Desenho e gestão de uma política pública de intermediação ... - IDT

deficitário frente aos gastos do sistema público de seguridade social. Logo, pesam sobre a
construção de políticas de salário mínimo ou seguro-desemprego muito mais aspectos
associados ao orçamento da previdência ou à desoneração da folha de pagamento da
empresa que necessariamente aqueles vinculados à construção de uma política pública
de emprego.
Entremeadas, no plano teórico e prático, às dimensões do desenvolvimento
econômico e da regulação do mercado de trabalho, as fronteiras das políticas públicas de
emprego são imprecisas. Seja em relação ao entendimento do governo ou do meio
científico-acadêmico. Decorre daí a dubiedade que se observa na especificação de seus
instrumentos de intervenção.
No Brasil, difundidamente, autores consideram o seguro-desemprego como
um instrumento de política pública de emprego, mas nem sempre outros fundos de
proteção aos trabalhadores, como o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS).
Analogamente, programas de crédito voltados para micro e pequenas empresas são
entendidos como componentes dessa política, enquanto outros, provenientes do mesmo
fundo, mas voltados para grandes empresas, ficam de fora.
Igualmente imprecisa, embora largamente utilizada, é a conceituação
dicotômica de ativa ou passiva para tipificar as políticas públicas de emprego, a partir de
seu impacto sobre a demanda ou a oferta de trabalho, respectivamente. Segundo
Azeredo e Ramos (2005, p. 94):
As políticas passivas consideram o nível de emprego (ou desemprego) como
dado, e o objetivo é assistir financeiramente ao trabalhador desempregado ou
reduzir o excesso de oferta de trabalho. Os instrumentos clássicos destas
políticas seriam o seguro-desemprego e/ou indenização aos desligados,
adiantamento da aposentadoria, expulsão de população, redução da jornada de
trabalho, etc. Diferentes desse tipo de instrumento, as políticas ativas visam
exercer um efeito positivo sobre a demanda de trabalho. Os instrumentos
clássicos desse tipo de política seriam a criação de empregos públicos, a
formação e reciclagem profissional, a intermediação de mão-de-obra, a
subvenção ao emprego e, em geral, as medidas que elevem a elasticidade
emprego-produto.
Nessa proposta de classificação, há aspectos questionáveis, por exemplo,
categorizar a criação de empregos públicos como política ativa é bastante plausível, mas a
formação profissional não cria postos de trabalho, apesar de estar englobada dentro do
inexato conceito “efeito positivo sobre a demanda de trabalho”. Porém, o que merece ser
ressaltado é que os recortes propostos não enfrentam o principal problema de
conceituação das políticas públicas de emprego, que é o estabelecimento de suas
delimitações vis-à-vis às dimensões de desenvolvimento econômico e de regulação do
mercado de trabalho.
O entendimento sobre o que define um serviço público de emprego é
derivado da clássica Convenção 88 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que
data do ano de 1948, mas continua sendo peça de referência na constituição do sistema
público de emprego, não apenas brasileiro. Segundo essa convenção:
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