Jaarverslag Raad van Advies Aruba 2006 en 2007

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________RAAD VAN ADVIESARUBAJAARVERSLAG 2006/2007_____________________________________________________________________ 1

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________InhoudsopgaveVoorwoord 31 Thema: het horen van de Raad 52 Bedrijfsvoering van de Raad van Advies in 2006 152.1 Samenstelling 152.2 Werkzaamheden 152.3 Externe contacten 162.4 Secretariaat 163 Advisering door de Raad van Advies in 2006 183.1 Inleiding 183.2 Advisering ‘anderszins’ aan de Staten en de Regering 183.3 Advisering ten aanzien van ontwerpen van wetgeving 203.3.1 ontwerpen van landsverordening 203.3.2 ontwerpen van landsbesluiten houdende algemene maatregelen 543.3.3 initiatief-ontwerpen van landsverordening 643.3.4 ontwerpen ex Comptabiliteitsverordening 1989 644. Bedrijfsvoering van de Raad van Advies in 2007 664.1 Samenstelling 664.2 Werkzaamheden 664.3 Externe contacten 674.4 Secretariaat 675. Advisering door de Raad van Advies in 2007 685.1 Inleiding 685.2 Advisering ‘anderszins’ aan de Staten en de Regering 685.3 Advisering ten aanzien van ontwerpen van wetgeving 745.3.1 ontwerpen van landsverordening 745.3.2 ontwerpen van landsbesluiten houdende algemene maatregelen 905.3.3 initiatief-ontwerpen van landsverordening 1025.3.4 ontwerpen ex Comptabiliteitsverordening 1989 1025.3.5 voorstel van Rijkswet 102Tot besluit 103Bijlage: Toetsingskader Raad van Advies 104_____________________________________________________________________ 2

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________VoorwoordHet sinds jaren sluimerende verschil van mening tussen de Regering en de Raad vanAdvies over onder andere de positie van de Raad in het Arubaans staatsbestel en hetwetgevingsproces, de werkwijze van de Raad en zijn bevoegdheden, dit laatste met name watbetreft ’s Raads bevoegdheid tot het toepassen van een beleidsanalytische toets, is medeonderwerp van bespreking in het advies van de staatsrechtgeleerde mr. C. Borman, zij het dat deadviesaanvraag zich heeft beperkt tot de onderwerpen die op dat moment in de openbarebelangstelling stonden met name de vraag wat de inhoud is van “het horen van de Raad”.De duidelijke en extensieve uiteenzetting van de standpunten, de uitwerking van hetadvies op zich, met name de belichting van diverse facetten van de probleemstelling en hetbelang van het advies voor niet alleen de Raad van Advies van Aruba, maar ook voor de Raadvan State en de Raad van Advies van de Nederlandse Antillen, hetgeen tijdens het TripartieteOverleg van deze Raden op Curaçao in maart 2007 ook naar voren is gebracht, heeft de Raad ertoe bewogen dit advies als thema voor het jaarverslag 2006/ 2007 te gebruiken.In het jaar 2006 zette een ander geschilpunt tussen de Regering en de Raad zich voort, teweten het verschil van opvatting over de interpretatie van een aantal artikelen van deComptabiliteitsverordening 1989, welke interpretatie voor de richtige uitvoering van debegrotingsvoorschriften cruciaal is. Jammer genoeg hebben deze verschillen van mening er alletoe bijgedragen dat de verstandhouding tussen Regering en Raad in het verslagjaar 2006 er nietbeter op werd, hetgeen de Raad zeer betreurd heeft, aangezien dergelijke verschillen van meningeen goede verstandhouding niet in de weg hoeven te staan.Uiteindelijk zal bij interpretatieverschillen als de onderhavige het laatste woord aan de wetgevermoeten zijn, reden waarom de Raad de Regering in het verslagjaar 2007 heeft voorgesteld om deComptabiliteitsverordening 1989 onder andere op deze verschilpunten aan te passen zodat overde interpretatie en toepassing van de desbetreffende artikelen geen onduidelijkheid meer zalhoeven te bestaan.Voor het echter zo ver was, daalde de verstandhouding tussen beide staatsorganen in hetnajaar 2006 tot het nulpunt, zulks wederom vanwege verschil van mening omtrent de positie vande Raad van Advies als onafhankelijk adviesorgaan en zijn dienovereenkomstige werkwijze, zeerin het bijzonder met betrekking tot een naar ’s Raads oordeel te krappe termijnstelling om eenvoldragen advies te kunnen uitbrengen, waardoor de Raad niet in de gelegenheid werd gesteld omzo veel mogelijk rekening te houden met de eventuele gevolgen van het voorgelegd ontwerp,een en ander vanwege diens complexiteit en diversiteit.Als gevolg hiervan kon de Regering het desbetreffende ontwerp niet op het door haar gewenstetijdstip aan de Staten voorleggen en de inwerkingtreding voor 1 januari 2007 te latenplaatsvinden.De wijze waarop de Regering zich uit deze patstelling heeft weten te onttrekken is in zijnalgemeenheid de reden geweest voor het bekomen van advies ten einde meer duidelijkheid teverkrijgen over een drietal onderwerpen waaronder de vraag wat de inhoud is van het begrip“horen” zoals neergelegd in artikel IV.1 van de Staatsregeling en artikelen 16 van deLandsverordening Raad van Advies; dus het horen van de Raad.Naast de verkregen duidelijkheid over wat onder het horen van de Raad moet wordenverstaan en over de andere twee onderwerpen waarover advies is gevraagd, schept het advies ook_____________________________________________________________________ 3

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________meer duidelijkheid over de bijzondere positie van de Raad van Advies als constitutioneelaangewezen onafhankelijk adviesorgaan in laatste instantie.Het advies bevestigt ook hetgeen de Raad zich immer heeft voorgehouden ten aanzienvan onder andere het gunnen van voldoende tijd aan de Raad om advies te kunnen uitbrengen enhet serieus ingaan in het nader rapport op geuite kritiek van de Raad en het eventueel gemotiveerdweerleggen daarvan. Ook kan de Raad zich volledig vinden in hetgeen in het advies staat tenaanzien van wat van de Raad mag worden verwacht.Het toetsingskader van de Raad is in november 2005 gepubliceerd en ter kennisneming aan deRegering verzonden en is als bijlage aan dit verslag toegevoegd.De Raad heeft ook interne richtlijnen voor de afhandeling van adviesaanvragen, waarbij al naargelang de complexiteit van het ontwerp de tijd waarbinnen advies moet worden uitgebracht, isgeregeld alsmede normen voor spoedadviezen en prioriteitstellingen.Tot slot is de Raad er van overtuigd dat kennisneming van het advies en het zichvergunnen met de inhoud rekening te houden door alle bij wetgevingsvoorbereiding betrokkeninstanties er mede toe zal leiden dat de verstandhouding tussen Regering en Raad van Advieswordt hersteld.De Voorzitter,mr. A.L. Nicolaas._____________________________________________________________________ 4

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________1. Thema: het horen van de RaadHet is bij de Raad de afgelopen jaren een usance geworden om in het jaarverslag aandacht tebesteden aan een actueel thema. Dit jaar is ervoor gekozen om het thema ‘het horen van de Raad’te belichten. Dit thema is de afgelopen jaar een punt van orde geweest tussen de regering vanAruba en de Raad in het kader van het wetgevingsproces. Reden hiervoor was dat de regering ende Raad een verschillende interpretatie hadden van het begrip het ‘horen van de Raad’. Eenuiteenzetting van de regering van Aruba over de positie van de Raad van Advies in hetwetgevingsproces, zoals weergegeven in de toelichting op de nota van wijziging van 21 december2006 op het ontwerp voor een Landsverordening belasting op bedrijfsomzetten(Landsverordening BBO), is voor de Raad van Advies reden geweest om extern advies in tewinnen bij de staatsrechtgeleerde mr. C. Borman, over de navolgende vragen:1. Wat is de inhoud van het begrip ‘horen’ zoals neergelegd in artikel IV.1, eerste lid van deStaatsregeling van Aruba en artikel 16, eerste lid, onderdeel a, van de LandsverordeningRaad van Advies (AB 1992 no. GT 3)?2. In hoeverre kan een nota van wijziging worden aangewend ten aanzien van een ontwerpwaarover aan de Raad reeds advies is verzocht of reeds door de Raad is geadviseerd?3. Wat heeft het niet hanteren van de juiste (wetgevings)procedures, zoals het niet horen vande Raad of het anderszins niet inwinnen van wettelijk voorgeschreven adviezen voorconsequenties voor de verbindendheid van aldus totstandgekomen wetgeving?De zienswijze van de regering op de positie van de Raad van AdviesIn de schriftelijke toelichting bij de nota van wijziging op de ontwerp-Landsverordening BBOheeft de regering in algemene zin aandacht besteed aan de positie van de Raad van Advies in hetwetgevingsproces. Het is met name deze beschouwing die de Raad van Advies aanleiding heeftgegeven tot het verzoek om een extern oordeel in te winnen.De opvatting van de regering, zoals in de genoemde toelichting verwoord door de ministers vanFinanciën en Economische Zaken, van Arbeid, Cultuur en Sport en van Justitie, die de nota vanwijziging indienden, kan als volgt worden samengevat.De reactie van de Raad van Advies op het verzoek om binnen de gestelde termijn advies uit tebrengen 1 wordt aangemerkt als een onaanvaardbare beïnvloeding van het wetgevingsproces endaarmee van het regeringsproces en als staatsrechtelijk niet correct. De Raad van Advies, aldus deministers, is een adviescollege van de regering inzake wetsontwerpen. Uit het in de Staatsregelingen de Landsverordening Raad van Advies opgenomen voorschrift dat de Raad wordt gehoordover alle ontwerpen van landsverordeningen en landsbesluiten, houdende algemene maatregelen,volgt dat de regering verplicht is om door middel van toezending van het desbetreffende ontwerpde Raad in staat te stellen daarover advies uit te brengen.Uit de Staatsregeling volgt naar de mening van de ministers niet dat de regering verplicht is omeen advies van de Raad van Advies af te wachten en daarmee op enigerlei wijze rekening tehouden. Wetgeving is een aangelegenheid van de regering en de Staten. Daarom wordt in de1Het betreft hier de mededeling van de Raad aan de regering dat de advisering terzake deinvoeringsverordening BBO, gelet op het gecompliceerde karakter van het ontwerp, de vollebehandeltermijn (2 à 3 maanden) zou vergen en dat derhalve de Raad niet in staat zou zijn om vóór 1januari 2007 over de ontwerp-invoeringsverordening te adviseren._____________________________________________________________________ 5

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________artikelen V.1 tot en met V.9 van de Staatsregeling, betrekking hebbend op de totstandkoming vanwettelijke regelingen en de daarbij door de regering en de Staten te volgen handelwijze, de Raadvan Advies niet genoemd als een actor daarin. Ter adstructie van hun betoog wijzen de ministerser nog op dat in de aanhef van een landsverordening alleen vermeld wordt ‘de Raad van Adviesgehoord’. Er staat niet ‘de Raad van Advies gehoord en diens advies gelezen hebbende’, ‘geletop het advies van de Raad van Advies’ of ‘in gemeen overleg der Staten en de Raad van Advies’.Daaruit blijkt, aldus de ministers, dat de Raad van Advies geen bepalende rol in hetwetgevingsproces kan hebben of de voortgang van het wetgevingsproces kan beïnvloeden.Uitgangspunten bij de beantwoording van de gestelde vragenDe gestelde vragen dienen uiteraard beantwoord te worden aan de hand van het geldendeArubaanse staatsrecht. Dit recht is afgeleid van het Nederlandse staatsrecht en stemt daarmeevoor een belangrijk deel overeen. Ook ten aanzien van de Raad van Advies en dewetgevingsprocedure is dat het geval. Voor de te beantwoorden vragen betekent dit dat debeantwoording naar Nederlands en naar Arubaans staatsrecht in beginsel tot dezelfde resultatenleidt. Tenzij anders vermeld, geldt dan ook hetgeen hier wordt opgemerkt zowel voor deNederlandse als voor de Arubaanse situatie.Uit de vermelde feiten en met name uit de toelichting op de nota van wijziging komt naar vorendat de regering een bepaalde kijk heeft op de positie van de Raad van Advies. Dat geeftaanleiding om, alvorens op de gestelde vragen in te gaan, enige aandacht te schenken aan depositie die de Raad van Advies in het Arubaanse staatsbestel heeft.Uit de voorgeschiedenis van de instelling van de Raad van Advies blijkt dat bij de constitutionelevormgeving van Aruba als land in het Koninkrijk beoogd is een staatsorgaan in het leven teroepen dat vergelijkbaar is met de Raad van Advies van de Nederlandse Antillen en deNederlandse Raad van State. Evenals laatstgenoemde organen behoort de Raad van Advies tot destaatsinstellingen waarvan de instelling en de taak constitutioneel verankerd zijn. Dit betekent datde Raad van Advies in het constitutionele bestel naast de andere staatsorganen: de regering, deStaten, de rechterlijke macht, de Algemene Rekenkamer, een zelfstandig element van dat bestel isen als zodanig ook dient te worden erkend. De Raad van Advies is niet een hulpmiddel waarvande regering naar believen gebruik kan maken, maar een instituut dat, in adviserende zin, kanwaarborgen dat wetgeving en bestuur aan de beginselen van de democratische rechtsstaatvoldoen.Door de Gouverneur van de Nederlandse Antillen werd bij het Symposium 55 jaar Raad vanAdvies van de Nederlandse Antillen in 2003 de positie van de Raad van Advies (en de AlgemeneRekenkamer) met de volgende woorden omschreven: ‘Zij zorgen langs de weg van hunverantwoordelijkheid en bevoegdheden voor de nodige checks and balances. Het zijn de dragersvan de waarden als zorgvuldigheid en evenwichtigheid die besloten liggen in ons bestuur’. ..... ‘DeRaad van Advies speelt in ons bestel, in onafhankelijkheid, zijn eigen rol. Als hoogsteadviesorgaan van de regering biedt de Raad waarborgen voor de kwaliteit van onze regelgeving.Dit geldt zowel de juridisch-technische aspecten van wetgeving als de beleidsmatige kantdaarvan, waarbij met name consistentie en samenhang de aandacht krijgen. Onmiskenbaar vervultde Raad daarbij vanuit zijn positie bij gelegenheid een waakhondfunctie en zal hij de politiekegezagsdragers, als dat nodig is, op hun verantwoordelijkheid wijzen’.Bij dezelfde gelegenheid liet de vice-president van de Raad van State zich in overeenkomstige zinuit: ‘Raad van Advies en Raad van State hebben beide tot taak de democratische rechtsorde inonze landen en in het Koninkrijk als geheel te bewaken en te versterken’.De Raad van Advies onderscheidt zich dan ook van andere permanente of tijdelijkeadviesorganen die door de regering over specifieke onderwerpen van beleid wordengeraadpleegd. De activiteiten van de Raad van Advies betreffen het gehele terrein van wetgeving_____________________________________________________________________ 6

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________en bestuur en hebben daardoor een andere dimensie dan de werkzaamheden van gespecialiseerdeadviesorganen.Dit impliceert ook dat de Raad van Advies bij zijn voornaamste werkzaamheid, de adviseringover voorgenomen wetgeving, een andere rol vervult dan de adviesorganen die vanuit hundeskundigheid op een bepaald terrein bijdragen aan de voorbereiding van wetgeving. De Raadgeeft zijn oordeel als de voorbereiding, inclusief de inschakeling van instanties die eenadviserende rol spelen, voltooid is, en beoordeelt als eindadviseur of er sprake is van een voorsteltot wetgeving dat aan alle daaraan te stellen eisen voldoet.Het is dan ook een misvatting om te menen dat de Raad van Advies niet als een actor in hetproces van wetgeving is te beschouwen. De Raad van Advies heeft een in de Staatsregelingverankerde rol in dat proces. Dat die rol niet in hoofdstuk V van de Staatsregeling (Wetgeving enbestuur) is vermeld, maar in hoofdstuk IV (Raad van Advies, Algemene Rekenkamer en vastecolleges van advies), maakt daarbij geen enkel verschil.De verplichting om de Raad van Advies te horen over landswetgevingArtikel IV.1 van de Staatsregeling van Aruba bepaalt dat de Raad van Advies wordt gehoord overalle ontwerpen van landsverordeningen en van landsbesluiten, houdende algemene maatregelen.Dit voorschrift wordt herhaald in artikel 16 van de Landsverordening Raad van Advies. In bijlandsverordening te bepalen gevallen kan het horen van de Raad achterwege blijven. Van dezeuitzonderingsmogelijkheid is tot dusver geen gebruik gemaakt. Deze hoorverplichting is opdezelfde wijze geformuleerd als het overeenkomstige voorschrift in artikel 73, eerste lid, van deNederlandse Grondwet: ‘De Raad van State of een afdeling van de Raad wordt gehoord overvoorstellen van wet en ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur’.In de Nederlandse en Arubaanse wetgeving is niet nader omschreven wat onder ‘horen’ van deRaad van State, resp. de Raad van Advies, moet worden verstaan. In de wetgeving wordt de term‘horen’ vanouds gebruikt, wanneer wordt aangegeven dat een orgaan, alvorens een besluit tenemen, daarover vooraf de zienswijze van een ander orgaan of andere instantie moet of kanvragen. ‘Horen’ betekent dus: advies inwinnen of ter beoordeling voorleggen, en ‘gehoordworden’: van advies dienen of een oordeel geven. ‘Horen’ impliceert dat van het gevraagdeadvies of oordeel kennis wordt genomen en dat het advies of oordeel bij de definitievebesluitvorming in de overwegingen wordt betrokken. Het orgaan dat hoort, is echter vrij om bijzijn besluit al dan niet het gevraagde advies of oordeel te volgen. Hoewel dit noch uit het woord‘horen’, noch uit het begrip ‘advies inwinnen’ uitdrukkelijk blijkt, veronderstelt het gebruik vandeze termen in de wetgeving dat de advisering in schriftelijke vorm geschiedt. Bij de adviseringdoor de Raad van State en de Raad van Advies is dit ook onder meer af te leiden uit debepalingen over openbaarmaking van de adviezen. De zienswijze die in de toelichting bij de notavan wijziging wordt aangehangen dat uit de hoorverplichting niet volgt dat de regering het adviesvan de Raad van Advies moet afwachten, is dus niet juist. Die opvatting zou de betekenis van dehoorverplichting ondergraven.De hierboven aangegeven ruimere betekenis van het begrip ‘horen’ werd ook aangenomen in deuitspraak van het Gerecht in eerste aanleg Curaçao van 27 december 1971 (Antilliaanse staats- enadministratiefrechtelijke jurisprudentie, nr. 25). Daarin werd een op de Landsverordening In- enUitvoer 1968 berustend landsbesluit houdende algemene maatregelen onverbindend verklaard,omdat over het ontwerp van dat landsbesluit de Sociaal-Economische Raad niet was gehoord,terwijl de landsverordening dit uitdrukkelijk voorschreef. De rechter stelde zich op het standpuntdat het adviesorgaan niet gehoord was, zolang het geen advies had uitgebracht.Gelet op de betekenis van het begrip ‘horen’ treft ook de opmerking in de toelichting bij de notavan wijziging dat in de aanhef van een landsverordening alleen wordt vermeld‘de Raad van Advies gehoord’ geen doel._____________________________________________________________________ 7

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________De verplichting om te horenEen belangrijk onderscheid bij het horen van adviesorganen is of er sprake is van een wettelijkeverplichting om het adviesorgaan te horen dan wel van een bevoegdheid om dit te doen. InNederland is er tien jaar geleden uitdrukkelijk voor gekozen wettelijke verplichtingen omadviesorganen te horen te vervangen door bevoegdheden. Hiermee werd beoogd een grotereflexibiliteit bij het inschakelen van adviesorganen te bereiken. Bij deze operatie werd echter vooréén belangrijk adviesorgaan een uitzondering gemaakt: de Raad van State. De grondwettelijkvastgelegde rol van de Raad van State in het wetgevingsproces werd zodanig verschillend geachtvan die van andere adviesorganen, dat de verplichte wetgevingsadvisering door de Raad van Stategehandhaafd diende te worden. Met deze beslissing werd de unieke rol van de Raad van State alsadviesorgaan onderstreept. De Raad van Advies neemt door de constitutioneel verankerdeverplichting om over alle wetgevingsvoorstellen te adviseren een met de Raad van Statevergelijkbare positie in.Het feit dat de verplichting om de Raad van Advies te horen in de Staatsregeling is vastgelegd,geeft aan deze verplichting een bijzonder accent. Het niet of niet op behoorlijke wijze nakomenvan deze verplichting is daarmee niet alleen het veronachtzamen van een wettelijkeprocedureregel, maar tevens het schenden van een voorschrift, waarvan vastlegging in deconstitutie om goede redenen noodzakelijk is geacht. Een dergelijk voorschrift dient naar letter engeest in acht te worden genomen.Het horen van de Raad van Advies impliceert dan ook:• dat een wetgevingsvoorstel, voorzien van een volwaardige toelichting, aan de Raad moetworden gezonden;• dat de Raad in verhouding tot de inhoud van het voorstel voldoende tijd kan besteden aande voorbereiding van zijn advies;• dat er sprake is van een serieuze overweging van in een advies geuite kritiek en eventueelvan een gemotiveerde weerlegging daarvan in het nader rapport.Vanzelfsprekend is ook een vereiste dat een advies gevraagd wordt op een tijdstip dat daaraannog gevolg kan worden gegeven en nog geen onomkeerbare uitvoeringhandelingen zijn verricht.Hiertegenover staat dat ook de Raad van Advies bij zijn advisering aan bepaalde eisen heeft tevoldoen. Van de Raad van Advies mag verwacht worden:• dat hij niet weigert over een voorgelegd wetgevingsvoorstel te adviseren (ervan uitgaandedat er sprake is van een voldragen voorstel met toelichting);• dat hij een op zijn taak afgestemd toetsingskader hanteert en met name zich niet doorpolitieke voorkeuren laat leiden;• dat hij binnen een redelijke termijn adviseert en in spoedeisende gevallen zo nodigprioriteiten stelt.TermijnstellingIn het licht van de situatie die aanleiding heeft gegeven tot de gestelde vragen, verdient van dehierboven vermelde gezichtspunten het tijdsaspect nadere aandacht. Het is begrijpelijk dat aanregeringszijde in veel gevallen bij het tot stand brengen van wetgeving tijdsdruk wordt gevoeld.Is de vaak tijdrovende voorbereiding van een wetgevingsvoorstel voltooid, dan is het streven eropgericht om zo snel mogelijk tot het tot stand brengen van de beoogde regeling te komen. Dit kanertoe leiden dat de fase van advisering door de Raad van Advies eerder als een vertraging van danals een welkome bijdrage aan het proces van wetgeving wordt beschouwd. Anderzijds ziet deRaad van Advies zich voor de taak gesteld om elk voorgelegd voorstel gedegen te onderzoeken_____________________________________________________________________ 8

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________en daarover een goed afgewogen advies op te stellen. Bij omvangrijke of ingrijpende voorstellenis daarmee de nodige tijd gemoeid. Heeft de Raad meer voorstellen tegelijk in behandeling, danzal ook moeten worden bezien hoe de beperkte capaciteit van de Raad bij voorrang moet wordenaangewend.Dit levert een zeker spanningsveld op. Ook in Nederland is het tempo van advisering door deRaad van State een thema dat door de jaren heen meermalen aan de orde is gekomen. Daarbij isook de vraag onder ogen gezien of voor de regering de mogelijkheid zou moeten bestaan om bijeen adviesaanvraag een termijn te stellen waarbinnen het advies moet worden uitgebracht. Deconclusie is steeds geweest dat, gelet op de bijzondere positie van de Raad van State, de regeringniet de bevoegdheid toekomt en ook niet moet worden toegekend om de advisering door ditcollege te binden aan een fatale termijn, dat wil zeggen een termijn, bij het verstrijken waarvan deregering het wetgevingsproces ook zonder dat een advies is uitgebracht, kan voortzetten.In dit verband is ook de regeling op dit punt in de Algemene wet bestuursrecht illustratief.Afdeling 3.3 van deze wet behelst een aantal bepalingen die betrekking hebben op wettelijkgeregelde advisering over besluiten. In artikel 3:6 is bepaald dat een bestuursorgaan dat een adviesvraagt, kan aangeven binnen welke termijn het advies wordt verwacht. Daaraan is toegevoegd datde termijn niet zodanig kort mag zijn, dat de adviseur zijn taak niet naar behoren kan vervullen.Bij een latere wijziging is artikel 3:6 nog aangescherpt door de toevoeging dat, wanneer een adviesover een voorgenomen besluit niet binnen de daarvoor gestelde termijn wordt uitgebracht, hetbestuursorgaan bevoegd is de volgende stap in de procedure te zetten. Door het uitblijven van eenadvies wordt de besluitvorming dus niet geblokkeerd. Bij de aanvankelijke tekst van het artikelwerd er reeds van uitgegaan dat de bevoegdheid tot termijnstelling geen betrekking had op deRaad van State. Bij de wijziging van het artikel is dit expliciet tot uitdrukking gebracht door inartikel 3:5, tweede lid, te bepalen dat afdeling 3.3 niet van toepassing is op het horen van de Raadvan State. In de memorie van toelichting werd opgemerkt dat de Raad van State als laatste enhoogste adviesorgaan van de regering niet op één lijn kan worden gesteld met andereadviesorganen.Ook voor de Arubaanse situatie moet worden aangenomen dat de regering niet bevoegd is deRaad van Advies bij zijn advisering aan een termijn te binden. Doorgaan met de wetsprocedure –dat wil zeggen indiening van een ontwerp-landsverordening bij de Staten – indien het advies nietbinnen een door de regering bepaalde termijn is ontvangen, is dus niet geoorloofd.Dit sluit overigens niet uit dat de regering in bepaalde gevallen met de Raad in overleg treedt eneen afspraak maakt over een wenselijke termijn waarbinnen geadviseerd wordt. Met name bijspoedeisende wetgeving kan daartoe aanleiding zijn. Ook is denkbaar dat de Raad van Advies eenalgemene gedragsregel vaststelt over het tempo van advisering, waarmee de regering bij dewetgevingsplanning rekening kan houden. Uitgangspunt zal daarbij altijd moeten zijn dat de Raadvoldoende tijd moet worden gegund om zijn taak naar behoren te vervullen.Uit het voorgaande mag niet worden afgeleid dat de Raad van Advies bevoegd zou zijn hetwetgevingsproces te blokkeren, hetzij door weigering om te adviseren, hetzij door een onredelijklange termijn voor advisering te verlangen. Dat is niet verenigbaar met de positie vanadviesorgaan. De Raad is tot advisering binnen een redelijke termijn verplicht. In het theoretischegeval dat de Raad zijn constitutionele verplichting niet nakomt door advisering te weigeren of tetraineren, zal de regering krachtens ongeschreven staatsnoodrecht de nodige voorzieningenkunnen treffen. In dit soort extreme situaties voorziet het geschreven staatsrecht niet en dient hetook niet te voorzien.Gebruik van nota van wijzigingDe aanleiding tot de vraag inzake de aanwending van een nota van wijziging is het gebruik dat deregering van deze figuur maakte bij de totstandkoming van de Landsverordening BBO, zoalsweergegeven in onderdeel dat handelt over de argumenten van de regering. De regering kan te_____________________________________________________________________ 9

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________allen tijde wijzigingen aanbrengen in een ontwerp-landsverordening, zolang deze nog niet doorde Staten is aangenomen. Het ligt niet voor de hand dat dit gebeurt, terwijl het ontwerp inbehandeling is bij de Raad van Advies, maar uitgesloten is dit niet. Wijziging tussen ontvangstvan het advies en de indiening bij de Staten is een normaal verschijnsel, voor zover hetwijzigingen betreft naar aanleiding van dat advies. Wijzigingen die geen verband houden met hetadvies, zijn echter ook mogelijk. Na de indiening bij de Staten zijn wijzigingen van het voorsteldoorgaans het gevolg van het overleg tussen regering en Staten, maar ook dan kan de regeringnog andere wijzigingen aanbrengen. In deze fase hebben wijzigingen de formele vorm van eennota van wijziging. De nota van wijziging behoort tot het normale wetgevingsinstrumentarium.De inhoud van een nota van wijziging kan variëren van een correctie van ondergeschiktebetekenis tot een ingrijpende omwerking van het aanvankelijke voorstel. De enige beperkingvloeit voort uit het praktische gezichtspunt dat bij een totale verandering van een ontwerplandsverordeningmet het oog op een doelmatig verloop van het wetgevingsproces de vervangingvan het bestaande voorstel door een nieuw voorstel de voorkeur zal verdienen boven een nota vanwijziging.Geheel los hiervan staat de vraag hoe het aanbrengen van wijzigingen in een ontwerp dat reedsaan de Raad van Advies is voorgelegd of waarover de Raad al heeft geadviseerd, zich verhoudttot het voorschrift van de Staatsregeling dat over ontwerpen van landsverordeningen de Raad vanAdvies wordt gehoord.Is het ontwerp nog bij de Raad in behandeling, dan ligt de zaak het eenvoudigst. In dat stadiumopgekomen wijzigingen dienen direct aan de Raad te worden gemeld door toezending van eengewijzigde versie van het ontwerp.Heeft de Raad geadviseerd, dan bestaat er naar de letter van de wet geen verplichting om bij eenwijziging van het ontwerp de Raad van Advies opnieuw te raadplegen. Voor wijzigingen dievoortvloeien uit het advies van de Raad, is daaraan ook geen behoefte. Bij andere wijzigingen vanondergeschikte betekenis is het opnieuw horen van de Raad van Advies evenmin noodzakelijk.Gaat het echter om ingrijpende wijzigingen die niet het gevolg zijn van het advies van de Raad,dan ligt de zaak anders. Uit de strekking van de in de Staatsregeling neergelegde verplichting omde Raad over ontwerpen van landsverordeningen te horen vloeit dan logischerwijs voort datingrijpende voorstellen die na de advisering een plaats in het ontwerp hebben gekregen, alsnogaan de Raad worden voorgelegd.In de Arubaanse praktijk komt het soms voor dat de Raad van Advies wordt gehoord over eennota van wijziging. In Nederland is dat ook het geval. Daar is bovendien op dit punt in deAanwijzingen voor de regelgeving een gedragsregel geformuleerd (aanwijzing 277). Deze houdtin dat, indien in een wetsvoorstel door de regering ingrijpende wijzigingen worden aangebrachtdie niet het gevolg zijn van het advies van de Raad van State, daarover de Raad wordt gehoord.Bij wijzigingen na de indiening van het voorstel bij de Tweede Kamer geldt daarbij de restrictiedat het horen van de Raad achterwege kan blijven, indien dringende redenen zich daartegenverzetten. Deze uitzondering biedt ruimte voor de afweging of de wijziging dermate ingrijpend isdat daarvoor de voortgang van de parlementaire behandeling van het ontwerp moet wordenonderbroken.Gelet op het feit dat in Aruba de basisbepalingen voor de wetgevingsadvisering door de Raad vanAdvies dezelfde zijn als de Nederlandse bepalingen, ligt het voor de hand dat over het horen vande Raad van Advies over nota’s van wijziging een overeenkomstig standpunt wordt in genomen.In het licht van de gang van zaken bij het ontwerp-Landsverordening BBO kan het volgendeworden gesteld:• Tegen overbrenging bij nota van wijziging van een deel van een ontwerplandsverordeningdie in voorbereiding is, naar een bij de Staten aanhangige ontwerplandsverordeningbestaat op zichzelf geen bezwaar._____________________________________________________________________ 10

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________• Aangezien de ontwerp-landsverordening waaruit een deel werd overgebracht, voor adviesbij de Raad van Advies in behandeling was, diende gelijktijdig dit ontwerp door eenaangepast ontwerp te worden vervangen.• Ervan uitgaande dat de bij nota van wijziging overgebrachte bepalingen waren tebeschouwen als een ingrijpende wijziging van het bij de Staten aanhangig ontwerp,diende daarover in beginsel de Raad van Advies te worden gehoord.• Aangezien het motief voor de overbrenging van de bepalingen uitsluitend was hetvermijden van tijdverlies, verbonden aan het horen van de Raad van Advies, lijkt ersprake te zijn geweest van oneigenlijk gebruik van het instrument van de nota vanwijziging.Verbindendheid van wetgeving bij niet in acht nemen van adviesverplichtingenVoor de vraag of er in de loop van een wetgevingsprocedure in strijd is gehandeld met wettelijkvoorgeschreven adviesverplichtingen, is niet van belang of het om een ontwerp-landsverordeningof om een ontwerp-regeling van lager niveau gaat. De verplichting om de Raad van Advies of eenander adviesorgaan te horen heeft in beide gevallen dezelfde inhoud en strekking. Daarentegenmaakt het voor de vraag of het niet in acht nemen van een adviesverplichting gevolgen heeft voorde verbindende kracht van de regeling, wel een belangrijk verschil of het een landsverordeningdan wel een landsbesluit houdende algemene maatregelen of ministeriële regeling betreft.Het verschil wordt veroorzaakt door het alleen op landsverordeningen betrekking hebbendeartikel VI.4 van de Staatsregeling. Dit artikel luidt: ‘De rechter treedt behoudens het bepaalde inartikel I.22 niet in de beoordeling van de verenigbaarheid van landsverordeningen met deStaatsregeling’. Dit artikel betekent dat de verbindende kracht van een landsverordening niet magworden betwist op grond van het argument dat de landsverordening strijdig zou zijn met deStaatsregeling. Het verbod richt zich tot de rechter, maar impliceert dat ook het bestuur en deburgers een landsverordening, ongeacht (mogelijke) strijdigheid met de Staatsregeling, alsgeldend recht hebben te aanvaarden. Deze regel is ontleend aan de Nederlandse Grondwet (art.120). Het verschil met de Arubaanse Staatsregeling is alleen dat deze in artikel I.22 eenuitzondering maakt voor strijd met de bepalingen van het hoofdstuk Grondrechten. Dezebelangrijke uitzondering speelt echter in het kader van deze nota geen rol.Artikel 120 van de Grondwet heeft in gemoderniseerde vorm dezelfde inhoud als het onder deoude Grondwet geldende artikel 131, tweede lid, dat als tekst had: “De wetten zijnonschendbaar”. Uit de jurisprudentie op dit artikel blijkt dat het in artikel 120 Grondwetneergelegde toetsingsverbod ook van toepassing is, indien bij de totstandkoming van een wet degrondwettelijk voorgeschreven procedure niet is of zou zijn gevolgd. Het duidelijkst is ditaangegeven in het arrest van de Hoge Raad van 27 januari 1961, het Van den Bergh-arrest (NJ1963, 248, en AB 161).Uit de overwegingen van de Hoge Raad:‘dat de grondwetgever het oordeel over de vraag met welke bepalingen van de Grondwet bij het totstand brengen der wetten moet worden rekening gehouden en hoe die bepalingen moeten wordenuitgelegd en toegepast, uitsluitend heeft willen doen toekomen aan de wetgever zelf en dus aanbeoordeling door de rechter heeft willen onttrekken;dat daarbij geen reden bestaat verschil te maken tussen de vraag of de inhoud ener wet inovereenstemming is met de Grondwet, en die of bij de totstandkoming der wet de door deGrondwet voor de wetsvorming voorgeschreven procedure in acht is genomen, daar het antwoordop beide vragen afhankelijk is van de beoordeling van de wijze waarop bij de wetgevende arbeidde bepalingen van de Grondwet zijn uitgelegd en toegepast door de organen aan welke dewetgevende macht door de grondwetgever is toevertrouwd;dat uit het bovenstaande volgt dat de rechter, gesteld voor de vraag of enig zich blijkens de wijzevan afkondiging als wet aandienend geschrift inderdaad in de zin van het eerste lid van artikel 131kracht van wet heeft doordat de in dat artikel bedoelde aanneming door de Staten-Generaal en_____________________________________________________________________ 11

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________goedkeuring door de Koning hebben plaatsgevonden, bij de beantwoording van deze vraag hetstandpunt dat ten aanzien van die aanneming blijkens de voor zijn kennisneming vatbare stukkendoor de Staten-Generaal zelf is ingenomen, zal hebben te eerbiedigen’.Van de eerdere jurisprudentie is in dit verband nog interessant het arrest van de Hoge Raad van 25november 1912 (W 9419), omdat het toen, anders dan bij het Van den Bergh-arrest, specifiek gingom het bezwaar dat de Raad van State over de betreffende wet niet zou zijn gehoord. De HogeRaad overwoog in dat arrest:‘dat dit middel moet afstuiten op de bepaling van artikel 121 [later 131] Grondwet, hetwelkvoorstellen van wet door de Staten-Generaal aangenomen en door den Koning goedgekeurd, gelijkmet de wet van 20 Mei 1911 (Stb. no. 130) is geschied, uit kracht der afkondiging verbindbaarverklaart en aan de rechterlijke macht de bevoegdheid ontzegt wetten, welke aan de bovengesteldevoorwaarden voldoen, wegens strijd met grondwettige voorschriften buiten toepassing te laten’.De lijn van het Van den Bergh-arrest is door het arrest van de Hoge Raad van 19 november 1999(NJ 2000, 160 en AB 2000, 387) nog verder doorgetrokken. In dit arrest werd ook voordat een wetis tot stand gekomen de vraag of bij de voorbereiding van een wet geldende procedureregels inacht zijn genomen, met een beroep op artikel 120 Grondwet aan de beoordeling door de rechteronttrokken.Geconcludeerd moet dan ook worden dat de Landsverordening BBO, door de Gouverneurvastgesteld op 22 december 2006 en afgekondigd in het Afkondigingsblad van 22 december2006, no. 83, verbindende kracht heeft. Hierbij kan nog worden aangetekend dat uit hettoetsingsverbod uiteraard niet mag worden afgeleid dat de bij de wetgeving betrokken organenhet met de naleving van constitutionele voorschriften niet zo nauw hoeven te nemen. Destrekking van het toetsingsverbod is dat bij verschil van mening over de vraag of de inhoud vaneen formele wet/landsverordening blijft binnen de grenzen van de Grondwet/Staatsregeling,beslissend is het oordeel van de wetgever en niet van de rechter. Bij de voorbereiding en het totstand brengen van een wet of landsverordening dienen echter de bestuurlijke en politieke organener nauwgezet op toe te zien dat zowel de inhoudelijke als de procedurele voorschriften vanGrondwet of Staatsregeling in acht worden genomen.Enkele citaten uit de literatuur over de betekenis van art. 131 lid 2 Grondwet:- Oud, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden, deel 2, 2 e druk, p. 10:‘De betekenis van de regel (...) is geen andere, dan dat het niemand, hij zij rechter,bestuursautoriteit, ambtenaar of burger, toekomt de verbindende kracht van een wet te betwisten,op grond dat die wet in strijd zou zijn met de Grondwet. Maar dit betekent allerminst, dat deGrondwet daarom aan de wetgever de vrijheid zou hebben willen verlenen, met haar bepalingennaar willekeur om te springen. Integendeel, de Grondwet verwacht blijkens dit voorschrift, dat dewetgever haar nauwgezet zal naleven’.- Van der Pot-Donner/Prakke, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, 14 e druk, p. 180:‘De wetgever heeft daarmee geen vrijbrief gekregen om de grondwet te schenden. Zijn product, dewet, is zodoende niet gesteld boven de grondwet. Zijn oordeel is alleen, indien meningsverschildenkbaar is, als het definitieve oordeel aangemerkt. Dat aldus ook opzettelijke strijd met degrondwet niet achterhaald kan worden, is juist, maar een noodwendig gevolg van het feit dat inieder staatsbestel ten minste één orgaan aanwezig moet zijn, dat geen ander orgaan boven zichheeft ter controle van zijn beslissingen. Op de plichtsbetrachting van zijn hoogste organen, ookzonder dat deze op enigerlei wijze is gesanctioneerd, berust tenslotte de rechtsordening van elkestaat’.Zoals gezegd, geldt het toetsingsverbod van artikel VI.4 Staatsregeling niet ten aanzien vanlandsbesluiten houdende algemene maatregelen. De rechter kan zich dus uitspreken over de vraagof bij de totstandkoming van een dergelijke regeling de in de Staatsregeling of bij_____________________________________________________________________ 12

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________landsverordening gestelde procedurele voorschriften in acht zijn genomen. Is dat niet gebeurd,dan kan de rechter de betreffende regeling onverbindend verklaren of buiten toepassing laten.Mij zijn uit de Nederlandse jurisprudentie geen gevallen bekend, waarin de rechter zich op ditpunt heeft uitgesproken. Het zou een uitvoeriger onderzoek vergen om hierover meer zekerheid tekrijgen. Hierbij speelt ook een rol dat er sinds 1995 in de Nederlandse wetgeving nagenoeg geenadviesverplichtingen meer voorkomen.Uit de Antilliaanse jurisprudentie werd in onderdeel 5.1 van deze nota al vermeld de uitspraakvan het Gerecht in eerste aanleg Curaçao van 27 december 1971, waarin een landsbesluithoudende algemene maatregelen onverbindend werd verklaard, omdat daarover de Sociaal-Economische Raad niet was gehoord.In de lijn van deze uitspraak mag wellicht meer in het algemeen worden aangenomen dat het nietnakomen van een wettelijke adviesverplichting bij het tot stand brengen van een wettelijkeregeling tot onverbindendverklaring zal leiden. Waar het horen van de Raad van Advies nietalleen bij landsverordening is voorgeschreven maar ook een constitutionele verplichting is, ligtonverbindendverklaring in geval van niet horen van de Raad nog meer voor de hand.In een situatie als de onderhavige, waarbij een ontwerp waarover de Raad is gehoord, nadien nogwordt aangevuld met andere bepalingen, zonder dat de Raad opnieuw wordt gehoord, zal derechter echter eerst de vraag moeten beantwoorden of in het concrete geval van het niet nakomenvan de hoorverplichting moet worden gesproken. Over deze vraag bestaat geen jurisprudentie.Samenvatting van het adviesDe voornaamste conclusies die in deze nota naar aanleiding van de aan mr. C. Bormanvoorgelegde vragen worden getrokken, kunnen als volgt worden samengevat.Algemeen. De Raad van Advies heeft een andere status dan een tijdelijk of permanentadviesorgaan van de regering. De Raad is naast de overige constitutionele organen een zelfstandigelement van het staatsbestel. De Raad heeft tot taak om in adviserende zin ervoor te waken datwetgeving en bestuur aan de beginselen van de democratische rechtsstaat voldoen.Vraag 1. Het ‘horen’ van de Raad van Advies impliceert:• dat een wetgevingsvoorstel, voorzien van een volwaardige toelichting, aan de Raad moetworden gezonden;• dat de Raad in verhouding tot de inhoud van het voorstel voldoende tijd kan besteden aande voorbereiding van zijn advies;• dat er sprake is van een serieuze overweging van in een advies geuite kritiek en eventueelvan een gemotiveerde weerlegging daarvan in het nader rapport.• Van de Raad van Advies mag verwacht worden:• dat hij niet weigert over een voorgelegd wetgevingsvoorstel te adviseren;• dat hij een op zijn taak afgestemd toetsingskader hanteert en met name zich niet doorpolitieke voorkeuren laat leiden;• dat hij binnen een redelijke termijn adviseert en in spoedeisende gevallen zo nodigprioriteiten stelt.De zienswijze dat uit de hoorverplichting niet volgt dat de regering het advies van de Raad moetafwachten, is dus onjuist en zou de hoorverplichting ondergraven.Gelet op de positie van de Raad van Advies komt aan de regering niet de bevoegdheid toe om deadvisering door dit college te binden aan een fatale termijn._____________________________________________________________________ 13

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Vraag 2. Tegen overbrenging bij nota van wijziging van een deel van een ontwerplandsverordeningdie in voorbereiding is, naar een bij de Staten aanhangige ontwerplandsverordeningbestaat op zichzelf geen bezwaar.Indien de bij nota van wijziging overgebrachte bepalingen zijn te beschouwen als een ingrijpendewijziging van het bij de Staten aanhangig ontwerp, dient daarover in beginsel de Raad van Advieste worden gehoord.Als het motief voor overbrenging van bepalingen uitsluitend is het vermijden van tijdverlies,verbonden aan het horen van de Raad van Advies, is er sprake van oneigenlijk gebruik van hetinstrument van de nota van wijziging.Vraag 3. Op grond van artikel VI.4 van de Staatsregeling kan de verbindende kracht van eenlandsverordening niet worden betwist op grond van het argument dat bij de totstandkoming degrondwettelijk voorgeschreven procedure niet is gevolgd. Een door de Gouverneur vastgesteldeen in het Afkondigingblad bekendgemaakte landsverordening heeft verbindende kracht.Dit betekent geen vrijbrief voor staatsorganen om totstandkomingsvoorschriften niet ofonvoldoende na te leven. Tot die naleving zijn alle organen vanzelfsprekend verplicht.Artikel VI.4 geldt niet voor landsbesluiten houdend algemene maatregelen. De rechter is bevoegdeen dergelijke regeling onverbindend te verklaren, indien de Raad van Advies daarover niet isgehoord of enige andere wettelijke hoorverplichting niet is nagekomen.De Raad heeft het advies onder de aandacht gebracht van de Staten en de regering vanAruba._____________________________________________________________________ 14

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________2. Bedrijfsvoering van de Raad van Advies in 20062.1 SamenstellingDe Raad van Advies telt vijf leden. Dit aantal is in de Staatsregeling gefixeerd (art. IV.2 lid 1). Inde Staatsregeling, noch in de Landsverordening Raad van Advies is voorzien in de mogelijkheidom het aantal leden uit te breiden. Het is op zichzelf begrijpelijk dat bij de totstandkoming van deStaatsregeling gekozen is voor een college van beperkte omvang. Aruba is een klein land, maardient niettemin te beschikken over een volledig staatsapparaat. Dat legt een groot beslag op hetbeschikbare potentieel voor politieke en bestuurlijke functies.Er zijn evenwel verschillende argumenten die voor een vergroting van het aantal leden pleiten.Deze argumenten zijn o.a. om de kennis op meer deelgebieden uit te breiden, omcapaciteitsverlies tegen te gaan aangezien het lidmaatschap van de Raad een deeltijdfunctie is, enom een ruime weerspiegeling van de samenleving in de Raad te garanderen. Op grond vangenoemde argumenten is een beperkte mogelijkheid tot uitbreiding van het aantal leden van deRaad van Advies wenselijk.De Raad heeft op grond van het bovenstaande besloten voor te stellen artikel IV.2, eerste lid, vande Staatsregeling te wijzigen. Dit voorstel zal worden gedaan in het kader van de indiening vaneen proeve van een nieuwe landsverordening Raad van Advies, aan welk voorstel het afgelopenverslagjaar hard is gewerkt.De toelichting op artikel IV.2, eerste lid, van de Staatsregeling stelt dat het aantal van vijf ledenklein genoeg lijkt om van de Raad een slagvaardig college te maken. De slagvaardigheid blijkt inde praktijk van het afgelopen verslagjaar uit het grote aantal vergaderingen dat door de Raad isgehouden en de betrekkelijk korte tijd waarbinnen de Raad in staat is geweest adviezen uit tebrengen.Per 7 december 2006 was er een vacature wegens het vertrek van de heer A.J. Muyale, die van 18februari 1994 tot 7 december 2006 lid is geweest van de Raad. Ter gelegenheid van het afscheidvan de heer Muyale heeft de voltallige Raad een consultatie gehouden met de Gouverneur vanAruba.De samenstelling van de Raad was op 31 december 2006 als volgt:mr. A.L. Nicolaas, voorzittering. A.C. Yarzagaray, lidmr. E.D.C. Fowler, lidmr. J.R. Tchong, lid.Aan de Raad is een Secretariaat toegevoegd, bestaande uit mw. mr. H.A. van der Wal BA,Secretaris, mr. A. Braamskamp, Adjunct Secretaris en ondersteunend en administratief personeel.2.2 WerkzaamhedenDe werkzaamheden van de Raad van Advies liggen vooral op het terrein vanwetgevingsadvisering. De Raad kan zich daarnaast in adviserende zin over belangrijke_____________________________________________________________________ 15

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________staatszaken uitspreken, als het landsbelang daartoe aanleiding geeft. Dat kan gebeuren op verzoekvan de Staten of de regering, maar ook ongevraagd.De basisbepaling voor de taak van de Raad van Advies als adviseur over in Aruba geldendewetgeving is Artikel IV.1 van de Staatsregeling. Het eerste lid noemt drie categorieën vanregelgeving waarover de Raad moet worden gehoord:a. de ontwerpen van landsverordeningen en ontwerpen van landsbesluiten houdende algemenemaatregelen;b. de ter stilzwijgende goedkeuring aan de Staten-Generaal voorgelegde verdragen die Arubaraken;c. de ontwerpen van rijkswetten en van algemene maatregelen van rijksbestuur.De Raad is in het verslagjaar 52 keer in reguliere vergadering bijeen geweest. Deze regulierevergaderingen hadden betrekking op de advisering aan de Staten en de Regering en in hetbijzonder op de wetgevingsadvisering.2.3 Externe contactenConsultaties Gouverneur van ArubaDe Raad heeft in het afgelopen verslagjaar diverse reguliere consultaties met de Gouverneur vanAruba gehouden.Consultaties MinisterraadDe Raad heeft verschillende consultaties met de Minister President/Minister van AlgemeneZaken en met de Minister van Financiën en Economische Zaken gehouden.Raad van Advies Nederlandse AntillenSinds enkele jaren is er sprake van een structureel contact tussen de beide Raden. Jaarlijks wordter een gezamenlijke vergadering gehouden, welke in het afgelopen verslagjaar plaatsvond in mei2006, te Willemstad.Raad van StateHet contact met de Raad van State is in 2005 gestructureerd: in september 2005 vond het eerstetripartiet overleg plaats te Den Haag, tussen de drie raden van het Koninkrijk. Het uitwisselen vanervaringen en inzichten levert niet altijd een eensluidend standpunt op, maar wel begrip voorelkanders standpunten. Ten aanzien van de advisering van staatkundige aangelegenheden zijn erinderdaad duidelijke verschillen in de advieslijnen van de drie raden te herleiden. Ook dewerkwijze van de raden verschillen op enkele onderdelen. Het tripartiet overleg zal elke twee jaarplaatsvinden. Overige contacten met de Raad van State vinden plaats indien nodig en gewenst.2.4 SecretariaatEen instelling als de Raad van Advies kan niet functioneren zonder een voor zijn taak berekendsecretariaat. Het college zelf is beperkt van omvang en bovendien is het lidmaatschap eendeeltijdfunctie. De aan de Raad opgedragen wetgevingstoetsing levert een continue stroom vanwerkzaamheden op. De ter beoordeling voorgelegde wetgevingsproducten betreffen alle terreinenvan het overheidsbestuur en een intensieve bestudering van elk van die voorstellen vergt denodige tijd. De verantwoordelijkheid voor de inhoud van de uitgebrachte adviezen berust bij deleden gezamenlijk, maar voor het voorbereidende werk zijn zij in hoge mate afhankelijk van hetsecretariaat. Gewaarborgd dient dus te zijn dat de Raad beschikt over voldoende ambtelijkemedewerkers van het vereiste niveau om de werkzaamheden van de Raad te ondersteunen. In het_____________________________________________________________________ 16

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________afgelopen verslagjaar werd het Secretariaat bemand door de Secretaris, mr. H.A. van der Wal BA,de Adjunct Secretaris, mr. A. Braamskamp, een bureaumanager mw. J. Laclé-Thiel en tot 1december de heer A. Maduro, administratieve kracht/bode, die per genoemde datum van de VUTregelinggebruik maakte. Het Secretariaat is met een dergelijke bezetting zeer onderbemand.Ondersteuning van het Secretariaat zal derhalve aandacht moeten krijgen.Voor het functioneren van het secretariaat is uiteraard de vaststelling van de personeelsformatie,zowel kwantitatief als kwalitatief, van groot belang. In de toelichting bij de LandsverordeningRaad van Advies is vermeld dat de formatie van het secretariaat door de Raad zelf wordt bepaald.Dat is ook op zijn plaats in verband met de zelfstandige positie van de Raad van Advies. Hetspreekt vanzelf dat de Raad hierbij in redelijkheid te werk gaat en onder meer rekening houdt metalgemene budgettaire beperkingen en normen voor de bezetting van overheidsfuncties. In hetvoorstel voor een nieuwe landsverordening voor de Raad van Advies, die in het afgelopenverslagjaar is voorbereid, komt in de tekst tot uitdrukking dat de Raad over een adequateambtelijke ondersteuning dient te beschikken. Voorgesteld zal worden om naar analogie vanartikel 11, eerste lid, van de Wet op de Raad van State te bepalen dat aan de Raad een secretariaatwordt toegevoegd, bestaande uit de secretaris, de adjunct-secretaris en het vereiste aantalambtenaren in de nodige rangen._____________________________________________________________________ 17

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________3. Advisering door de Raad van Advies3.1 InleidingDe werkzaamheden van de Raad bestaan voornamelijk uit advisering ten aanzien van ontwerpenvan wetgeving (vide paragraaf 3.3). De Raad kan echter ook op verzoek van de regering en deStaten ‘anderszins’ (vide paragraaf 3.2) en op eigen initiatief advies uitbrengen. In de navolgendeopsomming van ‘s Raads adviezen zijn gedeelten uit verschillende adviezen opgenomen die doorde Raad van bijzondere betekenis worden geacht.3.2 Advisering ‘anderszins’ aan de Staten en de RegeringZowel de Staten en de Regering hebben de mogelijkheid om op grond van artikel 17, onderdeel b,van de Landsverordening Raad van Advies prejudiciële en andere vraagstukken voor te leggen. Inhet verslagjaar heeft de Raad te dier zake de navolgende adviezen uitgebracht.Advies ex art. 17, onderdeel b, Lv. RvA, inzake een ontwerp-wetsvoorstel houdendeaanvullende maatregelen inzake het verblijf in Nederland van Antilliaanse enArubaanse risicojongeren en inzake inburgering van Antilliaanse en Arubaansejongeren (29-06)Uit het advies:‘Naar aanleiding van uw verzoek om advies te willen uitbrengen inzake een ontwerpwetsvoorstelhoudende aanvullende maatregelen inzake het verblijf in Nederland van Antilliaanseen Arubaanse risicojongeren en inzake inburgering van Antilliaanse en Arubaanse jongeren,bericht de Raad u als volgt. De Raad heeft zich uitgebreid laten informeren over dejeugdcriminaliteit in Nederland en de betrokkenheid daarbij van Antilliaanse en Arubaansejongeren, onder meer door prof. dr. F. Bovenkerk, gerenomeerd criminoloog en deskundige op ditterrein.De Raad heeft vastgesteld dat uit de toelichting en de aangehaalde rapporten in het geheelniet blijkt in welke mate Arubaanse jongeren tot de bedoelde groep van risicojongeren c.q.criminele jongeren behoren. Zowel de verkregen informatie als de diverse onderzoeksrapportengeven aan dat het met name Antilliaanse jongeren afkomstig uit Curaçao zijn die in Nederlandzijn oververtegenwoordigd in de statistieken inzake jeugdcriminaliteit. Voor de Nederlandse enNederlands-Antilliaanse regering is dit inmiddels aanleiding geweest om maatregelen te treffen,zoals een voogdijregeling en een (pilot) sociale vormingsplicht. De thans voorgesteldemaatregelen vormen hierop, zoals de titel luidt: aanvullende maatregelen.Het is bekend dat in de Nederlandse bevolkingsregistratie geen rekening wordt gehoudenmet het feit dat het Koninkrijk uit drie autonome, afzonderlijke gebiedsdelen bestaat, zoals ookbevestigd door de Hoge Raad (en aangehaald in de Memorie van Toelichting bij het ontwerp).Personen afkomstig uit Aruba worden in de Nederlandse registers ingeschreven als afkomstig uitde Nederlandse Antillen. De in de toelichting aangehaalde rapporten ter legitimatie van denoodzaak van de voorgestelde maatregelen hebben ofwel impliciet betrekking op Curaçaosejongeren (vide ook het rapport Van San, dat als uitgangspunt wordt gebruikt in ‘Vuurwapensgezocht’ (IVA Tilburg, 2002), of noemen ‘Antillianen en Arubanen’, zonder in de statistieken een_____________________________________________________________________ 18

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________onderscheid te maken (vide: ‘Verdacht van criminaliteit’, CBS/WODC 2005), uitgaandevanzelfde verkeerde premisse als in de Nederlandse bevolkingsregistratie.Van de zijde van dr. Bovenkerk is ons bevestigd dat inderdaad in Nederland in de diversestudies en publicaties het onderscheid Nederlandse Antillen-Aruba (abusievelijk) nimmer wordtgemaakt: een omissie die door betrokkene thans wordt onderkend en die door hem ook in dewetenschappelijke wereld aan de kaak zal worden gesteld.Een omissie des te meer, nu de sociaal-maatschappelijke en economische situaties, enook de mate en vorm van jeugdcriminaliteit in Aruba in hoge mate verschillen van die vanCuraçao. Het is van algemene bekendheid dat in Curaçao veel meer en veel ernstiger criminaliteitvoorkomt. Ook om die redenen is het niet aannemelijk dat Arubaanse jongeren dermateoververtegenwoordigd zouden zijn in de Nederlandse criminaliteits-statistieken. In het algemeengaan Arubaanse jongeren in de bedoelde leeftijdscategorie naar Nederland voor studie. In hetrapport ‘Verdacht van criminaliteit’ staat op pagina 77 aangegeven dat schooluitval als eenpotentiële indicator wordt gezien van criminaliteit. Uitgaande van het feit dat Arubaanse jongerenstuderen, zouden zij eerder overeenkomsten vertonen met de in het rapport genoemde Aziatische,Indonesische, Duitse en Zuid-Amerikaanse jongeren, die zelfs minder dan de autochtone jongerenals verdachte staan geregistreerd.De voorgestelde maatregelen zijn niet alleen aanvullend (en wegens het ontbreken van devoorliggende maatregelen jegens Arubaanse jongeren onsamenhangend en derhalve nietdoelmatig) maar ook zeer ingrijpend. Voor het eerst in de geschiedenis wordt een onderscheidgemaakt tussen Nederlanders onderling (hetgeen van geheel andere aard is dan detoelatingsbeperkingen met het oog op het beschermen van economische belangen, zoals die in hetStatuut, maar ook in het LGO-Besluit bovendien uitsluitend zijn voorbehouden aan de landenbuiten Europa).De Raad is op basis hiervan tot de conclusie gekomen dat door de Nederlandse regeringniet is aangetoond dat de voorgestelde maatregelen – nog los van hun juridische haalbaarheid, tenaanzien waarvan de Raad grote twijfels heeft – jegens Arubaanse jongeren noodzakelijk zijn enacht deze op grond van het bovenstaande derhalve ondoelmatig en onrechtmatig.Met betrekking tot de voorgestelde inburgering wil de Raad vooralsnog volstaan metverwijzing naar het advies van de Raad van State, zoals aangehaald op pagina 12 en 13 van dememorie van toelichting: de Raad van State heeft geadviseerd alle Nederlanders vrij te stellen vaneen inburgeringsplicht. De mogelijke maatschappelijke problemen van Nederlanders vanArubaanse en Nederlands-Antilliaanse afkomst zouden volgens deze Raad door de drie landengezamenlijk moeten worden opgelost, buiten het bestek van inburgering.In het onderhavige voorstel wordt echter wederom eenzijdig een algemeneinburgeringsplicht voorgesteld, met slechts de andere benaming ‘specifieke vormingsplicht’. Zode Arubaanse (en Nederlands-Antilliaanse) regering hun Nederlandse ambtgenoten niet van demateriële overeenkomsten zouden kunnen overtuigen, zal – mocht het ontwerp ooit zover komen- de toetsing door de Raad van State deze ongetwijfeld aan het licht brengen.Advies ex art. 17, onderdeel b, Lv. RvA, inzake nader rapport met gewijzigdvoorstel van Rijkswet Kustwacht voor de NA en Aruba (RvA 30-06)Uit het advies:‘Naar aanleiding van uw verzoek om advies te willen uitbrengen inzake het nader rapportmet gewijzigd voorstel van rijkswet Kustwacht voor de N.A. en Aruba, bericht de Raad u alsvolgt. De Raad heeft op 29 september 2004 (RvA 211-04) en op 17 augustus 2005 (RvA 165-05) advies uitgebracht op resp. een voorontwerp en de ontwerp-rijkswet Kustwacht voor deNederlandse Antillen en Aruba. De Raad heeft daarin en bij diverse andere gelegenheden zijnbezwaren kenbaar gemaakt ten aanzien van de voorstellen met betrekking tot:_____________________________________________________________________ 19

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________• de grondslag van de rijkswet• de oneigenlijke rol van de rijksministerraad• de beperking van het budgetrecht van de Staten• de uitbreiding van artikel 3 Statuut door ‘interpretatie’• de totstandkoming van justitieel beleid.Het advies van de Raad van State van het Koninkrijk van 7 maart 2005(W07.05.0004/II/K) noch het nader rapport en gewijzigd voorstel van rijkswet Kustwacht voor deNederlandse Antillen en Aruba dat voor de rijksministerraad van 10 maart 2006 staatgeagendeerd komen aan de bezwaren van de Raad tegemoet. Raad’s standpunten terzake blijvederhalve ongewijzigd. Daar komt nog bij dat naar de mening van de Raad i.c. de Raad van State(van Nederland) advies had moeten uitbrengen, nu de samenwerking op basis van artikel 38 vanhet Statuut is aangegaan.Met het gewijzigde voorstel zullen de huidige problematiek en onvrede ten aanzien vande kustwacht (aansturing, besluitvorming, aansluiting, beleid en personeel) niet wordenverholpen.Vooralsnog ziet de Raad geen werkbare oplossing voor de kustwacht, indien de landenzich rigide aan hun standpunten blijven vasthouden. Omdat de (juridische) argumentenverschillen en i.c. geen oplossing bieden, is naar de mening van de Raad een herbezinning nodigop wat er nu eigenlijk met de kustwacht wordt beoogd.Indien de kustwacht zich uitsluitend bezighoudt met aangelegenheden die de autonomievan de Nederlandse Antillen en Aruba betreffen, de ‘lange arm op zee’- functie, waarvoor beidelanden zelf de nodige infrastructuur niet hebben, dan dient artikel 38 van het Statuut de basis tezijn en dient de rijkswet anders te worden ingericht.Wordt in verband met internationale ontwikkelingen of andere overwegingen beoogd datde kustwacht ook koninkrijkstaken uitoefent, dan dient er in de rijkswet ook een duidelijkescheiding tussen beide onderdelen te worden gemaakt: aparte hoofdstukken, waarbij derijksministerraad wordt ingeschakeld voor de koninkrijksaangelegenheden en voor de artikel 38-aangelegenheden in aparte procedures wordt voorzien, die recht doen aan de lokale belangen enautonomie.Indien het de bedoeling is dat de kustwacht uitsluitend koninkrijksaangelegenheden gaatbehartigen, dan is het de vraag hoe de beide Caribische landen hierin zouden moeten participeren.De Raad geeft u in overweging een dergelijke herbezinning in de rijksministerraad aan deorde te doen stellen.’3.3 Adviezen ten aanzien van ontwerpen van wetgeving3.3.1 Ontwerpen van landsverordeningIn deze paragraaf wordt een overzicht gegeven van de 47 ontwerpen van landsverordening, tenaanzien waarvan de Raad in het verslagjaar advies heeft uitgebracht. Uit de data van binnenkomstvan het ontwerp en de datum van het advies van de Raad terzake kan de behandeltermijn door deRaad worden afgeleid. Geconcludeerd kan worden dat ongeveer 60% van de ontwerpen vanlandsverordening een gemiddelde behandeltermijn hebben van één maand of minder. Van enkelevan de adviezen zijn – voor zover deze relevant werden geacht voor een bredere kennisname –gedeelten van de tekst weergegeven. Adviezen van de Raad zijn openbaar indien hetdesbetreffende ontwerp bij de Staten van Aruba aanhangig is gemaakt. De openbaarmakingsplichtberust ingevolge de Landsverordening openbaarheid van bestuur overigens niet bij de Raad vanAdvies maar bij de regering._____________________________________________________________________ 20

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________In het verslagjaar werd 1 ontwerp van landsverordening geretourneerd aan de regering. Tenaanzien van 12 ontwerpen had de Raad ernstige bezwaren en werden deze voorzien van hetzwaarste dictum (niet aan de Staten aanbieden). Ten aanzien van 3 ontwerpen was de mening vande Raad dat deze niet naar de Staten konden worden aangeboden, dan nadat aan ernstigebezwaren tegemoet zou zijn gekomen. Bij 21 ontwerpen werd door de Raad een minder zwaardictum gegeven en werd de regering gevraagd aandacht te schenken dan wel rekening te houdenmet zijn opmerkingen. Tien landsverordeningen kregen een zogenaamd ‘blanco dictum’,inhoudende dat de Raad geen bezwaren tegen de doelstelling en de inhoud van het ontwerp had.Van 9 ontwerpen is de behandeling in 2007 voortgezet.Ontwerp-landsverordening houdende machtiging van de minister van Financiën enEconomische Zaken tot het gedeeltelijk kwijtschelden van aan het Land toekomendecivielrechtelijke vordering tengevolge van medische behandelingen in het buitenlandIngekomen: 4-1-2006. Advies: 5-10-2006, kenmerk RvA 01-06Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening vakantie envrijstelling van dienst ambtenaren (AB 1998 no. GT 22)Ingekomen: 4-1-2006. Advies: 15-2-2006, kenmerk RvA 04-06Uit het advies:‘Met het onderhavige ontwerp wordt beoogd om met terugwerkende kracht in een wettelijke basiste voorzien voor andere premiepercentages voor vakantie-uitkeringen aan ambtenaren endientengevolge voor meer uitgaven gedurende de dienstjaren 2000 tot en met 2005. Het betreft deuitbetaling gedurende de dienstjaren 2000 tot en met 2004 van 1 procent van het jaarinkomen vanambtenaren boven het wettelijk vastgestelde percentage van 6% (ex artikel 22 van deLandsverordening vakantie en vrijstelling van dienst; AB 1988 no. GT 22) en gedurende hetdienstjaar 2005 van 2,33 procent van het jaarinkomen van ambtenaren boven het wettelijkvastgestelde percentage van 6%. Blijkens de toelichting betreft het voor het dienstjaar 2005 eenbedrag van ruim 5 miljoen florin dat is uitgegeven zonder dat de Landsverordening vakantie envrijstelling van dienst het Land daartoe verplicht. De toelichting geeft geen uitsluitsel over dehoogte van het bedrag dat gedurende de dienstjaren 2000 tot en met 2005 in afwijking van deLandsverordening vakantie en vrijstelling van dienst is uitgegeven.Met het onderhavige ontwerp wordt feitelijk beoogd de bevoegdheidsgebreken metterugwerkende kracht te repareren door het achteraf verschaffen van een wettelijke basis. DeRaad wil daar het volgende over opmerken.1. BevoegdheidsgebrekenKenmerk van een democratische rechtsstaat is dat de handelingen van het bestuur op dewet berusten en daaraan hun rechtmatigheid ontlenen. De wet zelve dient in een rechtsstaat tevoldoen aan de beginselen van behoorlijke regelgeving 2 . Bij het tot stand doen brengen enuitvoeren van wetgeving, dient het bestuur zich te houden aan de algemene beginselen vanbehoorlijk bestuur. Het belang van deze vereisten is toegenomen sinds naast de klassiekedoelstelling van wetgeving (rechtsvaststelling) de wet steeds meer als instrument vanoverheidsbeleid wordt gebruikt: niet ter verdediging van het belang van de burgers, maar terrealisering van een overheidsdoel. De beginselen van behoorlijke regelgeving en de algemenebeginselen van behoorlijk bestuur behoren tot de vaste toetsingscriteria van de Raad. Ten aanzienvan het onderhavige ontwerp moet thans worden geconstateerd dat de daarin neergelegde2 Deze beginselen omvatten het vereiste van een duidelijke doelstelling, bevoegdheid van het betrokkenorgaan, het noodzakelijkheidsbeginsel, alsmede de beginselen van de uitvoerbaarheid en consensus._____________________________________________________________________ 21

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________percentageverhogingen, die feitelijk reeds zijn gerealiseerd, geheel zijn onttrokken aan hetsysteem van advisering, toetsing en controle voortvloeiende uit de beginselen van behoorlijkeregelgeving. De Raad noch de Staten zijn in staat gesteld een advies c.q. een oordeel uit te kunnenspreken over de maatregelen die feitelijk reeds zijn gerealiseerd en hun verhouding met enimplicaties voor o.a. de rechtspositie van de ambtenaren en de financiële situatie van het Land. Zois ook niet nagegaan of – gezien de hoge bedragen die toch aan maatregelen terzake zijn getroffenin het dienstjaar 2005 – indexering niet te verkiezen was geweest. Zowel de functie van de Raadalsmede die van de Staten worden door handelwijzen als de onderhavige ernstig uitgehold.Daarenboven ontbreekt het wettelijk voorgeschreven advies van het CCGOA terzake.Het meest fundamentele juridische vereiste voor overheidshandelen is dat bevoegdelijkwordt gehandeld op het moment dat de rechtshandeling wordt verricht. De Raad van State heeftin zijn advies van 23 februari 2001, nummer w09.01.0039 expliciet uitgesproken dat ‘…deredenering inzake het achteraf helen van onbevoegdheid ondeugdelijk is. Het bezwaar van hetonbevoegd verrichten van bestuurlijke handelingen kan nimmer verholpen worden door deontbrekende wettelijke basis later alsnog met terugwerkende kracht te leveren. Bestuurlijkebevoegdheden behoeven immers de wettelijke grondslag op het moment dat ze wordenuitgeoefend.’Een bestuursorgaan dat onbevoegd handelt, treedt op zonder titel en kan geen aanspraakmaken op erkenning van gezag van dat handelen. Omdat de bevoegdheidsvraag de juridischegrondslag voor bestuurshandelen betreft, leidt een gebrek op dat punt bijna altijd totaantastbaarheid van de bestuurlijke handeling; de jurisprudentie verbindt er soms zelfs deconsequentie aan dat de onbevoegd verrichte handeling als van rechtswege nietig wordtbeschouwd. 3 Hier te lande volgt de nietigheid in bepaalde gevallen sinds 1999 uitdrukkelijk uitartikel 31 van de Comptabiliteitsverordening 1989.Indien een onbevoegd handelend overheidsorgaan met terugwerkende kracht ‘bevoegdzou worden verklaard’, komt de legitimiteit van met publiek gezag beklede organen onder druk testaan en daarmee de basis van hun verhouding met de burger. Dientengevolge komen hunbestaansrecht en de geloofwaardigheid van de uitoefening van hun bevoegdheden in het verledenen daarmee ook de daarvoor gedane overheidsuitgaven op losse schroeven te staan. Bij de burgerzal hierdoor gerede twijfel kunnen ontstaan aan de betekenis van de bij landsverordeningvastgelegde procedurele waarborgen voor een zorgvuldige besluitvorming. Gezien hetbovenstaande moge geconcludeerd worden dat er fundamentele rechtsstatelijke problemen klevenaan het met terugwerkende kracht verschaffen van een wettelijke basis in het geval vanonbevoegd bestuurlijk handelen.2. Uitgaven die niet zijn begrootDe Raad heeft daarnevens geconstateerd dat de in 2005 verrichte uitgaven niet warenbegroot. Weliswaar was op de begroting voor de verbetering van de rechtspositie bij nota vanwijziging een p.m. post opgevoerd, doch de Staten hadden daarbij als voorwaarde gesteld dat dekosten hiervan moesten worden opgebracht door bezuinigingen op de begroting 2005. De Statenkunnen de minister hiermee niet hebben gemachtigd om uitgaven te doen waarvoor deLandsverordening vakantie en vrijstelling van dienst geen wettelijke basis biedt. Debezuinigingsronde heeft in 2005 bovendien niet plaatsgevonden. De ontwerpen die de Raadtegelijk met het onderhavige zijn voorgelegd, strekkende tot het wijzigen van de begrotingen vande verschillende ministeries voor het dienstjaar 2005, zijn niet meer dan een fictie: papierenexercities ten aanzien van een begroting van een vorig dienstjaar, waarvan bekend is dat dezereeds op ruime schaal is overschreden c.q. uitgeput. Deze ontwerpen kunnen naar de mening vande Raad dan ook niet tot stand worden gebracht.3 Zie ook van Wijk/Konijnenbelt en Van Male, Hoofdstukken van Bestuursrecht, twaalfde druk, Den Haag2002 p. 107 en 108._____________________________________________________________________ 22

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Het met terugwerkende kracht verschaffen van een wettelijk basis in het geval vanonbevoegd bestuurlijk handelen is hier te lande evenwel sinds 1999 niet meer mogelijk. In artikel31 van de Comptabiliteitsverordening 1989 is bepaald dat de minister slechts bevoegd is tot hetverrichten van de omschreven rechtshandelingen indien hij de daartoe vereiste machtiging van tevoren heeft bekomen. Dat houdt in dat het handelen zelve van een onbevoegd bestuurder niet metterugwerkende kracht rechtmatig kan worden verklaard. Deze minister blijft ingevolge artikel 31van de Comptabiliteitsverordening 1989 dan ook volledig aansprakelijk voor zijn onbevoegdehandelen.3. BekrachtigingDe situatie kan zich voordoen dat het wenselijk of onvermijdelijk is dat derechtsgevolgen van onbevoegd bestuurlijk handelen worden erkend of in stand blijven 4 . Naardezerzijdse mening is daarvan in dit geval sprake en bestaat thans de mogelijkheid dat hetonbevoegd genomen besluit dan wel de onbevoegd gedane rechtshandeling wordt bekrachtigd.Een bekrachtiging zal echter met hetzelfde juridisch instrument dienen te geschieden als waarmeeook de machtiging zou zijn geschied. Dit houdt in de bekrachtiging bij landsverordening dientplaats te vinden.Het moge op grond van het bovenstaande duidelijk zijn dat de Raad van mening is datonderhavig ontwerp niet met deze inhoud tot stand gebracht kan worden. In een nieuw ontwerp,strekkende tot bekrachtiging van de bedoelde onwetmatige rechtshandelingen, ware deconsiderans aan de realiteit aan te passen en in ieder geval enige toepassing van bewoordingen als‘behoorlijk bestuur’ te mijden. Voorts zij erop gewezen dat de berekening van devakantieuitkering niet per kalenderjaar geschiedt (doch van juni tot en met mei van het volgendejaar) en dat reeds in 1998 in artikel 22 van de Landsverordening vakantie en vrijstelling vandienst een verhoging van het percentage tot 6 % was doorgevoerd. Uit voorgesteld Artikel II,eerste gedachtenstreepje, blijkt dat de opstellers van het ontwerp niet bekend waren met het feitdat reeds in 1998 een wijziging van de Landsverordening vakantie en vrijstelling van dienst totstand is gebracht.Het is voor de Raad overigens onbegrijpelijk hoe de desbetreffende beleidsdiensten en debeleidsverantwoordelijke Minister op deze wijze in gebreke konden blijven. Voor het dienstjaar2005 geldt dit des te meer, nu reeds in de toelichting bij het Algemeen toeslagbesluit ambtenaren,ten aanzien waarvan de Raad op 20 april 2005 advies heeft uitgebracht (RvA 87-05), de regeringgewag maakte van zijn voornemen om de vakantie-uitkering voor ambtenaren te verhogen tot hetpercentage zoals dat met het onderhavige ontwerp wordt beoogd. Datzelfde geldt voor hetuitblijven van de wettelijke basis voor de verhoging van het zgn. gelijk bedrag, welke indecember 2005 aan alle ambtenaren is uitbetaald.De Raad kan zich op grond van het bovenstaande met de inhoud noch met de doelstellingverenigen en geeft u in overweging het onderhavige ontwerp niet aan de Staten aan te bieden.’Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van 7 april 2005(AB 2005 no. 25) tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Toerismeen Transport voor het dienstjaar 2005Ingekomen: 4-1-2006. Advies: 23-3-2006, kenmerk RvA 05-064 Vóór de introductie van een beperkte derdenwerking in de CV 1989 kon worden betoogd dat geenderdenwerking moest worden aangenomen voor het bepaalde in de CV 1989. Van overheidswege konderhalve tegenover een derde geen beroep worden gedaan op de eigen onbevoegdheid. Een derde mochtechter het gerechtvaardigd vertrouwen koesteren dat de overheid bevoegdelijk handelde._____________________________________________________________________ 23

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Uit het advies:‘Met het onderhavige ontwerp wordt beoogd om de begroting van het ministerie van Toerisme enTransport voor het dienstjaar 2005 te wijzigen, inhoudende een verhoging van de ramingen vande hoofdposten 4100 (Personeel) en 4200 (Werkgeversbijdragen), betreffende kosten verbandhoudende met de aanpassing van de rechtspositie van ambtenaren en gelijkgestelden, die p.m.waren geraamd, alsmede een verlaging van ramingen op de hoofdpost 4300 (goederen endiensten), ingevolge een ‘algemene bezuinigingsronde’ ter dekking van genoemde kosten.De bedoelde kosten zijn bij Nota van Wijziging, staande de vergadering bij de behandeling vanhet ontwerp in de Staten in december 2004, als p.m.-raming ingevoerd, omdat tijdens detotstandkoming van de Landsverordening van 7 april 2005 (AB 2005 no. 25) tot vaststelling vande begroting van het ministerie van Toerisme en Transport voor het dienstjaar 2005 nog nietbekend was welke omvang de kosten verband houdende met de aanpassing van de rechtspositievan ambtenaren en gelijkgestelden zouden hebben. De Staten van Aruba zijn akkoord gegaan methet opvoeren van deze p.m. kostenraming, onder de voorwaarde dat de dekking ervan via eenalgemene bezuinigingsronde zou plaatsvinden en niet zou leiden tot verhoging van de begroting.Deze bezuinigingsronde, inhoudende wijziging (echter geen verhoging) van de begrotingen vande verschillende ministeries zou bij landsverordening dienen te geschieden.De regering heeft in april 2005 gewag gemaakt van de wijze waarop de aanpassing vande rechtspositie van ambtenaren en gelijkgestelden zou plaatsvinden alsmede van de kosten diehiermede gepaard zouden gaan, in de toelichting bij het Algemeen toeslagbesluit ambtenaren(regelende de uitkering van een voorjaarspremie van 500 florin). Ten aanzien van dit besluit heeftde Raad op 20 april 2005 advies uitgebracht (RvA 87-05). Naast verhoging van devoorjaarsuitkering, meldde de regering zijn voornemen om de vakantie-uitkering voorambtenaren te verhogen tot een volledig maandsalaris (van 6% naar 8,33%), alsmede van eenverhoging van het zgn. gelijk bedrag (van 896 naar 1250 florin), welk gelijk bedrag in december2005 aan alle ambtenaren is uitbetaald.De Raad heeft moeten vaststellen dat:1. in het dienstjaar 2005 geen algemene bezuinigingsronde heeft plaatsgevonden en erterzake geen landsverordeningen tot wijziging van de begrotingen van de verschillendeministeries voor het dienstjaar 2005 aan hem ter advisering zijn voorgelegd c.q. tot standzijn gekomen;2. de voorjaarspremie van 500 florin in april 2005 is uitbetaald, nadat het Algemeentoeslagbesluit ambtenaren in werking was getreden;3. de verhoging van het vakantiegeld tot 8,33% in juni 2005 is uitbetaald, zonder dat in deLandsverordening vakantie en vrijstelling van dienst ambtenaren (AB 1998 no. GT 22)het percentage van 6% was gewijzigd in 8,33%, en dus zonder dat er voor uitbetaling vandeze verhoging een wettelijke basis was;4. het gelijk bedrag in november 2005 is uitbetaald, zonder dat daarvoor een wettelijke basiswas.Voorts heeft de Raad geconstateerd dat:a. in januari 2006 een ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordeningvakantie en vrijstelling van dienst ambtenaren (AB 1998 no. GT 22), ter advisering isvoorgelegd, waarmee werd beoogd om met terugwerkende kracht in een wettelijke basiste voorzien voor andere premiepercentages voor vakantie-uitkeringen aan ambtenaren endientengevolge voor meer uitgaven gedurende de dienstjaren 2000 tot en met 2005. Hetbetrof de uitbetaling gedurende de dienstjaren 2000 tot en met 2004 van 1 procent van hetjaarinkomen van ambtenaren boven het wettelijk vastgestelde percentage van 6% (ex_____________________________________________________________________ 24

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________artikel 22 van de Landsverordening vakantie en vrijstelling van dienst; AB 1988 no. GT22) en gedurende het dienstjaar 2005 van 2,33 procent van het jaarinkomen vanambtenaren boven het wettelijk vastgestelde percentage van 6%;b. in de periode januari-februari 2006 negen ontwerp-landsverordeningen ter advisering zijnvoorgelegd houdende wijziging van de begrotingen van de verschillende ministeries enDOW voor het dienstjaar 2005. Het onderhavige ontwerp is daar één van.Met het onder a. genoemde ontwerp werd feitelijk beoogd bevoegdheidsgebreken metterugwerkende kracht te repareren, door het achteraf verschaffen van een wettelijke basis. In casuwas er geen bevoegdheid tot het uitbetalen van enig percentage boven de 6%: het percentage datin juni 2005 van kracht was. In zijnadvies van 15 februari 2006 (RvA 04-06) heeft de Raad verwezen naar een advies van de Raadvan State van 23 februari 2001, nummer w09.01.0039, waarin deze heeft gesteld dat ‘…deredenering inzake het achteraf helen van onbevoegdheid ondeugdelijk is. Het bezwaar van hetonbevoegd verrichten van bestuurlijke handelingen kan nimmer verholpen worden door deontbrekende wettelijke basis later alsnog met terugwerkende kracht te leveren. Bestuurlijkebevoegdheden behoeven immers de wettelijke grondslag op het moment dat ze wordenuitgeoefend.’Omdat de bevoegdheidsvraag de juridische grondslag voor bestuurshandelen betreft, leidt eengebrek op dat punt bijna altijd tot aantastbaarheid van de bestuurlijke handeling; de jurisprudentieverbindt er soms zelfs de consequentie aan dat de onbevoegd verrichte handeling als vanrechtswege nietig wordt beschouwd. 5 Hier te lande volgt de nietigheid in bepaalde gevallen sinds1999 uitdrukkelijk uit artikel 31 van de Comptabiliteitsverordening 1989. De Raad heeft in hetdesbetreffende advies van 15 februari 2006 geadviseerd de rechtshandeling te bekrachtigen, docherop gewezen dat het niet mogelijk is om de desbetreffende minister met terugwerkende krachtbevoegd te verklaren.2. Wijziging van de landsbegrotingVoor het doen van uitgaven is een minister op naam en voor rekening van het Land ingevolgeartikel 31 van de Comptabiliteitsverordening 1989 slechts bevoegd indien hij daartoe isgemachtigd in de landsverordening tot vaststelling van de begroting voor het desbetreffendedienstjaar. Zoals ook in de toelichting op het onderhavige ontwerp wordt gesteld, houdt eenbegrotingswet in, dat voor iedere begrotingspost door de Staten aan een minister een machtigingtot het aangaan van financiële verplichtingen voor het daarbij genoemde doeleinde en tot hetdaarin genoemde bedrag is verstrekt. Deze machtiging dient de minister vooraf te verkrijgen. Ditvolgt ook uit artikel 4, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening 1989, waaruit blijkt datwijzigingen van een begroting alleen voor het lopende begrotingsjaar (of voor latere jaren)kunnen worden gerealiseerd. Voor het dienstjaar 2005 zijn voor de verschillende ministers dezemachtigingen bij afzonderlijke landsverordeningen in de periode februari-april 2005 tot standgekomen en afgekondigd. Omdat dit later is dan de beoogde 31 december van het voorgaandejaar, gold tot de inwerkingtreding van de verschillende landsverordeningen het beperkte regimevan artikel 11 van de Comptabiliteitsverordening 1989.Begrotingen kunnen niet met terugwerkende kracht worden gewijzigd. 6 Uit de procedureen termijnen genoemd in de artikelen 2 t/m 4 van de Comptabiliteits-verordening 1989 volgt datde bepaling van artikel 4, tweede lid (alsmede artikel 11) alleen betrekking kan hebben op hetvaststellen van een begroting voor een (komend) dienstjaar: de mogelijkheid van terugwerkende5 Zie ook van Wijk/Konijnenbelt en Van Male, Hoofdstukken van Bestuursrecht, twaalfde druk, Den Haag2002 p. 107 en 108.6 Uitzondering hierop zijn de in de bestuurspraktijk van Nederlandse lagere overheden gebezigde zgn.‘slotwijzigingen’, een gebruik dat hier ten lande niet is geregeld._____________________________________________________________________ 25

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________kracht is alleen geschapen indien onverhoopt de plaatsing van de landsverordening tot vaststellingvan de begroting voor het dienstjaar na 31 december van het voorgaande jaar plaatsvindt.Dat de Comptabiliteitsverordening 1989 limitatief is en dat een richtige naleving daarvanvan groot belang wordt geacht, is in 1999 onderstreept door de wijziging van artikel 31 en deinvoering van nietigheidsbepalingen en van civiele en strafrechtelijke aansprakelijkheden. Dezewijziging is op initiatief van de Staten tot stand gekomen.Na het verstrijken van het dienstjaar wordt ter verantwoording en controle eenjaarrekening opgemaakt. In het onderhavige geval is het de geëigende weg dat in de jaarrekeningover 2005 rekening en verantwoording wordt afgelegd ten aanzien van de onderhavige gang vanzaken. Op die wijze zijn de Centrale Accountantsdienst en de Algemene Rekenkamer in degelegenheid om de noodzakelijke comptabele controle uit te oefenen. Hiermee zijn echter niet debevoegdheidsgebreken zoals vermeld onder 3 en 4 in onderdeel 1 verholpen.Overigens is een en ander in Nederland niet anders geregeld: wijzigingen die verbandhouden met de Voorjaarsnota moeten voor 1 juni van het begrotingsjaar worden ingediend enwijzigingen die samenhangen met vermoedelijke uitkomsten en de najaarsnota moeten uiterlijkvoor 1 december zijn ingediend. De suppletoire en wijzigingsbegrotingen worden dus tijdens hetlopende begrotingsjaar ingediend en er wordt ten aanzien van begrotingswijzigingen niet metterugwerkende kracht gewerkt.De bovengeschetste gang van zaken is voor de Raad onbegrijpelijk. Sinds april 2005 wasbekend waaruit de maatregelen zouden bestaan en er was derhalve voldoende tijd om denoodzakelijke begrotingswijzigingen en wettelijke basis voor de verhoging van de vakantieuitkeringalsmede voor de najaarsuitkering te realiseren. Er is geen motivering aangetroffenwaarom de desbetreffende beleidsdiensten en de beleidsverantwoordelijke Minister op eendergelijke wijze in gebreke konden blijven.De Raad is de mening toegedaan dat thans niet moet worden getracht de geschetstehandelwijze te ‘herstellen’ door nu ook andere bepalingen van de Comptabiliteitsverordening1989 oneigenlijk te gebruiken. De onbevoegde handelingen zouden wegens het gewenst zijn vande rechtsgevolgen dienen te worden bekrachtigd, waarna – het zij herhaald - in de desbetreffendejaarrekeningen de gang van zaken wordt toegelicht.De Raad kan zich op grond van het bovenstaande met de inhoud noch met de doelstellingverenigen en geeft u in overweging het onderhavige ontwerp niet aan de Staten aan te bieden.’Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de landsverordening van 9 maart 2005(AB 2005 no. 11) tot vaststelling van de begroting van de DOW voor het dienstjaar2005Ingekomen: 4-1-2006. Advies 23-3-2006, kenmerk RvA 06-06Ook dit voorstel betrof een wijziging ‘met terugwerkende kracht’ van een begroting van eenvoorgaand boekjaar. Voor de gronden waarop de Raad i.c. zijn negatieve dictum heeft gebaseerdzij verwezen naar zijn advies op de ontwerp-landsverordening tot wijziging van deLandsverordening van 7 april 2005 (AB 2005 no. 25) tot vaststelling van de begroting van hetministerie van Toerisme en Transport voor het dienstjaar 2005 (RvA 05-06).Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van 4 april 2005(AB 2005 no. 21) tot vaststelling van de begroting van het ministerie van AlgemeneZaken voor het dienstjaar 2005Ingekomen: 4-1-2006. Advies: 23-3-2006, kenmerk RvA 07-06_____________________________________________________________________ 26

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Ook dit voorstel betrof een wijziging ‘met terugwerkende kracht’ van een begroting van eenvoorgaand boekjaar. Voor de gronden waarop de Raad i.c. zijn negatieve dictum heeft gebaseerdzij verwezen naar zijn advies op de ontwerp-landsverordening tot wijziging van deLandsverordening van 7 april 2005 (AB 2005 no. 25) tot vaststelling van de begroting van hetministerie van Toerisme en Transport voor het dienstjaar 2005 (RvA 05-06).Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van 4 april 2005(AB 2005 no. 22) tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Arbeid,Cultuur en Sport voor het dienstjaar 2005Ingekomen: 27-1-2006. Advies: 23-3-2006, kenmerk RvA 13-06Ook dit voorstel betrof een wijziging ‘met terugwerkende kracht’ van een begroting van eenvoorgaand boekjaar. Voor de gronden waarop de Raad i.c. zijn negatieve dictum heeft gebaseerdzij verwezen naar zijn advies op de ontwerp-landsverordening tot wijziging van deLandsverordening van 7 april 2005 (AB 2005 no. 25) tot vaststelling van de begroting van hetministerie van Toerisme en Transport voor het dienstjaar 2005 (RvA 05-06).Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van 7 april 2005(AB 2005 no. 28) tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Justitievoor het dienstjaar 2005Ingekomen: 31-1-2006. Advies: 23-3-2006, kenmerk RvA 15-06Ook dit voorstel betrof een wijziging ‘met terugwerkende kracht’ van een begroting van eenvoorgaand boekjaar. Voor de gronden waarop de Raad i.c. zijn negatieve dictum heeft gebaseerdzij verwezen naar zijn advies op de ontwerp-landsverordening tot wijziging van deLandsverordening van 7 april 2005 (AB 2005 no. 25) tot vaststelling van de begroting van hetministerie van Toerisme en Transport voor het dienstjaar 2005 (RvA 05-06).Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening 4 april 2005 (AB2005 no. 23) tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Onderwijs enAdministratieve Zaken voor het dienstjaar 2005Ingekomen: 6-2-2006. Advies: 23-3-2006, kenmerk RvA 20-06Ook dit voorstel betrof een wijziging ‘met terugwerkende kracht’ van een begroting van eenvoorgaand boekjaar. Voor de gronden waarop de Raad i.c. zijn negatieve dictum heeft gebaseerdzij verwezen naar zijn advies op de ontwerp-landsverordening tot wijziging van deLandsverordening van 7 april 2005 (AB 2005 no. 25) tot vaststelling van de begroting van hetministerie van Toerisme en Transport voor het dienstjaar 2005 (RvA 05-06).Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van 14 maart2005 (AB 2005 no. 4) tot vaststelling van de begroting van het ministerie van SocialeZaken en Infrastructuur voor het dienstjaar 2005Ingekomen: 6-2-2006. Advies: 23-3-2006, kenmerk RvA 21-06Ook dit voorstel betrof een wijziging ‘met terugwerkende kracht’ van een begroting van eenvoorgaand boekjaar. Voor de gronden waarop de Raad i.c. zijn negatieve dictum heeft gebaseerdzij verwezen naar zijn advies op de ontwerp-landsverordening tot wijziging van deLandsverordening van 7 april 2005 (AB 2005 no. 25) tot vaststelling van de begroting van hetministerie van Toerisme en Transport voor het dienstjaar 2005 (RvA 05-06)._____________________________________________________________________ 27

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Ontwerp-landsverordening houdende regels met betrekking tot de plaatsing vanspeelautomaten op de luchthaven van Aruba (Landsverordening speelautomatenLuchthaven)Ingekomen: 6-2-2006. Advies: 8-3-2006, kenmerk RvA 22-06Uit het advies:‘Hoewel de Raad in zijn algemeenheid het voorleggen van amendementen van ingrijpende aardter advisering aan de Raad van Advies toejuicht, vraagt de Raad zich ten aanzien van de thansvoorliggende amendementen af wat van regeringswege wordt beoogd met het verzoek om adviesterzake. Over amendementen, zelfs als deze van ingrijpende aard zijn, behoeft de Raad vanAdvies niet te worden gehoord op basis van enig wettelijk voorschrift. 7 Het eventueel horen vande Raad terzake is ter beoordeling aan de regering in het geval waarin zij met het oog op haareigen oordeelsvorming aangaande het amendement behoefte heeft aan een advies van de Raadvan Advies. In de aanbieding van de onderhavige amendementen aan Uwe excellentie waarinwerd verzocht de betreffende amendementen aan de Raad ter advisering voor te leggen, 8 wordtechter uitdrukkelijk gerefereerd aan de bekrachtigingsfase van het ontwerp. Het ontwerp isgeamendeerd en in die vorm goedgekeurd door de Staten. In dit licht vraagt de Raad zich af watde toegevoegde waarde is van een advies van de Raad nu de regering blijkbaar haar eigenoordeelsvorming al heeft bepaald. Dit klemt temeer nu de Raad uit ambtsberichten heeftvernomen dat reeds vergaande stappen zijn genomen ter uitvoering van het (geamendeerde)ontwerp.De Raad heeft terzake het ontwerp geadviseerd in zijn advies van 30 mei 2001, kenmerk64-01, en ziet naar aanleiding van het door de Staten aangenomen amendement geen reden om ditte wijzigen. De in voornoemd advies neergelegde opvattingen en conclusies van de Raad wordendoor het amendement juist versterkt. Het door de Staten goedgekeurde amendement strekt ernamelijk toe de reikwijdte van het ontwerp te verdubbelen door naast de mogelijkheid totplaatsing van honderdenvijftig speelautomaten in de vertrekhal van de luchthaven tevens demogelijkheid tot plaatsing van ten hoogste honderd speelautomaten in de vertrekhal van de havenvan Oranjestad mogelijk te maken.De Raad wenst te wijzen op zijn schrijven aan de Voorzitter van de Staten van 9november 2005, kenmerk RvA 373-05, waarin het beleid van de Raad inzake de advisering tenaanzien van initiatief-ontwerpen werd gepresenteerd. Hierin werd de nadruk gelegd op eenzorgvuldige voorbereiding van initiatief-ontwerpen. De Raad acht het in dit kadervanzelfsprekend dat aan amendementen van ingrijpende aard tevens een zorgvuldigevoorbereiding vooraf dient te gaan. Ten aanzien van de door de Staten betrachtte zorgvuldigheidbij de voorbereiding en totstandkoming van het onderhavige amendement bestaan bij de Raadernstige twijfels. Dit reeds door het enkele feit dat in de voorbereidingsfase van het onderhavigeamendement de regering heeft gemeend de Staten niet te voorzien van de adviezen welke terzakewerden uitgebracht door de Procureur-generaal en de Directeur van toenmalige Centraal BureauJuridische en Algemene zaken (CBJAZ). 9 Deze adviezen worden door de Raad van groteimportantie geacht met het oog op een zorgvuldige voorbereiding van het onderhavigeamendement. De Raad concludeert derhalve dat de totstandkoming van het betreffendeamendement heeft plaatsgevonden op grond van onvolledige gegevens.7 Vergelijk naar analogie nummer 70 uit Draaiboek voor de wetgeving, vierde druk, Sdu Uitgevers BV,Den Haag 2002, alsmede Aanwijzing 278 uit de Nederlandse Aanwijzingen voor de regelgeving, vierdedruk, Sdu Uitgevers BV, Den Haag 20048 Brief minister van Justitie d.d. 24 januari 2006, nummer SW 01/’059 Advies van Parket Procureur-generaal d.d. 20 april 2001, kenmerk 515/2001, en advies van de directeurCBJAZ d.d. 8 mei 2001, kenmerk CBJAZ/F1005_____________________________________________________________________ 28

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________De Raad betwijfelt voorts op grond van de inhoud van het eindverslag 10 of de Staten bijde voorbereiding van het amendement de beschikking hebben gehad over relevante gegevensaangaande de financieringsbehoefte van de Fundacion Lotto pa Deporte (FLPD), eenfinancieringsplan en een (financiële) haalbaarheidsstudie. De Raad wenst in ieder geval te stellendat zowel bij zijn advisering aangaande het ontwerp in 2001 als bij zijn advisering aangaande hetvoorliggende amendement hem nimmer dergelijke gegevens ter beschikking zijn gesteld.Derhalve verbaast het de Raad dat de Staten blijkens de toelichting op het amendement tot hetoordeel konden komen dat met de oprekking van de reikwijdte van het ontwerp de FLPD in staatwordt gesteld een groot deel, zoniet alle, subsidielasten van het Land Aruba op sportgebied overte nemen.Naar de mening van de Raad zal de plaatsing van in totaal tweehonderdenvijftigspeelautomaten in de vertrekhal van respectievelijk de luchthaven en de haven van Oranjestadeen zeer grote investering zijdens de FLPD behelsen. Vanwege het al eerder geconstateerdegebrek aan financiële (haalbaarheids)gegevens is het thans bijzonder gecompliceerd te bepalen ofde gedane investeringen kunnen worden terugverdiend en er daarenboven nog financiëlemiddelen overblijven om de subsidielasten van het Land op sportgebied te kunnen dragen.Voorzover aan het terugverdienen van de investeringen de premisse ten grondslag ligt dattoeristen de speelautomaten zullen gebruiken teneinde hun overgebleven geld, dat bestemd wasvoor het verblijf in Aruba, nog te besteden, dan acht de Raad deze vooronderstelling niet valide.De valuta waarmee het gebruik van de speelautomaten plaatsvindt, zijnde de Amerikaanse dollar,staat hieraan in de weg. Gezien het feit dat het merendeel van de toeristen die in Aruba hunvakantie vieren uit de Verenigde Staten afkomstig is en in het betalingsverkeer in Aruba deAmerikaanse dollar wordt geaccepteerd zal, overgebleven vakantiegeld, zonder dat omwisselingin een andere valuta noodzakelijk is, immers weer in het land van herkomst kunnen wordenbesteed.De Raad constateert dat tussen de datum waarop ’s Raads advies inzake het initiëleontwerp en het thans door de Staten goedgekeurde geamendeerde ontwerp een periode ligt vanmeer dan vier jaren. De Raad heeft vastgesteld dat de ontwikkelingen bij de FLPD in dezeperiode niet hebben stilgestaan. De FLPD biedt thans meer kansspelen aan dan in 2001. Dezeverhoging van het aanbod zou naar de mening van de Raad logischerwijs een verhoging van deinkomsten van de FLPD inhouden. In dit licht acht de Raad een herbezinning ten aanzien van dewenselijkheid van het onderhavige ontwerp op zijn plaats. Op grond van het bovenstaande en inhet bijzonder zijn advies terzake van 30 mei 2001, kenmerk 64-01, adviseert de Raad het door deStaten goedgekeurde ontwerp niet ter bekrachtiging aan te bieden.’Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van 4 mei 2005(AB 2005 no. 36) (tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Financienen Economische Zaken voor het dienstjaar 2005Ingekomen: 6-2-006. Advies: 23-3-2006, kenmerk RvA 23-06Ook dit voorstel betrof een wijziging ‘met terugwerkende kracht’ van een begroting van eenvoorgaand boekjaar. Voor de gronden waarop de Raad i.c. zijn negatieve dictum heeft gebaseerdzij verwezen naar zijn advies op de ontwerp-landsverordening tot wijziging van deLandsverordening van 7 april 2005 (AB 2005 no. 25) tot vaststelling van de begroting van hetministerie van Toerisme en Transport voor het dienstjaar 2005 (RvA 05-06).10 Verslag van de ontwerp-landsverordening tot de plaatsing van speelautomaten op de luchthaven vanAruba (Landsverordening speelautomaten luchthaven)(ZJ 2004-2005-529)_____________________________________________________________________ 29

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van 7 april 2005(AB 2005 no. 24) (tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanVolksgezondheid en Milieu voor het dienstjaar 2005Ingekomen: 6-2-2006. Advies: 23-3-2006, kenmerk RvA 24-06Ook dit voorstel betrof een wijziging ‘met terugwerkende kracht’ van een begroting van eenvoorgaand boekjaar. Voor de gronden waarop de Raad i.c. zijn negatieve dictum heeft gebaseerdzij verwezen naar zijn advies op de ontwerp-landsverordening tot wijziging van deLandsverordening van 7 april 2005 (AB 2005 no. 25) tot vaststelling van de begroting van hetministerie van Toerisme en Transport voor het dienstjaar 2005 (RvA 05-06).Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening ministeries 2001(AB 2002 no. 33) en de Landsverordening openbaarheid van bestuur (AB 1999 no.12) (wijziging aantal en taakgebieden ministeries)Ingekomen: 10-2-2006. Advies: 15-2-2006, kenmerk RvA 33-06Uit het advies:‘De ministerraad heeft op 8 november 2005 besloten dat het ministerie van Onderwijs enAdministratieve Zaken zal worden opgeheven en dat de Landsverordening instelling ministeries2001 (AB 2002 no. 33) dienovereenkomstig zal worden gewijzigd. 11 Met het onderhavigeontwerp wordt beoogd aan dit besluit uitvoering te geven. Het heeft vervolgens ruim driemaanden geduurd voordat het ontwerp de Raad heeft bereikt. Dit is - gezien de eenvoud van hetontwerp en de grote implicaties voor o.a. de Landsbegroting 2006 – voor de Raad onbegrijpelijk.De vertraging en de ontwikkelingen sindsdien hebben ongewenste consequenties (waaronderstaatsrechtelijke en comptabele), terwijl enige rechtvaardiging van de vertraging niet wordtgegeven. Dit is overigens een van de onderwerpen ten aanzien waarvan de Raad het recentelijknodig achtte om de Minister President te adiëren 12 .Een ander aspect betreft de vacature voor de ministerspost van Onderwijs enAdministratieve Zaken sinds 9 november 2005 13 . Blijkens een schrijven van de minister vanAlgemene Zaken 14 inzake de ‘vervanging van de ministers van Kabinet Oduber IV’ (zgn. adinterimvervanging), staat dat de ministers van Sociale Zaken en Infrastructuur en vanVolksgezondheid en Milieu ‘zijn belast’ met respectievelijk de onderdelen onderwijs enadministratieve zaken. De Raad heeft er al eerder op gewezen dat – nu de Landsverordeninginstelling ministeries niet is gewijzigd - het ‘belasten’ van voornoemde bewindspersonen niet totgevolg heeft dat de minister van Sociale Zaken en Infrastructuur en de minister vanVolksgezondheid en Milieu zelfstandig en rechtmatig als respectievelijk minister van Onderwijsen minister van Administratieve Zaken kunnen optreden. Er kan namelijk niet in de functie vanminister worden voorzien door waarneming, omdat waarneming alleen m.b.t. personen kangeschieden en slechts is bedoeld als tijdelijke voorziening (niet voor onbepaalde tijd). Dewaarneming geschiedt bovendien onder volledige verantwoordelijkheid van de eigenlijkebeleidsminister die wordt waargenomen: het is niet de bedoeling dat een minister die ad interimoptreedt, besluiten van principiële aard neemt. Beide betrokken bewindslieden kunnen zowelcivielrechtelijk als strafrechtelijk aansprakelijk worden gesteld indien zij rechtshandelingenverrichten/hebben verricht op terreinen die niet ingevolge de Landsverordening instelling11 Besluitenlijst van de ministerraadsvergadering dd. 8 november 2005 (BE-35/05)12 Brief Raad van Advies dd. 8 februari 2006, kenmerk RvA 26-0613 Bij landsbesluit dd. 9 november 2005, no. 1, kenmerk no. 1333/05 is de toenmalige minister op diensverzoek ontslag verleend.14 Brief Minister van Algemene Zaken, dd. 24 november 2005, kenmerk MAZ/1379/05_____________________________________________________________________ 30

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________ministeries tot hun beleidsportefeuille behoren (vide artikel 31, tweede en derde lid, van de CV1989 en artikel 372a, ten eerste, WvSr). De Raad moge tevens wijzen op de mogelijke nietigheidingevolge artikel 31 CV 1989 van bepaalde rechtshandelingen.Het hiervoor gestelde geldt ook ten aanzien van de overige herindelingen van taakgebieden, zoalsdie met het onderhavige ontwerp worden beoogd: zolang de Landsverordening toelating enuitzetting en de Landsverordening instelling ministeries niet overeenkomstig zijn gewijzigd endeze wijzigingen in werking zijn getreden, is de Minister van Justitie degene die belast is metvreemdelingenzaken (visa, toelating, naturalisatie etc.).De voorgestelde toedeling van vreemdelingenzaken aan de minister van Volksgezondheid enMilieu komt de Raad niet logisch voor. Welke beleidsmatige overwegingen liggen ten grondslagaan deze keuze? De Raad acht een motivering van koppeling aan sociale verzekeringen enbevolkingsregistraties niet overtuigend: dergelijke ‘koppelingen’ zijn ook te maken met hetgebruik door vreemdelingen van andere voorzieningen. De Raad is van mening dat devoorgestelde toebedeling een ernstige uitholling van de functie en autoriteit van de minister vanJustitie inhoudt en kan zich niet aan de indruk onttrekken dat hier sprake is vangelegenheidswetgeving. Deze indruk wordt versterkt door dat in de toelichting melding wordtgemaakt van het protocol dat op 6 februari 2006 is ondertekend door vertegenwoordigers van deArubaanse en van de Nederlandse regeringen ook m.b.t. van onderwerpen ten aanzien waarvanAruba (normaliter) autonoom is. Tevens vraagt de Raad zich af hoe toebedeling van vreemdelingenzaken(waaronder naturalisaties) zich verhoudt tot de Rijkswet op het Nederlanderschap(en de diverse uitvoeringsbesluiten): wordt daarin de (advies)functie van de minister van Justitievan Aruba geëlimineerd? Heeft de rijksministerraad hiertoe al het nodige in gang gezet? Hoewordt in Aruba een en ander uitgevoerd indien onderhavig ontwerp op dit onderdeel in werkingtreedt? Houdt de voorgestelde toebedeling in dat minister van Justitie in het vervolg vergezelddient te zijn van de minister van Algemene Zaken (voor kustwachtaangelegenheden) en deminister van Volksgezondheid (voor het onderdeel vreemdelingenzaken) om deel te kunnennemen aan tripartite-overleg van de ministers van Justitie van het Koninkrijk? Nu de toelichtingop dit onderdeel dermate gebrekkig is, wekt dit de indruk – het zij herhaald - van gelegenheidswetgeving.De Raad betwijfelt bovendien dat deze indeling door een nieuwe regering zal wordengehandhaafd. Het belang van de mogelijkheid van inrichting van ministeries bij landsbesluit,zoals door de Raad al eerder voorgesteld wordt daarmee weer actueel. Dit maakt eenslagvaardiger optreden bij de formatie van een nieuw kabinet mogelijk.’Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening toelating enuitzetting (AB 1993 no. GT 33) (overdracht toelatingsbevoegdheden)Ingekomen: 23-3-2006. Advies: 24-5-2006, kenmerk RvA 65-06Uit het advies:‘Met het onderhavige ontwerp beoogt de regering een einde te maken aan problemen metbetrekking tot het vreemdelingenbeleid en –beheer. Deze problematiek omvat volgens dememorie van toelichting:- de naleving van de LTU is onvoldoende slagvaardig en efficiënt (p. 2);- de illegale tewerkstelling, die gepaard gaat met overtreding van de socialeverzekeringswetgeving, aantasting van de arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden(uitbuiting), verdringen van het legale arbeidsaanbod en concurrentievervalsing, wordtonvoldoende bestreden (p. 3);- de huidige strafrechtelijke handhaving is niet-effectief, kostbaar en tijdrovend, waardoor eengroot aantal personen illegaal verblijft en werkt in Aruba, dan wel andere werkzaamhedenverricht dan waarvoor men was toegelaten (p. 3 en 4);_____________________________________________________________________ 31

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________- de formulering van artikel 23, derde lid, van de LTU, bemoeilijkt de constatering van hetstrafbare feit ‘illegale tewerkstelling’. De strafrechtelijke aanpak doet geen recht aan hetwerkelijke aantal illegale tewerkstellingen (p. 4);- processen-verbaal tegen vreemdelingen hebben wegens het feit dat zij reeds waren uitgezet ofverwijderd steeds geleid tot sepot, waardoor er geen afschrikkende werking uitgaat van hetoptreden van het OM (p.4 en 5);- er is mede onvoldoende grip op het toelatingsbeleid door de mogelijkheden van‘schijn’huwelijken, en de mogelijkheid van (misbruik van) gezinsvorming engezinshereniging (p. 16-18);- de huidige procedure voor toelating biedt mogelijkheden voor handel in vergunningen (tegenbetaling een vergunning ‘regelen’) en moderne slavernij (p. 21);- een niet onaanzienlijke groep vreemdelingen vestigt zich in Aruba met het doel zich totNederlander te naturaliseren zodra de wet dit toestaat (p. 22);- toegelaten werknemers worden door andere werkgevers ‘weggekocht’ (p. 24);- werkgevers creëren op papier functies die niet vanuit de Arubaanse arbeidsmarkt zijn tevervullen, met als enig doel een buitenlandse kracht aan te kunnen trekken (p. 24);- vreemdelingen kunnen te snel/eenvoudig ten laste komen van de gemeenschap (p. 25-26);- de LTU biedt te weinig mogelijkheden om een vergunning te weigeren om reden vanbescherming van de eigen arbeidsmarkt (p. 28);- het KPA is overbelast en dient derhalve niet langer met het toezicht van de LTU te wordenbelast (p. 32).Uit artikel 2 van het protocol 15 waar de memorie van toelichting gewag van maakt blijktdat aan de bovenstaande problematiek moet worden toegevoegd:- de werkwijze in de vreemdelingenketen (afhandeling van visa, naturalisatie-verzoeken enverblijfsvergunningen) is niet eenduidig en procedures zijn niet gestandaardiseerd. Evenminzijn deze vastgelegd dan wel openbaar gemaakt;- er zijn grote achterstanden bij de advisering ten aanzien van naturalisatie-verzoeken. Deadvisering door de minister van Aruba is niet gestandaardiseerd, vastgelegd en openbaargemaakt;- er bestaan problemen met betrekking tot de afgifte en weigering van visa.Uit bovenstaande opsomming - maar ook uit het feit dat twee Nederlandse ministers e.e.a.dermate urgent achtten dat zij een dag naar Aruba kwamen om terzake een protocol te sluiten metde Arubaanse regering - kan worden opgemaakt dat er sprake is van aanzienlijke problemenbinnen de vreemdelingenketen. Volgens de memorie van toelichting bij het onderhavige ontwerpwil de regering deze problemen het hoofd bieden door:1. de opheffing van de DINA;2. de instelling van DIMAS;3. een partiële wijziging van de LTU;4. de bevoegdheidstoedeling aan een andere minister;15 Protocol van 6 februari 2006 ‘Inzake de versterkte samenwerking van Aruba en Nederland terverbetering van het functioneren van de vreemdelingenketen’, ondertekend door de minister-president, deminister van Volksgezondheid en Milieu en de minister van Justitie van Aruba en de minister voorBestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties en de minister voor Vreemdelingenbeleid en Integratievan Nederland, mede namens de minister van Buitenlandse Zaken. Op grond van artikel 3 van het protocolheeft de Arubaanse regering zes weken na dagtekening van het protocol ten aanzien van de geschetsteproblemen een verbeterplan moeten vaststellen._____________________________________________________________________ 32

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________5. de introductie van bestuurlijke handhaving (met uitsluiting van strafrechtelijkehandhaving);6. de instelling van een nieuwe dienst voor toezicht op de naleving van de LTU.Uit ambtsberichten heeft de Raad voorts vernomen dat het personeel van de DINA demogelijkheid is geboden om bij de DIMAS tewerkgesteld te worden. Tevens heeft de Raadvernomen dat de medewerkers van de organisatie ‘Warda nos costa’ zullen worden aangesteld alstoezichthouder in het kader van de LTU.Het bovenstaande noopt de Raad tot de opmerking dat het enkel oprichten van een nieuwe dienst,onder leiding van een andere, terzake nog onervaren beleidsminister, bemand door hetzelfdepersoneel op zich geen verbetering in de administratieve beheersing kan bewerkstelligen, medegezien de nieuwe procedures die ingevolge het protocol worden ingevoerd en de wijzigingen diemet het onderhavige voorstel worden beoogd.Daarnaast wordt als oplossing voor het inefficiënt geachte toezicht en handhaving door het OMeen nieuw bestuursrechtelijk instrumentarium geïntroduceerd en toegekend aan een dienst die totop heden in ondergeschiktheid aan het OM functioneert en die niet over de ervaring endeskundigheid beschikt als het OM. In het onderhavige ontwerp wordt bovendien voorgesteld detoezichthouders met betrekking tot illegaal in Aruba verblijvende vreemdelingen van debevoegdheid tot het toepassen tot dwangmiddelen te voorzien, die naar de overtuiging van deRaad uitsluitend tot het strafrechtelijk domein (dienen te) behoren. Dit volgt niet alleen uit demensenrechtenverdragen, maar ook uit het feit dat voor de toepassing van deze dwangmiddeleningevolge de Staatsregeling de waarborgen van het strafrecht dienen te gelden. Of de ambtenaarin de rechtmatige uitoefening van zijn taakopdracht functioneerde, kan in deze niet door eenambtenarenrechter worden getoetst. De Raad vraagt zich derhalve af of de voorgesteldemaatregelen rechtmatig en doelmatig kunnen worden uitgevoerd en geeft in overweging aan detoezichthouders de nodige kwaliteits- en opleidingsvereisten te stellen en hen beslist geen‘strafvorderlijke’ bevoegdheden toe te kennen, om mogelijke risico’s van wederrechtelijkevrijheidsbeneming en overtreding van de binnentredingsbepalingen te voorkomen. Daarnaast isde Raad van mening dat in het belang van een effectieve rechtshandhaving de opsporingsbevoegdhedenter zake van de politie onverkort in stand dienen te blijven.Bestuurlijke boeteopleggingDe regering beoogt met het onderhavige ontwerp de invoering van bestuursrechtelijkehandhaving in de LTU, waarbij de Nederlandse Wet arbeid vreemdelingen 16 als uitgangspunt isgenomen. De Raad heeft echter geconstateerd dat de Wet arbeid vreemdelingen slechts ziet op hetopleggen van een bestuurlijke boete in het geval van illegale tewerkstelling van vreemdelingen.Voor zover de regering met het ontwerp beoogt de illegale tewerkstelling van vreemdelingendoor werkgevers tegen te gaan, onderschrijft de Raad dat dit voornemen zich leent voortoepassing van bestuurlijke handhaving door middel van de introductie van de rechtsfiguur van debestuurlijke boete. De Raad stelt echter vast dat in tegenstelling tot het toepassingsbereik van debestuurlijk boete in de Wet arbeid vreemdelingen, het onderhavige ontwerp strekt tot handhavingdoor middel van een bestuurlijke boete met betrekking tot alle in Aruba verblijvendevreemdelingen die onder de werking van de LTU vallen. Onder dit werkingsgebied vallenbijvoorbeeld ook toeristen, illegaal in Aruba verblijvende vreemdelingen en werknemers met eenverblijfsvergunning. De Raad heeft ernstige twijfels of het door de regering voorgestaneuitgebreide toepassingsbereik van de oplegging van een bestuurlijke boete een effectief engeëigend middel zal zijn ter handhaving van de bepalingen van de LTU voor voornoemde16 Zoals deze is gewijzigd door de Wet bestuurlijke boete arbeid vreemdelingen, wet van 2 december 2004,Stb. 2004, 705_____________________________________________________________________ 33

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________groepen vreemdelingen. Hiertoe zal de Raad in de eerste plaats de afwegingscriteria besprekenwelke de regering heeft aangewend ter bepaling of een gedraging in aanmerking komt voorsanctionering met een bestuurlijke boete 17 .a. De bestuurlijke boete wordt alleen bij regels met een geringe normatieve lading toegepast.De Raad merkt op dat de regelgeving inzake de verblijfstitel van een vreemdeling als normatiefmoet worden aangemerkt. Het vaststellen van de verblijfstitel zal voor een toezichthouderbepaald geen sinecure zijn. Hierbij wenst de Raad te wijzen op de probleeminventarisatie zoalsdie in punt 1 van dit advies is gepresenteerd waardoor de verblijfstitel van een vreemdeling veelalniet direct vast te stellen zal zijn.b. De norm is zo duidelijk omschreven, dat het mogelijk is een vaste gedragslijn te ontwikkelen,die een eenvoudige en efficiënte uitvoering waarborgt.De Raad wenst hier te verwijzen naar hetgeen hiervoor is gesteld onder punt a. Gezien de onderpunt 1 van dit advies genoemde problemen vraagt de Raad zich af of met name in gevallenwaarin door overmacht de vreemdeling niet in het bezit kan zijn van bewijsstukken die zijnverblijfstitel bewijzen een vaste gedragslijn kan worden ontwikkeld. In ieder geval is er indergelijke gevallen naar ’s Raads mening geen sprake van een waarborg voor eenvoudige enefficiënte uitvoering.c. De overtreding leent zich ervoor om met vaste of beleidsmatig vastgelegde tarieven bestraft teworden.De Raad verwijst naar wat hiervoor is gesteld onder punt a en b.d. Voor de handhaving van de norm zijn geen vrijheidsbenemende of andere ingrijpendedwangbevoegdheden nodig.In dit kader wenst de Raad te wijzen op het in het ontwerp voorgestelde artikel 22a, tweede lid,onderdelen e en g, alwaar ambtenaren welke aangewezen zijn als toezichthouder de bevoegdheidwordt toebedeeld tot het betreden van woningen, zonder toestemming van de bewoner, alsmedehet overbrengen van illegalen naar een plaats van inbewaringstelling. De Raad is op derechtmatigheid van een dergelijke bevoegdheidstoedeling aan toezichthouders reeds ingaan 18 . Opdeze plaats echter constateert de Raad dat het voorgestelde artikel 22a, tweede lid, onderdelen een g, voorziet in de introductie van ingrijpende dwangbevoegdheden.e. De handhavende autoriteit beschikt over voldoende expertise om adequaat punitief te kunnenhandhaven.Ten aanzien van dit punt merkt de Raad op de met de introductie van de bestuurlijke boete eennieuwe rechtsfiguur zijn intrede doet in de LTU. Teneinde deze rechtsfiguur ten volle te kunnenbenutten zullen de ambtenaren belast met de uitvoering ervan grondig dienen te wordenvoorbereid en zullen de kaders welke in beleidsregels zullen worden vastgelegd, gereed dienen tezijn. De regering heeft weliswaar het voornemen een nieuwe dienst op te richten welke belast zalworden met het toezicht op de naleving van LTU 19 , echter het blijft vooralsnog onduidelijk doorwie deze dienst bemenst zal worden. De Raad constateert voorts dat de memorie van toelichtinggeen enkele indicatie geeft aangaande het vigerende opleidingsniveau van de beoogdetoezichthouders en boeteopleggers alsmede de stand van zaken met betrekking tot de opstellingvan beleidsregels. Hierbij wenst de Raad er op te wijzen dat niet slechts moet worden voorzien ineen grondige opleiding van de beoogde toezichthouders maar tevens in bijscholing van de leden17 Zie pag. 7, MvT18 Zie onderdeel 1 van dit advies19 Pag. 10, MvT_____________________________________________________________________ 34

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________en medewerkers van de bezwaaradviescommissie LAR vanwege het feit dat ook zij op groteschaal te maken zullen krijgen met de voor de LTU nieuwe rechtsfiguur van de bestuurlijkeboete. In dit licht wenst de Raad te wijzen op het feit dat in het ontwerp wordt voorgesteld deinwerkingtreding ervan te laten plaatsvinden met ingang van de eerste van de maand, volgende opdie van de datum van plaatsing in het Afkondigingsblad van Aruba 20 . De Raad beveelt gezien hetvoorgaande ten stelligste aan de inwerkingtreding eerst te laten plaatsvinden nadat alle bij deuitvoering van het toezicht op de naleving betrokken instanties en personen voldoende zijnopgeleid en adequaat zijn geëquipeerd alsmede de noodzakelijke uitvoeringsregelingen zijnopgesteld. De inwerkingtreding van het onderhavige ontwerp zou naar de menig van de Raadderhalve dienen te geschieden op een bij Landsbesluit nader te bepalen tijdstip.Gezien het voorgaande merkt de Raad op dat met betrekking tot de reeds aangeduide groepenvreemdelingen aan geen van bovengenoemde vijf criteria is voldaan om vast te stellen of eengedraging in aanmerking komt voor sanctionering met een bestuurlijke boete.In de tweede plaats wenst de Raad er op te wijzen dat de door de regering geconstateerdeproblemen aangaande de aanpak van illegaal verblijf in Aruba in het strafrechtelijke traject 21 naarzijn mening niet zullen worden opgelost door de introductie van de bestuurlijke boete. Indien inhet verleden strafvervolging van illegalen veelal werd geseponeerd vanwege het feit dat debetrokken illegaal reeds was uitgezet of verwijderd, dan zal dat bij bestuurlijke boeteopleggingnaar ’s Raads mening niet anders zijn. Immers, op het moment dat een illegaal wordt uitgezet ofverwijderd, heeft het geen zin meer om een bestuurlijke boete op te leggen omdat de uitzetting ofverwijdering veelal reeds zal zijn uitgevoerd op het moment dat de bestuurlijke boete wordtopgelegd. Naar het oordeel van de Raad zou hier een strafbaarstelling van illegaal verblijf inAruba uitkomst kunnen bieden, met name vanuit het oogpunt van ontmoediging van de illegaalom na uitzetting of verwijdering wederom te proberen (illegaal) naar Aruba te komen. Er bestaatimmers de mogelijkheid om de illegaal uit te zetten of te verwijderen voorzien van een in persoonbetekende dagvaarding. Een bij onherroepelijk verstekvonnis opgelegde strafrechtelijke boete meteen subsidiair opgelegde vrijheidsstraf zal naar de mening van de Raad een sterkereontmoediging opleveren wederom illegaal verblijf te kiezen in Aruba dan in het geval vanoplegging van een bestuurlijke boete.In de derde plaats vraagt de Raad zich af of strafbaarstelling niet wenselijk zou zijn in het gevaleen werkgever zich bij herhaling heeft schuldig gemaakt aan illegale tewerkstelling en reedsmeerdere malen een bestuurlijke boete is opgelegd. Dit klemt temeer nu van regeringswege isafgezien van de opneming in het ontwerp van een bevoegdheid tot sluiting van een ondernemingin het geval van herhaalde boeteoplegging 22 . Strafbaarstelling zou in een dergelijk geval eenultimum remedium kunnen zijn waarbij aan feitelijk leidinggevenden tevens eenvrijheidsbenemende straf kan worden opgelegd.Gezien het bovenstaande beveelt de Raad aan om handhaving door middel van een bestuurlijkeboete te beperken tot illegale tewerkstelling waarbij werkgevers kunnen worden beboet. Voor watbetreft de overige ongewenste gedragingen welke gepleegd worden door personen die onder hettoepassingsbereik van de LTU ressorteren, beveelt de Raad aan deze strafbaar te stellen voorzienvan een anticumulatiebepaling. De Raad geeft tevens in overweging, uit het oogpunt vantransparantie, om de geïncasseerde boetes onder te brengen in een speciaal (middelen)fonds. Opdeze wijze kan namelijk inzichtelijk worden gemaakt in hoeverre de geïncasseerde boetesopwegen tegen het inkomensverlies voor het Land terzake de afdracht van sociale premies doorwerkgevers alsmede het verhaal van kosten van bewaring en verwijdering van illegalevreemdelingen op werkgevers.20 Artikel V21 Pag. 4, vierde alinea MvT22 Pag. 6, derde alinea, MvT_____________________________________________________________________ 35

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________De Raad heeft geconstateerd dat de door de regering aangekondigde versoepeling van toelatingvan rijksgenoten kennelijk geen doorgang vindt. De onderhavige voorstellen behelzen zelfs eenverslechtering, nu er geen vergunningen voor onbepaalde tijd meer mogelijk zullen zijn (videvoorgesteld Artikel I, onderdeel E). Rijksgenoten blijven daarmee op één lijn staan metvreemdelingen. In een ander opzicht hebben Rijksgenoten een aanmerkelijk minder sterke positiedan vreemdelingen: op in Aruba tot Nederlander genaturaliseerde vreemdelingen zal de LTUingevolge de onderhavige voorstellen niet van toepassing zijn, terwijl Rijksgenoten immertoelatingsplichtig blijven (vide voorgesteld Artikel I, onderdeel A). Ook de buiten Aruba geborenkinderen van een in Aruba geboren man of vrouw verkeren in een slechtere positie dan in Arubagenaturaliseerde vreemdelingen (vide voorgesteld Artikel I, onderdeel B). De Raad vraagthiervoor aandacht, alsmede voor de relatie met de discussies die thans gaande zijn ten aanzienvan een restrictief toelatingsbeleid over en weer voor rijksgenoten.De Raad heeft geconstateerd dat het meest belangrijke materiële onderdeel van de onderhavigevoorgestelde wijzigingen de introductie betreft van wat het ‘Zwitsers model’ wordt genoemd: eenstrenger toelatingsbeleid voor vreemdelingen 23 . In de memorie van toelichting wordt echternauwelijks een toelichting gegeven op de kenmerken van het model en de mogelijke gevolgen diedit model zal kunnen hebben voor het Land, de werkgevers en de werknemers. De Raad geeft inaanbeveling de toelichting op dit punt aan te vullen. De Raad kan zich voorstellen dat deintroductie van deze regel schrijnende gevolgen kan hebben voor werkgevers en werknemers dieonder een ander regime toelating hebben verzocht en gekregen. Is naar mogelijke casussenonderzoek gedaan en is aan te bevelen om te voorzien in een hardheidsclausule of eenovergangsregeling?Daarnaast beoogt de regering de mogelijkheid van naturalisaties te beperken en daarmee ‘deunieke identiteit van de Arubaanse bevolking te behouden’. Van de invoering van eennaturalisatietoets wordt een remmende werking verwacht, terwijl het door de voorgesteldebeperking van het verblijf voor niet-Nederlanders tot maximaal drie jaren feitelijk onmogelijkwordt voor niet-Nederlanders om te voldoen aan de minimale verblijfseis van vijf jaren zoalsopgenomen in de Rijkswet op het Nederlanderschap. De Raad vraagt zich af of eenlandsverordening de doelstelling zou kunnen hebben om willens en wetens feitelijk de werkingvan een rijkswet te beperken.In de toelichting wordt aangegeven dat de regering in verband met de beoogde verbetering van devreemdelingenketen en ter uitvoering van het onderhavige ontwerp reeds een nieuwe dienst heeftopgericht: de DIMAS en daarnaast een nieuwe dienst wil oprichten die wordt belast met hettoezicht. Ook indien beide diensten gebruik zouden (gaan) maken van het personeel en defaciliteiten van de op te heffen DINA, volgt uit de voorstellen dat de onderhavigelandsverordening zal leiden tot hogere kosten en investeringen. De introductie van de bestuurlijkeboete zal wellicht leiden tot hogere middelen. Ingevolge artikel 6 van deComptabiliteitsverordening 1989 (AB 1989 no. 72) dient de onderhavige toelichting expliciet definanciële gevolgen in een afzonderlijk deel te vermelden, waarbij tevens wordt aangegeven ofdan wel in hoeverre met de financiële gevolgen rekening is gehouden in de laatst ingediendebegroting en uit welke middelen deze uitgaven gedekt zullen worden. Met de enkele opmerking 24dat de meerkosten in ruime mate zullen worden gecompenseerd uit de opbrengsten van debestuurlijke boeten, wordt aan deze verplichting niet voldaan. De Raad geeft in aanbeveling detoelichting alsnog aan te vullen conform deze wettelijke verplichting, waarbij tevens wordtaangegeven wat er met het personeel van de op te heffen DINA zal geschieden.23 Onderdeel G, inhoudende een nieuwe tekst voor artikel 7 van de LTU.24 MvT pagina 14-15_____________________________________________________________________ 36

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Hoewel daar ook in het onderdeel over de bestuurlijke boetes door de Raad is ingegaan, wil deRaad herhalen dat naar zijn opvatting de prioriteit ten aanzien van de bestrijding van illegaletewerkstelling zuiver dient te worden uitgewerkt in het onderhavige ontwerp. Het feit datwerkgevers in Aruba op grote schaal bereid zijn om het niet zo nauw te nemen met deverblijfsstatus van hun werknemers, dan wel de doelstelling waarvoor de werknemer devergunning kreeg toegekend, heeft een grote aanzuigende werking. Het probleem dient bij deoorzaak te worden aangepakt en bestreden. Het bestuurlijk toezicht door een specifiek daartoeingesteld en deskundig orgaan kan daarbij een effectieve methode zijn, waarbij de Raad wel wilpleiten voor een harde aanpak van notoire recidivisten. Vanwege het aspect van demensenrechten, maar ook de effectiviteit bij individuele gevallen wil de Raad echter ten stelligsteontraden om ook het illegaal verblijf (uitsluitend) aan te merken als een beboetbaar feit. 25 Ook deNederlandse Wet arbeid vreemdelingen, die zowel qua tekst als toelichting de regeringoverduidelijk tot voorbeeld heeft gediend, merkt uitsluitend de illegale tewerkstelling aan alsbeboetbaar feit. Op het illegaal verblijf is het strafrecht, met al zijn waarborgen en procedures,van toepassing.Op pagina 14 wordt gesuggereerd dat artikel 14 van het BUPO verdrag, inhoudende het ‘ne bis inidem’-beginsel, er aan in de weg zou staan om de mogelijkheid tot strafrechtelijke vervolging instrijd met de voorschriften van de LTU in stand te laten. De Raad wil er met klem op wijzen datvoor anticumulatie van de strafrechtelijke sanctie en de bestuurlijke boete wel degelijk andereoplossingen zijn dan thans door de regering is voorgesteld. De Raad moge verwijzen naar hetgeenhieromtrent staat vermeld onder ‘toezicht’.’Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanFinanciën en Economische Zaken voor het dienstjaar 2006 en tot machtiging van deminister van Financiën en Economische Zaken om dienstverleningsovereenkomstenmet bancaire instellingen aan te gaan en om studieleningen te verstrekkenIngekomen: 27-3-2006. Advies: 28-4-2006, kenmerk RvA 68-06Uit het advies:‘De Raad betreurt het dat de totale Landsbegroting niet conform artikel V.12, tweede lid, van deStaatsregeling van Aruba, te weten vóór 1 september 2005, aan de Staten kon wordenaangeboden. Het onderhavige ontwerp is eerst op 27 maart 2006 aan de Raad ter adviseringvoorgelegd. Het is thans illusoir dat de landsbegroting 2006 voor 1 mei 2006 in werking zalkunnen treden: de uiterlijke termijn waarvoor de Comptabiliteitsverordening 1989 (AB 1989 no.72) nog enige ruimte geeft om bij het uitblijven van een begroting de overheidsdiensten in iedergeval draaiende te kunnen houden: artikel 11 biedt i.c. tot uiterlijk 1 mei 2006 slechts eenvoorziening voor uitgaven die noodzakelijk zijn voor het gaande houden van deoverheid(sdiensten).Teneinde problemen met betrekking tot de legitimiteit van overheidsuitgaven welke na 1 mei2006 plaatsvinden te voorkomen, achtte de Raad het noodzakelijk dat er van regeringswege zouworden zorggedragen dat vóór 1 mei 2006 een noodlandsverordening tot stand zou, die eenmaligvoor dit begrotingsjaar de werking van artikel 11 van de Comptabiliteitsverordening 1989 met 1of twee maanden zou verlengen. Dit is zijdens de Raad reeds naar voren gebracht tijdens eenpersoonlijk onderhoud met de Minister van Financiën en Economische Zaken op 17 februari 2006en herhaald in een schrijven van 5 april 2006 (RvA 86-06).25 Het ‘illegaal verblijf’ leent zich ingevolge de toelichting, pagina 7, niet voor bestuurlijk toezicht enhandhaving, nu niet wordt voldaan aan de vijf aldaar gestelde criteria. De ervaringen van de LAR zullen ditalleen maar kunnen bevestigen._____________________________________________________________________ 37

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________De Raad heeft helaas moeten constateren dat dit advies niet ter harte is genomen, gezien het feitdat een MB dd. 18 april 2006 (No. 1162/06) is totstandgekomen, inhoudende een algemenemachtiging aan alle ministers om ingevolge artikel 11, lid 2, van de C.V. 1989 over 6/12 gedeeltete beschikken van de bedragen die voor gelijksoortige kosten (geen investeringen) zijngoedgekeurd in de vastgestelde begrotingen 2005.De Raad wil erop wijzen dat artikel 11, lid 2 CV 1989 hiermee op een apert onjuiste wijze wordttoegepast. Het bewuste artikellid is bedoeld om een voorziening te kunnen treffen indien eenminister binnen de 4/12 termijn als gesteld in het artikel hogere uitgaven moet doen, en is nietbedoeld om deze termijn van 4/12 te kunnen verlengen. Dit volgt niet alleen uit de totalesystematiek van de landsverordening, maar staat ook uitdrukkelijk in de toelichting. Evenmin ishet mogelijk om op basis van artikel 11, lid 2 CV 1989 een algemene machtiging te verlenen: erwordt uitdrukkelijk gesproken over incidentele situaties in de letterlijke tekst van de wet. Het isbovendien niet mogelijk om bij ministeriële beschikking een landsverordening te wijzigen;derhalve is de minister van Financiën en Economische Zaken niet bevoegd om de bedoelde‘algemene machtiging’ aan alle ministers te verlenen. De Raad merkt op dat de Minister zich doordeze handelwijze onnodig blootstelt aan een mogelijke toepassing van artikel 31, CV 1989.De Raad geeft in dringende aanbeveling om de Landsbegroting voor het dienstjaar 2007 welbinnen de door de wet gestelde termijn in te dienen. Teneinde dit te bereiken dient nu al met inzetvan alle beschikbare capaciteit aan de desbetreffende ontwerpen te worden gewerkt.’‘Ten aanzien van het artikel 1 wil de Raad – hetzij herhaald – erop aandringen dat deLandsbegroting 2007 wordt opgemaakt zonder gebruikmaking van de afwijking van artikel 3,tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening 1989, zodat de begrotingen in het vervolg wordenvoorzien van de cijfers, voorkomende in de jaarrekeningen van het voorgaande jaar, alsmede vaneen overzicht van vorderingen en schulden van het ministerie van Financiën en EconomischeZaken. Doordat nu al vele jaren niet aan de vereisten van artikel 3, tweede lid, van deComptabiliteitsverordening 1989 (AB 1989 no. 72), wordt voldaan, lijkt deze bepaling illusoir,hetgeen in het kader van deugdelijkheid van bestuur niet de bedoeling kan zijn. De Raad wijsterop dat de in artikel 1 opgenomen afwijking van artikel 3, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordeningslechts de aanwezigheid bij de memorie van toelichting van een overzicht van devorderingen en schulden betreft. De Raad heeft echter geconstateerd dat voor wat betreft deontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Financiën,wettelijk wordt voorgeschreven 26 dat aan de memorie van toelichting ondermeer wordttoegevoegd:- een per 1 januari van het jaar, voorafgaande aan het dienstjaar, gespecificeerd overzichtvan de gegeven garanties;- een liquiditeitsprognose van het Land over het komende dienstjaar.De Raad heeft vastgesteld dat, in strijd met artikel 3, tweede lid, van deComptabiliteitsverordening, zowel het garantieoverzicht als de liquiditeitsprognose ontbreken enacht het noodzakelijk dat hierin wordt voorzien.De Raad heeft evenmin een personeelsstaat aangetroffen: de begroting 2006 bevat slechts eentotaalbeeld. Nu zijdens de overheid in 2006 de kerntakendiscussie zal worden voorgezet teneindehet efficiencybeleid verder aan te scherpen 27 , wil de Raad erop wijzen dat een personeelsstaatnodig is om de ontwikkelingen op personeelsgebied te kunnen beoordelen, alsmede voor hettoetsen van de ramingen voor de personeelskosten.26 Artikel 3, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening 1989 (AB 1989 no. 72)27 Pag. 2, memorie van toelichting behorende bij de ontwerp-landsverordening tot vaststelling van debegroting van het ministerie van Algemene Zaken voor het dienstjaar 2006_____________________________________________________________________ 38

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Ten aanzien van artikel 3 en 4, van het ontwerp merkt de Raad op dat alhoewel de Raad het metde strekking van beide artikelen eens is, hij zich afvraagt of de landsverordening tot vaststellingvan de begroting van het ministerie van Financiën en Economische Zaken formeel wel de meestaangewezen weg is om het een en ander te regelen. Immers, deze landsverordening heeft formelewerking slecht met betrekking tot het desbetreffende begrotingsjaar en deze artikelen zullenderhalve ieder begrotingsjaar moeten worden opgenomen hetgeen wettechnisch vreemd aandoet.Ten aanzien de in artikel 5 geregelde verlening van terugwerkende kracht aan een wettelijkemachtiging tot het verrichten van bestuursdaden 28 , moge de Raad zijn opvatting dienaangaandeals genoegzaam bekend veronderstellen 29 . De Raad wijst er op dat bestuursdaden, zoals bedoeldin artikel 3 van het ontwerp, welke zijn geschied na de inwerkingtreding van artikel 31 van deComptabiliteitsverordening, als zijnde onbevoegd uitgevoerd moeten worden aangemerkt.’‘De Raad heeft in de begroting geen raming aangetroffen voor de in te voeren VUT-regeling enbeveelt aan hierin te voorzien. Ten aanzien van voornoemde invoering wenst de Raad op temerken dat er in het verleden reeds drie VUT-rondes zijn geweest welke niet hebben geleid totblijvende verlaging van de personeelskosten. Uit ambtsberichten heeft de Raad vernomen dat denetto aanwas van overheidspersoneel vanaf het jaar 2002 tot en met 2005 gemiddeld 217personen per jaar heeft bedragen. In dit licht acht de Raad het noodzakelijk dat er vanoverheidswege op wordt toegezien dat de voorgenomen introductie van een VUT-regeling zijndoel blijvend bereikt. De Raad acht het ten aanzien van de introductie van een VUT-regelingaanbeveling verdienen dat voordat deze introductie plaatsvindt, de discussie inzake de kerntakenvan de overheid wordt afgerond. Aan de hand daarvan kan een overheidsbreed formatieplanworden vastgesteld waardoor duidelijk kan worden voor welke functies binnen hetoverheidsapparaat uitstroom van personeel wenselijk is wat op zich de effectiviteit van een VUTregelingverhoogt.’‘Ten aanzien van het beleidsvoornemen te komen tot afronding van de begrotingscyclus vraagt deRaad zich af waarom hiertoe dient te worden gezocht naar innovatieve oplossingen 30 . Voorziende bestaande budget- en beheersstructuren niet voldoende in een prudente afronding van debegrotingscyclus?Naar ’s Raads oordeel zijn de te bereiken resultaten met betrekking tot schuldbeheersing 31 indermate algemene termen gesteld dat hieruit bezwaarlijk concrete beleidsvoornemens kunnenworden gedestilleerd. Gezien het belang van dit onderwerp acht de Raad het wenselijk dat ditbeleidsvoornemen nader wordt geconcretiseerd.De Raad constateert dat de hoogte van het financieringstekort 32 onjuist is berekend. Uitgaandevan een BBP in 2006 van Afl. 4.292 miljoen en een financieringstekort van 1,7% van het BBPkomt het financieringstekort in absolute zin uit op Afl. 72,96 miljoen.De Raad geeft in overweging, ter verduidelijking van het te voeren begrotingsbeleid 33 , in dememorie van toelichting de conclusies en aanbevelingen van de Commissie Fiscale Hervormingop te nemen.Ten aanzien van de voorgenomen introductie van een Algemene Bestedingen Belasting (ABB)per 1 januari 2007 34 vraagt de Raad zich af of dit thans (april 2006) nog haalbaar is. Tevens is bij28 Artikel 3, ontwerp-landsverordening29 Zie bijvoorbeeld het advies van de Raad van advies d.d. 23 maart 2006, kenmerk RvA 05-06, inzake deontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van 7 april 2005 (AB 2005 no. 25) totvaststelling van de begroting van het ministerie van Toerisme en Transport voor het dienstjaar 2005.30 Pag. 5, tweede alinea, MvT31 Pag. 6, eerste alinea, MvT32 Pag. 6, tweede alinea en pag. 7, eerste alinea, MvT33 Pag. 7 MvT_____________________________________________________________________ 39

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________de Raad de vraag gerezen wat de invloed van voornoemde introductie is op de bestaandeinvoerrechten en accijnzen.Met betrekking tot de doelstellingen van het fiscaal beleid 35 rijst de vraag wat dient te wordenverstaan onder een internationaal acceptabele belastingquote. Naar de mening van de Raad dienttevens in de memorie van toelichting te worden aangegeven wat de huidige belastingquote isalsmede de ontwikkeling van deze quote over de afgelopen jaren.De Raad acht het wenselijk dat terzake de achterstanden bij de invordering van belastingen 36 in dememorie van toelichting concreet wordt aangegeven wat hiervan de omvang is. Dit teneinde dedoelstellingen van het fiscaal beleid te kunnen toetsen.De Raad wenst ten aanzien van de beleidsdoelstelling inzake het economische beleid 37 op temerken dat het eventueel realiseren van economische groei niet vanzelfsprekend tot gevolg heeftdat de levensstandaard van de bevolking stijgt. Naar de mening van de Raad dient de overheidhierin een sturende rol te spelen.De Raad vraagt zich af hoe uit het Integraal Strategisch Ontwikkelingsplan het beleid van hetLand in meerjarenperspectief kan voortvloeien 38 nu dit plan nog dient te worden opgesteld 39 .’Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van de DienstOpenbare Werken voor het dienstjaar 2006Ingekomen: 3-4-2006. Advies: 19-4-2006, kenmerk RvA 76-06Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanAlgemene Zaken voor het dienstjaar 2006Ingekomen: 3-4-2006. Advies: 12-4-2006, kenmerk RvA 77-06Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanToerisme en Transport voor het dienstjaar 2006Ingekomen: 3-4-2006. Advies: 12-4-2006, kenmerk RvA 78-06Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanSociale Zaken en Infrastructuur voor het dienstjaar 2006Ingekomen: 3-4-2006. Advies: 19-4-2006, kenmerk RvA 79-06Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanVolksgezondheid en Milieu voor het dienstjaar 2006Ingekomen: 3-4-2006. Advies: 18-4-2006, kenmerk RvA 80-06Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanOnderwijs en Administratieve Zaken voor het dienstjaar 2006Ingekomen: 3-4-2006. Advies: 18-4-2006, kenmerk RvA 81-0634 Pag. 8, tweede alinea, MvT35 Pag. 9, tweede alinea, MvT36 Pag. 9, derde alinea, MvT37 Pag. 11, eerste alinea, MvT38 Pag. 11, derde alinea, MvT39 Pag. 11, tweede alinea, MvT_____________________________________________________________________ 40

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanJustitie voor het dienstjaar 2006Ingekomen: 5-4-2006. Advies: 21-4-2006, kenmerk RvA 85-06Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van de Slacht- enkeuringsverordening (AB 1996 no. GT 4) (van toepassing verklaringquarantainemaatregelen Slacht- en keuringsverordening op pluimvee)Ingekomen: 10-4-2006. Advies: 3-5-2006, kenmerk RvA 90-06Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanArbeid, Cultuur en Sport voor het dienstjaar 2006Ingekomen: 20-4-2006. Advies: 28-4-2006, kenmerk RvA 94-06Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanOnderwijs, Sociale Zaken en Infrastructuur voor het dienstjaar 2006Ingekomen: 22-5-2006. Advies: 26-6-2006, kenmerk RvA 112-06Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanVolksgezondheid, Milieu en Administratieve Zaken voor het dienstjaar 2006Ingekomen: 23-5-2006. Advies: 26-6-2006, kenmerk RvA 116-06Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van de Raad vanAdvies voor het dienstjaar 2006Ingekomen: 19-6-2006. Kenmerk: 130-06. Retour.Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van de Raad vanAdvies voor het dienstjaar 2006Ingekomen: 26-6-2006. Advies: 28-6-2006, kenmerk RvA 132-06Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het Interim-Wegeninfrastructuurfonds voor het dienstjaar 2006Ingekomen: 6-7-2006. Advies: 12-7-2006, kenmerk RvA 141-06Ontwerp-landsverordening houdende regels inzake toezicht op trustkantorenIngekomen: 13-7-2006. Kenmerk: 144-06. Behandeling voortgezet in 2007.Ontwerp-landsverordening, tot bekrachtiging van het Landsbesluit, houdendealgemene maatregelen, (AB 2006 no. 9), tot wijziging van artikel 127 van deLandsverordening in-, uit- en doorvoer (AB 2000 no. GT 10)Ingekomen: 21-7-2006. Advies: 16-8-2006, kenmerk RvA 147-06Ontwerp-landsverordening houdende aanpassing van de Faillissementsverordeningen enige andere eenvormige landsverordening in verband met de invoering van hetnieuwe Burgerlijke Wetboek van ArubaIngekomen: 22-8-2006. Advies: 9-10-2006, kenmerk RvA 158-06_____________________________________________________________________ 41

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening Universiteit vanAruba (AB 1988 no. 100)Ingekomen: 22-8-2006. Advies: 7-9-2006, kenmerk RvA 159-06Ontwerp-landsverordening, tot wijziging van de sociale verzekeringsbank en delandsverordening loonbelasting (AB 1991 no. GT 63) (moderniseringvolksverzekeringen en herstel misslagen)Ingekomen: 22-8-2006. Kenmerk: 162-06.Ontwerp-landsverordening houdende machtiging van de minister van Toerisme enTransport tot kwijtschelding van een vordering van het Land op de heer Clovis C.KoolmanIngekomen: 22-8-2006. Advies: 26-10-2006, kenmerk RvA 163-06Ontwerp-landsverordening houdende instelling van een nationale orde, genaamdOrdo di Libertador Gilberto Francois ‘Betico’ Croes (Landsverordening Ordo diLibertador G.F. ‘Betico’ Croes)Ingekomen: 25-8-2006. Kenmerk: 164-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet.Ontwerp-landsverordening houdende machtiging van de minister van Financiën enEconomische Zaken tot het aangaan van een overeenkomst van dading met decoöperatieve vereniging Casa Grande Resort IIngekomen: 25-8-2006. Advies: 28-9-2006, kenmerk RvA 165-06Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanVolksgezondheid, Milieu, Administratieve- en Vreemdelingenzaken voor hetdienstjaar 2007Ingekomen: 28-8-2006. Advies: 15-9-2006, kenmerk RvA 166-06Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanOnderwijs, Sociale Zaken en Infrastructuur voor het dienstjaar 2007Ingekomen: 28-8-2006. Advies: 19-9-2006, kenmerk RvA 167-06Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van de DienstOpenbare Werken voor het dienstjaar 2007Ingekomen: 28-8-2006. Advies: 19-9-2006, kenmerk RvA 168-06Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanFinanciën en Economische Zaken voor het dienstjaar 2007Ingekomen: 28-8-2006. Kenmerk: 169-07. Behandeling wordt in 2007 voortgezet.Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanArbeid, Cultuur en Sport voor het dienstjaar 2007Ingekomen: 28-8-2006. Advies: 21-9-2006, kenmerk RvA 170-06_____________________________________________________________________ 42

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanAlgemene Zaken voor het dienstjaar 2007Ingekomen: 4-9-2006. Advies: 15-9-2006, kenmerk RvA 174-06Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanToerisme en Transport voor het dienstjaar 2007Ingekomen: 19-9-2006. Advies: 26-9-2006, kenmerk RvA 183-06Ontwerp-landsverordening houdende een aantal wijzigingen van deLandsverordening Veiligheidsdienst Aruba (AB 2002 no. 115)Ingekomen: 197-06. Kenmerk: 197-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet.Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanJustitie voor het dienstjaar 2007Ingekomen: 3-10-2006. Kenmerk: 200-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet.Ontwerp-landsverordening houdende regels inzake een bedrag op bedrijfsomzetten(Landsverordening belasting op belastingomzetten)Ingekomen: 17-10-2006. Advies: 30-11-2006, kenmerk RvA 213-06Het gehele advies is hier opgenomen:‘Naar aanleiding van bijgaande aan de Raad ter advies toegezonden ontwerp-landsverordeninghoudende regels inzake een belasting op bedrijfsomzetten (Lands-verordening belasting opbedrijfsomzetten), moge de Raad Uwe Excellentie het volgende berichten.1. Algemeen1.1 Met het onderhavige ontwerp wenst de regering voor een verschuiving van de directenaar indirecte belastingen teweeg te brengen. Het ontwerp omvat de introductie van een belastingop bedrijfsomzetten (BBO): inhoudende een kostprijsverhogende belasting, waarbij debelastingschuldige (het bedrijf/producent) niet gelijk is aan de belastingdrager (deburger/consument). Als redenen voor deze beleidskeuze worden gegeven: de wens tot ‘verderemodernisering van de belastingwetgeving’ en ‘internationale ontwikkelingen waarin eenverschuiving optreedt van directe naar indirecte belastingen’. 401.2 De Raad vermag in de eerste plaats niet in te zien wat een beleidskeuze tussen deze tweemogelijkheden van belastingheffing (direct of indirect) te maken heeft met ‘modernisering van debelastingwetgeving’. Landen kiezen om de voor hen geëigende redenen voor een van de systemenof een combinatie van beide. Ook in Aruba zal er sprake zijn van een combinatie, nu het debedoeling is dat de inkomsten- en loonbelasting alsmede de winstbelasting weliswaar parallel aande introductie van de BBO gedeeltelijk worden verlaagd, maar ten principale blijven bestaan. Deintroductie van een BBO is een toevoeging van een nieuw heffingsinstrument aan het bestaandebelastingstelsel, niet een modernisering daarvan. Als er al sprake is van een internationaleontwikkeling, dan is dat wel de alom toenemende introductie van een belasting op de40 MvT, pagina 1. Overigens zal zijn bedoeld: modernisering van het belastingstelsel._____________________________________________________________________ 43

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________toegevoegde waarde. Het IMF heeft ook voor Aruba geadviseerd om een BTW-stelsel in tevoeren. 411.3 De overweging in de considerans, namelijk dat het voor een meer evenwichtige verdelingtussen directe en indirecte belastingen wenselijk is een BBO in te voeren, wordt in de toelichtinggemotiveerd met een verwijzing sec naar de internationale ontwikkelingen op dit gebied en deadviezen van het IMF 42 . Een dergelijke stelling acht de Raad op zichzelf niet voldoende. Voor hetfeit dat er internationaal gezien een verschuiving plaatsvindt van directe naar indirectebelastingheffing zijn redenen aan te wijzen, zoals ook onder 1.2 is aangegeven. De Raad acht hetvan belang dat inzichtelijk wordt gemaakt welke de redenen zijn en in hoeverre dezeinternationale redenen nopen tot invoering van een BBO in Aruba.1.4 In de memorie van toelichting verwijst de regering naar elders bestaande systemen 43 ,maar laat na een beschrijving van de voor- en nadelen daarvan alsmede van de aldaar opgedaneervaringen te geven. Ook heeft de regering geen beschouwing gegeven over het object van debelastingheffing: wat wil men uiteindelijk in de belastingheffing betrekken? Evenmin is er eenexposé gegeven over wie (het subject) de belasting heeft te dragen. In de meeste landen is deomzetbelasting gericht op de bestedingen van de consument op wie de wettelijke plicht rust debelasting te betalen.1.5 De Raad vermag niet in te zien waarom de belastingheffing van de bestedingen van deconsument administratief zo moeilijk zou zijn dat er voor de belastingheffing van debedrijfsomzetten van een ondernemer moet worden gekozen. Immers, de ondernemer is ermeevertrouwd dat de loonbelasting van de werknemer moet worden ingehouden en afgedragen. Zozou hij binnen de kortste keren ermee vertrouwd raken de verschuldigde omzetbelasting van deconsument te heffen en af te dragen. Dat daardoor zijn administratie onoverkomelijk moeilijkerwordt kan niet worden gestaafd, als hem, gelijk het voornemen met de BBO, verboden wordt opde factuur of rekening de belasting te vermelden. De afdracht van de door een consument tebetalen omzetbelasting is een eenvoudige rekensom, van 3/103 x de omzet. 441.6 In de voorgestelde belasting op bedrijfsomzetten wordt de belasting geheven van deondernemer. Het wordt aan hem overgelaten de belasting al dan niet door te berekenen. Indienhij, om wat voor redenen dan ook, dat niet doet, dan werkt de BBO als een bedrijfsbelasting.Afhankelijk van zijn netto-winstpercentage kan dat resulteren in een ‘winstbelasting’ die kanoplopen tot meer dan tweemaal het normale tarief van de winstbelasting. Voorwaar geensinecure. Het moet dan ook aangenomen worden dat de BBO gewoon wordt doorberekend.1.7 Een mogelijkheid de belasting te kunnen afwentelen, ontbreekt. Dat kan nare gevolgenhebben voor, bijvoorbeeld, de verhuurder van een bedrijfspand. Heeft hij een langjarigeverhuurovereenkomst afgesloten, voor de opbrengsten waarvan hij BBO verschuldigd zal zijn,dan kan hij die niet verhalen zo hij contractueel die mogelijkheid niet heeft. In het onderhavigeontwerp ontbreekt een bepaling die hem daartoe in staat stelt. Dat lijkt niet billijk, eerder onheus.Alle, vóór de inwerkingtreding van de BBO afgesloten, langjarige contracten kunnen met diteuvel te maken krijgen.1.8 De regering heeft zich voor haar keuze laten leiden door administratieve overwegingen:geen lastenverzwaring, eenvoud voor zowel het bedrijfsleven als de belastingdienst en deervaringen in Nederland en de Nederlandse Antillen. 45 Naar het oordeel van de Raad is deadministratieve lastenverzwaring van een omzetbelasting minder zwaar dan in het algemeen41 Zie het advies van het IMF, ‘Aruba Tax Reform’ en het advies van de FIAS, het adviesorgaan van deInternational Finance Corporation en de Wereldbank, ‘Diversification for sustainable growth and reductionof Risk (2005)42 Pag. 1 en 2, MvT43 Pag. 3, MvT44 Aannemende dat de belasting voor de consument ook 3 percent zal bedragen45 Pag. 3, MvT_____________________________________________________________________ 44

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________wordt aangenomen. Maar bij de BBO neemt hij juist toe, nu dat de ondernemer de belasting pashoeft af te dragen op het tijdstip dat de vergoeding wordt ontvangen. Iedere ondernemer, althansvoor zover hij het transactiestelsel hanteert en een debiteurenadministratie houdt – dat zullen demeesten zijn – zal een aantal extra journaalposten moeten gaan bijhouden om de aansluitingtussen het transactiestelsel en het kasstelsel te maken. De belastingdienst zal dus ook extracontrole moeten uitvoeren op de volledigheid en juistheid van de betaalde BBO.1.9 Naar het oordeel van de Raad zou de regering moeten streven naar ‘boter bij de vis’. Ophet moment dat de levering of de dienst plaatsvindt, dient de belasting op het voorgeschreventijdstip te worden betaald. Dan is de administratie eenvoudig en hoeft de overheid niet te duchtendat haar wordt verteld: ‘maar ik heb het nog niet gehad’ en wordt een bepaling als onder artikel 9,lid 2, sub c, voor de toerekening van vorderingen ouder dan twee jaar tot de bedrijfsomzet,overbodig.1.10 In dit verband vraagt de Raad zich af wat er bij huurkoop moet gebeuren wanneer dekoper wanprestatie pleegt en de verkoper het verkochte weer tot zich neemt. Vaak wordenautomobielen op huurkoop over een termijn tot 5 jaar verkocht. In gevolge artikel 9, lid 2, sub c,dient hij na verloop van twee jaar over de uitstaande vordering BBO te betalen. Hoe eenvoudig isdan de administratie van de verkoper wanneer hij enerzijds de eerste twee jaren bij ontvangst vande (gedeeltelijke) vergoeding BBO moet betalen, daarna het restant en vervolgens de ontvangstenbuiten bedrijfsomzet moet houden om te voorkomen dat hij nogmaals betaalt.1.11 De regering rechtvaardigt de cumulatie van de BBO omdat zij het tarief van 3 procentlaag acht. De ondernemer zal zijn bruto-verkoopprijzen echter met 3.1% moeten verhogen wil hij3% netto belasting kunnen betalen. Maar vooral voor de kleine ondernemer zal dat sterkcumulatief werken, want hij verricht in het algemeen zijn inkopen bij de lokale groothandel en zalzijn prijzen óók met 3.1% moeten verhogen. Hij zal van de cumulatieve werking de meeste lastondervinden. Op den duur zal de kleine ondernemer weg geconcurreerd worden.De cumulatie zal tevens een struikelblok vormen wanneer de overheid in de toekomst het nodigacht om de belasting te verhogen. Mede daarom adviseert de Raad het stelsel niet cumulatief telaten zijn.1.12 De Raad acht de passage: ‘De regering verwacht geen grote nadelen te ondervinden vanhet cumulatieve aspect van het BBO-stelsel, gezien de beperkte hoeveelheid schakels in debedrijfskolom op Aruba’ 46 , in het licht van het voorgaande dan ook minder op zijn plaats. Deregering hoeft voor ‘grote nadelen’ niet beducht te zijn. Uiteindelijk vallen immers de voordelenvan de BBO enkel de regering toe.1.13 Evenmin is op zijn plaats de zin: ‘De keuze voor een niet-cumulatief stelsel zou tot een(aanzienlijk) hoger tarief hebben geleid. In dit verband wordt verwezen naar het niet-cumulatiefBTW-stelsel van Nederland, alwaar een algemeen tarief van 19% van toepassing is.’ 47 De hoogtevan het huidige Nederlandse tarief is bereikt vele jaren na de introductie daarvan in 1969 en moetin de context van een evenwicht tussen directe en indirecte belastingen worden geplaatst. In deArubaanse context zou, zo daarvoor wordt gekozen, een BTW ter hoogte van 3 percent ingevoerdkunnen worden.1.14 De keuze voor de BBO is - blijkens de toelichting - ingegeven door de ervaringen die inSint Maarten met deze vorm van belasting zijn opgedaan. De Raad heeft begrepen dat deredengeving voor Sint Maarten om de BBO te introduceren was gelegen in de noodzaak het opkorte termijn en op eenvoudige manier te kunnen genereren van inkomsten voor de overheid.1.15 Naar analogie van hetgeen onder 1.14 is opgemerkt, heeft de Raad geconstateerd dat deontwerp-begroting van het ministerie van Financiën en Economische Zaken voor het dienstjaar2007 voor een belangrijk deel om de BBO ‘draait’ 48 . Uit een nieuw opgenomen begrotingspost46 Pag. 4, eerste alinea, MvT47 T.a.p.48 Reden waarom naar de mening van de Raad deze begroting een groot voorwaardelijk karakter bezit._____________________________________________________________________ 45

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________7979 blijkt een financieringstekort van Afl. 88.478.000,- waardoor de financieringsbehoefte terdekking waarvan in artikel 2, eerste lid, van het desbetreffende ontwerp machtiging wordtgevraagd, uitkomt op Afl. 26.900.000,-. De Raad schat ten aanzien daarvan dat na aftrek van dekostenverlagende maatregelen, zoals de introductie van de VUT-regeling en het voornemen eenalgemene bezuinigingsronde uit te voeren 49 , een financieringstekort rest van ruim Afl.80.000.000,-. Dit tekort zal volgens de toelichting op de ontwerp-begroting van het ministerie vanFinanciën en Economische Zaken voor het dienstjaar 2007 worden gedekt uit de opbrengsten vande belasting op de bedrijfsomzetten (BBO). Hiermede is naar de mening van de Raad derealiteitswaarde van de gepresenteerde raming van de financieringsbehoefte in ’s Lands ontwerpbegrotingvoor het dienstjaar 2007 volledig afhankelijk van de netto opbrengsten van de BBO.1.16 Ten aanzien van de voorgestelde verschuiving van directe naar indirecte belastingen moetde Raad derhalve concluderen dat – nu een deugdelijke motivering c.q. visie aan dit voorstelontbreekt - vooralsnog uitsluitend het genereren van extra inkomsten voor de overheid aan hetonderhavige voorstel ten grondslag lijkt te liggen. Dit uitgangspunt acht de Raad ten principaleverkeerd. In verband daarmee vraagt de Raad zich in gemoede af of in de behoefte van deoverheid niet op een eenvoudiger manier kan worden voorzien. Niet alleen zullen deconsequenties van het onderhavige voorstel en de inmiddels aan de Raad voor advies voorgelegdeflankerende maatregelen ter compensatie van de gevolgen van de BBO groot zijn en op ditmoment – op basis van de thans beschikbare informatie – nog niet te overzien. Daar komt bij dathet onderhavige ontwerp onvolledig is (de uitkomsten van de onderhandelingen met Valero zijnnog niet bekend) en aan de juistheid van enkele premissen kan worden getwijfeld: de regeringbeoogt 3.1% aan koopkrachtverlies te compenseren; de introductie van een 3% BBO, cumulatief,zou in Sint Maarten een prijsstijging hebben veroorzaakt tussen de 15 en 18%) 50 .1.17 In verband met het voorgaande mist de Raad een beschouwing van de navolgendevraagpunten:a) Heeft de overheid wel voldoende onderzoek en (administratieve) inspanningen verricht omhet moeten nemen van maatregelen ter generering van extra middelen te voorkomen?b) Zijn er geen andere, meer eenvoudige en meer tijdelijke maatregelen mogelijk?c) Hoe effectief is de Belastingdienst met de uitvoering van belastingwetgeving? De Raadbeschikt over een totaalstaat van uitstaande vorderingen van de Belastingdienst van 2003,waar het totaal bedrag van Afl.1421,5 miljoen aan openstaande vorderingen staat opgenomen.De Raad heeft begrepen dat dit bedrag in 2006 inmiddels tot Afl. 1683 miljoen is opgelopen.Hoewel de Raad heeft begrepen dat een belangrijk deel hiervan niet realistisch is dan wel nietmeer invorderbaar, zou een conservatieve aanname van 25% alsnog invorderbare belastingenc.q. premie- afdrachten een nettobedrag van ruim 420 miljoen florin opleveren: hetgeen nietalleen ruim voldoende is voor het verwachte begrotingstekort van 2007, maar de overheidook in staat stelt de overheidsleningen te saneren en de nodige investeringen te doen. Met ditgegeven voorhanden vraagt de Raad zich af of de regering geen toelichting zou kunnen gevenof en in hoeverre deze invorderingsachterstand te gelde gemaakt kan worden en of deeffectiviteit van de Belastingdienst niet eerder moet worden verhoogd alvorens tot eennieuwe belasting, waarvan gevreesd moet worden dat deze evenmin effectief zal wordenuitgevoerd, haar toevlucht te nemen.49 Pag. 1, tweede alinea, MvT op de begroting van het ministerie van Financiën en Economische Zaken vanhet dienstjaar 200750 Aldus gesteld door de Kamer van Koophandel Sint Maarten, tijdens een seminar over de BBO hier teLande, georganiseerd door Adviesbureau Deloitte._____________________________________________________________________ 46

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________d) De Raad vraagt zich met de SER 51 , de Centrale Bank 52 en de FIAS 53 af of er door de (hoge)opbrengsten van de BBO nog wel incentives zullen zijn voor de regering om denoodzakelijke maatregelen te treffen ter beheersing van het uitgavenpatroon van de overheid.1.18 De Raad moet voorts constateren dat er meerdere aspecten zijn die thans eenrechtmatigheids- en doelmatigheidstoets van de onderhavige voorstellen door de Raadbemoeilijken. Zo is de Raad van mening dat het onderhavige ontwerp zich nog niet in eeneindfase bevindt, nu enkele van de principiële uitgangspunten van het ontwerp kennelijk nog terdiscussie staan.1.19 Dit betreft in de eerste plaats de vraag of de Valero Oil Refining Company onder dewerkingsfeer van het ontwerp zal gaan vallen. Dat wil, blijkens de toelichting, de regering wèl.Aan de andere kant bevat het ontwerp in artikel 12, vierde lid, nadrukkelijk eenvrijstellingsmogelijkheid voor de bedrijfsomzetten voor zover deze is gerealiseerd door export.Hierdoor kenmerkt het ontwerp zich door innerlijke tegenstrijdigheden. Naar het oordeel van deRaad wreekt het zich dat de regering geen helder beeld heeft van het object van debelastingheffing. Het is enerzijds heel gemakkelijk te kiezen voor de bedrijfsomzet, maar dat zouongewenste gevolgen kunnen hebben door het treffen van de met export behaalde omzet. In demeeste ontwikkelde landen wordt export onbelast. Ook Nederland, evenals vele andere Europeselanden, kende in de tijd voor de introductie van het BTW-stelsel een vrijstelling voor uitvoer.Daar komt bij dat Vrije Zone-maatschappijen in het ontwerp wel een vrijstelling toegekendkrijgen. Waarom die export wel maar die van Valero niet vrijstellen? Het komt de Raad dan ookonbegrijpelijk voor dat het door Valero (mogelijk) af te dragen bedrag op grond van het ontwerpis meegenomen in de berekening van de BBO-opbrengsten. 54 De Raad acht derhalve hetvoorleggen van het ontwerp voor advies prematuur.Hoewel de Raad een bijdrage van Valero aan ’s Lands kas toejuicht is het naar zijn mening zekervoorspelbaar dat de hoogte van de BBO-afdracht door Valero, zijnde Afl. 180 miljoen 55 , bijValero op problemen zal stuiten. Teneinde de verwachte BBO-opbrengsten en de flankerendemaatregelen in volle omvang te kunnen toetsen, acht de Raad het noodzakelijk dat er ookduidelijkheid wordt verkregen omtrent een eventuele bijdrage van Valero aan ’s Lands kas.1.20 Voorts bereiken de Raad via de media, naar aanleiding van publieke uitlatingen van deminister van Financiën en Economische Zaken, berichten dat verschillende in het ontwerpneergelegde beleidskeuzen ter discussie staan, dan wel zullen worden gewijzigd. Zo zou de BBO– in tegenstelling tot hetgeen in artikel 11 van het ontwerp staat en kennelijk ingegeven doorprotesten van de commerciële sector – wel op de factuur mogen worden vermeld, om slechts eenvoorbeeld te noemen.1.21 Dat er in ieder geval sprake is van haastwerk blijkt ook uit het feit dat evenmin voorafadvies van de SER is verzocht. Dit college heeft inmiddels eigener beweging advies uitgebracht,welk advies op 22 november aan de regering is aangeboden en welk op 28 november jl. door deMinister President aan de Raad is aangeboden. Daarnaast kon de Raad pas op 14 november jl.over het ontwerp inhoudende de flankerende maatregelen ter compensatie van de BBObeschikken. De Raad had de regering bericht, hetgeen later bij schrijven van 10 november 2006nogmaals is bevestigd, dat zowel inzicht in het SER-advies en de flankerende maatregelenminimaal noodzakelijk waren voor de Raad om het onderhavige voorstel te kunnen toetsen.51 Zie het advies eigener beweging van de SER inzake de sociaal economische effecten van de BBO, dd. 21november 2006.52 Zie de inleiding namens de CBA gehouden op 23 november jl. t.g.v. een bijeenkomst van de Kamer vanKoophandel.53 Het adviesorgaan van de International Finance Corporation en de Wereldbank in zijn rapport‘Diversification for sustainable growth and reduction of Risk (2005)54 Pag. 6. derde alinea, MvT55 Pag. 6, derde alinea, MvT_____________________________________________________________________ 47

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________1.22 De Raad moge er in dit verband op wijzen dat weliswaar de regering verantwoordelijk isvoor het tijdig totstandbrengen van wetgeving, doch dat het de verantwoordelijkheid van de Raadis om een volledige toetsing uit te voeren ten aanzien van een voldragen ontwerp. Daarbij kan enmag de Raad de verantwoordelijkheid van de regering niet overnemen, in die zin dat door een telaat in gang zetten van het wetgevingstraject en met het oog op een door de regering gewensteinwerkingtredingsdatum, de Raad zijn staatsrechtelijke taak niet in zijn volle omvang zouuitoefenen.1.23 Tot slot wil de Raad over de beoogde effecten van de introductie van de BBO hetvolgende stellen. Uitgangspunt van de regering is dat de bevolking geen nadelige gevolgen magondervinden van de introductie van de BBO. Daartoe strekken de flankerende maatregelen tercompensatie van de effecten van de BBO. Mede als gevolg van de keuze voor het(ondoorzichtige) cumulatieve stelsel, de effectiviteit van de Belastingdienst (vide 1.17 en 2.1) ende openstaande vraagpunten staat minimaal vast dat de regering dit niet kan garanderen. De BBOzal voorts wel effect moeten sorteren met betrekking tot twee categorieën, die thans naar demening van de regering te weinig of geen bijdrage leveren aan de staatskas: het toerisme enValero. De Raad is echter van mening dat voor geen van beide de BBO het juiste middel is,gezien de omvangrijke exercitie die moet worden verricht om de burger en het bedrijfsleven tecompenseren en de vele onzekerheden die er nog bestaan met betrekking tot de sociaaleconomischegevolgen hiervan. De Raad geeft derhalve in dringende overweging om meergeëigende maatregelen voor beide categorieën te nemen, zoals een niet-cumulatieveomzetbelasting. De SER heeft daartoe in zijn eerder genoemd advies aanbevelingen gedaan.2. Ontwerp-landsverordening2.1 De Raad constateert dat in artikel 1, eerste lid, van het ontwerp het begrip ‘ondernemer’ruim wordt gedefinieerd. Zo zal dit ondernemersbegrip zich bijvoorbeeld mede uitstrekken overinstellingen met een liefdadig of anderszins het algemeen belang bevorderend doel (zonderwinstoogmerk), welke op al dan niet reguliere basis fondsenwervende acties ontplooien. Hierbijmerkt de Raad op dat door een eventueel te verlenen vrijstelling aan dergelijke instellingen dezevolgens het ontwerp niet worden ontslagen van de verplichting tot het doen van aangifte. Ditheeft naar de mening van de Raad niet alleen gevolgen voor de administratieve afhandeling vande aangiftes in het kader van de BBO door het belastingkantoor. In de memorie van toelichtingwordt echter niet aangegeven hoe deze additionele druk op de administratieve capaciteit van hetbelastingkantoor zal worden opgevangen en welke kosten hiermede gemoeid zijn. Globaleberekeningen wijzen op zo’n 10.000 extra aangiften per maand die door het belastingkantoormoeten worden verwerkt. Dit klemt temeer nu volgens de memorie van toelichting de 10 extrafull time controleurs slechts zullen worden ingezet voor het bezoeken van ondernemers welkeonder de werking van de BBO vallen 56 . De Raad acht het derhalve noodzakelijk dat deadditionele druk op de belastingverwerking door het belastingkantoor in de memorie vantoelichting wordt gekwantificeerd waarbij een raming van de kosten terzake wordt opgenomen.Gezien de beoogde inwerkingtredingsdatum van het ontwerp, zijnde 1 januari 2007, acht de Raadhet daarnaast noodzakelijk dat inzichtelijk wordt gemaakt in hoeverre het belastingkantoor thansis geëquipeerd tot de verwerking van een groot aantal maandelijks terugkerende BBO-aangiftes.Daarnaast rest de principiële vraag of de voorgestelde verplichting voor instellingen met eenliefdadig of anderszins het algemeen belang bevorderend doel (zonder winstoogmerk) tot hetdoen van aangifte noodzakelijk dan wel doelmatig is. Zie ook hetgeen onder 2.7 is opgemerkt.2.2 Naar aanleiding van het in artikel 11 neergelegde verbod tot vermelding van de belastingop facturen of kassastroken, wil de Raad uit het oogpunt van transparantie 57 en teneinde eniginzicht te verkrijgen in de doorberekening van de BBO binnen de bedrijfskolom, in dringende56 Pag. 5, derde alinea, MvT57 zie punt 1.14_____________________________________________________________________ 48

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________overweging geven vermelding van de belasting op facturen en kassastroken verplicht te stellen.De Raad heeft begrepen uit publieke uitlatingen van de minister van Financiën en EconomischeZaken dat dit inderdaad wordt overwogen.2.3 Met betrekking tot de in artikel 12 en 13, geregelde vrijstellingen van de BBO constateertde Raad dat uitvoeringsmaatregelen betrekking hebbende op de behandeling van verzoeken totvrijstelling ontbreken. Zoals reeds onder 2.1 is gesteld, houdt een vrijstelling in dat geen BBO isverschuldigd over de bedrijfsomzet maar dat dit de ondernemer niet ontslaat van de verplichtingtot het doen van aangifte. Op de administratieve last voor het belastingkantoor heeft de Raadreeds gewezen onder 2.1. Op deze plaats wenst de Raad te wijzen op het feit dat het ontwerp nietvoorziet in een aanwijzing van een orgaan dat bevoegd is vrijstelling te verlenen alsmede eenregeling van de indiening van een verzoek tot vrijstelling en de daaraan verbonden voorwaarden.De Raad acht het noodzakelijk dat hierin wordt voorzien alvorens hetontwerp in werking treedt.2.4 Artikel 12, tweede lid, onderdeel a, bevat een vrijstelling voor de levering van onroerendezaken voor zover terzake van die levering overdrachtsbelasting is betaald. In de toelichting wordtopgemerkt dat het overdragen van het economisch eigendom van onroerend goed zal leiden totheffing van BBO, aangezien de overdracht van economische eigendom geen belastbaar feit isvoor de overdrachtsbelasting. De Raad acht het op zijn plaats indien de regering ook uitweidtover het geval van de levering van de juridische eigendom nadat de economische eigendom wasovergedragen. Vindt er dan verrekening van de betaalde BBO plaats?2.5 In dit kader bevreemdt het de Raad dat waar de Landsverordening overdrachtsbelastingin artikel 4 een aantal vrijstellingen bevat, deze vrijstellingen door de werking van de BBO tenietworden gedaan. Zo dit de bedoeling is, zou dit niet nader toegelicht moeten worden?Heeft de regering overigens de samenloop van de BBO met andere belastingverordeningen onderde loep genomen? Hoe moeten de twee instrumenten, het invoerrecht en de BBO, in samenhangworden bezien? In Aruba heeft het invoerrecht een zuiver fiscale werking en ontberenbinnenlandse producenten bescherming van de overheid. Zou het geen tijd worden hetinvoerrecht af te schaffen en daarvoor in de plaats een omzetbelasting te introduceren? Zou deZegelverordening nu de BBO wordt ingevoerd, niet afgeschaft moeten worden? Moetenconsumenten voor bepaalde transacties zowel zegel als BBO betalen?2.6 De Raad stelt vast datten aanzien van de in artikel 12, derde lid, geregelde vrijstelling voor de belasting op debedrijfsomzet van bedrijven die als doel hebben de productie van water en elektriciteit, eenredengeving in de memorie van toelichting ontbreekt. De Raad acht het noodzakelijk dat hierinwordt voorzien. Indien aan deze vrijstelling de premisse ten grondslag ligt dat vanwege deinvoering van de BBO de prijzen van water en elektriciteit, als zijnde eerste levensbehoeften, nietmogen stijgen dan acht de Raad deze maar ten dele valide. De toeleveringsbedrijven vanbijvoorbeeld de WEB N.V. en Elmar N.V. zullen immers, voorzover het geen brandstof voor deopwekking van energie betreft, gezien het kostprijsverhogende karakter van de BBO voor hunproducten een hogere prijs in rekening brengen. De verwachting is naar ’s Raads meninggerechtvaardigd dat het water- en elektriciteitsbedrijf deze kosten zullen doorberekenen aan deconsument. In dit kader wenst de Raad er tevens op te wijzen dat gezien het feit dat het water- enelektriciteitsbedrijf zijn vrijgesteld controle op deze afwenteling vanwege de inspecteur derbelastingen problematisch is. Overigens vraagt de Raad zich af gezien de relatie tussen devrijstelling en het feit dat deze eerste levensbehoeften betreft waarom niet tevens de levering vangas aan consumenten (Arugas N.V.) is vrijgesteld. De Raad merkt voorts op dat drinkwater dat tekoop wordt aangeboden via de detailhandel wel onder de BBO valt.2.7 De Raad vraagt zich af wat de reden is om aan de minister in artikel 13, vierde lid, debevoegdheid tot aanwijzing toe te kennen van instellingen en beroepen in de medische of socialezorg waarvan de bedrijfsomzetten worden vrijgesteld. De memorie van toelichting geeft omtrentdeze bevoegdheidstoedeling geen uitsluitsel. Het komt de Raad voor dat de voorgesteldeaanwijzing van de betreffende instellingen bij landsbesluit h.a.m. niet doelmatig is. Een dergelijk_____________________________________________________________________ 49

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________landsbesluit zou immer na oprichting van een instelling die onder de omschrijving van artikel 13,vierde lid, valt wederom aangepast dienen te worden. Tevens acht de Raad het van belang dat deaanwijzing van een instelling als bedoeld in artikel 13, vierde lid, tot stand komt op basis vanobjectieve criteria, mede in verband met de rechtszekerheid. De Raad beveelt derhalve aanobjectieve criteria ter bepaling van de omstandigheid of een instelling valt onder de in artikel 13,vierde lid, genoemde omschrijving van instelling die in aanmerking komen voor vrijstelling, op tenemen in het ontwerp, eventueel voorzien van een hardheidsclausule.3. Memorie van toelichting3.1 Naar aanleiding van de controle op de BBO-afdrachten door het belastingkantoor 58 is bijde Raad de vraag gerezen in hoeverre van overheidswege zal worden toegezien op de stijging vande prijzen als gevolg van de invoering van de BBO.3.2 De Raad vraagt zich af op basis van welke vooronderstellingen de onderverdeling van deBBO-opbrengsten 59 is berekend en beveelt aan deze op te nemen in de memorie van toelichting.3.3 De Raad acht het wenselijk dat de hoogte van de ‘benaderde’ consumptie 60 van Afl. 2,26miljard nader wordt onderbouwd.3.4 De Raad meent dat er in de tweede zin op pagina 6 van de memorie van toelichtingsprake is van een verschrijving en beveelt aan het cijfer ‘6,92’ te vervangen door: 69,2.3.5 Gezien het feit dat de Sociaal Economische Raad (SER) op 21 november 2006 adviesheeft uitgebracht aangaande het onderhavige ontwerp, beveelt de Raad aan dit advies in dememorie van toelichting te bespreken in plaats van het advies van de secretaris van de SER d.d.25 september 2006. Overigens bevreemdt het de Raad dat in de toelichting gewag wordt gemaaktvan een advies dat niet afkomstig is van de SER, doch van diens ambtelijk secretaris.4. Flankerende maatregelen4.1 Gezien het in punt 1.1 beschreven karakter van de BBO onderschrijft de Raad deopvatting van de regering dat het koopkrachtverlies zoveel mogelijk dient te worden ondervangendoor onder andere een verlaging van de tarieven van de inkomstenbelasting 61 . De Raad deeltechter niet de mening dat hiertoe tevens het tarief van de winstbelasting dient te wordenverlaagd 62 . Naar de mening van de Raad zullen ondernemers de te betalen BBO voor hetovergrote deel doorberekenen in de prijs van hun producten. Zij kunnen dan ook niet alsbelastingdrager worden aangemerkt. In de opvatting van de Raad kan er derhalve geenrechtvaardiging voor de verlaging van het winstbelastingtarief gevonden worden in decompensatie van het koopkrachtverlies als gevolg van de invoering van de BBO.4.2 Ten overvloede moge de Raad erop wijzen dat het onderhavige ontwerp slechts kanworden bezien dan wel beoordeeld in samenhang van de zogenaamde flankerende maatregelen,die in andere voorstellen worden geregeld. Dat geldt tevens voor de desbetreffende adviezen vande Raad, waarin de Raad nader zal ingaan op de socio-economische gevolgen.5. Conclusie en eindadviesDe Raad kan zich op grond van het bovenstaande niet met de doelstelling en de inhoudverenigingen en geeft u in overweging het onderhavige ontwerp niet aan de Staten aan te bieden,dan nadat met het voorgaande rekening zal zijn gehouden.’58 Pag 3, derde alinea, MvT59 Pag. 5, vierde alinea, MvT60 Pag. 6, eerste alinea, MvT61 Pag. 6, tweede alinea, MvT62 Idem_____________________________________________________________________ 50

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Ontwerp-landsverordening houdende wijziging van de Landsverordeningaanvangwerkzaamheden SETAR NV (AB 2002 no. 125), de Landsverordeninginstelling Servicio di Limpieza di Aruba (AB 2005 no. 5), de Landsverordeninginstelling Instituto Medico San Nicolas (AB 2005 no. 6), de LandsverordeningPrivatisering APFA (AB 2005 no. 30) en de Landsverordening verzelfstandigingpostwezen (AB 2005 no. 43)Ingekomen: 2-11-2006. Kenmerk: 225-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet.Ontwerp-landsverordening houdende machtiging van de minister van Onderwijs,Sociale Zaken en Infrastructuur tot het namens het Land verlenen van eenkwijtschelding aan de publiekrechtelijke rechtspersoon Instituto Medico SanNicolas in verband met de verschaffing van opstallen in het kader van eenerfpachtuitgifte door het Land aan deze publiekrechtelijke rechtspersoonIngekomen: 10-11-2006. Advies: 17-12-2006, kenmerk RvA 234-06Uit het advies:‘Met het onderhavige ontwerp wordt beoogd een schuld van het Instituto Medico San Nicolas(IMSAN) aan het Land ter hoogte van Afl. 7.3 miljoen kwijt te schelden (zijnde de waarde van deopstallen), met de bedoeling de kredietwaardigheid van deze publiekechtelijke rechtspersoon teverhogen.De Raad moge naar aanleiding van hetgeen in de toelichting is gesteld, dat de kredietwaardigheidvan het IMSAN ernstig zou worden aangetast, indien de rechtspersoon deze schuld zou moetenterugbetalen, niet juist is: betaling van schulden verhoogt de kredietwaardigheid, ook omdatdaarmee blijk wordt gegeven van het vermogen en de bereidheid tot nakoming vanverplichtingen.Kennelijk is het IMSAN nu, twee jaar na zijn instelling, niet in staat deze schuld af te betalen. Indat verband moge de Raad verwijzen naar zijn advies van 27 augustus 2004 (RvA 168-04, incopie bijgesloten) inzake de oprichting van het IMSAN, waarin de Raad zijn twijfels heeftneergelegd omtrent de financiële haalbaarheid van het IMSAN, mede omdat niet duidelijk waswaar de rechtspersoon zijn werkkapitaal vandaan zou krijgen.Voor het verhogen van de kredietwaardigheid is kwijtschelding van de schuld nietnoodzakelijkerwijs het enige alternatief: indien het Land bereid is de schuld te doen aanmerkenals een ‘achtergestelde lening’, zal het IMSAN op basis daarvan geldleningen kunnen aangaan.Voordeel van deze constructie is dat het Land zeggenschap kan bedingen bij het aangaan vanleningen, welke zeggenschap hij bij kwijtschelding sec en thans op grond van deLandsverordening instelling Instituto Medico San Nicolas (AB 2005 no. 6) niet heeft.Indien voor deze optie niet wordt gekozen, dan geeft de Raad in dringende overweging omvoorwaarden te doen stellen ten aanzien van het vervreemden, belasten e.d. door de IMSAN vande gebouwen, in die zin dat dit niet dan zonder toestemming van het Land kan geschieden. Aanhet onderhavige ontwerp ware derhalve een wijziging in dier voege van de Landsverordeninginstelling Instituto Medico San Nicolas (AB 2005 no. 6) toe te voegen.De Raad vraagt zich namelijk af in hoeverre het IMSAN in staat zal zijn toekomstige financiëleverplichtingen na te komen, nu het thans niet in staat is zijn huidige verplichtingen na te komen.Voorkomen dient te worden dat uiteindelijk voor rekening van het Land zal komen hetgeen thansblijkbaar op basis van de kwijtschelding zou kunnen worden geleend.’Ontwerp-landsverordening tot wijziging van diverse belastingverordening en tot hettreffen van voorzieningen in verband met de invoering van een belasting opbedrijfsomzetten, alsmede tot aanpassing van verschillende belastingverordeningen_____________________________________________________________________ 51

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________en andere landsverordeningen met het oog op correcties en herstel van omissies(invoering BBO, aanbrengen correcties en herstel omissies)Ingekomen: 14-11-2006. Kenmerk: 235-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet.Ontwerp-landsverordening tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek van Aruba(herziening regeling burgerlijke stand)Ingekomen: 15-11-2006. Kenmerk: 239-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet.Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van de AlgemeneRekenkamer van Aruba voor het dienstjaar 2004Ingekomen: 21-11-2006. Advies: 30-11-2006, kenmerk RvA 242-06Uit het advies:‘Naar aanleiding van bijgaande aan de Raad ingevolge artikel 5, Landsverordeningbekendmaking en inwerkingtreding (AB 1992 no. GT 3) toegezonden goedgekeurde ontwerplandsverordeningtot vaststelling van de begroting van de Algemene Rekenkamer voor hetdienstjaar 2004, moge de Raad Uwe Excellentie het volgende berichten.De procedure voor de totstandkoming van landsverordeningen staat dwingend in deStaatsregeling van Aruba voorgeschreven. Ingevolge artikel IV.I van de Staatsregeling wordt:- een ontwerp-landsverordening door de regering, gemachtigd door de ministerraad endoor tussenkomst van de Gouverneur aan de Raad van Advies voorgelegd;- naar aanleiding van het advies van de Raad door de regering een nader rapport opgesteld,waarin is aangegeven of en op welke wijze gehoor is gegeven aan het advies van de Raadvan Advies;- het (gewijzigd) ontwerp, vergezeld van het advies van de Raad van Advies en het naderrapport van de regering, aan de Staten ter goedkeuring aangeboden;- na parlementaire goedkeuring de ontwerp-landsverordening door de regeringbekrachtigd.De landsverordening krijgt vervolgens pas rechtskracht (treedt in werking), nadat het in hetAfkondigingsblad is afgekondigd.Het onderhavige ontwerp betreft een initiatief-ontwerp landsverordening tot vaststelling van debegroting van de Algemene Rekenkamer voor het dienstjaar 2004. Hierbij wordt een zelfdeprocedure als van een regeringsontwerp voorgeschreven, met dat verschil dat de initiatiefnemersde plaats van de regering innemen in dier voege dat de Staten de Raad rechtstreeks horen. Hetniet volgen van de werkwijze die de Staatsregeling voorschrijft is strijdig met de constitutie.Indien de initiatiefnemers de Raad niet horen, kan niet worden gesteld dat de regering in ditconstitutionele gebrek ten aanzien van de totstandkoming kan voorzien door ingevolge artikel 5van de Landsverordening bekendmaking en inwerkingtreding (AB 1992 no. GT 2) ten aanzienvan een goedgekeurd ontwerp: deze wet is niet bedoeld om constitutionele gebreken bij detotstandkoming van een ontwerp te redresseren.Ook is er ten aanzien van een goedgekeurd initiatief-ontwerp geen mogelijkheid meer voor eeninhoudelijke toetsing door de Raad. Het horen van de Raad in de zin van artikel IV.1 van deStaatsregeling en artikel 16 van de Landsverordening Raad van Advies (AB 1992 no. GT 3) is –zoals de wetgever behoort te weten - niet bedoeld als een inhoudsloze formaliteit.De reden waarom de regering een goedgekeurd initiatief-ontwerp aan de Raad van Advies kanvoorleggen (ook als de Raad reeds door de initiatiefnemers ten aanzien van het ontwerp is_____________________________________________________________________ 52

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________gehoord) is een zelfstandige bevoegdheid en is gelegen in het feit dat de regering om de haarmoverende redenen niet verplicht is een goedgekeurd initiatief-ontwerp vast te stellen. Tenaanzien van het onderhavige ontwerp kan de regering vanwege strijdigheid met de Staatsregelingniet tot bekrachtiging en bekendmaking overgaan: de overweging ‘Heeft de Raad van adviesgehoord’ is in strijd met de realiteit.Naast bovengenoemde staatsrechtelijke bezwaren, kleven er ook comptabele enbestuursrechtelijke bezwaren aan bekrachtiging en afkondiging van het onderhavige ontwerp.Hoewel de inwerkingtreding in zijn algemeenheid ook met terugwerkende kracht kanplaatsvinden, kent dit uitzondering met betrekking tot wetgeving die strafbepalingen inhouden,wetgeving die voor burgers belastende bepalingen inhouden, belastingwetgeving en wetgevingten aanzien waarvan de aard zich hiertegen verzet. De begroting van het Land, van welk totaalook de onderhavige (deel) begroting deel uitmaakt betreft een formele wet, inhoudende eenmachtiging vooraf tot het doen van uitgaven, zoals opgenomen in die begroting.Conclusie:1. Het onderhavige horen van de Raad is geen horen in de zin van artikel IV.1 van deStaatsregeling en artikel 16 van de Landsverordening Raad van Advies (AB 1992 no. GT3);2. Het ontwerp is nog niet in werking getreden, omdat het nog niet is afgekondigd;3. De regering kan het niet bekrachtiging en afkondigen, wegens een constitutioneelprocedureel gebrek;4. Er zijn uitgaven gedaan op basis van een landsverordening die niet in werking is getredenen waartoe derhalve het bestuursorgaan niet bevoegd was;5. Hoewel een landsverordening in zij algemeenheid met terugwerkende kracht in werkingkan treden, is dit niet mogelijk ten aanzien van een begrotingslandsverordening, gezienhet karakter daarvan: het is op straffe van nietigheid ingevolge artikel 31 van deComptabiliteitsverordening 1989 een machtiging vooraf;6. een bevoegdheidsgebrek waardoor het bestuurshandelen onrechtmatig is kan niet metterugwerkende kracht, bijvoorbeeld door het achteraf verschaffen van eenvoorgeschreven wettelijke machtiging, worden opgeheven: bij bekrachtiging enafkondiging van de regering zou de landsverordening c.q. de begroting ingevolge artikel31 CV 1989 nietig zijn;7. Wel kan – als enige mogelijkheid die thans nog rest - ter bekrachtiging van de thansonrechtmatige rechtshandelingen een landsverordening ter bekrachtiging van dezerechtshandelingen tot stand te worden gebracht.De Raad heeft overigens de regering en de Staten eigener beweging meerdere malen op de hoogtegebracht en betreurt het dat de regering tracht de Raad thans op een onjuiste grond ‘te horen’.’Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van de AlgemeneRekenkamer van Aruba voor het dienstjaar 2006Ingekomen: 21-11-2006. Advies: 30-11-2006, kenmerk RvA 243-06Verwezen zij naar hetgeen de Raad in zijn advies op de ontwerp-landsverordening totvaststelling van de begroting van de Algemene Rekenkamer van Aruba voor hetdienstjaar 2004 (RvA 242-06) heeft opgemerkt.Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van Staten van Arubavoor het dienstjaar 2004Ingekomen: 21-11-2006. Advies: 30-11-2006, kenmerk RvA 244-06_____________________________________________________________________ 53

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Verwezen zij naar hetgeen de Raad in zijn advies op de ontwerp-landsverordening totvaststelling van de begroting van de Algemene Rekenkamer van Aruba voor hetdienstjaar 2004 (RvA 242-06) heeft opgemerkt.Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van Staten van Arubavoor het dienstjaar 2005Ingekomen: 21-11-2006. Advies: 30-11-2006, kenmerk RvA 245-06Verwezen zij naar hetgeen de Raad in zijn advies op de ontwerp-landsverordening totvaststelling van de begroting van de Algemene Rekenkamer van Aruba voor hetdienstjaar 2004 (RvA 242-06) heeft opgemerkt.Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van Staten van Arubavoor het dienstjaar 2006Ingekomen: 21-11-2006. Advies: 30-11-2006, kenmerk RvA 246-06Verwezen zij naar hetgeen de Raad in zijn advies op de ontwerp-landsverordening totvaststelling van de begroting van de Algemene Rekenkamer van Aruba voor hetdienstjaar 2004 (RvA 242-06) heeft opgemerkt.3.3.2 ontwerpen van landsbesluiten houdende algemene maatregelenIn deze paragraaf wordt een opsomming gegeven van de 22 ontwerpen van landsbesluiten,houdende algemene maatregelen, ten aanzien waarvan de Raad in het verslagjaar advies heeftuitgebracht. Uit de data van binnenkomst van het ontwerp en de datum van het advies van deRaad terzake kan de behandeltermijn door de Raad worden opgemaakt. Geconcludeerd kanworden dat ongeveer 77% van de ontwerpen van landsbesluiten houdende algemene maatregeleneen gemiddelde behandeltermijn hebben van één maand of minder. Van enkele van de adviezenzijn – voor zover deze relevant werden geacht voor een bredere kennisname – gedeelten van detekst weergegeven.Van de 22 ontwerpen is er 1 van regeringswege teruggenomen. Ten aanzien van 11 ontwerpenhad de Raad ernstige bezwaren en konden naar de mening van de Raad niet tot stand wordengebracht, dan nadat aan ernstige bezwaren tegemoet zou zijn gekomen. Bij 6 ontwerpen werddoor de Raad een minder zwaar dictum gegeven en werd de regering gevraagd aandacht teschenken dan wel rekening te houden met zijn opmerkingen. Vier ontwerpen kregen eenzogenaamd ‘blanco dictum’, inhoudende dat de Raad geen bezwaren tegen de doelstelling en deinhoud van het ontwerp had. Van 8 ontwerpen wordt de behandeling in 2007 voortgezet.Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van hetRetributie- en legesbesluit Dienst Openbare Werken (AB 1991 no. 88)Ingekomen: 4-1-2006. Advies: 18-1-2006, kenmerk RvA 02-06Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 2,eerste lid, van de Landsverordening vrije zones 2000 (AB 2000 no. 28) (Landsbesluitvrije zone-terreinen) nrIngekomen: 4-1-2006. Advies: 18-1-2006, kenmerk RvA: 03-06_____________________________________________________________________ 54

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van hetLandsbesluit inkomensgrens AZV en glijdende schaal AZV/AOV/AWW (AB 2001no. 2) (vaststelling inkomensgrens voor de jaren 2002, 2003 en vanaf 2005)Ingekomen: 31-1-2006. Advies: 15-2-2006, kenmerk: 16-06Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van hetLandsbesluit ambts- en geweldsinstructie politie (AB 2005 no. 66) nrIngekomen: 3-2-2006. Advies: 15-2-006, kenmerk: 19-06Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter vastlegging van dearbeidsvoorwaarden van de directeur van de Sociale Verzekeringsbank(Landsbesluit rechtspositie directeur SVB)Ingekomen: 13-2-2006. Advies: 5-4-2006, kenmerk: 35-06Uit het advies:‘Blijkens de nota van toelichting is in het onderhavige ontwerp met betrekking tot een aantalprimaire arbeidsvoorwaarden aansluiting gezocht bij de ambtelijke rechtspositie. 63 De Raadconstateert echter dat deze aansluiting niet opgaat voor de belangrijkste primairearbeidsvoorwaarde te weten de salariëring. Krachtens de bezoldigingsregeling Aruba 1986 (AB1996 no. GT 10) is schaal 16 de hoogste schaal waarin een ambtenaar kan worden benoemd. Naar’s Raads oordeel overschrijdt het in artikel 2, eerste lid, van het ontwerp genoemde salarisbedragfors de bezoldiging gekoppeld aan de hoogste ambtenarenschaal. Hieraan doet naar de meningvan de Raad niet af dat dit salarisbedrag is geformuleerd als een maximumbedrag. De Raad achthet derhalve noodzakelijk dat deze discrepantie de salariëring van de directeur van de SocialeVerzekeringsbank en de hoogste ambtenarenbezoldiging wordt gemotiveerd.Aansluiting bij de ambtelijke rechtspositie acht de Raad voorts niet aanwezig ten aanzienvan het gestelde in artikel 2, derde lid, van het ontwerp alwaar de aanpassing van het salarisplaatsvindt overeenkomstig het percentage waarmee het minimumloon wordt aangepast.Indexering van ambtenarensalarissen vindt immers plaats ten gevolge van vrije onderhandelingdoor de ambtenarenvakbonden met de regering. Verhoging van de minimumlonen echter kanplaatsvinden bij ministeriële beschikking naar evenredigheid met de stijging van de door hetCentraal Bureau voor de Statistiek vastgestelde prijsindexcijfers van de gezinsconsumptie. 64 Ookten aanzien van deze discrepantie met de ambtenarenrechtspositie acht de Raad een naderemotivering op zijn plaats.De Raad vraagt zich tevens af of de functie van directeur van de SocialeVerzekeringsbank is beschreven en gewogen door een daartoe gecertificeerde instantie. De Raadacht het vanwege de eerdergenoemde aansluiting bij de ambtelijke rechtspositie alsmede dehoogte van de maximum salariëring, in de rede liggen dat deze functie door de Directie PersoneelOrganisatie is gewaardeerd. Uit een dergelijke functiebeschrijving en –waardering dient naar demening van de Raad te blijken waarom de uitvoerende functie van directeur van de SocialeVerzekeringsbank zoveel hoger wordt gewaardeerd dan bijvoorbeeld de functie van Directeur vande Directie Financiën of Directeur van de Directie Belastingen, welke als beleidsadviserendefuncties kunnen worden gekwalificeerd. De Raad acht het wenselijk dat de uitkomst van defunctiebeschrijving en –waardering, ter verhoging van een draagkrachtige motivering van hetonderhavige ontwerp, in de nota van toelichting wordt opgenomen.63 NvT, derde alinea64 Zie artikel 13 van de Landsverordening minimumlonen (AB 1989 no. GT 26)_____________________________________________________________________ 55

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________De Raad acht de in artikel 6 van het ontwerp opgenomen ministeriëlegoedkeuringsbevoegdheid met betrekking tot de opneming van arbeidsvoorwaarden in dearbeidsovereenkomst van de directeur van de Sociale Verzekeringsbank, welke voor de SocialeVerzekeringsbank kosten met zich mee brengen die het bedrag van Afl. 1000,- per maandoverstijgen, in strijd met de formulering en strekking van artikel 6, tweede lid, van deLandsverordening Sociale Verzekeringsbank (AB 1995 no. GT 1). Dit artikel bepaalt namelijkdat alles wat op de arbeidsvoorwaarden van de directeur betrekking heeft, wordt geregeld bijlandsbesluit, houdende algemene maatregelen. Deze formulering laat naar het oordeel van deRaad geen delegatie van bevoegdheden toe. Overigens vraagt de Raad zich af, gezien de reedseerder gesignaleerde discrepantie tussen de ambtelijke rechtspositie en de salariëring van dedirecteur van de Sociale Verzekeringsbank, in hoeverre er behoefte bestaat aan de opnemingadditionele arbeidsvoorwaarden waarvan de kosten maximaal Afl. 1000,- per maand bedragen.’Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel97 van het Bemanningsbesluit Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse zeeschepen(AB 2002 no. 8; Stb. 44) (Procedurebesluit bemanningsdocumenten)Ingekomen: 22-2-2006. Advies: 22-3-2006, kenmerk: 40-06Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van artikel127 van de Landsverordening in-, uit- en doorvoer (AB 2000 no. GT 10) (aanpassingtarieven invoerrechten)Ingekomen: 22-2-2006. Advies 30-3-2006, kenmerk: 41-06Uit het advies:‘De Raad constateert dat de landsverordening in-, uit-, en doorvoer (AB 2000 no. GT 10) voorzietin een speciale procedure terzake de aanpassing van de tarieven van de invoerrechten inhoudendedat deze kan geschieden bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, waarna vanregeringswege onverwijld een voorstel aan de Staten dient te worden gedaan tot bekrachtiging bijlandsverordening van de alsdan reeds in werking getreden aanpassing van de tarieven van deinvoerrechten. 65 De Raad stelt vast dat de Staten derhalve niet betrokken zijn bij de aanpassingvan de tarieven van de invoerrechten voor de inwerkingtreding ervan. Het bestaan van eendergelijke speciale procedure zonder bemoeienis van de volksvertegenwoordiging vooraf, maaktnaar het oordeel van de Raad dat er hoge eisen moeten worden gesteld aan de zorgvuldigheidwaarmee een landsbesluit, h.a.m., strekkende tot aanpassing van de tarieven van de invoerrechtentot stand komt. Zo zal naar de mening van de Raad in de voorbereidingsfase van regeringswegeadvies dienen te worden ingewonnen van de betrokken beleidsdirecties en diensten alsmede vanonafhankelijke adviescolleges, zoals de Sociaal Economische Raad (SER), en de betrokkenbelangenorganisaties van burgers en bedrijven.Naar ’s Raads mening is bij de totstandkoming van het onderhavige ontwerponvoldoende zorgvuldigheid betracht. Zo is de Raad niet gebleken van enige beleidsadviezenterzake door de betrokken overheidsdiensten en is uit ambtsberichten vernomen dat de SER, hetexterne adviesorgaan dat bij uitstek is geëquipeerd tot het beoordelen van de sociaal-economischeen macro-economisch neveneffecten van het ontwerp, niet om advies is verzocht. Tevens is het deRaad duidelijk geworden dat van regeringswege geen overleg is gevoerd met dan wel advies isgevraagd aan externe belangenorganisaties en overige maatschappelijke organisaties. Dit klemttemeer indien wordt meegewogen dat de voorgestelde tariefswijzigingen zullen resulteren inmeeropbrengsten van de invoerrechten van circa 30 percent 66 en aldus een behoorlijke impact65 Artikel 127a, eerste en derde lid, van de landsverordening in-, uit-, en doorvoer (AB 2000 no. GT 10)66 De Raad baseert zich hiervoor op de van het CBS ontvangen invoercijfers over 2003 en 2004._____________________________________________________________________ 56

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________zullen hebben op de koopkracht van de consument en de investeringen of bevoorrading van hetbedrijfsleven.De Raad stelt vast dat een analyse van de sociaal-economische en macro-economischeeffecten van de voorgenomen aanpassing van de invoerrechten in de nota van toelichting ofanderszins ontbreekt. Hierdoor wordt het voor de Raad schier onmogelijk een volledigerechtmatigheids- en doelmatigheidstoetsing uit te voeren aangaande het ontwerp. In dit kaderwenst de Raad er tevens op te wijzen dat hem tot op heden nog geen ontwerp-landsverordeningentot vaststelling van ’s Lands begrotingen voor het dienstjaar 2006 ter advisering is voorgelegd.Deze omstandigheid heeft tot gevolg dat enig financieel toetsingskader voor de Raad ontbreekt enwordt de Raad op deze wijze de toetsing met betrekking tot de wenselijkheid van het onderhavigeontwerp, met name voor wat betreft de door de regering aangegeven opbrengsten, nagenoegonmogelijk gemaakt. De Raad vraagt zich derhalve af hoe de hierboven geschetste gebrekkigetotstandkoming van het ontwerp alsmede het ontbreken van een financieel-economische analyseterzake de effecten van de voorgestelde maatregelen zich verhouden met deugdelijkheid vanbestuur.Ten aanzien van de wenselijkheid van het ontwerp vraagt de Raad zich af hoe deaanpassing van de verschillende tarieven van invoerrechten zich verhoudt met de door deregering aangekondigde introductie van een omzetbelasting (sales tax). Indien een dergelijkebelasting op korte termijn zou worden ingevoerd, is dan de regering voornemens de tarieven vande invoerrechten wederom te wijzigen? Mocht dit niet het geval zijn dan vraagt de Raad zich afof alsdan niet een onevenredig grote lastenverzwaring op de burgers en bedrijfsleven wordtgelegd.De Raad wil hierbij opmerken dat, ook al bestaat de mogelijkheid bij landsbesluit h.a.m.de invoerrechten te wijzigen, gelet op de draagwijdte van de voorgestelde tariefswijzigingen enhet ontbreken van expliciete beleids- en begrotingskaders waarbinnen zij een bestemming zoudenmoeten krijgen, de weg van wijziging door middel van een ontwerp-landsverordening teverkiezen ware omdat daarmede het budgetrecht van de Staten onverkort in stand blijft en eenopenbare discussie over de voor- en nadelen kan plaatsvinden. De nu te volgen weg beperkt datrecht en stelt de Staten de facto voor een fait accompli waarvan het nagenoeg onmogelijk is terugte komen.Onverminderd de hierboven genoemde bezwaren wijst de Raad er op dat het onderhavigeontwerp onverwijld dient te worden gevolgd door de aanbieding van eenbekrachtingslandsverordening. De Raad hecht eraan dat het begrip ‘onverwijld’ eng wordtgeïnterpreteerd vanwege het zeer ingrijpende karakter van de voorgestelde aanpassingen van detarieven van invoerrechten. De Raad is op de hoogte van de beleidslijn van de regering terzakeinhoudende dat een tijdsverloop van ± 6 maanden tussen het tijdstip van afkondiging van hetwijzigingslandsbesluit en de aanbieding van de bekrachtigingslandsverordening niet als excessiefwordt beoordeeld. 67 Nu echter ten aanzien van nagenoeg alle aan invoerrecht onderworpengoederen een nieuw tarief zal gaan gelden, acht de Raad het zeer gewenst dat de voorgesteldeaanpassingen ten spoedigste aan de Staten ter bekrachtiging worden voorgelegd zodat de Stateneen reële kans wordt geboden tot inhoudelijk overleg terzake met de regering. In het kader van debehandeling van de bekrachtigingslandsverordening door de Staten zouden deze nader onderzoekkunnen gelasten naar sociaal-economische en macro-economische effecten van de voorgesteldeaanpassingen van de tarieven van de invoerrechten. Naar aanleiding van de uitkomsten van een67 Nader rapport van 19 februari 2003, kenmerk SW 144/02b, inzake de ontwerp-landsverordening totbekrachtiging van het landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van deLandsverordening accijns op bier (AB 1993 no. GT 20), de Landsverordening accijns op gedistilleerd (AB1991 no. GT 27), de Landsverordening accijns op sigaretten (AB 1989 no. GT 31), de Landsverordeningaccijns minerale oliën (AB 1989 no. GT 56), de Landsverordening in-, uit-, en doorvoer (AB 2000 no. GT10) en het Landsbesluit speelvergunningsrecht (AB 1990 no. GT 8)(AB 2002 no. 87)_____________________________________________________________________ 57

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________dergelijk onderzoek kunnen de Staten vervolgens beslissen of tot gehele of gedeeltelijkebekrachtiging van het onderhavige ontwerp kan worden overgegaan. Om de hiervoor genoemderedenen en vanwege het feit dat de vorm en inhoud van een bekrachtigingslandsverordening geengroot beslag zal leggen op de aanwezige wetgevingscapaciteit van het Land, beveelt de Raad aandeze binnen een maand na afkondiging van het onderhavige ontwerp aan de Raad aan te bieden.’Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van deartikel 458, tweede lid, van het Wetboek van Koophandel van Aruba (AB 1990 no.GT 50) (Zeescheepvaartbemanningssamenstellingsbesluit)Ingekomen: 22-2-2006. Advies: 22-3-2006, kenmerk: 42-06Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van deLandsverordening accijns minerale oliënIngekomen: 23-3-2006. Advies: 5-7-2006, kenmerk: 62-06Uit het advies:‘De Raad constateert dat met de in het ontwerp voorgestelde verlaging van de accijns op benzine,kerosine en gasolie, voor de periode 14 september 2005 tot 1 april 2006, wordt beoogd denegatieve effecten van de gestegen olieprijzen op de koopkracht van de bevolking en detoeristische sector te absorberen. 68 Vervolgens is naar het oordeel van de regering de prijs vanruwe aardolie en de daaruit gedistilleerde producten dermate gedaald dat de accijnzen zoals dezegolden voor 14 september 2005 weer kunnen worden geheven. Uit de considerans van hetontwerp alsmede de nota van toelichting maakt de Raad derhalve op dat het behoud vankoopkracht voor de Arubaanse bevolking en de toeristische sector voor de regering de drijfveer isgeweest voor de verlaging van de betreffende accijnzen respectievelijk de terugbrenging ervan tothet niveau van voor 14 september 2005. De Raad stelt vast dat met betrekking tot dezeaanpassing van de accijnzen op aardolieproducten, zijdens de regering wordt uitgegaan van depremisse dat de prijs van aardolieproducten inmiddels dusdanig is gedaald dat aanpassingmogelijk is. 69 Hoewel in de nota van toelichting niets wordt gesteld ten aanzien van het behoudvan koopkracht, ligt het in de rede, gezien het doel van het onderhavige ontwerp, er van uit tegaan dat aanpassing van de accijnzen op aardolieproducten zonder koopkrachtverlies dient tegeschieden.Ten aanzien van eerdergenoemde premisse merkt de Raad op dat op het moment vanindiening van het ontwerp de prijzen van aardolieproducten aanzienlijk waren gedaald, maar datuit de aan de Raad ter beschikking gestelde gegevens blijkt dat de prijs van de betreffendeaardolieproducten thans het niveau van september 2005 zeer dicht is genaderd. Dit houdt naar ‘sRaads mening in dat weliswaar rechtens de hoogte van de betreffende accijnzen wordtteruggebracht op het niveau van 14 september 2005, echter, de facto zal deze aanpassing leidentot een hogere prijs van de betreffende aardolieproducten voor de consument. Dezeomstandigheid heeft naar het oordeel van de Raad verlies van koopkracht voor de consument totgevolg. De Raad constateert dat met het ontwerp nu juist werd beoogd het hiervoor geschetstegevolg te vermijden, hetgeen tot het oordeel leidt dat, door het ontbreken van een feitelijkevooronderstelling, de considerans en de motivering in de nota van toelichting niet (meer) geheelten grondslag kunnen liggen aan het ontwerp en daarmede het doel van het ontwerp niet volledigkan worden bereikt. De Raad geeft, gezien het doel van het ontwerp, in overweging deinwerkingtreding ervan te laten plaatsvinden op het moment dat de prijs van de betreffende68 Zie pag 1, eerste alinea, laatste zin en tweede alinea, eerste zin NvT69 Pag. 2, eerste alinea NvT_____________________________________________________________________ 58

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________aardolieproducten zodanig is gedaald dat aanpassing van de accijnzen kan plaatsvinden zonderkoopkrachtverlies voor de consument.De Raad vraagt zich met betrekking tot de voorgestelde accijnsverlaging af of er in deperiode van 14 september 2005 tot 1 april 2006 enige inkomensderving voor de overheid heeftplaatsgevonden. De nota van toelichting biedt op dit onderdeel geen duidelijkheid. De Raadbeveelt aan in de nota van toelichting een financiële paragraaf op te nemen, naar analogie vanartikel 6, van de Comptabiliteitsverordening 1989 (AB 1989 no. 72) vanwege het feit dat deaanpassing van de verschillende accijnzen inhoudelijk haar regeling vindt in het onderhavigeontwerp en niet in de bekrachtigingslandsverordening.’Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot intrekking van hetLandsbesluit verboden onderwaterjachtmiddelen (AB 2001 no. 115)Ingekomen: 23-3-2006. Kenmerk: 63-06.De Raad heeft in het verslagjaar geen advies kunnen uitbrengen vanwege de weigeringvan de desbetreffende beleidsminister om de Raad het wettelijk voorgeschreven adviesvan de marien-milieucommissie ter hand te stellen.Ontwerp-landsbesluit aanwijzing vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoekenIngekomen: 23-3-2006. Advies: 5-4-2006, kenmerk: 64-06Ontwerp-landsbesluit nieuwe concessie NV ElmarIngekomen: 5-4-2006. Advies: 24-5-2006, kenmerk: 84-06Uit het advies:‘Het verheugt de Raad dat in het voorliggende ontwerp verscheidene aanbevelingen die de Raadheeft gedaan ten aanzien van het landsbesluit van 23 februari 2005 no. 1 DWJZ/423/05 zijnovergenomen 70 . Echter, ook het onderhavige ontwerp voorziet mede in verlening van debevoegdheid aan N.V. Elmar tot het bouwen, aanleggen, in gebruik stellen en in gebruik houdenvan inrichtingen voor het opwekken van elektriciteit. Het is de Raad bekend dat er in 1964 tussenN.V. Elmar en het Water- en Energiebedrijf Aruba N.V. (WEB Aruba N.V., voorheen: WaterVoorzieningsdienst, WVD) een leveringsovereenkomst is gesloten inhoudende dat WEB ArubaN.V. energie opwekt en N.V. Elmar elektriciteit distribueert. De Raad vraagt zich derhalvewederom af wat de ratio is achter de toekenning van de bevoegdheid tot opwekking vanelektriciteit aan N.V. Elmar nu hierin middels voornoemde leveringsovereenkomst is voorzien.Sinds 1964 is N.V. Elmar ook fysiek niet meer in staat om elektriciteit op te wekken en dedesbetreffende concessievoorwaarden na te komen. Het ligt naar ’s Raads mening derhalve in derede de in het onderhavige ontwerp neergelegde exclusiviteit terzake de opwekking en distributievan elektriciteit slechts van toepassing te doen zijn op het gedeelte in de concessie dat betrekkingheeft op de distributie van elektriciteit. De Raad beveelt aan de aanhef van het cijfer I in deze zinaan te passen.De Raad constateert dat in het ontwerp wederom is geopteerd voor vaststelling van devoorwaarden en de tarieven door de concessiehoudster in overeenstemming met respectievelijkde minister belast met energiezaken en de minister belast met economische zaken. De Raad wenst70 Zie advies van de Raad van Advies d.d. 15 december 2004, kenmerk 268-04, inzake het ontwerplandsbesluitnieuwe concessie N.V. Elmar_____________________________________________________________________ 59

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________er nogmaals op te wijzen dat deze omstandigheid het risico van een impasse inhoudt. Indiennamelijk één van de bij de vaststelling van de tarieven betrokken partijen weigert vast te stellendan wel in te stemmen worden tariefsaanpassingen illusoir. Derhalve beveelt de Raad aan eentarievencommissie in te stellen welke arbitreert tussen de twee partijen die bij de vaststelling vande tarieven zijn betrokken en in laatste instantie beslist inzake de door partijen voorgesteldehoogte van de tarieven. Hierbij dient een dergelijke commissie bedrijfseconomische, macroeconomischeen sociale aspecten verband houdende met de tariefsaanpassing te betrekken.De Raad acht het gezien de aard van de voorziening die de N.V. Elmar levert tevens gewenst datin de onderhavige concessie een regeling wordt getroffen ter voorkoming van het behalen vanoverwinsten door de N.V. Elmar in die zin dat het positieve bedrijfsresultaat dat overblijft naaftrek van kosten en de opbouw van reserves wordt verdisconteerd in de tarieven. Tevens bestaatde mogelijkheid dat in de onderhavige concessie, door het opnemen van een berekeningsformule,een bovengrens wordt gesteld aan de te behalen winst. Toezicht hierop zou door de in de vorigealinea genoemde tarievencommissie kunnen geschieden.De Raad vraagt zich met betrekking tot punt 11, onderdeel d, af waarom ten aanzien van grotereafwijkingen van de nominale spanning dan 4% en grotere schommelingen dan 3% een begrenzingop uurbasis is opgenomen. In dit kader vraagt de Raad zich af hoe afwijkingen dan welschommelingen in de nominale spanning worden gecontroleerd, wie met deze controle is belasten wat de sanctie is op overtreding van deze voorwaarde. Dit klemt temeer nu blijkens detoelichting niet is voorzien in opneming in hogere regelgeving van een stelsel van bestuurlijkesancties. De Landsverordening elektriciteitsconcessies (AB 1991 no. GT 82) voorziet slechts inintrekking van de concessie indien bij landsbesluit is bepaald dat de voorwaarden van devergunning niet of niet voldoende worden nageleefd. De Raad is van oordeel dat intrekking vande concessie als een ultimum remedium dient te worden gehanteerd. Derhalve beveelt de Raadaan om ter correctie van het niet naleven van de concessievoorwaarden door de concessiehoudsterin de Landsverordening elektriciteitsconcessie bestuurlijke sancties op te nemen.’Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel12, zesde lid, van de Landsverordening Sociale Verzekeringsbank (AB 1995 no. GT1) (Landsbesluit presentiegeld leden Raad van Toezicht en Advies SVB)Ingekomen: 20-4-2006. Advies: 3-5-2006, kenmerk: 95-06Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 3,zevende lid, van de Landsverordening politie (AB 1988 no. 18) (Landsbesluitklachtenregeling politie)Ingekomen: 22-8-2006. Advies: 19-10-2006, kenmerk: 160-06Uit het advies:‘De Raad stelt vast dat noch in het ontwerp noch in de nota van toelichting een heldereprobleemdefinitie wordt gegeven welke de noodzaak aangeeft te komen tot een nieuweklachtenregeling inzake politieoptreden. De nota van toelichting geeft slechts aan dat hetvigerende Landsbesluit klachten politieoptreden (AB 1988 no. 71) ‘om redenen vanuiteenlopende aard geen rol van betekenis heeft gespeeld in de verhouding tussen het publiek ende politie’ 71 . Met het oog op de toetsing van de doelmatigheid van het ontwerp is de Raad vanmening dat duidelijk de oorzaken dienen te worden omschreven waarom de vigerendeklachtenregeling politieoptreden geen rol heeft gespeeld in de verhouding tussen publiek enpolitie, waarbij wordt ingegaan op de vraag of de gerezen problemen immanent zijn aan de opzetvan het Landsbesluit klachten politieoptreden dan wel zijn gelegen in de uitvoering ervan. Voorts71 Pag. 1, eerste alinea, NvT_____________________________________________________________________ 60

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________blijft naar ’s Raads mening onduidelijk waarom het Landsbesluit klachten politieoptreden nietvoldoet aan de door het Internationale verdrag inzake Burgerrechten en Politieke rechten (Trb.1969, 99) (BUPO-verdrag) gestelde eisen aangaande de totstandbrenging van een effectiefrechtsmiddel ter afdoening van klachten. De Raad acht derhalve een nadere beschouwing terzakeop zijn plaats.De Raad constateert dat in het ontwerp de korpschef voor een groot deel leidend is in hetonderzoek naar de gegrondheid van een klacht 72 . Indien de korpschef een klacht gegrond acht dankan dit oordeel niet worden gewijzigd door de onafhankelijke Klachtencommissie Politie 73 . Dezeleidende positie van de korpschef acht de Raad niet in overeenstemming met de door het BUPOverdragvoorgeschreven onpartijdige behandeling van klachten 74 . Immers, het onderzoek naar degegrondheid van de klacht betreft gedragingen van politieambtenaren die onder directeverantwoordelijkheid van de korpschef hun taken uitvoeren. Deze omstandigheid kan naar hetoordeel van de Raad tevens een negatief effect hebben op het met het ontwerp beoogdelaagdrempelige karakter 75 van de klachtenprocedure. Een klager zal wellicht eerder van deklachtenregeling gebruik maken indien bij voorbaat vaststaat dat de klacht door een van dekorpsleiding onafhankelijke commissie zal worden onderzocht. Behandeling van een klacht dooreen onafhankelijke commissie kan vertrouwen inboezemen bij de klagers en een extra waarborggeven voor een zorgvuldige behandeling van de klacht. Gezien het voorgaande beveelt de Raadaan de behandeling van klachten en het oordeel omtrent de gegrondheid ervan volledig teconcentreren bij de Klachtencommissie Politie. De commissie zou kunnen worden verplicht deopvatting van de korpschef te verzoeken inzake de gegrondheid van bij haar ingediende klachten.Het oordeel van de commissie dan wel de korpschef inzake de gegrondheid van een klacht wordtin de voorgestelde finale fase van de klachtenprocedure neergelegd in een advies aan de ministervan Justitie 76 . Naar het oordeel van de Raad blijft de klager vervolgens in het ongewisse hoe hetbestuursorgaan met dit advies zal omgaan waardoor de klachtenprocedure een open eind bezit. DeRaad acht het uit het oogpunt van zorgvuldigheid en rechtszekerheid noodzakelijk dat een klagervan het bestuursorgaan onder wiens verantwoordelijkheid de bewuste gedraging van eenpolitieambtenaar heeft plaatsgevonden, een eindoordeel ontvangt aangaande de gegrondheid vande klacht. Dit klemt temeer vanwege het feit dat het volgens artikel 7, tweede en vijfde lid,uitdrukkelijk de bedoeling is dat nadeelcompensatie kan worden toegekend. De KlachtencommissiePolitie geeft hieromtrent slechts advies aan de minister. Naar de mening van de Raadis het echter zeer wel voorstelbaar dat iedere ingediende klacht tevens een verzoek totnadeelcompensatie zal gaan bevatten. De minister zal op dit verzoek dienen te beslissen. Dezebeslissing zou kunnen worden gekwalificeerd als een zelfstandig schadebesluit en gezien hetrechtsgevolg, een beschikking in de zin van artikel 2, eerste lid, van de Landsverordeningadministratieve rechtspraak (AB 1993 no. 45). De Raad adviseert derhalve deeindverantwoordelijkheid van de minister van Justitie voor de behandeling van klachten tegengedragingen van politieambtenaren te handhaven.De Raad wenst naar aanleiding van het onderhavige ontwerp op te merken dat niet slechtspolitieambtenaren in aanraking komen met het publiek maar dat dit vanzelfsprekend geldt voormeerdere ambtenaren in ’s Lands dienst. De Raad wil derhalve in welwillende overweging geveneen overheidsbrede klachtenregeling te initiëren zodat de burger de mogelijkheid wordt gebodeneen klacht in te dienen tegen andere overheidsdienaren dan politieambtenaren.’72 Op pagina 2, vierde alinea, wordt dit met zoveel woorden aangegeven.73 Zie art. 6 juncto art. 7, tweede lid.74 Zie pag. 2, derde alinea, NvT75 Pag. 3, tweede alinea , NvT76 Art. 7_____________________________________________________________________ 61

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van hetRetributie- en legesbesluit Veterinaire Dienst 1996 (AB 1996 no. 60)Ingekomen: 22-8-2006. Advies: 8-9-2006, kenmerk: 161-06Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 6,derde lid, van de landsverordening regeling geldstelsel (AB 1991 no. GT 34)(Landsbesluit herdenkingsmunten 20 jaar Status Aparte en 30 jaar Vlag enVolkslied)Ingekomen: 30-8-2006. Advies: 28-9-2006, kenmerk: 173-06Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van hetRetributie- en legesbesluit Dienst Openbare Werken (AB 1991 no. 88)Ingekomen: 11-9-2006. Advies: 29-9-2006, kenmerk: 178-06Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van artikel 7,van het Vrijstellingenbesluit (AB 1989 no. GT 55) (wijziging vrijstelling opverhuisboedel)Ingekomen: 19-9-2006. Advies: 5-10-2006, kenmerk: 184-06Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van artikel 1,van het Landsbesluit registerreglement meldpunt ongebruikelijke transacties (AB1999 no. 50)Ingekomen: 27-9-2006. Advies: 5-10-2006, kenmerk: 196-06Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 9van de Landsverordening toezicht geldtransactiebedrijven (AB 2003 no. 60)(Landsbesluit doorberekening toezichtkosten geldtransactiebedrijven)Ingekomen: 3-10-2006. Advies: 2-11-2006, kenmerk: 201-06Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel6a, van de Landsverordening tegemoetkoming ziektekosten landsdienaren (AB 1990no. GT 39) en artikel 12 van de Landsverordening tegemoetkoming ziektekostenoverheidsgepensioneerden (AB 1991 no. GT 48)Ingekomen: 17-10-2006. Advies: 9-10-2006, kenmerk: 210-06Uit het advies:‘Het onderhavige ontwerp strekt tot het van kracht laten blijven van de Landsverordeningtegemoetkoming ziektekosten landsdienaren (AB 1990 no. GT 39) en de Landsverordeningtegemoetkoming ziektekosten overheidsgepensioneerden (AB 1991 no. GT 48). Ten aanzien vandeze verlenging merkt de Raad op dat er van regeringswege blijkbaar voor wordt geopteerd eendiscrepantie tussen ambtenaren welke onder werking van de Landsverordening tegemoetkomingziektekosten landsdienaren vallen en overheidsgepensioneerden in stand te laten. Dezediscrepantie is gelegen in het feit dat door overheidsgepensioneerden een aanvullende premievoor de AZV wordt betaald die naar ’s Raads mening verband houdt met de tegemoetkoming vanziektekosten zoals geregeld in de Landsverordening tegemoetkoming ziektekosten overheidsgepensioneerden,terwijl door ambtenaren in ’s Lands dienst geen aanvullende premie terzake deze_____________________________________________________________________ 62

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________tegemoetkoming wordt betaald. De Raad acht het derhalve wenselijk dat in de nota vantoelichting wordt aangegeven waarom deze discrepantie wordt gehandhaafd.Gezien het feit dat reeds vanaf het jaar 2002 is voorzien in verlenging van eerdergenoemdelandsverordeningen verbaast het de Raad dat volgens de nota van toelichting eerst nu wordtvoorzien in de instelling van een werkgroep welke een permanente regeling terzake detegemoetkoming van ziektekosten van ambtenaren en overheidsgepensioneerden dient voor tebereiden. De Raad acht derhalve een toelichting op zijn plaats met betrekking tot de vraagwaarom hiermede vijf jaar is gewacht.’Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 8,tweede lid, van de Landsverordening ziekteverzekering (AB 1993 no. GT 24), artikel8, tweede lid, van de Landsverordening ongevallenverzekering (AB 1996 no. GT 26),de artikelen 11, zevende lid, en 29, vierde lid, van de Landsverordening algemeneweduwen- en wezenverzekering (AB 1996 no. GT 30) en de artikel 7, zesde lid, en26, vierde lid, van de Landsverordening algemene ouderdomsverzekering (AB 1990no. GT 33)Ingekomen: 17-10-2006. Kenmerk: 211-06. Ingetrokken.Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, regelende de heffing eninning van retributies voor het afnemen en beoordelen van de naturalisatietoets alsbedoeld in de Regeling naturalisatietoets Aruba (AB 2006 no. 10) (Retributiebesluitnaturalisatietoets Aruba)Ingekomen: 18-10-2006. Advies: 2-11-2006, kenmerk: 214-06Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van hetLandsbesluit, houdende algemene maatregelen, (AB 1993 no. GT 32) ter uitvoeringvan artikel 2, eerste lid, van de Wapenverordening (AB 1998 no. GT 4)Ingekomen: 2-11-2006. Kenmerk: 224-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet.Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van hetLandsbe-sluit inrichting en werkwijze Volkskredietbank (AB 1998 no. GT 10)(herziening maat-schappelijk kapitaal, inrichting en werkwijze Volkskredietbank)Ingekomen: 20-11-2006. Kenmerk: 241-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet.Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van hetRetributie- en legesbesluit Korps Politie Aruba 2002 (AB 2002 no. 4)Ingekomen: 27-11-2006. Kenmerk: 253-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet.Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van hetRetributie- en legesbesluit Directie Volksgezondheid (AB 1987 no. 68)Ingekomen: 5-12-2006. Kenmerk: 259-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet.Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van hetLandsbesluit invordering en betaling speelvergunningsrecht (AB 1991 no. GT 40)Ingekomen: 13-12-2006. Kenmerk: 265-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet._____________________________________________________________________ 63

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van hetLandsbesluit speelvergunningsrecht (AB 1990 no. GT 8) (aanpassing tarief)Ingekomen: 12-12-2006. Kenmerk: 266-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet.Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van deLandsverordening minimumlonen (AB 1989 no. GT 2)Ingekomen: 15-12-2006. Kenmerk: 268-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet.3.3.3 Initiatief-ontwerpen van landsverordeningInitiatief-ontwerp-landsverordening tot oprichting van een begrotingsfonds tenbehoeve van de kosten van promotiecampagnes van Aruba als toeristischebestemming (Landsverordening Toerismefonds)Ingekomen: 25-4-2006. Kenmerk: 102-06. Retour.3.3.4 Ontwerpen op grond van de Comptabiliteitsverordening 1989In dit verslagjaar heeft de Raad 3 adviezen uitgebracht naar aanleiding van ontwerpen op grondvan de Comptabiliteitsverordening 1989. Een ontwerp werd voorzien van het zwaarste dictum(niet aan de Staten aanbieden), en twee ontwerpen kregen een zogenaamd ‘blanco dictum’,inhoudende dat de Raad geen bezwaren tegen de doelstelling en de inhoud van het ontwerp had.Ontwerp-landsbesluit schenking Christ Church Methodist Chapelingekomen: 27-9-2006. Advies: 5-10-2006, kenmerk: 195-06De Raad had geen bezwaar tegen dit voorstel.Ontwerp-landsbesluit schenking mw. J.S. van der Kemp-Farroingekomen: 6-10-2006. Advies: 19-10-2006, kenmerk:203-06De Raad had geen bezwaar tegen dit voorstel.Ontwerp-landsbesluit machtiging dekking tekort Algemeen Fonds Ziektekosten2005Ingekomen: 24-5-2006. Advies: 31-5-2006, kenmerk: 118-06Uit het advies:‘De Raad merkt op dat ingevolge artt. 2, tweede lid, 22, derde lid, j o 31 van de Comptabiliteitsverordening1989 de Minister van Financiën en Economische Zaken slechts bevoegd is omverplichtingen/geldleningen ten laste van het Land aan te gaan indien daartoe is voorzien in eenvastgestelde begroting van het Land voor dat dienstjaar. De Raad stelt in dit verband vast dat ’sLands begroting voor het dienstjaar 2006 tot op heden niet is vastgesteld. Dit houdt in dat deMinister thans (nog) geen verplichtingen kan aangaan die leiden tot verandering in desamenstelling van het vermogen van het Land, in dit begrotingsjaar. Het aangaan van eengeldlening zoals voorgesteld schept een zodanige verandering in de samenstelling van hetvermogen van het Land en is derhalve slechts mogelijk nadat de begroting voor het lopendedienstjaar is vastgesteld, welke begroting tevens voor de bedoelde geldlening een voorzieningdient te bevatten. De opbrengst van de geldlening zal bij ontvangst als financieringsmiddel dienen_____________________________________________________________________ 64

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________te worden verantwoord in de financiële administratie van het lopende begrotingsjaar en dedoorsluizing aan de AZV dient te worden aangemerkt als kapitaalverstrekking tot dekking van hettekort. Op deze transacties in de kapitaalsfeer is derhalve artikel 11 van de Comptabiliteitsverordeningniet van toepassing.De Raad heeft overigens geconstateerd dat de reeds voorgelegde ontwerp-landsverordening voorde begroting voor het dienstjaar 2006 voor het Minister van Financiën en Economische Zakengeen voorziening voor onderhavige geldlening bevat. De Raad merkt ten overvloede op datartikel 38s van de Lazv de comptabiliteitsvoorschriften onverlet laat.Volledigheidshalve en ter adstructie van het vorengaande zij opgemerkt dat de door het Landgebezigde transactiebasis met zich meebrengt dat het moment waarop de verplichting wordtaangegaan c.q. het recht op een middel tot stand komt, doorslaggevend is voor de beantwoordingvan de vraag in welk begrotingsjaar verantwoording dient plaats te vinden. Dit houdt in dat hetmoment (jaar) waarop/waarin tot betaling c.q. ontvangst wordt overgegaan niet relevant is voorde beantwoording van voornoemde vraag. Hieruit volgt dat het moment waarop de geldleningsovereenkomstwordt getekend de verplichting voor het Land tot terugbetaling is ontstaan,ongeacht wat er ten aanzien van het tijdstip van betaling in die overeenkomst mocht zijn bepaald.Gezien het bovenstaande kan het onderhavige landsbesluit niet tot stand worden gebracht voordat’s Landsbegroting 2006 is vastgesteld. In verband met het ontbreken van eerder genoemdevoorziening beveelt de Raad aan deze bij nota van wijziging aan te brengen. Indien de Ministervoor dit laatste niet opteert, dient na vaststelling van ’s Landsbegroting deze te worden gewijzigdteneinde de voorgenomen geldlening mogelijk te maken.De Raad kan zich op grond van het bovenstaande niet met de inhoud en de doelstelling van hetonderhavige ontwerp verenigen en geeft u mitsdien in overweging het niet aan de Staten vanAruba voor te leggen.’_____________________________________________________________________ 65

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________4. Bedrijfsvoering van de Raad van Advies in 20074.1 SamenstellingIn december 2006 ontstond een vacature in de Raad en deze werd in maart 2007 gevuld. De heermr. A.J. Swaen werd met ingang van 21 maart 2007 als nieuw lid door de Gouverneur beëdigd.De samenstelling van de Raad was op 31 december 2007 als volgt:mr. A.L. Nicolaas, voorzittering. A.C. Yarzagaray, lidmr. E.D.C. Fowler, lidmr. J.R. Tchong, lidmr. A.J. Swaen, lid.4.2 WerkzaamhedenDe Raad van Advies is het hoogste adviescollege dat gehoord wordt over voorstellen vanlandsverordeningen en besluiten, ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur, rijkswetten,voorstellen tot goedkeuring van een verdrag of het voornemen tot opzegging van een verdrag. DeRaad wordt gehoord in de gevallen waarin de wet dat voorschrijft. Tevens brengt de Raadgevraagd en ongevraagd advies uit aan de Regering en de Staten van Aruba. Daarnaast verricht deRaad van Advies onderzoek waarbij zij kan worden bijgestaan door externe deskundigen en pasthij een rechtmatigheid- en doelmatigheidtoets toe. Bij het opstellen van de adviezen van de Raadworden zowel juridische als maatschappelijke consequenties overwogen.In 2007 is de Raad 43 keer in reguliere vergadering bijeen geweest. Deze vergaderingen vindenmeestal plaats een keer per week op woensdag.4.3 Externe contactenConsultaties Gouverneur van ArubaDe Raad heeft in het afgelopen verslagjaar diverse reguliere consultaties met de Gouverneur vanAruba gehouden.Consultaties MinisterraadDe Raad heeft verschillende consultaties met de Minister President/Minister van AlgemeneZaken gehouden. Deze consultaties betroffen voornamelijk voorstellen tot wijziging van dehuidige regelgeving om de onafhankelijke positie van de Raad van Advies zo veel mogelijk tegaranderen en te versterken. In juni 2007 werd een proeve voor een nieuwe landsverordeningRaad van Advies aan de Ministerraad aangeboden.Consultatie StatenIn juni 2007 werd het advies opgesteld door mr. C. Borman inzake het horen van de Raad aan deVoorzitter van de Staten aangeboden en toegelicht._____________________________________________________________________ 66

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Tweede Tripartiete OverlegHet Tweede Tripartiete Overleg tussen de Raad van Advies Aruba, de Raad van AdviesNederlandse Antillen en de Raad van State heeft op 12 maart 2007 plaatsgevonden inWillemstad, Curaçao. Doel van dit overleg is het uitwisselen van informatie en het creëren vanwederzijds begrip voor elkaars standpunten en een goede onderlinge samenwerking. Belangrijkeonderwerpen die aan de orde zijn gekomen zijn o.a. de interpretatie van het Statuut bijwetgevingsadvisering, het proces van de staatkundige herstructurering binnen het Koninkrijk ende interpretatie van de wetgeving over het horen van de Raad. Tevens werd besloten dat hetvolgende tripartiete overleg plaats zal vinden in 2009 op Aruba.4.4 SecretariaatDe veelomvattende taak van de Raad van Advies kan alleen goed vervuld worden metondersteuning van een sterk Secretariaat. In september 2007 werden de Functiebeschrijving enhet formatieplan Secretariaat Raad van Advies door de Regering goedgekeurd. De Raad ziet degoedkeuring van dit plan als een tweede stap, na de realisering van de eigen begroting, terwaarborging van een onafhankelijk functioneren van de Raad. Met de goedkeuring van hetformatieplan is een waarborg gecreëerd voor een Secretariaat met voldoende ambtelijkeondersteuning van het vereiste niveau.De bezetting van het Secretariaat heeft in 2007 de nodige aandacht gekregen. In oktober werd debezetting uitgebreid met de komst van een beleidsmedewerker. De vacature van administratievemedewerker/bode werd ook gevuld hoewel de feitelijke overplaatsing van de medewerker injanuari 2008 zou geschieden. Eind december 2007 werd het Secretariaat bemand door deSecretaris, mr. H.A. van der Wal BA, de Adjunct Secretaris mr. A. Braamskamp, seniorbeleidsmedewerker mr. V.M.G. van der Biezen BA, en bureau manager mw. J. Lacle-Thiel._____________________________________________________________________ 67

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________5. Advisering door de Raad van Advies5.1 InleidingDe werkzaamheden van de Raad bestaan voornamelijk uit advisering ten aanzien van ontwerpenvan wetgeving (vide paragraaf 3.3). De Raad kan echter ook op verzoek van de regering en deStaten ‘anderszins’ (vide paragraaf 3.2) en op eigen initiatief advies uitbrengen.5.2 Advisering ‘anderszins’ aan de Staten en de RegeringZowel de Staten en de Regering hebben de mogelijkheid om op grond van artikel 17, onderdeel b,van de Landsverordening Raad van Advies prejudiciële en andere vraagstukken voor te leggen. Inhet verslagjaar heeft de Raad te dier zake het navolgende advies uitgebracht.Advies ex art. 17, onderdeel b, Lv. RvA, inzake de totstandkoming van deLandsbegrotingAdvies: 12-12-2007, kenmerk: RvA 184-07Uit het advies:In uw opgemeld schrijven is gesteld dat in het kader van het streven naar een meer efficiënteoverheidsorganisatie de wens bestaat te geraken tot een doelmatiger proces voor detotstandkoming van de Landsbegroting. Zijdens de regering wordt in dit verband de begroting vande Nederlandse Antillen als voorbeeld aangehaald. De Raad is verzocht ex artikel 17, onderdeelb, Landsverordening Raad van Advies, terzake advies uit te willen brengen, ‘waarbij aandachtwordt geschonken aan de mogelijkheden die de huidige regelgeving biedt om te komen tot éénlandsbegroting zonder afbreuk te doen aan de individuele ministeriële verantwoordelijkheid’.De Raad heeft naar aanleiding van de bevindingen van zijn onderzoek het onderhavige adviesgericht op de staatsrechtelijke aspecten van de totstandkoming van de landsbegroting en daarbijnadrukkelijk de ministeriële bevoegdheden betrokken. Uit het navolgende zal blijken dat hetnodig werd geacht in te gaan op het geconstateerde deficit ter zake van de bevoegdheden van deminister van Financiën bij de voorbereiding en de vaststelling van de Landsbegroting, alsmede opde uitvoering van deze begroting.(…)Verantwoordelijkheden van de verschillende organen voor de begroting, dejaarrekening en de financiële administratie van het LandIngevolge artikel V.12 van de Staatsregeling van Aruba dienen het beheer en de verantwoordingvan ‘s Lands gelden bij landsverordening te worden geregeld. Een landsverordening totvaststelling van een begroting is een klassiek voorbeeld van een landsverordening in formelezin 77 : er worden geen algemeen verbindende voorschriften gegeven, doch – in feite – een reeksbeschikkingen, houdende (voor iedere begrotingspost afzonderlijk) machtiging voor het doen vanuitgaven voor de daarbij genoemde doeleinden en tot het daarin genoemde bedrag. Deaard van de machtiging brengt mee dat de voor de uitgave verantwoordelijke minister niet77 Een burger heeft geen rechtstreekse aanspraken op de landsverordening tot vaststelling van de begroting,omdat deze geen burgerrechtelijke verplichtingen in het leven roept, aldus de Hoge Raad (HR, 8 mei 1877,W. 4119)_____________________________________________________________________ 68

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________verplicht is de toegestane uitgave of de volledige uitgave te doen: zelfs indien de Staten bijamendement een begrotingspost zouden invoegen of verhogen (zeker indien dit geschied zonderdat is aangegeven uit welke middelen die kosten of investeringen verkregen moeten worden). 78De verantwoordelijkheden van de verschillende organen voor de begroting, de jaarrekening en definanciële administratie van het Land komen hierna afzonderlijk aan de orde.Bevoegdheden van de StatenDe Landsbegroting moet – naast zijn functie van machtiging om uitgaven te kunnen doen - ookworden gezien als een beleidsinstrument. Ingevolge artikel V.12 van de Staatsregeling biedt deregering de begroting voor het komende jaar (uiterlijk op de eerste september) aan de Staten vanAruba aan, die als toetsingskader in ieder geval het algemeen regeringsbeleid 79 dient te hanteren.De Staten van Aruba hebben recht op inspraak met betrekking tot de uitgaven en ontvangsten vande overheid. Daartoe beschikken de Staten o.a. over het recht van amendement. 80 Deoorspronkelijke bedoeling 81 van het budgetrecht was een bespreking van de vraag, in hoeverre dedoor de overheid voor ieder aangegeven doel gevraagde gelden ook daadwerkelijk moetenworden toegestaan.Bij de introductie van de Comptabiliteitsverordening 1989 werd door de regering betoogd dat hetbudgetrecht, in de vorm van begrotingsdebatten, zich zou moeten gaan ontwikkelen tot eenjaarlijkse beschouwing van het algemene regeringsbeleid en dat van de afzonderlijke ministers.Naar de mening van de regering zou dit worden bevorderd door de begroting van iedere ministerin een aparte landsverordening vast te stellen, die door de desbetreffende minister zelf moetworden verdedigd: ‘In de memorie van toelichting, behorende bij de landsverordening totvaststelling van de begroting van zijn ministerie, zal iedere minister zijn beleidsprioriteiten voordat jaar moeten aangeven, zodat het debat een breder terrein zal kunnen beslaan.’ 82Geconstateerd moet worden dat de manier waarop de regering heeft getracht de hiervoorgenoemde doelstellingen te bereiken, niet heeft gewerkt. De behandeling van de verschillendebegrotingen in de Staten betreft nog steeds de vraag, in hoeverre de door de overheid voor iederaangegeven doel gevraagde gelden ook daadwerkelijk moeten worden toegestaan.Evenmin is de verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid van de individuele ministers bij één ofmeerdere landsverordeningen verschillend (zie hierna).Minister-PresidentIn de Staatsregeling van Aruba wordt het ambt van de minister-president met namegenoemd (artikel II.2).De toelichting op dit artikel stelt:‘Deze vermelding in onze staatsregeling vloeit voort uit de ontwikkeling die het ambt vanminister-president in Nederland en de Nederlandse Antillen in de loop der jaren heeftdoorgemaakt. De toegenomen verwevenheid van het regeringsbeleid heeft ook de rol van ministerpresidentin belang doen toenemen, zowel op het interne als op het externe vlak. Intern heeft zijn78 MvT op de CV 1989, p. 2 e.v.79 Voor referenties naar het (algemeen) regeringsbeleid: zie de toelichting op artikel II.2 van de Staatsregeling,alsmede de toelichting op artikel 3, Landsverordening instelling ministeries 2001 (LIM 2001)80 Eerder is al aangegeven dat de voor de uitgave verantwoordelijke minister niet verplicht is de toegestaneuitgave of de volledige uitgave te doen, zeker indien de Staten bij amendement een begrotingspost zoudeninvoegen of verhogen, zonder dat is aangegeven uit welke middelen die kosten of investeringen moetenworden gedekt.81 T.t.v. het ontstaan van het budgetrecht in Nederland in 1848.82 MvT op de CV 1989, p. 4-5_____________________________________________________________________ 69

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________coördinerende en arbitrerende functie aan belang gewonnen, extern is hij steeds meer belastgeworden met de verdediging en toelichting van het regeringsbeleid.’Artikel II.6 van de Staatsregeling vormt de grondwettelijke basis van het ambt van de ministerpresidenten van de ministerraad. De minister-president is ingevolge het derde lid de voorzittervan de ministerraad. De toelichting stelt:‘De minister-president is de eerst verantwoordelijke voor het regeringsbeleid als samenhangendgeheel en voor de coördinatie van dat beleid.(…)Het vierde 83 lid bepaalt, dat de ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeenregeringsbeleid teneinde de eenheid van dat beleid te bevorderen. Deze bepaling bedoelt nietandere staatsorganen uit te schakelen. Deze bepaling beklemtoont slechts het feit, dat niet deminister-president noch de afzonderlijke ministers het algemeen regeringsbeleid bepalen, maar deministerraad.’MinistersDe algemene verantwoordelijkheid van de afzonderlijke ministers voor het beheer van hunministeries volgt uit artikel II.5 van de Staatsregeling, waarin is bepaald dat de ministeries bijlandsverordening worden ingesteld, welke ministeries onder leiding staan van een minister. Perministerie is één minister verantwoordelijk voor het beheer ervan. Indien een ministerie slechtwordt beheerd, kan men de minister daarop aanspreken in de Staten, aldus de toelichting op ditartikel. In de toelichting op artikel 3, Landsverordening instelling ministeries 2001 (LIM 2001), isgesteld:‘In het nieuwe artikel 3 wordt in onderdeel a, de zorg voor deugdelijk bestuur genoemd alsalgemene taak van iedere minister. Het kabinet hecht eraan op deze wijze uitdrukking te geven aanhet besef dat goed bestuur de essentie is van een verantwoordelijke overheid. Iedere minister zalvanuit de algemene besef primair zijn werkzaamheden op specifieke beleidsgebieden moetenvervullen; op die gebieden is hij, ook ter zake van de deugdelijkheid van bestuur, verantwoordingverschuldigd aan de Staten en aan de samenleving als geheel. Maar ook bij de totstandkoming ende uitvoering van het algemene regeringsbeleid zal de zorg voor deugdelijk bestuur richtinggevendmoeten zijn voor het doen en laten van ministers. Vanuit dit gemeenschappelijke referentiekaderkunnen zij elkaar, zo nodig, zonder in elkaars bevoegdheden te treden, in collegialiteit behoedenvoor gedrag dat strijdig zou kunnen zijn met de idee van deugdelijk bestuur. Bij zijnwerkzaamheden dient een minister er oog voor te hebben dat er samenhang moet zijn tussenvoorbereiding, vaststelling en uitvoering van zijn beleid. Het kenmerk van een verantwoordelijkeen betrouwbare overheid is consistentie en voorspelbaarheid. De burger moet niet overvallenworden door onvoorbereide maatregelen, zoals de burger evenmin geconfronteerd mag wordenmet het uitblijven van aangekondigde maatregelen. Het nieuwe onderdeel b, brengt dit totuitdrukking. Het nieuwe onderdeel c, geeft aan dat de ministers onderling (voorgenomen) beleidop hun terrein moeten afstemmen met het (voorgenomen) beleid van de college-ministers. Desamenleving is inmiddels zo complex geworden, dat er weinig tot geen beleidsgebieden zijn, waarniet een zekere overlap met het beleidsterrein van een andere minister valt te constateren. Dooralle ministers moet, vanuit een eigen verantwoordelijkheid, als collectief gewerkt worden in hetalgemeen belang. De publieke zaak is in wezen ondeelbaar. Diverse beleidsterreinen kennenfacetten die ook andere ministers aangaan. De toedeling van taken in de artikelen 4 tot en met 11betekent dus niet dat een minister, met uitsluiting van de collega-ministers, ten aanzien van hemopgedragen taken louter solistisch te werk mag gaan. De toedeling geeft een primaireverantwoordelijkheid aan. Indien er afbakeningsproblemen zijn of tussen ministersonduidelijkheid of onenigheid blijven staan, dan zal, op grond van artikel 4 van het Reglement vanorde voor de ministerraad (AB 1999 no. 26), de minister-president daaromtrent moeten beslissen.’Artikel 2, onderdeel d, van de LIM, 2001 legt vast dat iedere minister ook aandacht moetbesteden aan de administratieve kant van de overheidstaak:83 In de toelichting staat hier abusievelijk ‘het derde lid’._____________________________________________________________________ 70

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________‘Dit betekent uiteraard niet dat hij persoonlijk op de praktische werkzaamheden op dat terreinmoet toezien; wel moet hij zich ervan vergewissen dat een en ander goed loopt en moet hij, mochtdat niet zo zijn, maatregelen treffen. De Comptabiliteitsverordening 1989 (AB 1989 no. 72), metname artikel 7, tweede lid, en artikel 10, heeft deels al betrekking op deze materie, maar een zowezenlijk aspect van de algemene taak van een minister mag naar het oordeel van de regering nietontbreken in de opsomming van artikel 2. Een ordentelijke administratie is immers eennoodzakelijke voorwaarde om de ministeriële verantwoordelijkheid, het kenmerk van eenparlementaire democratie, tot gelding te kunnen brengen. In dit verband zij ook gewezen op hetbelang van verslaglegging van besluitvormingstrajecten: het moet mogelijk zijn om ook na enigverloop van tijd te achterhalen, op welke gronden bepaalde besluiten binnen een ministeriegenomen zijn, en welke alternatieven zijn overwogen. Een dergelijke verslaggeving valt óók onderbegrip administratie als bedoeld in artikel 3, tweede lid, onderdeel d.’Dat een minister verantwoordelijk is voor het ontwerp voor een landsverordening tot vaststellingvan de begroting van zijn ministerie, is bepaald in artikel 2, eerste lid, van deComptabiliteitsverordening 1989:1. Iedere minister 84 stelt voor het komende dienstjaar een ontwerp voor een landsverordening totvaststelling van de begroting voor zijn ministerie op. Hij zendt het ontwerp vóór 1 april van hetlopende dienstjaar aan de minister van Financiën.Hiervoor is reeds gesteld dat een landsverordening tot vaststelling van een begroting feitelijkinhoudt: een reeks beschikkingen, houdende (voor iedere begrotingspost afzonderlijk) machtigingvoor het doen van uitgaven voor de daarbij genoemde doeleinden en tot het daarin genoemdebedrag.Of deze beschikkingen nu in een afzonderlijke landsverordening zijn opgenomen, of in eenafzonderlijk hoofdstuk in een landsverordening, strekkende tot vaststelling van de totalebegroting van het Land, voor de verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid van de desbetreffendebeleidsministers maakt dit geen verschil.Uit het bovenstaande blijkt dat de collectieve verantwoordelijkheid die ten tijde van hetBestuurscollege bestond, geenszins is verlaten: de ministers dienen vanuit de eigenverantwoordelijkheid collectief te werken aan het algemeen belang. Het vaststellen van debegrotingen bij aparte landsverordeningen doet daaraan geen afbreuk en is evenmin met ditoogmerk geïntroduceerd.Minister van FinanciënOp grond van het bovenstaande moet worden geconcludeerd dat het enkele feit dat voor deafzonderlijke ministeries de begrotingen per aparte landsverordening worden vastgesteld op zichniet de oorzaak is van een beheersmatig deficit van de Minister van Financiën.De Raad constateert dat dit juist is gelegen in het ontbreken van specifieke bepalingen in deComptabiliteitsverordening 1989, die het de Minister van Financiën mogelijk maken invloed tehebben op de voorbereiding en de vaststelling van de Landsbegroting en die hem in staat stellentoezicht te houden op de uitvoering van deze begroting:a) de ministers stellen zelf een ontwerp voor een landsverordening op, i.p.v. een ontwerpbegroting(i.t.t. artikel 12, lid 1, Comptabiliteitswet 2001);b) de minister van Financiën heeft geen wettelijke mogelijkheid tegen de begrotingen bezwaarte maken, indien hij van mening is dat deze niet toelaatbaar zijn met het oog op het algemeen84 Al eerder is gesteld dat artikel 2 van de CV 1989 een (ongeoorloofde) beperking van de Staatsregelinginhoudt: artikel V.12 van de Staatsregeling biedt de optie voor een of meer ontwerpen._____________________________________________________________________ 71

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________financiële beleid of het doelmatig beheer van ’s Lands gelden, of indien de bedragen niet ineen redelijke verhouding staan tot de doelstellingen van het beleid dat aan die begroting tengrondslag ligt (i.t.t. artikel 12, lid 2, Comptabiliteitswet 2001).Ergo: de mede-ondertekening van de verschillende memories van toelichting door deMinister van Financiën ontbreekt stelselmatig.c) de Minister van Financiën heeft geen wettelijke mogelijkheid om aanbieding aan de Statenvan een ontwerp waartegen de onder b genoemde bezwaren bestaan, tegen te houden (i.t.t.artikel 12, lid 2, Comptabiliteitswet 2001).Weliswaar staat in de toelichting op artikel 2 CV 1989 85 een met artikel 12, Comptabiliteitswet2001, vergelijkbare procedure beschreven, doch de verplichting hiertoe van de desbetreffendeministers en de bevoegdheden van de Minister van Financiën hiertoe zijn niet wettelijkvastgelegd.De centrale rol die een Minister van Financiën behoort te spelen ten aanzien van ’s Landsfinanciën (artt. 12 e.v. CV 1989) kan hij onder het huidige regime slechts met ‘kunstgrepen’ enbeperkt realiseren c.q. afdwingen:1. door het ontwerp voor een landsverordening tot vaststelling van de begroting van hetMinisterie van Financiën en Economische Zaken als eerste in de Staten te laten behandelenc.q. vaststellen, waardoor de totale hoogte van de begrotingen van de overige ministeries, danwel van de totale saldi vast staan voordat deze in de Staten zijn behandeld. Gesteld kanworden dat dit in strijd is met het budgetrecht;2. door de begroting op een later tijdstip in werking te laten treden, waardoor het regime vanartikel 11 van de CV 1989 in werking treedt, gedurende welke periode de ministers beperktuitgaven en in het geheel geen investeringen kunnen doen.Ook de nauwe relatie die er dient te zijn tussen de verantwoordelijkheden van de MinisterPresident en die van de Minister van Financiën is nergens geëxpliciteerd.Deze nauwe relatie vloeit voort uit het feit dat de Minister-President het centrale aanspreekpunt isvoor het algemeen regeringsbeleid en dat de Minister van Financiën verantwoordelijk is voor demiddelen om dat beleid uit te voeren. Uit (de toelichting op) artikel II.6 van de Staatsregelingvolgt dat de gehele ministerraad gezamenlijk het algemeen regeringsbeleid bepaalt en daarvooreen collegiale verantwoordelijkheid heeft. Het is dus niet zo dat een minister, nadat ‘zijn’landsverordening door de Staten is vastgesteld, daarmee een onbegrensde bevoegdheid zouhebben. Indien ’s Lands middelen – door welke omstandigheden dan ook – onvoldoende blijkente zijn, is er een collectieve verplichting om ’s Lands belang te laten prevaleren boven het belangvan de ‘individuele’ ministers.Toepassing van de Comptabiliteitsverordening 1989De keuze voor aparte landsverordeningen wordt in de toelichting op de CV 1989 gemotiveerdmet: de wens om de eigen verantwoordelijkheid van de ministers meer ‘zichtbaar’ te maken eneen meer moderne invulling te geven aan het budgetrecht van de Staten. Zoals eerder gesteld,heeft de wijze waarop men heeft getracht dat te bereiken 86 , niet gewerkt.Daarentegen heeft het middel van meerdere landsverordeningen juist geleid tot hettegenovergestelde, alsmede tot andere onbedoelde gevolgen:85 MvT bij de CV 1989, p. 2186 Comptabiliteitsverordening 1989, MvT, p. 4 en 5_____________________________________________________________________ 72

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________- de discussies in de Staten zijn niet breder geworden, maar smaller: de Staten bediscussiërende individuele ramingen in plaats van een algemene beschouwing op het regeringsbeleid ende ministers voelen zich gelegitimeerd door een landsverordening bij het doen van uitgaven;- een vastgestelde begroting wordt gezien als ‘recht tot uitgaven’ zonder ook de ‘plicht totmiddelen’ op zich te nemen: uitingen daarvan zijn nota’s van wijziging en amendementen tenaanzien waarvan in de ministerraad geen consensus is bereikt;- er is geen samenhangend beleid: de praktijk van de memories van toelichting heeft geleerddat samenhang met het beleid van andere ministeries ontbreekt en dat er niet wordtgerefereerd aan het algemeen regeringsbeleid, waaruit moet worden afgeleid dat het beleidniet in de mininsterraad aan de orde is gesteld;- de memories van toelichting voldoen niet aan de vereisten van de Comptabiliteitsverordening:er is geen relatie tussen beleid (doelen), prestaties en financiële middelen.Inhoudelijk lijken de toelichtingen vaak op een jaarverslag of op een toelichting op deLandsverordening instelling ministeries;- overbelasting van de ambtelijke capaciteit: de voorbereiding van meerderelandsverordeningen legt een zware druk op de departementen die daarbij zijn betrokken. Ditkomt evenmin de kwaliteit ten goede;- het budgetrecht van de Staten wordt beknot door het inmiddels gehanteerde gebruik om debegroting van het Ministerie van Financiën als eerste te behandelen: amendementen kunnenderhalve alleen leiden tot overhevelingen binnen een begroting waarvan de hoogte bijvoorbaat is vastgesteld. De Staten hebben zichzelf deze beknotting opgelegd door met dezeprocedure in te stemmen;- de beheers- en controlefuncties van de Minister van Financiën zijn door de huidigetotstandkomingsprocedure en het ontbreken van vergelijkbare artikelen als artikel 12 en 39e.v. van de Comptabiliteitswet 2001 beperkt tot de hiervoor genoemde ‘kunstgrepen’.Deze ontwikkeling in de praktijk zou naar de mening van de Raad voor de regering uitstaatsrechtelijk oogpunt aanleiding dienen te zijn om in de Comptabiliteitsverordeningenvoorzieningen te treffen waarmee op een meer doelmatige wijze de beoogde doelstellingen alsnogkunnen worden gerealiseerd.Conclusies en aanbevelingenOp grond van het bovenstaande komt de Raad tot de navolgende conclusies:1. Het vaststellen van de begrotingen van de verschillende ministeries in éénlandsverordening, zoals in de Nederlandse Antillen geschiedt, stuit niet op staatsrechtelijkebezwaren. In tegendeel: ingevolge de Staatsregeling behoort dit tot de mogelijkheden. Ook onderhet regime van de Comptabiliteitsverordening 1989, welke gedeeltelijk met de Staatsregeling instrijd is, bestaat de mogelijkheid, door er in de desbetreffende landsverordening uitdrukkelijkmelding van te maken. Dit is al meerdere malen geschied. Er is derhalve geen sprake vanstaatsrechtelijke bezwaren.De individuele, maar ook de collectieve verantwoordelijkheid van de ministers volgt uit eensamenstel van regelingen, ongeacht de keuze voor afzonderlijke, dan wel één landsverordeningtot vaststelling van de Landsbegroting.2. De huidige bevoegdheden van de Minister van Financiën zijn niet voldoende voor eendoelmatig beheer van ’s Lands financiën en toezicht op de uitvoering van de begroting. Dit deficitwordt niet verholpen met de enkele keuze tot vaststelling van de Landsbegroting bij éénlandsverordening._____________________________________________________________________ 73

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Vooruitlopend op de wijzigingen die omwille van de doelmatigheid en de praktijkmoeten worden doorgevoerd (welke thans door ambtelijke commissie worden voorbereid) geeftde Raad uit staatsrechtelijk oogpunt in overweging op korte termijn een tussentijdse wijzigingvan de Comptabiliteitsverordening 1989 te entameren, inhoudende:a) een uitbreiding van de bevoegdheden van de Minister van Financiën naar analogie vanartikel 12 Comptabiliteitswet 2001 e.a.b) het in overeenstemming brengen van artikel 2 CV 1989 met artikel V.12 van deStaatsregeling, in dier voege dat dit artikel ‘De begroting wordt jaarlijks in een of meerontwerpen door de regering aan de Staten (…) aangeboden…’c) het in overeenstemming brengen van artikel 40a CV 1989 met artikel V.12 van deStaatsregeling: het initiatief voor de begrotingen van de Staten en de AlgemeneRekenkamer ligt bij de regering.5.3 Adviezen ten aanzien van ontwerpen van wetgeving5.3.1 Ontwerpen van landsverordeningIn deze paragraaf wordt een opsomming gegeven van de 34 ontwerpen van landsverordening, tenaanzien waarvan de Raad in het verslagjaar advies heeft uitgebracht. Uit de data van binnenkomstvan het ontwerp en de datum van het advies van de Raad terzake kan de behandeltermijn door deRaad worden afgeleid. Geconcludeerd kan worden dat ongeveer 76% van de ontwerpen vanlandsverordening een gemiddelde behandeltermijn hebben van één maand of minder.Van enkelevan de adviezen zijn – voor zover deze relevant werden geacht voor een bredere kennisname –gedeelten van de tekst weergegeven. Adviezen van de Raad zijn openbaar indien hetdesbetreffende ontwerp bij de Staten van Aruba aanhangig is gemaakt. De openbaarmakingsplichtberust ingevolge de Landsverordening openbaarheid van bestuur overigens niet bij de Raad vanAdvies maar bij de regering.Van de 34 ontwerpen is er 1 aan de regering geretourneerd. Drie ontwerpen konden naar demening van de Raad niet aan de Staten worden aangeboden, dan nadat aan ernstige bezwarentegemoet zou zijn gekomen. Bij 24 ontwerpen werd door de Raad een minder zwaar dictumgegeven en werd de regering gevraagd aandacht te schenken dan wel rekening te houden met zijnopmerkingen. Zes ontwerpen kregen een zogenaamd ‘blanco dictum’, inhoudende dat de Raadgeen bezwaren tegen de doelstelling en de inhoud van het ontwerp had.Van 2 ontwerpen wordt de behandeling in 2008 voortgezet.Ontwerp-landsverordening houdende regels inzake toezicht op trustkantorenIngekomen: 13-7-2006. Advies: 21-2-2007, kenmerk: 144-06Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de sociale verzekeringsbank en delandsverordening loonbelasting (AB 1991 no. GT 63) (moderniseringvolksverzekeringen en herstel misslagen)Ingekomen: 22-8-2006. Retour: 16-8-2007. Kenmerk 162-06._____________________________________________________________________ 74

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Ontwerp-landsverordening houdende instelling van een nationale orde, genaamdOrdo di Libertador Gilberto Francois ‘Betico’ Croes (Landsverordening Ordo diLibertador G.F. ‘Betico’ Croes)Ingekomen: 25-8-2006. Advies: 16-8-2007, kenmerk: 164-06.Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanFinanciën en Economische Zaken voor het dienstjaar 2007Ingekomen: 28-8-2006. Advies: 7-2-2007, kenmerk: 169-06Uit het advies:‘De Raad betreurt het dat wederom het onderhavige ontwerp niet conform artikel V.12, tweedelid, van de Staatsregeling van Aruba, te weten voor 1 september 2006, aan de Staten kon wordenaangeboden. Dit vanwege het feit dat het ontwerp eerst op 28 augustus 2006 aan de Raad teradvisering is voorgelegd. Behandeling van het ontwerp door de Raad kon voorts niet in 2006worden afgerond vanwege de behandeling van de begrotingen voor het dienstjaar 2007 van deoverige ministeries waarvan het onderhavige ontwerp het sluitstuk vormt en het verzoek vanregeringswege tot spoedbehandeling van de ontwerpen regelende de introductie van de belastingop de bedrijfsomzetten alsmede de invoering daarvan waaraan de Raad heeft kunnen voldoen.Ten aanzien van de memories van toelichting bij de ter advisering ingediende ontwerplandsverordeningentot vaststelling van de begrotingen van de verschillende ministeries, heeft deRaad geconstateerd dat vele een algemeen deel, waarin het gecoördineerd beleid van hetministerie tot uitdrukking komt, ontberen. De meeste toelichtingen zijn een samenraapsel vandoor de verschillende diensten opgestelde onderdelen, van verschillende stijl en verschillendkwaliteitsgehalte, die lukraak aan elkaar zijn ‘geplakt’ en kennelijk zijn ingekort, waardoor deinhoud onduidelijk of onsamenhangend is. De memories van toelichting bevatten naar de meningvan de Raad weinig concrete beleidsvoornemens. Voorts ontbreekt veelal de weerslag van het tevoeren beleid in de begroting.Ook moet het de Raad van het hart dat met name in een groot aantal memories van toelichting hetgebezigde Nederlands veel te wensen overlaat. De vele grammaticale, taal-, spellings- enstijlfouten zijn er mede debet aan dat de leesbaarheid en daarmee het informatiegehalte van dememories van toelichting te wensen overlaat. Het aantal fouten is dermate groot, dat de Raad hetniet opportuun heeft geacht deze te corrigeren. De Raad beveelt voor de komende begrotingsjarenten stelligste aan een overheidsinstantie aan te wijzen welke centraal de aan de Raad aan te biedenontwerp-memories van toelichting toetst op voornoemde basispunten.Daarnaast heeft de Raad wederom moeten constateren dat de delen 5 van de toelichting op debegroting inhoudelijk veel te wensen overlaten. Er zijn voorbeelden te over waar enige tekstueletoelichting ontbreekt, daarnaast zijn ook gevallen waarbij de toelichting in aperte tegenspraak ismet de ramingen. De aanpassingen in de verschillende ramingen worden in deel 5 naar hetoordeel van de Raad vaak niet of zeer summier gemotiveerd. Voorts acht de Raad het wenselijk,teneinde de verschillende ramingen in een juiste context te kunnen plaatsen, dat in (een bijlage bijde begroting) een analyse van de financiële risico’s waaraan het Land is blootgesteld, wordtzichtbaar gemaakt.De memories van toelichting, en ook de toelichting bij het onderhavige ontwerp, doen volgens deRaad derhalve geen recht aan artikel 3, eerste lid, van de Comptabiliteitsverordening 1989 (AB1989 no. 72), alwaar aan de memorie van toelichting de eis wordt gesteld dat deze voor wat_____________________________________________________________________ 75

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________betreft de vaststelling van de kosten en investeringen en de middelen, nauwkeurig en volledig degronden en gegevens bevat, waarop elke raming berust (deel 5).De Raad constateert dat het onderhavige ontwerp een groot voorwaardelijk karakter bezit, watdirect de realiteitswaarde van de gepresenteerde ramingen raakt. Uit de nieuw opgenomenbegrotingspost 7979 blijkt een (op andere wijze te dekken) financieringstekort vanAfl.88.478.000,- waardoor thans de financieringsbehoefte ter dekking waarvan in artikel 2, eerstelid, van het ontwerp machtiging wordt gevraagd, uitkomt op Afl.126.900.000,-. De Raad stelt hetgeraamde financieringstekort ad. 88.4 miljoen te kunnen dekken uit besparingen, waaronder deVUT-regeling en uit de netto-opbrengsten van de BBO. De Raad stelt vast dat na aftrek van dekostenverlagende maatregelen, zoals de introductie van de VUT-regeling en het voornemen eenalgemene bezuinigingsronde uit te voeren 87 , naar verwachting een financieringstekort rest vanongeveer Afl. 80.000.000,-. Dit tekort zal volgens de toelichting worden gedekt uit de nettoopbrengstenvan de belasting op de bedrijfsomzetten (BBO). Hiermede is naar de mening van deRaad de realiteitswaarde van de gepresenteerde ramingen volledig afhankelijk van deopbrengsten van de BBO. Ook de minderopbrengsten c.q. meerkosten als gevolg van decompensatie-maatregelen BBO, welke geraamd worden op ruim Afl.80.000.000,= moeten nogworden verwerkt in het voorliggend ontwerp van de begroting van het ministerie van Financiënen Economische Zaken 88 . Uitgaande van deze globale berekeningen zal de totale brutoopbrengstenvan de BBO derhalve minimaal ruim Afl.160.000.000,= moeten bedragen teneindehet voornoemde financieringstekort van Afl. 88.478.000,= (exclusief besparingen) en demeerkosten/minderopbrengsten ad. Afl. 80.000.000,= te kunnen dekken. In de Nota vanWijziging op het voorliggende ontwerp zal met het bovenstaande rekening dienen te wordengehouden.Ten aanzien van artikel 1 wil de Raad – hetzij herhaald – erop aandringen dat de Landsbegroting2008 wordt opgemaakt zonder gebruikmaking van de afwijking van artikel 3, tweede lid, van deComptabiliteitsverordening 1989, zodat de begrotingen in het vervolg worden voorzien van decijfers, voorkomende in de jaarrekeningen van het voorgaande jaar, alsmede van een overzichtvan vorderingen en schulden van het ministerie van Financiën en Economische Zaken. Doordatnu al vele jaren niet aan de vereisten van artikel 3, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening1989 (AB 1989 no. 72), wordt voldaan, lijkt deze bepaling illusoir, hetgeen in het kader vandeugdelijkheid van bestuur niet de bedoeling kan zijn. Dit klemt te meer gezien de praktijk dat ergeen vastgestelde jaarrekeningen voorhanden zijn en de aanbieding van een ontwerp-begrotinghet moment is waarop enig inzicht in ’s Lands financiële situatie kan worden verkregen. De Raadwijst erop dat de in artikel 1 opgenomen afwijking van artikel 3, tweede lid, van deComptabiliteitsverordening slechts de aanwezigheid bij de memorie van toelichting van eenoverzicht van de vorderingen en schulden betreft. De Raad heeft echter geconstateerd dat voorwat betreft de ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanFinanciën, wettelijk wordt voorgeschreven 89 dat aan de memorie van toelichting ondermeer wordttoegevoegd:- een per 1 januari van het jaar, voorafgaande aan het dienstjaar, gespecificeerd overzicht vande gegeven garanties;- een liquiditeitsprognose van het Land over het komende dienstjaar.87 Pag 1, tweede alinea, MvT88 zie het advies op de ontwerp-landsverordening invoering BBO, aanbrengen correcties en herstel omissiesdd. 24 januari 2007, (RvA 235-06 )89 Artikel 3, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening 1989 (AB 1989 no. 72)._____________________________________________________________________ 76

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________De Raad heeft vastgesteld dat, in strijd met artikel 3, tweede lid, van deComptabiliteitsverordening, zowel het garantieoverzicht als de liquiditeitsprognose ontbreken enacht het noodzakelijk dat hierin wordt voorzien.De Raad heeft evenmin een personeelsstaat aangetroffen: de begroting 2007 bevat slechts eentotaalbeeld. Zijdens de overheid is aangegeven dat in 2007 de kerntakendiscussie zal wordenafgerond teneinde het efficiencybeleid verder aan te scherpen 90 en dat men tevens voornemens isom in 2007 ter beheersing van de personeelskosten een VUT-regeling te introduceren 91 . De Raadwil er in dit verband op wijzen dat een personeelsstaat essentieel is om de ontwikkelingen oppersoneelsgebied te kunnen beoordelen, de met de VUT-regeling beoogde resultaten te bepalen,alsmede voor het toetsen van de ramingen voor de personeelskosten.Tot slot heeft de Raad uit ambtsberichten vernomen dat de regering voornemens zou zijn – medewegens het herhaald wijzen van de Raad op het niet toepassen van artikel 3, tweede lid – hetdesbetreffende artikellid bij incidentele wijziging van de Comptabiliteitsverordening 1989 tewillen elimineren. De Raad wil een incidentele wijziging afraden en geeft in aanbeveling – indiende regering de comptabiliteitsbepalingen niet werkbaar zou vinden – de gehele landsverordeningte reviseren. Hiermee kan worden voorkomen dat diverse bepalingen niet dan wel verkeerdworden toegepast, en dat door incidentele wijzigingen afbreuk wordt gedaan aan de systematieken de bedoeling van de landsverordening.Met betrekking tot de aanzuigende werking die het overheidsapparaat heeft op de lageresegmenten van de arbeidsmarkt 92 en de daarvan als gevolg gepresenteerde versterking van dekostenstructuur van het Land 93 , wenst de Raad op te merken dat een dergelijke abstrahering vande werkelijkheid niet afdoet aan het feit dat de regering verantwoordelijk is voor deindienstneming van overheidspersoneel. De aanzuigende werking van het overheidsapparaat oplagere segmenten van de arbeidsmarkt kan naar ’s Raads mening derhalve bezwaarlijk als enigargument voor de versterking van het vaste karakter van de kostenstructuur van het Land, wordenaangemerkt. Een eventuele aanzuigende werking van het overheidsapparaat op de lageresegmenten van de arbeidsmarkt zal ook van regeringswege kunnen worden beheerst enverminderd.’Ontwerp-landsverordening houdende een aantal wijzigingen van deLandsverordening Veiligheidsdienst Aruba (AB 2002 no. 115)Ingekomen: 197-06. Advies: 21-2-2007, kenmerk: 197-06Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanJustitie voor het dienstjaar 2007Ingekomen: 3-10-2006. Advies: 7-2-2007, kenmerk: 200-06Ontwerp-landsverordening houdende wijziging van de Landsverordeningaanvangwerkzaamheden SETAR NV (AB 2002 no. 125), de Landsverordeninginstelling Servicio di Limpieza di Aruba (AB 2005 no. 5), de Landsverordeninginstelling Instituto Medico San Nicolas (AB 2005 no. 6), de Landsverordening90 Pag. 2, memorie van toelichting behorende bij de ontwerp-landsverordening tot vaststelling van debegroting van het ministerie van Algemene Zaken voor het dienstjaar 200791 Idem, pag. 392 Pag. 4, tweede alinea, MvT93 Pag. 4, tweede alinea, MvT_____________________________________________________________________ 77

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Privatisering APFA (AB 2005 no. 30) en de Landsverordening verzelfstandigingpostwezen (AB 2005 no. 43)Ingekomen: 2-11-2006. Advies: 7-3-2007, kenmerk: 225-06Ontwerp-landsverordening tot wijziging van diverse belastingverordening en tot hettreffen van voorzieningen in verband met de invoering van een belasting opbedrijfsomzetten, alsmede tot aanpassing van verschillende belastingverordeningenen andere landsverordeningen met het oog op correcties en herstel van omissies(invoering BBO, aanbrengen correcties en herstel omissies)Ingekomen: 14-11-2006. Advies: 24-1-2007, kenmerk: 235-06Uit het advies:‘Het onderhavige ontwerp is op 14 november 2006 aan de Raad voorgelegd met het verzoek hetmet voorrang te willen behandelen, en zo mogelijk uiterlijk 24 november 2006 advies uit tewillen brengen. De gevraagde spoed was ingegeven door de wens van de regering om per 1januari a.s. een belasting op bedrijfsomzetten in te voeren, welke invoering volgens de regeringzal leiden tot een koopkrachtverlies van 3.1%. De regering wil dit koopkrachtverlies ondervangendoor gelijktijdig met de invoering van de BBO de onderhavige voorstellen in werking te latentreden, inhoudende een verlaging van de tarieven van loon- en inkomstenbelasting,winstbelasting, en invoerrechten, alsmede een toeslag op de uitkering AOV. In de toelichtingwordt tevens melding gemaakt van het voornemen om ter compensatie de minimumlonen teverhogen. Een ontwerp strekkende daartoe werd door de Raad op 15 december 2006 ontvangen.De Raad heeft aan het verzoek het onderhavige ontwerp met voorrang te willen behandelenkunnen voldoen, om vervolgens te moeten vaststellen dat de inhoud en omvang van het aan hemvoorgelegde voorstel een volle behandeltermijn vergen. Het spoedig kunnen uitbrengen van eenadvies is daarnaast ernstig bemoeilijkt doordat in het onderhavige ontwerp een groot aantalaangelegenheden is opgenomen, die niets met de compensatie van de BBO uitstaande hebben.De Raad wil (…) herhalen 94 dat weliswaar de regering verantwoordelijk is voor het tijdigtotstandbrengen van wetgeving, doch dat het de verantwoordelijkheid van de Raad is om eenontwerp zorgvuldig te toetsen op doelmatigheid en rechtmatigheid 95 . Daarbij kan en mag de Raadde verantwoordelijkheid van de regering niet overnemen, in die zin dat door een te laat in gangzetten van het wetgevingstraject en met het oog op een door de regering gewensteinwerkingtredingsdatum, de Raad zijn staatsrechtelijke taak niet in zijn volle omvang zou kunnenuitoefenen. Hoewel de Raad zich bewust is van het belang van de onderhavige voorstellen, moestworden vastgehouden aan het uitgangspunt van een zorgvuldige advisering.(…)Ernstiger echter acht de Raad het feit dat de regering heeft gemeend delen uit het onderhavigeontwerp, alsmede de beoogde verhoging van de minimumlonen bij nota van wijziging te moeteninbrengen in de op dat moment bij de Staten ingediende ontwerp-Landsverordening BBO,overigens zonder dat de regering hiervan kennis heeft gegeven aan de Raad, dan wel heeftgemeend een gewijzigd ontwerp ter zake voor te moeten leggen c.q. het ontwerp-landsbesluit,94 Zie ook het advies uitgebracht op de ontwerp-Landsverordening BBO, op 30 november 2006 (RvA 213-06).95 Een wetstechnische toetsing is daarbij niet een primaire doelstelling , nu de Minister van Justitie (DJWZ)verantwoordelijk is voor de kwaliteit van wetgeving en voor het juridisch-technisch juist opstellen vanontwerpen van regelgeving._____________________________________________________________________ 78

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________h.a.m., tot wijziging van de minimumlonen terug te nemen. Een en ander is overgelaten aan heteigen onderzoek cq. constateren van de Raad. Naar aanleiding daarvan is er voor de Raad geennoodzaak advies uit te brengen over de reeds in werking getreden bepalingen van de ALB, van deLandsverordening AOV, alsmede over de Landsverordening minimumlonen.(…)Toetsing door de Raad van de genoemde nota van wijziging had in de eerste plaats aan het lichtgebracht, dat met de toelichting de Staten van Aruba niet juist zijn geïnformeerd over hetstandpunt van de SER inzake de verhoging van de minimumlonen.Nauwkeurige lezing van het SER advies van december 2006 terzake zou namelijk hebbenopgeleverd dat:- de SER unaniem niet kon instemmen met de verhoging van de minimumlonen bij wijzevan compensatie van de gevolgen van de invoering van de BBO (3,1%);- de verdeeldheid van de SER slechts betrof de verhoging van de minimumlonen inverband met het prijsindexcijfer (4,4%).In de toelichting stelt de regering echter dat de SER verdeeld zou zijn over de verhoging van deminimumlonen ter compensatie van 3,1% van de gevolgen van de invoering van de BBO. Deregering stelt vervolgens dat zij zich aansluit bij dat deel van de SER dat de verhoging van deminimumlonen bij wijze van compensatie BBO onderschrijft.Voorts had toetsing door de Raad opgeleverd dat het standpunt van de regering over het ‘horenvan de Raad’ getuigt van een apert onjuiste rechtsopvatting. Helaas moet de Raad constateren dathiermee het dieptepunt is bereikt in een wetgevingsproces dat in alle fasen ernstige gebrekenheeft vertoond. Dit is in de jonge wetgevingsgeschiedenis van het Land nog niet eerder in eendergelijke mate voorgekomen.Vanwege de nauwe samenhang van de onderhavige voorstellen met de ontwerp-Landsverordening BBO 96 , niet in de laatste plaats omdat onderdelen uit het onderhavige ontwerpbij nota van wijziging in die landsverordening zijn ingebracht, zal waar relevant hier naar wordenverwezen, alsmede naar het nader rapport 97 dat de Regering inzake het advies van de Raad op deontwerp-Landsverordening BBO heeft uitgebracht.De Raad heeft als suggestie gedaan zorg te dragen dat de Belastingdienst de uitstaandeachterstallige belastingvorderingen van ruim Afl.1.68 miljard incasseert. De Raad heeft tot zijnspijt moeten constateren dat de regering in zijn nader rapport niet op die suggestie is ingegaandoch evenmin heeft ontkend dat deze vorderingen nog bestaan. Naar de mening van de Raadheeft dit zijn weerslag op de mogelijke effectiviteit van de BBO.In zijn advies op de BBO heeft de Raad reeds gesteld dat mede als gevolg van de keuze voor het(ondoorzichtige) cumulatieve stelsel niet vast staat of het koopkrachtverlies inderdaad 3.1% zalbedragen en dat anderzijds niet vast staat dat de regering volledige compensatie kan garanderen.Doordat voor een cumulatief stelsel is gekozen zullen de opbrengsten naar verwachting veelhoger zijn dan geraamd 98 , hetgeen betekent dat het koopkrachtverlies navenant groter zal zijn. Inzijn advies bij de BBO heeft de Raad gesteld dat vooral de lage inkomens en de kleine bedrijvengroot risico lopen onvoldoende gecompenseerd te zullen worden resp. benadeeld worden. Dit isin het nader rapport door de regering niet tegengesproken. In het nader rapport beargumenteert de96 De Raad heeft ten aanzien hiervan advies uitgebracht op 30 november 2006 (RvA 213-06).97 Nader rapport dd. 5 december 2006, kenmerk SW-58/0698 Zie ook het advies van de SER inzake de BBO_____________________________________________________________________ 79

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________regering zijn vasthouden aan een cumulatief stelsel dat dit in Nederland in de jaren 1940-1969 29jaar ‘heeft standgehouden’ en dat in die periode de economie tot bloei is gekomen 99 . De Raad kandeze argumentatie niet volgen en vermag niet in te zien wat de overeenkomsten zijn tussen Arubaen Nederland in oorlogssituatie (1940-1945) en in na-oorloogse wederopbouw (o.m. metMarshall-hulp).De Raad heeft in zijn advies op de ontwerp-landsverordening BBO gesteld dat de ontwerpbegrotingvan het ministerie van Financiën en Economische Zaken voor het dienstjaar 2007 vooreen belangrijk deel om de BBO ‘draait’ 100 . In de hem voor advies voorgelegde ontwerp-begrotingvan het ministerie van Financiën en Economische Zaken voor het dienstjaar 2007 heeft de Raadeen financieringstekort van ruim Afl. 80.000.000,- aangetroffen 101 , welk tekort volgens detoelichting op dat ontwerp zal worden gedekt uit de opbrengsten van de belasting op debedrijfsomzetten (BBO). Hiermede is naar de mening van de Raad niet alleen de realiteitswaardevan de gepresenteerde raming van de financieringsbehoefte in ’s Lands ontwerp-begroting voorhet dienstjaar 2007 volledig afhankelijk van de netto opbrengsten van de BBO, maar is ook deopmerking in het nader rapport van 5 december 2006 102 dat de BBO niet strekt tot ‘creatie vaneen nieuwe inkomstenbron’ in strijd met de toelichting op de ontwerp-begroting van hetministerie van Financiën en Economische Zaken voor het dienstjaar 2007.In dit kader merkt de Raad op dat het gestelde in de financiële paragraaf van de memorie vantoelichting 103 aangaande de minderopbrengsten van de loonbelasting (Afl. 55.000.000,-) eninvoerrechten (Afl. 25.000.000,-) tezamen een bedrag van Afl. 80.000.000,- opleveren, waardoorde schijn wordt gewekt dat hiermede de hoogte van het te compenseren bedrag is bepaald. DeRaad wenst er echter op te wijzen dat het gestelde in de financiële paragraaf ten aanzien van deminderopbrengsten een onvolledig beeld geeft. Immers, het onderhavige ontwerp voorziet tevensin een toeslag van 3,1% op de AOV-uitkering 104 en is de regering voornemens een verhoging vande onderstandsuitkering met hetzelfde percentage door te voeren. Op grond van degeprognosticeerde bedragen terzake de AOV- en onderstandsuitkering zal een verhoging van debetreffende uitkeringen met 3,1% leiden tot meeruitgaven ten bedrage van ongeveer Afl.5.000.000,- voor de AOV-uitkering en ongeveer Afl. 500.000,- voor de onderstandsuitkering. DeRaad vraagt zich af, uitgaande van een verwachte BBO-opbrengst van Afl. 130.000.000,-, of erderhalve sprake is van overcompensatie dan wel dat bij de regering de verwachting bestaat dat deBBO-opbrengsten hoger zullen uitvallen. De Raad beveelt aan de meeruitgaven op te nemen in definanciële paragraaf van de memorie van toelichting en de relatie tussen deze meeruitgaven en decompensatie in het kader van de BBO nader toe te lichten.(…)Uitgangspunt van de regering is dat de bevolking geen nadelige gevolgen mag ondervinden vande introductie van de BBO. Daartoe strekken onder andere de onderhavige flankerendemaatregelen ter compensatie van de effecten van de BBO. De Raad wil in dit verbandopmerken dat een dergelijke verhoging van de minimumlonen buiten de doelstelling vande desbetreffende landsverordening vallen. De in de toelichting 105 bedoelde ‘geëigende6Nader rapport dd. 5 december 2006, pagina 6.7Reden waarom naar de mening van de Raad deze begroting een groot voorwaardelijk karakter bezit.8 Dit bedrag resteert ongeveer na aftrek van de kostenverlagende maatregelen, zoals de introductie van deVUT-regeling en het voornemen een algemene bezuinigingsronde uit te voeren.102 Nader rapport dd. 5 december 2007, pagina 7103 Pag. 11, MvT104 Zie artikel X van het ontwerp105 MvT pagina 2_____________________________________________________________________ 80

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________procedure’ kan derhalve alleen maar betrekking hebben op de totstandkoming van een geheelnieuwe landsverordening 106 .Dat de regering heeft gemeend deze regeling bij nota van wijziging in de landsverordening BBOin te moeten brengen, in afwijking van het negatieve advies van de SER (en daaromtrent in detoelichting dwalen) en met volledig voorbij gaan aan de Raad van Advies, acht de Raad eenernstige aangelegenheid. ‘De Raad van Advies’ gehoord is voor dit onderdeel van delandsverordening in strijd met de waarheid. De Raad betreurt deze gang van zaken ten zeerste.’Ontwerp-landsverordening tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek van Aruba(herziening regeling burgerlijke stand)Ingekomen: 15-11-2006. Advies: 7-12-2007, kenmerk: 239-06Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van de Raad vanAdvies voor het dienstjaar 2007Ingekomen: 30-1-2007. Advies: 7-2-2007, kenmerk RvA 14-07Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het Interim-Wegeninfrastuctuurfonds voor het dienstjaar 2007Ingekomen: 5-2-2007. Advies: 7-2-2007, kenmerk RvA 18-07Ontwerp-landsverordening houdende regels met betrekking tot de strafbaarstellingvan ernstige schendingen van de mensenrechten (Landsverordening internationalemisdrijven)Ingekomen: 20-2-2007. Advies: 23-5-2007, kenmerk RvA 23-07Uit het advies:‘De Raad heeft geconstateerd dat in het eerste lid van artikel 1 geen definitie van het begrip‘apartheid’ is opgenomen. De Raad geeft in overweging dit alsnog te doen, gezien het ontbrekenvan een dergelijke definitie in het materieel strafrecht in Aruba en vanwege de uniformiteit bij deuitvoering van het Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof in het Koninkrijk.In artikel 2, eerste lid, onderdelen b en c, wordt voorgesteld de rechtsmacht van de Arubaansestrafwet uit te breiden door de introductie van een ‘domicilie-beginsel’. De onderhavigelandsverordening zou zich dientengevolge moeten uitstrekken over vreemdelingen die in Arubaeen vaste woon- en verblijfplaats hebben en die zich buiten Aruba schuldig maken aan een van dein het onderhavige voorstel omschreven misdrijven of die in het buitenland daarvan slachtofferzijn geworden. In artikel 17 wordt in verband daarmee ook voorgesteld het Wetboek vanStrafrecht in dier voege uit te breiden.De Raad wil hierbij aandacht vragen voor het feit dat deze uitbreiding van de rechtsmachtgeen legitimatie vindt in de beginselen van het internationale strafrecht, dat o.a. wordt beheerstdoor het territorialiteitsbeginsel en het personaliteitsbeginsel (dat vooral wordt gerelateerd aan denationaliteit van een persoon).In onderdelen b en c wordt ten aanzien van Nederlanders voorgesteld de werking van deArubaanse strafwet uit te breiden naar aanleiding van het passieve nationaliteitsbeginsel. Dit isreeds een omstreden aanknopingspunt voor rechtsmacht, omdat het spanning met de (negatievewerking van) het territorialiteitsbeginsel kan opleveren; reden waarom dit aanknopingspunt in hetNederlandse strafrecht nauwelijks wordt gebezigd. Het bezwaar speelt thans weliswaar minder_____________________________________________________________________ 81

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________ten aanzien van de onderhavige misdrijven en wel tussen de landen die mede-uitvoering gevenaan de implementatie van het genoemd Statuut van Rome in hun nationale wetgeving.Voor het actieve nationaliteitsbeginsel – de toepasselijkheid van het Nederlandse (en zoals thanswordt voorgesteld: ook het Arubaanse) strafrecht op een Nederlander die in het buitenland eenstrafbaar feit pleegt of daaraan deelneemt 107 - geldt een meervoudige grondslag 108 . Het is inNederland (en wordt mede in Aruba via het voorgestelde derde lid) op ruime schaal van kracht.Personaliteit wordt slechts bij uitzondering opgevat naar domicilie. Er is niet toegelichtwaarom in het onderhavige voorstel een domiciliebeginsel is geïntroduceerd. Indien de regeringin het kader van het onderhavige ontwerp zulks toch wenselijk acht, dan zullen hiervan de(internationale) consequenties degelijk moeten worden bestudeerd. Indien de rechtsmacht niet isgevestigd of naar internationale normen niet wordt erkend, zal het openbaar ministerie om diereden niet-ontvankelijk (moeten) worden verklaard. Een soortgelijke uitbreiding naar ‘devreemdeling die in Aruba een vaste woon- en verblijfplaats heeft’ is evenmin opgenomen in deWet internationale misdrijven (WIM), die inhoudelijk grotendeels als voorbeeld heeft gediendvoor het onderhavige voorstel.Gezien het bovenstaande geeft de Raad in dringende overweging de zinsnede ‘devreemdeling die in Aruba een vaste woon- en verblijfplaats heeft’ te verwijderen uit de artikel 2,eerste lid, onderdelen b en c en uit artikel 17 (de voorgestelde wijziging van artikel 5 van hetWetboek van Strafrecht).Ten overvloede moge de Raad erop wijzen dat het voorgestelde derde lid van dit artikel bij keuzevoor een ‘domiciliebeginsel’ thans niet volledig is (zie ook artikel 17, de voorgestelde tekst vanartikel 5, tweede lid).’Ontwerp-landsverordening houdende machtiging van de Minister van Financiën enEconomische Zaken tot het verrichten van een schenking van een bedrag vanAfls.12.045,60 aan de stichting Aruba Way FoundationIngekomen: 5-3-2007. Advies: 21-3-2007, kenmerk RvA 38-07Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening in-, uit- endoorvoer (AB 2000 no. GT 10)Ingekomen: 23-4-2007. Advies: 21-5-2007, kenmerk RvA 74-07Ontwerp-landsverordening houdenden machtiging van de Minister van Financiënen Economische Zaken tot het verrichten van rechtshandelingen ter beëindiging vaneen gerechtelijk geschil met de naamloze vennootschap Aruba Bank N.V. inverband met de in het verleden door de stichting Aruba Hospitality Trades TrainingCenter aangegane financiële verplichtingen jegens deze naamloze vennootschapIngekomen: 4-5-2007. Advies: 23-5-2007, kenmerk RvA 81-07Ontwerp-landsverordening houdende regels voor de instelling van vennootschapmet beperkte aansprakelijkheid (Landsverordening vennootschap met beperkteaansprakelijkheid)Ingekomen: 22-5-2007. Advies: 3-10-2007, kenmerk RvA 88-07107 HR 21 mei 2002, zaaknr. 005555/01, NJB 2002, 90108 zie ook: J. de Hullu, Materieel Strafrecht, Kluwer Deventer, 2003; M.R. Mok en R.A.A. Duk, Toepassingvan het Nederlands strafrecht op buiten Nederland begane delicten, HNJV 1980-I, p. 87-132_____________________________________________________________________ 82

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Uit het advies:‘Met het voorliggende ontwerp is een omvangrijke en arbeidsintensieve wetgevingsexercitieverricht ter introductie van de vennootschap met beperkte aansprakelijkheid (VBA) in hetArubaanse rechtspersonenrecht.Inwerkingtreding van het ontwerp zal er toe leiden dat er in het rechtspersonenrecht drieverschillende vennootschapsvormen 109 naast elkaar kunnen bestaan: de naamloze vennootschap(NV), de Aruba vrijgestelde vennootschap (AVV) en de VBA. De Raad constateert voorts dat deverschillende kapitaalvennootschappen zullen worden beheerst door verschillende rechtsregimes.Voor wat betreft de NV en de AVV is dit het Wetboek van Koophandel (AB 1990 no. GT 50); deVBA vindt zijn regeling in het onderhavige ontwerp. Deze versnippering binnen hetrechtspersonenrecht wordt niet bevorderlijk geacht voor de overzichtelijkheid, zowel voorbinnenlandse en met name ook voor buitenlandse bedrijven en investeerders.De keuze voor de totstandbrenging van een afzonderlijke landverordening ter regeling van deVBA heeft daarnaast tot gevolg dat algemene bepalingen welke zich zouden dienen uit testrekken over het gehele rechtspersonenrecht thans wel gelding hebben voor de VBA, doch nietvoor de NV en AVV. Als voorbeeld kan worden genoemd het in artikel 2, van het ontwerpneergelegde voorschrift dat de rechtsverhouding tussen de vennootschap en degenen die bij haarorganisatie zijn betrokken, wordt beheerst door de redelijkheid en billijkheid. 110Met het oog hierop vraagt de Raad zich af waarom niet is geopteerd voor de opstelling van eenBoek 2 (rechtspersonenrecht) in het Burgerlijk Wetboek van Aruba (BWA), ook gezien het feitdat de overige landen binnen het Koninkrijk voor deze optie hebben gekozen en er blijkens dememorie van toelichting bij de opstelling van het ontwerp reeds is geput uit zowel Boek 2 van hetNederlandse als het Nederlands-Antilliaanse Burgerlijk Wetboek, waarmee concordantie met hetNederlandse en Nederlands-Antilliaanse recht wordt nagestreefd. 111 In dit kader vraagt de Raadzich af waarom niet is geparticipeerd in verschillende commissies die binnen het Koninkrijkbetrokken zijn bij ontwikkelingen met betrekking tot de modernisering van hetrechtspersonenrecht. 112Daarnevens concludeert de Raad op grond van artikel 31, van het ontwerp, dat de VBA, indiengewenst, tevens het karakter kan krijgen van een personenvennootschap. Hiermede wordt reedseen significante stap gezet in de regeling van de personenvennootschappen waarmee tevens eenaanzienlijk gedeelte van een op te stellen nieuw boek 2 BWA wordt gerealiseerd.In de aanbieding van het ontwerp 113 noch in de memorie van toelichting wordt gemotiveerdwaarom de introductie van de VBA geen uitstel duldt en vooruitlopend op de totstandkoming vanBoek 2 BWA dient te worden ingevoerd. Gezien het voorgaande adviseert de Raad de opnemingvan een Boek 2 (rechtspersonenrecht) in het BWA waarin de in het onderhavige ontwerpopgenomen introductie van de VBA kan worden opgenomen.De introductie van een nieuwe vennootschapsvorm is blijkens de memorie van toelichting medeingegeven door het negatieve imago dat de AVV internationaal gezien blijkt te bezitten. 114Niettemin zal de AVV als vennootschapsvorm blijven bestaan naast de NV en de VBA. De Raadvraagt zich af waarom de regeling van de AVV bij de introductie van de VBA niet wordtingetrokken. Dit zou kunnen geschieden bij de invoering van Boek 2 BWA, vanzelfsprekend met109 In de vorm van kapitaalvennootschappen.110 Een ander voorbeeld is te vinden in artikel 1, derde en vierde lid, van het ontwerp.111 Pag. 4, derde alinea, MvT112 Bijvoorbeeld de Nederlands/Nederlands-Antilliaanse werkgroep concordantie rechtspersonenrecht of deAntilliaanse Evaluatiecommissie Rechtspersonenrecht.113 Waarin de Raad wordt verzocht het ontwerp met voorrang te behandelen.114 Pag. 1, derde alinea, pag. 5, vierde alinea, MvT_____________________________________________________________________ 83

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________in overgangsrecht te regelen waarborgen voor bestaande AVV’s, onder gelijktijdige introductievan de VBA. 115 Vooruitlopend op algehele afschaffing zou reeds een moratorium kunnen wordenafgekondigd op de oprichting van nieuwe AVV’s. Uit het oogpunt van rechtszekerheid kan deperiode tot de invoering van Boek 2 BWA worden aangewend ter evaluatie van de recentelijk totstand gekomen aanwijzing van de activiteiten die een AVV mag verrichten in het kader van haarvrijstelling van haar winst voor de toepassing van de Landsverordening winstbelasting (AB 1988no. GT 47). 116De Raad constateert voorts dat de vigerende regeling van de NV in het Wetboek van Koophandel(AB 1990 no. GT 50) inpasbaar is in de voorgestelde regeling van de VBA. Met het oog hieropvraagt de Raad zich af, mede ter voorkoming van versnippering van het rechtspersonenrecht, ofhet niet tevens wenselijk is de regeling van de NV in te trekken, vanzelfsprekend met inovergangsrecht te regelen waarborgen voor bestaande NV’s. 117De Raad stelt vast dat de met het ontwerp beoogde modernisering en flexibilisering van hetrechtspersonenrecht voor een aanzienlijk deel wordt ingegeven door de wens de aantrekkelijkheidvan Aruba voor het internationale bedrijfsleven te bevorderen. 118 Om deze reden voorziet hetontwerp in versoepeling van de oprichtingseisen en de interne organisatie van de vennootschapalsmede in een andere vormgeving van de crediteurenbescherming. De Raad vraagt zich af of bijde voorgenomen realisering van de gewenste flexibiliteit in het rechtspersonenrecht ook andereoverwegingen dan de bevordering van de aantrekkelijkheid van de Arubaanse economie voorbuitenlandse investeerders, een rol hebben gespeeld. De vraag rijst in dit kader of is onderzochthoe de Arubaanse NV of AVV, gemiddeld genomen, organisatorisch is vormgegeven. Het komtde Raad voor dat met name de NV niet slechts voor grote ondernemingen als rechtsvorm dientmaar tevens voor ondernemingen in het midden- en kleinbedrijf. Bij deze ondernemingen kan hetveelvuldig voorkomen dat de bestuurder tevens enig aandeelhouder is, dan wel dat aandelen doorfamilieleden worden gehouden. De voorgestelde flexibilisering in de vorm van de introductie vanmeer regels van regelend recht in plaats van vigerende dwingendrechtelijke bepalingenveronderstelt naar de mening van de Raad een vergrote professionaliteit van de bij devennootschap betrokken partijen. Bij grotere NV’s met veelal zakelijke aandeelhouders zal aan debenodigde professionaliteit meestal geen gebrek bestaan. Bij kleinere NV’s (familiebedrijven,bedrijven in het midden-, en kleinbedrijf of bedrijven waarin de bestuurder ook aandeelhouder is)spreekt dit minder vanzelf. De Raad vraagt zich derhalve af of met name kleine ondernemingenniet meer gediend zouden zijn met het bestaan van dwingende vennootschapsrechtelijke regelswaarvan in beperkte mate kan worden afgeweken. De Raad beveelt aan hierop in de memorie vantoelichting in te gaan.Het voornaamste onderscheid tussen de NV en bijvoorbeeld de maatschap of de vennootschaponder firma (VOF) is gelegen in de aansprakelijkheid; bij voornoemde personenvennootschappenis de aansprakelijkheid van de vennoten het uitgangspunt, bij de NV zijn bestuurders enaandeelhouders in beginsel niet aansprakelijk. Artikel 31 van het ontwerp biedt, door deintroductie van een facultatieve aandeelhoudersaansprakelijkheid, de mogelijkheid de VBA in terichten als een personenvennootschap. 119 Ook in dit geval treedt naar ’s Raads oordeelrechtsversnippering op vanwege het feit dat eerdergenoemde personenvennootschappen worden115 Zie punt 2116 Zie Landsbesluit aanwijzing activiteiten Aruba vrijgestelde vennootschap (AB 2005 no. 88)117 Gedacht zou kunnen worden aan een verplichte omzetting op grond van artikel 63, van het ontwerp,voorzien van een redelijke termijn.118 Zie pag. 1, tweede alinea en pag. 2, derde alinea, MvT119 Zie ook pag. 4, tweede alinea, MvT_____________________________________________________________________ 84

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________beheerst door verschillende rechtsregimes. 120 In de memorie van toelichting wordt niet ingegaanop de verhouding tussen de als personenvennootschap vormgegeven VBA enerzijds en demaatschap en de VOF anderzijds. De Raad adviseert hieraan in de toelichting een beschouwing tewijden en daarbij aan te geven welke verschillen in de praktijk de doorslag zullen geven voor dekeuze van een van beide rechtsvormen.De Raad constateert voorts dat voor de maatschap en de VOF in het ontwerp niet is voorzien inde mogelijkheid tot omzetting in een VBA. De memorie van toelichting geeft aan dat hieraan inde praktijk geen behoefte lijkt te bestaan. 121 De Raad vraagt zich af hoe tot deze slotsom isgekomen en adviseert de redenen hiertoe in de memorie van toelichting op te nemen.Hoewel de Raad de flexibilisering en modernisering van het rechtspersonenrecht onderschrijft ishij van mening, gezien het voorgaande, dat het naast elkaar bestaan van verschillende kapitaal- enpersonenvennootschappen welke worden beheerst door verschillende rechtsregimes eenonwenselijke versnippering en mogelijke rechtsonzekerheid in het rechtspersonenrecht teweegbrengt. De Raad beveelt derhalve aan een boek 2 in het BWA op te nemen waarin deverschillende vennootschapsvormen worden neergelegd voorzien van bepalingen die voor allevennootschapsvormen gelden. Gezien het flexibele karakter van de VBA zou wellicht kunnenworden volstaan met de enkele regeling van deze vennootschapsvorm in ieder geval voor watbetreft de vormgeving van kapitaalvennootschappen.’Ontwerp-landsverordening houdende regels ter zake van de aansprakelijkheid voorbelastingschulden en schulden van premies volksverzekering (Landsverordeningaansprakelijkheid belastingen en premies volksverzekering)Ingekomen: 14-6-2007. Advies: 31-10-07, kenmerk RvA 111-07Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening toelating enuitzetting (AB 1993 no. GT 33) (herinvoering onbeperkte duur terugkeerverbod bijuitzetting)Ingekomen: 25-6-2007. Advies: 16-8-2007, kenmerk RvA 119-07Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanArbeid, Cultuur en Sport voor het dienstjaar 2008Ingekomen: 3-8-2007. Advies: 17-8-2007, kenmerk RvA 131-07Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanAlgemene Zaken voor het dienstjaar 2008Ingekomen: 7-8-2007. Advies: 17-8-2007, kenmerk RvA 133-07Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanOnderwijs, Sociale Zaken en Infrastructuur voor het dienstjaar 2008Ingekomen: 7-8-2007. Advies: 20-8-2007, kenmerk RvA 134-07Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het Interim-Wegeninfrastructuurfonds voor het dienstjaar 2008Ingekomen: 7-8-2007. Advies: 17-8-2007, kenmerk RvA 135-07120 Zie hetgeen de Raad hieromtrent heeft opgemerkt onder punt 2.121 Peg. 58, vierde alinea, MvT_____________________________________________________________________ 85

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van de Raad vanAdvies voor het dienstjaar 2008Ingekomen: 8-8-2007. Advies: 17-8-2007, kenmerk RvA 137-07Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanFinanciën en Economische Zaken voor het dienstjaar 2008Ingekomen: 8-8-2007. Advies: 24-8-2007, kenmerk RvA 138-07Uit het advies:‘1. Naar een geconsolideerde begroting1.1 Het verheugt de Raad dat door het feit dat het onderhavige ontwerp tijdig aan de Raad teradvisering is voorgelegd, het thans mogelijk is om het conform artikel V.12, tweede lid, van deStaatsregeling van Aruba, voor 1 september 2007 aan de Staten aan te bieden.1.2 Echter, (a) de kwaliteit van de deelbegrotingen en de toelichtingen daarop, maar ook (b)het ontwikkelde gebruik om de begroting voor het Ministerie van Financiën en EconomischeZaken als eerste in de Staten te behandelen en vast te stellen, doen de Raad ook in dit verbandadviseren voor het dienstjaar 2009 de begrotingen voor het Land in één geconsolideerdebegroting vast te leggen:a) Ten aanzien van de memories van toelichting bij de ter advisering ingediende ontwerplandsverordeningentot vaststelling van de begrotingen van de verschillende ministeries,heeft de Raad wederom moeten constateren dat vele toelichtingen een algemeen deel,waarin het gecoördineerd beleid van het ministerie tot uitdrukking komt, ontberen. Demeeste toelichtingen zijn een samenraapsel van door de verschillende diensten opgesteldeonderdelen, van verschillende stijl en verschillend kwaliteitsgehalte, die lukraak aanelkaar zijn ‘geplakt’ en kennelijk zijn ingekort, waardoor de inhoud onduidelijk ofonsamenhangend is. De memories van toelichting bevatten naar de mening van de Raadweinig – op basis van probleemanalyses en relevante ontwikkelingen gebaseerde -concrete beleidsvoornemens. Voorts ontbreekt veelal de weerslag van het te voerenbeleid in de deelbegrotingen. De memories van toelichting doen volgens de Raadderhalve geen recht aan artikel 3, eerste lid, van de Comptabiliteitsverordening 1989 (AB1989 no. 72), alwaar aan de memorie van toelichting de eis wordt gesteld dat deze voorwat betreft de vaststelling van de kosten en investeringen en de middelen, nauwkeurig envolledig de gronden en gegevens bevat, waarop elke raming berust (deel 5).b) De Raad is van oordeel dat door het als eerste behandelen en vaststellen van de begrotingvan het ministerie van Financiën en Economische Zaken, ook het totaal van de saldi vande (nog te behandelen) begrotingen van de overige ministeries worden vastgesteld. Metandere woorden, er kunnen tussen de ontwerp-begrotingen van de overige ministerieswijzigingen (bijvoorbeeld overheveling van kredieten bij het ene ontwerp naar hetandere) bij amendement worden vastgesteld, doch deze zullen, naar de Raad heeftbegrepen, geen effect mogen hebben op de saldi van de reeds vastgestelde begroting vanhet ministerie van Financiën en Economische Zaken. Indien de Staten op een gegevenmoment een dergelijk effect van hun amendement wel wenselijk zouden achten(bijvoorbeeld bij een aanzienlijk exploitatieoverschot), zou voor de alsdan noodzakelijkeaanpassing van de reeds vastgestelde begroting van het ministerie van Financiën en_____________________________________________________________________ 86

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Economische Zaken een ontwerp-landsverordening tot wijziging van die begrotingnoodzakelijk zijn. Wanneer het ontwerp van die begroting als sluitstuk zou zijnbehandeld, had kunnen worden volstaan met een nota van wijziging. Deze(be)handelwijze doet naar ’s Raads mening afbreuk aan de inhoudelijke waarde van debegrotingsbehandeling van de overige ministeries en draagt bij aan uitholling van hetbudgetrecht van de Staten aangezien het recht van amendement op de omschreven wijzewordt beknot. Teneinde dit te voorkomen stelt de Raad voor om ’s Lands begroting in detoekomst op een andere wijze in te richten, namelijk in de vorm van één geconsolideerdebegroting die bij landsverordening wordt vastgesteld. In een dergelijke begroting zoudende kosten, middelen, investeringen en financiering voor het komende dienstjaar van deverschillende ministeries hoofdstuksgewijs kunnen worden opgenomen. 122 Een grootvoordeel van een dergelijke inrichting van de Landsbegroting is volgens de Raad deomstandigheid dat de functie van de begroting als beleidsinstrument wordt versterkt. Debeleidsvoornemens van de verschillende ministers en de samenhang daartussen alsmedede relatie met de speerpunten van het regeringsbeleid worden aldus inzichtelijker enoverzichtelijker waardoor de toetsbaarheid van de begroting wordt verhoogd (om maar tezwijgen van de efficientie van het behandelen door alle actoren van één ontwerp versus7).1.3 Met de invoering van een geconsolideerde begroting wordt het ook mogelijk te voldoenaan artikel 3, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening, alwaar wordt voorgeschreven dat debegroting een overzicht van de vorderingen en schulden dient te bevatten. Tevens wordt beter totuitdrukking gebracht dat de minister van Financiën en Economische Zaken primairverantwoordelijk is voor ’s Lands Financiën 1231.4 De Raad heeft uit ambtsberichten begrepen dat de regering voornemens zou zijn deComptabiliteitsverordening 1989 te wijzigen. De Raad juicht dit toe, nu bij herhaling isgeconstateerd dat ministers zich bij de toepassing van de bepalingen van deComptabiliteitsverordening dermate in hun bewegingsvrijheid beperkt voelen, dat zij hunspeelruimte hebben vergroot door een wijze van toepassing van de comptabele regels enprocedures zoals deze, naar de mening van de Raad, niet zijn bedoeld. Ministers kunnen hierbijtelkenmale rekenen op de steun van de Staten. De Raad van Advies echter heeft binnen hetstaatsbestel een eigen functie en taak, en toetst daarbij aan het geldende recht. Ten aanzien vandiverse ontwerpen heeft dat moeten leiden tot zware dicta van de Raad. Helaas heeft dit deafgelopen jaren een wissel getrokken op de relatie tussen de regering en de Raad. Onnodig, naarde opvatting van de Raad, want een onafhankelijke en kritische advisering hoeft een goedeverstandhouding niet in de weg te staan.Het kan heel wel zijn dat het geldende recht in de praktijk als te rigide wordt ervaren. Het isechter aan de wetgever om zich over de (on)werkbaarheid van de Comptabiliteitsverordening1989 te buigen en de nodige wijzigingen aan te brengen. In dit verband wenst de Raad teverwijzen naar zijn opvattingen inzake de interpretatie en toepassing van diverse artikelen van deComptabiliteitsverordening 1989, die als bijlage bij het onderhavige advies zijn gevoegd.2. Ontwerp-landsverordening2.1 Ten aanzien van het ‘Enig artikel’ wil de Raad – hetzij herhaald – erop aandringen dat deLandsbegroting 2009 wordt opgemaakt zonder gebruikmaking van de afwijking van artikel 3,122 Zie bijvoorbeeld de inrichting van de Rijksbegroting en de Miljoenennota123 Zie artikel 12, eerste lid, 17, eerste lid en 18, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening 1989 (AB1989 no. 72)_____________________________________________________________________ 87

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening 1989, zodat de begrotingen in het vervolg wordenvoorzien van de cijfers, voorkomende in de jaarrekeningen van het voorgaande jaar, alsmede vaneen overzicht van vorderingen en schulden van het Land. Doordat nu al vele jaren niet aan devereisten van artikel 3, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening 1989 (AB 1989 no.72),wordt voldaan, lijkt deze bepaling illusoir, hetgeen in het kader van deugdelijkheid van bestuurniet de bedoeling kan zijn. Dit klemt te meer gezien de praktijk dat er geen jaarrekeningenvoorhanden zijn en de aanbieding van een ontwerp-begroting het moment is waarop enig inzichtin ’s Lands financiële situatie kan worden verkregen.Voor de ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanFinanciën is daarenboven wettelijk voorgeschreven 124 dat aan de memorie van toelichtingondermeer wordt toegevoegd:- een per 1 januari van het jaar, voorafgaande aan het dienstjaar, gespecificeerd overzicht vande gegeven garanties;- een liquiditeitsprognose van het Land over het komende dienstjaar.De Raad heeft vastgesteld dat, in strijd met artikel 3, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening,zowel het garantieoverzicht als de liquiditeitsprognose ontbreken en acht hetnoodzakelijk dat hierin wordt voorzien.2.2 De Raad heeft evenmin een personeelsstaat aangetroffen: de begroting 2008 bevat slechtseen totaalbeeld. Het is de Raad bekend dat de kerntakenanalyse welke zijdens de overheid in2007 is geëntameerd, is afgerond. Thans dienen derhalve de beleids- en uitvoeringsbeslissingen teworden genomen teneinde de omvang en de inhoud van het overheidsapparaat nader vorm tegeven. De Raad wil er in dit verband op wijzen dat een personeelsstaat essentieel is om deontwikkelingen op personeelsgebied te kunnen beoordelen, alsmede voor het toetsen van deramingen voor de personeelskosten. Terugdringen van de personeelskosten is een belangrijkevoorwaarde voor het bereiken van een ‘balanced budget’.(…)3. Memorie van toelichting en bijlagen3.1 In tegenstelling tot het gestelde onder 1.2, onderdeel a, wenst de Raad zijn waardering uitte spreken voor de heldere en inzichtelijke wijze waarop met name de beleidsvoornemens inzakehet financieel beleid in de memorie van toelichting zijn gepresenteerd. De memorie vantoelichting op het onderhavige ontwerp kan naar de mening van de Raad als voorbeeld dienenvoor de deelbegrotingen.’Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanToerisme en Transport voor het dienstjaar 2008Ingekomen: 9-8-2007. Advies: 22-8-2007, kenmerk RvA 139-07Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanVolksgezondheid, Milieu, Administratieve- en Vreemdelingenzaken voor hetdienstjaar 2008Ingekomen: 9-8-2007. Advies: 20-8-2007, kenmerk RvA 140-07Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie vanJustitie voor het dienstjaar 2008124 Artikel 3, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening 1989 (AB 1989 no. 72)._____________________________________________________________________ 88

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Ingekomen: 9-8-2007. Advies: 22-8-2007, kenmerk RvA 141-07Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van de DienstOpenbare Werken voor het dienstjaar 2008Ingekomen: 9-8-2007. Advies: 20-8-2007, kenmerk RvA 142-07Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening logeerbelasting(AB 1989 no. GT 40) (aanpassing heffingsgrondslag)Ingekomen: 14-8-2007. Advies: 31-10-2007, kenmerk RvA 143-07Ontwerp-landsverordening, houdende nadere voorschriften in verband met deinwerkingtreding van de Landsverordening vennootschap met beperkteaansprakelijkheid (aanpassingsverordening Landsverordening vennootschap metbeperkte aansprakelijkheid)Ingekomen: 28-9-2007. Advies: 3-10-2007, kenmerk RvA 171-07Ontwerp-invoeringsverordening Landsverordening aansprakelijkheid belastingenen premies volksverzekeringIngekomen: 9-10-2007. Advies: 7-11-07, kenmerk RvA 175-07Uit het advies:‘De Raad constateert dat het ontwerp inhoudelijk een stringentere invordering van directebelastingen inhoudt. De Raad onderschrijft deze opzet mede vanwege het feit dat de, in eerdereadvisering door de Raad, 125 geconstateerde invorderingsachterstand van de belastingdiensthiermede kan worden geconsolideerd of zelfs teruggedrongen.In dit kader wijst de Raad op de rechten van de belastingschuldigen. Immers, enerzijds wordenbelastingschuldigen geconfronteerd met stringentere regelgeving op het gebied van invorderingvan directe belastingen. Anderzijds zou naar de mening van de Raad de pendant van dezeontwikkeling gelegen moeten zijn in een tijdige en onverwijlde afhandeling van teruggavenwaarop de belastingschuldigen op grond van de diverse belastingverordeningen recht hebben.Temeer vanwege het feit dat in de praktijk de belastingschuldige geen rente op het terug te gevenbedrag uitgekeerd krijgt. De Raad vraagt hiervoor aandacht.Met de in het ontwerp voorgestelde wijziging van artikel 7, vierde lid, van de Landsverordeninginvordering directe belastingen (AB 1991 no. GT 4) 126 wordt het zogenaamde open systeem vaninvordering geïntroduceerd. De Raad acht de beschrijving van het open systeem van invorderingzoals neergelegd op pagina 4 en 5, van de memorie van toelichting, onvoldoende duidelijk. Devraag rijst wat de inhoud is van een open systeem van invordering. Kunnen bijvoorbeeld fiscaleinvorderingsmiddelen gelijktijdig met civiele rechtsvorderingsmiddelen worden aangewend?Indien een van beide invorderingsmiddelen (civiel of fiscaal) een voor de Ontvanger negatiefresultaat heeft opgeleverd bestaat dan de mogelijkheid dat hij een ander invorderingsmiddeltoepast. Indien voornoemde vragen bevestigend worden beantwoord dan acht de Raad hetnoodzakelijk dat wordt aangegeven hoe dit zich verhoudt met de rechtszekerheid voor debelastingschuldige. De Raad beveelt derhalve aan de toelichting op de voorgestelde wijziging van125 Advies van 30 november 2006, kenmerk RvA 213-06, inzake de ontwerp-landsverordening houdenderegels inzake een belasting op bedrijfsomzetten126 Artikel I, onderdeel E, van het ontwerp_____________________________________________________________________ 89

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________artikel 7, vierde lid, van de Landsverordening invordering directe belastingen (AB 1991 no. GT4) aan te passen.’Eenvormige landsverordening houdende regeling van de rechtspositie van deprocureurs-generaal bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van deNederlandse Antillen en ArubaIngekomen: 16-10-2007. Kenmerk RvA 176-07. Behandeling in 2008 voortgezet.Ontwerp-landsverordening tot wijziging Landsverordening belasting opbedrijfsomzetten (AB 2006 no. 83)Ingekomen: 24-10-2007. Advies: 31-10-2007, kenmerk RvA 186-07Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Luchtvaartverordening (AB 1989no. GT 58)Ingekomen: 31-10-2007. Advies: 7-12-2007, kenmerk RvA 197-07Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordeningspeelvergunningsrecht hazardspelen (AB 1990 no. GT 45)Ingekomen: 15-11-2007. Advies: 28-11-2007, kenmerk RvA 205-07Ontwerp-landsverordening houdende regels inzake telecommunicatie in Aruba(Telecommunicatieverordening)Ingekomen: 6-12-2007. Kenmerk RvA 220-07. Behandeling in 2008 voortgezet.5.3.2 Ontwerpen van landsbesluiten houdende algemene maatregelenIn deze paragraaf wordt een opsomming gegeven van de 27 ontwerpen van landsbesluiten,houdende algemene maatregelen, ten aanzien waarvan de Raad in het verslagjaar advies heeftuitgebracht. Uit de data van binnenkomst van het ontwerp en de datum van het advies van deRaad terzake kan de behandeltermijn door de Raad worden opgemaakt. Geconcludeerd kanworden dat ongeveer 89% van de ontwerpen landsbesluit houdende algemene maatregelen eengemiddelde behandeltermijn hebben van één maand of minder. Van enkele van de adviezen zijn –voor zover deze relevant werden geacht voor een bredere kennisname – gedeelten van de tekstweergegeven.Van de 27 ontwerpen zijn er 2 aan de regering geretourneerd en 1 van regeringswegeteruggenomen. Ten aanzien van 6 ontwerpen gaf de Raad het zwaarste dictum. Ten aanzien van 4ontwerpen had de Raad ernstige bezwaren en konden naar de mening van de Raad niet tot standworden gebracht, dan nadat aan ernstige bezwaren tegemoet zou zijn gekomen. Bij 8 ontwerpenwerd door de Raad een minder zwaar dictum gegeven en werd de regering gevraagd aandacht teschenken dan wel rekening te houden met zijn opmerkingen. Zes ontwerpen kregen eenzogenaamd ‘blanco dictum’, inhoudende dat de Raad geen bezwaren tegen de doelstelling en deinhoud van het ontwerp had. Van 3 ontwerpen wordt de behandeling in 2008 voortgezet.Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot intrekking van hetLandsbesluit verboden onderwaterjachtmiddelen (AB 2001 no. 115)Ingekomen: 23-3-2006. Retour: 16-8-2007. Kenmerk: 63-06._____________________________________________________________________ 90

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van hetLandsbesluit, houdende algemene maatregelen, (AB 1993 no. GT 32) ter uitvoeringvan artikel 2, eerste lid, van de Wapenverordening (AB 1998 no. GT 4)Ingekomen: 2-11-2006. Advies: 2-5-2007, kenmerk: 224-06Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van hetLandsbe-sluit inrichting en werkwijze Volkskredietbank (AB 1998 no. GT 10)(herziening maatschappelijk kapitaal, inrichting en werkwijze Volkskredietbank)Ingekomen: 20-11-2006. Advies: 7-2-2007, kenmerk: 241-06Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van hetRetributie- en legesbesluit Korps Politie Aruba 2002 (AB 2002 no. 4)Ingekomen: 27-11-2006. Advies: 24-1-2007, kenmerk: 253-06Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van hetRetributie- en legesbesluit Directie Volksgezondheid (AB 1987 no. 68)Ingekomen: 5-12-2006. Advies: 24-1-2007, kenmerk: 259-06Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van hetLandsbesluit invordering en betaling speelvergunningsrecht (AB 1991 no. GT 40)Ingekomen: 13-12-2006. Advies: 17-1-2007, kenmerk: 265-06Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van hetLandsbesluit speelvergunningsrecht (AB 1990 no. GT 8) (aanpassing tarief)Ingekomen: 12-12-2006. Advies: 24-1-2007, kenmerk: 266-06Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van deLandsverordening minimumlonen (AB 1989 no. GT 2)Ingekomen: 15-12-2006. Retour: 20-2-2007. Kenmerk: 268-06Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 3van de Retributieverordening (Retributie- en legesbesluit DIMAS)Ingekomen: 22-1-2007. Advies: 16-5-2007, kenmerk RvA 13-07Uit het advies:‘De legitimatie van retributies en legesIngevolge artikel 1, eerste lid, van de Retributieverordening (AB 1988 no. GT 4) zijn retributiesheffingen wegens door of vanwege het Land aan derden verleende bijzondere diensten. In hettweede lid, onderdeel b worden de leges gedefinieerd: retributies terzake van het genot van doorof vanwege het Land verstrekte diensten, i.c. het behandelen van verzoeken om verlening van eenvergunning. In het onderhavige voorstel worden tot de retributies gerekend: de heffingen tenbehoeve van het in behandeling nemen van aanvraagformulieren voor verblijfsvergunningen enverklaringen. De heffingen ten behoeve van de afgifte van vergunningen en verklaringen zijnaangemerkt als retributies. De heffingen worden ten behoeve van het Land, namens debeleidsminister ingevolge de Landsverordening instelling ministeries, feitelijk geïnd door de_____________________________________________________________________ 91

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________uitvoerende dienst zoals vermeld in het desbetreffende landsbesluit, houdende algemenemaatregelen.Voor retributies en leges geldt – naast het vereiste van een tegenprestatie - voorts dat hierop geenwinst mag worden gemaakt. Er is een rechtstreeks verband tussen de heffing en de verleendedienst, in die zin dat de opbrengst van de retributie niet hoger mag zijn dan de kosten die het Landwerkelijk heeft gemaakt. Indien er meer wordt gevraagd dan de werkelijke kosten van het Land,dan is er sprake van een verkapte belasting, welke ingevolge artikel V.II, eerste lid, van deStaatsregeling van Aruba worden geheven uit kracht van een landsverordening. In tegenstellingtot de Nederlandse Antillen heeft de Arubaanse Grondwetgever ook ten aanzien van andereheffingen (retributies) in het derde lid van artikel V.II bepaald dat deze bij landsverordeningworden geregeld.2.3 Hoewel de tarieven mogen worden vastgesteld op basis van ramingen, mogen degeraamde baten niet boven de geraamde kosten uit gaan. Tot de kosten mogen in ieder geval nietworden gerekend: bijdragen aan bestemmingsreserves, voorzieningen voor uitbreiding en dekosten van handhaving. Het afwentelen van de totale kosten van de immigratieketen op deburgers lijkt derhalve onrechtmatig, evenals het maken van ‘winst’.Indien de leges die worden geheven hoger zijn dan de kosten, kunnen zij niet worden beschouwdals retributies, maar als belastingen in de zin van artikel V.II van de Staatsregeling van Aruba. Detoelichting op artikel V.II stelt: ‘Belastingen zouden we willen definiëren als heffingen, waarbijeen natuurlijke of een rechtspersoon, daartoe verplicht in algemene regelen vermogen doetovergaan naar de overheid of een zodanig overgang doet gedogen, zonder dat tegenover dievermogensovergang een rechtstreekse individuele contraprestatie van de overheid staat.’Artikel V.II verbiedt, gelet op de zinswending ‘uit kracht van een landsverordening’ vergaandedelegatie. Het artikel verlangt dat de wet zelf een aantal essentialia bevat die aan de belasting tengrondslag liggen. De LTU zelve bevat (in tegenstelling tot de Vreemdelingenwet, waar artikel 24de basis vormt voor het heffen van retributies en leges voor de inbehandelingneming vanverzoeken tot vergunningen en verklaringen en de afgifte ervan) geen artikel waarin is bepaalddat de vreemdeling in de door de Minister te bepalen gevallen en volgens door de Minister tegeven regels een retributie verschuldigd is terzake van de afdoening van een aanvraag. Hetonderhavige besluit berust op artikel 3 van de Retributieverordening, welke uitsluitendmogelijkheid biedt tot het heffen van retributies. Derhalve zijn bedragen die boven de ‘kostprijs’worden geheven, onwetmatig en onrechtmatig.Ten aanzien van het regime van belastingen zij nog gesteld dat deze ingevolge hetgelijkheidsbeginsel i.c. niet mogen worden geheven louter en alleen omdat de werknemer eenverblijfsvergunning nodig heeft om alhier werkzaamheden te mogen verrichten. Dit zoudiscriminatie van de niet-vergunningsplichtige werknemers inhouden.Reeds op 1 oktober 2002 is een verhoging van de retributies en leges ten behoeve vanverblijfsvergunningen doorgevoerd. De regering gaf in de toelichting op het desbetreffendeontwerp destijds aan dat deze stijging nodig was in verband met de instelling van de DirectieImmigratie en Naturalisatie Aruba (DINA) en omdat de retributies en leges sinds 1 november1989 niet meer waren gewijzigd. Destijds was de Raad gebleken dat de verhoging van de leges enretributies onderdeel vormden van een protocol dat de regering en maatschappelijke organisatieshadden gesloten. In zijn advies van 28 augustus 2002 (RvA 176-02) heeft de raad, vanwege deingrijpendheid van de voorgestelde verhogingen, de regering in overweging gegeven in detoelichting melding te maken van het protocol. Voor de berekening van de hoogte van deretributies en leges werd in de nota van toelichting gesteld dat het totaal van de directe_____________________________________________________________________ 92

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________salariskosten van de medewerkers die full time en rechtstreeks aan de vergunningsaanvragenwerken, is gedeeld door het aantal vergunningsaanvragen van het jaar 2001. Deze stelling werddestijds echter niet met cijfers onderbouwd.(…)Ook aan de thans voorgestelde stijgingen ligt blijkens de nota van toelichting een soortgelijkekostenberekening ten grondslag en worden er verhogingen tot ruim 300% voorgesteld, eveneenszonder dat dit met cijfers wordt onderbouwd. De Raad acht het noodzakelijk dat hierin alsnogwordt voorzien, omdat de prijsontwikkelingen in het Land gedurende de afgelopen jarendergelijke verhogingen voorshands niet lijken te legitimeren: deze zijn immers slechts 15.8%gestegen. 127 De sterke stijgingen zoals in het onderhavige voorstel worden voorgesteld, lopenderhalve geen tred met het prijsindexcijfer van de afgelopen vijf jaar. De noodzaak van destijgingen van de retributies zou dan eerder zijn gelegen in een toename van de personeelskosten.De Raad acht de voorstellen derhalve niet deugdelijk gemotiveerd en geeft in aanbeveling in denota van toelichting op dit aspect in te gaan.Uit het bovenstaande betoog volgt dat enige verhoging van retributies en leges cijfermatig moetworden onderbouwd, om de rechtmatigheid van de verhogingen aan te tonen.(…)Retributies voor immigratiebeleid?De Raad moge er in de eerste plaats op wijzen dat ten aanzien van Aruba het immer de bedoelingis geweest een restrictief toelatingsbeleid te kunnen voeren met het oog op de bescherming van delokale arbeidsmarkt, zoals ook blijkt uit de memorie van toelichting op de Landsverordeningtoelating en uitzetting (AB 1993 no. GT 33) en voorbehouden die door het Koninkrijk zijngemaakt bij internationale verdragen en in het kader van de EU. Een dergelijk beleid is dus nietnieuw. Daarnevens kan een in het kader van de LTU gehanteerd uitgangspunt niet wordenopgevoerd ter verantwoording van hogere retributies en leges, zoals uit het navolgende zalblijken.Retributies vinden hun legitimatie in de kosten die een Land maakt voor het verlenen vandiensten. Indien de verhoging van de retributies worden verhoogd met het oog op een restrictieftoelatingsbeleid, dan is er sprake van détournement de pouvoir. Uit de algemene beginselen vanbehoorlijk bestuur volgt dat een bestuursorgaan zijn bevoegdheden niet mag gebruiken voor eenander doel dan waarvoor deze zijn gegeven. Dit beginsel is ingevolge de jurisprudentie van deHoge Raad der Nederlanden hier te lande onverkort van kracht. Dat maakt dat het inzetten vanretributies ten behoeve van een restrictief toelatingsbeleid de toets der rechtmatigheid endoelmatigheid niet kan doorstaan.Gezien het bovenstaande komt de Raad tot de conclusie dat indien de mate van restrictie van hettoelatingsbeleid niet het gewenste niveau heeft, aanpassingen dienen te geschieden door middelvan het toelatingsinstrumentarium zelve, en zo nodig door middel van wijziging van deLandsverordening toelating en uitzetting.Overigens heeft de ervaring in Nederland geleerd dat een dergelijk middel (het verhogen vanretributies en leges) niet effectief is. 128127 Volgens opgave van het CBS.128 C.A. Groenendijk en C.A.J.M. Kortmann, ‘Nieuwe verhoging leges voor verblijfsvergunningen:wederom onredelijk, onverstandig en onrechtmatig,’ NJB 14 februari 2003, afl. 7, pagina 314-321. Destrekking van dit kritische artikel lijkt onverkort van toepassing op de situatie hier te lande._____________________________________________________________________ 93

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Uit het overzicht in onderdeel 2.7 blijkt dat bij deze ronde van verhogingen de gezinsleden van dewerknemer onevenredig worden getroffen. Wanneer in een gezin niet voldoende middelenbeschikbaar zijn om een aanvraag voor verlening of een telkens terugkerende verlenging van deverblijfsvergunning regulier te betalen, dan brengt dit mee dat familie- en gezinsleven niet (meer)rechtmatig, op basis van een geldige verblijfsvergunning kan worden aangevangen of voortgezet.De kosten van verblijfsvergunningen voor een gezin met twee kinderen gaan ver boven hetminimumloon uit. Dit zal overigens ook illegaal verblijf van gezinsleden in de hand werken.Het is de vraag hoe deze inbreuk op het familie- en gezinsleven zich verhoudt met artikel 8, eerstelid, van het EVRM, dat bepaalt dat een ieder recht heeft op respect voor zijn privé leven en zijnfamilie- en gezinsleven.Het tweede lid bepaalt voorts dat geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in deuitoefening van dit recht, dan voor zover dit bij de wet is voorzien en in een democratischesamenleving noodzakelijk is. Daarvan kan in casu, op grond van een landsbesluit h.a.m. geensprake zijn.De Raad wenst voorts aandacht te vragen voor de publiekelijke kritiek op het restrictieftoelatingsbeleid met betrekking tot arbeidskrachten. De kritiek komt er op neer dat door het‘restrictief’ toelatingsbeleid de arbeidsmarkt zwaar wordt verstoord, dat projecten vertragingoplopen, dat er geen continuïteit is, dat er prijsopdrijving van salarissen (met alle economischegevolgen van dien) komt omdat bedrijven proberen bij elkaar werknemers weg te kopen. Ditkomt de verhoudingen in een klein land niet ten goede. Recentelijk heeft de Kamer vanKoophandel gesteld dat het aanbod op de arbeidsmarkt nihil is, terwijl (ook zijdens de regering)verschillende grote (bouw) projecten en hoteluitbreidingen zijn aangekondigd. De Raad geeftderhalve dringend in overweging het toelatingsbeleid in overeenstemming te brengen met hetarbeidsmarktbeleid en de economische realiteit van het land.Het voorgaande overziende voorziet de Raad als gevolgen van de onderhavige voorstellen dat:• Aruba uit de pas loopt met landen in de omgeving• Aruba onaantrekkelijk wordt voor studenten, pensionado’s en renteniers, met alle(economische) gevolgen van dien• Aruba onaantrekkelijk wordt voor toeristen die een timeshare hebben• Vreemdelingen geen incentives hebben om zich te integreren• De aanwezigheid van gezinsleden onbetaalbaar wordt, hetgeen illegaal verblijf in de handkan werken.De Raad is op grond van het bovenstaande van mening dat de regering zich met het voorgestelde‘ontmoedigingsbeleid’ in eigen vlees snijdt.’Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 6,derde lid van de Landsverordening regeling geldstelsel (AB 1991 no. GT 34)(Landsbesluit uitgifte 5 jaar Koninklijk Huwelijksmunt)Ingekomen: 5-2-2007. Advies: 14-2-2007, kenmerk RvA 19-07Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen ter uitvoering van de artikel26, vierde lid, van de Landsverordening algemene ouderdomsverzekering (AB 1990no. GT 33), 29, vierde lid, van de Landsverordening algemene weduwen- enwezenverzekering (AB 1996 no. GT 30), 8, tweede lid, van de Landsverordeningongevallenverzekering (AB 1996 no. GT 26) en 8, tweede lid, van de_____________________________________________________________________ 94

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Landsverordening ziekteverzekering (AB 1993 no. GT 24) (vaststelling loongrenzenouderdoms- en de weduwen- en wezenverzekering 1998 tot en met 2004 enloongrenzen ziekte- en ongevallenverzekering 1996 tot en met 1997)Ingekomen: 1-3-2007. Advies: 28-3-2007, kenmerk RvA 34-07Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 4,tweede lid, van de Landsverordening besmettelijke ziekten (AB 1991 no. 88)Ingekomen: 9-3-2007. Advies: 4-4-2007, kenmerk RvA 43-07Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van hetLandsbesluit lijkenvervoer (AB 1993 no. GT 36)Ingekomen: 12-4-2007. Advies: 25-4-2007, kenmerk RvA 67-07Ontwerp-Toelatingsbesluit 2007Ingekomen: 12-4-2007. Advies: 20-6-2007, kenmerk RvA 68-07Uit het advies:‘Met het onderhavige voorstel wordt o.m. beoogd meer duidelijkheid te scheppen in de procedureen voorwaarden voor de (fysieke) toelating van toelatingsplichtigen tot het grondgebied vanAruba en in de controle daarop door de daarmee belaste ambtenaren.Er worden met het oog hierop in het ontwerp voorschriften gegeven voor:- gezagvoerders van (lucht)vaartuigen bij aankomst in Aruba van (lucht)vaartuigen en hunopvarenden;- de migratiedienst bij aankomst in Aruba van (lucht)vaartuigen en hun opvarenden;- ambtenaren, belast met de vergunningen tot (tijdelijk) verblijfen voorschriften bij vertrek uit Aruba 129 .De Raad constateert dat het onderhavige ontwerp niet in die opzet slaagt. Dit is vooral gelegen inhet feit dat in het gehele ontwerp de bevoegdheden van de minister belast metvreemdelingenzaken (en diens ondergeschikten) en de minister van Justitie (en diensondergeschikten) niet conform de Landsverordening instelling ministeries en deLandsverordening toelating en uitzetting van elkaar worden onderscheiden. De oorsprong hiervanis naar de mening van de Raad mede gelegen in de wijzigingen die in 2006 zijn aangebracht in deLandverordening toelating en uitzetting 130 , waarbij een belangrijk deel van de ontwikkeling enuitvoering van het vreemdelingenbeleid uit de portefeuille van de Minister van Justitie is gehaald,alsmede in de oprichting en toebedeling van (soms met elkaar overlappende) taken aan tweenieuwe diensten, die elk onder een andere Minister ressorteren: de DIMAS 131 , onder de Ministervan Volksgezondheid, Milieu, Administratieve- en Vreemdelingenzaken en de IASA 132 , onder deMinister van Justitie.Tevens constateert de Raad dat een groot aantal van de doorgevoerde wijzigingen bij nota vanwijziging is ingevoerd, waarover de Raad niet is gehoord. Inmiddels heeft de wetsgeschiedenis129 Nota van toelichting, pagina 1 e.v.130 AB 1993 no. GT, 33, zoals gewijzigd bij landsverordening van 25 juni 2006, AB 2006 no. 30. De Raadheeft ten aanzien van de wijzigingen advies uitgebracht dd. 24 mei 2006 (RvA 65-06).131 Departamento di Integracion, Maneho y Admision di Stranhero, met terugwerkende kracht per 1 juli2006 ingesteld bij landsbesluit dd. 3 augustus 2006 no. 1.132 Instituto Alarma y Seguridad Aruba, met terugwerkende kracht per 1 juli 2006 ingesteld bij landsbesluitdd. 30 oktober 2006 no. 1._____________________________________________________________________ 95

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________van de afgelopen jaren getoond dat het instrument van de nota van wijziging, waarbij op hetlaatste moment ingrijpende wijzigingen c.q. aanvullingen in ontwerpen worden aangebracht, nietbeoogde gevolgen kan hebben. Thans is dat ook geschied bij de LTU. De Raad heeft derhalvegemeend de desbetreffende in 2006 in de vreemdelingenwetgeving en –beleid bij nota vanwijziging doorgevoerde wijzigingen (alsnog) bij zijn advisering te moeten betrekken. Voor zoverin het onderhavige advies de bemerkingen terzake niet kunnen worden opgevat als ter zake hetonderhavige besluit, dienen zij te worden opgevat als een advies ex artikel 17 van deLandsverordening Raad van Advies. De Raad merkt voorts op dat de betreffende nota vanwijziging door de minister van VMAV tevens in zijn hoedanigheid van minister van Justitie a.i. isondertekend. Dit feit, tezamen met het hier voor aangehaalde, maakt dat de Raad zich afvraagt ofbij de afbakening van de bevoegdheden de nodige zorgvuldigheid is betracht dan wel overleg isgepleegd met de minister van Justitie.Met de inwerkingtreding van de wijziging van de LTU in 2006 133 en daarmee de onderdelen B, E,en G van de Landsverordening van 19 mei 2006, tot wijziging van het aantal en taakgebiedenministeries, zijn de taakgebieden en derhalve de bevoegdheidsverdeling inzake hetvreemdelingenbeleid als volgt:• de minister belast met het ministerie van Volksgezondheid, Milieu, Administratieve- enVreemdelingenzaken heeft ingevolge artikel 6 van de Landsverordening instelling ministeries134 tot taak:a. de visumafgifte aan en de toelating van vreemdelingenb. de advisering terzake naturalisatieverzoekenVoor de uitvoering van deze taken heeft de regering per 1 juli 2006 de DIMAS ingesteld.• de minister belast met het ministerie van Justitie is ingevolge artikel 5 van de Landsverordeninginstelling ministeries 135 resp. artikel 19, LTU, belast met:a. de grenscontrole en –bewakingb. de verwijderingVoor de uitvoering van deze taak heeft de regering per 1 juli 2006 de IASA ingesteld.• ingevolge artikelen 15 en 16 van de LTU is de procureur-generaal belast met:a. de uitzettingb. in bewaringstelling ter verzekering van het vertrek bij uitzetting.Het onderhavige voorstel houdt met de onder 1.4 aangehaalde taakverdeling niet (afdoende)rekening:a. In de definitiebepalingen en de tekst van het besluit wordt met ‘de Minister’ bedoeld: deMinister belast met vreemdelingenzaken. In het onderhavige voorstel worden echter ookaangelegenheden geregeld voor de taakgebieden van de Minister van Justitie en de procureurgeneraalen voor hun ondergeschikten (resp. de functionarissen van IASA/migratieambtenaren en het KPA).b. De artikelen 11 t/m 14 betreffen grenscontrole en verwijdering, hetgeen ingevolge deLandsverordening instelling ministeries bevoegdheden van de Minister van Justitie betreffen.Naar de mening van de Raad dienen deze in een apart landsbesluit te worden geregeld.c. Artikel 27: de terugkeerverboden en termijnen bij terugkeerverbod betreffen ingevolgeartikelen 15 en 16 van de LTU bevoegdheden van de PG. Naar de mening van de Raad133 Zie noot 2.134 AB 2002, no. 33, zoals gewijzigd bij AB 2006, no. 16 (waarvan de inwerkingtreding van onderdelen B,E, en G tot stand is gekomen bij AB 2006 no. 30)135 Zie noot 6._____________________________________________________________________ 96

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________dienen deze in een apart landsbesluit, betreffende de justitiële aangelegenheden inzake deLTU, te worden geregeld.De Raad constateert dat bij nota van wijziging aan artikel 20, LTU, een tweede lid is toegevoegd,welke regelt dat de Minister van VMAV aanwijzingen kan geven aan het immigratiepersoneel,dat ressorteert onder het ministerie van Justitie respectievelijk het ministerie van Arbeid. Dezebepaling is in strijd met de Landsverordening instelling ministeries, nota bene met diewijzigingen, die met de inwerkingtreding van de wijzigingen van de LTU in werking treden. Er ishier sprake van een innerlijke tegenstrijdigheid van wetgeving.Indien het de bedoeling is dat de grenscontrole tot de portefeuille van de Minister van VMAVbehoort, dan wel dat deze, zonder inspraak van de thans verantwoordelijke beleidsminister enzonder terugkoppeling naar deze minister (vide de laatste zinsnede van het tweede lid van artikel20 LTU), aanwijzingen kan geven aan de ondergeschikten die onder het gezag van de Ministervan Justitie staan, dan ligt het in de rede de Landsverordening instelling ministeries in dier voegete wijzigen. Thans staat de dienst IASA weliswaar op de begroting van de Minister van Justitie,doch ingevolge de LTU en het onderhavige voorstel maakt de Minister van VMAV er volledig dedienst uit. Deze indruk wordt bevestigd door hetgeen hieromtrent staat opgemerkt in detoelichting 136 . Dit komt de Raad voor als een voedingsbodem voor competentievraagstukken en –geschillen.Naar de opvatting van de Raad is het onderhavige besluit op dit onderdeel in strijd met artikel 5en 6 van de Landsverordening instelling ministeries en dient artikel 20, tweede lid, LTU, omdezelfde reden te worden geëlimineerd.De Raad constateert voorts dat in het onderhavige ontwerp aangelegenheden worden voorgestelddie niet zelfstandig, op de voorgestelde wijze, op het niveau van een landsbesluit kunnen wordengeregeld. Het betreft hier:a. de verzamelstaat en het doorgeven van persoonsgegevens (o.m. artikelen 11 en 26)b. asielregeling (artikel 16)c. de taaltoets (artikel 19)Nu genoemde onderdelen evenmin berusten op een delegatiebepaling in enige landsverordening,dienen deze uit het onderhavige voorstel te worden verwijderd. De Raad zal hierop bij zijn adviesop het tekstgedeelte van het besluit gemotiveerd in gaan.Overigens is de Raad van mening dat in het Toelatingsbesluit uitsluitend gesproken zou moetenworden van één bestuursorgaan, te weten: de minister tot wiens portefeuille de desbetreffendebevoegdheid hoort. De bevoegdheden voor de directeur en de dienst zouden hiervan een afgeleidemoeten zijn. Daar waar ‘de directeur’ en ‘de dienst’ worden genoemd zou in de plaats moetenkomen: ‘door of namens de minister’. Voor het toebedelen van de benodigde bevoegdheden aande directeur DIMAS en diens vervangers dient voorts een individuele mandaatbeschikking teworden gegeven.(…)136 Nota van toelichting, pagina 1, waar wordt gesteld dat het ‘nieuwe toelatingsbeleid’ inmiddels al wordttoegepast door de ‘zgn. migratieambtenaren, d.w.z. de met de grenscontrole belaste ambtenaren (op basisvan instructies als bedoeld in artikel 20, tweede lid, van de Landsverordening)’. Overigens komt dezeomschrijving van migratieambtenaren niet overeen met de definitiebepaling in artikel 1 van dit ontwerp enevenmin met de omschrijving in het instellingsbesluit van het Instituto Alarma y Seguridad Aruba,landsbesluit dd. 30 oktober 2006 no. 1_____________________________________________________________________ 97

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Artikel 5Ten aanzien van de in het eerste lid neergelegde beschrijving van andere toegelaten documententer vaststelling van de identiteit van een persoon die toelating tot Aruba verzoekt, constateert deRaad een discrepantie tussen de tekst van het ontwerp en de nota van toelichting. In artikel 5,eerste lid, wordt namelijk gesproken van een ‘ander te zijnen name gesteld reisdocument’, terwijlin de nota van toelichting slechts wordt gesproken van het bezit van een ‘ander document’ 137 . Hetkomt de Raad voor dat het gestelde terzake in de nota van toelichting de bedoeling van dewetgever juist weergeeft. Het is immers het oogmerk om op termijn andere documenten danreisdocumenten toe te laten ter identificatie van personen die toelating verzoeken tot Aruba. DeRaad beveelt aan om in artikel 5, eerste lid, het woord ‘reisdocument’ te vervangen door:document.De in het tweede lid geregelde bevoegdheid tot weigering van de toelating van degene wiensidentiteit niet kan worden vastgesteld kan naar ’s Raads oordeel, in tegenstelling tot het gesteldein de nota van toelichting 138 , niet worden uitgeoefend ten aanzien van de in artikel 1, van de LTUgenoemde categorieën van personen. Op deze personen zijn immers de artikelen 2 tot en met 22,van de LTU, niet van toepassing. Daarmee zijn de delegatiebepalingen waarop de betreffendebevoegdheid tot weigering van de toegang zou kunnen worden gebaseerd tevens niet vantoepassing op voornoemde personen. In dit kader merkt de Raad op dat de in artikel 22a, vijfdelid, van de LTU opgenomen delegatiebepaling slechts de wijze van taakuitoefening van demigratieambtenaren tracht te reguleren en niet strekt tot het stellen van nadere regels inzake detoelating, of de weigering daarvan, van de in artikel 1, van de LTU genoemde personen. Eenpersoon die ressorteert onder artikel 1, LTU, kan wegens weigering tot identificatie (artikel 22a,zesde lid, LTU) een geldboete van Afl. 1000,- worden opgelegd (artikel 23, vierde lid, LTU).Deze persoon blijft echter in het ongewisse aangaande zijn toelating. De Raad vraagt zich af ofdit de bedoeling is en beveelt derhalve een wijziging van de LTU te entameren teneinde eenwettelijke grondslag op te nemen voor de weigering van de toelating van personen die vallenonder artikel 1, van de LTU, in het geval hun identiteit niet kan worden vastgesteld. Tevens zounaar ’s Raads mening, ter voorkoming van misverstanden terzake, in de LTU een algemeneidentificatieplicht dienen te worden opgenomen die zich mede uitstrekt over de in artikel 1, vande LTU, genoemde categorieën personen.De Raad acht het derde lid in strijd met de Staatsregeling en overigens ook met artikel 8 EVRMen 17 IVBP, gezien het feit dat de verzamelstaat hiermede in strijd wordt geacht. Voor een naderemotivering verwijst de Raad naar het gestelde bij artikel 11.De Raad acht het voorgestelde vierde lid wederom 139 blijk geven van een ondoorzichtigebevoegdhedenstructuur in de vreemdelingenketen. Het vierde lid verklaart de minister belast metvreemdelingenzaken bevoegd tot het stellen van nadere regels met betrekking tot de gevolgen vaneen weigering tot toelating. Dit terwijl deze weigering geschiedt door de migratieambtenaar (deambtenaar werkzaam bij de IASA) die onder verantwoordelijkheid van de minister van Justitieopereert in het kader van de grenscontrole 140 , welke tevens een aangelegenheid van de ministervan Justitie is. In dit kader merkt de Raad voorts nog op dat de verwijdering op grond van artikel19, van de LTU, alsmede het kostenverhaal op de gezagvoerder, reder of deluchtvaartmaatschappij, bij verwijdering zoals geregeld in artikel 22, tweede lid, van de LTU eenbevoegdheid van de minister van Justitie is. De Raad acht het stellen van nadere regels aangaandeeen aangelegenheid waarvoor een minister niet als eerstverantwoordelijke kan wordenaangemerkt, zoals in het onderhavige lid het geval, in strijd met de Landsverordening instellingministeries.137 Pag. 4, derde alinea, NvT138 Pag. 5, tweede alinea ,NvT139 Zie het gestelde in punt 1.7 en onder artikel 3140 Zie landsbesluit dd. 30 oktober 2006 no. 1_____________________________________________________________________ 98

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________(…)Artikel 11In artikel 11 is bepaald dat de directeur DIMAS zorgdraagt voor de totstandkoming en bijhoudingvan een verzamelstaat waarop worden opgenomen de namen van de vreemdelingen ten aanzienwaarvan de minister, belast met vreemdelingenzaken heeft bepaald dat zij niet worden toegelaten,omdat zij hebben gehandeld in strijd met de bij of krachtens de LTU gegeven voorschriften.Met betrekking tot de grondslag van deze voorgestelde bevoegdheid merkt de Raad het volgendeop. Ingevolge artikel I.16 van de Staatsregeling van Aruba dient het aanleggen en gebruiken vanregistraties van persoonsgegevens, omdat deze zeer ingrijpende gevolgen voor de persoonlijkelevenssfeer kunnen hebben, een formeel-wettelijke grondslag te hebben. Deze grondslagontbreekt in de LTU, hetgeen betekent dat het voorgestelde artikel 11 in strijd is met deStaatsregeling en overigens ook met artikel 8 EVRM en 17 IVBP, weshalve dit artikel niet instand kan blijven.Met betrekking tot de doelstelling van de verzamelstaat zij het volgende gesteld. De minister inhet onderhavige artikel is: de minister belast met vreemdelingenzaken. Deze minister kan geenbevelschrift tot uitzetting geven, evenmin is deze minister belast met verwijdering vanvreemdelingen. Het onderhavige artikel kan derhalve geen betrekking hebben op vreemdelingente wier aanzien de PG een bevel heeft gegeven dan wel de Minister van Justitie heeft bepaald datzij niet tot Aruba worden toegelaten (vide ook hetgeen de Raad ten aanzien van artikel 17 heeftopgemerkt).De Raad geeft in overweging in de toelichting aan te geven in welke gevallen de minister belastmet vreemdelingenzaken wel bevoegd is voor het onderhavige.Het komt de Raad voor dat omwille van efficiency een geïntegreerd (geautomatiseerd) bestandvan vreemdelingen met wie iets aan de hand is en aan wie derhalve geen toelating kunnen wordenverleend, gewenst is. Dit bestand kan in verband met ditzelfde doel (ter voorkoming vandétournement de pouvoir) zowel in Aruba worden geraadpleegd door de verschillende bij detoelating en uitzetting betrokken diensten, en kan ook worden gebruikt als signaleringslijst naarambassades i.v.m. het afgeven van visa. Vereist hiervoor is, zoals gesteld, een formeel-wettelijkkader, waarbij ook rekening dient te worden gehouden met mogelijke incompatibiliteiten met deLandsverordening justitiële documentatie.(…)Artikel 16Asiel, zijnde een vorm van toelating, dient ingevolge artikel I.9 van de Staatsregeling op hetniveau van een landsverordening te worden geregeld, derhalve in de LTU. Dit artikel kan nietzonder formeel-wettelijke basis gehandhaafd blijven.(…)Artikel 19Naar de mening van de Raad dient enige taaltoets, als toelatingsvereiste, een wettelijke basis tehebben in de LTU, nu in de Staatsregeling is voorgeschreven dat de toelating en uitzetting eenformeel-wettelijke basis dient te hebben. Een dergelijke toets kan ingevolge de Staatsregeling nietuitsluitend het Papiamento betreffen. Het doel van de taaltoets zou moeten zijn dat devreemdeling in Aruba kan communiceren. Nu een vreemdeling in beginsel drie jaar en maximaal4 jaar een verblijfsvergunning kan krijgen, kan de taaltoets niet zijn gericht op integratie. Zoderhalve al een taaltoets wordt ingevoerd gericht op het communiceren, dan moet eenvreemdeling aantonen dat hij een van de officiële talen van het Koninkrijk beheerst, dan wel hetSpaans, de tweede grote taal in Aruba._____________________________________________________________________ 99

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Doordat de regering kennelijk geen integratie voorstaat door vreemdelingen maximaal 4 jaarverblijf toe te kennen, wil de Raad erop wijzen dat vreemdelingen geen incentive zullen hebbenom zich het Papiamento eigen te maken. De Raad vraagt zich in gemoede af of het wel debedoeling zou moeten zijn om te voorkomen dat personen, die zich langdurig voor de Arubaansesamenleving willen inzetten, moeten worden geweerd.’Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van hetRetributie- en legesbesluit Directie Infrastructuur en Planning (AB 2004 no. 7)Ingekomen: 17-4-2007. Advies: 16-5-2007, kenmerk RvA 69-07Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, regelende de heffing eninning van retributies en leges door de Directie Telecommunicatiezaken 2007Ingekomen: 23-4-2007. Advies: 23-5-2007, kenmerk RvA 73-07Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel10, derde lid, van de Eenvormige landsverordening betreffende de rechtspositie vande rechterlijke machtIngekomen: 5-6-2007. Advies: 20-6-2007, kenmerk RvA 103-07Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot uitvoering van artikel 2,vijfde lid, van de Landsverordening Ruimtelijke Ontwikkeling (AB 2006 no. 38)(Landsbesluit Raad voor de Ruimtelijke Ontwikkeling)Ingekomen: 14-6-2007. Advies: 4-7-2007, kenmerk RvA 112-07Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikelen5, eerste lid, 6, vierde lid, en negen van de Landsverordening schadefondsolietankschepen (AB 2005 no. 16) en ter bepaling van de datum inwerkingtredingvan de Landsverordening schadefonds olietankschepen. (UitvoeringsbesluitLandsverordening schadefonds olietankschepen)Ingekomen: 6-9-2007. Advies: 12-9-2007, kenmerk RvA 152-07Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikelen29, vierde lid, en 31, van de Landsverordening aansprakelijkheid olietankschepen(AB 2005 no. 17) en ter bepaling van de datum van inwerkingtreding van deLandsverordening aansprakelijkheid olietankschepen (UitvoeringsbesluitLandsverordening aansprakelijkheid olietankschepen)Ingekomen: 14-9-2007. Advies: 19-9-2007, kenmerk RvA 156-07Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, houdende wijziging vaneen aantal landsbesluiten in verband met de inwerkingtreding van deLandsverordening vennootschap met beperkte aansprakelijkheid(aanpassingsbesluit Landsverordening vennootschap met beperkteaansprakelijkheid)Ingekomen: 28-9-2007. Advies: 3-10-2007, kenmerk RvA 170-07_____________________________________________________________________ 100

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van deBezoldigingsregeling Aruba 1986 (AB 1986 no. GT 10) (herziening rangenstelselonderwijsinspectie)Ingekomen: 24-10-2007. Advies: 7-11-2007, kenmerk RvA 187-07Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel6a van de Landsverordening tegemoetkoming ziektekosten landsdienaren (AB 1990no. GT 39) en artikel 12 van de Landsverordening tegemoetkoming ziektekostenoverheidsgepensioeneerden (AB 1991 no. GT 48)Ingekomen: 31-10-2007. Advies: 7-11-2007, kenmerk RvA 198-07Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikelen19 en 22 van de Landsverordening algemene ziektekostenverzekering (AB 1992 no.18) (Landsbesluit ambulance- en ziekenvervoer)Ingekomen: 29-11-2007. Kenmerk RvA 209-07. Behandeling in 2008 voortgezet.Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van hetLandsbesluit bijzondere ambtelijke pensioengrondslag (AB 2003 no. 84)Ingekomen: 6-12-2007. Kenmerk RvA 218-07. Behandeling in 2008 voortgezet.Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van deartikel 7, zesde lid, van de Landsverordening algemene ouderdomsverzekering (AB1990 no. GT 33) en 11, zevende lid, van de Landsverordening algemene weduwenenwezenverzekering (AB 1996 no. GT 30) (aanpassing pensioen bedragen enpremie-inkomensgrenzen 2008)Ingekomen: 6-12-2007. Advies: 7-12-2007, kenmerk RvA 219-07Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot vaststelling van depensioengrondslag van de procureur-generaal van ArubaIngekomen: 10-12-2007. Advies: 17-12-2007, kenmerk RvA 222-07Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van deartikel 7, zesde lid, van de Landsverordening algemene ouderdomsverzekering (AB1990 no. GT 33 en 11, zevende lid, van de Landsverordening algemene weduwen- enwezenverzekering (AB 1996 no. GT 30) (aanpassing pensioenbedragen en premieinkomensgrenzen2008)Ingekomen: 10-12-2007. Ingetrokken: 13-12-2007, kenmerk RvA 223-07Ontwerp-BevolkingsregistratiebesluitIngekomen: 11-12-2007. Kenmerk RvA 225-07. Behandeling in 2008 voortgezet.Ontwerp-landsbesluit houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van deartikelen 8, tweede lid, van de Landsverordening ongevallenverzekering (AB 1996no. GT 26), artikel 8, tweede lid, van de Landsverordening ziekteverzekering (AB1993 no. GT 24), 7, zesde lid, en 26, vierde lid, van de Landsverordening algemeneouderdomsverzekering (AB 1990 no. GT 33) en 11, zevende lid, en 29, vierde lid, van_____________________________________________________________________ 101

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________de Landsverordening algemene weduwen- en wezenverzekering (AB 1996 no. GT30) (aanpassing loongrenzen pensioenbedragen en premie-inkomensgrenzen 2008)Ingekomen: 13-12-2007. Advies: 17-12-2007, kenmerk RvA 227-075.3.3 Initiatief-ontwerp-landsverordeningenInitiatief-wetsontwerp van de MPA betreffende het mogelijk is dat in geval vanhuiselijk geweld of dreiging van huiselijk geweld de Commissaris van Politie eenbeschikking kan nemen waarbij een persoon die de dreiging veroorzaakt uit huiswordt geplaatst (huisverbod) en een verbod tot het hebben van contact met hetslachtoffer die in de woning verblijven wordt opgelegdIngekomen: 14-3-2007. Kenmerk: RvA 48-07. Retour. 14-3-2007Initiatief-ontwerp-landsverordening houdende regels strekkende tot het opleggenvan een tijdelijk huisverbod aan personen van wie een ernstige dreiging van gewelduitgaat (Wet tijdelijke huisverbod)Ingekomen: 5-6-07. Kenmerk: RvA 102-07. Retour: 31-10-2007Initiatief-ontwerp-landsverordening Huisverbod (gewijzigd ontwerp)Ingekomen: 24-11-2007. Kenmerk: RvA 206-07. Behandeling in 2008 voortgezet.5.3.4 Ontwerpen ex Comptabiliteitsverordening 1989Ontwerp-landsbesluit machtiging tot aangaan van overeenkomst van dading doorde minister van Financiën en Economische Zaken door Niesten Nijmegen BVIngekomen: 8-1-2007. Advies: 24-1-2007, kenmerk: 01-07Ontwerp-landsbesluit schenking aan Aruba Lions ClubIngekomen: 4-4-2007. Advies: 18-4-2007, kenmerk: RvA 62-07Ontwerp-landsbesluit inzake kwijtschelding studiegeld wijlen de heer Gregory J.V.BreteIngekomen: 4-4-2007. Advies: 2-5-2007, kenmerk RvA 63-075.3.5 Voorstel van RijkswetVoorstel van Rijkswet houdende de goedkeuring van de op 14 november 1970 teParijs tot stand gekomen overeenkomst inzake de middelen om de onrechtmatigeinvoer, uitvoer en eigendomsoverdracht van culturele goederen te verbieden en teverhinderenIngekomen: 14-12-2007. Kenmerk: 230-07. Behandeling in 2008 voortgezet._____________________________________________________________________ 102

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Tot besluitDe Raad wil een ieder bedanken die op enigerlei wijze heeft bijgedragen aan de werkzaamheden,hetzij door het geven van informatie, hetzij door participatie aan onderzoek en overleg. Debeperkte middelen van een kleine organisatie en een klein land maken dat met middelen enmankracht pragmatisch moet worden omgegaan. Daarin hebben de verschillende organen endiensten die met de Raad hebben samengewerkt ook in het afgelopen verslagjaar wederom inuitgeblonken._____________________________________________________________________ 103

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Bijlage:Toetsingskader Raad van Advies 141I. Beleidsanalytische toetsDe beleidsanalytische toets door de Raad heeft betrekking op de doeltreffendheid endoelmatigheid, de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, alsmede op de uitvoerbaarheiden handhaafbaarheid. 1421. Probleembeschrijvinga. probleemidentificatie en probleemdefinitie:Hoe luidt het probleem dat het ontwerp beoogt aan te pakken/hoe is het omschreven?Wie heeft het probleem?Welke personen/groepen betreft het?Om welke aantallen gaat het?Welke (onderzoek) kennis bestaat over het probleem? Aspecten: Nadere beschrijving van de probleemsituatie (veronderstellingen ten aanzien van)factoren die het probleem veroorzaken Welke ontwikkelingen/prognose zijn te verwachten?Is het probleem structureel of incidenteel?Welke opvattingen leven er over het probleem in samenleving en bij relevantecategorieën, organisaties of overheden?b. context (het bredere kader waarin het ontwerp moet worden bezien):Wat is de maatschappelijke context?Wat is de context van het regeringsbeleid?c. noodzaak/redengevingOp welke motivering berust het aanmerken van het probleem als taak voor de overheid?Op welke motivering berust het aanmerken van het probleem als een taal voor de wetgever?Bestaat er (deel) verantwoordelijkheid van maatschappelijke organisaties?Kan de aanpak van het probleem ook worden bereikt door het gebruik of door aanpassing van albestaande instrumenten?d. ervaringen:Was dit of een soortgelijk probleem eerder wettelijk geregeld? Zo ja, welke ervaringen?Heeft de Raad eerder over dit onderwerp/aanverwant onderwerp geadviseerd? Zo ja, wat heeft deRaad toen geadviseerd?Zijn er ervaringen terzake in andere landen?141 Vastgesteld door de Raad van Advies in zijn vergadering van 9 november 2005142 Deze kwaliteitseisen zijn geformuleerd in de nota ‘Zicht op Wetgeving’, Ministerie van Justitie, 1991_____________________________________________________________________ 104

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________2. Probleemaanpaka. doel en middelenWat is het door de wetgever met het ontwerp beoogde doel, te bezien in relatie tot het beschrevenprobleem?Zijn er meerdere doelen? Hoe verhouden deze doelen zich dan tot elkaar (bijvoorbeeld:nevengeschikt of ondergeschikt)?Hoe verhoudt het beleidsdoel van het ontwerp zich tot bestaande andere beleidsdoelen?Wat zijn de voorgestelde juridische en financiële middelen? Zijn de financiële middelentoereikend?Wat is de doelgroep?Wie moet de regeling uitvoeren? Vragen daarbij:• Wat is de motivering van de keuze voor de met de uitvoering te belastenoverheidsorganisatie• Hoe is deze organisatie voor haar nieuwe taak toegerust?• Hoe is het toezicht geregeld?• Is er (mede-) verantwoordelijkheid van maatschappelijke organisaties? Zo ja, hoe is deverhouding tot hen geregeld?b. lasten/neveneffecten:Welke lasten vloeien voort uit de regeling voor burgers/maatschappelijke organisaties?Wat zijn de uitvoeringslasten voor de desbetreffende overheidsorganisatie/bestuurslaag?Zijn de lasten evenredig?Zijn er neveneffecten?• Zijn deze beoogd of niet?• Hoe kunnen ze worden gewaardeerd?c. beleidstheorie (veronderstellingen waarop het ontwerp berust)Wat zijn de veronderstellingen ten aanzien van de oorzaken van het probleem?Wat zijn de veronderstellingen ten aanzien van de effectiviteit van de gekozen middelen voor hetbereiken van het beoogde doel?Wat zijn de veronderstellingen ten aanzien van de werking van de regeling op het gedrag vandegenen (personen/organisaties) tot wie het ontwerp zich richt?Wat zijn de veronderstellingen ten aanzien van de geschiktheid van de met uitvoering te belastenorganisatie?Wat zijn de veronderstellingen ten aanzien van de al dan niet beoogde neveneffecten van deregeling?3. Uitvoeringa. naleefbaarheid (i.v.m. beoogd normconform gedrag)Is de regeling naleefbaar voor/door hen tot wie zij is gericht?Welke nalevingproblemen worden verwacht?b. uitvoerbaarheidIs de regeling uitvoerbaar voor de organisaties/instanties aan wie de uitvoering wordtopgedragen?Welke uitvoeringsproblemen en –lasten worden verwacht?_____________________________________________________________________ 105

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________c. handhaafbaarheidIs de regeling handhaafbaar?Welke handhavingsproblemen en –lasten worden verwacht?Voor deze toetsing is het nodig dat:- de visie van de verantwoordelijke beleidsminister(s) bekend is/zijn (en isbijgesloten)- de wettelijk voorgeschreven adviezen zijn ingewonnen (en zijn bijgesloten)- adviezen zijn ingewonnen bij betrokken c.q. uitvoerende instanties: zowel overheidals particulier (en zijn bijgesloten)- de memorie van toelichting inzake de beleidsaspecten volledig is en een financiëleparagraaf bevat (verplichting volgt uit artikel 6 Comptabiliteitsverordening)II.Juridische toetsDe juridische toetsing van de Raad heeft met name betrekking op de rechtmatigheid van deontwerp-regeling en op de onderlinge samenhang. 1431. Toetsing aan hoger rechtGeschreven recht:a. Verdragen- Mensenrechtenverdragen: bijvoorbeeld het Europees Verdrag tot bescherming van derechten van de mens en de fundamentele vrijheden, in het bijzonder artikel 6, en hetInternationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, in het bijzonder deartikelen 14 en 26), het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind- Internationale verdragen ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit- ILO-Verdragen- Etc.b. Het Statuut (incl. die onderdelen van de Grondwet die ingevolge het Statuut ook voor Arubagelden)c. De Samenwerkingsregeling Nederlandse Antillen en Arubad. De Grondwet/Staatsregeling- algemene wetten waarvan in beginsel niet bij bijzondere wet moet worden afgeweken(bijvoorbeeld )143 Deze kwaliteitseisen zijn geformuleerd in de nota Zicht op Wetgeving, Ministerie van Justitie, 1991._____________________________________________________________________ 106

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007_______________________________________________________________________Ongeschreven recht:- Algemene eisen van rechtsstaat en democratie- Beginselen van constitutioneel recht (bijvoorbeeld primaat van de wetgever, delegatievan regelgevende bevoegdheid)- Algemene rechtsbeginselen zoals de beginselen van rechtszekerheid (duidelijkheid vannormstelling, terugwerkende kracht) en van evenredigheidOvergangsrecht2. Inpassing in het bestaande rechtIs de wet nodig in het licht van de bestaande wetgevingPlaats van het voorstel ten opzichte van reeds bestaande wettelijke regels?Is het voorstel in harmonie met soortgelijke regelingen?Gebruik van rechtsfiguren.Voor deze toetsing is het nodig dat:- technische bijstand is verleend door de Directie Algemene Juridische Zaken enWetgeving- de memorie van toelichting terzake volledig is- in de toelichting wordt ingegaan op mogelijke internationaalrechtelijke c.q.verdragsrechtelijke aspectenIII.Wetstechnische toetsDe wetstechnische toetsing door de Raad betreft de technische kwaliteit en de eenvoud,duidelijkheid en toegankelijkheid van de ontwerp initiatief-landsverordening. 144De toetsing omvat:- de structuur: is de opbouw logisch en systematisch en is er sprake van innerlijkeconsistentie- de formulering- de presentatie van het ontwerp en de toelichtingGetoetst wordt o.a. aan de ‘Aanwijzingen voor de regelgeving’.Voor deze toetsing is het nodig dat:- technische bijstand is verleend door de Directie Wetgeving en Juridische Zaken144 Deze kwaliteitseisen zijn geformuleerd in de nota Zicht op Wetgeving, Ministerie van Justitie, 1991._____________________________________________________________________ 107

Raad van Advies Aruba Jaarverslag 2006/2007____________________________________________________________________________________________________________________________________________ 108