Skolans finansiering ur ett likvärdighetsperspektiv - Lärarnas ...

lr.se

Skolans finansiering ur ett likvärdighetsperspektiv - Lärarnas ...

En rapportserie om skolans likvärdighet från Lärarnas Riksförbund

Skolans finansiering ur ett

likvärdighetsperspektiv


Skolans finansiering ur ett

likvärdighetsperspektiv

En rapportserie om skolans likvärdighet

Rapport från Lärarnas Riksförbund


Rapport från Lärarnas Riksförbund

2


Förord

Utbildningsreformerna som genomfördes på 1990-talet innebar stora förändringar

inom skolområdet. Kommunerna övertog det huvudsakliga ansvaret

för finansiering och styrning av undervisningen inom de olika skolformerna.

Vidare minskade de öronmärkta pengarna till skolorna drastiskt,

varför utrymmet för skillnader mellan landets kommuner avseende utgifter

till för-, grund- och gymnasieskolan ökade markant.

Det finns oroande tecken på att likvärdigheten i skolan minskat efter

1990-talets reformer och att detta delvis kan kopplas till hur kommunernas

olika resursfördelningsmodeller fungerar. Detta skulle i sådana fall utgöra

ett hot mot den nationella likvärdigheten, som är en av de grundprinciper

som Sveriges utbildningssystem vilar på.

Föreliggande rapport avser att ge en bild av hur kommunernas olika resursfördelningssystem

fungerar, såväl mellan som inom de olika skolformerna

för-, grund- och gymnasieskola. Denna översyn, som inbegriper både en

litteraturöversikt för den aktuella forskningen på området och några fallstudier,

ligger sedan till grund för en diskussion om alternativa resursfördelningsmodeller.

Tidigare förslag presenteras och analyseras tillsammans med

rapportförfattarens egna alternativ. Utgångspunkten för denna analys är hur

väl de olika systemen överensstämmer med målet om nationell likvärdighet

inom skolområdet samt i vilken utsträckning de är okänsliga för konjunkturella

svängningar.

Rapporten är skriven av Camilo von Greiff, filosofie doktor i nationalekonomi

från Stockholms universitet, numera anställd på Globaliseringsrådet.

Lärarnas Riksförbund äger rättigheterna till rapporten.

Stockholm i december 2008

Camilo von Greiff

3 Rapport från Lärarnas Riksförbund


Innehåll

1. Inledning 5

2. Den nationella likvärdigheten efter reformperioden 8

3. Fallstudier 11

3.1 Lunds kommun 11

3.2 Nacka kommun 12

3.3 Stockholms stad 14

3.4 Sundsvalls kommun 15

3.5 Umeå kommun 15

3.6 Värmdö kommun 17

4. Alternativ till dagens resursfördelningssystem 21

4.1 Tidigare förslag 21

4.2 Principer för framtida resursfördelningssystem 24

4.3 Statligt finansieringsansvar 28

4.4 Kommunalt finansieringsansvar 30

4.5 Kohortneutralitet 32

5. Sammanfattning och avslutande diskussion 34

Referenser 36

Rapport från Lärarnas Riksförbund

4


1. Inledning

Utbildningssystemet förändrades radikalt i början av 1990-talet i och med den

decentraliseringsvåg som sköljde över utbildningspolitiken från både vänster

och höger under denna period. År 1990, då Socialdemokraterna fortfarande

var i regeringsställning, skedde den första stora förändringen när skolan

kommunaliserades. Kommunerna fick då det fulla finansieringsansvaret för

grund- och gymnasieskolan. 1 Samtidigt minskade de öronmärkta pengarna

till skolan gradvis för att 1993 försvinna helt under den nya borgerliga regeringen.

Resultatet av dessa förändringar blev att möjligheten för skillnader

mellan kommuner i resurser till utbildningssektorn ökade betänkligt.

År 1992 infördes valfrihet i skolan. Denna reform möjliggjorde för föräldrar

att i mån av plats fritt välja bland de kommunala skolorna i kommunen

till sina barn. Det ska dock sägas att närhetsprincipen då och än i dag är den

huvudsakliga vägen för elevernas allokering till olika skolor. År 2000 införde

dock Stockholms stad betygsintagning till sina gymnasieskolor, vilket vållat

stor debatt inom utbildningspolitiken. Samma år som valfrihetens införande

ålades kommunerna att finansiera privat drivna skolor, så kallade friskolor.

Tio år senare gick nästan sex procent av eleverna i grund- och gymnasieskolan

i en friskola och andelen har sedan dess fortsatt att öka.

En annan reform som genomdrevs under denna period var decentralisering

av ansvaret för löneförhandlingar till skolnivån, som genomfördes 1995.

Detta ökade möjligheterna för en mer differentierad lönesättning inom skolan

men framför allt mellan skolor i olika delar av landet. I samband med

alla dessa reformer övergick styrningen av skolan till att bli målorienterad.

Samtidigt ökade kommunernas ansvar att själva utvärdera huruvida de uppnått

dessa, av staten, uppsatta mål.

Under samma tidsperiod som reformerna genomfördes undergick det

kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet kontinuerliga förändringar

som påverkade den kommunala verksamheten, se Tinghög (2004) för

en genomgång av dessa och Regeringens proposition (2003) för dess nuvarande

utformning. För utförligare presentationer av 1990-talets reformer, se

exempelvis Björklund med flera (2005) och Ahlin och Mörk (2007).

De reformer som beskrivs ovan försköt betydande makt och ansvar till

kommunal nivå och har därför allt sedan dess införande skapat livlig debatt,

inte bara inom skolvärlden utan även i den bredare politiska debatten.

1) För en presentation av finansieringssystemet före kommunaliseringen, se Björklund m.fl. (2005) och Du Rietz m.fl.

(1987).

5 Rapport från Lärarnas Riksförbund


Detta torde inte vara alltför förvånande mot bakgrund av omfattningen av

förändringarna inom ett så samhälleligt betydelsefullt område som skolan

och utbildningssektorn i stort utgör. OECD (1998) beskriver Sveriges skolsektor

som ett av de mest centraliserade i världen före reformerna och ett av

de mest decentraliserade i världen efter desamma. Dessutom har trenden i

skolsektorn under samma period gått mot ökad centralisering i många länder,

inte minst i USA. Ahlin och Mörk (2007) anger att den bakomliggande

orsaken i USAs fall är en uppfattning om att ett centraliserat system är en

starkare garant mot ojämlikhet 2 än ett decentraliserat system. De huvudsakliga

argumenten för decentralisering i Sverige och andra länder inkluderar

en högre effektivitet, ökad mångfald och uppfinningsrikedom, se Ahlin och

Mörk (2007) för olika argument för och emot decentralisering.

En viktig invändning mot decentralisering i den svenska debatten har

varit konsekvenserna för den nationella likvärdigheten, som är fokus för

denna rapport. Farhågorna har bestått i att den decentraliserade beslutsfattningen

kommer att leda till stora skillnader i utbildningen runt om i landet

och därmed en minskad likvärdighet. Begreppet likvärdighet är en diffus

och mångfacetterad term som används relativt godtyckligt i den skolpolitiska

debatten. Dess ursprung är den text i skollagen, 1 kap. 2§ om utbildning för

barn och ungdomar samt 1 kap. 9§ om utbildning för vuxna, som säger att

”Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet”.

I Skolverket (1996a) diskuteras begreppet utförligt och tolkas som att

”Likvärdig utbildning innebär inte likformig i betydelsen likadan. Tvärtom skall det,

inom de ramar statsmakterna ger finnas utrymme för organisation och anpassning

av undervisningen till behov hos olika elever och vid olika skolor”. Se Skolverket

(1996a) samt Skolverket (2006a) för vidare diskussion om begreppets innebörd

och olika tolkningar. Dess betydelse i denna rapport är, i enlighet med

direktiven för utredningen, skillnader i måluppfyllelse mellan olika elever

med olika bakgrund och geografisk hemvist. En inskränkning med studien,

som delas med all övrig litteratur inom samma område, är att de mått på

måluppfyllelse som används enbart inkluderar betyg och nationella prov.

Som framgår av skollagen 3 är målen för skolan betydligt bredare än mätbara

resultat. I själva verket är de viktigaste målen att skolan formar eleverna

till demokratiska, ansvarstagande och toleranta medborgare. Skolverket

(2003a) kommer dock fram till att elever som är framgångsrika vad gäller

mätbara resultat även har värderingar i enlighet med läroplanens intentioner.

Dessutom finner Skolverket (2004a) att kunskapsmässig måluppfyllelse

samvarierar med värdegrund. Dessa resultat ger vid handen att likvärdighet

i mätbara resultat kan vara korrelerat med likvärdighet i läroplanens ”mju-

2) Den engelska termen ”inequalities” används.

3) Se exempelvis Skolverket (2006a).

Rapport från Lärarnas Riksförbund

6


kare” mål som är svårare att mäta. Detta skulle i sådana fall vara ett argument

för att betyg och resultat på nationella prov kan tjäna som relativt goda approximationer

till måluppfyllelse i dess vidare mening.

Utöver finansieringssystemets påverkan på likvärdigheten fokuseras dessutom

i denna studie på dess konjunkturkänslighet. 1990-talets första hälft

är belysande för hur skolsektorn dränerades på resurser i och med kraftigt

minskade statsbidrag som följde av den ekonomiska krisen som rådde då. I

takt med den ekonomiska återhämtningen har dock kommunernas ekonomi

förbättrats. Givet att resurser är betydelsefulla för elevernas studieprestationer,

är det olyckligt om dessa ska vara avhängiga det rådande ekonomiska

läget i landet och/eller kommunerna. En total konjunkturokänslighet skulle

kräva en typ av nationell buffertfond, varifrån skolresurser fördelades med

ett årligt påslag som motsvarade den genomsnittliga tillväxttakten. En mindre

ambitiös ansats vore att resurserna hade varit konjunkturokänsliga inom

varje kohort, det vill säga att resurstilldelningen speglade den nationella

ekonomiska utvecklingen, men att den var nationellt likvärdig. I och med

det långt drivna kommunala utjämningssystemet 4 kan dagens system karakteriseras

som relativt konjunkturokänsligt med den mindre ambitiösa tolkningen.

Dessa likvärdighets- och konjunkturkänslighetsaspekter är centrala

för resterande delen av rapporten.

Har då den nationella likvärdigheten de facto försämrats efter reformerna?

Vilken roll har i så fall decentraliseringen av finansieringsansvaret till

kommunerna spelat? Dessa frågor tas upp i nästa kapitel. I kapitel 3 görs

sedan en fallstudie där några kommuners finansieringssystem redovisas

överskådligt. Kapitel 4 diskuterar existerande förslag till förändringar i finansieringssystemet

och redogör för nya alternativ och dess konsekvenser

för likvärdighet och konjunkturkänslighet. I kapitel 5 sammanfattar jag rapportens

slutsatser och för en avslutande diskussion.

4) Se Tinghög (2004) för en översyn.

7 Rapport från Lärarnas Riksförbund


2. Den nationella likvärdigheten

efter reformperioden

Detta kapitel utvärderar utvecklingen av likvärdigheten efter 1990-talets reformperiod.

Som ett ramverk för översynen bör man beakta genom vilka kanaler

likvärdigheten potentiellt har kunnat påverkas av de olika reformerna.

Först och främst bör påpekas att kommunaliseringen inte enbart ökade kommunernas

makt över skolans finansiering. Även utrymmet för pedagogisk

och organisatorisk mångfald ökade markant. Skolverket (2005a) finner en

relativt stor spridning i svenska skolors effektivitet, i termer av förhållandet

mellan kostnader och elevers studieresultat, även då hänsyn tagits till elevsammansättningen

och strukturella kostnadsskillnader. Enligt denna studie

skulle de observerade skolorna kunna förbättra sina resultat med i genomsnitt

åtta procent med oförändrad lärartäthet och elevsammansättning. Dessa

förbättringar torde stå att finna i förbättrad organisation och pedagogik.

Sådana faktorer har visat sig vara av stor betydelse för elevers prestationer,

se exempelvis Murname och Levy (1996), Grosin (1999), Grosin och McNamara

(2001) och Sandström (2002).

Detta innebär att ett likvärdigt finansieringssystem inte garanterar att

elevernas studieprestationer blir likvärdiga, eftersom skolorna skiljer sig åt

även i pedagogik och organisation. I den mån den nationella likvärdigheten

försämrats i Sverige behöver detta alltså inte vara resultatet av ett finansieringssystem

som inte borgar för nationell likvärdighet. Det skulle i stället

kunna vara ett resultat av en ökad pluralism i skolors och kommuners organisation

och pedagogik, där vissa arbetsmetoder varit framgångsrikare än

andra. I princip finns till och med möjligheten att ett mer likvärdigt finansieringssystem

försämrar likvärdigheten i studieresultat om de skolor/kommuner

som förlorar resurser på ett likvärdigare finansieringssystem även är

de som drivs med låg effektivitet samt svag organisation och pedagogik. Om

eleverna i dessa skolor/kommuner redan i dag presterar svagt, finns det anledning

att tro att deras resultat utan förändringar utöver de i finansieringssystemet

skulle försämras ytterligare, varpå en större spridning i prestationer

nationellt sett skulle kunna bli fallet. Föreliggande studie fokuserar dock

enbart på hur likvärdigheten kan påverkas med hjälp av finansieringssystemets

utformning. 5

Har då likvärdigheten i finansieringssystemet ändrats alls efter decentraliseringen?

Frågan är befogad då det finns teoretiska argument både för och

5) I avsnitt 4.4 diskuteras dock ett förslag där finansieringssystemet enbart påverkas indirekt genom starkare styrmedel

från statens sida.

Rapport från Lärarnas Riksförbund

8


emot att decentralisering skulle öka skillnaderna i hur olika kommuner väljer

att fördela sina resurser. Å ena sidan är friheten större att allokera resurser

på olika områden, men å andra sidan kommer ansvar att utkrävas av kommunen

för skolornas utveckling, så kommunerna vill inte avvika för mycket

från andra kommuner. 6 Forskningsstudier ger olika svar härvidlag. Björklund

med flera (2003) finner att spridningen i resurser mellan kommuner

ökat trendmässigt sedan 1994 och att detta samband drivs av spridningen

mellan de kommuner som avsätter förhållandevis små resurser till grundskolan.

Skolverket (2004b) ser ökade skillnader i storleken på barngrupperna

på förskolan mellan kommuner, vilket bekräftas i Skolverket (2006b).

Även Sandström (2002) ser tecken på ökade skillnader i och med att fördelningen

mellan grund- och extraresurser varierar i kommunernas skolbudgetar.

Ahlin och Mörk (2007) redogör för internationella studier som får

liknande resultat. De själva finner dock att variationen i resurser, mätt som

lärare–elev–ratios, minskat mellan 1989 och 2002 och att motsvarande resultat

när resurserna i stället mätts som utgifter per elev, är att ingen förändring

skett. En möjlig förklaring till detta är, enligt författarna, att resursspridningen

i stället skett inom kommunerna, det vill säga mellan olika skolor i samma

kommun. Detta kan vara fallet då den totala skolbudgeten inte skiljer sig åt

nämnvärt kommuner emellan, samtidigt som budgeten för extra resurser,

som ska tillfalla barn och elever i särskilda behov och med försvårande bakgrunder

varierar mellan kommuner pga. olika preferenser och insikten i

vilka behov som finns. Trots de i viss mån motstridiga forskningsresultaten

tyder mycket på att det finns anledning till oro kring utvecklingen av likvärdigheten

i finansieringen till, och inom, de olika skolformerna.

Detta är emellertid ett problem endast om resurser till skolan har en inverkan

på elevernas prestationer. Som nämnts ovan finns det andra betydelsefulla

faktorer som är viktiga för elevernas prestationer. Forskningsresultaten

kring huruvida resurser påverkar prestationer har sett en omsvängning

det senaste decenniet. Länge spretade resultaten åt olika håll och ingen

konsensus rådde på området, se Björklund med flera (2003) och Skolverket

(2002) för litteraturöversikter. Det senaste decenniet har dock allt fler studier

funnit, med hjälpa av bättre data och förfinade ekonometriska metoder,

att resurser de facto är betydelsefullt och att detta samband tycks vara starkast

för elever med svag 7 bakgrund, se Gustafsson och Myrberg (2002) och

Björklund med flera (2003) för en litteraturöversyn. Björklund med flera

(2003) går dessutom ett steg längre och visar att variationen i studieresultat

mellan kommuner samvarierar med variationen i resurser mellan kommu-

6) Ahlin och Mörk (2007).

7) Med svag menas här en bakgrund som i genomsnitt påverkar studieresultaten negativt. Dessa är i regel låg socioekonomisk

bakgrund samt invandrarbakgrund, se exempelvis Hanushek (1986), Skolverket (1999), Skolverket (2005b) och

Skolverket (2006a).

9 Rapport från Lärarnas Riksförbund


nerna. Decentraliseringen av finansieringsansvaret kan därför på goda grunder

sägas ha haft negativa konsekvenser för den nationella likvärdigheten.

Variationen i studieresultat kan ses som en indikator på likvärdigheten i

skolan. Denna variation har ökat sedan decentraliseringen, se exempelvis

Skolverket (2003a) och Skolverket (2006a). Dessa rapporter utgår dock inte

från vilken specifik roll decentraliseringen av finansieringen haft på likvärdigheten.

Den förra är en kvalitativ studie som specifikt undersöker valfrihetsreformens

effekt på likvärdigheten och den senare undersöker vilken

effekt de samlade reformerna haft på densamma. Det bör dock påpekas att

oavsett om det främst vore andra reformer än själva finansieringsreformen

som påverkat likvärdigheten negativt, så kan naturligtvis ett förändrat finansieringssystem

potentiellt förbättra likvärdigheten.

I Skolverket (2006a) används såväl internationell data på resultat på nationella

prov som data för slutbetyg i grundskolan i Sverige. De internationella

studierna är IEA Reading Literacy 1991 och 2001, PISA (för åren 2000 och

2003) 8 och TIMSS (för åren 1995 och 2003) 9 . Bland slutsatserna i Skolverket

(2006a), som således baseras på resultaten i de internationella studierna

samt en egen studie om förändringen i variationen i svenska elevers meritvärde

i årskurs 9, framgår att den totala spridningen i elevresultat ökat

mellan 1998 och 2004. Det är dock oklart vilken roll det nya betygssystemet

spelat i denna förändring och följaktligen i vilken omfattning kunskapsspridningen

de facto ökat. Vidare har variationen mellan skolor ökat under

samma tidsperiod, vilket rimligen inte kan ha påverkats av införandet av det

nya betygssystemet.

Andra intressanta resultat är att skolsegregationen med avseende på socioekonomisk

bakgrund ökat kraftigt till skillnad från den med avseende

på migrationsbakgrund, samt att skolsegregationens effekter på skolnivå, så

kallade kontexteffekter 10 , ökat under samma period både med avseende på

socioekonomisk bakgrund och migrationsbakgrund. I den mån kontexteffekter

existerar, vilket det finns kraftigt stöd för i forskningslitteraturen på

området 11 , utgör dessa resultat oroande tecken på försämrad likvärdighet

i det svenska skolsystemet. Med en mer ambitiös tolkning av likvärdighetsbegreppet,

som bland annat används i flera skolverksrapporter och i den

allmänna debatten, utgör dessutom både resultat- och elevsammansättningsmässig

skolsegregation i sig ett hinder för likvärdigheten. En ökad skolsegregation

kan därför med det synsättet sägas leda till en minskad likvärdighet,

oavsett kontexteffekternas storlek.

8) Se Skolverket (2004c) för de resultat som refereras till i denna studie för år 2003 och jämförelser med år 2000.

9) Se Skolverket (2004d) för de resultat som refereras till i denna studie för år 2003 och jämförelser med år 1995.

10) Avser den engelska termen ”peer effects”.

11) Se utöver den refererade skolverksrapporten exempelvis Sacerdote (2001), Zimmerman (2003) och Szulkin (2006) för

en översikt av litteraturen.

Rapport från Lärarnas Riksförbund

10


3. Fallstudier

I detta kapitel görs en fallstudie för några av landets kommuner. Deras finansieringssystem

till för-, grund- samt gymnasieskolan belyses. De exempel

som redovisas kan naturligtvis inte göra anspråk på att vara representerande

för landets samtliga kommuner. Inte heller är var och en av fallstudierna

kompletta i meningen att finansieringen till samtliga skolformer har kunnat

kartläggas 12 . En mer komplett översyn över kommunernas olika resursfördelningssystem

pågår hos Skolverket, men väntas inte finnas tillgänglig förrän

tidigast vid årsskiftet 2007/2008. Trots dessa bristfälligheter i fallstudierna

bidrar de med intressant information om hur resursfördelningssystemen

kan fungera runt om i landet. Nedan följer några kommunexempel med en

kortfattad beskrivning av resursfördelningssystemet och en diskussion omkring

detsamma.

3.1 Lunds kommun 13

Lunds kommun utmärker sig genom att flera år i följd nominerats till ”Sveriges

bästa skolkommun”. År 2004 emottog man dessutom förstapriset för

utmärkelsen. Som viktiga faktorer bakom denna framgång ser man ”Väl

anpassade och generösa lokaler i kombination med välutbildade och engagerade

föräldrar och vetgiriga barn/elever. I grunden är det dock alltid

behöriga, aktiva lärare som skapar förutsättningar för elevers goda lärande.

Kvalificerad kompetensutveckling och forskning inom förskolan och skolan

är därför nyckelfaktorer när det gäller att försvara dagens goda resultat.”

(Lunds kommun, 2005). Resursfördelningsmodellen till för- och grundskolan

i Lunds kommun är uppbyggd på samma sätt och har varit i bruk sedan

2002. En basresurs som motsvarar 93,4 procent av de totala resurserna är

lika stor för alla elever oavsett bakgrund. Basresursen skiljer sig däremot beroende

på vilken ålder eleven har. I förskolan är den som högst för de små

barnen, medan den i grundskolan är högre för de äldre eleverna.

Tilläggsresursen, som motsvarar resterande 6,6 procent, fördelar sig på

tre variabler. Den första är antal barn med utländskt medborgarskap, norskt

12) Anledningen till detta är att i flera kommuner ligger ansvaret för för- och grundskolan å enda sidan och gymnasieskolan

å andra sidan hos skilda förvaltningar. Vanligen beslutar kommunstyrelsen om resurstilldelningen till dels en barn- och

ungdomsförvaltning, som i sin tur finansierar för- och grundskola, dels till en vuxenförvaltning som finansierar gymnasieskolan.

Dessa båda förvaltningar har i vissa fall av olika anledningar inte tillhandahållit den efterfrågade informationen

relevant för utredningen.

13) Detta avsnitt är baserat på Lunds kommun (2005), Lunds kommun (2006) samt en intervju 2007-05-24 med Annica

Danielsson, ekonom på Utbildningsförvaltningen i Lunds kommun.

11 Rapport från Lärarnas Riksförbund


och danskt medborgarskap exkluderat. Denna resurs uppgår till 3,3 procent

av de totala resurserna, vilket per barn motsvarar ungefär storleken på basresursen.

Tilldelningen för en elev i denna kategori är således ungefär dubbelt

så stor som för en elev utan utländskt medborgarskap. Den andra bakgrundsfaktorn

är andel barn med föräldrar som enbart har förgymnasial utbildning.

Denna resurs är 2,2 procent av de totala resurserna, vilket per barn motsvarar

ungefär 2 procent av en basresurs. Att denna faktor utslaget per barn blir så

pass mycket mindre än faktorn för utländsk bakgrund beror naturligtvis på

att antalet barn som tillhör denna kategori är betydligt större än antalet i den

första kategorin. Den sista faktorn är antal hushåll med barn som berörs av socialnämndens

insatser riktade mot barn och vuxna. Denna resurs motsvarar

1,1 procent och cirka en tredjedels basresurs utslaget per barn.

Det är viktigt att poängtera att resurserna som räknas ut per individ inte

följer individen strikt till den skola hon och hennes föräldrar valt. I stället

utgör de schablonbelopp som avgör hur mycket resurser var och en av de tre

barn- och skolnämnderna får sig tilldelat. Varje barn- och skolnämnd avgör

sedan hur resurserna ska tilldelas inom de för- och grundskolor som ingår

i respektive nämnds ansvarsområde. Dessa nämnder åtnjuter därmed stor

frihet i resurstilldelningen och kan till och med överföra resurser mellan

skolformerna. Exempelvis kan en del av de totala resurserna som man blivit

tilldelade för elever i grundskolan spenderas på förskolan. Hänsyn måste

dock tas till de kommunövergripande mål som kommunfullmäktige har fastställt

för de olika verksamheterna.

För gymnasieskolan tillämpar Lunds kommun en kompensatorisk resursmodell

som utgår från en extraresurs beroende på antalet barn som gått ut

nionde klass med ett meritvärde lägre än 200 poäng. Denna resurs utgör

dock enbart några enstaka procent av basresursen som är lika stor för alla

elever inom samma program.

3.2 Nacka kommun 14

Resursfördelningssystemet för Nacka kommuns för- och grundskolor är präglat

av ett skolpengstänkande och har varit relativt oförändrat sedan 1992. En

viktig bidragande orsak till detta har varit den stabila politiska (borgerliga)

majoriteten, som borgat för kontinuerlighet i fråga om resursfördelningssystemets

utformning. En budgeterad summa, så kallad checkram som är olika

för de olika skolformerna, följer individen till den skola hon väljer att gå

i. För att kompensera skolor med en försvårande elevsammansättning som

kräver extra resurser, finns utöver checkramen en likvärdighetsgarantipott,

14) Detta avsnitt är baserat på Nacka kommun (2007a), Nacka kommun (2007b) samt en intervju 2007-02-19 med Birgitta

Valham, Marianne Björkén och Eva Ekvall, samtliga representanter för Lärarförbundet i Nacka kommun.

Rapport från Lärarnas Riksförbund

12


som fördelas olika på elever i de olika skolformerna. Denna resurs är baserad

på elever med föräldrar utan eftergymnasial utbildning, andelen elever med

utländsk bakgrund samt kön. För år 2006 var denna extraresurs ungefär en

tiondel av de totala resurserna för för- och grundskoleverksamhet. För gymnasieskolan

var den kompensatoriska resursens andel ännu mindre.

De nämnda bakgrundsfaktorer som extraresursen baseras på sammanfaller

med de som finns i SALSA, som är ett analysverktyg framtaget av Skolverket

i syfte att uppmuntra och underlätta skoljämförelser avseende studieprestationer.

SALSA tillhandahåller både meritvärden och andelen elever

med minst betyget godkänt i kärnämnena på skol- och kommunnivå samt

motsvarande värden på samma nivåer, som tar hänsyn till de bakgrundsfaktorer

som samvarierar med elevers studieresultat. Dessa är elever med föräldrar

utan eftergymnasial utbildning, andelen elever med utländsk bakgrund

samt kön. Dessa relativa värden kallas ofta för SALSA-värden, där ett positivt

(negativt) värde indikerar ett bättre (sämre) resultat i förhållande till elevbakgrunden

än vad en tänkt genomsnittlig skola med samma elevunderlag

presterar. 15

Det är Lärarförbundets representanters åsikt att resursfördelningsmodellen

som används i Nacka kommun är överskådlig, effektiv och användarvänlig.

Det är lätt att se på vilka grunder olika skolor får olika resurser och de allra

flesta skolorna får de resurser de behöver och klarar av att leverera tillfredsställande

resultat. De framhåller dock att likvärdighetsgarantins bidrag till skolor

med en polariserad elevsammansättning är för liten och att den i dessa fall inte

är tillräcklig för att kompensera dessa skolor för deras större resursbehov.

Som exempel på en skola med denna problematik nämns Internationella

skolan, med en hög andel utlandsfödda elever med vitt skilda bakgrunder

och resursbehov i form av språkundervisning och andra stödinsatser. Även

om denna skola presterar bättre än sitt SALSA-värde år 2006 för meritvärden

i årskurs 9, ligger resultaten långt under de genomsnittliga för de övriga

grundskolorna i kommunen. Skolan dras även med underskott i sin budget

år efter år, vilket enligt Lärarförbundets representanter är något som

kommunledningen ser genom fingrarna med eftersom de inser att likvärdighetsgarantins

resurser är otillräckliga för denna skola. Även rektorerna i

grundskolan är i stort sett nöjda med resursfördelningsmodellen, men delar

kritiken att den kompensatoriska delen som likvärdighetsgarantin utgör är

för liten. Få justeringar av resurstilldelningarna har skett för de olika skolformerna

från år 2006 till år 2007. En betydande skillnad är dock att en

omfördelning skett inom grundskolan, till förmån för elever i de yngre årsklasserna.

15) För vidare information om SALSA, se Skolverkets hemsida: www.skolverket.se.

13 Rapport från Lärarnas Riksförbund


3.3 Stockholms stad 16

År 2005 införde Stockholms stad ett nytt resursfördelningssystem till för- och

grundskolan. Förändringen baserades på en översyn som kommunstyrelsen

genomfört under 2003 och 2004. I den konstaterades att det dåvarande systemet

var alltför schablonmässigt och tog för liten hänsyn till elevers skilda

förutsättningar och behov. Systemet byggde i huvudsak på antalet barn och

elever i för- och grundskolan. Förändringen kunde dock inte genomföras i

politisk enighet, utan drevs igenom av den socialistiska majoriteten bestående

av Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet. De borgerliga

partierna ansåg att förslaget till ny en modell var orättvist genom att det inte

i tillräcklig omfattning fördelade resurser till elever med behov i skolor i

socioekonomiskt relativt starka områden.

Förslaget till det nya systemet har utarbetats i samråd med Skolverket, för

att kunna ta del av aktuell forskning och Skolverkets generella rekommendationer.

På både för- och grundskolenivå slogs flera av de schablonbaserade

kategorierna ihop till färre så kallade socioekonomiska tilläggsbelopp. Varje

stadsdelsnämnd fördelar själva detta tilläggsbelopp till områdets kommunala

för- och grundskolor med hänsyn till de lokala behoven. Rektorerna i

var och en av enheterna kan sedan omfördela resurserna till klasserna efter

elevernas olika behov. I det nya systemet minskades antalet socioekonomiska

variabler från fyra till tre och är nu andelen barnfamiljer med låg inkomst,

andelen barn till föräldrar som båda har enbart förgymnasial utbildning

samt andelen barn med utländskt födelseland eller där båda föräldrarna är

utrikes födda. Dessa variabler tillmäts lika stor vikt i den totala sociala faktorn,

som bestäms för varje stadsdelsnämnd.

Det resursfördelningssystem som använts sedan 2005 är nu under utredning.

Den nya politiska majoriteten i Stockholms stad arbetar för närvarande

med förändringar av det nuvarande systemet. En viktig fråga som undersöks

är huruvida tilläggsresurserna för varje skola ska baseras på den socioekonomiska

statusen för området skolan ligger i eller om det ska baseras på de

elever som de facto går på skolan. Att inte skolans upptagningsområde är

detsamma som dess närområde, har blivit allt tydligare i och med att valfriheten

gjort att allt fler elever söker sig till andra skolor än den mest närliggande.

16) Avsnittet är baserat på Stockholms stad (2004) och kompletterande frågor på telefon 2002-03-13 till Maria Ernblad,

Stadsledningskontoret, Stockholms stad.

Rapport från Lärarnas Riksförbund

14


3.4 Sundsvalls kommun 17

Finansieringssystemet i Sundsvalls kommun förändrades inför innevarande

år. Dessförinnan var kommunen uppdelad i sex distrikt vars ledning tilldelades

resurser att fördela fritt till distriktets olika för- och grundskolor. För

att få ett mer enhetligt resursfördelningssystem inom kommunen lades dock

dessa distrikt ner inför innevarande år. I stället fördelas resurserna efter ett

system som är likadant för alla elever inom kommunen. Förskolan anslås

resurser per antalet barn och den enda särskiljning som görs är huruvida

barnet är under eller över 36 månader.

Grundskolans resurser tar däremot hänsyn till skolornas olika elevsammansättningar.

En pott på 80 procent av den totala budgeten för grundskolan

går till en basresurs som är lika för alla elever, men något högre för

elever i årskurs 5 till 9. Resterande 20 procent går till en viktad resurs som

baserar sig dels på antalet elever med utländsk bakgrund, en så kallad utomlandspeng,

dels en så kallad utbildningspeng som tillfaller skolorna i enighet

med antalet elever vars föräldrar saknar eftergymnasial utbildning. De 20

procenten fördelar sig med en stark övervikt för utbildningspengen, men

elevkompositionen är sådan att tilläggresursen per elev är störst för utomlandspengen.

För gymnasieskolan sker tilldelningen till skolorna enbart med

utgångspunkt från antalet elever i de olika programmen. Systemet saknar

därmed helt och hållet kompensatoriska inslag för elevsammansättningen

för denna skolform.

Sundsvalls kommunrepresentant poängterar att deras finansieringssystem

inte vilar på några vetenskapliga grunder utan i stället har utformats med

inspiration från andra kommuner med syftet att vara transparant och lättanvänt.

Systemet utformades i samråd med rektorer, annan skolpersonal och

politiker vilket borgade för en bred förankring och långsiktig stabilitet. Trots

en politisk enighet om systemets grunder förekommer dock olika riktade

satsningar utöver de anslagna resurserna till åldersgrupper inom skolsystemet

som anses behöva prioriteras.

3.5 Umeå kommun 18

Före kommunaliseringen byggde Umeå kommuns resursfördelningssystem

till för- och grundskola på en grund- och förstärkningsresurs. Grundresursen

var densamma för alla barn medan förstärkningsresursen fördelades efter

anmälda behov, som avgjordes av en ”resursgrupp” där rektorer, skolläkare

och kuratorer ingick. Ett ohållbart inslag i detta system var att resursgruppen

17) Detta avsnitt är baserat på en telefonintervju med Tomas Sellstedt, ekonom på Sundsvalls kommun, 2007-04-05.

18) Detta avsnitt är baserat på ”användarstöd för SALSA” på Skolverkets hemsida: www.skolverket.se, Umeå kommun

(2004) samt en telefonintervju med Inger Videll, Gymnasieförvaltningen, Umeå kommun, 2007-02-15.

15 Rapport från Lärarnas Riksförbund


lev överhopad av ansökningar om extraresurser. Detta var en bidragande

orsak till att man efter kommunaliseringen övergick till en mer renodlad

skolpeng. För att man även fortsättningsvis skulle kunna ta hänsyn till elever

med särskilda behov inrättades sex stora rektorsområden, med tanken att

de skillnader i behov som kunde föreligga på lokal nivå skulle utjämnas i

och med storleken på rektorsområdena. I var och en av dessa skulle sedan

resurserna kunna styras med de olika skolornas behov i åtanke. Denna tanke

var dock svår att genomföra i praktiken och 1998 omorganiserades systemet

ånyo och kom att präglas av SALSA-projektet.

Den skolpengsliknande fördelningsprincipen kvarstod men varje skola

fick dessutom en extraresurs som bestämdes av andelen elever med föräldrar

utan eftergymnasial utbildning, andelen elever med utländsk bakgrund

samt områdets flyttfrekvens i skolenhetens åldersgrupper. Av dessa tre bakgrundsfaktorer

är de två första så kallade SALSA-faktorer, det vill säga sådana

faktorer som Skolverket visat samvariera med elevernas studieprestationer.

Den kompensatoriska delen av den totala budgeten till för- och grundskolan

utgjorde vid den här tiden 46 procent. Omorganisationen innebar även en

förskjutning av resurser från de äldre eleverna till de yngre.

År 2005 omorganiserades fördelningssystemet till för- och grundskolan

ännu en gång. Bakgrunden till detta var upplevda brister i det tidigare systemet.

Exempelvis upplevdes grundskolans resurser i viktpotten, det vill säga

den pott som tilldelade skolorna resurser efter de tre bakgrundsfaktorerna

beskrivna ovan, som alltför stora. Dessutom fann man obalanser i systemet i

det att alla skolenheter fick del av viktpotten och att det fanns stora skillnader

i hur stor del av resursen som skulle viktas mellan för- och grundskolan

samt mellan åldersgrupper inom dessa skolformer.

Det nya systemet ökade markant basresursen i såväl för- som grundskolan,

det vill säga den resurs som är lika för alla elever. Exempelvis ökade andelen

av de totala resurserna som utgör basresursen från 78 till 94 procent i förskolan,

från 82 till 94 procent i grundskolan år 1-3 och från 90 till 94 procent år

4-6 19 . I genomsnitt ökade basresursandelen från 88 till 94 procent. Skolstyrelsen

fann det ”inte nödvändigt och ej heller möjligt att vikta lika stor del

av den totala resursen som idag” (Umeå kommun, 2004). Utöver andelarna

i de totala respektive viktade resurserna förändrades och förfinades den modell

med vilken de viktade resurserna fördelas. Den tredje bakgrundsfaktorn

som låg till grund för den viktade resurstilldelningen före systemförändringen

byttes ut till andelen barn i familjer som uppbär försörjningsstöd och de

tre bakgrundsfaktorerna fick lika vikt i ett ”sociokulturellt index” där den

viktade resursen bestämdes av vilken indexkategori (åtta indexspann infördes)

som en skola hade.

19) Observera dock att omfördelningsgraden i systemet inte minskade i samma utsträckning, eftersom alla skolenheter fick

del av tilläggsresursen före omorganisationen.

Rapport från Lärarnas Riksförbund

16


Resursfördelningssystemet i gymnasieskolan har inte förändrats lika frekvent

som det till för- och grundskolan. Det nuvarande systemet infördes

1997 och bygger på en ren skolpengsprincip utan några direkta kompensatoriska

inslag grundade på elevsammansättningen i gymnasieskolorna. Den

totala resursen till var och en av gymnasieskolorna baserar sig i stället dels

på antalet elever och lokalkostnader etcetera, dels en resurs som baserar sig

på olika kostnader för lärarlöner och läromedel beroende på programtyp

och dels en resurs som tillfaller enstaka skolor i den mån de är så kallade

riksgymnasium, specialidrottsgymnasium eller av annan typ som anses kräva

extra resurser. Trots avsaknaden av direkta kompensatoriska inslag för olika

elevsammansättningar på skolorna tillämpas en form av indirekt kompensation

då program som man av erfarenhet vet attraherar mindre studievana

elever tillförs mer resurser för att på så vis kunna hålla undervisningen med

mindre grupper.

3.6 Värmdö kommun 20

Resursfördelningsmodellen i Värmdö kommun har många likheter med

den i Nacka. Som sådan är den baserad på ett skolpengssystem där pengen

följer eleven i hennes val mellan olika skolor. Skolpengen är olika för olika

skolformer och skiljer sig även mellan olika åldersgrupper i för- och grundskola.

Till basresursen tillkommer en extraresurs som baseras på elevernas

postadresser. I och med bostadssegregationen hoppas man på detta sätt skilja

elever med olika socioekonomisk och invandrarbakgrund och kompensera

elever med svårare bakgrundsförutsättningar. Det finns även särskilda

resurser som är avsedda för skolor med flyktingbarn och andra grupper med

extraordinära förutsättningar. Även i Värmdö syns den viktade, kompensatoriska

delen av de totala resurserna för de olika skolformerna relativt begränsad.

Det råder heller inte någon långsiktighet i tilldelningen till de olika

resurstyperna. Anslagen och sparbetingen varierar i princip årligen mellan

varje ny budget, i enlighet med kommunledningens preferenser och den

rådande ekonomiska situationen.

Diskussion

Trots fåtaligheten i studierna är bilden av en nationell splittring i fråga om

kommunernas resursfördelningssystem uppenbar. Samtliga kommuner som

undersökts har förvisso en differentierad resurstilldelning mellan barn med

olika bakgrund, men storleken på denna liksom vilka faktorer den grundar

sig på skiljer sig avsevärt. Dessutom har det framgått att systemen inte enbart

20) Detta stycke är baserat på en telefonintervju 2007-02-26 med Siv Nyberg, Barn- och ungdomsförvaltningen, Värmdö

kommun.

17 Rapport från Lärarnas Riksförbund


skiljer sig åt mellan kommunerna. De skiljer sig även åt över tid inom desamma,

beroende bland annat på förändringar i de politiska majoriteterna

i kommunerna. En annan aspekt där kommunerna skiljer sig åt är de totala

resurserna som läggs på skolan. Även i de fall där olika kommuner avsätter

ungefär lika stor andel av resurserna till en socioekonomiskt viktad pott, så

kan detta naturligtvis innebära väldigt olika resurser mellan kommunerna

i absoluta mått mätt. Skillnader mellan kommunerna kan även ses i frågan

om viktningen av resurser mellan olika åldersgrupper. Såsom framgår bland

exemplen ovan så gör kommunerna olika bedömningar hur de befintliga

resurserna till skolan ska omfördelas mellan olika åldersgrupper inom för-

och grundskolan.

Då det i kapitel 2 konstaterades att det finns goda vetenskapliga grunder

att tro att resurser har stor inverkan på elevernas studieprestationer och i

slutändan deras betyg, speciellt för elever från svaga studietraditioner, kan

de tydliga olikheterna i kommunernas resursfördelningssystem ses som ett

allvarligt hot mot likvärdigheten i den svenska skolan. Det vore dock intressant

att se om det även i de specifika kommunfallen ovan tycks föreligga

några skillnader i resultat mellan kommuner som använder sig av olika resursfördelningssystem.

Denna analys gör inte anspråk på någon strikt vetenskaplighet,

utan ska snarare ses som en undersökning av huruvida någon

indikation för resursmodellernas betydelse för resultaten kan skönjas. Data

som använts är SALSA-värden, erhållna på Skolverkets hemsida 21 , dels för

meritvärden i kommunernas olika skolor och dels för andelen elever som

uppnått minst betyget godkänt i de tre kärnämnena svenska, engelska och

matematik.

En jämförelse av Nacka kommun och Umeå kommun har gjorts. Anledningen

till valet av kommuner är dels att de kommunerna haft en hög grad

av kontinuitet i deras resursfördelningsmodeller under den period där data

finns att tillgå och dels att dessa kommuner skiljer sig åt väsentligt med avseende

på vilken profil som resursfördelningssystemet har. Medan Nacka kommun

traditionellt sett har haft ett skolpengsliknande system med en liten

grad av kompensation till elever med svagare studietraditioner så har Umeå

kommun fram till omläggningen 2005 haft ett system som präglats av ett

starkt kompensatoriskt inslag. Högpresterande elever får i regel högre betyg

än godkänt i kärnämnena. En hög andel elever som uppfyller godkänt

i dessa ämnen drivs följaktligen av att de svagare eleverna lyckas nå detta

kriterium. Man kan därför förvänta sig att en kommun med ett litet kompensatoriskt

inslag i sitt fördelningssystem presterar bättre i förhållande till

sin elevsammansättning när det gäller genomsnittligt betygsvärde än när det

gäller andelen elever som klarar godkänt i kärnämnena och vice versa i en

21) www.skolverket.se

Rapport från Lärarnas Riksförbund

18


kommun med ett starkt kompensatoriskt inslag. Tabell 1 presenterar skolvisa

SALSA-värden för skolorna i Nacka kommun för just dessa utfallsvariabler,

där ”G” indikerar SALSA-värde för andelen elever med minst betyget godkänt

i samtliga kärnämnen och ”M” avser SALSA-värde för skolans genomsnittliga

meritvärde.

Tabell 1: SALSA-värden för Nacka kommun

Skola G 98/99 M 98/99 G 02/02 M 02/02 G 05/06 M 05/06

Internationella skolan -5 15 9 38 -10 3

Myrsjöskolan 4 -1 7 20 14 21

Stavborgs skola -2 4 -3 2 -8 -8

Eklidens skola -7 -3 2 5 0 16

Skuru skola -5 1 -9 3 0 7

Björknässkolan 1 5 3 15 1 20

Saltsjöbadens samskola 4 13 -3 14 1 20

Montessoriskolan Castello 16 27 4 27

Nyholmska skolan 8 33 4 16

Kunskapsskolan i Nacka -32 -13 -6 9

Qvarnholmens skola -25 -15

Genomsnitt 0 9 2 18 2 16

Som framgår av Tabell 1 gäller för samtliga skolor och år utom en observation

att SALSA-värdet för meritvärdet är högre än värdet för andelen godkända

elever. Det återspeglar sig även i de genomsnittliga resultaten som återfinns

på den sista raden i tabellen. Det tycks således som att den relativt ”raka” skolpengen

i större utsträckning genererar bra resultat för de starkare eleverna än

för de svaga. Det bör dock påpekas att även för kategorin andelen godkända

elever presterar kommunen i regel något bättre i förhållande till sin elevsammansättning

än det nationella genomsnittet, vilket följer av att de genomsnittliga

värdena är svagt positiva eller noll. Variationerna mellan skolor är dock

betydande. Motsvarande uppgifter för Umeå kommun ges i Tabell 2.

19 Rapport från Lärarnas Riksförbund


Tabell 2: SALSA-värden för Umeå kommun

Skola G 98/99 M 98/99 G 02/02 M 02/02 G 05/06 M 05/06

Grubbeskolan 5 13 8 -1 4 4

Bräntbergsskolan -2 -1 -11 -14 -4 -13

Hörnefors Centralskola 9 0 -5 -8 -19 -15

Skärgårdsskolan 10 -2 8 -9 2 -20

Sävar skola 6 -6 -3 -6 -1 -7

Västangård 7 -14 -18 -35

Hagaskolan -3 -12 -7 0 -10 -4

Ersängsskolan 7 -2 -12 -7 -5 -13

Tegs centralskola -1 -6 3 -1 6 -4

Ålidhemsskolan -5 -24 8 3 -8 -19

Carlhöjdsskolan 10 -5 -4 -21 -7 -13

Minervaskolan 8 14 -11 3

Linneaskolan 0 2 4 5

Genomsnitt 3 -1 -2 -3 -4 -6

Som angavs i resonemanget ovan ska vi för Umeå kommun med sitt kompensatoriska

system förvänta oss högre SALSA-värden för andelen godkända

elever än för det genomsnittliga meritvärdet. Bilden är inte lika tydlig som i

Nacka kommuns fall, men mönstret är ändå uppenbart. De genomsnittliga

värdena är genomgående högre för andelen godkända elever än för meritvärdet.

Det finns dock enstaka skolor som uppvisar motsatt resultat, men det

stora flertalet skolor uppvisar det förväntade mönstret.

Rapport från Lärarnas Riksförbund

20


4. Alternativ till dagens

resursfördelningssystem

Detta kapitel är disponerat på följande sätt. I det första avsnittet presenteras

tidigare förslag till förändringar av resursfördelningssystemet. I det andra

avsnittet diskuteras förslag på principer som bör följas för att ett nytt fördelningssystem

ska kunna leda till förbättrad likvärdighet samt vara mindre

känsligt för konjunkturella svängningar. I kapitlets tredje och fjärde avsnitt,

4.3 och 4.4, diskuteras hur dessa grundprinciper kan implementeras i dels ett

statligt system, avsnitt 4.3, och dels ett kommunalt system, avsnitt 4.4. I vilken

utsträckning dessa förslag är präglade av de tidigare förslagen som presenteras

i det första avsnittet är upp till läsaren att bedöma. I kapitlets sista avsnitt

diskuteras slutligen en försvårande dimension för likvärdighet inom resursfördelningssystemet

som vanligen negligeras i den skolpolitiska debatten,

nämligen den om likvärdighet mellan elever som tillhör olika årskullar med

olika höga födelsetal. Hur neutralitet mellan sådana årskullar ska kunna uppnås,

här kallad kohortneutralitet, är fokus för kapitlets avslutande avsnitt.

4.1 Tidigare förslag

I Saco (2006) argumenterar Gunnar Wetterberg för att ett antal större regioner

bör ta över kommunernas ansvar för gymnasieskolan, för att på så sätt

förbättra den reella tillgängligheten och kvaliteten för olika programalternativ.

Dagens system bygger på att eleverna ska ha tillgång till alla de olika programmen

inom den egna kommunen, varför kvaliteten för varje program

blir beroende av vilket elevunderlag programmen har. Mindre kommuner

har av denna anledning svårt att på ett godtagbart sätt driva de mindre populära

programmen och skulle därför tjäna på en hopslagning av ansvaret

för att dra nytta av de uppkomna skalfördelarna. Wettergren berör dock inte

själva finansieringssystemet, men svarar via korrespondens att ett tänkbart

och med Ansvarskommitténs riktlinjer överensstämmande alternativ, är att

kommunalskatten fördelas som nu och att varje kommun betalar en regionvis

fastställd gymnasiepeng för de elever som går i gymnasiet.

Lärarnas Riksförbund (2000) föreslår att staten återtar det huvudsakliga

finansieringsansvaret för skolan och att kommunerna sedan skjuter till extra

resurser. Staten sätter upp mål och riktlinjer för skolverksamheten samt följer

noggrant utvecklingen av kommunernas arbete med att uppnå de uppsatta

målen. Tanken i detta förslag är att behålla decentraliseringens positiva effekter

med ökad effektivitet, lokal kännedom om behov etcetera samtidigt som

staten står för den huvudsakliga finansieringen för att gagna den nationella

21 Rapport från Lärarnas Riksförbund


likvärdigheten. En liknande tanke finns i Ahlin och Mörk (2007), där staten

föreslås återinföra de riktade statsbidragen till skolan så att man kan kombinera

fördelarna med en centraliserad administration och en central budget.

Det föregående förslaget har vissa likheter med de förslag på förändringar

som presenteras i Sandström (2002). I den pläderas för ett nationellt

skolpengssystem med likhet mellan kommunala och fristående skolor för att

förbättra konkurrensen och mångfalden. Staten återtar ansvaret över finansieringen

och fördelar resurser efter elevantalet på varje enhet. Författaren

menar att detta generella system mycket väl är kompatibelt med tanken på

olika extraresurser till barn/elever med särskilda behov eller familjebakgrund.

En sådan ”likvärdighetspeng” skulle i princip kunna innehålla vilka

komponenter som helst, beroende på vilka grupper som anses i behov av extra

resurser. Fördelen med detta system är att resursen som följer individen

blir lika stor oavsett i vilken skola hon väljer att gå i. Enligt förslaget skulle

det statliga finansieringsansvaret finansieras med en minskning av de generella

statsbidragen till kommunerna.

Även Utbildnings- och kulturdepartementet (2006) argumenterar för ett

ökat statligt ansvar för skolans finansiering. Denna rapport baseras på en

granskning av likvärdigheten i den svenska skolan som en OECD-delegation

genomförde 2005. Delegationen anser att resultaten i de senaste internationella

jämförelserna av studieresultat är oroande och drar slutsatsen att

”…om Sverige vill kombinera sin tradition av jämlikhetssträvande med effektivitetsvinsterna

i ett system med en offentlig marknad kan detta kräva större

inflytande från statens sida över prioriteringen av utbildningsanslagen för

riskgrupper, antingen i riktad, central budget eller genom befogenheter att

reglera de kommunala utbildningsutgifterna”.

Angående betygsintagning till gymnasium skriver man vidare att ”Erfarenheterna

från Stockholm pekar på en allvarlig risk för polarisering, vilket är

oförenligt med det deklarerade målet med likvärdiga resultat i olika socialgrupper.

Det är därför ytterst önskvärt att man överväger lagliga restriktioner

av antagningsreglerna”. För detta anser man sig ha stöd av den forskning

som finns på området. Man anser dessutom att ett motsägelsefullt inslag i

det svenska skolsystemet är att förskolan inte är avgiftsfri till skillnad från all

annan utbildning, särskilt i vetskap om betydelsen av stimulans under barndomen

för studieprestationer senare i livet.

Konkret föreslås två olika alternativ till hur statens insyn och ansvar för

utbildningssektorn kan öka. Det ena är att tydligare definiera användarnas

(elevers och föräldrars) rättigheter och skolornas skyldigheter gentemot

dem. Det andra är att återta viss makt över finansieringsmekanismerna, antingen

genom öronmärkning av budgetanslag eller genom central reglering

av de lokala utgifterna. Delegationen betonar att de trots sin bitvis starka kritik

mot utvecklingen i den svenska skolan i grunden är positiv till stora delar

Rapport från Lärarnas Riksförbund

22


av decentraliseringen. De anser att decentraliseringen lett till konkurrens

och högre effektivitet samt gjort systemet mer anpassningsbart till lokal efterfrågan

och förordar därför ingen återgång till den gamla, centraliserade

modellen utan i stället att det nuvarande systemet behöver modifieras på de

sätt som förklarats ovan.

Diskussion

Ett återkommande tema i tidigare förslag är att staten ska återta det huvudsakliga

finansieringsansvaret från kommunerna genom att stå för en basal,

grundläggande resurs som garanterar en rimlig miniminivå på skolresurserna.

Kommunerna kan sedan om så önskas dryga ut denna resurs med egna

satsningar inom skolområdet. Jag ser ett uppenbart problem med denna

ansats. Den antar implicit att likvärdighetsproblemen i huvudsak består i att

vissa skolor får mindre resurser än vad som kan anses skäligt. Det är dock

inte fastställt vilken denna skäliga nivå är och än mindre diskuteras i vilken

utsträckning underfinansierade skolor förekommer. Underfinansiering är

naturligtvis potentiellt ett relevant problem. Ur likvärdighetssynpunkt framstår

dock spridningen i resurssatsningar mellan och inom de olika skolformerna

som det allt annat överskuggande dilemmat och detta löses på intet sätt

med en statlig grundresurs och extraresurser vars storlek bestäms av de olika

kommunernas preferenser, ekonomiska läge etcetera. Vissa kommuner kan

välja att inte skjuta till extra resurser över huvud taget, medan andra kan

välja en kraftig utbildningssatsning av de egna medlen. Det är därför inte

säkert att detta system skulle minska spridningen i resurser i någon grad alls.

Naturligtvis skulle detta kunna regleras genom att grundresursen sattes på

en relativt hög nivå och/eller att det infördes begränsningar på hur stor extraresursen

fick vara. Med dessa modifieringar blir det dock inte uppenbart

vilka reella skillnader som föreligger gentemot ett fullständigt statsfinansierat

system, eller ett där man centralt reglerar hur mycket resurser kommunerna

måste avsätta för skolan.

En annan aspekt värd att notera är att inget av de tidigare förslagen som

jag presenterat diskuterar konjunkturkänsligheten i de olika systemen 22 .

Hänsyn tas endast till den nationella likvärdigheten. Att utforma ett system

som på ett tillfredsställande sätt bemöter båda dessa aspekter är naturligtvis

en grannlaga uppgift. Följande förslag får med den bakgrunden ses som

preliminära konstruktioner som kan tjäna som diskussionsunderlag till hur

finansieringssystemet bör utformas i framtiden. De är båda utarbetade med

en nationell likvärdighet och okänslighet för konjunktursvängningar för

ögonen, men skiljer sig i på vilken nivå finansieringsansvaret ligger. Det första

förslaget inbegriper ett statligt återtagande av finansieringsansvaret, med-

22) Det kan naturligtvis finnas exempel på detta som jag inte kommit i kontakt med i min litteraturöversyn.

23 Rapport från Lärarnas Riksförbund


an kommunerna i det andra har fortsatt finansieringsansvar med förstärkta

mål och krav från statens sida.

4.2 Principer för framtida resursfördelningssystem

Följande principer är tänkta som en grund på vilken framtida resursfördelningssystem

bör baseras. I nästkommande avsnitt diskuteras vilka speciella

premisser som råder för implementerandet av dessa principer i de respektive

förslagen.

Den enskilda skolans resurser bör som jag ser det bestämmas av tre faktorer:

strukturella faktorer, bakgrundsfaktorer och kontextfaktorer. Dessa faktorer

bör gälla i såväl för-, grund- som gymnasieskolan. Emellertid bör graden av

den kompensatoriska delen vara olika, vilket diskuteras nedan. De tre faktorer

som bör styra tilldelningen för varje enhet redovisas separat i det följande.

Bland de strukturella faktorerna finns allt sådant som visat sig ha en inverkan

på skolornas kostnader som härrör från skolans specifika särdrag. Exempel

på detta är dess geografiska hemvist, som styr bland annat invånardistans

och löneläge, se Skolverket (1996b) för en sammanställning. De strukturella

faktorerna inkluderar däremot inte skillnader i ambitioner eller effektivitet.

Tilldelningen till skolor bör alltså inte påverkas av dess tidigare ambitionsnivå.

Inte heller bör kostnadsskillnader mellan kommuner som kvarstår när

man tagit hänsyn till strukturella skillnader och ambitionsskillnader, vilka

rimligen utgörs av effektivitetsskillnader, beaktas. Denna kvarvarande variation

har visat sig vara av betydande storlek 23 .

Exakt vilka strukturella faktorer man bör ta hänsyn till och i vilken omfattning

är svårt att ge någon rekommendation för. Ett grundkrav borde dock vara

att man i Skolverkets eller andra tillförlitliga studier kunnat visa att denna faktor

verkligen medför ökade kostnader för skolan i fråga. Möjligen kan man dock

tänka sig övergångsregler likt de som införts vid förändringar i det kommunala

utjämningssystemet 24 , så att skolor som historiskt sett drivits med en låg effektivitet

får en chans att anpassa verksamheten till de nya förutsättningarna.

Den andra faktorn att betinga resurstilldelningen på är den enskilde

elevens bakgrundsförutsättningar. Här bör hänsyn tas till de faktorer som

visat sig vara signifikanta för vilka studieresultat eleven förväntas göra. Den

allt annat överskuggande faktorn för en elevs studieprestation är hennes

socioekonomiska status, ofta mätt som föräldrarnas utbildningsnivå. Denna

faktor visar sig signifikant i en rad studier av elevers studieprestationer, se

exempelvis Skolverket (2005). Även utländsk bakgrund har betydelse för

elevernas resultat, men inte efter att man har kontrollerat för socioekono-

23) Se exempelvis Skolverket (2004e), Skolverket (2005) och Ericson m.fl. (2001) för studier på resursskillnader mellan

olika kommuner.

24) Se Tinghög (2004) för en beskrivning av hur dessa har sett ut vid de olika tillfällen som systemet förändrats.

Rapport från Lärarnas Riksförbund

24


misk bakgrund, se Skolverket (2005b) 25 . Jag ser därför ingen anledning att

betinga resurstilldelningen på denna bakgrundsfaktor. Däremot presterar

elever som invandrat till Sverige sent betydligt sämre än elever med svensk

bakgrund, även efter att man kontrollerat för socioekonomisk bakgrund.

Här spelar naturligtvis kunskaper i svenska en avgörande roll, varför denna

grupp definitivt bör få extra anslag. Även kön är en signifikant faktor mellan

elevers studieresultat, där flickor presterar bättre än pojkar. Även för denna

faktor kan man tänka sig att extra resurser tillförs. Förmodligen är dock variationen

mellan skolor med avseende på kön oerhört liten, varför denna

faktor inte skulle vara relevant.

En viktig diskussion som Skolverket eller någon annan, mig veterligen,

inte har berört ännu är hur dessa bakgrundsfaktorer bör återspeglas i det

kompensatoriska tilldelningssystemet. Som framgått är elevens socioekonomiska

status den faktor som har störst förklaringsvärde i skillnaderna mellan

olika elevers studieresultat. Därmed följer dock inte självklart att extraresursen

till denna grupp ska vara större än exempelvis till sent invandrade elever.

Låt mig illustrera denna tanke med hjälp av ett exempel. Jämför två individer

som är lika förutom att den ena har lågutbildade föräldrar som inte har

tillräcklig kunskap för att hjälpa till med läxläsningen och den andra har

invandrat sent till Sverige och har bristande kunskaper i det svenska språket.

De resurser som krävs för att kompensera den senare individens bristande

språkkunskaper kan naturligtvis vara större än de extraresurser som krävs för

att kompensera en elev för att ha mindre läxhjälp i hemmet, även fast det

förväntade studieresultatet är lägre för personen med lågutbildade föräldrar

än det för den sent invandrade eleven. Kring denna problematik finner jag

ingen vägledning i litteraturen. Även om vi vet vilka grupper som bör kompenseras

för sina bakgrundsförutsättningar, hur ska vi då vikta resurserna

mellan dessa bakgrundsfaktorer?

Kanske är osäkerheten kring denna fråga en bidragande orsak till varför

flera kommuner utan några sakliga argument helt enkelt väljer att vikta bakgrundsfaktorerna

lika i den kompensatoriska tilläggsresursen som många

kommuner använder sig av i sitt finansieringssystem, även om detta val naturligtvis

är lika godtyckligt som vilken annan viktning som helst. Även Skolverket

verkar sakna kunskap i denna fråga. Som beskrevs i fallstudien om

Stockholms stad ovan utformade kommunen finansieringssystemet med lika

vikter för sina bakgrundsfaktorer i samråd med just Skolverket.

Den tredje faktorn på vilken en skolas resurser bör grundas är skolans

elevsammansättning. Forskningen visar att kontexteffekter är en betydande

25) Enligt Szulkin (2005) har det dock de senaste åren framkommit vissa studier som tyder på att invandrarbakgrunden

slår negativt på studieresultaten även efter att man kontrollerat för socioekonomisk status. På grund av osäkerheten

i resultaten har jag dock valt att frånse från detta här. Det är förstås möjligt att justera bakgrundsfaktorerna efter hand

som forskningen drar nya slutsatser.

25 Rapport från Lärarnas Riksförbund


orsak till varför elever med samma bakgrundsförutsättningar presterar olika

bra beroende på vilken elevsammansättning som omger eleven. Man skiljer

alltså här på effekter som härrör från elevens egen bakgrund och de effekter

som härrör från den miljö i fråga om skolans elevsammansättning som eleven

befinner sig i. Skolverket (2003b) visar att dessa kontexteffekter är över

tre gånger större än den direkta effekten av elevens individuella bakgrund.

Både segregering utifrån socioekonomisk status och etnisk tillhörighet har

visat sig betydelsefulla för den enskilde elevens resultat, men Szulkin (2005)

kommer fram till att den med avseende på socioekonomisk status är betydligt

starkare än den med avseende på etnisk tillhörighet. Det skulle i så fall

betyda att den negativa effekten av att gå i en klass/skola med många elever

med lågutbildade föräldrar är större än den att gå i en klass med många

elever med invandrarbakgrund, allt annat lika.

Ett intressant resultat i denna litteratur är Sund (2007), som visar att lågpresterande

elever tjänar mer på att omges av högpresterande elever, i termer

av förbättrade resultat, än vad högpresterande elever förlorar på att

vistas i en miljö med lågpresterande elever. Szulkin (2005) kommer fram

till liknande resultat men med sannolikhet att fortsätta till högre studier

som utfallsvariabel. I linje med detta skulle man då kunna anföra inte bara

likvärdighetsargument utan även effektivitetsargument av att minska segregationen

i skolan.

Liksom för elevens bakgrundsfaktorer är det naturligtvis svårt att precisera

exakt hur och i vilken omfattning skolor bör kompenseras på grund

av deras elevsammansättning. Förmodligen är problemen oproportionellt

stora i skolor med en polariserad elevsammansättning, det vill säga i skolor

med en väldigt hög andel elever med lågutbildade föräldrar och/eller invandrarbakgrund.

Man bör därför överväga ett system där skolor med en

polariseringsgrad över en viss nivå får mer än proportionellt ökade resurser.

Under denna nivå kan man endera ha en proportionell tilldelning eller inga

extra resurser över huvud taget.

I Skolverket (2003) framhävs att länder med skolsystem präglade av segregation,

kan motverka dess negativa effekter antingen genom att minska

segregationen i sig, eller att genom att differentiera resurstilldelningen på

sådant sätt att skolor med en mindre fördelaktig elevsammansättning gynnas.

De förslag som jag skissat på ovan kan hänföras till det senare alternativet.

Det bör dock påpekas att i en situation då omfördelningsgraden

mellan skolorna ökar till förmån för skolor med ogynnsamma elevsammansättningar,

torde även incitamenten för högpresterande elever att söka sig

till sådana skolor öka. Segregeringen skulle i sådana fall minska indirekt och

dess negativa effekter skulle därigenom minskas genom två kanaler. Detta

resonemang förutsätter naturligtvis att extra resurser inte uteslutande följer

de elever som gav upphov till dem. Även om många riktade satsningar är

Rapport från Lärarnas Riksförbund

26


ämnade att hjälpa svaga elever, är det inte orimligt att en del av resurserna

även kommer andra elever till gagn. Exempelvis kan man tänka sig att skolor

med extra resurser anställer fler och kompetentare lärare, vilket naturligtvis

skulle gynna alla elever, även om många studier visat att svaga elever är de

som vinner mest på fler lärare, se exempelvis Björklund med flera (2003).

Vilka ytterligare satsningar skulle kunna genomföras med hjälp av extra

resurser till skolor med extra behov, utöver att anställa fler och kompetentare

lärare? Detta område ligger utanför utredningens egentliga fokus. Jag vill

dock kortfattat nämna Heckman och Krueger (2003), som är en ytterst intressant

genomgång och utvärdering av många riktade insatser i det amerikanska

skolsystemet gjord av framstående forskare på området. Skolförberedande

förskola för elever från studiesvaga hemmiljöer kombinerat med hembesök

för att engagera föräldrarna i barnens utveckling, förlängt skolår för elever i

behov av detta och satsningar på undervisning i mindre grupper är exempel

på stödåtgärder som genomförts med i många fall väldigt goda resultat.

Medan författarna i Heckman och Krueger (2003) är oense om i vilken

utsträckning stödåtgärder i tonåren och i vuxen ålder är effektiva, råder en

hög grad av konsensus kring att många av de åtgärder som sätts in i tidiga

år är framgångsrika, inte bara på kort sikt utan även mätt som sannolikheten

att börja och fullfölja högskolestudier samt efterföljande framgång på

arbetsmarknaden. Sett i detta perspektiv betalar sig dessa till synes enormt

resurskrävande insatserna ofta mångdubbelt enligt författarna. Även andra

ickepekuniära fördelar som mindre sannolikhet att hamna i kriminalitet och

långvarig brottslighet anges som starka skäl för tidig intervention i elever med

svåra hemförhållanden. Dessa resultat är så pass övertygande att diskussionen

i stället för att handla om huruvida stödåtgärderna är effektiva, delvis kommit

att handla om moraliska aspekter som samhället måste ta ställning till när

man intervenerar tidigt i familjer och därmed övertar en viss makt och ett

visst inflytande över barnen som förut innehades uteslutande av föräldrarna.

Björklund med flera (2003) manar dock till försiktighet att dra paralleller

mellan amerikanska studier och svenska förhållanden, men menar samtidigt

att det är högst sannolikt att förmågan till förändring avtar med åldern.

Överlag finns det goda grunder att tro att svåra uppväxtförhållanden bäst

motverkas med tidiga insatser, dels för att mönster och strukturer som elevernas

motivation och självförtroende inte tagit sig så starka konturer vid det

laget, men även för att en större del av livet då återstår. Det sista är viktigt då

man utvärderar kostnader och ”intäkter” av stödinsatser. Ju förr en individ

uppnår en inkluderande ställning i samhället, desto fler år resulterar ”avkastningen”

på denna ”investering” i form av bättre studieresultat, högre lön,

mindre brottslighet etcetera.

Kontentan av detta resonemang är att jag föreslår att kompensationsgraden

i resursfördelningssystemet bör vara som starkast på förskolenivå och de

27 Rapport från Lärarnas Riksförbund


tidiga åren i grundskolan, för att sedan avklinga i de senare åren i grund- och

gymnasieskolan.

Jag förordar dessutom starkt det förslag och dess argument som återfinns

i avsnittet om tidigare förslag avseende en kostnadsfri förskola. Det är inte

orimligt att befara att de barn vars föräldrar av kostnadsskäl väljer att inte

sätta sina barn i förskola återfinns i den grupp som ett kompensatoriskt resursfördelningssystem

syftar till att gynna. Om dessa barn inte påbörjar sin

skolgång förrän i grundskolan så har de gått miste om flera år av riktade

stödinsatser som forskning visat potentiellt kan vara verkningsfulla och effektiva

i så måtto att investeringarna både på individ- och samhällsnivå faller

oerhört väl ut.

4.3 Statligt finansieringsansvar

I detta förslag återtar staten finansieringsansvaret från kommunerna. För

att statens utgifter till för-, grund- och gymnasieskolan 26 ska kunna säkerställas

på lång sikt, inrättas en fond med ett buffertsystem så att utgifterna inte

varierar med konjunkturen. Ramen för denna är att utgifterna ökar med

den genomsnittliga nominella tillväxttakten. På detta sätt tas hänsyn till dels

inflationstaktens påverkan på löner och priser inom utbildningssektorn och

dels den reella tillväxtökningen så att utgifterna inom utbildningssektorn

ökar med ekonomins genomsnittliga expansionstakt. Buffertsystemet utformas

så att resurser avsätts till en fond i tider då tillväxttakten ligger över

den genomsnittliga nivån medan resurser från fonden tas i bruk de år då

tillväxttakten ligger under den genomsnittliga nivån. På detta sätt utjämnas

utgifterna och blir mindre känsliga för konjunkturella fluktuationer. Resurserna

till utbildningssektorn kan avsättas på två sätt. Antingen avsätts dessa

resurser från statens totala inkomster och följer därmed den ekonomiska

situationen som råder. I nästa steg utjämnas de faktiska utgifterna för utbildningssektorn

genom resursernas flöde genom buffertsystemet.

Ett annat alternativ är att staten inför en separat, proportionell utbildningsskatt

vars inkomster går direkt in i buffertsystemet. Denna variant skulle förmodligen

göra det svårare för staten att ändra alltför mycket i anslagen till

utbildningssektorn. Om resurserna går via statens totala budget finns risken

att anslagen påverkas, inte bara av den konjunkturella situationen utan även

av förändrade preferenser för utbildningsutgifternas storlek. En statlig utbildningsskatt

som anger hur stor del av BNP som skulle avsättas kan naturligtvis

komma att ändras som följd av att dessa preferenser ändras, men det är möj-

26) Potentiellt skulle även utgifterna för högskolan kunna inkluderas i detta system. Då utredningen enbart studerar finansieringen

av för-, grund- samt gymnasieskolan tar jag inte ställning till detta.

Rapport från Lärarnas Riksförbund

28


ligen politiskt svårare att genomföra en sådan förändring eftersom en skattesats

är en så enkelt formulerad nivå. Man kan naturligtvis argumentera att

det är politiskt svårt att driva igenom även sänkta anslag som är relaterade till

konjunkturen, men de kraftiga nerdragningarna under början av 90-talet visar

ändå tydligt att det är svårt att genomföra generella åtstramningar av de offentliga

utgifterna utan att i betydande grad låta utbildningssektorn drabbas.

Om staten ska överta finansieringsansvaret för skolformerna i fråga krävs

ett indragande av resurser från kommunerna. Detta skulle kunna ske genom

minskningar av de generella statsbidragen. Dessa har dock minskat på senare

år till förmån för att staten tillskjuter mer resurser till det kommunala

utjämningssystemet, som förut var självfinansierat. Det är således troligt att

de generella statsbidragen i många kommuner understiger den summa som

kommunen avsätter på utbildningssektorn. Om enbart statsbidragen avskaffades

skulle detta i så fall leda till en vinst för kommunerna och en förlust för

staten. Ett sätt att bibehålla neutralitet i kommunernas och statens ekonomi

är att minska statens medfinansiering till det kommunala utjämningssystemet.

Sedan de senaste förändringarna i detta system bidrar staten väsentligt

till det kommunala inkomstutjämningssystemet. 27 Det är naturligtvis möjligt

att staten gör en förlustaffär på dessa förändringar även om man helt frånsäger

sig medfinansieringen, det vill säga om kommunernas utgifter för utbildningssektorn

är större än summan av de generella statsbidragen och statens

totala medfinansiering till inkomstutjämningssystemet. Detta skulle i så fall

kunna motverkas av att det kommunala utjämningssystemet utformas så att

det inte bara är självfinansierat utan även gör ett överskott som motsvarar

statens ”förlust” för övertagandet av finansieringsansvaret. På detta sätt kan

utjämningssystemets omfördelande ambitioner bibehållas, samtidigt som finansieringsansvaret

överförs från kommunal till statlig nivå.

Givet ett fungerande statligt återtagande av finansieringsansvaret återstår

frågan hur dessa resurser ska delas ut för att främja den nationella likvärdigheten.

Jag går inte närmare in på hur det rent praktiskt ska gå till när staten

fördelar medel till enhetsnivå. Detta kan ske med direkta överföringar eller

via nämnder liknande stadsdelsnämnderna, med det viktiga förbehållet att

dessa inte ska ha inflytande över på vilken basis tilldelningen sker utan enbart

administrera utbetalningarna.

Systemet tar då formen av ett nationellt skolpengssystem, där en fastställd

basresurs följer eleven till den valda skolan. Utöver basresursen får skolan

även extra resurser som återspeglar de grundprinciper för tilldelning som

presenterades i föregående avsnitt.

27) Se Tinghög (2004) för en detaljerad genomgång och det kommunala utjämningssystemets uppbyggnad av dels inkomstutjämningssystemet

och dels kostnadsutjämningssystemet.

29 Rapport från Lärarnas Riksförbund


4.4 Kommunalt finansieringsansvar

Detta förslag innebär ingen statlig styrning av hur kommunens resurser för

skolan bör disponeras. I stället fokuseras på en ökad statlig styrning i form

av vilka krav som åläggs kommunerna från statens sida. Kommunerna behåller

helt och hållet makten över vilket finansieringssystem man vill tillämpa.

De grundprinciper som presenterades i avsnitt 4.1 behöver således inte alls

beaktas. Det är däremot högst sannolikt att kommunerna självmant behöver

följa huvuddragen i dessa principer för att kunna uppnå de krav som de

åläggs från statens sida. Dessa krav avser vilken resultatspridning som får

förekomma i skolorna. Av praktiska skäl fokuserar förslaget på resultatspridningen

i årskurs 9, där komplett information om elevernas resultat (meritvärden)

och bakgrund finns att tillgå. För andra år i grundskolan samt övriga

skolformer relevanta för utredningen, se avsnittets avslutande diskussion.

Utgångspunkten är Skolverkets SALSA-system, där information på skol-

och kommunnivå finns tillgänglig om betyg för årskurs 9 och SALSA-värde.

Detta värde tar hänsyn till elevsammansättningen på så sätt att de genomsnittliga

meritvärdena jämförs med de genomsnittliga meritvärdena nationellt

för olika elevgrupper med olika bakgrund. 28 Om en skola har ett

positivt SALSA-värde innebär detta att skolan presterar bättre än en tänkt

genomsnittlig skola med samma elevsammansättning och vice versa.

Förslaget går ut på att använda SALSA-värden för en rimlig referensgrupp

av skolor, exempelvis ett antal skolor runt medianen i fördelningen av SALSA-

värden, för att bestämma en nedre gräns för acceptabla skolresultat. För

dessa skolor räknas genomsnittsbetyget ut för varje elevgrupp som på ett

relevant sätt skiljer sig från varandra resultatmässigt. Dessa är, som framgick

i avsnitt 4.2, elever med svensk och socioekonomisk hög bakgrund, elever

med svensk och socioekonomisk låg bakgrund, elever som invandrat till

Sverige relativt sent med socioekonomisk hög bakgrund, samt elever som

invandrat till Sverige relativt sent med socioekonomisk låg bakgrund. Kalla

dessa genomsnittsvärden för referensvärden för respektive grupp. Statens

restriktion är nu att genomsnittet i varje skola inte får vara lägre än det genomsnitt

som man får om man viktar sin elevsammansättning och multiplicerar

vikterna med referensvärdena för de respektive grupperna. Kalla detta

slutliga värde för det totala referensvärdet. Detta är ett riktvärde för vilket

genomsnittsbetyg skolan i fråga inte får understiga.

På detta sätt garanteras att alla skolor uppnår en rimlig miniminivå på

sina studieprestationer som står i paritet med deras elevsammansättning. Ett

problem för likvärdigheten är dock att miniminivån skulle kunna uppnås

genom att de elever med goda studieförutsättningar presterar över sitt referensvärde,

medan de med mindre gynnsamma bakgrunder presterar sämre

28) Se Skolverkets hemsida, www.skolverket.se, för en utförligare beskrivning av hur SALSA-värdena räknas ut.

Rapport från Lärarnas Riksförbund

30


än sitt referensvärde och att ”nettoeffekten” blir att det genomsnittliga resultatet

överstiger det totala referensvärdet. En skola/kommun skulle således

i princip kunna ha ett tilldelningssystem som inte syftade till att förbättra

likvärdigheten men ändå uppfylla de krav som staten ålagt dem.

Ett sätt att kringgå denna problematik är att införa en ytterligare restriktion.

För samma grupp skolor som genomsnittsbetygen räknades ut, räknas

även andelen elever med minst ett underkänt kärnämne ut i de olika elevgrupperna.

Restriktionen blir då att i varje skola får inte den totala andelen

elever med minst ett underkänt kärnämne överstiga det totala referensvärdet

(det vill säga det värde på andelen elever med minst ett kärnämne underkänt

som räknas ut på motsvarande sätt som ovan). Återigen skulle en skola

kunna uppfylla restriktionen genom att ha lägre andel underkända elever

än referensvärdet i elevgruppen med gynnsamma bakgrundsfaktorer. Detta

torde dock inte vara en framkomlig väg för en skola som vill uppfylla restriktionen,

då referensvärdet för denna grupp förmodligen är väldigt lågt. Det

är således svårt att understiga referensvärdet för denna grupp så kraftigt att

det kompenserar för en högre andel underkända elever än dess referensvärden

i de mindre gynnsamma grupperna.

Naturligtvis skulle man i stället kunna använda en restriktion för var och

en av grupperna. I ett sådant system skulle dock skolor med väldigt få elever

i vissa elevkategorier få väldigt svårt att uppfylla restriktionen, om eleverna

i fråga hade väldigt speciella förutsättningar och därför utgjorde så kallade

extremvärden i statistisk mening. Även inom de olika elevkategorierna

är naturligtvis elevgruppen väldigt heterogen i många avseenden och det

är därför viktigt att aggregationsnivån för restriktionen är tillräckligt hög.

I kommuner där vissa elevkategorier är väldigt små, exempelvis glesbygdskommuner

med få elever med både invandrarbakgrund och högutbildade

föräldrar, bör det övervägas om aggregationsnivån i stället för skolan bör

ligga på kommunnivå.

Det är naturligtvis en öppen fråga vilka skolor i SALSA-fördelningen som

bör användas för att räkna ut de olika referensvärdena i vardera elevgrupp,

beroende på ambitionerna på vilken miniminivå studieprestationer som anses

acceptabel. Det är dock viktigt att använda ett större antal skolor. Om

endast ett fåtal skolor används finns risken att deras position i SALSA-fördelningen

inte speglas av hur väl deras elever med sämre bakgrundsförutsättningar

presterar, utan i stället drivs av prestationer för de gynnade eleverna

som avviker från det nationella genomsnittet. Referensskolorna bör därför

väljas som alla skolor inom ett visst intervall i SALSA-fördelningen.

Det är också viktigt att poängtera att referensvärdena inte kan skilja sig åt

från år till år. Om de exempelvis räknades ut med hjälp av resultaten i skolorna

som låg inom centil 50 i SALSA-fördelningen så skulle per automatik

31 Rapport från Lärarnas Riksförbund


hälften av skolorna inte uppfylla restriktionerna. Om referensvärdena i stället

sätts som fixa tal, så har dock skolorna möjlighet att uppfylla restriktionerna.

Detta förslag har enbart utgått från grundskolans sista år. Tanken är dock

att om restriktionerna sätts tillräckligt ambitiöst, så kommer kommunerna

att behöva driva en skolpolitik för ökad likvärdighet redan i förskolan och

grundskolans första år för att ha en möjlighet att uppfylla kraven i årskurs 9.

Elevgrupper som har åsidosatts ända fram till årskurs 9 kan svårligen uppnå

tillfredsställande resultat om stödinsatser sätts in så sent som samma år. På

motsvarande sätt kan man argumentera att om stödinsatser för utsatta grupper

använts på ett framgångsrikt sätt ända upp till gymnasieåldern är det

inte säkert att några restriktioner för resultaten i gymnasieskolan behöver

införas. Om det ändå är fallet kan den information om studieresultat och

elevbakgrund som var nödvändig för att utforma restriktionerna i årskurs

9 enkelt kunna sammanställas, även om olika program och inriktningar på

gymnasieskolan skulle försvåra ett enkelt och transparant system som det

som bör vara möjligt att utformas för grundskolan.

Så långt har enbart likvärdighetsaspekter i förslaget diskuterats. Konjunkturkänsligheten

skulle kvarstå även om det kommunala utjämningssystemet

lyckades utjämna fluktuationer för den lokala ekonomin inom kommunerna.

Detta skulle kunna motverkas av stadsbidrag som tillfördes kommunbudgetarna

kontracykliskt för att säkerställa möjligheterna till en stabil tillförsel

av skolresurser. Observera dock att detta system inte garanterar en stabil tillförsel

av skolresurser, eftersom kommunerna själva har full makt över vilka

områden man vill prioritera.

4.5 Kohortneutralitet

Oavsett valet av system kvarstår en aspekt som ännu inte diskuterats, nämligen

den om likvärdighet mellan elever från olika elevkullar, även kallat

kohorter. Även om man lyckas utforma styr- och finansieringssystemet i

enlighet med likvärdighetsambitioner och konjunkturokänslighet inom de

olika kohorterna finns fortfarande möjligheten till svag likvärdighet mellan

olika kohorter. Anledningen till detta är att kohorternas storlek varierar relativt

kraftigt mellan olika år. Detta innebär att även om den totala resurstilldelningen

för skolan är jämn över tiden så kommer resurserna per elev

att variera. Detta utgör ett hinder mot likvärdighet, då skolresurser för den

enskilde eleven är avhängigt av hur stor kohorten är som eleven tillhör. Låt

exempelvis säga att en elev är född under en kraftig baby-boom och att initierade

politiker lyckats sjösätta ett finansieringssystem som är likvärdigt i så

måtto att tilldelningen till skolan är någorlunda lika regionvis och över tid.

Om inte tilldelningen till varje kohort anpassas efter dess storlek kommer

Rapport från Lärarnas Riksförbund

32


eleven i exemplet alltid att få betydligt mindre resurser än en elev som råkar

vara född ett år med väsentligt lägre födelsetal.

Detta problem kan emellertid lindras inom ramen för skolbudgeten på

följande sätt. Vid varje tidpunkt befinner sig i skolsystemet elever födda under

ett intervall av 12-15 år om man inkluderar alla individer i för-, grund-

och gymnasieskolan. Skillnaden i storlek på denna totala grupp av individer

är rimligen avsevärt mindre än skillnaden för en enstaka kohort inom den

större gruppen. Ett visst år torde nämligen stora ”babyboom-kohorter” uppvägas

av kohorter födda år med låga födelsetal, så att den totala elevmassan

i skolålder varierar tämligen lite över tid. Det skulle därför vara möjligt att

ta hänsyn till kohorternas storlekar när man bestämde resurstilldelningen

till varje skolform och åldersnivåer inom skolformerna, så att stora kohorter

tilldelades mer resurser än små. Detta skulle dock kunna försvåras om de

kraftigaste satsningarna på elever med mindre gynnsamma förutsättningar

fokuserade på under de tidiga åren, som jag argumenterat för i avsnitt 4.2.

Om detta är fallet skulle systemet utsättas för svåra påfrestningar de år då

förskolan och de tidiga åren i grundskolan besattes av relativt stora elevkohorter

och/eller en stor andel av eleverna tillhörde de ”svaga” grupper som

systemet syftade till att stödja extra mycket.

Att fullt ut kompensera för olika kohortstorlekar låter sig inte göras på ett

enkelt sätt inom finansieringssystemet, som framgår av diskussionen ovan.

Trots att kohortaspekten inte haft ett centralt utrymme i denna rapport,

finns det dock som jag ser det goda likvärdighetsskäl att inkludera denna i

framtida diskussioner om finansieringssystemets utformning.

33 Rapport från Lärarnas Riksförbund


5. Sammanfattning och

avslutande diskussion

Denna studie har belyst likvärdigheten i det svenska utbildningssystemet

samt diskuterat förändringar i resursfördelningssystemet och statens styrsystem

för måluppfyllelse. Utgångspunkten för de nya förslagen har varit att

främja en ökad likvärdighet mellan elever med skilda bakgrunder och olika

geografisk hemvist, samt att systemen ska vara robusta för konjunkturella

fluktuationer. Det första förslaget som presenterades grundades i ett återförstatligande

av finansieringsansvaret, där fördelningsprincipen utgår från olika

gruppers behov av extra stöd. I det andra förslaget behåller kommunerna

fullständigt makten över tilldelningen av resurser till skolorna, men staten

inför restriktioner på hur och i vilken omfattning som resultaten inom varje

skola får skilja sig åt för elever med olika bakgrunder. Detta kan ses som

att staten indirekt intervenerar i kommunernas resursfördelningssystem, då

kommuner som i dag inte fäster någon väsentlig vikt vid elever som kommer

från mindre gynnsamma studiebakgrunder svårligen kan möta kraven från

staten utan att förändra premisserna för sina resurstilldelningssystem.

Vilket av förslagen som är att föredra är naturligtvis en öppen fråga och

beror sannolikt på vilken tillit man har till kommunernas kunskap och vilja

att driva skolpolitiken i en för staten önskvärd riktning. En nackdel med

ett statligt finansieringsansvar är att tilldelningssystemet oundvikligen blir

trubbigt i den meningen att de olika grupper som anses ha behov av extra

resurser betraktas som var för sig homogena. Så är naturligtvis inte fallet.

Exempelvis finns det naturligtvis föräldrar som en svag socioekonomisk

ställning till trots är engagerade, uppmuntrande och intresserade av sina

barns skolgång i minst lika hög utsträckning som föräldrar med en hög socioekonomisk

ställning. En centralstyrd tilldelning som av transparens- och

tydlighetsskäl inte kan innefatta alltför finkornig data om olika elevers verkliga

behov, kommer alltid att präglas av att resurstilldelningen inte till fullo

präglas av likvärdighet. Ett motargument till detta kan dock vara att resurstilldelningen

sker till skolnivå och att man inom skolan inte låter resurserna

fördelas exakt efter den tilldelningsprincip som låg bakom tilldelningen för

varje elev, utan att man inom skolan bättre kan se var behoven finns och

anpassa resurstilldelningen inom skolan efter detta.

Kunskapen om lokala förhållanden och behov är alltid ett argument för

att resurstilldelningen ska ske på en så decentraliserad nivå som möjligt.

Detta talar för att kommunerna behåller finansieringsansvaret i enlighet

med det andra förslaget. I den mån kommunerna inte delar statens syn på

en långtgående likvärdighet och omfördelning inom resurstilldelningssyste-

Rapport från Lärarnas Riksförbund

34


met, finns det dock alltid mer eller mindre utrymme för kommunerna att

kringgå det egentliga syftet med restriktionerna som diskuterades i samband

med presentationen av det andra förslaget. En ytterligare nackdel med detta

förslag är problemen som uppstår om skolor inte uppfyller de fastlagda kraven

på resultat. Ska dessa skolor kompenseras med extra resurser för att

klara av kraven framgent eller ska de straffas på något sätt? Ett trovärdigt

system skulle förmodligen kräva någon typ av repressalier, men dessa kan

förstås försvåra skolans möjlighet att uppnå kravet i framtiden.

Slutligen vill jag nämna en potentiell fara med att driva likvärdighetsambitionerna

för långt, oavsett typen av finansieringssystem. Om omfördelningen

mellan elever med olika bakgrund ökar kraftigt minskar sannolikt

acceptansen för en skattefinansierad skola bland de grupper som förlorar på

omfördelningen. Detta skulle rimligen öka opinionen för en helt eller delvis

privatfinansierad skola, för vilket det finns skäl att befara att likvärdigheten

skulle vara betydligt lägre i jämförelse med dagens situation.

35 Rapport från Lärarnas Riksförbund


Referenser

Ahlin, Å, Mörk, E (2007) “Effects of decentralization on school resources: Sweden 1989-

2002”, Working Paper 2007:9, Nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet.

Björklund, A, Edin, P-A, Fredriksson, P, Krueger, A B (2003) ”Den svenska skolan – effektiv

och jämlik?, Välfärdspolitiska rådets rapport 2003, SNS Förlag.

Björklund, A, Clark, M A, Edin, P-A, Fredriksson, P, Krueger, A B (2005) The Market Comes

to Education in Sweden”, Russell Sage Foundation.

Du Rietz, L, Lundgren, U P, Wennås, O (1987) “Ansvarsfördelning och styrning på

skolområdet”, Departementsserien (DsU) 1987:1, Stockholm: Utbildningsdepartementet.

Ericson, U, Fall, J, Morin, A (2001) ”Den svenska skolan – ger mer resurser bättre resultat?”,

Svenskt Näringsliv.

Grosin, L (1999) ”Principals in Effective Schools”, revised paper first presented at the 12th

International Congress for School Effectiveness and Improvement, San Antonio Texas, USA,

3rd -6th January, 1999.

Grosin, L, McNamara, P (2001) “Bedömningsinstrument för skolklimat”, http://www.mdh.se/

isb/pedagogik/personal/peter_mcn/sv1.html.

Gustafsson, J-E, Myrberg, E (2002) ”Ekonomiska resursers betydelse för pedagogiska

resultat – en kunskapsöversikt”, Stockholm: Statens Skolverk.

Hanushek (1986) ”The Economics of Schooling: Production and Efficiency in Public

Schools”, Journal of Economics Literature 24(3), s. 1141-1177.

Heckman, J, Krueger, A (2003) ”Inequality in America – What Role for Human Capital

Policies?”, MIT Press.

Lunds kommun (2005) “Utbildningspolitiskt program för Lunds kommun 2005”,

Centrala skolkansliet, Lunds kommun.

Lunds kommun (2006) ”Ekonomi- och verksamhetsplan 2006-2008 med budget 2006”,

Kommunkontoret, Lunds kommun.

Lärarnas Riksförbund (2000) “En skola för alla? På jakt efter det nationella uppdraget

Lärarnas Riksförbund granskar den svenska skolan”, Wahlström & Widstrand.

Murname, R, Levy, F (1996) ”Evidence From 15 Schools in Austin, Texas, in Burtless, G

”Does Money Matter?, Washington D.C., Brookings Institution.

Rapport från Lärarnas Riksförbund

36


Nacka kommun (2007a) “Förskole- och grundskolenämndens årsbokslut, 2006”,

Dnr FGN 2005/101, Nacka kommun.

Nacka kommun (2007b) ” Gymnasie- och vuxenutbildningsnämndens årsbokslut, 2006”,

Dnr GVN 2005/56, Nacka kommun.

OECD (1998) “Education at a Glance. OECD Indicators 1998”, Paris: OECD, Centre for

Educational Research and Innovation.

Regeringens proposition (2003/04:155) ”Ändringar i det kommunala utjämningssystemet”.

Sacerdote, B (2001) ”Peer Effect with Random Assignment: Results for Dartmouth

Roommates”, Quarterly Journal of Economics, volume 116.

Saco (2006) ”Ny kurs för gymnasiet och högskolan”, Gunnar Wetterberg, Saco.

Sandström (2002) ”En riktig skolpeng”, Reforminstitutet.

Skolverket (1996a) ”Likvärdighet – ett delat ansvar”, Rapport 110, Stockholm: Statens

Skolverk.

Skolverket (1996b) ”Varför kostar elever olika? – En analys av skillnader i kommunernas

kostnader för grundskolan”, Dnr: 94:2147, Stockholm: Statens Skolverk.

Skolverket (1999) ”Samband mellan resurser och resultat – En studie av landets grundskolor

med elever i årskurs 9”, Beställningsnummer 99:494, Stockholm: Statens Skolverk.

Skolverket (2002) ”Ekonomiska resursers betydelse för pedagogiska resultat”, Skolverkets

monografiserie, Stockholm: Statens Skolverk.

Skolverket (2003a) ”Valfrihet och dess effekter inom skolområdet”, Rapport 230, Stockholm:

Statens Skolverk.

Skolverket (2003b) ”Hur förbättra både kvalitet och likvärdighet? – Slutsatser från PISA

2000”, Stockholm: Statens Skolverk.

Skolverket (2004a) ”Skolans roll för elevers kunskaper och demokrati – En fördjupad analys

av Ung i demokratin-studien”, Stockholm: Statens Skolverk.

Skolverket (2004b) ”Förskola i brytningstid”, Rapport 239, Stockholm: Statens Skolverk

Skolverket (2004c) ”PISA 2003: Svenska femtonåringars kunskaper och attityder i ett

internationellt perspektiv – resultaten i koncentrat”, Sammanfattning av Rapport 254,

Stockholm: Statens Skolverk.

Skolverket (2004d) ”TIMSS 2003 – Svenska elevers kunskaper i matematik och

naturvetenskap i årskurs 8 i ett internationellt perspektiv”, Rapport 255, Stockholm: Statens

Skolverk.

37 Rapport från Lärarnas Riksförbund


Skolverket (2004e) ”Mer kunskap för pengarna – En analys av resurser och resultat i

grundskolan”, Stockholm: Statens Skolverk.

Skolverket (2005a) ”Att mäta skolors relativa effektivitet – En modellanalys baserad på

resurser och resultat”, Stockholm: Statens Skolverk.

Skolverket (2005b) ”Elever med utländsk bakgrund – en sammanfattande bild”,

Beställningsnummer 05:897, Stockholm: Statens Skolverk.

Skolverket (2006a) ”Vad händer med likvärdigheten i svensk skola?”, Rapport 275,

Stockholm: Statens Skolverk.

Skolverket (2006b) ”Skolverkets lägesbedömning 2006”, Rapport 288, Stockholm: Statens

Skolverk.

Stockhoms stad (2004) ”Översyn av resursfördelningssystem för förskola, grundskola, barn

med behov av särskilt stöd samt verksamhet för barn och ungdom”, Finansavdelningen,

Stadsledningskontoret, Stockholm stad.

Sund, K (2007) ”Estimating Peer Effects in Swedish High School using School, Teacher, and

Student Fixed-Effects”, Stockholms universitet, opublicerat.

Szulkin, R (2005) ”Hur stora är chanserna till en utbildningskarriär?”, sid. 121-144 i Molander,

P, Stigmark, K (red.), ”Självstyre, likvärdighet, effektivitet: Målkonflikt i den offentliga sektorn”.

Stockholm: Riksbankens Jubileumsfond & Gidlunds förlag.

Szulkin, R (2006) ”Den etniska omgivningen och skolresultat: en analys av elever i

grundskolan 1998 och 1999”, Working Paper 4.

Tinghög, G (2004) ”Konsekvenser av förändringar i det kommunala statsbidrags- och

utjämningssystemet”, Magisteruppsats Lunds universitet, http://www.uppsatser.se/uppsats_c/

cdf37aa2c5.php.

Umeå kommun (2004) ”Ny resursfördelningsmodell för för- och grundskolan”, För- och

grundskoleförvaltningen, Umeå kommun.

Utbildnings- och kulturdepartementet (2006) ”Likvärdighet i utbildningen”, Utbildnings- och

kulturdepartementets skriftserie, Rapport 9.

Zimmerman, D (2003) ”Peer Effects in Academic Outcomes: Evidence from a Natural

Experiment”, The Review of Economics and Statistics, 85(1), 9-23.

Rapport från Lärarnas Riksförbund

38


Rapport från Lärarnas Riksförbund

www.lr.se

Form: Tagg, Stockholm Tryck: Modintryckoffset, 2008-11 Upplaga: 500 ex

More magazines by this user
Similar magazines