Eildienst 04/02 - Landkreistag NRW

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Themen Reform der Kommunalfinanzen jetzt! 1. Die kommunale Finanzsituation 1.1 Die Lage im Bund Die inzwischen vorliegenden Ergebnisse der Kassenstatistik für das Jahr 2001 haben gezeigt, dass sich die Situation der kommunalen Finanzen in der Bundesrepublik im Jahre 2001 dramatisch verschlechtert hat. Nach den vom statistischen Bundesamt veröffentlichten Daten betrug das Finanzierungsdefizit aller Kommunen im Jahre 2001 etwas mehr als 3,95 Mrd. € und fiel damit deutlich negativer aus, als noch zu Beginn des Jahres 2001 prognostiziert wurde. Besonders deutlich schlugen dabei die hohen Steuereinbrüche auf der gemeindlichen Ebene zu Buche. Die Gewerbesteuereinnahmen reduzierten sich um -10,7 % auf 17,1 Mrd. €; die gemeindlichen Einnahmen aus der Einkommensteuer gingen gleichzeitig ebenfalls um -3,9 % auf 20,4 Mrd. € zurück. Für das Jahr 2002 rechnet die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände mit einem neuerlichen Rückgang der kommunalen Einnahmen um 0,5 % bei gleichzeitigem Ausgabenanstieg um 0,5 %. Per Saldo wird befürchtet, dass das Finanzierungsdefizit der Kommunen insgesamt im Jahre 2002 auf -4,4 Mrd. € anwachsen wird. Konkret bedeutet dies, dass die Kommunen gezwungen sind, immer mehr laufende Ausgaben, wie Personalkosten oder die Sozialhilfe durch Kassenkredite zu finanzieren. Wie groß die kommunale Finanzmisere ist, wird daran deutlich, dass trotz vermehrter Aufgaben und damit Ausgaben die Einnahmen und Ausgaben der Kommunen im Jahre 2002 etwa auf dem Niveau des Jahres 1993 liegen werden. Verbunden mit der kommunalen Finanzmisere ist ein dramatischer Rückgang der kommunalen Sachinvestitionen: Im Jahre 2001 sind sie erneut zurückgegangen, und zwar um -1,6 % auf 24,9 Mrd. €. Noch problematischer ist die Situation in Nordrhein-Westfalen: Hier ging die Investitionstätigkeit 2001 um 5,5% auf 3,8 Mrd. € zurück. Verglichen mit dem Jahr 1992, als die Sachinvestitionen 6,4 Mrd. € betrugen, bedeutet dies einen Rückgang um ca. 40 %. Für die nächsten Jahre ist kaum Besserung in Sicht, im Gegenteil: Bei weiter schwacher Konjunktur und sinkenden Steuereinnahmen als Folge der Steuerreform steht zu erwarten, dass sich der Abwärtstrend bei den kommunalen Sachinvestitionen weiter fortsetzen wird. Vergleicht man in Nordrhein-Westfalen die Entwicklung bei den kommunalen Soziallasten mit denen der investiven Mittel, wird deutlich, wie sehr die staatlich veranlassten Ausgaben zu Lasten der kommunalen Sachinvestitionen zugenommen haben: Während 1981 die Ausgaben für Baumaßnahmen mit 4,1 Mrd. € noch deutlich über denen für soziale Zwecke lagen – dafür wurden 3,4 Mrd. € ausgegeben – hat sich das Verhältnis inzwischen so verändert, dass im Jahre 2000 den investiven Ausgaben in Höhe von 3 Mrd. € Sozialausgaben in Höhe von 8,2 Mrd. € gegenüberstanden. Dieser Investitionsstau belastet die Zukunft der Kommunen mit einer weiteren Hypothek: Zurückgehende kommunale Sachinvestitionen vergrößern potentiell die Arbeitslosigkeit und haben höhere Sozialhilfe ausgaben zur Folge. Nach einer Studie des Deutschen Instituts für Urbanistik beläuft sich der kommunale Investitionsbedarf von 2002 bis 2009 auf insgesamt 550 Mrd. €. Um diesen Bedarf zu befriedigen, müsste das heutige Investitionsniveau um ca. 40 % gesteigert werden. Tatsächlich geschieht heute und in absehbarer Zukunft das genaue Gegenteil. Ein Verfall der kommunalen Infrastruktur ist vielerorts die Folge: In Schulen, Strassen, Bädern und anderen kommunale Einrichtungen können in vielen Städten, Gemeinden und Kreisen die zur Erhaltung notwendigen Investitionen nicht mehr getätigt werden; das Geld für zusätzliche Investitionen fehlt häufig völlig. Von dieser dramatischen finanziellen Situation sind auch die Kreise betroffen. Zwar gelang es in Nordrhein-Westfalen allen Kreisen für das Haushaltsjahr 2002 ausgeglichenen Kreishaushalte zu verabschieden. Dies war in vielen Fällen indessen nur möglich, indem die Kreisumlage erhöht, Tafelsilber veräußert oder die letzten finanziellen Reserven aus der Rücklage aufgezehrt wurden. Zu berücksichtigen ist zudem, dass die negativen finanziellen Folgewirkungen die Kreise wegen der Kreisumlagesystematik zeitversetzt treffen werden, so dass vor allem in den Haushaltsjahren 2003 und folgende erhebliche negative Folgewirkungen für die Kreishaushalte zu erwarten sind. Bundesweit betrachtet sind solche Folgewirkungen bereits heute eingetreten. Insgesamt 80 Kreise konnten keinen ausgeglichenen Haushalt mehr vorlegen; der Finanzierungssaldo der Kreise lag bundesweit 2001 bei 930 Mio. €. Dieses Ergebnis wird aber durch den außergewöhnlichen Veräußerungserlös eines Landkreises sowie einen ungewöhnlich hohen Anwuchs in der Kreisumlage um nahezu 50 % bei einem Landkreis verzerrt. Die Talfahrt wird weitergehen, und zwar bundesweit, falls nicht kurzfristig eine Verbesserung der Einnahmesituation erfolgt. 1.2 Die Lage in Nordrhein-Westfalen Wie katastrophal die Finanzlage in Nordrhein-Westfalen ist, lässt sich dem Kommunalfinanzbericht 2001 des NRW Innenministers von Januar 2002 entnehmen: Das Defizit in den Haushalten der Städte und Gemeinden ist 2001 als Folge der schon im Jahre 2001 erheblich, nämlich um -2,6 % zurückgegangenen Einnahmen bei zugleich nahezu konstanten Ausgaben (die Steigerung beträgt 1 %) auf insgesamt fast 1,0 Mrd. € (Stand: 30.09.2001) angestiegen. Die Fehlbeträge der Verwaltungshaushalte beliefen sich auf rd. 1,5 Mrd. €. Im einzelnen lassen sich aus dem Kommunalfinanzbericht 2001 des Innenministeriums folgende Feststellungen treffen: • Einnahmesituation Die Einnahmen der Kommunalhaushalte sind im Haushaltsjahr 2001 bis zum 30.09.2001 um insgesamt -2,6 % zurückgegangen. Hinsichtlich der Verwaltungshaushalte beträgt der Rückgang im gleichen Zeitraum -2,2 % und im Einzelnen sind dafür folgende Ursachen maßgebend: – Die Steuereinnahmen der Kommunen in Nordrhein-Westfalen nahmen in den ersten drei Quartalen des Jahres 2001 um -6,4 % ab. Die ursprünglichen Erwartungen der Steuerschätzungen von Mai 2000 wurden deutlich unterschritten. – Besonders gravierend ist der Rückgang der Gewerbesteuer in den ersten drei Quartalen des Haushaltsjahres 2001 mit -10,4 %. – Rückgänge hat es auch beim Gemeindeanteil an der Einkommenssteuer mit -6,1 % gegeben. – Nicht ganz so gravierend ist der Rückgang des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer mit -1,3 %. – Leicht angestiegen sind die Grundsteuern a) und b) mit +1,9 %. – Die laufenden Zuweisungen des Landes/Erstattungen sind um -1 % zurückgegangen, wobei zu berücksichtigen ist, dass im Jahre 2000 ein Zuwachs von +9,2 % zu verzeichnen war. – Für das Haushaltsjahr 2003 ist zusätzlich mit einer erheblichen Negativabrechnung zu rechnen, da die Kommunen mit 23 % am Steuerverbund beteiligt sind und deshalb in dieser Höhe am Minderaufkommen 2001 aus der Körperschaftssteuer in Nordrhein-Westfalen, das vor- 135
Themen aussichtlich mindestens 1,5 Mrd. € betragen wird, beteiligt werden. • Ausgaben Im Gegensatz zu den Einnahmen lässt sich bei den Ausgaben feststellen, dass in den Kommunen der Konsolidierungskurs der letzten Jahre weiter fortgeführt worden ist. Die gesamten Ausgaben der Kommunen stiegen in den ersten drei Quartalen des Haushaltsjahres 2001 nur um +1,0 % an. Im Einzelnen: – Die Ausgaben der Verwaltungshaushalte sind insgesamt um 1,9 % gestiegen. – Die Personalausgaben sind mit einem Minus von 4 % weiter konsolidiert worden. – Der laufende Sachaufwand für Verwaltung und Betrieb ist um 5,4 % angestiegen. – Besonders bemerkenswert ist der Anstieg von 3,3 % für soziale Leistungen. Dabei ist festzustellen, dass die Ausgaben für soziale Leistungen im letzten Quartal des Jahres 2001 überall überproportional weiter angestiegen sind; aus den Kreisen wird von Steigerungsraten um 10% berichtet. – Die Zinsausgaben stiegen um 2,3 %. – Von besonderer Bedeutung ist das Absinken der Umlagen der Gemeinden an Kreise, Landschaftsverbände und den KVR mit insgesamt -6,7 %. – Problematisch ist weiter, dass sich die Sachinvestitionen der Kommunen im Jahre 2001 wiederum, und zwar um - 5,5 % abgeschwächt haben. Sie betrugen im Jahre 2001 nunmehr 3,8 Mrd. € und sind damit im Vergleich zum Jahre 1992, als sie 6,4 Mrd. € betrugen, um ca. 40 % zurückgegangen. • Finanzierungssaldo Der Finanzierungssaldo der Kommunalhaushalte in NRW beträgt für die ersten drei Quartale des Jahres 2001 voraussichtlich ca. 1 Mrd. €. Noch dramatischer ist die Situation der Fehlbeträge der kommunalen Verwaltungshaushalte, die voraussichtlich – summiert aus neuen und alten Altfehlbeträgen – ca. 2,3 Mrd. € betragen werden. Für das Haushaltsjahr 2002 zeichnet sich bei den kreisangehörigen Städten und Gemeinden eine noch schwierigere Haushaltslage ab. Hierzu stellt der nordrheinwestfälische Städte- und Gemeindebund in einem Kommentar zu seiner Haushaltsumfrage 2002 folgendes fest: – Während im Jahre 2001 66 kreisangehörige Städte und Gemeinden in der Haushaltssicherung waren, werden dies im Jahre 2002 80 (24 % aller kreisangehörigen Städte und Gemeinden) sein. Die Steigerungsrate beträgt 21 %. – Hinzu kommt, dass die ganz überwiegende Zahl der Gemeinden ihre Haushalte nur durch Vermögensveräußerungen oder Auflösung ihrer Rücklage haben ausgleichen können. Dies ist bei insgesamt 166 kreisangehörigen Städten und Gemeinden der Fall. Angesichts dessen, dass die Umlagegrundlagen in den kreisangehörigen Städten und Gemeinden wegen der zurückgegangenen Steuereinnahmen – und hier insbesondere des Rückgangs bei der Gewerbesteuer – zum Teil erheblich sinken werden, werden sich in den Kreishaushalten für das Jahr 2003 ebenfalls Verschlechterungen ergeben. Hinzu kommt, dass im Jahre 2003 ein Abrechnungsfehlbetrag aus dem Haushaltsjahr 2001 verkraftet werden muss. Im Kommunalfinanzbericht des Innenministeriums wird dazu festgestellt, dass wegen der schlechten Entwicklung der Steuereinnahmen auch für das Land die erste Abrechnung für das Jahr 2001 des Steuerverbundes das Gemeindefinanzierungsgesetz 2003 stark belasten wird. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die Kommunen in Höhe der Verbundquote von 23 % an den gegenüber den Steuerschätzungen aus Mai 2000, die dem GFG 2001 zugrunde lagen, erheblichen Steuermindereinnahmen des Landes bei der Körperschaftssteuer beteiligt werden. Das bedeutet, dass die Kommunen ca. 660 Mio. € als finanzielle Vorbelastungen für das GFG 2003 zu erwarten haben. Hinzu kommt, dass das Land wegen der zurückgehenden Steuereinnahmen für das Haushaltsjahr 2003 ein Einsparungsvolumen von ca. 1,4 Mrd. € realisieren will. Auch dies wird voraussichtlich zu weiteren Belastungen im GFG 2003 bzw. im Landeshaushalt insgesamt zu Lasten der kommunalen Gebietskörperschaften führen. Es könnte möglich sein, dass der Anteil der kommunalen Gebietskörperschaften an der Investitionsförderung für Krankenhäuser, der für das Haushaltsjahr 2002 mit 80 Mio. € festgelegt worden ist, im Haushaltsjahr 2003 ansteigen wird. Insgesamt ist auf jeden Fall damit zu rechnen, dass die Schlüsselmasse schon wegen der Vorbelastungen aus der Abrechnung für das Haushaltsjahr 2001 ganz erheblich abnehmen wird. 2. Ursachen Eine Ursache für die Finanzmisere der nordrhein-westfälischen Kommunen sind die wegbrechenden Einnahmen. Die Einnahmen der nordrhein-westfälischen Kommunalhaushalte sind im Jahr 2001 bis zum 30.09. insgesamt um -2,6 % gesunken. Hauptfaktor dieser sinkenden Einnahmen sind neben dem Rückgang der Einnahmen aus Gebühren und Entgelten in Höhe von -3,2% die um -6,4 % für den gleichen Zeitraum abnehmenden Steuereinnahmen der Kommunen. – Allein bei der Gewerbesteuer fehlten den Städten, Kreisen und Gemeinden in Nordrhein-Westfalen gegenüber ihren Haushaltsplanungen mehr als 610 Mio. € in ihren Kassen. In einzelnen Städten, die mit ihren Steuereinnahmen von größeren Unternehmen abhängig sind, waren die Einnahmeausfälle dramatisch. Hingewiesen werden soll an dieser Stelle beispielhaft nur auf die Städte Leverkusen und Krefeld, die einen Rückgang von -64,7 % bzw. -50,3 % zu verzeichnen hatten. Durchschnittlich gingen die Gewerbesteuereinnahmen um -10,4 % zurück. Gründe für den dramatischen Rückgang der Gewerbesteuereinnahmen sind sowohl die einbrechende Konjunktur, also gesamtwirtschaftliche Gründe, wie auch staatliche Steuersenkungsmaßnahmen verschiedener Art, die den Großunternehmen die Möglichkeit einräumen, ihre Gewerbesteuer zu reduzieren oder ganz zu vermeiden. Stichwortartig zu nennen sind in diesem Zusammenhang das Beteiligungsprinzip der Kapitalgesellschaften sowie die im Inland und ins Ausland zugelassenen Gewinnverschiebungen. – Auch beim Gemeindeanteil an der Lohnund Einkommensteuer verlief die Entwicklung im Haushaltsjahr 2001 im Gesamten schlechter als erwartet. Dass es infolge der umfassenden Senkungen der Lohn- und Einkommensteuer durch das im Jahr 2001 wirksam gewordene Steuersenkungsgesetz zu einem Aufkommensrückgang kommen würde, war zwar erwartet worden. Tatsächlich - und hier werden sich auch die wirtschaftlichen Entwicklungen und die Entwicklungen am Arbeitsmarkt negativ ausgewirkt haben – fiel der Rückgang jedenfalls bis zum 30.09.2001 bei den Kommunen in Nordrhein-Westfalen um rd. 80 bis 90 Mio. € höher aus, als dies noch in der Steuerschätzung vom Mai 2001 erwartet worden war. Der Rückgang des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer belief sich bis zum 30.09.2001 auf -6,1 %. – Zwar ist mit dem 1998 neu eingeführten Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer eine Stärkung der kommunalen Finanzkraft eingetreten. Auch der Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer blieb allerdings 2001 deutlich hinter den Erwartungen der Schätzungen zurück und es gab für die Gemeinden im Gesamtaufkommen in den ersten drei Quartalen 2001 gegenüber 2000 unerwartet sogar einen leichten Rückgang von -1,3 %. – Geschmälert wurden die Einnahmen der 136
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