Skolans finansiering ur ett likvärdighetsperspektiv - Lärarnas ...

En rapportserie om skolans likvärdighet från Lärarnas Riksförbund 

Skolans finansiering ur ett 

likvärdighetsperspektiv

Skolans finansiering ur ett 

likvärdighetsperspektiv 

En rapportserie om skolans likvärdighet 

Rapport från Lärarnas Riksförbund

Rapport från Lärarnas Riksförbund 

2

Förord 

Utbildningsreformerna som genomfördes på 1990-talet innebar stora förändringar 

inom skolområdet. Kommunerna övertog det huvudsakliga ansvaret 

för finansiering och styrning av undervisningen inom de olika skolformerna. 

Vidare minskade de öronmärkta pengarna till skolorna drastiskt, 

varför utrymmet för skillnader mellan landets kommuner avseende utgifter 

till för-, grund- och gymnasieskolan ökade markant. 

Det finns oroande tecken på att likvärdigheten i skolan minskat efter 

1990-talets reformer och att detta delvis kan kopplas till hur kommunernas 

olika resursfördelningsmodeller fungerar. Detta skulle i sådana fall utgöra 

ett hot mot den nationella likvärdigheten, som är en av de grundprinciper 

som Sveriges utbildningssystem vilar på. 

Föreliggande rapport avser att ge en bild av hur kommunernas olika resursfördelningssystem 

fungerar, såväl mellan som inom de olika skolformerna 

för-, grund- och gymnasieskola. Denna översyn, som inbegriper både en 

litteraturöversikt för den aktuella forskningen på området och några fallstudier, 

ligger sedan till grund för en diskussion om alternativa resursfördelningsmodeller. 

Tidigare förslag presenteras och analyseras tillsammans med 

rapportförfattarens egna alternativ. Utgångspunkten för denna analys är hur 

väl de olika systemen överensstämmer med målet om nationell likvärdighet 

inom skolområdet samt i vilken utsträckning de är okänsliga för konjunkturella 

svängningar. 

Rapporten är skriven av Camilo von Greiff, filosofie doktor i nationalekonomi 

från Stockholms universitet, numera anställd på Globaliseringsrådet. 

Lärarnas Riksförbund äger rättigheterna till rapporten. 

Stockholm i december 2008 

Camilo von Greiff 

3 Rapport från Lärarnas Riksförbund

Innehåll 

1. Inledning 5 

2. Den nationella likvärdigheten efter reformperioden 8 

3. Fallstudier 11 

3.1 Lunds kommun 11 

3.2 Nacka kommun 12 

3.3 Stockholms stad 14 

3.4 Sundsvalls kommun 15 

3.5 Umeå kommun 15 

3.6 Värmdö kommun 17 

4. Alternativ till dagens resursfördelningssystem 21 

4.1 Tidigare förslag 21 

4.2 Principer för framtida resursfördelningssystem 24 

4.3 Statligt finansieringsansvar 28 

4.4 Kommunalt finansieringsansvar 30 

4.5 Kohortneutralitet 32 

5. Sammanfattning och avslutande diskussion 34 

Referenser 36 


4

1. Inledning 

Utbildningssystemet förändrades radikalt i början av 1990-talet i och med den 

decentraliseringsvåg som sköljde över utbildningspolitiken från både vänster 

och höger under denna period. År 1990, då Socialdemokraterna fortfarande 

var i regeringsställning, skedde den första stora förändringen när skolan 

kommunaliserades. Kommunerna fick då det fulla finansieringsansvaret för 

grund- och gymnasieskolan. 1 Samtidigt minskade de öronmärkta pengarna 

till skolan gradvis för att 1993 försvinna helt under den nya borgerliga regeringen. 

Resultatet av dessa förändringar blev att möjligheten för skillnader 

mellan kommuner i resurser till utbildningssektorn ökade betänkligt. 

År 1992 infördes valfrihet i skolan. Denna reform möjliggjorde för föräldrar 

att i mån av plats fritt välja bland de kommunala skolorna i kommunen 

till sina barn. Det ska dock sägas att närhetsprincipen då och än i dag är den 

huvudsakliga vägen för elevernas allokering till olika skolor. År 2000 införde 

dock Stockholms stad betygsintagning till sina gymnasieskolor, vilket vållat 

stor debatt inom utbildningspolitiken. Samma år som valfrihetens införande 

ålades kommunerna att finansiera privat drivna skolor, så kallade friskolor. 

Tio år senare gick nästan sex procent av eleverna i grund- och gymnasieskolan 

i en friskola och andelen har sedan dess fortsatt att öka. 

En annan reform som genomdrevs under denna period var decentralisering 

av ansvaret för löneförhandlingar till skolnivån, som genomfördes 1995. 

Detta ökade möjligheterna för en mer differentierad lönesättning inom skolan 

men framför allt mellan skolor i olika delar av landet. I samband med 

alla dessa reformer övergick styrningen av skolan till att bli målorienterad. 

Samtidigt ökade kommunernas ansvar att själva utvärdera huruvida de uppnått 

dessa, av staten, uppsatta mål. 

Under samma tidsperiod som reformerna genomfördes undergick det 

kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet kontinuerliga förändringar 

som påverkade den kommunala verksamheten, se Tinghög (2004) för 

en genomgång av dessa och Regeringens proposition (2003) för dess nuvarande 

utformning. För utförligare presentationer av 1990-talets reformer, se 

exempelvis Björklund med flera (2005) och Ahlin och Mörk (2007). 

De reformer som beskrivs ovan försköt betydande makt och ansvar till 

kommunal nivå och har därför allt sedan dess införande skapat livlig debatt, 

inte bara inom skolvärlden utan även i den bredare politiska debatten. 

1) För en presentation av finansieringssystemet före kommunaliseringen, se Björklund m.fl. (2005) och Du Rietz m.fl. 

(1987). 


Detta torde inte vara alltför förvånande mot bakgrund av omfattningen av 

förändringarna inom ett så samhälleligt betydelsefullt område som skolan 

och utbildningssektorn i stort utgör. OECD (1998) beskriver Sveriges skolsektor 

som ett av de mest centraliserade i världen före reformerna och ett av 

de mest decentraliserade i världen efter desamma. Dessutom har trenden i 

skolsektorn under samma period gått mot ökad centralisering i många länder, 

inte minst i USA. Ahlin och Mörk (2007) anger att den bakomliggande 

orsaken i USAs fall är en uppfattning om att ett centraliserat system är en 

starkare garant mot ojämlikhet 2 än ett decentraliserat system. De huvudsakliga 

argumenten för decentralisering i Sverige och andra länder inkluderar 

en högre effektivitet, ökad mångfald och uppfinningsrikedom, se Ahlin och 

Mörk (2007) för olika argument för och emot decentralisering. 

En viktig invändning mot decentralisering i den svenska debatten har 

varit konsekvenserna för den nationella likvärdigheten, som är fokus för 

denna rapport. Farhågorna har bestått i att den decentraliserade beslutsfattningen 

kommer att leda till stora skillnader i utbildningen runt om i landet 

och därmed en minskad likvärdighet. Begreppet likvärdighet är en diffus 

och mångfacetterad term som används relativt godtyckligt i den skolpolitiska 

debatten. Dess ursprung är den text i skollagen, 1 kap. 2§ om utbildning för 

barn och ungdomar samt 1 kap. 9§ om utbildning för vuxna, som säger att 

”Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet”. 

I Skolverket (1996a) diskuteras begreppet utförligt och tolkas som att 

”Likvärdig utbildning innebär inte likformig i betydelsen likadan. Tvärtom skall det, 

inom de ramar statsmakterna ger finnas utrymme för organisation och anpassning 

av undervisningen till behov hos olika elever och vid olika skolor”. Se Skolverket 

(1996a) samt Skolverket (2006a) för vidare diskussion om begreppets innebörd 

och olika tolkningar. Dess betydelse i denna rapport är, i enlighet med 

direktiven för utredningen, skillnader i måluppfyllelse mellan olika elever 

med olika bakgrund och geografisk hemvist. En inskränkning med studien, 

som delas med all övrig litteratur inom samma område, är att de mått på 

måluppfyllelse som används enbart inkluderar betyg och nationella prov. 

Som framgår av skollagen 3 är målen för skolan betydligt bredare än mätbara 

resultat. I själva verket är de viktigaste målen att skolan formar eleverna 

till demokratiska, ansvarstagande och toleranta medborgare. Skolverket 

(2003a) kommer dock fram till att elever som är framgångsrika vad gäller 

mätbara resultat även har värderingar i enlighet med läroplanens intentioner. 

Dessutom finner Skolverket (2004a) att kunskapsmässig måluppfyllelse 

samvarierar med värdegrund. Dessa resultat ger vid handen att likvärdighet 

i mätbara resultat kan vara korrelerat med likvärdighet i läroplanens ”mju- 

2) Den engelska termen ”inequalities” används. 

3) Se exempelvis Skolverket (2006a). 


6

kare” mål som är svårare att mäta. Detta skulle i sådana fall vara ett argument 

för att betyg och resultat på nationella prov kan tjäna som relativt goda approximationer 

till måluppfyllelse i dess vidare mening. 

Utöver finansieringssystemets påverkan på likvärdigheten fokuseras dessutom 

i denna studie på dess konjunkturkänslighet. 1990-talets första hälft 

är belysande för hur skolsektorn dränerades på resurser i och med kraftigt 

minskade statsbidrag som följde av den ekonomiska krisen som rådde då. I 

takt med den ekonomiska återhämtningen har dock kommunernas ekonomi 

förbättrats. Givet att resurser är betydelsefulla för elevernas studieprestationer, 

är det olyckligt om dessa ska vara avhängiga det rådande ekonomiska 

läget i landet och/eller kommunerna. En total konjunkturokänslighet skulle 

kräva en typ av nationell buffertfond, varifrån skolresurser fördelades med 

ett årligt påslag som motsvarade den genomsnittliga tillväxttakten. En mindre 

ambitiös ansats vore att resurserna hade varit konjunkturokänsliga inom 

varje kohort, det vill säga att resurstilldelningen speglade den nationella 

ekonomiska utvecklingen, men att den var nationellt likvärdig. I och med 

det långt drivna kommunala utjämningssystemet 4 kan dagens system karakteriseras 

som relativt konjunkturokänsligt med den mindre ambitiösa tolkningen. 

Dessa likvärdighets- och konjunkturkänslighetsaspekter är centrala 

för resterande delen av rapporten. 

Har då den nationella likvärdigheten de facto försämrats efter reformerna? 

Vilken roll har i så fall decentraliseringen av finansieringsansvaret till 

kommunerna spelat? Dessa frågor tas upp i nästa kapitel. I kapitel 3 görs 

sedan en fallstudie där några kommuners finansieringssystem redovisas 

överskådligt. Kapitel 4 diskuterar existerande förslag till förändringar i finansieringssystemet 

och redogör för nya alternativ och dess konsekvenser 

för likvärdighet och konjunkturkänslighet. I kapitel 5 sammanfattar jag rapportens 

slutsatser och för en avslutande diskussion. 

4) Se Tinghög (2004) för en översyn. 


2. Den nationella likvärdigheten 

efter reformperioden 

Detta kapitel utvärderar utvecklingen av likvärdigheten efter 1990-talets reformperiod. 

Som ett ramverk för översynen bör man beakta genom vilka kanaler 

likvärdigheten potentiellt har kunnat påverkas av de olika reformerna. 

Först och främst bör påpekas att kommunaliseringen inte enbart ökade kommunernas 

makt över skolans finansiering. Även utrymmet för pedagogisk 

och organisatorisk mångfald ökade markant. Skolverket (2005a) finner en 

relativt stor spridning i svenska skolors effektivitet, i termer av förhållandet 

mellan kostnader och elevers studieresultat, även då hänsyn tagits till elevsammansättningen 

och strukturella kostnadsskillnader. Enligt denna studie 

skulle de observerade skolorna kunna förbättra sina resultat med i genomsnitt 

åtta procent med oförändrad lärartäthet och elevsammansättning. Dessa 

förbättringar torde stå att finna i förbättrad organisation och pedagogik. 

Sådana faktorer har visat sig vara av stor betydelse för elevers prestationer, 

se exempelvis Murname och Levy (1996), Grosin (1999), Grosin och McNamara 

(2001) och Sandström (2002). 

Detta innebär att ett likvärdigt finansieringssystem inte garanterar att 

elevernas studieprestationer blir likvärdiga, eftersom skolorna skiljer sig åt 

även i pedagogik och organisation. I den mån den nationella likvärdigheten 

försämrats i Sverige behöver detta alltså inte vara resultatet av ett finansieringssystem 

som inte borgar för nationell likvärdighet. Det skulle i stället 

kunna vara ett resultat av en ökad pluralism i skolors och kommuners organisation 

och pedagogik, där vissa arbetsmetoder varit framgångsrikare än 

andra. I princip finns till och med möjligheten att ett mer likvärdigt finansieringssystem 

försämrar likvärdigheten i studieresultat om de skolor/kommuner 

som förlorar resurser på ett likvärdigare finansieringssystem även är 

de som drivs med låg effektivitet samt svag organisation och pedagogik. Om 

eleverna i dessa skolor/kommuner redan i dag presterar svagt, finns det anledning 

att tro att deras resultat utan förändringar utöver de i finansieringssystemet 

skulle försämras ytterligare, varpå en större spridning i prestationer 

nationellt sett skulle kunna bli fallet. Föreliggande studie fokuserar dock 

enbart på hur likvärdigheten kan påverkas med hjälp av finansieringssystemets 

utformning. 5 

Har då likvärdigheten i finansieringssystemet ändrats alls efter decentraliseringen? 

Frågan är befogad då det finns teoretiska argument både för och 

5) I avsnitt 4.4 diskuteras dock ett förslag där finansieringssystemet enbart påverkas indirekt genom starkare styrmedel 

från statens sida. 


8

emot att decentralisering skulle öka skillnaderna i hur olika kommuner väljer 

att fördela sina resurser. Å ena sidan är friheten större att allokera resurser 

på olika områden, men å andra sidan kommer ansvar att utkrävas av kommunen 

för skolornas utveckling, så kommunerna vill inte avvika för mycket 

från andra kommuner. 6 Forskningsstudier ger olika svar härvidlag. Björklund 

med flera (2003) finner att spridningen i resurser mellan kommuner 

ökat trendmässigt sedan 1994 och att detta samband drivs av spridningen 

mellan de kommuner som avsätter förhållandevis små resurser till grundskolan. 

Skolverket (2004b) ser ökade skillnader i storleken på barngrupperna 

på förskolan mellan kommuner, vilket bekräftas i Skolverket (2006b). 

Även Sandström (2002) ser tecken på ökade skillnader i och med att fördelningen 

mellan grund- och extraresurser varierar i kommunernas skolbudgetar. 

Ahlin och Mörk (2007) redogör för internationella studier som får 

liknande resultat. De själva finner dock att variationen i resurser, mätt som 

lärare–elev–ratios, minskat mellan 1989 och 2002 och att motsvarande resultat 

när resurserna i stället mätts som utgifter per elev, är att ingen förändring 

skett. En möjlig förklaring till detta är, enligt författarna, att resursspridningen 

i stället skett inom kommunerna, det vill säga mellan olika skolor i samma 

kommun. Detta kan vara fallet då den totala skolbudgeten inte skiljer sig åt 

nämnvärt kommuner emellan, samtidigt som budgeten för extra resurser, 

som ska tillfalla barn och elever i särskilda behov och med försvårande bakgrunder 

varierar mellan kommuner pga. olika preferenser och insikten i 

vilka behov som finns. Trots de i viss mån motstridiga forskningsresultaten 

tyder mycket på att det finns anledning till oro kring utvecklingen av likvärdigheten 

i finansieringen till, och inom, de olika skolformerna. 

Detta är emellertid ett problem endast om resurser till skolan har en inverkan 

på elevernas prestationer. Som nämnts ovan finns det andra betydelsefulla 

faktorer som är viktiga för elevernas prestationer. Forskningsresultaten 

kring huruvida resurser påverkar prestationer har sett en omsvängning 

det senaste decenniet. Länge spretade resultaten åt olika håll och ingen 

konsensus rådde på området, se Björklund med flera (2003) och Skolverket 

(2002) för litteraturöversikter. Det senaste decenniet har dock allt fler studier 

funnit, med hjälpa av bättre data och förfinade ekonometriska metoder, 

att resurser de facto är betydelsefullt och att detta samband tycks vara starkast 

för elever med svag 7 bakgrund, se Gustafsson och Myrberg (2002) och 

Björklund med flera (2003) för en litteraturöversyn. Björklund med flera 

(2003) går dessutom ett steg längre och visar att variationen i studieresultat 

mellan kommuner samvarierar med variationen i resurser mellan kommu- 

6) Ahlin och Mörk (2007). 

7) Med svag menas här en bakgrund som i genomsnitt påverkar studieresultaten negativt. Dessa är i regel låg socioekonomisk 

bakgrund samt invandrarbakgrund, se exempelvis Hanushek (1986), Skolverket (1999), Skolverket (2005b) och 

Skolverket (2006a). 


nerna. Decentraliseringen av finansieringsansvaret kan därför på goda grunder 

sägas ha haft negativa konsekvenser för den nationella likvärdigheten. 

Variationen i studieresultat kan ses som en indikator på likvärdigheten i 

skolan. Denna variation har ökat sedan decentraliseringen, se exempelvis 

Skolverket (2003a) och Skolverket (2006a). Dessa rapporter utgår dock inte 

från vilken specifik roll decentraliseringen av finansieringen haft på likvärdigheten. 

Den förra är en kvalitativ studie som specifikt undersöker valfrihetsreformens 

effekt på likvärdigheten och den senare undersöker vilken 

effekt de samlade reformerna haft på densamma. Det bör dock påpekas att 

oavsett om det främst vore andra reformer än själva finansieringsreformen 

som påverkat likvärdigheten negativt, så kan naturligtvis ett förändrat finansieringssystem 

potentiellt förbättra likvärdigheten. 

I Skolverket (2006a) används såväl internationell data på resultat på nationella 

prov som data för slutbetyg i grundskolan i Sverige. De internationella 

studierna är IEA Reading Literacy 1991 och 2001, PISA (för åren 2000 och 

2003) 8 och TIMSS (för åren 1995 och 2003) 9 . Bland slutsatserna i Skolverket 

(2006a), som således baseras på resultaten i de internationella studierna 

samt en egen studie om förändringen i variationen i svenska elevers meritvärde 

i årskurs 9, framgår att den totala spridningen i elevresultat ökat 

mellan 1998 och 2004. Det är dock oklart vilken roll det nya betygssystemet 

spelat i denna förändring och följaktligen i vilken omfattning kunskapsspridningen 

de facto ökat. Vidare har variationen mellan skolor ökat under 

samma tidsperiod, vilket rimligen inte kan ha påverkats av införandet av det 

nya betygssystemet. 

Andra intressanta resultat är att skolsegregationen med avseende på socioekonomisk 

bakgrund ökat kraftigt till skillnad från den med avseende 

på migrationsbakgrund, samt att skolsegregationens effekter på skolnivå, så 

kallade kontexteffekter 10 , ökat under samma period både med avseende på 

socioekonomisk bakgrund och migrationsbakgrund. I den mån kontexteffekter 

existerar, vilket det finns kraftigt stöd för i forskningslitteraturen på 

området 11 , utgör dessa resultat oroande tecken på försämrad likvärdighet 

i det svenska skolsystemet. Med en mer ambitiös tolkning av likvärdighetsbegreppet, 

som bland annat används i flera skolverksrapporter och i den 

allmänna debatten, utgör dessutom både resultat- och elevsammansättningsmässig 

skolsegregation i sig ett hinder för likvärdigheten. En ökad skolsegregation 

kan därför med det synsättet sägas leda till en minskad likvärdighet, 

oavsett kontexteffekternas storlek. 

8) Se Skolverket (2004c) för de resultat som refereras till i denna studie för år 2003 och jämförelser med år 2000. 

9) Se Skolverket (2004d) för de resultat som refereras till i denna studie för år 2003 och jämförelser med år 1995. 

10) Avser den engelska termen ”peer effects”. 

11) Se utöver den refererade skolverksrapporten exempelvis Sacerdote (2001), Zimmerman (2003) och Szulkin (2006) för 

en översikt av litteraturen. 


10

3. Fallstudier 

I detta kapitel görs en fallstudie för några av landets kommuner. Deras finansieringssystem 

till för-, grund- samt gymnasieskolan belyses. De exempel 

som redovisas kan naturligtvis inte göra anspråk på att vara representerande 

för landets samtliga kommuner. Inte heller är var och en av fallstudierna 

kompletta i meningen att finansieringen till samtliga skolformer har kunnat 

kartläggas 12 . En mer komplett översyn över kommunernas olika resursfördelningssystem 

pågår hos Skolverket, men väntas inte finnas tillgänglig förrän 

tidigast vid årsskiftet 2007/2008. Trots dessa bristfälligheter i fallstudierna 

bidrar de med intressant information om hur resursfördelningssystemen 

kan fungera runt om i landet. Nedan följer några kommunexempel med en 

kortfattad beskrivning av resursfördelningssystemet och en diskussion omkring 

detsamma. 

3.1 Lunds kommun 13 

Lunds kommun utmärker sig genom att flera år i följd nominerats till ”Sveriges 

bästa skolkommun”. År 2004 emottog man dessutom förstapriset för 

utmärkelsen. Som viktiga faktorer bakom denna framgång ser man ”Väl 

anpassade och generösa lokaler i kombination med välutbildade och engagerade 

föräldrar och vetgiriga barn/elever. I grunden är det dock alltid 

behöriga, aktiva lärare som skapar förutsättningar för elevers goda lärande. 

Kvalificerad kompetensutveckling och forskning inom förskolan och skolan 

är därför nyckelfaktorer när det gäller att försvara dagens goda resultat.” 

(Lunds kommun, 2005). Resursfördelningsmodellen till för- och grundskolan 

i Lunds kommun är uppbyggd på samma sätt och har varit i bruk sedan 

2002. En basresurs som motsvarar 93,4 procent av de totala resurserna är 

lika stor för alla elever oavsett bakgrund. Basresursen skiljer sig däremot beroende 

på vilken ålder eleven har. I förskolan är den som högst för de små 

barnen, medan den i grundskolan är högre för de äldre eleverna. 

Tilläggsresursen, som motsvarar resterande 6,6 procent, fördelar sig på 

tre variabler. Den första är antal barn med utländskt medborgarskap, norskt 

12) Anledningen till detta är att i flera kommuner ligger ansvaret för för- och grundskolan å enda sidan och gymnasieskolan 

å andra sidan hos skilda förvaltningar. Vanligen beslutar kommunstyrelsen om resurstilldelningen till dels en barn- och 

ungdomsförvaltning, som i sin tur finansierar för- och grundskola, dels till en vuxenförvaltning som finansierar gymnasieskolan. 

Dessa båda förvaltningar har i vissa fall av olika anledningar inte tillhandahållit den efterfrågade informationen 

relevant för utredningen. 

13) Detta avsnitt är baserat på Lunds kommun (2005), Lunds kommun (2006) samt en intervju 2007-05-24 med Annica 

Danielsson, ekonom på Utbildningsförvaltningen i Lunds kommun. 


och danskt medborgarskap exkluderat. Denna resurs uppgår till 3,3 procent 

av de totala resurserna, vilket per barn motsvarar ungefär storleken på basresursen. 

Tilldelningen för en elev i denna kategori är således ungefär dubbelt 

så stor som för en elev utan utländskt medborgarskap. Den andra bakgrundsfaktorn 

är andel barn med föräldrar som enbart har förgymnasial utbildning. 

Denna resurs är 2,2 procent av de totala resurserna, vilket per barn motsvarar 

ungefär 2 procent av en basresurs. Att denna faktor utslaget per barn blir så 

pass mycket mindre än faktorn för utländsk bakgrund beror naturligtvis på 

att antalet barn som tillhör denna kategori är betydligt större än antalet i den 

första kategorin. Den sista faktorn är antal hushåll med barn som berörs av socialnämndens 

insatser riktade mot barn och vuxna. Denna resurs motsvarar 

1,1 procent och cirka en tredjedels basresurs utslaget per barn. 

Det är viktigt att poängtera att resurserna som räknas ut per individ inte 

följer individen strikt till den skola hon och hennes föräldrar valt. I stället 

utgör de schablonbelopp som avgör hur mycket resurser var och en av de tre 

barn- och skolnämnderna får sig tilldelat. Varje barn- och skolnämnd avgör 

sedan hur resurserna ska tilldelas inom de för- och grundskolor som ingår 

i respektive nämnds ansvarsområde. Dessa nämnder åtnjuter därmed stor 

frihet i resurstilldelningen och kan till och med överföra resurser mellan 

skolformerna. Exempelvis kan en del av de totala resurserna som man blivit 

tilldelade för elever i grundskolan spenderas på förskolan. Hänsyn måste 

dock tas till de kommunövergripande mål som kommunfullmäktige har fastställt 

för de olika verksamheterna. 

För gymnasieskolan tillämpar Lunds kommun en kompensatorisk resursmodell 

som utgår från en extraresurs beroende på antalet barn som gått ut 

nionde klass med ett meritvärde lägre än 200 poäng. Denna resurs utgör 

dock enbart några enstaka procent av basresursen som är lika stor för alla 

elever inom samma program. 

3.2 Nacka kommun 14 

Resursfördelningssystemet för Nacka kommuns för- och grundskolor är präglat 

av ett skolpengstänkande och har varit relativt oförändrat sedan 1992. En 

viktig bidragande orsak till detta har varit den stabila politiska (borgerliga) 

majoriteten, som borgat för kontinuerlighet i fråga om resursfördelningssystemets 

utformning. En budgeterad summa, så kallad checkram som är olika 

för de olika skolformerna, följer individen till den skola hon väljer att gå 

i. För att kompensera skolor med en försvårande elevsammansättning som 

kräver extra resurser, finns utöver checkramen en likvärdighetsgarantipott, 

14) Detta avsnitt är baserat på Nacka kommun (2007a), Nacka kommun (2007b) samt en intervju 2007-02-19 med Birgitta 

Valham, Marianne Björkén och Eva Ekvall, samtliga representanter för Lärarförbundet i Nacka kommun. 


12

som fördelas olika på elever i de olika skolformerna. Denna resurs är baserad 

på elever med föräldrar utan eftergymnasial utbildning, andelen elever med 

utländsk bakgrund samt kön. För år 2006 var denna extraresurs ungefär en 

tiondel av de totala resurserna för för- och grundskoleverksamhet. För gymnasieskolan 

var den kompensatoriska resursens andel ännu mindre. 

De nämnda bakgrundsfaktorer som extraresursen baseras på sammanfaller 

med de som finns i SALSA, som är ett analysverktyg framtaget av Skolverket 

i syfte att uppmuntra och underlätta skoljämförelser avseende studieprestationer. 

SALSA tillhandahåller både meritvärden och andelen elever 

med minst betyget godkänt i kärnämnena på skol- och kommunnivå samt 

motsvarande värden på samma nivåer, som tar hänsyn till de bakgrundsfaktorer 

som samvarierar med elevers studieresultat. Dessa är elever med föräldrar 

utan eftergymnasial utbildning, andelen elever med utländsk bakgrund 

samt kön. Dessa relativa värden kallas ofta för SALSA-värden, där ett positivt 

(negativt) värde indikerar ett bättre (sämre) resultat i förhållande till elevbakgrunden 

än vad en tänkt genomsnittlig skola med samma elevunderlag 

presterar. 15 

Det är Lärarförbundets representanters åsikt att resursfördelningsmodellen 

som används i Nacka kommun är överskådlig, effektiv och användarvänlig. 

Det är lätt att se på vilka grunder olika skolor får olika resurser och de allra 

flesta skolorna får de resurser de behöver och klarar av att leverera tillfredsställande 

resultat. De framhåller dock att likvärdighetsgarantins bidrag till skolor 

med en polariserad elevsammansättning är för liten och att den i dessa fall inte 

är tillräcklig för att kompensera dessa skolor för deras större resursbehov. 

Som exempel på en skola med denna problematik nämns Internationella 

skolan, med en hög andel utlandsfödda elever med vitt skilda bakgrunder 

och resursbehov i form av språkundervisning och andra stödinsatser. Även 

om denna skola presterar bättre än sitt SALSA-värde år 2006 för meritvärden 

i årskurs 9, ligger resultaten långt under de genomsnittliga för de övriga 

grundskolorna i kommunen. Skolan dras även med underskott i sin budget 

år efter år, vilket enligt Lärarförbundets representanter är något som 

kommunledningen ser genom fingrarna med eftersom de inser att likvärdighetsgarantins 

resurser är otillräckliga för denna skola. Även rektorerna i 

grundskolan är i stort sett nöjda med resursfördelningsmodellen, men delar 

kritiken att den kompensatoriska delen som likvärdighetsgarantin utgör är 

för liten. Få justeringar av resurstilldelningarna har skett för de olika skolformerna 

från år 2006 till år 2007. En betydande skillnad är dock att en 

omfördelning skett inom grundskolan, till förmån för elever i de yngre årsklasserna. 

15) För vidare information om SALSA, se Skolverkets hemsida: www.skolverket.se. 


3.3 Stockholms stad 16 

År 2005 införde Stockholms stad ett nytt resursfördelningssystem till för- och 

grundskolan. Förändringen baserades på en översyn som kommunstyrelsen 

genomfört under 2003 och 2004. I den konstaterades att det dåvarande systemet 

var alltför schablonmässigt och tog för liten hänsyn till elevers skilda 

förutsättningar och behov. Systemet byggde i huvudsak på antalet barn och 

elever i för- och grundskolan. Förändringen kunde dock inte genomföras i 

politisk enighet, utan drevs igenom av den socialistiska majoriteten bestående 

av Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet. De borgerliga 

partierna ansåg att förslaget till ny en modell var orättvist genom att det inte 

i tillräcklig omfattning fördelade resurser till elever med behov i skolor i 

socioekonomiskt relativt starka områden. 

Förslaget till det nya systemet har utarbetats i samråd med Skolverket, för 

att kunna ta del av aktuell forskning och Skolverkets generella rekommendationer. 

På både för- och grundskolenivå slogs flera av de schablonbaserade 

kategorierna ihop till färre så kallade socioekonomiska tilläggsbelopp. Varje 

stadsdelsnämnd fördelar själva detta tilläggsbelopp till områdets kommunala 

för- och grundskolor med hänsyn till de lokala behoven. Rektorerna i 

var och en av enheterna kan sedan omfördela resurserna till klasserna efter 

elevernas olika behov. I det nya systemet minskades antalet socioekonomiska 

variabler från fyra till tre och är nu andelen barnfamiljer med låg inkomst, 

andelen barn till föräldrar som båda har enbart förgymnasial utbildning 

samt andelen barn med utländskt födelseland eller där båda föräldrarna är 

utrikes födda. Dessa variabler tillmäts lika stor vikt i den totala sociala faktorn, 

som bestäms för varje stadsdelsnämnd. 

Det resursfördelningssystem som använts sedan 2005 är nu under utredning. 

Den nya politiska majoriteten i Stockholms stad arbetar för närvarande 

med förändringar av det nuvarande systemet. En viktig fråga som undersöks 

är huruvida tilläggsresurserna för varje skola ska baseras på den socioekonomiska 

statusen för området skolan ligger i eller om det ska baseras på de 

elever som de facto går på skolan. Att inte skolans upptagningsområde är 

detsamma som dess närområde, har blivit allt tydligare i och med att valfriheten 

gjort att allt fler elever söker sig till andra skolor än den mest närliggande. 

16) Avsnittet är baserat på Stockholms stad (2004) och kompletterande frågor på telefon 2002-03-13 till Maria Ernblad, 

Stadsledningskontoret, Stockholms stad. 


14

3.4 Sundsvalls kommun 17 

Finansieringssystemet i Sundsvalls kommun förändrades inför innevarande 

år. Dessförinnan var kommunen uppdelad i sex distrikt vars ledning tilldelades 

resurser att fördela fritt till distriktets olika för- och grundskolor. För 

att få ett mer enhetligt resursfördelningssystem inom kommunen lades dock 

dessa distrikt ner inför innevarande år. I stället fördelas resurserna efter ett 

system som är likadant för alla elever inom kommunen. Förskolan anslås 

resurser per antalet barn och den enda särskiljning som görs är huruvida 

barnet är under eller över 36 månader. 

Grundskolans resurser tar däremot hänsyn till skolornas olika elevsammansättningar. 

En pott på 80 procent av den totala budgeten för grundskolan 

går till en basresurs som är lika för alla elever, men något högre för 

elever i årskurs 5 till 9. Resterande 20 procent går till en viktad resurs som 

baserar sig dels på antalet elever med utländsk bakgrund, en så kallad utomlandspeng, 

dels en så kallad utbildningspeng som tillfaller skolorna i enighet 

med antalet elever vars föräldrar saknar eftergymnasial utbildning. De 20 

procenten fördelar sig med en stark övervikt för utbildningspengen, men 

elevkompositionen är sådan att tilläggresursen per elev är störst för utomlandspengen. 

För gymnasieskolan sker tilldelningen till skolorna enbart med 

utgångspunkt från antalet elever i de olika programmen. Systemet saknar 

därmed helt och hållet kompensatoriska inslag för elevsammansättningen 

för denna skolform. 

Sundsvalls kommunrepresentant poängterar att deras finansieringssystem 

inte vilar på några vetenskapliga grunder utan i stället har utformats med 

inspiration från andra kommuner med syftet att vara transparant och lättanvänt. 

Systemet utformades i samråd med rektorer, annan skolpersonal och 

politiker vilket borgade för en bred förankring och långsiktig stabilitet. Trots 

en politisk enighet om systemets grunder förekommer dock olika riktade 

satsningar utöver de anslagna resurserna till åldersgrupper inom skolsystemet 

som anses behöva prioriteras. 

3.5 Umeå kommun 18 

Före kommunaliseringen byggde Umeå kommuns resursfördelningssystem 

till för- och grundskola på en grund- och förstärkningsresurs. Grundresursen 

var densamma för alla barn medan förstärkningsresursen fördelades efter 

anmälda behov, som avgjordes av en ”resursgrupp” där rektorer, skolläkare 

och kuratorer ingick. Ett ohållbart inslag i detta system var att resursgruppen 

17) Detta avsnitt är baserat på en telefonintervju med Tomas Sellstedt, ekonom på Sundsvalls kommun, 2007-04-05. 

18) Detta avsnitt är baserat på ”användarstöd för SALSA” på Skolverkets hemsida: www.skolverket.se, Umeå kommun 

(2004) samt en telefonintervju med Inger Videll, Gymnasieförvaltningen, Umeå kommun, 2007-02-15. 


lev överhopad av ansökningar om extraresurser. Detta var en bidragande 

orsak till att man efter kommunaliseringen övergick till en mer renodlad 

skolpeng. För att man även fortsättningsvis skulle kunna ta hänsyn till elever 

med särskilda behov inrättades sex stora rektorsområden, med tanken att 

de skillnader i behov som kunde föreligga på lokal nivå skulle utjämnas i 

och med storleken på rektorsområdena. I var och en av dessa skulle sedan 

resurserna kunna styras med de olika skolornas behov i åtanke. Denna tanke 

var dock svår att genomföra i praktiken och 1998 omorganiserades systemet 

ånyo och kom att präglas av SALSA-projektet. 

Den skolpengsliknande fördelningsprincipen kvarstod men varje skola 

fick dessutom en extraresurs som bestämdes av andelen elever med föräldrar 

utan eftergymnasial utbildning, andelen elever med utländsk bakgrund 

samt områdets flyttfrekvens i skolenhetens åldersgrupper. Av dessa tre bakgrundsfaktorer 

är de två första så kallade SALSA-faktorer, det vill säga sådana 

faktorer som Skolverket visat samvariera med elevernas studieprestationer. 

Den kompensatoriska delen av den totala budgeten till för- och grundskolan 

utgjorde vid den här tiden 46 procent. Omorganisationen innebar även en 

förskjutning av resurser från de äldre eleverna till de yngre. 

År 2005 omorganiserades fördelningssystemet till för- och grundskolan 

ännu en gång. Bakgrunden till detta var upplevda brister i det tidigare systemet. 

Exempelvis upplevdes grundskolans resurser i viktpotten, det vill säga 

den pott som tilldelade skolorna resurser efter de tre bakgrundsfaktorerna 

beskrivna ovan, som alltför stora. Dessutom fann man obalanser i systemet i 

det att alla skolenheter fick del av viktpotten och att det fanns stora skillnader 

i hur stor del av resursen som skulle viktas mellan för- och grundskolan 

samt mellan åldersgrupper inom dessa skolformer. 

Det nya systemet ökade markant basresursen i såväl för- som grundskolan, 

det vill säga den resurs som är lika för alla elever. Exempelvis ökade andelen 

av de totala resurserna som utgör basresursen från 78 till 94 procent i förskolan, 

från 82 till 94 procent i grundskolan år 1-3 och från 90 till 94 procent år 

4-6 19 . I genomsnitt ökade basresursandelen från 88 till 94 procent. Skolstyrelsen 

fann det ”inte nödvändigt och ej heller möjligt att vikta lika stor del 

av den totala resursen som idag” (Umeå kommun, 2004). Utöver andelarna 

i de totala respektive viktade resurserna förändrades och förfinades den modell 

med vilken de viktade resurserna fördelas. Den tredje bakgrundsfaktorn 

som låg till grund för den viktade resurstilldelningen före systemförändringen 

byttes ut till andelen barn i familjer som uppbär försörjningsstöd och de 

tre bakgrundsfaktorerna fick lika vikt i ett ”sociokulturellt index” där den 

viktade resursen bestämdes av vilken indexkategori (åtta indexspann infördes) 

som en skola hade. 

19) Observera dock att omfördelningsgraden i systemet inte minskade i samma utsträckning, eftersom alla skolenheter fick 

del av tilläggsresursen före omorganisationen. 


16

Resursfördelningssystemet i gymnasieskolan har inte förändrats lika frekvent 

som det till för- och grundskolan. Det nuvarande systemet infördes 

1997 och bygger på en ren skolpengsprincip utan några direkta kompensatoriska 

inslag grundade på elevsammansättningen i gymnasieskolorna. Den 

totala resursen till var och en av gymnasieskolorna baserar sig i stället dels 

på antalet elever och lokalkostnader etcetera, dels en resurs som baserar sig 

på olika kostnader för lärarlöner och läromedel beroende på programtyp 

och dels en resurs som tillfaller enstaka skolor i den mån de är så kallade 

riksgymnasium, specialidrottsgymnasium eller av annan typ som anses kräva 

extra resurser. Trots avsaknaden av direkta kompensatoriska inslag för olika 

elevsammansättningar på skolorna tillämpas en form av indirekt kompensation 

då program som man av erfarenhet vet attraherar mindre studievana 

elever tillförs mer resurser för att på så vis kunna hålla undervisningen med 

mindre grupper. 

3.6 Värmdö kommun 20 

Resursfördelningsmodellen i Värmdö kommun har många likheter med 

den i Nacka. Som sådan är den baserad på ett skolpengssystem där pengen 

följer eleven i hennes val mellan olika skolor. Skolpengen är olika för olika 

skolformer och skiljer sig även mellan olika åldersgrupper i för- och grundskola. 

Till basresursen tillkommer en extraresurs som baseras på elevernas 

postadresser. I och med bostadssegregationen hoppas man på detta sätt skilja 

elever med olika socioekonomisk och invandrarbakgrund och kompensera 

elever med svårare bakgrundsförutsättningar. Det finns även särskilda 

resurser som är avsedda för skolor med flyktingbarn och andra grupper med 

extraordinära förutsättningar. Även i Värmdö syns den viktade, kompensatoriska 

delen av de totala resurserna för de olika skolformerna relativt begränsad. 

Det råder heller inte någon långsiktighet i tilldelningen till de olika 

resurstyperna. Anslagen och sparbetingen varierar i princip årligen mellan 

varje ny budget, i enlighet med kommunledningens preferenser och den 

rådande ekonomiska situationen. 

Diskussion 

Trots fåtaligheten i studierna är bilden av en nationell splittring i fråga om 

kommunernas resursfördelningssystem uppenbar. Samtliga kommuner som 

undersökts har förvisso en differentierad resurstilldelning mellan barn med 

olika bakgrund, men storleken på denna liksom vilka faktorer den grundar 

sig på skiljer sig avsevärt. Dessutom har det framgått att systemen inte enbart 

20) Detta stycke är baserat på en telefonintervju 2007-02-26 med Siv Nyberg, Barn- och ungdomsförvaltningen, Värmdö 

kommun. 


skiljer sig åt mellan kommunerna. De skiljer sig även åt över tid inom desamma, 

beroende bland annat på förändringar i de politiska majoriteterna 

i kommunerna. En annan aspekt där kommunerna skiljer sig åt är de totala 

resurserna som läggs på skolan. Även i de fall där olika kommuner avsätter 

ungefär lika stor andel av resurserna till en socioekonomiskt viktad pott, så 

kan detta naturligtvis innebära väldigt olika resurser mellan kommunerna 

i absoluta mått mätt. Skillnader mellan kommunerna kan även ses i frågan 

om viktningen av resurser mellan olika åldersgrupper. Såsom framgår bland 

exemplen ovan så gör kommunerna olika bedömningar hur de befintliga 

resurserna till skolan ska omfördelas mellan olika åldersgrupper inom för- 

och grundskolan. 

Då det i kapitel 2 konstaterades att det finns goda vetenskapliga grunder 

att tro att resurser har stor inverkan på elevernas studieprestationer och i 

slutändan deras betyg, speciellt för elever från svaga studietraditioner, kan 

de tydliga olikheterna i kommunernas resursfördelningssystem ses som ett 

allvarligt hot mot likvärdigheten i den svenska skolan. Det vore dock intressant 

att se om det även i de specifika kommunfallen ovan tycks föreligga 

några skillnader i resultat mellan kommuner som använder sig av olika resursfördelningssystem. 

Denna analys gör inte anspråk på någon strikt vetenskaplighet, 

utan ska snarare ses som en undersökning av huruvida någon 

indikation för resursmodellernas betydelse för resultaten kan skönjas. Data 

som använts är SALSA-värden, erhållna på Skolverkets hemsida 21 , dels för 

meritvärden i kommunernas olika skolor och dels för andelen elever som 

uppnått minst betyget godkänt i de tre kärnämnena svenska, engelska och 

matematik. 

En jämförelse av Nacka kommun och Umeå kommun har gjorts. Anledningen 

till valet av kommuner är dels att de kommunerna haft en hög grad 

av kontinuitet i deras resursfördelningsmodeller under den period där data 

finns att tillgå och dels att dessa kommuner skiljer sig åt väsentligt med avseende 

på vilken profil som resursfördelningssystemet har. Medan Nacka kommun 

traditionellt sett har haft ett skolpengsliknande system med en liten 

grad av kompensation till elever med svagare studietraditioner så har Umeå 

kommun fram till omläggningen 2005 haft ett system som präglats av ett 

starkt kompensatoriskt inslag. Högpresterande elever får i regel högre betyg 

än godkänt i kärnämnena. En hög andel elever som uppfyller godkänt 

i dessa ämnen drivs följaktligen av att de svagare eleverna lyckas nå detta 

kriterium. Man kan därför förvänta sig att en kommun med ett litet kompensatoriskt 

inslag i sitt fördelningssystem presterar bättre i förhållande till 

sin elevsammansättning när det gäller genomsnittligt betygsvärde än när det 

gäller andelen elever som klarar godkänt i kärnämnena och vice versa i en 

21) www.skolverket.se 


18

kommun med ett starkt kompensatoriskt inslag. Tabell 1 presenterar skolvisa 

SALSA-värden för skolorna i Nacka kommun för just dessa utfallsvariabler, 

där ”G” indikerar SALSA-värde för andelen elever med minst betyget godkänt 

i samtliga kärnämnen och ”M” avser SALSA-värde för skolans genomsnittliga 

meritvärde. 

Tabell 1: SALSA-värden för Nacka kommun 

Skola G 98/99 M 98/99 G 02/02 M 02/02 G 05/06 M 05/06 

Internationella skolan -5 15 9 38 -10 3 

Myrsjöskolan 4 -1 7 20 14 21 

Stavborgs skola -2 4 -3 2 -8 -8 

Eklidens skola -7 -3 2 5 0 16 

Skuru skola -5 1 -9 3 0 7 

Björknässkolan 1 5 3 15 1 20 

Saltsjöbadens samskola 4 13 -3 14 1 20 

Montessoriskolan Castello 16 27 4 27 

Nyholmska skolan 8 33 4 16 

Kunskapsskolan i Nacka -32 -13 -6 9 

Qvarnholmens skola -25 -15 

Genomsnitt 0 9 2 18 2 16 

Som framgår av Tabell 1 gäller för samtliga skolor och år utom en observation 

att SALSA-värdet för meritvärdet är högre än värdet för andelen godkända 

elever. Det återspeglar sig även i de genomsnittliga resultaten som återfinns 

på den sista raden i tabellen. Det tycks således som att den relativt ”raka” skolpengen 

i större utsträckning genererar bra resultat för de starkare eleverna än 

för de svaga. Det bör dock påpekas att även för kategorin andelen godkända 

elever presterar kommunen i regel något bättre i förhållande till sin elevsammansättning 

än det nationella genomsnittet, vilket följer av att de genomsnittliga 

värdena är svagt positiva eller noll. Variationerna mellan skolor är dock 

betydande. Motsvarande uppgifter för Umeå kommun ges i Tabell 2. 


Tabell 2: SALSA-värden för Umeå kommun 

Skola G 98/99 M 98/99 G 02/02 M 02/02 G 05/06 M 05/06 

Grubbeskolan 5 13 8 -1 4 4 

Bräntbergsskolan -2 -1 -11 -14 -4 -13 

Hörnefors Centralskola 9 0 -5 -8 -19 -15 

Skärgårdsskolan 10 -2 8 -9 2 -20 

Sävar skola 6 -6 -3 -6 -1 -7 

Västangård 7 -14 -18 -35 

Hagaskolan -3 -12 -7 0 -10 -4 

Ersängsskolan 7 -2 -12 -7 -5 -13 

Tegs centralskola -1 -6 3 -1 6 -4 

Ålidhemsskolan -5 -24 8 3 -8 -19 

Carlhöjdsskolan 10 -5 -4 -21 -7 -13 

Minervaskolan 8 14 -11 3 

Linneaskolan 0 2 4 5 

Genomsnitt 3 -1 -2 -3 -4 -6 

Som angavs i resonemanget ovan ska vi för Umeå kommun med sitt kompensatoriska 

system förvänta oss högre SALSA-värden för andelen godkända 

elever än för det genomsnittliga meritvärdet. Bilden är inte lika tydlig som i 

Nacka kommuns fall, men mönstret är ändå uppenbart. De genomsnittliga 

värdena är genomgående högre för andelen godkända elever än för meritvärdet. 

Det finns dock enstaka skolor som uppvisar motsatt resultat, men det 

stora flertalet skolor uppvisar det förväntade mönstret. 


20

4. Alternativ till dagens 

resursfördelningssystem 

Detta kapitel är disponerat på följande sätt. I det första avsnittet presenteras 

tidigare förslag till förändringar av resursfördelningssystemet. I det andra 

avsnittet diskuteras förslag på principer som bör följas för att ett nytt fördelningssystem 

ska kunna leda till förbättrad likvärdighet samt vara mindre 

känsligt för konjunkturella svängningar. I kapitlets tredje och fjärde avsnitt, 

4.3 och 4.4, diskuteras hur dessa grundprinciper kan implementeras i dels ett 

statligt system, avsnitt 4.3, och dels ett kommunalt system, avsnitt 4.4. I vilken 

utsträckning dessa förslag är präglade av de tidigare förslagen som presenteras 

i det första avsnittet är upp till läsaren att bedöma. I kapitlets sista avsnitt 

diskuteras slutligen en försvårande dimension för likvärdighet inom resursfördelningssystemet 

som vanligen negligeras i den skolpolitiska debatten, 

nämligen den om likvärdighet mellan elever som tillhör olika årskullar med 

olika höga födelsetal. Hur neutralitet mellan sådana årskullar ska kunna uppnås, 

här kallad kohortneutralitet, är fokus för kapitlets avslutande avsnitt. 

4.1 Tidigare förslag 

I Saco (2006) argumenterar Gunnar Wetterberg för att ett antal större regioner 

bör ta över kommunernas ansvar för gymnasieskolan, för att på så sätt 

förbättra den reella tillgängligheten och kvaliteten för olika programalternativ. 

Dagens system bygger på att eleverna ska ha tillgång till alla de olika programmen 

inom den egna kommunen, varför kvaliteten för varje program 

blir beroende av vilket elevunderlag programmen har. Mindre kommuner 

har av denna anledning svårt att på ett godtagbart sätt driva de mindre populära 

programmen och skulle därför tjäna på en hopslagning av ansvaret 

för att dra nytta av de uppkomna skalfördelarna. Wettergren berör dock inte 

själva finansieringssystemet, men svarar via korrespondens att ett tänkbart 

och med Ansvarskommitténs riktlinjer överensstämmande alternativ, är att 

kommunalskatten fördelas som nu och att varje kommun betalar en regionvis 

fastställd gymnasiepeng för de elever som går i gymnasiet. 

Lärarnas Riksförbund (2000) föreslår att staten återtar det huvudsakliga 

finansieringsansvaret för skolan och att kommunerna sedan skjuter till extra 

resurser. Staten sätter upp mål och riktlinjer för skolverksamheten samt följer 

noggrant utvecklingen av kommunernas arbete med att uppnå de uppsatta 

målen. Tanken i detta förslag är att behålla decentraliseringens positiva effekter 

med ökad effektivitet, lokal kännedom om behov etcetera samtidigt som 

staten står för den huvudsakliga finansieringen för att gagna den nationella 


likvärdigheten. En liknande tanke finns i Ahlin och Mörk (2007), där staten 

föreslås återinföra de riktade statsbidragen till skolan så att man kan kombinera 

fördelarna med en centraliserad administration och en central budget. 

Det föregående förslaget har vissa likheter med de förslag på förändringar 

som presenteras i Sandström (2002). I den pläderas för ett nationellt 

skolpengssystem med likhet mellan kommunala och fristående skolor för att 

förbättra konkurrensen och mångfalden. Staten återtar ansvaret över finansieringen 

och fördelar resurser efter elevantalet på varje enhet. Författaren 

menar att detta generella system mycket väl är kompatibelt med tanken på 

olika extraresurser till barn/elever med särskilda behov eller familjebakgrund. 

En sådan ”likvärdighetspeng” skulle i princip kunna innehålla vilka 

komponenter som helst, beroende på vilka grupper som anses i behov av extra 

resurser. Fördelen med detta system är att resursen som följer individen 

blir lika stor oavsett i vilken skola hon väljer att gå i. Enligt förslaget skulle 

det statliga finansieringsansvaret finansieras med en minskning av de generella 

statsbidragen till kommunerna. 

Även Utbildnings- och kulturdepartementet (2006) argumenterar för ett 

ökat statligt ansvar för skolans finansiering. Denna rapport baseras på en 

granskning av likvärdigheten i den svenska skolan som en OECD-delegation 

genomförde 2005. Delegationen anser att resultaten i de senaste internationella 

jämförelserna av studieresultat är oroande och drar slutsatsen att 

”…om Sverige vill kombinera sin tradition av jämlikhetssträvande med effektivitetsvinsterna 

i ett system med en offentlig marknad kan detta kräva större 

inflytande från statens sida över prioriteringen av utbildningsanslagen för 

riskgrupper, antingen i riktad, central budget eller genom befogenheter att 

reglera de kommunala utbildningsutgifterna”. 

Angående betygsintagning till gymnasium skriver man vidare att ”Erfarenheterna 

från Stockholm pekar på en allvarlig risk för polarisering, vilket är 

oförenligt med det deklarerade målet med likvärdiga resultat i olika socialgrupper. 

Det är därför ytterst önskvärt att man överväger lagliga restriktioner 

av antagningsreglerna”. För detta anser man sig ha stöd av den forskning 

som finns på området. Man anser dessutom att ett motsägelsefullt inslag i 

det svenska skolsystemet är att förskolan inte är avgiftsfri till skillnad från all 

annan utbildning, särskilt i vetskap om betydelsen av stimulans under barndomen 

för studieprestationer senare i livet. 

Konkret föreslås två olika alternativ till hur statens insyn och ansvar för 

utbildningssektorn kan öka. Det ena är att tydligare definiera användarnas 

(elevers och föräldrars) rättigheter och skolornas skyldigheter gentemot 

dem. Det andra är att återta viss makt över finansieringsmekanismerna, antingen 

genom öronmärkning av budgetanslag eller genom central reglering 

av de lokala utgifterna. Delegationen betonar att de trots sin bitvis starka kritik 

mot utvecklingen i den svenska skolan i grunden är positiv till stora delar 


22

av decentraliseringen. De anser att decentraliseringen lett till konkurrens 

och högre effektivitet samt gjort systemet mer anpassningsbart till lokal efterfrågan 

och förordar därför ingen återgång till den gamla, centraliserade 

modellen utan i stället att det nuvarande systemet behöver modifieras på de 

sätt som förklarats ovan. 

Diskussion 

Ett återkommande tema i tidigare förslag är att staten ska återta det huvudsakliga 

finansieringsansvaret från kommunerna genom att stå för en basal, 

grundläggande resurs som garanterar en rimlig miniminivå på skolresurserna. 

Kommunerna kan sedan om så önskas dryga ut denna resurs med egna 

satsningar inom skolområdet. Jag ser ett uppenbart problem med denna 

ansats. Den antar implicit att likvärdighetsproblemen i huvudsak består i att 

vissa skolor får mindre resurser än vad som kan anses skäligt. Det är dock 

inte fastställt vilken denna skäliga nivå är och än mindre diskuteras i vilken 

utsträckning underfinansierade skolor förekommer. Underfinansiering är 

naturligtvis potentiellt ett relevant problem. Ur likvärdighetssynpunkt framstår 

dock spridningen i resurssatsningar mellan och inom de olika skolformerna 

som det allt annat överskuggande dilemmat och detta löses på intet sätt 

med en statlig grundresurs och extraresurser vars storlek bestäms av de olika 

kommunernas preferenser, ekonomiska läge etcetera. Vissa kommuner kan 

välja att inte skjuta till extra resurser över huvud taget, medan andra kan 

välja en kraftig utbildningssatsning av de egna medlen. Det är därför inte 

säkert att detta system skulle minska spridningen i resurser i någon grad alls. 

Naturligtvis skulle detta kunna regleras genom att grundresursen sattes på 

en relativt hög nivå och/eller att det infördes begränsningar på hur stor extraresursen 

fick vara. Med dessa modifieringar blir det dock inte uppenbart 

vilka reella skillnader som föreligger gentemot ett fullständigt statsfinansierat 

system, eller ett där man centralt reglerar hur mycket resurser kommunerna 

måste avsätta för skolan. 

En annan aspekt värd att notera är att inget av de tidigare förslagen som 

jag presenterat diskuterar konjunkturkänsligheten i de olika systemen 22 . 

Hänsyn tas endast till den nationella likvärdigheten. Att utforma ett system 

som på ett tillfredsställande sätt bemöter båda dessa aspekter är naturligtvis 

en grannlaga uppgift. Följande förslag får med den bakgrunden ses som 

preliminära konstruktioner som kan tjäna som diskussionsunderlag till hur 

finansieringssystemet bör utformas i framtiden. De är båda utarbetade med 

en nationell likvärdighet och okänslighet för konjunktursvängningar för 

ögonen, men skiljer sig i på vilken nivå finansieringsansvaret ligger. Det första 

förslaget inbegriper ett statligt återtagande av finansieringsansvaret, med- 

22) Det kan naturligtvis finnas exempel på detta som jag inte kommit i kontakt med i min litteraturöversyn. 


an kommunerna i det andra har fortsatt finansieringsansvar med förstärkta 

mål och krav från statens sida. 

4.2 Principer för framtida resursfördelningssystem 

Följande principer är tänkta som en grund på vilken framtida resursfördelningssystem 

bör baseras. I nästkommande avsnitt diskuteras vilka speciella 

premisser som råder för implementerandet av dessa principer i de respektive 

förslagen. 

Den enskilda skolans resurser bör som jag ser det bestämmas av tre faktorer: 

strukturella faktorer, bakgrundsfaktorer och kontextfaktorer. Dessa faktorer 

bör gälla i såväl för-, grund- som gymnasieskolan. Emellertid bör graden av 

den kompensatoriska delen vara olika, vilket diskuteras nedan. De tre faktorer 

som bör styra tilldelningen för varje enhet redovisas separat i det följande. 

Bland de strukturella faktorerna finns allt sådant som visat sig ha en inverkan 

på skolornas kostnader som härrör från skolans specifika särdrag. Exempel 

på detta är dess geografiska hemvist, som styr bland annat invånardistans 

och löneläge, se Skolverket (1996b) för en sammanställning. De strukturella 

faktorerna inkluderar däremot inte skillnader i ambitioner eller effektivitet. 

Tilldelningen till skolor bör alltså inte påverkas av dess tidigare ambitionsnivå. 

Inte heller bör kostnadsskillnader mellan kommuner som kvarstår när 

man tagit hänsyn till strukturella skillnader och ambitionsskillnader, vilka 

rimligen utgörs av effektivitetsskillnader, beaktas. Denna kvarvarande variation 

har visat sig vara av betydande storlek 23 . 

Exakt vilka strukturella faktorer man bör ta hänsyn till och i vilken omfattning 

är svårt att ge någon rekommendation för. Ett grundkrav borde dock vara 

att man i Skolverkets eller andra tillförlitliga studier kunnat visa att denna faktor 

verkligen medför ökade kostnader för skolan i fråga. Möjligen kan man dock 

tänka sig övergångsregler likt de som införts vid förändringar i det kommunala 

utjämningssystemet 24 , så att skolor som historiskt sett drivits med en låg effektivitet 

får en chans att anpassa verksamheten till de nya förutsättningarna. 

Den andra faktorn att betinga resurstilldelningen på är den enskilde 

elevens bakgrundsförutsättningar. Här bör hänsyn tas till de faktorer som 

visat sig vara signifikanta för vilka studieresultat eleven förväntas göra. Den 

allt annat överskuggande faktorn för en elevs studieprestation är hennes 

socioekonomiska status, ofta mätt som föräldrarnas utbildningsnivå. Denna 

faktor visar sig signifikant i en rad studier av elevers studieprestationer, se 

exempelvis Skolverket (2005). Även utländsk bakgrund har betydelse för 

elevernas resultat, men inte efter att man har kontrollerat för socioekono- 

23) Se exempelvis Skolverket (2004e), Skolverket (2005) och Ericson m.fl. (2001) för studier på resursskillnader mellan 

olika kommuner. 

24) Se Tinghög (2004) för en beskrivning av hur dessa har sett ut vid de olika tillfällen som systemet förändrats. 


24

misk bakgrund, se Skolverket (2005b) 25 . Jag ser därför ingen anledning att 

betinga resurstilldelningen på denna bakgrundsfaktor. Däremot presterar 

elever som invandrat till Sverige sent betydligt sämre än elever med svensk 

bakgrund, även efter att man kontrollerat för socioekonomisk bakgrund. 

Här spelar naturligtvis kunskaper i svenska en avgörande roll, varför denna 

grupp definitivt bör få extra anslag. Även kön är en signifikant faktor mellan 

elevers studieresultat, där flickor presterar bättre än pojkar. Även för denna 

faktor kan man tänka sig att extra resurser tillförs. Förmodligen är dock variationen 

mellan skolor med avseende på kön oerhört liten, varför denna 

faktor inte skulle vara relevant. 

En viktig diskussion som Skolverket eller någon annan, mig veterligen, 

inte har berört ännu är hur dessa bakgrundsfaktorer bör återspeglas i det 

kompensatoriska tilldelningssystemet. Som framgått är elevens socioekonomiska 

status den faktor som har störst förklaringsvärde i skillnaderna mellan 

olika elevers studieresultat. Därmed följer dock inte självklart att extraresursen 

till denna grupp ska vara större än exempelvis till sent invandrade elever. 

Låt mig illustrera denna tanke med hjälp av ett exempel. Jämför två individer 

som är lika förutom att den ena har lågutbildade föräldrar som inte har 

tillräcklig kunskap för att hjälpa till med läxläsningen och den andra har 

invandrat sent till Sverige och har bristande kunskaper i det svenska språket. 

De resurser som krävs för att kompensera den senare individens bristande 

språkkunskaper kan naturligtvis vara större än de extraresurser som krävs för 

att kompensera en elev för att ha mindre läxhjälp i hemmet, även fast det 

förväntade studieresultatet är lägre för personen med lågutbildade föräldrar 

än det för den sent invandrade eleven. Kring denna problematik finner jag 

ingen vägledning i litteraturen. Även om vi vet vilka grupper som bör kompenseras 

för sina bakgrundsförutsättningar, hur ska vi då vikta resurserna 

mellan dessa bakgrundsfaktorer? 

Kanske är osäkerheten kring denna fråga en bidragande orsak till varför 

flera kommuner utan några sakliga argument helt enkelt väljer att vikta bakgrundsfaktorerna 

lika i den kompensatoriska tilläggsresursen som många 

kommuner använder sig av i sitt finansieringssystem, även om detta val naturligtvis 

är lika godtyckligt som vilken annan viktning som helst. Även Skolverket 

verkar sakna kunskap i denna fråga. Som beskrevs i fallstudien om 

Stockholms stad ovan utformade kommunen finansieringssystemet med lika 

vikter för sina bakgrundsfaktorer i samråd med just Skolverket. 

Den tredje faktorn på vilken en skolas resurser bör grundas är skolans 

elevsammansättning. Forskningen visar att kontexteffekter är en betydande 

25) Enligt Szulkin (2005) har det dock de senaste åren framkommit vissa studier som tyder på att invandrarbakgrunden 

slår negativt på studieresultaten även efter att man kontrollerat för socioekonomisk status. På grund av osäkerheten 

i resultaten har jag dock valt att frånse från detta här. Det är förstås möjligt att justera bakgrundsfaktorerna efter hand 

som forskningen drar nya slutsatser. 


orsak till varför elever med samma bakgrundsförutsättningar presterar olika 

bra beroende på vilken elevsammansättning som omger eleven. Man skiljer 

alltså här på effekter som härrör från elevens egen bakgrund och de effekter 

som härrör från den miljö i fråga om skolans elevsammansättning som eleven 

befinner sig i. Skolverket (2003b) visar att dessa kontexteffekter är över 

tre gånger större än den direkta effekten av elevens individuella bakgrund. 

Både segregering utifrån socioekonomisk status och etnisk tillhörighet har 

visat sig betydelsefulla för den enskilde elevens resultat, men Szulkin (2005) 

kommer fram till att den med avseende på socioekonomisk status är betydligt 

starkare än den med avseende på etnisk tillhörighet. Det skulle i så fall 

betyda att den negativa effekten av att gå i en klass/skola med många elever 

med lågutbildade föräldrar är större än den att gå i en klass med många 

elever med invandrarbakgrund, allt annat lika. 

Ett intressant resultat i denna litteratur är Sund (2007), som visar att lågpresterande 

elever tjänar mer på att omges av högpresterande elever, i termer 

av förbättrade resultat, än vad högpresterande elever förlorar på att 

vistas i en miljö med lågpresterande elever. Szulkin (2005) kommer fram 

till liknande resultat men med sannolikhet att fortsätta till högre studier 

som utfallsvariabel. I linje med detta skulle man då kunna anföra inte bara 

likvärdighetsargument utan även effektivitetsargument av att minska segregationen 

i skolan. 

Liksom för elevens bakgrundsfaktorer är det naturligtvis svårt att precisera 

exakt hur och i vilken omfattning skolor bör kompenseras på grund 

av deras elevsammansättning. Förmodligen är problemen oproportionellt 

stora i skolor med en polariserad elevsammansättning, det vill säga i skolor 

med en väldigt hög andel elever med lågutbildade föräldrar och/eller invandrarbakgrund. 

Man bör därför överväga ett system där skolor med en 

polariseringsgrad över en viss nivå får mer än proportionellt ökade resurser. 

Under denna nivå kan man endera ha en proportionell tilldelning eller inga 

extra resurser över huvud taget. 

I Skolverket (2003) framhävs att länder med skolsystem präglade av segregation, 

kan motverka dess negativa effekter antingen genom att minska 

segregationen i sig, eller att genom att differentiera resurstilldelningen på 

sådant sätt att skolor med en mindre fördelaktig elevsammansättning gynnas. 

De förslag som jag skissat på ovan kan hänföras till det senare alternativet. 

Det bör dock påpekas att i en situation då omfördelningsgraden 

mellan skolorna ökar till förmån för skolor med ogynnsamma elevsammansättningar, 

torde även incitamenten för högpresterande elever att söka sig 

till sådana skolor öka. Segregeringen skulle i sådana fall minska indirekt och 

dess negativa effekter skulle därigenom minskas genom två kanaler. Detta 

resonemang förutsätter naturligtvis att extra resurser inte uteslutande följer 

de elever som gav upphov till dem. Även om många riktade satsningar är 


26

ämnade att hjälpa svaga elever, är det inte orimligt att en del av resurserna 

även kommer andra elever till gagn. Exempelvis kan man tänka sig att skolor 

med extra resurser anställer fler och kompetentare lärare, vilket naturligtvis 

skulle gynna alla elever, även om många studier visat att svaga elever är de 

som vinner mest på fler lärare, se exempelvis Björklund med flera (2003). 

Vilka ytterligare satsningar skulle kunna genomföras med hjälp av extra 

resurser till skolor med extra behov, utöver att anställa fler och kompetentare 

lärare? Detta område ligger utanför utredningens egentliga fokus. Jag vill 

dock kortfattat nämna Heckman och Krueger (2003), som är en ytterst intressant 

genomgång och utvärdering av många riktade insatser i det amerikanska 

skolsystemet gjord av framstående forskare på området. Skolförberedande 

förskola för elever från studiesvaga hemmiljöer kombinerat med hembesök 

för att engagera föräldrarna i barnens utveckling, förlängt skolår för elever i 

behov av detta och satsningar på undervisning i mindre grupper är exempel 

på stödåtgärder som genomförts med i många fall väldigt goda resultat. 

Medan författarna i Heckman och Krueger (2003) är oense om i vilken 

utsträckning stödåtgärder i tonåren och i vuxen ålder är effektiva, råder en 

hög grad av konsensus kring att många av de åtgärder som sätts in i tidiga 

år är framgångsrika, inte bara på kort sikt utan även mätt som sannolikheten 

att börja och fullfölja högskolestudier samt efterföljande framgång på 

arbetsmarknaden. Sett i detta perspektiv betalar sig dessa till synes enormt 

resurskrävande insatserna ofta mångdubbelt enligt författarna. Även andra 

ickepekuniära fördelar som mindre sannolikhet att hamna i kriminalitet och 

långvarig brottslighet anges som starka skäl för tidig intervention i elever med 

svåra hemförhållanden. Dessa resultat är så pass övertygande att diskussionen 

i stället för att handla om huruvida stödåtgärderna är effektiva, delvis kommit 

att handla om moraliska aspekter som samhället måste ta ställning till när 

man intervenerar tidigt i familjer och därmed övertar en viss makt och ett 

visst inflytande över barnen som förut innehades uteslutande av föräldrarna. 

Björklund med flera (2003) manar dock till försiktighet att dra paralleller 

mellan amerikanska studier och svenska förhållanden, men menar samtidigt 

att det är högst sannolikt att förmågan till förändring avtar med åldern. 

Överlag finns det goda grunder att tro att svåra uppväxtförhållanden bäst 

motverkas med tidiga insatser, dels för att mönster och strukturer som elevernas 

motivation och självförtroende inte tagit sig så starka konturer vid det 

laget, men även för att en större del av livet då återstår. Det sista är viktigt då 

man utvärderar kostnader och ”intäkter” av stödinsatser. Ju förr en individ 

uppnår en inkluderande ställning i samhället, desto fler år resulterar ”avkastningen” 

på denna ”investering” i form av bättre studieresultat, högre lön, 

mindre brottslighet etcetera. 

Kontentan av detta resonemang är att jag föreslår att kompensationsgraden 

i resursfördelningssystemet bör vara som starkast på förskolenivå och de 


tidiga åren i grundskolan, för att sedan avklinga i de senare åren i grund- och 

gymnasieskolan. 

Jag förordar dessutom starkt det förslag och dess argument som återfinns 

i avsnittet om tidigare förslag avseende en kostnadsfri förskola. Det är inte 

orimligt att befara att de barn vars föräldrar av kostnadsskäl väljer att inte 

sätta sina barn i förskola återfinns i den grupp som ett kompensatoriskt resursfördelningssystem 

syftar till att gynna. Om dessa barn inte påbörjar sin 

skolgång förrän i grundskolan så har de gått miste om flera år av riktade 

stödinsatser som forskning visat potentiellt kan vara verkningsfulla och effektiva 

i så måtto att investeringarna både på individ- och samhällsnivå faller 

oerhört väl ut. 

4.3 Statligt finansieringsansvar 

I detta förslag återtar staten finansieringsansvaret från kommunerna. För 

att statens utgifter till för-, grund- och gymnasieskolan 26 ska kunna säkerställas 

på lång sikt, inrättas en fond med ett buffertsystem så att utgifterna inte 

varierar med konjunkturen. Ramen för denna är att utgifterna ökar med 

den genomsnittliga nominella tillväxttakten. På detta sätt tas hänsyn till dels 

inflationstaktens påverkan på löner och priser inom utbildningssektorn och 

dels den reella tillväxtökningen så att utgifterna inom utbildningssektorn 

ökar med ekonomins genomsnittliga expansionstakt. Buffertsystemet utformas 

så att resurser avsätts till en fond i tider då tillväxttakten ligger över 

den genomsnittliga nivån medan resurser från fonden tas i bruk de år då 

tillväxttakten ligger under den genomsnittliga nivån. På detta sätt utjämnas 

utgifterna och blir mindre känsliga för konjunkturella fluktuationer. Resurserna 

till utbildningssektorn kan avsättas på två sätt. Antingen avsätts dessa 

resurser från statens totala inkomster och följer därmed den ekonomiska 

situationen som råder. I nästa steg utjämnas de faktiska utgifterna för utbildningssektorn 

genom resursernas flöde genom buffertsystemet. 

Ett annat alternativ är att staten inför en separat, proportionell utbildningsskatt 

vars inkomster går direkt in i buffertsystemet. Denna variant skulle förmodligen 

göra det svårare för staten att ändra alltför mycket i anslagen till 

utbildningssektorn. Om resurserna går via statens totala budget finns risken 

att anslagen påverkas, inte bara av den konjunkturella situationen utan även 

av förändrade preferenser för utbildningsutgifternas storlek. En statlig utbildningsskatt 

som anger hur stor del av BNP som skulle avsättas kan naturligtvis 

komma att ändras som följd av att dessa preferenser ändras, men det är möj- 

26) Potentiellt skulle även utgifterna för högskolan kunna inkluderas i detta system. Då utredningen enbart studerar finansieringen 

av för-, grund- samt gymnasieskolan tar jag inte ställning till detta. 


28

ligen politiskt svårare att genomföra en sådan förändring eftersom en skattesats 

är en så enkelt formulerad nivå. Man kan naturligtvis argumentera att 

det är politiskt svårt att driva igenom även sänkta anslag som är relaterade till 

konjunkturen, men de kraftiga nerdragningarna under början av 90-talet visar 

ändå tydligt att det är svårt att genomföra generella åtstramningar av de offentliga 

utgifterna utan att i betydande grad låta utbildningssektorn drabbas. 

Om staten ska överta finansieringsansvaret för skolformerna i fråga krävs 

ett indragande av resurser från kommunerna. Detta skulle kunna ske genom 

minskningar av de generella statsbidragen. Dessa har dock minskat på senare 

år till förmån för att staten tillskjuter mer resurser till det kommunala 

utjämningssystemet, som förut var självfinansierat. Det är således troligt att 

de generella statsbidragen i många kommuner understiger den summa som 

kommunen avsätter på utbildningssektorn. Om enbart statsbidragen avskaffades 

skulle detta i så fall leda till en vinst för kommunerna och en förlust för 

staten. Ett sätt att bibehålla neutralitet i kommunernas och statens ekonomi 

är att minska statens medfinansiering till det kommunala utjämningssystemet. 

Sedan de senaste förändringarna i detta system bidrar staten väsentligt 

till det kommunala inkomstutjämningssystemet. 27 Det är naturligtvis möjligt 

att staten gör en förlustaffär på dessa förändringar även om man helt frånsäger 

sig medfinansieringen, det vill säga om kommunernas utgifter för utbildningssektorn 

är större än summan av de generella statsbidragen och statens 

totala medfinansiering till inkomstutjämningssystemet. Detta skulle i så fall 

kunna motverkas av att det kommunala utjämningssystemet utformas så att 

det inte bara är självfinansierat utan även gör ett överskott som motsvarar 

statens ”förlust” för övertagandet av finansieringsansvaret. På detta sätt kan 

utjämningssystemets omfördelande ambitioner bibehållas, samtidigt som finansieringsansvaret 

överförs från kommunal till statlig nivå. 

Givet ett fungerande statligt återtagande av finansieringsansvaret återstår 

frågan hur dessa resurser ska delas ut för att främja den nationella likvärdigheten. 

Jag går inte närmare in på hur det rent praktiskt ska gå till när staten 

fördelar medel till enhetsnivå. Detta kan ske med direkta överföringar eller 

via nämnder liknande stadsdelsnämnderna, med det viktiga förbehållet att 

dessa inte ska ha inflytande över på vilken basis tilldelningen sker utan enbart 

administrera utbetalningarna. 

Systemet tar då formen av ett nationellt skolpengssystem, där en fastställd 

basresurs följer eleven till den valda skolan. Utöver basresursen får skolan 

även extra resurser som återspeglar de grundprinciper för tilldelning som 

presenterades i föregående avsnitt. 

27) Se Tinghög (2004) för en detaljerad genomgång och det kommunala utjämningssystemets uppbyggnad av dels inkomstutjämningssystemet 

och dels kostnadsutjämningssystemet. 


4.4 Kommunalt finansieringsansvar 

Detta förslag innebär ingen statlig styrning av hur kommunens resurser för 

skolan bör disponeras. I stället fokuseras på en ökad statlig styrning i form 

av vilka krav som åläggs kommunerna från statens sida. Kommunerna behåller 

helt och hållet makten över vilket finansieringssystem man vill tillämpa. 

De grundprinciper som presenterades i avsnitt 4.1 behöver således inte alls 

beaktas. Det är däremot högst sannolikt att kommunerna självmant behöver 

följa huvuddragen i dessa principer för att kunna uppnå de krav som de 

åläggs från statens sida. Dessa krav avser vilken resultatspridning som får 

förekomma i skolorna. Av praktiska skäl fokuserar förslaget på resultatspridningen 

i årskurs 9, där komplett information om elevernas resultat (meritvärden) 

och bakgrund finns att tillgå. För andra år i grundskolan samt övriga 

skolformer relevanta för utredningen, se avsnittets avslutande diskussion. 

Utgångspunkten är Skolverkets SALSA-system, där information på skol- 

och kommunnivå finns tillgänglig om betyg för årskurs 9 och SALSA-värde. 

Detta värde tar hänsyn till elevsammansättningen på så sätt att de genomsnittliga 

meritvärdena jämförs med de genomsnittliga meritvärdena nationellt 

för olika elevgrupper med olika bakgrund. 28 Om en skola har ett 

positivt SALSA-värde innebär detta att skolan presterar bättre än en tänkt 

genomsnittlig skola med samma elevsammansättning och vice versa. 

Förslaget går ut på att använda SALSA-värden för en rimlig referensgrupp 

av skolor, exempelvis ett antal skolor runt medianen i fördelningen av SALSA- 

värden, för att bestämma en nedre gräns för acceptabla skolresultat. För 

dessa skolor räknas genomsnittsbetyget ut för varje elevgrupp som på ett 

relevant sätt skiljer sig från varandra resultatmässigt. Dessa är, som framgick 

i avsnitt 4.2, elever med svensk och socioekonomisk hög bakgrund, elever 

med svensk och socioekonomisk låg bakgrund, elever som invandrat till 

Sverige relativt sent med socioekonomisk hög bakgrund, samt elever som 

invandrat till Sverige relativt sent med socioekonomisk låg bakgrund. Kalla 

dessa genomsnittsvärden för referensvärden för respektive grupp. Statens 

restriktion är nu att genomsnittet i varje skola inte får vara lägre än det genomsnitt 

som man får om man viktar sin elevsammansättning och multiplicerar 

vikterna med referensvärdena för de respektive grupperna. Kalla detta 

slutliga värde för det totala referensvärdet. Detta är ett riktvärde för vilket 

genomsnittsbetyg skolan i fråga inte får understiga. 

På detta sätt garanteras att alla skolor uppnår en rimlig miniminivå på 

sina studieprestationer som står i paritet med deras elevsammansättning. Ett 

problem för likvärdigheten är dock att miniminivån skulle kunna uppnås 

genom att de elever med goda studieförutsättningar presterar över sitt referensvärde, 

medan de med mindre gynnsamma bakgrunder presterar sämre 

28) Se Skolverkets hemsida, www.skolverket.se, för en utförligare beskrivning av hur SALSA-värdena räknas ut. 


30

än sitt referensvärde och att ”nettoeffekten” blir att det genomsnittliga resultatet 

överstiger det totala referensvärdet. En skola/kommun skulle således 

i princip kunna ha ett tilldelningssystem som inte syftade till att förbättra 

likvärdigheten men ändå uppfylla de krav som staten ålagt dem. 

Ett sätt att kringgå denna problematik är att införa en ytterligare restriktion. 

För samma grupp skolor som genomsnittsbetygen räknades ut, räknas 

även andelen elever med minst ett underkänt kärnämne ut i de olika elevgrupperna. 

Restriktionen blir då att i varje skola får inte den totala andelen 

elever med minst ett underkänt kärnämne överstiga det totala referensvärdet 

(det vill säga det värde på andelen elever med minst ett kärnämne underkänt 

som räknas ut på motsvarande sätt som ovan). Återigen skulle en skola 

kunna uppfylla restriktionen genom att ha lägre andel underkända elever 

än referensvärdet i elevgruppen med gynnsamma bakgrundsfaktorer. Detta 

torde dock inte vara en framkomlig väg för en skola som vill uppfylla restriktionen, 

då referensvärdet för denna grupp förmodligen är väldigt lågt. Det 

är således svårt att understiga referensvärdet för denna grupp så kraftigt att 

det kompenserar för en högre andel underkända elever än dess referensvärden 

i de mindre gynnsamma grupperna. 

Naturligtvis skulle man i stället kunna använda en restriktion för var och 

en av grupperna. I ett sådant system skulle dock skolor med väldigt få elever 

i vissa elevkategorier få väldigt svårt att uppfylla restriktionen, om eleverna 

i fråga hade väldigt speciella förutsättningar och därför utgjorde så kallade 

extremvärden i statistisk mening. Även inom de olika elevkategorierna 

är naturligtvis elevgruppen väldigt heterogen i många avseenden och det 

är därför viktigt att aggregationsnivån för restriktionen är tillräckligt hög. 

I kommuner där vissa elevkategorier är väldigt små, exempelvis glesbygdskommuner 

med få elever med både invandrarbakgrund och högutbildade 

föräldrar, bör det övervägas om aggregationsnivån i stället för skolan bör 

ligga på kommunnivå. 

Det är naturligtvis en öppen fråga vilka skolor i SALSA-fördelningen som 

bör användas för att räkna ut de olika referensvärdena i vardera elevgrupp, 

beroende på ambitionerna på vilken miniminivå studieprestationer som anses 

acceptabel. Det är dock viktigt att använda ett större antal skolor. Om 

endast ett fåtal skolor används finns risken att deras position i SALSA-fördelningen 

inte speglas av hur väl deras elever med sämre bakgrundsförutsättningar 

presterar, utan i stället drivs av prestationer för de gynnade eleverna 

som avviker från det nationella genomsnittet. Referensskolorna bör därför 

väljas som alla skolor inom ett visst intervall i SALSA-fördelningen. 

Det är också viktigt att poängtera att referensvärdena inte kan skilja sig åt 

från år till år. Om de exempelvis räknades ut med hjälp av resultaten i skolorna 

som låg inom centil 50 i SALSA-fördelningen så skulle per automatik 


hälften av skolorna inte uppfylla restriktionerna. Om referensvärdena i stället 

sätts som fixa tal, så har dock skolorna möjlighet att uppfylla restriktionerna. 

Detta förslag har enbart utgått från grundskolans sista år. Tanken är dock 

att om restriktionerna sätts tillräckligt ambitiöst, så kommer kommunerna 

att behöva driva en skolpolitik för ökad likvärdighet redan i förskolan och 

grundskolans första år för att ha en möjlighet att uppfylla kraven i årskurs 9. 

Elevgrupper som har åsidosatts ända fram till årskurs 9 kan svårligen uppnå 

tillfredsställande resultat om stödinsatser sätts in så sent som samma år. På 

motsvarande sätt kan man argumentera att om stödinsatser för utsatta grupper 

använts på ett framgångsrikt sätt ända upp till gymnasieåldern är det 

inte säkert att några restriktioner för resultaten i gymnasieskolan behöver 

införas. Om det ändå är fallet kan den information om studieresultat och 

elevbakgrund som var nödvändig för att utforma restriktionerna i årskurs 

9 enkelt kunna sammanställas, även om olika program och inriktningar på 

gymnasieskolan skulle försvåra ett enkelt och transparant system som det 

som bör vara möjligt att utformas för grundskolan. 

Så långt har enbart likvärdighetsaspekter i förslaget diskuterats. Konjunkturkänsligheten 

skulle kvarstå även om det kommunala utjämningssystemet 

lyckades utjämna fluktuationer för den lokala ekonomin inom kommunerna. 

Detta skulle kunna motverkas av stadsbidrag som tillfördes kommunbudgetarna 

kontracykliskt för att säkerställa möjligheterna till en stabil tillförsel 

av skolresurser. Observera dock att detta system inte garanterar en stabil tillförsel 

av skolresurser, eftersom kommunerna själva har full makt över vilka 

områden man vill prioritera. 

4.5 Kohortneutralitet 

Oavsett valet av system kvarstår en aspekt som ännu inte diskuterats, nämligen 

den om likvärdighet mellan elever från olika elevkullar, även kallat 

kohorter. Även om man lyckas utforma styr- och finansieringssystemet i 

enlighet med likvärdighetsambitioner och konjunkturokänslighet inom de 

olika kohorterna finns fortfarande möjligheten till svag likvärdighet mellan 

olika kohorter. Anledningen till detta är att kohorternas storlek varierar relativt 

kraftigt mellan olika år. Detta innebär att även om den totala resurstilldelningen 

för skolan är jämn över tiden så kommer resurserna per elev 

att variera. Detta utgör ett hinder mot likvärdighet, då skolresurser för den 

enskilde eleven är avhängigt av hur stor kohorten är som eleven tillhör. Låt 

exempelvis säga att en elev är född under en kraftig baby-boom och att initierade 

politiker lyckats sjösätta ett finansieringssystem som är likvärdigt i så 

måtto att tilldelningen till skolan är någorlunda lika regionvis och över tid. 

Om inte tilldelningen till varje kohort anpassas efter dess storlek kommer 


32

eleven i exemplet alltid att få betydligt mindre resurser än en elev som råkar 

vara född ett år med väsentligt lägre födelsetal. 

Detta problem kan emellertid lindras inom ramen för skolbudgeten på 

följande sätt. Vid varje tidpunkt befinner sig i skolsystemet elever födda under 

ett intervall av 12-15 år om man inkluderar alla individer i för-, grund- 

och gymnasieskolan. Skillnaden i storlek på denna totala grupp av individer 

är rimligen avsevärt mindre än skillnaden för en enstaka kohort inom den 

större gruppen. Ett visst år torde nämligen stora ”babyboom-kohorter” uppvägas 

av kohorter födda år med låga födelsetal, så att den totala elevmassan 

i skolålder varierar tämligen lite över tid. Det skulle därför vara möjligt att 

ta hänsyn till kohorternas storlekar när man bestämde resurstilldelningen 

till varje skolform och åldersnivåer inom skolformerna, så att stora kohorter 

tilldelades mer resurser än små. Detta skulle dock kunna försvåras om de 

kraftigaste satsningarna på elever med mindre gynnsamma förutsättningar 

fokuserade på under de tidiga åren, som jag argumenterat för i avsnitt 4.2. 

Om detta är fallet skulle systemet utsättas för svåra påfrestningar de år då 

förskolan och de tidiga åren i grundskolan besattes av relativt stora elevkohorter 

och/eller en stor andel av eleverna tillhörde de ”svaga” grupper som 

systemet syftade till att stödja extra mycket. 

Att fullt ut kompensera för olika kohortstorlekar låter sig inte göras på ett 

enkelt sätt inom finansieringssystemet, som framgår av diskussionen ovan. 

Trots att kohortaspekten inte haft ett centralt utrymme i denna rapport, 

finns det dock som jag ser det goda likvärdighetsskäl att inkludera denna i 

framtida diskussioner om finansieringssystemets utformning. 


5. Sammanfattning och 

avslutande diskussion 

Denna studie har belyst likvärdigheten i det svenska utbildningssystemet 

samt diskuterat förändringar i resursfördelningssystemet och statens styrsystem 

för måluppfyllelse. Utgångspunkten för de nya förslagen har varit att 

främja en ökad likvärdighet mellan elever med skilda bakgrunder och olika 

geografisk hemvist, samt att systemen ska vara robusta för konjunkturella 

fluktuationer. Det första förslaget som presenterades grundades i ett återförstatligande 

av finansieringsansvaret, där fördelningsprincipen utgår från olika 

gruppers behov av extra stöd. I det andra förslaget behåller kommunerna 

fullständigt makten över tilldelningen av resurser till skolorna, men staten 

inför restriktioner på hur och i vilken omfattning som resultaten inom varje 

skola får skilja sig åt för elever med olika bakgrunder. Detta kan ses som 

att staten indirekt intervenerar i kommunernas resursfördelningssystem, då 

kommuner som i dag inte fäster någon väsentlig vikt vid elever som kommer 

från mindre gynnsamma studiebakgrunder svårligen kan möta kraven från 

staten utan att förändra premisserna för sina resurstilldelningssystem. 

Vilket av förslagen som är att föredra är naturligtvis en öppen fråga och 

beror sannolikt på vilken tillit man har till kommunernas kunskap och vilja 

att driva skolpolitiken i en för staten önskvärd riktning. En nackdel med 

ett statligt finansieringsansvar är att tilldelningssystemet oundvikligen blir 

trubbigt i den meningen att de olika grupper som anses ha behov av extra 

resurser betraktas som var för sig homogena. Så är naturligtvis inte fallet. 

Exempelvis finns det naturligtvis föräldrar som en svag socioekonomisk 

ställning till trots är engagerade, uppmuntrande och intresserade av sina 

barns skolgång i minst lika hög utsträckning som föräldrar med en hög socioekonomisk 

ställning. En centralstyrd tilldelning som av transparens- och 

tydlighetsskäl inte kan innefatta alltför finkornig data om olika elevers verkliga 

behov, kommer alltid att präglas av att resurstilldelningen inte till fullo 

präglas av likvärdighet. Ett motargument till detta kan dock vara att resurstilldelningen 

sker till skolnivå och att man inom skolan inte låter resurserna 

fördelas exakt efter den tilldelningsprincip som låg bakom tilldelningen för 

varje elev, utan att man inom skolan bättre kan se var behoven finns och 

anpassa resurstilldelningen inom skolan efter detta. 

Kunskapen om lokala förhållanden och behov är alltid ett argument för 

att resurstilldelningen ska ske på en så decentraliserad nivå som möjligt. 

Detta talar för att kommunerna behåller finansieringsansvaret i enlighet 

med det andra förslaget. I den mån kommunerna inte delar statens syn på 

en långtgående likvärdighet och omfördelning inom resurstilldelningssyste- 


34

met, finns det dock alltid mer eller mindre utrymme för kommunerna att 

kringgå det egentliga syftet med restriktionerna som diskuterades i samband 

med presentationen av det andra förslaget. En ytterligare nackdel med detta 

förslag är problemen som uppstår om skolor inte uppfyller de fastlagda kraven 

på resultat. Ska dessa skolor kompenseras med extra resurser för att 

klara av kraven framgent eller ska de straffas på något sätt? Ett trovärdigt 

system skulle förmodligen kräva någon typ av repressalier, men dessa kan 

förstås försvåra skolans möjlighet att uppnå kravet i framtiden. 

Slutligen vill jag nämna en potentiell fara med att driva likvärdighetsambitionerna 

för långt, oavsett typen av finansieringssystem. Om omfördelningen 

mellan elever med olika bakgrund ökar kraftigt minskar sannolikt 

acceptansen för en skattefinansierad skola bland de grupper som förlorar på 

omfördelningen. Detta skulle rimligen öka opinionen för en helt eller delvis 

privatfinansierad skola, för vilket det finns skäl att befara att likvärdigheten 

skulle vara betydligt lägre i jämförelse med dagens situation. 


Referenser 

Ahlin, Å, Mörk, E (2007) “Effects of decentralization on school resources: Sweden 1989- 

2002”, Working Paper 2007:9, Nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet. 

Björklund, A, Edin, P-A, Fredriksson, P, Krueger, A B (2003) ”Den svenska skolan – effektiv 

och jämlik?, Välfärdspolitiska rådets rapport 2003, SNS Förlag. 

Björklund, A, Clark, M A, Edin, P-A, Fredriksson, P, Krueger, A B (2005) The Market Comes 

to Education in Sweden”, Russell Sage Foundation. 

Du Rietz, L, Lundgren, U P, Wennås, O (1987) “Ansvarsfördelning och styrning på 

skolområdet”, Departementsserien (DsU) 1987:1, Stockholm: Utbildningsdepartementet. 

Ericson, U, Fall, J, Morin, A (2001) ”Den svenska skolan – ger mer resurser bättre resultat?”, 

Svenskt Näringsliv. 

Grosin, L (1999) ”Principals in Effective Schools”, revised paper first presented at the 12th 

International Congress for School Effectiveness and Improvement, San Antonio Texas, USA, 

3rd -6th January, 1999. 

Grosin, L, McNamara, P (2001) “Bedömningsinstrument för skolklimat”, http://www.mdh.se/ 

isb/pedagogik/personal/peter_mcn/sv1.html. 

Gustafsson, J-E, Myrberg, E (2002) ”Ekonomiska resursers betydelse för pedagogiska 

resultat – en kunskapsöversikt”, Stockholm: Statens Skolverk. 

Hanushek (1986) ”The Economics of Schooling: Production and Efficiency in Public 

Schools”, Journal of Economics Literature 24(3), s. 1141-1177. 

Heckman, J, Krueger, A (2003) ”Inequality in America – What Role for Human Capital 

Policies?”, MIT Press. 

Lunds kommun (2005) “Utbildningspolitiskt program för Lunds kommun 2005”, 

Centrala skolkansliet, Lunds kommun. 

Lunds kommun (2006) ”Ekonomi- och verksamhetsplan 2006-2008 med budget 2006”, 

Kommunkontoret, Lunds kommun. 

Lärarnas Riksförbund (2000) “En skola för alla? På jakt efter det nationella uppdraget 

– Lärarnas Riksförbund granskar den svenska skolan”, Wahlström & Widstrand. 

Murname, R, Levy, F (1996) ”Evidence From 15 Schools in Austin, Texas, in Burtless, G 

”Does Money Matter?, Washington D.C., Brookings Institution. 


36

Nacka kommun (2007a) “Förskole- och grundskolenämndens årsbokslut, 2006”, 

Dnr FGN 2005/101, Nacka kommun. 

Nacka kommun (2007b) ” Gymnasie- och vuxenutbildningsnämndens årsbokslut, 2006”, 

Dnr GVN 2005/56, Nacka kommun. 

OECD (1998) “Education at a Glance. OECD Indicators 1998”, Paris: OECD, Centre for 

Educational Research and Innovation. 

Regeringens proposition (2003/04:155) ”Ändringar i det kommunala utjämningssystemet”. 

Sacerdote, B (2001) ”Peer Effect with Random Assignment: Results for Dartmouth 

Roommates”, Quarterly Journal of Economics, volume 116. 

Saco (2006) ”Ny kurs för gymnasiet och högskolan”, Gunnar Wetterberg, Saco. 

Sandström (2002) ”En riktig skolpeng”, Reforminstitutet. 

Skolverket (1996a) ”Likvärdighet – ett delat ansvar”, Rapport 110, Stockholm: Statens 

Skolverk. 

Skolverket (1996b) ”Varför kostar elever olika? – En analys av skillnader i kommunernas 

kostnader för grundskolan”, Dnr: 94:2147, Stockholm: Statens Skolverk. 

Skolverket (1999) ”Samband mellan resurser och resultat – En studie av landets grundskolor 

med elever i årskurs 9”, Beställningsnummer 99:494, Stockholm: Statens Skolverk. 

Skolverket (2002) ”Ekonomiska resursers betydelse för pedagogiska resultat”, Skolverkets 

monografiserie, Stockholm: Statens Skolverk. 

Skolverket (2003a) ”Valfrihet och dess effekter inom skolområdet”, Rapport 230, Stockholm: 

Statens Skolverk. 

Skolverket (2003b) ”Hur förbättra både kvalitet och likvärdighet? – Slutsatser från PISA 

2000”, Stockholm: Statens Skolverk. 

Skolverket (2004a) ”Skolans roll för elevers kunskaper och demokrati – En fördjupad analys 

av Ung i demokratin-studien”, Stockholm: Statens Skolverk. 

Skolverket (2004b) ”Förskola i brytningstid”, Rapport 239, Stockholm: Statens Skolverk 

Skolverket (2004c) ”PISA 2003: Svenska femtonåringars kunskaper och attityder i ett 

internationellt perspektiv – resultaten i koncentrat”, Sammanfattning av Rapport 254, 

Stockholm: Statens Skolverk. 

Skolverket (2004d) ”TIMSS 2003 – Svenska elevers kunskaper i matematik och 

naturvetenskap i årskurs 8 i ett internationellt perspektiv”, Rapport 255, Stockholm: Statens 

Skolverk. 


Skolverket (2004e) ”Mer kunskap för pengarna – En analys av resurser och resultat i 

grundskolan”, Stockholm: Statens Skolverk. 

Skolverket (2005a) ”Att mäta skolors relativa effektivitet – En modellanalys baserad på 

resurser och resultat”, Stockholm: Statens Skolverk. 

Skolverket (2005b) ”Elever med utländsk bakgrund – en sammanfattande bild”, 

Beställningsnummer 05:897, Stockholm: Statens Skolverk. 

Skolverket (2006a) ”Vad händer med likvärdigheten i svensk skola?”, Rapport 275, 

Stockholm: Statens Skolverk. 

Skolverket (2006b) ”Skolverkets lägesbedömning 2006”, Rapport 288, Stockholm: Statens 

Skolverk. 

Stockhoms stad (2004) ”Översyn av resursfördelningssystem för förskola, grundskola, barn 

med behov av särskilt stöd samt verksamhet för barn och ungdom”, Finansavdelningen, 

Stadsledningskontoret, Stockholm stad. 

Sund, K (2007) ”Estimating Peer Effects in Swedish High School using School, Teacher, and 

Student Fixed-Effects”, Stockholms universitet, opublicerat. 

Szulkin, R (2005) ”Hur stora är chanserna till en utbildningskarriär?”, sid. 121-144 i Molander, 

P, Stigmark, K (red.), ”Självstyre, likvärdighet, effektivitet: Målkonflikt i den offentliga sektorn”. 

Stockholm: Riksbankens Jubileumsfond & Gidlunds förlag. 

Szulkin, R (2006) ”Den etniska omgivningen och skolresultat: en analys av elever i 

grundskolan 1998 och 1999”, Working Paper 4. 

Tinghög, G (2004) ”Konsekvenser av förändringar i det kommunala statsbidrags- och 

utjämningssystemet”, Magisteruppsats Lunds universitet, http://www.uppsatser.se/uppsats_c/ 

cdf37aa2c5.php. 

Umeå kommun (2004) ”Ny resursfördelningsmodell för för- och grundskolan”, För- och 

grundskoleförvaltningen, Umeå kommun. 

Utbildnings- och kulturdepartementet (2006) ”Likvärdighet i utbildningen”, Utbildnings- och 

kulturdepartementets skriftserie, Rapport 9. 

Zimmerman, D (2003) ”Peer Effects in Academic Outcomes: Evidence from a Natural 

Experiment”, The Review of Economics and Statistics, 85(1), 9-23. 


38


www.lr.se 

Form: Tagg, Stockholm Tryck: Modintryckoffset, 2008-11 Upplaga: 500 ex

Skolans finansiering ur ett likvärdighetsperspektiv - Lärarnas ...

Create successful ePaper yourself

Delete template?

Save as template?