Eildienst 04/02 - Landkreistag NRW

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Themen können deshalb nicht mehr sein als eine Zwischenbilanz, die zudem gewiss nicht alle Aspekte des Systemwechsels ausleuchten kann. Insbesondere fehlt es an einer grundlegenden, durch Tatsachenmaterial erhärteten Untersuchung über die Auswirkungen, die der Systemwechsel auf die Aufgabenerledigung in den Kreisen gehabt hat 2 . Was die hauptamtlichen Landräte insoweit neu und anders gemacht haben, kann nur beispielhaft und damit kursorisch angesprochen werden. Ob damit ein der Realität entsprechendes Bild der Verwaltungswirklichkeit in den Kreisen gezeichnet werden kann, erscheint schon deshalb zweifelhaft. Unmöglich ist es aber, schon jetzt die Dimension der Veränderung in der Verwaltungswirklichkeit und der Politik in den Kreistagen festzustellen. Hierfür fehlt die Datenbasis. Die Zeit seit Vollzug des Systemwechsels ist wohl auch noch zu kurz, um eine wirkliche Bilanz ziehen zu können. Die folgenden Ausführungen sollten deshalb lediglich als eine erste vorläufige und vorsichte Bewertung verstanden werden. Hinzu kommt, dass der Verfasser ein externer Beobachter ist, der die politische Wirklichkeit in den Kreisen selbst nicht unmittelbar erlebt – und zudem als Verbandsgeschäftsführer nicht schlecht über „seine“ Kreise und Landräte reden sollte und möchte. Auch das erleichtert das Unterfangen, eine erste Bilanz zu ziehen, nicht unbedingt. Dem Thema möchte ich mich in vier Schritten nähern. Zunächst soll die Diskussion um den Systemwechsel in den nordrheinwestfälischen Kreisen noch einmal kurz aufgegriffen werden. Sodann will ich auf die neue Aufgabenstruktur für die hauptamtlichen Landräte in Nordrhein-Westfalen und danach auf das eigentlich interessante Feld, nämlich die Lebenswirklichkeit in den Kreisen eingehen. Abschließend möchte ich dann noch einen Blick in die Zukunft wagen, wobei ich Änderungsbedarf nicht aussparen werde. 2 Die Untersuchungen von Klaus Schulenburg, Direktwahl und kommunalpolitische Führung, 1999, bzw. Die Kommunalpolitik in den Kreisen Nordrhein-Westfalens, 2001, befassen sich mit der Einschätzung der Abschaffung der Doppelspitze, nicht hingegen mit den Auswirkungen auf die Kommunalpolitik in den Kreisen. 3 Den Verlauf der Diskussion zeichnen nach: Anne- Kathrin Lingk, die Reform der nordrhein-westfälischen Kommunalverfassung, 1999, S. 111 ff., und Schulenburg, Direktwahl, S. 105 ff. 4 Dazu Rossa, Stadtverwaltung zwischen Leistungskraft und Vasallentum, StuGR 1987, 239, 243; Schleberger, Zur Reformbedürftigkeit des Kommunalverfassungsrechts in Nordrhein-Westfalen, NWVBL 1988, 161, 163 f.; Behrens/Bock, Sicherung der kommunalen Selbstverwaltung – Durch Änderung der Kommunalverfassung Nordrhein-Westfalen, NWVBL 1988, 357, 358. Vgl. auch Schulenburg, Direktwahl, S. 107. 2. Das Für und Wider in der Diskussion um die Änderung der Kreisordnung NW Über die Reform der Kommunalverfassung im Jahre 1994 ist lange diskutiert worden 3 . Zu Beginn ging es um eine Stärkung des Ehrenamtes. Konstatiert wurde insoweit eine zeitliche Überlastung der ehrenamtlichen Ratsmitglieder, eine Parteipolitisierung der Rats- und Verwaltungsarbeit sowie eine mangelnde Eindeutigkeit der Kompetenzabgrenzung zwischen Rat und Hauptverwaltungsbeamten 4 . In dem sogenannten „Schleberger-Papier“, das von einer Kommission der KPV am 26. September 1987 vorgelegt wurde 5 , ging es vor allem darum, Steuerungs- und Kontrollkompetenzen des Rates zu konzentrieren, indem etwa der Ausschließlichkeitskatalog nach § 28 GO a. F. reduziert und die kommunale Führung gestärkt werden sollte. Seinerzeit ist erstmals vorgeschlagen worden, Ratsvorsitz und Verwaltungsleitung auf einen hauptamtlichen Bürgermeister zu konzentrieren und die bis dahin bestehende Zweiköpfigkeit aufzugeben, damit eine bessere Kompetenzabgrenzung zwischen Rat und Hauptverwaltungsbeamten ermöglicht werden konnte 6 . In der SPD war diese Lösung lange Zeit umstritten. Der Hagener Parteitag vom 14./15. Dezember 1991 hatte sich für die Beibehaltung der Doppelspitze ausgesprochen. Dieser Beschluss wurde erst während des laufenden Gesetzgebungsverfahrens auf dem Parteitag am 15./16. Januar 1994 in Bielefeld aufgehoben; auch die SPD hat sich seinerzeit für die Zusammenlegung der Ämter des Bürgermeisters und des Gemeindedirektors sowie des Landrates und des Oberkreisdirektors ausgesprochen 7 . Ob eine tiefe Überzeugung von der Richtigkeit dieser Entscheidung hierfür maßgebend gewesen ist, lässt sich heute kaum noch aufklären. Große Bedeutung dürfte aber das Vorhaben der CDU gehabt 5 Abgedruckt in StuGR 1987, Heft 11, S. I ff. und bei Mombaur, Neue Kommunalverfassung für Nordrhein-Westfalen?, 1988, S. 101 ff. 6 Mombauer, Neue Kommunalverfassung für Nordrhein-Westfalen, 1988, S. 101 ff. 7 Dazu Oebbecke, Die neue Kommunalverfassung in Nordrhein-Westfalen, DÖV 1995, 701, 702.; zur Diskussion der Novellierung der Gemeindeordnung ausführlich Schulenburg, Direktwahl, S. 106 ff; Anne-Kathrin Lingk, Die Reform der nordrhein-westfälischen Kommunalverfassung1999, S. 111 – 213. 8 Vgl. Held/Wilmbusse, Das neue Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, 1994, S. 14; Schulenburg, Direktwahl, S. 113. 9 Schulenburg, ebd., S. 113. 10 Über Einordnung der neuen Kommunalverfassung in Nordrhein-Westfalen als „nordrheinwestfälische Ratsverfassung" Oebbecke, DÖV 1995, 704. haben, über die Frage der Direktwahl ein Volksbegehren abhalten zu lassen 8 . Wichtig ist weiter, dass die Mehrheit innerhalb der SPD „erkauft“ wurde durch gleichzeitige Festlegung auf die Direktwahl und die Verbindung von Rats- und Bürgermeisterwahl durch identische Wahlperioden 9 . Letztlich haben sich politisch die Befürworter einer Angleichung der nordrhein-westfälischen Kommunalverfassung an die süddeutsche Ratsverfassung durchgesetzt 10 . Unumstritten war die Zusammenführung der Ämter von Bürgermeister und Gemeindedirektor sowie Landrat und Oberkreisdirektor dabei keineswegs. Das gilt auch für die Änderungen, die auf der Kreisebene vollzogen worden sind. Im Gegensatz zu gewissen Verschränkungs- und Überschneidungsproblemen bei verschiedenen Organen auf der Gemeindeebene, die vor allem für die Großstädte konstatiert worden sind 11 , hat der Landkreistag Nordrhein-Westfalen für die nordrhein-westfälischen Kreise festgestellt, dass es Probleme dieser Art mit erheblichen Abgrenzungsschwierigkeiten zwischen den einzelnen Organen auf der Kreisebene nicht gegeben hat. Hier war die Überzeugung groß, dass sich das bisherige System der Funktionsteilung zwischen ehrenamtlichem Landrat und Oberkreisdirektoren nachhaltig bewährt hat 12 . Dabei spielte eine bedeutende Rolle, dass die Funktionsabgrenzung zwischen Oberkreisdirektor und Kreistag in der Kreisverfassung auch in der Vergangenheit besser gelungen war als dies bei der Gemeindeordnung der Fall war. So gab es auch früher schon eine unentziehbare Zuständigkeit des Oberkreisdirektors für Geschäfte der laufenden Verwaltung; das Rückholrecht des Kreistages und damit eine Ursache für das Problem der Machtverschränkung auf der Gemeindeebene ist in der Kreisordnung unbekannt. Nach § 26 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbs. KrO NW steht dem Kreistag neben den enumerativ aufgeführ- 11 Dazu Rossa, Stadtverwaltung zwischen Leistungskraft und Vasallentum, StuGR 1987, 239, 243; Sc hleberger, Zur Reformbedürftigkeit des Kommunalverfassungsrechts in Nordrhein- Westfalen, NWVBL 1988, 161, 163 f.; B e h - r e n s / B o c k, Sicherung der kommunalen Selbstverwaltung – Durch Änderung der Kommunalverfassung Nordrhein-Westfalen, NWVBL 1988, 357, 358. 12 Dazu Lingk, Reform, S. 129 f. Vgl. auch B o r - cherding, Abschaffung der Doppelspitze und Perspektiven der neuen Kommunalverfassung, ED LKT NW 1999, 403, 403 f.; Leiding e r, Revision des kommunalen Verfassungsrecht – notwendig und sinnvoll, ED LKT NW 1989, 345, 347. Dies entsprach im übrigen auch der generellen Einschätzung für den kreisangehörigen Raum. Dazu Behrens/ B o c k, NWVBL 1988, 358. 145
Themen ten Zuständigkeiten lediglich ein „Vorbehaltsrecht“ zu. Die Zuständigkeit des Oberkreisdirektors für Geschäfte der laufenden Verwaltung darf durch den Vorbehalt allerdings nicht beeinträchtigt werden; er gilt deshalb nur gegenüber dem Kreisausschuss, dessen eigene Entscheidungsbefugnis freilich insoweit berücksichtigt werden muss, als ihm ein gewichtiger Bereich eigener Entscheidungszuständigkeiten verbleiben muss 13 . Der Oberkreisdirektor besaß damit stets eigene, unentziehbare Entscheidungszuständigkeiten 14 . Weiter war seinerzeit zu bedenken, dass die Stellung des Oberkreisdirektors auch in anderer Hinsicht eine besonders starke war. Beigeordnete mit ihrer besonderen Rechtsstellung sind auf der Kreisebene in Nordrhein-Westfalen unbekannt. Auch der Kreisdirektor musste seine von der des Oberkreisdirektors abweichende Meinung für sich behalten. Der Kreistag hatte – anders als der Gemeinderat – keine rechtlich gesicherte Befugnis, durch Festlegung der Dezernatsverteilung das Organisationsrecht des Verwaltungschefs zu beschneiden 15 . Weiter kam hinzu, dass der Oberkreisdirektor auch insoweit eine starke Stellung besaß, als er für die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben im Wege der Organleihe zuständig war und dass die Kreise als untere staatliche Verwaltungsbehörden fester und dauerhafter Bestandteil der Organisation der Landesverwaltung sind 16 . Alle diese Faktoren hatten auf der Kreisebene dazu beigetragen, dass sich aus der starken rechtlichen Stellung des Oberkreisdirektors als Leiter der Verwaltung auch faktisch saubere Funktionsabgrenzungen zwischen Landrat, Kreistag, Fraktionsvorsitzenden und Oberkreisdirektor herausgebildet hatten. Hinzu kam noch ein weiterer Aspekt, der den Systemwechsel in den Augen vieler für auf der Kreisebene als besonders problematisch erscheinen ließ: Die Oberkreisdirektoren mussten seit dem Erlass der Landkreisordnung von 1953 die Befähigung zum Richteramt oder höheren Verwaltungsdienst haben 17 . Insgesamt hatte sich damit bei den Oberkreisdirektoren eine gewisse Funktionselite herausgebildet 18 , ebenfalls ein Grund dafür, dass die Zufriedenheit mit dem bisherigen System gerade auf der Kreisebene sehr groß gewesen ist. Negative Bewertungen der Reform Antworten % der Antworten Fehlende Qualifikationsanforderungen 131 30,4 Zu starke Machtkonzentration auf eine Person 59 13,7 (Zeitliche) Überforderung des Positionsinhabers 58 13,5 Einheitsspitze für Politik und Verwaltung unmöglich 50 11,6 Einflussverlust für den Kreistag 50 11,6 Politisierung der Verwaltung 39 9,0 Bürgernähe leidet 30 7,0 Verwaltungsführung leidet 24 5,6 Höhere Abhängigkeit von den Parteien 23 5,3 Populismus 15 3,2 Verlust des Ehrenamtes 14 3,2 Tabelle 1: Negative Bewertungen der Abschaffung der Doppelspitze 22 Der Abschied vom Juristenmonopol und damit einer durch berufliches Herkommen ausgewiesenen qualifizierten Verwaltungsführung ist einer der Haupteinwände gegen den Systemwechsel auf der Kreisebene gewesen. Es wurde befürchtet, dass erhebliche Abstriche von der als bewährt betrachteten fachlichen Qualität der Arbeit der Verwaltungen gemacht werden müssten; zudem wurde befürchtet, dass das ehrenamtliche Moment zurückgedrängt werden würde und damit die als besonders gelungen angesehnen gesunde Mischung zwischen fachlich qualifizierter Verwaltungsarbeit und engagierter ehrenamtlicher politischer Arbeit verloren gehen würde 19 . Hinzu kamen weitere Argumente, die generell gegen den Abschied von der Zweigleisigkeit in Nordrhein-Westfalen vorgebracht worden sind: Parteipolitisierung der Verwaltungsspitze, Machtkonzentration auf eine Person, Verlust an Einfluss bei den politischen Gremien, hohe Abhängigkeit des hauptamtlichen Landrates von den Parteien, die Gefahr von Populismus und letztlich eine zeitliche Überforderung des jeweiligen Positionsinhabers 20 . Auch heute noch, nach Vollzug des Systemwechsels, werden sie von den Kreistagsmitgliedern als Haupteinwände gegen den Systemwechsel genannt. Schulenburg hat in einer empirischen Untersuchung festgestellt, dass es immer noch zahlreiche Kreistagsmitglieder gibt, die Einwände dieser Art gegen die inzwischen vollzogene Kommunalverfassungsreform erheben 21 . Allerdings besteht der Hauptkritikpunkt nach wie vor darin, dass für die Stelleninhaber Qualifikationsanforderungen fehlen. Immerhin 131 von insgesamt 431 befragten Kreistagsmitgliedern und damit 30,4 % sehen hierin den Haupteinwand gegen die neue Kommunalverfassung. Nicht verschwiegen werden soll allerdings, dass es selbstverständlich auch Befürworter der Reform gegeben hat und dass es sie auch heute noch gibt. So wird die Entscheidungskonzentration auf eine Person als positiv hervorgehoben. Auch Einwände gegen die Funktionsfähigkeit des bisherigen Systems werden erhoben; Lob gibt es auch für die höhere Effizienz, die Möglichkeit besserer Verwaltungskontrolle und bessere Bewältigung von Konflikten, die stärkere Verzahnung von Politik und Verwaltung, die größere Bürgernähe und das stärkere Gewicht des neuen Amtes. Auch dies hat die Untersuchung von Schulenburg deutlich belegt 23 . Diese Argumente, gepaart mit der Einschätzung aller Fraktionen des nordrheinwestfälischen Landtag, durch die Verbindung von Systemwechsel und Wahltermin ihre jeweilige Stellung in der Verwaltungsspitze des Kreises zu stärken oder noch ausbauen zu können, sind es wohl gewesen, die letztlich den Ausschlag für den Systemwechsel gegeben haben. Im Ergebnis sind es damit vor allem Machtfragen und die Erwartung der Verbesserung der Chancen bei Kommunalwahlen gewesen, die in Nordrhein-Westfalen den Ausschlag für den Vollzug hin zu diesem Systemwechsel gegeben haben. Es ging um politische Machtentfaltung und -erhaltung und eine stärkere Einbindung der Parteien und der Fraktionen in den Vollzug der Verwaltungsarbeit über die Person des hauptamtlichen Landrates. Dieser ist in der Regel Kandidat seiner Partei und deshalb der Fraktion, der er angehört, stärker verbunden als dies bei den bisherigen Oberkreis- 13 Kirchhof/Wansleben/Becker, KrO NW, § 26 Anm. 3. 14 So die Kennzeichnung von Oebbecke, Die nordrhein-westfälischen Oberkreisdirektoren, in: Möller/Bauer(Hrsg.), Der Landkreistag Nordrhein-Westfalen 1947 – 1997, 1997, 233, 238. 14 Oebbecke, ebd., S. 238. 15 Dazu Oebbecke, ebd., S. 238 f. 16 § 54 Abs. 1 KrO 1953 und Oebbecke, Gemeindeverbandsrecht Nordrhein-Westfalen, 1984, S. 34; ders., Kreisdirektoren, ebd., S. 242. 18 Dazu ausführlich Oebbecke, Oberkreisdirektoren, ebd., S. 246 ff. 19 Borcherding, ED LKT NW 1999, 404. 20 Dazu Lingk, Reform, S. 139 ff. 21 Dazu Schulenburg, Die Kommunalpolitik in den Kreisen Nordrhein-Westfalens: Eine empirische Bestandsaufnahme, 2001, S. 373 ff. 22 Nach Schulenburg, Kommunalpolitik, ebd., S. 370 ff (vereinfacht). Mehrfachnennungen möglich. Die Prozentzahlen beziehen sich auf die Gesamtzahl der Antworten. Gesamtantworten: 431. 23 Nachfolgende Tabelle nach Schulenburg, Kommunalpolitik, ebd., S. 370 ff (vereinfacht). Mehrfachnennungen möglich. Gesamtantworten: 261. 146
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