Eildienst 04/02 - Landkreistag NRW

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Themen gewählt worden sind. In diesen Kreisen hat es überwiegend in der Verwaltungsführung und im Setzen von Schwerpunkten zwischen Repräsentativfunktion und Verwaltungsleitung bei den Landräten offenbar keine großen Schwierigkeiten gegeben. Umstellungsprobleme hat es dagegen überall dort gegeben, wo von außen kommende, politisch und administrativ Unerfahrene in das Amt des hauptamtlichen Landrates gewählt worden sind. In sehr starkem Maße galt dies dort, wo mit der Landratswahl von September 1999 zugleich auch ein politischer Wechsel von der SPD hin zur CDU verbunden gewesen ist. Denn dort musste sich die Fraktion zunächst in die neue Rolle als mehrheitsund damit politikbestimmende Fraktion hineinfinden, was oft zu nicht unerheblichen Umstellungsproblemen geführt hat. Darüber hinaus ist in Nordrhein-Westfalen in vielen Kreisen die SPD über lange Jahre die führende Kraft gewesen mit der Folge, dass sich diese parteipolitische Majorität auch bei den Verwaltungsmitarbeitern und hier insbesondere bei den Dezernenten und Amtsleitern niedergeschlagen hat. Das Vertrauen in die Loyalität der Mitarbeiter der Verwaltung ist deshalb bei vielen Fraktionen und Landräten nach der letzten Kommunalwahl nicht besonders groß gewesen, was vielen Newcomern den Schritt in die Wirklichkeit des Landratsamtes sicherlich nicht sehr erleichtert hat. Die Zeiten der Einfindung in das neue Amt sind jedoch inzwischen vorbei. Heute lässt sich sagen, dass es kaum mehr Loyalitätskonflikte gibt, sondern dass die Arbeit an der Sache ganz überwiegend zu einem guten Verhältnis zwischen den Landräten und ihren Mitarbeitern geführt hat, und zwar unabhängig von der jeweiligen parteipolitischen Einbindung. Mit dazu beigetragen haben mag allerdings auch, dass die Kreisdirektoren, die zur Wiederwahl anstanden und die nicht der neuen Mehrheits-Fraktion angehörten, durch Parteiangehörige der neuen Mehrheits-Fraktionen ersetzt worden sind und damit quasi überall dort, wo es möglich war, die neuen Mehrheiten eine „Doppelspitze“ von Personen ihres Vertrauens installiert haben. Nach den Diskussionen, die es wegen der Hauptamtlichkeit gegeben hat, müsste eines der großen Themen heute sein, ob Nichtjuristen in der Lage sind, eine Kreisverwaltung wirklich zu führen. Unter den neuen Landräten sind nämlich nur vierzehn Juristen, davon zwei Unerfahrene, denen man in der Diskussion um die Hauptamtlichkeit nach dem Motto „Ein guter Jurist kann alles“ am ehesten die Leitung einer Kreisverwaltung zugetraut hat. Unter den neuen sind u. a. drei Lehrer, zwei Landwirte, ein ehemaliger Versicherungsmitarbeiter und zwei Mitarbeiter aus kirchlichen oder gewerkschaftlichen Bildungseinrichtungen. Das berufliche Herkommen der Verwaltungschefs hat sich damit erheblich verändert. Politisch hat dies bekanntlich in Nordrhein-Westfalen auch zu ersten Kontroversen geführt. So ging es 1999 um die Frage, ob die Landräte auch weiterhin Chef der Kreispolizeibehörde sein sollten 30 . Ein Argument, das dabei von Befürwortern einer Reorganisation und Überführung dieser Funktion auf staatliche Stellen, nämlich die Polizeipräsidenten eine Rolle gespielt hat, war das der fehlenden juristischen Qualifikation der Landräte. Diese Diskussion ist inzwischen abgeebbt. Die Landräte haben sich unter Hinweis auf ihre größere Orts- und Bürgernähe und die Vorteile, die dezentrale Strukturen auch bei der Polizeiarbeit haben, politisch durchgesetzt. Eine Abschaffung der Kreispolizeibehörden hat es nicht gegeben. Aus Sicht eines externen Beobachters ist es im übrigen sehr schwer festzustellen, ob sich die Tatsache, dass mehr als die Hälfte der neuen Landräte keine Juristen mehr sind, tatsächlich nachteilig auf die Verwaltungsarbeit in den Kreisen ausgewirkt hat. Tendenziell scheint dies allerdings nicht der Fall zu sein. Dabei spielt zunächst eine Rolle, dass die nordrhein-westfälischen Kreise mit einem Mitarbeiterstab von 600 – 900 Personen und einem Kreisdirektor, der nach den rechtlichen Vorgaben zwingend Volljurist sein muss, professionell hart an der Sache und der juristischen Durchdringung von Sachverhalten arbeitende Verwaltungen sind. In der administrativen Bewältigung von Einzelaufgaben scheint deshalb die Frage der berufsmäßigen Rekrutierung des Verwaltungschefs keine besonders große Rolle zu spielen. Wäre dies anders, müsste es auch um die Funktionsfähigkeit anderer großer Behörden in Nordrhein-Westfalen, nämlich der Bezirksregierungen, teilweise erhebliche Diskussionen geben. Denn viele der Regierungspräsidenten sind keine Juristen; diese Position wird traditionell nach politischen Kriterien besetzt; die Frage der Vorbildung spielt dabei häufig nur eine untergeordnete Rolle. Hinzuweisen ist im Übrigen auch darauf, dass die hauptamtlichen Landräte als Verwaltungschefs nicht so sehr mit der Bearbeitung von Detailfragen beschäftigt sind oder besser: beschäftigt sein sollten. Es geht darum, die wesentlichen Leitlinien von Politik und Verwaltung im Kreis zu bestimmen. Dabei geht es z. B. um Aspekte der wirtschaftlichen Betätigung in Verkehrsunternehmen und ihre Modernisierung bzw. Modifizierung vor dem Hintergrund der sich wandelnden EU-rechtlichen Verhältnisse; die Abfallentsorgung und die Frage der Reorganisation durch Anlagenveräußerung oder Bildung gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen sind ebenso gefragt wie strategische Überlegungen bei der Wirtschaftsförderung, der Zusammenlegung von Sparkassen, der Einführung neuer Steuerungsmodelle und der Zusammenführung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe. Schließlich muss sich der neue Landrat gegenüber den kreisangehörigen Städten und Gemeinden und dabei insbesondere in der Diskussion um die Kreisumlage sowie als Vertreter des Kreises in zahlreichen Unternehmen der Kommunalwirtschaft, der Kultur und der Bildung bewähren. All dies sind Aufgaben, die neben beruflichem Engagement vor allem folgendes voraussetzen: Engagement und den Willen das Beste für den Kreis zu erreichen, Führungsqualitäten, Menschenkenntnis, einen kritischen Geist sowie möglichst optimale Beratung durch die Mitarbeiter. Für diese Aspekte spielen das berufliche Herkommen und die Qualifikation als Jurist nicht unbedingt eine herausragende Rolle. In vielen Sachzusammenhängen mag sie sicherlich hilfreich sein. Das ist aber nicht durchgängig und überall der Fall. Betrachtet man die neuen Landräte unter den Aspekten des Engagements und des Willens der Durchsetzung von optimalen Lösungen für ihren Kreis, so lässt sich durchgängig aus der Sicht eines externen Beobachters sagen, dass das Herkommen hierfür keine Rolle spielt. Beratungsresistent für seine Mitarbeiter scheint keiner der neuen Landräte zu sein. Vielmehr erwecken sie in den vielfältigen Gesprächen und Diskussionen den Eindruck, dass sie insgesamt die Belange ihres Kreises auf die optimale Weise durchsetzen wollen. Vor diesem Hintergrund lässt sich sicherlich sagen, dass sich die Reform insoweit ganz überwiegend bewährt hat 31 . b) Repräsentativfunktion und Verwaltungsleitung In der Diskussion im Vorfeld der Reform ist immer wieder darauf hingewiesen worden, dass die Kombination von repräsentativer Funktion und Verwaltungsführung für die hauptamtlichen Landräte – ebenso wie für die Bürgermeister und Oberbürgermeister – eine erhebliche zeitliche Überforderung darstellt. Aus Gesprächen mit Landräten ergibt sich insoweit freilich ein differenziertes Bild: Bei manchen hauptamtlichen Landräten hat man den Eindruck, dass sie insbesondere an den Wochenenden die Funktion 30 Dazu: Die Organisationsstruktur der Kreispolizeibehörde hat sich bewährt, ED LKT NW 1998, S. 2 ff. 31 In diesem Sinne auch schon B o r cherding, ED LKT NW 1999, 4<strong>04</strong>. 149
Themen des Verwaltungschefs gegen die eines Repräsentanten des Kreises vertauschen und ebenso, wie sie in der Woche für die Verwaltung ständig im Einsatz sind, dann den Kreis im Dauereinsatz repräsentieren. Grußworte bei Jubiläumsveranstaltungen z. B. von Vereinen, Schützenveranstaltungen und Eröffnung von Rammler-Zucht- Schauen gehören dabei ebenso zum ständigen Repertoire wie Kirmeseröffnungen und Bundesverdienstkreuzverleihungen und Gratulationen zu 90. oder 100. Geburtstagen. Bei näherem Hinsehen zeigt sich aber, dass der Umgang mit den repräsentativen Pflichten durchaus unterschiedlich ausfällt. Während einige, wie beschrieben, an den Abenden und Wochenenden im Dauereinsatz als Repräsentanten ihrer Kreise tätig sind, üben andere – und hier insbesondere viele der ehemaligen Oberkreisdirektoren – insoweit erhebliche Zurückhaltung. Sie haben es sich angewöhnt, bei den repräsentativen Terminen eine Auswahl nach der Bedeutung dieser Termine für den Kreis zu treffen. Viele Veranstaltungen werden von ihren ehrenamtlichen Stellvertretern – meist zwei oder drei an der Zahl – wahrgenommen, während die Landräte sich die wirklich wichtigen Termine vorbehalten. Im unterschiedlichen Verhalten der Landräte spiegelt sich auch eine unterschiedliche Einschätzung der Bedeutung der Wahrnehmung der Repräsentativfunktionen für die Wirkung in der Bevölkerung wider: Jene, die an dieser Funktion keinen Gefallen finden und diese auf Sparflamme wahrnehmen, scheinen der Überzeugung zu sein, dass eher die administrativen Leistungen des Kreises, mit der jeder Landrat ohnehin jeden Tag in der Zeitung stehen kann, denn der Auftritt bei Vereinen oder sonstigen Veranstaltungen in der Wählerschaft Gewinn versprechen. Andere stehen eher auf einem gegenteiligen Standpunkt. Feststellen lässt sich in einer abschließenden Betrachtung dieses Problemfeldes immerhin soviel: Jeder Landrat ist anders. Jeder nimmt die Möglichkeit wahr, gerade bei der repräsentativen Funktion seine Persönlichkeit und seine Vorlieben und Neigungen, aber auch seine Einschätzungen hinsichtlich der Wirkweise des Umgangs mit den repräsentativen Pflichten mit in sein Amt einzubringen. Die Repräsentativfunktion und das Agieren der Landräte in diesem Bereich gibt es nicht. Das Herangehen an diesem Aufgabenkomplex ist vielmehr so unterschiedlich wie es die 31 Landräte in Nordrhein-Westfalen sind. c) Zum Verhältnis Fraktion/Partei Eines ist gewiss: Hauptamtliche Landräte sind politischer als es die meisten Oberkreisdirektoren als Chefs der Verwaltung waren. Dafür gibt es auch gute Gründe: Nur einer der 31 Landräte in Nordrhein- Westfalen ist nicht von einer der großen politischen Parteien als Kandidat aufgestellt worden, sondern ist als Kandidat einer freien Wählergruppe – bei genauem Hinsehen als Einzelkandidat – aufgetreten. Alle übrigen sind von ihrer Partei aufgestellt worden und als Spitzenkandidat ihrer Partei ins Rennen gegangen. Viele kamen als ehrenamtliche Landräte oder in sonstiger Weise aus der Fraktion. Die Verknüpfung zur Fraktion und die Identifikation mit der Parteiarbeit sind deshalb sicherlich nachhaltig gegenüber dem vorherigen Zustand gewachsen. Jeder Landrat weiß: Ohne die Partei oder die Fraktion wäre er nicht in diesem Amt. Das gilt auch für die ehemaligen Oberkreisdirektoren, die sich nach meinem Eindruck jetzt sehr viel parteipolitischer geben als dies in der Vergangenheit der Fall war. Ob die hauptamtlichen Landräte allerdings in ihren Fraktionen bei der Bestimmung der Politik eine dominante Stellung haben, lässt sich aus der Ferne nur schwer beobachten. Tendenziell scheint dies durchaus in den meisten Fällen so zu sein. Insoweit macht sich zunächst sicherlich bemerkbar, dass die Landräte als Verwaltungschefs die Entscheidungen der Kreistage vorbereiten und zugleich auch das wesentliche Bestimmungsrecht über die Tagesordnung der Kreistage haben. Die Steuerung der wichtigsten Projekte der Kreise geht deshalb von den Landräten als Verwaltungschefs aus. Dies führt im Ergebnis dazu, dass sie es sind, die die politische Zielsetzung der jeweiligen Mehrheits-Fraktionen nachhaltig bestimmen. Wichtig ist weiter, dass offensichtlich unter den Landräten in Nordrhein-Westfalen bis heute ein Ablösungsprozess von den jeweiligen Mehrheits-Fraktionen bislang ausgeblieben ist. Die Einbindung aller Landräte in die Fraktionsarbeit der Mehrheits-Fraktionen scheint sehr groß zu sein; sie bestimmen auch die Richtlinien der Politik in den Fraktionen. Sie haben sich von ihnen jedoch offensichtlich nicht in der Weise emanzipiert, dass sie auch unabhängig von den Fraktionen agieren. Parteiaustritte hat es bislang nicht gegeben. Selbst der Landrat, der nicht für die Mehrheits- Fraktion, sondern eine Wählergemeinschaft angetreten ist, der der Mehrheits- Fraktion aber angehörte, hat sich inzwischen mit dieser Fraktion offensichtlich wieder arrangiert. Hingewiesen werden soll allerdings noch auf einen Aspekt, der für die Stellung der Landräte in ihrer Fraktion sicherlich nicht unerheblich ist: Viele der hauptamtlichen Landräte haben in der Wahl erheblich mehr Stimmen als die jeweilige Fraktion bekommen. Dies deutet darauf hin, dass es in den Kreisen nicht nur eine Wahl nach der politischen Farbe, sondern auch eine Personenwahl gegeben hat. Deutlich ist dies insbesondere zu Tage getreten bei den Landräten, die als Oberkreisdirektor oder hauptamtliche Landräte bei der Kommunalwahl bereits in Amt und Würden waren. Der Amtsbonus hat sich bei ihnen nicht unerheblich ausgewirkt. Sie haben durchgängig mehr Stimmen als ihre Fraktionen bekommen. Auch dies mag die Stellung des Landrates in den jeweiligen Mehrheits- Fraktionen deutlich gestärkt haben. Dabei dürfen aber zahlreiche weitere Faktoren eine Rolle spielen: Wahlergebnis, Wissensvorsprung als Chef der Verwaltung, politisches Bestimmen wegen der Steuerungsfunktion der Verwaltung sind nur einige Aspekte, die in diesem Zusammenhang von Bedeutung sind. d) Neue Politikinhalte? Fragt man danach, ob die Politikinhalte nach der letzten Kommunalwahl in den Kreisen anders geworden sind und welche Ursachen es hierfür ggfs. gibt, so stellt sich für einen externen Beobachter die Sachlage durchaus differenziert dar: Vor allem in den Kreisen, in denen es erdrutschartige Veränderungen der Mehrheiten gegeben hat, hat es durchaus fundamentale neue Aktivitäten gegeben. In dreien dieser Kreise sind – teils nach erheblichen politischen Auseinandersetzungen – EVU-Anteile veräußert worden. Die Veräußerung erfolgte dabei nicht so sehr unter dem Stichwort: „Tafelsilber“ mit dem Ziel des Haushaltsausgleichs, sondern eher aus der politischen Grundüberzeugung, dass das Halten von EVU-Anteilen wegen der Privatisierung der Energieversorgung keine Kreisaufgabe mehr ist. Wichtig ist weiter, dass die Erlöse dazu verwendet worden sind bzw. verwendet werden sollen, neue Kreisaktivitäten ins Werk zu setzen, um positive Entwicklungen für die Gesamtheit des Kreises einzuläuten. So hat etwa ein Kreis eine Bildungsstiftung gegründet mit der Zielsetzung, dauerhaft die Ausbildung im Kreis so zu verbessern, dass die heimische Wirtschaft mit ihren konkreten Bedürfnissen hiervon profitiert. Andere Kreise zielen darauf ab, die Veräußerungsgewinne aus EVU-Beteiligungen in ähnlicher Weise für die Kreispolitik und die Kreisgemeinschaft insgesamt zu investieren. Natürlich spielt auch die Frage der Entschuldung und des Haushaltsausgleichs eine Rolle. Wichtig ist demgegenüber festzuhalten, dass aus einer Privatisierungsstrategie, die einer politischen Grundüberzeugung entspricht, auch neue administrative Überlegungen in Richtung auf die 150
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