28.09.2013 Views

Skolans finansiering ur ett likvärdighetsperspektiv - Lärarnas ...

Skolans finansiering ur ett likvärdighetsperspektiv - Lärarnas ...

Skolans finansiering ur ett likvärdighetsperspektiv - Lärarnas ...

SHOW MORE
SHOW LESS

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.

En rapportserie om skolans likvärdighet från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund<br />

<strong>Skolans</strong> <strong>finansiering</strong> <strong>ur</strong> <strong>ett</strong><br />

<strong>likvärdighetsperspektiv</strong>


<strong>Skolans</strong> <strong>finansiering</strong> <strong>ur</strong> <strong>ett</strong><br />

<strong>likvärdighetsperspektiv</strong><br />

En rapportserie om skolans likvärdighet<br />

Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund


Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund<br />

2


Förord<br />

Utbildningsreformerna som genomfördes på 1990-talet innebar stora förändringar<br />

inom skolområdet. Kommunerna övertog det huvudsakliga ansvaret<br />

för <strong>finansiering</strong> och styrning av undervisningen inom de olika skolformerna.<br />

Vidare minskade de öronmärkta pengarna till skolorna drastiskt,<br />

varför utrymmet för skillnader mellan landets kommuner avseende utgifter<br />

till för-, grund- och gymnasieskolan ökade markant.<br />

Det finns oroande tecken på att likvärdigheten i skolan minskat efter<br />

1990-talets reformer och att d<strong>ett</strong>a delvis kan kopplas till h<strong>ur</strong> kommunernas<br />

olika res<strong>ur</strong>sfördelningsmodeller fungerar. D<strong>ett</strong>a skulle i sådana fall utgöra<br />

<strong>ett</strong> hot mot den nationella likvärdigheten, som är en av de grundprinciper<br />

som Sveriges utbildningssystem vilar på.<br />

Föreliggande rapport avser att ge en bild av h<strong>ur</strong> kommunernas olika res<strong>ur</strong>sfördelningssystem<br />

fungerar, såväl mellan som inom de olika skolformerna<br />

för-, grund- och gymnasieskola. Denna översyn, som inbegriper både en<br />

litterat<strong>ur</strong>översikt för den aktuella forskningen på området och några fallstudier,<br />

ligger sedan till grund för en diskussion om alternativa res<strong>ur</strong>sfördelningsmodeller.<br />

Tidigare förslag presenteras och analyseras tillsammans med<br />

rapportförfattarens egna alternativ. Utgångspunkten för denna analys är h<strong>ur</strong><br />

väl de olika systemen överensstämmer med målet om nationell likvärdighet<br />

inom skolområdet samt i vilken utsträckning de är okänsliga för konjunkt<strong>ur</strong>ella<br />

svängningar.<br />

Rapporten är skriven av Camilo von Greiff, filosofie doktor i nationalekonomi<br />

från Stockholms universitet, numera anställd på Globaliseringsrådet.<br />

<strong>Lärarnas</strong> Riksförbund äger rättigheterna till rapporten.<br />

Stockholm i december 2008<br />

Camilo von Greiff<br />

3 Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund


Innehåll<br />

1. Inledning 5<br />

2. Den nationella likvärdigheten efter reformperioden 8<br />

3. Fallstudier 11<br />

3.1 Lunds kommun 11<br />

3.2 Nacka kommun 12<br />

3.3 Stockholms stad 14<br />

3.4 Sundsvalls kommun 15<br />

3.5 Umeå kommun 15<br />

3.6 Värmdö kommun 17<br />

4. Alternativ till dagens res<strong>ur</strong>sfördelningssystem 21<br />

4.1 Tidigare förslag 21<br />

4.2 Principer för framtida res<strong>ur</strong>sfördelningssystem 24<br />

4.3 Statligt <strong>finansiering</strong>sansvar 28<br />

4.4 Kommunalt <strong>finansiering</strong>sansvar 30<br />

4.5 Kohortneutralitet 32<br />

5. Sammanfattning och avslutande diskussion 34<br />

Referenser 36<br />

Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund<br />

4


1. Inledning<br />

Utbildningssystemet förändrades radikalt i början av 1990-talet i och med den<br />

decentraliseringsvåg som sköljde över utbildningspolitiken från både vänster<br />

och höger under denna period. År 1990, då Socialdemokraterna fortfarande<br />

var i regeringsställning, skedde den första stora förändringen när skolan<br />

kommunaliserades. Kommunerna fick då det fulla <strong>finansiering</strong>sansvaret för<br />

grund- och gymnasieskolan. 1 Samtidigt minskade de öronmärkta pengarna<br />

till skolan gradvis för att 1993 försvinna helt under den nya borgerliga regeringen.<br />

Resultatet av dessa förändringar blev att möjligheten för skillnader<br />

mellan kommuner i res<strong>ur</strong>ser till utbildningssektorn ökade betänkligt.<br />

År 1992 infördes valfrihet i skolan. Denna reform möjliggjorde för föräldrar<br />

att i mån av plats fritt välja bland de kommunala skolorna i kommunen<br />

till sina barn. Det ska dock sägas att närhetsprincipen då och än i dag är den<br />

huvudsakliga vägen för elevernas allokering till olika skolor. År 2000 införde<br />

dock Stockholms stad betygsintagning till sina gymnasieskolor, vilket vållat<br />

stor debatt inom utbildningspolitiken. Samma år som valfrihetens införande<br />

ålades kommunerna att finansiera privat drivna skolor, så kallade friskolor.<br />

Tio år senare gick nästan sex procent av eleverna i grund- och gymnasieskolan<br />

i en friskola och andelen har sedan dess fortsatt att öka.<br />

En annan reform som genomdrevs under denna period var decentralisering<br />

av ansvaret för löneförhandlingar till skolnivån, som genomfördes 1995.<br />

D<strong>ett</strong>a ökade möjligheterna för en mer differentierad lönesättning inom skolan<br />

men framför allt mellan skolor i olika delar av landet. I samband med<br />

alla dessa reformer övergick styrningen av skolan till att bli målorienterad.<br />

Samtidigt ökade kommunernas ansvar att själva utvärdera h<strong>ur</strong>uvida de uppnått<br />

dessa, av staten, uppsatta mål.<br />

Under samma tidsperiod som reformerna genomfördes undergick det<br />

kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet kontinuerliga förändringar<br />

som påverkade den kommunala verksamheten, se Tinghög (2004) för<br />

en genomgång av dessa och Regeringens proposition (2003) för dess nuvarande<br />

utformning. För utförligare presentationer av 1990-talets reformer, se<br />

exempelvis Björklund med flera (2005) och Ahlin och Mörk (2007).<br />

De reformer som beskrivs ovan försköt betydande makt och ansvar till<br />

kommunal nivå och har därför allt sedan dess införande skapat livlig debatt,<br />

inte bara inom skolvärlden utan även i den bredare politiska debatten.<br />

1) För en presentation av <strong>finansiering</strong>ssystemet före kommunaliseringen, se Björklund m.fl. (2005) och Du Rietz m.fl.<br />

(1987).<br />

5 Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund


D<strong>ett</strong>a torde inte vara alltför förvånande mot bakgrund av omfattningen av<br />

förändringarna inom <strong>ett</strong> så samhälleligt betydelsefullt område som skolan<br />

och utbildningssektorn i stort utgör. OECD (1998) beskriver Sveriges skolsektor<br />

som <strong>ett</strong> av de mest centraliserade i världen före reformerna och <strong>ett</strong> av<br />

de mest decentraliserade i världen efter desamma. Dessutom har trenden i<br />

skolsektorn under samma period gått mot ökad centralisering i många länder,<br />

inte minst i USA. Ahlin och Mörk (2007) anger att den bakomliggande<br />

orsaken i USAs fall är en uppfattning om att <strong>ett</strong> centraliserat system är en<br />

starkare garant mot ojämlikhet 2 än <strong>ett</strong> decentraliserat system. De huvudsakliga<br />

argumenten för decentralisering i Sverige och andra länder inkluderar<br />

en högre effektivitet, ökad mångfald och uppfinningsrikedom, se Ahlin och<br />

Mörk (2007) för olika argument för och emot decentralisering.<br />

En viktig invändning mot decentralisering i den svenska debatten har<br />

varit konsekvenserna för den nationella likvärdigheten, som är fokus för<br />

denna rapport. Farhågorna har bestått i att den decentraliserade beslutsfattningen<br />

kommer att leda till stora skillnader i utbildningen runt om i landet<br />

och därmed en minskad likvärdighet. Begreppet likvärdighet är en diffus<br />

och mångfac<strong>ett</strong>erad term som används relativt godtyckligt i den skolpolitiska<br />

debatten. Dess <strong>ur</strong>sprung är den text i skollagen, 1 kap. 2§ om utbildning för<br />

barn och ungdomar samt 1 kap. 9§ om utbildning för vuxna, som säger att<br />

”Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet”.<br />

I Skolverket (1996a) diskuteras begreppet utförligt och tolkas som att<br />

”Likvärdig utbildning innebär inte likformig i betydelsen likadan. Tvärtom skall det,<br />

inom de ramar statsmakterna ger finnas utrymme för organisation och anpassning<br />

av undervisningen till behov hos olika elever och vid olika skolor”. Se Skolverket<br />

(1996a) samt Skolverket (2006a) för vidare diskussion om begreppets innebörd<br />

och olika tolkningar. Dess betydelse i denna rapport är, i enlighet med<br />

direktiven för utredningen, skillnader i måluppfyllelse mellan olika elever<br />

med olika bakgrund och geografisk hemvist. En inskränkning med studien,<br />

som delas med all övrig litterat<strong>ur</strong> inom samma område, är att de mått på<br />

måluppfyllelse som används enbart inkluderar betyg och nationella prov.<br />

Som framgår av skollagen 3 är målen för skolan betydligt bredare än mätbara<br />

resultat. I själva verket är de viktigaste målen att skolan formar eleverna<br />

till demokratiska, ansvarstagande och toleranta medborgare. Skolverket<br />

(2003a) kommer dock fram till att elever som är framgångsrika vad gäller<br />

mätbara resultat även har värderingar i enlighet med läroplanens intentioner.<br />

Dessutom finner Skolverket (2004a) att kunskapsmässig måluppfyllelse<br />

samvarierar med värdegrund. Dessa resultat ger vid handen att likvärdighet<br />

i mätbara resultat kan vara korrelerat med likvärdighet i läroplanens ”mju-<br />

2) Den engelska termen ”inequalities” används.<br />

3) Se exempelvis Skolverket (2006a).<br />

Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund<br />

6


kare” mål som är svårare att mäta. D<strong>ett</strong>a skulle i sådana fall vara <strong>ett</strong> argument<br />

för att betyg och resultat på nationella prov kan tjäna som relativt goda approximationer<br />

till måluppfyllelse i dess vidare mening.<br />

Utöver <strong>finansiering</strong>ssystemets påverkan på likvärdigheten fokuseras dessutom<br />

i denna studie på dess konjunkt<strong>ur</strong>känslighet. 1990-talets första hälft<br />

är belysande för h<strong>ur</strong> skolsektorn dränerades på res<strong>ur</strong>ser i och med kraftigt<br />

minskade statsbidrag som följde av den ekonomiska krisen som rådde då. I<br />

takt med den ekonomiska återhämtningen har dock kommunernas ekonomi<br />

förbättrats. Givet att res<strong>ur</strong>ser är betydelsefulla för elevernas studieprestationer,<br />

är det olyckligt om dessa ska vara avhängiga det rådande ekonomiska<br />

läget i landet och/eller kommunerna. En total konjunkt<strong>ur</strong>okänslighet skulle<br />

kräva en typ av nationell buffertfond, varifrån skolres<strong>ur</strong>ser fördelades med<br />

<strong>ett</strong> årligt påslag som motsvarade den genomsnittliga tillväxttakten. En mindre<br />

ambitiös ansats vore att res<strong>ur</strong>serna hade varit konjunkt<strong>ur</strong>okänsliga inom<br />

varje kohort, det vill säga att res<strong>ur</strong>stilldelningen speglade den nationella<br />

ekonomiska utvecklingen, men att den var nationellt likvärdig. I och med<br />

det långt drivna kommunala utjämningssystemet 4 kan dagens system karakteriseras<br />

som relativt konjunkt<strong>ur</strong>okänsligt med den mindre ambitiösa tolkningen.<br />

Dessa likvärdighets- och konjunkt<strong>ur</strong>känslighetsaspekter är centrala<br />

för resterande delen av rapporten.<br />

Har då den nationella likvärdigheten de facto försämrats efter reformerna?<br />

Vilken roll har i så fall decentraliseringen av <strong>finansiering</strong>sansvaret till<br />

kommunerna spelat? Dessa frågor tas upp i nästa kapitel. I kapitel 3 görs<br />

sedan en fallstudie där några kommuners <strong>finansiering</strong>ssystem redovisas<br />

överskådligt. Kapitel 4 diskuterar existerande förslag till förändringar i <strong>finansiering</strong>ssystemet<br />

och redogör för nya alternativ och dess konsekvenser<br />

för likvärdighet och konjunkt<strong>ur</strong>känslighet. I kapitel 5 sammanfattar jag rapportens<br />

slutsatser och för en avslutande diskussion.<br />

4) Se Tinghög (2004) för en översyn.<br />

7 Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund


2. Den nationella likvärdigheten<br />

efter reformperioden<br />

D<strong>ett</strong>a kapitel utvärderar utvecklingen av likvärdigheten efter 1990-talets reformperiod.<br />

Som <strong>ett</strong> ramverk för översynen bör man beakta genom vilka kanaler<br />

likvärdigheten potentiellt har kunnat påverkas av de olika reformerna.<br />

Först och främst bör påpekas att kommunaliseringen inte enbart ökade kommunernas<br />

makt över skolans <strong>finansiering</strong>. Även utrymmet för pedagogisk<br />

och organisatorisk mångfald ökade markant. Skolverket (2005a) finner en<br />

relativt stor spridning i svenska skolors effektivitet, i termer av förhållandet<br />

mellan kostnader och elevers studieresultat, även då hänsyn tagits till elevsammansättningen<br />

och strukt<strong>ur</strong>ella kostnadsskillnader. Enligt denna studie<br />

skulle de observerade skolorna kunna förbättra sina resultat med i genomsnitt<br />

åtta procent med oförändrad lärartäthet och elevsammansättning. Dessa<br />

förbättringar torde stå att finna i förbättrad organisation och pedagogik.<br />

Sådana faktorer har visat sig vara av stor betydelse för elevers prestationer,<br />

se exempelvis M<strong>ur</strong>name och Levy (1996), Grosin (1999), Grosin och McNamara<br />

(2001) och Sandström (2002).<br />

D<strong>ett</strong>a innebär att <strong>ett</strong> likvärdigt <strong>finansiering</strong>ssystem inte garanterar att<br />

elevernas studieprestationer blir likvärdiga, eftersom skolorna skiljer sig åt<br />

även i pedagogik och organisation. I den mån den nationella likvärdigheten<br />

försämrats i Sverige behöver d<strong>ett</strong>a alltså inte vara resultatet av <strong>ett</strong> <strong>finansiering</strong>ssystem<br />

som inte borgar för nationell likvärdighet. Det skulle i stället<br />

kunna vara <strong>ett</strong> resultat av en ökad pl<strong>ur</strong>alism i skolors och kommuners organisation<br />

och pedagogik, där vissa arbetsmetoder varit framgångsrikare än<br />

andra. I princip finns till och med möjligheten att <strong>ett</strong> mer likvärdigt <strong>finansiering</strong>ssystem<br />

försämrar likvärdigheten i studieresultat om de skolor/kommuner<br />

som förlorar res<strong>ur</strong>ser på <strong>ett</strong> likvärdigare <strong>finansiering</strong>ssystem även är<br />

de som drivs med låg effektivitet samt svag organisation och pedagogik. Om<br />

eleverna i dessa skolor/kommuner redan i dag presterar svagt, finns det anledning<br />

att tro att deras resultat utan förändringar utöver de i <strong>finansiering</strong>ssystemet<br />

skulle försämras ytterligare, varpå en större spridning i prestationer<br />

nationellt s<strong>ett</strong> skulle kunna bli fallet. Föreliggande studie fokuserar dock<br />

enbart på h<strong>ur</strong> likvärdigheten kan påverkas med hjälp av <strong>finansiering</strong>ssystemets<br />

utformning. 5<br />

Har då likvärdigheten i <strong>finansiering</strong>ssystemet ändrats alls efter decentraliseringen?<br />

Frågan är befogad då det finns teoretiska argument både för och<br />

5) I avsnitt 4.4 diskuteras dock <strong>ett</strong> förslag där <strong>finansiering</strong>ssystemet enbart påverkas indirekt genom starkare styrmedel<br />

från statens sida.<br />

Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund<br />

8


emot att decentralisering skulle öka skillnaderna i h<strong>ur</strong> olika kommuner väljer<br />

att fördela sina res<strong>ur</strong>ser. Å ena sidan är friheten större att allokera res<strong>ur</strong>ser<br />

på olika områden, men å andra sidan kommer ansvar att utkrävas av kommunen<br />

för skolornas utveckling, så kommunerna vill inte avvika för mycket<br />

från andra kommuner. 6 Forskningsstudier ger olika svar härvidlag. Björklund<br />

med flera (2003) finner att spridningen i res<strong>ur</strong>ser mellan kommuner<br />

ökat trendmässigt sedan 1994 och att d<strong>ett</strong>a samband drivs av spridningen<br />

mellan de kommuner som avsätter förhållandevis små res<strong>ur</strong>ser till grundskolan.<br />

Skolverket (2004b) ser ökade skillnader i storleken på barngrupperna<br />

på förskolan mellan kommuner, vilket bekräftas i Skolverket (2006b).<br />

Även Sandström (2002) ser tecken på ökade skillnader i och med att fördelningen<br />

mellan grund- och extrares<strong>ur</strong>ser varierar i kommunernas skolbudgetar.<br />

Ahlin och Mörk (2007) redogör för internationella studier som får<br />

liknande resultat. De själva finner dock att variationen i res<strong>ur</strong>ser, mätt som<br />

lärare–elev–ratios, minskat mellan 1989 och 2002 och att motsvarande resultat<br />

när res<strong>ur</strong>serna i stället mätts som utgifter per elev, är att ingen förändring<br />

sk<strong>ett</strong>. En möjlig förklaring till d<strong>ett</strong>a är, enligt författarna, att res<strong>ur</strong>sspridningen<br />

i stället sk<strong>ett</strong> inom kommunerna, det vill säga mellan olika skolor i samma<br />

kommun. D<strong>ett</strong>a kan vara fallet då den totala skolbudgeten inte skiljer sig åt<br />

nämnvärt kommuner emellan, samtidigt som budgeten för extra res<strong>ur</strong>ser,<br />

som ska tillfalla barn och elever i särskilda behov och med försvårande bakgrunder<br />

varierar mellan kommuner pga. olika preferenser och insikten i<br />

vilka behov som finns. Trots de i viss mån motstridiga forskningsresultaten<br />

tyder mycket på att det finns anledning till oro kring utvecklingen av likvärdigheten<br />

i <strong>finansiering</strong>en till, och inom, de olika skolformerna.<br />

D<strong>ett</strong>a är emellertid <strong>ett</strong> problem endast om res<strong>ur</strong>ser till skolan har en inverkan<br />

på elevernas prestationer. Som nämnts ovan finns det andra betydelsefulla<br />

faktorer som är viktiga för elevernas prestationer. Forskningsresultaten<br />

kring h<strong>ur</strong>uvida res<strong>ur</strong>ser påverkar prestationer har s<strong>ett</strong> en omsvängning<br />

det senaste decenniet. Länge spretade resultaten åt olika håll och ingen<br />

konsensus rådde på området, se Björklund med flera (2003) och Skolverket<br />

(2002) för litterat<strong>ur</strong>översikter. Det senaste decenniet har dock allt fler studier<br />

funnit, med hjälpa av bättre data och förfinade ekonometriska metoder,<br />

att res<strong>ur</strong>ser de facto är betydelsefullt och att d<strong>ett</strong>a samband tycks vara starkast<br />

för elever med svag 7 bakgrund, se Gustafsson och Myrberg (2002) och<br />

Björklund med flera (2003) för en litterat<strong>ur</strong>översyn. Björklund med flera<br />

(2003) går dessutom <strong>ett</strong> steg längre och visar att variationen i studieresultat<br />

mellan kommuner samvarierar med variationen i res<strong>ur</strong>ser mellan kommu-<br />

6) Ahlin och Mörk (2007).<br />

7) Med svag menas här en bakgrund som i genomsnitt påverkar studieresultaten negativt. Dessa är i regel låg socioekonomisk<br />

bakgrund samt invandrarbakgrund, se exempelvis Hanushek (1986), Skolverket (1999), Skolverket (2005b) och<br />

Skolverket (2006a).<br />

9 Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund


nerna. Decentraliseringen av <strong>finansiering</strong>sansvaret kan därför på goda grunder<br />

sägas ha haft negativa konsekvenser för den nationella likvärdigheten.<br />

Variationen i studieresultat kan ses som en indikator på likvärdigheten i<br />

skolan. Denna variation har ökat sedan decentraliseringen, se exempelvis<br />

Skolverket (2003a) och Skolverket (2006a). Dessa rapporter utgår dock inte<br />

från vilken specifik roll decentraliseringen av <strong>finansiering</strong>en haft på likvärdigheten.<br />

Den förra är en kvalitativ studie som specifikt undersöker valfrihetsreformens<br />

effekt på likvärdigheten och den senare undersöker vilken<br />

effekt de samlade reformerna haft på densamma. Det bör dock påpekas att<br />

oavs<strong>ett</strong> om det främst vore andra reformer än själva <strong>finansiering</strong>sreformen<br />

som påverkat likvärdigheten negativt, så kan nat<strong>ur</strong>ligtvis <strong>ett</strong> förändrat <strong>finansiering</strong>ssystem<br />

potentiellt förbättra likvärdigheten.<br />

I Skolverket (2006a) används såväl internationell data på resultat på nationella<br />

prov som data för slutbetyg i grundskolan i Sverige. De internationella<br />

studierna är IEA Reading Literacy 1991 och 2001, PISA (för åren 2000 och<br />

2003) 8 och TIMSS (för åren 1995 och 2003) 9 . Bland slutsatserna i Skolverket<br />

(2006a), som således baseras på resultaten i de internationella studierna<br />

samt en egen studie om förändringen i variationen i svenska elevers meritvärde<br />

i årsk<strong>ur</strong>s 9, framgår att den totala spridningen i elevresultat ökat<br />

mellan 1998 och 2004. Det är dock oklart vilken roll det nya betygssystemet<br />

spelat i denna förändring och följaktligen i vilken omfattning kunskapsspridningen<br />

de facto ökat. Vidare har variationen mellan skolor ökat under<br />

samma tidsperiod, vilket rimligen inte kan ha påverkats av införandet av det<br />

nya betygssystemet.<br />

Andra intressanta resultat är att skolsegregationen med avseende på socioekonomisk<br />

bakgrund ökat kraftigt till skillnad från den med avseende<br />

på migrationsbakgrund, samt att skolsegregationens effekter på skolnivå, så<br />

kallade kontexteffekter 10 , ökat under samma period både med avseende på<br />

socioekonomisk bakgrund och migrationsbakgrund. I den mån kontexteffekter<br />

existerar, vilket det finns kraftigt stöd för i forskningslitterat<strong>ur</strong>en på<br />

området 11 , utgör dessa resultat oroande tecken på försämrad likvärdighet<br />

i det svenska skolsystemet. Med en mer ambitiös tolkning av likvärdighetsbegreppet,<br />

som bland annat används i flera skolverksrapporter och i den<br />

allmänna debatten, utgör dessutom både resultat- och elevsammansättningsmässig<br />

skolsegregation i sig <strong>ett</strong> hinder för likvärdigheten. En ökad skolsegregation<br />

kan därför med det synsättet sägas leda till en minskad likvärdighet,<br />

oavs<strong>ett</strong> kontexteffekternas storlek.<br />

8) Se Skolverket (2004c) för de resultat som refereras till i denna studie för år 2003 och jämförelser med år 2000.<br />

9) Se Skolverket (2004d) för de resultat som refereras till i denna studie för år 2003 och jämförelser med år 1995.<br />

10) Avser den engelska termen ”peer effects”.<br />

11) Se utöver den refererade skolverksrapporten exempelvis Sacerdote (2001), Zimmerman (2003) och Szulkin (2006) för<br />

en översikt av litterat<strong>ur</strong>en.<br />

Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund<br />

10


3. Fallstudier<br />

I d<strong>ett</strong>a kapitel görs en fallstudie för några av landets kommuner. Deras <strong>finansiering</strong>ssystem<br />

till för-, grund- samt gymnasieskolan belyses. De exempel<br />

som redovisas kan nat<strong>ur</strong>ligtvis inte göra anspråk på att vara representerande<br />

för landets samtliga kommuner. Inte heller är var och en av fallstudierna<br />

kompl<strong>ett</strong>a i meningen att <strong>finansiering</strong>en till samtliga skolformer har kunnat<br />

kartläggas 12 . En mer kompl<strong>ett</strong> översyn över kommunernas olika res<strong>ur</strong>sfördelningssystem<br />

pågår hos Skolverket, men väntas inte finnas tillgänglig förrän<br />

tidigast vid årsskiftet 2007/2008. Trots dessa bristfälligheter i fallstudierna<br />

bidrar de med intressant information om h<strong>ur</strong> res<strong>ur</strong>sfördelningssystemen<br />

kan fungera runt om i landet. Nedan följer några kommunexempel med en<br />

kortfattad beskrivning av res<strong>ur</strong>sfördelningssystemet och en diskussion omkring<br />

detsamma.<br />

3.1 Lunds kommun 13<br />

Lunds kommun utmärker sig genom att flera år i följd nominerats till ”Sveriges<br />

bästa skolkommun”. År 2004 emottog man dessutom förstapriset för<br />

utmärkelsen. Som viktiga faktorer bakom denna framgång ser man ”Väl<br />

anpassade och generösa lokaler i kombination med välutbildade och engagerade<br />

föräldrar och vetgiriga barn/elever. I grunden är det dock alltid<br />

behöriga, aktiva lärare som skapar förutsättningar för elevers goda lärande.<br />

Kvalificerad kompetensutveckling och forskning inom förskolan och skolan<br />

är därför nyckelfaktorer när det gäller att försvara dagens goda resultat.”<br />

(Lunds kommun, 2005). Res<strong>ur</strong>sfördelningsmodellen till för- och grundskolan<br />

i Lunds kommun är uppbyggd på samma sätt och har varit i bruk sedan<br />

2002. En basres<strong>ur</strong>s som motsvarar 93,4 procent av de totala res<strong>ur</strong>serna är<br />

lika stor för alla elever oavs<strong>ett</strong> bakgrund. Basres<strong>ur</strong>sen skiljer sig däremot beroende<br />

på vilken ålder eleven har. I förskolan är den som högst för de små<br />

barnen, medan den i grundskolan är högre för de äldre eleverna.<br />

Tilläggsres<strong>ur</strong>sen, som motsvarar resterande 6,6 procent, fördelar sig på<br />

tre variabler. Den första är antal barn med utländskt medborgarskap, norskt<br />

12) Anledningen till d<strong>ett</strong>a är att i flera kommuner ligger ansvaret för för- och grundskolan å enda sidan och gymnasieskolan<br />

å andra sidan hos skilda förvaltningar. Vanligen beslutar kommunstyrelsen om res<strong>ur</strong>stilldelningen till dels en barn- och<br />

ungdomsförvaltning, som i sin t<strong>ur</strong> finansierar för- och grundskola, dels till en vuxenförvaltning som finansierar gymnasieskolan.<br />

Dessa båda förvaltningar har i vissa fall av olika anledningar inte tillhandahållit den efterfrågade informationen<br />

relevant för utredningen.<br />

13) D<strong>ett</strong>a avsnitt är baserat på Lunds kommun (2005), Lunds kommun (2006) samt en intervju 2007-05-24 med Annica<br />

Danielsson, ekonom på Utbildningsförvaltningen i Lunds kommun.<br />

11 Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund


och danskt medborgarskap exkluderat. Denna res<strong>ur</strong>s uppgår till 3,3 procent<br />

av de totala res<strong>ur</strong>serna, vilket per barn motsvarar ungefär storleken på basres<strong>ur</strong>sen.<br />

Tilldelningen för en elev i denna kategori är således ungefär dubbelt<br />

så stor som för en elev utan utländskt medborgarskap. Den andra bakgrundsfaktorn<br />

är andel barn med föräldrar som enbart har förgymnasial utbildning.<br />

Denna res<strong>ur</strong>s är 2,2 procent av de totala res<strong>ur</strong>serna, vilket per barn motsvarar<br />

ungefär 2 procent av en basres<strong>ur</strong>s. Att denna faktor utslaget per barn blir så<br />

pass mycket mindre än faktorn för utländsk bakgrund beror nat<strong>ur</strong>ligtvis på<br />

att antalet barn som tillhör denna kategori är betydligt större än antalet i den<br />

första kategorin. Den sista faktorn är antal hushåll med barn som berörs av socialnämndens<br />

insatser riktade mot barn och vuxna. Denna res<strong>ur</strong>s motsvarar<br />

1,1 procent och cirka en tredjedels basres<strong>ur</strong>s utslaget per barn.<br />

Det är viktigt att poängtera att res<strong>ur</strong>serna som räknas ut per individ inte<br />

följer individen strikt till den skola hon och hennes föräldrar valt. I stället<br />

utgör de schablonbelopp som avgör h<strong>ur</strong> mycket res<strong>ur</strong>ser var och en av de tre<br />

barn- och skolnämnderna får sig tilldelat. Varje barn- och skolnämnd avgör<br />

sedan h<strong>ur</strong> res<strong>ur</strong>serna ska tilldelas inom de för- och grundskolor som ingår<br />

i respektive nämnds ansvarsområde. Dessa nämnder åtnjuter därmed stor<br />

frihet i res<strong>ur</strong>stilldelningen och kan till och med överföra res<strong>ur</strong>ser mellan<br />

skolformerna. Exempelvis kan en del av de totala res<strong>ur</strong>serna som man blivit<br />

tilldelade för elever i grundskolan spenderas på förskolan. Hänsyn måste<br />

dock tas till de kommunövergripande mål som kommunfullmäktige har fastställt<br />

för de olika verksamheterna.<br />

För gymnasieskolan tillämpar Lunds kommun en kompensatorisk res<strong>ur</strong>smodell<br />

som utgår från en extrares<strong>ur</strong>s beroende på antalet barn som gått ut<br />

nionde klass med <strong>ett</strong> meritvärde lägre än 200 poäng. Denna res<strong>ur</strong>s utgör<br />

dock enbart några enstaka procent av basres<strong>ur</strong>sen som är lika stor för alla<br />

elever inom samma program.<br />

3.2 Nacka kommun 14<br />

Res<strong>ur</strong>sfördelningssystemet för Nacka kommuns för- och grundskolor är präglat<br />

av <strong>ett</strong> skolpengstänkande och har varit relativt oförändrat sedan 1992. En<br />

viktig bidragande orsak till d<strong>ett</strong>a har varit den stabila politiska (borgerliga)<br />

majoriteten, som borgat för kontinuerlighet i fråga om res<strong>ur</strong>sfördelningssystemets<br />

utformning. En budgeterad summa, så kallad checkram som är olika<br />

för de olika skolformerna, följer individen till den skola hon väljer att gå<br />

i. För att kompensera skolor med en försvårande elevsammansättning som<br />

kräver extra res<strong>ur</strong>ser, finns utöver checkramen en likvärdighetsgarantipott,<br />

14) D<strong>ett</strong>a avsnitt är baserat på Nacka kommun (2007a), Nacka kommun (2007b) samt en intervju 2007-02-19 med Birgitta<br />

Valham, Marianne Björkén och Eva Ekvall, samtliga representanter för Lärarförbundet i Nacka kommun.<br />

Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund<br />

12


som fördelas olika på elever i de olika skolformerna. Denna res<strong>ur</strong>s är baserad<br />

på elever med föräldrar utan eftergymnasial utbildning, andelen elever med<br />

utländsk bakgrund samt kön. För år 2006 var denna extrares<strong>ur</strong>s ungefär en<br />

tiondel av de totala res<strong>ur</strong>serna för för- och grundskoleverksamhet. För gymnasieskolan<br />

var den kompensatoriska res<strong>ur</strong>sens andel ännu mindre.<br />

De nämnda bakgrundsfaktorer som extrares<strong>ur</strong>sen baseras på sammanfaller<br />

med de som finns i SALSA, som är <strong>ett</strong> analysverktyg framtaget av Skolverket<br />

i syfte att uppmuntra och underlätta skoljämförelser avseende studieprestationer.<br />

SALSA tillhandahåller både meritvärden och andelen elever<br />

med minst betyget godkänt i kärnämnena på skol- och kommunnivå samt<br />

motsvarande värden på samma nivåer, som tar hänsyn till de bakgrundsfaktorer<br />

som samvarierar med elevers studieresultat. Dessa är elever med föräldrar<br />

utan eftergymnasial utbildning, andelen elever med utländsk bakgrund<br />

samt kön. Dessa relativa värden kallas ofta för SALSA-värden, där <strong>ett</strong> positivt<br />

(negativt) värde indikerar <strong>ett</strong> bättre (sämre) resultat i förhållande till elevbakgrunden<br />

än vad en tänkt genomsnittlig skola med samma elevunderlag<br />

presterar. 15<br />

Det är Lärarförbundets representanters åsikt att res<strong>ur</strong>sfördelningsmodellen<br />

som används i Nacka kommun är överskådlig, effektiv och användarvänlig.<br />

Det är lätt att se på vilka grunder olika skolor får olika res<strong>ur</strong>ser och de allra<br />

flesta skolorna får de res<strong>ur</strong>ser de behöver och klarar av att leverera tillfredsställande<br />

resultat. De framhåller dock att likvärdighetsgarantins bidrag till skolor<br />

med en polariserad elevsammansättning är för liten och att den i dessa fall inte<br />

är tillräcklig för att kompensera dessa skolor för deras större res<strong>ur</strong>sbehov.<br />

Som exempel på en skola med denna problematik nämns Internationella<br />

skolan, med en hög andel utlandsfödda elever med vitt skilda bakgrunder<br />

och res<strong>ur</strong>sbehov i form av språkundervisning och andra stödinsatser. Även<br />

om denna skola presterar bättre än sitt SALSA-värde år 2006 för meritvärden<br />

i årsk<strong>ur</strong>s 9, ligger resultaten långt under de genomsnittliga för de övriga<br />

grundskolorna i kommunen. Skolan dras även med underskott i sin budget<br />

år efter år, vilket enligt Lärarförbundets representanter är något som<br />

kommunledningen ser genom fingrarna med eftersom de inser att likvärdighetsgarantins<br />

res<strong>ur</strong>ser är otillräckliga för denna skola. Även rektorerna i<br />

grundskolan är i stort s<strong>ett</strong> nöjda med res<strong>ur</strong>sfördelningsmodellen, men delar<br />

kritiken att den kompensatoriska delen som likvärdighetsgarantin utgör är<br />

för liten. Få justeringar av res<strong>ur</strong>stilldelningarna har sk<strong>ett</strong> för de olika skolformerna<br />

från år 2006 till år 2007. En betydande skillnad är dock att en<br />

omfördelning sk<strong>ett</strong> inom grundskolan, till förmån för elever i de yngre årsklasserna.<br />

15) För vidare information om SALSA, se Skolverkets hemsida: www.skolverket.se.<br />

13 Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund


3.3 Stockholms stad 16<br />

År 2005 införde Stockholms stad <strong>ett</strong> nytt res<strong>ur</strong>sfördelningssystem till för- och<br />

grundskolan. Förändringen baserades på en översyn som kommunstyrelsen<br />

genomfört under 2003 och 2004. I den konstaterades att det dåvarande systemet<br />

var alltför schablonmässigt och tog för liten hänsyn till elevers skilda<br />

förutsättningar och behov. Systemet byggde i huvudsak på antalet barn och<br />

elever i för- och grundskolan. Förändringen kunde dock inte genomföras i<br />

politisk enighet, utan drevs igenom av den socialistiska majoriteten bestående<br />

av Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet. De borgerliga<br />

partierna ansåg att förslaget till ny en modell var orättvist genom att det inte<br />

i tillräcklig omfattning fördelade res<strong>ur</strong>ser till elever med behov i skolor i<br />

socioekonomiskt relativt starka områden.<br />

Förslaget till det nya systemet har utarbetats i samråd med Skolverket, för<br />

att kunna ta del av aktuell forskning och Skolverkets generella rekommendationer.<br />

På både för- och grundskolenivå slogs flera av de schablonbaserade<br />

kategorierna ihop till färre så kallade socioekonomiska tilläggsbelopp. Varje<br />

stadsdelsnämnd fördelar själva d<strong>ett</strong>a tilläggsbelopp till områdets kommunala<br />

för- och grundskolor med hänsyn till de lokala behoven. Rektorerna i<br />

var och en av enheterna kan sedan omfördela res<strong>ur</strong>serna till klasserna efter<br />

elevernas olika behov. I det nya systemet minskades antalet socioekonomiska<br />

variabler från fyra till tre och är nu andelen barnfamiljer med låg inkomst,<br />

andelen barn till föräldrar som båda har enbart förgymnasial utbildning<br />

samt andelen barn med utländskt födelseland eller där båda föräldrarna är<br />

utrikes födda. Dessa variabler tillmäts lika stor vikt i den totala sociala faktorn,<br />

som bestäms för varje stadsdelsnämnd.<br />

Det res<strong>ur</strong>sfördelningssystem som använts sedan 2005 är nu under utredning.<br />

Den nya politiska majoriteten i Stockholms stad arbetar för närvarande<br />

med förändringar av det nuvarande systemet. En viktig fråga som undersöks<br />

är h<strong>ur</strong>uvida tilläggsres<strong>ur</strong>serna för varje skola ska baseras på den socioekonomiska<br />

statusen för området skolan ligger i eller om det ska baseras på de<br />

elever som de facto går på skolan. Att inte skolans upptagningsområde är<br />

detsamma som dess närområde, har blivit allt tydligare i och med att valfriheten<br />

gjort att allt fler elever söker sig till andra skolor än den mest närliggande.<br />

16) Avsnittet är baserat på Stockholms stad (2004) och kompl<strong>ett</strong>erande frågor på telefon 2002-03-13 till Maria Ernblad,<br />

Stadsledningskontoret, Stockholms stad.<br />

Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund<br />

14


3.4 Sundsvalls kommun 17<br />

Finansieringssystemet i Sundsvalls kommun förändrades inför innevarande<br />

år. Dessförinnan var kommunen uppdelad i sex distrikt vars ledning tilldelades<br />

res<strong>ur</strong>ser att fördela fritt till distriktets olika för- och grundskolor. För<br />

att få <strong>ett</strong> mer enhetligt res<strong>ur</strong>sfördelningssystem inom kommunen lades dock<br />

dessa distrikt ner inför innevarande år. I stället fördelas res<strong>ur</strong>serna efter <strong>ett</strong><br />

system som är likadant för alla elever inom kommunen. Förskolan anslås<br />

res<strong>ur</strong>ser per antalet barn och den enda särskiljning som görs är h<strong>ur</strong>uvida<br />

barnet är under eller över 36 månader.<br />

Grundskolans res<strong>ur</strong>ser tar däremot hänsyn till skolornas olika elevsammansättningar.<br />

En pott på 80 procent av den totala budgeten för grundskolan<br />

går till en basres<strong>ur</strong>s som är lika för alla elever, men något högre för<br />

elever i årsk<strong>ur</strong>s 5 till 9. Resterande 20 procent går till en viktad res<strong>ur</strong>s som<br />

baserar sig dels på antalet elever med utländsk bakgrund, en så kallad utomlandspeng,<br />

dels en så kallad utbildningspeng som tillfaller skolorna i enighet<br />

med antalet elever vars föräldrar saknar eftergymnasial utbildning. De 20<br />

procenten fördelar sig med en stark övervikt för utbildningspengen, men<br />

elevkompositionen är sådan att tilläggres<strong>ur</strong>sen per elev är störst för utomlandspengen.<br />

För gymnasieskolan sker tilldelningen till skolorna enbart med<br />

utgångspunkt från antalet elever i de olika programmen. Systemet saknar<br />

därmed helt och hållet kompensatoriska inslag för elevsammansättningen<br />

för denna skolform.<br />

Sundsvalls kommunrepresentant poängterar att deras <strong>finansiering</strong>ssystem<br />

inte vilar på några vetenskapliga grunder utan i stället har utformats med<br />

inspiration från andra kommuner med syftet att vara transparant och lättanvänt.<br />

Systemet utformades i samråd med rektorer, annan skolpersonal och<br />

politiker vilket borgade för en bred förankring och långsiktig stabilitet. Trots<br />

en politisk enighet om systemets grunder förekommer dock olika riktade<br />

satsningar utöver de anslagna res<strong>ur</strong>serna till åldersgrupper inom skolsystemet<br />

som anses behöva prioriteras.<br />

3.5 Umeå kommun 18<br />

Före kommunaliseringen byggde Umeå kommuns res<strong>ur</strong>sfördelningssystem<br />

till för- och grundskola på en grund- och förstärkningsres<strong>ur</strong>s. Grundres<strong>ur</strong>sen<br />

var densamma för alla barn medan förstärkningsres<strong>ur</strong>sen fördelades efter<br />

anmälda behov, som avgjordes av en ”res<strong>ur</strong>sgrupp” där rektorer, skolläkare<br />

och k<strong>ur</strong>atorer ingick. Ett ohållbart inslag i d<strong>ett</strong>a system var att res<strong>ur</strong>sgruppen<br />

17) D<strong>ett</strong>a avsnitt är baserat på en telefonintervju med Tomas Sellstedt, ekonom på Sundsvalls kommun, 2007-04-05.<br />

18) D<strong>ett</strong>a avsnitt är baserat på ”användarstöd för SALSA” på Skolverkets hemsida: www.skolverket.se, Umeå kommun<br />

(2004) samt en telefonintervju med Inger Videll, Gymnasieförvaltningen, Umeå kommun, 2007-02-15.<br />

15 Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund


lev överhopad av ansökningar om extrares<strong>ur</strong>ser. D<strong>ett</strong>a var en bidragande<br />

orsak till att man efter kommunaliseringen övergick till en mer renodlad<br />

skolpeng. För att man även fortsättningsvis skulle kunna ta hänsyn till elever<br />

med särskilda behov inrättades sex stora rektorsområden, med tanken att<br />

de skillnader i behov som kunde föreligga på lokal nivå skulle utjämnas i<br />

och med storleken på rektorsområdena. I var och en av dessa skulle sedan<br />

res<strong>ur</strong>serna kunna styras med de olika skolornas behov i åtanke. Denna tanke<br />

var dock svår att genomföra i praktiken och 1998 omorganiserades systemet<br />

ånyo och kom att präglas av SALSA-projektet.<br />

Den skolpengsliknande fördelningsprincipen kvarstod men varje skola<br />

fick dessutom en extrares<strong>ur</strong>s som bestämdes av andelen elever med föräldrar<br />

utan eftergymnasial utbildning, andelen elever med utländsk bakgrund<br />

samt områdets flyttfrekvens i skolenhetens åldersgrupper. Av dessa tre bakgrundsfaktorer<br />

är de två första så kallade SALSA-faktorer, det vill säga sådana<br />

faktorer som Skolverket visat samvariera med elevernas studieprestationer.<br />

Den kompensatoriska delen av den totala budgeten till för- och grundskolan<br />

utgjorde vid den här tiden 46 procent. Omorganisationen innebar även en<br />

förskjutning av res<strong>ur</strong>ser från de äldre eleverna till de yngre.<br />

År 2005 omorganiserades fördelningssystemet till för- och grundskolan<br />

ännu en gång. Bakgrunden till d<strong>ett</strong>a var upplevda brister i det tidigare systemet.<br />

Exempelvis upplevdes grundskolans res<strong>ur</strong>ser i viktpotten, det vill säga<br />

den pott som tilldelade skolorna res<strong>ur</strong>ser efter de tre bakgrundsfaktorerna<br />

beskrivna ovan, som alltför stora. Dessutom fann man obalanser i systemet i<br />

det att alla skolenheter fick del av viktpotten och att det fanns stora skillnader<br />

i h<strong>ur</strong> stor del av res<strong>ur</strong>sen som skulle viktas mellan för- och grundskolan<br />

samt mellan åldersgrupper inom dessa skolformer.<br />

Det nya systemet ökade markant basres<strong>ur</strong>sen i såväl för- som grundskolan,<br />

det vill säga den res<strong>ur</strong>s som är lika för alla elever. Exempelvis ökade andelen<br />

av de totala res<strong>ur</strong>serna som utgör basres<strong>ur</strong>sen från 78 till 94 procent i förskolan,<br />

från 82 till 94 procent i grundskolan år 1-3 och från 90 till 94 procent år<br />

4-6 19 . I genomsnitt ökade basres<strong>ur</strong>sandelen från 88 till 94 procent. Skolstyrelsen<br />

fann det ”inte nödvändigt och ej heller möjligt att vikta lika stor del<br />

av den totala res<strong>ur</strong>sen som idag” (Umeå kommun, 2004). Utöver andelarna<br />

i de totala respektive viktade res<strong>ur</strong>serna förändrades och förfinades den modell<br />

med vilken de viktade res<strong>ur</strong>serna fördelas. Den tredje bakgrundsfaktorn<br />

som låg till grund för den viktade res<strong>ur</strong>stilldelningen före systemförändringen<br />

byttes ut till andelen barn i familjer som uppbär försörjningsstöd och de<br />

tre bakgrundsfaktorerna fick lika vikt i <strong>ett</strong> ”sociokult<strong>ur</strong>ellt index” där den<br />

viktade res<strong>ur</strong>sen bestämdes av vilken indexkategori (åtta indexspann infördes)<br />

som en skola hade.<br />

19) Observera dock att omfördelningsgraden i systemet inte minskade i samma utsträckning, eftersom alla skolenheter fick<br />

del av tilläggsres<strong>ur</strong>sen före omorganisationen.<br />

Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund<br />

16


Res<strong>ur</strong>sfördelningssystemet i gymnasieskolan har inte förändrats lika frekvent<br />

som det till för- och grundskolan. Det nuvarande systemet infördes<br />

1997 och bygger på en ren skolpengsprincip utan några direkta kompensatoriska<br />

inslag grundade på elevsammansättningen i gymnasieskolorna. Den<br />

totala res<strong>ur</strong>sen till var och en av gymnasieskolorna baserar sig i stället dels<br />

på antalet elever och lokalkostnader etcetera, dels en res<strong>ur</strong>s som baserar sig<br />

på olika kostnader för lärarlöner och läromedel beroende på programtyp<br />

och dels en res<strong>ur</strong>s som tillfaller enstaka skolor i den mån de är så kallade<br />

riksgymnasium, specialidrottsgymnasium eller av annan typ som anses kräva<br />

extra res<strong>ur</strong>ser. Trots avsaknaden av direkta kompensatoriska inslag för olika<br />

elevsammansättningar på skolorna tillämpas en form av indirekt kompensation<br />

då program som man av erfarenhet vet attraherar mindre studievana<br />

elever tillförs mer res<strong>ur</strong>ser för att på så vis kunna hålla undervisningen med<br />

mindre grupper.<br />

3.6 Värmdö kommun 20<br />

Res<strong>ur</strong>sfördelningsmodellen i Värmdö kommun har många likheter med<br />

den i Nacka. Som sådan är den baserad på <strong>ett</strong> skolpengssystem där pengen<br />

följer eleven i hennes val mellan olika skolor. Skolpengen är olika för olika<br />

skolformer och skiljer sig även mellan olika åldersgrupper i för- och grundskola.<br />

Till basres<strong>ur</strong>sen tillkommer en extrares<strong>ur</strong>s som baseras på elevernas<br />

postadresser. I och med bostadssegregationen hoppas man på d<strong>ett</strong>a sätt skilja<br />

elever med olika socioekonomisk och invandrarbakgrund och kompensera<br />

elever med svårare bakgrundsförutsättningar. Det finns även särskilda<br />

res<strong>ur</strong>ser som är avsedda för skolor med flyktingbarn och andra grupper med<br />

extraordinära förutsättningar. Även i Värmdö syns den viktade, kompensatoriska<br />

delen av de totala res<strong>ur</strong>serna för de olika skolformerna relativt begränsad.<br />

Det råder heller inte någon långsiktighet i tilldelningen till de olika<br />

res<strong>ur</strong>styperna. Anslagen och sparbetingen varierar i princip årligen mellan<br />

varje ny budget, i enlighet med kommunledningens preferenser och den<br />

rådande ekonomiska situationen.<br />

Diskussion<br />

Trots fåtaligheten i studierna är bilden av en nationell splittring i fråga om<br />

kommunernas res<strong>ur</strong>sfördelningssystem uppenbar. Samtliga kommuner som<br />

undersökts har förvisso en differentierad res<strong>ur</strong>stilldelning mellan barn med<br />

olika bakgrund, men storleken på denna liksom vilka faktorer den grundar<br />

sig på skiljer sig avsevärt. Dessutom har det framgått att systemen inte enbart<br />

20) D<strong>ett</strong>a stycke är baserat på en telefonintervju 2007-02-26 med Siv Nyberg, Barn- och ungdomsförvaltningen, Värmdö<br />

kommun.<br />

17 Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund


skiljer sig åt mellan kommunerna. De skiljer sig även åt över tid inom desamma,<br />

beroende bland annat på förändringar i de politiska majoriteterna<br />

i kommunerna. En annan aspekt där kommunerna skiljer sig åt är de totala<br />

res<strong>ur</strong>serna som läggs på skolan. Även i de fall där olika kommuner avsätter<br />

ungefär lika stor andel av res<strong>ur</strong>serna till en socioekonomiskt viktad pott, så<br />

kan d<strong>ett</strong>a nat<strong>ur</strong>ligtvis innebära väldigt olika res<strong>ur</strong>ser mellan kommunerna<br />

i absoluta mått mätt. Skillnader mellan kommunerna kan även ses i frågan<br />

om viktningen av res<strong>ur</strong>ser mellan olika åldersgrupper. Såsom framgår bland<br />

exemplen ovan så gör kommunerna olika bedömningar h<strong>ur</strong> de befintliga<br />

res<strong>ur</strong>serna till skolan ska omfördelas mellan olika åldersgrupper inom för-<br />

och grundskolan.<br />

Då det i kapitel 2 konstaterades att det finns goda vetenskapliga grunder<br />

att tro att res<strong>ur</strong>ser har stor inverkan på elevernas studieprestationer och i<br />

slutändan deras betyg, speciellt för elever från svaga studietraditioner, kan<br />

de tydliga olikheterna i kommunernas res<strong>ur</strong>sfördelningssystem ses som <strong>ett</strong><br />

allvarligt hot mot likvärdigheten i den svenska skolan. Det vore dock intressant<br />

att se om det även i de specifika kommunfallen ovan tycks föreligga<br />

några skillnader i resultat mellan kommuner som använder sig av olika res<strong>ur</strong>sfördelningssystem.<br />

Denna analys gör inte anspråk på någon strikt vetenskaplighet,<br />

utan ska snarare ses som en undersökning av h<strong>ur</strong>uvida någon<br />

indikation för res<strong>ur</strong>smodellernas betydelse för resultaten kan skönjas. Data<br />

som använts är SALSA-värden, erhållna på Skolverkets hemsida 21 , dels för<br />

meritvärden i kommunernas olika skolor och dels för andelen elever som<br />

uppnått minst betyget godkänt i de tre kärnämnena svenska, engelska och<br />

matematik.<br />

En jämförelse av Nacka kommun och Umeå kommun har gjorts. Anledningen<br />

till valet av kommuner är dels att de kommunerna haft en hög grad<br />

av kontinuitet i deras res<strong>ur</strong>sfördelningsmodeller under den period där data<br />

finns att tillgå och dels att dessa kommuner skiljer sig åt väsentligt med avseende<br />

på vilken profil som res<strong>ur</strong>sfördelningssystemet har. Medan Nacka kommun<br />

traditionellt s<strong>ett</strong> har haft <strong>ett</strong> skolpengsliknande system med en liten<br />

grad av kompensation till elever med svagare studietraditioner så har Umeå<br />

kommun fram till omläggningen 2005 haft <strong>ett</strong> system som präglats av <strong>ett</strong><br />

starkt kompensatoriskt inslag. Högpresterande elever får i regel högre betyg<br />

än godkänt i kärnämnena. En hög andel elever som uppfyller godkänt<br />

i dessa ämnen drivs följaktligen av att de svagare eleverna lyckas nå d<strong>ett</strong>a<br />

kriterium. Man kan därför förvänta sig att en kommun med <strong>ett</strong> litet kompensatoriskt<br />

inslag i sitt fördelningssystem presterar bättre i förhållande till<br />

sin elevsammansättning när det gäller genomsnittligt betygsvärde än när det<br />

gäller andelen elever som klarar godkänt i kärnämnena och vice versa i en<br />

21) www.skolverket.se<br />

Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund<br />

18


kommun med <strong>ett</strong> starkt kompensatoriskt inslag. Tabell 1 presenterar skolvisa<br />

SALSA-värden för skolorna i Nacka kommun för just dessa utfallsvariabler,<br />

där ”G” indikerar SALSA-värde för andelen elever med minst betyget godkänt<br />

i samtliga kärnämnen och ”M” avser SALSA-värde för skolans genomsnittliga<br />

meritvärde.<br />

Tabell 1: SALSA-värden för Nacka kommun<br />

Skola G 98/99 M 98/99 G 02/02 M 02/02 G 05/06 M 05/06<br />

Internationella skolan -5 15 9 38 -10 3<br />

Myrsjöskolan 4 -1 7 20 14 21<br />

Stavborgs skola -2 4 -3 2 -8 -8<br />

Eklidens skola -7 -3 2 5 0 16<br />

Sk<strong>ur</strong>u skola -5 1 -9 3 0 7<br />

Björknässkolan 1 5 3 15 1 20<br />

Saltsjöbadens samskola 4 13 -3 14 1 20<br />

Montessoriskolan Castello 16 27 4 27<br />

Nyholmska skolan 8 33 4 16<br />

Kunskapsskolan i Nacka -32 -13 -6 9<br />

Qvarnholmens skola -25 -15<br />

Genomsnitt 0 9 2 18 2 16<br />

Som framgår av Tabell 1 gäller för samtliga skolor och år utom en observation<br />

att SALSA-värdet för meritvärdet är högre än värdet för andelen godkända<br />

elever. Det återspeglar sig även i de genomsnittliga resultaten som återfinns<br />

på den sista raden i tabellen. Det tycks således som att den relativt ”raka” skolpengen<br />

i större utsträckning genererar bra resultat för de starkare eleverna än<br />

för de svaga. Det bör dock påpekas att även för kategorin andelen godkända<br />

elever presterar kommunen i regel något bättre i förhållande till sin elevsammansättning<br />

än det nationella genomsnittet, vilket följer av att de genomsnittliga<br />

värdena är svagt positiva eller noll. Variationerna mellan skolor är dock<br />

betydande. Motsvarande uppgifter för Umeå kommun ges i Tabell 2.<br />

19 Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund


Tabell 2: SALSA-värden för Umeå kommun<br />

Skola G 98/99 M 98/99 G 02/02 M 02/02 G 05/06 M 05/06<br />

Grubbeskolan 5 13 8 -1 4 4<br />

Bräntbergsskolan -2 -1 -11 -14 -4 -13<br />

Hörnefors Centralskola 9 0 -5 -8 -19 -15<br />

Skärgårdsskolan 10 -2 8 -9 2 -20<br />

Sävar skola 6 -6 -3 -6 -1 -7<br />

Västangård 7 -14 -18 -35<br />

Hagaskolan -3 -12 -7 0 -10 -4<br />

Ersängsskolan 7 -2 -12 -7 -5 -13<br />

Tegs centralskola -1 -6 3 -1 6 -4<br />

Ålidhemsskolan -5 -24 8 3 -8 -19<br />

Carlhöjdsskolan 10 -5 -4 -21 -7 -13<br />

Minervaskolan 8 14 -11 3<br />

Linneaskolan 0 2 4 5<br />

Genomsnitt 3 -1 -2 -3 -4 -6<br />

Som angavs i resonemanget ovan ska vi för Umeå kommun med sitt kompensatoriska<br />

system förvänta oss högre SALSA-värden för andelen godkända<br />

elever än för det genomsnittliga meritvärdet. Bilden är inte lika tydlig som i<br />

Nacka kommuns fall, men mönstret är ändå uppenbart. De genomsnittliga<br />

värdena är genomgående högre för andelen godkända elever än för meritvärdet.<br />

Det finns dock enstaka skolor som uppvisar motsatt resultat, men det<br />

stora flertalet skolor uppvisar det förväntade mönstret.<br />

Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund<br />

20


4. Alternativ till dagens<br />

res<strong>ur</strong>sfördelningssystem<br />

D<strong>ett</strong>a kapitel är disponerat på följande sätt. I det första avsnittet presenteras<br />

tidigare förslag till förändringar av res<strong>ur</strong>sfördelningssystemet. I det andra<br />

avsnittet diskuteras förslag på principer som bör följas för att <strong>ett</strong> nytt fördelningssystem<br />

ska kunna leda till förbättrad likvärdighet samt vara mindre<br />

känsligt för konjunkt<strong>ur</strong>ella svängningar. I kapitlets tredje och fjärde avsnitt,<br />

4.3 och 4.4, diskuteras h<strong>ur</strong> dessa grundprinciper kan implementeras i dels <strong>ett</strong><br />

statligt system, avsnitt 4.3, och dels <strong>ett</strong> kommunalt system, avsnitt 4.4. I vilken<br />

utsträckning dessa förslag är präglade av de tidigare förslagen som presenteras<br />

i det första avsnittet är upp till läsaren att bedöma. I kapitlets sista avsnitt<br />

diskuteras slutligen en försvårande dimension för likvärdighet inom res<strong>ur</strong>sfördelningssystemet<br />

som vanligen negligeras i den skolpolitiska debatten,<br />

nämligen den om likvärdighet mellan elever som tillhör olika årskullar med<br />

olika höga födelsetal. H<strong>ur</strong> neutralitet mellan sådana årskullar ska kunna uppnås,<br />

här kallad kohortneutralitet, är fokus för kapitlets avslutande avsnitt.<br />

4.1 Tidigare förslag<br />

I Saco (2006) argumenterar Gunnar W<strong>ett</strong>erberg för att <strong>ett</strong> antal större regioner<br />

bör ta över kommunernas ansvar för gymnasieskolan, för att på så sätt<br />

förbättra den reella tillgängligheten och kvaliteten för olika programalternativ.<br />

Dagens system bygger på att eleverna ska ha tillgång till alla de olika programmen<br />

inom den egna kommunen, varför kvaliteten för varje program<br />

blir beroende av vilket elevunderlag programmen har. Mindre kommuner<br />

har av denna anledning svårt att på <strong>ett</strong> godtagbart sätt driva de mindre populära<br />

programmen och skulle därför tjäna på en hopslagning av ansvaret<br />

för att dra nytta av de uppkomna skalfördelarna. W<strong>ett</strong>ergren berör dock inte<br />

själva <strong>finansiering</strong>ssystemet, men svarar via korrespondens att <strong>ett</strong> tänkbart<br />

och med Ansvarskommitténs riktlinjer överensstämmande alternativ, är att<br />

kommunalskatten fördelas som nu och att varje kommun betalar en regionvis<br />

fastställd gymnasiepeng för de elever som går i gymnasiet.<br />

<strong>Lärarnas</strong> Riksförbund (2000) föreslår att staten återtar det huvudsakliga<br />

<strong>finansiering</strong>sansvaret för skolan och att kommunerna sedan skjuter till extra<br />

res<strong>ur</strong>ser. Staten sätter upp mål och riktlinjer för skolverksamheten samt följer<br />

noggrant utvecklingen av kommunernas arbete med att uppnå de uppsatta<br />

målen. Tanken i d<strong>ett</strong>a förslag är att behålla decentraliseringens positiva effekter<br />

med ökad effektivitet, lokal kännedom om behov etcetera samtidigt som<br />

staten står för den huvudsakliga <strong>finansiering</strong>en för att gagna den nationella<br />

21 Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund


likvärdigheten. En liknande tanke finns i Ahlin och Mörk (2007), där staten<br />

föreslås återinföra de riktade statsbidragen till skolan så att man kan kombinera<br />

fördelarna med en centraliserad administration och en central budget.<br />

Det föregående förslaget har vissa likheter med de förslag på förändringar<br />

som presenteras i Sandström (2002). I den pläderas för <strong>ett</strong> nationellt<br />

skolpengssystem med likhet mellan kommunala och fristående skolor för att<br />

förbättra konk<strong>ur</strong>rensen och mångfalden. Staten återtar ansvaret över <strong>finansiering</strong>en<br />

och fördelar res<strong>ur</strong>ser efter elevantalet på varje enhet. Författaren<br />

menar att d<strong>ett</strong>a generella system mycket väl är kompatibelt med tanken på<br />

olika extrares<strong>ur</strong>ser till barn/elever med särskilda behov eller familjebakgrund.<br />

En sådan ”likvärdighetspeng” skulle i princip kunna innehålla vilka<br />

komponenter som helst, beroende på vilka grupper som anses i behov av extra<br />

res<strong>ur</strong>ser. Fördelen med d<strong>ett</strong>a system är att res<strong>ur</strong>sen som följer individen<br />

blir lika stor oavs<strong>ett</strong> i vilken skola hon väljer att gå i. Enligt förslaget skulle<br />

det statliga <strong>finansiering</strong>sansvaret finansieras med en minskning av de generella<br />

statsbidragen till kommunerna.<br />

Även Utbildnings- och kult<strong>ur</strong>departementet (2006) argumenterar för <strong>ett</strong><br />

ökat statligt ansvar för skolans <strong>finansiering</strong>. Denna rapport baseras på en<br />

granskning av likvärdigheten i den svenska skolan som en OECD-delegation<br />

genomförde 2005. Delegationen anser att resultaten i de senaste internationella<br />

jämförelserna av studieresultat är oroande och drar slutsatsen att<br />

”…om Sverige vill kombinera sin tradition av jämlikhetssträvande med effektivitetsvinsterna<br />

i <strong>ett</strong> system med en offentlig marknad kan d<strong>ett</strong>a kräva större<br />

inflytande från statens sida över prioriteringen av utbildningsanslagen för<br />

riskgrupper, antingen i riktad, central budget eller genom befogenheter att<br />

reglera de kommunala utbildningsutgifterna”.<br />

Angående betygsintagning till gymnasium skriver man vidare att ”Erfarenheterna<br />

från Stockholm pekar på en allvarlig risk för polarisering, vilket är<br />

oförenligt med det deklarerade målet med likvärdiga resultat i olika socialgrupper.<br />

Det är därför ytterst önskvärt att man överväger lagliga restriktioner<br />

av antagningsreglerna”. För d<strong>ett</strong>a anser man sig ha stöd av den forskning<br />

som finns på området. Man anser dessutom att <strong>ett</strong> motsägelsefullt inslag i<br />

det svenska skolsystemet är att förskolan inte är avgiftsfri till skillnad från all<br />

annan utbildning, särskilt i vetskap om betydelsen av stimulans under barndomen<br />

för studieprestationer senare i livet.<br />

Konkret föreslås två olika alternativ till h<strong>ur</strong> statens insyn och ansvar för<br />

utbildningssektorn kan öka. Det ena är att tydligare definiera användarnas<br />

(elevers och föräldrars) rättigheter och skolornas skyldigheter gentemot<br />

dem. Det andra är att återta viss makt över <strong>finansiering</strong>smekanismerna, antingen<br />

genom öronmärkning av budgetanslag eller genom central reglering<br />

av de lokala utgifterna. Delegationen betonar att de trots sin bitvis starka kritik<br />

mot utvecklingen i den svenska skolan i grunden är positiv till stora delar<br />

Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund<br />

22


av decentraliseringen. De anser att decentraliseringen l<strong>ett</strong> till konk<strong>ur</strong>rens<br />

och högre effektivitet samt gjort systemet mer anpassningsbart till lokal efterfrågan<br />

och förordar därför ingen återgång till den gamla, centraliserade<br />

modellen utan i stället att det nuvarande systemet behöver modifieras på de<br />

sätt som förklarats ovan.<br />

Diskussion<br />

Ett återkommande tema i tidigare förslag är att staten ska återta det huvudsakliga<br />

<strong>finansiering</strong>sansvaret från kommunerna genom att stå för en basal,<br />

grundläggande res<strong>ur</strong>s som garanterar en rimlig miniminivå på skolres<strong>ur</strong>serna.<br />

Kommunerna kan sedan om så önskas dryga ut denna res<strong>ur</strong>s med egna<br />

satsningar inom skolområdet. Jag ser <strong>ett</strong> uppenbart problem med denna<br />

ansats. Den antar implicit att likvärdighetsproblemen i huvudsak består i att<br />

vissa skolor får mindre res<strong>ur</strong>ser än vad som kan anses skäligt. Det är dock<br />

inte fastställt vilken denna skäliga nivå är och än mindre diskuteras i vilken<br />

utsträckning underfinansierade skolor förekommer. Under<strong>finansiering</strong> är<br />

nat<strong>ur</strong>ligtvis potentiellt <strong>ett</strong> relevant problem. Ur likvärdighetssynpunkt framstår<br />

dock spridningen i res<strong>ur</strong>ssatsningar mellan och inom de olika skolformerna<br />

som det allt annat överskuggande dilemmat och d<strong>ett</strong>a löses på intet sätt<br />

med en statlig grundres<strong>ur</strong>s och extrares<strong>ur</strong>ser vars storlek bestäms av de olika<br />

kommunernas preferenser, ekonomiska läge etcetera. Vissa kommuner kan<br />

välja att inte skjuta till extra res<strong>ur</strong>ser över huvud taget, medan andra kan<br />

välja en kraftig utbildningssatsning av de egna medlen. Det är därför inte<br />

säkert att d<strong>ett</strong>a system skulle minska spridningen i res<strong>ur</strong>ser i någon grad alls.<br />

Nat<strong>ur</strong>ligtvis skulle d<strong>ett</strong>a kunna regleras genom att grundres<strong>ur</strong>sen sattes på<br />

en relativt hög nivå och/eller att det infördes begränsningar på h<strong>ur</strong> stor extrares<strong>ur</strong>sen<br />

fick vara. Med dessa modifieringar blir det dock inte uppenbart<br />

vilka reella skillnader som föreligger gentemot <strong>ett</strong> fullständigt statsfinansierat<br />

system, eller <strong>ett</strong> där man centralt reglerar h<strong>ur</strong> mycket res<strong>ur</strong>ser kommunerna<br />

måste avsätta för skolan.<br />

En annan aspekt värd att notera är att inget av de tidigare förslagen som<br />

jag presenterat diskuterar konjunkt<strong>ur</strong>känsligheten i de olika systemen 22 .<br />

Hänsyn tas endast till den nationella likvärdigheten. Att utforma <strong>ett</strong> system<br />

som på <strong>ett</strong> tillfredsställande sätt bemöter båda dessa aspekter är nat<strong>ur</strong>ligtvis<br />

en grannlaga uppgift. Följande förslag får med den bakgrunden ses som<br />

preliminära konstruktioner som kan tjäna som diskussionsunderlag till h<strong>ur</strong><br />

<strong>finansiering</strong>ssystemet bör utformas i framtiden. De är båda utarbetade med<br />

en nationell likvärdighet och okänslighet för konjunkt<strong>ur</strong>svängningar för<br />

ögonen, men skiljer sig i på vilken nivå <strong>finansiering</strong>sansvaret ligger. Det första<br />

förslaget inbegriper <strong>ett</strong> statligt återtagande av <strong>finansiering</strong>sansvaret, med-<br />

22) Det kan nat<strong>ur</strong>ligtvis finnas exempel på d<strong>ett</strong>a som jag inte kommit i kontakt med i min litterat<strong>ur</strong>översyn.<br />

23 Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund


an kommunerna i det andra har fortsatt <strong>finansiering</strong>sansvar med förstärkta<br />

mål och krav från statens sida.<br />

4.2 Principer för framtida res<strong>ur</strong>sfördelningssystem<br />

Följande principer är tänkta som en grund på vilken framtida res<strong>ur</strong>sfördelningssystem<br />

bör baseras. I nästkommande avsnitt diskuteras vilka speciella<br />

premisser som råder för implementerandet av dessa principer i de respektive<br />

förslagen.<br />

Den enskilda skolans res<strong>ur</strong>ser bör som jag ser det bestämmas av tre faktorer:<br />

strukt<strong>ur</strong>ella faktorer, bakgrundsfaktorer och kontextfaktorer. Dessa faktorer<br />

bör gälla i såväl för-, grund- som gymnasieskolan. Emellertid bör graden av<br />

den kompensatoriska delen vara olika, vilket diskuteras nedan. De tre faktorer<br />

som bör styra tilldelningen för varje enhet redovisas separat i det följande.<br />

Bland de strukt<strong>ur</strong>ella faktorerna finns allt sådant som visat sig ha en inverkan<br />

på skolornas kostnader som härrör från skolans specifika särdrag. Exempel<br />

på d<strong>ett</strong>a är dess geografiska hemvist, som styr bland annat invånardistans<br />

och löneläge, se Skolverket (1996b) för en sammanställning. De strukt<strong>ur</strong>ella<br />

faktorerna inkluderar däremot inte skillnader i ambitioner eller effektivitet.<br />

Tilldelningen till skolor bör alltså inte påverkas av dess tidigare ambitionsnivå.<br />

Inte heller bör kostnadsskillnader mellan kommuner som kvarstår när<br />

man tagit hänsyn till strukt<strong>ur</strong>ella skillnader och ambitionsskillnader, vilka<br />

rimligen utgörs av effektivitetsskillnader, beaktas. Denna kvarvarande variation<br />

har visat sig vara av betydande storlek 23 .<br />

Exakt vilka strukt<strong>ur</strong>ella faktorer man bör ta hänsyn till och i vilken omfattning<br />

är svårt att ge någon rekommendation för. Ett grundkrav borde dock vara<br />

att man i Skolverkets eller andra tillförlitliga studier kunnat visa att denna faktor<br />

verkligen medför ökade kostnader för skolan i fråga. Möjligen kan man dock<br />

tänka sig övergångsregler likt de som införts vid förändringar i det kommunala<br />

utjämningssystemet 24 , så att skolor som historiskt s<strong>ett</strong> drivits med en låg effektivitet<br />

får en chans att anpassa verksamheten till de nya förutsättningarna.<br />

Den andra faktorn att betinga res<strong>ur</strong>stilldelningen på är den enskilde<br />

elevens bakgrundsförutsättningar. Här bör hänsyn tas till de faktorer som<br />

visat sig vara signifikanta för vilka studieresultat eleven förväntas göra. Den<br />

allt annat överskuggande faktorn för en elevs studieprestation är hennes<br />

socioekonomiska status, ofta mätt som föräldrarnas utbildningsnivå. Denna<br />

faktor visar sig signifikant i en rad studier av elevers studieprestationer, se<br />

exempelvis Skolverket (2005). Även utländsk bakgrund har betydelse för<br />

elevernas resultat, men inte efter att man har kontrollerat för socioekono-<br />

23) Se exempelvis Skolverket (2004e), Skolverket (2005) och Ericson m.fl. (2001) för studier på res<strong>ur</strong>sskillnader mellan<br />

olika kommuner.<br />

24) Se Tinghög (2004) för en beskrivning av h<strong>ur</strong> dessa har s<strong>ett</strong> ut vid de olika tillfällen som systemet förändrats.<br />

Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund<br />

24


misk bakgrund, se Skolverket (2005b) 25 . Jag ser därför ingen anledning att<br />

betinga res<strong>ur</strong>stilldelningen på denna bakgrundsfaktor. Däremot presterar<br />

elever som invandrat till Sverige sent betydligt sämre än elever med svensk<br />

bakgrund, även efter att man kontrollerat för socioekonomisk bakgrund.<br />

Här spelar nat<strong>ur</strong>ligtvis kunskaper i svenska en avgörande roll, varför denna<br />

grupp definitivt bör få extra anslag. Även kön är en signifikant faktor mellan<br />

elevers studieresultat, där flickor presterar bättre än pojkar. Även för denna<br />

faktor kan man tänka sig att extra res<strong>ur</strong>ser tillförs. Förmodligen är dock variationen<br />

mellan skolor med avseende på kön oerhört liten, varför denna<br />

faktor inte skulle vara relevant.<br />

En viktig diskussion som Skolverket eller någon annan, mig veterligen,<br />

inte har berört ännu är h<strong>ur</strong> dessa bakgrundsfaktorer bör återspeglas i det<br />

kompensatoriska tilldelningssystemet. Som framgått är elevens socioekonomiska<br />

status den faktor som har störst förklaringsvärde i skillnaderna mellan<br />

olika elevers studieresultat. Därmed följer dock inte självklart att extrares<strong>ur</strong>sen<br />

till denna grupp ska vara större än exempelvis till sent invandrade elever.<br />

Låt mig illustrera denna tanke med hjälp av <strong>ett</strong> exempel. Jämför två individer<br />

som är lika förutom att den ena har lågutbildade föräldrar som inte har<br />

tillräcklig kunskap för att hjälpa till med läxläsningen och den andra har<br />

invandrat sent till Sverige och har bristande kunskaper i det svenska språket.<br />

De res<strong>ur</strong>ser som krävs för att kompensera den senare individens bristande<br />

språkkunskaper kan nat<strong>ur</strong>ligtvis vara större än de extrares<strong>ur</strong>ser som krävs för<br />

att kompensera en elev för att ha mindre läxhjälp i hemmet, även fast det<br />

förväntade studieresultatet är lägre för personen med lågutbildade föräldrar<br />

än det för den sent invandrade eleven. Kring denna problematik finner jag<br />

ingen vägledning i litterat<strong>ur</strong>en. Även om vi vet vilka grupper som bör kompenseras<br />

för sina bakgrundsförutsättningar, h<strong>ur</strong> ska vi då vikta res<strong>ur</strong>serna<br />

mellan dessa bakgrundsfaktorer?<br />

Kanske är osäkerheten kring denna fråga en bidragande orsak till varför<br />

flera kommuner utan några sakliga argument helt enkelt väljer att vikta bakgrundsfaktorerna<br />

lika i den kompensatoriska tilläggsres<strong>ur</strong>sen som många<br />

kommuner använder sig av i sitt <strong>finansiering</strong>ssystem, även om d<strong>ett</strong>a val nat<strong>ur</strong>ligtvis<br />

är lika godtyckligt som vilken annan viktning som helst. Även Skolverket<br />

verkar sakna kunskap i denna fråga. Som beskrevs i fallstudien om<br />

Stockholms stad ovan utformade kommunen <strong>finansiering</strong>ssystemet med lika<br />

vikter för sina bakgrundsfaktorer i samråd med just Skolverket.<br />

Den tredje faktorn på vilken en skolas res<strong>ur</strong>ser bör grundas är skolans<br />

elevsammansättning. Forskningen visar att kontexteffekter är en betydande<br />

25) Enligt Szulkin (2005) har det dock de senaste åren framkommit vissa studier som tyder på att invandrarbakgrunden<br />

slår negativt på studieresultaten även efter att man kontrollerat för socioekonomisk status. På grund av osäkerheten<br />

i resultaten har jag dock valt att frånse från d<strong>ett</strong>a här. Det är förstås möjligt att justera bakgrundsfaktorerna efter hand<br />

som forskningen drar nya slutsatser.<br />

25 Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund


orsak till varför elever med samma bakgrundsförutsättningar presterar olika<br />

bra beroende på vilken elevsammansättning som omger eleven. Man skiljer<br />

alltså här på effekter som härrör från elevens egen bakgrund och de effekter<br />

som härrör från den miljö i fråga om skolans elevsammansättning som eleven<br />

befinner sig i. Skolverket (2003b) visar att dessa kontexteffekter är över<br />

tre gånger större än den direkta effekten av elevens individuella bakgrund.<br />

Både segregering utifrån socioekonomisk status och etnisk tillhörighet har<br />

visat sig betydelsefulla för den enskilde elevens resultat, men Szulkin (2005)<br />

kommer fram till att den med avseende på socioekonomisk status är betydligt<br />

starkare än den med avseende på etnisk tillhörighet. Det skulle i så fall<br />

betyda att den negativa effekten av att gå i en klass/skola med många elever<br />

med lågutbildade föräldrar är större än den att gå i en klass med många<br />

elever med invandrarbakgrund, allt annat lika.<br />

Ett intressant resultat i denna litterat<strong>ur</strong> är Sund (2007), som visar att lågpresterande<br />

elever tjänar mer på att omges av högpresterande elever, i termer<br />

av förbättrade resultat, än vad högpresterande elever förlorar på att<br />

vistas i en miljö med lågpresterande elever. Szulkin (2005) kommer fram<br />

till liknande resultat men med sannolikhet att fortsätta till högre studier<br />

som utfallsvariabel. I linje med d<strong>ett</strong>a skulle man då kunna anföra inte bara<br />

likvärdighetsargument utan även effektivitetsargument av att minska segregationen<br />

i skolan.<br />

Liksom för elevens bakgrundsfaktorer är det nat<strong>ur</strong>ligtvis svårt att precisera<br />

exakt h<strong>ur</strong> och i vilken omfattning skolor bör kompenseras på grund<br />

av deras elevsammansättning. Förmodligen är problemen oproportionellt<br />

stora i skolor med en polariserad elevsammansättning, det vill säga i skolor<br />

med en väldigt hög andel elever med lågutbildade föräldrar och/eller invandrarbakgrund.<br />

Man bör därför överväga <strong>ett</strong> system där skolor med en<br />

polariseringsgrad över en viss nivå får mer än proportionellt ökade res<strong>ur</strong>ser.<br />

Under denna nivå kan man endera ha en proportionell tilldelning eller inga<br />

extra res<strong>ur</strong>ser över huvud taget.<br />

I Skolverket (2003) framhävs att länder med skolsystem präglade av segregation,<br />

kan motverka dess negativa effekter antingen genom att minska<br />

segregationen i sig, eller att genom att differentiera res<strong>ur</strong>stilldelningen på<br />

sådant sätt att skolor med en mindre fördelaktig elevsammansättning gynnas.<br />

De förslag som jag skissat på ovan kan hänföras till det senare alternativet.<br />

Det bör dock påpekas att i en situation då omfördelningsgraden<br />

mellan skolorna ökar till förmån för skolor med ogynnsamma elevsammansättningar,<br />

torde även incitamenten för högpresterande elever att söka sig<br />

till sådana skolor öka. Segregeringen skulle i sådana fall minska indirekt och<br />

dess negativa effekter skulle därigenom minskas genom två kanaler. D<strong>ett</strong>a<br />

resonemang förutsätter nat<strong>ur</strong>ligtvis att extra res<strong>ur</strong>ser inte uteslutande följer<br />

de elever som gav upphov till dem. Även om många riktade satsningar är<br />

Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund<br />

26


ämnade att hjälpa svaga elever, är det inte orimligt att en del av res<strong>ur</strong>serna<br />

även kommer andra elever till gagn. Exempelvis kan man tänka sig att skolor<br />

med extra res<strong>ur</strong>ser anställer fler och kompetentare lärare, vilket nat<strong>ur</strong>ligtvis<br />

skulle gynna alla elever, även om många studier visat att svaga elever är de<br />

som vinner mest på fler lärare, se exempelvis Björklund med flera (2003).<br />

Vilka ytterligare satsningar skulle kunna genomföras med hjälp av extra<br />

res<strong>ur</strong>ser till skolor med extra behov, utöver att anställa fler och kompetentare<br />

lärare? D<strong>ett</strong>a område ligger utanför utredningens egentliga fokus. Jag vill<br />

dock kortfattat nämna Heckman och Krueger (2003), som är en ytterst intressant<br />

genomgång och utvärdering av många riktade insatser i det amerikanska<br />

skolsystemet gjord av framstående forskare på området. Skolförberedande<br />

förskola för elever från studiesvaga hemmiljöer kombinerat med hembesök<br />

för att engagera föräldrarna i barnens utveckling, förlängt skolår för elever i<br />

behov av d<strong>ett</strong>a och satsningar på undervisning i mindre grupper är exempel<br />

på stödåtgärder som genomförts med i många fall väldigt goda resultat.<br />

Medan författarna i Heckman och Krueger (2003) är oense om i vilken<br />

utsträckning stödåtgärder i tonåren och i vuxen ålder är effektiva, råder en<br />

hög grad av konsensus kring att många av de åtgärder som sätts in i tidiga<br />

år är framgångsrika, inte bara på kort sikt utan även mätt som sannolikheten<br />

att börja och fullfölja högskolestudier samt efterföljande framgång på<br />

arbetsmarknaden. S<strong>ett</strong> i d<strong>ett</strong>a perspektiv betalar sig dessa till synes enormt<br />

res<strong>ur</strong>skrävande insatserna ofta mångdubbelt enligt författarna. Även andra<br />

ickepekuniära fördelar som mindre sannolikhet att hamna i kriminalitet och<br />

långvarig brottslighet anges som starka skäl för tidig intervention i elever med<br />

svåra hemförhållanden. Dessa resultat är så pass övertygande att diskussionen<br />

i stället för att handla om h<strong>ur</strong>uvida stödåtgärderna är effektiva, delvis kommit<br />

att handla om moraliska aspekter som samhället måste ta ställning till när<br />

man intervenerar tidigt i familjer och därmed övertar en viss makt och <strong>ett</strong><br />

visst inflytande över barnen som förut innehades uteslutande av föräldrarna.<br />

Björklund med flera (2003) manar dock till försiktighet att dra paralleller<br />

mellan amerikanska studier och svenska förhållanden, men menar samtidigt<br />

att det är högst sannolikt att förmågan till förändring avtar med åldern.<br />

Överlag finns det goda grunder att tro att svåra uppväxtförhållanden bäst<br />

motverkas med tidiga insatser, dels för att mönster och strukt<strong>ur</strong>er som elevernas<br />

motivation och självförtroende inte tagit sig så starka kont<strong>ur</strong>er vid det<br />

laget, men även för att en större del av livet då återstår. Det sista är viktigt då<br />

man utvärderar kostnader och ”intäkter” av stödinsatser. Ju förr en individ<br />

uppnår en inkluderande ställning i samhället, desto fler år resulterar ”avkastningen”<br />

på denna ”investering” i form av bättre studieresultat, högre lön,<br />

mindre brottslighet etcetera.<br />

Kontentan av d<strong>ett</strong>a resonemang är att jag föreslår att kompensationsgraden<br />

i res<strong>ur</strong>sfördelningssystemet bör vara som starkast på förskolenivå och de<br />

27 Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund


tidiga åren i grundskolan, för att sedan avklinga i de senare åren i grund- och<br />

gymnasieskolan.<br />

Jag förordar dessutom starkt det förslag och dess argument som återfinns<br />

i avsnittet om tidigare förslag avseende en kostnadsfri förskola. Det är inte<br />

orimligt att befara att de barn vars föräldrar av kostnadsskäl väljer att inte<br />

sätta sina barn i förskola återfinns i den grupp som <strong>ett</strong> kompensatoriskt res<strong>ur</strong>sfördelningssystem<br />

syftar till att gynna. Om dessa barn inte påbörjar sin<br />

skolgång förrän i grundskolan så har de gått miste om flera år av riktade<br />

stödinsatser som forskning visat potentiellt kan vara verkningsfulla och effektiva<br />

i så måtto att investeringarna både på individ- och samhällsnivå faller<br />

oerhört väl ut.<br />

4.3 Statligt <strong>finansiering</strong>sansvar<br />

I d<strong>ett</strong>a förslag återtar staten <strong>finansiering</strong>sansvaret från kommunerna. För<br />

att statens utgifter till för-, grund- och gymnasieskolan 26 ska kunna säkerställas<br />

på lång sikt, inrättas en fond med <strong>ett</strong> buffertsystem så att utgifterna inte<br />

varierar med konjunkt<strong>ur</strong>en. Ramen för denna är att utgifterna ökar med<br />

den genomsnittliga nominella tillväxttakten. På d<strong>ett</strong>a sätt tas hänsyn till dels<br />

inflationstaktens påverkan på löner och priser inom utbildningssektorn och<br />

dels den reella tillväxtökningen så att utgifterna inom utbildningssektorn<br />

ökar med ekonomins genomsnittliga expansionstakt. Buffertsystemet utformas<br />

så att res<strong>ur</strong>ser avsätts till en fond i tider då tillväxttakten ligger över<br />

den genomsnittliga nivån medan res<strong>ur</strong>ser från fonden tas i bruk de år då<br />

tillväxttakten ligger under den genomsnittliga nivån. På d<strong>ett</strong>a sätt utjämnas<br />

utgifterna och blir mindre känsliga för konjunkt<strong>ur</strong>ella fluktuationer. Res<strong>ur</strong>serna<br />

till utbildningssektorn kan avsättas på två sätt. Antingen avsätts dessa<br />

res<strong>ur</strong>ser från statens totala inkomster och följer därmed den ekonomiska<br />

situationen som råder. I nästa steg utjämnas de faktiska utgifterna för utbildningssektorn<br />

genom res<strong>ur</strong>sernas flöde genom buffertsystemet.<br />

Ett annat alternativ är att staten inför en separat, proportionell utbildningsskatt<br />

vars inkomster går direkt in i buffertsystemet. Denna variant skulle förmodligen<br />

göra det svårare för staten att ändra alltför mycket i anslagen till<br />

utbildningssektorn. Om res<strong>ur</strong>serna går via statens totala budget finns risken<br />

att anslagen påverkas, inte bara av den konjunkt<strong>ur</strong>ella situationen utan även<br />

av förändrade preferenser för utbildningsutgifternas storlek. En statlig utbildningsskatt<br />

som anger h<strong>ur</strong> stor del av BNP som skulle avsättas kan nat<strong>ur</strong>ligtvis<br />

komma att ändras som följd av att dessa preferenser ändras, men det är möj-<br />

26) Potentiellt skulle även utgifterna för högskolan kunna inkluderas i d<strong>ett</strong>a system. Då utredningen enbart studerar <strong>finansiering</strong>en<br />

av för-, grund- samt gymnasieskolan tar jag inte ställning till d<strong>ett</strong>a.<br />

Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund<br />

28


ligen politiskt svårare att genomföra en sådan förändring eftersom en skattesats<br />

är en så enkelt formulerad nivå. Man kan nat<strong>ur</strong>ligtvis argumentera att<br />

det är politiskt svårt att driva igenom även sänkta anslag som är relaterade till<br />

konjunkt<strong>ur</strong>en, men de kraftiga nerdragningarna under början av 90-talet visar<br />

ändå tydligt att det är svårt att genomföra generella åtstramningar av de offentliga<br />

utgifterna utan att i betydande grad låta utbildningssektorn drabbas.<br />

Om staten ska överta <strong>finansiering</strong>sansvaret för skolformerna i fråga krävs<br />

<strong>ett</strong> indragande av res<strong>ur</strong>ser från kommunerna. D<strong>ett</strong>a skulle kunna ske genom<br />

minskningar av de generella statsbidragen. Dessa har dock minskat på senare<br />

år till förmån för att staten tillskjuter mer res<strong>ur</strong>ser till det kommunala<br />

utjämningssystemet, som förut var självfinansierat. Det är således troligt att<br />

de generella statsbidragen i många kommuner understiger den summa som<br />

kommunen avsätter på utbildningssektorn. Om enbart statsbidragen avskaffades<br />

skulle d<strong>ett</strong>a i så fall leda till en vinst för kommunerna och en förlust för<br />

staten. Ett sätt att bibehålla neutralitet i kommunernas och statens ekonomi<br />

är att minska statens med<strong>finansiering</strong> till det kommunala utjämningssystemet.<br />

Sedan de senaste förändringarna i d<strong>ett</strong>a system bidrar staten väsentligt<br />

till det kommunala inkomstutjämningssystemet. 27 Det är nat<strong>ur</strong>ligtvis möjligt<br />

att staten gör en förlustaffär på dessa förändringar även om man helt frånsäger<br />

sig med<strong>finansiering</strong>en, det vill säga om kommunernas utgifter för utbildningssektorn<br />

är större än summan av de generella statsbidragen och statens<br />

totala med<strong>finansiering</strong> till inkomstutjämningssystemet. D<strong>ett</strong>a skulle i så fall<br />

kunna motverkas av att det kommunala utjämningssystemet utformas så att<br />

det inte bara är självfinansierat utan även gör <strong>ett</strong> överskott som motsvarar<br />

statens ”förlust” för övertagandet av <strong>finansiering</strong>sansvaret. På d<strong>ett</strong>a sätt kan<br />

utjämningssystemets omfördelande ambitioner bibehållas, samtidigt som <strong>finansiering</strong>sansvaret<br />

överförs från kommunal till statlig nivå.<br />

Givet <strong>ett</strong> fungerande statligt återtagande av <strong>finansiering</strong>sansvaret återstår<br />

frågan h<strong>ur</strong> dessa res<strong>ur</strong>ser ska delas ut för att främja den nationella likvärdigheten.<br />

Jag går inte närmare in på h<strong>ur</strong> det rent praktiskt ska gå till när staten<br />

fördelar medel till enhetsnivå. D<strong>ett</strong>a kan ske med direkta överföringar eller<br />

via nämnder liknande stadsdelsnämnderna, med det viktiga förbehållet att<br />

dessa inte ska ha inflytande över på vilken basis tilldelningen sker utan enbart<br />

administrera utbetalningarna.<br />

Systemet tar då formen av <strong>ett</strong> nationellt skolpengssystem, där en fastställd<br />

basres<strong>ur</strong>s följer eleven till den valda skolan. Utöver basres<strong>ur</strong>sen får skolan<br />

även extra res<strong>ur</strong>ser som återspeglar de grundprinciper för tilldelning som<br />

presenterades i föregående avsnitt.<br />

27) Se Tinghög (2004) för en detaljerad genomgång och det kommunala utjämningssystemets uppbyggnad av dels inkomstutjämningssystemet<br />

och dels kostnadsutjämningssystemet.<br />

29 Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund


4.4 Kommunalt <strong>finansiering</strong>sansvar<br />

D<strong>ett</strong>a förslag innebär ingen statlig styrning av h<strong>ur</strong> kommunens res<strong>ur</strong>ser för<br />

skolan bör disponeras. I stället fokuseras på en ökad statlig styrning i form<br />

av vilka krav som åläggs kommunerna från statens sida. Kommunerna behåller<br />

helt och hållet makten över vilket <strong>finansiering</strong>ssystem man vill tillämpa.<br />

De grundprinciper som presenterades i avsnitt 4.1 behöver således inte alls<br />

beaktas. Det är däremot högst sannolikt att kommunerna självmant behöver<br />

följa huvuddragen i dessa principer för att kunna uppnå de krav som de<br />

åläggs från statens sida. Dessa krav avser vilken resultatspridning som får<br />

förekomma i skolorna. Av praktiska skäl fokuserar förslaget på resultatspridningen<br />

i årsk<strong>ur</strong>s 9, där kompl<strong>ett</strong> information om elevernas resultat (meritvärden)<br />

och bakgrund finns att tillgå. För andra år i grundskolan samt övriga<br />

skolformer relevanta för utredningen, se avsnittets avslutande diskussion.<br />

Utgångspunkten är Skolverkets SALSA-system, där information på skol-<br />

och kommunnivå finns tillgänglig om betyg för årsk<strong>ur</strong>s 9 och SALSA-värde.<br />

D<strong>ett</strong>a värde tar hänsyn till elevsammansättningen på så sätt att de genomsnittliga<br />

meritvärdena jämförs med de genomsnittliga meritvärdena nationellt<br />

för olika elevgrupper med olika bakgrund. 28 Om en skola har <strong>ett</strong><br />

positivt SALSA-värde innebär d<strong>ett</strong>a att skolan presterar bättre än en tänkt<br />

genomsnittlig skola med samma elevsammansättning och vice versa.<br />

Förslaget går ut på att använda SALSA-värden för en rimlig referensgrupp<br />

av skolor, exempelvis <strong>ett</strong> antal skolor runt medianen i fördelningen av SALSA-<br />

värden, för att bestämma en nedre gräns för acceptabla skolresultat. För<br />

dessa skolor räknas genomsnittsbetyget ut för varje elevgrupp som på <strong>ett</strong><br />

relevant sätt skiljer sig från varandra resultatmässigt. Dessa är, som framgick<br />

i avsnitt 4.2, elever med svensk och socioekonomisk hög bakgrund, elever<br />

med svensk och socioekonomisk låg bakgrund, elever som invandrat till<br />

Sverige relativt sent med socioekonomisk hög bakgrund, samt elever som<br />

invandrat till Sverige relativt sent med socioekonomisk låg bakgrund. Kalla<br />

dessa genomsnittsvärden för referensvärden för respektive grupp. Statens<br />

restriktion är nu att genomsnittet i varje skola inte får vara lägre än det genomsnitt<br />

som man får om man viktar sin elevsammansättning och multiplicerar<br />

vikterna med referensvärdena för de respektive grupperna. Kalla d<strong>ett</strong>a<br />

slutliga värde för det totala referensvärdet. D<strong>ett</strong>a är <strong>ett</strong> riktvärde för vilket<br />

genomsnittsbetyg skolan i fråga inte får understiga.<br />

På d<strong>ett</strong>a sätt garanteras att alla skolor uppnår en rimlig miniminivå på<br />

sina studieprestationer som står i paritet med deras elevsammansättning. Ett<br />

problem för likvärdigheten är dock att miniminivån skulle kunna uppnås<br />

genom att de elever med goda studieförutsättningar presterar över sitt referensvärde,<br />

medan de med mindre gynnsamma bakgrunder presterar sämre<br />

28) Se Skolverkets hemsida, www.skolverket.se, för en utförligare beskrivning av h<strong>ur</strong> SALSA-värdena räknas ut.<br />

Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund<br />

30


än sitt referensvärde och att ”n<strong>ett</strong>oeffekten” blir att det genomsnittliga resultatet<br />

överstiger det totala referensvärdet. En skola/kommun skulle således<br />

i princip kunna ha <strong>ett</strong> tilldelningssystem som inte syftade till att förbättra<br />

likvärdigheten men ändå uppfylla de krav som staten ålagt dem.<br />

Ett sätt att kringgå denna problematik är att införa en ytterligare restriktion.<br />

För samma grupp skolor som genomsnittsbetygen räknades ut, räknas<br />

även andelen elever med minst <strong>ett</strong> underkänt kärnämne ut i de olika elevgrupperna.<br />

Restriktionen blir då att i varje skola får inte den totala andelen<br />

elever med minst <strong>ett</strong> underkänt kärnämne överstiga det totala referensvärdet<br />

(det vill säga det värde på andelen elever med minst <strong>ett</strong> kärnämne underkänt<br />

som räknas ut på motsvarande sätt som ovan). Återigen skulle en skola<br />

kunna uppfylla restriktionen genom att ha lägre andel underkända elever<br />

än referensvärdet i elevgruppen med gynnsamma bakgrundsfaktorer. D<strong>ett</strong>a<br />

torde dock inte vara en framkomlig väg för en skola som vill uppfylla restriktionen,<br />

då referensvärdet för denna grupp förmodligen är väldigt lågt. Det<br />

är således svårt att understiga referensvärdet för denna grupp så kraftigt att<br />

det kompenserar för en högre andel underkända elever än dess referensvärden<br />

i de mindre gynnsamma grupperna.<br />

Nat<strong>ur</strong>ligtvis skulle man i stället kunna använda en restriktion för var och<br />

en av grupperna. I <strong>ett</strong> sådant system skulle dock skolor med väldigt få elever<br />

i vissa elevkategorier få väldigt svårt att uppfylla restriktionen, om eleverna<br />

i fråga hade väldigt speciella förutsättningar och därför utgjorde så kallade<br />

extremvärden i statistisk mening. Även inom de olika elevkategorierna<br />

är nat<strong>ur</strong>ligtvis elevgruppen väldigt heterogen i många avseenden och det<br />

är därför viktigt att aggregationsnivån för restriktionen är tillräckligt hög.<br />

I kommuner där vissa elevkategorier är väldigt små, exempelvis glesbygdskommuner<br />

med få elever med både invandrarbakgrund och högutbildade<br />

föräldrar, bör det övervägas om aggregationsnivån i stället för skolan bör<br />

ligga på kommunnivå.<br />

Det är nat<strong>ur</strong>ligtvis en öppen fråga vilka skolor i SALSA-fördelningen som<br />

bör användas för att räkna ut de olika referensvärdena i vardera elevgrupp,<br />

beroende på ambitionerna på vilken miniminivå studieprestationer som anses<br />

acceptabel. Det är dock viktigt att använda <strong>ett</strong> större antal skolor. Om<br />

endast <strong>ett</strong> fåtal skolor används finns risken att deras position i SALSA-fördelningen<br />

inte speglas av h<strong>ur</strong> väl deras elever med sämre bakgrundsförutsättningar<br />

presterar, utan i stället drivs av prestationer för de gynnade eleverna<br />

som avviker från det nationella genomsnittet. Referensskolorna bör därför<br />

väljas som alla skolor inom <strong>ett</strong> visst intervall i SALSA-fördelningen.<br />

Det är också viktigt att poängtera att referensvärdena inte kan skilja sig åt<br />

från år till år. Om de exempelvis räknades ut med hjälp av resultaten i skolorna<br />

som låg inom centil 50 i SALSA-fördelningen så skulle per automatik<br />

31 Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund


hälften av skolorna inte uppfylla restriktionerna. Om referensvärdena i stället<br />

sätts som fixa tal, så har dock skolorna möjlighet att uppfylla restriktionerna.<br />

D<strong>ett</strong>a förslag har enbart utgått från grundskolans sista år. Tanken är dock<br />

att om restriktionerna sätts tillräckligt ambitiöst, så kommer kommunerna<br />

att behöva driva en skolpolitik för ökad likvärdighet redan i förskolan och<br />

grundskolans första år för att ha en möjlighet att uppfylla kraven i årsk<strong>ur</strong>s 9.<br />

Elevgrupper som har åsidosatts ända fram till årsk<strong>ur</strong>s 9 kan svårligen uppnå<br />

tillfredsställande resultat om stödinsatser sätts in så sent som samma år. På<br />

motsvarande sätt kan man argumentera att om stödinsatser för utsatta grupper<br />

använts på <strong>ett</strong> framgångsrikt sätt ända upp till gymnasieåldern är det<br />

inte säkert att några restriktioner för resultaten i gymnasieskolan behöver<br />

införas. Om det ändå är fallet kan den information om studieresultat och<br />

elevbakgrund som var nödvändig för att utforma restriktionerna i årsk<strong>ur</strong>s<br />

9 enkelt kunna sammanställas, även om olika program och inriktningar på<br />

gymnasieskolan skulle försvåra <strong>ett</strong> enkelt och transparant system som det<br />

som bör vara möjligt att utformas för grundskolan.<br />

Så långt har enbart likvärdighetsaspekter i förslaget diskuterats. Konjunkt<strong>ur</strong>känsligheten<br />

skulle kvarstå även om det kommunala utjämningssystemet<br />

lyckades utjämna fluktuationer för den lokala ekonomin inom kommunerna.<br />

D<strong>ett</strong>a skulle kunna motverkas av stadsbidrag som tillfördes kommunbudgetarna<br />

kontracykliskt för att säkerställa möjligheterna till en stabil tillförsel<br />

av skolres<strong>ur</strong>ser. Observera dock att d<strong>ett</strong>a system inte garanterar en stabil tillförsel<br />

av skolres<strong>ur</strong>ser, eftersom kommunerna själva har full makt över vilka<br />

områden man vill prioritera.<br />

4.5 Kohortneutralitet<br />

Oavs<strong>ett</strong> valet av system kvarstår en aspekt som ännu inte diskuterats, nämligen<br />

den om likvärdighet mellan elever från olika elevkullar, även kallat<br />

kohorter. Även om man lyckas utforma styr- och <strong>finansiering</strong>ssystemet i<br />

enlighet med likvärdighetsambitioner och konjunkt<strong>ur</strong>okänslighet inom de<br />

olika kohorterna finns fortfarande möjligheten till svag likvärdighet mellan<br />

olika kohorter. Anledningen till d<strong>ett</strong>a är att kohorternas storlek varierar relativt<br />

kraftigt mellan olika år. D<strong>ett</strong>a innebär att även om den totala res<strong>ur</strong>stilldelningen<br />

för skolan är jämn över tiden så kommer res<strong>ur</strong>serna per elev<br />

att variera. D<strong>ett</strong>a utgör <strong>ett</strong> hinder mot likvärdighet, då skolres<strong>ur</strong>ser för den<br />

enskilde eleven är avhängigt av h<strong>ur</strong> stor kohorten är som eleven tillhör. Låt<br />

exempelvis säga att en elev är född under en kraftig baby-boom och att initierade<br />

politiker lyckats sjösätta <strong>ett</strong> <strong>finansiering</strong>ssystem som är likvärdigt i så<br />

måtto att tilldelningen till skolan är någorlunda lika regionvis och över tid.<br />

Om inte tilldelningen till varje kohort anpassas efter dess storlek kommer<br />

Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund<br />

32


eleven i exemplet alltid att få betydligt mindre res<strong>ur</strong>ser än en elev som råkar<br />

vara född <strong>ett</strong> år med väsentligt lägre födelsetal.<br />

D<strong>ett</strong>a problem kan emellertid lindras inom ramen för skolbudgeten på<br />

följande sätt. Vid varje tidpunkt befinner sig i skolsystemet elever födda under<br />

<strong>ett</strong> intervall av 12-15 år om man inkluderar alla individer i för-, grund-<br />

och gymnasieskolan. Skillnaden i storlek på denna totala grupp av individer<br />

är rimligen avsevärt mindre än skillnaden för en enstaka kohort inom den<br />

större gruppen. Ett visst år torde nämligen stora ”babyboom-kohorter” uppvägas<br />

av kohorter födda år med låga födelsetal, så att den totala elevmassan<br />

i skolålder varierar tämligen lite över tid. Det skulle därför vara möjligt att<br />

ta hänsyn till kohorternas storlekar när man bestämde res<strong>ur</strong>stilldelningen<br />

till varje skolform och åldersnivåer inom skolformerna, så att stora kohorter<br />

tilldelades mer res<strong>ur</strong>ser än små. D<strong>ett</strong>a skulle dock kunna försvåras om de<br />

kraftigaste satsningarna på elever med mindre gynnsamma förutsättningar<br />

fokuserade på under de tidiga åren, som jag argumenterat för i avsnitt 4.2.<br />

Om d<strong>ett</strong>a är fallet skulle systemet utsättas för svåra påfrestningar de år då<br />

förskolan och de tidiga åren i grundskolan besattes av relativt stora elevkohorter<br />

och/eller en stor andel av eleverna tillhörde de ”svaga” grupper som<br />

systemet syftade till att stödja extra mycket.<br />

Att fullt ut kompensera för olika kohortstorlekar låter sig inte göras på <strong>ett</strong><br />

enkelt sätt inom <strong>finansiering</strong>ssystemet, som framgår av diskussionen ovan.<br />

Trots att kohortaspekten inte haft <strong>ett</strong> centralt utrymme i denna rapport,<br />

finns det dock som jag ser det goda likvärdighetsskäl att inkludera denna i<br />

framtida diskussioner om <strong>finansiering</strong>ssystemets utformning.<br />

33 Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund


5. Sammanfattning och<br />

avslutande diskussion<br />

Denna studie har belyst likvärdigheten i det svenska utbildningssystemet<br />

samt diskuterat förändringar i res<strong>ur</strong>sfördelningssystemet och statens styrsystem<br />

för måluppfyllelse. Utgångspunkten för de nya förslagen har varit att<br />

främja en ökad likvärdighet mellan elever med skilda bakgrunder och olika<br />

geografisk hemvist, samt att systemen ska vara robusta för konjunkt<strong>ur</strong>ella<br />

fluktuationer. Det första förslaget som presenterades grundades i <strong>ett</strong> återförstatligande<br />

av <strong>finansiering</strong>sansvaret, där fördelningsprincipen utgår från olika<br />

gruppers behov av extra stöd. I det andra förslaget behåller kommunerna<br />

fullständigt makten över tilldelningen av res<strong>ur</strong>ser till skolorna, men staten<br />

inför restriktioner på h<strong>ur</strong> och i vilken omfattning som resultaten inom varje<br />

skola får skilja sig åt för elever med olika bakgrunder. D<strong>ett</strong>a kan ses som<br />

att staten indirekt intervenerar i kommunernas res<strong>ur</strong>sfördelningssystem, då<br />

kommuner som i dag inte fäster någon väsentlig vikt vid elever som kommer<br />

från mindre gynnsamma studiebakgrunder svårligen kan möta kraven från<br />

staten utan att förändra premisserna för sina res<strong>ur</strong>stilldelningssystem.<br />

Vilket av förslagen som är att föredra är nat<strong>ur</strong>ligtvis en öppen fråga och<br />

beror sannolikt på vilken tillit man har till kommunernas kunskap och vilja<br />

att driva skolpolitiken i en för staten önskvärd riktning. En nackdel med<br />

<strong>ett</strong> statligt <strong>finansiering</strong>sansvar är att tilldelningssystemet oundvikligen blir<br />

trubbigt i den meningen att de olika grupper som anses ha behov av extra<br />

res<strong>ur</strong>ser betraktas som var för sig homogena. Så är nat<strong>ur</strong>ligtvis inte fallet.<br />

Exempelvis finns det nat<strong>ur</strong>ligtvis föräldrar som en svag socioekonomisk<br />

ställning till trots är engagerade, uppmuntrande och intresserade av sina<br />

barns skolgång i minst lika hög utsträckning som föräldrar med en hög socioekonomisk<br />

ställning. En centralstyrd tilldelning som av transparens- och<br />

tydlighetsskäl inte kan innefatta alltför finkornig data om olika elevers verkliga<br />

behov, kommer alltid att präglas av att res<strong>ur</strong>stilldelningen inte till fullo<br />

präglas av likvärdighet. Ett motargument till d<strong>ett</strong>a kan dock vara att res<strong>ur</strong>stilldelningen<br />

sker till skolnivå och att man inom skolan inte låter res<strong>ur</strong>serna<br />

fördelas exakt efter den tilldelningsprincip som låg bakom tilldelningen för<br />

varje elev, utan att man inom skolan bättre kan se var behoven finns och<br />

anpassa res<strong>ur</strong>stilldelningen inom skolan efter d<strong>ett</strong>a.<br />

Kunskapen om lokala förhållanden och behov är alltid <strong>ett</strong> argument för<br />

att res<strong>ur</strong>stilldelningen ska ske på en så decentraliserad nivå som möjligt.<br />

D<strong>ett</strong>a talar för att kommunerna behåller <strong>finansiering</strong>sansvaret i enlighet<br />

med det andra förslaget. I den mån kommunerna inte delar statens syn på<br />

en långtgående likvärdighet och omfördelning inom res<strong>ur</strong>stilldelningssyste-<br />

Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund<br />

34


met, finns det dock alltid mer eller mindre utrymme för kommunerna att<br />

kringgå det egentliga syftet med restriktionerna som diskuterades i samband<br />

med presentationen av det andra förslaget. En ytterligare nackdel med d<strong>ett</strong>a<br />

förslag är problemen som uppstår om skolor inte uppfyller de fastlagda kraven<br />

på resultat. Ska dessa skolor kompenseras med extra res<strong>ur</strong>ser för att<br />

klara av kraven framgent eller ska de straffas på något sätt? Ett trovärdigt<br />

system skulle förmodligen kräva någon typ av repressalier, men dessa kan<br />

förstås försvåra skolans möjlighet att uppnå kravet i framtiden.<br />

Slutligen vill jag nämna en potentiell fara med att driva likvärdighetsambitionerna<br />

för långt, oavs<strong>ett</strong> typen av <strong>finansiering</strong>ssystem. Om omfördelningen<br />

mellan elever med olika bakgrund ökar kraftigt minskar sannolikt<br />

acceptansen för en skattefinansierad skola bland de grupper som förlorar på<br />

omfördelningen. D<strong>ett</strong>a skulle rimligen öka opinionen för en helt eller delvis<br />

privatfinansierad skola, för vilket det finns skäl att befara att likvärdigheten<br />

skulle vara betydligt lägre i jämförelse med dagens situation.<br />

35 Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund


Referenser<br />

Ahlin, Å, Mörk, E (2007) “Effects of decentralization on school reso<strong>ur</strong>ces: Sweden 1989-<br />

2002”, Working Paper 2007:9, Nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet.<br />

Björklund, A, Edin, P-A, Fredriksson, P, Krueger, A B (2003) ”Den svenska skolan – effektiv<br />

och jämlik?, Välfärdspolitiska rådets rapport 2003, SNS Förlag.<br />

Björklund, A, Clark, M A, Edin, P-A, Fredriksson, P, Krueger, A B (2005) The Market Comes<br />

to Education in Sweden”, Russell Sage Foundation.<br />

Du Rietz, L, Lundgren, U P, Wennås, O (1987) “Ansvarsfördelning och styrning på<br />

skolområdet”, Departementsserien (DsU) 1987:1, Stockholm: Utbildningsdepartementet.<br />

Ericson, U, Fall, J, Morin, A (2001) ”Den svenska skolan – ger mer res<strong>ur</strong>ser bättre resultat?”,<br />

Svenskt Näringsliv.<br />

Grosin, L (1999) ”Principals in Effective Schools”, revised paper first presented at the 12th<br />

International Congress for School Effectiveness and Improvement, San Antonio Texas, USA,<br />

3rd -6th January, 1999.<br />

Grosin, L, McNamara, P (2001) “Bedömningsinstrument för skolklimat”, http://www.mdh.se/<br />

isb/pedagogik/personal/peter_mcn/sv1.html.<br />

Gustafsson, J-E, Myrberg, E (2002) ”Ekonomiska res<strong>ur</strong>sers betydelse för pedagogiska<br />

resultat – en kunskapsöversikt”, Stockholm: Statens Skolverk.<br />

Hanushek (1986) ”The Economics of Schooling: Production and Efficiency in Public<br />

Schools”, Jo<strong>ur</strong>nal of Economics Literat<strong>ur</strong>e 24(3), s. 1141-1177.<br />

Heckman, J, Krueger, A (2003) ”Inequality in America – What Role for Human Capital<br />

Policies?”, MIT Press.<br />

Lunds kommun (2005) “Utbildningspolitiskt program för Lunds kommun 2005”,<br />

Centrala skolkansliet, Lunds kommun.<br />

Lunds kommun (2006) ”Ekonomi- och verksamhetsplan 2006-2008 med budget 2006”,<br />

Kommunkontoret, Lunds kommun.<br />

<strong>Lärarnas</strong> Riksförbund (2000) “En skola för alla? På jakt efter det nationella uppdraget<br />

– <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund granskar den svenska skolan”, Wahlström & Widstrand.<br />

M<strong>ur</strong>name, R, Levy, F (1996) ”Evidence From 15 Schools in Austin, Texas, in B<strong>ur</strong>tless, G<br />

”Does Money Matter?, Washington D.C., Brookings Institution.<br />

Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund<br />

36


Nacka kommun (2007a) “Förskole- och grundskolenämndens årsbokslut, 2006”,<br />

Dnr FGN 2005/101, Nacka kommun.<br />

Nacka kommun (2007b) ” Gymnasie- och vuxenutbildningsnämndens årsbokslut, 2006”,<br />

Dnr GVN 2005/56, Nacka kommun.<br />

OECD (1998) “Education at a Glance. OECD Indicators 1998”, Paris: OECD, Centre for<br />

Educational Research and Innovation.<br />

Regeringens proposition (2003/04:155) ”Ändringar i det kommunala utjämningssystemet”.<br />

Sacerdote, B (2001) ”Peer Effect with Random Assignment: Results for Dartmouth<br />

Roommates”, Quarterly Jo<strong>ur</strong>nal of Economics, volume 116.<br />

Saco (2006) ”Ny k<strong>ur</strong>s för gymnasiet och högskolan”, Gunnar W<strong>ett</strong>erberg, Saco.<br />

Sandström (2002) ”En riktig skolpeng”, Reforminstitutet.<br />

Skolverket (1996a) ”Likvärdighet – <strong>ett</strong> delat ansvar”, Rapport 110, Stockholm: Statens<br />

Skolverk.<br />

Skolverket (1996b) ”Varför kostar elever olika? – En analys av skillnader i kommunernas<br />

kostnader för grundskolan”, Dnr: 94:2147, Stockholm: Statens Skolverk.<br />

Skolverket (1999) ”Samband mellan res<strong>ur</strong>ser och resultat – En studie av landets grundskolor<br />

med elever i årsk<strong>ur</strong>s 9”, Beställningsnummer 99:494, Stockholm: Statens Skolverk.<br />

Skolverket (2002) ”Ekonomiska res<strong>ur</strong>sers betydelse för pedagogiska resultat”, Skolverkets<br />

monografiserie, Stockholm: Statens Skolverk.<br />

Skolverket (2003a) ”Valfrihet och dess effekter inom skolområdet”, Rapport 230, Stockholm:<br />

Statens Skolverk.<br />

Skolverket (2003b) ”H<strong>ur</strong> förbättra både kvalitet och likvärdighet? – Slutsatser från PISA<br />

2000”, Stockholm: Statens Skolverk.<br />

Skolverket (2004a) ”<strong>Skolans</strong> roll för elevers kunskaper och demokrati – En fördjupad analys<br />

av Ung i demokratin-studien”, Stockholm: Statens Skolverk.<br />

Skolverket (2004b) ”Förskola i brytningstid”, Rapport 239, Stockholm: Statens Skolverk<br />

Skolverket (2004c) ”PISA 2003: Svenska femtonåringars kunskaper och attityder i <strong>ett</strong><br />

internationellt perspektiv – resultaten i koncentrat”, Sammanfattning av Rapport 254,<br />

Stockholm: Statens Skolverk.<br />

Skolverket (2004d) ”TIMSS 2003 – Svenska elevers kunskaper i matematik och<br />

nat<strong>ur</strong>vetenskap i årsk<strong>ur</strong>s 8 i <strong>ett</strong> internationellt perspektiv”, Rapport 255, Stockholm: Statens<br />

Skolverk.<br />

37 Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund


Skolverket (2004e) ”Mer kunskap för pengarna – En analys av res<strong>ur</strong>ser och resultat i<br />

grundskolan”, Stockholm: Statens Skolverk.<br />

Skolverket (2005a) ”Att mäta skolors relativa effektivitet – En modellanalys baserad på<br />

res<strong>ur</strong>ser och resultat”, Stockholm: Statens Skolverk.<br />

Skolverket (2005b) ”Elever med utländsk bakgrund – en sammanfattande bild”,<br />

Beställningsnummer 05:897, Stockholm: Statens Skolverk.<br />

Skolverket (2006a) ”Vad händer med likvärdigheten i svensk skola?”, Rapport 275,<br />

Stockholm: Statens Skolverk.<br />

Skolverket (2006b) ”Skolverkets lägesbedömning 2006”, Rapport 288, Stockholm: Statens<br />

Skolverk.<br />

Stockhoms stad (2004) ”Översyn av res<strong>ur</strong>sfördelningssystem för förskola, grundskola, barn<br />

med behov av särskilt stöd samt verksamhet för barn och ungdom”, Finansavdelningen,<br />

Stadsledningskontoret, Stockholm stad.<br />

Sund, K (2007) ”Estimating Peer Effects in Swedish High School using School, Teacher, and<br />

Student Fixed-Effects”, Stockholms universitet, opublicerat.<br />

Szulkin, R (2005) ”H<strong>ur</strong> stora är chanserna till en utbildningskarriär?”, sid. 121-144 i Molander,<br />

P, Stigmark, K (red.), ”Självstyre, likvärdighet, effektivitet: Målkonflikt i den offentliga sektorn”.<br />

Stockholm: Riksbankens Jubileumsfond & Gidlunds förlag.<br />

Szulkin, R (2006) ”Den etniska omgivningen och skolresultat: en analys av elever i<br />

grundskolan 1998 och 1999”, Working Paper 4.<br />

Tinghög, G (2004) ”Konsekvenser av förändringar i det kommunala statsbidrags- och<br />

utjämningssystemet”, Magisteruppsats Lunds universitet, http://www.uppsatser.se/uppsats_c/<br />

cdf37aa2c5.php.<br />

Umeå kommun (2004) ”Ny res<strong>ur</strong>sfördelningsmodell för för- och grundskolan”, För- och<br />

grundskoleförvaltningen, Umeå kommun.<br />

Utbildnings- och kult<strong>ur</strong>departementet (2006) ”Likvärdighet i utbildningen”, Utbildnings- och<br />

kult<strong>ur</strong>departementets skriftserie, Rapport 9.<br />

Zimmerman, D (2003) ”Peer Effects in Academic Outcomes: Evidence from a Nat<strong>ur</strong>al<br />

Experiment”, The Review of Economics and Statistics, 85(1), 9-23.<br />

Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund<br />

38


Rapport från <strong>Lärarnas</strong> Riksförbund<br />

www.lr.se<br />

Form: Tagg, Stockholm Tryck: Modintryckoffset, 2008-11 Upplaga: 500 ex

Hooray! Your file is uploaded and ready to be published.

Saved successfully!

Ooh no, something went wrong!