianza realizzati dai
Comuni ed offerti nella disponibilità delle
Forze di Polizia dello Stato.
Sugli strumenti da utilizzare, però, la scelta
non è stata unanime: per molti infatti il
ricorso alle tecnologie doveva seguire altre
modifiche culturali da diffondersi prima
nel campo della programmazione del
territorio e, dopo, tra la popolazione delle
città. L’ordine pubblico nelle strade e
sui marciapiedi, secondo una parte della
dottrina, dunque, non poteva essere (so-
50
lo) mantenuto dalle Forze di Polizia ma
doveva essere assicurato da una complessa
e quasi inconscia rete di controlli
spontanei e dall’esistenza di norme accettate
e fatte osservare dagli abitanti stessi.
Tale approccio, che tende a privilegiare
i legami di vicinato, la forza della struttura
del tessuto sociale, la morfologia urbana,
le diverse tipologie di edificato, la
qualità della strada e dell’isolato, l’identificazione
con il territorio dell’abitante,
contempla solo in via sussidiaria altre tipologie
di interventi come la video sorveglianza
e richiede una città organizzata
in modo che vi siano strade ricche di
attività e frequentate a tutte le ore del giorno,
varietà di usi e di popolazioni, edifici
concepiti in modo che gli abitanti possano
avere un rapporto visivo diretto con lo
spazio pubblico. Ma la realtà urbana delle
grandi e piccole città è ben diversa; le
zone abitate si sono ormai sviluppate a dismisura
e gli interventi di bonifica e di riqualificazione
degli spazi sono lenti, particolarmente
costosi e non sempre realizzabili
nelle aree disponibili. L’approccio
alle nuove politiche di sicurezza preferito
negli ultimi anni ha riunito le diverse
forme di intervento nella consapevolezza
che la produzione ordinaria di sicurezza
nelle città non si realizzi solo con attività
di Polizia di sicurezza o di Polizia giudiziaria
ma anche con forme di prevenzione
e di dissuasione e con interventi di
Polizia sociale e prossimità. Nonostante
la visione dei dirigenti del sistema di sicurezza
nazionale e del Ministero dell’Interno
sulla necessità di unitarietà del sistema
di sicurezza pubblica e sul problema
della responsabilità della direzione e
della gestione, le esperienze più recenti e
le proposte normative esistenti si muovono
nella direzione di un sistema misto in

cui l’ordine e la sicurezza pubblica continuano
a rimanere in capo allo Stato e le
iniziative di sicurezza delle città sono
adottate sotto la spinta propositiva dei sindaci
e con il concorso di tutte le Forze di
Polizia operanti sul territorio ed in primo
luogo delle Polizie locali. In tale direzione,
la diffusione dei sistemi di video controllo
delle città con finalità di contrasto
alle illegalità ed al disordine urbano è avvenuta
in Italia a partire dalla fine degli
anni Novanta grazie ad investimenti economici
significativi effettuati dai comuni
e dalle regioni dell’Italia settentrionale; in
altri contesti territoriali, che fino a pochi
anni fa hanno orientato tali sistemi solo al
monitoraggio del traffico e della viabilità,
solo di recente sono stati elaborati ed attuati
una serie di progetti di videosorveglianza
come strumento di attuazione di
politiche di sicurezza utilizzando le risorse
economiche messe a disposizione nell’ambito
dei progetti per la sicurezza delle
città dal PON. “Sicurezza per lo sviluppo
del Mezzogiorno”. Dopo una valutazione
delle esperienze esistenti ed un
esame di alcune realtà in cui stanno sorgendo
sistemi di videocontrollo particolarmente
interessanti, è emersa la necessità
di approfondire alcune questioni affinché
si effettuino interventi adeguati e
proporzionati alle dimensioni territoriali
di riferimento e si realizzino opere da
condividere sinergicamente con le altre
Forze di Polizia. Il primo elemento da verificare
riguarda la caratterizzazione territoriale
del problema della sicurezza e,
dunque, l’esistenza o meno di peculiarità
del fenomeno legate alla configurazione
territoriale, culturale o sociale dell’area.
In tal caso, si rende necessario un ulteriore
approfondimento con lo scopo di verificare
le tipologie di fenomeni criminosi
che si intendono limitare e reprimere e,
dunque, di adeguare la struttura e l’impianto
delle tecnologie alle specifiche esigenze
dell’area o delle aree cittadine da
controllare in riferimento a quel particolare
evento. Alcune fattispecie criminose
quali, ad esempio, lo spaccio di sostanze
stupefacenti, gli scippi, i danneggiamenti
dolosi a scopo estorsivo, richiedono una
diversa soluzione tecnologica (telecamera
a brandeggio o fissa ad es.) da utilizzarsi
ora quale fonte di prova, ora quale
sistema di allerta per la Forza di Polizia
operante per evitare gli effetti dell’atto criminoso.
Dopo aver analizzato il fenomeno
ed aver affidato alla videosorveglian-
za una connotazione centrale e decisiva
nel sistema di sicurezza cittadino, occorre
coinvolgere preliminarmente tutti gli attori
interessati sul territorio e poi analizzare
costantemente i primi risultati in termini
di efficacia preventiva e dissuasiva e
di ricostruzione ex post degli eventi criminosi.
Gli ulteriori passaggi da seguire
per ottimizzare gli effetti dell’investimento
e per realizzare una produttiva condivisione
con le altre Forze di Polizia, possono
così riassumersi:
1. partecipazione nelle fasi progettuali
degli utenti finali del sistema per assicurare
un completo coinvolgimento nell’iniziativa;
2. analisi approfondita della zona di posizionamento
di ciascun impianto di ripresa
avendo riguardo alle criticità materiali
ed alle tipologie di illegalità che si
manifestano nell’area;
3. illuminazione dell’area oggetto delle
riprese per assicurare una adeguato livello
di prestazione agli impianti tecnologici;
4. sistema di protezione adeguato per
prevenire e ridurre i rischi di atti vandalici
o di manomissioni;
5. scelta approfondita e diversificata per
aree di controllo tra telecamere fisse ed
a brandeggio sulla base dei risultati da ottenere;
6. adeguato livello di pubblicità dell’esistenza
dei sistemi di video controllo per
massimizzare l’efficacia preventiva;
7. massima attenzione alle attività di manutenzione
e controllo successive alla
realizzazione dei sistemi;
8. formazione specialistica del personale
destinato alle sale operative che gestiscono
i sistemi.
La scelta della condivisione degli strumenti
di videocontrollo delle città con le
altre Forze di Polizia, fino a qualche tempo
fa, era adottata liberamente da parte
degli enti che li realizzavano. Ma i numerosi
sistemi funzionanti ed il proliferare
di iniziative progettuali di video sorveglianza
da parte dei Comuni da finanziare
con i fondi europei del P.O.N.
“Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno”
hanno indotto il Ministero
dell’Interno ad intervenire in materia ponendo,
almeno per le opere da realizzare
con finanziamenti ministeriali (o gestiti
dal Ministero), alcune linee guida tese
a favorire la sinergia tra le polizie locali e
le altre Polizie dello Stato. Con una circolare
del febbraio 2005, il Ministero ha
51
riconosciuto agli enti locali, avendo riguardo
ai compiti ed alle funzioni da essi
esercitate, ampia autonomia nel ricorso
alle tecnologie innovative ed ha promosso
tali iniziative allo scopo di contrastare
fenomeni di criminalità e di inciviltà
e per offrire alcune risposte anche alle
istanze di tutela provenienti dal mondo
produttivo e dalle associazioni degli imprenditori.
In sostanza, il moltiplicarsi delle
iniziative in questione da parte dei privati,
delle associazioni di categoria e degli
enti locali ha consentito allo stesso
Ministero di realizzare gradualmente un
sistema integrato di prevenzione sul territorio
attraverso una maggiore sinergia fra
gli organi tradizionalmente preposti alla
tutela della sicurezza pubblica, gli organi
di Polizia locale, nell’ambito dei rispettivi
compiti istituzionali, e gli operatori della
“sicurezza sussidiaria”, con particolare
riguardo agli istituti di vigilanza privata.
Ma proprio per realizzare tale obiettivo
sono state poste alcune linee guida anche
al fine di non alterare il corretto rapporto
tra i diversi ambiti istituzionali dei diversi
soggetti coinvolti. Per una condivisione
definitiva dei sistemi con le Forze di
Polizia dello Stato e per una corretta realizzazione
degli interventi da parte delle
amministrazioni locali, il Ministero ha approfondito
alcune questioni particolarmente
rilevanti:
- la scelta delle aree deve avvenire nell’ambito
di un procedimento che veda interessati
i Comitati Provinciali per l’ordine
e la sicurezza pubblica, eventualmente
allargati ai responsabili delle amministrazioni
dello Stato e degli enti locali interessati,
ai sensi dell’art.16 della legge
n.128/2001;
- sotto il profilo tecnologico, in particolare,
le nuove strutture devono essere realizzate
con tecnologie compatibili con
quelle esistenti presso le questure;
- sotto il profilo funzionale, lo sviluppo
degli apparati di videosorveglianza deve
coniugarsi con l’esigenza di garantire l’efficacia
e la tempestività della risposta delle
Forze di Polizia e, pertanto, è richiesta
una corretta scelta nella visualizzazione
delle immagini rilevate dai sistemi nelle
sale o centrali operative delle Forze di
Polizia dello Stato che le potranno mantenere
nei soli casi di obiettivi “istituzionali”
particolarmente sensibili o di obiettivi
di interesse strategico per la sicurezza
primaria (le Forze di Polizia statali vigilano
prioritariamente obiettivi sensibili).

- il soggetto che propone l’attivazione dei
sistemi di videosorveglianza, oltre ad approvvigionarsi
di adeguata strumentazione,
connettività e relativa manutenzione,
deve provvedere, nella rigorosa osservanza
della normativa posta a tutela dei
dati personali, anche ai servizi di gestione,
memorizzazione e monitoraggio delle
immagini, con sistemi di allertamento
immediato dell’organo di Polizia dello
Stato nei casi di effettiva esigenza e mettendo,
comunque, a sua disposizione i segnali
e le immagini relative a situazioni di
rischio, appositamente selezionate, ivi
comprese le registrazioni dei fatti che, anche
fuori della flagranza del reato, presentino
anomalie suscettibili di interesse
investigativo, come potrebbe verificarsi
nel caso delle registrazioni di attività che,
ad un successivo approfondimento, possono
risultare fasi preparatorie di un’azione
criminosa e concorrere alla individuazione
dei colpevoli.
- se sussistono i requisiti di pubblico interesse
(necessità, pertinenza, non eccedenza
dei dati e dei trattamenti), può essere
valutata una soluzione mediata, in
forza della quale il flusso delle immagini
prodotte dai sistemi giunga, a seconda degli
obiettivi da vigilare e nel fondamentale
rispetto delle competenze istituzionali,
presso gli organi di Polizia locale ovvero
presso istituti di vigilanza, in grado di garantire
i servizi di monitoraggio ed il conseguente,
eventuale allertamento della sala
o centrale operativa delle Forze di
Polizia statali, nei casi in cui vengano riscontrati
allarmi o anomalie.
Il Ministero, in definitiva, secondo la tradizionale
impostazione, ha ribadito la
centralità delle Forze di Polizia dello Stato
nelle politiche di sicurezza ma ha aperto
agli enti locali in primis ed anche alla vigilanza
privata la strada per concorrere
ciascuno nei limiti delle proprie competenze
al raggiungimento di livelli più alti
di sicurezza nelle città consentendo l’attivazione
e la gestione di sistemi sui quali,
però, intende mantenere il controllo e
servirsene per le attività di Polizia di sicurezza
e di Polizia giudiziaria. Contestualmente,
lo stesso Ministero, però, ha
delegato alle Polizia locali il controllo delle
immagini relative ad obiettivi non ritenuti
sensibili allo scopo di consentire comunque
di esercitare quel ruolo decisivo
nel perseguimento di politiche di sicurezza
urbana. Dopo la realizzazione degli
interventi, un’altra problematica rile-
vata attiene alla gestione del sistema di
sorveglianza avendo riguardo alle peculiarità
ed alle funzioni affidate a ciascun
gruppo di ripresa ed alle situazioni che le
Forze di Polizia statali e quelle locali intendono
controllare e vigilare con continuità.
A tal fine si rende senza dubbio necessaria
la stipula di un protocollo operativo
che disciplini l’utilizzo del sistema, le
finalità che ciascuna telecamera o ciascun
gruppo di ripresa devono perseguire ed
eventualmente la suddivisione oraria della
gestione degli impianti realizzati in
prossimità di obiettivi sensibili. Si potranno
così destinare alcune telecamere al
controllo del traffico durante la giornata,
salvo poi, nelle ore notturne, essere utilizzate
per vigilare su immobili o su arterie
stradali ad alta densità commerciale
(con funzioni preventive). L’esperienza
del Comune di Reggio Calabria, dove, da
quasi un anno, è in funzione un sistema
di videocontrollo del cuore commerciale,
turistico e sociale della città fortemente
voluto dall’amministrazione comunale,
è esemplificativa di come possano esistere
diversi regimi organizzativi e gestionali
dei sistemi di sorveglianza con riferimento
alla condivisione degli strumenti
tra la Polizia municipale e le altre Forze
dell’ordine.
- La sala operativa del Comando di Polizia
municipale, oggi, gestisce in assoluta autonomia
il sistema di videosorveglianza
del centro cittadino ed assicura alle altre
Forze di Polizia la disponibilità delle immagini
solo in caso di attività di Polizia
giudiziaria.
- Il Comando ospita, in sala operativa e
senza poteri attivi di gestione, le immagini
di un altro sistema di videocontrollo relativo
all’area dello stadio “O. Granillo”,
realizzato dal Comune, in attuazione di
provvedimenti anti-violenza negli stadi,
ma gestito in autonomia dalla Questura.
Dopo aver realizzato una serie di interventi
di recupero e di valorizzazione del
quartiere in cui sorge anche lo stadio,
l’amministrazione comunale ha chiesto
ed ottenuto dalla Questura di poter utilizzare
attivamente (con il controllo delle
otto telecamere esterne allo stadio) il sistema
di video controllo con l’obiettivo di
monitorare e di reprimere, attraverso l’intervento
della Polizia municipale ed, ove
occorra, delle altre Forze di Polizia, quelle
piccole forme di micro-criminalità e di
illegalità che ancora persistono nell’area.
A breve, dopo la stipula di un protocollo
52
operativo, il sistema sarà gestito attivamente
dalla Polizia municipale in tutte le
giornate diverse da quelle in cui si svolgono
le partite, quando, invece, il sistema
torna nella piena disponibilità della
Questura.
- La terza esperienza da rappresentare è
forse la più interessante: a seguito di un
protocollo d’intesa stipulato tra la
Prefettura ed il Comune sarà realizzato, a
breve, un sistema di video sorveglianza
importante che consentirà, a regime, di
gestire circa 100 punti di ripresa.
L’accordo prevede che:
- la Prefettura realizzi, con i fondi del
PON, un sistema di videocontrollo degli
obiettivi sensibili e delle grandi direttrici
di transito veicolare e finanzi anche il sistema
di illuminazione e di cablaggio del
quartiere di Sbarre allo scopo di inserirlo
nell’intervento principale, cedendo, a titolo
gratuito al Comune tutte le infrastrutture
realizzate;
- il Comune consenta l’utilizzo, per il funzionamento
del sistema, della rete in fibra
ottica esistente, realizzi la progettazione
tecnica ed esecutiva dell’intera opera nel
rispetto delle indicazioni tecniche del
Ministero dell’Interno e mantenga in efficienza
il sistema assumendosene i relativi
oneri dopo il periodo di garanzia e manutenzione
posto a carico del fornitore;
- la Polizia municipale sia autorizzata dalla
Prefettura ad utilizzare il software applicativo
del “Sistema per il controllo del
territorio della Polizia di Stato” e ad impiegare
gratuitamente il sistema per lo
svolgimento delle funzioni istituzionali,
con l’interazione attiva con il medesimo
previa autorizzazione della Questura.
La progettazione esecutiva, l’individuazione
in Comitato per l’ordine e la sicurezza
pubblica dei punti di ripresa ed il finanziamento
dell’intervento sono fasi già
concluse; dopo la fase di scelta del contraente
curata dalla Prefettura, si potrà dare
inizio ai lavori sotto la direzione tecnica
del Comune. La completa realizzazione
dell’intervento descritto rappresenterà
un modello di riferimento che dimostra
come attraverso una adeguata e propositiva
sinergia tra l’amministrazione centrale
e quelle locali sia possibile raggiungere
alcuni risultati concreti che possono attenuare
il crescente e diffuso senso di insicurezza
degli abitanti dei centri urbani
e contribuire a frenare fenomeni di illegalità
ed altre manifestazioni delittuose
più comuni.

RICCARDO PERINI
Responsabile della Polizia annonaria
e commerciale di Milano
I PHONE CENTER: NORMATIVA E CONTROLLI OPERATIVI
Le attività di telefonia internazionale si inseriscono
in un ampio spettro di attività
imprenditoriali svolte da soggetti extracomunitari
che consentono a cittadini di nazionalità
straniera non solo di potersi mettere
in contatto con i propri congiunti nei
Paese d’origine ma anche di fruire di servizi
(money transfer - biglietti aerei) e di
acquistare beni (alimentari, CD musicali
e DVD etc.).
I c.d. phone center sono, sotto il profilo
tecnico, centri di telefonia soprattutto internazionale
che utilizzano la commutazione
telefonica avvalendosi di pacchetti
di traffico telefonico acquistati a prezzo
scontato oppure sfruttando la tecnologia
Voip con un conseguente minor costo delle
telefonate anche intercontinentali. I centri
di telefonia in sede fissa, secondo la definizione
della legge della Regione
Lombardia (prima Regione che ha inteso
regolamentare la materia sotto il profilo
amministrativo) 3 marzo 2006, n. 6, sono,
in particolare, costituiti da qualsiasi struttura
ove è svolta l’attività commerciale in
via esclusiva di cessione al pubblico di
servizi telefonici; rientra in questa definizione
quindi ogni attività che comporti
una connessione telefonica o telematica
allo scopo di fornire servizi di telefonia vocale,
da realizzarsi nei locali o sulle superfici
aperti al pubblico e a tale scopo attrezzati.
Spesso nei phone center vi sono alcune
postazioni per la navigazione su internet,
anch’esse previo pagamento di un corrispettivo.
Meno frequenti sono invece i veri e propri
internet point in cui l’attività principale,
se non esclusiva, è rappresentata dalla
possibilità di navigare in internet, magari
accompagnata dalla consumo di alimenti
e bevande (c.d. internet café).
Non è considerato “internet point” l’esercizio,
nel quale pure in presenza di un
apparecchio per la connessione telematica,
questi è utilizzato unicamente dal conduttore
per i propri fini professionali o privati.
I centri di telefonia, presenti attualmente
nel numero di circa 1800 sul territorio
lombardo e di circa 7.500 in tutto il
territorio nazionale, ovviamente con maggiori
concentrazioni nelle grandi città,
vengono frequentati in maggior parte da
cittadini di origine extracomunitaria che,
come detto, intendono mettersi in contatto
con le famiglie nei paesi di origine.
Tale frequentazione pone in alcuni casi
problemi di ordine pubblico nonché di carattere
ambientale derivanti dai rumori
notturni nonché di natura igienico-sanitaria
a causa dei comportamenti di alcuni
di questi soggetti. Le attività dei phone
center sono regolamentate a vario titolo
da diversi provvedimenti normativi: il decreto
legislativo 1 agosto 2003, n. 259, art.
25 c.4 (c.d. Codice delle comunicazioni
elettroniche) stabilisce gli aspetti tecnici
delle attività di commutazione telefonica,
il decreto legge 27 luglio 2005, n. 144, art.
7 stabilisce l’obbligo per i titolari dei centri
di telefonia e internet di munirsi di licenza
di Polizia e il d.m. 16 agosto 2005
fissa gli obblighi di registrazione e monitoraggio
del traffico telefonico e internet,
con riguardo alla sicurezza nazionale; infine,
si devono prendere in considerazione
gli aspetti amministrativi di stretta competenza
della recente legge regionale 6/06
la quale aggiunge altri obblighi autorizzatori,
amministrativi e igienico-sanitari.
I PROFILI TECNICI
È bene innanzi tutto chiarire che i phone
54
center sono centri ove viene fornito un servizio
di telecomunicazioni.
Pertanto il titolare deve presentare al
Ministero delle Comunicazioni una dichiarazione
contenente l’intenzione di iniziare
il servizio di comunicazione elettronica.
Tale dichiarazione, che vale come
DIA, deve essere presentata sul modello
di cui all’allegato 9 del Codice delle comunicazioni,
in cui devono essere indicate
le generalità del dichiarante e dell’eventuale
società in caso sia presentata dal
legale rappresentante della stessa, la descrizione
del servizio di comunicazione
elettronica che si vuole effettuare e la data
di inizio dell’attività.
Alla dichiarazione deve essere allegato il
certificato di iscrizione al registro ed il certificato
anti-mafia.
Le imprese operanti, dopo la DIA, sono
tenute all’iscrizione nel Registro degli
Operatori Elettronici (R.O.C.).
I PROFILI
DI PUBBLICA SICUREZZA
Il secondo adempimento cui devono attenersi
i titolari dei phone center è quello
connesso al c.d. decreto Pisanu del 27 luglio
2005 convertito con modificazioni
nella legge 155/05: fino al 31 dicembre
2007, chiunque intende aprire un pubblico
esercizio o un circolo privato di qualsiasi
specie, nel quale sono posti a disposizione
del pubblico, dei clienti o dei soci
apparecchi terminali utilizzabili per le
comunicazioni anche telematiche, deve
chiederne la licenza al questore. La licenza
non è richiesta nel caso di sola installazione
di telefoni pubblici a pagamento,
abilitati esclusivamente alla telefonia
vocale: quantunque quest’ultima

espressione faccia pensare che i phone
center con sole postazioni telefoniche siano
esclusi dall’obbligo di munirsi della licenza
di Polizia, in realtà qui ci riferisce
alle cabine telefoniche e ad altre postazioni
in cui si accede direttamente al servizio
di telefonia fornito dal gestore di rete,
senza la mediazione imprenditoriale.
Perciò anche i phone center “puri” devono
chiedere la licenza di p.s.
Al rilascio della licenza si applica la disciplina
del silenzio-assenso dopo 60 giorni.
In quanto nuova fattispecie di pubblico
esercizio, si applicano le disposizioni
del t.u.l.p.s. tra cui quelle in materia di sorvegliabilità,
di rappresentanza, di condizioni
soggettive per il rilascio e in materia
di sospensione o revoca della licenza e di
sanzioni. Secondo il d.m. 16 agosto 2005,
poi, i titolari o gestori di un esercizio nel
quale sono poste a disposizione del pubblico,
dei clienti o dei soci, apparecchi terminali
utilizzabili per le comunicazioni,
anche telematiche, sono tenuti a adottare
le misure fisiche o tecnologiche occorrenti
per impedire l'accesso agli apparecchi terminali
a persone che non siano preventivamente
identificate e adottare le misure
occorrenti per il monitoraggio dei traffici
telefonici e internet. Essi devono inoltre
informare, anche in lingue straniere, il
pubblico delle condizioni d’uso dei terminali
messi a disposizione e devono assicurare
il corretto trattamento dei dati acquisiti
e la loro conservazione fino al 31
dicembre 2007.
L’inosservanza delle disposizioni di Polizia
qui evidenziate secondo il Ministero
dell’Interno sono punite penalmente, ai
sensi dell’art. 17 t.u.l.p.s.
Così si è pronunciata la circolare
557/PAS/12982D(22) del 29-08-2005.
Secondo questa circolare alla licenza di
P.S. in questione si applicano, per espressa
indicazione dell’art. 7 del D.L. n. 144
in argomento, le disposizioni del testo unico
delle leggi di pubblica sicurezza. concernenti:
a) le autorizzazioni di Polizia (Titolo I -
Capo III), fra cui, particolarmente, quelle
degli artt. 9 (prescrizioni), 10 e 11 (condizioni
per il rilascio, la sospensione e la revoca);
b) i controlli e le sanzioni (Titolo I - Capo
IV), e, particolarmente, l’art. 16 (controlli)
e l’art. 17 (sanzioni penali);
c) la disciplina generale dei pubblici esercizi
(Titolo III - Capo II), fra cui, particolarmente,
quelle degli artt. 92 (ulteriori
condizioni di rilascio), 93 (conduzione tramite
rappresentanza) e 100 (sospensione
della licenza per motivi di pubblica sicurezza)
e quelle corrispondenti del regolamento
di esecuzione (fra cui gli artt. 152
e 153).
In particolare, sotto il profilo dei controlli,
il Ministero ritiene che l’esercizio delle
attività qui in argomento in assenza di licenza,
o in violazione degli obblighi ad
esse inerenti, rientra fra le fattispecie previste
e punite dall’art. 17 del testo unico
delle leggi di pubblica sicurezza, appositamente
richiamato, fra le disposizioni del
Capo IV del Titolo I dello stesso T.U., dal
comma 3 dell’art. 7.
Conseguentemente, secondo il Ministero,
la Polizia giudiziaria deve adottare le misure
previste dal codice di procedura penale
per l’interruzione delle attività costituenti
reato. Peraltro, alcune Questure
quale quella di Piacenza seguono l’orientamento
che prevede l’applicazione delle
sanzioni amministrative di cui all’art.
17 bis e seguenti.
Anche chi scrive ritiene più condivisibile
quest’ultimo orientamento.
L’interpretazione ministeriale, che sostiene
l’applicazione dell’art.17 per la violazione
di una norma non appartenente al
TULPS, ma al D.L. 144/05, sembra non tenere
conto del principio di legalità sancito
dall’art.1 del Codice penale. D’altra parte
proprio il riferimento contenuto nella
Circolare al capo III del titolo II, del TUL-
PS, può consentire di far rientrare questa
attività tra gli esercizi pubblici di cui all’art.86
e pertanto di assoggettare alla sanzione
amministrativa di cui all’art. 17 bis
dello stesso TULPS.
In ragione di quanto sopra, riteniamo che
si debba applicare il riferimento sanzionatorio
dell’art. 17 bis 1° comma TULPS,
in caso di carenza di licenza del Questore,
e del secondo comma dello stesso articolo
in caso di inottemperanza alla prescrizioni
del DM 16/8/05, con le conseguenti
determinazioni di cui agli artt. 17 ter e
quater.
La Questura di Milano, sollecitata dallo
scrivente, ha trasmesso una nota che conferma
la bontà di quest’ultima interpretazione.
Dalla lettura combinata della predetta nota
e del quadro normativo emerge pertanto
che:
- in caso di accertata assenza della licenza
di PS di cui al DL 144/05 o di non pre-
55
sentata richiesta di licenza di PS, per gli
esercizi già attivi al 28 luglio 2005, si deve
procedere all’applicazione della sanzione
amministrativa di cui all’art. 17 bis 1° comma
del r.d. 773/31 (VdC di 1.032 € - competenza
Prefettura);
- in caso di inosservanza delle prescrizioni
di cui al DM 16/8/05, contestare l’art.
17 bis 2° comma del r.d. 773/31 (VdC di
1.032 € - competenza Prefettura);
- in caso siano accertate ambo le violazioni,
si deve verbalizzarle entrambe.
Sarà peraltro rilevante trasmettere segnalazione
alla Questura competente per territorio,
Divisione Polizia amministrativa e
sociale, per l’adozione dei provvedimenti
sanzionatori accessori di cui all’art. 17
ter e quater del TULPS.
I PROFILI
AMMINISTRATIVI
In questo contesto e con riferimento alla
Lombardia si inserisce la legge regionale
6 del 2006. La Regione Lombardia ha
emanato il primo provvedimento normativo,
a livello regionale, che disciplina le
attività di telefonia in sede fissa, meglio
noti come phone center (circa 1800 in
Lombardia, secondo gli ultimi dati). Infatti,
con la Legge Regionale del 3 marzo 2006
n. 6 pubblicata sul BURL del 7 marzo
2006 n. 10, in vigore dal 22 marzo scorso,
la Lombardia è la prima Regione a stabilire
delle norme per l’insediamento e la
gestione di centri di telefonia in sede fissa.
La disciplina contenuta nella legge regionale
6/06 è essenzialmente di natura
amministrativa e igienico-sanitaria e integra
le disposizioni statuali che fissano i requisiti
tecnici per l’attivazione dei servizi
di telefonia (decreto legislativo 259/03) e
che stabiliscono l’obbligo di munirsi di
una licenza di Polizia e altri obblighi legati
all’identificazione degli utenti dei phone
center (d.l.144/05 convertito con modificazioni
dalla legge 155/05 e decreto
ministero dell’interno 16 agosto 2005), per
finalità anti-terrorismo. Diciamo subito che
la legge regionale 6 del 2006 è una legge
alquanto pasticciata. In essa vengono chiaramente
ripresi alcuni contenuti della legge
regionale 30 del 2003 sui pubblici
esercizi (procedure di rilascio dell’autorizzazione,
requisiti morali per gli esercenti,
profili sanzionatori) ma con una impostazione
negativa verso i centri di telefonia
in sede fissa, visti come un fattore

di disagio per i residenti e, come tali, sottoposti
a vincoli e obblighi che non hanno
riscontro in altre normative di settore.
Il problema è che a volte questi due aspetti
si scontrano nel testo normativo, creando
evidenti incoerenze e difficoltà interpretative.
Ma andiamo con ordine.
Già nell’articolo 2 in cui si definisce l’ambito
di applicazione della legge, si presentano
alcune incongruenze. Infatti, il legislatore,
dopo aver definito centro di telefonia
in sede fissa, qualsiasi struttura ove
è svolta l’attività commerciale in via esclusiva
di cessione al pubblico di servizi telefonici,
limita l’attività di questi centri a
tre distinte offerte commerciali, intese in
senso lato:
- l’attività che comporti “una connessione
telefonica o telematica allo scopo di
fornire servizi di telefonia vocale indipendentemente
dalle tecnologie di commutazione
utilizzate”;
- l’attività di vendita di schede telefoniche
- l’installazione di distributori automatici
di bevande ed alimenti.
Con questa formulazione, pertanto, anche
le postazioni per navigare in internet, spesso
presenti nei phone center, devono essere
rimosse da parte dei gestori, in quanto
è ammessa solo la possibilità di offrire
servizi telefonici. Vengono inoltre implicitamente
vietati proprio quei numerosi
servizi ed attività commerciali che integrano
l’offerta di servizi telefonici, quali,
come detto , money transfer (ossia il trasferimento
di denaro ai propri congiunti
nei paesi di origine), vendita di telefoni
cellulari e di accessori di telefonia, vendita
di prodotti alimentari e non alimentari,
vendita e noleggio di audiovisivi. Si
tratta di attività per le quali i gestori di phone
center devono conseguire dei titoli autorizzatori.
Infatti, l’attività di money transfer
è disciplinata dal Testo unico bancario
(d. lgs. 385/93) come attività di intermediazione
finanziaria soggetta ad iscrizione
all’Ufficio Italiano Cambi. Il noleggio
e la vendita di audiovisivi sono invece
soggetti, ai sensi dell’art. 75 bis del
TULPS, a comunicazione alla locale
Autorità di P.S. la quale rilascia la c.d presa
d’atto. Le attività commerciali di vendita
di prodotti alimentari e non alimentari
sono poi soggette a comunicazioni di
apertura di esercizio di vicinato (art. 7 d.
lgs 114/98). Ebbene, da un lato sussistono
delle norme che autorizzano queste attività
e dall’altro lato è stata introdotta nel-
l’ordinamento una disposizione (appunto
l’art. 2 comma 3 della l.r. 6/06) che vieta
l’svolgimento di attività imprenditoriali. A
tacere del fatto che la Regione, come nel
caso di money transfer, non potrebbe vietare
un’attività che è soggetta solo alla normativa
nazionale, resta il pesante problema
che un eventuale diffida da parte del
Comune ad esercire queste attività a seguito
di accertamenti e sanzioni da parte
della Polizia locale sarebbe con ogni probabilità
cassata da parte della giustizia
amministrativa, per le accennate incongruenze
legislative, non adeguatamente
motivate da ragioni di pubblico interesse.
La legge regionale stabilisce anche i requisiti
morali per l’esercizio dell’attività di
cessione di servizi di telefonia in sede fissa,
più o meno in linea con quanto previsto
per gli esercenti di bar e ristoranti. Non
possono esercitare tale attività, quali titolari
o gestori preposti all’esercizio, salvo
che abbiano ottenuto la riabilitazione, coloro
che sono stati dichiarati falliti, hanno
riportato una condanna, con sentenza passata
in giudicato, a pena restrittiva della
libertà personale superiore a due anni oppure
una condanna per alcuni reati specifici
(tra questi citiamo: reati contro la
moralità pubblica e il buon costume o
contro l’igiene e la sanità pubblica, gioco
d’azzardo, scommesse clandestine alle
norme sul gioco del lotto, delitti contro la
personalità dello Stato o contro l’ordine
pubblico, ovvero per delitti contro la persona
commessi con violenza, o per furto,
rapina, estorsione, sequestro di persona a
scopo di rapina o di estorsione, usura, ricettazione)
oppure ancora siano sottoposti
ad una delle misure di prevenzione di
cui all’articolo 3 della legge 27 dicembre
1956, n. 1423 o nei cui confronti è stata
applicata una delle misure previste dalla
legislazione antimafia ovvero sono sottoposti
a misure di sicurezza o sono stati dichiarati
delinquenti abituali, professionali
o per tendenza. Anche qui si avverte un
approccio non positivo verso queste attività.
Infatti, a differenza di quanto previsto
dalla l.r. 30/03 per i pubblici esercizi,
in caso di gestione societaria dell’attività
, i requisiti morali devono essere posseduti
per le società di persone da tutti i soci
(mentre abitualmente i requisiti sono richiesti
solo per i soci amministratori, ad
es, gli accomandatari nelle s.a.s.) mentre
permane tale obbligo per il solo legale
rappresentante per le società di capitali.
Le attività di telefonia, con la l.r. 6/06, so-
56
no soggette ad autorizzazione comunale,
di cui all’art. 4 della legge, autorizzazione
che viene rilasciata sulla base di alcuni
requisiti, oltre a quelli morali già visti.
Essi sono essenzialmente legati ai locali in
cui si andrà ad esercitare l’attività. Infatti,
l’esercente deve dichiarare la disponibilità,
all’atto della presentazione della domanda
o nel corso dell’istruttoria, dei locali
e delle superfici nei quali si intende
esercitare l’attività nonché il possesso del
certificato igienico-sanitario relativo ai locali
evidentemente rilasciato dall’ASL e
deve autocertificare di aver ottemperato
alle norme contenute nel decreto legislativo
19 settembre 1994, n. 626 in materia
di sicurezza e salute dei lavoratori e alla
normativa di prevenzione incendi. Un altro
aspetto che desta perplessità consiste
nel fatto che da un lato si chiede che, prima
della presentazione della domanda per
l’autorizzazione amministrativa, l’esercente
del phone center adegui i locali e si
munisca del relativo certificato igienicosanitario,
dall’altro che, come precisato al
comma 5 dello stesso art. 4, il momento
significativo per stabilire che i locali sono
a norma è solo quello che precede l’inizio
effettivo dell’attività (“il richiedente deve
porsi in regola con le vigenti norme,
prescrizioni e autorizzazioni in materia
edilizia, urbanistica ed igienico-sanitaria,
nonché con le disposizioni sulla destinazione
d’uso dei locali e degli edifici, prevenzione
incendi e sicurezza”). I locali,
sotto questo profilo igienico-sanitario, devono
essere conformi ai regolamenti locali
di igiene integrati dalle prescrizioni
contenute nell’art. 8. Tra esse citiamo l’obbligo
di allacciamento alla rete idrica dell’acquedotto
pubblico e l’allacciamento
degli scarichi alla pubblica fognatura e la
presenza di sistemi di ventilazione naturale
e sistemi di aerazione artificiale
conformi alle norme UNI nonché l’esistenza
di illuminazione naturale conforme
ai requisiti dei regolamenti locali di
igiene e di illuminazione artificiale conforme
ai requisiti minimi generali delle specifiche
norme UNI. Per quanto attiene ai
servizi igienici ve ne deve essere uno ad
uso esclusivo del personale dipendente ed
uno riservato al pubblico, anche prossimo
al locale nel caso di esercizi già attivi all’entrata
in vigore della presente legge, ma
ad uso esclusivo dello stesso mentre deve
essere all’interno al locale nel caso di esercizi
successivamente autorizzati, per il locale
con superficie fino a 60 metri qua-

drati. In casi di locali di dimensioni superiori,
vi dovrà essere un ulteriore servizio
igienico. Il phone center deve poi avere
uno spazio di attesa all’interno del locale
di almeno 9 metri quadrati, fino a 4 postazioni
telefoniche, provvisto di idonei
sedili posizionati in modo da non ostruire
le vie di esodo; la sala di attesa dovrà
essere aumentata di 2 metri quadrati ogni
postazione aggiuntiva.
Ogni postazione telefonica deve avere una
superficie minima di 1 metro quadrato ed
essere dislocata in modo da garantire un
percorso di esodo, libero da qualsiasi ingombro
ed avere una larghezza minima
di 1,20 metri. E’ evidente che con queste
prescrizioni così vincolanti ben pochi phone
center, di quelli esistenti, riusciranno
ad ottenere il nulla osta delle ASL. La domanda
di autorizzazione o di trasferimento
deve contenere l’indicazione della
denominazione o ragione sociale, della
residenza o sede legale e della nazionalità
del richiedente, ed i dati dell’eventuale
preposto nonché dell’ubicazione del
locale e della superficie nei quali si intende
esercitare l’attività. Vige il termine
di 90 giorni dalla presentazione della domanda
per comunicare alla parte se la domanda
è stata accolta o meno. Non è dato
capire dal testo di legge se trattasi di silenzio-assenso
o silenzio-rifiuto. Peraltro,
applicando i principi contenuti nell’art. 20
della l. 241/90, la regola del silenzio - assenso
dovrebbe prevalere anche in questa
fattispecie. Tuttavia dobbiamo precisare
che, ai sensi dell’art. 7 della l.r. 6/06
che modifica la legge regionale 11 marzo
2005, n. 12, inserendovi l’articolo 98 bis,
i Comuni devono individuare gli ambiti
territoriali nei quali è ammessa la localizzazione
dei centri di telefonia in sede fissa
e devono definire la disciplina urbanistica
cui è subordinato il loro insediamento,
con particolare riferimento alla disponibilità
di aree per parcheggi, nonché
alla compatibilità con le altre funzioni urbane
e con la viabilità di accesso. Sino a
quando non saranno definiti questi parametri,
non è consentita l’apertura di nuovi
centri di telefonia in sede fissa, né la rilocalizzazione
di centri preesistenti.
Questo per quanto attiene le attività che
sorgeranno in futuro. Per le attività esistenti
alla data di entrata in vigore della legge
6/06, l’art. 12 dispone che i titolari di questi
centri di telefonia fissa devono porsi in
regola con le vigenti norme e con le prescrizioni
e autorizzazioni in materia edi-
lizia, urbanistica ed igienico-sanitaria previste
dalla legge entro un anno dall’entrata
in vigore della stessa.. È infatti del tutto
ragionevole prevedere un congruo periodo
di tempo per l’adeguamento strutturale
dei locali. Questa formulazione lasciava
pensare che tutto il resto dell’impianto
normativo (necessità di ottenere l’autorizzazione,
possesso dei requisiti morali, obbligo
di rispettare orari di chiusura, divieto
di esercitare altre attività oltre quelle
previste dall’art.2) della legge sarebbe entrato
da subito in vigore.
In realtà i funzionari della Regione, interpellati
al riguardo, avevano già anticipato
informalmente, che, di fatto, l’unica disposizione
da subito vigente è quella di
cui parleremo tra poco, in materia di orari
e turni di chiusura. In particolare, l’autorizzazione
per le attività già esistenti non
verrà rilasciata sino a quando (entro il 21
marzo 2007) i titolari dei phone center
avranno tempo per gli adeguamenti dei
locali.
A niente è valso eccepire che l’art. 9 prevede
tra i casi di revoca dell’ autorizzazione,
l’ipotesi in cui il “titolare non abbia
adempiuto all’obbligo di porsi in regola
con le vigenti norme, prescrizioni e
autorizzazioni in materia edilizia, urbanistica
ed igienico-sanitaria, nonché con le
disposizioni sulla destinazione d’uso dei
locali e degli edifici, prevenzione incendi
e sicurezza…entro un anno dall’entrata
in vigore della legge ai sensi dell’ articolo
12”. L’autorizzazione per essere revocata
deve essere stata prima rilasciata.
Si sarebbe potuto risolvere la querelle con
una più attenta operazione di tecnica legislativa,
prevedendo, oltre ad un periodo
di tempo per gli adeguamenti dei locali,
anche un arco di tempo (60 o 90 giorni)
per presentare domanda di autorizzazione
per le attività esistenti, con l’evidente
riserva di adeguamento dei locali entro un
anno, pena la revoca dell’autorizzazione.
Si deve ricordare che su alcuni punti controversi
è intervenuta la Circolare regionale
H1.2006.0027733 del 5/6/2006 in
cui sono stati chiariti alcuni punti:
- le attività complementari alla telefonia
non saranno in ogni caso consentite a partire
dal marzo 2007;
- i subingressi sono consentiti, a differenza
delle nuove aperture, anche nelle more
dell’adeguamento degli strumenti urbanistici
da parte dei Comuni;
- i requisiti morali, in caso di società, de-
57
vono essere posseduti dai soli soci amministratori.
Per quanto attiene agli orari di chiusura,
l’art. 6 (l’unico realmente vigente da subito)
della legge regionale 6/06 stabilisce
che essi sono rimessi alla libera determinazione
degli esercenti entro i limiti stabiliti
dal Comune competente, fatto salvo
che i phone center non possono aprire prima
delle 7 e devono chiudere non oltre le
ore 22, non superando, comunque, il limite
delle tredici ore giornaliere. Il
Comune, previa motivata richiesta degli
esercenti, può autorizzare l’apertura anticipata
o la chiusura posticipata di due ore.
I centri di telefonia in sede fissa devono
inoltre osservare un giorno di chiusura di
una giornata settimanale, stabilito dall’esercente
e quindi non necessariamente
coincidente con la domenica. In ogni caso
orario e giorno di chiusura adottato deve
essere pubblicizzato mediante l’esposizione
di appositi cartelli all’interno e all’esterno
dell’esercizio e comunicato al
Comune. Sotto il profilo sanzionatorio,
chiunque eserciti l’attività di cessione al
pubblico di servizi di telefonia senza la
prescritta autorizzazione, ovvero quando
questa sia stata revocata o sospesa, ovvero
senza i requisiti morali, si applica la
sanzione amministrativa prevista dall’ articolo
17 bis, comma 1, del TULPS (regio
decreto 18 giugno 1931, n. 773). Pertanto
la Polizia locale e gli altri corpi di Polizia
redigeranno un verbale di contestazione
indicando l’importo di 1.032 € per l’ammissione
al pagamento in misura ridotta.
Per ogni altra violazione alle disposizioni
della legge, si applica la sanzione amministrativa
di 308 €, prevista dall’ articolo
17 bis, comma 3, del r.d. 773/1931.
In ambo i casi, si applicano anche le disposizioni
di cui agli articoli 17 ter e 17
quater del TULPS e pertanto si potrà dare
corso alla sanzione accessoria della sospensione
dell’attività per un periodo non
superiore a tre mesi.
La competenza per ricevere il rapporto di
cui all’ articolo 17 della legge 24 novembre
1981, n. 689 e per emettere le ordinanze
di pagamento e le sanzioni accessorie
nonché per introitare i proventi delle
sanzioni è il Comune competente per
territorio.
Al fine di fornire uno strumento operativo
per i controlli di Polizia locale si allega un
mini-prontuario delle sanzioni applicabili
in casi di accertate violazioni a carico
di centri di telefonia.

PRONTUARIO SANZIONI PHONE CENTER E INTERNET POINT
NORMA VIOLATA FATTISPECIE SANZIONE AUTORITÁ COMPETENTE NOTE
Art. 3 L.R. 6/06
Art. 3 L.R. 6/06 Mancanza requisiti Da 516 € Comune
in relaz. morali a 3098 €
Art. 5 L.R. 30/03 P.M.R. 1.032 €
Art. 6
2° comma L.R. 6/06
Art. 6
3° comma L.R. 6/06
Art. 6
4° comma L.R. 6/06
Art. 6
4° comma L.R. 6/06
Mancanza autorizzazione
comunale
Inosservanza orari
di chiusura
Inosservanza turno
di chiusura
settimanale
Omessa
esposizione
di cartello
orari ristorante
Omessa
comunicazione
al comune
degli orari praticati
Da 516 a 3098 €
P.M.R. 1.032 €
Da 154 a 1.032 €
P.M.R. 308 €
Da 154 a 1.032 €
P.M.R. 308 €
Da 154 a 1.032 €
P.M.R. 308 €
Da 154 a 1.032 €
P.M.R. 308 €
58
Comune Medesima sanzione
in caso di autorizzazione
revocata o sospesa.
L’obbligo di
autorizzazione si applica
dal 21 marzo
2007 per le attività
esistenti alla data di
entrata della legge
Comune
Comune
Comune
Comune
Devono essere posseduti
dal titolare, se
ditta individuale e,
in caso di società
dal legale rappresentante
ed eventuale
preposto
Gli esercizi devono
aprire non prima delle
7 e chiudere non
oltre le 22, per non oltre
13 ore giornaliere
Intimare chiusura immediata
esercizio
Turno a discrezione
dell’esercente.
Intimare chiusura immediata
esercizio
segue a pag. 59

PRONTUARIO SANZIONI PHONE CENTER E INTERNET POINT
NORMA VIOLATA FATTISPECIE SANZIONE AUTORITÁ COMPETENTE NOTE
Art. 8
L.R. 6/0
Art. 2 3°
comma L.R. 6/06
Art. 7 D.L.
144/05 Conv.
con modificazioni
in L. 155/05
in relaz.
art. 17 bis tulps
Art. 1 D.M. 16
agosto 2005
in relaz.
art. 17 bis tulps
Art. 25
4° comma
L.R. 259/06
Art. 106
D.L. 385/93
Mancato rispetto
delle prescrizioni
igienico-sanitarie
Svolgimento attività
diverse dalla cessione
di servizi telefonici
schede telefoniche
Mancanza della licenza
di P.S. o, Per
esercizi già attivi al
12 agosto 2005 della
richiesta di licenza
Inosservanza obblighi
di identificazione utenti,
monitoraggio
attività informaz. all’utenza
etc.
Da 516 a 3098 €
P.M.R. 1.032 €
Mancata dichiarazio- Da 15.000 €
ne inizio attività al mi- a 2.500.000 €
nistero delle comunicazioni
Mancata iscrizione
all’UIC per il servizio
di money Transfer
Da 154 a 1.032 €
P.M.R. 308 €
Da 154 a 1.032 €
P.M.R. 308 €
Da 516 a 3098 €
P.M.R. 1.032 €
C.N.D.R. in relaz.
art. 7
D.M. Finanze 485/01
59
Comune Gli esercizi già attivi
hanno 1 anno
per adeguarsi alle
prescrizioni
Comune Ammessa solo
presenza
distributori
automatici
Comune
Comune
Ministero
delle comunicazioni
Si applica
il silenzio-assenso
Si redige C.N.D.R
come previsto dalla
circolare ministeriale
del 29 agosto
2005
Riferire all’Ispettorato
territoriale del
Ministero per l’applicazione
della
sanzione
Autorità giudiziaria Accertamneti
e rapporto
alla sede territoriale
dell’UIC

ELENA FIORE
Comandante della Polizia municipale
di Lugo di Romagna (RA)
NUOVE NORME SULLA CONCORRENZA E DIRITTI
SUI CONSUMATORI. ULTIME MODIFICHE E NOVITÀ
1. Il decreto legge n. 223/2006 (decreto
Visco-Bersani), convertito con modificazioni
in legge 4 agosto 2006, n.
248 (GU n. 186 del 11-8-2006- Suppl.
Ordinario n.183), recante disposizioni
urgenti per il rilancio economico e sociale,
per il contenimento e la razionalizzazione
della spesa pubblica, nonché
interventi in materia di entrate e di
contrasto all’evasione fiscale, persegue
le seguenti finalità:
- rafforzare la libertà di scelta del cittadino-consumatore
di assicurando un livello
minimo ed uniforme di condizioni
di acquisto di prodotti e servizi sul
territorio nazionale;
- promuovere la concorrenza sui mercati;
- rilanciare l’economia e l’occupazione;
- liberalizzare le attività imprenditoriali
e creare nuovi posti di lavoro.
2. Art. 3 - Regole di tutela della concorrenza
nel settore della distribuzione
commerciale
Le rivendicazioni dei taxisti e dei farmacisti
hanno spostato l’attenzione dei
media sugli articoli 5 e 6 del decreto
legge Bersani che intervengono rispettivamente
sulla vendita di farmaci e sulle
licenze per il servizio taxi.
Sono questi due articoli sicuramente
importanti per rilanciare l’economia e
l’occupazione attraverso la liberalizzare
delle attività imprenditoriali e
creare nuovi posti di lavoro ma, per il
raggiungimento delle finalità che il decreto
si pone, assumono grande rilevanza
anche le disposizioni contenute
nell’art. 3.
Questo articolo, nel primo comma, elimina
in sei disposizioni contenute nelle
lettere dalla a) alla f-bis) la maggioranza
dei limiti sopravvissuti al d.lgs n.
114/98, in linea con le disposizioni comunitarie
e in attuazione dell’art. 117,
comma secondo, lettere e) ed m) della
Costituzione che riservano allo Stato
la competenza esclusiva in materia di
tutela della concorrenza e di determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali.
Tralasciando le probabili future controversie
sulla legittimità - alla luce soprattutto
delle modifiche apportate al titolo
V della Costituzione e relative al riparto
delle competenze legislative tra lo
Stato e le regioni - di un intervento statale
su una materia che non solo è attinente
alla “concorrenza” ma anche al
“commercio” (la regione Toscana ha già
presentato ricorso alla Corte Costituzionale),
si vuole porre l’accento sull’ambito
di applicazione delle disposizioni
contenute nell’art. 3.
Il comma 1 di questo articolo precisa
che i limiti e le prescrizioni che si intendono
eliminare solo riferibili alle “attività
commerciali, come individuate
dal decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 114 e di somministrazione di alimenti
e bevande”.
La legge di conversione n. 248/2006 ha
sostituito l’infelice formulazione dell’art.3,
comma 1, del decreto legge nella
parte che intendeva eliminare limiti
e prescrizioni delle “attività economiche
di distribuzione commerciale, ivi
comprese la somministrazione di alimenti
e bevande”.
60
Nel dettare questa disposizione, ora
modificata, non si era tenuto conto che
nella legislazione commerciale vigente
non esiste alcuna definizione di attività
economica di distribuzione commerciale,
ma solo di attività di commercio
(all’ingrosso o al dettaglio) che l’art.4
del d.lgs n.114/98 definisce come quella
attività svolta da chiunque professionalmente
acquista merci in nome e per
conto proprio e le rivende ad altri (commercianti,
utilizzatori professionali o in
grande ovvero consumatori), su aree private
in sede fissa, su aree pubbliche o
mediante altre forme di distribuzione.
Nell’ambito di applicazione dell’art.3
quindi rientrano:
- le attività di commercio previste dal
d.lgs n.114/98 (commercio all’ingrosso,
commercio su aree private, commercio
su aree pubbliche, e commercio mediante
forme speciali di vendita);
- le attività di somministrazione di alimenti
e bevande di cui alla legge
n.287/91.
Dopo la modifica, pertanto, non vi è più
alcun dubbio che le disposizioni dell’art.
3 non si applicano:
- alle attività escluse dall’art.4, comma
2, del d.lgs n.114/98 dall’ambito di applicazione
del decreto e quindi, ad
esempio, alla vendita di carburanti;
- alle attività commerciali disciplinate
da leggi di settore quali la vendita della
stampa quotidiana e periodica, disciplinata
dal d.lgs 24 aprile 2001,
n.170 (1) ;
(1) Vedi anche la circolare del Ministero dello Sviluppo
Econimico n. 3603/C del 28/09/2006

- alle attività artigianali quali attività di
acconciatore, di estetista ecc…
3. Art. 3 - Entrata in vigore delle disposizioni
L’art. 3, comma 3, del d.l. 223/2006 dispone
che a decorrere dalla data di entrata
in vigore del decreto (4 luglio 2006)
sono abrogate le disposizioni legislative
e regolamentari statali di disciplina del
settore della distribuzione commerciale
incompatibili con le disposizioni indicate
nello stesso articolo.
Si evidenzia che il decreto non indica in
modo chiaro e tassativo quali disposizioni
sono abrogate e lascia, quindi, all’interprete
l’individuazione delle stesse.
È evidente che questo porterà a contenziosi
sia che l’interpretazione data
alle disposizioni del decreto sia restrittiva
che estensiva in quanto trattasi di
liberalizzazione di attività economiche
e di concorrenza e competitività.
Questa incertezza interpretativa, purtroppo,
peserà ancora una volta sui comuni,
che sono gli enti competenti a gestire
i processi modificati dal d.l. n.223.
In particolare, il Ministero dello Sviluppo
Economico, nella circolare n.
3603/C del 28 settembre 2006, ha precisato
che sono abrogate le seguenti disposizioni:
- artt. 1, 2, 4, 8 e 10 della legge 11 giugno
1971, n. 426;
- gli artt. 1, 2, 3, 4,5, 12, 14, 15, 17, 18,
20, 21, 22, 25, 27 e 29 del decreto ministeriale
4 agosto 1988, n. 375;
- l’art. 2, comma 2, della legge 5 gennaio
1996, n. 25;
- tutti i termini e le locuzioni che citano
il Registro e i relativi esami, contenuti
nei testi delle disposizioni della
legge 25 agosto 1991, n. 287.
Il comma 4 dell’art.3, invece, indica
l’entrata in vigore di queste nuove disposizioni
quando la materia è regolata
da legge regionale e precisamente dispone:
“Le regioni e gli enti locali adeguano
le proprie disposizioni legislative
e regolamentari ai principi e alle disposizioni
di cui al comma 1 entro il 1°
gennaio 2007”.
È evidente che si tratta di un termine assolutamente
irrisorio (6 mesi) per consentire
alle regioni la revisione delle leggi
regionali e ai comuni di rivedere i regolamenti
adottati in attuazione alle di-
sposizioni regionali: termine comunque
confermato anche dalla legge di conversione
del decreto.
Questo termine ha poche possibilità di
essere rispettato; d’altro canto il decreto
stesso non prevede quale misura dovrà
essere adottata per le regioni e gli
enti locali inadempienti: forse il commissariamento?
Anche per questo aspetto i comuni sono
in difficoltà in quanto si troveranno,
dopo il 1 gennaio 2007, ad applicare
leggi regionali in contrasto con le disposizioni
del decreto.
L’autorità Garante della concorrenza e
del mercato ha precisato che “in questi
settori un ruolo di primo piano spetterà
alle regioni che sulla base di queste disposizioni,
che segnano il limite minimo
di una regolazione efficiente, potranno
spingersi anche oltre in senso più
aperto, nel rispetto delle sole reali esigenze
di interesse generale.”
Il Ministero dello Sviluppo Economico,
nella citata circolare n. 3603/C del 28
settembre 2006, ha precisato che nelle
regioni e nelle Province Autonome, che
hanno già esercitato la potestà legislativa
sulla materia del commercio per effetto
dell’art. 117 della Costituzione, come
modificato dalla legge costituzionale
n. 3 del 2001, restano vigenti, fino
al termine di cui all’art. 3, comma 4, del
decreto (1 gennaio 2007), le disposizioni
legislative e regolamentari emanate
dagli enti territoriali.
Una precisazione che nulla aggiunge a
quanto già detto dal legislatore e che lascia
aperti tutti i dubbi su come devono
procedere i comuni dopo questa data
che le regioni non saranno in grado
di rispettare.
4. Art. 3, comma 1, lettera a) - REC e
requisiti professionali
Il primo limite che viene eliminato dall’art.3,
comma 1, lettera a) è:
- l’iscrizione a registri abilitanti;
- ovvero l’obbligo di possedere requisiti
professionali soggettivi per l’esercizio
di attività commerciali, fatti salvi quelli
riguardanti il settore alimentare e la
somministrazione degli alimenti e bevande.
Questa disposizione porta a termine l’opera
già intrapresa dal d.lgs n.114/98
che ha eliminato l’obbligo dell’iscrizio-
61
ne nel R.E.C. per l’attività commerciale
e della legge n.135/2001 che ha soppresso
il R.I.T. per le imprese turisticoricettive.
Il limite eliminato, quindi, è l’obbligo
dell’iscrizione al REC per la somministrazione
di alimenti e bevande ancora
previsto dall’art. 2 della legge n.287/91.
Non viene solo abolito l’obbligo di iscrizione
al REC ma anche l’obbligo di possedere
requisiti professionali soggettivi
per l’esercizio di attività di commercio
all’ingrosso e al dettaglio di prodotti non
alimentari.
Si tratta in questo caso di disposizioni
regionali (2) che prevedono, in luogo dell’abolito
REC, il possesso di requisiti
professionali anche per la vendita di
prodotti appartenenti al settore non alimentare.
In particolare si rammenta che:
- la regione Puglia, all’art.6 della L.R.
n.11/2003, prevede il possesso di requisiti
professionali per l'esercizio, in
qualsiasi forma, di un'attività di commercio
(sia alimentare che non alimentare),
anche se effettuata nei confronti
di una cerchia determinata di persone;
- la regione Friuli Venezia Giulia, all’art.7
della L.R.n.29/2005, prevede il
possesso di requisiti professionali anche
per l’esercizio dell’attività commerciale
in sede fissa o sulle aree pubbliche di
prodotti non alimentari (questa regione
ha comunque mantenuto anche l’obbligo
del REC per la somministrazione).
Nelle regioni, quindi, ove è ancora vigente
la legge n. 287/91, gli interessati,
per ottenere il rilascio di autorizzazione
alla somministrazione, devono, al
momento della richiesta al comune del
titolo autorizzativo, autocertificare il
possesso dei requisiti professionali indicati
dall’art. 2, comma 2, della legge
n. 287/91 e quindi dichiarare in alternativa
di:
- aver frequentato con esito positivo corsi
professionali istituiti o riconosciuti
dalle regioni o dalle province autonome
di Trento e di Bolzano, aventi a oggetto
l'attività di somministrazione di
alimenti e di bevande,
- aver frequentato con esito positivo corsi
di una scuola alberghiera o di altra
scuola a specifico indirizzo professionale.
(2) Per l’efficacia del d.l. n.223/06 sulle disposizioni
regionali vedi al paragrafo precedente n.3

Con circolare la n. 3603/C del 28 settembre
2006, il Ministero dello Sviluppo
Economico ha precisato che “Per effetto
della soppressione del Registro degli
esercenti il commercio per l’attività
di somministrazione di alimenti e bevande,
deve ritenersi soppresso anche
il requisito del superamento degli esami
presso le Camere di commercio previsto
dall’art. 2, comma 2, lettera c), ultimo
periodo, della citata legge n. 287,
direttamente finalizzato all’iscrizione.
Con riferimento a quanto precisato, si
richiama il parere della scrivente 1 agosto
2006, n. 7084, in risposta ad un
quesito dell’Unioncamere, con il quale,
riguardo alle problematiche relative
al periodo transitorio, si è ritenuto, al fine
di non pregiudicare gli interessi e le
aspettative dei cittadini che hanno presentato
istanza presso le Camere di
commercio in data antecedente al 4 luglio
2006, che i relativi esami possano
essere svolti e che il superamento dei
medesimi possa essere ritenuto valido
ai limitati fini del riconoscimento del requisito
professionale per l’avvio dell’attività
di somministrazione di alimenti e
bevande”.
Nella richiamata circolare il Ministero
fornisce, inoltre importanti delucidazioni
in merito al requisito della pratica
commerciale, ovvero l’avere “prestato
servizio, per almeno due anni negli
ultimi cinque, presso imprese esercenti
attività di somministrazione di alimenti
e bevande, in qualità dipendenti
qualificati addetti alla somministrazione,
alla produzione o all’amministrazione
o, se trattasi di coniuge, parente
o affine entro il terzo grado dell’imprenditore,
in qualità di coadiutore”
(cfr. art. 2, comma 3, ultimo periodo,
della legge n. 287).
Questo requisito, sostiene il Ministero,
può essere ritenuto valido ai fini della
dimostrazione del possesso della qualificazione
professionale, analogamente
a quanto già previsto ai fini dell’avvio
dell’attività di vendita nel settore
alimentare dal d. lgs. n. 114 (cfr.
art. 5, comma 5, lett. b).
Gli interessati, oltre al requisito professionale,
devono essere in possesso
anche dei requisiti morali, previsti dall’art.2,
comma 4, della legge n.
287/91.
I requisiti di onorabilità, prima verificati
dalle Camere di Commercio, de-
vono ora essere autocertificati dagli interessati
con le modalità indicate dal
D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, ed
in particolare dagli artt. 38, 46 e 47.
“Allo stato attuale, infatti, nel caso di
avvio di attività di somministrazione di
alimenti e bevande, il possesso dei requisiti
professionali e di onorabilità
previsti può essere comprovato con dichiarazioni
sottoscritte dal soggetto interessato,
ferme restando in capo al
Comune, competente per territorio, le
opportune verifiche nei termini e secondo
le modalità previste dalle norme
vigenti”.
5. Art. 3, comma 1, lettera b) - Distanze
minime
Il comma 1 lettera b) dell’art.3 del d.l
266/200 dispone inoltre che le attività
di commercio e di somministrazione
di alimenti e bevande siano svolte senza
dover rispettare distanze minime
obbligatorie.
Questo limite è stato eliminato dalla
legislazione nazionale ma può sopravvivere
in disposizioni legislative
regionali e regolamentari dei comuni
che dovranno comunque adeguarsi
entro il 1 gennaio 2007.
Si rammenta, ad esempio, che la regione
Lombardia, al punto 7.1 della
Deliberazione della Giunta Regionale
17/5/2004 n. VII/17516, recante
“Indirizzi generali per il rilascio da
parte dei comuni delle autorizzazioni
relative alle attività di somministrazione
di alimenti e bevande in attuazione
della LR n. 30 del 24 dicembre
2003” prevede che “I criteri comunali
di cui all’articolo 9 della l.r. n. 30
del 2003, previo parere della Commissione
di cui all’articolo 20 della l.r.
n. 30 del 2003, potranno prevedere limiti
di distanza per esercizi di somministrazione
solo a fronte di motivata
esigenza volta ad evitare addensamenti
di traffico, di disturbo alla quiete
o alla sicurezza pubblica o simili e
comunque non allo scopo di limitare
la concorrenza”.
L’obbligo di rispettare delle distanze
minime obbligatorie è previsto nella
maggioranza dei comuni per le attività
di estetista che, come detto sopra, non
rientrano nell’ambito di applicazione
del decreto legge in argomento.
62
6. Art. 3, comma 1, lettera c) - Limitazioni
quantitative
L’art.3, comma 1, lettera c) elimina ogni
limite quantitativo all’assortimento merceologico
offerto negli esercizi commerciali,
fatta salva - come precisato
dalla legge di conversione - la distinzione
tra settore alimentare e non alimentare.
Questo limite è stato già superato per il
commercio su aree private con il d.lgs
n. 114/98 che ha previsto la possibilità
per i commercianti di porre in vendita
nel medesimo esercizio tutta la gamma
dei prodotti alimentari e non alimentari.
La fraseologia utilizzata dal legislatore
è però ambigua in quanto specifica
che viene eliminata ogni “limitazione
quantitativa di assortimento merceologico”.
Se il termine “limitazione
quantitativa” viene letto estrapolandolo
dal contesto, si tratta solo di eventuali
limiti di quantità che non risultano essere
attualmente imposti nella legislazione
nazionale.
Se invece il termine “limitazione quantitativa”
viene letto unitamente a quello
“di assortimento merceologico” e per
“esercizi commerciali” si intendono tutte
le attività commerciali che si svolgono
su aree private e pubbliche (3) , si potrebbe
sostenere che il limite rimosso
concerne il numero delle merceologie
che possono essere poste in vendita. Il
Ministero dello Sviluppo Economico
nella citata circolare n.3603/06, ha però
precisato che la disposizione deve intendersi
riferita agli esercizi di vendita
in sede fissa e che non comporta conseguenze
sulla programmazione del territorio
nel caso di esercizio dell’attività
sulle aree pubbliche. “Il principio introdotto
intende impedire che all’interno
del settore alimentare o non alimentare
siano posti obblighi, riserve o
limitazioni con riferimento ai prodotti
esitabili, fatto salvo, ovviamente, il rispetto,
ove sussistano, dei requisiti igienico
sanitari previsti. La prescrizione va
riferita, quindi, anche ai casi di eventuale
programmazione territoriale caratterizzata
dalla previsione di ulteriori
suddivisioni all’interno del settore merceologico
alimentare o non alimentare,
(3) Si rammenta che il d.lgs n. 114/98, cui occorre fare
riferimento per individuare le attività commerciali
che rientrano nell’ambito di applicazione dell’art. 3
del decreto legge n.223/206

con riferimento a categorie merceologiche.
Si ritiene che il principio enunciato
a tutela della concorrenza non sia
applicabile nel caso in cui prescrizioni
relative a limitazioni dell’assortimento
merceologico siano emanate per finalità
di valorizzazione e salvaguardia delle
aree o degli edifici aventi valore storico,
archeologico, artistico o ambientale
e, pertanto, per finalità costituzionalmente
garantite.
7. Art. 3, comma 1, lettera d) - Limiti
a quote di mercato predefinite
Sono eliminate anche eventuali limiti
riferiti a quote di mercato predefinite
o calcolate sul volume delle vendite a
livello territoriale sub regionale. Si tratta,
in questo caso, di evitare meccanismi
di programmazione degli insediamenti
commerciali fondati sul rispetto
di determinati limiti antitrust.
Non è possibile, quindi, stabilire programmazioni
basate sulla determinazioni
“…di volumi di vendite o quote
massime di mercato, comunque individuate,
riferite ad ambiti territoriali
predefiniti, che non trovano riscontro
nella normativa e nella giurisprudenza
statale e comunitaria riguardante la tutela
della concorrenza”.
La disposizione, al momento, sembra
trovare applicazione solo in riferimento
alla legge regionale della Sicilia che
ha stabilito limiti per la grande distribuzione.
8. Art. 3, comma 1, lettere e) ed f) -
Vendite promozionali
Le vendite promozionali non possono
essere più oggetto di divieti generali,
salvo che non siano previsti dal diritto
comunitario, né soggette ad autorizzazioni
preventive né a limitazioni di ordine
temporale o quantitativo salvo
che nei periodi immediatamente precedenti
i saldi di fine stagione per i
medesimi prodotti.
Il Ministero dello Sviluppo Economico,
nella citata circolare, ha precisato che
nell’utilizzare la locuzione “i medesimi
prodotti” intendeva fare riferimento
non al singolo prodotto ma alla medesima
merceologia di prodotti stagionali
o di moda tradizionalmente og-
getto delle vendite di fine stagione. Già
queste particolari vendite straordinarie
erano state liberalizzate dal d.lgs
n.114/98 che, all’art. 15,:
- dispone che le vendite promozionali
sono effettuate dall'esercente dettagliante
per tutti o una parte dei prodotti
merceologici e per periodi di tempo limitato;
- non prevede obbligo di alcuna comunicazione
né una particolare modalità
di pubblicizzazione.
Alcune regioni, diversamente da quanto
indicato dal d.lgs n.114/98, hanno
imposto limiti temporali e di durata all’effettuazione
di queste vendite straordinarie
e l’obbligo di comunicarne l’effettuazione
al comune competente per
territorio. Si cita, come esempio, la legge
della regione Abruzzo n.62/1999
che all’art. 32 dispone: “Le vendite
promozionali di abbigliamento, calzature
e relativi accessori non possono
essere effettuate nei trenta giorni antecedenti
i saldi e durante i saldi, né
trenta giorni prima di Natale.
La durata massima della vendita promozionale
degli articoli merceologici
di cui sopra è di trenta giorni. Per l'effettuazione
delle stesse l'esercente è tenuto
a darne preventiva comunicazione
al Comune dove ha sede l'esercizio
tramite lettera raccomandata almeno
10 giorni prima dell'inizio della vendita
con indicazione anche del periodo
in cui essa si effettua.”
Le regioni quindi, entro il 1 gennaio
2007, dovranno adeguare le disposizioni
in materia di vendite promozionali
ai dettati del decreto legge Bersani
che consente l’imposizione di un solo
limite, introdotto dalla legge di conversione:
il divieto di esecuzione nel
periodo che precede i saldi.
Il comma 2, dell’art. 3, del decreto legge
n.223 fa salve le disposizioni che
disciplinano le vendite sottocosto (e
quindi il d.P.R. n. 218/2001) e i saldi
di fine stagione (art. 15, comma 3, del
d.lgs n. 114/98 e leggi regionali).
Nulla dispone, invece, il decreto legge
per le vendite di liquidazione. Su
questo tema la circolare ministeriale
così si esprime “Con riferimento alle
vendite correlate ad eventi straordinari
ed eccezionali dell’azienda (c.d.vendite
di liquidazione), resta ferma la
competenza degli enti territoriali regionali
a valutare l’eventuale emana-
63
zione di disposizioni confermative o
correttive della normativa vigente nel
rispetto dei principi a tutela della concorrenza
introdotti dall’art. 3.”
L’autorità Garante della concorrenza e
del mercato, nel parere espresso in data
11 luglio 2006 sul testo del d.l.
223/2006, ha sostenuto l’opportunità
di sopprimere questo comma 2 in
quanto non vi sono ragioni che giustificano
il mantenimento di simili restrizioni
alle politiche dei prezzi degli
operatori. Questo parere non è stato tenuto
in considerazione in quanto la
legge di conversione non ha eliminato
dal decreto legge le disposizioni del
comma 2 in materia di vendite sottocosto
e di saldi di fine stagione.
9. Art. 3, comma 1, lettera f-bis) - Esercizi
di vicinato e somministrazione
La legge di conversione n. 248/06 ha
introdotto, nell’art.3 comma 1 del decreto
legge, la lettera f-bis) che dispone
per eliminare “il divieto o l'ottenimento
di autorizzazioni preventive
per il consumo immediato dei prodotti
di gastronomia presso l'esercizio di vicinato,
utilizzando i locali e gli arredi
dell'azienda con l'esclusione del servizio
assistito di somministrazione e
con l'osservanza delle prescrizioni
igienico-sanitarie”.
Per comprendere la portata di questa
novella occorre rammentare che l’art.
7, comma 3, del d.lgs n. 114/98 stabilisce
che “ Fermi restando i requisiti
igienico-sanitari, negli esercizi di vicinato
autorizzati alla vendita dei prodotti
di cui all'articolo 4 della legge
25 marzo 1997, n.77 (4) , è consentito
il consumo immediato dei medesimi
a condizione che siano esclusi il servizio
di somministrazione e le attrezzature
ad esso direttamente finalizzati”.
Gli esercizi di vicinato autorizzati
alla vendita di prodotti alimentari, con
l’entrata in vigore della legge di conversione
n.248/06, possono effettuare,
senza necessità di alcun autorizzazione
aggiuntiva e fatta salva l'osservanza
delle prescrizioni igienicosanitarie,
la somministrazione di alimenti
e bevande utilizzando i locali e
gli arredi dell'azienda a condizione
che non vi sia servizio assistito (servizio
al tavolo).

Analoga disposizione è stata introdotta
dalla legge di conversione nell’art.
4 del decreto legge che detta disposizioni
urgenti per la liberalizzazione
dell’attività di produzione di pane e
che, al comma 2-bis, consente ai panifici
(e quindi alle imprese che producono
il pane) “l'attività di vendita
dei prodotti di propria produzione per
il consumo immediato, utilizzando i
locali e gli arredi dell'azienda con l'esclusione
del servizio assistito di somministrazione
e con l'osservanza delle
prescrizioni igienico-sanitarie”.
Si tratta di disposizioni che sicuramente
saranno oggetto delle più disparate
interpretazioni dottrinali e giurisprudenziali;
e non aiuta a fare chiarezza
la circolare del ministero che
precisa che: “Per quanto concerne gli
arredi, richiamati nella disposizione, è
di tutta evidenza che i medesimi devono
essere correlati all’attività consentita,
che nel caso di specie è la vendita
per asporto dei prodotti alimentari
e il consumo sul posto dei prodotti
di gastronomia. In ogni caso, però, la
norma che consente negli esercizi di
vicinato il consumo sul posto non prevede
una modalità analoga a quella
consentita negli esercizi di somministrazione
di alimenti e bevande di cui
alla legge 25 agosto 1991, n. 287.
Detta legge, infatti, nel disciplinare l’attività
di somministrazione, stabilisce,
all’art. 1, comma 1, che “per somministrazione
si intende la vendita per il
consumo sul posto” che si esplicita in
“tutti i casi in cui gli acquirenti consumano
i prodotti nei locali dell’esercizio
o in una superficie aperta al pubblico,
all’uopo attrezzati”. Nei locali
degli esercizi di vicinato, quindi, gli arredi
richiamati dalla disposizione non
possono coincidere con le attrezzature
tradizionalmente utilizzate negli
esercizi di somministrazione , né può
essere ammesso, in quanto espressamente
vietato dalla norma, il servizio
assistito. Fermo restando quanto sopra,
si ritiene ammissibile, per consentire
l’effettiva applicazione della disposizione
e per garantire le condizioni minime
di fruizione, l’utilizzo negli esercizi
di vicinato di piani di appoggio di
dimensioni congrue all’ampiezza ed
alla capacità ricettiva del locale, nonché
la fornitura di stoviglie e posate a
perdere.”
Leggendo questa precisazione ministeriale
si ha la sensazione - per dirla
con un vecchio proverbio - che si voglia
“chiudere la stalla quando i buoi
sono scappati”. Gli esercizi di vicinato,
per il ministero, possono consentire
il consumo sul posto dei prodotti alimentari
in vendita solo avvalendosi “di
posate a perdere e di piani di appoggio”.
Chi scrive non comprende le ragioni
per le quali possano essere arredi
dell’azienda commerciale i piani di
appoggio e non i tavoli e le sedie ma
soprattutto perché un tavolo non sia
“un piano di appoggio” che è un termine
non definito in alcun modo dalla
disciplina commerciale che regola
la materia della vendita e della somministrazione
dei prodotti alimentari.
Si ritiene che, trattandosi di commercio,
la vera interpretazione dell’ art.3,
comma 1, lettera f-bis) debba essere,
con urgenza, fornita dalle regioni.
10. Art. 4 - Attività di produzione di
pane
L’articolo 4 del decreto legge abroga la
legge 31 luglio 1956, n. 1002 (5) e la lettera
b), del comma 2 dell'articolo 22
del d.lgs 31 marzo 1998, n. 112 (6) che
disponevano per i nuovi panifici l’obbligo
di un’autorizzazione rilasciata
(4) Legge 25 marzo 1997, n. 77 - Art. 4 . Servizi sostitutivi di mensa. 1. Per servizi sostitutivi di mensa resi a mezzo
dei buoni pasto di cui al decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale 3 marzo 1994, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 66 del 21 marzo 1994, devono intendersi le somministrazioni di alimenti e bevande effettuate
dai pubblici esercizi, nonché le cessioni di prodotti di gastronomia pronti per il consumo immediato effettuate
da mense aziendali interaziendali, rosticcerie e gastronomie artigianali, pubblici esercizi e dagli esercizi
commerciali muniti dell'autorizzazione di cui all'articolo 24 della legge 11 giugno 1971, n. 426, per la vendita dei
generi compresi nella tabella I dell'allegato 5 al decreto 4 agosto 1988, n. 375 , del Ministro dell'industria, del commercio
e dell'artigianato nonché dell'autorizzazione di cui all'articolo 2 della legge 30 aprile 1962, n. 283, per la
produzione, preparazione e vendita al pubblico di generi alimentari, anche su area pubblica, e operate dietro commesse
di imprese che forniscono servizi sostitutivi di mensa aziendale.
(5) Legge 31 luglio 1956 n. 1002 “ Nuove norme sulla panificazione”.
(6) D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 112 “Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli
enti locali, in attuazione del capo I della L. 15 marzo 1997, n. 59”.
64
dalla Camera di Commercio che doveva
accertare “l'opportunità del nuovo
impianto in relazione alla densità
dei panifici esistenti e del volume della
produzione nella località ove è stata
chiesta l'autorizzazione”.
Il comma 2 dell’art. 4 prevede invece
la possibilità di aprire un nuovo panificio
ovvero di trasferire o di trasformare
i panifici esistenti semplicemente
con una dichiarazione di inizio attività
da presentare al comune competente
per territorio ai sensi dell'articolo
19 della legge 7 agosto 1990,
n. 241.
La dichiarazione deve essere corredata:
- dall'autorizzazione della competente
Azienda sanitaria locale in merito ai
requisiti igienico-sanitari;
- dall'autorizzazione alle emissioni in
atmosfera;
- dal titolo abilitativo edilizio;
- dal permesso di agibilità dei locali;
- dall'indicazione del nominativo del
responsabile dell'attività produttiva,
che assicura l'utilizzo di materie prime
in conformità alle norme vigenti, l'osservanza
delle norme igienico-sanitarie
e di sicurezza dei luoghi di lavoro
e la qualità del prodotto finito.
I comuni che devono ricevere questa
dichiarazione sono anche preposti,
unitamente alle autorità competenti in
materia igienico-sanitaria, al controllo
di queste attività prima soggette alla vigilanza
del Ministero dell'industria e
del commercio, che poteva disporre
ispezioni anche a mezzo di propri funzionari.
Come già in precedenza precisato,
all’interno dei panifici è possibile
consumare i prodotti della panificazione
senza necessità di altro titolo
autorizzativo, utilizzando i locali e gli
arredi dell'azienda con l’esclusione del
servizio assistito di somministrazione
e con l'osservanza delle prescrizioni
igienico-sanitarie.
Il comma 4 dell’art. 4 dispone poi che,
per lo svolgimento delle attività di panificazione
senza rispettare le prescrizioni
indicate nello stesso articolo, si
applicano le sanzioni previste dall’articolo
22, commi 1, 2, 5, lettera c), e
7, del d.lgs n. 114/98.
Alla liberalizzazione dell’attività di panificazione
si contrappone, quindi,
l’aumento delle sanzioni amministra-

tive previste per l’attività illecita - ovvero
svolta senza la presentazione della
prescritta DIA - in quanto l’art. 14
della legge n. 1002/1956 prevedeva
una sanzione amministrativa “da euro
25,00 a euro 2.582,00”: l’art.22, comma
1, del d.lgs n. 114/98 dispone invece
per una sanzione amministrativa
da euro 2.582,00 a euro 15.493,00.
Con l’applicazione della sanzione amministrativa
sarà inoltre possibile applicare
la sanzione accessoria della sospensione
dell’attività per un periodo
non superiore a venti giorni (art. 22,
comma 2, del d.lgs n. 114/98) ovvero
ordinare la chiusura del panificio “nel
caso di ulteriore violazione delle prescrizioni
in materia igienico-sanitaria
avvenuta dopo la sospensione dell'attività
disposta ai sensi del comma 2
(art. 22, comma 5, del d.lgs n. 114/98).
Non è prevista invece la chiusura del
panificio nell’ipotesi di apertura, trasferimento
o trasformazione di un panificio
senza la presentazione della
d.i.a., in quanto l’art. 4, comma 4, del
decreto legge non richiama nelle disposizioni
sanzionatorie anche il comma
6 dell’art. 22 del d.lgs n. 114/98
che stabilisce la chiusura immediata
dell'esercizio in caso di svolgimento
abusivo dell'attività.
Autorità competente ad adottare queste
sanzioni amministrative pecuniarie
ed accessorie è il comune competente
per territorio, stante il richiamo al
comma 7 dell’art.22 del d.lgs n.114/98.
L’art.4 del decreto legge anticipa poi
l’emanazione di un ulteriore provvedimento
che dovrà regolare:
a) la denominazione di "panificio" da
riservare alle imprese che svolgono
l'intero ciclo di produzione del pane,
dalla lavorazione delle materie prime
alla cottura finale
b) la denominazione di "pane fresco"
da riservare al pane prodotto secondo
un processo di produzione continuo,
privo di interruzioni finalizzate al congelamento,
alla surgelazione o alla
conservazione prolungata delle materie
prime, dei prodotti intermedi della
panificazione e degli impasti, fatto salvo
l'impiego di tecniche di lavorazione
finalizzate al solo rallentamento del
processo di lievitazione, da porre in
vendita entro un termine che tenga
conto delle tipologie panarie esistenti
a livello territoriale. Il Ministero dello
Sviluppo Economico, nella richiamata
circolare n.3603/C/2006, in merito alle
disposizioni concernenti l’attività di
panificazione, si limita a precisare che
la disposizione, prevista nell’art.4,
comma 2-bis, del decreto legge n.223
consente il consumo sul posto nel caso
di tutti i titolari di impianti di panificazione,
sia quelli già in attività autorizzati
in base alla legge n. 1002 del
1956 sia ai nuovi impianti soggetti a
dichiarazione di inizio attività e che le
modalità applicative della disposizione
sono quelle indicate per gli esercizi
di vicinato. Consumo sul posto quindi,
ma solo con posate usa e getta e su
piani di appoggio (!).
11. Art. 5 Vendita di farmaci
Il decreto legge n. 223/2006 liberalizza
anche la vendita di alcuni farmaci
ed in particolare:
- dei farmaci da banco o di automedicazione,
di cui all'articolo 9-bis del
decreto legge 18 settembre 2001, n.
347, convertito, con modificazioni,
dalla legge 16 novembre 200, n. 405 (7);
- di tutti i farmaci o prodotti non soggetti
a prescrizione medica;
- dei prodotti omeopatici classificati
come medicinali vendibili senza presentazione
di ricetta medica;
- dei medicinali per uso veterinario che
possono essere acquistati senza ricetta.
Il Ministero della salute, con circolare
del 3/10/2006 n. 3 (G.U. 5/10/2006 n.
232), ha precisato che negli esercizi
commerciali possono essere posti in
vendita:
- solo preparazioni medicinali industriali
e non medicinali preparati in farmacia
anche se vendibili senza ricetta;
- anche i farmaci vendibili senza ricetta
di fascia A che in questo caso sono
a carico dell’acquirente mentre se acquistati
nelle farmacie sono dispensati
a carico del Servizio Sanitario Nazionale.
In particolare l’art.9-bis del D.L.
n.347/2001, conv. con mod. in L.
405/01, dispone che le confezioni
esterne dei medicinali non soggetti a
ricetta medica immessi sul mercato, a
partire dal 1° marzo 2002, devono recare
un bollino di riconoscimento che
ne permetta la chiara individuazione
da parte del consumatore: questo il
bollino è stato definito con D.M. 1°
65
febbraio 2002 (Gazz. Uff. 8 febbraio
2002, n. 33). La vendita di questi farmaci
può essere effettuata da tutti gli
esercizi commerciali (esercizi di vicinato,
medie e grandi strutture), previa
comunicazione:
- al Ministero della Salute,
- alla regione in cui ha sede l'esercizio.
Il Ministero della salute, però, nella circolare
n.3/2006, ha precisato che è opportuno
inviare comunicazione preventiva
anche:
- all’Agenzia Agenzia Italiana del Farmaco
(AIFA), che ha il compito di gestire
una banca dati centrale per monitorare
le confezioni dei medicinali
all'interno del sistema distributivo al fine
di evitare le frodi. Per questo motivo
l’AIFA assegna al punto vendita un
identificativo univoco, che deve essere
richiesto al momento di invio della
comunicazione;
- al comune competente per territorio;
- all’Ordine dei farmacisti, precisando
il nominativo del farmacista che viene
preposto alla vendita.
Gli esercenti poi, oltre alla comunicazione,:
- devono predisporre la vendita dei
medicinali nell'ambito di un apposito
reparto che può essere costituito da
uno spazio dedicato esclusivamente a
questa vendita ma anche da un singolo
scaffale o da una parte di scaffale a
condizione che gli spazi siano chiaramente
separati in modo da escludere
la commistione tra altri prodotti e i medicinali;
- devono fornire la presenza e l'assistenza
personale e diretta al cliente di
uno o più farmacisti abilitati all'esercizio
della professione ed iscritti al relativo
ordine che devono, opportunamente,
esporre il prescritto distintivo;
- possono determinare liberamente lo
(7) Decreto legge 18 settembre 2001 n. 347, convertito
in legge, con modificazioni, dall'art. 1, L. 16 novembre
2001, n. 405 - art.9-bis. Medicinali non soggetti
a ricetta medica.” 1. Le confezioni esterne dei medicinali
non soggette a ricetta medica immesse sul mercato
a partire dal 1° marzo 2002 devono recare un bollino
di riconoscimento che ne permetta la chiara individuazione
da parte del consumatore; il bollino sarà
definito con decreto non regolamentare del Ministro
della salute da emanare entro sessanta giorni dalla data
di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto. È ammesso il libero e diretto accesso
da parte dei cittadini ai medicinali di automedicazione
in farmacia”.

sconto sul prezzo indicato dal produttore
o dal distributore sulla confezione
del farmaco, purché lo sconto sia
esposto in modo leggibile e chiaro al
consumatore e sia praticato a tutti gli
acquirenti;
- non possono effettuare concorsi, operazioni
a premio e vendite sotto costo
aventi ad oggetto farmaci;
- non possono utilizzare per l’insegna
di esercizio denominazione e simboli
che identificano una farmacia ma possono
fare uso della denominazione
“parafarmacia” e come simbolo di
quello previsto nel bollino dei medicinali
vendibili senza prescrizione medica.
Il Ministero della salute, nella circolare
n.3/2006, evidenzia che l’art.9bis
del D.L. 347/2001, conv. con mod.
in L. 405/2001, stabilisce che è ammesso
nelle farmacie il libero e diretto
accesso da parte dei cittadini ai medicinali
di automedicazione e che, pertanto,
la possibilità del self service deve
essere garantita anche per la vendita
di questi medicinali negli esercizi
commerciali con l’obbligo però di un
farmacista sempre presente nel reparto
e a disposizione dei clienti.
Da ultimo è doveroso segnalare che il
d.l. n.223/2006 nulla prevede per le
sanzioni da applicare in caso di vendita
di medicinali da banco o di automedicazione:
- senza comunicazione preventiva;
- senza la presenza costante di un farmacista;
- senza la predisposizione di un apposito
reparto.
Il Ministero della salute, nella citata circolare,
precisa che “La vendita di medicinali
in esercizi commerciali diversi
dalla farmacia comporta l'obbligo,
per i titolari dei punti vendita e per i
farmacisti che prestano la loro attività
professionale nei medesimi, di rispettare
la normativa vigente in materia di
vendita al pubblico di medicinali”.
Una parte della dottrina, alla luce di
questa affermazione ministeriale, sostiene
che la vendita di medicinali da
banco o di automedicazione senza la
preventiva comunicazione comporta
violazione della legge 8 gennaio 1991,
n.362, recante “Norme di riordino del
settore farmaceutico”.
In particolare l’art.3 della legge
n.362/91 dispone che “1.Chiunque
apre una farmacia o ne assume l’eser-
cizio senza la prescritta autorizzazione
è punito con l'arresto fino a un mese
e con l'ammenda da euro 2.582 a
euro 5.164.
2. Nei casi indicati nel comma 1, l'autorità
sanitaria competente ordina l'immediata
chiusura della farmacia”.
Chi scrive ha difficoltà a condividere
questa interpretazione in virtù dell’art.1
del c.p. che dispone “Nessuno può essere
punito per un fatto che non sia
espressamente preveduto come reato
dalla legge, né con pene che non siano
da essa stabilite”. Nel caso in esame,
infatti, non si tratta dell’apertura
di una farmacia ma della vendita solo
di medicinali da banco o di automedicazione
soggetti a preventiva comunicazione.
Anche condividendo questa
tesi rimane, comunque, privo di sanzione
la vendita senza la presenza costante
del farmacista e la non predisposizione
di un apposto reparto.
Sarebbe importante una chiara precisazione
da parte del Ministero della salute
ovvero dalle regioni in quanto
competenti in materia di commercio.
12. Art. 6 - Servizio Taxi
La legge di conversione n. 248/06 sostituisce
completamente il testo dell’art.
6 del decreto legge n. 223/06 e, al fine
di assicurare il tempestivo adeguamento
dei livelli essenziali di offerta
del servizio taxi necessari all'esercizio
del diritto degli utenti alla mobilità, lascia
via libera ai comuni che, sentite
le commissioni consultive di cui all'articolo
4, comma 4, della legge n.
21/1992, ove funzionanti, o analogo
organo partecipativo, possono:
a) disporre turnazioni integrative in aggiunta
a quelle ordinarie, per i quali i
titolari di licenza si avvalgono di sostituti
alla guida in possesso dei requisiti
professionali prescritti dalla legge;
b) bandire concorsi straordinari, anche
in deroga alla programmazione
numerica qualora questa manchi o non
sia ritenuta idonea dal comune ad assicurare
un livello di offerta adeguato,
per il rilascio, a titolo gratuito o a titolo
oneroso, di nuove licenze da assegnare
ai soggetti in possesso dei requisiti
professionali previsti;
c) prevedere il rilascio ai soggetti in
possesso dei requisiti professionali, e
66
in prevalenza ai soggetti che svolgono
l’attività tramite cooperative o consorzi,
di titoli autorizzatori temporanei o
stagionali, non cedibili, per fronteggiare
particolari eventi straordinari o
periodi di prevedibile incremento della
domanda e in numero proporzionato
alle esigenze dell'utenza;
d) prevedere in via sperimentale l'attribuzione,
prevalentemente a favore
di soggetti che svolgono l’attività tramite
cooperative o consorzi, della possibilità
di utilizzare veicoli sostitutivi
ed aggiuntivi per l'espletamento di servizi
diretti a specifiche categorie di
utenti;
e) prevedere in via sperimentale forme
innovative di servizio all'utenza, con
obblighi di servizio e tariffe differenziati,
rilasciando a tal fine apposite autorizzazioni
ai titolari di licenza del
servizio di taxi o ai soggetti che svolgono
l’attività tramite cooperative o
consorzi
f) prevedere la possibilità degli utenti
di avvalersi di tariffe predeterminate
dal comune per percorsi prestabiliti;
g) istituire un comitato permanente di
monitoraggio del servizio di taxi al fine
di favorire la regolarità e l'efficienza
dell'espletamento del servizio e di
orientare costantemente le modalità di
svolgimento del servizio stesso alla domanda
effettiva, composto da funzionari
comunali competenti in materia
di mobilità e di trasporto pubblico e da
rappresentanti delle organizzazioni di
categoria maggiormente rappresentative,
degli operatori di radiotaxi e delle
associazioni degli utenti.
13. Art. 11, comma 1 - Commissione
soppresse
L’art. 11, comma 1, del d.l. n.
223/2006 dispone la soppressione delle
commissioni istituite dall’articolo 6
della legge 25 agosto 1991, n. 287, e
quindi:
- delle commissione comunali nei comuni
con popolazione superiore a diecimila
abitanti (anche se molti comuni
hanno già soppresso questa commissione
dopo l’entrata in vigore dell’art.
41, comma 1, della legge 27 dicembre
1997, n. 449);
- della commissione provinciale nei
comuni con popolazione non superio-

e a diecimila abitanti. Per effetto della
soppressione gli atti di programmazione
sono adottati dagli enti locali
competenti per territorio sulla base delle
disposizioni di cui alla citata legge
n. 287. Si rammenta che nelle regioni
ove è ancora vigente la legge n. 287/91
trova ancora applicazione l’art.2, comma
1, della legge n.25/96 che dispone:
“Fino alla data di entrata in vigore
del regolamento di esecuzione della
legge 25 agosto 1991, n. 287, l'autorizzazione
di cui ai commi 1 e 4 dell'articolo
3 della medesima legge è rilasciata
dai sindaci, previa fissazione
da parte degli stessi, [su conforme parere
delle commissioni previste dall'articolo
6 della legge stessa], di un
parametro numerico che assicuri, in relazione
alla tipologia degli esercizi, la
migliore funzionalità e produttività del
servizio da rendere al consumatore ed
il più equilibrato rapporto tra gli esercizi
e la popolazione residente e fluttuante,
tenuto anche conto del reddito
di tale popolazione, dei flussi turistici
e delle abitudini di consumo extradomestico”.
14. Art. 38 - Misure di contrasto del
gioco illegale
L’art. 38 del d.l. 223/2006 introduce
anche alcune novità in materia di apparecchi
da intrattenimento per il gioco
lecito di cui all’art. 110 del TULPS.
In particolare il comma 6 dell’art.38
modifica l'articolo 22, comma 6, della
legge 27 dicembre 2002, n. 289, nel
modo riportato nello riquadro verde.
La modifica sembra solo interessare la
tipologia dell’atto normativo con il
quale individuare:
- il numero massimo di apparecchi da
intrattenimento di cui all'articolo 110,
commi 6 e 7, del TULPS che possono
essere installati presso pubblici esercizi
o punti di raccolta di altri giochi autorizzati
(nessun riferimento nel testo novellato
alla limitazione di questi apparecchi
anche per l’installazione di questi
apparecchi negli esercizi commerciali
o in altre aree aperte al pubblico);
- nonché le prescrizioni da osservare ai
fini dell’installazione.
In attesa di un nuovo decreto dirigenziale,
rimane vigente il decreto direttoriale
27 ottobre 2003 recante “Deter-
Con decreto dirigenziale del Ministero
dell'economia e delle finanze
- Amministrazione autonoma
dei Monopoli di Stato, di concerto
con il Ministero dell'interno,
tenuto conto del parere della
Conferenza Stato-città ed autonomie
locali, sono individuati il numero
massimo di apparecchi con
riferimento alle loro diverse tipologie
di cui all'articolo 110, commi
6 e 7, del testo unico delle leggi
di pubblica sicurezza, di cui al
regio decreto 18 giugno 1931, n.
773, e successive modificazioni,
che possono essere installati presso
pubblici esercizi o punti di raccolta
di altri giochi autorizzati, fermo
restando quanto stabilito dall’articolo
1, comma 2, del regolamento
di cui al D.M. 31 gennaio
2000, n. 29 del Ministro delle finanze,
nonché le prescrizioni da
osservare ai fini dell'installazione,
sulla base dei seguenti criteri direttivi:
a) dimensione e natura dell'attività
prevalente svolta presso l'esercizio
o il locale;
b) ubicazione dell'esercizio o del
locale;
minazione del numero massimo di apparecchi
e congegni di cui all'art. 110,
commi 6 e 7, lettera b) del testo unico
delle leggi di pubblica sicurezza (TUL-
PS), che possono essere installati presso
esercizi pubblici, circoli privati e
punti di raccolta di altri giochi autorizzati.
Nell’art.38 del d.l.223/2006, inoltre,
viene prevista, come ulteriore sanzione
accessoria da applicarsi nei casi
di reiterazione previsti dall'articolo
110, comma 10, del TULPS, la decadenza
delle autorizzazioni alla raccolta
di giochi, concorsi o scommesse rilasciate
dal Ministero dell’Economia e
delle Finanze Amministrazione autonoma
dei monopoli di Stato, dalla data
di notifica del provvedimento di sospensione
delle licenze od autorizzazioni
stesse.
Negli stessi casi si interrompono gli effetti
dei contratti in ragione dei quali i
soggetti raccolgono gioco su incarico
di concessionari affidatari della raccolta
di giochi, concorsi o scommesse.
67
Il numero massimo di apparecchi
da intrattenimento di cui all'articolo
110, commi 6 e 7, del
testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza, di cui al regio
decreto 18 giugno 1931, n. 773,
e successive modificazioni, che
possono essere installati presso
pubblici esercizi o punti di raccolta
di altri giochi autorizzati
nonché le prescrizioni da osservare
ai fini dell'installazione sono
definiti con decreti direttoriali
del Ministero dell'economia
e delle finanze Amministrazione
autonoma dei monopoli di
Stato. Per i punti di vendita
aventi come attività accessoria
la commercializzazione dei prodotti
di gioco pubblici, i decreti
sono predisposti di concerto
con il Ministero dell'interno,
sentita la Conferenza Stato-città
ed autonomie locali.
Costituiscono criteri direttivi per
la determinazione del numero
massimo di apparecchi installabili
la natura dell'attività prevalente
svolta presso l'esercizio o
il locale e la superficie degli
stessi".
Il comma 7 dell’art.38 del d.l
n.223/2006 modifica, poi, l'articolo
110, comma 6, lettera a), del TULPS
sopprimendo le parole “ in monete
metalliche".
Questa locuzione "in monete metalliche"
era riferita alla tipologia delle “…
vincite in denaro, ciascuna comunque
di valore non superiore a 100 euro,
erogate dalla macchina in monete metalliche”…
Con questa modifica, quindi, il legislatore
sembra riservarsi la possibilità di individuare
altre modalità con cui erogare
le vincite in denaro, anche se il
Decreto del Ministero dell’Economia e
delle Finanze del 19.9.2006 (G.U.
25/9/2006), che integra e modifica il decreto
4 dicembre 2003, all’art. 1, comma
5, ribadisce che “… le vincite sono
distribuite esclusivamente in moneta a
richiesta del giocatore ovvero, automaticamente,
al raggiungimento dell’importo
equivalente alla vincita massima.

Problematiche definitorie specifiche
dei trattenimenti e spettacoli
all’interno dei pubblici esercizi
Un corretto approccio alla tematica delle
attività di trattenimento e spettacolo
all’interno dei pubblici esercizi, oltre, o
forse prima ancora delle problematiche
definitorie di cui agli artt. 68 e 69 del
T.U.L.P.S., comporta la ricerca dell’esatto
confine tra attività rilevanti e attività
che, magari proprio per il loro insistere
in locali caratterizzati dall’essere utilizzati
per attività prioritarie di tipo diverso,
quale ad esempio la somministrazione
di alimenti e bevande, finiscono per
rientrare nella sfera dell’irrilevante giuridico.
(1)
Un esempio, tratto peraltro dall’evoluzione
della realtà storico- sociale italiana,
per meglio comprendere quanto sopra
detto: l’installazione di una televisione
in un bar, che in passato ne costituiva
una sicura attrattiva per la popolazione,
oggi è considerata mero elemento
di arredo e come tale, almeno di regola,
non necessita di alcun tipo di autorizzazione.
L’esempio è infatti paradigmatico
- se ci è consentita l’apparente
tautologia - dell’importanza di una lettura
delle norma non statica, ma dinamica,
“fluttuante”,per così dire, e come
tale di certo più difficile da ancorare ad
elementi oggettivi, ma non per questo arbitraria:
semplicemente, ancorata alla società
in quel particolare momento storico
di riferimento. (2)
Può accadere, dunque, che ciò che in un
certo momento storico e in un certo contesto
sociale era qualificato trattenimento
o spettacolo, oggi non lo sia più perché
divenuto d’uso comune; così come,
all’inverso, può accadere che determi-
ANTONELLA MANZIONE
Comandante della Polizia municipale
di Livorno
SPETTACOLI ED INTRATTENIMENTO
ALL’INTERNO DEI PUBBLICI ESERCIZI
nate attività divengano di trattenimento,
in quanto destinate a costituire punto di
aggregazione, di attrattiva, di richiamo
di pubblico, in base a canoni di divertimento
un tempo incomprensibili. Ora,
perché sia comunque necessaria l’autorizzazione
di Polizia ex art. 68 o 69 del
T.U.L.P.S., oltre che uno spettacolo o trattenimento,
sia nell’accezione generale
esaminata in premessa, sia in quella più
particolare che ne caratterizza lo svolgimento
in un diverso locale, occorre che
suddetta attività si svolga, come è noto,
in “luogo pubblico” o “aperto al pubblico”.
Allo scopo, restano di fondamentale
importanza le due sentenze della
Corte Costituzionale n.142 del 15 dicembre
1967 e 56 del 15 aprile 1970 (3)
,con le quali si dichiarava rispettivamente
la parziale illegittimità dell’art. 68 nella
parte in cui vietava di dare feste da ballo
in un luogo esposto al pubblico senza
licenza del Questore, nonché nella
parte in cui imponeva la licenza anche
per i trattenimenti (la fattispecie da cui
traeva origine la questione era il gioco
delle bocce) da tenersi in luoghi aperti al
pubblico, e non indetti nell’esercizio di
attività imprenditoriali. Ora, per luogo
aperto al pubblico si intende quel luogo
chiuso o comunque delimitato in cui
68
l’accesso è consentito solo in un certo
periodo o con l’osservanza di determinate
condizioni poste da colui che esercita
un diritto sul luogo stesso, quale un
invito, il pagamento di un biglietto, l’orario
di entrata, ecc., un esempio del
quale è considerato tipicamente il pubblico
esercizio. Proprio per questi ultimi,
dunque, ed in particolare per quella species
degli stessi rappresentata dai pubblici
esercizi di somministrazione di alimenti
e bevande, il requisito del carattere
imprenditoriale dell’attività posta in
essere, pure fissato dalla Corte nella già
citata sentenza n. 56, diventa determinante
per stabilire se un’attività di trattenimento
o svago necessiti o meno di autorizzazione.
Abbiamo in tal modo già fissato due importanti
passaggi definitori comuni eppure
particolari dei trattenimenti che si
svolgono all’interno dei pubblici esercizi
in genere, rispetto alle già evidenziate
problematiche generali: innanzitutto
occorre valutare la “potenzialità” attrattiva
dell’attività posta in essere per stabilire
se, proprio per il suo svolgersi in un
luogo chiuso, in tal senso parificabile ad
un’abitazione privata, l’attività possa ritenersi
giuridicamente rilevante (4); poi -
e spesso gli elementi dell’una e dell’al-
(1) Per una disamina più ampia della tematica ora in esame, ci sia consentito rinviare a Manzione, Spettacoli e trattenimenti nei pubblici
esercizi: disciplina e controllo, in Atti del Convegno di Riccione, Maggioli, 2004.
(2) Interessante al riguardo la tematica della disciplina degli internet point, recentemente oggetto del D.L. 144/2005: dall’originaria
asserita irrilevanza giuridica degli stessi (deliberazione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni n.467/2000), si passa alla loro
assimilazione a locali di intrattenimento e svago cui annettere pubblici esercizi di somministrazione di tipologia “C”, fino all’attuale
regime autorizzatorio. Anche a questo proposito, ci sia consentito rinviare a Manzione,
Nuova disciplina degli internet point, in Disciplina del commercio e dei servizi, Maggioli, 4,2005,p.809 ss.
(3) Per il testo integrale delle sentenze citate si veda Giur.cost., 1967, 1677 e ivi, 1970, 607.
(4) Ancora una volta, ben si comprende il concetto attraverso l’esempio della televisione così come stralciato dal concetto di spettacolo
dalla giurisprudenza della Cassazione. Sono i giudici di legittimità (Cass., sez.I, 17 gennaio 1994, in Foro it.,1994,II, 591 )ad avere
affermato per primi che la televisione, ovviamente ove non concorrano particolari condizioni che la circolare ministeriale citata
nel prosieguo nel testo,proprio perché ormai bene di consumo diffuso, non costituisce più attrattiva del solo pubblico esercizio.

tra valutazione finiscono per coincidere
- occorre individuare l’esatta accezione
di tale richiesta imprenditorialità.
Ora, se si pensa che ad agire è un soggetto
già di per sé imprenditore, in quanto
titolare di autorizzazione per pubblico
esercizio, e dunque ex art. 86 del
T.U.L.P.S., suddetta imprenditorialità parrebbe
sussistere sempre. Si è cioè di fronte
per definizione ad un soggetto che
“…esercita professionalmente una attività
economica organizzata al fine della
produzione o dello scambio di beni o di
servizi” (art.2082 c.c.).
In poche parole, l’albergatore che realizza
la festa di fine anno sicuramente lo
fa nell’ambito della sua attività, appunto,
di albergatore; stesso discorso per il
gestore di un bar che movimenti le serate
dei propri clienti con spettacoli di arte
varia o musica o per il titolare di uno
stabilimento balneare che realizzi attività
varie di intrattenimento all’interno dello
stesso, quali feste in spiaggia e simili. Gli
esempi fatti già evidenziano, ci pare, la
delicatezza della problematica in esame,
vuoi sotto il profilo della sicurezza e incolumità
delle persone in ragione dell’idoneità
di strutture concepite ad altro
scopo ad ospitare attività che rischiano
di tramutarsi in vere e proprie discoteche,
sia per le inevitabili doglianze delle
categorie economiche specifiche a
fronte del diffondersi di nuove modalità
di divertimento sicuramente temibili in
termini concorrenziali.
Si tratta dunque di comprendere se ciò
che conta è il semplice status di imprenditore
del soggetto agente, scaturendone
una sorta di responsabilità per posizione,
o se, come appare più logico e più
conforme ai principi generali dell’ordinamento,
non occorra stabilire via via
quale attività imprenditoriale in più egli
abbia posto in essere, anche allo scopo
di incentivare quella principale di cui è
già titolare. Con tutte le difficoltà che
un’indagine siffatta finisce per comportare,
tant’è che molte pronunce giurisprudenziali
sono la prova di un punto
di partenza argomentativo di senso diametralmente
opposto.
E per restare all’esempio della televisione,
che anche nei passaggi evolutivi successivi
della sua disciplina ci fa comprendere
la lettura necessariamente diacronica
che occorre dare alle norme de
quibus, vediamo ora come il Ministero
dell’Interno, con propria circolare n.3469
del 17 novembre 1998 ha fornito dei “distinguo”,
peraltro ormai ben noti agli
operatori di Polizia locale, per chiarire a
quali condizioni l’apparecchio torni ad
essere uno “spettacolo”, come tale necessitante
di autorizzazione, e il luogo
ove viene collocato subisca una tale trasformazione
da necessitare di collaudo:
• non è richiesta alcuna licenza per l’installazione
di un apparecchio radiotelevisivo
in un pubblico esercizio dove il
cliente accede per le normali consumazioni,
anche laddove vengano trasmesse
su reti decodificate partite di calcio o
altro;
• occorre autorizzazione ex art. 69
T.U.L.P.S. ove l’esercente pubblico faccia
pagare un biglietto di ingresso per assistere
allo spettacolo, anche sotto forma
di aumento del prezzo della consumazione;
• occorre altresì il previo collaudo del
locale ove lo spettacolo venga offerto in
sale o parti di sala appositamente allestite,
con eventuale autorizzazione ex art.
68 qualora l’esercente faccia anche pagare
un prezzo di ingresso, come già detto
con qualsivoglia modalità. (5)
Ora, a ben vedere, sono proprio le indicazioni
fornite dalla Cassazione nella
pronuncia da ultimo citata ad evidenziare
in che termini deve svilupparsi e di
fatto si è sviluppato il dibattito sulla tematica
ora in esame. Ciò che è mutato,
si legge in motivazione, non è il precetto
dell’art.666 c.p., che sanziona la mancanza
di autorizzazione per spettacoli e
trattenimenti, bensì il concetto stesso di
spettacolo e trattenimento: occorre cioè
una verifica concreta della sussistenza di
fatti che non devono semplicemente
rientrare in un’astratta logica definitoria,
ma essere ancorati alla realtà sociale di
riferimento. Solo tale legame con la
realtà economico-sociale è ritenuto rispondente
alla già evidenziata ratio delle
norme, ovvero la tutela dell’ordine
pubblico e della sicurezza di cittadini
69
che affluiscono in ambienti dove possono
verificarsi affollamenti.
Ed ecco che ciò consente di leggere nello
stesso modo l’orientamento di chi ha
via via ritenuto non necessaria l’autorizzazione
per l’installazione di apparecchi
radio e proiettori di immagini e suoni di
vario genere, anch’essi beni di consumo
per lo più oggi disponibili nelle singole
abitazioni e come tali incapaci di costituire
autonoma attrattiva del locale.
A questo punto ci pare chiaro perché i
cosiddetti disco-bar, terminologia ampia
alla quale non corrisponde necessariamente
una tipologia ben individuata di
locali, ma che costituiscono, nei loro vari
atteggiarsi, l’evoluzione ormai tipica
del pubblico esercizio di somministrazione
che voglia stare al passo con i tempi,
costituiscano il nodo gordiano della
tematica degli spettacoli e trattenimenti
per l’odierno operatore di Polizia locale.
In primo luogo, infatti, occorre verificare
in concreto che l’attività posta in essere
non rientri nel cosiddetto irrilevante
giuridico,e quindi che non si tratti di
un mero arricchimento dell’attività di ristorazione
per il quale non sarà necessaria
i alcun tipo di autorizzazione; quindi,
occorrerà chiedersi se la relativa installazione
risponda a criteri di imprenditorialità,
ancora una volta richiamando
i pochi punti fermi che poc’anzi si sono
evidenziati. Ed è proprio il “relativismo
storico” che deve ispirare la nostra
indagine che rischia di portarci verso risultati
non necessariamente univoci.
Un altro esempio di assai frequente incidenza
casistica per comprendere il senso
delle presenti affermazioni: l’attivazione
di un semplice piano-bar può ritenersi
, come in un parere ANCI per altro
piuttosto datato, attività libera, ovvero assoggettata
ad autorizzazione ex art. 69
T.U.L.P.S.
La Prefettura di Modena, con propria circolare
n.151/2° sett. del 1 febbraio 1995,
intervenendo espressamente sull’argomento
a seguito di sollecito da parte degli
uffici comunali interessati, testualmente
prevedeva “..al fine dell’attribuzione
del carattere di trattenimento pub-
(5) Il richiamo all’art.68, anziché al 69, contenuto testualmente nella circolare citata nel testo, peraltro in dispregio della norma regolamentare
già esaminata in forza della quale se lo spettacolo o il trattenimento si svolge in un pubblico esercizio l’autorizzazione
dovrebbe essere rilasciata sempre ai sensi dell’art.69, è frutto di altra prassi non supportata da dati di diritto positivo, ovvero quella di
ancorare necessariamente la licenza ex art.80 del T.U.L.P.S., appunto, alla sola autorizzazione ex art.68, presumibilmente per la maggior
“corposità” della manifestazione cui finisce con il riferirsi.

lico e spettacolo ad un locale in cui
vengano esercitate in contemporanea altre
attività occorre… fare riferimento al
criterio della prevalenza.” L’attività di
piano-bar, cioè, di cui la Prefettura sta
concretamente parlando, non deve concretizzarsi
palesemente in spettacolo o
rappresentazione destinata ad un pubblico
“… che vi assiste in maniera diretta
e non incidentale e casuale”. (6)
Analoga problematica pare insorgere per
il cosiddetto Karaoke. Su tale apparecchio,
la giurisprudenza ha sempre assunto
un orientamento particolarmente
rigoroso. Afferma infatti la Corte di
Cassazione proprio per meglio definire
tale specifica attività che “…per trattenimento
si deve intendere qualsiasi riunione
a scopo di divertimento alla quale
partecipano attivamente gli intervenuti,
sicché in tale concetto rientra anche
l’attività di diffusione di musica con
il supporto video e la partecipazione del
pubblico”. (7)
Parte della dottrina, invece, tende ad
operare anche a questo proposito un distinguo
tra il caso in cui il Karaoke sia installato
in sale appositamente attrezzate
con la presenza di un animatore, che richiederebbe,
in analogia con quanto già
visto per gli apparecchi televisivi, sia l’autorizzazione
ex art. 68 del T.U.L.P.S., sia
il collaudo del locale e quello in cui esso
venga utilizzato alla stessa stregua di
un Juke-box, nel qual caso, non si comprende
bene perché, si farebbe ricorso
allo strumento generale della DIA di cui
all’art.19 della L.241/90. (8)
Come si vede, non esiste univocità di vedute
al riguardo, con la conseguenza che
non potranno essere univoche neppure
le conseguenze sanzionatorie (9). A ben
guardare, proprio l’ipotesi del juke-box
a sua volta è stata oggetto di dibattito dottrinario
e giurisprudenziale sempre confermativo
della linea di indirizzo che stiamo
cercando di tracciare, Persino la
Corte Costituzionale, chiamata a pronunciarsi
sulla legittimità degli artt.68,
69, 72 e 86 del T.U.L.P.S. per asserito
contrasto, tra gli altri, con l’art. 41 Cost.
quale norma posta a tutela della libertà
di iniziativa economica privata proprio
in relazione, tra l’altro, ad una fattispecie
di collocazione di un juke-box in un
pubblico esercizio, ha dichiarato la non
fondatezza della questione sulla scorta
della considerazione che comunque la
prescrizione di un titolo per il singolo
trattenimento all’interno di un pubblico
esercizio, si inquadra razionalmente proprio
nel sistema dei limiti che circondano
l’iniziativa privata. Più specificamente,
come la Corte aveva già chiarito in
una precedente pronuncia, la n.110 del
1973, occorre una specifica autorizzazione
in ordine a qualsiasi attività, anche
se affine, non compresa nella licenza di
cui un esercizio sia già fornito. (10)
E ancor più interessante per l’attualità del
relativo contenuto l’affermazione in forza
della quale “…la presenza, nell’esercizio
pubblico, pur di un solo juke-box,
e di un solo flipper (11) , può rilevare …in
varia guisa: può incidere sul flusso, o sullo
stesso genere della clientela, o toccare
per altro verso, secondo le circostanze,
le esigenze della collettività, che l’organo
competente al rilascio della licenza
è tenuto a valutare. Il fatto, infine, che
all’autorità di pubblica sicurezza è consentito
di imporre a chiunque ottenga un’
autorizzazione di Polizia altre prescri-
(6) La circolare è riportata per esteso in Malavasi, Circoli privati e pubblici esercizi, Manuale operativo per l’attività di controllo e la
corretta gestione, Santarcangelo di Romagna, 2001,273.
(7) Cfr.Cass.,sez I, 28 Ottobre 1996, in Giust. Pen, II, 441 ss.
(8) In tal senso Malavasi, op. cit., , p.112.Si ricordi tuttavia che la Prefettura di Modena, nella circolare riportata dallo stesso autore
e richiamata nel testo, ipotizza invece che nel caso di karaoke ubicato nel medesimo locale ove avviene la somministrazione ci si
limiti a regolamentarne l’utilizzo includendo apposite prescrizioni, ad esempio di orario, ex art. 9 del T.U.L.P.S., nella licenza di pubblico
esercizio cui il karaoke per così dire accede.
(9) Nell’esempio prospettato sub nota precedente dell’inserzione del trattenimento quale condizione nell’autorizzazione del pubblico
esercizio, secondo il suggerimento operativo della Prefettura di Modena, la relativa violazione delle prescrizioni sarà sanzionata
secondo il sistema generale ex art.17-bis, c.2 T.U.L.P.S. Non solo, ma se la prassi di un Comune è nel senso sopra esplicitato, parrebbe
rimanere del tutto priva di sanzione la fattispecie del Karaoke o del Juke-box installato nel locale di somministrazione senza
che sia stata inclusa alcuna condizione nell’autorizzazione specifica di quest’ultimo.
(10) Corte Cost. 22 dicembre 1982, n.229. Nel caso di specie il giudizio di rimessione si riferiva, come accennato nel testo, alla
installazione di un elettrogrammofono a gettone (juke-box), e il Giudice a quo aveva evidenziato come essa, avvenendo in un bar
provvisto di licenza, non ne avrebbe certo mutato la destinazione funzionale. Avremo modo di evidenziare nel prosieguo delle presenti
note come il criterio del mutamento della destinazione funzionale possa rilevare ad altri scopi nella tematica ora in esame.
(11) La Corte, infatti, ha dovuto occuparsi anche di tale apparecchio da gioco, sottoposto, come è noto, a diversa disciplina normativa,
ancorché con lo stesso esito.
(12) Il caso citato nel testo è stato esaminato da Cass., sez.VI, n.1887 del 4 dicembre 1969.
(13) Per un’ interessante disamina della casistica giurisprudenziale in materia di spettacoli e trattenimenti all’interno dei pubblici esercizi
si veda Gambacurta, L’organizzazione di spettacoli e trattenimenti all’interno dei pubblici esercizi,
in Commercio e servizi, 2000, 1, 21 ss.
70
zioni, otre quelle stabilite dalla legge,
nulla toglie all’utilità e giustificatezza dell’apposita
licenza qui richiesta: giova,
semmai, a meglio dimostrarla”.
Come si vede, dunque, deve cercarsi un
criterio per così dire “ontologico” o di
sostanza per stabilire se quel tipo di attività
in quel particolare momento storico
e in relazione a quel particolare contesto
socio-economico costituisce trattenimento
o spettacolo, ovvero se, come
poc’anzi detto, la sua presenza comporta
un’incidenza sul flusso delle persone,
e conseguentemente giustifica la necessità
di un tipo di autorizzazione che comunque
risponde ad esigenze di tutela
dell’ordine pubblico ed è diversa e aggiuntiva
rispetto a quella già posseduta
dal gestore del locale.
Come si vede, ogni tassello del nostro
mosaico ricostruttivo finisce per divenire
quasi tautologico dell’assioma dal quale
siamo partiti. E nella stessa direzione
occorre ribadire che se un’attività astrattamente
riconducibile al genus “spettacolo”
o “trattenimento” viene realizzata
in un luogo aperto al pubblico, è altresì
necessario che ciò avvenga nell’esercizio
di attività imprenditoriale. Ora, se
non vi è alcun dubbio circa la non riconducibiltà
al concetto di imprenditorialità
del caso, pure sottoposto al vaglio
della giurisprudenza,del titolare di una
sala cinematografica o di una sala parrocchiale
che consente in detti locali lo
svolgimento di trattenimenti nuziali, è
evidente che le zone chiaroscurali nella
materia de qua restano molteplici. (12)
Accanto, dunque, all’idoneità del trattenimento
in ragione delle diverse contingenze
storiche al relativo scopo,sulla
quale non ci stancheremo mai di tornare,
occorre individuare una struttura di
impresa finalizzata esplicitamente, anche
se non esclusivamente, alla relativa
attività di trattenimento. (13)
Anche a questo proposito, gli indirizzi
forniti dalla giurisprudenza appaiono
piuttosto rigorosi, per cui si è assistito ad
un continuo tentativo da parte della dottrina
di erodere l’ambito di operatività
delle norme de quibus per sottrarre alle
stesse tutta una serie di attività ormai diffusissime
nel tessuto sociale. Pertanto,
mentre la Cassazione ha affermato via
via apoditticamente che è sempre configurabile
l’ illecito di cui all’art 666 c.p.

a carico del gestore di un albergo il quale
allestisca nel proprio locale intrattenimenti
musicali, avendo egli agito per ciò
solo nell’esercizio della propria attività
imprenditoriale, ovviamente purché ciò
abbia fatto senza la specifica licenza dell’autorità,
la dottrina tenta interpretazioni
alternative sulla base della fruibilità
del trattenimento o spettacolo da parte
dei soli clienti del pubblico esercizio che
lo ospita o meno. (14)
Un suggerimento di diritto positivo parrebbe
desumibile dal testo della
L. 287/91, di disciplina dei pubblici esercizi
di somministrazione di alimenti e bevande:
nell’elencare le relative tipologie
degli stessi, infatti, l’art 5 della legge cita
anche quelli “… in cui la somministrazione
di alimenti e di bevande viene
effettuata congiuntamente ad attività di
trattenimento e svago…”, con ciò ammettendo
espressamente da un lato la
eterogeneità delle due attività, dall’altro
la possibilità che le stesse, ancorchè abbinate,
necessitino di distinti titoli di legittimazione.
E ancor meglio, l’art 3, c.
6, lett. d), laddove esclude l’applicabilità
dei parametri numerici previsti
per i pubblici esercizi di somministrazione
in genere, cita quelli di cui sopra
(la cosiddetta tipologia ”C”) solo
ove l’attività congiunta di trattenimento
e svago risulti prevalente: con
ciò ammettendo che un bar, un ristorante
o simile possa svolgere la sua attività
tipica di ristorazione “arricchendola”
di spettacoli e trattenimenti
sporadici, periodici o comunque
non prevalenti.
Ma è ovvio che l’indicazione legislativa
sopra citata si riferisce a casi in
cui il problema è risolto alla radice dal
legislatore, perché, come abbiamo detto,
il doppio titolo - per la somministrazione
e per il trattenimento - esistono
per definizione, tant’è che ciò
connota la tipologia “C” del pubblico
esercizio stesso. In poche parole, costituisce
un argomento nel senso della
ammissibilità del doppio titolo di
legittimazione o anche semplicemente
della coesistenza dei due tipi di attività,
ma non ci fornisce alcun aiuto
per risolvere la casistica oggetto delle
presenti note: là somministrazione e
trattenimento stanno insieme perché
sono nati insieme; qui prima nasce
un’attività di somministrazione, poi si
arricchisce con uno o più spettacoli o
trattenimenti. Se così non fosse, non
potrebbe trarsi alcuna argomentazione
dal fatto che il trattenimento si rivolga
ai soli clienti del pubblico esercizio
senza guadagno aggiuntivo: per
definizione, i clienti dei pubblici esercizi
di somministrazione di tipologia
“C” forniscono alimenti e bevande ai
fruitori del trattenimento, e ne debbono
rispettare anche l’orario ove quest’ultimo
risulti prevalente. Potrà infatti
anche accadere astrattamente che
un imprenditore intenda attivare sin
dall’inizio quella particolare tipologia
di locale che abbiamo genericamente
denominato disco-bar. Ma in tale ipotesi,
le problematiche operative saranno
risolte a priori dalla disciplina
della L.287 e del T.U.L.P.S., nel senso
che il soggetto sarà munito sin dall’inizio
della sua attività di entrambe le
autorizzazioni e non si porranno problemi
per così dire di patologia, correlati
per lo più alla trasformazione
postuma di un locale nato ad altro
scopo.
Per stabilire, dunque, come si possa
valutare l’imprenditorialità dell’attività
di trattenimento o svago all’interno di
un pubblico esercizio occorre effettuare
un’indagine attenta ed aggiuntiva.
Particolarmente utili sembrano le
indicazioni fornite dalla giurisprudenza
in materia di indici di imprenditorialità
dell’attività di somministrazione
di un circolo privato,e dunque di
natura non privata dello stesso (15):
• pagamento di un biglietto di ingresso
in concomitanza con lo svolgimento
dello spettacolo o trattenimento,
anche sotto forma di aumento del
prezzo;
• pubblicità degli spettacoli o trattenimenti
mediante messaggi o strumenti
diretti alla generalità dei cittadini,
quali i messaggi radiofonici, in-
72
serzioni su quotidiani, affissioni, ecc.
Altri elementi ancora possono trarsi
dalle indicazioni ministeriali in materia
di trasformazione dei locali e dunque
con la diversa finalità di stabilire
la necessarietà o meno della licenza
ex art.80 del T.U.L.P.S. Nello specifico,
con nota 20 giugno 1996 diretta
alla Prefettura di Pesaro Urbino il
Ministero dell’Interno ha infatti testualmente
detto che “…la cadenza
saltuaria, tipica delle discoteche che
di solito operano il sabato e la domenica,
configura attività di trattenimento…perché
in tale ipotesi non può più
parlarsi di locale pubblico dove l’attività
principale è la ristorazione e lo
spettacolo rappresenta solo attività
complementare”.
Se così è, qualche punto fermo siamo
sicuramente riusciti a darcelo: i cosiddetti
disco-bar, per il fatto stesso
che si autodefiniscono tali in un’insegna
o analogo messaggio pubblicitario,
creano un mutamento quantitativo
o qualitativo nel flusso della clientela
e come tali impongono un apposito
titolo di legittimazione per l’attività
ancorché di solo intrattenimento
musicale, anziché danzante; lo stabilimento
balneare che reclamizza la festa
di fine stagione su radio a circuito
addirittura nazionale, difficilmente potrà
sostenere di aver voluto congedarsi
“alla grande”solo dalla propria
clientela; il ristoratore che organizza
un cenone di fine anno allietato da orchestrina,
per il solo fatto di aver reclamizzato
la riunione a scopo di divertimento
garantendone l’accessibilità
a un numero indeterminato di persone
con l’unica condizione della partecipazione
retribuita alla cena, deve
munirsi dell’apposita licenza (16) ed
analogamente l’albergatore alle medesime
condizioni; ma se per contro,
e per rimanere agli esempi fatti, la medesima
festa o trattenimento rimane
nell’ambito dell’attività principale del
pubblico esercizio, sia esso uno stabi-
(14) Cfr per tutte Cass, sez 1, n.10610 del 22 novembre 1997, dove si legge che è sempre necessaria la licenza ex art 68 T.U.L.P.S
. , in quanto finalizzata alla tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza dei cittadini che affluiscono in luoghi aperti al pubblico.
Il Giudice di primo grado, per contro, aveva assolto il gestore con la formula “ perché il fatto non è previsto dalla legge come
reato”. In dottrina, ci sia consentito rinviare ancora a Manzione , Locali, impianti ed attività di trattenimento e svago: disciplina e
controllo, cit.
(15) Per gli spettacoli all’interno dei circoli, si vedano i limiti contenuti nel D.P.C.M. 16 settembre 1999, n.504 e la circolare del
Ministero delle finanze n.165 del 7 settembre 2000, sulle quali torneremo nel prosieguo della trattazione.
(16) In tal senso cfr. Cass.,sez.I, 5 ottobre-1 dicembre 1998,n.13025.

limento balneare, una struttura ricettiva
o altro, e l’attività preponderante,
per la quale si accede alla struttura, resta
quella che ne è tipica, tant’è che
l’attività di trattenimento non avrebbe
ragion d’essere senza di esse, allora si
potrà ritenere non necessaria la licenza
ex art. 68 o 69 del T.U.L.P.S. (17).
Volendo dunque tirare le fila del discorso
di cui sopra e in particolare dei
suggerimenti di interpretazione evolutiva
via via forniti dai giudici di legittimità
alla luce della diffusione di certi
costumi e del loro progressivo rientrare
nella normalità gestionale di un pubblico
esercizio che voglia porsi in maniera
concorrenziale, ovviamente per la
sua attività tipica, sul mercato parrebbe
sostenibile che, perché l’attività di svago
“a corredo” comporti anche la necessità
di un autonomo titolo di legittimazione,
debba essere individuato uno scopo di
lucro in più, quella che, se ci si consente
di coniare al riguardo un neologismo
piuttosto incisivo, oseremmo definire una
sorta di “imprenditorialità aggiuntiva”.
Quanto sopra, ovviamente, solo sotto il
profilo della necessarietà o meno di autorizzazione
ex artt.68 e 69 del
T.U.L.P.S., ma fermo restando il rispetto
della vigente disciplina, pure riconducibile
al R.D. del 1931, in tema di sicurezza
dei locali di pubblico spettacolo.
Problematiche definitorie
in materia di agibilità dei locali
di trattenimento e svago
(art. 80 del T.U.L.P.S.)
Le lacune definitorie già evidenziate nel
paragrafo precedente diventano ancor
più dense di significati se dal piano della
tutela dell’ordine pubblico ci si sposta
a quello della tutela della sicurezza, posta
a base dell’art.80 del testo unico, e
quindi presupposto della licenza di agibilità
del locale dove si intende realizzare
il trattenimento o spettacolo.
La norma - art. 80 T.U.L.P.S. appena citato
- la cui portata testuale, per l’utilizzo
fattone nella prassi, finisce per sfuggire,
letteralmente prevede la licenza di
agibilità per l’apertura di teatri o di luoghi
di pubblico spettacolo.
I luoghi di trattenimento, come si vede,
non sono neppure menzionati. Tuttavia,
nessuno dubita che il preventivo “collaudo”
e la conseguente licenza di agibilità
possa avere ad oggetto anche un
locale di trattenimento - tipico esempio,
una discoteca - secondo la distinzione
che in qualche modo si è cercato di fornire
sin dalle considerazioni introduttive
delle presenti note. Non a caso, la “regole
tecnica” contenuta nella circolare
15 febbraio 1951, n.16 - Norme di sicurezza
per la costruzione, l’esercizio e la
vigilanza dei teatri, cinematografi ed altri
locali di spettacolo in genere-sin dal
tale anno ha esteso la propria operatività
anche ai locali di trattenimento, effettuando
una sorta di interpretazione autentica
della norma del T.U.L.P.S. che di
fatto si è risolta in un’ estensione del suo
ambito operativo originario, a tutela di
importantissime esigenze di sicurezza altrimenti
disattese dal legislatore. Suddetta
estensione, d’altro canto, veniva fatta
senza tener conto neppure dell’originaria
formulazione dell’art. 142 del regolamento
di esecuzione del T.U.L.P.S., R.
D. 6 maggio 1940, n. 635: prima infatti
della novella del 2001, sulla quale avremo
modo di tornare nel prosieguo, la
norma assoggettava alla vigilanza dell’apposita
Commissione i nuovi teatri e
gli altri “locali di pubblico spettacolo”,
anche qui senza menzionare affatto quelli
di pubblico trattenimento.
Oggi invece può riscontrarsi un difetto
di coordinamento tra la formulazione letterale
dell’art. 80 T.U.L.P.S., rimasta immutata,
e quella dell’attuale art. 141, che
nell’elencare i compiti delle Commissioni
di vigilanza esordisce al comma 1, lett.
a), citando accanto ai locali o impianti -
e anche su quest’ultima parola dovremo
tornare - di pubblico spettacolo, appunto
quelli di trattenimento. In pratica, ha
finito per essere tradotta in norma, l’interpretazione
extranormativa originariamente
fornita dalla regola tecnica.
Del resto, forse, proprio a tale espressione
letterale è da attribuire la prassi, assai
diffusa presso le pubbliche amministrazioni,
ma di fatto priva di senso giuridico,
di ancorare la preventiva licenza di
(17) L’esempio riportato dello stabilimento balneare, particolarmente problematico per gli operatori dei Comuni che con gli stessi
devono confrontarsi, ben consente di comprendere l’assunto riportato nel testo:se occorre che l’accesso avvenga alla struttura in
quanto tale e per i servizi che la caratterizzano, non per il solo trattenimento, è evidente che la disciplina generale del relativo
orario di apertura finisce per avere conseguenze determinanti sull’inquadramento del singolo trattenimento.
73
agibilità solo ad una autorizzazione ex
art. 68, anziché ex art. 69 T.U.L.P.S., come
se appunto il “collaudo” fosse necessario
esclusivamente per i locali di
spettacolo.
Un altro problema riconducibile comunque
agli aspetti definitori delle norme
ora in esame è rappresentato poi dalla
esatta individuazione di ciò che deve
essere oggetto di collaudo. Un esempio
per comprendere meglio la problematica:
il percorso della sfilata di carri allegorici
in occasione del carnevale deve
essere oggetto di collaudo?
E l’area di una fiera? E un bar all’interno
del quale venga collocato un pianoforte
o un impianto stereofonico per la diffusione
della musica?
La questione, apparentemente di interesse
per i soli uffici preposti al rilascio
del titolo, finisce per esserlo a maggior
ragione per la Polizia municipale laddove
essa venga chiamata ad intervenire,
magari per problematiche correlate al disturbo
della quiete pubblica, in una situazione
del tipo di quelle sopra prospettate
e debba porsi dall’angolazione
sanzionatoria che ne contraddistingue
l’operato.
Limitandoci per il momento ai riferimenti
testuali che possono desumersi, coerentemente
con l’impostazione del presente
paragrafo, dal dettato normativo, l’art.
80 riferisce il collaudo ad un “luogo”; le
corrispondenti norme regolamentari assai
meno coerentemente parlano di “locali”
o “impianti”, senza meglio specificare,
in particolare per tale ultimo termine,
cosa debba intendersi esattamente.
L’art. 80, inoltre, visto nella sua globalità,
parrebbe riferirsi ad un contesto
chiuso, dal momento che parla espressamente
della verifica della solidità e sicurezza
“dell’edificio” e dell’esistenza in
esso di uscite pienamente adatte a sgombrarlo
prontamente in caso di incendio.
Utilizza tuttavia il termine “luogo” che
farebbe pensare ad un’area aperta, mentre
il regolamento, espressamente riferito
anche a quest’ultima, incrementando
la confusione, parla di “locali”, il che lascerebbe
presupporre un luogo chiuso.
Diventa pertanto sempre più difficile stabilire
con assoluta certezza cosa concretamente
necessiti della licenza ex art.
80. Fissiamo gli unici possibili punti fermi:
quanto meno un “luogo”, un ambito
circoscritto da collaudare deve esser-

ci, perché altrimenti perderebbe senso
ogni riferimento all’oggetto della verifica
da parte della Commissione di vigilanza.
Le problematiche terminologiche
sopra evidenziate diventano ancor più
complesse se calate nello specifico di
un’area ubicata all’interno di un pubblico
esercizio, ad esempio di somministrazione
di alimenti e bevande: è necessario
che la stessa sia attrezzata per
accogliere lo spettacolo, per cui non ci
sarà mai nulla da collaudare in caso, ad
esempio, di strumentista itinerante che
allieti la serata dei clienti con le proprie
melodie.
Mentre poi per l’assoggettamento all’obbligo
di certificato di prevenzione incendi
si richiede che la capienza dell’area
all’uopo attrezzata superi le 100 persone,
ai fini della necessità del collaudo
il Dipartimento di pubblica sicurezza, in
risposta allo specifico quesito del
Delegato permanente della Presidenza
nazionale dell’AGIS per i problemi tecnici
e di sicurezza, ha avuto modo di
chiarire che i criteri per individuare la
necessità del collaudo o meno nei locali
di altro tipo destinati anche ad attività
di trattenimento possono astrattamente
prescindere dalla capienza degli stessi.
Quanto sopra per ribadire, almeno a livello
teorico, che la chiave di lettura dell’intero
sistema dovrebbe derivare da una
fonte normativa e non, come di fatto avviene,
dalla regola tecnica che con la
fonte normativa poco ha a che spartire e
che può dare solo utili suggerimenti, in
assenza di chiare definizioni da parte del
legislatore.
Dunque, il testo unico parlava di “luogo”
utilizzando il termine in maniera impropria,
in quanto è chiaro che intendeva
riferirsi ad un edificio nel senso tradizionale
del termine, e quindi a qualcosa
di chiuso; la regola tecnica, ha ampliato
da subito il relativo concetto parlando
però di “locale”, e finendo così per utilizzare
la terminologia inversa, che per
tale intende sì un luogo deputato a spettacolo
o trattenimento, ma anche all’aperto.
Il regolamento di esecuzione del
T.U.L.P.S., dopo le modifiche ad esso apportate
dal D.P.R. 28 maggio 2001, n.
311, recepisce in parte tale regola tecnica
in quanto estende espressamente l
’operatività delle relative disposizioni ai
locali di trattenimento, oltre che a quelli
di spettacolo; in più ampliando ulte-
riormente la portata della norma in quanto
utilizza l’ancor più generico termine
“impianto”.
Il risultato di questa scarsa chiarezza normativa,
è che oggi come in passato, ancorché
in ambito territoriale diverso, è
spesso la Commissione di vigilanza, e
per essa la componente tecnica della
stessa, a decidere quali attività tra i casi
dubbi sottoporre a preventiva verifica e
quali no. In tale ottica, pertanto, ben si
comprendono e condividono i suggerimenti
operativi da più parte forniti in dottrina
circa l’opportunità di consacrare le
prime riunioni della neo-costituita
Commissione comunale di vigilanza sui
locali di pubblico spettacolo alla codifica,
per quanto possibile, delle attività di
successivo interesse per la stessa, onde
evitare di trasformare in “arbitrio” tecnico
il parere di chi è abituato a rapportarsi
alla normativa sulla sicurezza in maniera
giustamente rigida, ma di sicuro dettata
a scopi diversi.
Quanto sopra varrà a maggior ragione
per gli spazi interni ai pubblici esercizi,
la cui tipicità ciascun comune sarà in
grado di conoscere e di gestire preventivamente.
Quali elementi di diritto positivo utili al
riguardo può citarsi in primo luogo
l’art.1, comma 1, lett.e) del D.M. 19 agosto
1996, contenente la nuova regola tecnica
dei locali di intrattenimento e di
pubblico spettacolo, ove si parla di “aree
ubicate in esercizi pubblici ed attrezzate
per accogliere spettacoli con capienza
superiore alle 100 persone”.
Il limite di capienza delle 100 persone
torna poi al punto 83 del D.M. 16 febbraio
1982 che disciplinava l’elenco delle
attività soggette a controllo di prevenzione
incendi, tra le quali rientrano a tale
punto i locali di pubblico spettacolo e
trattenimento con capienza superiore a
100 posti.
La dicitura “aree ubicate…” farebbe pensare
ad una parte del tutto, cioè a quella
porzione del pubblico esercizio attrezzata
ad accogliere lo spettacolo o
trattenimento, cui parrebbe che vada rapportata
la capienza , senza tener conto
di quella generale del pubblico esercizio
di somministrazione. Non deve, invece,
74
per quanto già detto, tenersi in alcun
conto dell’indicazione numerica delle
100 persone, in quanto un’area attrezzata
interna ad un pubblico esercizio
proprio in quanto attrezzata potrebbe necessitare
dell’apposito collaudo a prescindere
dalla sua capienza inferiore alle
100 persone, e viceversa un esercizio
di ristorazione o simile che allestisca un
trattenimento senza a ciò destinare alcuna
area specifica può non necessitare
di collaudo, anche se di capienza superiore
alle 100 unità. Il riferimento alla capienza,
tuttavia, e soprattutto al suo calcolo
solo sulla parte di area interessata
allo spettacolo, potrebbe rivelarsi utile in
sede di calcolo del limite minimo al di
sotto del quale è ammissibile la relazione
asseverata in luogo del parere su progetto
della Commissione, secondo la
procedura semplificata contenuta nel
D.P.R. 311/2001. (18) Come è noto, peraltro,
il Ministero ha vanificato parecchio
tale snellimento procedurale, leggendo
la norma nella sua testualità, e quindi eliminando
solo l’accesso in loco della
Commissione, ma non l’esame su progetto,
che proprio nei casi per noi di interesse
divengono particolarmente gravosi
per l’utente. (19)
Un esempio tratto dalla realtà nella quale
mi trovo ad operare per meglio comprendere
l’importanza della tematica ora
in esame: un trattenimento danzante-festa
organizzato dal titolare di uno stabilimento
balneare ed aperto a tutti, dunque
non accessorio all’ attività del pubblico
esercizio stesso, quale servizio aggiuntivo
ai clienti per la struttura del locale,
che è costituita da spazi aperti, ben
difficilmente potrà avere una capienza
preventivamente limitata al di sotto delle
200 persone. Perché ciò avvenga, vi
dovrebbe essere stata l’individuazione
all’interno dello stabilimento stesso di
un’area circoscritta per l’attività di trattenimento
con il risultato che la trasformazione
della struttura ne imporrebbe
sempre il collaudo, se del caso attraverso
la relazione del tecnico, anche se il
trattenimento rimanesse circoscritto ai
soli clienti dello stabilimento balneare e
come tale non necessitasse, secondo la
(18) Per la verità già consta una prassi di senso diametralmente opposto da parte delle commissioni comunali di vigilanza, secondo
gli indirizzi alle stesse imposto dalla componente dei vigili del fuoco.
(19) Si è in sostanza fatto leva sul fatto che il comma 2 dell’art.141 del regolamento testualmente prevede che siano sostituite “le
verifiche e gli accertamenti di cui al primo comma”, ma non il parere sul progetto, menzionato pure al primo comma, ma lett.a).

icostruzione fornita nelle presenti note,
neppure della prescritta autorizzazione
di Polizia. Circa le condizioni da asseverare
nella relazione il Ministero, nella
propria circolare n.43/A del 27 settembre
2002 ha chiarito che il richiamo
normativo attuale è da intendersi al D.M.
19 agosto 1996 più volte citato, quanto
meno nelle more della adozione di una
nuova “regola tecnica”. Nel caso di specie,
il Ministero non ha fatto che avallare
una conclusione abbastanza scontata
sul piano interpretativo, alla quale si era
già pervenuti in sede di primi commenti
della norma, al fine di evitarne di fatto
la disapplicazione nelle more della adozione
dei previsti provvedimenti attuativi.
Semmai, viene esplicitata, almeno al
momento, la ritenuta non necessarietà di
procedere all’adozione di un nuovo decreto,
evidentemente ritenendo ancora
attuale in termini di tutela della sicurezza
quello del ‘96, integrato per gli spettacoli
e trattenimenti a carattere occasionale
svolti all’interno degli impianti
sportivi dal successivo del 6 marzo 2001.
D’altro canto, il D.M. 19 agosto 1996 e
successive integrazioni è di aiuto anche
a questo proposito, dal momento che al
titolo IV, punto 1.4 definisce l’“affollamento
massimo” il numero massimo di
persone per le quali sono previsti posti a
sedere ed in piedi autorizzati. Non potrà
quindi considerarsi, ai fini della capienza,
il numero di persone che eventualmente
affollino zone nelle quali non è
consentita la presenza di pubblico, ovvero,
se trattasi di spettacoli o di intrattenimento
all’aperto, aree non delimitate
da transenne. Non si vede quindi perché
tale concetto non debba valere per
l’area interna al pubblico esercizio, mutatis
mutandis.
Abbiamo già detto di come, con commistione
degli elementi licenza di
Polizia-licenza di agibilità, si forniscano
indicazioni nel senso della necessarietà
di entrambe soltanto quando lo spettacolo
o trattenimento organizzato nel pubblico
esercizio allo scopo di attirare la
clientela comporti aumento del prezzo
della consumazione o apprestamento di
elementi tali da configurarne una trasformazione
(20); vorrà dire che in quel caso,
ove voglia comunque sfruttarsi la
prassi per cui il controllo della prevenzione
incendi viene effettuato dal relativo
tecnico contestualmente alle verifiche
di agibilità, allo scopo del buon esito del
primo si richiederà la sola dichiarazione
del tecnico abilitato in materia di esodo
del pubblico, statica delle strutture, esecuzione
a regola d’arte degli impianti installati,
in quanto la relativa regola tecnica
si limita a prescrivere il rispetto di
tali caratteristiche. (21)
Altre indicazioni ci vengono dalla sovrapposizione
della normativa sulla prevenzione
incendi con quella ora in esame.
Il D.P.R. n. 37 del 12 gennaio 1998,
ad esempio, esclude dall’obbligo del certificato
di prevenzione incendi le manifestazioni
temporanee di pubblico spettacolo
svolte in luoghi non espressamente
deputati a tali attività, prescindendo
dalla capienza dell’avvenimento.
Potrebbe invece accadere che suddetto
spettacolo necessiti comunque di licenza
ex art.80 del T.U.L.P.S., annessa o meno
a licenza ex art. 69 a seconda che lo
spettacolo si rivolga ai clienti o meno
nell’accezione di imprenditorialità che a
questo punto crediamo di aver ben chiarito.
(22)
Per ripercorrere esempi già fatti nello sviluppo
della presente trattazione il certificato
di prevenzione incendi non è richiesto
mai in caso di generico impiego
in pubblici esercizi di strumenti musicali,
o di collocazione di Karaoke, purché
lo stesso non avvenga in sale apposite e
sempre con il limite di capienza delle
100 persone: viceversa, anche in tali ipotesi,
ciò che deve far valutare la necessarietà
o meno del collaudo è l’eventuale
trasformazione del locale. “…debbono
ritenersi esenti dall’applicabilità dell’art.
80 T.U.L.P.S. gli esercizi pubblici
muniti di regolare licenza di ristorazione
…qualora organizzino trattenimenti
(20) In tal senso si è espressa testualmente il Dipartimento della P.S, con nota n.559/C.25521/13500:A del 14 maggio 1997.
(21) L’art.1, c.3 del D.M. 19 agosto 1996, infatti, prevede che i locali di trattenimento di cui- alla lett.e) del primo comma della
medesima norma - e dunque anche le aree attrezzate all’interno dei pubblici esercizi - sono assoggettate alle disposizioni del solo
titolo XI dell’allegato al decreto stesso, e dunque alla relazione sugli aspetti evidenziati nel testo.
(22) La consuetudine di subordinare il CPI al parere di agibilità e di effettuare i sopralluoghi per il rilascio di tali certificati contestualmente
a quelli effettuati in seno alle commissioni di vigilanza è stata ribadita anche dal Ministero dell’Interno con propria circolare
n.9 del 5 maggio 1998. In proposito, assai opportunamente la dottrina (cfr. Romeo, op. cit,, p142, evidenzia l’opportunità
per assicurare un sostanziale snellimento burocratico, di unificare la procedura a favore del rilascio della sola licenza di agibilità.
(23) Così testualmente sempre il Ministero dell’Interno, con nota del 20 giugno 1996 diretta alla Prefettura di Pesaro Urbino.
(24) In tal senso cfr.G.Romeo, Locali di pubblico spettacolo- procedure autorizzatorie,II edizione,2002,p.61.
75
danzanti per la propria clientela in via
del tutto eccezionale …a condizione che
detti trattenimenti siano organizzati senza
fine di lucro (pagamento del prezzo
di ingresso, maggiorazione del prezzo
della consumazione) e a condizione che
il trattenimento occasionale non comporti
l’apprestamento di elementi tali da
configurarne la trasformazione da esercizio
pubblico a locale di pubblico spettacolo”
(23). A questo punto, non resta che
condividere le perplessità di quella dottrina
che ha assai opportunamente parlato
di “equilibrismi”interpretativi, stante
l’assoluta mancanza di elementi certi
per stabilire l’avvenuta trasformazione
del locale da pubblico esercizio di somministrazione
a locale di trattenimento.
Quanto sopra nella maggior parte dei casi,
ovvero quelli per i quali risulta del tutto
utopistico percentualizzare l’interesse
della clientela per l’una o l’altra attività
quale indice di tale asserito “snaturamento”
(24).
E sarà ancora una volta compito dell’agente
accertatore motivare bene il relativo
verbale di accertamento suffragandolo
con un verbale di ispezione che evidenzi
tutti gli elementi oggettivi sui quali
ci si è basati per ritenere suddetta trasformazione,
onde fornire rilevanti argomentazioni
per sostenere la propria posizione
in sede di contenzioso.
La mancanza di autorizzazione
per attività di trattenimento
e spettacolo:
problematiche specifiche
connesse alla loro effettuazione
all’interno di pubblici esercizi
Risolte in qualche modo le problematiche
definitorie inerenti le attività di trattenimento
e svago, ed in particolare quelle
di esse che vengono effettuate all’interno
dei pubblici esercizi, vediamo ora
quali sono le conseguenze sanzionatorie
della carenza dei relativi titoli di legittimazione
evidenziandone gli eventuali
aspetti di specificità per la tematica
qui in esame. La norma sanzionatoria di
riferimento è, come è noto, quella contenuta
nell’art. 666 c.p., originariamente
esclusa per scelta espressa del legislatore
dalla massiccia decriminalizzazione
del T.U.L.P.S. attuata con il D. Lgs.
480/94, e che viceversa ha finito per
rientrare appieno in quella più recente
operata dal D. Lgs. 507/99: risultato di

tale scelta normativa, le asimmetrie del
sistema sanzionatorio rispetto a quello
generale previsto per le violazioni al R.D.
del 1931 che ora andremo ad evidenziare.
Mentre, infatti, la generalità degli illeciti
amministrativi consistenti in violazioni
del testo unico hanno un procedimento
sanzionatorio unitario descritto negli artt.
17-bis e seguenti, introdotti appunto con
la riforma del 1994, la violazione degli
artt. 68 e 69, riconducibile, come appena
detto, al disposto del codice penale,
segue un iter del tutto a se stante,
conforme soltanto, come è ovvio, ai principi
generali di cui alla L. 689/81. Può
sembrare un falso problema ma, trattandosi
comunque di fattispecie consistenti
nella carenza di un titolo di legittimazione
di Polizia amministrativa, il
rischio è quello di aver creato un sistema
disarmonico per situazioni apparentemente
uguali. Un esempio per meglio
comprendere il senso di quanto sopra
detto: l’art.17-ter in caso di attività di
pubblico esercizio condotta in difetto di
autorizzazione prevede, a titolo di misura
cautelare provvisoria, la cessazione immediata
della stessa da disporsi con provvedimento
motivato; nel caso invece di
spettacolo o trattenimento pubblico senza
licenza, per i quali tra l’altro la cessazione
immediata dell’attività sarebbe
quanto mai opportuna, e comunque dirimente
delle controversie che in genere
stanno alla base del relativo intervento
della Polizia municipale - si pensi al disturbo
della quiete pubblica, sul quale
avremo pure modo di ritornare - la norma
in questione non si applica in quanto
la violazione degli artt. 68 e 69 non
rientra tra quelli ivi espressamente citati.
L’attuale art. 666 c.p. a sua volta prevede
la cessazione dell’attività svolta in difetto
di titolo, ma non chiarisce l’esatta
natura del provvedimento, con ciò dando
luogo alle prime problematiche operative.
Anche la sanzione amministrativa
pecuniaria “principale” per la fattispecie
de qua è diversa nei limiti edittali
da quelli generali fissati nell’art.17-bis
per le altre violazioni al T.U.L.P.S. In caso
di effettuazione di trattenimento o
spettacolo in assenza di autorizzazione
perché mai richiesta, essa va da Euro 258
a Euro 1549, mentre l’art. 17-bis ne prevede
una compresa tra Euro 516 a Euro
3098. Se la licenza ex artt. 68 o 69 è stata
negata, sospesa o revocata, la sanzione
pecuniaria è più elevata e va da Euro
413 a Euro 2478, e dunque neppure in
questo caso coincide con quella individuata
dal T.U.L.P.S., che non pone alcuna
diversificazione tra le varie ipotesi.
L’inquadramento dogmatico della “cessazione
dell’attività” di cui all’art. 666
c.p. fra le sanzioni accessorie o meno,
dicevamo, ha conseguenze pratiche
tutt’altro che irrilevanti. Se, infatti,si opti
per la risposta affermativa, proprio tale
inquadramento comporterà che si addivenga
alla relativa irrogazione solo unitamente
alla sanzione pecuniaria principale,
ovvero in sede di emanazione dell’ordinanza-ingiunzione.
L’inammissibilità del pagamento in misura
ridotta, comporterà che a tale provvedimento
si debba necessariamente arrivare,
secondo le scansioni procedurali
previste dalla L.689/81. In particolare, in
questa ipotesi, stante l’assenza di espresse
previsioni normative in merito si ritiene
che l’Autorità preposta all’emanazione
del provvedimento - id est il dirigente
comunale interessato per competenza
- potrà adottarlo una volta decorso il termine
per la presentazione degli scritti difensivi
o la richiesta di audizione da parte
dell’interessato (i 30 giorni previsti dal
comma 1 dell’art.18 della 689), magari
sollecitando l’inoltro del rapporto ex art.
17 da parte dell’agente accertatore che
non sarà in questa ipotesi vincolato all’attesa
dei 60 giorni per una definizione
in via breve che, come già detto, non risulta
ammessa. Qualora viceversa si fosse
optato per l’inquadramento del provvedimento
nel novero delle misure cautelari,
è ovvio che esso verrebbe adottato
in maniera autonoma e per quanto
possibile tempestiva, pur nel rispetto dei
principi generali sul procedimento amministrativo
di cui alla L.241/90 (25). Per
l’ipotesi specifica di attività svolta in locale
per il quale è stata rilasciata autorizzazione
o altro titolo abilitativo all’esercizio
di diversa attività, ad esempio di
ristorante, bar, albergo o stabilimento balneare,
è prevista la sospensione fino a 7
giorni, così come in caso di violazione
consistente nell’esercizio dell’ attività a
seguito di diniego, sospensione o revoca
del titolo. In proposito, si ricordi che
il concetto di “reiterazione” va desunto
dai principi generali di cui all’art. 8-bis
della L. 689/81 e quindi presuppone la
commissione dell’illecito nei cinque anni
successivi al precedente, già oggetto
di ordinanza-ingiunzione. Non potrà tuttavia
mai essere evitata la reiterazione,
come di regola, con il pagamento in misura
ridotta, in quanto, come già detto,
non ammesso. La mancanza di specifica
indicazione normativa per entrambe
le fattispecie - cessazione della sola attività
abusiva e chiusura del locale - ci costringe,
per addivenire ad una qualche
scelta ermeneutica sostenibile, ad addentrarci
in una questione ampiamente
dibattuta dalla dottrina amministrativistica,
senza poter addivenire a punti fermi
e definitivi in merito.
L’essenza della sanzione costituisce, infatti,
uno dei nodi dolenti di tutto il diritto
amministrativo punitivo e in assenza
di un’univoca indicazione del legislatore
per ciascuna ipotesi, rischia di divenire
sempre un autentico rompicapo per
chi è chiamato ad applicarle. In linea di
massima, si tende a riconoscere natura di
sanzione a ciò che è caratterizzato da afflittività,
piuttosto che dall’esigenza di sollevare
il soggetto leso (per quanto qui interessa,
la Pubblica Amministrazione) dallo
svantaggio che la condotta illecita gli
ha arrecato. Laddove vi sia viceversa nella
misura adottata una funzione direttamente
e immediatamente riparatoria dell’interesse
violato, secondo lo schema
classico della sanzione civile di risarcimento
del danno, o ripristinatoria dello
stato di fatto o di diritto preesistente all’illecito
(cosiddetta reductio in pristinum),
tale essenza della sanzione sembrerebbe
mancare (26).
Nel caso di specie, attenendosi pedissequamente
allo schema dottrinario sopra
prospettato, si dovrebbe arrivare a distinguere
tra la cessazione dell’ attività di
trattenimento abusiva, alla quale deve riconoscersi
sicuramente anche una funzione
ripristinatoria della legalità lesa, e
la chiusura del locale ove tale attività viene
svolta, ma che fa anche altro, come
ristorazione o simili, chiusura non a ca-
(25) In particolare, si ritiene opportuna la comunicazione di avvio procedimento, viceversa di impossibile inoltro nei casi di cui
all’art.17-ter del T.U.L.P.S. per l’esiguità del termine per la relativa adozione (5 giorni dalla ricezione del rapporto dell’agente accertatore).
(26) In tal senso si veda in particolare M. A. Sandulli, voce “Sanzioni amministrative”, in Enc. Giur., XXVIII, Roma, 1992.
76

so prevista solo nell’ipotesi di reiterazione
della violazione, o nella fattispecie
più grave di cui al comma 2 dell’art. 666
c. p.,e che come tale pare avere ha natura
palesemente afflittiva, e come tale
sanzionatoria (27).
Tra l’altro, se la cessazione dell’attività
viene irrogata in sede di adozione del
provvedimento che prevede la sanzione
pecuniaria principale (ordinanza-ingiunzione,
come già detto), esso risulterà
opponibile al Tribunale in composizione
monocratica e non al giudice di pace,
secondo i principi generali fissati al
riguardo dall’art.22-bis della L.689/81. (28)
Chi scrive, nel silenzio della legge, ritiene
che l’opzione ermeneutica proposta
nel senso che si tratti di sanzione accessoria,
sia, più che obbligata - i principi
generali di cui sopra sembrerebbero portare
a conclusioni diverse- maggiormente
garantista …anche per chi la firma!
Irrogando infatti la cessazione dell’attività
con l’ordinanza-ingiunzione, come
evidenziato più volte, conformemente al
disposto dell’art. 20 della L.689/81 si
avrà un provvedimento che per definizione
accerta l’esistenza dell’illecito ed
afferma la responsabilità del trasgressore,
esprimendo la volontà punitiva della
P.A. in merito. La sua applicazione in via
provvisoria,invece, in forza del suo inquadramento
tra le misure cautelari, che
peraltro sarebbe stato opportuno prevedere
espressamente, comporta una specie
di “anticipazione della soglia della
punibilità” e di applicazione di una misura
fortemente affittiva subito e a prescindere
dall’esito finale del procedimento
sanzionatorio.
Quando si è voluto creare tale diverso sistema
(art. 17-ter più volte citato), lo si è
fatto espressamente, dettando anche un
termine per l’adozione del provvedimento
di cessazione dell’attività abusiva
(29), tant’è che l’art. 17-quater, nel disciplinare
la vera e propria sanzione accessoria
della sospensione dell’attività,
ne prevede l’irrogazione con l’ordinanza-ingiunzione,
secondo la ricostruzione
generale sopra fornita.
Il soggetto attivo dell’illecito
di cui all’art.666 c.p.
Un problema operativo di una certa rilevanza
per la casistica ora in esame è
quello della individuazione del soggetto
responsabile della violazione di cui all’art.666
c.p.
Questo perché, come da postulato di
partenza, c’è un titolare di autorizzazione
ex art.86 del T.U.L.P.S. che può non
coincidere con il titolare dell’ autorizzazione
ex art. 68 o 69 o con l’esecutore
dello spettacolo o trattenimento. È possibile
ricavare talune indicazioni al riguardo
dalla giurisprudenza della
Cassazione penale formatasi sull’art. 666
c.p. prima della sua decriminalizzazione.
In termini tecnici trattatavasi di un
reato cosiddetto “comune” e non “proprio”,
caratterizzato cioè dalla genericità
del soggetto attivo che non deve caratterizzarsi
per il possesso di particolari
qualifiche giuridiche o naturalistiche.
Esso si identifica in colui che deve munirsi
della relativa autorizzazione, ovvero,
appunto, in “chiunque” dà spettacoli
o trattenimenti senza la prescritta autorizzazione.
Ovviamente si tratterà dell’impresario
o organizzatore del pubblico
spettacolo o trattenimento, restando
estranei alla fattispecie gli spettatori, ma
anche chi vi partecipi come attore, suonatore
o comunque prestatore d’opera.
(27) D’altro canto, seguendo lo schema ricostruttivo proposto nel testo, dovrebbe ipotizzarsi la natura non sanzionatoria, ma cautelare,
di quasi tuttil i provvedimenti di cessazione di attività, laddove viceversa in dottrina sono sempre stati operati al riguardo attenti
dei distinguo. Ad esempio, si tende a non riconoscere natura di sanzione accessoria al provvedimento di cessazione dell’attività
di cui all’art. 22, c. 6, D. Lgs. 114/98 (decreto “Bersani”). Da qui, tuttavia, a riportarlo nell’alveo degli atti politici,
come tali a firma del Sindaco e non del dirigente, come fa, ad esempio, il T.A.R.Veneto in una recente pronuncia, ce ne corre!
(cfr.TAR Veneto,sez.III, n.1065 del 13 marzo 2002).Sulla natura non sanzionatoria del provvedimento di cessazione di attività
commerciale abusiva si veda per tutti, a dimostrazione delle difficoltà di inquadramento di tutti i provvedimenti in questione,
Maggiora, La nuova disciplina del commercio, Giuffrè, Milano, 1998.
(28) La competenza per il giudizio di opposizione, infatti, secondo la norma citata nel testo,si propone al Tribunale, tra le altre ipotesi,
“…quando è stata applicata una sanzione di natura diversa da quella pecuniaria, sola o congiunta a quest’ultima…”
( art.22-bis, comma 2, lett.c).
(29) In tal senso cfr. anche E. Fiore, La depenalizzazione del T.U.L.P.S. e di altri reati minori, Maggioli, Rimini, 1995.
(30) Cfr. al riguardo Cass., Sez. 1, 19 novembre 1993, ove si escludela responsabilità penale dell’intestatario della licenza del
pubblico esercizio privo di potere di ingerenza nella gestione in quanto tale solo a livello formale, avendo ceduto l’azienda.
(31) Cass…,sez.I, n.13541 del 22 dicembre 1998, che traeva spunto da una fattispecie nella quale la Suprema Corte ha censurato
la decisione del giudice di merito in quanto la responsabilità della ricorrente non era stata ricollegata ad un suo comportamento
attivo, ma alla circostanza che essa rivestiva la qualità di socia fondatrice del circolo culturale ove si erano svolti i trattenimenti
musicali.
(32) Cass., sez.I, n.785 del 26 gennaio 1994, nella quale si esclude che la responsabilità ex art.666 c.p. possa essere ascritta a chi
sia formalmente titolare di autorizzazione ex art.86 T.U.L.P.S., ma di fatto abbia ceduto l’azienda e non abbia più alcuna ingerenza
nella gestione dell’esercizio.
77
Una corretta indagine di Polizia amministrativa,
comporterà che semmai i presenti
vengano assunti quali testimoni ex
art. 13 L. 689/81 per suffragare le varie
circostanze rilevanti ai fini dell’accertamento
dell’illecito. Si pensi, a puro titolo
esemplificativo, al caso già prospettato
del trattenimento all’interno di stabilimento
balneare e quanto meno “spacciato”
come attività meramente “interna”
ed accessoria allo stesso: appurare che
in realtà tutti gli astanti sentiti a campione
in merito hanno dichiarato di non esse
clienti di quel pubblico esercizio, ma
di presenziare alla festa avendone avuto
notizia attraverso un certo canale pubblicitario,
costituisce senz’altro un elemento
di prova dell’illecito da non trascurare,
ovviamente ove manchi il titolo
di legittimazione autonomo dell’attività.
Quando lo spettacolo o intrattenimento
avvenga all’interno di altro locale,
ad esempio di somministrazione di
alimenti e bevande,avremo a che fare,
dunque, con due soggetti, il titolare dell’
autorizzazione per il pubblico esercizio
e colui che effettua concretamente il trattenimento
nel locale stesso. (30)
Saranno i principi generali sulla colpevolezza
a dirci se e in che misura l’uno,
l’altro o entrambi debbano essere ritenuti
responsabili diretti della violazione. E siccome
la responsabilità, come è scontato,
deve essere quanto meno colposa, occorre
tener conto ancora oggi delle affermazioni
per cui “..rispondono della
violazione dell’art.666 c.p. soltanto i soggetti
che effettivamente curano l’organizzazione
dello spettacolo. Pertanto,
l’intestazione del locale o di altre autorizzazioni
di Polizia ad esso inerenti, e
la rappresentanza dell’ente gestore,sono
soltanto elementi indiziari e presuntivi,
la cui valenza deve essere in concreto
verificata, circa l’effettiva gestione dell’attività
illecita.” (31)
E analogamente, resta estraneo alla fattispecie
l’elemento della intestazione della
licenza del pubblico esercizio, qualora
non sia accompagnato dall’effettivo
compimento della condotta punita dall’art.666
c.p. (32)
Al contrario, in altra occasione, che pure
traeva lo spunto da un’analoga ipotesi
di subingresso nella gestione di pubblici
esercizi all’interno dei quali venivano
effettuate attività di trattenimento e
svago, la Cassazione ha, in maniera ap-

parentemente assai più rigorosa, affermato
che non basta il trasferimento della
gestione del pubblico esercizio, ove al
suo interno, come già anticipato, sia svolta
un’attività di trattenimento musicale
dei clienti senza la prescritta autorizzazione
specifica, poiché non è sufficiente
ad escludere la fattispecie criminosa
la circostanza che l’esercizio pubblico o
aperto al pubblico sia munito della pertinente
autorizzazione, ancorché l’attività
per cui essa è stata concessa possa
ritenersi affine a quella per la quale è richiesta
la specifica autorizzazione prevista
dall’art.666 c.p. (33)
In realtà, a ben guardare i principi che
possono desumersi dalle pronunce in
materia altro non sono che espressione
dei già citati principi in materia di responsabilità
colpevole. Il reato prima - e
l’illecito amministrativo oggi - è costruito
in termini commissivi e non omissivi,
per cui ciò che conta è l’effettuazione
della relativa attività in assenza di titolo,
della quale suddetta omissione rappresenta
l’ovvio presupposto. E a tale presupposto
può attingersi in sede di indagine
per valutare se l’organizzatore aveva
un concreto ambito d’azione così autonomo
da estromettere del tutto la figura
del titolare del locale nel quale va a
realizzare lo spettacolo o trattenimento,
se lo ha rassicurato in tal senso e comunque
in che misura.In base ai postulati
sul concorso di persone nel reato occorrerà
valutare se quest’ultimo possa comunque
essere chiamato in causa quale
concorrente nell’illecito o meno.
E detto ciò, salvo i casi di subingresso o
di autorizzazioni di pubblico esercizio
intestate a persona giuridica attraverso il
proprio legale rappresentante o comunque
a rappresentante di ente collettivo,
come oggi ammesso, ben difficilmente
potrà ipotizzarsi “un’innocente ignoranza”
dei fatti che si svolgono all’interno
del proprio locale da parte dell’intestatario
della autorizzazione ex art. 86 del
T.U.L.P.S.; molto più plausibile, semmai,
ci pare l’ipotesi inversa dell’estraneità ai
fatti del mero esecutore dello spettacolo,
ancorché pure in questo caso la già
ricordata natura commissiva dell’illecito
imporrebbe un’indagine sull’elemento
(33) Cass.,sez.I, n.11994 del 13 dicembre 1985.
psicologico, o meglio sulla sua carenza,
che rischia di diventare una vera e propria
probatio diabolica.
Va anche detto che nel campo dell’illecito
amministrativo quello che, per così
dire, esce dalla porta, può in questo caso
agevolmente esser fatto rientrare dalla
finestra, stante che l’intestatario dell’autorizzazione
ex art. 86 del T.U.L.P.S.
per essere tale deve avere anche un titolo
di disponibilità del bene,ovvero esserne
proprietario o titolare di diritto personale
di godimento, e quindi, se estraneo
alla violazione quale suo coautore ,
finisce per risponderne quale responsabile
in solido in virtù dei principi generali
in materia di cui al comma 1 dell’art.6
della L.24 novembre 1981, n.689.
Circa il momento di consumazione, il
reato-rectius, oggi, l’illecito amministrativo
- per quanto sopra detto si consuma
nel momento e nel luogo in cui viene dato
lo spettacolo o trattenimento, per cui
occorre verificarne almeno l’inizio. La
relativa pubblicizzazione, al contrario,
ove non consegua suddetta realizzazione,
non ha alcun valore di per sé. Trattasi
di un illecito permanente, nel senso che
la sua consumazione perdura fino alla
cessazione-interruzione. Ciò rende particolarmente
spinosa la questione già accennata
della assenza di strumenti di intervento
immediato su attività in itinere
riscontrate abusive.
Se lo spettacolo si ripete ad esempio per
più sere, o anche più volte nello stesso
giorno, in passato si ipotizzava per esplicita
indicazione dottrinaria e giurisprudenziale,
il reato continuato di cui all’art.
81 c.p. Oggi. Stante la formulazione restrittiva
della materia contenuta nell’art.
8 della L.689/81, si avrà sempre il cumulo
aritmetico e non giuridico delle
sanzioni (salvo la discrezionalità dell’autorità
preposta in sede di ordinanzaingiunzione.
Si ricordi infine che l’originaria ipotesi di
reato aggravata contemplata dal 2°
comma dell’art. 666 c.p. diviene oggi autonomo
illecito amministrativo munito
come già detto di altrettanto autonoma
sanzione. Ovviamente, come in passato
si riteneva che la relativa circostanza
avesse carattere soggettivo, dovesse cioè
essere conosciuta dal soggetto agente per
rilevare, analogamente deve opinarsi oggi:
l’impresario o chi per lui, deve cioè
78
sapere che l’autorizzazione gli è stata negata,
revocata o sospesa perché possa essere
chiamato a rispondere della violazione
di cui all’art. 666 c.p.
Conseguenze della mancanza
di agibilità, ove necessaria
Possiamo ora affrontare finalmente una
delle novità di maggior rilievo introdotta
dal D.P.R. 311/2001: le modifiche alle
modalità di effettuazione dei controlli
sulla solidità e sicurezza delle strutture
destinate a pubblico spettacolo. Come
chiarito più volte, infatti, oltre alla licenza
ex artt. 68 o 69 T.U.L.P.S. e con finalità
del tutto diversa rispetto a quella sottesa
al rilascio delle stesse, è necessario
talvolta un titolo di legittimazione del locale,
ovvero la licenza di agibilità ex art.
80 T.U.L.P.S.
E come chiarito più volte, i problemi forse
più pregnanti al riguardo li pone proprio
la casistica che costituisce oggetto
della nostra specifica trattazione.
Pensiamo ancora una volta al caso, più
volte citato perché a vari effetti paradigmatico,
del piano-bar all’interno di un
pubblico esercizio di somministrazione
di alimenti e bevande. Perché sia necessario
un “collaudo” occorre accertare
l’avvenuta trasformazione della natura
originaria del locale di pubblico esercizio
di somministrazione in locale di pubblico
spettacolo.
Occorre dunque ancora una volta andare
a cercare dei criteri che in maniera
quanto più possibile oggettiva mi dicano
appunto che tale trasformazione c’è
stata. E a ben guardare, i suggerimenti
che il ministero ha dato via via al riguardo
realizzano una certa commistione
di piani tra quanto è necessario verificare
per stabilire la necessarietà del titolo
ex art. 68 o 69, ovvero quella ex art.
80 del T.U.L.P.S.; sta all’interprete distinguere
i due profili e contestualmente utilizzare
le indicazioni date ad un fine per
meglio chiarire quelle date all’altro scopo.
Dice dunque il Ministero dell’Interno,
con lettera datata 24 ottobre 1995, diretta
alla Prefettura di Avellino, che
“…l’art. 80 non deve essere applicato
quando si svolgono trattenimenti musicali
allestiti occasionalmente e temporaneamente
in locali pubblici dove l’attività
principale è la ristorazione e lo spet-

tacolo rappresenta solo un’attività complementare…
senza aumentare il prezzo
della consumazione” - elementi rilevanti
in realtà per stabilire se sia necessaria
o meno l’autorizzazione ex art. 69
del T.U.L.P.S.,n.d.r. - e “senza che ci sia
(nel locale) l’apprestamento di elementi
tali da configurarne la trasformazione…”.
E ancora, successivamente, con nota del
20 giugno 1996 diretta alla Prefettura di
Pesaro Urbino: “…debbono ritenersi
esenti dall’applicabilità dell’art. 80
T.U.L.P.S. - rectius, ancora una volta, 69,
n.d.r. - gli esercizi pubblici muniti di regolare
licenza di ristorazione …qualora
organizzino trattenimenti danzanti per la
propria clientela in via del tutto eccezionale
(festa dell’ultimo dell’anno) a
condizione che detti trattenimenti siano
organizzati senza fine di lucro (pagamento
del biglietto d’ingresso, maggiorazione
del prezzo di consumazione) e
a condizione che il trattenimento occasionale
non comporti l’apprestamento
di elementi tali da configurarne la trasformazione
da esercizio pubblico a locale
di pubblico spettacolo. In tale ultima
ipotesi si renderà necessario l’intervento
della C.P.V.L.P.S., sia che il trattenimento
abbia fini di lucro, sia che non
sia indetto a fini di lucro.”
Da quest’ultima notazione si ricava
un’altra importante indicazione, apparentemente
banale, ma di grande rilievo
operativo: può sussistere la necessità di
licenza ex art. 80 del T.U.L.P.S. anche
laddove, al contrario, non serva autorizzazione
ax art.68 o 69 (34).
Tutto sommato costituisce una sintesi di
tali principi la ancora una volta la circolare
telegrafica n.3469 del 17 novembre
1998, già citata, che detta i noti chiarimenti
a proposito di quei pubblici esercizi
ove vengono installati apparecchi televisivi,
magari corredati da maxi schermo,
chiarimenti ai quali ovviamente si
rinvia.
Si tratterà, cioè, volta per volta, facendo
la summa di tutto quanto sopra detto, di
cercare “un luogo” o “un impianto”da
collaudare che non si confonda con i
normali elementi di arredo del pubblico
esercizio o con la loro modifica estemporanea
(si pensi all’improvvisato spostamento
dei tavoli da parte di clienti che
decidano sul momento di mettersi a ballare)
da parte degli avventori.
Stabilito questo, veniamo ai riferimenti
sanzionatori: l’art. 80 del testo unico trova
la sua sanzione nell’art. 681 c.p., impropriamente
rubricato “Apertura abusiva
di luoghi di pubblico spettacolo o trattenimento”.
Trattasi di ipotesi di reato rimasta
tale anche dopo gli ultimi interventi
di decriminalizzazione.
Indipendentemente dalla sua intitolazione,
palesemente generica rispetto al relativo
contenuto, la norma sanziona l’apertura
di luoghi di pubblico spettacolo,
trattenimento o ritrovo, certo non senza
titolo, ma in dispregio delle prescrizioni
imposte dall’Autorità a tutela della pubblica
incolumità. Destinatari di essa sono
dunque tutti coloro i quali a qualunque
titolo concorrano ad aprire o tenere
aperti luoghi di pubblico spettacolo, trattenimento
o ritrovo per i quali non siano
rispettate le condizioni di sicurezza: vi
rientrano cioè, secondo la giurisprudenza,
sia il titolare del locale o gestore in
forza di idoneo titolo giuridico, sia qualunque
altro soggetto che, anche soltanto
in via di fatto, svolga suddetta attività
di gestione (35). Si pensi proprio al caso di
un’attività di trattenimento all’interno di
un ristorante o pubblico esercizio di
somministrazione di alimenti e bevande
regolarmente autorizzato come tale, ove
venga fatto pagare un prezzo aggiuntivo
per la presenza dello stesso: potendosi
presumere realizzata la trasformazione,
secondo i criteri indicativi sopra evidenziati,
del locale da pubblico esercizio e
basta in locale anche di trattenimento, risponderà
della violazione dell’art. 681
(34) Per un’attenta disamina delle circolari riportate in stralcio nel testo ,cfr. Romeo, Locali di pubblico spettacolo,procedure autorizzatorie,
II edizione, 2002, p.60-61.La nota diretta alla Prefettura di Pesaro Urbino contiene un’altra importante indicazione ai
fini dell’indagine circa la necessarietà o meno di autorizzazione ex art.68 o 69 di un trattenimento danzante interno ad un locale
di pubblico esercizio:se la realizzazione dello stesso avviene con cadenza saltuaria, ma coincidente con i giorni festivi e prefestivi,
tipici delle discoteche, che di solito operano il sabato e la domenica, difficilmente potrà continuare a dirsi che si tratti di locale
pubblico dove l’attività principale è la ristorazione e lo spettacolo rappresenta solo l’attività complementare!
(35) Cfr. in tal senso Cass., sez. VI, 14 maggio 1973; nonché più di recente Cass., sez. I, 29 febbraio 1996.
(36) Per la figura del direttore amministrativo cfr. Cass., 26 febbraio 1962.
(37) In tal senso cfr. Cass., n. 203829/95.
(38) Cfr. per tutte Cass., sez. III, 25 febbraio 1997, in Foro it., 1997, II, 471.
(39) Tipico esempio di realizzazione del reato in questione potrebbe essere il superamento dei limiti di capienza di un locale di
trattenimento indicati dalla Commissione in sede di collaudo e recepiti nella licenza di agibilità, nonché, talvolta, anche in quella
ex art. 68 T.U.L.P.S.
79
c.p. sia il titolare del pubblico esercizio,
sia l’organizzatore del trattenimento, ove
i due soggetti non coincidano.
Per contro, si ritiene debba essere esclusa
la responsabilità penale del direttore
amministrativo del locale, a meno che
non abbia organizzato tutto lui autonomamente,
come pure quella di chi abbia
agito o sia altrimenti intervenuto nello
spettacolo, trattenimento o ritrovo (36).
Secondo la Cassazione, infine, il precetto
contenuto nell’art. 681 c.p. non è rivolto
esclusivamente a chi gestisce, in
via permanente e professionale, luoghi
di pubblico spettacolo, ma a “chiunque”
li apra o li tenga aperti ancorché occasionalmente
e per una sola volta (37).
L’elemento materiale del reato consiste
nella mancata osservanza delle prescrizioni
dell’Autorità in materia di sicurezza.
Ora, l’art. 80 parla espressamente
di una licenza subordinata alla verifica
dei requisiti di solidità e sicurezza
del locale, e dunque al parere dell’apposita
commissione, comunale o provinciale
che sia.
La Cassazione ha avuto modo di puntualizzare
in più occasioni, tuttavia, come
non integri la fattispecie dell’art. 681
c.p. l’inottemperanza da parte del responsabile
di attività svolte in luoghi di
pubblico spettacolo o trattenimento alle
indicazioni fornite dalla Commissione
tecnica provinciale di vigilanza - oggi
dalla Commissione comunale - non costituendo
quest’ultima organo dotato di
autonomo potere di ordinanza, in quanto
le funzioni consultive e ispettive, attribuitele
dalla legge, sono finalizzate alla
successiva adozione degli eventuali
provvedimenti da parte delle competenti
autorità di P.S. o comunali (38).
Siccome i giudici di legittimità, nel negare
potere precettivo diretto alla Commissione
di vigilanza fanno riferimento
agli atti successivi espliciti dell’autorità
competente, ovvero il rilascio, rinnovo,
sospensione o revoca delle licenze di
apertura o di esercizio o ancora le ordinanze
contingibili e urgenti recanti specifiche
prescrizioni a tutela della pubblica
incolumità (39), si intuisce perché
nella prassi la carenza della licenza di
agibilità costituisca elemento probante
pressoché certo dell’avvenuta consumazione
del reato in questione. Eventuali
valutazioni difformi saranno semmai ar-

gomento per la tesi difensiva, in quanto
l’agente operante dovrà comunque inoltrare
la prevista notizia di reato una volta
constatato il dato formale della mancanza
di suddetta licenza di agibilità.
Diversamente, laddove la Polizia municipale
venga a conoscenza dell’elenco
delle prescrizioni che la Commissione
ha inteso imporre agli interessati, deve
anche verificare che esse siano state recepite
in un provvedimento dell’Autorità.
La ritenuta natura permanente del reato
in questione ha poi indotto la dottrina
maggioritaria ad escludere la sussistenza
della fattispecie nel caso di svolgimento
estemporaneo di un trattenimento
o spettacolo, proprio perché non vi sono
state sicuramente preliminari prescrizioni
dell’Autorità. Alcuni tuttavia ne ritengono
possibile anche una “consumazione”
istantanea, sussistente proprio nell’ipotesi
poc’anzi prospettata di iniziativa
del momento con allestimento ovviamente
di struttura ad hoc.
Quando la prescrizione dell’Autorità viene
tradotta in un’ordinanza che per i suoi
contenuti e la sua motivazione è riconducibile
al novero delle contingibili ed
urgenti, il reato di cui all’art. 650 c. p.,
normalmente ipotizzabile per tale tipo di
violazioni rimane assorbito nel reato di
cui all’art. 681. Analogamente, la violazione
delle prescrizioni contenute nella
licenza di agibilità non costituisce violazione
dell’art. 9 del T.U.L.P.S., come tale
sanzionata, in base al meccanismo già
evidenziato, ex art. 17 del medesimo testo
unico, ma rappresenta l’ipotesi letteralmente
più tipica di applicabilità della
fattispecie speciale ora in esame.
Tipico esempio in tal senso il superamento
della capienza del locale, indicata
per definizione nel contesto della licenza
di agibilità. Le ultime considerazioni
svolte ci forniscono lo spunto per
evidenziare un’ulteriore differenza in materia
di procedura di accertamento di violazioni
per attività di trattenimento e svago,
rispetto a quanto avviene in quella
per i pubblici esercizi in genere.
La violazione dell’ordinanza di cessa-
(40) A tali conclusioni si arriva dall’esame della copiosa giurisprudenza
in materia di art. 650 c.p., nonché in materia di
violazione di un provvedimento astrattamente adottato per
ragioni di igiene
zione dell’attività di trattenimento priva
di licenza ex artt. 68 o 69 del T.U.L.P.S.
può essere sanzionata ai sensi dell’art.
650 c. p., a differenza di quanto avviene
per l’analoga violazione della disposizione
emanata ai sensi dell’art. 17-ter
T.U.L.P.S.
Per tale ipotesi, infatti, vi è un richiamo
esplicito all’art. 650 medesimo, richiamo
che deve essere inteso tuttavia esclusivamente
quoad poenam, ovvero ai fini
della individuazione della sanzione
applicabile al trasgressore.
Diversamente verrebbe meno la natura
di sussidiarietà della fattispecie di cui all’art.
650 c. p., che si applica solo ogniqualvolta
il fatto, costituito dall’inosservanza
di un ordine legalmente dato per
ragioni di giustizia, igiene, sicurezza pubblica
o ordine pubblico, non sia sanzionato
da altra specifica norma. In particolare,
per la sussistenza del reato è necessario
che la violazione riguardi i provvedimenti
contingibili ed urgenti adottati
dal Sindaco quale ufficiale di Governo
a norma dell’art. 54, D. Lgs. 267/2000,
ovvero quale capo dell’Amministrazione
a norma dell’art. 50 del medesimo testo
di legge (per soli motivi di igiene).
Quindi, mentre nel caso di violazione
dell’art. 17-ter, c. 5, del T.U.L.P.S., si è di
fronte all’autonoma fattispecie di reato
consistente nell’inottemperanza al provvedimento
di cessazione o di sospensione
di attività abusiva, la cui sanzione è
identica a quella prevista dal codice penale
per la contravvenzione di cui all’art.
650, l’ordinanza di cessazione di spettacolo
o trattenimento pubblico abusivo
sarà sanzionata secondo le regole generali
previste per le violazioni delle ordinanze
sindacali; se conseguente a mancanza
di agibilità, sarà sanzionata, come
sopra detto, ai sensi dell’art. 681 c. p. (40).
Infine, un’altra ipotesi interessante sotto
il profilo operativo: se la licenza di agibilità
è stata rilasciata per un’area del locale
diversa da quella dove di fatto viene
riscontata (si pensi al caso in cui gli
avventori vengano sorpresi, appunto, a
ballare su una pista interna al ristorante
e non oggetto del collaudo),e quindi sono
state violate le prescrizioni circa l’ubicazione
dell’area del trattenimento
contenute nella licenza ex art. 80, con
conseguente applicabilità dell’art. 681
c.p., astrattamente lo stesso organo procedente
disporrebbe del più efficace dei
80
rimedi per far cessare la situazione di pericolo,
senza attendere l’emanazione di
alcuna ordinanza successiva: il sequestro
preventivo del locale finalizzato, appunto,
ad evitare la perpetrazione delle
conseguenze dell’illecito.
Conclusioni
La disciplina dei locali, impianti ed attività
di trattenimento e svago, come
crediamo di aver evidenziato, è sicuramente
una delle più complesse tra
quelle previste dal testo unico delle
leggi di P.S. La confusione nasce in primo
luogo dalla mancanza di chiarezza
terminologica. Ogni sforzo ermeneutica
al riguardo rischia di essere
smentito dalla creazione di nuovi tipi
di attività che le mode e i costumi sociali
rendono via via attuali e che non
sempre è agevole ricondurre a schemi
normativi del passato. La tutela della
sicurezza, dovrebbe essere l’egida sotto
la quale ricondurre ogni sforzo interpretativo.
La creazione di Commissioni comunali
che coinvolgono, tuttavia, in prima
persona i vertici della Polizia municipale,
rischia comunque, quanto meno
in prima battuta, di svilire la portata
della riforma rendendo i commissari,
poco avvezzi a trattare di normative a
carattere eminentemente tecnico, in
balia di commissari assai più tecnici
che potrebbero - sia detto senza venatura
polemica - trasportare semplicemente
in ambiti territoriali diversi regole
spesso farraginose che di fatto
hanno inceppato l’attività delle
Commissioni provinciali. In tale ottica,
diventa fondamentale il ruolo di autonomia
dell’ente locale, che nell’ambito
dei suoi poteri di autoregolamentazione
deve opportunamente disciplinare
sia le modalità di funzionamento
della Commissione di vigilanza sia le
relative procedure. E a sua volta, la
Commissione dovrebbe avocarsi un
ruolo di interprete preliminare che andrà
senz’altro a vantaggio della certezza
del diritto affrontando a priori la
codifica di quanto astrattamente può
ricadere nel concetto di spettacolo,
trattenimento o impianto in maniera da
avere e fornire al cittadino strumenti
certi in un quadro normativo che sicuramente
certo non è.

FRANCESCO VERGINE
Comandante della Polizia municipale
di Venezia
PROFILI PENALI DELLA CONTRAFFAZIONE DI MERCI
E COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE. GLI ORIENTAMENTI
RECENTI DELLA GIURISPRUDENZA
1) La contraffazione:
fenomeno criminale globale
Secondo le stime della W. T. O. World
Trade Organisation (ORGANIZZAZIONE
MONDIALE DEL COMMERCIO) il mercato
criminale mondiale della contraffazione
fattura ogni anno circa 100 miliardi
di dollari (SORBINO - CALABRIA,
“Commercio di prodotti contraffati: progetto
per l’integrazione delle strategie di
contrasto”, convegno nazionale di Polizia
locale, Riccione , sett. 2004).
Il danno per le industrie e per il prodotto
interno lordo, anche nel nostro Paese, è
davvero enorme ed ammonterebbe circa
al 9% dell’intero commercio mondiale.
La contraffazione può essere definita come
un complesso di violazioni delle leggi
nazionali ed europee, nonché dei contratti
in materia di proprietà intellettuale
e diritti di sfruttamento commerciale dei
prodotti. Essa va divisa in due grandi filoni:
la pirateria audio, video e dei prodotti
informatici; la falsificazione degli altri
prodotti, siano essi artigianali che industriali.
L’esame delle fattispecie sanzionatorie
in materia esige una attenzione
alla realtà operativa sul territorio, di
cui occorre tenere conto.
2) Commercio di prodotti contraffatti
ed orientamenti della giurisprudenza
penale: profili generali
2.1. La materia del commercio ambulante
su aree pubbliche è disciplinata dalla legge
generale di riforma del commercio, il
c.d. decreto Bersani (d.lgs. n.114/1998),
che rinvia per una disciplina di dettaglio
alle leggi regionali.
Di rilievo tra l’altro sono le competenze
in argomento del Comune, che è chiamato
dalla legge statale ad una disciplina
di specifiche fattispecie, attraverso regolamenti
di competenza del Consiglio
Comunale.
Come noto, esistono due forme di commercio
sul suolo pubblico: mediante posteggi
fissi, oppure in forma itinerante.
Il commercio itinerante è certamente l’ipotesi
che riveste una serie di profili, siano
amministrativi, che penali e che più
impegna le amministrazioni locali e gli
organi di controllo.
È frequente infatti che il commerciante
od il venditore itinerante detengano e
vendano merce contraffatta ovvero servili
imitazioni di prodotti griffati.
2.2. La detenzione e la vendita di prodotti
recanti marchi contraffatti sono fattispecie
caratterizzate da rilevanti profili penali
e di Polizia amministrativa. In ordine
ai primi è necessario peraltro mettere
un punto fermo nella interpretazione delle
norme incriminatici da parte della
Cassazione, con specifico riguardo in materia
di reati contro la pubblica fede ed il
patrimonio collegati al commercio c.d.
“abusivo” di merce contraffatta.
Già nel 2001 le Sezioni Unite avevano
stabilito il principio del concorso dei reati
di ricettazione e commercio di prodotti
con segni distintivi falsi, nella fattispecie
concreta della vendita di merci “contraffatte”
(Cassazione, sezioni unite penali,
sentenza del 7.6.2001 n. 23427).
Ciò aveva eliminato alcuni dubbi interpretativi
circa l’ammissibilità del concorso
dei due reati, peraltro dotati di distinta
oggettività giuridica, essendo afferenti
il primo alla tutela del patrimonio (ricettazione),
il secondo alla tutela della fede
pubblica (commercio di prodotti falsi) (sul
81
tema PAPA, La vendita di prodotti con
marchi contraffatti: spunti sui rapporti tra
ricettazione e norme disciplinanti la circolazione
di cose illecite in Rivi it. dir .
proc. pen.,1985 ,715).
Occorre chiarire anzitutto che ricorrono
gli estremi del reato di ricettazione in ogni
condotta dolosa di acquisizione o ricezione
di beni che costituiscano profitto
patrimoniale di un qualsiasi delitto. Ne
segue che è ravvisabile la ricettazione
nella acquisizione di beni che siano prodotti
di attività di contraffazione od alterazione
di marchi o segni distintivi, nazionali
od esteri, di opere dell’ingegno o
prodotti industriali: tale attività è infatti rilevante
come delitto ex art. 473 c.p.,
commi 1 o 2.
Si tratta in sostanza del reato presupposto
rispetto alla successiva condotta di
ricettazione dei beni in precedenza e da
terzi contraffati od alterati (Cassazione
penale sez. II, sentenza n. 12249 del
13.12.1988).
2.3. In secondo luogo, occorre rilevare
che orientamenti diversi si sono registrati
nella giurisprudenza di legittimità in ordine
alla ipotesi di acquisto o di ricezione,
nella consapevolezza della provenienza
delittuosa ex art. 473 c.p., di beni
contraffatti od alterati, allo scopo di
vendita: diverse pronunce hanno a suo
tempo stabilito che il reato ex art. 474 c.p.
concorre con la ricettazione, attesa la diversa
oggettività giuridica dei due delitti
(Cassazione sez. II sentenza n. 3154 del
27.7.1996; Cassazione sez. 5, sent. 2098
del 6.3.1997).
In altre sentenze invece si riteneva sussistere
tra le due fattispecie un rapporto
di specialità ex art.15 c.p., che determinava
l’assorbimento dell’art.474

c.p. nella fattispecie, più grave e con
elementi specializzanti, della ricettazione
ex art.648 c. p. (Cass. sez. 5, sent.
n. 1315 del 27.4.1998 e sent. n. 5525
del 14.1.2000).
Ciò peraltro veniva sostenuto prescindendo
dalla eventuale natura abusiva,
cioè senza titolo amministrativo, del commercio
(in qualsiasi forma, fisso od ambulante)
svolto dal venditore senza licenza,
attenendo ai diversi profili amministrativi
della fattispecie, regolati dalla
citata legislazione di settore.
La tesi si fondava sulla natura plurioffensiva
del reato ex art. 474 c.p. di introduzione
e commercio di prodotti falsi, ritenuto
reato contro il patrimonio, oltrechè
contro la pubblica fede.
La giurisprudenza ha ritenuto talora che
la norma è rivolta alla protezione del monopolio
sull’opera e sul marchio ed è
quindi posta a tutela del patrimonio dei
privati. Ne seguiva secondo tale impostazione
che:
1. la ricezione di beni contraffatti od alterati
è antefatto non punibile della detenzione
per la vendita; priva di rilievo
autonomo nella condotta punita dall’art.
474 c.p.;
2. le opere riprodotte abusivamente ed i
beni con marchi falsi sono prodotti e non
provento di reato, come richiesto dall’art.
648 c.p.
2.4. Le Sezioni unite nel 2001, con la
sentenza sopra citata (Cassazione, sezioni
unite penali, sentenza del 7.6.2001
n. 23427) hanno infine risolto il contrasto
giurisprudenziale, chiarendo che ricettazione
e commercio di prodotti falsi
sono delitti che possono concorrere nell’ipotesi
della vendita di merce contraffatta.
Ciò anche nell’ipotesi della semplice
detenzione al fine di vendere, qualora
il commerciante da un lato sia consapevole
della provenienza della merce
da altro delitto (reato presupposto), dall’altro
vi sia la coscienza e volontà di detenere
cose contraffatte destinate alla
vendita. Ricettazione e commercio di
prodotti falsi sono infatti fattispecie penali
che secondo le sezioni unite descrivono
condotte diverse sotto il profilo
strutturale e cronologico, tra cui non si
configura rapporto di specialità, nè risulta
dal sistema penale una diversa volontà,
espressa od implicita, del legislatore (cfr.
guida al diritto - sole 24 ore n. 27 del
10.7.2004, p. 59).
Si registra di recente poi un ulteriore
orientamento (Cassazione, sezione II pen.
sentenza n. 12926/2004, guida al diritto,
cit.), relativo al solo art. 474 c.p., norma
di cui la Corte suprema fornisce una puntuale
ricostruzione, partendo da una disamina
approfondita del bene giuridico
tutelato.
Si stabilisce, come vediamo oltre, che
non è rilevante l’eventuale inganno a carico
del compratore (v. paragr. 4).
La sentenza citata, per altro verso, conferma
l’astratta possibilità del concorso
con la ipotesi di ricettazione, secondo
l’insegnamento sopraccitato delle Sezioni
Unite penali.
3) Il delitto di introduzione
nello Stato
e commercio di prodotti
con segni distintivi falsi (art. 474 c.p.)
3.1. L’art. 474 c.p. prevede un delitto contro
la pubblica fede (c.p. libro II, titolo
VII), volto alla tutela dell’affidamento collettivo
nella veridicità dei marchi e segni
distintivi dei prodotti industriali e opere
dell’ingegno.
Esso richiede la contraffazione o l’alterazione
di un marchio protetto e riconosciuto
nello Stato od all’estero (Cassazione
penale, sezione V, 7.5.1986 n.
2670; idem, sezione V, 27.5.1981 n.
4980). La condotta punibile consiste nel
detenere per vendere o nel porre in
commercio prodotti industriali con marchi
o segni contraffatti od alterati, avendone
coscienza e volontà (Cassazione penale
sezione V, 27.5.1973 n. 387; sezione
VI, 12.4.1986 n. 2897).
Si ha contraffazione quando vi è la integrale
riproduzione in tutta la sua configurazione
di un marchio o segno distintivo.
Vi è la condotta di alterazione invece
quando la riproduzione è parziale, ma
confondibile col marchio o segno originale.
Non occorre dimostrare le concrete
trattative per la vendita stessa, essendo
sufficiente detenere, col chiaro intento di
mettere in vendita, le merci fasulle (vedi
anche Cassazione penale, sezione V,
25.5.1978 n. 6374).
3.2. In generale l’ambito di tutela della
fede pubblica nel campo della contraffazione
e del commercio abusivo era controverso
nella giurisprudenza di legittimità.
Era stata affermata infatti la penale
irrilevanza dei casi in cui il compratore
82
può constatare la falsità del marchio, sia
per la evidente scarsa qualità del prodotto,
sia per il prezzo vile richiesto (Cassazione
penale, sezione V, sentenza
2119/2000). In sostanza, se il falso era
grossolano, esso era da ritenere mediamente
riconoscibile: la vendita era perciò
lecita penalmente, mancando l’idoneità
ad ingannare la persona di media
esperienza e diligenza.
Questa ricostruzione privilegiava evidentemente
la libera determinazione del
privato, quindi la tutela della volontà negoziale
e conseguentemente del patrimonio,
che deve restare esente da incisioni
causate da condotte fraudolente dei
commercianti. L’art. 474 codice penale
era ricostruito quale reato di danno, che
esigeva una contrattazione in cui l’acquirente
è ingannato dal venditore circa
la veridicità del marchio o del segno distintivo.
La tesi, se da un lato pare coerente
con il principio dottrinale della “offensività”
della fattispecie penale, dall’altra
si pone in contrasto con l’oggetto
giuridico della norma, costituito non dall’affidamento
del privato nella libera e
consapevole contrattazione, bensì dall’affidamento
collettivo in ordine ai marchi
dei prodotti oggetto dei traffici economici.
La tesi, restrittiva peraltro, si pone
in collisione inoltre con la circostanza
che è reato ex art. 474 codice penale
anche la sola detenzione di merci contraffatte
destinate alla vendita. Essa trova
poi smentita nella esigenza di tutela di un
bene giuridico della collettività, la fede
pubblica, che richiede la repressione anche
di fatti che causano la sola probabilità
di una lesione della fede pubblica,
quali ad esempio la vendita di merci con
“griffes” fasulle, che entrano poi nel circuito
commerciale generando confusione
nel pubblico e causando danni anche
d’immagine alle “maisons”.
4) La pronuncia
della Corte di Cassazione
II sezione penale, sentenza n. 12926
del 5-17 marzo 2004
4.1. L’orientamento fin qui esposto, anteriore
alla sentenza in commento, sembra
rifarsi alla teoria del reato - contratto
ed è stato smentito dalla Suprema Corte.
Con la sentenza n.12926 del 5-17 marzo
2004 della Cassazione penale cade infatti
la necessità di accertare se vi sia stato
o meno inganno a carico del compra-

tore eventualmente “deceptus” e se la falsificazione
del bene sia “grossolana” o
meno (cfr. Guida al diritto - Sole 24 Ore
n. 27 del 10.7.2004, p. 58 ss. “ Punita la
vendita di prodotti contraffatti anche se il
falso non inganna l’acquirente”, con nota
di Marco Galdieri “La normativa ha la
funzione di tutelare l’affidamento della
collettività dei marchi”).
La Cassazione penale aggiunge inoltre
l’affermazione che si tratta di reato di pericolo,
che non esige l’inganno ai danni
dell’acquirente, né al contrario che la
contraffazione sia “grossolana” e le condizioni
di vendita tali da rendere edotto
l’acquirente della reale natura e provenienza
della merce. In particolare, secondo
il giudice di legittimità l’ipotesi di
reato dell’art. 474 c.p. è volta a tutelare
in via principale e diretta non la libera determinazione
dell’acquirente, ma la pubblica
fede, intesa come affidamento della
collettività nei marchi e segni distintivi
che individuano le opere dell’ingegno
od i prodotti industriali e ne garantiscono
la circolazione.
Si tratta in effetti di una tutela penale anticipata
della pubblica fede, “anticipata”
rispetto alla soglia di lesione dell’affidamento
collettivo, a nostro avviso, tale da
prescindere dall’accertamento della volontà
dell’acquirente e della sua rappresentazione
della realtà dei fatti.
Infatti, rappresentazione e volontà del singolo
acquirente attengono alla formazione
e manifestazione del consenso negoziale,
ciò che nell’art. 474 codice penale
esula dalla struttura del reato e dal bene
giuridico che si vuole tutelare (la pubblica
fede).
La ricostruzione proposta dalla Cassazione
induce quindi a considerare irrilevante
l’errore negoziale del contraente,
da un lato, così come l’eventuale dolo del
venditore, dall’altro, in ordine alla veridicità
del marchio, almeno ai fini dell’art.
474 c. p..
Deve peraltro essere segnalato che tali
elementi di vizio della volontà negoziale
hanno invece rilievo in ordine alla
eventuale truffa perpetrata ai danni del
consumatore- acquirente, nel caso in cui
concorrano artifizi o raggiri posti in essere
dal venditore (art. 640 codice penale),
ovvero ai sensi dell’art. 517 codice penale
in ordine al marchio non registrato.
In definitiva, nella sentenza in commento
si evidenzia che l’art. 474 codice penale
tutela l’affidamento collettivo in or-
dine ai marchi registrati, onde evitare confusione
nelle transazioni commerciali,
non l’affidamento del singolo che si determina
all’acquisto.
Ciò in quanto è rilevante penalmente anche
la sola detenzione della merce contraffatta,
quando ad esempio la merce è
addosso al venditore, in cassaforte, nelle
borse, e non vi sono in atto trattative o
apparenti contatti con potenziali clienti,
finalizzati alla vendita.
4.2. L’orientamento precedente ( paragr.
3) quindi viene rovesciato e confutato dalla
Cassazione penale che respinge, con
una inversione di tendenza, detta impostazione
con la citata sentenza n.
2926/2004.
Si ricostruisce l’art. 474 c.p. in modo innovativo
per una serie di ragioni:
- anzitutto per la lettera della norma, che
non esige l’avvenuta compravendita;
- la collocazione sistematica dell’art. 474
codice penale nel libro II, titolo dei reati
contro la fede pubblica;
- la evidente rilevanza collettiva ( e non
individuale) del bene tutelato dalla
norma incriminatrice, la pubblica fede,
che è, come noto, un bene di rango collettivo;
- la fattispecie in esame non tutela quindi
un bene giuridico individuale, cioè la
libera determinazione del compratore);
- il reato è di pericolo; quindi non occorre
che si verifichi un inganno ai danni del
singolo acquirente;
- è quindi irrilevante che la contraffazione
sia o meno “grossolana”, ovvero agevolmente
riconoscibile da persone di ordinaria
diligenza ed esperienza;
- sono altresì irrilevanti le concrete modalità
di vendita, poiché il successivo uso
e la diffusione dei beni contraffatti possono
comunque generare confusione nel
pubblico (Cassazione penale sezione II,
sentenza 8.11.2001/39863).
5) La tesi del c.d.
falso grossolano inoffensivo
Sono discutibili pertanto le argomentazioni
talora poste a sostegno della tesi del
c.d. falso “inoffensivo”, sub specie di contraffazione
grossolana, nel commercio
abusivo, fondate sulla regola che non è
punibile ciò che non reca offesa ad alcuno,
né al bene giuridico tutelato (“falsitas
quae nemimi nocet non punitur”).
Come noto, il falso in genere è classifi-
83
cabile come grossolano quando sia così
immediatamente riconoscibile da non poter
fare cadere in errore alcuno (cfr.
Fiandaca- Musco , Diritto penale p. speciale,
vol. I, ed. 3°, 2002, 534 ss.).
La stessa giurisprudenza tuttavia esclude
rigorosamente la punibilità del falso solo
quando sia di evidente grossolanità, tale
da risultare “assolutamente” inidoneo a
trarre in inganno la generalità dei cittadini.
Il reato di falso invece permane quando
il falso presenti imperfezioni che pure
riconoscibili da persone esperte, non
rendono impossibile l’inganno rispetto alla
media delle persone (Cass. 27.5.1992
, in Riv. Pen. 1992 , 733).
Nei casi all’attenzione di alcuni tribunali
penali è stata sostenuta dai difensori anche
la tesi del reato impossibile per inidoneità
dell’azione (art. 49 codice penale).
Il ragionamento partiva dal carattere
inoffensivo della falsificazione delle merci
in vendita, posta la chiara riconoscibilità
nella circostanza di merce “diversa”
da quella originale “griffata”, sia per il
prezzo, sia per la condizione del venditore,
sia per le altre modalità della vendita.
In tema di falso si rinviene in effetti
giurisprudenza che afferma la inidoneità
dell’azione ad ingannare la fede pubblica,
quando la falsificazione risulti evidente
all’uomo medio (Cassazione penale,
sezione V, 9.10.1981 n. 8659, idem,
9.7.1981 n. 6780; in dottrina per la tesi
del falso innocuo proprio in ordine all’art.
474 c.p. FASCE , Brevi note in ordine all’innocuità
del falso in relazione all’art.
474 c.p. in Riv. Pen. 2001, 275).
In effetti tali pronunce attengono al settore
del falso documentale, più che del
falso commerciale.
6) Il delitto di vendita
di prodotti industriali
con segni mendaci (art. 517 c.p.).
Differenze rispetto all’art. 474 c.p.
La disamina dell’art. 474 codice penale
non può risultare completa senza un confronto
con altre disposizioni penali ed in
particolare con l’art.517 codice penale,
che punisce la vendita di prodotti industriali
con segni mendaci.
Si tratta di un reato di pericolo, al pari dell’art.
474 c.p., che punisce chi mette in
circolazione prodotti industriali con nomi,
marchi e segni distintivi, nazionali o
esteri, atti ad indurre il compratore in inganno
circa origine, provenienza o qua-

lità, a prescindere da ogni contraffazione
(Cassazione penale sezione III, sent.
8.3.1985 n. 2250).
L’ art. 517 codice penale prevede un reato
a carattere sussidiario, che si distingue
dalla fattispecie di cui all’art. 474 codice
penale per i seguenti elementi costitutivi:
a) il bene giuridico è l’ordine economico,
anziché la pubblica fede;
b) la condotta criminosa richiede non la
contraffazione o l’alterazione, ma la semplice
imitazione del nome e del marchio
o del segno distintivo, purché idonea a
trarre in inganno;
c) non occorre l’estremo della registrazione
o del riconoscimento del segno o
del marchio.
È sufficiente quindi l’illegittima sostituzione
del marchio originario con altro
marchio o segno al fine di trarre in inganno
il compratore circa l’origine della
merce: si ricorda il caso delle motociclette
assemblate cui erano state cancellate le
diciture giapponesi d’origine e sostituite
con altre italiane (Cassazione penale, sezione
III, sentenza 8.3.1985 n. 2250).
La consumazione del reato si realizza nel
momento in cui il prodotto viene messo
in vendita o altresì in commercio, ancorché
in concreto esso non abbia formato
oggetto di compravendita.
L’elemento psicologico è costituito dal
dolo generico, che non è escluso dalla
consuetudine largamente praticata di applicare
marchi o segni di fantasia in lingue
straniere, atti ad indurre in inganno
l’acquirente.
In ordine al carattere sussidiario del reato
ex art. 517 codice penale rispetto alla
fattispecie prevista dall’art. 474, deve ritenersi
infine che quest’ultima fattispecie
prevale nei casi di contraffazione del marchio
vero e proprio, elemento non richiesto
dalla minore ipotesi prevista dall’art.
517 codice penale.
Il confronto e le differenze emerse tra le
due fattispecie sono state oggetto di approfondimento
nella giurisprudenza penale
(Cassazione penale , sezione V,
7.2.1984, n.1104; idem, 7.4.1986,
n.2670).
In definitiva, la giurisprudenza di legittimità
ritiene prevalente la norma incriminatrice
dell’art. 474 codice penale, che
prevede una fattispecie più grave nell’ipotesi
in cui vi sia stata contraffazione in
senso proprio del prodotto detenuto o posto
in vendita, lasciando invece alla disposizione
ex art. 517 codice penale un
ruolo sussidiario, limitato alla imitazione
dei prodotti.
Si ripropone quindi il problema della differenza
tra le due ipotesi, contraffazione
e mera imitazione del marchio o segno
distintivo.
7) La condotta dell’acquirente
di merce contraffatta.
Il reato di incauto acquisto
(art. 712 c.p.). Suo rapporto
con l’art. 1 commi 7 ss.
legge 14.5.2005 n. 80 e modifiche
7.1. Nel variegato quadro normativo vigente,
si inserisce il decreto legge sulla
“competitività “, poi convertito nella legge
n. 80/2005.
L’art. 1 c. 7 ss. introduce una importante
fattispecie sanzionatoria amministrativa
in materia di lotta alla contraffazione.
Si tratta di una norma molto discussa e
chiaramente destinata a scoraggiare, con
una sanzione pecuniaria molto pesante
(il minimo nel verbale era in origine fissato
a 3.333 euro, ovvero un terzo del
massimo previsto in 10.000 euro), i potenziali
clienti delle merci fasulle ed incidere
quindi sul versante della domanda,
diversamente dalle norme penali ed
amministrative fin qui viste che incidono
tutte sul versante dell’offerta, ovvero del
venditore, del produttore o distributore.
Riportiamo il testo integrale della norma
dell’ art. 1 c. 7 ss.:
“ 7. Salvo che il fatto costituisca reato, è
punito con la sanzione amministrativa pecuniaria
fino a 10.000 euro l’acquisto o
l’accettazione, senza averne prima accertata
la legittima provenienza, a qualsiasi
titolo di cose che, per la loro qualità
o per la condizione di chi le offre o per
l’entità del prezzo, inducano a ritenere
che siano state violate le norme in materia
di origine e provenienza dei prodotti
ed in materia di proprietà intellettuale. La
sanzione di cui al presente comma si applica
anche a coloro che si adoperano
per fare acquistare o ricevere a qualsiasi
titolo alcuna delle cose suindicate, senza
averne prima accertata la legittima
provenienza. ((In ogni caso si procede alla
confisca amministrativa delle cose di
cui al presente comma. Restano ferme le
norme di cui al decreto legislativo 9 aprile
2003, n. 70)).
8. Le somme derivanti dall’applicazione
delle sanzioni previste dal comma 7 sono
versate all’entrata del bilancio dello
84
Stato per essere riassegnate ad appositi
capitoli, anche di nuova istituzione, dello
stato di previsione del Ministero delle
attività produttive e del Ministero degli affari
esteri, da destinare alla lotta alla contraffazione.
9. All’articolo 4, comma 49, della legge
24 dicembre 2003, n. 350, dopo le parole:
"fallaci indicazioni di provenienza"
sono inserite le seguenti: "o di origine".
10. All’articolo 517 del codice penale, le
parole: "due milioni" sono sostituite dalle
seguenti: "ventimila euro"”.
La norma prevede in definitiva una nuova
fattispecie di illecito amministrativo a
carico dell’acquirente di merce contraffatta
e dell’intermediario nel traffico illecito
in parola.
Da segnalare che con la legge n.49 del
21 febbraio 2006, in materia di Olimpiadi
invernali, art.5bis (“lotta alla contraffazione”),
la sanzione amministrativa è stata
modificata, prevedendo ora il minimo
di euro 500. Ai sensi della legge
24.11.1981 n.689 essa comporta quindi
la facoltà di pagamento in misura ridotta
di euro 1000 (doppio del minimo).
7.2. La norma sembra apprestare una sanzione
alla condotta del compratore ed all’intermediario
di merci che al comune
uomo della strada appaiano di provenienza
dubbia.
Si pone pertanto la questione del concorso
apparente di norme con l’art. 712
c.p., il c.d. reato di incauto acquisto (acquisto
di cose di sospetta provenienza).
La norma dell’art. 1 c. 7 legge n. 80/2005
infatti ricalca, anche nella lettera, l’art.
712 c.p. prevedendo una fattispecie che
potremmo definire di “incauto acquisto
amministrativo”.
La norma della legge c.d. sulla competitività
sembra prevalere, ai sensi della legge
n. 689/1981 art. 9, essendo in rapporto
di specialità, rispetto alla norma incriminatrice
penale dell’art. 712 c. p..
La specialità pare evidente almeno con
riguardo all’oggetto della fattispecie amministrativa,
costituito solo dalle merci
sottoposte alla tutela della proprietà intellettuale,
ovvero della loro origine e provenienza,
mentre l’incauto acquisto penale
ha ad oggetto materiale la generalità
dei beni che provengono da reato.
Di rilievo sono i seguenti elementi della
fattispecie in esame:
- l’acquirente di merci contraffatte sog-

giace all’obbligo di pagamento in misura
ridotta di 1.000 euro ( doppio del minimo,
ai sensi della legge n. 689/1981,
art. 16);
- autorità amministrativa competente per
i ricorsi ed il procedimento sanzionatorio
conseguente è la Prefettura;
- i proventi sono devoluti allo Stato;
- è previsto il sequestro amministrativo
della merce acquistata, ai fini della confisca.
Da sottolineare nel contesto che il
venditore soggiace comunque a conseguenze
penali, trattandosi di merce contraffatta,
con conseguente sequestro penale
delle altre merci in vendita e denuncia
per i reati di ricettazione e vendita
di prodotti falsi, ex artt. 648 e 474 c.p.
8) Questioni normative
ed organizzative in materia
di commercio abusivo
e lotta alla contraffazione
In conclusione, ci sembrano utili alcune
considerazioni e proposte, specie
con riguardo alla necessità di potenziare
l’azione di controllo e repressione sul
territorio dei deprecati fenomeni fin qui
trattati.
8.1. Il decreto legislativo 31.3.1998 n.
114 (riforma del commercio) sanziona
all’art. 29 l’esercizio del commercio su
aree pubbliche senza autorizzazione,
fuori dal territorio previsto nell’autorizzazione,
ovvero in violazione di limitazioni
e divieti stabiliti dal Comune. In sostanza
è perseguibile solo l’atto della
vendita. In entrambe le fattispecie citate
di illecito amministrativo occorre rilevare
che spesso di fatto la vendita nelle strade
avviene a seguito e mediante un lungo
e paziente stazionamento dei venditori,
con involucri chiusi e contenenti la
merce da esitare. Ciò impedisce agli organi
di Polizia di verbalizzare il trasgressore
e sequestrare le merci. Occorre
pertanto una modifica dell’art. 29 d. lgs.
n.114/1998, che preveda e sanzioni in
via amministrativa anche la sola detenzione
ai fini della vendita, esercitata abusivamente
in forma itinerante su aree
pubbliche, quale illecito amministrativo,
equiparandola all’esercizio effettivo della
vendita abusiva. Ciò consentirebbe di
potenziare l’azione di contrasto del commercio
abusivo sulle spiagge, nelle strade,
nei luoghi di arrivo e di stazionamento
dei “venditori”.
8.2. In ambito penale occorre rammentare
la citata restrittiva giurisprudenza di
merito, anche in ordine agli atti di assicurazione
della prova da parte della
Polizia giudiziaria, in specie del sequestro
probatorio di merci contraffatte ex art.
473 c.p.. Si sostiene che non integra il
reato di introduzione nello Stato e commercio
di prodotti distintivi con segni falsi,
previsto dall’ art. 474 c. p., la detenzione
di merci ove il marchio sia stato servilmente
imitato, ovvero imitato in modo
grossolano, imitazione quindi priva di
idoneità decettiva della pubblica fede, come
tale rilevante solo in sede civile quale
forma di concorrenza sleale (Tribunale
Genova, sezione riesame, ord. 28 febbraio-2
marzo 2005). Era stato annullato
nel caso di Genova un sequestro probatorio
disposto dal P.M. di 309 cartoni contenenti
7350 borse con marchio contraffatto
Louis Vuitton, detenute da un extracomunitario.
La sezione del riesame del
Tribunale ligure ha ritenuto nella specie
di escludere la “contraffazione” in senso
stretto, accogliendo l’orientamento che
in sostanza distingue la imitazione mera
dalla vera contraffazione del marchio, ritenendo
che la prima sia irrilevante penalmente
in quanto non atta ad ingannare
i compratori. La Cassazione ha mostrato
di non condividere tale tesi (cfr.
Cassazione sez. II penale, sent.
11.5.2005). Pare necessario comunque
un intervento normativo sull’art. 474 c.p.
che chiarisca l’ambito oggettivo di applicazione
della norma incriminatrice. Le
modifiche normative proposte, in definitiva,
consentirebbero di perseguire:
- in sede amministrativa ex art. 29 d.lgs.
n.114/1998 le ipotesi di detenzione o
vendita di merce non contraffatta, se svolte
abusivamente o fuori da limiti e divieti
locali;
- in sede penale ex art.474 c.p. la detenzione
e la vendita di merce recante marchi
o segni distintivi nazionali od esteri,
siano contraffatti che imitati servilmente
o grossolanamente.
8.3. Circa l’organizzazione delle strutture
pubbliche del settore, occorre evidenziare
la necessità di assegnare un ruolo
decisivo alle autonomie locali, da sempre
impegnate sul territorio nella lotta ai
fenomeni citati.
Di rilievo è la recente costituzione dell’alto
commissario governativo per la lotta
alla contraffazione, disposta con la leg-
85
ge n. 80/ 2005 in materia di competitività
economica.
A tal fine si ritiene utile:
- prevedere almeno due esponenti di
enti locali quali membri di diritto
nell’Alto commissariato per la lotta alla
contraffazione, ovvero un rappresentante
ed un Comandante di Polizia municipale
di capoluogo di medie o di
grandi dimensioni;
- stabilire il principio che la Polizia municipale
è organo preposto alla lotta alla
contraffazione ed al commercio abusivo,
quale forza di Polizia locale a competenza
specializzata.
8.4. Strumentale rispetto al punto 8.3, circa
il potenziamento del ruolo delle autonomie
locali nella lotta alla contraffazione,
riteniamo essere una modifica sostanziale
dell’art. 57 c.p.p. (Ufficiali ed
agenti di Polizia giudiziaria) volta a ridurre
i limiti generali delle qualifiche di
Polizia giudiziaria del personale della
Polizia locale, tema su cui pendono disegni
di legge in parlamento.
In particolare occorre:
- eliminare il limite del territorio comunale
alle funzioni di p.g. della Polizia municipale;
- eliminare altresì il limite dell’orario di
servizio.
Ciò consentirebbe di estendere l’azione
di contrasto e repressione penale fino all’ambito
del territorio provinciale e regionale,
consentendo di colpire i luoghi
di temporaneo stoccaggio e deposito delle
merci contraffatte, destinate ai venditori
al dettaglio sulle strade e nei mercati.
Infatti, spesso tali luoghi sono posti fuori
dai Comuni ove poi si svolge il fenomeno
della vendita abusiva.
8.5. Sembra infine necessario che in
ambito provinciale operino gruppi interforze
specializzati in materia, composti
in ipotesi da operatori della
Guardia di Finanza e della Polizia municipale.
A tali gruppi operativi specializzati
dovrebbe corrispondere analoga
specializzazione per materia presso le
Procure della Repubblica. La doppia
specializzazione, della Polizia giudiziaria
e delle procure, peraltro si inserirebbe
in un filone legislativo che ha già
portato alla istituzione delle sezioni specializzate
nella proprietà industriale
presso i tribunali ordinari civili.

MARCO GIGLIO
Comandante della Polizia locale
di Erba (CO)
LE FUNZIONI DEL DIRIGENTE DELLA POLIZIA LOCALE
IN MATERIA URBANISTICO-EDILIZIA
Si pensava che con il passaggio delle
funzioni di controllo e repressione
in materia urbanistico - edilizia,
dal sindaco (organo politico) al dirigente
o responsabile del servizio
tecnico comunale (organo amministrativo),
potesse fermare l’edificazione
indiscriminata sul territorio.
Tutto ciò non è avvenuto e le cause
sono da ricercare considerando
vari aspetti:
- politico = questi ultimi venti anni
sono stati caratterizzati da una serie
di condoni edilizi che hanno incoraggiato
l’abusivismo edilizio;
- legislativo = una farraginosa e
convulsa e in alcuni casi contraddittoria
legislazione conclusasi con
il DPR 380/2001, ha determinato
uno stato di confusione ed incertezza
negli operatori (professionisti)
e nei confronti dei controllori
(Comune);
- amministrativo = l’introduzione
dell’istituto del silenzio assenso
nelle richieste di concessione edilizia
e dichiarazioni di inizio attività
ha da una parte accelerato i
tempi di rilascio dei titoli abilitativi
ma da un’altra parte ha consentito
la legittimazione di permessi
senza titolo che attraverso un controllo
preventivo non sarebbero
mai stati rilasciati.
L’ultima causa è determinata dal-
l’organizzazione che l’ente si è dato
per l’espletamento delle funzioni
di vigilanza degli abusi edilizi.
Partendo da quest’ultima analisi va
precisato che in forza dell’articolo
27 del testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in
materia edilizia, con riferimento all’articolo
4 della legge 28 febbraio
1985, n.47 ed agli articoli 107 e
109 del testo unico enti locali che
cita “il dirigente o responsabile del
competente ufficio comunale esercita,
anche secondo le modalità
stabilite dallo statuto o dai regolamenti
dell’ente, la vigilanza sull’attività
urbanistico edilizia nel
territorio comunale per assicurarne
la rispondenza alle norme di
legge e di regolamento, alle prescrizioni
degli strumenti ed alle
modalità esecutive fissate nei titoli
abilitativi”.
Con questo articolo si assiste al definitivo
trasferimento delle competenze
dal sindaco al dirigente ex
art.107 T.U. enti locali o nei comuni
privi di questa figura al responsabile
dell’ufficio tecnico ex
art.109 T.U. enti locali.
I dirigenti e responsabili dell’ufficio
tecnico possono emettere ordinanze
con effetto ripristinatorio
se il sindaco ha delegato a detti
soggetti questo aspetto della vita
amministrativa locale in conformità
dello statuto e dei regolamenti
di organizzazione.
86
Anche in virtù del fatto che dette
ordinanze contengono delle valutazioni
essenzialmente di carattere
tecnico, finalizzate alla puntuale
applicazione ed esecuzione di leggi
e regolamenti. Alla luce di quanto
sopra, la vigilanza ed i poteri
sanzionatori in materia urbanisticoedilizia,
attribuite al sindaco sono
ora di competenza esclusiva del dirigente
o responsabile dell’ufficio
comunale competente che è rappresentato
dall’ufficio tecnico per i
motivi di cui sopra.
Contrariamente a quanto detto sopra
si fa presente che la norma non precisa
a quale ufficio comunale debba
essere attribuito il potere di ordinatorio
rinviando la specifica allo statuto
o regolamenti comunali di organizzazione,
ciò non preclude che
tale funzione non possa essere delegata
al dirigente e/o responsabile
della Polizia locale, che in egual misura
al dirigente dell’ufficio tecnico
potrebbe essere competente.
Dopo tutto il Comandante della
Polizia locale tratta quotidianamente
materie giuridiche ed applica sanzioni
amministrative a differenza del dirigente/architetto
o ingegnere dell’ufficio
tecnico e in alcuni casi oltre all’esperienza
ne possiede pure i titoli
accademici (laurea in giurisprudenza,
scienze politiche ecc..) che gli
consente di avere una preparazione
tecnico giuridica sui provvedimenti
ammnistrativi.

CENNI SUI POTERI
DEL DIRIGENTE
IN MATERIA
URBANISTICO EDILIZIA
Il comma 1 dell’art.27 del T.U. contiene
una norma prescrittiva del dovere
del dirigente e/o responsabile
dell’ufficio competente di vigilare
sull’uso e la gestione del territorio,
in particolare accertando che l’attività
di trasformazione del suolo avvenga
in modo conforme sia agli
strumenti urbanistici sia ai permessi
di costruire e DIA. L’esercizio
dell’attività di vigilanza del dirigente
e/ responsabile dell’ufficio si
estrinseca mediante l’impiego diretto
di funzionari appartenenti l’ufficio
tecnico ma soprattutto mediante
l’impiego di ufficiali ed
agenti di Polizia giudiziaria appartenenti
alla Polizia locale.
Quindi al dirigente o responsabile
dell’ufficio comunale competente
appartiene una sorta di vigilanza
preventiva in quanto capo della gestione
amministrativa comunale,
detto potere è il logico sviluppo di
quello di rilasciare permessi di costruire,
il permesso di costruire è un
atto del dirigente dell’ufficio in
quanto capo della gestione amministrativa.
Per contro, al comandante,
in quanto capo della Polizia
locale, e diretto responsabile della
Polizia locale e giudiziaria, appartiene
una sorta di vigilanza successiva
e susseguente al rilascio titoli
abilitativi.
Dal tenore della norma risulta che
il dirigente e/o responsabile dell’ufficio
esercita la vigilanza non solo
su impulso o denuncia, ma in via
continuativa e d’ufficio. Infatti, la
vigilanza del dirigente e /o responsabile
d’ufficio si presenta come un
potere-dovere, indipendentemente
dai modi o dai soggetti che segnalano
al dirigente stesso, la rispondenza
alle normative di legge o di
regolamento, dell’attività urbanistico
- edilizia nel territorio comuna-
le. La giurisprudenza specifica che
la predetta vigilanza deve avvenire
con immediatezza, nel corso dei lavori
e senza aspettare la conclusione
degli stessi.
Questo è uno dei motivi fondanti la
tesi di trasferire detta competenza
al dirigente e/o responsabile della
vigilanza o Polizia locale che per
sua natura è dotato di altri strumenti
efficaci forniti dal codice e procedura
penale come il sequestro preventivo
delle opere realizzate abusivamente.
L’obbligo di intervento è confermato
dal 2 comma dell’art.27 del testo
unico in cui il dirigente e/ responsabile
dell’ufficio ha il potere di disporre
e provvedere alla immediata
demolizione delle opere, nonché
al ripristino dello stato dei luoghi,
nell’ipotesi in cui sia stato accertato
l’inizio di opere edilizie senza titolo
che risultino realizzate su aree
sottoposte a vincolo di inedificabilità
ovvero destinate ad opere o
spazi pubblici di cui alla legge 18
aprile 1962, n.167 e successive modificazioni
ed integrazioni.
Questa possibilità è giustificata dalla
chiarezza della fattispecie (manomissione
di una zona in edificabile),
nonché dalla univocità della
sanzione prevista (demolizione), che
esclude qualsiasi possibilità di sanatoria
o di conversione del danno
urbanistico in sanzione pecuniaria.
Può affermarsi che il potere di vigilanza
si viene a configurare non solo
come un potere preordinato alla
verifica della rispondenza dell’attività
di trasformazione urbanisticoedilizia
alle disposizioni legislative
e alla disciplina urbanistica vigente
ma anche come un potere di prevenzione
degli abusi, mediante interventi
immediati nella fase della
loro iniziale commissione.
Fuori l’ipotesi del 2 comma, il diri-
88
gente e/o responsabile ha sempre
l’obbligo di ordinare la sospensione
dei lavori, immediatamente, dopo
aver accertato tramite la Polizia
locale ed i funzionari dell’ufficio
tecnico, l’inosservanza delle norme,
prescrizioni e modalità previste dalle
norme e dagli strumenti urbanistici.
Il potere dirigenziale di sospensione
lavori deve ritenersi subordinato alla
preventiva constatazione dell’abusivismo
dell’opera, pertanto deve ritenersi
illegittimo il provvedimento di
sospensione adottato al solo scopo di
effettuare accertamenti in ordine alla
legittimità del manufatto in corso di
realizzazione.
Il dirigente ha il potere di ordinare la
sospensione lavori edilizi ritenuti illegittimi
solo quando questi ultimi siano
ancora in corso, inutile se l’opera
abusiva risulti già realizzata in questo
caso l’ordine di demolizione non è
condizionato dalla prima emanazione
dell’atto soppressorio.
La sospensione delle opere illecite
disposte con ordinanza del dirigente
ha effetto fino all’adozione dei
provvedimenti definitivi di natura
sanzionatoria e comunque non oltre
45 giorni dalla notifica dell’ordine
di sospensione medesimo.
Il dirigente ha il potere di adottare
i provvedimenti repressivi anche
dopo la scadenza del termine di efficacia
dell’ordine di sospensione.
Qualora decorrano i 45 giorni senza
che il dirigente emetta provvedimento
definitivo, il destinatario
può riprendere i lavori, ma ciò non
esclude l’emanazione di ulteriori atti
di carattere cautelare.
È legittima, quindi, scaduto il termine,
l’emissione di un’altra ordinanza
di sospensione. Come si ritiene
che l’ordinanza sia rinnovabile
anche prima della scadenza
quando non sia stato possibile una
valutazione compiuta della situazione
di fatto e di diritto che ha
consigliato l’adozione della misura
cautelare.

MARCO DE VITA
Dirigente della Polizia municipale
di Torino
LA TUTELA DEI BENI CULTURALI ED AMBIENTALI
Secondo la miglior dottrina, (1) accanto
alla legislazione urbanistica generale,
esistono normative di settore a tutela di
specifici interessi pubblici, fra i quali il
paesaggio e il patrimonio storico - artistico.
Questo realizza quel sistema di
tutele parallele “in cui ogni potere pubblico
provvede autonomamente alla tutela
di quello specifico interesse cui è
addetto” (2) tendenti alla salvaguardia del
paesaggio e del patrimonio storico ed
artistico della nazione, sancita dall’articolo
9 della Costituzione.
La tutela si concretizza, in particolar
modo, con l’imposizione di vincoli, ossia
“…interventi dell’autorità pubblica
che importano l’affievolimento del diritto
di proprietà”. (3) Detta normativa
speciale si è basata per anni principalmente
sulle leggi 1 giugno 1939, n.
1089, sulla protezione delle cose di interesse
artistico e storico; 29 giugno
1939, n. 1497, sulla protezione delle
bellezze naturali e panoramiche; 8 agosto
1985, n. 431, sulla tutela delle zone
di particolare interesse ambientale (c.d.
legge “Gala sso”); sugli articoli 733 e
734 del codice penale. Peraltro, la legislazione
del 1939 è stata oggetto oltre
che di molte modificazioni, anche di numerose
critiche, in particolare per la visione,
definita “estetizzante”, dei beni
culturali e paesaggistici e la dottrina più
autorevole ha auspicato, invece, un’ottica
di accentuazione dei valori di “me-
(1) GIANNINI M.S. - I beni culturali, in Riv.
Trim. dir. Pubbl., 1973.
(2) SALVIA - TERESI, Lineamenti di diritto urbanistico,
CEDAM, Padova, 1980.
(3) SANDULLI - Manuale di diritto amministrativo,
JOVENE, Napoli, 1984.
moria e testimonianza di civiltà”, che
giustifichino la conservazione anche come
mezzo di continuità tra presente e
passato.
La tutela delle cose d’interesse artistico
e storico
La normativa fondamentale in materia,
già presa in esame dalla citata legge
1089/39, è oggi contenuta nella parte
seconda del decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42 (meglio conosciuto come
“Codice Urbani”) che, all’articolo
10, stabilisce che:
1. Sono beni culturali le cose immobili
e mobili appartenenti allo Stato, alle
regioni, agli altri enti pubblici territoriali,
nonché ad ogni altro ente ed
istituto pubblico e a persone giuridiche
private senza fine di lucro, che presentano
interesse artistico, storico, archeologico
o etnoantropologico.
2. Sono inoltre beni culturali:
a) le raccolte di musei, pinacoteche,
gallerie e altri luoghi espositivi dello
Stato, delle regioni, degli altri enti pubblici
territoriali, nonché di ogni altro
ente ed istituto pubblico;
b) gli archivi e i singoli documenti dello
Stato, delle regioni, degli altri enti
pubblici territoriali, nonché di ogni altro
ente ed istituto pubblico;
c) le raccolte librarie delle biblioteche
dello Stato, delle regioni, degli altri enti
pubblici territoriali, nonché di ogni
altro ente e istituto pubblico.
3. Sono altresì beni culturali, quando
sia intervenuta la dichiarazione prevista
dall’articolo 13
a) le cose immobili e mobili che pre-
89
sentano interesse artistico, storico, archeologico
o etnoantropologico particolarmente
importante, appartenenti a
soggetti diversi da quelli indicati al
comma 1;
b) gli archivi e i singoli documenti, appartenenti
a privati, che rivestono interesse
storico particolarmente importante;
c) le raccolte librarie, appartenenti a privati,
di eccezionale interesse culturale;
d) le cose immobili e mobili, a chiunque
appartenenti, che rivestono un interesse
particolarmente importante a
causa del loro riferimento con la storia
politica, militare, della letteratura, dell’arte
e della cultura in genere, ovvero
quali testimonianze dell’identità e della
storia delle istituzioni pubbliche, collettive
o religiose;
e) le collezioni o serie di oggetti, a chiunque
appartenenti, che, per tradizione,
fama e particolari caratteristiche ambientali,
rivestono come complesso un
eccezionale interesse artistico o storico.
4. Sono comprese tra le cose indicate al
comma 1 e al comma 3, lettera a)
a) le cose che interessano la paleontologia,
la preistoria e le primitive civiltà;
b) le cose di interesse numismatico;
c) i manoscritti, gli autografi, i carteggi,
gli incunaboli, nonché i libri, le stampe
e le incisioni, con relative matrici, aventi
carattere di rarità e di pregio;
d) le carte geografiche e gli spartiti musicali
aventi carattere di rarità e di pregio;
e) le fotografie, con relativi negativi e
matrici, le pellicole cinematografiche
ed i supporti audiovisivi in genere,
aventi carattere di rarità e di pregio;
f) le ville, i parchi e i giardini che ab-

iano interesse artistico o storico;
g) le pubbliche piazze, vie, strade e altri
spazi aperti urbani di interesse artistico
o storico;
h) i siti minerari di interesse storico od
etnoantropologico;
i) le navi e i galleggianti aventi interesse
artistico, storico od etnoantropologico;
l) le tipologie di architettura rurale aventi
interesse storico od etnoantropologico
quali testimonianze dell’economia
rurale tradizionale.
Ai sensi della normativa in esame, non
sono soggette a tutela le opere di autori
viventi o la cui esecuzione non risalga
ad oltre 50 anni.
Tale termine è sempre stato considerato
tassativo dalla giurisprudenza (T.A.R.
Lazio, 2 dicembre 1981, n. 1137 - T.A.R.
Abruzzo, 28 marzo 1985, n 143).
L’imposizione del vincolo richiede una
preventiva istruttoria tendente ad accertare
con sicurezza le fonti storiche
e/o documentali. Tale istruttoria è attività
tecnico - discrezionale, finalizzata
ad accertare che il valore dei beni esaminati
possa essere ricondotto ad avvenimenti
storici, di costume o culturali
(T.A.R. Lazio, sez. II, 20 settembre 1991,
n. 1394 - Cons. Stato, sez. VI, 12 dicembre
1992, n. 1055).
Competente in materia di tutela dei beni
culturali è il Ministero omonimo, salvo
per quanto riguarda i manoscritti, autografi,
carteggi, documenti notevoli, incunaboli,
libri, stampe, incisioni aventi
carattere di rarità e pregio per i quali
è competente la Regione.
Il procedimento si concretizza con la
notificazione della “dichiarazione dell’interesse”
ai sensi dell’art. 13, a seguito
di procedimento avviato dal
Ministero (o dalla Regione nei casi previsti)
direttamente o su proposta del soprintendente
o su richiesta della
Regione, della Provincia o del Comune
(art. 12). L’avvio del procedimento va
comunicato al proprietario, possessore
o detentore, ai sensi della legge 7
agosto 1990, n. 241. A conclusione del
procedimento, la dichiarazione deve
essere notificata agli interessati e, se
trattasi di immobili, trascritta nei registri
immobiliari (art. 15).
È consolidato l’indirizzo giurisprudenziale
che impone un particolare rigore
nell’esposizione delle motivazioni
alla base della notificazione di vinco-
lo (Cons. Stato, sez. VI, 26 giugno
1985, n. 353 - T.A.R. Marche, 13 dicembre
1984, n. 529).
Ai sensi dell’articolo 21 del “Codice”
sono subordinati ad autorizzazione del
Ministero:
a) la demolizione delle cose costituenti
beni culturali, anche con successiva
ricostituzione;
b) lo spostamento, anche temporaneo,
dei beni culturali, salvo quanto previsto
ai commi 2 e 3;
c) lo smembramento di collezioni, serie
e raccolte;
d) lo scarto dei documenti degli archivi
pubblici e degli archivi privati per i
quali sia intervenuta la dichiarazione ai
sensi dell’articolo 13;
e) il trasferimento ad altre persone giuridiche
di complessi organici di documentazione
di archivi pubblici, nonché
di archivi di soggetti giuridici privati.
Salvi i casi nei quali si ricorra alla conferenza
di servizi o alla valutazione di
impatto ambientale, in caso di interventi
di edilizia pubblica o privata,
l’autorizzazione di cui al citato articolo
21, comma 4, deve essere rilasciata
Bellezze naturali Cose immobili aventi notevoli caratteri di bellezza naturale
o singolarità geologica, dove gli aspetti e le conformazioni
del terreno, delle acque o della vegetazione conferiscano
caratteri di bellezza e rarità. (art. 9, n. 1, R.D. 3 giugno
1940, n. 1357), ovvero la singolarità geologica ne evidenzi
uno specifico interesse scientifico. (art. 9, n. 2, R.D.
3 giugno 1940, n. 1357).*
Ville, giardini, parchi Non compresi fra quelli assoggettati a tutela dal D. Lgs.
490/1999, Titolo I, ma che si distinguono per la non comune
bellezza, anche in relazione alla flora, all’ambiente,
soprattutto se si trovano entro il perimetro della
città e vi costituiscono una attraente zona verde.
(art. 9, n. 3, R.D. 3 giugno 1940, n. 1357).*
Complessi caratteristici
di immobili
Bellezze panoramiche
90
entro 120 giorni, mentre quando necessiti
il titolo abilitativo edilizio e sia
possibile il ricorso alla DIA di cui al
d.P.R. 6 giugno 2001, 380, l’interessato
trasmette al comune l’autorizzazione
conseguita, corredata dal relativo
progetto.
La tutela dei beni paesaggistici ed ambientali
La parte terza del citato “Codice Urbani”,
prende in esame i beni paesaggistici
ed ambientali ed, in particolare,
all’art. 134 prevede la tutela, in attuazione
dell’art. 9 della Costituzione, per:
a) gli immobili e le aree indicati all’articolo
136, individuati ai sensi degli articoli
da 138 a 141;
b) le aree indicate all’articolo 142;
c) gli immobili e le aree comunque sottoposti
a tutela dai piani paesaggistici
previsti dagli articoli 143 e 156.
Si può porre in evidenza che la distinzione
di cui sopra, era già attuata dalla
normativa previgente ed, in particolare,
dalla legge 29 giugno 1939, n.
1497, laddove per i beni presi in esame
veniva prevista la tutela mediante
provvedimento amministrativo, e dalla
legge 8 agosto 1985, n. 431 “Ga-
Aventi la caratteristica essenziale di una spontanea concordanza
e fusione fra l’espressione della natura e quella del
lavoro umano. (art. 9, n. 4, R.D. 3 giugno 1940, n. 1357).*
Che si possono godere da un punto di vista o belvedere
accessibile al pubblico, nel qual caso sono da proteggere
l’uno e le altre. (art. 9, n. 5, R.D. 3 giugno 1940,
n. 1357).*

lasso” che, invece, prevedeva direttamente
la tutela per tutta una serie di
territori, in ragione del loro interesse
paesaggistico.
L’art. 142, invece, ricalca gli artt. 1 e 1
quater della legge 431/1985 “Galasso”,
e sottopone a tutela:
a) territori costieri compresi in una fascia
della profondità di m. 300 dalla linea
di battigia, anche per i territori elevati
sul mare;
b) territori contermini ai laghi compresi
in una fascia della profondità di m.
300 dalla linea di battigia, anche per i
territori elevati sui laghi;
c) fiumi, torrenti, corsi d’acqua iscritti
negli elenchi di cui al T.U. delle disposizioni
di legge sulle acque ed impianti
elettrici, approvato con R.D. 11
dicembre 1933, n. 1755, e le relative
sponde o piede degli argini per una fascia
di m. 150 ciascuna;
d) montagne per la parte eccedente m.
1.600 s.l.m. per la catena alpina e m.
1.200 s.l.m. per la catena appenninica
e per le isole;
e) ghiacciai e circhi glaciali;
f) parchi e riserve nazionali o regionali,
nonché i territori di protezione esterna
dei parchi;
g) territori coperti da foreste e da bo-
schi, ancorché percorsi o danneggiati
dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo
di rimboschimento;
h) aree assegnate alle università agrarie
e zone gravate da usi civici;
i) zone umide incluse nell’elenco di
cui al d.P.R. 13 marzo 1976, n. 448;
l) i vulcani;
m) zone di interesse archeologico.
Le disposizioni di cui al co. I non si applicano
alle aree che, alla data del 6 settembre
1985:
a) erano delimitate negli strumenti urbanistici
come zone A e B;
b) limitatamente alle parti ricomprese nei
piani pluriennali di attuazione, erano delimitate
negli strumenti urbanistici a norma
del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 come
zone diverse da quelle indicate nella
lettera a) e, nei Comuni sprovvisti di
tali strumenti, ricadevano nei centri edificati
perimetrati a norma dell’art. 18 della
legge 22 ottobre 1971, n. 865.
Il regime sanzionatorio
L’articolo 9 della Costituzione recita:
“La Repubblica promuove lo sviluppo
della cultura e la ricerca scientifica e
tecnica.
Tutela il paesaggio e il patrimonio sto-
PRINCIPALI VIOLAZIONI E RELATIVE SANZIONI
Destinazione incompatibile
Chiunque destina i beni culturali indicati
nell’articolo 10 ad uso incompatibile
con il loro carattere storico
od artistico o pregiudizievole per la
loro conservazione o integrità.
Fissazione dei beni
Chiunque omette di fissare al luogo
di loro destinazione, nel modo indicato
dal soprintendente, beni culturali
appartenenti ai soggetti di cui all’articolo
10, comma 1.
Art. 170 d.lgs 42/04 Arresto da sei mesi
ad un anno e ammenda
da 775 a 38.734.
Arresto flagranza:
non consentito
Fermo indiziato:
non consentito
Procedibilità: d’ufficio
Art. 171/1 d.lgs 42/04 Arresto da sei mesi
ad un anno e ammenda
da 775 a 38.734
91
Arresto flagranza:
non consentito
Fermo indiziato:
non consentito
Procedibilità: d’ufficio
rico e artistico della Nazione”. In base
a tale norma, la miglior dottrina (5)
ha ritenuto oggetto di tutela il bene
giuridico paesaggistico ed ambientale,
non solo in funzione delle bellezze
naturali o del paesaggio, ma con
una configurazione più ampia in relazione
al rapporto uomo - ambiente.
L’indirizzo è altresì confortato dalla
giurisprudenza della Corte Costituzionale
che, con le sentenze n. 210 e 641
del 1987, ha ribadito l’unitarietà del
bene “ambiente” sebbene esistano
”…varie componenti, ciascuna delle
quali può anche costituire isolatamente
e separatamente oggetto di cura
e tutela …”, tale linea a conferma
di quanto già contenuto nella famosa
sentenza n. 395 del 1985 sulla legittimità
costituzionale della legge “Galasso”.
A garanzia del rispetto di quanto sopra,
l’ordinamento prevede un sistema
che si basa su sanzioni amministrative,
civili e penali.
(5) BAJNO, La tutela del governo del territorio,
GIUFFRE’, Milano, 1980;
MERUSI, Principi fondamentali,
in “Commentario della Costituzione”, 1975;
REZZONICO, I reati edilizi, PIROLA, MILANO, 1996.
Autorità giudiziaria
Ente competente vincolo
Autorità giudiziaria
Ente competente vincolo
segue a pag. 92

Fissazione dei beni
Chiunque omette di fissare al luogo
di loro destinazione, nel modo indicato
dal soprintendente, beni culturali
appartenenti ai soggetti di cui all’articolo
10, comma 1.
Inosservanza dell’ordine di sospensione
lavori
Inosservanza dell’ordine di sospensione
dei lavori impartito dal soprintendente
ai sensi dell’articolo 28.
Inosservanza di prescrizioni
Chiunque omette il rispetto delle prescrizioni
della soprintendenza nello
spostamento di beni vincolati.
Inottemperanza dell’ordine dell’autorità
preposta alla tutela
Salvo che il fatto non costituisca più
grave reato, chiunque non ottempera
ad un ordine impartito dall’autorità
preposta alla tutela dei beni culturali.
Mancanza di autorizzazione
Chiunque senza autorizzazioe demolisce,
rimuove, modifica, restaura
ovvero esegue opere di qualunque
genere sui beni culturali.
Art. 171/1 d.lgs 42/04 Arresto da sei mesi
ad un anno e ammenda
da 775 a 38.734
Arresto flagranza:
non consentito
Fermo indiziato:
non consentito
Procedibilità: d’ufficio
Art. 169/2 d.lgs 42/04 Arresto da sei mesi
ad un anno e ammenda
da 775 a 38.734
Arresto flagranza:
non consentito
Fermo indiziato:
non consentito
Procedibilità: d’ufficio
Art. 171/2 d.lgs 42/04 Arresto da sei mesi
ad un anno e ammenda
da 775 a 38.734
Arresto flagranza:
non consentito
Fermo indiziato:
non consentito
Procedibilità: d’ufficio
Art. 180/2 d.lgs 42/04 Articolo 650
Codice penale
Arresto fino a 3 mesi
o ammenda fino a 206
Arresto flagranza:
non consentito
Fermo indiziato:
non consentito
Procedibilità: d’ufficio
Art. 169/1 d.lgs 42/04 Arresto da sei mesi
ad un anno e ammenda
da 775 a 38.734
92
Arresto flagranza:
non consentito
Fermo indiziato:
non consentito
Procedibilità: d’ufficio
Autorità giudiziaria
Ente competente vincolo
Autorità giudiziaria
Ente competente vincolo
Autorità giudiziaria
Ente competente vincolo
Autorità giudiziaria
Ente competente vincolo
Autorità giudiziaria
Ente competente vincolo
segue a pag. 93

Mancanza di autorizzazione
Chiunque, senza l’autorizzazione del
soprintendente, procede al distacco
di affreschi, stemmi, graffiti, iscrizioni,
tabernacoli ed altri ornamenti di
edifici, esposti o non alla pubblica
vista, anche se non vi sia stata la dichiarazione
prevista dall’articolo 13.
Mancanza di autorizzazione
Chiunque esegue, in casi di assoluta
urgenza, lavori provvisori indispensabili
per evitare danni notevoli ai
beni indicati nell’articolo 10, senza
darne immediata comunicazione alla
Soprintendenza ovvero senza inviare,
nel più breve tempo, i progetti
dei lavori definitivi per l’autorizzazione.
Omessa comunicazione di spostamento
Chiunque omette di comunicare
all’Ente competente per il vincolo lo
spostamento di beni culturali.
Opere abusive
Opere abusive su edifici o aree sottoposte
a vincolo paesaggistico ambientale.
Inottemperanza dell’ordine
di demolizione e rimessione in pristino.
(Fatte salve le altre sanzioni).
Opere in assenza di autorizzazioni
Esecuzione di lavori in assenza di autorizzazione
o in difformità da essa.
Opere in assenza di autorizzazione
Esecuzione di lavori in assenza di autorizzazione
o in difformità da essa
quando riguardino:
a) ricadano su immobili od aree che,
ai sensi dell'articolo 136, per le loro
caratteristiche paesaggistiche siano
stati dichiarati di notevole interesse
pubblico con apposito provvedi-
Art. 169/1 d.lgs 42/04 Arresto da sei mesi
ad un anno e ammenda
da 775 a 38.734
Arresto flagranza:
non consentito
Fermo indiziato:
non consentito
Procedibilità: d’ufficio
Art. 169/1 d.lgs 42/04 Arresto da sei mesi
ad un anno e ammenda
da 775 a 38.734
Arresto flagranza:
non consentito
Fermo indiziato:
non consentito
Procedibilità: d’ufficio
Art. 171/2 d.lgs 42/04 Arresto da sei mesi
ad un anno e ammenda
da 775 a 38.734
Arresto flagranza:
non consentito
Fermo indiziato:
non consentito
Procedibilità: d’ufficio
Autorità giudiziaria
Ente competente vincolo
Autorità giudiziaria
Ente competente vincolo
Autorità giudiziaria
Ente competente vincolo
Art. 167 d.lgs. 42/04 Confisca del manufatto Ente competente vincolo
Art. 181 d.lgs. 42/05 Articolo 44,
d.p.r. 6 giugno 2001,
n. 380
Art. 181 d.lgs. 42/05 Reclusione
da 1 a 4 anni
93
Non
ammesso
Autorità giudiziaria
Ente competente vincolo
Comune
Autorità giudiziaria
Ente competente vincolo
Comune
segue a pag. 94

mento emanato in epoca antecedente
alla realizzazione dei lavori;
b) ricadano su immobili od aree tutelati
per legge ai sensi dell'articolo 142
ed abbiano comportato un aumento
dei manufatti superiore al trenta per
cento della volumetria della costruzione
originaria o, in alternativa, un
ampliamento della medesima superiore
a settecentocinquanta metri cubi,
ovvero ancora abbiano comportato
una nuova costruzione con una volumetria
superiore ai mille metri cubi.
Ordine di reintegrazione
Violazione degli obblighi di protezione
e conservazione di beni culturali.
Ordine di reintegrazione
Violazione degli obblighi di protezione
e conservazione di beni culturali,
quando non sia tecnicamente
possibile l’intervento ripristinatorio.
Restauro o risanamento conservativo
Restauro o risanamento conservativo
abusiva su immobili sottoposti
a vincolo.
(Fatte salve le altre sanzioni)
Ristrutturazione
Ristrutturazione abusiva
su immobili sottoposti a vincolo.
(Fatte salve le altre sanzioni)
Violazione di obblighi
Violazione degli obblighi e/o degli
ordini previsti dal titolo I della parte
terza del T.U.
Art. 160 d.lgs. 42/04 Ordine di reintegrazione Ente competente vincolo
Art. 160 d.lgs. 42/04 Sanzione pecuniaria
pari al valore della cosa perduta
o alla diminuzione
di valore subita
dalla cosa stessa
37/2
dpr 380/01
33/3
dpr 380/01
Art. 167
d.lgs. 42/04
94
da 516,00
a 10329,00
da 516,00
a 5164,00
Non
ammesso
Non
ammesso
Sanzione pecuniaria pari al maggiore
importo tra il danno arrecato
ed il profitto conseguito mediante
la trasgressione. Laddove l’autorità
amministrativa preposta alla tutela
paesaggistica non provveda d’ufficio,
il direttore regionale competente,
su richiesta della medesima
autorità amministrativa, decorsi
180 giorni dall’accertamento dell'illecito,
diffida alla suddetta autorità
competente a provvedervi nei
successivi 30 giorni, procede alla
demolizione avvalendosi delle
modalità operative previste dall’art.
41 del dpr 6 giugno 2001, n. 380,
a seguito di apposita convenzione
stipulata d’intesa tra il Ministero per
i Beni e le Attività Culturali e il
Ministero della Difesa.
Ente competente vincolo
Comune
Ente competente vincolo
Comune
Ente competente vincolo
Ente competente vincolo

AMBROGIO MOCCIA
Vice Presidente V Sezione Penale
Tribunale di Milano
POLIZIA LOCALE E POLIZIA GIUDIZIARIA:
INDICAZIONI OPERATIVE
E AGGIORNAMENTO GIURISPRUDENZIALE
Quante volte mi è capitato di ascoltare,
nei contesti espositivi più vari, sedicenti,
autoreferenziati cultori del diritto
che pomposamente accreditavano
di “verità” questa o quella strampalata
interpretazione giuridica con il
citare la sentenza del Tribunale di
Vattelapesca o magari del giudice di
pace di Chissadove!
Non mi sono mai sorpreso più di tanto:
il relatore o il conversatore povero
di argomenti, o di conoscenza tecnica
del tema che ha presuntuosamente
accettato di trattare, pratica l’antica arte
di arrampicarsi sui vetri, e trova comodo
l’espediente di suggestionare la
platea (la parte meno attenta o più ingenua
della platea, mi viene di aggiungere)
citando quelle sentenze di
merito che più risultano “originali”; e
non si preoccupa (quel relatore o conversatore)
se la pronuncia che cita abbia
o meno adeguata lucidità di costrutto
e sufficiente riscontro nella legge
prima di tutto, e nei principi interpretativi
dei giudici di legittimità in secondo
luogo. Ma mi sono immancabilmente
irritato - per via del mio solido
rispetto nei confronti della Polizia
locale - quando l’esercizio della “citazione
a casaccio” è stato svolto in
contesti dedicati tematicamente alle
non poche problematiche interessanti
le polizie non statuali. Ecco perché,
senza la presunzione di segnare una
pietra miliare, ma con la ferma intenzione
di documentare in termini rassicuranti
questo mio intervento, ho dedicato
alcuni dei giorni di vigilia di
questo Convegno ad una ricerca mirata
ed approfondita sulle pronunce,
concernenti questioni attinenti alla
Polizia locale nell’ambito giuridico
che conosco (quello penalistico), della
Corte di Cassazione. La quale, è bene
ricordarlo a beneficio di quanti
(compresi gli ispiratori del mio polemico
incipit) evocano a sostegno delle
proprie tesi interpretative la pronuncia
di questo o quel giudice di merito,
è l’unica titolare, in base alla
Legge di Ordinamento Giudiziario
(R.D. 30 gennaio 1941, n. 12), del potere/dovere
di assicurare “…l’esatta osservanza
e l’uniforme interpretazione
della legge, l’unità del diritto oggettivo
nazionale, il rispetto dei limiti delle
diverse giurisdizioni…” (art. 65,1°
comma).
E la giurisprudenza della Suprema
Corte l’ho scandagliata (andando a ritroso
nel tempo fino al lontano 1997)
attraverso il canale di ricerca “Polizia
municipale” (quello “Polizia locale”
è, allo stato dell’arte, in canale di ricerca
improduttivo di risultati).
In cerca di che cosa?
Semplice, in cerca di risposte rassicuranti
(per l’autorevolezza della fonte)
in ordine a quesiti vecchi e nuovo, a
quei quesiti che animano da tempo i
dibattiti convegnistici ma, soprattutto,
occupano - e non di rado preoccupano
- l’operatività quotidiana dei soggetti
ai quali è rivolta la Legge Quadro
del 1986.
Credo di avere trovato qualcosa di interessante.
Vi propongo il risultato della
ricerca specificando, ammesso che
ce ne sia bisogno, che non ho…oscurato
nessuna pronuncia significativa,
magari con l’intento di accreditare soltanto
le tesi da me da sempre sostenute
con riguardo alla problematica di
un’istituzione, la Vostra, alla quale sono
seriamente affezionato.
95
Di seguito, eccovi dunque i frutti del
mio studio, con qualche parola a commento.
L’ultima (in ordine di inserimento nel
massimario informatico) sentenza in
argomento è:
Cass. Sez. 6^,
sent. 5393 del 13.10.2005);
Pres. Ambrosiani, rel. De Roberto
Tra i soggetti attivi del reato di cui all’art.
329 cod. pen. sono da ricomprendere,
quali agenti della forza pubblica,
anche gli appartenenti alla
Polizia municipale.
Tale pronuncia, della quale ho letto la
motivazione, consacrava la responsabilità
per il delitto contestato di un
istruttore di vigilanza il quale, disattendendo
l’ordine di un superiore gerarchico,
non aveva inoltrato all’A.G.
un’annotazione di servizio dalla quale
emergevano ipotesi di reato a carico
di terze persone.
Interessante per il caso concreto esaminato,
più che per la condivisibile linea
interpretativa, la pronuncia immediatamente
antecedente (fra quelle
massimate):
Cass. Pen. 5^ sez.,
sent. 49028 del 19.11.2004;
Pres. Calabrese, rel. Rotella
In tema di falso per soppressione (art.
490 cod. pen.) non sussiste il dolo
qualora la soppressione del documento
avvenga in ragione della dimostrata
ignoranza o errata interpreta-

zione di norme, da parte del pubblico
ufficiale, determinata da una lunga
prassi amministrativa, autorizzata dall’amministrazione
di appartenenza e
specificamente da quella preposta al
controllo. (In applicazione di questo
principio la S.C. ha ritenuto sussistente
il reato di cui all’art. 490, contestato
ad un comandante della Polizia municipale,
che aveva, sulla scorta di
prassi risalente al previdente codice
della strada, soppresso esemplari di
verbali di accertamento, relativi ad infrazioni
del codice della strada, i quali,
nel caso di mancata consegna al
trasgressore e di non sopravvenuta
conciliazione entro un dato termine,
venivano eliminati e sostituiti con altro
da notificare, per la prosecuzione
dell’iter, e ciò anche successivamente
alla diramazione di una circolare del
Ministero dell’Interno, che vietava l’eliminazione
dei verbali di accertamento,
intervenuta due anni prima del
fatto contestato all’imputato).
Sentenza, che consente di trarre più di
una “morale”, ma che mi limito a consegnare
alla vostra attenzione così come
è massimata.
A proposito, anche le parentesi - il
contenuto delle quali graficamente vi
propongo in corsivo - che seguono il
testo della massima sono frutto dell’elaborazione
del Centro Elaborazione
Dati della Corte di Cassazione, Centro
al quale sono addetti magistrati che
hanno il compito di sintetizzate in termini
estremi - cioè, appunto, massimare
- le sentenze più interessanti del
Supremo Collegio. Merita di essere
evidenziata anche la sentenza che segue
(della quale non so dirvi perché
ha preso un numero molto più alto rispetto
a quello che sarebbe stato lecito
attendersi, posto che è addirittura
precedente, e comunque quasi coeva,
di quella che commenterò dopo, la
quale ha un numero di gran lunga più
basso: temo che il C.E.D. sia incorso
in un errore materiale), sentenza che
affronta in approfondimento la tematica
del fatto tipico nel delitto di violenza
o minaccia a un pubblico ufficiale.
È una sentenza da tenere ben presente,
perché esprime una giurisprudenza
assolutamente pacifica.
Cass. Pen. 6^ sez.,
sent. 7346 del 22.1.2004;
Pres. Romano, rel. Colla
Nel delitto di cui all’art. 336 cod. pen.
l’atto contrario ai doveri di ufficio non
fa parte dell’elemento oggettivo del
reato, ma di quello soggettivo e più
precisamente del dolo specifico che
attiene alla finalità che l’agente si propone
con il suo comportamento. Ne
consegue che se l’agente agisce con
minaccia e con l’intenzione di attaccare
il pubblico ufficiale per costringerlo
a fare un atto contrario ai propri
doveri od omettere un atto dell’ufficio,
il delitto è consumato sia che l’attività
commissiva o l’omissione cui è finalizzata
l’azione dell’agente siano state
già realizzate sia che ancora debbano
esserlo. (In applicazione di tale
principio, la Corte ha ravvisato il delitto
indicato nella minaccia diretta a
due agenti della Polizia municipale
per costringerli ad ottenere l’inoltro alla
Procura della Repubblica della notitia
criminis concernente taluni abusi
edilizi, poi risultata già inviata dagli
stessi nei giorni precedenti).
La massima dell’ulteriore sentenza
che, andando a ricercare a ritroso nel
tempo, ho rinvenuto, mi è da subito
apparsa interessante di suo per il caso
concreto esaminato dai Giudici di legittimità.
Cass. Pen. 1^ sez.,
sent. 3969 del 28.1.2004;
Pres. Sossi, rel. Piraccini
L’inottemperanza all’ordine dato da un
agente della Polizia municipale di rimuovere
l’autovettura parcheggiata
che intralcia la circolazione stradale,
determinando una situazione di pericolo,
configura la contravvenzione di
cui all’art. 650 cod. pen.
Mica male, vero, come enunciazione
in diritto? Il mio compiacimento, peraltro,
è cresciuto quando, approfondendo
lo studio, ho letto la motivazione
della sentenza. L’ho trovata pregevole,
e ve ne propongo un significativo
stralcio (per la cronaca, il fattoreato
era stato commesso nel circondario
del Tribunale di Tempio
Pausania: tutto il mondo - italico - è
96
paese!), convinto che vi possa tornare
utile (convincente mi sembra lo sia indiscutibilmente)
per evenienze di vita
quotidiana.
.
A questo punto opero una scelta che
non mi è abituale: di sentenza della
quale ho trovato la massima cercando
con la chiave di ricerca testuale “vigile
urbano” (avevo messo in conto un
fatto per me dolorosamente notorio,
cioè che anche molti magistrati non
hanno piena confidenza terminologica
con la Legge Quadro) propongo
non soltanto gli estremi:
Cass. Pen. 6^ sez.,
sent. 31408 del 18.2.2003;
Pres. Sansone, rel. Mannino,
ma addirittura l’intera motivazione.
Non lo faccio così, tanto per…riempire
una mezza pagina. Lo faccio perché,
leggendo il riassunto della vicenda
e della storia processuale, possiate
trarne una duplice morale.
Morale A): anche la Suprema Corte ha
dei suoi momenti di..incompiutezza
nell’approfondimento delle questioni
giuridiche. Me lo fa esclamare l’ostinato
ricorso alla terminologia “vigile
urbano”, ma anche la discreta dose di
approssimazione con la quale viene
affrontata (farei meglio a scrivere non
affrontata) la tematica dell’estensione
della qualifica di ufficiale di Polizia
giudiziaria di comandanti, responsabili
di servizio ed addetti al coordinamento.
Morale B): nelle pronunce dei Giudici

di merito, anche autorevoli, si trova
veramente di tutto, anche la singolare
interpretazione che la qualifica di
Polizia giudiziaria sarebbe legata non
già all’orario di servizio, ma al contenuto
del “foglio di servizio”, cioè del
mansionario del giorno dell’operatore
di Polizia municipale; tesi fatta propria
dalla Corte di Appello di Roma e
poi…fatta a pezzi (anche se con argomentazioni
non proprio stratosferiche,
dalla Corte di Cassazione).
Mi permetto, dunque, di invitarvi a
leggere integralmente il testo della motivazione.
Potrete convenire con me che, per trovare
indirizzi interpretativi, è un dovere
culturale ed operativo quello di
non affidarsi alle pronunce di Giudici
che non siano quelli ai quali la Legge
di Ordinamento Giudiziario affida i
compiti che ho più sopra virgolettato.
IN FATTO E DIRITTO
Con sentenza del 21 febbraio 2001. il
Tribunale di Rieti/Poggio Mirteto dichiarava
F, B. colpevole del reato
ascrittogli - perché in più occasioni
aveva minacciato il vigile urbano terze
persone, al fine di fargli omettere
atti del suo ufficio nella propria azienda
- e lo condannava, con le attenuanti
generiche, alla pena di quattro
mesi e dieci giorni di reclusione.
Contro tale decisione proponeva appello
l’imputato, chiedendo di essere
assolto per insussistenza del fatto o
dell’elemento psicologico, quanto meno
ai sensi dell’art. 530 c.2 c.p.p., e,
in via subordinata, che la pena irrogatagli
in primo grado fosse diminuita.
A seguito del giudizio di appello la
Corte d’appello di Roma con sentenza
30 gennaio 2002 n.839 riformava
la decisione di primo grado, riqualificando
giuridicamente il fatto come minaccia
grave e determinando la pena,
con le attenuanti generiche già concesse,
in venti giorni di reclusione.
Avverso la suddetta sentenza ha proposto
ricorso per cassazione, chiedendone
l’annullamento per il seguente
motivo:
•inosservanza o erronea applicazione
degli artt.57 c.2 lett. b)330,347 c.p.p.
e 4 u.c. L.1985 n.47 perché la sen-
tenza impugnata ha ritenuto che, essendosi
il Vigile Urbano recato presso
l’azienda dell’Imputato per il controllo
degli scarichi di acque reflue, fosse
fuori del compito da lui assunto rivolgere
domande all’interessato in ordine
alla presenza di alcuni scavi e alla
mancanza del prescritto cartello -, in
contrasto con la regola posta con le
norme sopra indicate, per cui i vigili
comunali e provinciali sono agenti di
Polizia giudiziaria non solo nei limiti
del servizio cui sono destinati e secondo
le rispettive attribuzioni, (art.57
u.c. c.p.p.), ma quando sono in servizio,
cioè durante l’orario di servizio.
L’impugnazione è fondata.
L’art. 57 c.2 lett. b) c. p. p., attribuisce
alle guardie delle province e dei comuni
quando sono in servizio, nell’ambito
territoriale dell’ente di appartenenza,
la qualifica di agenti di
Polizia giudiziaria, la quale, per correlazione
degli artt.55, 330 e 347
c.p.p., comporta che gli stessi devono
prendere notizia dei reati anche di
propria iniziativa, impedire che vengano
portati a conseguenze ulteriori,
ricercarne gli autori, compiere gli atti
necessari a raccogliere le fonti di prova
e raccogliere quant’altro possa servire
per l’applicazione della legge penale
e, quindi, riferire senza ritardo al
pubblico ministero per iscritto gli
estremi essenziali del fatto e gli altri
elementi raccolti, indicando le fonti di
prova e le attività compiute, delle quali
trasmettono la documentazione. Nel
quadro generale dei poteri-doveri inerenti
alla funzione della Polizia giudiziaria
si inseriscono quelli conferiti
dalla L. 28 febbraio 1985 n.47, recante
norme in materia di controllo
dell’attività urbanistico-edilizia, che
all’art.4, concernente la vigilanza sulla
predetta attività, assegna agli ufficiali
e agenti di Polizia giudiziaria la
funzione di assicurare nei luoghi in cui
si realizzano le opere l’esibizione della
concessione e l’esposizione del prescritto
cartello e di dare alle autorità
giudiziaria e amministrativa (sindaco
e presidente della giunta regionale)
immediata comunicazione dei casi di
presunta violazione urbanistico-edilizia.
In base a queste disposizioni il vigile
urbano in servizio svolge nel territorio
comunale la funzione di agente
di Polizia giudiziaria (Cass., Sez. 1^,
97
9 maggio 1995 n.8281, ric. Macrì)
esercitando nella loro pienezza i compiti
inerenti a tale funzione, indipendentemente
dai limiti del servizio che
gli sia stato specificamente assegnato.
Legittimamente, pertanto, il vigile urbano
che, trovandosi ad espletare un
controllo sulla regolarità degli scarichi
delle acque reflue, rileva nel recinto
dell’azienda l’esistenza di scavi in corso,
svolge indagini sulla natura edilizia
di detti scavi prendendo atto dell’inesistenza
dei prescritti cartelli, in
quanto la sua qualifica di agente di
p.g. ed i compiti assegnatigli dall’art.4
L. n.4/85 gli impongono di registrare
l’attività urbanisticamente rilevante in
corso di esecuzione e di denunciare
le presunte violazioni, anche se questo
non rientra nei limiti del servizio
che ne ha determinato l’intervento (cfr.
Cass., Sez. 6^, 6 maggio 1983 n.7974,
ric. Notarangelo). Gli atti di controllo
della legittimità dell’attività urbanistico
edilizia e degli adempimenti di natura
amministrativa ad essa pertinenti
costituiscono atti dell’ufficio del vigile
urbano nel senso indicato dall’art.336
c.p., per cui si rende colpevole
del reato previsto da questa norma
chiunque gli usa violenza o minaccia
per costringerlo a omettere tale
attività. Nella fattispecie concreta il
riferimento della minaccia di morte
proferita dal ricorrente all’intervento
di controllo del vigile urbano è contenuto
nell’espressione se non ti fai i fatti
tuoi, da lui rivolta al pubblico ufficiale
allorché questi aveva iniziato a
porgli domande in ordine agli scavi in
corso all’interno dell’azienda e al rilievo
dell’inesistenza dei cartelli prescritti,
per cui non v’è dubbio che la
minaccia non possa considerarsi nella
vicenda reato autonomo, ma sia elemento
costitutivo del reato di resistenza
a pubblico ufficiale, secondo la
qualificazione giuridica esattamente
data al fatto dal Giudice di primo grado.
La concessione delle attenuanti generiche
determina la riduzione del
massimo edittale ai fini del calcolo del
periodo prescrittivo, che si riduce, pertanto,
con le interruzioni, a un massimo
di sette anni e sei mesi, decorsi il
15 giugno 2002, per cui la sentenza
impugnata dev’essere annullata per
l’estinzione del reato in dipendenza
della causa suddetta.

SEZ. 3, SENTENZA N. 1207 DEL 2000
REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Composta dagli Ill.mi sigg.ri Magistrati:
Camera di consiglio
- Dott. PASQUALE LA CAVA
Presidente del 16/03/2000
- Dott. GIUSEPPE SAVIGNANO
Consigliere SENTENZA
- Dott. SAVERIO FELICE MANNINO
Consigliere N. 1207
- Dott. VINCENZO DI NUBILA
Consigliere REGISTRO GENERALE
- Dott. CLAUDIA SQUASSONI
Consigliere N. 1667/2000
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso proposto da
1. INGRA’ Giuseppe, nato il 24 agosto
1944 a Bardi;
2. MANGINI GIANCARLO, nato il 10 febbraio
1944 a Scandicci, avverso l'ordinanza
del Tribunale del riesame di Firenze
5 novembre 1999 n. 120, con la quale è
stato confermato il decreto di perquisizione
e sequestro di documentazione, eseguiti
il 22 ottobre 1999 nelle loro abitazioni
e nei locali della Imperial s.n.c. della
quale sono soci e amministratori, decreto
emesso il 14 ottobre 1999 dal P.M.
presso il Tribunale di Firenze.
Sentita la relazione svolta dal Cons. Dr. S.
F. MANNINO;
Sentita la requisitoria del P.G., in persona
del Dr. Mario FAVALLI, il quale ha chiesto
il rigetto del ricorso;
osserva
IN FATTO E DIRITTO
Avverso l'ordinanza del Tribunale del riesame
di Firenze 5 novembre 1999 n. 120
- con la quale è stato confermato il decreto
di perquisizione e sequestro di documentazione,
eseguiti il 22 ottobre 1999
nelle loro abitazioni e nei locali della
Imperial s.n.c. della quale sono soci e amministratori,
decreto emesso il 14 ottobre
1999 dal P.M. presso il Tribunale di
Firenze - Giuseppe Ingrà e Giancarlo
Mangini hanno proposto ricorso per cassazione,
chiedendone l’annullamento per
i seguenti motivi;
1. violazione ed erronea applicazione dell'art.
247 c. 3 c.p.p. (art. 606 c. 1 lett. b) e
c) c. p.p.) perché alla perquisizione hanno
partecipato in maniera preponderante
agenti di Polizia giudiziaria;
2. violazione ed erronea applicazione dell'art.
247 c. 3 c.p.p. in relazione all'art. 57
c. 3 c.p.p., all'art. 6 L. 7 marzo 1986 n. 65
e agli artt.20 e 21 D.Lgs. 5 febbraio 1997
n. 22 (art. 606 c. 1 lett. b) e c) c.p.p.), in
quanto l'art. 6 L. 1986 n. 65 assegna al
personale che svolge servizio di Polizia
municipale, nell'ambito territoriale dell'ente
di appartenenza e nei limiti delle
proprie attribuzioni, anche funzioni di
Polizia giudiziaria, come agente per gli
operatori e come ufficiale per i responsabili
del servizio o del corpo e gli addetti al
coordinamento e al controllo, ai sensi dell'art.
221 c.p.p. abr. e 57 c.p.p. in vigore;
l'art. 21 D.Lgs. 5 febbraio 1997 n. 22, recante
la disciplina fondamentale in materia
di rifiuti, elenca i poteri e le competenze
dei comuni, nessuno dei quali - a
parte l'art. 55 c. 1, che riguarda una competenza
particolare - riguarda funzioni di
controllo o di accertamento, mentre per il
decreto Ronchi la competenza è attribuita
in via generale alla provincia e ai suoi
organi, per cui la perquisizione è stata irregolarmente
delegata a personale che,
seppur rivestiva la qualifica di ufficiale di
p.g. secondo il proprio ordinamento, è stato
tuttavia chiamato ad opera in un settore,
quello dei rifiuti, nel quale neppure
l'ente di appartenenza era competente a
intervenire. Il ricorso è infondato e non
può essere accolto. Il terzo comma dell'art.
247 c. 3 c.p.p., che assegna all'A.G.
il potere di delegare l'esecuzione della
perquisizione ad ufficiali di Polizia giudiziaria,
non può essere interpretato secondo
un significato aritmetico, come se solo
ufficiali di p.g. possano partecipare all'esecuzione
dell'atto, e neppure come
vorrebbe il ricorrente nel suo primo motivo
dr impugnazione come se, comunque,
gli ufficiali di p.g. debbano essere in maggioranza,
bensì in senso funzionale, cioè
98
che la responsabilità dell'esecuzione del
mezzo d'indagine compete ad uno o più
ufficiali di p.g. per la garanzia del grado,
indipendentemente dal numero maggiore
o minore, più esiguo o preponderante
di agenti di p.g. che partecipano alla perquisizione
alle sue o alle loro dipendenze.
Infondato è anche il secondo motivo
d'impugnazione. Secondo l'art. 57 c. 2
lett. c) c. p.p. sono agenti di Polizia giudiziaria
le guardie delle province e dei comuni
nell'ambito territoriale dell'ente di
appartenenza quando sono in servizio.
Dal tenore della disposizione non emerge
alcuna limitazione funzionale, ma solo
una delimitazione di tempo e di luogo.
Il medesimo contenuto normativo esprime
l'art. 5 c. 1 lett. a) e c) dell'ordinamento
di Polizia municipale, approvato
con L. 7 marzo 1986 n. 65, nel quale
l'ambito territoriale di appartenenza e i
limiti delle attribuzioni - vale a dire, la natura
dei poteri attribuiti - costituiscono
solo presupposti e non limiti delle funzioni
di Polizia giudiziaria (Cass., Sez. I,
18 gennaio 1996 n. 553, ric. Citera), che
riguardano potenzialmente ogni genere
di reati (Cass., Sez. I, 26 aprile 1994 n.
1193, ric. Perina; Sez. III, 7 novembre
1995 n. 3289, ric. D'Alessandris) e non
sono suscettibili di essere ristrette ai reati
che ledono interessi comunali (Cass.,
Sez. V, 8 febbraio 1993 n. 1869, ric.
Ferrara). Il carattere generale delle funzioni
di Polizia giudiziaria delle guardie
comunali riguarda, pertanto, anche i reati
in materia di rifiuti. Tale competenza discende
inoltre dallo stesso D.L.vo 5 febbraio
1997 n. 22, il quale prevede, fra l'altro,
all’art. 14 un potere d'ordinanza del
sindaco in materia di abbandono di rifiuti,
penalmente sanzionato all'art. 50, quale
indice di un più generale potere di controllo,
il cui esercizio rientra nelle funzioni
delle guardie comunali.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti
in solido al pagamento delle spese
processuali.
Così deciso in Roma, il 16 marzo 2000.
Depositato in Cancelleria il 28 luglio 2000.

P.Q.M.
La Corte annulla senza rinvio la sentenza
impugnata perché il reato di cui
all’art.336c.p. è estinto per prescrizione.
Così deciso in Roma, il 18 febbraio
2003.>
Non ho rinvenuto null’altro di significativo
fino al lontano anno di inizio
millennio, nell’ambito del quale mi
sono (positivamente) imbattuto nella
massima che vado a riportare.
Cass. Pen. 3^ sez.,
sent. 1207 del 16.3.2000;
Pres. La Cava, rel. Mannino
Alla Polizia municipale sono attribuite,
in virtù dell’art. 5 della L. n. 65 del
1986, funzioni di Polizia giudiziaria
nell’ambito delle quali sono compresi
anche i poteri di accertamento dei
reati in materia di rifiuti.
Incuriosito dalla tematica, ma soprattutto
sollecitato dalla specificazione
che la pronuncia era stata pubblicata
su una accreditata (nei Tribunali) rivista
giuridica, ho ritenuto di leggere
anche la motivazione. Sento di dovervela
trascrivere (pag.98).
Se avrete la (opportuna) perseveranza
di leggerla con attenzione, comprenderete
perché.
Ho evidenziato la parte che, a mio
avviso, non è rilevante, è rilevantissima.
Non è corretta, è correttissima.
Non è documentata, è documentatissima.
Va bene, mi sono fatto prendere dall’enfasi.
Ma, se mi permettete un’esclamazione
che tradisce i miei natali, quanno ce vo’
ce vo’: la sentenza che ho (finalmente)
trovato è lo specchio del mio pensiero
su un tema che mi sta particolarmente
a cuore: quelli tra gli appartenenti alla
Polizia municipale che rivestono la qualifica
di Polizia giudiziaria a livello di
ufficiale hanno il “rango” di ufficiale di
Polizia giudiziaria in via generale (con
competenza, cioè, estesa a tutti i reati),
per il semplice motivo che da nessuna
parte (tanto meno nella Legge Quadro)
è scritto che la Polizia municipale ha at-
tribuzioni limitate alla presunta tipologia
dei reati che ledono interessi comunali.
Non lo dice solo (da sempre) Moccia.
Non lo dice solo (da un pezzo) una
moltitudine di (veri) esperti su tematiche
di Polizia locale.
Lo dice anche (apertis verbis) la Corte
di Cassazione, non già, con tutto il rispetto,
il giudice di pace dell’Isola che
non c’è.
Qui potrei chiudere, ma non lo faccio.
Ritengo per Voi utile conoscere (e per
me gratificante trasmettervi) gli ulteriori
risultati della mia ricerca.
Senza commento, perché, tanto, le massime
si illustrano da sole.
Con affetto.
Cass, Pen. 6^ sez.,
sent.1256 del 3.11.2003;
Pres. Sansone, rel. Martella
Il delitto di peculato, che è reato istantaneo,
si consuma nel momento stesso
in cui l’agente, in possesso di un bene
altrui per ragioni di ufficio, ne dispone
"uti dominus" nel caso riguardante la riscossione
di denaro per conto della P.A.,
posto che tale denaro diviene subito di
proprietà pubblica, l’agente non può
confonderlo con il proprio, assumendo
l’obbligo di erogare all’amministrazione
l’equivalente, o scambiarlo con titoli
di credito di sua pertinenza, perché
già tale comportamento assume valenza
appropriativi, almeno quando il tempo
trascorso tra la riscossione ed il versamento
ecceda quello ragionevolmente
necessario in relazione alla complessità
delle operazioni da compiere.
(Fattispecie nella quale agenti di Polizia
municipale avevano versato nella cassa
comunale, in luogo delle somme riscosse
per contravvenzioni stradali, assegni
bancari privi di data dei quali avevano
la disponibilità, per altro a lungo
trattenuti senza presentazione per l’incasso).
Cass. Pen. 6^ sez.,
sent. 7498 del 12.5.1998;
Pres. Trojano, rel. Oliva
Ai fini della sussistenza del reato di
oltraggio a un corpo politico, amministrativo
o giudiziario, di cui all’art.
99
342 cod. pen., è necessario che l’espressione
oltraggiosa sia rivolta ad
uno dei predetti consessi al “cospetto
del corpo”, cioè nel momento in cui
essi si trovino riuniti nell’esercizio delle
loro funzioni.
(Nell’affermare il principio la Corte di
cassazione ha annullato la decisione
dei giudici di merito che avevano ritenuto
la sussistenza del reato in questione
da parte di un rappresentante
sindacale che, alla presenza di tre vigili
urbani prossimi a prendere servizio,
aveva espresso l’opinione che
l’intero corpo della Polizia municipale
fosse composto da ladri).
[Inutile sottolineare che questa non mi
piace; ma non potevo fare finta che
non esistesse - n.d.r.]
Cass. Pen. 6^ sez.,
sent. 6556 del 27.3.1998;
Pres. Trojano, rel. Serpico
Il reato di interruzione di un ufficio o
servizio pubblico o di un servizio di
pubblica necessità (art. 340 c.p.) è
configurabile anche se l’interruzione
o il turbamento della regolarità dell’ufficio
o del servizio pubblico o di
pubblica necessità siano temporalmente
limitati e coinvolgano solamente
un settore e non la totalità dell’attività.
(Nella specie, gli autori, parcheggiando
autocarri ed autoveicoli davanti
ad una recinzione abusiva, avevano
cagionato un’interruzione dell’attività
di demolizione ordinata dal
sindaco, ad opera della Polizia municipale).
Cass. Pen. 3^ sez.,
sent. 1975 del 7.5.1997;
Pres. Violetti, rel. Onorato
I vigili urbani addetti al controllo, in
virtù dell’art. 5 Legge 7 marzo 1986,
n. 65 (legge quadro sull’ordinamento
della Polizia municipale), quando procedono
ad un sequestro di Polizia giudiziaria
in presenza di un reato di costruzione
abusiva, sono da considerarsi
ufficiali di Polizia giudiziaria, indipendentemente
dalla documentazione
di tale qualifica, che comunque
deriva loro dallo svolgimento effettivo
della funzione di controllo.

L’articolo 39 del Contratto collettivo
di lavoro dei dirigenti degli enti locali,
al secondo e al terzo comma,
prevede:
“2. Le amministrazioni determinano
la graduazione delle funzioni dirigenziali,
cui è correlato il trattamento
economico di posizione, ai
sensi dell’art. 24 del D.Lgs. n. 29 del
1993 e succ. mod. ed int.. Le funzioni
sono graduate tenendo conto
di parametri connessi alla collocazione
della struttura, alla complessità
organizzativa, alle responsabilità
gestionali interne ed esterne.
3. Le Amministrazioni attribuiscono
un valore economico ad ogni posizione
dirigenziale prevista nell’assetto
organizzativo dell’ente, in base
alle risultanze della graduazione
di cui al comma precedente e secondo
i criteri indicati negli artt. 40,
41 e 42 che non prefigurano alcun
modello organizzativo”.
Le norme ora riportate stabiliscono,
quindi, che l’amministrazione deve
individuare le “posizioni dirigenziali”
e inserire queste, in relazione alla
tipologia delle funzioni che vi sono
collegate e al loro livello di responsabilità
(“collocazione della
struttura, complessità organizzativa,
responsabilità gestionali interne ed
esterne della relativa funzione”), in
MARIO ZACCARIA
Docente all’Università di Foggia
LA VALUTAZIONE DELLE PRESTAZIONI
DELLA POLIZIA MUNICIPALE
AI FINI DELLA CORRESPONSIONE
DEL FONDO DI RISULTATO
una delle tre fasce di valori in cui la
normativa ripartisce la cd. indennità
di posizione (a,b,c). L’indennità, pertanto,
secondo la norma in esame,
può essere corrisposta in misura diversa
per le varie posizioni dirigenziali
anche di una stessa fascia.
La normativa in esame ha considerato
che alcune posizioni, pur avendo
funzioni genericamente caratterizzate
da uno stesso ambito di responsabilità,
potessero essere ulteriormente
specificate e graduate ed
ha di conseguenza diversificato anche
la corresponsione della relativa
indennità.
La norma ha pertanto stabilito per la
concreta attribuzione di tale indennità
un limite minimo ed un limite
massimo entro i quali collocare concretamente
le singole posizioni dirigenziali.
Ciò emerge con tutta evidenza dal
fatto che la norma, disponendo che
la indennità di posizione di ciascuna
fascia possa essere variabile, chiaramente
autorizza l’amministrazione
a differenziare l’indennità di posizione
in relazione alla specifica posizione
che il dirigente occupa “nella
struttura organizzativa dell’ente”.
Ma non è detto che solo i dirigenti
possano fruire della cosiddetta indennità
accessoria relativa alla erogazione
del fondo di risultato.
L’articolo 6 del contratto, Sistema di
100
valutazione, prevede infatti che:
“In ogni ente sono adottate metodologie
permanenti per la valutazione
delle prestazioni e dei risultati dei dipendenti,
anche ai fini della progressione
economica di cui al presente
contratto; la valutazione è di competenza
dei dirigenti, si effettua a cadenza
periodica ed è tempestivamente
comunicata al dipendente, in
base ai criteri definiti ai sensi dell’art.
16, comma 2, laddove è previsto alla
lettera d. che: gli enti devono adottare
una metodologia permanente di
valutazione di cui all’art. 6.”
E allora come può essere questa metodologia
relativamente al personale
della Polizia municipale?
Bisogna innanzitutto stabilire:
1) L’individuazione, attraverso il Regolamento
di Organizzazione, degli
ambitiCentrali/Coordinatori/Respons
abili di Servizio Autonomo e dei Dirigenti
di Servizio/Progetto nell’ambito
della P.m. per comprendere la
dinamica con la quale si perviene alla
costruzione del Piano Esecutivo:
pervenire, cioè ad un Dettagliato degli
Obiettivi (strumenti chiave del sistema
di direzione per gli obiettivi).
2) Costruzione del piano generale
con la concorrenza di tutti gli operatori.

3) Costituzione di un nucleo di valutazione
autonomo della P.m. (il
contratto riserva particolare autonomia
al corpo di P.m.) ovvero integrato
nel Nucleo di Valutazione generale
con specifiche professionalità
inerenti il Corpo di P.m.
Passare quindi, alla
Valutazione delle prestazioni
dirigenziali
La leva con cui promuovere il raggiungimento
degli obiettivi e degli
standard di attività è costituita dalla
valutazione delle prestazioni professionali
del management.
La stima delle performance dirigenziali
si dovrebbe articolare secondo
quattro parametri di prestazione:
A. Risultato degli obiettivi di PEG
(cosa è stato ottenuto);
B. Risultato degli standard di attività
(cosa è stato ottenuto);
C. Comportamento organizzativo
(come i risultati sono stati raggiunti);
D. Risultato degli obiettivi generali
del Comune o della struttura di primo
livello di appartenenza (mediante
il quale sono incentivati i
processi cooperativi tra i dirigenti).
I quattro parametri individuati devono
concorrere alla misurazione delle
performance con un’incidenza differente
a seconda della funzione dirigenziale
espletata.
Quale è a questo punto il sistema
unificante di valutazione?
L’elemento unificante del sistema di
valutazione delle prestazioni dirigenziali,
pur in presenza di differenti tipologie
di funzioni dirigenziali e di
composizione dell’indennità di risultato,
è dato dall’aspettativa di risultato,
fissata in ugual misura per ciascun
Direttore Centrale/Coordinatore di Dipartimento/Responsabile
di Servizio
Autonomo, Comandante, Ufficiale di
P.m. e ciascun dirigente. Quale è la
legislazione attuale nella quale fare
riferimento ai sistemi di valutazione?
La legge n.241/90 - il d.lgs. 29/93 -
d.lgs.267/2000 - d.lgs. n.165/2001.
Quale è la legislazione attuale nella
quale fare riferimento ai sistemi di
valutazione?
La legge n.241/90- il d.lgs. 29/93 -
d.lgs.267/2000 - d.lgs. n.165/2001.
Tutta questa normativa non fa altro
che ribadire i principi di valutazione
sopra e enunciati.
Ma forse non è altrettanto simile il
sistema di valutazione del personale
non dirigenziale dell’Ente? Come
potrebbe il management direzionale
esperire la sua azione dirigenziale se
non ci fosse il contributo da parte di
tutto il personale della Polizia municipale?
E allora la valutazione non può che
basarsi su alcuni principi cardini, e
cioè fissare degli obiettivi di servizio
principali da raggiungere quali:
1) La diffusione e il rispetto delle
norme che regolano la convivenza
civile sul territorio comunale. In particolare
il servizio svolto si propone
alla cittadinanza per meglio far conoscere
i servizi offerti e per un migliore
orientamento nel territorio.
2) Partire dall’irrinunciabile concetto
per il quale l’operatore di Polizia
locale, a tutti i livelli di operatività
quindi, rappresenta un importante
punto di riferimento per la collettività.
Nell’ambito delle sue funzioni, esso
svolge i propri compiti in maniera
autorevole, evidenziando la sua preparazione
professionale e sensibilità
nel contatto relazionale.
La sua attività, inoltre, deve essere
caratterizzata dal costante sforzo teso
alla migliore interpretazione delle
situazioni e delle problematiche
incontrate, applicando un approccio
educativo e orientato alla più adeguata
risposta ai bisogni della cittadinanza.
102
3) Agire al fine di garantire l’ordinato
svolgimento delle seguenti generali
attività: controllo della mobilità
e sicurezza stradale; tutela della vivibilità
e della qualità urbana, nonché
salvaguardia della sicurezza sociale,
nella quali individuare attività
specifiche propriamente del Corpo
di Polizia locale.
4) Ispirare il servizio in base ai principi
di:
- CONTINUITÁ
- PARTECIPAZIONE
- EFFICIENZA ED EFFICACIA
- EGUAGLIANZA
ED IMPARZIALITÁ
- CORTESIA E DISPONIBILITÁ
- CHIAREZZA E TRASPARENZA.
Per attuare quanto innanzi, ovviamente,
è necessario dotarsi di strumenti
idonei quali:
1) Coordinamento delle procedure
coinvolgenti più uffici, c.d. N.A.O.;
2) Informazione all’utenza;
3) Standard di servizio riferiti ai procedimenti
amministrativi;
4) Fattori, indicatori, standard di qualità
del servizio;
5) Valutazione ed aggiornamento
della carta dei servizi offerti.
Solo così tutti gli operatori di Polizia
municipale potranno sfuggire da
quelle griglie di valutazione tante
idiote quanto inconsistenti che vedono
l’erogazione del fondo di risultato
solo in base a fattori molto
marginali, quali ad esempio la presenza
in servizio, il numero delle
contravvenzioni elevate, il numero
delle determine e delle delibere
adottate, ed altri balzelli goffi di
questo tipo.

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