V itruviusForumF.H. KISTENKASNAAREENjuridisch dwingendeERFGOEDTOETS?ERFGOEDTOETS?SANCTUARY WOOD(HILL 62), IEPERFOTO FRED KISTENKASWe kennen in Nederland al een habitattoets, een watertoets, eenwelstandstoets, een luchtkwaliteitstoets en vele andere toetsen, maar erbestaat nog geen wettelijke en dwingende erfgoedtoets. Nu we toch bezigzijn met een moderniseringsoperatie monumentenzorg en er een algemenetrend is van integratie van wetgeving op het gebied van landschapsrecht ennatuurbeschermingsrecht is het wellicht te overwegen om te komen tot éénverplichte toets voor cultuurhistorie, landschap en natuur: erfgoed (heritage)in ruime zin. Waardevolle, doch thans nog weerloze gebieden en objecten,krijgen dan naast het stimulerend beleid ook een dwingend sturingsinstrumenten eindelijk de rechtsbescherming die ze verdienen.De habitattoets voor Natura 2000 kan daarbij als voorbeeld gelden.Bij de evaluatie van Belvederemerkt Royal Haskoningterecht op dat dit tienjarigimpulsprogramma best welals geslaagd beschouwd kanworden, maar dat het eindstation nog langniet bereikt is. Dankzij vooral het projectbureauzijn we thans aanmerkelijk verder danin 1999, maar belangrijke partijen zoals devastgoedmarkt zijn nog steeds niet of nauwelijksbekend met de betekenis van cultuurhistorie.Dat hoeven ze ook niet te zijn wantde hardheid van cultuurhistorische waardenontbreekt nog steeds: men kan deze waardendoorgaans straffeloos negeren 1 . De inbrengvan erfgoed vindt niet of althans niet vroeggenoeg in het ruimtelijk proces plaats endaardoor zou erfgoed aan de zijlijn staan.Naast het ontbreken van juridische hardheidlegt het evaluatierapport de vinger op nogeen andere zere plek: de cultuurhistorischewereld is van oudsher hulpeloos sectoraalversnipperd georganiseerd. Je hebt archeologie,je hebt monumenten en je hebt cultuurlandschapen interne en ook externe integratiemet bijvoorbeeld het ruimtelijkeordeningsrecht komt in de bestuurspraktijkamper op gang 2 .Het evaluatierapport geeft aldus twee essentiëlegebreken aan: gebrek aan hardheid engebrek aan integratie. Het rapport geeft, nude opdracht slechts evaluatie was, begrijperlijkerwijsgeen oplossing voor deze tweegebreken, maar volgens mij is deze in denabije toekomst vrij simpel te geven. Wekunnen daarbij leren van aanpalende beleidsveldenals natuur- en landschapsbeleid.NatuurbeleidVaak wordt gedacht dat de strenge habitattoetsuit de Natuurbeschermingswet en deEU Habitatrichtlijn alleen maar door ecologenvoor Europese natuurgebieden is uitgedachten slechts op Natura 2000 kanworden losgelaten, maar volgens mij is heteige<strong>nl</strong>ijk een universele toets die je ook opandere waardevolle doch weerloze gebiedenprobleemloos kunt toepassen.Bij significante effecten van een voorgenomenproject op de instandhoudingsdoelstellingenvan het gebied moet er nader onderzoek (eenzogenoemde passende beoordeling) volgen,moet je op zoek naar alternatieven, moeten erdwingende redenen van groot openbaarbelang voor het (bouw)plan zijn en zalgekeken moeten worden naar kansrijkecompensatiemogelijkheden. Anders krijg jegeen toestemming van het bevoegd gezag.Dat is een universele juridische toets die deoverheid meteen ook een gewichtige en tijdigeonderhandelingspositie geeft aan het beginvan de bouwplanontwikkeling. 344
GEEN JURIDISCHE STURING- Belvedere-gebieden- Nationale Landschappen- EHS- Nationale ParkenERFGOEDWETWet op het natuurlijke encultuurhistorische erfgoedERFGOEDTOETSWEL JURIDISCHE STURING- Natura 2000 en Ffw- Nsw-landgoederen- Monumentenwet- BoswetSAMENVATTINGHet erfgoedbeleid kent veel stimulerend maar nog heel weinigdwingend beleid, terwijl het aanpalende natuurbeleid in de vorm vande habitattoets een dwingend wettelijke toets kent. Daardoor hebbenveel natuurgebieden een keiharde rechtsbescherming waar cultuurhistorischegebieden die domweg niet hebben. Een naar het voorbeeldvan de (in wezen universele) habitattoets te modellerenerfgoedtoets zou dit juridisch deficit in één klap kunnen wegnemen.Dat zou kunnen in een nieuw te ontwerpen integrale Erfgoedwet voorzowel cultuurlandschap, natuur en monumenten alsook ensemblesdaarvan. Waardevolle doch weerloze gebieden en objecten waarvoorje instandhoudingsdoelstellingen kunt formuleren krijgen zo dierechtsbescherming die ze nu niet of onvoldoende hebben. Bovendiensluit deze wetgevingsintegratie aan bij huidige Haagse trends.Tot nog toe stelt de huidige wetgeving dezehabitattoets alleen verplicht voor Natura2000-gebieden, maar volgens mij zou nieuwewetgeving ook zo’n toets verplicht kunnenvoorschrijven voor gebiedscategorieën die nunog geen enkele of slechts weinig juridischebescherming hebben.ErfgoedwetWat dacht u bijvoorbeeld van een wet op hetnatuurlijk en cultuurhistorisch erfgoed? Diezouden we kortweg de Erfgoedwet kunnennoemen. Ik hoef hier niet uit te leggen datnatuurlijk/landschappelijk en cultuurhistorischerfgoed vaak geruisloos in elkaar overgaan.Ze zijn doorgaans niet van elkaar los tevezelen en vormen in wezen één ensemble.Natuur en cultuurhistorie zijn allebei gewoonheritage zoals de Engelsen in hun ConciseOxford Dictionary zeggen. Mijn studenten laatik altijd een alleszeggende foto van SanctuaryWood nabij Ieper zien: een stil stuk bos metoude met regenwater volgelopen bomkratersuit de Eerste Wereldoorlog. De grond is erroestig van het ijzer van wapentuig en Engelsbloed dat daar gevloeid heeft. De loopgravenvan negentig jaar terug meanderen nog doordit zowel historisch als natuurlijk cultuurlandschap.Je zou de onderdelen uit de habitattoets alsvoorbeeld kunnen nemen voor een bredereerfgoedtoets die bijvoorbeeld ook geldt voorcultuurhistorische Belvedere-gebieden, NationaleLandschappen, Nationale Parken en deecologische hoofdstructuur (EHS). Dezegebieden kennen wel allerlei vormen vanzachtere sturing zoals financiële sturing(subsidies), planologische sturing (streekplannen)en communicatieve sturing, maarze kennen nog steeds geen harde juridischesturing middels een wettelijk verplichtetoets. 3 Met zo’n erfgoedtoets is dat juridischtekort in één klap opgeheven. Uiteraard kanzo’n erfgoedtoets ook voor de klassiekeobjectgerichte monumentenzorg gelden.We zouden de natuurbeschermingswetgeving(Natuurbeschermingswet (Nbw), Flora- enfaunawet (Ffw), Boswet, Natuurschoonwet)tesamen met de Monumentenwet kunnenintegreren tot een algemene erfgoedwet metnaast de reeds bestaande habitattoets voorNatura 2000 ook een naar het voorbeeld vandie habitattoets gemodelleerde erfgoedtoetsvoor de EHS, Nationale Parken, NationaleLandschappen, cultuurhistorische gebiedenen monumenten. Dit sluit ook nog eens aanbij de huidige Haagse trend om wetgevingzoveel mogelijk te integreren en daarmee ookeen vereenvoudigingslag te maken. Zobesloot de ministerraad afgelopen zomer omal te gaan werken aan een integratie van deNbw, Ffw en Boswet. 5 Wel zullen er voor diegebieden instandhoudingsdoelstellingen(natuurwaarden en cultuurwaarden) geformuleerdmoeten worden, want de toetsingbegint immers met een onderzoek naar significantegevolgen voor deze doelstellingen.Daarna kunnen alternatieventoets, dwingenderedenen en compensatie volgen. Volgensmij zou er in de jaarlijkse natuurbalans enandere evaluaties veel minder te mopperenzijn over de tegenvallende beleidsprestatiesvan tot nog toe zachte beleidsvelden als EHS,landschap en cultuurhistorie 6 wanneer zijeen ruggesteuntje zouden krijgen in de vormvan een dwingende wettelijke toetsing.Hardheid en integratieMet een integrale erfgoedtoets hebben wezowel het juridische hardheidsgebrek als hetintegratiegebrek opgelost. Erfgoed kan nietlanger straffeloos door projectontwikkelaarsworden genegeerd en moet eindelijk in eenvroegtijdig stadium van het ruimtelijk procesaan de orde komen. Een wettelijke toets werktdat in de hand, zoals Natura 2000 ons heeftgeleerd. Bovendien kan ook het tweede gebrekopgelost worden: interne integratie vangebouwde, cultuurlandschappelijk en archeologischerfgoed en ook externe integratie metnatuur- en landschapsbeleid en wellicht zelfsmet het ruimtelijk ordeningsbeleid.1 Royal Haskoning, Evaluatie Belvedere. Op na(ar)2009, Nijmegen 2008, p. 59.2 Ibidem, p. 11 e.v.3 Bouwplannen worden tijdig aangepast en meestalkan het project dan doorgaan. Zie Chr.W. Backes,M.J. Bogaardt, A.G.A. Nijmeijer, J. Vader, De habitattoetsgetoetst, LEI Den Haag 2007, p. 62 e.v.Het aantal projecten in en rondom Natura 2000-gebieden dat uiteindelijk na toetsing bij de Raadvan State niet door kan gaan is de afgelopen jarengestaag gedaald. Vgl. F.H. Kistenkas, Recht voorde groene ruimte, Wageningen 2008, p. 81 e.v. enF.H. Kistenkas, W. Kuindersma, Jurisprudentiemonitornatuur 2005-2007. Rechtsontwikkelingen Natura 2000en Ecologische Hoofdstructuur, WOT NM Wageningen2008, p. 31 e.v.4 Een optimale sturingsmix bevat naast zachtestimulerende sturingsinstrumenten ook harde juridischeinstrumenten; zie N. Gunningham, P.Grabosky, D. Sinclair, Smart regulation. Designingenvironmental policy, Oxford 1998, passim.5 Zie Persbericht Ministerraad, Kabinet wil sterkevereenvoudiging natuurwetten, persbericht 11 juli2008 terug te vinden op www.mi<strong>nl</strong>nv.<strong>nl</strong>.6 Vgl. F.H. Kistenkas, Juridisch is Belvedere-beleidboterzacht, RO-Magazine 2006 jrg. 24 nr. 5, p. 34-36en F.H. Kistenkas, Pleidooi voor meer afdwingbaarheid,Landschap 25 (2008)-2, p. 87-91. Vgl. ookProjectbureau Belvedere, BelvedereMagazine overhet Belvedere Festival, maart 2008 (ook als dow<strong>nl</strong>oadop www.belvedere.nu), p. 62.MR. DR. FRED H. KISTENKAS(tel. 0317-485384, fred.kistenkas@wur.<strong>nl</strong>) isuniversitair hoofddocent bij de leerstoelgroepBos- en Natuurbeleid en als senior onderzoekeromgevingsrecht verbonden aan onderzoeksinstituutAlterra van Wageningen Universiteit.Hij was lid van de Commissie moderniseringmonumentenzorg instrumentarium van hetministerie van OCW.45
Change language