Eildienst 04/02 - Landkreistag NRW

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Themen Positive Bewertungen der Reform Antworten % der Antworten Direktwahl ist positiv 75 28,7 Entscheidungskonzentration auf eine Person 58 22,2 Altes System hat nicht funktioniert 36 13,8 Höhere Effizienz 32 12,3 Keine Konflikte mehr 26 10,0 Bessere Verwaltungskontrolle 24 9,2 Billiger 23 8,8 Bessere Verzahnung von Politik und Verwaltung 19 7,3 Größere Bürgernähe 17 6,5 Größeres Gewicht des neuen Amtes 16 6,1 Wegfall der Qualifikationsvoraussetzungen 10 3,8 Tabelle 2: Positive Bewertungen der Abschaffung der Doppelspitze direktoren als Verwaltungschefs der Fall gewesen ist. Mit dem neuen Systemwechsel ist damit auch ein Abschied von der bisherigen Dominanz vieler Ehrenamtler in den Kreisen eingeläutet worden. Oebbec k e hat es so ausgedrückt: „Man muss hoffen, dass der .... bisher verbreitete Typ des Politikers (gemeint sind ehrenamtliche Bürgermeister und Landräte) nicht völlig verschwindet: Bei aller parteipolitischen Eingebundenheit nachdrücklich dem Ganzen verpflichtet, dabei in den meisten Fällen durch Berufstätigkeit in einer gewissen Distanz zur hauptamtlichen Kommunalpolitik und in besonderer Nähe zum Bürger." 24 3. Neue Aufgaben für die Landräte in Nordrhein-Westfalen – Eine Funktionsbestimmung 24 Oebbecke, DÖV 1995, 7<strong>02</strong>. 25 Kirchhof/Wansleben/Becker, KrO NW, § 42 Anm. 1.2. 26 Kirchhof/Wansleben/Becker,KrO NW, ebd. Bei vordergründiger Betrachtung hat es eine Funktionsvermehrung für den hauptamtlichen Landrat durch die Reform der Kommunalverfassung in Nordrhein-Westfalen eigentlich nicht gegeben: Die früheren Aufgaben des Oberkreisdirektors, die in § 37 KrO a. F. geregelt waren, sind ebenso wie die des früheren ehrenamtlichen Landrates ungeschmälert auf den hauptamtlichen Landrat übergegangen. In der neuen Vorschrift über die Zuständigkeit des Landrates, § 42 KrO NW ist lediglich das Wort „Oberkreisdirektor“ durch „Landrat“ ausgetauscht worden. Gegenüber dem Oberkreisdirektor hat der hauptamtliche Landrat heute außerdem noch die Funktion des früheren ehrenamtlichen Landrates, nämlich den Vorsitz im Kreistag und Kreisausschuss (§ 51 Abs. 3) sowie die repräsentative Vertretung des Kreises (§ 25 Abs. 2 KrO NW) zu erledigen. Rein rechtlich sind damit durch die Neufassung der KrO NW die Funktionen von Oberkreisdirektor und Landrat auf eine Person, nämlich den hauptamtlichen Landrat vereinigt worden. Auch das Umfeld ist unverändert geblieben: So gibt es nach wie vor auf der Kreisebene in Nordrhein-Westfalen keine Beigeordneten-Verfassung mit der Folge, dass die bisherige, schon beschriebene Funktion des Oberkreisdirektors als alleiniger Chef der Verwaltung ungeschmälert erhalten geblieben ist. Das gilt auch für die Organisationshoheit. Nach wie vor steht diese ausschließlich dem Landrat zu; sein Organisationsrecht ist nicht wie das des Bürgermeisters eingeschränkt (vgl. § 73 Abs. 1 KrO NW)25. Auch hinsichtlich des Rückholrechts des Kreistages ist es bei der bisherigen Regelung geblieben: Ein Rückholrecht gibt es nach wie vor nicht 26 . Hinzu kommen weitere wichtige Funktionen, die „den Landrat zur wichtigen Bündelungsbehörde der unteren Verwaltungsstufe“ machen 27 : Der Landrat hat die Funktion der unteren staatlichen Verwaltungsbehörde und nimmt im Wege der Organleihe nach wie vor wichtige staatliche Funktionen wahr. Darüber hinaus ist er immer dann, wenn der Kreis in Gesellschaften u. a. vertreten ist und mehr als zwei Plätze zur Verfügung stehen, geborenes Mitglied der jeweiligen Vertretung. Aus der Palette der ihm als Chef der Verwaltung und Vorsitzender des Kreistages obliegenden Zuständigkeiten seien nur folgende wichtige genannt: Festsetzung der Tagesordnung, Leitung der Sitzung, Unterzeichnung der Niederschrift, inhaltliche Vorbereitung der Sitzungen und Ausführung der Beschlüsse des Kreistages, Widerspruchsrecht gegen Beschlüsse des Kreistages, durch die er das Wohl des Kreises für gefährdet hält, Beanstandungspflicht für rechtswidrige Beschlüsse, Chef der Verwaltung, Ausführung von Weisungen, Dienstvorgesetzter der Kreisbediensteten, Vertretung des Kreises in Rechts- und Verwaltungsgeschäften, 27 So die Kennzeichnung bei K i r chhof/Wansleben/Becker, ebd. 28 Zu den parallelen Zuständigkeiten des Bürgermeisters, vgl. Oebbecke, DÖV 1995, 703. schließlich originäre Entscheidungszuständigkeiten in Angelegenheiten der laufenden Verwaltung 28 . Insgesamt wird man damit sagen können, dass der Landrat in Nordrhein-Westfalen innerhalb des Kreises eine außerordentlich starke Stellung innehat. Alle wesentlichen Entscheidungszuständigkeiten sind, sieht man einmal vom Katalog der dem Kreistag vorbehaltenen Entscheidungsbefugnisse ab, auf ihn konzentriert. Darüber hinaus nimmt er die repräsentative Außenvertretung für den Kreis wahr. Neben dem Kreistag ist er das wichtigste Organ des Kreises. Fraglich erscheint allerdings, ob seine Stellung durch Aufzählung der ihm rechtlich zugewiesenen Funktionen rein faktisch wirklich zutreffend charakterisiert ist oder ob der neue hauptamtliche Landrat nicht vielmehr mehr ist als die Kombination aus ehrenamtlichen Landrat und Oberkreisdirektor. Für Letzteres spricht einiges. Beim Landrat ist neben der aufgezeigten Fülle von Zuständigkeiten und Befugnissen, die ihm zum wichtigsten Organ des Kreises werden lässt, auch politische Kompetenz versammelt; seine Verknüpfung mit der Regel der Mehrheitsfraktion lässt ihn auch insoweit zu einem starken Spieler auf der Kreisebene erscheinen. Zwar ist er nicht Mitglied des Kreistages. Als derjenige, der über die Tagesordnung bestimmt, Vorlagen vorbereitet und Beschlüsse vollzieht, hat er jedoch eine große Dominanz in der Frage der politischen Zielsetzung der Kreise. Zudem ist er als Vertreter der Mehrheitsfraktion in diese eingebunden, ja mehr als das: Als Verwaltungschef ist er wegen der damit verbundenen Vorbereitungsund Ausführungspflichten hinsichtlich der Kreistagsbeschlüsse in der Lage, auch seine Fraktion politisch zumindest mit zu steuern. Von daher ergibt sich für den Landrat neuer Art eine über die gesetzlichen Regelungen seiner Zuständigkeiten hinausgehende politische Steuerungsoption, die ihm jedenfalls theoretisch die Möglichkeit gibt, das politische Geschehen im Kreis zu lenken und zu steuern. Gestärkt wird die Stellung des hauptamtlichen Landrates durch die Regelungen über seine Abwahl. Während die Oberkreisdirektoren früher mit qualifizierter Mehrheit durch den Kreistag abgewählt werden und ehrenamtliche Landräte mit einfacher Mehrheit durch einen anderen ersetzt werden konnten, ist das Verfahren heute wesentlich komplizierter mit der Folge, dass erfolgreiche Abwahlverfahren so gut wie ausgeschlossen erscheinen: Zur Einleitung eines Abwahlverfahrens ist eine qualifizierte Mehrheit (mindestens die Hälfte der gesetzlichen Zahl der Kreistagsmitglieder) für die Stellung eines entsprechenden Antrages erforderlich; der Kreis- 147
Themen tag muss diesem mit einer Mehrheit von 2/3 der gesetzlichen Zahl der Mitglieder durch Beschluss zustimmen. Abgewählt ist der Landrat sodann erst, wenn dies mit der Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimme der wahlberechtigten Bürger erfolgt; Voraussetzung dafür ist aber weiterhin, dass diese Mehrheit mindestens 25 % der Wahlberechtigten beträgt (vgl. § 45 KrO NW) 29 . Selbst bei fundamentalen Divergenzen zwischen der Mehrheits-Fraktion und dem Landrat stellt dieses Verfahren so hohe Anforderungen an eine Abwahl, dass es für die Mehrheitsfraktion kaum realistisch erscheint, ein solches Verfahren mit Erfolg durchführen zu können. Es ist wohl auch eher für die Fälle gedacht, in denen ein Landrat aus Gründen persönlicher Verfehlungen nicht mehr länger tragbar erscheint. Politisch jedenfalls lässt sich dieses Verfahren kaum instrumentalisieren mit der Folge, dass der direkt gewählte Landrat tendenziell, jedenfalls während der Dauer seiner Amtszeit, von der Zustimmung seiner – und damit meist der Mehrheits-Fraktion unabhängig ist. 4. Elemente für eine Zwischenbilanz Wie eingangs bereits herausgestellt, ist es schwierig, zum jetzigen Zeitpunkt und dazu ohne intensive tatsächliche Untersuchungen der Verhältnisse vor Ort eine vorläufige Bilanz zu ziehen. Die nachfolgenden Ausführungen müssen deshalb an der Oberfläche bleiben, es soll jedoch versucht werden, einen Eindruck vom Geschehen in den Kreisen unter der Hauptamtlichkeit zu geben. Dazu soll zunächst dargestellt werden, aus welchem Personenkreis sich die hauptamtlichen Landräte in Nordrhein-Westfalen rekrutieren. Danach soll auf das neue Tätigkeitsfeld der Landräte als einer Kombination aus Repräsentativfunktion und Leiter der Verwaltung eingegangen werden. In einem weiteren Schritt soll sodann das Verhältnis der Landräte zu ihrer Fraktion bzw. der Partei, die sie benannt hat, ausgeleuchtet werden. Schlusspunkt bildet dann die Frage, ob es seit der letzten Kommunalwahl gerade wegen der Hauptamtlichkeit neue Politikinhalte und neue Schwerpunkte der Politik in den Kreisen gegeben hat. a) Personelle Rekrutierung der Landräte in Nordrhein-Westfalen Bei einer Gesamtsicht des Herkommens der Landräte ergibt sich folgendes Bild: Zum einen ist auf Kontinuität gesetzt worden; zum anderen gibt es einen deutlichen Trend zu politischen Amtsinhabern: Rekrutierung der hauptamtlichen Landräte in Nordrhein-Westfalen Oberkreisdirektoren 8 Hauptamtliche Landräte 8 davon 6 frühere ehrenamtliche LR Ehrenamtliche Landräte 2 Kreisdirektoren 1 Verwaltung 4 Landtag 2 Zuvor: 2 Hauptamtliche Landräte aus dem Landtag Newcomer 6 davon 3 JURISTEN Betrachtet man das Herkommen der Landräte, so fällt zunächst auf, dass es ein hohes Maß an Kontinuität gibt: Acht der im September 1999 gewählten Landräte waren auch zuvor schon als hauptamtliche Landräte tätig; weitere acht sind ehemalige Oberkreisdirektoren. Von den 31 Landräten in Nordrhein-Westfalen waren damit vor der letzten Kommunalwahl mehr als die Hälfte bereits in der Position des Verwaltungsleiters bei den Kreisen, sei es als Oberkreisdirektor oder als hauptamtlicher Landrat. Die Bilanz wird noch positiver, wenn man berücksichtigt, dass ein weiterer hauptamtlicher Landrat zuvor Kreisdirektor und einer zuvor Dezernent einer Kreisverwaltung gewesen sind. Noch besser wäre die Bilanz dann gewesen, wenn die SPD- Kandidaten in den Kreisen, die früher regelmäßig an die SPD gefallen sind, gewonnen hätten: In fünf angestammten SPD-Kreisen waren ehemalige Oberkreisdirektoren bzw. hauptamtliche Landräte als Kandidaten angetreten, sind aber wegen des erdrutschartigen Sieges der CDU im September 1999 nicht gewählt worden. Hingewiesen werden soll in diesem Zusammenhang weiter darauf, dass aus der Verwaltung weitere drei der gewählten Hauptamtler gekommen sind, so dass insgesamt 21 der heutigen Landräte Verwaltungserfahrung gehabt haben. Weiter ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass weitere drei heutige hauptamtliche Landräte, die vorher überhaupt nicht in der Kommunalpolitik tätig waren, eine juristische Qualifikation als Anwalt bzw. als Richter hatten. Die Sorge, die in der Diskussion um die Hauptamtlichkeit in Nordrhein-Westfalen geäußert worden ist, nämlich dass nur Politprofis als Fraktionsvorsitzende auf den Kandidatenschild gehoben würden, hat sich damit, jedenfalls im Wahlergebnis in Nordrhein-Westfalen, so nicht bestätigt. Man hat eher den Eindruck, dass auf traditionell bewährte Kräfte, auf Verwaltungsmitarbeiter, zumindest aber auf juristische Qualifikation gesetzt worden ist. Dieses Ergebnis wird auch dadurch bestätigt, dass von den hauptamtlichen Landräten weitere zwei aus dem Kreis der früheren ehrenamtlichen Landräte gekommen sind. Aus dieser Personengruppe sind im übrigen sechs schon vorher im Amt befindlichen hauptamtlichen Landräte gekommen. In vielen Fällen ist deshalb wohl auch politische Erfahrung im Kreis und das Vertrauen der Fraktion in die Person für die Kandidatenkür maßgebend gewesen. Neben dem Trend, auf Professionalität und Erfahrungsschatz zu setzen, lässt sich aber auch ein deutlicher Trend ausmachen, das politische Moment zu betonen, indem Personen als Kandidaten aufgestellt wurden, die bereits in der Vergangenheit herausgehobenen politische Funktionen in der Partei bzw. Fraktion bekleidet hatten und in diese eingebunden waren und deren Vertrauen genossen. Das zeigen die vielen ehemaligen ehrenamtlichen Landräte (insgesamt 8) und die Landtagsabgeordneten (insgesamt 4), die zu Landräten gewählt worden sind. Das politische Vertrauen hat sicherlich auch bei den Newcomern ohne Verwaltungs- oder Politikerfahrung den Ausschlag für die Aufstellung als Kandidat gegeben. Neu in der Kommunalpolitik sind eigentlich nur sechs der jetzt gewählten hauptamtlichen Landräte; manche von ihnen mag der erdrutschartige Sieg der CDU vielleicht aus ihrer Sicht eher zufällig in dieses Amt gespült haben. Bilanziert man, so lässt sich sagen, dass insgesamt die aus der Verwaltung im weiteren Sinne kommenden bei den Landräten in Nordrhein-Westfalen weitaus in der Mehrheit sind. Nicht verkennen lässt sich allerdings auch ein Trend, mit den bisherigen ehrenamtlichen Landräten oder Landtagsabgeordneten oder Dritten von außen kommenden das politische Moment stärker zu betonen. Nach dem Ergebnis der Landratswahlen in Nordrhein-Westfalen halten sich beide Tendenzen ungefähr die Waage. Welche Bedeutung dies für Politik und Verwaltung in den Kreisen hat, lässt sich natürlich nur schwer abschätzen. Kontinuität ist sicherlich dort angesagt gewesen, wo die bisherigen Oberkreisdirektoren bzw. hauptamtliche Landräte oder aus der zweiten oder dritte Reihe der Verwaltung kommende in das Amt des Landrates 29 Einzelheiten zum Verfahren bei K i r chhof/ Wansleben/Becker, KrO NW, § 45 Anm. 2. Zur Verfassungskonformität dieser Regelung vgl. etwa Erichsen, Kommunalrecht NW, § 7 A 2 a (S. 122 f); ausführlich: Henneke, Der Landkreis, 1995, S. 174 ff. 148
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