Globalevaluation des Massnahmenpakets des Bundes zur ... - IUMSP

4Vierter zusammenfassender Bericht 1999-2002Globalevaluationdes Massnahmenpaketsdes Bundeszur Verminderungder Drogenprobleme(MaPaDro)Institut universitaire de médecine sociale et préventive, LausanneUnité d’évaluation de programmes de prévention

4Vierter zusammenfassender Bericht 1999-2002Globalevaluationdes Massnahmenpaketsdes Bundeszur Verminderungder Drogenprobleme(MaPaDro)Institut universitaire de médecine sociale et préventive, LausanneUnité d’évaluation de programmes de préventionFrank Zobel, Ralph Thomas, Sophie Arnaud,Elisabeth de Preux, Tatjana Ramstein,Brenda Spencer, André Jeannin, Françoise Dubois-ArberUnter Mitwirkung von:Christophe Kellerhals, Patrick Morency, Barbara So-Barazetti,Marie-Louise Ernst, Fabienne Benninghoff, Jean-Pierre GervasoniDanksagung:Die Evaluation wäre nicht zustande gekommen ohne die hervorragendeZusammenarbeit mit dem Bundesamt für Gesundheit inBern, den Einsatz aller für die Studien verantwortlicher Forscherund Forscherinnen sowie die geschätzte Mitarbeit von MyriamMaeder und Kirsten Sandberg-Christensen, Sekretärinnen derAbteilung Evaluation von Präventionsprogrammen des IUMSP.Der Bericht verdankt sein Entstehen zudem der Mitarbeit zahlreicherPersonen aus der Bevölkerung sowie aus Fachkreisen, diesich zu einer Teilnahme an den verschiedenen Umfragen bereiterklärt haben.Ihnen allen sei herzlich gedankt.1Lausanne 2003

Die vorliegende Studie wurde finanziert vom:Bundesamt für Gesundheit, Bern,Vertrag Nr. 99.001344Empfohlene ZitierweiseZobel F, Thomas R, Arnaud S, de Preux E, Ramstein T,Spencer B, Jeannin A, Dubois-Arber F, unter Mitwirkungvon: Kellerhals C, Morency P, So-Barazetti B,Ernst M-E, Benninghoff F, Gervasoni J-P. Globalevaluationdes Massnahmenpakets des Bundes zur Verminderungder Drogenprobleme (MaPaDro): Vierterzusammenfassender Bericht 1999-2002. Lausanne:Institut universitaire de médecine sociale et préventive,2003.Adresse für BestellungInstitut universitaire de médecine socialeet préventive/UEPP17, rue du BugnonCH-1005 Lausannetél. 0041 21 314 72 92fax 0041 21 314 72 44e-mail: uepp@hospvd.chÜbersetzungTransit TXT, Freiburg© IUMSP/UEPP, 2003Gestaltung und Satzwww.atelierk.org

InhaltZusammenfassungMaPaDro 5Globalevaluation 6Resultate 71Das MaPaDroEinführung 15Das MaPaDro in der Drogenpolitik des Bundes 15Organisation des MaPaDro 16Ziele und erwartete Resultate 16Die Prioritäten des MaPaDro 1998-2002 172GlobalevaluationEinführung 19Allgemeine Ziele der Evaluation 20Konzeptueller Rahmen der Globalevaluation 20Methode 21Hinweisbetreffend kausale Interpretationen 223Wichtigste EreignisseInstitutionalisierung der ärztlichenHeroinverschreibung 27Verbreitung und Überwachung der Partydrogen 28Änderung des Betäubungsmittelgesetzes (BetmG) 294Epidemiologie des DrogenkonsumsEinleitung 35Entwicklung der Prävalenz undder Art des Drogenkonsums 35Entwicklung von Betreuung/Behandlungen 44Entwicklung des Gesundheitszustandsabhängiger Drogenkonsumierender 47Demografische Merkmale und sozialeEingliederung der abhängigen Konsumierenden 52Repressionsstatistiken 54Zusammenfassung 565Monitoring und Beurteilung des MaPaDroPhase 4Prävention 65Therapien und Behandlungen 77Schadenminderung 85Ausbildung 92Forschung 97Epidemiologie 101Evaluation 106Koordination 110Migration und Gesundheit 1146Spezielle StudienEin Frühwarnsystem für illegale Drogen:Entwicklung von Szenarien 125Verankerung/Institutionalisierung der Aktionendes BAG zur Verminderung der Drogenprobleme:Einschätzung der Programmleiter 129Suchtprävention bei Jugendlichen: die Rolleder Polizei, der Gerichte und der Jugendrichter 1347Schlussfolgerungen und EmpfehlungenAllgemeine Begleitung des MaPaDro 141Synthese 1478AnhängeWährend den vier Etappen der Evaluationdurchgeführte Studien 151Entwicklung der Akzeptanz der verschiedenenMassnahmen zur Drogenbekämpfung — 1991 bis1997, Anteil der Befürworter 152Abkürzungen 153

ZusammenfassungZusammenfassungMaPaDroIm Jahr 1991 hat der Bundesrat das Bundesamt fürGesundheit (BAG) mit dem Massnahmenpaket zurVerminderung der Drogenprobleme (MaPaDro) beauftragt.Die Dauer des Programms wurde auf fünf Jahrefestgelegt. Im Jahr 1997 wurde das Mandat bis Ende2001 verlängert.Die Drogenpolitik des Bundes basiert auf dem sogenanntenVier-Säulen-Modell. Gemäss diesem Modellist eine wirksame Politik in diesem Bereich nur durchausgeglichene Interventionen in den Bereichen Prävention,Therapie, Schadenminderung und Repressionmöglich. Das MaPaDro nimmt dabei einen wichtigenPlatz ein, da das Programm die hauptsächlichen Aktivitätendes Bundes im Rahmen der ersten drei Säulenumfasst. Es beinhaltet eine ganze Reihe von Massnahmen,deren wichtigste Ziele sind:•Verminderung des Einstiegs in den Drogenkonsumund Vermeidung von Suchtentstehung (Prävention);•Verbesserung der Ausstiegsmöglichkeiten aus derDrogenabhängigkeit (Therapie und Wiedereingliederung);•Verbesserung von Lebensbedingungen und desGesundheitszustands der Drogenkonsumierenden,Verminderung der Risiken, denen sie ausgesetztsind, und Bewahrung ihrer sozialen Integration(Schadenminderung und Überlebenshilfe).In Bezug auf das Umfeld, in dem das Programm eingebettetist, hat der Bundesrat kürzlich beschlossen, eineRevision des Betäubungsmittelgesetzes vorzunehmenund dieses der Realität anzupassen. Die wichtigstenZiele dieser Revision sind:• Institutionalisierung der Vier-Säulen-Politik, der Rolledes Bundes sowie der heroingestützte Behandlung;• Anpassung der Gesetzgebung an die bestehendeSituation und an die tatsächlich mit dem Cannabiskonsumverbundenen Risiken;• verstärkter Schutz der Jugendlichen;• Neuausrichtung der Arbeit von Justiz und Polizei;•Vereinheitlichung der kantonalen Praktiken.Das Projekt wurde dem Ständerat im Dezember 2001zuerst unterbreitet.Das Programm deckt diese verschiedenen Interventionsbereicheab. Es enthält aber auch Begleitmassnahmen(Fort- und Weiterbildung von Fachleuten, Forschung, Epidemiologie,Evaluation, nationale Koordination) sowieeinen speziellen Aktionsplan im Bereich Migration undGesundheit. Das BAG hat zudem für das Programm vierAktionsstrategien festgesetzt: Information und Dokumentation,Promotion und Innovation, Koordination undHarmonisierung sowie Qualitätsförderung.5

ZusammenfassungGlobalevaluationSeit seiner Lancierung wird das MaPaDro durch eineexterne Globalevaluation begleitet. Diese wurde in vierEtappen unterteilt, wobei die letzte (1999-2002) Untersuchungsgegenstanddes vorliegenden Berichtes ist.Die allgemeinen Ziele der Globalevaluation des MaPa-Dro lauten:• Bereitstellung von Informationen, die zur Verbesserung der Massnahmen des BAG im Rahmen desMaPaDro beitragen können;• Anbieten einer Entscheidungshilfe für die Verantwortlichender Entwicklung und Umsetzung des MaPaDro;• Eventuell Unterstützung bei der Wahl unter mehrerenOptionen.Es handelt sich um eine Globalevaluation, welche diePlanung und Umsetzung begleitet. Die verschiedenenElemente und Ebenen der BAG-Strategie werden miteiner ganzen Reihe von Studien und Analysen erfasst,deren Kombination einen synthetischen Überblick überdie Situation ermöglicht.Der Ansatz ist auch auf den Benutzer ausgerichtet.Dies bedeutet, dass die Stichhaltigkeit und Angemessenheitder Evaluation in Bezug auf die zu evaluierendeSituation, die gestellten Fragen sowie die Bedürfnissedes Benutzers (oder der Benutzer) in den Mittelpunktgestellt werden. Das BAG möchte vor allem wissen, obsein Vorgehen angemessen ist und inwiefern bzw. wieseine Aktionen verbessert werden können.Der Hauptteil der Evaluation ist um ein Informationssystemherum angeordnet, das regelmässig auf den neuestenStand gebracht wurde. Dieses umfasst:•die Weiterführung der Aktionstheorien, dank denenfür jeden Bereich von MaPaDro die wichtigsten Interventionsachsensowie die Verknüpfung von Zwischen-und Endzielen unterschieden werden kann;•ein Monitoring von Prozess- und Ergebnisindikatoren,das aus speziell für die Evaluation zusammengetragenensowie aus externen Daten besteht;•die Berücksichtigung anderer externer Evaluationen,die vom BAG in Auftrag gegeben wurden.Die unten stehende Tabelle präsentiert die in den verschiedenenEtappen der Globalevaluation durchgeführtenStudien:Studien zum/zurKontextBAG-StrategiePräventionTherapie/SchadenminderungEpidemiologie1990-1992Presse 1Einstellungender Bevölkerung 7,8Nationale Kampagne 20Konsum der Jugendlichen 29Analyse vorhandener Daten 33 1993-1996Presse 2-5Einstellungender Bevölkerung 9Umsetzung 16Nationale Kampagne 21Politik derSekundärprävention 22Vorstellungen derJugendlichen 23Monitoring niederschwelligerEinrichtungen 24Evaluation ABfD/Luzern 26Klientel der niederschwelligenEinrichtungen I 16 , II 27 , III 14"Verdeckte" Bevölkerung 30,31Analyse vorhandener Daten 16 1997-1999Presse 6Einstellungender Bevölkerung 10Partner 11Polizeiarbeit 12Entwurf/Planung 14Umsetzung 14Delegierungsarten 18Monitoring niederschwelligerEinrichtungen 25Analyse vorhandener Daten 14 2000-2002Prävention und Repression 13Innovation 15Umsetzung 17Verankerung 19Klientel der niederschwelligenEinrichtungen IV 17,28Frühwarnsystem 32Analyse vorhandener Daten 176

ZusammenfassungKokainDie bei der Bevölkerung…merci de bien vérifier ce nouveau texte, les césures étaientintroduites manuellement dans le fichier word, j'ai suppriméquelques traits d'union louches, mais votre lecture est plussûreDieses Informationssystem ermöglicht es, auf die wichtigstenFragen der Evaluation zu antworten:• Sind die allgemeinen Ziele des MaPaDro sowie diejenigejedes Bereichs angemessen?•Wie organisiert sich das BAG, um MaPaDro umzusetzen?•Welche Kontrolle übt es auf die Entwicklung seinerAktion aus?•Welche Probleme tauchten auf und mit welchen Mittelnwird Abhilfe geschaffen?• Fügt sich MaPaDro nahtlos in die gesamten Massnahmenein, die in der Schweiz von anderen Partnerngetroffen wurden (Kantone, Organisationen,Institutionen)? Unter welchen Bedingungen?•Welche Aktionen wurden durchgeführt und mit welchenResultaten (Zwischenoutputs)?ResultateEpidemiologie des DrogenkonsumsDie wichtigsten Instrumente, dank denen eine Evaluationder Entwicklung des Konsums verschiedener Substanzenund der damit verbundenen Probleme möglichist, sind: die Queruntersuchungen, die bei der allgemeinenBevölkerung, den Schülern und Schülerinnen,Jugendlichen und Drogenkonsumierenden durchgeführtwurden; die Statistiken von stationären undambulanten Behandlungen (Methadon, Heroin); dieRegister der drogenbedingten Todesfälle sowie derMeldung von Infektionskrankheiten; die Daten zumVollzug des Betäubungsmittelgesetzes (Anzeigen).HeroinBeim Heroinkonsum der erwachsenen Allgemeinbevölkerungverschiedener Alterskategorien ist Ende der Achtzigerjahreeine leichte Zunahme der Lebenszeitprävalenzmit einer Stabilisierung – beziehungsweise Abnahme –ab der zweiten Hälfte der Neunzigerjahre festzustellen.Gemäss den Umfragen bei der Bevölkerung scheint einGrossteil des Heroinkonsums auch von kurzer Dauer zusein. Das Alter beim Erstkonsum (Einstiegsalter) tendiertoffenbar nicht nach unten. Andere Indikatoren, welcheindirekt die Zahl der Konsumierenden messen (Statistikenzur Repression und Aufnahme einer Therapie, Umfragebei niederschwelligen Einrichtungen), weisen alle in diegleiche Richtung.KokainDie bei der Bevölkerung durchgeführten Befragungenzum Kokainkonsum weisen auf einen Anstieg derLebenszeitprävalenz (2.7% im Jahr 1993 gegenüber3.3% im Jahr 1998) sowie eine Stabilisierung des gegenwärtigenKonsums dieser Droge hin. Die indirektenKonsumindikatoren (Statistiken zur Repression sowieUmfragen in niederschwelligen Einrichtungen) ermöglicheneine differenziertere Sicht der Dinge. So weisen dieDaten auf einen wahrscheinlichen Anstieg des Kokainkonsumsbei der Gruppe von Personen hin, welche dieDroge in ihrer Freizeit konsumiert. Ausserdem ist (seitkurzem) insgesamt ein leichter Rückgang des Kokainkonsumsder heroin-abhängigen Bevölkerungsgruppe zuverzeichnen, dies jedoch mit sehr grossen räumlichenund individuellen Variationen.CannabisBeim Cannabiskonsum ist die Situation klar und dieDaten stimmen überein. Ein Anstieg der Lebenszeitprävalenzwird festgestellt. Seit Beginn der 1990erJahre lässt sich ausserdem beobachten, dass das Einstiegsalternach unten tendiert. Besonders ausgeprägtist diese Zunahme bei den 15-Jährigen, wo er sich zwischen1990 (8.5%) und 1998 (30.8%) mehr als verdreifachthat. Analog dazu ist das Alter des Erstkonsumsvon 16.5 im Jahr 1992 auf 15.8 im Jahr 1997 gesunken.Bei zwei Dritteln der Fälle handelt es sich um wiederholtenKonsum. Die neueste, im Jahr 2000 durchgeführteUmfrage bei den 15- bis 19-Jährigen weistzudem darauf hin, dass 6.5% der Befragten täglichCannabis konsumieren. Bei den Älteren (17-30 Jahre)wird ein etwas weniger starker Anstieg verzeichnet, daein Teil der Lebenszeitprävalenz auf frühere Generationenzurückzuführen war, die ihren Konsum wahrscheinlicheingestellt haben. Insgesamt hat mehr als einDrittel der Bevölkerung in diesem Alter weiche Drogenkonsumiert. All diese Daten zum Konsumverhaltenwerden durch indirekte Indikatoren wie die Entwicklungder Anzahl Anzeigen bestätigt. Schliesslich lässt sichauch ein Anstieg des THC-Gehalts der auf dem Marktangebotenen Cannabisprodukte beobachten.7

ZusammenfassungAndere illegale DrogenZu den anderen illegalen Drogen (synthetische Stimulanten,Halluzinogene) sind weniger Daten verfügbar.Diese werden weniger systematisch gesammelt und esgibt bisher keine wiederholten Umfragen unter derBevölkerung zu diesem Thema. Zwei Umfragen, diemomentan bei den Jugendlichen durchgeführt werden,werden hier mehr Klarheit schaffen. Die bis anhin in derTechnoszene gemachten Umfragen zeigen, dass eseine Gruppe von Verbrauchern gibt, welche diese Substanzenin der Freizeit konsumieren. Es wird jedochein verstärkter Konsum gemeldet und zudem werdenhäufig Substanzen gemischt.Gesundheitsbezogene und sozialeIndikatorenGerade bei der Schadenminderung sowie der Bewahrungeiner akzeptablen sozialen Situation wurdenbemerkenswerte Fortschritte erzielt.•In den Umfragen bei Besuchern von niederschwelligenEinrichtungen nimmt die Zahl der Drogen injizierendenPersonen allmählich ab. Dasselbe gilt für Personen,die seit kurzem Drogen injizieren. Auch diedurchschnittliche wöchentliche Injektionszahl sowiedie Zahl der Mehrfachkonsumierenden geht zurück.•Die Zahl der Personen, die sich in Therapie befinden,nimmt weiter zu. Diese Entwicklung weist aber nichtauf einen Anstieg der Drogenabhängigen hin, sondernvielmehr auf einen steigenden Anteil an Personen,die sich in Therapie befinden. Der Schweregradder Probleme hat sich somit verringert.•Die Anzahl der drogenbedingten Todesfälle nimmtab. Dies gilt insbesondere für die Todesfälle infolgeAids.•Seit 1989 hat die Anzahl neuer HIV-Fälle bei Drogenkonsumierendenstark abgenommen. Sie scheintsich bei etwa 70 Fällen pro Jahr einzupendeln.•Hingegen hat die Prävalenz von Hepatitis und insbesonderevon Hepatitis C zugenommen. Betroffensind vor allem Personen, die niederschwellige Einrichtungenaufsuchen.•Bei Mitbenutzen von Spritzen/Nadeln wurde in denletzten Jahren eine leicht steigende Tendenz beobachtet.Obwohl Mitbenutzen von Material zur Vorbereitungeiner Injektion im Abnehmen begriffen ist,kommt es doch immer noch häufig vor und stelltvermutlich ein besonderes Ansteckungsrisiko mitdem Hepatitis-C-Virus dar. Dieser wird einfacherübertragen als der HI-Virus.• Der Gebrauch von Präservativen ist unverändert oderleicht im Abnehmen begriffen, wobei das Schutzniveauhöher ist (Gelegenheitspartner, Kunden vonProstituierten). Davon ausgenommen sind feste Partnerschaften.•Bei den Drogenkonsumierenden ohne festen Wohnsitzist ein Rückgang zu verzeichnen.• Nicht verbessert hat sich in den letzten Jahren hingegender Zugang zum Arbeitsmarkt.•Die Zahl der Empfänger von Sozialversicherungsleistungen(IV, Arbeitslosenversicherung) hat zugenommen.Dasselbe gilt für den Anteil der Personen, dievon der Sozialhilfe oder Fürsorge abhängig sind.Abgenommen hat hingegen die Zahl der Personenmit illegalen Einkommen.Begleitung und Beurteilung des MaPaDro(1999-2002)Für jeden Bereich des MaPaDro gibt es im ausführlichenBericht ein unabhängiges Unterkapitel, das dieThemen sowie die Antworten zu folgenden Fragenzusammenfasst:• Allgemeine Situation in der Schweiz: Welche Bedürfnissebestehen und welche Mittel sind vorhanden?•Ziele und Strategie des BAG: Welche Veränderungenmöchte das BAG mit dem MaPaDro erreichenund wie soll dies geschehen?• Umsetzung und Realisierungen: Welche Massnahmenwurden umgesetzt und was wurde erreicht?• Einschätzung der Massnahmen des BAG: Stimmendie Ziele und die Strategie des BAG mit den Bedürfnissenund Mitteln in der Schweiz überein und entsprichtdie Umsetzung der Massnahmen den Zielendes BAG?8

ZusammenfassungIn Bezug auf die vom BAG geplanten Aktivitäten lässtsich feststellen, dass im Zeitraum 1999-2002 verschiedeneZiele erreicht worden sind (Institutionalisierungder heroingestützte Behandlung, verbesserte Verwertungund Bekanntmachung der Forschungs- und Evaluationsarbeiten,schrittweise Restrukturierung desSektors der stationären Behandlungen, Realisierungeiner Studie im Bereich Sekundärprävention, Einführungeines neuen Fort- und Weiterbildungsprogrammsusw.). In anderen Fällen (Verbesserung derQualität der Methadonbehandlungen, Harmonisierungder Präventionsprogramme, Qualitätssicherung in denBereichen Forschung und Evaluation, Einrichtung einesqualitativ hochstehenden epidemiologischen Monitorings,Reorganisation der Koordinationsorgane usw.)wurden die gesteckten Ziele noch nicht erreicht.Für die einzelnen Bereiche können noch folgendeBefunde gemacht werden:Bei den verschiedenen Präventionsprogrammen desBAG wurden erste Synergien erschlossen, wobei diesdurch die Schaffung einer Dienststelle zur Präventionund Gesundheitsförderung, welche die Leitung dergesamten Programme innehat, begünstigt wird. Derzeitsind die Präventions- und Gesundheitsförderungsprogrammejedoch noch sehr heterogen und die verfügbarenDaten lassen sich nicht vergleichen.Bei der Einführung einer einheitlichen Finanzierung derstationären Behandlungen (FiSu) wurden bereits wichtigeHürden überwunden. Ein anderes Projekt in diesemSektor hat in den letzten Jahren ebenfalls anBedeutung gewonnen. Es handelt sich um das QualitätssicherungssystemQuaTheDA, welches eineErgänzung zum Finanzierungssystem darstellt und zueiner Neugestaltung der Leistungen führt, die von denEinrichtungen zur stationären Behandlung erbrachtwerden.Bei den ambulanten Behandlungen war erst in der letztenEtappe des Programms eine Qualitätsverbesserungfestzustellen. Dank der Nationalen Substitutionskonferenz(NaSuKo) sollte es möglich sein, in diesemBereich bessere Praktiken einzuführen. Dies insbesonderedank der neuen Guidelines für die Indikation undVerschreibung von Methadon. Ausserdem haben dieProjekte zur Vernetzung der verschreibenden ÄrzteMedRoTox und MeTiTox gezeigt, dass eine Unterstützungdurch Peers eine intelligente und zugleich effizienteStrategie für Aktionen bei Hausärzten darstellt.Die Institutionalisierung der heroingestützten Behandlungist inzwischen auch erreicht worden.Bei den Zahlen, welche sich das BAG für den Strafvollzugsbereichzum Ziel gesetzt hat, stellen sich hingegenProbleme. Einerseits gibt es keine regelmässigenDaten, mit deren Hilfe die Entwicklung des Behandlungsangebotesim Gefängnis überprüft werden kann,andererseits scheint die Tätigkeit des BAG in diesemBereich nicht mehr vorrangig zu sein.Zweifellos trägt das Engagement der SchweizerischenFachstelle für Schadenminderung im Drogenbereich(FASD) zur Erreichung der in diesem Bereich gesetztenZiele bei. So möchte man die Massnahmen auf kantonalerund kommunaler Ebene dauerhaft verankern unddie Versorgung mit Injektionsmaterial in der Schweizverbessern. In welchem Ausmass dies bereits verwirklichtwurde, lässt sich allerdings nicht feststellen. Einebessere Einschätzung dieses Beitrags werden dasaktuelle Inventar der Arbeits- und Unterkunftsangebotesowie die nächste Evaluation der FASD ermöglichen.Das BAG beteiligte sich zehn Jahre lang aktiv an derEntwicklung verschiedener epidemiologischer Instrumenteund der Lancierung eines wichtigen Projekteszur Harmonisierung der Behandlungsstatistiken (Actinfo).Bei diesen Projekten trat jedoch einerseits eine zustarke Zersplitterung ein oder sie erfolgten mit Verspätung.Somit fehlt in der Schweiz immer noch ein koordiniertesSystem für die Überwachung des Drogenkonsums.Das BAG hat zahlreiche Aktivitäten zum Wissensaustauschdurchgeführt. Dazu gehört die Sammlung vonResultaten aus Forschungen und Evaluationen, die imRahmen von MaPaDro durchgeführt wurden, die Präsentationder laufenden Forschungsarbeiten im ARAMIS, dieBekanntmachung und Auswertung der Studien in derInformationsschrift spectra sowie die Organisation verschiedenerKonferenzen zur Förderung des Austauscheszwischen Forschern und Praktikern.Das BAG hat eine Evaluation für sein nationales Koordinationssystemin Auftrag gegeben, um dieses zu verbessern.Die Resultate der Evaluation haben bis anhin9

Zusammenfassungin diesem Bereich nicht zu Reformen geführt und somitist das System offenbar noch nicht optimiert worden.Wichtigste Empfehlungen1 Entwicklung eines kohärenten Überwachungssystemsfür den Drogenkonsum in der Schweiz: Harmonisierungder verschiedenen bestehenden Instrumente,Schliessen von Kenntnislücken (Indikatorenfür die Therapien, Frühwarnsystem) und Optimierungder Koordination der verschiedenen Tätigkeiten(Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht,epidemiologisches Monitoring, Begleitforschung derRevision des Betäubungsmittelgesetzes).Da sich der Status von Cannabis mit der Revision desBetäubungsmittelgesetzes verändern könnte, wird einestärkere Koordinierung der auf die legalen und illegalenDrogen ausgerichteten Gesundheitsprogrammenotwendig sein. Wünschenswert wäre eine zukünftigeAnnäherung der Drogen-, Alkohol- und Tabakprogramme.2 Entwicklung eines langfristigen Rahmenprogrammsfür die Methadonbehandlungen. Dieses soll die Aktivitätenim Forschungsbereich, die Unterstützung vonProjekten zur Qualitätsförderung sowie den Informationsaustauschzwischen den betroffenen Akteuren(Kantonen, Fachleuten) fördern. Das im Rahmen desProgramms zur heroingestützte Behandlung erworbeneKnow-how und die entsprechenden Erfahrungensollten auch auf die Methadonbehandlung übertragenwerden.3 Verstärkung der Harmonisierung, Kohärenz und Vergleichbarkeitder Präventions- und Gesundheitsförderungsprogramme.Die verschiedenen Elementeder BAG-Strategie (nationale Abdeckung, Aktivitäteninnerhalb der Lebensräume der Jugendlichen, Einsatzvon Multiplikatoren, lokale Verankerung der Aktivitäten,Ausbau der Früherkennung und frühzeitigenBehandlung) sollten bei sämtlichen Programmen imZentrum stehen.4 Weiterführung der Realisierung von einem oder mehrerenInventaren über das Dienstleistungsangebot imschweizerischen Drogenbereich. Dabei handelt essich um ein wichtiges Instrument, das bei der Planungdes BAG zum Grundinstrumentarium gehörensollte.5 Klärung der Situation im Bereich der Hilfe an Drogenkonsumierendenim Gefängnis.10

ZusammenfassungBibliografische Referenzen1 Widmer J, Zbinden-Zingg P. Discours sur la droguedans les médias suisses 1991. Lausanne: Institutuniversitaire de médecine sociale et préventive;1993. (Cah Rech Doc IUMSP, no. 81.3).2 Boller B. Der Drogendiskurs der Schweizer Presse:Zweijahresbericht 1993-1994. Lausanne: Institut universitairede médecine sociale et préventive; 1995.(Cah Rech Doc IUMSP, no. 111.2).3 Boller B, Coray R, Widmer J. Drogen, Medien undGesellschaft: Studien I. Lausanne: Institut universitairede médecine sociale et préventive; 1995. (CahRech Doc IUMSP, no. 111.6).4 Widmer J, Tröhler M, Ingold G, Terzi C. Drogen,Medien und Gesellschaft: Studien II = Drogues,médias et société: études II. Lausanne: Institut universitairede médecine sociale et préventive; 1996.(Cah Rech Doc IUMSP, no.111.8).5 Boller B, Coray R. Der Drogendiskurs der SchweizerPresse; Dreijahresbericht 1993-1995: eine quantitativeInhaltsanalyse zur Drogenberichterstattung derSchweizer Presse. Lausanne: Institut universitaire demédecine sociale et préventive; 1997. (Cah RechDoc IUMSP, no. 111.9).6 Widmer J, Boller B, Coray R. Drogen im Spannungsfeldder Öffentlichkeit: Logik der Medien und Institutionen.Basel: Helbing & Lichtenhahn; 1997.7 Leuthold A, Cattaneo M. Evaluation des mesures dela Confédération destinées à réduire les probèmesliés à la toxicomanie: phase I. Sichtbarkeit undAkzeptanz der Phase I der nationalen Drogenkampagne1991-1992. Ergebnisse einer Umfrage. Lausanne:Institut universitaire de médecine sociale etpréventive; 1992. (Cah Rech Doc IUMSP, no. 81.2).8 Leuthold A, Cattaneo M, Dubois-Arber F. Die SchweizerBevölkerung und das Drogenproblem: Problemsichtund Lösungvorschläge. Soz- Präventivmed1993; 38: 206-16.9 Heim G, IPSO Sozialforschung. RepräsentativeBefragung (Phase T1) zur Wahrnehmung und Einstellungender Schweizer Bevölkerung zu Drogenproblematikund -Konsum. Lausanne: Institut universitairede médecine sociale et préventive; 1995. (Cah RechDoc IUMSP, no.111.5).10Bergman M, Cattacin S, Lucas B, Wernli B. Libéraliser,réduire les risques, soigner ou réprimer? L’opinionde la population suisse à l’égard de la politiqueen matière de drogue. Genève: Université deGenève, Département de science politique; 1997.(Travaux et communications 8/1997).11Zobel F, Gervasoni JP, Jeannin A. Enquête auprèsdes partenaires de l’Office fédéral de la santé publiquedans le domaine de la toxicomanie (drogues illégales).Lausanne: Institut universitaire de médecinesociale et préventive; 1999. (Raisons de santé, 43).12Ernst M-L, Aeschbacher M, Spencer B. GesundheitlicheAspekte der Polizeiarbeit im Drogenbereich.Lausanne: IUMSP; 1999. (Raisons de santé, 37a).13Ernst M-L, Spencer B. Suchtprävention bei Jugendlichen:die Rolle der Polizei und der Jugendgerichte.Lausanne: Institut universitaire de médecine socialeet préventive; 2002. (Raisons de santé, 84b).14Gervasoni JP, Zobel F, Kellerhals C, Dubois-Arber F,Spencer B, Jeannin A, et al. Evaluation der Massnahmendes Bundes zur Verminderung der Drogenprobleme:Dritter zusammenfassender Bericht 1997-1999. Lausanne: Institut universitaire de médecinesociale et préventive; 2000.15Zobel F, So-Barazetti B. La gestion de l’innovationdans le cadre du ProMeDro. Lausanne: Institut universitairede médecine sociale et préventive; 2003.(Raisons de santé, à paraître).16Gervasoni J-P, Dubois-Arber F, Benninghoff F, SpencerB, Devos T, Paccaud F. Evaluation des mesuresde la Confédération destinées à réduire les problèmesliés à la toxicomanie, Phase II: deuxième rapportde synthèse, 1990-1996. Lausanne: Institut universitairede médecine sociale et préventive; 1996. (CahRech Doc IUMSP, no. 111).11

Zusammenfassung17Zobel F, Thomas R, Arnaud S, De Preux E, RamsteinT, Spencer B, et al. Evaluation der Massnahmen desBundes zur Verminderung der Drogenprobleme: Vierterzusammenfassender Bericht 1999-2002. Lausanne:Institut universitaire de médecine sociale etpréventive; 2003.18Kellerhals C, Gervasoni JP. Evaluation des différentsmodes de délégation adoptés par l’Office fédéral dela santé publique (OFSP) dans le cadre du Programmede mesures de santé publique de la Confédérationen vue de réduire les problèmes de drogue(ProMeDro). Lausanne: Institut universitaire demédecine sociale et préventive; 1999. (Raisons desanté, 42).19Jeannin A, So-Barazetti B, Spencer B. Ancrage/institutionnalisationdes actions de l’OFSP visant à laréduction des problèmes liés à la toxicomanie: l’appréciationdes responsables de programme. Lausanne:Institut universitaire de médecine sociale etpréventive; 2002. (Raisons de santé, 82).20Zeugin P, Panchaud C. Evaluation des mesures de laConfédération destinées à réduire les probèmes liésà la toxicomanie, phase I: enquête de base, préalableau lancement de la campagne nationale de sensibilisationaux problèmes des toxicomanies 1991.Lausanne: Institut universitaire de médecine socialeet préventive; 1992. (Cah Rech Doc IUMSP, no.81.1).21Boller B, Martin G. Action cirque, rapport de 1993 et1994: évaluation d’une campagne de prévention etde sensibilisation de l’OFSP. Lausanne: Institut universitairede médecine sociale et préventive; 1995.(Cah Rech Doc IUMSP, no. 111.4).22Devos T, Gervasoni JP, Dubois-Arber F. Préventionsecondaire des toxicomanies: analyse d’une stratégie.Lausanne: Institut universitaire de médecinesociale et préventive; 1999. (Rapport non publié).23Fahrenkrug H. Prävention von Drogenabhängigkeitbei Jugendlichen mit Risikiprofil. Lausanne: Institutuniversitaire de médecine sociale et préventive;1995. (Cah Rech Doc IUMSP, no. 111.3).24Benninghoff F, Gervasoni JP, Dubois-Arber F. Monitoringdes activités des structures à bas-seuil d’accèspour consommateurs de drogues en Suisse: remisede matériel d’injection stérile, résultats pour 1993 etquelques exemples cantonaux. Soz- Präventivmed1996; 41: 5-14.25Benninghoff F. Monitoring der niederschwelligen Einrichtungenmit Injektionsmaterial in der Schweiz1993-1999. Lausanne: Institut universitaire de médecinesociale et préventive; 2000.26Ronco C, Spuhler G. Evaluation des mesures de laConfédération destinées à réduire les problèmes liésà la toxicomanie, Phase II: Evaluation des Aufenthalts-und Betreuungsraums der Drogenabhängige inLuzern. Lausanne: Institut universitaire de médecinesociale et préventive; 1994. (Cah Rech Doc IUMSP,no. 111.1).27Benninghoff F, Gervasoni JP, Spencer B, Dubois-Arber F. Caractéristiques de la clientèle des structuresà bas seuil mettant à disposition du matériel d’injectionstérile en Suisse. Revue Epidémiologique deSanté Publique 1998; 46: 205-17.28Benninghoff F, Morency P, Geense R, Huissoud T,Dubois-Arber F. Health and social trends among drugusers attending needle exchange programmes inSwitzerland (1994 to 2000). (in submission).29Konings E, Narring F, Michaud PA, Dubois-Arber F.Identifying adolescent drug users: Results of a nationalsurvey on adolescent health in Switzerland.J Adolesc Health 1995; 16: 240-7.30Kübler D, Hausser D. Consomateurs d’héroïne et/oude cocaïne hors traitement médical: étude exploratoireauprès d’une population cachée. Lausanne:Institut universitaire de médecine sociale et préventive;1996. (Cah Rech Doc IUMSP, no. 111.7).31Hausser D, Kübler D, Dubois-Arber F. Characteristicsof heroin and cocaine users unknown to treatmentagencies: Results from the Swiss hidden populationstudy. Soz Praeventivmed 1999; 44 (5): 222-32.12

Zusammenfassung32Zobel F, Arnaud S. Un système d’alerte pour les droguesillégales: développement de scénarios.Lausanne: Institut universitaire de médecine socialeet préventive; 2002. (Raisons de santé, 79).33Cattaneo M, Leuthold A, Paccaud F, Dubois-Arber F.Evaluation der Massnahmen des Bundes zur Verminderungder Drogenprobleme, Phase I: Erste Bilanz1991-1992. Lausanne: Institut universitaire de médecinesociale et préventive; 1993. (Cah Rech DocIUMSP, no. 81c).13

1Das MaPaDroIn diesem Kapitel wird das Massnahmenpaket desBundes zur Verminderung der Drogenprobleme(MaPaDro) vorgestellt, das Gegenstand dieserGlobalevaluation ist. Dabei werden folgendeAspekte betrachtet:• die Rolle des MaPaDro in der Drogenpolitikdes Bundes;•die Organisation des Programms;• seine Ziele;• seine Prioritäten.Diese Elemente sollten es der Leserschaft erlauben,den Inhalt und die Besonderheiten des Programmsbesser zu erfassen.EinführungDas Massnahmenpaket des Bundes zur Verminderungder Drogenprobleme (MaPaDro) 1 wurde vom Bundesamtfür Gesundheit (BAG) aufgrund eines Beschlussesausgearbeitet, den der Bundesrat im 1991 erlassenhat. Der Bundesrat wollte auf die zunehmenden Drogenproblemein der Schweiz reagieren, vor allem aufden gestiegenen Heroinkonsum, die Zunahme der HIV-Infektionen bei den Drogen injizierenden Personen undauf die zahlreichen sozialen Probleme rund um dieoffenen Drogenszenen in einigen DeutschschweizerStädten.Das Programm wurde für eine Dauer von fünf Jahrenangelegt, also bis zum Jahr 1997. Es wurde anschliessendverlängert und schliesslich am 31. Dezember2001 abgeschlossen. Derzeit werden die Programmaktivitätenfortgeführt, aber eine offizielle Entscheidungüber die Erneuerung des MaPaDro steht noch aus.Das MaPaDro in der Drogenpolitikdes BundesSeit 1994 wird die Drogenpolitik des Bundes als Vier-Säulen-Politik definiert. Gemäss diesem Modell ist einewirksame Politik in diesem Bereich nur durch ausgewogeneInterventionen in den Bereichen Prävention, Therapieund Wiedereingliederung, Schadenminderungund Repression möglich 2 . Das MaPaDro nimmt in dieserPolitik einen wichtigen Platz ein, da es die Hauptaktivitätendes Bundes im Rahmen der ersten drei Säulenim Gesundheitsbereich, nämlich der Prävention, Therapieund Schadenminderung, umfasst. Beteiligt an denAktivitäten im Zusammenhang mit diesen drei Säulensind nebst dem BAG das Bundesamt für Sozialversicherung(BSV) und das Bundesamt für Statistik (BFS).Die Repression fällt hingegen hauptsächlich in dieZuständigkeit des Bundesamtes für Polizei (fedpol. ch)und des Bundesamtes für Justiz (BJ). Die Koordinationzwischen diesen verschiedenen Verwaltungsstellengehört natürlich auch zur Vier-Säulen-Politik des Bundes.Sie erfolgt häufig über Interventionen im Rahmendes MaPaDro, wobei das BAG eine führende Rolleübernimmt.Die gesundheitspolitische Arbeit des Bundes imBereich der Drogenpolitik beschränkt sich aber nichtallein auf die vom BAG im Rahmen des MaPaDrounternommenen Aktivitäten. Sie umfasst auch die Ausarbeitungder schweizerischen Politik im Drogenbereich(Parlament, Bundesrat, Abstimmungen), die Revisiondes Betäubungsmittelgesetzes (BetmG), die internationalepolitische Zusammenarbeit, die Kontrolle der zumedizinischen Zwecken verwendeten Betäubungsmittelund andere Aspekte, die mit diesen Substanzen inZusammenhang stehen. Diese verschiedenen Elementeder Tätigkeit des Bundes werden in dieser Globalevaluationnicht berücksichtigt.Die Rolle des Bundes bei den gesundheitspolitischenInterventionen zur Drogenproblematik ist im Betäubungsmittelgesetz(Art. 15a und 15c) festgelegt undrichtet sich auch nach den drogenpolitischen Beschlüssendes Bundesrates. Die Interventionen des Bundessollen primär die Anstrengungen der übrigen Akteure,d.h. der Kantone, der Gemeinden und der privatenOrganisationen, unterstützen (Komplementaritätsprinzip).15

Das MaPaDroOrganisation des MaPaDroDas MaPaDro 3 umfasst eine Reihe von Interventionendes BAG zur Verminderung der Drogenprobleme.Diese sind in ein Langzeitprogramm eingebettet, dasdurch gemeinsame Ziele (siehe weiter unten), verschiedeneInterventionsbereiche und vier hauptsächlicheAktionsstrategien definiert wird.Eine der Besonderheiten des MaPaDro besteht darin,dass es eine ganzheitliche Herangehensweise an die mitden Drogen verbundenen Gesundheitsprobleme darstellt.Das Programm ist in Bereiche unterteilt, welchedie verschiedenen Interventionsthemen und den Erwerbvon Kenntnissen zu dieser Problematik abdecken:•die drei gesundheitsbezogenen Säulen der schweizerischenDrogenpolitik: Prävention, Therapie undSchadenminderung;• Begleitmassnahmen: Ausbildung der Fachleute,Forschung, Epidemiologie, Evaluation, nationaleKoordination;•ein spezieller Aktionsplan für die Gesundheit derMigranten.In der Vergangenheit gehörte noch eine weitereBegleitmassnahme (nationale Sensibilisierungskampagne)und ein weiterer spezieller Aktionsplan (Gefängnisbereich)zum Programm. Aus verschiedenen Gründenwurden diese beiden Elemente aus dem MaPaDroherausgenommen, einige ihrer Aktivitäten werdenjedoch weitergeführt.Für jeden Bereich (Säulen, Begleitmassnahmen und speziellerAktionsplan) hat das BAG Ziele, Strategien undspezifische Massnahmen ausgearbeitet 4 . Diese verschiedenenElemente werden weiter unten in diesem Berichtvorgestellt, wenn die Entwicklung der Arbeiten für jedenBereich des MaPaDro behandelt wird.Zusätzlich zu den bereichsspezifischen Ansätzen hatdas BAG auch vier bereichsübergreifende Aktionsstrategienentwickelt, die für das gesamte Programm gelten.Diese beinhalten verschiedene Vorgehensweisen,die es dem Bund erlauben, die Tätigkeit der anderenAkteure in der Schweiz zu unterstützen:• Information und Dokumentation;• Förderung erprobter Modelle sowie vonInnovationen;• Koordination und Harmonisierung;•Qualitätsförderung.Auf der organisatorischen Ebene wurde die Federführungder Hauptaktivitäten des MaPaDro der Facheinheit Suchtund Aids des BAG übertragen, wobei die Mitarbeiter undMitarbeiterinnen von zwei Sektionen dieser Facheinheit,der Sektion Drogen und der Sektion Grundlagen und Forschunghauptsächlich mit der Umsetzung des Programmsbetraut sind. Im Jahr 2001 bzw. 2002 haben diebeiden wichtigsten Programmverantwortlichen, der Leiterder Facheinheit Sucht und Aids und der Chef der SektionDrogen, ihr Amt niedergelegt. In beiden Fällen hat esmehrere Monate gedauert, bis ein Nachfolger gefundenwerden konnte.Was die Mittelausstattung betrifft, so hat der Bund demBAG ein Interventionsbudget zugewiesen, mit dem essein Programm zur Verminderung der Drogenproblemeumsetzen kann. Derzeit beträgt dieses Budget etwa 18Millionen Franken pro Jahr (Zeitraum 1998-2002). EinTeil des Budgets ist für Gemeinschaftsaktionen mit denAids-, Alkohol- oder Tabak-Programmen bestimmt,sofern eine gemeinsame Zielsetzung besteht. Im BAGstehen für die Aktivitäten im Rahmen des MaPaDrorund fünfzehn Mitarbeiterstellen zur Verfügung 5 .Ziele und erwartete ResultateDie Ziele des MaPaDro beziehen sich auf die dreiSäulen der Drogenpolitik des Bundes, die denGesundheitsbereich betreffen:• den Einstieg in den Drogenkonsum verringern unddie Entstehung einer Sucht verhindern (Prävention);•die Möglichkeiten für einen Ausstieg aus derAbhängigkeit verbessern (Therapie und Wiedereingliederung);•die Lebensbedingungen und den Gesundheitszustandder Drogenkonsumierenden verbessern, Risikenvermindern und die soziale Integration erhalten(Schadenminderung und Überlebenshilfe).Von der Verwirklichung dieser Ziele erwartet manfolgende Ergebnisse:•eine signifikante Verringerung der Anzahl abhängigerPersonen, die harte Drogen konsumieren;•eine Verminderung der schweren Gesundheitsschä-16

Das MaPaDroden und der Beeinträchtigung der Lebensbedingungenim Zusammenhang mit dem Drogenkonsum unddem Drogenmissbrauch;•eine Reduzierung der sozialen Folgen der Drogenprobleme.Die Prioritäten des MaPaDro1998-2002Die Programmverantwortlichen haben eine Reihe vonPrioritäten festgelegt, mit denen die Aktionen gesteuertund die oben erwähnten Ziele erreicht werden sollen 3 .Einige dieser Prioritäten betreffen die Bundespolitikoder das Bundesrecht im Drogenbereich und werdenhier nicht erwähnt, da sie nicht Bestandteil des MaPa-Dro sind. Die übrigen werden nachfolgend präsentiertund zudem weiter hinten im Bericht bei der Beurteilungder Entwicklung des Programms erneut behandelt:Erweiterung der Verpflichtung des Bundes zur PrimärundSekundärprävention sowie der Früherkennungund Früherfassung von Gefährdeten, um eine Entwicklunghin zur Abhängigkeit zu vermeiden. Die Notwendigkeitvon langfristigen und im Gemeindewesen gutverankerten Ansätze wird unterstrichen. ImBesonderen:•Umsetzung von Synergien der verschiedenen PrimärundSekundärpräventionsprogrammen, welche vomBAG eingeführt oder unterstützt werden.• Realisierung eines Forschungsprogramms zurFrüherfassung und Früherkennung von gefährdetenJugendlichen (supra-f). Wissenschaftliche Erforschungvon Machbarkeit und Wirksamkeit diesesAnsatzes im schweizerischen Umfeld.• Konzentration der Mittel des BAG auf die Prävention.Konsolidierung und Koordination von Therapieangeboten,um die Möglichkeit des Drogenausstiegs zuerhöhen. Im Besonderen:•Vereinbarung für ein ausgeglichenes Finanzierungssystemder abstinenzorientierten Therapien innerhalb desSozialversicherungssystems und des finanziellenLastenausgleichs Bund/Kantone. Dies unter Berücksichtigungder verschiedenen notwendigen Angebote,eingeschlossen jene, die ein vorzeitiges therapeutischesEingreifen vorsehen.• Einleiten einer Qualitätsverbesserung der Therapienmit Methadonsubstitution im Hinblick auf eine verbesserteHaltequote.•Ärztliche Verschreibung von Heroin als integriertesAngebot im Netz der Drogentherapien.•Verbesserung des Therapieangebotes und der Schadenminderungin Verbindung mit Drogenkonsum inmindestens 1/3 der Strafvollzugsanstalten, resp. bei1/3 der Gefängnisplätze.Konsolidierung des Massnahmenangebotes zur Schadensverminderungund dem Erhalt des sozialen Netzesfür Abhängige und Dorgenkonsumenten. ImBesonderen:•Die Dauerhaftigkeit der notwendigen Massnahmenzur Schadensverminderung im Rahmen der Drogenpolitikvon Städten und Kantonen sichern, die Kontinuitätvon Institutionen und ihre Finanzierung fördern.•Erhöhung der Zugänglichkeit zu Spritzenmaterial innoch unterdotierten Regionen und Städten, um diesbezüglichenBedürfnissen flächendeckend im ganzenLand nachzukommen.• Qualitätsverbesserung der Massnahmen zur Schadenminderungund zum Erhalt der sozialen Integration,indem die Kooperation im Netz von Präventionund Therapie sowie Schutz der Bevölkerung verbessertwird.•Verbesserung des Therapie-Angebotes zur Schadenminderungin mindestens 1/3 der Strafanstalten resp.1/3 der Anzahl Gefängnisplätze.17

Das MaPaDroEinrichtung und effizienter Betrieb einer Beobachtungsstellefür ein nationales epidemiologisches Monitoringnach dem Modell der "REITOX-Knotenpunkte" derEuropäischen Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht(EBDD).Zuverlässige Weiterleitung der Ergebnisse aus den epidemiologischenStudien, den wissenschaftlichenForschungsarbeiten und den Evaluationen im Drogenbereichan die Fachleute vor Ort und an die Entscheidungsträger.Einleitung eines Verfahrens zur Qualitätsförderungund zum Qualitätsmanagement für das gesamteMassnahmenpaket Drogen. Dieses an die verschiedenenBereiche angepasste Verfahren soll von mehr alsder Hälfte der mit Drogenproblemen befassten Institutionenund Entscheidungsträgern (Bund, Kantone,Gemeinden, private Institutionen) verwendet werdenbzw. für diese von Nutzen sein.Optimierung und Koordination der Zusammenarbeitzwischen den verschiedenen Gremien, insbesondereder Konferenz der kantonalen Delegierten für Suchtfragen(KKBS) und des Nationalen Drogenausschusses(NDA).Bibliografische Referenzen1 Massnahmen des Bundes zur Verminderung der Drogenprobleme:Ein Grundlagenpapier des Bundesamtesfür Gesundheitswesen. Bern: Bundesamt für Gesundheit(BAG); 1991.2 Daten und Fakten zur Drogenpolitik des Bundes.Bundesamt für Gesundheit/Facheinheit Sucht undAids, Ed. Bern: Bundesamt für Gesundheit (BAG);1998.3 Bundesamt für Gesundheit. Massnahmenpaket desBundes im Bereich der Gesundheit zur Verminderungder Drogenprobleme (MaPaDro) 1998-2002. Bern:Bundesamt für Gesundheit (BAG); 1998.4 Kellerhals C, Morency P, Zobel F, Dubois-Arber F.Drogues illégales et santé publique: stratégies de laConfédération: étude menée dans le cadre de l’évaluationglobale du ProMeDro, 4 e phase 1999-2003.Lausanne: Institut universitaire de médecine socialeet préventive; 2002. (Raisons de santé, 76).5 Kellerhals C, Thomas R, Morency P, Zobel F, Dubois-Arber F. Les mesures de santé publique de la Confédérationen matière de drogues illégales: monitoring1999-2000: étude menée dans le cadre del’évaluation globale du ProMeDro, 4 e phase 1999-2003. Lausanne: Institut de médecine sociale etpréventive; 2002. (Raisons de santé, 77).18

2GlobalevaluationDie ersten Arbeiten im Rahmen der Globalevaluationdes Massnahmenpakets des Bundes zur Verminderungder Drogenprobleme (MaPaDro)begannen 1991. Somit wird die Entwicklung diesesProgramms seit über zehn Jahren von einerexternen Institution untersucht und beurteilt. Dervorliegende Bericht schliesst die vierte Evaluationsphaseab, die den Zeitraum 1999-2002abdeckt.In diesem Kapitel werden nach einem kurzenÜberblick über den bisherigen Verlauf der Evaluationdie verschiedenen Merkmale der letztenPhase aufgezeigt:• die allgemeinen Ziele der Evaluation;• der konzeptuelle Rahmen der Evaluation;• die angewandten Methoden und durchgeführtenStudien.Abschliessend folgt ein Hinweis, der zu Zurückhaltungbei kausalen Interpretationen mahnt. Esist nämlich oft schwierig, einen direkten Zusammenhangzwischen den Aktionen des BAG undder Entwicklung der epidemiologischen Indikatorendes Drogenkonsums festzustellen, weil dieTätigkeiten anderer Akteure (Kantone, Gemeinden,Institutionen) sowie einige bestimmte Phänomene(Entwicklung des Drogenmarktes, neueTendenzen bei den jüngeren Generationen) ebenfallsAuswirkungen auf die vom MaPaDro anvisiertenProbleme haben.EinführungEine der Besonderheiten des MaPaDro im internationalenVergleich besteht sicherlich darin, dass es vonBeginn an einer externen Globalevaluation unterzogenworden ist und diese sich während über zehn Jahrenfortgesetzt hat.Als das BAG 1991 sein Drogenprogramm lancierte,verlangte es von den Evaluationsbeauftragten einenBericht über die verschiedenen verfügbaren oder wünschenswertenepidemiologischen Indikatoren für denDrogenkonsum. Diesem folgte eine Bilanz der allgemeinenDrogensituation in der Schweiz für den Zeitraum1990-1992 (Phase 1) 1 , worin die Evaluationsmethodeskizziert wurde: Sie sollte global und überwiegendgoal-based sein (der epidemiologische Teil, der eineSynthese der Daten zur Konsumprävalenz und zumSchweregrad der mit dem Drogenkonsum einhergehendenProbleme bildet). Zudem sollte sie, nach eherklassischer Art, das systematische Sammeln von Informationenüber Entscheidungsprozesse und Aktivitätensowie die Merkmale, Wirkungen und Rahmenbedingungender vom BAG durchgeführten Massnahmenbeinhalten.Der zweite Globalevaluationsbericht bezog sich auf denZeitraum 1990-1996 2,3 und umfasste die beiden erstenEvaluationsphasen (1990-1992 und 1993-1996). Darinwurden insbesondere die vom BAG und den Kantonengetroffenen Massnahmen sowie die epidemiologischenDaten zum Drogenkonsum in der Schweiz analysiert.Nach der Veröffentlichung dieses Berichts verlangtedas BAG von den Evaluationsbeauftragten, ihreMethode etwas abzuändern und ihre Arbeit gezielterauf die im Rahmen des MaPaDro durchgeführten Tätigkeitenauszurichten. Von da an konzentrierten sich dieEvaluationsfragen vorwiegend auf die Aktionen desBAG und weniger auf die allgemeine Situation in derSchweiz.Ab der dritten Evaluationsphase (1996-1999) wandtendie Evaluationsbeauftragten neue Methoden und neueInstrumente an, vor allem Aktionstheorien oder logischeModelle, um die mit jeder einzelnen Massnahme desMaPaDro verbundenen spezifischen Ziele zu erkennen.Der Schlussbericht zur dritten Phase 4 befasste sichsomit insbesondere mit den Aspekten der Konzeption/Planungdes Programms und mit der Durchführungder Aktivitäten entsprechend den damit verbundenenZielen.In der vierten Evaluationsphase (1999-2002), dieGegenstand des vorliegenden Berichts ist, wurde dasKonzept der vorhergehenden Phase weitgehend übernommenund ein besonderes Augenmerk auf dieUmsetzung und Durchführung des Programms gerich-19

Globalevaluationtet. Gleichzeitig beauftragte das BAG ein auf Politikwissenschaftenspezialisiertes Forscherteam, die politischeVerankerung des MaPaDro zu evaluieren 5 . Der Berichtdazu wird separat veröffentlicht.Zu beachten ist, dass die Evaluation der vom BAG seit1991 in Auftrag gegebenen spezifischen Projektegrundsätzlich nicht zur Globalevaluation gehört, zumalin den meisten Fällen andere Forscher damit betrautwerden. Dennoch kann die Globalevaluation aufWunsch des BAG auch solche Bereiche mit einbeziehen.Ein wesentlicher Teil der Globalevaluation des MaPaDrobesteht auch in der Auswertung von Daten aus Evaluationen,Forschungsarbeiten und Statistiken anderer Forschungsinstitutein der Schweiz.Allgemeine Ziele der EvaluationDie allgemeinen Ziele der Globalevaluation des MaPa-Dro lauten:• Beschaffung von Informationen, die zur Verbesserungder vom BAG im Rahmen des Programms ergriffenenMassnahmen beitragen könnten;• Unterstützung der für die Entwicklung und Umsetzungdes Programms verantwortlichen Personenbeim Fällen der richtigen Entscheidungen;• Unterstützung bei der Entscheidfindung und der Auswahlunter mehreren Optionen.Konzeptueller Rahmender GlobalevaluationIn Übereinstimmung mit den oben genannten Zielenwurde die Evaluation so konzipiert, dass sie folgendeAufgaben einschliesst:• alle Hauptbestandteile der MaPaDro-Strategie einerpermanenten Evaluation unterziehen;• rasche und richtige Antworten geben und dabei die fürdas Erkennen der Erfolgs- oder Misserfolgsfaktorenbenötigten Informationen liefern, damit an der MaPa-Dro-Strategie die erforderlichen Korrekturen vorgenommenwerden können;• das Auftreten von Konflikten und besonderen Problemen,welche vom MaPaDro hervorgerufen werden,überwachen und Möglichkeiten aufzeigen, wie diesebesser bewältigt werden können;•die Eigenschaften bestimmter besonders gefährdeterUntergruppen der Bevölkerung erforschen, um diePlanung und Ausgestaltung angemessener Interventionenzu erleichtern und die Veränderungen mitzuverfolgen;• den Mangel an Basis- und Routinedatenausgleichen;•bei der Gestaltung der Evaluation Flexibilität wahren,damit neue Wünsche des BAG berücksichtigt werdenkönnen;•die Ergebnisse der Evaluation unter sämtlichen betroffenenAkteuren (Politiker, Verantwortliche des MaPaDro,involvierte Berufsgattungen, Forscher, Zielgruppen,breite Öffentlichkeit usw.) in passender Form verbreiten.Für die dritte und vierte Phase wurde eine globale 6Evaluationsmethode gewählt, mit der die Elemente derKonzeption/Planung, der Umsetzung und derErgebnisse des MaPaDro (Outputs und Outcomes) asowie die relevanten Elemente des sozialen Umfeldserfasst werden können. Die Evaluation begleitetzudem die Konzipierung und Umsetzung. Sie entwickeltund vervollständigt sich somit im Laufe der Zeit.Die verschiedenen Elemente und Ebenen der BAG-Strategie werden durch eine Reihe von Studien undkomplementären Analysen ermittelt, die zusammen einGesamtbild der Situation ergeben.Die Methode ist benutzerorientiert 7 , d.h. der Schwerpunktliegt auf der Relevanz und Angemessenheit derEvaluation in Anbetracht der zu evaluierenden Situation,auf den gestellten Fragen und den Bedürfnissen derBenutzerschaft. Die Evaluation kann sich daher angeänderte Fragestellungen anpassen. Dieser Ansatz,der kein festes Modell darstellt, bietet einen grossenSpielraum bei der Wahl und Kombination der Methoden,die zur Beantwortung der in einer Globalevaluationgestellten Fragen eingesetzt werden.aUnter Output verstehen wir die direkten Ergebnisse des Programmsin Bezug auf den Prozess (Anzahl der durchgeführten Aktionen, dererreichten Personen, der an den Aktionen beteiligten Organisationenusw.). Outcome bezeichnet die Ergebnisse bei den Zielgruppen desProgramms, d.h. die eigentlichen Wirkungen (Veränderungen vonKonsumprävalenz, Konsumformen, Gesund-heitszustand und sozialerEingliederung der Konsumierenden, usw.).20

GlobalevaluationDas BAG möchte vor allem wissen, ob sein Vorgehenangemessen ist und inwieweit bzw. wie seine Aktionenverbessert werden können. Es erwartet ein regelmässigesFeedback über die Entwicklung, Zweckmässigkeit,Wirksamkeit und Effizienz seiner Aktionen. Über dieErgebnisse der Evaluation ist regelmässig (ein- biszweimal jährlich) Bericht zu erstatten, damit an derStrategie nötigenfalls Anpassungen vorgenommen werdenkönnen.Die Globalevaluation untersucht einerseits das MaPa-Dro in seiner Gesamtheit und beleuchtet andererseitsdie relevanten/prioritären Elemente seinerverschiedenen Teilbereiche. Allerdings kann die Evaluationnatürlich nicht alle Bereiche in gleichem MasseWeise abdecken, weshalb in Absprache mit dem BAGeine Auswahl getroffen wurde.MethodeIn Tabelle 2.1 sind alle zur Globalevaluation gehörendenStudien und Analysen kurz zusammengefasst.Sämtliche auf den Evaluationszeitraum 1991-2002bezogenen Studien sind zudem erinnerungshalber inAnhang 1 aufgeführt.Abbildung 2.1InformationssystemEntwicklung von Aktionstheorien (logische Modelle)Aktualisierung der Ziele für jeden BereichEntwicklung eines IndikatorensystemsIndikatoren für die messbaren Ziele des BAGMonitoring des ProgrammsRessourcen, Prozesse,Output, AbdeckungEpidemiologische AnalyseOutcomeDer Hauptteil der Evaluation ist um ein Informationssystemherum angeordnet, das regelmässig auf denneuesten Stand gebracht wurde. Dieses umfasst:•die Weiterführung der Aktionstheorien oder logischenInterventionsmodelle 8,9,6 , mit denen für jeden Bereichdie wichtigsten Interventionsachsen des BAG sowiedie Abfolge der einzelnen Schritte zur Erreichung derZwischen- und Endziele ermittelt werden können;•ein Monitoring der Prozess- und Ergebnisindikatoren10 , das sich zusammensetzt aus Daten,die bei der internen Evaluation gewonnen werden(Monitoring, das die Mitarbeitenden des BAGgemäss dem von den Evaluationsbeauftragten vorgeschlagenenRaster durchführen), aus Meilensteinen,an denen sich die Erreichung bestimmter Ziele oderdas Vorankommen des Programms (Etappen) ablesenlässt, und aus externen Daten. Durch Interviewsmit den Bereichsleitern des BAG und ausgewähltenInformanten vor Ort werden jedes Jahr zusätzlicheInformationen gewonnen, um die quantitativen Informationenoder Tatsachenfeststellungen (Meilensteine)durch einen qualitativen Kommentar zuergänzen, der Aufschluss darüber gibt, wie dieErgebnisse erzielt worden sind.•die Berücksichtigung anderer externer Evaluationen,die vom BAG in Auftrag gegeben wurden, vor allemauch die Studie über die politische Verankerung desMaPaDro, welche für die Daten zum Umfeld des Programmsverwendet worden ist 11 . Die anderen imEntstehen begriffenen Indikatorensysteme wurdenebenfalls berücksichtigt (Entwicklung der Qualitätssicherungim BAG, Bundesamt für Statistik, künftigesSchweizerisches Gesundheitsobservatorium, Harmonisierungder Statistiken, Europäische Beobachtungsstellefür Drogen und Drogensucht usw.).Dieses Informationssystem muss Antworten auf dienachstehenden wichtigsten Evaluationsfragen liefern:• Sind die allgemeinen Ziele des MaPaDro sowie diejenigenjedes Bereichs angemessen?•Wie organisiert sich das BAG, um MaPaDro umzusetzen?•Welche Kontrolle übt es auf die Entwicklung seinerAktionen aus?21

Globalevaluation•Welche Probleme tauchten auf und mit welchen Mittelnwird Abhilfe geschaffen?• Fügt sich MaPaDro nahtlos in die gesamten Massnahmenein, die in der Schweiz von anderen Partnerngetroffen wurden (Kantone, Organisationen,Institutionen)? Unter welchen Bedingungen?•Welche Aktionen wurden durchgeführt und mit welchenResultaten (Zwischenoutputs)?In einem gesonderten Kapitel des vorliegendenBerichts, das sich auf die im Rahmen dieses Systemsgewonnenen Daten stützt, wird die Entwicklung derArbeiten in den verschiedenen Bereichen des MaPaDroanalysiert.Während der betrachteten Evaluationsphase wurdenauch vier komplementäre Studien durchgeführt, dieeinige für wichtig befundene und in Absprache mit demBAG ausgewählte Themen beleuchten:• Studie über die Entwicklung von Szenarien für einnationales Frühwarnsystem für illegale Drogen 12 ;• Studie über die Verankerung/Institutionalisierung derAktionen des BAG zur Verminderung der Drogenprobleme13 ;• Studie über die Suchtprävention bei Jugendlichen:die Rolle der Polizei, der Gerichte undJugendrichter 14 ;• Studie über das Innovationsmanagement im Rahmendes MaPaDro 15 .Hinweisbetreffend kausaleInterpretationenZu beachten ist, dass der Kausalzusammenhang zwischenunternommenen Aktionen und beobachteten Wirkungenstets relativiert werden muss, und zwar schonallein deshalb, weil diese Aktionen nicht in einem "Interventionsvakuum"oder einem "sozialen Vakuum" erfolgen,sondern in einem Umfeld, in dem zahlreiche Akteure undsoziale Phänomene zusammenwirken. Überdies habendie beobachteten Phänomene nicht alle denselben Einflussauf die gewählten Indikatoren. Daher werden diegesammelten Daten einer Beurteilung und Interpretationunterzogen, um ihre Aussagekraft abzuschätzen. EineGegenüberstellung verschiedener Datenquellen ist folglichunerlässlich (Triangulation).Für jede dieser Studien wurden gemeinsam mit demAuftraggeber spezifische Evaluationsfragen ausgearbeitet.Zusammenfassungen dieser Studien finden sich ineinem eigenen Kapitel dieses Dokuments.Die Globalevaluation hat auch bei einigen Aktivitätendes BAG unterstützend mitgewirkt. So haben die Evaluationsbeauftragtenwährend der letzten Phase eineBilanz zu einem der im Rahmen des MaPaDro unterstütztenProjekt erstellt 16 und zuhanden der Programmleitereinen kurzen Bericht über die Entwicklungder positiven HIV-Tests im Jahr 2001 verfasst 17 .22

GlobalevaluationTabelle 2.1Studien und komplementäre Analysen, die 1999-2002 im Rahmen des Evaluations-programms durchgeführt wurden und Informationenüber Prozesse, Ergebnisse und Umfeld des MaPaDro liefernHauptstudien der UEPPAnschlussstudie über die Aktionstheorien des MaPaDro(Reihe von Interviews mit den Bereichsleitern des BAG,Aktionstheorien, Berichte an das BAG)Studie über die Umsetzung und die IndikatorenProzess Ergebnisse Umfeld•des MaPaDro (Entwicklung des Indikatorensystems,jährliche Datenerhebungen, Berichte an das BAG) • •Spezielle StudienStudie über die Entwicklung von Szenarien für ein nationalesFrühwarnsystem für illegale DrogenStudie über die Verankerung/Institutionalisierung der Aktionendes BAG zur Verminderung der DrogenproblemeStudie über die Suchtprävention bei Jugendlichen:die Rolle der Polizei, der Gerichte und JugendrichterStudie über das Innovationsmanagement im Rahmen des MaPaDroKomplementäre Analysen der UEPP-Studien•••Analyse des Monitorings der Tätigkeiten niederschwelliger Einrichtungen • •Komplementäre Analysen der Studien überdie Klientel niederschwelliger EinrichtungenKomplementäre Analysen weiterer StudienAnalyse und Synthese der epidemiologischen Daten • •Analyse und Synthese anderer Evaluationen • • •••23

GlobalevaluationBibliografische Referenzen1 Cattaneo M, Leuthold A, Paccaud F, Dubois-Arber F.Evaluation der Massnahmen des Bundes zur Verminderungder Drogenprobleme, Phase I: Erste Bilanz1991-1992. Lausanne: Institut universitaire de médecinesociale et préventive; 1993. (Cah Rech DocIUMSP, no. 81c).2 Gervasoni JP, Dubois-Arber F, Benninghoff F, SpencerB, Devos T, Paccaud F. Evaluation des mesuresde la Confédération destinées à réduire les problèmesliés à la toxicomanie, Phase II: deuxième rapportde synthèse, 1990-1996. Lausanne: Institut universitairede médecine sociale et préventive; 1996. (CahRech Doc IUMSP, no. 111).3 Gervasoni JP, Dubois-Arber F, Benninghoff F, SpencerB, Devos T, Paccaud F. Evaluation des Bundeszur Verminderung der Drogenprobleme: Zweiterzusammenfassender Bericht 1990-1996. Lausanne:Institut universitaire de médecine sociale et préventive;1996. (Kurzfassung).4 Gervasoni JP, Zobel F, Kellerhals C, Dubois-Arber F,Spencer B, Jeannin A, et al. Evaluation der Massnahmendes Bundes zur Verminderung der Drogenprobleme:Dritter zusammenfassender Bericht 1997-1999. Lausanne: Institut universitaire de médecinesociale et préventive; 2000.5 Widmer T, Kübler D, Rüegg E. MassnahmenpaketDrogen: Determinanten der politischen Verankerung:Evaluationskonzept. Zürich: Institut für Politikwissenschaft;1999.6 Rossi PH, Freeman HE, Lipsey MW. Evaluation: Asystematic approach. 6 ed. Thousand Oaks, CA:Sage Publications; 1999.7 Patton MQ. Utilization-focused evaluation: the newcentury text. 3 ed. Thousand Oaks; Sage Publications;1997.8 Kellerhals C, Morency P, Zobel F, Dubois-Arber F.Drogues illégales et santé publique: stratégies de laConfédération: étude menée dans le cadre de l’évaluationglobale du ProMeDro, 4 e phase 1999-2002.Lausanne: Institut universitaire de médecine socialeet préventive; 2002. (Raisons de santé, 76).9 Weiss CH. Evaluation: Methods for studying programsand policies. 2 ed. Upper Saddle River, NJ:Prentice-Hall; 1998.10Kellerhals C, Thomas R, Morency P, Zobel F, Dubois-Arber F. Les mesures de santé publique de la Confédérationen matière de drogues illégales: monitoring1999-2000: étude menée dans le cadre del’évaluation globale du ProMeDro, 4 e phase 1999-2003. Lausanne: Institut de médecine sociale etpréventive; 2002. (Raisons de santé, 77).11Kübler D, Neuenschwander B, Hirschi C, Rüegg E,Frey C, Radaelli A, et al. Massnahmenpaket Drogen:Determinanten der politischen Verankerung (Schlussbericht,unter Erarbeitung). Zürich: Institut für Politikwissenschaft,Universität Zürich; 2002.12Zobel F, Arnaud S. Un système d’alerte pour les droguesillégales: développement de scénarios. Lausanne:Institut universitaire de médecine sociale etpréventive; 2002. (Raisons de santé, 79).13Jeannin A, So-Barazetti B, Spencer B. Ancrage/institutionnalisationdes actions de l’OFSP visant à laréduction des problèmes liés à la toxicomanie: l’appréciationdes responsables de programme. Lausanne:Institut universitaire de médecine sociale etpréventive; 2003. (Raisons de santé, à paraître).14Ernst M-L, Spencer B. Suchtprävention bei Jugendlichen:die Rolle der Polizei und der Jugendgerichte.Lausanne: Institut universitaire de médecine socialeet préventive; 2002. (Raisons de santé, 84b).24

Globalevaluation15Zobel F, So-Barazetti B. La gestion de l’innovationdans le cadre du ProMeDro. Lausanne: Institut universitairede médecine sociale et préventive; 2003.(Raisons de santé, à paraître).16Arnaud S, Zobel F. Bilanz der Projekte MedRoToxund MeTiTox. Bern: Bundesamt für Gesundheit;2002.17Dubois-Arber F, Zobel F. Brève analyse de l’augmentationdes tests VIH-positifs et de l’injection de droguescomme possible cause de celle-ci. Lausanne:Institut universitaire de médecine sociale et préventive;2002.25

Globalevaluation26

3Wichtigste EreignisseDie Aktivitäten des Bundes zur Verminderung derDrogenprobleme beschränken sich nicht auf dasMaPaDro. Sie umfassen auch Arbeiten im Zusammenhangmit der Betäubungsmittelgesetzgebungsowie der Kontrolle und Überwachung der Substanzen.Im Zeitraum 1999-2002 fanden in diesen Bereichenmehrere Entwicklungen statt. Drei davonwurden in die Globalevaluation einbezogen, weilsie für das Verständnis des Kontexts, in dem dieAktionen des MaPaDro durchgeführt werden,besonders wichtig erschienen:• die Institutionalisierung der ärztlichen Heroinverschreibung;• die Überwachung und das Verbot von Partydrogen;•die Revision des Betäubungsmittelgesetzes.Die beiden ersten Entwicklungen werden nur kurzbeschrieben, um einige festgestellte Veränderungenaufzuzeigen. Die Revision des Betäubungsmittelgesetzeswird dagegen etwas ausführlicherbehandelt, damit die Leserschaft deren Ursprungund Inhalt besser verstehen kann.Institutionalisierung der ärztlichenHeroinverscreibungEin Bundesratsbeschluss vom Mai 1992 gab grünes Lichtfür die Einführung von Versuchen mit der ärztlichen Verschreibungvon Betäubungsmitteln (PROVE) in derSchweiz. Die allgemeinen Voraussetzungen für diese Versuchewurden in einer Verordnung vom 21. Oktober1992 geregelt. Diese bestimmte insbesondere die Anzahlder zu den Behandlungen zugelassenen Personen sowiedie Dauer der Versuche, die zunächst bis Ende 1996geplant waren. 1995 wurden verschiedene Beschlüsseüber die Erhöhung und die Verteilung der Platzzahlgefasst. Im selben Jahr fanden auf Gemeindeebene (Winterthur)und auf kantonaler Ebene (Zug) Abstimmungenüber die ärztliche Heroinverschreibung statt. Auf Bundesebenewurde 1996 die Versuchsdauer durch eine Verlängerungder Verordnung bis Ende 1998 ausgedehnt.Die im Juli 1997 veröffentlichten Ergebnisse derVersuche 1 veranlassten den Bundesrat, die ärztliche Verschreibungvon Heroin zu institutionalisieren. Ende 1997gab er den Vorentwurf eines dringlichen Bundesbeschlusses(dBB) in die Vernehmlassung, mit dem dieFortsetzung dieser Behandlungen über die Versuchsphasehinaus ermöglicht werden sollte. Der dBB trat imOktober 1998 in Kraft 2 und wurde im April 1999 voneiner neuen Verordnung gefolgt, worin die Anforderungenfestgelegt sind, welche die Kantone, Gemeinden undFachstellen, die heroingestützte Behandlungen (HeGeBe)durchführen, erfüllen müssen. Zudem wird darin die neueRolle des BAG beschrieben, zu der folgende Aufgabengehören: Verwaltung der Bewilligungen, Erlass von Weisungenund Empfehlungen, Kontrolle über Beschaffung,Aufbereitung und Inverkehrbringen des Heroins und dieQualität der Behandlungen, Aufsicht über die Institutionen,Förderung der Weiterbildung und Forschung, internationaleZusammenarbeit 3 . Die Verordnung bleibtrechtskräftig bis zur Revision des Betäubungsmittelgesetzes(BetmG), längstens aber bis zum 31. Dezember2004 4 .1998 startete die Eidgenössisch-Demokratische Unioneine Unterschriftensammlung für ein Referendumgegen den dringlichen Bundesbeschluss über die ärztlicheVerschreibung von Heroin. Nachdem genügendUnterschriften zusammengekommen waren, wurde dieVolksabstimmung auf den Sommer 1999 festgesetzt.Bis dahin wurde die Eröffnung neuer Fachstellen undBehandlungsplätze unterbrochen. Am 13. Juni 1999lehnte eine Mehrheit des Volkes (54,4%) und der Kantone(14) das Referendum ab, so dass die Heroinverschreibunggemäss den Bestimmungen der Verordnungfortgesetzt werden konnte 5,6 . Seither hat die Zahlder Behandlungsplätze und Fachstellen ständig zugenommen.Im Juli 2000 wurde die heroingestützteBehandlung als Pflichtleistung in die Krankenversicherungaufgenommen 7 . Dieser Entscheid wurde jedocherst zwei Jahre später umgesetzt, als die Behandlungauf die Spezialitätenliste des Bundesamtes für Sozialversicherungen(BSV) gesetzt wurde.Die ärztliche Heroinverschreibung ist auch im Revisionsentwurfdes Betäubungsmittelgesetzes vorgesehen,27

Wichtigste Ereignisseder derzeit in den eidgenössischen Räten behandeltwird (siehe unten). Sie wird jedoch nach wie vor einerspezifischen Kontrolle durch das BAG unterstehen undin einer besonderen Verordnung geregelt werden, diezur Zeit ausgearbeitet wird.Verbreitung und Überwachungder PartydrogenGegenwärtig gibt es nur wenige verlässliche Daten überden Konsum und die Verbreitung bestimmter Stimulanzienund Halluzinogene bei Jugendlichen. Zwar lässt sichdie relativ starke Verbreitung von Ecstasy (MDMA) mittelsErhebungen im Techno-Milieu und Polizeistatistiken nachweisen,doch die Verbreitung zahlreicher anderer Substanzen(Amphetamine, LSD, Meskalin, GHB, Ketaminusw.) ist aufgrund der verfügbaren Daten oft nur schwerabschätzbar 8 . Ein Grund dafür ist die relativ rasche Entwicklungbei den konsumierten Substanzen, weshalbderen Auftreten und Verbreitung nur sehr schwer ermitteltwerden können.Wenn auch die Entwicklung des Konsums dieser Substanzennicht genau bekannt ist, lässt sich doch zumindestfeststellen, dass die Menge der beschlagnahmtenSubstanzen seit Anfang der 1990er Jahre in Europadeutlich zugenommen hat. Dazu gehören vor allemAmphetamine (Nordeuropa) und Ecstasy (Irland, Belgienund Grossbritannien). Andere Drogen, wie 2CB, 4-MTAund GHB, wurden ebenfalls beschlagnahmt, aber ingeringerem Masse 9 .Die Erhebungen im Techno-Milieu weisen überdies daraufhin, dass eine Vielzahl verschiedener Substanzen konsumiertwird, häufig auch zusammen, und dass das Konsumniveaurelativ hoch ist. Ausserdem scheint der Konsum, vorallem bei Ecstasy, in einem relativ tiefen Durchschnittsaltereinzusetzen (siehe nachfolgendes Kapitel).Die gesundheitlichen Auswirkungen des Konsums dieserverschiedenen Substanzen sind ebenfalls nurschwer zu beurteilen. Erklären liesse sich dies dadurch,dass es sich bei den Konsumierenden häufig um jungeErwachsene in gutem Gesundheitszustand handelt undkein Register besteht, in dem Hilfeersuchen in Zusammenhangmit dem Konsum solcher Substanzen dokumentiertwerden.Als Reaktion auf diese Situation hat der EU-Rat 1997 einspezielles Kontrollsystem für Designerdrogen geschaffen:die European Joint Action on New Synthetic Drugs 10 .Das System beinhaltet den Aufbau eines Mechanismusfür den raschen Austausch von Informationen über neueDesignerdrogen, die Beurteilung der mit ihrem Konsumverbundenen Risiken sowie die Einführung einheitlicherKontrollmassnahmen in der gesamten EuropäischenUnion (EU). Daran beteiligt sind die Europäische Kommission,der EU-Rat, die Europäische Beobachtungsstellefür Drogen und Drogensucht (EBDD), das EuropäischePolizeiamt (Europol) und die Europäische Agentur für dieBeurteilung von Arzneimitteln (EMEA).Das System umfasst drei Elemente oder Phasen:•ein Frühwarnsystem zur raschen Erkennung neuerSubstanzen;•ein Verfahren zur Beurteilung der mit dem Konsumdieser Substanzen verbundenen Risiken;•ein Verfahren zur Einführung gemeinsamer KontrollundStrafverfolgungsmassnahmen in allen Staatender Europäischen Union.Die erste Phase mit dem Titel early warning system setztein, wenn in einem EU-Staat eine neue Substanz entdecktwird. Die Entdeckung löst sogleich eine koordiniertSammlung von Informationen mit Hilfe von Europol undder REITOX-Knotenpunkte der EBDD aus. Diese Informationenbetreffen hauptsächlich den Namen, die chemischeZusammensetzung und die Verbreitung der Substanz.In der zweiten Phase kommt es zu einer vom wissenschaftlichenAusschuss der EBDD geleiteten Zusammenkunfteiner Gruppe von Experten und Vertretern derEuropäischen Kommission, der EMEA, von Europol undder EU-Mitgliedstaaten, die eine Beurteilung der mit derneuen Substanz verbundenen Risiken vornehmen. DieseBeurteilung verläuft gemäss den von der EBDD 1999 aufgestelltenRichtlinien.Ergibt die Beurteilung, dass die Substanz gefährlich ist,hat der EU-Rat die Möglichkeit, sehr rasch (innerhalb vonweniger als einem Monat nach Ablieferung des Berichtsder zweiten Phase) einen einstimmigen Beschluss zufassen, mit dem die Herstellung und der Besitz dieserSubstanz bestimmten Kontroll- und Strafverfolgungsmassnahmenunterstellt wird.28

Wichtigste EreignisseFünf Substanzen (MBDB, 4-MTA, GHB, Ketamin,PPMA/PMA) sind im Rahmen dieses Systems einer Risikobeurteilungunterzogen worden. Daraufhin hat der EU-Rat beschlossen, ein permanentes Monitoring von Ketaminund 2001 eine aktives Monitoring von GHBdurchzuführen sowie Kontroll- und Strafverfolgungsmassnahmenbetreffend 4-MTA einzuführen.Die Schweiz ist als Nichtmitglied der EU diesemSystem nicht angeschlossen. Dennoch hat auch sieEntscheidungen getroffen, die einige dieser Substanzenbetreffen. So wurden in die Liste der Verordnungdes BAG über die Betäubungsmittel und psychotropenStoffe (BetmV-BAG) 11 , die am 31. Dezember 2001 inKraft getreten ist, folgende Produkte aufgenommen:• GHB, das nur mit Bewilligung hergestellt, verkauftoder konsumiert werden darf;• halluzinogene Pilze, die einem vollständigen Handels-und Konsumverbot unterstellt sind;• der Kaktus Peyotl, 2CB und 4-MTA, die demselbenVerbot unterstehen 12 .In diesem Zusammenhang ist anzufügen, dass seitdem 1. Januar 2002 Swissmedic für die Aktualisierungder BetmV-BAG zuständig ist und die Betäubungsmittelverordnungseither folgenden Titel trägt: Verordnungdes Schweizerischen Heilmittelinstituts über die Betäubungsmittelund psychotropen Stoffe (BetmV-Swissmedic)13 .Änderung des Betäubungsmittelgesetzes (BetmG)Rückblick 14Das Bundesgesetz über die Betäubungsmittel entstand1924 und führte, in Übereinstimmung mit dem InternationalenOpium-Abkommen von 1912, ein gesetzlichesVerbot bestimmter Substanzen (v.a. Opiate und Kokain)ein. 1951 kam es zu einer ersten Revision, bei welcherder Gesetzgeber den Anbau, die Herstellung, die Verteilungund den Besitz von sowie den Handel mit Opiaten,aus Kokablättern gewonnenen Substanzen undCannabis verbot. Zudem führte er ein System vonBewilligungen für die legale Verwendung von Betäubungsmittelnein. Im Vordergrund standen damals dieKontrolle und die Verminderung des Angebots, unddas Einzige, was die Drogenkonsumierenden direktbetraf, war ein Verbot der Beschaffung von Betäubungsmitteln.In den 1960er Jahren führte der Anstieg des illegalenDrogenkonsums und -verkehrs (v.a. Cannabis-Derivate,LSD und Amphetamine) zur Entwicklung spezialisierterInstitutionen und Beratungsstellen. Ärzte und Apothekerengagierten sich in den ersten Präventionskampagnen,und der Bund schuf die Zentralstelle für die Bekämpfungdes illegalen Betäubungsmittelverkehrs. Die Kantoneschufen die ersten auf Drogenbekämpfung spezialisiertenPolizeiabteilungen. 1969 wurden 500 Anzeigen wegenVerstössen gegen das Betäubungsmittelgesetz gezählt,die vor allem den Konsum von Cannabis betrafen. 1972wurden die erste Beschlagnahme von Heroin und dererste drogenbedingte Todesfall verzeichnet.1973 schlug der Bundesrat eine Revision des Betäubungsmittelgesetzesvor, um dieses an die neuen internationalenAbkommen und die aktuelle Situation in derSchweiz anzupassen. Das revidierte Gesetz trat 1975 inKraft und sah erstmals eine Hilfeleistung für Drogenkonsumierendevor, insbesondere die Möglichkeit, ihnenSubstitutionsprodukte zu verschreiben. Damit fand dieVerminderung der Nachfrage Eingang in das Betäubungsmittelgesetz,wobei die Umsetzung dieses Zielsden Kantonen zufiel. Daneben wurden die Bestimmungenüber die Verminderung des Angebots erweitert, vorallem was die Bekämpfung des Betäubungsmittelverkehrsanbelangt. Das Gesetz bietet seither aber auch dieMöglichkeit, gegen Konsumierende weniger schwereSanktionen zu verhängen (Haft oder Busse) und auf eineSanktion oder eine Strafverfolgung zu verzichten, wennsie sich einer Behandlung unterziehen.Ab Ende der 1970er Jahre stiegen die Anzeigen wegenBetmG-Verstössen sehr rasch an (2000: 46’500), und abMitte der 1980er Jahre vervielfachte sich die Zahl derdrogenbedingten Todesfälle. Die Problematik in sozialerund gesundheitlicher Hinsicht verschärfte sich dadurch,dass Drogen injizierende Personen in hohem Masse vonder HIV-/Aids-Epidemie betroffen waren. Diese Situationführte zu einer neuen Entwicklung der Sozial- und medizinischenHilfe, hauptsächlich auf lokaler Ebene, wobei vorallem Projekte zur Verminderung der Schäden infolgevon Drogenkonsum eingeleitet wurden.29

Wichtigste EreignisseAus den Reihen der eidgenössischen Räte wurden mehrereInterpellationen zur Drogenproblematik vorgebracht.Diese bezogen sich einerseits auf bestimmte Bereicheder Bekämpfung des illegalen Verkehrs und der Hilfe fürDrogenkonsumierende, andererseits aber auch auf dieBetäubungsmittelgesetzgebung, insbesondere die Strafbestimmungen.In seinen Antworten bemerkte der Bundesrat,dass die bestehenden gesetzlichen Bestimmungendem Richter eine differenzierte Beurteilung imEinzelfall erlaubten, es aber dennoch nötig sei, die Drogenpolitikzu überprüfen und nach Möglichkeit zu verbessern.Er beauftragte die Subkommission Drogenfragender Eidgenössischen Betäubungsmittelkommission,einen Bericht und Empfehlungen über neu zu treffendeMassnahmen und eine eventuelle Revision des Betäubungsmittelgesetzeszu verfassen.Prozess 15Der Bericht der Subkommission Drogenfragen derEidgenössischen Betäubungsmittelkommissionerschien 1989 und empfahl insbesondere die Entkriminalisierungdes Konsums aller Drogen, eine verstärkteBekämpfung des illegalen Betäubungsmittelverkehrs,die Einführung eines niedrigeren Strafrahmens für drogenabhängigeKleinhändler und die Förderung vonMethadonprogrammen 16 . Dieses in Fachkreisen ausgiebigdiskutierte Dokument diente dem Bundesrat alsDiskussionsgrundlage, die es ihm erlaubte, über dasweitere Vorgehen zu entscheiden. Im Februar 1991beschloss er, zunächst auf eine Gesetzesrevision zuverzichten und dem BAG den Auftrag zu erteilen, einMassnahmenpaket im Bereich Gesundheit zur Verminderungder Drogenprobleme (MaPaDro 17 )einzuführen.Danach traf der Bundesrat zur Ergänzung des Massnahmenpaketsweitere Entscheide, welche dieSekundärprävention, die stationären Behandlungenund die Heroinverschreibung betrafen.1994 entwickelte der Bundesrat ein drogenpolitischesModell, das die bestehenden Gesetzesbestimmungenergänzte. Diese "Vier-Säulen-Politik" geht davon aus,dass die Drogenprobleme nur durch eine ausgewogeneIntervention in den Bereichen Prävention, Therapie,Schadenminderung und Repression bekämpft werdenkönnen. Das Eidgenössische Departement desInnern (EDI) beauftragte zudem eine Expertenkommission(Kommission Schild) mit der Ausarbeitung einesRevisionsentwurfs des BetmG. Diese legte 1996 ihrenBericht vor und empfahl darin insbesondere eine Entkriminalisierungdes Konsums aller Betäubungsmittel undder damit verbundenen Vorbereitungshandlungensowie eine Stärkung der Vier-Säulen-Politik durch dieSchaffung einer gesetzlichen Grundlage, was auch eineFörderung der interkantonalen Koordination mit sichbringen sollte 18 . Dieser Bericht gelangte im April 1996in die Vernehmlassung und wurde von den Behördenund Experten mehrheitlich günstig aufgenommen 19 . Imselben Jahr wurde eine Verordnung über die Kontrolleder Vorläuferchemikalien verabschiedet.Zwischen 1997 und 1999 wurde der Revisionsprozesswegen drei eidgenössischen Abstimmungen über dieBetäubungsmittelgesetzgebung (Initiativen Jugend ohneDrogen und Droleg, Referendum gegen den Bundesbeschlussüber die ärztliche Verschreibung von Heroin)zeitweilig unterbrochen. Die Ergebnisse dieser Abstimmungenbestätigten die Politik des Bundesrates underlaubten es, den Prozess der BetmG-Revision ab derzweiten Jahreshälfte 1999 fortzusetzen.Vernehmlassung 15In Anbetracht der immer noch bestehenden Zweifel hinsichtlichder Strafbarkeit des Drogenkonsums und derdamit verbundenen Vorbereitungshandlungen schickteder Bundesrat zwei Varianten des Gesetzesvorentwurfs indie Vernehmlassung. Die erste (BR1) schlug vor, bei allenBetäubungsmitteln den Konsum und die damit verbundenenVorbereitungshandlungen zu entkriminalisierenund beim Anbau, der Herstellung und dem Verkauf vonHanf das Opportunitätsprinzip anzuwenden. Die zweite(BR2) beschränkte die Straffreiheit auf den Konsum vonCannabis und wandte beim Konsum der anderen Substanzenund den damit verbundenen Vorbereitungshandlungendas Opportunitätsprinzip an. Im zweiten Fall solltenAnbau, Herstellung und Verkauf von Cannabisverboten bleiben.Drei weitere Varianten wurden von der Subkommissionder Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheitdes Nationalrats (SGK-NR) vorgelegt. Die erste dieserVarianten (SGK1) stimmte weitgehend mit der VarianteBR1 überein. Die zweite (SGK2) schlug vor, Straffreiheit30

Wichtigste Ereignissenur für den Konsum von Cannabis einzuführen. Die dritte(SGK3) schlug vor, beim Konsum sämtlicher Betäubungsmittelsowie beim Kleinhandel mit Cannabis-Derivatendas Opportunitätsprinzip anzuwenden.Die Vernehmlassung fand von September bis Dezember1999 statt. Am meisten Anklang fanden die beidenvom Bundesrat vorgeschlagenen Varianten, insbesonderedie erste. Die Vernehmlassungsergebnisse zeigten,dass zwei Drittel der Vernehmlasser generelleStraffreiheit für den Konsum von Cannabis und diedamit verbundenen Vorbereitungshandlungen befürworteten.Bei der Straffreiheit für den Konsum deranderen Betäubungsmittel und die damit verbundenenVorbereitungshandlungen hielten sich Zustimmung undAblehnung mehr oder weniger die Waage. Drei Punktedes Vorentwurfs wurden bestätigt: die Verankerung desVier-Säulen-Modells und der ärztlichen Heroinverschreibungsowie die Stärkung der Führungsrolle desBundes. In der Folge wurde unter Berücksichtigung derverschiedenen geäusserten Meinungen und der bestehendenVarianten der Revisionsentwurf ausgearbeitet.Dieser Entwurf wurde im Dezember 2001 dem Ständeratvorgelegt und wird nun im Nationalrat behandelt.Ziel und Inhalt des RevisionsentwurfsWie die früheren hat auch die laufende Revision desBetmG zum Ziel, einige Unvereinbarkeiten zwischenden bestehenden Gesetzesbestimmungen und deraktuellen sozialen und gesundheitlichen Situation zukorrigieren. Hauptziel des Revisionsentwurfs ist somitdie Anpassung des Gesetzes an die Realität, undzwar durch:•die Institutionalisierung der Vier-Säulen-Politik (Art. 1),der Rolle des Bundes (Art. 3 und 29) und der heroingestütztenBehandlung (Art. 3);•die Anpassung der Gesetzgebung an die bestehendeSituation und an die tatsächlich mit dem Cannabiskonsumverbundenen Risiken: Straffreiheit für denKonsum sowie die Erzeugung und den Besitz vonCannabis zum Eigenkonsum; Möglichkeit, die Pflichtzur Verfolgung der Erzeugung von Cannabis und desVerkaufs an Personen über 18 Jahren zu beschränken(Art. 19);• verstärkten Jugendschutz (Art. 1), insbesonderedurch die Früherkennung von gefährdeten Jugendlichen,die den zuständigen Fachstellen zu meldensind (Art. 3);•die Neuausrichtung der Arbeit von Justiz und Polizeidurch eine Änderung der Stellung von Cannabis(siehe oben) und die Möglichkeit, die Pflicht zur Verfolgungdes Konsums und des einfachen Besitzesanderer Betäubungsmittel zu beschränken (Art. 19);•die Vereinheitlichung der kantonalen Praktiken mittelseiner Stärkung der Rolle des Bundes und der Präzisierungder neuen Aufgaben der Kantone (Art. 29)sowie durch eine Änderung der Strafbestimmungen,die bislang sehr unterschiedlich angewandt wordensind.Eine wissenschaftliche Evaluation (Art. 29a) soll dieAuswirkungen der Einführung der neuen Gesetzesbestimmungenabschätzen und dem Bundesrat die Möglichkeitgeben, aufgrund verlässlicher Daten weitereEntscheidungen zu treffen. Ausserdem wird eine NationaleBeobachtungsstelle zur Überwachung der Suchtproblematikbezeichnet (Art. 29c), welche vorhandenestatistische Daten sammeln, analysieren und interpretierensoll.31

Wichtigste EreignisseBibliografische Referenzen1 Uchtenhagen A, Gutzwiller F, Dobler-Mikola A, editors.Versuche für eine ärztliche Verschreibung vonBetäubungsmitteln: zusammenfassender Bericht.Zürich: Institut für Sozial- und Präventivmedizin derUniversität Zürich; 1997.2 Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft.Bundesbeschluss vom 9. Oktober1998 über die ärztliche Verschreibung von Heroin.Bern: Bundeskanzlei; 1998. URL:http://www.admin.ch/ch/d/as/1998/2293.pdf3 Behandlung mit Verschreibung von Heroin: Richtlinien,Empfehlungen, Informationen. Bern: Bundesamtfür Gesundheit (BAG); 2001.4 Der Schweizerische Bundesrat. Verordnung vom 8.März 1999 über die ärztliche Verschreibung vonHeroin (Stand am 6. April 1999): 812.121.6.Bern: Bundeskanzlei; 1999. URL:http://www.admin.ch/ch/d/sr/8/812.121.6.de.pdf5 Chancellerie d’Etat. Résultats des votations fédéralesdu 13 juin 1999: prescription médicale d’héroïne.Genève: Etat de Genève; 1999. URL:http://www.geneve.ch/votations/19990613/fed.asp.6 Der Schweizerische Bundesrat. Bundesratbeschlussvom 19. August 1999 über das Ergebnis der Volksabstimmungvom 13. Juni 1999 (Asylgesetz; DringlicheMassnahmen im Asyl- und Ausländerbereich;Ärtzliche Verschreibung von Heroin; Invalidenversicherung;Mutterschaftsversicherung). Bern: Bundeskanzlei;1999.7 Britt, F. Les nouvelles prestations prises en charge en2002: résumé de l’exposé du 9 juillet 2001.Available at:http://www.bsv.admin.ch/aktuell/presse/2001/f/01070901_referat_britt. htm. Accessed Jul 2002.8 Observatoire européen des drogues et des toxicomanies(ŒDT), editor. Rapport annuel sur l’état du phénomènede la drogue dans l’Union européenne,2000. Luxembourg: Office des publications officiellesdes Communautés européennes; 2000.URL: http://www.emcdda.org.9 Rapport annuel sur l’état du phénomène de la droguedans l’Union européenne, 2001. Luxembourg:Office des publications officielles des Communautéseuropéennes; 2001.URL: http://www.emcdda.org.10Zobel F, Arnaud S. Un système d’alerte pour les droguesillégales: développement de scénarios. Lausanne:Institut universitaire de médecine sociale etpréventive; 2002. (Raisons de santé, 79).11Das Bundesamt für Gesundheit. Verordung des BAGüber die Betäubungsmittel und psychotropen Stoffe(Betäubungsmittelverdordung BAG, BetmV-BAG):Änderung vom 15. November 2001. Bern: Bundeskanzlei;2003.12Bundesamt für Gesundheit.Available at: http://www.bag.admin.ch.Accessed June 11, 2002.13Verordnung vom 12. Dezember 2001 des SchweizerischenHeilmittelinstituts über die Betäubungsmittelund psychotropen Stoffe (BetäubungsmittelverordnungSwissmedic, BetmV-Swissmedic): 812.121.2.Bern: Bundeskanzlei; 2001. URL:http://www.admin.ch/ch/d/sr/8/812.121.2.de.pdf14Gervasoni JP, Dubois-Arber F, Benninghoff F, SpencerB, Devos T, Paccaud F. Evaluation des Bundeszur Verminderung der Drogenprobleme: Zweiterzusammenfassender Bericht 1990-1996. Lausanne:Institut universitaire de médecine sociale et préventive;1996. (Kurzfassung).32

Wichtigste Ereignisse15 Der Schweizerische Bundesrat. Botschaft vom 9.März 2001 über die Änderung des Betäubungsmittelgesetzes.Kap. 1.2.1.2 Expertisen zu verschiedenenProblembereichen (BBL 2001 3537). Bern: Bundeskanzlei;2001. URL:http://www.admin.ch/ch/d/ff/2001/3715.pdf16 Bundesamt für Gesundheitswesen, editor. Aspekteder Drogensituation in der Schweiz: Bericht der Subkommission"Drogenfragen" der EidgenössischenBetäubungsmittelkommission. Bern: Bundesamt fürGesundheit (BAG); 1989.17 Massnahmen des Bundes zur Verminderung der Drogenprobleme:Ein Grundlagenpapier des Bundesamtesfür Gesundheitswesen. Bern: Bundesamt für Gesundheit(BAG); 1991.18 Bericht der Expertenkommission für die Revision desBetäubungsmittelgesetzes vom 3. Oktober 1951 andie Vorsteherin des Eidg. Departementes des Innern.Bern: Bundesamt für Gesundheit (BAG); 1996.19Bericht über die Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrenszum Bericht der Expertenkommission fürdie Revision des Betäubungsmittelgesetzes ("KommissionSchild"). Bern: Bundesamt für Gesundheit(BAG); 1996.33

Wichtigste Ereignisse34

4Epidemiologiedes DrogenkonsumsDieses Kapitel beinhaltet ein Inventar und eineAnalyse der in der Schweiz verfügbaren epidemiologischenDaten zum Drogenkonsum. Es basiertauf den Informationen, die sich aus den Indikatorenzum Drogenkonsum und Drogenmissbrauch,dem Gesundheitszustand und der sozialen Situationder drogenabhängigen Konsumierenden,ihrer Betreuung durch das Sozial- und Gesundheitssystemsowie den Strafanzeigen im Zusammenhangmit dem Drogenkonsum ergeben.EinleitungDieses Kapitel beinhaltet eine Standortbestimmungzum Drogenkonsum in der Schweiz und den damit verbundenenProblemen. Es stützt sich auf eine Zusammenstellungvon Resultaten, die mit Hilfe der verschiedenstenepidemiologischen Instrumente a erzieltwurden. Der erste Teil des Kapitels ist deskriptiver Artund stellt die derzeit verfügbaren Daten vor. Der zweiteTeil ist stärker analytisch ausgerichtet und bildet eineSynthese dieser Informationen. Das Kapitel deckt folgendeThemen ab:•die Prävalenz und die Art des Konsums von Heroinund Kokain, Cannabis und anderen Drogen (Stimulanzien,Halluzinogene usw.) sowie Alkohol undTabak (nur bei den Jugendlichen);•die Entwicklung der Betreuung und Behandlung, desGesundheitszustands sowie der sozialen Situationder abhängigen Konsumierenden;•die Entwicklung der Anzeigen durch die Polizei.aDiese werden im nächsten Kapitel (Bereich Epidemiologie desMaPaDro) beschrieben.Entwicklung der Prävalenz und derArt des DrogenkonsumsDie Entwicklung der Prävalenz und der Art des Konsumsverschiedener Substanzen lässt sich hauptsächlichdurch Queruntersuchungen bei der Allgemeinbevölkerungund insbesondere bei den Personen imKonsumalter sowie den Drogenkonsumierenden selbereruieren.Die Datensammlung mit Hilfe dieser Mittel kann zu verzerrtenRepräsentativerhebungen führen. Erste Verzerrungenkönnen aufgrund der Angaben zum Konsumverhaltenentstehen. Da es sich hier meist umverbotene Substanzen handelt, kann es vorkommen,dass die befragten Personen aufgrund eines gewissenMisstrauens oder zwecks absichtlicher Provokation zutiefe oder zu hohe Angaben über ihren Konsummachen. Eine nicht zu unterschätzende Fehlermargekann sich auch aufgrund der geringen Grösse derStichproben und der Seltenheit der analysierten Problemeergeben. Schliesslich ist es wahrscheinlich, dassgewisse Umfragen die am stärksten marginalisiertenPersonen gar nicht erreichen. Gerade bei einer Substanzwie dem Heroin kann dies dazu führen, dass diePrävalenz des Konsums unterschätzt wird. Aber auchwenn eine reelle Gefahr von Verzerrungen besteht unddie Daten somit mit Vorsicht zu geniessen sind, habensie doch einen recht geringen Einfluss auf die Einschätzungder globalen Trends im Konsumverhalten.Heroin und KokainDie neueste Schätzung bezüglich der Zahl der Personen,die in der Schweiz regelmässig Heroin konsumieren,wurde von einer Mitarbeiterin des BAG erstellt. Sieberuht auf einer Triangulation verschiedener Daten überKonsum, Todesfälle, Anzeigen und Behandlungen. Darausgeht hervor, dass die Prävalenz des Heroinkonsumsvon 1990 bis 1993/94 im Steigen begriffen war.In der folgenden Periode (1994-1998) war der Trendweniger deutlich und gemäss den befragten Quellen ister rückläufig, stabil oder leicht ansteigend. Für das Jahr1997 wurde die Zahl der von Heroin abhängigen Personenauf 23’400 bis 32’000 geschätzt, dies bei einemDurchschnittswert von 28’000 1 . Diese Einschätzungstimmt mit derjenigen für die Jahre 1992-1993 überein.35

Epidemiologie des DrogenkonsmusDiese beruhte auf einer Triangulation ausgehend vonAngaben zu Konsum, Sterberate, Aussagen der kantonalenExperten sowie zu den Strafanzeigen. Zu jenemZeitpunkt wurde die Anzahl regelmässiger Heroinkonsumierenderauf 20’000 bis 36’000 geschätzt, wobeider Durchschnittswert 30’000 betrug. Aus verschiedenenGründen gibt es für den regelmässigen Kokainkonsumkeine Schätzungen dieser Art.Prävalenz und Entwicklung des Konsums inder AllgemeinbevölkerungMittels zwei Telefonbefragungen ist es möglich, inregelmässigen und zeitlich mehr oder weniger engenAbständen Daten über den Heroin- und Kokainkonsumder Allgemeinbevölkerung zu erhalten:•Mit der bei der Allgemeinbevölkerung durchgeführtenperiodischen Telefonbefragung zur Evaluation derAids-Prävention in der Schweiz b werden bei der 17-30-jährigen Bevölkerung seit 1987 Daten über dieLebenszeiterfahrung mit harten Drogen (Heroin undKokain) sowie mit Drogeninjektionen gesammelt.• Mit Hilfe der Schweizerischen Gesundheitsbefragung(SGB) c werden bei der 15-39-jährigen BevölkerungDaten zur Lebenzeitprävalenz des Heroin- undKokainkonsums (Konsum im Verlauf des bisherigenLebens) sowie zum gegenwärtigen Zeitpunkt gesammelt.Andere, eher punktuell durchgeführte Befragungenermöglichen eine Kreuzvalidierung dieser Daten (sieheweiter unten).Heroin- und Kokainkonsum im Verlaufdes bisherigen LebensDie Abbildung 4.1 zeigt die Entwicklung der Lebenszeiterfahrungmit harten Drogen (Heroin und Kokain)der Allgemeinbevölkerung. Bei den 17-30-Jährigenlässt sich von 1987 (3.6%) bis 1996 (4.2%) eine Fluktuationmit einer leichten Tendenz nach oben und eineranschliessenden Stabilisierung bis 2000 (4.3%) beobachten.Auf die gesamte Periode bezogen ist der Trendsignifikant ansteigend 2 . Diese Tendenz ist wohl auf dengestiegenen Kokainkonsum zurückzuführen. Tatsächlichweisen die Daten der SGB darauf hin, dass derAbbildung 4.1Entwicklung des Konsums illegaler Drogen im gesamten bisherigenLeben, Allgemeinbevölkerung der 15-39-Jährigen in derSchweiz, 1987-2000 d10%9%8%7%6%5%4%3%2%1%0%Heroinkonsum zwischen 1994 und 1998 rückläufig ist,während beim Kokain genau das Gegenteil zutrifft 3 .Die Abbildung zeigt zudem ebenfalls die Entwicklung derPrävalenz von Drogeninjektionen im Verlauf des bisherigenLebens der 17-30-Jährigen. Von 1987 bis 1994 istdieser Anteil stabil um die 1% geblieben. In der Periode1997-2000 war die Tendenz hingegen abnehmend, sankder Anteil doch von 0.7% im Jahr 1997 auf 0.4% im Jahr2000. Wie sich in der Folge zeigen wird, bestätigen diebei den Drogenbenutzern gesammelten Daten diesenTrend. Trotzdem soll darauf hingewiesen werden, dassder Indikator für die Prävalenz im Laufe des bisherigenLebens jeglichen Konsum beinhaltet und folglich nichtunterscheidet, ob es sich dabei um einen gelegentlichenoder regelmässigen Konsum handelt. Die Daten gebenauch keine Auskunft darüber, in welchem Alter mit demKonsum begonnen wurde.bcd19871987198819891990199119921993Lebenszeiterfahrung harte Drogen 17-30-JährigeLebenszeiterfahrung Injektionen 17-30-JährigeLebenszeiterfahrung Kokain 15-39-JährigeLebenszeiterfahrung Heroin 15-39-JährigeDurchgeführt im Rahmen der Evaluation der Strategie zur Aids-Prävention vom Institut für Sozial- und Präventivmedizin in Lausanne(IUMSP).Durchgeführt vom Bundesamt für Statistik (BFS).Quellen IUMSP und Schweizerische Fachstelle für Alkohol- undandere Drogenprobleme (SFA)199419951996199719981999200036

Epidemiologie des DrogenkonsmusAktueller Heroin- und KokainkonsumGemäss den Daten der SGB aus den Jahren 1993 und1998 ist der aktuelle Kokain- und Heroin-konsum (inden letzten zwölf Monaten) der 15-39-Jährigen unverändertgeblieben. Im Jahr 1998 lag er bei 0.1% fürHeroin und 0.4% für Kokain, was etwa einem Zehnteldes Konsums im Verlauf des bisherigen Lebens 3 entspricht.Daraus geht hervor, dass ein Grossteil desangegebenen Konsums von kurzer Dauer ist.Zusammengefasst lassen die Bevölkerungsumfragenauf einen wahrscheinlichen Rückgang beim Heroinkonsumund einen vermutlich schwachen Anstieg desKokainkonsums schliessen. Der Grossteil des bei diesenUmfragen berichteten Konsums scheint von kurzerDauer zu sein. Es ist hingegen noch zu früh, um sichzur aktuellen Entwicklung des Konsums bei denJugendlichen zu äussern. So ergeben die bei denRekruten erhobenen Daten höhere Konsumprävalenzenals die anderen Umfragen.Früher Heroin- und KokainkonsumZwei mittels Fragebogen bei den Jugendlichen durchgeführteBefragungen liefern Daten zum frühen HeroinundKokainkonsum. Aus der 1992-1993 vom IUMSP 4durchgeführten Studie des Swiss Multicenter AdolescentSurvey on Health (SMASH) ging hervor, dass 3%der männlichen und 1% der weiblichen Jugendlichenim Alter von 15-20 Jahren in dieser Zeit bereits einmalHeroin und/oder Kokain konsumiert hatten. Der Konsumsolcher Substanzen in den letzten dreissig Tagenbelief sich bei den männlichen Jugendlichen auf 1.1%und bei den weiblichen auf 0.6%. Die WHO-Umfrage(HBSC) aus dem Jahr 1998, welche die SFA bei den15-jährigen Jugendlichen des 9. Schuljahrs durchgeführthat, ergab hingegen, dass 2% der männlichenJugendlichen und 0.7% der weiblichen Jugendlichenbereits Erfahrung mit dem Konsum von Kokain hatten.Beim Heroin betrugen die entsprechenden Prozentzahlen0.5% und 0.2% 3 .Da diese beiden Umfragen im Jahr 2002 erneut durchgeführtwurden, lassen sich mit ihrer Hilfe die aktuellenEntwicklungen bei den Jugendlichen besser erkennen.Die Resultate aus der SMASH-Studie werden zudemeine Umfrage ergänzen, die 1997 bei den Rekrutendurchgeführt wurde e . Bei dieser Untersuchung ergabensich höhere Prävalenzen beim Konsum, hattendoch 7% der jungen Männer bereits Heroin oderKokain konsumiert.eVorgestellt von Martin Killias und Henriette Haas vom KriminologischenInstitut der Universität Lausanne anlässlich eines Hearings der EidgenössischenKommission für Drogenfragen am 10. Juni 2002 in Brigels.Art des DrogenkonsumsAnhand der bei abhängigen Drogenkonsumierendendurchgeführten Befragungen lässt sich die Ent-wicklungder jeweiligen Art des Drogenkonsums abschätzen.Die in den Jahren 1993, 1994, 1996 und 2000durchgeführten Befragungen der Besucher von niederschwelligenEinrichtungen, die steriles Injektionsmaterialabgeben, geben insbesondere Auskunft über diekonsumierten Substanzen und die Art der Verabreichungdurch die Konsumierenden, welche Dienste dieserArt beanspruchen (Tabelle 4.1) 2 .Die meisten Besucher niederschwelliger Einrichtungeninjizieren die Drogen. So haben rund 90% bereits Drogeninjiziert, wobei eine etwas geringere Prozentzahl dies inden letzten sechs Monaten getan hat. Auf dieser Stufelässt sich allerdings ein Rückgang von 85% im Jahr 1993auf 79% im Jahr 2000 feststellen. Auch der Prozentsatzder Personen, die erst seit kurzem (seit weniger als zweiJahren) Drogen injizieren, hat zwischen 1993 und 2000stark abgenommen und ist von 30% auf 7% gesunken.Die durchschnittliche Zahl der wöchentlichen Injektionenist ebenfalls am Abnehmen. So ging sie von 18.9 im Jahr1994 auf 17.7 im Jahr 1996 und 13.7 im Jahr 2000zurück. Es gibt jedoch beträchtliche Unterschiede zwischenden einzelnen Städten und Kantonen. Währenddie durchschnittliche Zahl der wöchentlichen Injektionenim Jahr 2000 in Schaffhausen (8) und dem Kanton Waadt(8) am tiefsten war, war sie in Basel (19), Bern (18) undLuzern (17) am höchsten. Im Allgemeinen lassen sichdiese Unterschiede auf das Ausmass des Kokainkonsumszurückführen.37

Epidemiologie des Drogenkonsmusmit Kokain bei den 16-29-Jährigen zwischen 1998 und2000 von 6% auf 10% zugenommen.Mehrere europäische Länder (Spanien, Niederlande,Deutschland, Dänemark) melden ebenfalls einen wahrscheinlichenRückgang der Anzahl der Drogen injizierendenKonsumierenden 5-7 .Abbildung 4.2Lebenszeiterfahrung mit weichen Drogen/Cannabis,verschiedene Bevölkerungsgruppen, 1986-2000 g40%35%30%Cannabis/weiche DrogenPrävalenz und Entwicklung des Konsumsin der AllgemeinbevölkerungAnhand drei Befragungen ist es möglich, die Prävalenzdes Cannabiskonsums in der Bevölkerung zu messenund deren Entwicklung zu verfolgen:• Mit der telefonischen Befragung zur Evaluation derAids-Prävention in der Schweiz (EPSS), welche beider Allgemeinbevölkerung periodisch durchgeführtwird, werden bei den 17-30-Jährigen seit 1987Daten zur Lebenszeiterfahrung mit weichen Drogengesammelt.•Bei der WHO-Umfrage, welche die SFA (1990, 1994,1998, 2002) bei den 15-jährigen Schülern (9. Schuljahr)durchgeführt hat, wurden Daten zur Lebenszeitprävalenzdes Konsums gesammelt. Sie ermöglichtauch eine Unterscheidung zwischen einmaligem undwiederholtem Konsum.•Bei der Schweizerischen Gesundheitsbefragung(SGB) werden Daten zur Lebenszeitprävalenz desCannabiskonsums und zur Häufigkeit (aktuellerwöchentlicher Konsum) des Konsums bei den 15-39-Jährigen gesammelt.Lebenszeiterfahrung mit Cannabis/weichenDrogenDie folgende Abbildung zeigt die Entwicklung derLebenszeitprävalenz des Konsums von weichen Drogen/Cannabisbei den 17-30-Jährigen sowie bei den15-Jährigen, dies bei unterschiedlicher Häufigkeit desKonsums.Die Entwicklung der Lebenszeitprävalenz des Konsumsweicher Drogen (hauptsächlich Cannabis) der 17-30-Jährigen lässt verschiedene Phasen erkennen. In denJahren 1987-1989 ist ein Rückgang feststellbar, dem25%20%15%10%bis 1994 eine Phase der Stabilisierung folgt, bevordann ein starker Anstieg stattfindet. Im Jahr 2000geben 37.8% der Bevölkerung im Alter von 17-30 Jahrenan, bereits weiche Drogen konsumiert zu haben 2 .Die allgemeine Entwicklung wird auch durch die Datenaus Befragungen bestätigt, die bei den 15-jährigenJugendlichen durchgeführt werden (HBSC undSMASH). Auch hier bleibt der Prozentsatz bis 1990stabil, bevor sich eine allmähliche Zunahme anbahnt.Laut der neuesten (im Jahr 2000) von der SFA durchgeführtentelefonischen Befragung zum Cannabiskonsum(Umfrage Phänomen Cannabis) 8 haben 59% der20-24-Jährigen bereits mindestens einmal Cannabiskonsumiert. Bei den Männern sind dies 68% und beiden Frauen 50%. Man kann daher annehmen, dass diezu Beginn der 1990er Jahre festgestellte Lebenszeitprävalenzdes Konsums vor allem die Erfahrungen vorherigerGenerationen umfasste. Der folgende Anstiegist zweifellos auf die Jugendlichen zurückzuführen, beidenen sich Prävalenz und Frühzeitigkeit der Erfahrungenschnell entwickelten. So gaben 1998 30.8% der15-Jährigen zu, mindestens einmal in ihrem LebenCannabis konsumiert zu haben, während dies im Jahr1990 nur auf 8.5% zutraf 3 .g5%0%1986198719881989Weiche Drogen 17-30-JährigeMehrmaliger Cannabiskonsum 15-JährigeEinmaliger Cannabiskonsum 15-JährigeCannabis 15-JährigeQuellen IUMSP/SFA.1990199119921993199419951996199719981999200039

Epidemiologie des DrogenkonsmusLaut den Daten der SFA ist der Lebenszeitprävalenzdes Cannabiskonsums in der Westschweiz höher als inden anderen Landesteilen. Während in der Romandie39% der Männer im Alter von 15 bis 75 Jahren mindestenseinmal Cannabis konsumiert haben, sind es inder Deutschschweiz 32% und im Tessin 28%. Die Personenmit höherem Bildungsstand neigten eher zumCannabiskonsum (30%) als die übrigen (19%). DieLebenszeitprävalenz des Cannabiskonsums nimmt fernermit zunehmendem Alter ab: Sie beträgt in derAltersgruppe von 15-19 Jahren 44%, in der Altersgruppe20-24 59%, in der Altersgruppe 25-44 35%und in der Altersgruppe 45-59 15%.Aktueller CannabiskonsumDank der SGB liegen auch Daten zur aktuellen Entwicklungdes Cannabiskonsums (in den vergangenen zwölfMonaten) vor. Zwischen 1993 und 1998 ist der Prozentsatzder aktuell Konsumierenden bei den 15-39-Jährigenvon 5.1% auf 7% gestiegen h . Dieser Wert liegt deutlichunter demjenigen, der sich aus einer Erhebung im Jahr1998 ergab, bei welcher die Lebenszeiterfahrung 15-jähriger Schüler untersucht wurde. Dies lässt vermuten,dass der aktuelle Konsum bei den höheren Altersklassensehr tief ist. Im Übrigen ist bei den aktuellen Konsumierendender Prozentsatz der Personen, die regelmässigkonsumieren, leicht gestiegen, nämlich von 36.5% imJahr 1993 auf 42.26% im Jahr 1998 3 .Die Schweizerische Befragung der Jugendlichen(SMASH) ergab in den Jahren 1992-93 für die 15-Jährigeneine Lebenszeitprävalenz des Konsums von 10 bis15%, dies je nach Alter und sozialer Schicht. Bei etwader Hälfte davon handelte es sich um regelmässigenKonsum 4 .Aus der von der SFA durchgeführten Befragung zumPhänomen Cannabis ging hervor, dass etwa ein Viertelder 15-19-Jährigen (24%) und der 20-24-Jährigen(28%) bestätigt, momentan Cannabis zu konsumieren.Bei den 25-44-Jährigen (10%) und den 45-59-Jährigen(4%) sind die Prozentzahlen weit niedriger. Weiter gingaus der Befragung hervor, dass 6.5% der 15-19-Jährigentäglich und 5% mindestens einmal wöchentlichCannabis konsumieren.Früher CannabiskonsumGemäss einer Sekundäranalyse der Daten der SGBsinkt das Durchschnittsalter beim ersten Cannabiskonsum.Während dieses 1997 bei 15.8 Jahren lag, betruges 1992-93 16.5 Jahre. Der rasche Anstieg derLebenszeitprävalenz des Cannabiskonsums bei den15-Jährigen des 9. Schuljahres bestätigt diesen Trend.Zwei Drittel dieser Jugendlichen, welche 1998 vonKonsumerfahrungen berichteten, gaben ausserdem an,es habe sich dabei nicht um einen einmaligen Konsumgehandelt. Dieses Resultat lässt auf einen frühenBeginn des Konsums schliessen (Abbildung 4.2) 9 .Daraus kann gefolgert werden, dass der aktuelle unddie Lebenszeitprävalenz des Cannabiskonsums beiden Jugendlichen in den letzten zehn Jahren gestiegenist. Der Erstkonsum erfolgt immer früher und meistensbleibt es nicht dabei. Hingegen ist die Prävalenz desKonsums bei den über 25-Jährigen tiefer als bei denJugendlichen. Dies könnte generationenbedingt seinoder auf eine Einstellung des Konsums bei denErwachsenen nach einer Periode mehr oder wenigerregelmässigen Konsums zurückgeführt werden.Internationaler VergleichIn den meisten europäischen Ländern hat der Cannabiskonsumseit Beginn der 1990er Jahre zugenommen.Zusammen mit Dänemark und Grossbritannien gehörtdie Schweiz zu den Ländern mit der höchsten Lebenszeitprävalenzdes Cannabiskonsums der Allgemeinbevölkerung.Wie in der Schweiz wird auch in den meistenanderen europäischen Ländern bei den15-Jährigen ein Anstieg der Lebenszeitprävalenz desCannabiskonsums beobachtet (nur in Grossbritannienund Irland sind diese Werte gesunken 5 ).h Die Lebenszeiterfahrung dieser Altersgruppe betrug im Jahr 199826.7%. Die Zahl liegt knapp unter den 33%, welche 1997 bei den17- bis 30-Jährigen ermittelt wurden.40

Epidemiologie des DrogenkonsmusEcstasy, Partydrogen, Halluzinogene usw. iDer Gebrauch von Stimulanzien (Amphetamine) und Halluzinogenen(LSD, Pilze) ist in der Schweiz nicht neu, dadiese Substanzen bereits in den 1960er und 1970er Jahrenauf dem Schwarzmarkt erhältlich waren. Über dieEntwicklung des Konsums dieser Substanzen in den1980er Jahren und der ersten Hälfte der 1990er Jahreweiss man hingegen wenig. Dies ist besonderes daraufzurückzuführen, dass die Aufmerksamkeit der Verantwortlichenim Gesundheitswesen vorwiegend anderenSubstanzen (Heroin, Kokain) galt. Das Aufkommen vonTechno-Abenden und die Verbreitung von MDMA(Ecstasy) hat das Interesse an diesen Substanzen wiedergeweckt. In engem Zusammenhang mit neuen FreizeitundMusikformen werden diese einerseits als Partydrogebenutzt. Andererseits wurden in kurzer Zeit die unterschiedlichstenSubstanzen entwickelt, wobei sich vorallem die synthetischen Drogen vervielfachten. Folglich istes schwierig, die Entwicklung des Konsums genau zubestimmen, da sich die Substanzen und ihre Bezeichnungenrasch ändern und die Konsumierenden mitunternur schwer auszumachen sind.Die SGB der Jahre 1992/1993 ergab, dass 0.22% der15-39-Jährigen in den letzten zwölf Monaten Amphetamineund andere Stimulanzien konsumiert hatten 3 .Gemäss der in den Jahren 1992/1993 durchgeführtennationalen Befragung zur Gesundheit und zum Lebensstilder 15-20-Jährigen 4 hatten 5.2% der Befragten im Laufeihres Lebens und 1.7% im Laufe der letzten dreissig TageHalluzinogene konsumiert. Die in den Jahren 1992/1993durchgeführte Befragung zur Gesundheit der 11-16-jährigenSchüler ergab, dass die Prävalenz des Ecstasy-Konsumsim Laufe des bisherigen Lebens 1.5% betrug. DieWerte der im Jahr 1998 bei den 12-15-Jährigen durchgeführtenBefragung lagen bei 1-2% für Ecstasy und 3%für die Amphetamine 10 .Im Jahr 1996 hat die SFA eine Befragung zum Ecstasy-Konsum in der Westschweizer Technoszene durchgeführt11 . Diese Studie beschränkte sich auf den Teil derBevölkerung, welcher in dieser Szene verkehrt, undsollte Aufschlüsse über die Merkmale der Konsumierendenund ihres Konsums liefern. Aus den Resultatenging hervor, dass 52% der Antwortenden bereitsEcstasy konsumiert hatten und dass 33% der Raverzum Zeitpunkt der Befragung diese Substanz konsumierten.Das Konsumentenprofil machte deutlich, dass94% der Konsumierenden von Ecstasy in den zwölfMonaten vor der Befragung zu anderen illegalen Drogengegriffen und dass nur 6% ausschliesslich Ecstasykonsumiert hatten. Während 64% der Ecstasy-Konsumierendenin den letzten zwölf Monaten Kokain konsumierthatten, waren es bei LSD 38%, bei Heroin 14%und bei Cannabis 90%. Ecstasy wurde am häufigstenkonsumiert, nämlich ein bis zweimal monatlich (40%).Fast die Hälfte der Konsumierenden (48%) gab einenunregelmässigen Konsum an. Die Zahl der regelmässigKonsumierenden (einmal oder mehrmals wöchentlich)belief sich auf 17%. Der Ecstasy-Konsum beschränktesich nicht auf die Techno-Abende, da 43% der Konsumierendenauch bei anderen Gelegenheiten konsumierten.Bei 56% war dies anlässlich privater Feiernder Fall und 40% konsumierten bei sich zu Hause. Ausdem allgemeinen Profil ging hervor, dass die Benutzersozial integriert und eher glücklich waren, häufig auchzu anderen Drogen griffen und vor allem zum Spasskonsumierten.Im Rahmen des Berner Präventionsprojektes "Pilot-e"wurden im Jahr 1999 rund hundert jugendliche Teilnehmervon Techno-Abenden zu ihren Konsumgewohnheitenbefragt 12 . Das Durchschnittsalter beim Erstkonsumvon Ecstasy betrug 18 Jahre. Zur Häufigkeit des Konsumsin den letzten 60 Tagen gaben 45% der befragtenPersonen mehr als eine "Pille" pro Woche an. Wie schonbei der Umfrage der SFA geht auch aus diesen Datenhervor, dass es sich beim Konsum mehrerer Substanzenum ein häufiges Phänomen handelt. Neben Ecstasy konsumierten35-40% der befragten Personen immer Cannabis,22% Amphetamine, 2% Kokain und 24% gelegentlichLSD.iNach Ansicht der Autoren ist die Zuordnung dieser Drogen schlechtabgegrenzt.41

Epidemiologie des DrogenkonsmusZusammenfassend lässt sich sagen, dass das Datenmaterialzum Konsum dieser Substanzen bisher recht magerist. Die Umfragen bei der Allgemeinbevölkerung und denSchülern lassen auf einen leichten Anstieg des Konsumsschliessen. Trotzdem geben die Befragungen nur teilweiseAufschluss über die Verbreitung dieses Phänomens,dies insbesondere deshalb, weil die Klassifizierungder Substanzen nicht einheitlich ist und weil zweifellosnur ein kleiner Teil der betroffenen Bevölkerung erfasstwird. Dank der im Jahr 2000 bei den Jugendlichendurchgeführten SMASH-Studie sollte ein besserer Einblickin die aktuelle Situation möglich sein. Die in derTechnoszene durchgeführten Befragungen weisen hingegenauf eine gegensätzliche Situation hin. Einerseits handeltes sich bei den Ecstasy-Konsumierenden oft um gutintegrierte Personen, die hauptsächlich an Partys oderFesten gewisse Substanzen konsumieren. Andererseitsscheint der Griff zu Stimulanzien und Halluzinogene relativfrüh zu erfolgen und bei einem nicht zu vernachlässigendenTeil der Konsumierenden handelt es sich um regelmässigeBenutzer, welche mehrere Substanzen gleichzeitigkonsumieren.Internationaler VergleichDie Schwierigkeit der Beschaffung von Daten über denKonsum dieser Substanzen macht sich auch auf europäischerEbene bemerkbar. Trotzdem scheinen sich einigeTendenzen abzuzeichnen. Der steigende Konsum derPartydrogen (party drugs) war zu Beginn der 1990erJahre zu beobachten, dies insbesondere in Grossbritannien,Deutschland und Spanien (Lebenszeitprävalenz desKonsums bei den 18-59-Jährigen jeweils 9%, 3% und2%). In diesen Ländern scheinen sich die Prävalenzwertein den letzten Jahren stabilisiert zu haben. In anderenLändern verzeichnet man hingegen momentan einenAnstieg des Konsums, dies insbesondere bei denJugendlichen (18-25 Jahre). In den Umfragen bei der Allgemeinbevölkerungschwankt die Lebenszeitprävalenzdes Konsums in den meisten Ländern zwischen 1% und4% (3% in Frankreich im Jahr 1998, 1% in Finnland undSchweden) 5,13,14 .Eine im Jahr 1996 in der Technoszene von Berlin,Amsterdam, Wien, Prag, Madrid und Zürich durchgeführteBefragung liess einen hohen Konsum legaler undillegaler Substanzen bei den Jugendlichen erkennen.Zwei Jahre später zeichnete sich bei derselben Bevölkerungjedoch ein Konsumrückgang ab (Häufigkeit, Volumen,Anzahl Substanzen). Dieser ist hauptsächlich aufnegative Erfahrungen oder eine geringere Zahl positiverErfahrungen mit den Substanzen, auf eine Unverträglichkeitzwischen Drogenkonsum und Entwicklung desLebensstils sowie auf andere soziale Motive zurückzuführen15 .Alkohol- und Tabakkonsum bei denJugendlichenBei den 11-15-jährigen Schülern ist die Lebenszeiterfahrungmit Alkohol von 1986 bis 1998 deutlich gestiegen(im Jahr 1986 hatten 82.1% und im Jahr 199888.2% bereits Alkohol getrunken). Die grössten Unterschiedelassen sich vor allem bei der Art des Konsumsfeststellen. Während der tägliche Konsum nur leichtgestiegen ist (von 2% auf 3%), hat sich der wöchentlicheKonsum der weiblichen 15-Jährigen zwischen1986 und 1998 verdoppelt (von 8.5% auf 17.4%). Bierbleibt das von den Jugendlichen am häufigsten konsumierteGetränk. So trinkt einer von fünf Jugendlichenmindestens einmal wöchentlich Bier. Daneben habendie in der Schweiz seit 1996 verkauften Alcopops beiden Jugendlichen immer grösseren Erfolg. Dies trifft vorallem auf die jungen Frauen zu, welche diese Art vonGetränk häufiger konsumieren als Bier (12% gegenüber8%). Das Aufkommen solcher Getränke könnteeine Erklärung für den gestiegenen Alkoholkonsum beiden 15-jährigen Mädchen darstellen. Eine andere Entwicklung,die sich zwischen 1986 und 1998 beobachtenlässt, ist die deutliche Zunahme gelegentlicherTrunkenheit. Während im Jahr 1986 6% der 11-15-Jährigen angaben, in ihrem Leben mindestens dreimalbetrunken gewesen zu sein, waren es 1998 bereits12%.Der Tabakkonsum hat seit 1986 stark zugenommen, diesvor allem bei den 13-jährigen Schülern. Der regelmässigeKonsum, also mindestens einmal wöchentlich, ist von2% im Jahr 1986 auf 5% im Jahr 1994 und 7% im Jahr1998 gestiegen. Bei den 15-Jährigen ist die Situationnoch besorgniserregender. So gehörte im Jahr 1998bereits ein Viertel zu den regelmässig Konsumierenden,während es 1986 noch 15% waren. Im gleichen Jahrgab zudem beinahe ein Fünftel (18%) der 15-jährigenSchüler an, jeden Tag zu rauchen. Auch der Gesamtkon-42

Epidemiologie des Drogenkonsmussum ist gestiegen. Im Jahr 1998 rauchten 90% dieserTabakkonsumierenden wöchentlich oder täglich mindestenseine Zigarette; 1994 lag dieser Anteil noch bei60%. Zudem ist ebenfalls der Tabakkonsum jungerFrauen im besonderen Masse gestiegen 3,10 .Die Daten zum Konsum legaler Drogen der Jugendlichenergeben ein klares Bild. Sämtliche Indikatoren zufrühem Beginn, Prävalenz, Häufigkeit und Ausmass desKonsums weisen erhöhte Werte auf. Verschiedene imJahr 2002 durchgeführte Befragungen werden zeigen,ob diese Entwicklung anhält.Einstellung der Bevölkerung zum Drogenproblemin der SchweizEnde der 1980er Jahre und in der ersten Hälfte der1990er Jahre wurden vier telefonische Befragungendurchgeführt. Damit wollte man die Einstellung derSchweizer Bevölkerung zu den Problemen im Zusammenhangmit den Drogen in Erfahrung bringen. Eineerste Befragung aus dem Jahr 1989 hatte bereits ergeben,dass die Abgabe von sterilem Injektionsmaterialzur Schadenminderung in Zusammenhang mit Aids vonder Schweizer Bevölkerung positiv aufgenommenwurde. Drei andere telefonische Befragungen aus denJahren 1991, 1994 und 1997 ergaben, dass die Drogensuchtals ein soziales Problem unter anderengesellschaftlichen Problemen und die Drogenabhängigenals randständige Kranke angesehen wurden, welchedie verschiedensten Ängste hervorriefen. Im Jahr1997 sprachen sich sieben von zehn Schweizern fürdie ärztliche Verschreibung von Betäubungsmitteln und72% für die Einrichtung von Injektionsräumen aus. DieMassnahmen zur Liberalisierung des Verkaufs und/oderdes Konsums weicher Drogen wurden hingegen wenigerbefürwortet. Allgemein wurde festgestellt, dassbesser informierte Personen mit näherem Kontakt zuDrogenkonsumierenden den Liberalisierungsmassnahmenam offensten gegenüberstanden und den Konsumam ehesten tolerierten (siehe Tabelle im Anhang) 16 .Handlungen im Zusammenhang mit der Beschaffungvon Cannabis zu persönlichen Zwecken von 48% derBevölkerung toleriert wurden, sprachen sich ebensoviele Personen (48%) dagegen aus. Die Hälfte derBefragten war für den freien Verkauf von Cannabis und45% waren dagegen. 53% hiessen die Entkriminalisierungdes Konsums gut und 41% lehnten sie ab.Während 42% der Antwortenden sich für die Beibehaltungder jetzigen Situation, also ein Verbot von Konsum,Herstellung und Verkauf, aussprachen, waren54% dagegen. Allgemein nahmen junge Leute (15-24-Jährige) und Männer die liberalste Haltung gegenüberCannabis ein. Die Entkriminalisierung des Konsums füralle, Minderjährige eingeschlossen, wurde in derDeutschschweiz gutgeheissen (58%), ebenso dieLegalisierung des Verkaufs (52%). Hingegen sprachsich die Bevölkerung der Westschweiz und des Tessinslediglich für die Entkriminalisierung bei den Volljährigenaus. Aus der Befragung ging auch hervor, dass 47%der Befragten der Ansicht waren, dass eine liberalePolitik zu einem Anstieg des Cannabiskonsums führenwürde. 57% glaubten ausserdem, dass der Griff zuCannabis der erste Schritt zum Konsum von schädlicherenDrogen darstelle. Eine grosse Mehrheit (70%)war hingegen der Ansicht, ein Verbot des Cannabiskonsumshabe keine abschreckende Wirkung, und61% der Antwortenden meinten, der Konsum in derÖffentlichkeit müsse verboten bleiben, um keinschlechtes Vorbild zu geben.Im Jahr 2000 führte die SFA eine Befragung durch, mitder die Meinungen der Schweizer zum Cannabiskonsumund einer möglichen Entkriminalisierung ermitteltwerden sollten 8 . Diese Befragung ergab ein kontrastreichesBild. Während der Cannabiskonsum und die43

Epidemiologie des DrogenkonsmusEntwicklung von Betreuung/BehandlungenLaut den in der Schweiz und der Europäischen Unionermittelten statistischen Angaben zu den verschiedenenBehandlungstypen werden die meisten Patientenwegen des Konsums von Heroin als Hauptdroge aufgenommen,während Kokain oft als Sekundärdrogebetrachtet wird. Die Patienten sind meist Konsumierendebeider Substanzen, zu denen manchmal nochandere legale oder illegale Drogen dazukommen 1,14,17 .Methadonbehandlungen200001800016000140001200010000800060004000200001979198019811982198319841985198619871988198919901991199219931994199519961997199819992000Bei der Entwicklung der Anzahl Behandlungen proKanton liess sich in den meisten Kantonen zwischen1993 und 2000 ebenfalls ein Anstieg feststellen (Abbildung4.4). Mehr als die Hälfte sämtlicher Behandlungenin der Schweiz entfiel auf vier Kantone (ZH, BE, GE,VD).Zählt man die Anzahl Behandlungen pro 1000 Einwohnerim Alter von 20 bis 64 Jahren, so weisen die KantoneBasel-Stadt (8.86), Genf (6.6) und Neuenburg(6.51) die höchsten Werte auf (Abbildung 4.6). Ausserdemzeigt sich, dass sowohl bei der Gesamtzahl derBehandlungen als auch beim Anteil auf 1000 Einwohnerdiese Kantone mit der stärksten medizinischenDichte die Spitzenreiter sind.Die Zahl der Substitutionsprogramme mit Methadonhat Ende der 1980er und Anfang der 1990er Jahrebeträchtlich zugenommen und ist von etwas wenigerals 2000 Behandlungen im Jahr 1987 auf nahezu14’000 im Jahr 1994 gestiegen. Diesem Anstieg folgteeine Stabilisierungsphase, die bis 1996 dauerte. Diesewar zweifellos auf die Entwicklung der ärztlichen Verschreibungvon Heroin zurückzuführen. Von 1997 anZur Entwicklung der Methadondosierung lässt sich Folgendesfeststellen: Bezieht man die Menge des in derSchweiz jährlich konsumierten Methadons k auf dieAnzahl der jährlich bewilligten Behandlungen, so hat dieMethadonmenge pro Behandlung von 1997 bis 2000um 17% zugenommen. Dabei entfallen 10% auf dasletzte Jahr (Abbildung 4.5).zeichnete sich bei der Anzahl Methadonbehandlungenerneut ein Anstieg ab und im Jahr 2000 wurden 18’393Behandlungen verzeichnet (Abbildung 4.3).Abbildung 4.5Anzahl Methadonbehandlungen in der Schweiz: 1979-2000 j 28017Entwicklung der Menge des konsumierten Methadons und derMenge des Methadons pro Behandlung, 1997-2000400203803601934032018Abbildung 4.3300260240220200jk19971998Menge des konsumierten Methadons (kg)Menge pro Behandlung (g)Quelle BAG, Methadonstatistik.19992000Die von Swissmedic zur Verfügung gestellten Daten entsprechenden in der Schweiz jährlich gelieferten Mengen. Es ist anzunehmen,dass diese Mengen mittelfristig konsumiert werden.161544

Epidemiologie des DrogenkonsmusAbbildung 4.4Entwicklung der Anzahl Behandlungen pro Kanton zwischen 1993 und 20005000450040003500300025002000150010005000AINWOWURARVSSZSHJUZGGLFRTGGRNEBLLUSGSOTIBSGEVDAGBEZH1993 Total-CH = 12'1832000 Total-CH = 18'393Abbildung 4.6Anzahl der Behandlungen auf 1000 Einwohner im Alter von 20-64 Jahren pro Kanton109876543210AIVSSZNWURZGARGROWAGTGLUJUSGSHFRGLVDBLBESOTIZHNEGEBS45

Epidemiologie des DrogenkonsmusSubstitutionsbehandlungen mit HeroinIm Zeitraum 1999 bis 2001 stieg die Zahl der Patienten,die sich in einer Behandlung mit ärztlicher Verschreibungvon Heroin befinden, von 937 auf 1098 l . Dieser Anstiegist durch die gestiegene Anzahl vorhandener Plätze inden zugelassenen Zentren bedingt. Die Behandlung mitärztlicher Verschreibung von Heroin wurde 1999 in 8Kantonen und 16 Zentren angeboten. Im Jahr 2001 sindes 11 Kantone und 21 Zentren. Die Belegungsratebetrug in dieser Zeit unverändert etwa 88% 18,19 .Stationäre TherapienMomentan lässt sich nicht ermitteln, wie viele Plätze inden stationären Einrichtungen insgesamt vorhandensind. Gemäss den von der KOSTE m gesammeltenDaten, welche momentan die genaueste Schätzungdarstellen, gab es in diesen Einrichtungen im Jahr2000 994 Plätze.Auf internationaler Ebene wird der Deckungsgrad derSubstitutionsprogramme (nur Methadon und Buprenorphin)in Belgien auf 35%, in Dänemark auf 27-34%, inDeutschland auf 33-63%, in Spanien auf 41-86%, inFrankreich auf 40-50%, in Italien auf 27-29%, in den Niederlandenauf 40-47%, in Grossbritannien auf 6-22%und in Finnland auf 9-13% geschätzt 20 . Die Schweiz miteinem Deckungsgrad von vermutlich 35 p bis 60% q ,gehört somit zu den Ländern mit höchstem Deckungsgradfür die Substitutionsprogramme.Die ärztliche Verschreibung von Heroin, die es in Englandund in der Schweiz gibt, wird auch in Nordamerikaund in verschiedenen europäischen Ländern entwickelt.Während die Niederlande und Deutschlandbereits solche Verschreibungsprogramme lancierten,haben dies andere Länder (Italien, Frankreich, Spanien)noch vor.Deckung des BehandlungsangebotsNimmt man als Grundlage die letzte Schätzung derAnzahl heroinabhängiger Personen in der Schweiz, diesich auf etwa 28’000 l beläuft, und rechnet man sämtlicheBehandlungseintritte, wie sie in der Methadonstatistik(18’393) und der Statistik zu den stationären TherapienFOS n (833) verzeichnet sind, sowie die AnzahlPersonen, die sich in einer Heroinbehandlung befinden(1038), erhält man für das Jahr 2000 in der Schweizeinen Deckungsgrad der Nachfrage von 72.3%. Auchdieser Deckungsgrad stellt natürlich eine Schätzungdar. Da die Zahl der sich in Behandlung befindendenPersonen dabei gleichzeitig zu hoch o (Methadonstatistik)und zu tief (FOS-Statistik) geschätzt wird und dieSchätzungen der Gesamtzahl abhängiger Heroinkonsumierenderoffenbar übereinstimmen, kann dennochdaraus geschlossen werden, dass über 50% der Personenin der Schweiz Zugang zu einer Behandlunghaben.lmnoAm 31. Dezember.Schweizerische Koordinationsstelle für stationäre Therapieangeboteim Drogenbereich.Forschungsverbund stationäre Suchttherapie.Die Zahl der Bewilligungen entspricht nicht der Zahl der Personen,die sich einer Methadonbehandlung unterziehen, da diese eine Therapiezweimal antreten können.p Schätzung BAG, V. Maag, 1997.qSchätzung 2000 gemäss den Eintrittsdaten der oben erwähntenSubstitutionsprogramme (Heroin-Methadon).46

Epidemiologie des DrogenkonsmusEntwicklung des Gesundheitszustandsabhängiger DrogenkonsumierenderDieses Kapitel befasst sich mit den Indikatoren, diehauptsächlich den Schweregrad der mit der Drogensuchtverbundenen Probleme betreffen. Es handelt sichum Todesfälle, die sich auf die Drogensucht und aufdurch den intravenösen Konsum bedingte Krankheitenwie HIV-Infektionen und verschiedene Formen vonHepatitis zurückführen lassen. Ebenfalls berücksichtigtwird die Entwicklung der Praktiken, mit denen dieÜbertragung von Infektionskrankheiten vermieden werdensoll.Überdosen, auf einen längeren Gebrauch oder aufeinen Suizid/Unfall unter dem Einfluss von einer odermehrerer Substanzen zurückzuführen. Die durch Aidsbedingten Todesfälle werden hingegen vom BAG aufgelistet(Abbildung 4.7).Die beiden Kurven sind leicht verschoben. Die Anzahlder drogenbedingten Todesfälle war 1992 am höchsten.Nach einem Rückgang pendelte sich die Entwicklungseit 1998 bei jährlich etwa 200 Todesfällenein 21 . Die Zahl der durch Aids bedingten Todesfälle warim Jahr 1994 am höchsten und nahm in der Folge kontinuierlichab, was vor allem auf das Aufkommen antiretroviralerBehandlungen zurückzuführen ist.Todesfälle infolge Drogen und AidsAn den Daten des Bundesamtes für Polizei (BAP) lässtsich die Entwicklung der drogenbedingten Todesfällezwischen 1974 und 2001 ablesen. Diese sind aufHIV und HepatitisSeit 1991 wird in der Schweiz bei sämtlichen Übertragungskategorieneine Abnahme der positiven HIV-Testsfestgestellt. Im Jahr 2001 überstieg die Anzahl neuAbbildung 4.7Entwicklung der Zahl der drogenbedingten Todesfälle zwischen 1974 und 2001 und Entwicklung der Todesfälle infolge Aids,mit intravenöser Injektion als vermutetem Übertragungsweg, zwischen 1982 und 200150040030020010001974197519761977197819791980198119821983198419851986198719881989199019911992199319941995199619971998199920002001Drogenbedingte TodesfälleTodesfälle infolge Aids von Personen, die Drogen injizieren47

Epidemiologie des Drogenkonsmusgemeldeter Fälle erstmals wieder diejenige des Vorjahres.Bei den Drogenkonsumierenden war der Rückgangbesonders stark. Seit 1998 ist die Zahl der neuenFälle stabil geblieben. Bis anhin lässt sich nicht bestätigen,dass die Zunahme neuer Fälle im Jahr 2001hauptsächlich auf die Drogenkonsumierenden zurückzuführenist (Abbildung 4.8, Abbildung 4.9).Abbildung 4.8HIV-Meldungen durch die Ärzte, nach Übertragungskategorieund Diagnosejahr, 1987-20011400120010008006004002000198719881989AndereIDU19901991199219931994HeterosexuelleAlle19951996199719981999HomosexuelleAbbildung 4.9HIV-Meldungen durch die Ärzte, bei den Drogenkonsumierenden,nach Geschlecht und Diagnosejahr, 1987-2001450400350300250200150100500198719881989Männer199019911992Frauen19931994199519961997199819992000200020012001Die Daten zur Prävalenz von HIV stammen in der Regelaus Statistiken oder Studien, bei denen nur der vonden Personen deklarierte Stand bekannt ist. Es handeltsich somit um eine berichtete und nicht um einegemessene Prävalenz (Tabelle 4.2).Die Kunden der niederschwelligen, ambulanten undstationären Einrichtungen sind eine Bevölkerungsgruppe,die bereits sehr häufig getestet wurde. DerAnteil der Personen, die sich mindestens einem HIV-Antikörpertest unterzogen haben, beträgt bei den niederschwelligenEinrichtungen (91% im Jahr 1994, 93%im Jahr 1996 und 95% im Jahr 2000) und im stationärenSektor (zwischen 90% und 93.9% für die Periode1997-2001) mindestens 90%. In den ambulantenBehandlungseinrichtungen gaben im Jahr 1996 84%und im Jahr 1999 86.2% der Drogeninjizierenden an,sie hätten sich testen lassen.Die in den verschiedenen Einrichtungstypen (ambulant,stationär, niederschwellig, PROVE) berichtete Prävalenzfür HIV hat zu Beginn der 1990er Jahre stark abgenommen.Zwischen 1995 und 2000 ist der Prozentsatz derPersonen, die von einem positiven HIV-Test berichteten,bei jedem dieser Einrichtungstypen entweder stabilgeblieben oder leicht gestiegen:•Bei den Besuchern der niederschwelligen Einrichtungenist die berichtete Prävalenz zwischen 1993 und2000 von 10% auf 11% gestiegen. Frühere Datenwaren in der Zeit der offenen Szenen in Zürich gesammeltworden.•Bei den an Versuchen mit ärztlicher Verschreibung vonHeroin beteiligten Kunden, zu denen besonders starkabhängige Personen gehörten, ist die Prävalenz deutlichhöher.•Bei den Kunden der stationären Behandlungen warenim Jahr 1989 15% der Konsumierenden, die eine solcheBehandlung begannen, HIV-positiv. Diese Ratebetrug 1996 13%, 1997 9% und 1998 11.4%. DiePrävalenz sämtlicher sich in Behandlung befindenderPersonen betrug zu Beginn der 1990er Jahre 20%.Seit 1995 liegen diese Werte deutlich tiefer und bewegensich zwischen 3.4% und 5%.48

Epidemiologie des DrogenkonsmusWährend die berichtete Prävalenz für HIV recht tief ist,ist sie für Hepatitis B und C sehr hoch. Im Jahr 2000gaben 59% der Besucher der niederschwelligen Einrichtungenfür Hepatitis C und 40% für Hepatitis B einpositives Testergebnis an. Im stationären Bereich verzeichnetdie FOS-Statistik für die Periode 1997-2001Prävalenzen von 30-40% für Hepatitis C und zwischen22.2% und 28% für Hepatitis B. Im Jahr 2001 wurdedie Prävalenz für die beiden Formen von Hepatitiskünstlich tief gehalten. Tatsächlich war die Rate derPersonen, die eine positive Virämie für eine unbekanntenArt von Hepatitis angaben, viel höher (24%) als inden Vorjahren (zwischen 2 und 3%).Tabelle 4.2Anteil der HIV-getesteten Personen und der auf HIV, Hepatitis Bund Hepatitis C positiv getesteten Personen in verschiedenenArten von Anlaufstellen oder Behandlungseinrichtungen in derSchweiz, 1992-2001 22-27Ort % HIV tests % HIV + % Hepatitis B + % Hepatitis C +niederschwelligZHKA 89 25.0ZHZ 92 19.0Niederschwellige Einrichtungen 93 88.0 10.0Niederschwellige Einrichtungen 94 91.0 11.0Niederschwellige Einrichtungen 96 93.0 11.0Niederschwellige Einrichtungen 2000 95.0 11.0 40.0 59.0Heroinversuche (PROVE)1993-1996 16.0ambulante BehandlungSAMBAD 96 ~84.0 13.0SAMBAD 97 89.0 9.5SAMBAD 98 86.0 11.4SAMBAD 99 86.2 5.9stationäre TherapieFOS 97 92.8 4.8 27.7 30.0FOS 98 93.9 4.7 26.6 34.9FOS 99 92.2 4.6 28.0 41.0FOS 2000 90.0 3.5 22.2 39.6FOS 2001 91.0 5.0 8.7 18.049

Epidemiologie des DrogenkonsmusEntwicklung des Risiko- und Schutzverhaltensbei den Besuchern der niederschwelligenEinrichtungen in der SchweizDank den Befragungen, die in der Schweiz in den Jahren1993 bis 2000 bei den Drogenkonsumierenden in niederschwelligenEinrichtungen, die steriles Injektionsmaterialabgeben, durchgeführt wurden, konnten die HIV-Übertragungsrisikenbei den Drogenabhängigen und derenPräventivmassnahmen untersucht werden 22 . Dabei istder Anteil der Drogen injizierenden Personen bei diesembesonders anfälligen Teil der Bevölkerung gesunken. Diesgalt auch für die durchschnittliche Zahl der Injektionen.Hingegen wurde bei den Injizierenden ein leicht erhöhtesRisikoverhalten in Bezug auf eine HIV-Übertragung festgestellt.Die Mitbenutzung von Injektionsmaterial in denletzten sechs Monaten stieg von 9% im Jahr 1994 auf12% im Jahr 2000 (Tabelle 4.3). Bei den Risiken einersexuellen HIV-Übertragung hat sich die Situation hingegenwenig verändert. Die Benutzungsquote von Präser-Tabelle 4.3Entwicklung des Risikoverhaltens in Bezug auf HIV sowie des Schutzverhaltensbei den Besuchern niederschwelliger Einrichtungen in der Schweiz: von 1993 bis 2000; gesamte AuswahlRISIKOVERHALTEN IN BEZUG AUF HIV UND SCHUTZ 1993 1994 1996 2000N = 1119 N = 907 N = 944 N = 924% % % %BENUTZUNG VON GEBRAUCHTEM INJEKTIONSMATERIALMitbenutzung von Spritzen/Nadeln % im Verlauf des bisherigen Lebens a 40 *37 44 45% in den letzten sechs Monaten b 17 9 11 12% im Gefängnis in den letzten zwei Jahrenc c 6 9Abgabe von Spritzen/Nadeln b % in den letzten sechs Monaten *9 9 9Mitbenutzung von anderem Material bin den letzten sechs Monaten% gemeinsame Benutzung von Löffeln 68 51% gemeinsame Benutzung von Filtern 46 38% gemeinsame Benutzung von Watte 3 *7% gemeinsame Benutzung von Wasser *26BENUTZUNG VON PRÄSERVATIVEN d% Feste (r) Partner in den letzten sechs Monaten 60 *56 53 *56% immer Präservativ benutzt 26 *24 27 *29% nie Präservativ benutzt 55 *62 58 *55% Partner kein Drogenkonsument *50 52 *52% Gelegenheitspartner 34 *29 31 *32% immer Präservativ benutzt 61 *71 67 *72% nie Präservativ benutzt 14 *14 13 *15% Prostitution Frauen 30 24 18% immer Präservativ benutzt 93 95 83% nie Präservativ benutzt 0 0 5% Prostitution Männer 3 2 4% immer Präservativ benutzt 67 43 33% nie Präservativ benutzt 22 29 17% Letzter Sexualverkehr % Benutzung eines Präservativs *46 51 *48* für Zürich keine Daten vorhandena Rate bezieht sich auf die Injizierenden im Laufe des bisherigen Lebensb Rate bezieht sich auf die Injizierenden in den letzten sechs Monatenc Diese Rate bezieht sich auf sämtliche Personen, welche in den letzten zwei Jahren im Gefängnis waren.d in den letzten sechs Monaten. Drei Benutzungshäufigkeiten: immer, manchmal, nie (Summe = 100%).50

Epidemiologie des Drogenkonsmusvativen bei Gelegenheitspartnern war mit derjenigen derAllgemeinbevölkerung vergleichbar. Auch bei der Prostitutionwaren Verhütungsmassnahmen weit verbreitet. Beifesten Partnern wurde hingegen ungenügend verhütet.Angesichts der recht hohen Prävalenz von HIV bei denDrogenabhängigen und angesichts der Tatsache, dass essich bei der Hälfte der festen Partner nicht um Drogenkonsumierendehandelt, ist diese Situation problematisch.Die Mitbenutzung von Material zur Vorbereitung einerInjektion kommt weiterhin häufig vor und stellt wahrscheinlichein besonderes Risiko einer Ansteckung mitdem Hepatitis-C-Virus dar. Dieser wird einfacher übertragenals der HI-Virus.Internationaler VergleichSeit Mitte der 1990er Jahre hat sich die Anzahl neuerFälle von HIV-Infektionen bei den Drogenkonsumierendenin den meisten EU-Ländern allgemein stabilisiert.Hingegen ist die Prävalenz von HIV bei den Injizierendenin den verschiedenen Ländern sehr unterschiedlich.Während diese in Grossbritannien 1% beträgt,beläuft sie sich in Spanien auf 32%. Auch innerhalbeines Landes (Italien) variiert sie je nach Region. Ingewissen Ländern könnte sich hingegen ein Wiederanstiegneuer Fälle abzeichnen (Luxemburg, Irland).Bei der Hepatitis C gibt es nur wenige Daten zur Prävalenz.Diese ist vermutlich in sämtlichen Ländern sehrhoch (zwischen 40 und 90%). Während in den meistenLändern offenbar eine steigende Tendenz zu beobachtenist, scheint sie in einigen Fällen eher rückläufig zusein (Griechenland, Portugal) 5,14 .In der Schweiz wird die Mitbenutzung von Spritzen verhältnismässigwenig praktiziert (etwa 10%). Im internationalenVergleich erreicht sie einen der tiefsten Werte inEuropa (Tabelle 4.4). Die übrigen mit einer Injektion verbundenenRisikopraktiken (Mitbenutzung von Löffeln,Watte und Wasser) sind sowohl in der Schweiz als auchin den anderen Ländern weiterhin weit verbreitet.Beim Sexualverhalten werden in der Schweiz die gleichenTendenzen wie in Europa beobachtet. Währendsich die Benutzung von Präservativen in sexuellenBeziehungen mit Freiern (bei den sich prostituierendenFrauen) oder mit Gelegenheitspartnern ziemlich durchgesetzthat, ist der Präservativgebrauch in Beziehungenmit einem Dauerpartner wenig verbreitet 28 .Tabelle 4.4Mitbenutzung von Spritzen (in%) in verschiedenen Ländern: 1992-2000Länder/Städte Ort Jahr Zeit Rate (%)Deutschland 29 multizentrisch 1992-1993 sechs Monate 39Australien 30 niederschwellig 1995 letzter Monat 31UK 31 niederschwellig 1994 zwölf Monate 17-48Frankreich 29 niederschwellig 1996 letzter Monat 13Norditalien 32 Kohorte 1996 sechs Monate 15-29Vancouver 33 Kohorte 1997 sechs Monate 20New York 34 multizentrisch 1997-1998 sechs Monate 26-31UK 35 multizentrisch 1997-1998 letzter Monat 42-44Irland 5 multizentrisch 1997-1998 letzter Monat 29-64UK 5 Community survey 1998 sechs Monate 50Niederlande 5 Community surveys 1997-1999 sechs Monate 10-17Dänemark 5 Behandlungen 1998 sechs Monate 59Frankreich 36 niederschwellig 1998 letzter Monat 18Luxembourg 5 Behandlungen 1999 sechs Monate 29Norditalien 32 Kohorte 1999 sechs Monate 10-20Portugal 5 Behandlungen 1999 sechs Monate 32Spanien/Katalanien 37 niederschwellig 2000 sechs Monate 3151

Epidemiologie des DrogenkonsmusDemografische Merkmale undsoziale Eingliederung der abhängigenKonsumierendenDie demografischen und sozialen Merkmale derKonsumierenden, die die verschiedenen Anlauf- undBehandlungseinrichtungen aufsuchen, geben Auskunftüber:• das Bestehen von verschiedenen Subpopulationenvon Konsumierenden (in verschiedenen Stadien desKonsums oder verschiedenen "Drogenkarrieren");• über die soziale Situation der Konsumierenden;•indirekt zur Entwicklung der Zahl der Konsumierenden.Würde nämlich in diesen verschiedenen Bevölkerungsgruppendie Zahl der Personen, die eineBehandlung aufnehmen, derjenigen entsprechen, dieeine solche beenden, müsste das Durchschnittsaltergleich bleiben.Die Tabelle 4.5 zeigt die Entwicklung von einigendemografischen Merkmalen und Konsumerfahrun-genin verschiedenen Einrichtungstypen.Tabelle 4.5Demografische Merkmalen und Konsumerfahrung der Klientenverschiedener Einrichtungstypen (Schweiz, 1993-2001) 18,19,22-27,38-45Ort % Frauen Durchschnitts- oder Durchschnitts- oder mittleres % erst seit kurzemmittleres Alter (m) Alter (m) beim Erstkonsum Konsumierende*Niederschwellige Einrichtungen r Heroin KokainNiederschwellige Einrichtungen 93 18.5 19 30Niederschwellige Einrichtungen 94 27 27 m 18 20 24Niederschwellige Einrichtungen 96 27 29 m 18 19 14Niederschwellige Einrichtungen 2000 27 32 m 18 20 7Heroinbehandlung (PROVE, HeGeBe) sPROVE 94-96 30 30.8 im Prinzip 0 tHeGeBe 96 31.5 m idemHeGeBe 98 31.9 m idemHeGeBe 99 31.9 m idemHeGeBe 2000 32.6 m idemHeGeBe 2001idemAmbulante BehandlungenSAMBAD 95 27.7 F: 25.7 M: 26.4SAMBAD 96 28 27.6 m F: 18 m M: 19 mSAMBAD 97 27.8 25-29 F: 18 m M: 19 mSAMBAD 98 25-29 F: 18 m M: 19 mSAMBAD 99 27.7Stationäre TherapienFOS 94 28 23-25 17-19FOS 95 22.9 26-28 19FOS 97 21.7 25 18.9FOS 98 22.7 28 18 16FOS 99 25.7 28 18 14.2FOS 2000 25.5 29 18 10.1FOS 2001 28 28 18 12.2* weniger als 2 Jahre für die Statistiken der niederschwelligen Einrichtungenweniger als 3 Jahre für die FOS-Statistiken52

Epidemiologie des DrogenkonsmusTabelle 4.6Soziale Merkmale (Unterkunft, Anstellung und Einkommensquellen ausserhalb einer Anstellung)der Klienten verschiedener Einrichtungstypen (Schweiz, 1993-2001)Ort % ohne festen Wohnsitz % ohne Anstellung Einkommensquellen% AHV/IV/Arbeitslosenvers. % Fürsorge % illegales EinkommenNiederschwelligNiederschwellige Einrichtungen 93 12.0 54.0Niederschwellige Einrichtungen 94 15.0 56.0 22.0 27.0 123.0Niederschwellige Einrichtungen 96 10.0 55.0 27.0 36.0 26.0Niederschwellige Einrichtungen 2000 10.0 59.0 29.0 46.0 18.0Ambulante BehandlungZHZOKL 92 21.0 59.0SAMBAD 95 F: 8 M: 6SAMBAD 96 F: 4 M: 4 F: 10 M: 9SAMBAD 97 F: 7 M: 6SAMBAD 98 F: 9 M: 7SAMBAD 99 F: 9 M: 7Stationäre TherapieFOS 90 11.0 46.0FOS 95 10.1 41.7 5.0 39.5 250.2FOS 97 5.9 39.9 11.7 38.7 57.4FOS 98 5.5 39.4 5.0 41.7 53.2FOS 99 6.5 42.4 5.8 45.5 52.5FOS 2000 4.5 42.2 9.1 42.2 42.0FOS 2001 4.6 41.8 5.9 44.9 41.81 im letzten Monat2 in den letzten zwölf Monaten, ständig, meistenteils oder periodisch.Es zeigt sich, dass der Frauenanteil in diesen verschiedenenEinrichtungen immer etwa gleich hoch ist, nämlichzwischen 25 und 30%. Hingegen variiert dasDurchschnitts- oder mittlere Alter der Konsumierendenin diesen verschiedenen Einrichtungstypen. In den niederschwelligenEinrichtungen und bei den Behandlungenmit ärztlicher Verschreibung von Heroin ist eshöher als in den ambulanten Behandlungszentren undden Einrichtungen für stationäre Therapien.Betrachtet man die Entwicklung im Laufe der Zeit,zeichnet sich in sämtlichen Einrichtungskategorien einAlterungstrend ab. Dieser ist in den niederschwelligenEinrichtungen und bei den Behandlungen mit ärztlicherVerschreibung von Heroin besonders stark. Dort scheinensich sowohl die ältesten Konsumierenden als auchjene aufzuhalten, deren Situation am prekärsten ist(siehe weiter unten). Während das Durchschnittsalterbei der Aufnahme des Konsums im Laufe der letztenzehn Jahre wenig variiert hat, hat die Prozentzahl dererst seit kurzem Konsumierenden (meist Heroin) abgenommen.Dies gilt für beide Einrichtungstypen (niederschwelligund stationär), zu denen entsprechende Informationenvorliegen.rstWiederholte Querbefragungen bei den Konsumierenden, welchediese Einrichtungen aufsuchen.Beim Behandlungseintritt erstellte Statistiken.Eines der Aufnahmekriterien ist der regelmässige Konsum währendmindestens zwei Jahren.Wie die Tabelle 4.6 zeigt, hat sich die soziale Situation imHinblick auf die Unterkünfte der Drogenkonsumierendenin den letzten Jahren etwas verbessert. Dies zeigt sichdaran, dass der Anteil der Personen ohne festen Wohnsitzzurückgegangen ist.53

Epidemiologie des DrogenkonsmusBezüglich der Erwerbstätigkeit hat sich hingegen weniggebessert, und die Inanspruchnahme von Versicherungen(IV, Arbeitslosenversicherung) und Fürsorge istgestiegen. Hingegen sind die illegalen Einkünfte (darunterder Verkauf von Betäubungsmitteln) im Rückgangbegriffen.Die Klienten der niederschwelligen Einrichtungenerweisen sich als diejenigen Personen, die sich hinsichtlichUnterkunft und Arbeit in den prekärsten Situationenbefinden. Häufig beziehen sie auch eine IV-Rente (29% im Jahr 2000).Abbildung 4.10Anzeigen gegen Erstkonsumierende und Anzeigen wegenWiderhandlungen (sämtliche Drogen) in der Schweiz von 1981bis 200130000250002000015000100005000RepressionsstatistikenDie Statistiken zur Anwendung des Betäubungsmittelgesetzes(BetmG), die das Bundesamt für Polizei führt,reflektieren das Ausmass von Konsum und Drogenhandel,aber auch der Intensität der polizeilichenAktivitäten 21 . Da es zu den letztgenannten keine Indikatorengibt, lässt sich nicht abschätzen, in welchemMasse die bei den Anzeigen beobachteten Tendenzentatsächlich Veränderungen in der Drogenbenutzungentsprechen.Die Gesamtzahl der Strafanzeigen wegen Drogenkonsumshat regelmässig zugenommen, von etwa 9000 inden Jahren 1981-85 auf rund 35’500 im Jahr 2001.Der Höchstwert wurde im Jahr 1998 mit 37’000erreicht. Die Strafanzeigen gegen Erstkonsumierendeund die Anzeigen wegen Widerhandlungen gegen dasBetäubungsmittelgesetz entwickelten sich jedochunterschiedlich. Während die Zahl der Anzeigen gegenErstkonsumierende – für sämtliche Substanzen – seit1996 gestiegen ist und sich im Jahr 2001 bei etwa15’000 eingependelt hat, ist die Zahl der Anzeigenwegen Widerhandlungen seit 1997 rückläufig (Abbildung4.10).01981-851986-901991-951996Anzeigen gegen ErstkonsumierendeAnzeigen wegen WiderhandlungenDie Abbildung 4.11 zeigt die Entwicklung der AnzahlAnzeigen wegen Drogenkonsums nach der Art derSubstanz von 1974 bis 2001 in der Schweiz. Je nachuntersuchter Substanz zeichnen sich unterschiedlicheTendenzen ab u . Die Zahl der Anzeigen wegen Cannabisderivaten(Marihuana, Hanf, Haschisch undHaschischöl) ist ständig am Zunehmen. Dies trifft inbesonderem Masse auf die letzten zehn Jahre zu. Sogab es im Jahr 2001 32’580 Anzeigen. Hingegen sinddie Anzeigen wegen Heroin- oder Kokainkonsumsrückläufig. Nach einem Spitzenwert im Jahr 1993(20’374) nahmen die Anzeigen wegen Heroinkonsumsbis 2001 deutlich ab (9’579). Die Anzeigen wegenKokainkonsums erreichten ihren Spitzenwert (10’515)im Jahr 1997 und sind seither rückläufig (8’206 im Jahr2001).19971998199920002001uEs ist zu beachten, dass jede Anzeige so oft aufgeführt wird, wieentsprechende Arten von Betäubungsmitteln konsumiert werden.Die Anzeigen pro Substanz stammen von einer anderen Datenbank,als die der Anzeigen gegen Erstkonsumierende oderWiderhandlungen.54

Epidemiologie des DrogenkonsmusAbbildung 4.11Anzeigen gegen Erstkonsumierende oder wegen Widerhandlungen nach Art der Substanz – Cannabis,Heroin, Kokain – in der Schweiz von 1974 bis 2001350003000025000200001500010000500001974197519761977197819791980198119821983198419851986198719881989199019911992199319941995199619971998199920002001CannabisderivateHeroinKokaineAbbildung 4.12Anzeigen (gegen Erstkonsumierende oder gegen Widerhandlungen)wegen des Konsums von Amphetaminen und Partydrogenin der Schweiz, von 1992 bis 2001.3000250020001500100050001992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001Amphetamine PartydrogenAuch wenn die Anzeigen wegen des Konsums vonPartydrogen und Amphetaminen nur einen kleinen Teilder Verzeigungen wegen Drogenkonsums darstellt,zeichneten sich Veränderungen ab. So stieg die AnzahlAnzeigen zwischen 1999 und 2000 deutlich an undnahm im Jahr 2001 wieder ab. Die Anzahl Anzeigenwegen des Konsums von Amphetaminen stieg von 662im Jahr 1999 auf 1043 im Jahr 2000 und wegen desKonsums von Ecstasy von 916 im Jahr 1999 auf 1627im Jahr 2000 (Abbildung 4.12). Im Jahr 2001 ging dieAnzahl Anzeigen wegen des Konsums von Amphetaminenauf 671 und wegen Ecstasy auf 1353 zurück.Ideal wären Angaben zu den Anzeigen gegen Erstkonsumierendenach Substanzen. Bei der jetzigen Form derDatensammlung sind diese aber nicht erhältlich.55

Epidemiologie des DrogenkonsmusZusammenfassungIm ersten Teil dieses Abschnitts wird eine Analyse derverschiedenen Indikatoren für die Anzahl Konsumierendenverschiedener illegaler und legaler Substanzenangestellt. Im zweiten Teil folgt eine Analyse der Konsequenzendes Konsums verschiedener Drogen.An dieser Stelle sei an die Ziele des MaPaDro erinnert:• Senkung der Anzahl abhängiger Konsumierendendurch eine gleichzeitige Senkung der Aufnahmeeines Konsums und eine Erhöhung der Ausstiegeaus der Abhängigkeit;• Reduzierung der schweren Schäden des Konsumsdurch die Milderung sozialer und gesundheitlicherSchäden für die Konsumierenden.Zahl der KonsumierendenHeroinDie Messung der Indikatoren für den Konsum dererwachsenen Allgemeinbevölkerung aus verschiedenenAltersklassen zeigt einen leichten Anstieg der Lebenszeiterfahrunggegen Ende der 1980er Jahre mit einerStabilisierung – beziehungsweise Abnahme – ab derzweiten Hälfte der 1990er Jahre. Diese vor kurzemerfolgte Stabilisierung wird durch die Daten über denaktuellen Drogenkonsum bestätigt. Aus der stark unterschiedlichenPrävalenz beim aktuellen und der deutlichhöheren Lebenszeitprävalenz des Drogenkonsumsgeht hervor, dass ein Teil des angegebenen Konsumswohl experimenteller Art oder von begrenzter Dauerwar. Bis anhin gibt es keine Daten, die Aufschluss überdie Entwicklung des Einstiegs in den Konsum gebenwürden (Jugendliche und junge Erwachsene). Die Statistikenzur Aufnahme einer Behandlung lassen jedochnicht auf eine Senkung des Alters beim ersten Konsumschliessen.Andere Indikatoren, welche die Zahl der Konsumierendenindirekt messen, weisen in die gleiche Richtung:• Aus den Repressionsstatistiken lässt sich ab 1995ein klarer Rückgang der Anzeigen wegen Heroinkonsumserkennen. Diese Statistiken bilden aber aucheinen Indikator für die Aktivitäten der Polizei, welcheihre Praktiken geändert haben kann.•Die Statistiken zur Aufnahme einer Behandlung unddie in den niederschwelligen Einrichtungen durchgeführtenBefragungen weisen auf einen Anstieg (niederschwelligeEinrichtungen, HeGeBe, FOS) odereine Stabilisierung (SAMBAD) des mittleren oder desDurchschnittsalters der Konsumierenden hin. Mankann auch einen Rückgang der Prozentzahl der erstseit kurzem Konsumierenden feststellen (niederschwelligeStrukturen, FOS). Dies kann auf eine Verringerungdes Einstiegs in die Sucht oder längereVerweildauer in der Behandlung (alternde Kohorte)hinweisen.Nicht erfasst mit diesen Statistiken werden die sogenannten"versteckten" Konsumierenden, welche keineBehandlung wünschen, keine niederschwelligen Einrichtungenbenutzen und nie von der Polizei verhaftetwurden. Eine vor einigen Jahren durchgeführte Befragunghat jedoch gezeigt, dass die wirklich versteckteGruppe der Heroinkonsumierenden wahrscheinlichnicht sehr gross ist. Dies gilt besonders für diejenigenPersonen, die Drogen injizieren 46,47 .Dank den bei den jüngsten Bevölkerungsgruppen laufendenBefragungen wird es möglich sein, die Entwicklungdes frühen Konsums abzusehen.Schliesslich möchten wir darauf hinweisen, dass dieZahl der Behandlungseintritte (sämtliche Behandlungen),welche hauptsächlich die abhängigen Heroinkonsumierenden(mit oder ohne Konsum von Kokain oderanderen Drogen) betreffen, in den letzten zehn Jahrenzugenommen hat. Angesichts sämtlicher Daten kannaus der Entwicklung dieses Indikators wahrscheinlicheher darauf geschlossen, dass die Auswirkungen desKonsums (eine grössere Zahl von Personen wird –manchmal sogar wiederholt – betreut) weniger schwerwiegendsind als dass die Anzahl abhängiger Personengestiegen ist.Mehrere Indikatoren werden nicht systematisch gesammelt.So gibt es keine Gesamtdaten zu den beendetenTherapien. Dies würde wichtige Aufschlüsse über dieEntwicklung der Anzahl Abhängiger in der Schweizsowie einen Vergleich der jährlichen Behandlungseintritteund -austritte ermöglichen. Ausserdem fehlt es inder Schweiz an kontinuierlichen Daten zum Indikator"erste Anfragen nach einer Behandlung", wie sie von56

Epidemiologie des Drogenkonsmusder Europäischen Union empfohlen werden. Damitkönnten die erstmaligen von den nachfolgendenBehandlungen unterschieden werden, wie sie in den"Drogenkarrieren" der Abhängigen häufig auftreten.KokainAus den Bevölkerungsumfragen geht hervor, dass dieLebenszeitprävalenz des Kokainkonsums ansteigt,während sich der aktuelle Konsum dieser Droge stabilisiert.Dies weist darauf hin, dass es sich teilweise umeinen experimentellen oder gelegentlichen Konsumhandelt.Trotzdem ermöglichen die indirekten Konsumindikatoreneine differenziertere Sicht der Dinge in Bezug aufden Konsum dieser Substanz:•Die Repressionsstatistiken weisen auf einen Rückgangder Anzeigen wegen Kokainkonsums hin, derneueren Datums ist als derjenige beim Heroin (seit1998). Allerdings ist der Konsum von Kokain als Partydrogeunauffälliger als derjenige von Heroin. Ausserdembetrifft er die unterschiedlichsten Bevölkerungsgruppen.•In den niederschwelligen Einrichtungen ist der Anteilder Konsumierenden von Kokain oder Cocktails zwischen1993 und 1996 gestiegen. Im Jahr 2000 ginger leicht zurück (gleiche Entwicklung wie bei denAnzeigen). Bezüglich der Zahl der durchschnittlichenwöchentlichen Injektionen bei diesen Konsumierendenkonnte die gleiche Entwicklung beobachtet werden.Trotzdem macht es den Anschein, dass dieSituation hinsichtlich der Injektion von Kokain je nachRegion und Individuen sehr unterschiedlich ist (beikleineren Gruppen kann es zu einer starken Häufigkeitvon Injektionen kommen, die deutlich "sichtbar"ist).Aufgrund dieser Daten kann angenommen werden,dass der Kokainkonsum bei den Personen, die dieseDroge als Partydrogue konsumieren, wahrscheinlicham Zunehmen ist. Hingegen wird beim heroinabhängigenTeil der Bevölkerung (seit kurzem) eine leichte globaleAbnahme festgestellt, dies mit sehr grossen räumlichenund individuellen Schwankungen. Auf diesenPunkt werden wir bei der Art des Drogenkonsumsnochmals zurückkommen.CannabisBeim Cannabiskonsum ist die Situation klar und dieDaten stimmen überein. Die Bevölkerungs-umfragenweisen auf einen kürzlich erfolgten Anstieg der Lebenszeitprävalenzdes Cannabiskonsums sowie eine vermehrtefrühe Aufnahme des Konsums seit Mitte der1990er Jahre hin. Besonders deutlich ist dieser Anstiegbei den 15-Jährigen, wo er sich von 1990 (8.5%) bis1998 (30.8%) mehr als verdreifachte. Bei zwei Drittelnhandelt es sich um wiederholten Konsum. Die neuste,im Jahr 2000 durchgeführte Umfrage ergab ausserdem,dass 6.5% von den 15-19-Jährigen täglich und5% mindestens einmal wöchentlich Cannabis konsumierten.Bei den Älteren (17-30 Jahre) ist der Anstieg etwasweniger deutlich. Ein Teil der Lebenszeitprävalenz desKonsums war auf frühere Generationen zurückzuführen,die ihren Konsum wahrscheinlich eingestellthaben. Insgesamt hat mehr als ein Drittel der Bevölkerungdieser Altersstufe schon einmal weiche Drogenkonsumiert.Mit zunehmendem Alter nimmt die Lebenszeitprävalenzdes Cannabiskonsums ab. Dies ist wahrscheinlichgleichzeitig auf ein Einstellen des Konsums im Erwachsenenalterund auf einen Generationeneffekt zurückzuführen.Der Cannabiskonsum ist in der Westschweiz höher alsin der Deutschschweiz und im Tessin.Die Experten stellen auch einen Anstieg des THC-Gehalts der auf dem Markt angebotenen Cannabisproduktefest.Die Daten zum Konsum werden durch folgende indirekteIndikatoren bestätigt:•Die Anzeigen wegen Cannabiskonsums nehmen seitden 1970er Jahren ständig zu.• Der kürzlich erfolgte Anstieg der Anzeigen gegenErstkonsumierende (für alle Drogen zusammen)könnte hauptsächlich auf Cannabis zurückgeführtwerden.•Die Zahl und Entwicklung der Anzeigen ist in den einzelnenKantonen sehr unterschiedlich und weist wahrscheinlicheher auf unterschiedliche Praktiken bei der57

Epidemiologie des DrogenkonsmusVerfolgung als auf eine unterschiedliche Prävalenz desKonsums hin.Andere illegale DrogenZu diesen Drogen gibt es weniger Angaben. Sie werdenweniger systematisch gesammelt und es gibt keine wiederholtenBevölkerungsumfragen zu diesem Thema.Grössere Klarheit schaffen werden zwei momentan beiden Jugendlichen durchgeführte Umfragen. Die bereitsvorliegenden Befragungen in der Technoszene weist aufdas Vorhandensein einer Gruppe von Benutzern hin,welche die Drogen als Freizeitdroge verwenden, wobeidiese einen erhöhten Konsum verzeichnen und die Substanzenhäufig mischen. Die Indikatoren für die Repressionlassen auf eine unbeständige Entwicklung in diesenletzten Jahren schliessen. Der Spitzenwert lag bei etwa3000 Anzeigen wegen Drogenkonsums (Amphetamineund Freizeitdrogen zusammen).Alkohol und TabakDer Alkoholkonsum (Bier und hochprozentigeGetränke) stieg bei den Jugendlichen zwischen 1986und 1998 stark an. Dieser Anstieg ist insbesondere aufgelegentlichen (am Wochenende) sowie missbräuchlichenKonsum (Zustand der Trunkenheit) zurückzuführen.Die jungen Frauen sind stärker betroffen.Das gleiche Bild ergibt sich beim Tabakkonsum: Auchhier lässt sich ein Anstieg des regelmässigen und täglichenKonsums bei den Schülern und insbesondere beiden Mädchen feststellen.Dieser erhöhte Konsum sogenannter legaler Drogensowie von Cannabis bei den Jugendlichen ist sinnbildlichfür ein Umfeld 48 , in dem die wahrscheinliche Stabilisierungbeziehungsweise der Rückgang des Heroinkonsumsberücksichtigt werden muss. Gemeint ist einAnstieg der Anzahl Konsumierenden (auch wenn einigenicht über ein experimentelles Stadium hinausgehen)und eine zunehmende Intensität des sogenanntenGenussmittelkonsums von Substanzen:• Gewisse Drogen, die eine starke süchtig machendeWirkung (Nikotin) haben und für die Gesundheit sehrschädlich sind.• Andere Drogen (Alkohol, Cannabis), deren längeranhaltender oder missbräuchlicher Konsum sich insbesonderebei Personen mit schwacher Konstitutiongesundheitsschädigend auswirken kann.Dieses Phänomen könnte – einfach aufgrund dergestiegenen Zahl – langfristig zu einem erneutenAnstieg des Heroin- und Kokainkonsums führen. Diesobwohl bei den Konsumierenden anderer Substanzender Anteil der Personen, die mit diesen Drogen experimentieren,minimal ist.Schweregrad des KonsumsAnalysiert werden an dieser Stelle die gesundheitlichenund sozialen Indikatoren, welche die abhängigen Drogenkonsumierendenbetreffen (hauptsächlich Heroinund Kokain).GesundheitGemäss den Indikatoren zeichnet sich in diesem Bereicheine mehr oder weniger grosse und/oder schnelleVerbesserung ab, wobei einige besondere Problemeauftreten:• Gemäss den bei den Klienten niederschwelliger Einrichtungendurchgeführten Befragungen nimmt die Zahlder Drogen injizierenden Personen allmählich ab. Diesgilt auch für Personen, die erst seit kurzem Drogen injizieren.Auch der Durchschnitt der wöchentlichen Injektionensowie die Zahl der Multikonsumierenden gehtzurück. Darüber darf aber nicht vergessen werden,dass es sich bei der letztgenannten Praxis um dieRegel handelt (2/3 der Konsumierenden) und dassmanchmal intravenös Produkte konsumiert werden, dieeigentlich nicht injiziert werden können (z.B. aufgelösteTabletten von Benzodiazepinen).•Die Zahl der sich in Behandlung befindenden Personennimmt weiterhin zu. Die Philosophie derGesundheitserhaltung und Schadenminderung (keinautomatischer Ausschluss von einer Behandlung beigleichzeitigem Konsum sowie Beharren auf eineanhaltende therapeutische Einbindung) hat jedochbei einer Minderheit der behandelten Personen einweiterhin bestehendes – wenn auch vermindertes –Risiko zur Folge, welches sich aus dem intravenösen58

Epidemiologie des DrogenkonsmusKonsum (insbesondere von Kokain und Benzodiazepinen)ergibt.•Die Zahl der Todesfälle geht zurück (von ungefähr 750im Jahr 1994 auf etwas über 200 im Jahr 2001). DieserRückgang betraf vor allem die durch Aids bedingtenTodesfälle, lässt sich aber auch bei den drogenbedingtenTodesfällen feststellen. Diese pendelten sich in denletzten vier Jahren bei etwa 200 Fällen ein.•Die Anzahl neuer HIV-Fälle nahm seit 1989 (etwa600) stark ab und scheint sich bei 70 Fällen pro Jahreinzupendeln. Die HIV-Prävalenz hat je nach Datenerhebungsortabgenommen oder ist stabil geblieben(gemäss den Quellen zwischen 5 und 11% inden letzten Jahren v ).• Hingegen ist die Prävalenz von Hepatitis und insbesonderevon Hepatitis C hoch. Dies insbesondere bei Personen,die niederschwellige Einrichtungen aufsuchen.•Die Mitbenutzung von Injektionsmaterial und Materialzur Vorbereitung einer Injektion ist insgesamt zurückgegangen,dies bei einem tendenziell leichten Anstiegder Mitbenutzung von Spritzen in den letzten Jahren.•Die Benutzung von Präservativen bei verschiedenenPartnertypen ist stabil oder in einem leichten Rückgangbegriffen. Ausser bei festen Partnern wird vermehrtverhütet (Gelegenheitspartner, Freier).Soziale SituationFür Rückschlüsse auf die soziale Situation der Konsumierendenwerden vor allem die Daten zur Arbeits-,Einkommens- und Wohnsituation der Drogenkonsumierendenbei der Aufnahme verschiedener Behandlungsformenoder bei den Befragungen in den niederschwelligenEinrichtungen herangezogen:•Die Wohnsituation hat sich verbessert (Rückgang derKonsumierenden ohne festen Wohnsitz).• Der Zugang zum Arbeitsmarkt hat sich in den letztenJahren nicht verbessert: 59% der Kunden niederschwelligerEinrichtungen und 42% der Personen,die eine stationäre Behandlung aufnehmen, sinderwerbslos.vBeim Heroinprogramm gibt es keine neueren Daten zur HIV-Prävalenzbeim Eintritt in die Behandlung. In diesem Programm wurdeMitte der 1990er Jahre die höchste Prävalenz verzeichnet.•Die Anzahl Personen, die Leistungen der Sozialversicherungen(IV, Arbeitslosenversicherung) beziehen,sowie die Anzahl Personen, die von derSozialhilfe/Fürsorge unterstützt werden, hat zugenommen.Hingegen ist der Anteil der Personen mitillegalen Einkommen (hauptsächlich Dealern) zurückgegangen.Insgesamt kann somit von einem besseren Funktionierendes sozialen Auffangnetzes und folglich von einer sozialenSchadenminderung gesprochen werden, aber sichernicht von einem markanten Fortschritt bei der sozialenWiedereingliederung, insbesondere in die Arbeitswelt.Es fehlt an Verlaufsdaten für die Zeit nach der Beendigungeiner Behandlung. Dies würde eine genauereAbklärung dieser Feststellung ermöglichen, die bishervor allem diejenigen Personen betrifft, welche eineBehandlung beginnen oder sich nicht in Behandlungbefinden. Vorhanden sind jedoch – teilweise auf verschiedeneInstitutionen beschränkte 49 – Verlaufsdaten50-52 , die auf eine positive Entwicklung hinweisen 53 .SchlussfolgerungenBeim Heroin wurde die angestrebte Stabilisierung bzw.der Rückgang der Anzahl der Abhängigen, die harteDrogen konsumieren, erreicht. Insbesondere scheintder Suchteinstieg bei dieser Substanz zurückgegangenzu sein. Weniger klar ist die Situation beim Kokain. Soist es zwar möglich, dass der Kokainkonsum bereitsheroinabhängiger Personen etwas zurückgegangen ist;die Benutzung von Kokain als Partydroge hat aberwahrscheinlich zugenommen.Bei allen übrigen Substanzen wird eine tendenzielleZunahme festgestellt.Die bemerkenswertesten Fortschritte wurden vermutlichim Bereich der Schadenminderung erzielt. Dies giltinsbesondere für die Milderung gesundheitlicher Schädenund das Aufrechterhalten eines gewissen sozialenFunktionierens. Es fehlt jedoch gesamthaft an Informationenüber den Gesundheitszustand und die sozialeEingliederung der Personen in den verschiedenen Phasen;beim Eintritt in die Behandlung, beim Austritt ausder Behandlung und im späteren Lebensverlauf.59

Epidemiologie des DrogenkonsmusTabelle 4.7Entwicklung der wichtigsten indirekten Indikatoren für die Anzahl abhängiger Drogenkonsumierendenund für den Schweregrad der Suchtprobleme*: Zusammenfassung und Änderungshypothesen für 1999/2001Indikatoren **Anzahl der Strafanzeigen:HeroinKokainDurchschnittsalter der KonsumierendenAnzahl der Personen in BehandlungAnzahl drogenbedingter TodesfälleNeue HIV-FälleHIV-RisikoverhaltenMehrfachsucht (Polytoxikomanie)Häufigkeit der Injektionen***ProstitutionSoziale Integration:WohnenSoziale Integration:ArbeitSozialhilfe und IVEntwicklungbzgl. der AnzahlderDrogensüchtigen±±Änderungshypothesenbzgl. des SchweregradsderSuchtproblemeLegende Zunahme± Indikator nicht eindeutig Abnahme Indikator für Zunahme Stabil Indikator für Abnahme Indikator für Stabilisierung Indikator nicht relevant* Erklärung der Tabelle:Die epidemiologischen Daten werden in den Trends zusammengefasst, die sich vor dem Hintergrund der wichtigstenIndikatorenabzeichnen (erste und zweite Spalte). Bei Fehlen direkter Indikatoren für die Anzahl der Konsumierendenund den Schweregrad der mit dem Drogenkonsum verbundenen Probleme werden die Informationen der ersten beidenSpalten in den letzten zwei Spalten als indirekte Indikatoren für diese beiden Phänomene benutzt und interpretiert.** Interpretationsbeispiel: PROSTITUTION2. Spalte: Die Prostitution ist stabil3. Spalte: Die Prostitution ist kein indirekter Indikator für die Anzahl der Drogenkonsumierenden.4. Spalte: Die Prostitution ist ein indirekter Indikator für den Schweregrad der Suchtprobleme.Da die Prostitution stabil ist, kann folgende Hypothese formuliert werden: Die mit der Suchtin Zusammenhang stehenden Probleme verschlimmern sich nicht.*** Variiert je nach Kanton60

Epidemiologie des DrogenkonsmusBibliografische Referenzen1 Maag V. Prävalenzschätzungen der Heroinabhängigkeitin der Schweiz: Trend stieg bis 1993/94, dann Trendumkehrbis 1998. BAG Bulletin 2000; (21): 396-9.2 Jeannin A, Schmid M, Dubois A, Dubois-Arber F,Meystre-Agustoni G, Benninghoff F, et al. Programmenational VIH/sida 1999-2003: état et dynamique dela mise en œuvre à fin 2001. Lausanne: Institut universitairede médecine sociale et préventive; 2002.(Raisons de santé, 81).3 Schweizerische Fachstelle für Alkohol- und andereDrogenprobleme, editor. Zahlen und Fakten zu Alkoholund anderen Drogen 1999. Lausanne: SchweizerischeFachstelle für Alkohol- und andere Drogenprobleme(SFA); 1999.4 Narring F, Tschumper A, Michaud PA, Vanetta F,Meyer R, Wydler H, et al. La santé des adolescentsen Suisse: rapport d’une enquête nationale sur lasanté et les styles de vie des 15-20ans. Lausanne:Institut universitaire de médecine sociale et préventive;1994. (Cah Rech Doc IUMSP, 113a).5 Observatoire européen des drogues et des toxicomanies(OEDT), editor. Rapport annuel sur l’état du phénomènede la drogue dans l’Union européenne,2001. Luxembourg: Office des publications officiellesdes Communautés européennes; 2001. URL:http://www.emcdda.org.6 Observatoire français des drogues et des toxicomanies(OFDT), editor. Drogues et dépendances: indicateurset tendances 2002. Paris: Observatoire françaisdes drogues et des toxicomanies (OFDT); 2002.7 Aujean S, Murphy R, King L, Jeffery D, Dorn N, editors.Annual report on the UK drug situation 2001.London: DrugScope; 2001. URL: http://www.drugscope.org.uk.8 Schweizerische Cannabisbefragung: Cannabis aufder Schwelle zum legalen Rauschmittel; was dieSchweizer und Schweizerinnen vom Cannabiskonsumhalten; eine Repräsentativstudie. Lausanne:Institut suisse de prévention de l’alcoolisme et autrestoxicomanies (ISPA); 2001.9 Gmel G, Müller R, Fahrenkrug H. Cannbiskonsum inder Schweiz: Ein Synthesebericht zum Cannabiskonsumund dessen Entwicklung auf der Basis derSchweizerischen Gesundheitsbefragungen 1992/93und 1997. Lausanne: Schweizerische Fachstelle fürAlkohol- und andere Drogenprobleme (SFA); 2002.10 Delgrande M, Kuntsche EN, Schmid H. Befragung zumGesundheitsverhalten von 12- bis 15-jährigen SchülerInnen:Deskriptive Statistik der 1998 erhobenenGesamtschweizer Daten. Lausanne: SchweizerischeFachstelle für Alkohol- und andere Drogenprobleme(SFA); 1999.11Ayer S, Gmel G. Consommation d’ecstasy en Suisseromande: rapport final d’un projet soutenu par l’Officefédéral de la santé publique. Lausanne: Institutsuisse de prévention de l’alcoolisme et autres toxicomanies(ISPA); 1996. (Rapport du département derecherche).12Allemann D, Pauli H. Pilot-e, ein Präventionsprojektdes Gesundheits- und Fürsorgedirektion des KantonsBern und der Stiftung Contact Bern: Bericht 1998-1999. Bern: Stiftung Contact Bern; 2000.13Delprat T. Les drogues synthétiques en Europe: uniformisationet généralisation du phénomène. Tendances1999; (3): 1-4.14Observatoire européen des drogues et des toxicomanies(OEDT), editor. Rapport annuel sur l’état du phénomènede la drogue dans l’Union européenne,2000. Luxembourg: Office des publications officiellesdes Communautés européennes; 2000. URL:http://www.emcdda.org.15Tossmann P, Boldt S, Tensil MD. Variabilität und Stabilitätdes Drogenkonsums in der Techno-Party-Szene. Köln: Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung;1999.61

Epidemiologie des Drogenkonsmus16Gervasoni JP, Dubois-Arber F, Benninghoff F, SpencerB, Devos T, Paccaud F. Evaluation des Bundeszur Verminderung der Drogenprobleme: Zweiterzusammenfassender Bericht 1990-1996. Lausanne:Institut universitaire de médecine sociale et préventive;1996. (Kurzfassung).17Observatoire européen des drogues et des toxicomanies(OEDT). Le rôle clé de la substitution dans letraitement de la toxicomanie. Objectif drogues: briefing2002; (1): 1-4.18Bundesamt für Gesundheit, editor. Die heroingestützteBehandlung (HeGeBe) im Jahre 1999. Bern:Bundesamt für Gesundheit (BAG); 2000. URL:http://www.suchtundaids.bag.admin.ch/themen/sucht/drogen/19 Bundesamt für Gesundheit, editor. Die heroingestützteBehandlung (HeGeBe) im Jahre 2000. Bern:Bundesamt für Gesundheit (BAG); 2001. URL:http://www.suchtundaids.bag.admin.ch/themen/sucht/drogen/20European monitoring centre for drugs and drugaddiction (EMCDDA). 2001 Annual report on thestate of the drugs problem in the European Uniononline. European monitoring centre for drugs anddrug addiction (EMCDDA), Ed. 2001. URL:http://www.emcdda.org/infopint/publications.shtml.21Polizeiliche Kriminalstatistik PKS mit Kriminalitätsentwicklungder letzten 10 Jahre: SchweizerischeBetäubungsmittelstatistik. Bern: Bundesamt für Polizei(BAP); 2002.22Benninghoff F, Morency P, Geense R, Huissoud T,Dubois-Arber F. Health and social trends among drugusers attending needle exchange programmes inSwitzerland (1994 to 2000). [in submission].23Grichting E, Dobler-Mikola A, Reichlin M. Der Forschungsverbundstationäre Suchttherapie Fos imJahr 1997: Tätigkeitsbericht (Kurzfassung): Jahresstatistik.Zürich: Institut für Suchtforschung (ISF);1998. (Forschungsbericht aus dem Institut für Suchtforschung).24Grichting E, Dobler-Mikola A, Reichlin M, Bolliger H.Der Forschungsverbund stationäre SuchttherapieFOS im Jahr 1998: Tätigkeitsbericht und Jahresstatistik(inkl. Vergleich der Einstrittsdaten 1995 bis 1998)Kurzfassung. Zürich: Institut für Suchtforschung(ISF); 1999. (Forschungsbericht aus dem Institut fürSuchtforschung Nr. 76).25Schaaf S, Berger Hoins C, Reichlin M, Grichting E,Wettach RHU, Dobler-Mikola A, et al. Koordinationsstelledes FOS, editor. Der Forschungsverbund stationäreSuchttherapie FOS im Jahr 1999: Tätigkeitsberichtund Jahresstatistik: Gegenüberstellung vonKurz-, Mittel- und Langzeittherapie. Zurich: Institut fürSuchtforschung (ISF); 2000. (Forschungsbericht ausdem Institut für Suchtforschung Nr. 101).26Schaaf S, Reichlin M, Grichting E, Rehm J, BolligerH. Koordinationsstelle des FOS, editor. Der Forschungsverbundstationäre Suchttherapie FOS imJahr 2000: Tätigkeitsbericht und Jarhesstatistik: Vergleichvon Klientinnen und Klienten mit unerschiedlichemKonsummuster. Zurich: Institut für Suchtforschung(ISF); 2001. (Forschungsbericht aus demInstiut für Suchtforschung Nr. 119). URL:http://www.suchtforschung.ch27Schaaf S, Berger Hoins C, Reichlin M, Grichting E,Wettach RHU, Dobler-Mikola A, et al. Koordinationsstelledes FOS, editor. Der Forschungsverbund stationäreSuchttherapie FOS im Jahr 2001: Tätigkeitsberichtund Jahresstatistik: Vergleich von Klientinnenund Klienten mit unterschiedlicher Behandlungserfahrung.Zurich: Institut für Suchtforschung (ISF); 2002.(Forschungsbericht aus dem Institut für SuchtforschungNr. 146).62

Epidemiologie des Drogenkonsmus28European monitoring centre for drugs and drugaddiction (EMCDDA). Joint action on new syntheticdrugs. European monitoring centre for drugs anddrug addiction (EMCDDA), Ed. 2002. URL:http://www.emcdda.org/policy_law/joint_action. sht.29Balthasar H, Spencer B, Jeannin A, Dubois-Arber F.Comparaison internationale des résultats des politiquesde lutte contre le VIH/sida: rapport sur mandatde l’Instance d’évaluation de la politique de lutte contrele sida (France). Lausanne: Institut universitaire demédecine sociale et préventive; 2002. (Raisons desanté, 83).30MacDonald M, Wodak A, Ali R, Crofts N, CunninghhamPH, Dolan KA, Kelaher M, Loxley WM, van BeekI, Kaldor JM. HIV prevalence and risk behaviour inneedle exchange attenders: a national study. Med JAust 1997; 166 (5): 237-40.31Gossop M, Griffiths P, Powis B, Williamson S, FountainJ, Strang J. Continuing drug risk behaviour: shareduse of injecting paraphernalia among Londonheroin injectors. AIDS Care 1997; 9 (6): 651-60.32Sabbatini A, Carulli B, Villa M, Correa Leite ML, NicolosiA. Recent trends in the HIV epidemic amonginjecting drug users in Northern Italy, 1993-1999.AIDS 2001; 15 (16): 2181-5.33Strathdee SA, Patrick DM, Currie SL, Cornelisse PG,Rekart ML, Montaner JS, Schechter MT, O’ShaughnessyMV. Needle exchange is not enough: lessonsfrom the Vancouver injecting drug use study. AIDS1997; 11 (8): F59-F65.34Diaz T, Des Jarlais DC, Vlahov D, Perlis TE, EdwardsV, Friedman SR, Rockwell R, Hoover D, Williams IT,Monterroso ER. Factors associated with prevalenthepatitis C: differences among young adult injectiondrug users in lower and upper Manhattan, New YorkCity. Am J Public Health 2001; 91 (1): 23-30.36Valenciano M, Emmanuelli J, Lert F. Unsafe injectingpractices among attendees of syringe exchange programmesin France. Addiction 2001; 96 (4): 597-606.37Centre d’estudis epidemiològics sobre l’HIV/sida deCatalunya (CEESCAT). Casabona J, editor. SIVES2001: Integrated HIV/AIDS surveillance system ofCatalonia. Barcelona: Departament de sanitat i seguretatsocial; 2002. (Technical document n° 14).38Voll P, Gauthier JA, Regazzoni A. Ambulante Suchtberatung1996 : Statistik der ambulanten Behandlungund Betreuung im Alkohol- und Drogenbereich= Prises en charge ambulatoires des problèmes dedépendance en 1996: statistique du traitement et del’assistance ambulatoires dans le domaine de l’alcoolet de la drogue. Berne: Office fédéral de la statistique(OFS); 1998. (Statistique de la Suisse, 14 Santé).39Galliker M, Gauthier JA, Regazzoni A. AmbulanteSuchtberatung 1997 : Statistik der ambulantenBehandlung und Betreuung im Alkohol- und Drogenbereich= Prises en charge ambulatoires des problèmesde dépendance en 1997: statistique du traitementet de l’assistance ambulatoires dans ledomaine de l’alcool et de la drogue. Neuchâtel:Office fédéral de la statistique (OFS); 1999. (Statistiquede la Suisse. 14 Santé).40Galliker M, Gauthier JA, Delgrande M, Regazzoni A,Beringer R. Ambulante Suchtberatung 1998: Statistikder ambulanten Behandlung und Betreuung im Alkohol-und Drogenbereich = Prises en charge ambulatoiresdes problèmes de dépendance en 1998: statistiquedu traitement et de l’assistance ambulatoiresdans le domaine de l’alcool et de la drogue. Neuchâtel:Office fédéral de la statistique (OFS); 2000. (Statistiquede la Suisse, 14 Santé).35Hope VD, Judd A, Hickman M, Lamagni T, Hunter G,Stimson GV, Jones S, Donovan L, Parry JV, Gill ON.Prevalence of hepatitis C among injection drug usersin England and Wales: is harm reduction working?Am J Public Health 2001; 91 (1): 38-42.63

Epidemiologie des Drogenkonsmus41Galliker M, Gauthier JA, Delgrande M, Boujon L,Beringer R. Ambulante Suchtberatung 1999: Statistikder ambulanten Behandlung und Betreuung im Alkohol-und Drogenbereich = Prises en charge ambulatoiresdes problèmes de dépendance en 1999: statistiquedu traitement et de l’assistance ambulatoiresdans le domaine de l’alcool et de la drogue. Neuchâtel:Office fédéral de la statistique (OFS); 2001. (Statistiquede la Suisse, 14 Santé).42Voll P, Gauthier JA, Regazzoni A. Ambulante Suchtberatung1995 : Statistik der ambulanten Behandlungund Betreuung im Alkohol- und Drogenbereich= Prises en charge ambulatoires des problèmes dedépendance en 1995: statistique du traitement et del’assistance ambulatoires dans le domaine de l’alcoolet de la drogue. Berne: Office fédéral de la statistique(OFS); 1997. (Statistique de la Suisse, 14 Santé).43Schüpbach-Wiedemann E, Wettach RHU, Dobler-Mikola A, editors. Der Forschungsverbund therapeutischerGemeinschaften im Jahre 1994: Tätigkeitsberichtund Beschreibung der Pool-Klientel(KOOS/Pool). Zürich: Psychiatrische UniversitätsklinikZürich; 1995. (Wissenschaftliche Informationen,Serie V).44Uchtenhagen A, Dobler-Mikola A, Gutzwiller F. Medicallycontrolled prescription of narcotics: A Swissnational project. International Journal of Drug Policy1996; 7 (1): 28-33.45Dobler-Mikola A, Grichting E, Wettach RHU, SchaafS, editors. Der Forschungsverbund stationäre SuchttherapieFOS im Pilotjahr 1995: Tätigkeitsbericht undJahresstatistiken der Koordinationsstelle des FOS.Zürich: Institut für Suchtforschung (ISF); 1996. (Forschungsinformationendes Forschungsverbundesstationäre Suchttherapie (FOS), interne Reihe).47Kübler D, Hausser D. Consomateurs d’héroïne et/oude cocaïne hors traitement médical: étude exploratoireauprès d’une population cachée. Lausanne:Institut universitaire de médecine sociale et préventive;1996. (Cah Rech Doc IUMSP, no. 111.7).48Gutzwiller F. Hohe Suchtbereitschaft in der Schweiz:Welche Richtung für ein neues Betäubungsmittelgesetz[Editorial]. Soz Praeventivmed 2002; 47: 3.49Perneger TV, Mino A, Giner F, Broers B. Patterns ofopiate use in a heroin maintenance programme. Psychopharmacology(Berl) 2000; 152 (1): 7-13.50Blättler R, Dobler-Mikola A, Steffen T, UchtenhagenA. Decreasing intravenous cocaine use in opiateusers treated with prescribed heroin. Soz Praeventivmed2002; 47: 24-32.51Rehm J, Gschwend P, Steffen T, Gutzwiller F, Dobler-Mikola A, Uchtenhagen A. Feasibility, safety, and efficacyof injectable heroin prescription for refractoryopioid addicts: a follow-up study. Lancet 2001; 358(9291): 1417-23.52Zimmer-Hofler D, Dobler-Mikola A. Swiss heroinaddictedfemales: career and social adjustment.J Subst Abuse Treat 1992; 9 (2): 159-70.53Broers B, Giner F, Dumont P, Mino A. Inpatient opiatedetoxification in Geneva: follow-up at 1 and 6months. Drug Alcohol Depend 2000; 58 (1-2):85-92.46Hausser D, Kübler D, Dubois-Arber F. Characteristicsof heroin and cocaine users unknown to treatmentagencies: Results from the Swiss hidden populationstudy. Soz und Praeventivmed 1999; 44 (5): 222-32.64

5Monitoring und Beurteilungdes MaPaDro Phase 4Dieses Kapitel bildet den Kernteil dieses Berichts;sein Inhalt soll die wichtigsten Fragen beantworten,die für die Globalevaluation festgelegt wordensind:1 Sind die allgemeinen Ziele des MaPaDro sowiediejenigen jedes Bereichs angemessen?2 Wie organisiert sich das BAG, um MaPaDroumzusetzen?3Welche Kontrolle übt es auf die Entwicklung seinerAktionen aus?4Welche Probleme tauchten auf und mit welchenMitteln wird Abhilfe geschaffen?5 Fügt sich MaPaDro nahtlos in die gesamtenMassnahmen ein, die in der Schweiz vonanderen Partnern getroffen wurden (Kantone,Organisationen, Institutionen)?Unter welchen Bedingungen?6Welche Aktionen wurden durchgeführt und mitwelchen Resultaten (Zwischenoutputs)?Für die Beantwortung der Evaluationsfragen undgleichzeitig die detaillierte Beschreibung der verschiedenenmit dem Programm verbundenen Herausforderungenund Projekte wurde für diesesKapitel ein spezielles Konzept ausgearbeitet.Jedem Bereich des MaPaDro ist ein separatesUnterkapitel gewidmet, das folgende Themenzusammenfasst:1Allgemeine Situation in der Schweiz: WelcheBedürfnisse bestehen und welche Mittel sindvorhanden?2 Ziele und Strategie des BAG: Welche Veränderungenmöchte das BAG mit dem MaPaDroerreichen und wie soll dies geschehen (Antwortauf die Evaluationsfrage 2)?3 Umsetzung und durchgeführte Aktivitäten: WelcheMassnahmen wurden umgesetzt und welcheAktivitäten wurden durchgeführt (Antwortenauf die Evaluationsfrage 6)?4 Beurteilung der Aktion des BAG: Stimmen dieZiele und die Strategie mit den Bedürfnissenund Mitteln in der Schweiz überein (Antwortenauf die Evaluationsfragen 1 und 5) und entsprichtdie Umsetzung der Massnahmen denZielen des BAG (Antworten auf die Evaluationsfragen3 und 4)?Aufgrund der Bedeutung, die ihnen im Rahmendes Programms zukommt, sind die Beschreibungenund Analysen zu den Bereichen (oder Säulen)Prävention, Behandlung und Schadenminderungausführlicher als die der anderen Bereiche.PräventionAufgabe der Prävention ist es zu verhindern, dassGesundheitsprobleme auftreten (Primärprävention) odersich verschlimmern (Sekundärprävention). Die Gesundheitsförderungsoll die Mittel stärken, die das physische,psychische und soziale Wohlbefinden von Gruppenund Individuen fördern. Am häufigsten geschiehtdies mittels Information, Sensibilisierung und Motivierungdes Publikums. Die Mittel können auf das individuelleVerhalten und/oder den jeweiligen Kontext, indem dieses Verhalten auftritt, ausgerichtet werdensowie verschiedene Gruppen oder Lebensräumeanpeilen. Bei den verwendeten Ansätzen, Strategienund Mittel werden die oben erwähnten Elemente meistkombiniert.Allgemeine Situation in der SchweizGemäss Artikel 15a des Betäubungsmittelgesetzes istdie Prävention des Missbrauchs von BetäubungsmittelnSache der Kantone. Diese müssen die Informationund Beratung fördern und die dafür notwendigen Institutionenschaffen. Der Bereich der Suchtpräventionwurde somit in den Kantonen, aber auch in den Städtenausgebaut. Oft erfolgte diese Entwicklung über privateOrganisationen, welche subventioniert wurden.65

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4In den lokalpolitischen Debatten war die Präventioneher nebensächlich. Es gibt nur wenige Stellungnahmenund Entscheide von Kantonen und Städten zudiesem Thema und Auseinandersetzungen scheinenselten zu sein 1 . Davon ausgenommen sind zweifellosnur die laufende Revision des Betäubungsmittel-gesetzesund vor allem die Entkriminalisierung des Cannabiskonsums.Die Prävention bildet eine der vier Säulen der Drogenpolitikdes Bundes. Gemäss den gesetzlichen Bestimmungenbesteht das Engagement des Bundes in diesemBereich darin, die Interventionen von Kantonenund Städten zu unterstützen.BedürfnisseDer rasche Anstieg des Heroinkonsums, der Ende der1980er Jahre und Anfang der 1990er Jahre beobachtetwurde, scheint gestoppt zu sein. Es gibt jedoch nochkeine Hinweise auf eine bedeutende Abnahme der Zahlder Personen in der Schweiz, die Opiate und Kokain konsumieren.Im Übrigen stellt man fest, dass die sich ineiner Behandlung befindenden Personen immer älterwerden. Dies könnte auf einen verminderten Suchteinstieg,insbesondere beim Heroin, hinweisen.Die Indikatoren zum Konsum von Tabak, Alkohol undCannabis lassen hingegen eine andere Entwicklungerkennen. Sie weisen auf einen deutlichen Anstieg desKonsums dieser Substanzen bei den Jugendlichensowie auf ein tieferes Einstiegsalter hin. Das hat verschiedeneFolgen. So wirkt sich der allgemeine Anstiegmittel- und langfristig sicherlich auf die Gesundheit derBevölkerung aus. Dies könnte sich durch das gesunkeneEinstiegsalter noch verstärken. Vor allem beimTabak ist bekannt, dass dieses Phänomen sich auf dieKontrolle und die Fähigkeit auswirkt, den Konsum einzustellen.Schliesslich könnte die Häufung der konsumiertenSubstanzen sowie der Fälle von gelegentlicherTrunkenheit kurzfristig eventuell zu einem erneutenAnstieg des Konsums härterer und schädlicherer Drogenführen. Diese Hypothese muss jedoch erst nochüberprüft werden. Die derzeitigen Herausforderungenim Bereich der Überwachung sowie der Primär- undSekundärprävention sind jedenfalls sehr gross.Der Konsum von synthetischen Stimulanzien und Halluzinogenenbei den Jugendlichen ist bisher kaum dokumentiert.Mit den bestehenden Mitteln ist es schwierig, dieSubstanzen einzuordnen und sich auf die Entwicklungdes Drogenschwarzmarktes einzustellen. Es machtjedoch den Anschein, dass der Konsum von synthetischenDrogen (Partydrogen) kein vorübergehendes Phänomenist. Aus den wenigen an Techno-Abenden durchgeführtenBefragungen geht hervor, dass der Konsum einhohes Ausmass erreicht hat. Zudem werden häufig mehrereSubstanzen (Amphetamine, Cannabis, Alkohol)gleichzeitig konsumiert und der Einstieg in den Konsumerfolgt relativ früh. Hier besteht somit ein echter Bedarfnach Präventionsarbeit.Die Aussicht auf eine mögliche Einstellung der Strafverfolgungdes Cannabiskonsums sowie die Einführungeines kontrollierten Marktes haben zweifellos den Konsumdieser Substanz bei den Jugendlichen bereitsbeeinflusst. Aufgrund dieser Entwicklungen könnte essein, dass die Präventionsarbeit neue Bedürfnissebewältigen muss. Die Entwicklung von Massnahmenzur Früherkennung und Frühintervention, wie sie imEntwurf zur Revision des Betäubungsmittelgesetzesebenfalls vorgesehen sind, bilden somit eine neue Herausforderungfür diesen Bereich.Angebot/MittelBisher gibt es kein systematisches Inventar der in derSchweiz ergriffenen Präventionsmassnahmen. Diejüngsten diesbezüglichen Angaben stammen aus demZeitraum 1993-1996 2,3 . Man geht jedoch davon aus,dass die damals festgestellte Entwicklung der Interventionenin der Folge angedauert hat. Die meisten neuenPräventionsprojekte wurden im Informationsbereichumgesetzt und wandten sich an ein breites Publikum.Schule und Gemeinden wurden etwas weniger oft unddie Familie und die Arbeitswelt sogar nur selten angesprochen.Die neuen Interventionen richteten sich vorallem an Erwachsene (Eltern, Lehrkräfte, Multiplikatoren).An zweiter Stelle folgten Projekte, die gleichzeitigan Erwachsene und Jugendliche oder nur an Jugendlichegerichtet waren. Hingegen gab es nur wenige Projektefür Kinder. Die übrigen Bestrebungen richtetensich vor allem auf den angestrebten Ausbau derSekundärprävention, die Weiterbildung der Lehrkräfte,66

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4die Gesundheitsförderung und die Koordination unterden Kantonen.Allgemein lässt sich feststellen, dass die Entwicklungder Interventionen zur Prävention in der Schweiz in denletzten zehn Jahren durch eine vermehrte Koordinationsowie eine Vernetzung verschiedener Aktivitätengeprägt war. Die oft auf eine bestimmte Substanz(Alkohol oder illegale Drogen) ausgerichteten lokalenProjekte wurden zusammengelegt und in eine umfassendereSichtweise der Suchtprobleme gestellt.Auf gesamt-schweizericher Ebene haben mehrere Organisationenbesondere Kompetenzbereiche aufgebaut. DieStiftung Radix Gesundheitsförderung leitet und unterstütztAktivitäten in der ganzen Schweiz – vor allem aberauf lokaler und regionaler Ebene. Die SchweizerischeFachstelle für Alkohol- und andere Drogenprobleme (SFA)setzt sich sehr aktiv für die Prävention des Konsums undMissbrauchs von Tabak, Alkohol und illegalen Drogen ein.Sie stellt unter anderem Unterrichtsmaterial für die Schulenzusammen, arbeitet Präventionskampagnen aus undberät die Unternehmen. Die GesundheitsförderungSchweiz a hingegen engagiert sich für die Gesundheit derin der Schweiz lebenden Bevölkerung. Diese Stiftung,welche aufgrund der Artikel 19 und 20 des Bundesgesetzesüber die Krankenversicherung (KVG) über ein Jahresbudgetvon etwa 17 Millionen verfügt, lanciert und unterstütztverschiedene Projekte zur Gesundheitsförderung.Ziele und Strategie des BAGZieleLangfristig verfolgt die Präventionsarbeit im Rahmendes MaPaDro das Ziel, dass weniger Menschen in denDrogenkonsum einsteigen und dass keine Drogenabhängigkeitentsteht. Damit möchte man erreichen, dassder Drogenkonsum abnimmt und dass die Folgen derdamit verbundenen Probleme für die Gesellschaft verringertwerden. Zu diesem Zweck muss die Suchtpräventiondie Entwicklung der persönlichen und sozialenKompetenzen von Kindern und Jugendlichenunterstützen und sich für die Schaffung einer sozialenaVormals "Schweizer Stiftung für die Gesundheitsförderung" und"Stiftung 19".Umgebung einsetzen, die den Drogenkonsum und insbesondereden Drogenmissbrauch als unnötig undunattraktiv macht 4 .StrategieZur Verwirklichung seiner Ziele erarbeitet das BAGPräventionsprogramme, die in den Lebensräumender Jugendlichen (Settings) durchgeführt werden.Solche Programme wurden für Gemeinden und Quartiere,Sportclubs, Jugendheime, Jugendverbände, Freizeitzentren,Familien und gefährdete Jugendliche entwickelt.Geplant ist zudem ein neues Programm in derTechnoszene. Diese Programme sind auf eine Institutionalisierungder Prävention in den verschiedenenLebensräumen angelegt und richten sich an Jugendlicheund Multiplikatoren (Lehrkräfte, Ausbildner, Trainer,Erzieher, Eltern), die sich dort aufhalten. Meist sind dieAktivitäten nicht auf den Drogenkonsum ausgerichtet,sondern auf die Früherkennung gefährdeter Jugendlicher(Sekundärprävention) und/oder auf die Förderungvon Aktivitäten, die sich positiv auf die Gesundheit auswirken.Wird der Drogenkonsum trotzdem einbezogen,geschieht dies meistens mit einem Ansatz, der sämtlicheSubstanzen (legale wie illegale) umfasst. Dieeinzige Ausnahme ist Cannabis. Aufgrund der Änderungen,die sich aus der Revision des Betäubungsmittelgesetzesergeben könnten, wurde beschlossen,dem Konsum dieser Substanz im Rahmen der bestehendenProgramme besondere Aufmerksamkeit zuwidmen.Auf organisatorischer Ebene verfügt das BAG seit dem1.Januar 2002 über eine Fachstelle Gesundheitsförderungund Prävention, die sämtliche am MaPaDro beteiligtenProgramme leitet. Ausserdem wurde eine neue Stelle fürdie Prävention des Cannabiskonsums geschaffen.Die vom BAG entwickelten Programme beruhen aufder Devise "national konzipiert – regional umgesetzt" 5,6 .Sie stellen einen allgemeinen Rahmen dar, mit demeine landesweite Abdeckung angestrebt wird. Innerhalbdieses Rahmens können Kantone, Gemeindenund Fachstellen Projekte ihren Bedürfnissen entsprechendeingliedern. Langfristig liegt es an ihnen, dieAktivitäten selbstständig durchzuführen.67

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Die Umsetzung solcher Programme basiert auf drei Elementen:Für die allgemeine Steuerung, Mitfinanzierungsowie Koordination der Programme ist der Bund zuständig.Bei der konkreten Umsetzung wird hingegen miteiner nationalen (oder regionalen) Institution oder Vereinigungzusammengearbeitet (Mandat), die in den von denjeweiligen Programmen angepeilten Lebensräumen tätigsind. Die Realisierung der Präventionsaktivitätenschliesslich wird meist von den lokalen Vereinigungenbesorgt, die mit den wichtigsten Akteuren der Präventionzusammenarbeiten. Diese Methode beruht auf Allianzendes BAG mit den betroffenen Akteuren und soll eine Verankerungder Prävention in den Lebensräumen derJugendlichen ermöglichen.Umsetzung und durchgeführte AktivitätenDas BAG führt auf dem Gebiet der Prävention zahlreicheAktivitäten durch. Daher ist es nicht möglich, diegesamte Umsetzung und alle realisierten Aktivitäten mitHilfe standardisierter Indikatoren darzustellen. Ausserdemvariierte der Mittelaufwand von Programm zu Programm.Im Jahr 2000 beispielsweise wurden bei weitemdie meisten Mittel für die Prävention beigefährdeten Jugendlichen sowie für die Gesundheitsförderungan den Schulen aufgewendet. Es folgtenweitere Programme in Sportclubs, Gemeinden undQuartieren, Jugendverbänden und Freizeitzentren.Weniger Investitionen brauchten die Programme inJugendheimen und bei den Eltern.Programm zur Suchtprävention in den GemeindenSettingGemeinden und QuartiereZielpublikumJugendliche und ihre Umgebung inihren LebensräumenZieleBeratungsangebot, Koordination und finanzielle Unterstützungder Projekte auf Gemeindeebene; Förderungund Ausbau bewährter Präventionsmodelle. VermehrteAufmerksamkeit gilt in Zukunft den lokalen FortbildungsundAusbildungsprojekten für Multiplikatoren in Verbindungmit der Cannabisprävention.VerwaltungRadixGesundheitsförderungDie Leitung dieses Programms wurde von Zürich nachBern verlegt, vor allem um die Bedürfnisse der Westschweizbesser berücksichtigen zu können. Währenddes letzten Mandats (1998-2001) gingen 456 Gesucheum finanzielle Unterstützung für lokale Präventionsprojekteein. Mehr als zwei Drittel (357) davon wurdenberücksichtigt und unterstützt. Im Rahmen des Programmswurden sämtliche Kantone abgedeckt und580 von insgesamt 3000 Gemeinden wurden erreicht.Dank der speziellen Förderung von als qualitativ herausragendeingestuften Programmen b konnten auchandere Städte erreicht werden. Im neuen Mandat(2002-2005) ist vorgesehen, die Unterstützung kleinerProjekte einzuschränken und durch die Rekrutierungund Ausbildung lokaler Multiplikatoren vermehrt in denGemeinden tätig zu sein. Dieser neue Ansatz ist imZusammenhang mit der Revision des Betäubungsmittelgesetzesund insbesondere der Schaffung vonSystemen zur Früherkennung und Betreuung gefährdeterJugendlichen zu sehen.bcdefZwei Qualitätsprogramme wurden gezielt gefördert. Diese können unter www.femmestische.ch und www.preventfete.ch eingesehen werden.Das Projekt FemmesTISCHE wurde in 16 Schweizer Städten durchgeführt und es nahmen 4’500 Frauen aus 125 Gemeinden daran teil.Vom Hochschulinstitut für öffentliche Verwaltung (IDHEAP) realisiert.Hochschule für Soziale Arbeit Luzern HSA.Groupement romand d’études sur l’alcoolisme et les toxicomanies (Westschweizer Vereinigung für Alkohol- und Suchtforschung – Great).Siehe Bereich Ausbildung des MaPaDro.68

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Programm in den Sportclubs : Sport und Drogen/LaOlaSettingSportclubsZielpublikumPersonen, die Sport treiben, undSporttrainerZieleAusbildung von Sporttrainern und Unterstützung derSportverbände und – clubs bei ihren PräventionsaktivitätenVerwaltungBASPO undSwiss OlympicDas Programm Sport und Drogen wurde bis 1999 vomBundesamt für Sport (BASPO) geleitet und warhauptsächlich auf die Ausbildung von Sporttrainern zurSuchtprävention bei den Jugendlichen ausgerichtet.Anschliessend wurde dieses Programm ausgebaut undin LaOla umbenannt. Zusätzlich zu den Ausbildungsaktivitätendes BASPO wird in Zukunft der DachverbandSwiss Olympic mit der Unterstützung von Präventionsaktivitätenbei sechs nationalen Sportverbänden (Gymnastik,Basketball, Ski, Snowboard, Fussball und Handball)betraut sein. Diesen Verbänden gehören 9718Clubs und 1’124’800 Mitglieder an.An den Jugend + Sport-Kursen für die Wintersportartenhat das BASPO im Rahmen des Programms rund6000 Sporttrainer erreicht. Hingegen ist nicht bekannt,wie viele Trainer in anderen Disziplinen ausgebildetwurden. Swiss Olympic realisierte ebenfalls verschiedeneLaOla-Produkte (Homepage, Spruchbänder, Bar,Pass, Unterlagen, Broschüren) für die Sportverbände.Über die Präventionsaktivitäten dieser Verbände ist nurbekannt, dass sie vielfältig und unterschiedlich sind.Sie umfassen insbesondere Präventionsmodule für dieSporttrainer, eine Charta für Spitzensportler, alkoholundtabakfreie Zonen und eine Preisreduktion auf alkoholfreienGetränken an Sportveranstaltungen. GenaueZahlen liegen nicht vor, aber eine Evaluation derUmsetzung des Programms ist momentan im Gang c .Programm in den sozialpädagogischen Institutionen für Jugendliche : Fil rougeSettingSozialpädagogische Institutionen fürJugendlicheZielpublikumHeimpersonal Kinder/Jugendlichein HeimenZieleIn der Deutschschweiz ein Coaching für Erziehungsteamszu Fragen der Suchtprävention, um deren Fähigkeiten zurFrüherkennung zu verbessern. In der Westschweiz wirddasselbe Ziel mit einem Ausbildungsangebot sowieErfahrungsaustausch-Plattformen verfolgt.VerwaltungHSA Luzern d+VereinigungFil rouge vonGREAT eIn der Westschweiz wurden in fünf Regionen Erfahrungsaustausch-Plattformendurchgeführt. In den Jahren1998 bis 2001 fanden insgesamt 73 Treffen statt,dies hauptsächlich in den Regionen BEJUNE, GE undVS. Die Zahl der Institutionen, die sich anschlossen,stieg innerhalb von vier Jahren von 45 auf 87 (von insgesamt100). Ausserdem nahmen an den acht Bildungsveranstaltungen,welche sich an sämtliche Erziehungsanstaltender Westschweiz richteten, je nachThema 35 bis 120 Personen teil. Sieben Institutionenwandten sich ausserdem an Fil Rouge, um eine spezielleAusbildung zu organisieren. An einem erstmaligdurchgeführten Lehrgang "Präventionsakteur" nahmenin einer ersten Phase elf und in einer zweiten Phasezehn Personen teil. Weitere 94 Personen beteiligtensich an anderen Ausbildungsaktionen, die von 1998 bis2001 angeboten wurden. Trotzdem ist bei diesen eintendenzieller Rückgang der Beteiligung feststellbar.Dies könnte auf eine gewisse Sättigung des Ausbildungsangebotszum Thema Sucht in der Westschweizzurückzuführen sein f .Im Gegensatz zur Westschweiz wollte man mit demProgramm in der Deutschschweiz nicht sämtliche69

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Heime und Erzieher ansprechen. Vielmehr sollte dieArbeit in einer beschränkten Zahl von Institutionen verbessertwerden. Daher beteiligten sich 23 Heime in dreiRegionen (Bern, Luzern und Basel/Schaffhausen) mitinsgesamt 680 Mitarbeitern und 750 Jugendlichen amangebotenen Coaching. Gemäss den Evaluatoren 7umfassten die Aktivitäten Arbeiten von Steuergruppen(10 Aktivitäten), Wissensinput (17 Ausbildungen), Problembearbeitungim Team (42 Aktivitäten) und anHeimbewohner gerichtete Interventionen (32).Programm in den Jugendverbänden : VoilàSettingJugendverbändeZielpublikumKinder und JugendlicheZieleUnterstützung der Aktivitäten zur Gesundheitsförderung inden Ferienlagern durch Ausbildung von Trainern/Trainerinnenund Multiplikatoren der Präventionsbotschaften.VerwaltungSAJV gBesonders auffallend am Programm Voilà ist der wichtigeStellenwert der Freiwilligenarbeit. Jährlich leisten diebeteiligten Freiwilligen etwa 30’000 Arbeitsstunden. DerBeitrag des BAG dient hauptsächlich der Organisation,der Betreuung der Einrichtungen und der Ausbildungsowie der Förderung und Verankerung des Programms inden Kantonen. Das Programm hätte im Jahr 2001 abgeschlossenwerden sollen, was aber nicht gelang. Somitwurde die Finanzierung des BAG mit anderen Partnernum weitere zwei Jahre verlängert.Die zahlenmässigen Indikatoren für dieses Programmweisen momentan auf einen leichten Rückgang der Zahlder durchgeführten Lager hin. Daher verringert sich logischerweiseauch das Zielpublikum, das im Rahmen diesesProgramms mit den Aktivitäten zur Prävention undGesundheitsförderung erreicht wird. Die Zahl der beteiligtenkantonalen Institutionen stieg hingegen von zwölf imJahr 1997 auf neunzehn im Jahr 2001.Erreichte Bevölkerung1999 2000 2001 Entwicklung’99/’00/’01Anzahl Voilà-Lager 522 471 447 Teilnehmende an den Voilà-Lagern 17320 14735 13956 Trainer/Trainerinnen der Voilà-Lager 4762 5119 4408 - Trainer und Begleiter mitGrundausbildung oder Fortbildung 1890 1253 1’194 Anzahl zuständige kantonale Institutionen 18 18 19 - gSchweizerische Arbeitsgemeinschaft der Jugendverbände.70

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Programm in den Freizeitzentren : funtasy projectsSettingZielpublikumZieleVerwaltungFreizeitsektor (Freizeitzentren)Jugendliche und junge ErwachseneLogistische und finanzielle Unterstützung von ProjektenVereinigungzur Gesundheitsförderung sowie Ausbildung von Freizeit-funtasy projectsgestalternFuntasy projects richtet sich an Jugendliche, die beiden Freizeitveranstaltungen der Jugend- und Sportverbändenicht erreicht werden können. Zu den Aktivitäten,die während der Evaluationsphase des Programmsunternommen wurden, gehören insbesondere diefinanzielle und logistische Unterstützung kleiner Projektein der ganzen Schweiz. Ausserdem kamen zwölfin Freizeitzentren tätige Jugendarbeiter und Jugendarbeiterinnender Westschweiz im Jahr 2001 in denGenuss einer Ausbildung zur Gesundheitsförderung.Ab 2002 stehen die Förderung bewährter Modelle imFreizeitsektor sowie die Weiterbildung von Fachleutenim Vordergrund. Ziel ist eine Verankerung der Prävention/Gesundheitsförderunghauptsächlich in den Freizeitzentren.Die meisten von funtasy projects unterstützten Projektefanden im Jahr 2000 statt. In dieser Zeit wurde auchdie grösste Zahl von Jugendlichen erreicht. Später nahmenim Durchschnitt immer weniger Jugendliche ander Organisation dieser Projekte teil; so sank derenZahl von fünfzehn auf sechs. Im Jahr 2001 wurdenweniger neue Projekte unterstützt und das Programmkonzentrierte sich vermehrt auf neue Aktivitäten (Förderungbewährter Modelle, Fortbildung).Erfasste Bevölkerung1999 2000 2001 Entwicklung’99/’00/’01Laufende funtasy projects 16 42 18 - Teilnehmende an der Organisation von Projekten 260 200 110 Von den Projekten erreichte Jugendliche (Schätzung) 2000 2600 1000 - Jugendarbeiter/innen funtasy projects 17 17 12 - Programm in den Familien : Auch mein Kind…SettingZielpublikumZieleVerwaltungFamilienElternErzieherische Unterstützung der Eltern mittels Bro-Pro Juventuteschüren und Sensibilisierungskursen.Die Broschüre "Auch mein Kind…" 8 wurde überarbeitetund in sieben Sprachen neu herausgegeben. MitHilfe gezielter Werbung in den Präventionsstellen undden Institutionen der Elternbildung sollten bis Ende2002 60’000 Exemplare verteilt werden. Im Zeitraum2001-2002 wurden ausserdem fünf Pilotkurse durchgeführt,welche sich an die Eltern richteten und rund hundertPersonen erreichten.71

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Programm für gefährdete Jugendliche : supra-fSettingZielpublikumGefährdete Jugendliche im Alter von 12-20JahrenZieleKoordination und Gewährung finanzieller Unterstützungvon Projekten der Sekundärprävention, bei denen Jugendlichesechs Monate lang in Tageseinrichtungen miteinem sozialpädagogischen Programm betreut werden.VerwaltungSFA undPro JuventuteIm Rahmen dieses Programms, das auch eine Forschungsarbeitüber die Wirkungen der Sekundärpräventionbeinhaltet h , wurden siebzehn lokale Projektefinanziert. Die Unterstützung der Jugendlichen,deren Dauer auf maximal sechs oder zehn Monatebeschränkt ist, umfasst Hilfe beim Lernen und bei denHausaufgaben, den Erwerb beruflicher Qualifikationenoder sozialer Kompetenzen, die Freizeitgestaltungsowie Gespräche mit der Familie. Momentan laufenzwölf Projekte, die Hälfte davon in der Deutschschweizund die andere in der Westschweiz. Diese dauern bis2004. Jedes Projekt muss fünfzehn Plätze anbietenund kann jährlich mindestens zwanzig Jugendliche aufnehmen.In den Jahren 1999-2001 wurden auf dieseWeise 530 Personen erreicht.Programme zur Prävention und Gesundheitsförderung an den SchulenSchulteamSettingZielpublikumZielVerwaltungSchulenLehrerBildung von Lehrerteams, die vernetzt arbeiten, um fürHSA Luzerneine angemessene Frühintervention zu sensibilisieren.Schulteam ist ein Pilotprojekt zur Früherfasssung in derSchule, das in einer ersten Phase an 22 DeutschschweizerSchulen umgesetzt wurde. Ziel der Periode1999-2001 war es, in den beteiligten Schulen undGemeinden einen politischen und finanziellen Verankerungsprozessin Gang zu bringen. In dieser Phase wurdensieben Projekte in sieben Gemeinden und sechsKantonen durchgeführt. Daran beteiligten sich 20Schulen, 385 Lehrkräfte und 3341 Schüler. Die meistenVerankerungskriterien auf der Stufe der Schulbehörden,der Schuldirektionen, der Lehrerteams unddes Netzwerks von Fachleuten konnten ganz oder teilweiseerfüllt werden. Nur der Anschluss an dasSchweizerische Netzwerk GesundheitsfördernderSchulen wurde in dieser Phase nicht erreicht.72hSiehe Bereich Forschung des MaPaDro.

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Schulen und GesundheitSettingZielpublikumZieleVerwaltungSchulwesen in den KantonenLehrer, Schüler und weitere AkteureStärkung der Rolle der Schulen, damit diese zu einem OrtEDK, BAG unddes Erlernens und Erprobens gesundheitsfördernder Ver-Gesundheits-haltensweisen werden. Langfristig geht es darum, mög-förderunglichst viele Schulen ans Schweizerische NetzwerkSchweizGesundheitsfördernder Schulen anzuschliessen sowie dieAktivitäten zur Gesundheitsförderung und Prävention imSchulbereich auszubauen und zu verankern.Mit dem Programm Schule und Gesundheit, das früherProjekt Santé Jeunesse hiess, wurden die Bemühungenzur Einbindung der Gesundheitsförderung in den SchweizerSchulen weiterverfolgt. Mit zwei aufeinander folgendenAusschreibungen wurden jeweils für eine Dauer vondrei Jahren (1997-1999 und 2000-2002) zwei Serien vonProjekten ausgewählt und umgesetzt. Insgesamt wurden33 Projekte lanciert, von denen 29 im Jahr 2001 noch amLaufen waren. Das Programm erfasste nahezu alle Kantoneund die meisten Projekte gingen über die Kantonsgrenzenhinaus. Ein Projekt befasste sich anscheinendspeziell mit dem Thema Sucht.Momentan wird das Programm umstrukturiert. Das BAG,die Schweizerische Konferenz der Kantonalen Erziehungsdirektoren(EDK) und die GesundheitsförderungSchweiz beabsichtigen, das Programm bis ins Jahr 2010weiter laufen zu lassen, es aber gleichzeitig umzustellenund seine Umsetzung professionell zu gestalten. Mit thematischenoder regionalen Mandaten, die den Kompetenzzentrenerteilt werden, wird es möglich sein, die Projektean den Schulen zu lancieren oder zu begleiten. Einsolches Kompetenzzentrum ist für das Thema Sucht vorgesehen.Schweizerisches Netzwerk Gesundheitsfördernder SchulenSettingZielpublikumZieleVerwaltungSchulenLehrkräfte und Schüler/-innen sowieGesundheitsförderung an den Schulen mittels FörderungRadixweitere Akteureder Beteiligung am Netzwerk und an der FinanzierungGesundheits-lokaler Projekte.förderungDie Schulen, die sich dem Schweizerischen NetzwerkGesundheitsfördernder Schulen anschliessen, müssenbestimmte Bedingungen erfüllen. So müssen sie inihrem Schulbetrieb ein Reflexionsteam "Gesundheitsprojekte"einsetzen und für eine Dauer von zwei Jahrenein Rahmenprogramm entwickeln. Das BAG und dieGesundheitsförderung Schweiz stellen über Radixauch zwei Fonds zur Verfügung, mit denen Gesundheitsprojektean den Schulen unterstützt werden. DieMitglieder des Netzwerks und die Nichtmitglieder könnenjeweils den für sie bestimmten Fonds in Anspruchnehmen. Jährlich kommen 50 bis 60 Schulen in denGenuss einer solchen Finanzierung. Schliesslich wurdenauch regionale Netzwerke zur Unterstützung derteilnehmenden Schulen geschaffen, aber bisher kooperierendiese in sehr unterschiedlichem Masse.Erfasste Bevölkerung1999 2000 2001 Entwicklung’99/’00/’01Kantone 26 26 26 100%Schulen in der Deutschschweiz 85 105 129 Schulen in der Westschweiz 42 41 44 Schulen in der italienischen Schweiz 2 1 4 am Netzwerk beteiligte Schulen in der Schweiz 129 147 177 Schüler und Schülerinnen 34200 44410 51184 73

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Wie die Entwicklung des Programms in der Evaluationsphasezeigt, nehmen immer mehr Schulen daranteil. Dieses positive Ergebnis ist jedoch hauptsächlichden Schulen in den Deutschschweiz zu verdanken.Angesichts der Gesamtzahl der Schulen in der Schweizbeteiligen sich jedoch weiterhin nur wenige Bildungsstättenam Programm Schule und Gesundheit sowieam Schweizerischen Netzwerk GesundheitsfördernderSchulen.Sonstige AktivitätenDas BAG ist auch an verschiedenen Aktivitäten beteiligt,die zum Teil an die erwähnten Programme (Veröffentlichungvon Unterlagen, Präventionsbroschüren,punktuelle Unterstützung) gebunden sind und zum Teilunabhängig davon erfolgen. Im Rahmen dieses Berichtesist es aber nicht möglich, ein Inventar dieser Aktivitätenzu erstellen.Beurteilung der Aktion des BAGNebst dem Bereich der Behandlungen wurden imMaPaDro die meisten Mittel in die Prävention investiert.Das BAG ist somit fest entschlossen, sich aktiv für diesenBereich zu engagieren und auf diese Weise dafürzu sorgen, dass das von der Vier-Säulen-Politik desBundes angestrebte Gleichgewicht erreicht werdenkann. Dieses Engagement in einem weitgehend unumstrittenenBereich hat zweifellos auch andere Interventionenwie die ärztliche Verschreibung von Heroin oderdie Spritzenabgabe in den Gefängnissen erleichtert.Somit konnten Bereiche profitieren, die vermehrtAnlass zu Kontroversen geben.Bei der Beurteilung der Aktivitäten im Präventionsbereichstellen sich verschiedene Probleme. So lässt sichvor allem die erzielte Wirkung schwer abschätzen, dadiese oft erst auf lange Sicht erkennbar wird. Ausserdemkönnen andere Variabeln wie die Entwicklung vonneuen Moden und des Drogenschwarzmarktes dieResultate stark beeinflussen. Darüber hinaus hat diePrävention auch die Aufgabe, die Gemeinschaft zumobilisieren sowie die einzelnen Personen "beharrlich"an ihr Gesundheitsverhalten zu erinnern. Auch hier istes schwierig, die Wirkungen dieser Facetten derPräventionsarbeit abzuschätzen und zu bewerten. DasBAG hat auf diese Schwierigkeit reagiert, indem es fürfast alle von ihm finanzierten Programme zur Präventionund Gesundheitsförderung Evaluationen in Auftrag gab.Diese sind meist auf die Umsetzung geplanter Aktivitätenausgerichtet und ermöglichen dem Bundesamt einebessere Planung der Programme. Allerdings wurde dieGesamtstrategie, also die gemeinsame Entwicklungverschiedener Programme, keiner derartigen Evaluationunterzogen.Angemessenheit der Ziele und der StrategieZu den grössten Herausforderungen des BAG gehörtdie Einführung einer Strategie, die sich gut in dennationalen Kontext einfügt. Dieser ist gekennzeichnetdurch gegensätzliche und manchmal nicht klar abgegrenzteBedürfnisse im Präventionsbereich. Es scheintsich um einen angemessenen Ansatz zu handeln, dadie entwickelten Programme die Aktivitäten der Kantoneund Städte ergänzen. Sie ermöglichen zudemeine auf das Angebot und die vorhandenen Bedürfnisseabgestimmte Aktion. Mit den verfügbaren Indikatorenlässt sich jedoch nicht abschätzen, ob die Programmebestehende Lücken schliessen oder eher dasAngebot von bereits sehr aktiven Regionen ergänzen.Die Partner des BAG haben die Aufgabe, bei den Kantonenund anderen Akteuren Allianzen für die Finanzierungund Realisierung der Präventionsprojekte zu bilden.Dies müsste zu einer Erweiterung des Angebots,aber auch zu dessen lokaler Verankerung führen. Trotzdemstellt sich die Frage, ob die Kantone und Städte –wie vom BAG gewünscht – langfristig in der Lage sind,die im Rahmen der Programme entwickelten Aktivitätenalleine zu übernehmen. Aus einer kürzlich erschienenenStudie zur Verankerung/Institutionalisierung derPräventionsprogramme des BAG 9 ging insbesonderehervor, dass die vom BAG gebotene Unterstützung, vorallem in Form von finanziellen Mitteln sowie in SachenDynamik und Legitimation, nicht eingestellt werdenkönnte, ohne dass dies für die lokalen Projekte negativeFolgen hätte.74

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Der vom BAG entwickelte allgemeine Ansatz für denPräventionsbereich scheint seinem Kontext ebenfallsangemessen zu sein. Dank dem Willen, die Jugendlichenanzusprechen, auf Multiplikatoren zurückzugreifenund die Früherkennung zu bevorzugen, gelingt esoffenbar, das richtige Publikum auf angemesseneWeise zu erreichen. Die Anerkennung der Realität desDrogenkonsums bei den Jugendlichen erlaubt es, einPräventivsystem zu entwickeln, das diesen Konsumnicht bloss verhindern will, sondern ihn möglichst gutunter Kontrolle zu bringen versucht.Der bedeutende Anstieg des Konsums von Tabak,Alkohol und Cannabis und wahrscheinlich von synthetischenDrogen (Partydrogen) bei den Jugendlichen zeigtzweifellos einen stark gestiegenen Bedarf nach einerPrävention an, die sämtliche Substanzen einbezieht.Auch hier ist die Strategie des BAG auf die Umgebungabgestimmt. Diese schliesst aber nicht aus, dass einspezifisches Vorgehen gewählt wird, wenn ein besonderesBedürfnis auftaucht. Dies trifft auf die Arbeiten imZusammenhang mit dem Cannabis zu, wo mit dergeplanten Entkriminalisierung die Zugangsbedingungendemnächst ändern dürften. Es gilt auch für die Partydrogen,für die das BAG ein Programm in der Technoszenevorbereitet.Angesichts dieser Überlegungen zu den Präventionsbedürfnissenin der Schweiz sollte man sich bemühen, diesbezüglichmehr Kenntnisse zu gewinnen. Das BAG solltesomit der Entwicklung eines Systems für die Überwachungdes Drogenkonsums und insbesondere einesFrüharnsystems i , der Ausarbeitung eines neuen Kantonsberichtszur besseren Erfassung des bestehenden Angebotsj und ganz allgemein dem Erwerb von Kenntnissenüber die neuen Konsumpraktiken der Jugendlichen Prioritäteinräumen.Umsetzungsgrad und durchgeführteAktivitätenWas die Realisierung der direkt mit der Präventionsstrategiedes BAG verbundenen Ziele betrifft, so lässt sichmit Hilfe bestehender Indikatoren beobachten, dass dieAnsätze der Programme zuweilen noch sehr stark voneinanderabweichen, dass ihr Entwicklungsstandbeträchtlich variiert und der Umfang der unternommenenAktivitäten nicht zwangsläufig den aufgewendetenMitteln entspricht. Während gewisse Programme (Voilà,Prävention in Gemeinden und Quartieren) derzeit kontrolliertund schrittweise entwickelt werden, macht sichbei anderen (Sportprogramm, Schule und Gesundheit)regelmässig ein Bedürfnis nach einer Neuorientierungbemerkbar. Ausserdem lässt sich die Gesamtzahl dererreichten Kinder, Jugendlichen und Multiplikatoren nurschwer abschätzen, da die Aktivitäten der verschiedenenProgramme variieren, die Kriterien nicht sehr einheitlichsind und die Genauigkeit der Datensammlungmangelhaft ist. In Verbindung mit der Schaffung derFachstelle Gesundheitsförderung und Prävention desBAG wäre es zweifellos sinnvoll, standardisierte Monitoringinstrumenteeinzuführen und eine Standortbestimmungzur Qualität und zu den realisierten Aktivitätender verschiedenen Programme durchzuführen.Dabei sollten auch die investierten Mittel berücksichtigtwerden.ijSiehe Bereich Epidemiologie des MaPaDro.Siehe Bereich Koordination des MaPaDro.75

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Bezüglich der Harmonisierung der Programme sindbereits Teilarbeiten im Gang. Tendenziell wird dasSchwergewicht inzwischen stärker auf die Rekrutierungund Ausbildung von Multiplikatoren oder Vermittlern inden Lebensräumen der Jugendlichen gelegt, währenddie Mitfinanzierung sehr unterschiedlicher kleiner Projektean Bedeutung verliert. Bei Schule und Gesundheit, denfuntasy projects und dem Programm in den Gemeindenund Quartieren sind momentan derartige Neuorientierungenim Gange. Dies ermöglicht eine bessere Integrationin die Gesamtstrategie. Dadurch wird die Aktivität desBAG in Zukunft zweifellos an Transparenz gewinnen.Sobald die Informationssammlung systematischer durchgeführtwird, wird man die realisierten Aktivitäten der verschiedenenProgramme besser miteinander vergleichenkönnen.Bezüglich der Angleichung von Zwecken und Zielendes BAG an die epidemiologischen Indikatoren könnenfolgende Feststellungen gemacht werden: Nichterreicht wurde zumindest bei den neuen Generationenim Konsumalter ein Rückgang des Einstiegs in denDrogenkonsum, dies unabhängig von den Substanzen.Hingegen scheint bei der vorherigen Generation einRückgang der Entstehung einer Abhängigkeit zumindestteilweise erreicht worden zu sein. Dies zeigt dieStabilisierung des Konsums der schädlichsten Drogen.Auch das Bestreben, den Drogenkonsum unattraktiv zugestalten, war teilweise von Erfolg gekrönt, dies allerdingsnur beim Heroinkonsum. Bei den anderen Substanzenwurde das Ziel hingegen nicht erreicht. ZurEntwicklung persönlicher und sozialer Kompetenzender Kinder und Jugendlichen, wie sie mit der Präventionerreicht werden soll, liegen hingegen nur wenigeInformationen vor. Die Forschungsarbeit supra-f wirdjedoch Datenmaterial zu diesem Thema liefern können.Aus diesen Feststellungen muss man den Schluss ziehen,dass die in der Schweiz umgesetzten Präventionsmassnahmeninsgesamt ihren Zweck nur teilweiseerfüllt haben. Dies gilt im Übrigen auch für die Repression.Allerdings muss angefügt werden, dass dies inden Nachbarländern nicht anders ist und die Trends imBereich des Drogenkonsums den angestrebten Zielenim Wege stehen. Somit stellt sich die Frage, wie manam besten auf diese Entwicklungen reagieren soll, umdie Auswirkungen auf die Volksgesundheit verringernzu können. Die Massnahmen zur Früherkennung undfrühzeitigen Betreuung sowie zur Schadenminderungsollten zweifellos noch weiter ausgebaut werden. DieBestimmungen des Entwurfs für die Revision desBetäubungsmittelgesetzes weisen in diese Richtung.Die wichtigsten EmpfehlungenWir empfehlen:•die Massnahmen zur Früherkennung und frühzeitigenBetreuung zu erweitern;•die verschiedenen Programme zu harmonisierenund die Informationsbeschaffung systematisch zuorganisieren;•die Strategie zu evaluieren und wenig leistungsfähigeProgramme zu verbessern oder zu streichen;• sich für eine Verbesserung des Überwachungssystems(Epidemiologie) und eine Inventarisierung desPräventionsangebots in der Schweiz (Koordination)einzusetzen.76

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Therapien und BehandlungenAllgemeine Situation in der SchweizDer Bund legt zwar bestimmte Rahmenbedingungenfür die Behandlungen von Drogenkonsumierenden inder Schweiz fest, doch für deren Umsetzung sind inerster Linie die Kantonen und die betroffenen Berufsgruppenzuständig. Die Kantonsverwaltungen organisierenden Grossteil der Behandlungsangebote undkontrollieren die Praktiken der in ihrem Gebiet tätigenFachleute. Parlamente und Kantonsregierungenbeschäftigten sich ebenfalls mit diesen Fragen. In denJahren 1991 bis 2000 nahmen sie dazu über 400-malStellung oder trafen diesbezügliche Entscheide. DiesesThema der Drogenpolitik wurde von den Kantonen amhäufigsten behandelt. So betrafen die meisten Entscheideund Stellungnahmen die ärztliche Verschreibungvon Heroin 1 .BedürfnisseDie Zahl der regelmässig Heroinkonsumierenden in derSchweiz wird auf etwa 28’000-30’000 Personengeschätzt 10,11 . Das Behandlungs- und Therapieangebotfür Drogenkonsumierende richtet sich in erster Linie andiese Bevölkerungsgruppe, der Menschen mit den unterschiedlichstenProfilen hinsichtlich Gesundheits-zustandund sozialer Situation angehören. Ausserdem hatten dieZunahme des Konsums von Kokain und anderen Substanzen(Benzodiazepinen, Amphetaminen) in den 1990erJahren und die Übertragung von Infektionskrankheiten(HIV/Aids, Hepatitis) bei den drogeninjizierenden Personenzur Folge, dass sich die Bedürfnisse in Bezug auf dieBehandlung dieser Bevölkerungsgruppe noch vielfältigerund komplexer gestalteten.Bisher liegen nur sehr spärliche oder gar keine Informationenüber den Behandlungsbedarf von Personen vor, diemissbräuchlich synthetische Drogen (Partydrogen)und/oder Cannabis konsumieren. Eine möglicheErklärung für diese Lücke ist die Tatsache, dass Behandlungsgesuchenicht an die spezialisierten Institutionen,sondern an Allgemeinmediziner und Psychiater/Psychologengerichtet werden. Diese Situation, bei der die an derFront tätigen Fachleute als erste mit den auftauchendenBedürfnissen konfrontiert werden, kommt im Drogenbereichübrigens häufig vor. Da bei diesen Medizinalpersonennicht systematisch Datenmaterial gesammelt wird,lässt sich das Ausmass der Bedürfnisse in diesemBereich nicht abschätzen.Angebot/MittelDas Behandlungsangebot für Drogenkonsumierende(hauptsächlich Heroin) in der Schweiz umfasst zwei Sektoren,denjenigen der ambulanten Behandlungen durchden Einsatz von Substitutionsprodukten und den Sektorder Entzugseinrichtungen und stationären Therapien.Im ambulanten Sektor stellt die Methadonbehandlungdie älteste und am weitesten verbreitete Behandlungsformdar. Bis in die zweite Hälfte der 1980er Jahre wurdenrelativ wenige Verschreibungen bewilligt (im Jahr1987 waren es 1804); zudem sollten diese kurzfristigzu einem Entzug führen. Die Situation änderte sichEnde der 1980er Jahre insbesondere mit der Entstehungdes Begriffs Schadenminderung. Von diesemZeitpunkt an wurde bei diesen Behandlungen aucheine Aufrechterhaltung der Situation angestrebt. In derFolge erhöhte sich ihre Zahl rasch (4754 Bewilligungenim Jahr 1989). Diese Änderungen bei den Zugangskriterienund den Behandlungszielen schlagen sich auchin den Richtlinien nieder, die der Bund und die meistenKantone zur therapeutischen Anwendung von Methadonerliessen 12 .Im Jahr 2000 wurden in der Schweiz 18’393 Bewilligungenfür Methadonbehandlungen gezählt k, 13 .Während die meisten von Hausärzten eingereicht wurden,stammten die übrigen vor allem von den spezialisiertenInstitutionen 14 . Das bevorzugte Verfahrenbesteht dabei darin, dass diese die problematischstenPatienten beurteilen und stabilisieren und sie anschliessendan Allgemeinmediziner weiter verweisen, dieidealerweise ebenfalls von der Supervision durch dieSpezialisten profitieren können.kDie Zahl der jährlichen Bewilligungen entspricht nicht der Zahl derPatienten, die sich in einer Methadonbehandlung befinden. Momentanist es nicht möglich, deren genaue Zahl zu erfahren.77

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Laut einer kürzlich durchgeführten Meta-Analyse 15 liegennur beschränkte Kenntnisse über die Modalitätenund Wirkungen der Methadonbehandlung in derSchweiz vor. Ausserdem ist die Qualität der Forschungsarbeitennicht optimal. Insbesondere die Verschreibungspraktikengeben Anlass zu Befürchtungen.Allgemein scheinen die Dosierungen zu schwach zusein, was zu Entzugserscheinungen führen könnte, diedurch eine gleichzeitige Einnahme von Opiaten kompensiertwürden. Die pharmakologischen Interaktionen,insbesondere mit Antidepressiva, und die Therapienvon HIV/Aids und Tuberkulose können ebenfalls zu solchenAuswirkungen führen. Schliesslich hat auch dergleichzeitige Konsum von Kokain Folgen für die Methadondosierungl . Ein vorzeitiger Ausstieg (drop out) ausder Behandlung könnte somit durch eine inadäquateDosierung und Betreuung bedingt sein.Die Verschreibung von Buprenorphin m als Substitutionsproduktist seit 1999 erlaubt. Sie ermöglicht zwareine Diversifizierung der Ersatzbehandlungen, wirdjedoch nur beschränkt eingesetzt. Aufgrund der Empfehlungendes BAG für die Indikation kommt einerseitsnur eine beschränkte Zielgruppe in Frage, andererseitssind die Kosten sehr hoch.Die Heroingestützte Behandlung (HeGeBe) richtet sichgezielt an die Gruppe der am stärksten abhängigen Drogenkonsumierenden,deren soziale und gesundheitlicheSituation am prekärsten ist. Bei der Lancierung eines Versuchsprogrammswurde die Zahl dieser Personen aufetwa 3000 und somit auf 10% der regelmässig Heroinkonsumierendengeschätzt. Aufnahmekriterien sind Alter,Dauer des Konsums, Anzahl frühere Behandlungsversuchesowie der auf den Drogenkonsum zurückzuführendekörperliche und psychische Gesundheitszustand 16 . InSpezialkliniken profitieren momentan etwa tausend Personenvon einer solchen Verschreibung. Diese Behandlungsartwird durch eine Bundesverordnung geregelt undsollte im Rahmen der aktuellen Revision des Betäubungsmittelgesetzesinstitutionalisiert werden.Die Behandlungen und Therapien in den stationären Einrichtungenstellen die älteste Form der Behandlung vonDrogenkonsumierenden dar. Das Besondere daran ist,dass dabei eine vollständige Rehabilitierung der Konsumierendenangestrebt wird (physische und psychischeGesundheit, Sozialisierung, Arbeitsplatz, Ausbildung). DieAufgabe des Konsums ist somit ein wichtiger Schritt, derhäufig eine Voraussetzung für den Beginn einer Behandlungdarstellt. In letzter Zeit hat sich diese Situation leichtverändert, da inzwischen mindestens 48 Schweizer Institutioneneine Fortführung der Substitutionsbehandlungenerlauben 17 .Die Personen, die sich in den stationären Einrichtungeneiner Therapie unterziehen, zeichnen sich vor allemdurch sehr unterschiedliche Profile aus, was ihren Konsumund ihren Weg durch die verschiedenen Therapienanbelangt. Diesem Sektor scheinen sich insbesonderePersonen mit zahlreichen (sozialen, gesundheitlichen,persönlichen) Problemen zuzuwenden. Ein Teil derBetroffenen ist aufgrund einer gerichtlichen Anordnungin Behandlung. Ansonsten lässt sich ein tendenziellerAnstieg des Durchschnittsalters sowie der Abhängigkeitsdauerder Klientel feststellen 18-20 .Im Jahr 2000 wurden in diesem Sektor 994 Behandlungsplätzeangeboten. Diese waren stärker als zuvorauf die individuellen Bedürfnisse der Behandelten ausgerichtet.Die Belegungsrate wird seit drei Jahrenunverändert auf etwa 80% geschätzt. Die verändertenFinanzierungspraktiken des Bundesamtes für Sozialversicherung(BSV) im Jahr 1996 n hat die Neuorganisierungdes Sektors beschleunigt. Von 1999 bis 2001mussten an die dreissig Institutionen schliessen 21 .lmnKokain führt zu einem bedeutenden Anstieg der Zahl der Opiatrezeptorenim Gehirn. Deshalb ist es möglich, dass das Methadonohne entsprechende Anpassung der Dosierung nicht ausreicht, umein zufriedenstellendes Gleichgewicht zu erhalten.Buprenorphin ist in erster Linie ein Analgetikum. In deutlich höhererDosierung wird es bei Ersatzbehandlungen eingesetzt (Subutex©).Es hat teilweise antagonistische Effekte und soll weniger Nebenwirkungenmit sich bringen als Methadon. Seine Anwendung ist besondersin Frankreich weit verbreitet.Das BSV hat beschlossen, die Behandlungen nur bei strikter Anwendungder Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung(IVG) zu subventionieren.78

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Auch im Gefängnissektor gibt es Behandlungen fürDrogenkonsumierende. In den letzten dreissig Jahrenstieg die Anzahl der Anzeigen wegen des Konsumsund Handels von Betäubungsmitteln beträchtlich. 20%der Einweisungen in Schweizer Gefängnissen sind aufeinen Verstoss gegen das Betäubungsmittelgesetzzurückzuführen. Im Jahr 1997 boten knapp über 70%der Strafanstalten die Möglichkeit eines Entzug odereiner Methadon- beziehungsweise Heroinbehandlungan 22 . In gewissen Gefängnissen kann eine solcheBehandlung nicht nur weitergeführt, sondern sogarbegonnen werden.Ziele und Strategie des BAGZieleIm Bereich der Behandlungen und Therapien hat sichdas BAG zum Ziel gesetzt, die Möglichkeiten für einenAusstieg aus der Drogensucht zu verbessern, umdadurch die Zahl der Drogenabhängigen spürbar zusenken. Dieses Ziel kann durch eine quantitative undqualitative Verbesserung des bestehenden Angebotserreicht werden. Durch eine Diversifizierung und Individualisierungder Behandlungen sollen diese vermehrtauf die gesundheitlichen und sozialen Bedürfnisse derjeweiligen Personen ausgerichtet werden 23 .StrategieEntsprechend der im Betäubungsmittelgesetz festgelegtenAufgabenverteilung verfolgt das BAG die Strategie,sich in Form von strukturellen Beiträgen an derEntwicklung der Systeme zur Unterstützung der Drogenkonsumierendenin der Schweiz zu beteiligen.Diese Beiträge sind hauptsächlich für die Koordination,die Qualität sowie die Umstrukturierung der Finanzierungsartder Behandlungen gedacht. Sie sind auf die inden verschiedenen Sektoren ermittelten Bedürfnisseabgestimmt. Dazu gehören der Bereich der ambulantenBehandlung (Methadon und Buprenorphin), der ärztlicheVerschreibung von Heroin, der stationären Behandlungensowie der Strafvollzug.Bei den Behandlungen mit Methadon und Buprenophinim ambulanten Sektor werden die Planer und die verschreibendenÄrzte und Ärztinnen auf unterschiedlicheArt und Weise unterstützt. Während man für die Planeran der Entwicklung der Methadonstatistik und vonInstrumenten für die Verwaltung von Behandlungsbewilligungenarbeitet, steht bei den Verschreibern dieEntwicklung von Guidelines, von Bildungsangebotenund Unterstützungsgruppen im Vordergrund.Das BAG hat bei der ärztlichen Verschreibung von Heroineine Führungsrolle übernommen. Nach einer Versuchsphase(PROVE) o und dem Inkrafttreten des dringlichenBundesbeschlusses übernimmt es im Rahmen derBehandlungen Kontrollaufgaben und unterstützt Fachleuteund Institutionen mittels Schulungen und Arbeitenzur Behandlungsqualität. Ausserdem unterstützt es dieKantone und Institutionen, welche diese Art der Behandlungeinführen möchten.Im stationären Sektor wurden zahlreiche Massnahmenzur Koordination, Qualitätsverbesserung und Finanzierungergriffen. Mitte der 1990er Jahre wurde eine Koordinationsstelle(KOSTE) p geschaffen, um die Aktivitätenin diesem Sektor besser koordinieren zu können. Dieseverwaltet auch einen Impulsfonds, mit dem bestimmteInstitutionen ihr Angebot erweitern oder neu ausrichtenkönnen. Ausserdem wurden Arbeiten zur Qualitätsverbesserungder Behandlungen realisiert. Dies geschahzuerst in Form eines Projektes in Verbindung mit derEinführung der Statistik der stationärenBehandlungen q , dann mittels der Umsetzung und Einführungeines Qualitätsmanagementsystems. Infolgeder veränderten Praktiken für die Subventionierung dieserBehandlungen durch die Invalidenversicherungwurde an einem neuen Finanzierungsmodell gearbeitet.Um die Wartezeit bis zur Anwendung dieses Modellszu überbrücken, hat das Eidgenössische Departementdes Innern Übergangskredite freigegeben, mit denendie Institutionen dieses Sektors unterstützt werdensollen.opqProjekt zur Verschreibung von Betäubungsmitteln.Schweizerische Koordinationsstelle für stationäre Therapieangeboteim Drogenbereich.Siehe Bereich Epidemiologie des MaPaDro.79

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Table 5.1Entwicklung der ärztlichen Verschreibung von Heroin in der SchweizDezember 1999 Dezember 2000 Dezember 2001 EntwicklungAnzahl Patienten 937 1038 1098 Anzahl Plätze 1065 1194 1237 Belegungsrate 88% 87% 89% Anzahl Zentren 16 u 20 v 21 w Anzahl Kantone 8 11 11 Im Bereich des Strafvollzugs ist das BAG nicht sehrengagiert. Sein Beitrag umfasst nur einige wenige Massnahmen(Arbeitsgruppe, Konferenz), die hauptsächlichder Koordination dienen und nicht spezifisch auf dieBehandlungen ausgerichtet sind r . In diesem Zusammenhangmuss jedoch der namhafte Beitrag des Bundesamtesan die beiden Schweizer Gefängnisseerwähnt werden, welche künftig die ärztliche Verschreibungvon Heroin praktizieren.Projekt schloss sich an die Projekte zur Unterstützungder Methadon verschreibenden Ärzte und Ärztinnen imRahmen der Projekte MedRoTox und MeTiTox t an.Beim Buprenorphin hat das BAG die notwendigenSchritte unternommen, damit diese Substanz als Substitutionsprodukteingesetzt werden kann. Im Januar2000 veröffentlichte das Bundesamt auch Guidelinesfür deren Anwendung.Umsetzung und durchgeführte AktivitätenErsatzbehandlungen mit Methadon undBuprenorphinIm September 2001 führte das BAG eine NationaleSubstitutionskonferenz (NaSuKo) über die Modalitätender ärztlichen Verschreibung von Methadon in derSchweiz durch. Diese Konferenz ist Bestandteil einesProzesses, der drei Forschungsarbeiten 15,24,25 sowiedie Arbeit eines Expertenausschusses gemäss derRand appropriateness method s umfasst. Dieser Ausschussist mit der Erstellung von Guidelines für die Indikationund Verschreibung von Methadon beauftragt.Die Ergebnisse dieses Prozesses wurden noch nichtveröffentlicht und es steht noch nicht fest, ob dies inForm eines neuen Methadonberichts (84, 89, 95) oderbloss mittels Guidelines geschehen soll.Das BAG unterstützt auch ein Projekt zur interkantonalenZusammenarbeit (Jura und Berner Jura). Um diebestehenden ambulanten Einrichtungen medizinisch zuversorgen, wurde die Stelle eines reisenden Facharztesgeschaffen. Gleichzeitig muss ihre Vernetzung mit einermedizinischen Facheinheit entwickelt werden. DiesesHeroingestützte BehandlungDie untenstehende Tabelle zeigt die Entwicklung dieserBehandlungsform in der Schweiz.Von 1999 bis 2001 hat sich die ärztliche Verschreibungvon Heroin in der Schweiz stetig ausgebreitet. Sowurde sowohl bei den Behandlungsplätzen (+161) undden Zentren (+5) als auch bei den betroffenen Kantonen(+3) ein Anstieg verzeichnet. Im Jahr 2002 solltenmindestens zwei neue Zentren eröffnet werden. DieBelegungsrate lag stabil bei etwa 90%.rstuvwSiehe Bereich Schadenminderung des MaPaDro.Diese Methode verbindet Kenntnisse aus der Fachliteratur mit Beurteilungender Fälle durch einen Expertenausschuss.Siehe Bereich Ausbildung des MaPaDro.BS (Basel), BE (Bern, Biel, Thun), GE (Genf), LU (Luzern), SO (Olten,Solothurn, Gefängnis Schöngrün), SG (St. Gallen), ZG (Zug), ZH(Horgen, Winterthur, Zürich-crossline, Zürich-lifeline, ARUD).AG (Brugg), BL (Reinach), BE (Burgdorf), GR (Chur).GR (Gefängnis Realta).80

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Im Zuge der Institutionalisierung der ärztlichen Verschreibungvon Heroin hat das BAG die verschiedenenSchritte übernommen, die notwendig sind, um dieseBehandlung in die Grundleistungen der Krankenkasseaufzunehmen. Dieses Ziel wurde 2002 erreicht.Im Jahr 2000 wurde ein Konzept zur Qualitätsverbesserung26 erarbeitet, das sich nach der Verordnung über dieärztliche Verschreibung von Heroin 27 richtet. Ziel ist es,ausgehend von Vergleichen der verschiedenen ZentrenLeitlinien für die Behandlung zu erarbeiten. Eine Kommission,die aus Zentrumsleitern, Ärzten, kantonalen Vertreternund Forschern besteht, soll die wichtigsten Themenim Zusammenhang mit der Behandlungsqualität ermitteln.Es wurden neun Themen ausgewählt, darunter dieLangzeitbehandlungen und der Parallelkonsum. Dreidavon wurden im Jahr 2001 untersucht. Zu diesen werdenRichtlinien erlassen, die in das im Jahr 2000 veröffentlichteHandbuch (Ordner) zur ärztlichen Verschreibungvon Heroin aufgenommen werden 16 .Weitere Arbeiten befassen sich mit der Fortbildung derim Bereich der ärztlichen Verschreibung von Heroin tätigenPersonen. Eine jährliche Bedarfsanalyse ermöglichtdie Auswahl derjenigen Themen, die es zu behandelngilt, sowie des betroffenen Zielpublikums. Jedes Jahrwurden an den rund zehn Fortbildungs-veranstaltungen,an denen 80 bis 140 Fachleute teilnahmen, durchschnittlichfünf Themen behandelt.Schliesslich wurde im Jahr 2002 mit der Unterstützungdes BAG ein Buch (in deutscher Sprache) über dieärztliche Verschreibung von Heroin veröffentlicht 28 .Stationärer SektorKoordination der stationären TherapieDie Koordinationsstelle KOSTE unterstützt die Institutionenmittels Impulsgeldern (früher "Starthilfen"). DieseGelder sollen künftig vermehrt zur Anpassung derbestehenden Angebote, insbesondere an die Bedürfnissebestimmter Benutzergruppen, denn zur Eröffnungneuer Institutionen dienen. Auch die Modalitäten dieserBeiträgehaben sich geändert, wurden doch die Beitragshöhesowie die Unterstützungsdauer gesenkt. Inder Periode 1997-2002 erhielten dreizehn Projekte einesolche Unterstützung.KOSTE veröffentlicht auch ein Verzeichnis der stationärenEinrichtungen, führt eine Liste der Einrichtungen,die geschlossen wurden, und verfügt über einestets auf dem neuesten Stand gehaltene Datenbank imInternet. Alle drei Monate holt die Stelle Informationenüber die Belegungsrate der Institutionen ein.Im Informationsbereich hat KOSTE im Oktober 2000die Leitung des Projektes Infoset übernommen. ImDurchschnitt verzeichnet diese Internet-Plattform zuSuchtfragen monatlich 9000 Besucher.Tabelle 5.2Von KOSTE unterstützte Projekte (1997-2002)Name der Institution Zeitraum Projektart xWendenpunkt, AG 1997-2000 ErgänzungsangebotIntegration durch ArbeitSprungbrett, BE 1998-2000 QualitätGenderSaurenhorn, BE 1998-2000 StarthilfeInnovationFoyer André, NE 1998-1999 StarthilfeRegionale AbdeckungLife-Impuls, BE 1998-2000 Originales AngebotIntegrationEspace Santé,Fondation Bartimée, VD 1999-2000 Erweiterung des AngebotsCentre Clos-Henri, JU 1998-1999 Integratives KonzeptVernetzungCasa Mobile, SO 1999-2002 DoppeldiagnoseIntegrationGemma, VS 1999-2001 ProfessionalisierungPatientenbeschäftigungKWG Courtemaîche, JU 1999-2001 "Arbeitsprojekte"Klein-Lilith, SO 2000-2001 DoppeldiagnoseDrogenforum Innerschweiz, LU 2001-2003 Begleitung nach AusstiegKlein-Lilith, SO 2002-2004 Erweiterung des aufFrauen und Kinder ausgerichteten AngebotsxDie Themen werden von uns zusammengefasst.81

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Schliesslich wurde KOSTE von der Konferenz der kantonalenSozialdirektorinnen und Sozialdirektoren(SODK) beauftragt, eine Plattform für den gegenseitigenAustausch zu schaffen. Damit soll die Entwicklungder Qualität stationärer Therapien in den Kantonenkoordiniert werden. Im Mai 2002 nahm die QualitätsplattformKantone-Bund ihre Arbeit auf.Qualitätsmanagementsystem (QuaTheDA) yEnde 2000 wurde der erste Teil des Projektes zur Qualitätsentwicklungveröffentlicht. In diesem Referenzsystemwerden die Qualitätsanforderungen für dreiArbeitsbereiche der stationären Einrichtungen aufgeführt,nämlich für die Dienstleistungen, die Ressourcenund das Management. Auch die 19 vom Bundesamtfür Sozialversicherung im Invaliditätsbereich festgelegtenQualitätsanforderungen gehören dazu. Das Referenzsystemmuss von den verschiedenen Institutionenübernommen werden. Diese legen einen Teil der Kriterienund Indikatoren fest, die für ihre Arbeit gelten.Der zweite Teil umfasst die Grundausbildung für dieQualitätsverantwortlichen der Institutionen. DieseGrundausbildung wurde bisher von 140 Teilnehmernaus 90 verschiedenen Institutionen absolviert. Sie fandwährend dreizehn Tagen in der Zeit von April 2000 bisDezember 2001 statt. Im Jahr 2002 gab es zwei weitereAusbildungsangebote. Ausserdem wurde einHandbuch veröffentlicht, das als Arbeitsinstrument fürdie Umsetzung des QualitätsmanagementsystemsQuaTheDA in den Institutionen dient.Das Zertifizierungsverfahren QuaTheDA bildet den drittenTeil der Qualitätsentwicklung. Bisher erteilte dieSchweizerische Akkreditierungsstelle (SAS) drei Stellendie Bewilligung, eine solche Zertifizierung vorzunehmen.Einundzwanzig Institutionen wurden durch dieseStellen bereits mit dem Label QuaTheDA ausgezeichnet17 .Ausserdem wurden Fragebogen zum Zufriedenheitsgradder Patienten ausgearbeitet und im November2001 bei sechzehn Institutionen in der Deutsch- undWestschweiz getestet. Für die Institutionalisierung vonQuaTheDA braucht es die Akzeptanz der Kantone.Deshalb wurde eine Informations- und Koordinations-Plattform geschaffen (siehe vorhergehendes Unterkapitel).Ausserdem plant das BAG momentan eine Evaluationdes Systems QuaTheDA.Entwicklung des Finanzierungssystems (FiSu) zZu den grundlegenden Prinzipien dieses neuenSystems gehören die prospektive Finanzierung der Leistungen,die Ausarbeitung eines Pauschaltarifs, eineQualitätssicherung, Regeln für die Gleichbehandlung,eine Stärkung der Rolle der Kantone und die Weiterführungder jetzigen Aufteilung der Finanzierung unterden Kostenträgern. Das wichtigste Element diesesSystems ist die Ausarbeitung eines Pauschaltarifs.Dazu müssen die Grund- und Zusatzleistungen derInstitutionen festgelegt und eine diesbezügliche Tarifordnungerstellt werden.Ein erstes Pilotprojekt, das in elf Institutionen durchgeführtwurde, ermöglichte die Festlegung von vier Interventionsbereichen.Dazu gehören Primärgruppen (Alltagslebenund Integrationsfähigkeit), Bildung, Arbeitsowie Freizeit. Für die drei letztgenannten wurden Leistungsniveausfestgelegt. In einem zweiten Pilotprojekt,das in acht Kantonen realisiert wurde, sollten dieKosten für die verschiedenen Leistungen ermittelt werden.Dieses Projekt ist inzwischen abgeschlossen. Eswurde eine Tarifgrundlage für die Langzeitaufenthalteim Bereich der illegalen Drogen sowie für die Aufenthaltemittlerer Dauer im Bereich der legalen und illegalenDrogen geschaffen. In einer nächsten Phase wirdes darum gehen, diese Tarife in einer Versuchsregionanzuwenden.yzQualität -Therapie – Drogen – Alkohol.Finanzierung Suchthilfe.82

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Bei den rechtlichen Grundlagen ist im Juni 2002 die veränderteVerordnung über die Invalidenversicherung inKraft getreten. Damit wird in Zukunft die Gewährung vonPauschalbeiträgen gemäss den Leistungen der Institutionennach dem Modus des FiSu eingeführt. Artikel 3d desEntwurfs für die Revision des Betäubungsmittelgesetzeskonkretisiert zudem die im Gang befindlichen Änderungenund erteilt dem Bund die Aufgabe, die Finanzierungsartder Institutionen festzulegen.Beurteilung der Aktion des BAGIn den letzten zehn Jahren hat sich im BehandlungsundTherapiebereich eine spektakuläre Entwicklungvollzogen. Die Zunahme und Diversifizierung derBehandlungen mit Methadon und Buprenorphin, dieInstitutionalisierung der ärztlichen Verschreibung vonHeroin sowie die Neugestaltung des stationären Sektorswaren Schlüsselelemente der SchweizerischenGesundheitspolitik in Sachen Drogenkonsum.Angemessenheit der Ziele und der StrategieDas BAG hat sich sehr stark für die Einführung der ärztlichenVerschreibung von Heroin sowie die Neugestaltungdes stationären Sektors eingesetzt. Im Bereich der Methadonbehandlungist es hingegen nur vereinzelt aktivgeworden. Angesichts der Menge von Behandlungen, diein jedem dieser Sektoren durchgeführt werden, erstauntdiese Feststellung. Sie ist aber darauf zurückzuführen,dass die Methadonbehandlung nur selten zu Kontroversenführte. Diese fällt ausserdem grösstenteils in denZuständigkeitsbereich des nicht spezialisierten Sektorsdes Gesundheitswesens. Eine Intervention gestaltet sichsomit schwieriger als in dem auf Drogenprobleme spezialisiertenSektor.Verschiedene Kantone entwickelten Forschungs-, Ausbildungs-oder Evaluationssysteme, mit denen die Methadonbehandlungbesser dokumentiert und verbessertwerden kann. Dank der nationalen SubstitutionskonferenzNaSuKo konnte das BAG diesbezügliche Erfahrungenund Erkenntnisse zusammentragen und sie den Behördenund Fachleuten zur Verfügung stellen. Diese Arbeitist zwar lobenswert, reicht aber nicht aus. Vom Bundesamtwird erwartet, dass es seine Aktivitäten in diesemSektor regelmässig weiterführt, vorhandene Kenntnisseund Erfahrungen zusammenträgt, Lücken schliesst underprobte Projekte fördert. Konkret geht es also darum, eineigentliches nationales Rahmenprogramm zur Verschreibungvon Methadon (und Buprenorphin) einzuführen, dasüber Personal und Finanzen verfügt. Diesem sollenbestimmte Aufgaben in Bezug auf die Koordination, Entwicklungvon Kenntnissen, Qualitätssicherung und Informationzugeteilt werden. Bei jährlich über 18’000 Bewilligungenfür Behandlungen erscheint die Einführung einessolchen Programms als absolut notwendig.Die Einführung der ärztlichen Verschreibung von Heroinist eine der erfolgreichen Errungenschaften der schweizerischenDrogenpolitik und insbesondere des BAG.Die Versuchsergebnisse (PROVE), auch wenn sie inverfahrenstechnischer Hinsicht zu Kritik Anlass geben,haben jedoch deutlich gemacht, dass sich eine interdisziplinäreBetreuung mit ärztlicher Verschreibung vonHeroin positiv auf den Gesundheitszustand, die sozialeSituation sowie die Kriminalität und Sterberate der amstärksten abhängigen Drogenkonsumierenden 29 auswirkt.Diese Behandlungsart trug somit zu einerAbnahme der drogenbedingten Todesfälle in derSchweiz bei, die ab Mitte der 1990er Jahre festgestelltwurde.Zahlreiche Fragen bezüglich der Modalitäten und Wirkungender Methadonbehandlung bleiben jedoch nochunbeantwortet. Gemäss den Autoren, die Meta-Analysenzur Literatur über diese Behandlungen erstellthaben, müssen zu den Dosierungs- und Betreuungspraktiken,dem Entzug, dem vorzeitigen Abbruch, denProblemen im Zusammenhang mit bestimmten Bevölkerungsgruppenund noch vielen anderen Fragestellungenpräzisere Antworten gefunden werden als die bishervorhandenen.83

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Im stationären Sektor liegen die Dinge völlig anders, dadieser sich in einer Umstrukturierungsphase befindet.Dies ist nicht nur auf die seit kurzem herrschendeFinanzkrise aa , sondern vor allem auch auf eine allgemeineUmgestaltung des Behandlungsbereichs zurückzuführen.Dieser Sektor entwickelte sich zu einer Zeit,als die stationäre Betreuung, der sozialpädagogischeAnsatz und die angestrebte Abstinenz bei der Bekämpfungder Drogenprobleme die Norm darstellten. Derseit Mitte der 1980er Jahre zu beobachtende Anstiegder Anzahl Drogenkonsumierender sowie das Auftauchenvon HIV/Aids führten dazu, dass die Methadonbehandlungleichter zugänglich und die Einführung derHeroinbehandlung erleichtert wurden. Dies hatte zurFolge, dass sich in diesem Bereich neue Praktiken entwickeltenund neue Akteure auftraten. Auch die Erwartungender Konsumierenden nahmen weiter zu. Die jetzigeUmstrukturierung hat somit vor allemAuswirkungen auf die Festlegung der Aufgaben sowieauf die Rolle des stationären Sektors in diesem neuenUmfeld. Das BAG hat diese Bedürfnisse erkannt undentsprechende Arbeiten in Angriff genommen.Stand der Umsetzung und durchgeführteAktivitätenEntsprechend seiner Strategie gewährte das BAGjedem Behandlungssektor einen strukturellen Beitrag.Im ambulanten Sektor unterstützte es verschiedeneAktivitäten, die auf eine verbesserte Praktik bei derBehandlung mit Methadon und Buprenorphin abzielen.Wie bereits erwähnt, sollten diese Aktivitäten nocherweitert werden, damit sie zu einer nachhaltigen Verbesserungdieser Behandlungsform beitragen können.Die Institutionalisierung der ärztlichen Verschreibungvon Heroin ist im Gang. Das BAG ist massgeblichdaran beteiligt, indem es das Verfahren zur Aufnahmedieser Behandlung in die Grundleistungen der Krankenversicherungleitet. Ausserdem gewährleistet es dieÜberwachung und Vergabe von Bewilligungen (Institutionen,Ärzte, Patienten) und fördert die Verbesserungder Kompetenzen sowie der Qualität in den Behandlungszentren.Der zahlenmässige Anstieg der Therapieplätzeund Zentren sowie der beteiligten Kantone istAusdruck einer kontrollierten Entwicklung dieserBehandlungsform. Zu den wichtigsten Herausforderungenin den nächsten Jahren wird es gehören, die Qualitätder Behandlungen ständig zu verbessern, dieArbeit mit den anderen Sektoren zu koordinieren undvor allem diese Behandlungen sämtlichen Drogenbenutzernzugänglich zu machen, die davon profitierensollten. Ausserdem wäre es wünschenswert, dass dasKnow-how und die Erkenntnisse aus der Erfahrung mitder ärztlichen Verschreibung von Heroin auch demBereich der Methadontherapie zugute kommen.Die Arbeiten des BAG im stationären Sektor betrafen dieBestimmung der Klientel mit Hilfe der Behandlungsstatistikbb , die Festlegung der Leistungen sowie die Integrationdieses Sektors in das neue System zur Behandlungdrogenbedingter Probleme. Die KoordinationsstelleKOSTE spielte dabei eine wichtige Rolle. Dies aufgrundihrer Bemühungen, die Angebote ausfindig zu machenund ihre Entwicklung zu verfolgen, die Neuorientierunggewisser Institutionen mittels Finanzhilfen zu unterstützensowie – allgemeiner gefasst – die Weitergabe von Informationenin diesem Sektor zu gewährleisten.Die beiden anderen wichtigen Projekte, das QualitätsmanagementsystemQuaTheDA und das FinanzierungssystemFiSu, sind den Arbeiten der KOSTE vorgelagert.Sie legen die Aufgaben und Leistungen indiesem Sektor neu fest und sollten zu seiner Entwicklungund langfristigen Verbesserung beitragen. WelcheWirkung diese verschiedenen Arbeiten haben werden,lässt sich jedoch noch nicht beurteilen.Sein Endziel, einen merklichen Rückgang der AnzahlDrogenabhängiger, hat das BAG noch nicht erreicht.Zum jetzigen Zeitpunkt scheint deren Zahl jedoch stabilzu bleiben. Das Zwischenziel, die qualitative und quantitativeVerbesserung des Behandlungsangebots,wurde zumindest teilweise erreicht. Mit über 50%Heroinkonsumierenden, die sich in Behandlung befinden,und einem breiten Angebot gehört die Schweiz zuden europäischen Ländern mit dem höchstenDeckungsgrad der Nachfrage und dem vielfältigstenBehandlungsangebot.aa Der vom Bund gewährte Übergangsbetrag zur Erhaltung dieserInstitutionen ist höher als derjenige, der infolge der verändertenFinanzierung durch die Invalidenversicherung gestrichen wurde.bb Statistik des Forschungsverbundes stationäre Suchttherapie.84

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Die wichtigsten EmpfehlungenWir empfehlen:•die Arbeiten, die sich mit der Qualität der ambulantenBehandlungen (Methadon und Buprenorphin) befassen,mit Hilfe eines Rahmenprogramms fortzusetzen;•die Übertragung der Erkenntnisse aus der HeGeBe aufden Methadonbereich zu fördern;•die kontrollierte Entwicklung der ärztlichen Verschreibungvon Heroin weiterzuführen;•die Situation im stationären Sektor zu evaluieren, insbesonderebei der Einführung von QuaTheDA und FiSu;•die Koordination zwischen den verschiedenen Behandlungssektorenzu fördern;• Empfehlung für den Bereich des Strafvollzugs: sieheBereich Schadenminderung.SchadenminderungDas Konzept der Schadenminderung beruht auf derFeststellung, dass abhängige Drogenkonsumierendedauerhaft unfähig sein können, eine Therapie zu beginnen,mit der eine Abstinenz angestrebt wird. In dieserPhase geht es darum, ihren Gesundheitszustand undihre soziale Integration zu bewahren. Dies erfolgt mitder Entwicklung eines sozialen und gesundheitlichenDienstleistungsangebots, mit dem die Risiken von Todund Krankheit gemindert werden können und einZugang zu annehmbaren Lebensbedingungen (Arbeitund Wohnen) geschaffen wird.Allgemeine Situation in der SchweizZu den Besonderheiten der Schadenminderung gehört,dass sie meist auf lokaler Ebene lanciert und umgesetztwird. Dies zeigt sich daran, dass die grossen DeutschschweizerStädte die verschiedenen Massnahmen in diesemBereich als erste umsetzten und die Kantone erstspäter folgten. Noch immer lässt sich feststellen, dass amhäufigsten Stadtbehörden und Stadtparlamente über solcheMassnahmen entscheiden. So erarbeiteten Exekutiveund Legislative der Städte in der Periode 1991-2000 fastdoppelt so viele Beschlüsse und Stellungnahmen zurSchadenminderung wie die entsprechenden kantonalenBehörden 1 . Im Zentrum der lokalen Debatten und Auseinandersetzungensteht somit oft die Einführung vonMassnahmen zur Schadenminderung in bestimmtenWohnvierteln 30 .Der Bund beteiligt sich hingegen an der Entwicklung vonInterventionen in diesem Bereich, indem er das Konzeptzur Schadenminderung institutionalisiert und Städte undKantone beim Aufbau ihrer Projekte unterstützt.BedürfnisseDie Personen, die Massnahmen zur Schadenminderungbenötigen, sind in erster Linie die Heroin- undKokainkonsumierenden. Diese werden in der Schweizauf etwa 28’000-30’000 geschätzt. Die Untergruppeder drogeninjizierenden und der am stärksten marginalisiertenPersonen ist die Bevölkerungsgruppe mit demgrössten Bedarf.Umfragen bei den Drogenkonsumierenden, welche sichin den niederschwelligen Einrichtungen aufhalten cc ,ermöglichen Aufschlüsse über die Situation und somit dieBedürfnisse dieser Bevölkerungsgruppe. Der Anteil derPersonen, welche kürzlich – also in den letzten sechsMonaten – eine gebrauchte Spritze oder Nadel benutzthaben, ist recht tief und liegt bei knapp 10%, wobei dieserAnteil in den letzten Jahren leicht zugenommen hat(1994: 9%, 1996: 11%, 2000: 12%). Die Mitbenutzungvon Injektionsmaterial (Löffel, Wasser, Filter) kommt vielhäufiger vor und könnte die hohe Infektionsrate beimHepatitis-C-Virus (HCV) erklären. So gaben 40% derbefragten Benutzer der niederschwelligen Einrichtungenim Jahr 2000 ein positives Testergebnis für Hepatitis Bund 59% für Hepatitis C an. Die berichtete HIV-Prävalenzist stabil (10% im Jahr 1993, 11% im Jahr 2000). In diesemZusammenhang hat ein im Jahr 2001 31 durchgeführterinternationaler Vergleich gezeigt, dass die HIV-Prävalenzrate in der Schweiz etwa gleich hoch(Deutschland) oder tiefer (Frankreich, Italien) ist als diejenigeder Nachbarländer. Aus dem Vergleich geht auchhervor, dass das Risikoverhalten bei den Drogeninjizierenden(Mitbenutzung von Spritzen) allgemein abnimmt, miteiner momentan leicht tieferen Prävalenz in der Schweiz.cc Einrichtungen dieser Art geben Spritzen ab. Dazu gehören insbesonderesämtliche Einrichtungen in der Schweiz, die über einen Injektionsraumverfügen.85

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Die soziale Situation der in den niederschwelligen Einrichtungenbefragten Konsumierenden ist prekär. JederZehnte hat keinen festen Wohnsitz und die Zahl derjenigenPersonen, die arbeitslos sind und Geld von einerVersicherung oder Sozialhilfe beziehen, ist im Zunehmenbegriffen. Die meisten Benutzer waren schon einmalinhaftiert.Angebot/MittelEnde 2000 beteiligten sich 28 niederschwellige Einrichtungenan einem nationalen Monitoring zur Abgabe vonInjektionsmaterial. Die Einrichtungen befanden sich in elfKantonen dd , die meisten davon in der Deutschschweiz.Im Tessin gab es überhaupt keine derartige Einrichtung.Im Jahr 2002 verfügten dreizehn niederschwelligeEinrichtungen über einen Injektionsraum ee . Ausserdembeabsichtigt die Stadt Lausanne (VD), demnächst einensolchen Raum zur Verfügung zu stellen.Nach Spitzenwerten in den Jahren 1993 und 1994 gingdie Spritzenabgabe in den niederschwelligen Einrichtungenim Jahr 1995 stark zurück, nämlich von etwa6’400’000 Spritzen im Jahr 1993 auf etwa 3’000’000 imJahr 1995. Dieser Rückgang wurde auf die Schliessungder offenen Drogenszenen und die zahlreichen Aufnahmenvon Substitutionsbehandlungen mit Methadon undanschliessend mit Heroin zurückgeführt. In der Folgestieg die Menge abgegebener Spritzen bis 1998 (etwa4’100’000) stetig an. Im Jahr 2000 ging diese Zahl leichtauf rund 3’500’000 Spritzen zurück.In fünfzehn Kantonen stellen die Apotheken die wichtigsteVersorgungsquelle für die Spritzen dar. Verglichen mitden Kantonen, die über niederschwellige Einrichtungenverfügen, ist die zur Verfügung gestellte Menge jedochrelativ gering. Die von den Apotheken monatlich abgegebenenSpritzen werden auf 120’000 geschätzt 32 . Im Rahmendes Programms zur Heroingestützten BehandlungHeGeBe wird auch steriles Injektionsmaterial zur Verfügunggestellt. Im Jahr 2000 wurden monatlichAbbildung 5.1Entwicklung der Anzahl der in den niederschwelligen Einrichtungen der Schweiz abgegebenen Spritzen (1993 -2000)*7000006000005000004000003000002000001000000Jan-93Jun-93Nov-93Apr-94Sept-94Feb-95Jul-95Dez-95Mai-96Okt-96Mär-97Aug-97Jan-98Jun-98Nov-98Apr-99Sep-99Feb-00Jul-00Dez-00Einrichtung ohne Injektionsraum Einrichtung mit Injektionsraum Total* Zahl der Institutionen: 1993 : N = 28, 1994 : N = 23, 1995 : N = 23, 1996 : N = 24¸1997: N = 25, 1998 : N = 27, 1999 : N = 27, 2000 : N = 28.86

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4schätzungsweise 93’500 Spritzen benutzt. Insgesamtwurden somit in der Schweiz jeden Monat an die500’000 Spritzen abgegeben oder verkauft.Einige Gefängnisse stellen den Insassen steriles Injektions-oder Desinfektionsmaterial zur Verfügung. Gemässden neuesten Daten aus dem Jahr 1999 33 , die aus verschiedenenQuellen stammen, trafen mehrere StrafanstaltenPräventionsmassnahmen im Zusammenhangmit der Injektion. So wurde steriles Injektionsmaterialzur Verfügung gestellt (acht Strafanstalten) oder Desinfektionsmittelmit Gebrauchsanweisung abgegeben(zehn Strafanstalten). In diesen Strafanstalten befindensich etwa ein Drittel der in der Schweiz inhaftierten Personen.Auch wenn der momentane Umfang des Angebotsnicht bekannt ist, so ist dieses seither zweifellosausgebaut worden. Eine Evaluation des Spritzenaustauschprogramms(mittels Aufstellung eines Spritzenautomaten)im Gefängnis von Realta 34 machteausserdem deutlich, dass dieses sowohl von denGefängnisangestellten wie auch von den Insassengut aufgenommen wurde. Damit wurden auch dieResultate einer bereits früher im FrauengefängnisHindelbank 35 durchgeführten Studie bestätigt. Ausder Studie ging ausserdem hervor, dass der Drogenkonsumund die Mitbenutzung von Spritzen in denHaftanstalten eine Realität ist.Zahlreiche Kantone verfügen über Hilfsangebote in denBereichen Wohnen und Arbeit, die sich teilweise speziellan die Drogenkonsumierenden richten. Da es keineneuere Untersuchung des Angebots in diesem Bereichgibt, lässt sich die derzeitige Abdeckung nicht abschätzen.Ende 2002 sollte jedoch eine Situationsanalysevorliegen.dd AG, BE, BS, GE, JU, LU, SG, SH, SO, VD, ZH.ee Die dreizehn Einrichtungen, die über einen Injektionsraum verfügen,befinden sich in BE (2), BS (3), ZH (5), SO (1), SH (1), GE (1).Ziele und Strategie des BAGZieleDie Schadenminderung im Rahmen des MaPaDro sollspeziell zur Verminderung gesundheitlicher Schädensowie zur Verbesserung der Lebensbedingungen beiden abhängigen Drogenkonsumierenden beitragen.Dazu müssen die Gesundheit sowie die soziale Eingliederungdieser Personen erhalten und gefördert werden,so dass die negativen Folgen ihrer Abhängigkeitsphasemöglichst gering bleiben und sie eines Tages zu einemnormalen Leben zurückfinden können.StrategieDie diesbezügliche Strategie des BAG besteht darin,sich für den Ausbau und die Verbesserung der Massnahmenzur Schadenminderung in der Schweiz einzusetzen.Die Unterstützung von innovativen Projekten,die Vernetzung der verschiedenen Akteure, die Professionalisierungund Einführung von Instrumenten zurQualitätssicherung in diesem Bereich bilden die wichtigstenElemente dieser Strategie.Hauptsächlich umgesetzt wird die Strategie über die Aktivitätender Schweizerischen Fachstelle für Schadenminderungim Drogenbereich (FASD). Diese wird vom BAGfinanziert und ist dem Schweizerischen Arbeiterhilfswerk(SAH) angeschlossen. Es handelt sich um ein Kompetenzzentrum,das über Koordinatoren für die Deutschschweizund die lateinische Schweiz verfügt. Zu seinenAufgaben gehört es, die Akteure zu vernetzen und denInformationsaustausch zwischen ihnen zu fördern. Es verwaltetauch einen Impulsfonds, der Starthilfen für Projektegewährt, mit denen die Qualität der in der Schadenminderungtätigen Institutionen verbessert werden soll. Unterstütztwurden zunächst vorwiegend Projekte in denBereichen Wohnen und Arbeit. Ab 1999 wurde die Hilfeauch auf gesundheitsbezogene Aktivitäten zur Schadenminderungund insbesondere auf Projekte zur Spritzenabgabeausgedehnt. Für diesen Bereich war vorher direktdas BAG zuständig. Inzwischen werden auch Projekteunterstützt, die für besondere Milieus oder Bevölkerungsgruppen(Prostituierte, Kinder usw.) bestimmt sind.87

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Ausserhalb der Aktionen der FASD setzt das BAGseine Strategie auch mit anderen Aktivitäten um. Eskann innovative Projekte direkt unterstützen und/oderdie institutionelle Abdeckung im Bereich Schadenminderungverbessern. Besonders unterstützt werdenebenfalls Projekte, die sich an Drogen konsumierendeFrauen richten. Diese kommen so in den Genuss einesspeziell auf ihre Bedürfnisse ausgerichteten Angebots.Eine weitere Aktion betrifft die Gesundheitsförderung inden Gefängnissen. Im Vordergrund stehen dabei Beratungund Information, Spritzenabgabe, Tests undBehandlung von Aids und Hepatitis-Infektionen. Diessoll mit Hilfe der Fachgruppe Gesundheitsförderung imFreiheitsentzug erreicht werden. Sie hat den Auftragerhalten, ein Handbuch der Good Practices sowieEmpfehlungen auszuarbeiten, die sich in den Gefängnissenumsetzen lassen. Eine weitere Aktivität in diesemBereich ist der Aufbau einer Zusammenarbeit mitdem Schweizerischen Ausbildungszentrum für dasGefängnispersonal mit dem Ziel, ein Fortbildungsangebotzum Thema Schadenminderung zu schaffen.Durch die Zusammenarbeit mit Vermittlern fördert dasBAG auch seine Politik auf lokaler Ebene. Die Vermittlerhaben den Auftrag, die Bevölkerung für die Themender Drogenabhängigkeit und Schadenminderung zusensibilisieren. Damit soll die Integration abhängigerPersonen gefördert werden. Diese Aktivität findet vorallem im Rahmen einer aus Fachleuten bestehendenArbeitsgruppe zur Schadenminderung statt. Diese stelltverschiedene Überlegungen zum Thema an und erteiltEmpfehlungen.Umsetzung und durchgeführte AktivitätenSchweizerische Fachstelle für Schadenminderungim Drogenbereich (FASD)Die FASD unterstützt die Lancierung neuer Projekte.Sie prüft die Finanzierungsgesuche, berät die Initiantenneuer Projekte und verwaltet den Impulsfonds. Es werdenmaximal 50’000 Franken jährlich gewährt, dieswährend zwei Jahren. Mit dieser Finanzhilfe sind zweiVerpflichtungen verbunden: So soll der Unterstützungsbetrag50% des Gesamtbudgets des Projektes nichtübersteigen und darf nicht für Investitionskosten, Defiziteoder Defizitgarantien verwendet werden.Von 1999 bis 2001 stieg der Gesamtbetrag des Fondsum 50% und in den jeweiligen Jahren wurden zwölf,zwanzig beziehungsweise siebzehn Projekte bewilligt.Etwa 80% der Subventionen wurden für Projekte inTabelle 5.3Verteilung der vom Impulsfonds finanzierten Projekte, 1999-20011999 2000 2001Anzahl Projekte Kantone Anzahl Projekte Kantone Anzahl Projekte KantoneTätigkeitsbereichArbeit 4 SG, LU, ZH, NE 3 NE, LU, VS 4 BE, LU, VSTageseinrichtung 4 NE, VD, ZH 2 NE, VD 2 BE, ZHWohnen 4 GR, BE, AG 3 BE (2), GR 2 VD, GRProstitution F 3 VD, BE, TI 3 VD, SO, BEProstitution M 1 ZH 1 ZHKinder 1 LU 1 LUErziehung 2 VD 1 VDFreizeit, Ausbildung 1 BE 2 BE, VDGesundheit 4 VD, ZH 1 ZHTotal 12 8 20 8 17 788

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4den Bereichen Arbeit, Wohnen, Tageseinrichtungenund Prostitution verwendet. Die Westschweiz, in derdie Projekte zur Schadenminderung oft weniger weitfortgeschritten sind, profitiert ausgiebig von diesemFonds. Etwa 40% davon kommen ihr zugute (1999-2003) ff .Mit bescheideneren Beiträgen finanziert der Impulsfondsauch Publikationen (z.B. die Neuauflage der BroschürePartydrogen 2001), Evaluationen von Projekten(beispielsweise eines Projektes, das sich an Mediatorenin Zürich richtet, oder eine Analyse des Angebotsder niederschwelligen Einrichtungen in der Schweiz)und Fortbildungsveranstaltungen.Ausserdem gab die FASD eine Situationsanalyse in derSchweiz bezüglich der Unterstützung im Bereich Wohnenund Arbeit in Auftrag. Diese ist seit Ende 2002erhältlich und ermöglicht eine Bestandesaufnahme desAngebots sowie der bestehenden Lücken.Schliesslich beteiligt sich die FASD auch an Fortbildungslehrgängenund an der Vernetzung der in diesemBereich tätigen Institutionen. Sie stellt auch eine Dokumentation,in denen die Informationen über die in derSchweiz realisierten Projekte gesammelt sind, sowieeinige nationale und internationale Fachzeitschriften zurVerfügung.Direkte Unterstützung innovativer ProjekteParallel zur Arbeit der FASD hat das BAG jedes Jahreinige Projekte direkt unterstützt. So finanzierte es imJahr 2001 ein Ausbildungsprojekt betreffend Hepatitis C,das sich an das im niederschwelligen Sektor tätige Personalrichtete. Acht Deutschschweizer Städte nahmendaran teil und es wurden dreissig Teams von Fachleutenerreicht. Pro Team besuchten mindestens zwei Mitarbeitereinen halben Ausbildungstag. Im Jahr 2002 wurdedas Projekt auch auf die Westschweiz ausgedehnt.Beitrag an die Gesundheitsförderung in denGefängnissenDer Fachgruppe Gesundheit im Freiheitsentzuggehören Vertreter der Strafanstalten (Direktoren, Ärzte,Präventionsleiter), der Bundesverwaltung (Bundesamtfür Justiz – BJ, BAG) sowie Kantonsärzte an. In derEvaluationsphase war die Tätigkeit dieser Gruppe sehreingeschränkt und die Ziele wurden kaum erreicht.Dies war insbesondere auf Probleme bei der Festlegungder Kompetenzen und auf Uneinigkeiten innerhalbder Gruppe zurückzuführen. So konnte man sichnicht einigen, welche Empfehlungen im Anschluss aneinen Bericht über die psychische Gesundheit imGefängnis ausgesprochen werden sollten. Kürzlichstand die Frage zur Diskussion, ob diese Gruppeumstrukturiert und der Konferenz der nationalen JustizundPolizeidirektoren unterstellt werden solle. EineZusammenarbeit mit dem Schweizerischen Ausbildungszentrumfür das Gefängnispersonal kam nichtzustande. Hingegen unterstützt das BAG die Arbeiteiner Mediatorin, die sich mit Fragen zur Gesundheit imGefängnis von Saxenried beschäftigte.Auf internationaler Ebene beteiligt sich das BAG an derWHO-Gruppe Health in Prison. Im September 2001führte es – zusammen mit der WHO und dem Europarat(Gruppe Pompidou) – eine internationale Konferenzüber die mit Drogen zusammenhängenden Gesundheitsproblemeim Strafvollzug durch.Unterstützung von frauenspezifischenProjektenIm Rahmen des MaPaDro hat das BAG verschiedeneArbeiten finanziert, die sich speziell mit der Situationabhängiger Frauen befassten. Im Jahr 1995 erschieneine erste Publikation, zudem wurde eine Konferenz zudiesem Thema durchgeführt. Mit der Unterstützung desBAG wurde 1997 die Arbeitsgruppe Frauen und Drogenabhängigkeitgeschaffen. Diese Gruppe förderte dieVernetzung der Beteiligten und stellte verschiedeneMittel bereit oder unterstützte diese. Dazu gehörten einArgumentarium für die Verbände, Behörden und Fachleute36 , ein Handbuch für die Umsetzung neuer Interventionsformenund für die Qualitätssicherung in denniederschwelligen Einrichtungen für abhängigeFrauen 37 , ein Informationsdossier und ein Inventar desauf Internet zugänglichen spezialisierten Angebots gg .ff Nicht publizierte Quelle des BAG.gg www.drugsandgender.ch.89

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Beurteilung der Aktion des BAGDie Aktionen zur Schadenminderung in der Schweizentstanden auf Initiative einiger DeutschschweizerStädte und unter dem Druck der drohenden HIV/Aids-Epidemie vor der Einführung des MaPaDro. Das BAGerkannte die Bedeutung dieser Aktionen und institutionalisierteihre Rolle im Rahmen des Programms. Dieswar ein entscheidender Beitrag, da er eine Normalisierungsowie eine koordinierte Entwicklung der Arbeitenim Bereich der Schadenminderung in der Schweizermöglicht hatte.Angemessenheit der Ziele und der StrategieDie vorhandenen Daten zeigen, dass die Schweiz überein ausgedehntes und relativ stabiles System von Interventionenim Bereich der Schadenminderung verfügt,vor allem was die gesundheitliche Schadenminderunganbelangt. In Anbetracht der Umgebung, in der sie eingebettetist, scheint die vom BAG in diesem Bereichdurchgeführte Tätigkeit somit angemessen zu sein.Aufgrund der lokalen Verankerung der Projekte undInstitutionen sowie der Aufgabenteilung zwischen Bundund Kantonen bei der Bekämpfung der Drogenproblemeist das BAG aufgefordert, die Massnahmen zurSchadenminderung in der Schweiz zu unterstützen undzu koordinieren. Es wird auch in Zukunft diejenigeInstanz sein, welche die Weiterführung und Verteilungdes Angebots überwacht, punktuelle Interventionenunterstützt, mit denen verschiedene Lücken gefüllt werden,und zur Koordination, Verbesserung sowie Harmonisierungder Massnahmen in diesem Bereichbeiträgt. In unmittelbarer Zukunft sollten die Bemühungenum eine Reduktion der Übertragung der Hepatitidenhöchste Priorität haben. Wie das neue vom BAGunterstützte Projekt beweist, hat das Bundesamt dasProblem erkannt.(Erziehung, Freizeit, Gesundheit usw.) in Kantonendurchgeführt werden, die bereits über ein grossesAngebot an Massnahmen zur Schadenminderung verfügen,sprechen eher für die Hypothese, dass bestehendeLücken gefüllt werden. Die momentan von derFASD durchgeführte Analyse des Angebots wird mehrLicht in diese Angelegenheit bringen. Dank der Einführungeines neuen PR-Konzepts im Jahr 2002konnte die Informationsarbeit der FASD verbessertwerden. Dies sollte die Chancengleichheit für denZugang zum Fonds begünstigen.Die Arbeiten zur Verbesserung des Angebots für drogenabhängigeFrauen wurden in den letzten Jahrenintensiv vorangetrieben. Die Bemühungen des BAG indiesem Bereich sind zu begrüssen, da sie den Aufgabenentsprechen, die sich dieses vorgenommen hat,nämlich die Entwicklung zu unterstützen und bestehendeAngebotslücken zu schliessen.Die Arbeiten im Bereich des Strafvollzugs sind zwarbeachtlich, kommen momentan aber nicht voran. Diesist sehr bedauernswert, da die Schweiz in der Vergangenheitauf dem Gebiet der Schadenminderung imGefängnis eine Pionierrolle gespielt hat. So wurdenbeispielsweise innovative Projekte lanciert (Abgabe vonsterilem Injektionsmaterial und Desinfektionsmitteln,Erweiterung des Behandlungsangebots (Methadon undHeroin). Die Projekte waren von Evaluationen begleitet,mit denen die Tauglichkeit und Durchführbarkeit derInterventionen belegt werden sollte. Bis gemeinsam mitden Strafvollzugsbehörden neue Anstrengungen inAngriff genommen werden können, wäre es sinnvoll,die Informationen über das bestehenden Angebot zurGesundheitsförderung und – erhaltung in den Gefängnissender Schweiz regelmässig auf den neuestenStand zu bringen. Ein derartiges regelmässiges Inventarwürde die Absprache zweifellos erleichtern.Es ist nicht einfach abzuschätzen, ob die von der FASDgewährte Unterstützung wirklich bestehende Lückenfüllt oder ob dieses Angebot von denjenigen Kantonengenutzt wird, die bereits im Bereich der Schadenminderungtätig sind. Die Feststellungen, dass die neuenProjekte im Bereich Wohnen und Arbeit vor allemWestschweizer oder Kantone ohne grosse Stadtbetreffen und die Projekte in den neuen Bereichen90

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Stand der Umsetzung und durchgeführteAktivitätenIn den letzten Jahren hat das BAG seine Aktion verbessert,indem es die Finanzierung der Starthilfe für neueProjekte vollständig der Fachstelle für Schadenminderungübertragen hat. Die bescheidenere Direktfinanzierung desBAG umfasst praktisch nur noch Beiträge an Projektenationaler Grössenordnung.In Bezug auf die Verwendung des von der FASD verwaltetenFonds scheint die Situation zufriedenstellendzu sein. Innerhalb von drei Jahren wurden 49 Projektein elf Kantonen finanziert. Die Fachgruppe Schadenminderungtrat ebenfalls regelmässig zusammen undnahm im Jahr 2000 unter anderem zur Spritzenkonfiskationdurch die Polizei Stellung.Wichtigste EmpfehlungenWir empfehlen:• das Angebot und dessen Verteilung zu überwachen,punktuelle Interventionen zur Schliessung vonLücken durchzuführen sowie die Planung und Harmonisierungin diesem Bereich zu unterstützen;•die Aktivitäten zur Prävention von Hepatitis-Infektionenzu erweitern;• das Schadenminderungs- und Behandlungsangebotin den Schweizer Gefängnissen regelmässig auf denneuesten Stand zu bringen.Das Endziel des BAG, die gesundheitlichen Schädenund die Verschlechterung der sozialen Situation derDrogenabhängigen zu begrenzen, wurde zu einemguten Teil erreicht. Die verfügbaren Indikatoren ergebenjedoch ein kontrastreiches Bild. Einerseits sind die HIV-Infektionen und das dazu führende Risikoverhalten (Mitbenutzungvon Injektionsmaterial, ungeschützte sexuelleKontakte) stark zurückgegangen, um sich dann inden letzten Jahren zu stabilisieren. Andererseits wirdaus der gemeldeten Prävalenz von Hepatitis B und Cbei den Benutzern der niederschwelligen Einrichtungenund der sich in stationärer Behandlung befindendenPersonen deutlich, dass die Massnahmen zur Präventionvon HIV nicht genügten, um die Übertragung dieserViren zu verhüten. Ausserdem hat sich wohl derZugang zu einer Unterkunft leicht verbessert, beimZugang zur Arbeit konnten hingegen keine nennenswertenVerbesserungen festgestellt werden. Die Schadenminderunghat also ihr Ziel zwar teilweise erreicht,aber es bleibt noch viel zu tun.91

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4AusbildungAllgemeine Situation in der SchweizDie wichtigsten Berufe im Umgang mit Drogenproblemensind die medizinischen Berufe (Ärzteschaft, Psychiater/-innen),die paramedizinischen Berufe (Apothekerschaft,Pflegepersonal) sowie die Berufe despsychosozialen Sektors (Sozialpädagogen, Sozialarbeiter,Psychologen). Diesem Sektor gehören die meistenMitarbeiter und Mitarbeiterinnen der ambulanten undstationären Behandlungsstellen für Drogenkonsumierendean 38 . Weitere Fachleute wie Lehrkräfte oder Polizeibeamtekönnen ebenfalls mit diesen Problemen zutun haben.BedürfnisseFachleute, welche mit Drogen- und/oder Suchtproblemenkonfrontiert sein können, sollten über die für dieBetreuung notwendigen Grundkompetenzen verfügen.Sie sollten sich in diesem Bereich spezialisieren könnenund die Möglichkeit haben, ihre Kenntnisse mittels Fortbildungauf den neuesten Stand zu bringen. Die Umsetzungdieser Ziele ist jedoch schwierig, da die Berufe,Ausbildungsinstitutionen und kantonalen Praktiken sehrunterschiedlich sind.Angebot/MittelDie Grundausbildung der meisten Akteure erfolgt anden Universitäten oder Berufsschulen. Im Allgemeinensind die Kantone für die Organisation der Kurse zuständig.Bei den Medizinern und Apothekern gilt eine Sonderregelung,hier müssen die Kurse den Anforderungendes Bundes entsprechen. Diese Situation hat sichjedoch mit den Fachhochschulen (FH) geändert, die ab2003 dem Bund unterstellt sein sollen. Der Umgangmit Drogenproblemen hat bei der Grundausbildung deruniversitären Berufe meist nur eine beschränkteBedeutung. So werden die Ärzte und Apotheker imRahmen von allgemeinen Kursen für das Problem sensibilisiert.An den höheren Fachschulen für Sozialarbeitsieht die Lage etwas anders aus. Dort wird diese Problematikals wichtiges Thema erachtet, aber je nachSchule werden sehr unterschiedliche Kurse erteilt. BeiPraktika in Institutionen, welche Drogenkonsumierendebetreuen, erwerben die Studierenden der verschiedenenBerufe auch praktische Kenntnisse 39 .In den meisten Berufen gibt es zudem nur wenigeMöglichkeiten für eine Spezialisierung im Drogen- oderSuchtbereich. Es werden jedoch Anstrengungen unternommen,insbesondere in der Medizin, um zu erreichen,dass die Suchttherapie von der Verbindung derSchweizer Ärztinnen und Ärzte (FMH) als eigene Fachrichtunganerkannt wird. An den Fachhochschulen werdenNachdiplomstudiengänge zum Thema Sucht angebotenoder sind geplant.Die Fortbildung ist meist regional organisiert und wirdvon den Berufsverbänden oder privaten Institutionendurchgeführt. Manchmal bieten auch die höherenFachschulen für Sozialarbeit während kurzer Zeit derartigeFortbildungen an.Ziele und Strategie des BAGZieleGemäss dem Betäubungsmittelgesetz (Art. 15c Abs. 3)hat der Bund die Aufgabe, die Ausbildung des Fachpersonalsfür die Behandlung betäubungsmittelabhängigerPersonen zu fördern. Infolgedessen ist das BAGim Bereich der Fort- und Weiterbildung aktiv. Seinoberstes Ziel ist der Ausbau des medizinischen undsozialen Unterstützungsnetzes. Dies soll folgendermassenerreicht werden:• durch eine Erhöhung der Anzahl Spezialisten, dieüber eine gute Ausbildung im Suchtbereich verfügen• durch eine Verbesserung der beruflichen Qualifikationder Akteure• durch die Förderung der berufsübergreifendenZusammenarbeit 4 .92

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4StrategieIn einer ersten Phase entschied sich das BAG für eine aufdie Berufsverbände abgestützte Fortbildungsstrategie. Zudiesem Zweck wurden in der Deutsch- und der WestschweizWeiterbildungsstellen geschaffen hh . Aufgrundder Resultate einer Studie, die gewisse Strukturschwächender für diese Projekte zuständigen Institutionenaufgedeckt hatte, wurde diese Strategie jedoch aufgegeben40 .Aufgrund der Empfehlungen einer zweiten Studie 38entwickelte das BAG eine andere Strategie. Diesestrebt die Strukturierung und Organisation einer berufsspezifischenund berufsübergreifenden Fortbildung inden Bereichen Drogen und Alkohol an. Mit diesemAngebot sollen die Bedürfnisse sämtlicher Akteure(Fachleute, punktuell Betroffene und Freiwillige) 41abgedeckt werden. Ausserdem soll die Fortbildunginstitutionalisiert werden, indem die Organisation undDurchführung der Kurse den Universitäten, Fachhochschulenund Fachschulen übertragen wird, welchebereits die Grundausbildung anbieten. Diese Strategiesollte auch zu einer besseren Qualität der Kurse beitragenund schliesslich eine Zertifizierung der Fortbildungeinführen. Mit der Ausschreibung der Aktivitäten unddem dadurch entstehenden Wettbewerb zwischen denInstitutionen soll zudem die Qualität des Angebots optimiertwerden.In organisatorischer Hinsicht legt eine Expertenkommission(EK) für die Ausbildung im Suchtbereichzunächst die betroffenen Berufsfelder fest. Anschliessendbestimmt die Kommission eine Instanz, die für dieUmsetzung der Module in den einzelnen Bereichenzuständig ist ii . Schliesslich lanciert die Expertenkommissionalle zwei Jahre eine Ausschreibung undgewährt den verantwortlichen Institutionen Finanzmittelfür die Durchführung der Ausbildungsmodule. DieseModule können von der verantwortlichen Instanz selberoder von Dritten erteilt werden, die sich so als "Modulproduzenten"betätigen. Während bei berufsübergreifendenModulen die Expertenkommission für die Auswahlder Themen und Inhalte zuständig ist, haben dieverantwortlichen Institutionen bei den berufsspezifischenModulen freie Hand.Für die Grundversorger wurde eine besondere Aktionentwickelt, die ausserhalb des oben erwähnten Programmsdurchgeführt wird. Um ihre Leistungen zu verbessernund die Zahl der an der ärztlichen Verschreibungvon Methadon beteiligten Ärzte zu erhöhen, hat sich dasBAG für die Schaffung von Unterstützungsnetzwerkeneingesetzt und einige strategische Überlegungen zu diesemThema angestellt 42 .Schliesslich hat das BAG auch verschiedene andereFortbildungsaktivitäten im Bereich der Prävention undder Behandlung unterstützt. Diese wurden in den vorhergehendenKapiteln bereits beschrieben.Umsetzung und durchgeführte AktivitätenProgramm der ModulkurseIm Rahmen der Umsetzung des neuen Fortbildungskonzeptsbewilligte die Expertenkommission die externenMandate, welche für die Profilbildung für sämtlicheBerufe sowie für die West- und Deutschschweiz notwendigsind. Einige davon sind noch nicht abgeschlossen.Ausserdem wurden neun verantwortliche Institutionenbestimmt. Nicht abgedeckt ist einzig der Beruf derPsychologen in der Romandie. Die Festlegung vonAusbildungsprofilen bot einen geeigneten Rahmen fürdie Erarbeitung von Modulen durch die verantwortlichenInstitutionen.hh In der Westschweiz handelt es sich um das Programm ARIA, dasvom Groupement romand d’études sur l’alcoolisme et les toxicomanies(Westschweizer Vereinigung für Alkohol- und Suchtforschung –GREAT) geleitet wird. Für das Deutschschweizer Programm Conversist der Verband Sucht- und Drogenfachleute Deutschschweiz(VSD) zuständig. Das BAG hat diese beiden Programme bis 1999unterstützt.ii Als wichtigste Untergruppen sind hier die Ärzte/Psychiater, die Sozialarbeiter,das Pflegepersonal, die Psychologen sowie eine Kategorie"Andere" vertreten, der Akteure ohne Tertiärabschlussangehören.93

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Die allgemeine Organisation des Fortbildungssystemswurde jedoch in der Deutsch- und der Westschweizunterschiedlich gestaltet. Während die Fortbildung inder Deutschschweiz wie geplant umgesetzt wurde,gründete man in der Westschweiz eine Vereinigung vonAusbildungsinstitutionen jj . Diese dient als Vermittlerzwischen der Expertenkommission und den verantwortlichenInstitutionen. Dem Verband gehören sämtlicheFortbildungsakteure der Westschweiz an. Im Tessinist hingegen bisher lediglich die wichtigste verantwortlicheInstitution bestimmt worden.Die Module decken die fünf Berufskategorien ab, dieder Zielgruppe angehören, nämlich die Ärzte und Psychologen,das Pflegepersonal, die Sozialarbeiter und"Andere" kk . Die Grenzen zwischen den berufsspezifischenund den berufsübergreifenden Modulen sindfliessend. So kommt es vor, dass gewisse Kurse zumTeil in berufsspezifischen Modulen, zum Teil aber auchin berufsübergreifenden Modulen angeboten werden.Die Kurse werden von 21 anerkannten Ausbildungsinstitutionenerteilt (FH, Universitäten usw.) und von derExpertenkommission sowie dem BAG zugelassen.Normalerweise dauert ein Ausbildungsmodul drei Tage.Abgesehen von einem leichten Anstieg im Jahr 2000,der auf die Deutschschweiz zurückzuführen war, bleibtdie Zahl der angebotenen Module stabil. Während dasAngebot in der Westschweiz vorwiegend an Ärzte (biszu fünf von sechs Modulen im Jahr 2000) gerichtet war,wurden in der Deutschschweiz am meisten die Sozialarbeiter(50% der Module) und die Kategorie "Andere"(25%) angesprochen. In beiden Sprachregionen dauertendie Module in etwa gleich lang: Während dieAnzahl Tage pro Teilnehmer in der Deutschschweiz imSchnitt bei 3.52 lag, waren es in der Westschweiz imSchnitt 3.18 Tage.In der Deutschschweiz war die Teilnehmerzahl an denModulen immer etwa gleich hoch (durchschnittlich 17.5Personen/Modul). In der Westschweiz hingegen wurdeein starker Rückgang festgestellt (7.5 Teilnehmer imJahr 2001 gegenüber 16 Teilnehmern im Jahr 1999).Tabelle 5.4Anzahl der durchgeführten Module und BeteiligungAnzahl Module Anzahl Teilnehmer EntwicklungBerufskategorien 1999 2000 2001 1999 2000 2001 Module TeilnehmerÄrzte 9 11 8 173 158 117 Psychologen 3 5 1 54 85 16 Pflegepersonal 1 1 1 23 12 9 Sozialarbeiter 11 7 14 173 133 223 "Andere" 1 6 6 16 98 98 Total 25 30 30 439 486 463 jjFédération romande des organismes de formation dans le domainedes dépendances (FORDD).kk Zu dieser Kategorie gehören die Mitarbeiter der auf Suchtfragen spezialisiertenZentren, die über keinen Tertiärabschluss verfügen.94

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Unterstützung der GrundversorgerIn den Jahren 1998 bis 2000 wurden in den einigenWestschweizer Kantonen (Genf, Wallis, Freiburg und inder Region BEJUNE) unter der Bezeichnung MedRo-Tox Projekte zur Unterstützung der Grundversorger lanciert.Im Tessin wurde das entsprechende Projekt unterder Bezeichnung MeTiTox zusammengefasst. SämtlicheZielkantone und – regionen verfügen über einen fürdie Koordination des Netzes zuständigen Arzt odereine entsprechende Ärztegruppe.Im Rahmen von MedRoTox/MeTiTox wurden verschiedeneAktivitäten realisiert. So ist in den meisten Kantonen/Regioneneine Hotline in Betrieb und es gibt Gruppenfür den Erfahrungsaustausch. Es wurden auchpunktuelle Fortbildungskurse durchgeführt, die regenZulauf fanden, wenn sie in ein bereits bestehendesProgramm eingebettet waren. In Genf wurde mit denKrankenkassen ein Abkommen zur Verbesserung derArbeitsbedingungen ausgehandelt. Dieses ermöglichtefür 350 Patienten, die sich einer Methadonbehandlungunterzogen, die Garantie einer Rückzahlung privatermedizinischer Leistungen. Schliesslich wurde den Ärztenin allen am Programm beteiligten Kantonen einArbeitsordner zur Verfügung gestellt 43 .Im Frühling 2000 wurde die Westschweizer Gesellschaftfür Suchtmedizin (westschweizerische Gesellschaftfür Suchtfragen – COROMA) gegründet, mit derdas Unterstützungsnetz für Grundversorger ausgebautwurde. Diese Gesellschaft wird von einem wissenschaftlichenZentrum unterstützt, das an den Divisionsd’abus de substances der Universitäten Lausanne undGenf eröffnet wurde. Sie nimmt unter anderem an derOrganisation der jährlichen Fortbildungstage teil, veröffentlichteine halbjährlich erscheinende Zeitschrift, hateine Website ll gestaltet und war massgeblich an derGründung der Schweizerischen Gesellschaft für Suchtmedizin(SSAM) beteiligt.llwww.romandieaddiction.ch.Beurteilung der Aktion des BAGAngemessenheit der Ziele und der StrategieMit seiner neuen Strategie passt sich das BAG einerSituation an, in der zweifellos ein grosser Fortbildungsbedarfbesteht, jedoch nur beschränkte Kenntnisse fürdie Planung eines Angebots vorhanden sind. Die Entwicklungeines spezifischen Angebots für die verschiedenenBerufe und Sprachregionen, das in den bereitsmit der Grundausbildung beauftragten Institutionen eingebettetist, erscheint in Anbetracht des gegenwärtigenKontextes somit als angemessen. Dank der mit demBAG-Programm bewirkten Strukturierung der Fortbildungsanbietersollte es ausserdem möglich sein, dieEvaluation zu verbessern und die vielfältigen in derSchweiz bestehenden Bedürfnisse zu berücksichtigen.Diese Strukturierung des Angebots wurde in den beidenSprachregionen jedoch unterschiedlich gehandhabt.So entwickelte sich der Westschweizer Verbandzu einem regionalen Vermittler und änderte somit dasvom BAG vorgesehene Konkurrenzprinzip zwischenden Leistungsträgern. Im Zentrum stand der Wunschnach einem Zusammenschluss und einer vernetztenArbeit, welche die Zusammenarbeit und Interdisziplinaritätim Ausbildungsbereich begünstigt. Hingegenbefürwortete die Expertenkommission mit ihrem Konzepteine eher dezentrale Vorgehensweise.Angesichts dieser Situation stellt sich die Frage nachder Angemessenheit des Konkurrenzprinzips zwischenden Leistungserbringern in einem Umfeld, das gleichzeitigdurch zwei Faktoren geprägt ist: durch diebeschränkte Zahl der Ausbildungsinstitutionen unddurch das Bedürfnis, die Arbeit der Ausbilder mittelfristigzu stabilisieren. Da in der Deutsch- und der Westschweizzwei verschiedene Modelle nebeneinanderbestehen, wird es künftig möglich sein, deren Entwicklungzu beobachten und die jeweiligen Vorzüge zubeurteilen, um damit eine globale Verbesserung desAusbildungsangebots zu erreichen. Während der Evaluationdes Fortbildungskonzeptes des BAG wurdebereits eine erste Erkenntnis gewonnen. So hat dasBundesamt unter anderem empfohlen, dass sich dieBerufsverbände vermehrt an der Bestimmung derBedürfnisse und Ausbildungsinhalte beteiligen 44 . Dasauf Anregung der FORDD 17 entwickelte "Certificat en95

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4addiction" ist ausserdem das Resultat eines berufsübergreifendenBildungsgangs in der Westschweiz.Die Projekte MedRoTox/MeTiTox in der Westschweizund im Tessin erlaubten es, die Methadon verschreibendenÄrzte zu unterstützen. Ausserdem wurdendadurch die Grundversorger vermehrt auf die Bedeutungder Suchtprobleme aufmerksam gemacht. DerAnsatz, bei dem die Ausbildung und die Unterstützungdurch Peergroups im Vordergrund standen, wurde vonden Ärzten sehr geschätzt. Indem diese Projekte denAufbau von Netzwerken der Akteure förderten, ermöglichtensie eine verbesserte Zusammenarbeit insbesonderezwischen den Methadon verschreibenden Medizinalpersonenund den Kantonsärzten. Allgemeinerbetrachtet haben diese Projekte auch den Vorteil, dasssie sich auf einen bereits bestehenden lokalen Kontextstützen können, eine grosse Flexibilität ermöglichenund dass dafür nur geringe Investitionen erforderlichsind. Künftig wird es somit darum gehen, dieses Modellin anderen Regionen der Schweiz einzuführen.Stand der Umsetzung und durchgeführteAktivitätenIm Bereich der Ausbildung des MaPaDro wird eineErhöhung der Anzahl ausgebildeter Spezialisten, eineallgemeine Verbesserung der beruflichen Qualifikationsowie die Förderung der Kooperation zwischen denBerufen angestrebt. Sämtliche in diesem Bereichdurchgeführten Arbeiten tragen zur Erreichung dieserZiele bei.Bezüglich der Entwicklung der angebotenen Modulesowie der Teilnehmerzahl lassen sich grosse Unterschiedezwischen der Deutsch- und der Westschweizfeststellen. Diese können zweifellos teilweise auf dieBesonderheiten bei der Organisation des Angebots inder Westschweiz zurückgeführt werden. Die in derFORDD zusammengefassten Ausbildungsangebotebeschränken sich nämlich nicht auf die vom BAG finanziertenmodularen Lehrgänge, sondern umfassen auchAngebote anderer Berufsverbände und Institutionen.Dies führt zu einem Wettbewerb unter dem Ausbildungsangebotinnerhalb der FORDD, was dieschwächere Beteiligung an den durch die Expertenkommissionfinanzierten Modulen erklären könnte. Eswäre somit zu begrüssen, dass die verschiedenenAngebote besser bekannt gemacht werden, damit dieKursteilnehmer die Angebote besser ihren Bedürfnissenund ihrem Ausbildungsgang entsprechend auswählenkönnen. Trotzdem stellt sich die Frage, obModule, die sich im Schnitt an weniger als zehn Personenrichten, noch den festgelegten Zielen entsprechen.Bisher nahm die Expertenkommission keinerlei Einflussauf den Inhalt der berufsübergreifenden Module. Dadurchhat sich die Umsetzung dieses Programmteils verzögertund es wurde nicht gezielt nach bestehenden Lückengeforscht. Im Übrigen besteht eines der Anliegen derExpertenkommission darin, das Ausbildungsangebotallen Betroffenen und insbesondere den Berufen zugänglichzu machen, die punktuell mit Suchtproblemen konfrontiertsind. Auch diese Entwicklung fand nicht statt.Eine derartige Erweiterung des Angebots auf andereBerufskategorien wäre jedoch erstrebenswert, insbesondereim Hinblick auf die Entkriminalisierung des Cannabiskonsums,wie sie mit der geplanten Revision desBetäubungsmittelgesetzes angestrebt wird.Bislang wollte man mit dem Programm hauptsächlicheine Verbesserung der beruflichen Qualifikationen derBeteiligten erreichen. Ein weiteres, längerfristiges Ziel istdie Integration des Suchtthemas in die an den Universitätenund Fachschulen erteilten Grundausbildungen. Nochsind in diesem Bereich kaum Fortschritte feststellbar. Unddie Zertifizierung der Fortbildungen, ein weiteres Programmziel,erfolgte erst in wenigen Fällen.Die wichtigsten EmpfehlungenWir empfehlen:•die Projektmodelle MedRoTox und MeTiTox gesamtschweizerischeinzuführen und zu verankern;•die Entwicklung des Rahmenprogramms in derDeutsch- und der Westschweiz zu vergleichen, insbesondereum die Dauerhaftigkeit und Qualität desAusbildungsangebots zu prüfen; die Strategie solltedementsprechend gesamtschweizerisch optimiertwerden;• berufsübergreifende Module, Ausbildungskurse fürpunktuell betroffene Berufe, die Integration desSuchtthemas in die Grundausbildung und die Zertifizierungder Fortbildung weiter zu entwickeln.96

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4ForschungAllgemeine Situation in der SchweizDie Schweizer Politik im Bereich der Forschung basiertauf dem Forschungsgesetz (FG) aus dem Jahr 1983. Zieldieses Gesetzes ist es, die wissenschaftliche Forschungzu unterstützen und die Umsetzung und Bekanntmachungihrer Resultate zu fördern. In diesem Gesetz ist diefinanzielle Unterstützung der freien Forschung (etwa dreiviertelder Mittel), deren wichtigsten Ziel die Sicherstellungder wissenschaftlichen Ausbildung und Qualität ist,und der sogenannten orientierten Forschung vorgesehen.Diese wird in Form von Nationalen Forschungsprogrammen(NFP), Schwerpunktprogrammen (SPP) sowie speziellenProgrammen (z.B. HIV/Aids) umgesetzt, mit denendie Kenntnisse zu bestimmten Themen vertieft werdensollen. Für die Förderung der Forschung ist vor allem derSchweizerische Nationalfonds (SNF) zuständig. Bisherspielte das Suchtthema unter den im Rahmen dieserPolitik subventionierten Themen nur eine Nebenrolle. DieBundesverwaltung verfügt auch über eigene Mittel zurFörderung von Forschungsarbeiten, mit deren Hilfe siesich das für ihre Aktivitäten erforderliche Expertenwissenaneignen kann.BedürfnisseDie zunehmenden Probleme im Zusammenhang mitdem Drogenkonsum seit Ende der 1980er Jahre führtendazu, dass ein neuer Bedarf nach den im Umgangmit diesem Phänomen notwendigen Kenntnissen entstand.Die Aktion der öffentlichen Körperschaften(Bund, Kantone, Städte), der Institutionen (Kliniken,Heime, Beratungsstellen) und der Fachleute (Ärzte,Sozialarbeiter) muss sich auf ein Wissen stützen können,das es ermöglicht, die Zweckmässigkeit und Effizienzder durchgeführten Aktionen zu optimieren. Vorallem werden Kenntnisse über die Zielbevölkerung(Drogenkonsumierende) und ihr soziales Umfeld, dieverschiedenen Interventionsmethoden (Prävention,Behandlung, Schadenminderung) und ihre Wirkungen,die Programme und die Politik im Drogenbereich sowiederen Auswirkungen benötigt.Um qualitativ hoch stehende Forschung betreiben zukönnen, muss diese Aufgabe Universitätsinstituten undForschungszentren anvertraut werden, da diese über dienotwendigen Kompetenzen und Infrastrukturen verfügen.Die Mobilisierung der Wissenschaftler stellt in diesemBereich somit ebenfalls ein Bedürfnis dar.Schliesslich ist die Forschung im Drogenbereich auffinanzielle Unterstützung angewiesen, welche oft nichtvon den Gemeinde- und Kantonsbehörden geleistet werdenkann. Meist braucht es ein Engagement des Bundes,damit die Forschungsarbeiten durchgeführt werdenkönnen.97

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Angebot/MittelDie zunehmende Beteiligung des Bundes an derBekämpfung der Drogenprobleme hatte zur Folge,dass für die Forschung deutlich höhere Mittel zur Verfügunggestellt wurden. Dies erfolgte mittels einerErhöhung der Budgets für die Forschung im Rahmendes MaPaDro. Infolgedessen entwickelte sich das BAGin diesem Bereich zu einem Hauptakteur in derSchweiz.Die Entwicklung der Forschung in den 1990er Jahrentrug zu einer Steigerung der Kompetenzen und einerSpezialisierung gewisser Institutionen in diesemBereich bei. So beschäftigt sich das 1994 in Zürichgegründete Institut für Suchtforschung hauptsächlichmit der Interventionsforschung im Bereich der Substitutionsbehandlungenund stationären Therapien. DieSchweizerische Fachstelle für Alkohol- und andereDrogenprobleme (SFA) in Lausanne hingegen ist unteranderem für die Sammlung epidemiologischer und ätiologischerDaten in den Bereichen legale und illegaleDrogen zuständig. Die Institute für Sozial- und Präventivmedizinmm , mehrere Universitäten nn psychiatrischeDienste sowie Dienststellen der Kinder- und Jugendpsychologieoo in der Schweiz haben ebenfalls Kompetenzenim Zusammenhang mit Suchtproblemen erworben.Ziele und Strategie des BAGDie Forschungspolitik des BAG im Suchtbereich stütztsich auf zwei Vorschriften des Bundes. So wird einerseitsbei den Massnahmen zur sogenannten sektoriellenForschung des Bundes präzisiert, dass dieser mitden für die Forschungsaktivitäten der Bundesverwaltungzur Verfügung gestellten Mitteln die Möglichkeithaben sollte, durch die Beschaffung von wissenschaftlichenDaten ein Expertenwissen zu erwerben 45 . Andererseitsist in Artikel 15c Absatz 1 des Betäubungsmittelgesetzesfestgehalten, dass der Bund diewissenschaftliche Forschung über die Wirkungsweiseder Betäubungsmitteln sowie die Ursachen, Auswirkungenund Bekämpfungsmöglichkeiten des Betäubungsmittelmissbrauchsmit Mitteln oder andern Massnahmenfördern soll.ZieleZiel der Forschungspolitik des BAG ist es, die für einerationale Beschlussfassung notwendigen Daten zubeschaffen und bereitzustellen, um die Interventionensowie die Politik im Zusammenhang mit dem Drogenkonsumunterstützen und steuern zu können. Zu denweiteren Forschungszielen gehört es, vorgefassteIdeen in Frage zu stellen, Ersatzlösungen für die derzeitübliche Praxis zu entwickeln und diese mit geeignetenMethoden zu überprüfen. Um diese Ziele zu erreichen,ist die Mitwirkung der Sozialakteure, Institutionen undprivaten Organisationen auf lokaler, regionaler, nationalerund internationaler Ebene unerlässlich.mm Insbesondere das IUMSP in Lausanne (Globalevaluation der Massnahmendes Bundes im Bereich der illegalen Drogen) sowie dieISPM in Bern und Zürich (Forschung und Evaluation im Zusammenhangmit der Tabakproblematik).nnooLausanne (Kriminologie, Psychologie und Wirtschaftspolitik DEEP),Genf (gesetzgebende Aspekte – CETEL), Freiburg (Psychologie undJournalismus), Neuenburg (wirtschaftliche Aspekte – IRER), Bern(Psychologie, Pharmakologie, Ethnologie und Fortbildung), Zürich(Psychologie), ETH Lausanne (städtebauliche Aspekte – IREC), usw.Service universitaire de psychiatrie de l’enfant et de l’adolescent(SUPEA) in Lausanne, HCU Genf (Abteilung Psychiatrie, Division desabus de substances), die psychiatrischen Polikliniken der UniversitätenLausanne, Zürich und Basel (PUK), die psychiatrischen Diensteder Universität Bern (UPD) usw.98

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4StrategieDie wichtigsten Fragestellungen und Forschungsthemendes BAG sind:•Wie wirken die Drogen (Grundlagenforschung in derPharmakologie und Neurologie)?• Wie viele Personen sind betroffen und welchegesundheitlichen Folgen sind nachgewiesen (Epidemiologie)?•Wie entsteht und entwickelt sich das Problem desSubstanzgebrauchs (ätiologische Forschung)?•Wie soll auf den Substanzgebrauch Einfluss genommenwerden (Interventionsforschung)?•Welche Wechselwirkung besteht zwischen dem Substanzgebrauchund dem sozialen Umfeld (Gesellschaftsforschung)?•Welche Wirkungen haben die ergriffenen Massnahmen(Evaluationsforschung)?Eine interne Koordinationsgruppe des BAG, welcherVertreter der wichtigsten Einheiten sowie der betroffenenSektionen angehören, wurde damit beauftragt, Prioritätenzu setzen und Forschungsaufträge zu bestimmen.Es können auch externe Experten hinzugezogenwerden pp .Die Vergabe von Forschungsaufträgen erfolgt nachzwei Verfahren:•Die Ausschreibung, die je nach aufgewendeten Mittelnnach dem Einladungsverfahren oder durch eineöffentliche Ausschreibung erfolgt. Das BAG fordertdie Bewerber somit gelegentlich zur gegenseitigenKooperation auf.• Spontan an das BAG gerichteteForschungsprojekte qq . Damit diese finanziert werden,müssen sie dem forschungspolitischen Konzept entsprechenoder besonders innovativ sein rr .Umsetzung und durchgeführte AktivitätenDie drei Interventionsforschungen über die ärztlicheVerschreibung von Heroin (HeGeBe) ss , die Sekundärprävention(supra-f) tt sowie den Entzug (Swi-De-Co) uu ,sind die wichtigsten Projekte, die das BAG im Evaluationszeitraumfinanziert hat. Anschliessend folgen dieÄtiologieforschung und die Gesellschaftsforschung. ZurGrundlagenforschung wurden hingegen nur wenigeAufträge erteilt. Die epidemiologische und die Evaluationsforschungwerden in den folgenden Kapiteln dargestellt.Bezüglich der ärztlichen Verschreibung von Heroin sindnoch verschiedene Analysen und Bewertungen derDaten aus der experimentellen Forschung (PROVE) vvim Gang. Mit der Institutionalisierung dieser Verschreibung(HeGeBe) wird die Forschung neu auf das Monitoringder Behandlungen, die Patientenkohorte sowiedie Evaluation der bei den Patienten festgestellten psychischenCo-Morbidität ausgerichtet.Das Programm supra-f umfasst eine experimentelleForschungsarbeit, welche sich mit der Klientel vonzwölf sozialpädagogischen Hilfsprogrammen in derDeutsch- und der Westschweiz befasst. Diese Projekterichten sich an Jugendliche zwischen zwölf und zwanzigJahren, die als suchtgefährdet erachtet werden.Wichtigstes Ziel der Forschung ist die Sammlung wissenschaftlicherDaten über die Effizienz der an dieseJugendlichen gerichteten Sekundärpräventionsmassnahmen.Es handelt sich um eine Studie, welche dieEntwicklung der Heranwachsenden, welche die Angeboteder supra-f-Projekte in Anspruch nehmen, mit derjenigeneiner Testgruppe vergleicht. Die Studie dauertvon 1999 bis 2005. Die Zwischenresultate wurden kürzlichvorgestellt, sind aber noch nicht publiziert worden.pp Für gross angelegte Forschungsaufträge wurde ein internationalerExpertenausschuss beigezogen. Vereinzelt wurden die Expertenauch um eine Teilnahme an einer Peer Review der Artikel ersucht,die im Rahmen der in Auftrag gegebenen Forschungsarbeiten veröffentlichtworden sind.qq Es geht um die sogenannte freie Forschung, für die etwa 20% derMittel aufgewendet werden.rr Die Auswahlkriterien können auf der Website des BAG konsultiertwerden.ss Heroingestützte Behandlung.tt Suchtpräventions-Forschungsprogramm.uu Swiss Detoxification Coordinationvv Projekt zur Verschreibung von Betäubungsmitteln.99

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Swi-De-Co ist eine multizentrische Studie, mit dervergleichbare Daten im Bereich des Entzugs (Heroin)gesammelt werden sollen. Ziel ist es, die Effizienz derBehandlungen anhand folgender Kriterien zu bewerten:Erfolg des Entzugsprogramms, Patientenkomfortwährend des Programms, Drogenkonsum undVerbesserung der psychosozialen Aspekte nacherfolgtem Entzug. Die Resultate dieser Studien sollten2002 vorliegen.Unter den ätiologischen Studien können insbesonderedie klinischen Studien über die Betreuung von Heranwachsendenerwähnt werden, die Suchtmittel missbrauchenoder von solchen abhängig sind. Ebenfallserwähnenswert sind zwei ethnologische Studien – dieeine zum Thema "Migration und Drogen", die andereüber die Vorstellungen im Zusammenhang mit demHeroinkonsum – sowie eine Studie zu den Biographienvon "Drogenkarrieren". Die sogenannten Gesellschaftsforschungenbefassen sich vor allem mit rechtlichenFragen, der Entwicklung der Kriminalität oder densozialen Kosten des Konsums illegaler Drogen in derSchweiz.Seit 2000 werden die Daten über die vom BAG finanziertenForschungsarbeiten systematisch in der DatenbankARAMIS ww erfasst. Mit dieser Datenbank sollendie Forschungen des Bundes besser verwertet undbekannt gemacht sowie Fachleute und Entscheidungsträgerbesser informiert werden.Das BAG fördert auch die Valorisierung von Studien, zuderen Finanzierung oder Mitfinanzierung es durch dieDurchführung von Konferenzen sowie die Unterstützungder Herausgabe von Büchern, Broschüren oderwissenschaftlichen Artikeln beigetragen hat. Seit 1997veröffentlicht es auch eine Zusammenstellung derwichtigsten Studien, die es in Auftrag gegeben hat 46 .Diese Publikation erschien kürzlich in einer aktualisiertervierbändigen Ausgabe 47-50 .wwDiese Datenbank kann auf der Homepage des BAG abgerufenwerden.Beurteilung der Aktion des BAGAngemessenheit der Ziele und der StrategieIm Forschungsbereich wird das BAG mit zweierleiAnforderungen konfrontiert. Einerseits soll es die Entwicklungder Forschung über den Drogenkonsum inder Schweiz unterstützen und lenken. Andererseits solles Forschungen zur Unterstützung seines eigenen Programmsin Auftrag geben. Auch wenn diese beidenAnliegen keinesfalls immer unvereinbar sind, basierensie doch auf einer unterschiedlichen Logik.Auch bei der Überprüfung der Zielen und Methodensowie der Strategie des BAG lässt sich diese Ambivalenzfeststellen. Während bei den Zielen und der Strategiedie allgemeinen Bedürfnisse in der Schweiz imVordergrund stehen, werden die Projekte und die Auftragnehmernach einem internen Verfahren ausgewählt,das sich hauptsächlich nach den Bedürfnissen desBAG richtet. Deshalb lässt sich nur schwer einschätzen,ob die Arbeiten in diesem Bereich mit den Bedürfnissenübereinstimmen. Es lässt sich auch nicht feststellen,warum gewissen Forschungsthemengegenüber anderen der Vorzug gegeben wurde.An dieser Stelle ist anzufügen, dass dank der Erarbeitungvon Strategien für die Forschung, die Ausschreibungsverfahren,den beratenden Expertenausschuss,die Kredite für die freie Forschung sowie die Präsentationder Forschungsarbeiten auf ARAMIS die Verfahrenfür die Auswahl und Kontrolle der Forschungen transparentergestaltet werden konnten als in der Vergangenheit.Trotzdem wurde der Kern des Problems nochimmer nicht getroffen. So liegen die Entscheidungenüber die Auswahl von Forschungsarbeiten in erster(Definition der Themen) sowie letzter Instanz (Erteilungdes Auftrags) noch immer ausschliesslich in derZuständigkeit des BAG, obwohl die Forschungsarbeitenzu einer Erweiterung der allgemeinen Kenntnisseführen sollten. Wie schon in der Vergangenheit wird beider Evaluation somit die Ernennung eines unabhängigenEntscheidungsausschusses empfohlen, dem dieVerantwortlichen des BAG, aber auch die Experten aufdiesem Gebiet angehören. Abermals wird also das Zieldarin bestehen, die Bedürfnisse des Bundesamtes aufdie in der Schweiz bestehenden Bedürfnisse abzustimmenund übereinstimmende Entscheidungen über die100

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Auswahl der Forschungsarbeiten, welche die Verbesserungdes Nutzens sowie der Qualität der Forschungbegünstigen, zu treffen.Stand der Umsetzung und durchgeführteAktivitätenZiel der Forschung im Rahmen des MaPaDro ist es, aufwissenschaftlichen Grundlagen basierende Entscheidungen("evidence based health policy") zu unterstützen,vorgefasste Ideen in Frage zu stellen und sich ander Entwicklung neuer Aktionen zu beteiligen. Da dasBAG seit zehn Jahren zur Erweiterung der Kenntnisseim Drogenbereich beiträgt, wurden diese Ziele teilweiseerreicht. Mit Hilfe von Interventionsforschungenförderte das BAG auch die Entwicklung einiger innovativerAnsätze in diesem Bereich. Ebenfalls behandeltwurden die verschiedenen vom ihm festgelegten Forschungsthemen.In jüngster Zeit wurden ausserdemMandate zu neuen Inhalten (Wirksamkeit der Sekundärpräventionund des Entzugs) erteilt. Auch weiterhinwerden zahlreiche Forschungen finanziert und die Valorisierungder Arbeiten wurde verbessert.Angesichts ihrer grossen Zahl ist eine Beurteilung derUmsetzung sämtlicher vom BAG finanzierter Forschungsarbeitenim Rahmen der Evaluation nicht möglich.Beurteilen lassen sich hingegen die Rahmenbedingungenfür die in Zusammenhang mit dem MaPaDrodurchgeführten Forschungsarbeiten. So wurden in denletzten Jahren Systeme zur Qualitätssicherung der Forschungenentwickelt. Dies erfolgte insbesondere durchdie Einsetzung einer Expertengruppe, die hinzugezogenwerden kann, sowie durch die Lancierung einesAusschreibungsverfahrens. Noch unklar ist hingegen,ob diese Systeme auch tatsächlich genügen. Die Problemebei der Umsetzung der Forschung supra-f sindzweifellos ein Hinweis darauf, dass sich systematischereVerfahren zur Qualitätssicherung als nützlicherweisen könnten. So könnte das BAG für die von ihmin Auftrag gegebenen Studien jeweils immer eineBegleitgruppe (Board) einsetzen.Die wichtigsten EmpfehlungenWir empfehlen:•einen gemischten unabhängigen Ausschuss zu bilden,der die Forschungsarbeiten und Auftragnehmerauswählt;• Begleitgruppen für die Betreuung von Forschungsaufträgeneinzusetzen, um die Forschungsqualität zuverbessern;•die Valorisierung der vom BAG unterstützten Arbeitenweiter zu verbessern.EpidemiologieDie Epidemiologie ist die Fachrichtung, die sich mit derVerbreitung von Krankheiten und ihren Determinantenin der Bevölkerung befasst. Die Resultate der epidemiologischenStudien dienen unter anderem der Steuerungder Interventionen und der Gesundheitspolitik.Allgemeine Situation in der SchweizBedürfnisseFür die Erarbeitung von Interventionen sowie einerGesundheitspolitik im Zusammenhang mit den illegalenDrogen werden im Wesentlichen folgende Informationenbenötigt:• das Ausmass und die Entwicklungen des Drogenkonsums;•die gesundheitlichen Probleme und der mit dem Drogenkonsumverbundene Bedarf an Gesundheitsdienstleistungen;• neu auftauchende Probleme im Bereich des Drogenkonsums;•die mit den Drogenproblemen verbundenen RisikoundSchutzfaktoren.Epidemiologischer Daten werden hauptsächlich von denöffentlichen Institutionen benutzt, genauer gesagt vonden Verantwortlichen des Gesundheit- und Sozialwesens,sowie den Fachleuten, die bei der von Drogenproblemenbetroffenen Bevölkerung Interventionen durchführen.Solche Daten sind aber auch für die Gesamtbevölkerunginteressant, vor allem wenn diese über die101

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Einführung von Gesetzen oder Massnahmen im Zusammenhangmit der Drogenproblematik abstimmen soll.Angebot/MittelUm das Ausmass und die Entwicklungen des Drogenkonsumsabschätzen zu können, werden hauptsächlichQueruntersuchungen über das Verhalten der Gesamtbevölkerung,der Bevölkerung im Konsumalter und derdrogenkonsumierenden Personen durchgeführt. Fürsolche Beurteilungen sind mindestens zwei Befragungenin einem Zeitraum von zehn Jahren erforderlich. Inder Schweiz gibt es vier Queruntersuchungen zumGesundheitsverhalten der Gesamtbevölkerung (15 bis74 Jahre) xx , der Schüler und Schülerinnen (11 bis 16Jahre) yy , der Jugendlichen (15 bis 20 Jahre) zz sowieder Gesamtbevölkerung im Alter von 17 bis 45Jahren aaa . Weitere – weniger regelmässig durchgeführte– Queruntersuchungen befassen sich ebenfallsmit der einen oder anderen Frage im Zusammenhangmit dem Drogenkonsum (abweichendes Verhalten,Rauschzustand).Mit Hilfe weiterer Instrumente können die Daten überden Konsum ergänzt und darüber hinaus auch die Folgendes Konsums sowie der Pflegebedarf abgeschätztwerden. Es handelt sich um vier Suchthilfestatistikenfür den stationären bbb und den ambulanten ccc Sektorsowie für das Methadon- ddd und dasHeroinprogramm eee , zudem eine nationale Umfrage beider Klientel der niederschwelligen Einrichtungen fff , Statistikender polizeilichen Anzeigen und der drogenbedingtenTodesfälle ggg sowie Register der Infektionskrankheitenund der ärztlichen Meldungen hhh .Hingegen gibt es keine nationale Statistik über die drogenbedingtenSpitaleinlieferungen.Momentan gibt es in der Schweiz kein nationalesFrühwarnsystem. Die Erkennung neu auftauchenderProbleme erfolgt mit Hilfe von bestehenden Instrumenten,durch den Informationsaustausch in den nationalenKoordinationsforen und die Nachforschungen überneue Entwicklungen, von denen Fachleute oderMedien berichten 51 .Längsschnittstudien werden in der Schweiz nur seltendurchgeführt. Diese stellen die klassischen Instrumentezur Erkennung der mit einer Krankheit oder einem Verhaltenverbundenen Risiko- und Schutzfaktoren dar. Nurin wenigen Fällen wurde bei der Interventionsforschung(PROVE, supra-f) oder Begleitforschung von Drogenkonsumierendenauf ein solches oder ähnliches Studienkonzeptzurückgegriffen iii .Nebst den Befragungen und den nationalen Studienkönnen die Kantone auch ihre eigenen Daten hinzuziehen,um Entwicklungen und Probleme im Zusammenhangmit dem Drogenkonsum zu erkennen. DieseDaten betreffen hauptsächlich die Klientel der SozialundGesundheitsdienste auf dem Gebiet des betreffendenKantons. Da jedoch ein Bericht über die Situationin sämtlichen Kantonen fehlt, können diese Daten nichtauf nationaler Ebene verwendet werden.xx Schweizerische Gesundheitsbefragung (SGB): Vom Bundesamt fürStatistik (BFS) dreimal durchgeführt (1992, 1997 und 2002). DieSekundäranalysen zum Drogenkonsum wurden von der SchweizerischenFachstelle für Alkohol- und andere Drogenprobleme (SFA)erstellt.yy Health behaviour in school-aged children (HBSC): Von der SFAsechsmal durchgeführt (78, 86, 90, 94, 98, 02).zz Swiss multicentric adolescent health survey on health (SMASH): Vonden Instituten für Sozial- und Präventivmedizin in Lausanne und Bernzweimal durchgeführt (92, 02).aaa Evaluation der Aids-Prävention in der Schweiz: Vom IUMSP in Lausannevon 1987 bis 1992 jährlich und danach dreimal durchgeführt(1994, 1997, 2000).bbb Statistik des Forschungsverbundes stationäre Suchttherapie (FOS):Vom Institut für Suchtforschung (ISF) seit 1995 durchgeführt.cccdddeeefffggghhhiiiStatistik der ambulanten Behandlung und Betreuung im Alkohol- undDrogenbereich (SAMBAD): Vom BFS und der SFA seit 1995 durchgeführt.Nationale Methadonstatistik: Vom BAG seit 1999 systematischdurchgeführt.Monitoring der Heroinbehandlungen: Vom ISF und vom BAG durchgeführt.Nationale Umfrage bei der Klientel niederschwelliger Einrichtungen,die Spritzen abgeben: Vom IUMSP in Lausanne viermal durchgeführt(1993, 1994, 1996, 2000).Vom Bundesamt für Polizei (fedpol. ch) durchgeführt.Vom BAG durchgeführt. Das Sentinella-Meldesystem deckte dasThema des Drogenkonsums jedoch nur einmal ab, nämlich zuBeginn der 1990er Jahre.Siehe Bereich Forschung des MaPaDro.102

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Ziele und Strategie des BAGZieleDie gesetzlichen Bestimmungen und die Ziele des BAGim Bereich der Epidemiologie des Drogenkonsumsdecken sich mit denjenigen im Forschungsbereich. Sosoll die Datensammlung und – analyse gefördert werden,damit anschliessend rationale Entscheide über die Interventionenund die Politik zur Verminderung der Drogenproblemegetroffen werden können.StrategieUm dieses Ziel zu erreichen, möchte das BAG einnationales epidemiologisches Monitoring durchführen,mit dem Basisdaten beschafft sowie die aktuellen undkünftigen Entwicklungen im Hinblick auf den Drogenkonsum,die Sucht, die Morbidität, die Mortalität, dieBehandlungen und die drogenbedingte Kriminalitätermittelt werden können. Danach gilt es, die Resultatedieser Arbeiten bei den betreffenden Akteuren bekanntzu machen.Zur praktischen Umsetzung des Monitorings gehört dieSteuerung und Finanzierung verschiedener epidemiologischerInstrumente. Für den Einsatz dieser Instrumenteund die Zusammenfassung der verfügbarenDaten wurden verschiedenen Institutionen Aufträgeerteilt. Einige Instrumente unterstehen auch direkt derZuständigkeit des BAG (Methadonstatistik, Register derInfektionskrankheiten).Gemeinsam mit dem BFS will das BAG die Instrumenteund Verfahren für das epidemiologische Monitoring harmonisieren.Erreicht werden soll dieses Ziel mit Hilfevon zwei Neuerungen, nämlich mit der Einführung einerumfassenden Suchthilfestatistik jjj und der Schaffungeiner nationalen Beobachtungsstelle für Drogen undDrogensucht, die sich an das europäische Modellanlehnt kkk .Umsetzung und durchgeführte AktivitätenQuerbefragungenIm Zuge der Umsetzung des epidemiologischen Monitoringswurden verschiedene Arbeiten ausgeführt. Sowurde die Querbefragung bei den 15-45-Jährigen (Evaluationder Aids-Prävention in der Schweiz) im Jahr2000 erneut durchgeführt. Daneben wurden gestütztauf die Befragung der Gesamtbevölkerung im Jahr1997 (Schweizerische Gesundheitsbefragung) Sekundäranalysenüber den Drogenkonsum erstellt. DreiBefragungen werden derzeit wiederholt, nämlich diejenigenzum Gesundheitsverhalten der Schüler undSchülerinnen (HSBC), der Jugendlichen (SMASH) undder Gesamtbevölkerung (Schweizerische Gesundheitsbefragung).Die entsprechenden Resultate sollten2003-2004 vorliegen.jjjkkkHarmonisierte Suchthilfestatistik als Informationsnetzwerk (Act-Info).Die Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht(EBDD) koordiniert insbesondere das REITOX-Netz, das Daten überden Drogenkonsum der Gesamtbevölkerung, die Prävalenz des problematischenKonsums, die Anzahl Behandlungsgesuche sowie dieMortalität und Prävalenz von Infektionskrankheiten bei den Drogeninjizierendenin fünfzehn Länder sammelt.103

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4SuchthilfestatistikenDie Aufträge zu den Suchthilfestatistiken wurden bisEnde 2003 weitergeführt. Im Evaluationszeitraum hatsich die Beteiligung an diesen Statistiken nur geringfügigverändert.Noch immer gibt die Methadonstatistik lediglich Auskunftüber die Zahl der Therapie-Bewilligungen in derSchweiz. Vierzehn Kantone setzen aber inzwischen einneues, standardisiertes Instrument ein (Fragebogenund Erfassungssoftware), das demnächst einegenauere Beschreibung der sich in Behandlung befindlichenBevölkerung liefern wird. Die Zahl der an diesemProjekt beteiligten Kantone steigt laufend und die neueStatistik erfasst inzwischen fast die Hälfte (8000) derBehandlungen in der Schweiz.Die Beteiligung an der Statistik der ambulantenBehandlung und Betreuung im Alkohol- und Drogenbereich(SAMBAD) ist im Evaluationszeitraum gleichgeblieben. Allerdings werden zahlreiche Behandlungenimmer noch sowohl in der SAMBAD als auch in derMethadonstatistik erfasst.Das Monitoring zur Heroinbehandlung deckt sämtlichelaufenden Behandlungen ab.Die Beteiligung an der Statistik des stationären Sektors(FOS) ist stabil geblieben; diese Statistik erfasst diewichtigsten Institutionen in der Schweiz.Das Projekt Act-Info, mit dem eine Harmonisierung derSuchthilfestatistiken angestrebt wird, ist weniger raschals erwartet vorangekommen. Im Jahr 2001 wurde eineinheitlicher Fragebogen ausgearbeitet. Anschliessendkonnten in den verschiedenen Kategorien von Einrichtungen(ambulant und stationär, Alkohol und illegaleDrogen) Pilotversuche gestartet werden, auf derenBasis dann der Fragebogen überarbeitet wurde. Ausserdemwurde eine Ausschreibung für die Entwicklungeiner Erfassungssoftware lanciert.AnderesUnter den Arbeiten zur Umsetzung und Verwertung derepidemiologischen Daten sind die Arbeiten der SFAsowie die Globalevaluation des MaPaDro hervorzuheben,die eine Lagebeurteilung zum Suchtmittelgebrauchin der Schweiz darstellen. Ebenfalls erwähnenswertsind die Publikationen über die verschiedenenQuerbefragungen und Suchthilfestatistiken.Eine Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensuchtwurde noch nicht eingerichtet. Die Schaffung einer solchenStelle ist jedoch in der geplanten Revision desBetäubungsmittelgesetzes vorgesehen (Art. 29c),wobei Form, Standort und Aufgaben noch festgelegtwerden müssen.Verschiedene Arbeiten für die Vorbereitung und Begleitungder Revision des Betäubungsmittelgesetzes wurdenvom BAG in Auftrag gegeben oder vom Bundesamtselber ausgeführt. Für drei internationaleGutachten, die sich mit der Entkriminalisierung desCannabiskonsums befassten, wurden Aufträge an Forschendein Kanada 52 , Italien 53 und Deutschland 54 vergeben.Ausserdem wurden eine ergänzende Analyseder Daten der Schweizerischen Gesundheitsbefragungund eine Umfrage zum Cannabiskonsum in derSchweiz durchgeführt 55 . Die Eidgenössische Kommissionfür Drogenfragen (EKDF) hat ebenfalls einenBericht zu diesem Thema erstellt lll . Im Mai 2002 wurdeschliesslich gemäss Artikel 29a der geplanten Revisioneine Ausschreibung für die wissenschaftliche Evaluationdes neuen Betäubungsmittelgesetzes publiziert.Tabelle 5.5Beteiligung an verschiedenen StatistikenMethadon FOS SAMBAD HeGeBe1999 2000 2001 1999 2000 2001 1999 2000 2001 1999 2000 2001Zentren - - - 84 79 79 110 113 113 16 20 21Kantone 8 9 14 19 18 19 26 25 24 8 11 11104

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Beurteilung der Aktion des BAGAngemessenheit der Ziele und der StrategieDie Verantwortung und Leitung eines nationalen epidemiologischenDatensystems zum Drogenkonsum kannnur der Bund übernehmen, wobei das BAG und dasBundesamt für Statistik (BFS) die Ausführung dieser Aufgabein die Hand nehmen können.Momentan verfügt die Schweiz über ein recht umfassendesSystem von epidemiologischen Instrumentenim Bereich der illegalen Drogen. Die Querbefragungenund Suchthilfestatistiken haben sich seit Ende der1980er Jahre stark weiterentwickelt. Doch ungeachtetder individuellen Fortschritte weist das System inBezug auf die Überwachung immer noch erheblicheMängel auf. Dies liegt in erster Linie daran, dass eineklare Zielvorstellung fehlt. Die Instrumente, aus denendas epidemiologische System besteht, sind nur unzureichendkoordiniert und harmonisiert, so dass eineeigentliche Zersplitterung festzustellen ist. Dadurch istdas angestrebte Ziel, die Einrichtung eines eigentlichenÜberwachungssystems für den Drogenkonsum, immernoch nicht erreicht.In seiner jetzigen Form ist das System zu wenig leistungsfähigund vermag den vorhandenen Wissensbedarfnur teilweise zu decken. Trotz den vier Querbefragungenund den vier Suchthilfestatistiken wurdenAusmass und Entwicklungen des Drogenkonsums nurzum Teil erfasst. Dasselbe gilt für die gesundheitlichenProbleme und die mit dem Drogenkonsum verbundenenBedürfnisse im Gesundheitswesen. Die Erkennungvon auftauchenden Problemen erfolgt lediglich ad hocund stützt sich meist auf die persönliche Einschätzungder Akteure an der Front. Ausserdem werden die mitden Drogenproblemen verbundenen Risiko- undSchutzfaktoren nur sporadisch behandelt.Erste Priorität hat somit die Entwicklung eines Überwachungsmodellsdurch das BAG. Dieses Modell soll diebestehende Instrumente integrieren, harmonisieren undstabilisieren. Wichtig ist auch, dass das BAG wirklichdie Verantwortung dafür übernimmt. Ausserdem solltees die genauen Verknüpfungen zwischen diesem Überwachungssystem,der nationalen Beobachtungsstellefür Drogen und Drogensucht sowie den wissenschaftlichenForschungsarbeiten zur Einführung des revidiertenBetäubungsmittelgesetzes festlegen. Zum jetzigenZeitpunkt sind diese Verbindungen unklar und die verschiedenenProjekte scheinen jeweils einer eigenen,nicht aufeinander abgestimmten Logik zu folgen.Zudem sollte die Einführung eines Frühwarnsystems inBetracht gezogen werden.Stand der Umsetzung und durchgeführteAktivitätenZiel des BAG ist es, mit einem epidemiologischenMonitoring Daten zu beschaffen und bereitzustellen,auf deren Basis man rationale Entscheidungen über dieInterventionen und die politischen Massnahmen imDrogenbereich treffen kann. Zu diesem Zweck hat dasBAG verschiedene Befragungen und Statistiken zumDrogenkonsum und den Konsumierenden in Auftraggegeben oder selber durchgeführt. Anhand der gewonnenenDaten können gewisse aktuelle Entwicklungenabgeschätzt werden. Hingegen fehlt beispielsweiseeine Beschreibung der aktuellen Entwicklung bei denPartydrogen, was die Einführung von Interventionenund angemessenen politischen Massnahmenerschwert. Dies liegt daran, dass die epidemiologischenInstrumente hinsichtlich Methode, Periodizität,Fragestellung und Darstellungsform der Resultate markanteUnterschiede aufweisen, was Vergleiche undValidierungen sehr schwierig macht. Mit Hilfe der verschiedenenInstrumente können zwar gewisse Entwicklungensichtbar gemacht werden, aber es ist schwierig,sämtliche erforderlichen Daten für auf wissenschaftlichenGrundlagen basierende (Evidence-based) Aktionenzu erhalten. Das Ziel des BAG ist somit bisher nurteilweise erreicht worden.lllSiehe Koordinationsbereich des MaPaDro.105

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Das Projekt zur Harmonisierung der SuchthilfestatistikenAct-Info bildet einen ersten geeigneten Lösungsansatz fürdiese Situation. Die derzeit laufende Entwicklung einheitlicherMethoden (Fragebogen, Erfassungssoftwares) solltees ermöglichen, den Nutzen dieser Instrumente zu verbessern.Offenbar sind zwischen BAG und BFS momentannoch Gespräche im Zusammenhang mit der Verantwortungüber diese Projekte im Gang. Dies lässtbefürchten, dass sich die Arbeiten weiter verzögern underneut niemand die Führungsrolle im Bereich der Epidemiologieder Drogensucht übernehmen will.Die wichtigsten EmpfehlungenWir empfehlen:•ein eigentliches Überwachungssystem für den Drogenkonsumin der Schweiz zu entwickeln;•die Ziele der verschiedenen Elemente (epidemiologischesMonitoring, Statistik Act-Info, Beobachtungsstellefür Drogen und Drogensucht, Forschung zumBetäubungsmittelgesetz) sowie die Rollen der verschiedenenAkteure (BAG, BFS, Forschungsinstitute)zu präzisieren und zu vereinheitlichen;•ein Frühwarnsystem zu entwickeln.EvaluationAllgemeine Situation in der SchweizDie Evaluation öffentlicher Aktionen geht auf die 1970erJahre zurück. Damals sahen sich die Behörden zunehmendgenötigt, die effiziente Verwendung der öffentlichenMittel zu belegen. In den 1980er und 1990er Jahrenwurde diese Praktik dann institutionalisiert. Heutehat die Bundesversammlung gemäss Artikel 170 derBundesverfassung den Auftrag, die Wirksamkeit derBundesmassnahmen zu evaluieren.BedürfnisseIm Bereich der Gesundheit sehen sich die Regierungenaufgrund verschiedener Faktoren wie der Alterung derBevölkerung, der Entwicklung neuer Technologien oderauch der Erwartungen der Bevölkerung veranlasst,Massnahmen zur Kostenkontrolle und zur Prüfung derWirksamkeit der Interventionen in Betracht zu ziehen.Die Evaluation bietet sich somit offenbar als idealesMittel an, um auf die Informationsbedürfnisse der Entscheidungsträgerzu reagieren, welche ihre Wahlgegenüber einer immer anspruchsvolleren Öffentlichkeitrechtfertigen müssen 56 .Die seit Ende der 1980er Jahre zu beobachtenderasche Zunahme der Drogenprobleme in der Schweizhatte zur Folge, dass die Interventionen in diesemBereich intensiviert wurden. In einem Umfeld, in demauffallend viele Innovationen auftraten (Injektionsräume,Spritzenabgabe, ärztliche Verschreibung von Heroinusw.), benötigten Kantone, Städte und der BundKenntnisse, die es ihnen erlaubten, bessere Einsätzedurchzuführen und gezieltere politische Massnahmenzu ergreifen. Aus diesem Grunde wurden zahlreicheEvaluationen in Auftrag gegeben. Diese erfüllten nocheine zweite Funktion: Sie sollten die strategischen Entscheidein Drogenfragen gegenüber der Öffentlichkeitrechtfertigen. In einem stark belasteten politischenUmfeld (drei Abstimmungen auf Bundesebene sowiezahlreiche Gemeinde- und Kantonsabstimmungen)spielte diese Funktion bei der Entwicklung des schweizerischenSystems zur Bewältigung der Drogenproblemebisweilen eine entscheidende Rolle.106

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Heute präsentiert sich die Situation etwas anders, dahäufig der Institutionalisierung und Harmonisierung derSysteme zur Bekämpfung der Drogenprobleme Prioritäteingeräumt wird. Die Evaluationsbedürfnisse betreffensomit nun häufiger die Wirksamkeit bereits bestehenderSysteme denn die Innovationen.Angebot/MittelDie Evaluation hat sich schrittweise als neue Disziplinetabliert, die sich zunehmend professionalisiert hat. DieZahl der Forschenden und Publikationen zu diesemThema ist beträchtlich gestiegen, vor allem im Gesundheitswesen,und die Disziplin wurde zunehmend in diehöheren Ausbildungen integriert. 1996 wurde dieSchweizerische Evaluationsgesellschaft (SEVAL)gegründet, der die in diesem Bereich tätigen Fachleuteangehören. Diese Gesellschaft hat auch Standards entwickelt,mit deren Hilfe die Evaluationsarbeiten ausgewähltund bewertet werden können.In den letzten Jahren sind in der Schweiz zahlreicheEvaluationen im Drogenbereich durchgeführt worden.Diese betreffen Pilotprojekte, aber auch öffentliche Programmesowie die öffentliche Politik. So ordneteneinige Kantone, wie der Kanton Waadt, eine Evaluationihres Systems zur Prävention und Behandlung der Drogenproblemean 57,58 .Ziele und Strategie des BAGEine Verordnung aus dem Jahr 1992, die sich mit derEvaluation von Projekten zur Drogenprävention sowieder Verbesserung der Lebensbedingungen Drogenabhängigerbefasst, regelt die Unterstützung des Bundesin diesem Bereich. Ihr Ziel ist es, die Wirksamkeit undRentabilität von Projekten und Versuchen zu messen.Dieses Ziel wird in Artikel 29a der laufenden Revisionzum Betäubungsmittelgesetz übernommen. Darin wirdeine Evaluation der durch dieses neue Gesetz erlassenenMassnahmen angeordnet.ZieleIm Rahmen des MaPaDro hat sich das BAG folgendeZiele gesetzt 5 :• Überprüfung der Wirksamkeit der Strategien mit Hilfewissenschaftlicher Methoden;• Überprüfung der Relevanz von Innovationen, dienoch nicht auf breiter wissenschaftlicher Ebene anerkanntsind;• Realisierung der tatsächlichen Weitergabe der Ergebnissevon Evaluationen im Drogenbereich an die inder Praxis tätigen Fachleute sowie an die Entscheidungsträger,um damit zur Erstellung eines Katalogsvon Good Practices beizutragen.StrategieZur Erreichung der beiden ersten Ziele werden zweiInstrumente eingesetzt. Das erste ist die Globalevaluationdes MaPaDro, die 1991 gestartet wurde und seit 2000durch eine Evaluation der politischen Verankerung diesesProgramms ergänzt wird. Diese Mandate dienen derSteuerung des MaPaDro und ihre Resultate sind somitvor allem für die Programmleiter bestimmt. Das zweite –herkömmlichere – Instrument setzt sich aus den gesamtenEvaluationen der Projekte zur Bekämpfung von Drogenproblemenzusammen. Im Wesentlichen handelt essich um Projekte, die im Rahmen des MaPaDro finanziertwerden. Die Resultate dieser Evaluationen dienen derSteuerung der Projekte und richten sich vor allem an diezuständigen Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen desBAG mmm .mmmIn ihrem Leitfaden für die Planung der Evaluation verlangte dieFacheinheit Evaluation (inzwischen CCE), dass bei jedem Projekt10-15% des Budgets für eine externe Evaluation reserviertwerden sollten. Erweist sich eine solche Evaluation nicht nötig,müssen 5% für eine Selbstevaluation zurückbehalten werden 66 .107

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Auf organisatorischer Ebene hat das BAG zuerst einenDienst Evaluation geschaffen. Dieser war für die Globalevaluationdes MaPaDro zuständig und bot den Mitarbeitern,die Evaluationen der Projekte in Auftrag gaben,technische Unterstützung an. Im Jahr 1999 änderte sichdie Situation ein erstes Mal, als der Dienst Evaluation dieVerwaltung sämtlicher Evaluationsmandate übernahm. ImSeptember 2001 entstand das Kompetenzzentrum fürEvaluation (CCE), welches direkt mit der Stabsstelle desBAG verbunden ist und sämtliche Aktivitätsbereiche dieserVerwaltung abdeckt. Dieses Zentrum übernimmt dieAufgaben und Mandate des Dienstes Evaluation, welchebisher auf die Bereiche Aids und Sucht beschränktwaren, und erweitert sie auf sämtliche Aktivitäten desAmtes.Für die Auswahl von Projekten und Programmen, dieeine Evaluation im Drogenbereich erfordern, ist inzwischeneine Steuergruppe zuständig, der das CCE unddie Verantwortlichen des MaPaDro angehören. DieseGruppe legt die Prioritäten, Bedürfnisse und Rollen imZusammenhang mit den Evaluationsmandaten fest.Ausschlaggebende Kriterien für die Vergabe einer Evaluationkönnen der innovative Charakter eines Projektsund/oder sein strategischer Nutzen für das BAG sein.Zur Qualitätssicherung wird den externen Evaluationeneine Begleitgruppe zugeordnet, welcher der Leiter desvom BAG evaluierten Projekts, ein Mitarbeiter des CCEund mindestens ein externer Experte angehören. ImÜbrigen werden die von der SEVAL erarbeiteten Evaluationsstandardszur Festlegung von Mandaten undzur Bewertung der Resultate externer Evaluationen verwendet.Auch bei der internen Valorisierung der Resultatesind Entwicklungen feststellbar, wobei sämtlichean den Evaluationen beteiligten Mitarbeiter des BAG indie Valorisierung einbezogen sind.Umsetzung und durchgeführte AktivitätenDas Mandat zur Globalevaluation des MaPaDro wurdeim Zeitraum 2000-2003 fortgesetzt. Es umfasst einerseitsdie Begleitung und Bewertung des gesamtenProgramms und andererseits besondere Untersuchungen,mit denen bestimmte Aspekte des Programmsgründlich analysiert oder Erkenntnisse erschlossenwerden können. Eine Studie über die institutionelle Verankerungder Projekte 9 und eine zweite über das Innovationsmanagement59 befassten sich mit besonderenAspekten des MaPaDro. Zwei weitere Studien, die einezur Planung eines Frühwarnsystems 51 und die anderezur Rolle der Justiz und der Polizei im Rahmen derSuchtprävention bei den Jugendlichen 60 , dienten dazu,den Verantwortlichen des Programms Kenntnisse zurVerfügung zu stellen. In Rahmen dieses Mandats wurdenferner auch zwei ungeplante Arbeiten realisiert,nämlich eine Bilanz der Projekte MedRoTox/MeTiTox nnnund ein kurzes Gutachten über die gestiegene Zahl derFälle von HIV-Infektionen zu Handen des BAG.Im Jahr 2000 wurde ein neues Mandat für die Evaluationder politischen Verankerung des MaPaDro erteilt.Dabei geht es darum, die politische Verankerung derMassnahmen des Programms auf Bundes-, KantonsundGemeindeebene zu beschreiben, zu erklären undzu bewerten. Zu diesem Zweck wurden drei Teilstudienerstellt, nämlich eine Bestandesaufnahme der politischenEntscheide über Drogenfragen in der Schweiz,eine Analyse verschiedener Entscheidungsprozesse aufKantons- und Gemeindeebene sowie eine Analyseeiniger lokaler Netzwerke 61 . Der Schlussbericht soll imSommer 2003 erscheinen.Drei Bereiche des MaPaDro waren Gegenstand vertiefterEvaluationen, nämlich die nationale Koordination 62 ,die Ausbildung 44 sowie der Bereich Migration undGesundheit 63 . Die drei Evaluationen sind inzwischenabgeschlossen und mit Ausnahme des Berichts überdie nationale Koordination der Öffentlichkeit zugänglich.Die beiden letzten Evaluationen bewirkten zudem, dassdie betreffenden Bereiche teilweise umgestaltet wurden.Drei Projekte (oder Programme) waren ebenfallsGegenstand von Evaluationen, nämlich das ProjektInternetz (Bereich Migration und Gesundheit) 64 sowiedie Programme LaOla und Schule und Gesundheit(Präventionsbereich) 65 . Beim ersten Programm ist dieEvaluation abgeschlossen und der Öffentlichkeitzugänglich. Die Evaluation des Präventionsprogrammsim Sport LaOla wird hingegen erst Ende 2003 beendetwerden. Die Evaluation des Programms zur GesundheitsförderungSchule und Gesundheit ist im Jahr 2002nnnSiehe Bereich Ausbildung des MaPaDro.108

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4infolge einer Neuausrichtung des Programms eingestelltworden.Im Rahmen der Evaluation wurde auch eine Studieüber die Gesundheitsförderung in den Gefängnissenfinanziert. Diese ist abgeschlossen, aber noch nichtöffentlich zugänglich.Beurteilung der Aktion des BAGAngemessenheit der Ziele und der StrategieDas BAG hat sich aktiv an der Entwicklung von Evaluationsaktivitätenim Drogenbereich in der Schweiz beteiligt.Unter seinen Beiträgen seien folgende erwähnt: die Ausarbeitungeines Leitfadens 66 , die Finanzierung und Leitungder Evaluation zahlreicher Pilotprojekte, darunterauch solchen, die ausserhalb des Bundesprogrammslaufen, sowie die langfristige Erteilung eines Mandats zurGlobalevaluation des MaPaDro.Ziel der Umstrukturierung sowie der gegenwärtigenStrategie in diesem Bereich ist es, die Evaluations-aktivitätennoch mehr auf die Bedürfnisse des BAG auszurichten.Somit werden gewisse strategische Ziele wiedie Anregung der Übernahme von Interventionsmodellenin der Schweiz oder das Bestreben, allgemeineKenntnislücken zu füllen, die vorher mit gewissen Projektevaluationensowie im Rahmen der Globalevaluationdes MaPaDro verfolgt wurden, mehr und mehr fallengelassen.Stattdessen will man vielmehr die Leitungderjenigen Aktivitäten aktiv unterstützen, für welche dieBundesverwaltung direkt zuständig ist. Die Evaluationdient somit nur noch selten als Instrument zur Unterstützungvon Projekten, die ausserhalb des Programmsentwickelt werden.Stand der Umsetzung und durchgeführteAktivitätenDies gilt auch für den letzten Evaluationszeitraum, daMandate zur Evaluation der globalen Strategien sowieder Strategien für die einzelnen Bereiche oder für innovativeProjekte erteilt wurden. Ausserdem hat manAnstrengungen unternommen, um die angestrebteWeitergabe von Kenntnissen an die Praktiker und dieEntscheidungsträger zu erreichen. Allerdings ist festzuhalten,dass sich der Kreis der betroffenen Personenimmer stärker auf die Mitarbeiter des BAG beschränkt.Diese strategische Neuausrichtung hat auch bewirkt,dass die Evaluationen beim BAG besser verwertet undgenutzt werden. Die Kriterien und Verfahren für dieAuswahl von Evaluationen sowie die Methoden zurSteuerung und Valorisierung sind nun transparenterund wirksamer als in der Vergangenheit. Den Evaluationenwerden klare Funktionen zugeteilt und sie werdendirekt von den Anwendern geleitet.Ansonsten wurde die Evaluation dank der Gründungdes CCE auf eine hohe strategische Ebene des BAGangehoben. Dort ist die Drogenpolitik eine von vielenKomponenten der Aktivität dieser Institution. Es gehörtjedoch nicht zur Globalevaluation des MaPaDro, dieUmsetzung einer Strategie zu bewerten, welche sichan die gesamte Verwaltung richtet. Auch die Reformen,deren Folgen erst in einigen Jahren absehbar sind, lassensich nur schwer einschätzen.Die wichtigsten EmpfehlungenWir empfehlen:• aus dem Verzicht auf die externe Globalevaluationdie Konsequenzen zu ziehen; so sollten die Bedingungenfür die Durchführung einer Selbstevaluationinnerhalb des BAG gewährleistet werden;•die angestrebte Verbesserung der Qualitätskontrollesowie der internen und externen Valorisierung der inAuftrag gegebenen Evaluationen weiterzuverfolgen.Die Evaluation des MaPaDro dient zur Überprüfung derWirksamkeit von Strategien und Innovationen und zurWeitergabe der dabei gewonnenen Erkenntnisse an diePraktiker und die Entscheidungsträger. Die zahlreichenMandate für die Evaluation von Projekten sowie dasMandat zur Globalevaluation weisen darauf hin, dasssich das BAG intensiv für seine Ziele eingesetzt hat.109

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4KoordinationAllgemeine Situation in der SchweizIn der Schweiz sind die Aufgaben und Zuständigkeitenim Zusammenhang mit der Bekämpfung der Drogenproblemeim Betäubungsmittelgesetz festgelegt. DieKantone haben die Aufgabe, die für dessen Anwendung(Art. 15a) erforderlichen Systeme einzurichten,wobei sie vom Bund bei diesem Prozess unterstütztwerden (Art. 15c). Jeder Kanton hat somit sein eigenesSystem und seine eigenen Modalitäten für den Vollzugdes Gesetzes entwickelt 1 . Auch die Gemeinden undvor allem die mittelgrossen und grossen Städte habenihre eigenen Aktionen entwickelt. Diese wurden entsprechendden vom jeweiligen Kanton eingeräumtenKompetenzen sowie den auftretenden Problemengestaltet. Diese Situation führte insbesondere seit Mitteder 1980er Jahre dazu, dass eine Vielzahl von Praktikenzur Bekämpfung von Drogenproblemen in derSchweiz entstanden ist.BedürfnisseDie Vielfalt der politischen Strategien und öffentlichenStrukturen im Drogenbereich in der Schweiz hat dazugeführt, dass hinsichtlich der lokalen und nationalenKoordination unterschiedliche Bedürfnisse entstanden:•Bei der internen Koordination für jede politische undadministrative Ebenen wie die Städte, die Kantoneund der Bund geht es darum, die Zusammenarbeitder verschiedenen Verwaltungen und Institutionen zufördern, damit die Kohärenz und Wirksamkeit derbestehenden Strukturen optimiert werden kann.•Bei der horizontalen Koordination zwischen den Vertreternder Städte einerseits und den Kantonenandererseits werden der Austausch von Kenntnissenund die Zusammenarbeit unter den Akteuren angestrebt,die sich mit vergleichbaren Problemen undZwängen auseinandersetzen müssen.•Die vertikale Koordination zwischen Städten, Kantonenund Bund soll die Kohärenz der Aktionen unddie Zusammenarbeit zwischen den verschiedenenGemeinwesen, die mit den Drogenproblemen in derSchweiz zu tun haben, sicherstellen.Es haben sich auch andere Koordinationsbedürfnisseergeben, welche bestimmte Bereiche der Bekämpfungvon Drogenproblemen betreffen (Prävention, Therapien,Schadenminderung).Angebot/MittelIn der Schweiz wurden verschiedene Systeme zurFörderung der internen Koordination innerhalb derGemeinwesen entwickelt:•Die Kantone und die grössten Städte verfügen überBeauftragte für Suchtfragen und Kommissionen imDrogenbereich, welche für die Koordination deröffentlichen Intervention zu diesem Thema zuständigsind. Die Kommissionen übernehmen oft auch eineBeraterfunktion für die lokalen Exekutivbehörden.• 1994 hat der Bund die Interdepartementale ArbeitsgruppeDrogen (IDAD) eingesetzt, der unter anderemVertreter von fünf Bundesämtern angehören. EineArbeitsgruppe "Koordination mit der Polizei" (AgZuPo)befasst sich zudem mit der Koordination und Zusammenarbeitzwischen dem BAG und dem Bundesamtfür Polizei. Ausserdem verfügt der Bund über eine EidgenössischeKommission für Drogenfragen (EKDF),welche für den Bundesrat eine Beraterfunktion ausübt.Dieses Organ trat 1997 an die Stelle der EidgenössischenBetäubungsmittelkommission.Auch in Bezug auf die horizontale Koordination zwischenden einzelnen Kantonen einerseits und denStädten andererseits lassen sich gewisse Entwicklungenfeststellen:•Die Konferenz der kantonalen Beauftragten fürSuchtfragen (KKBS) bildet seit 1994 das wichtigsteInstrument zur Koordination zwischen den Kantonen.Andere interkantonale Konferenzen wie diejenige derKantonsärzte oder der Sozialdirektoren können ebenfallsvon den Drogenfragen betroffen sein.• Der Städtischen Konferenz der Beauftragten für Suchtfragen(SKBS) gehören seit 1991 Vertreter der Polizei,des Sozial- und des Gesundheitswesens der meistenvon diesen Problemen betroffenen Städte an. Die Drogenplattformdes schweizerischen Städteverbandes(DSSV) setzt sich aus Exekutivmitgliedern der grossenund mittleren Schweizer Städte zusammen.110

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Für die vertikale Koordination zwischen Bund, Kantonenund Städten wurde schliesslich eine besondereInstanz gegründet:• der Nationale Drogenausschuss (NDA), dem 18 Vertreterangehören, deren Sitze gleichmässig auf Bund,Kantone und Städte verteilt sind.Ziele und Strategie des BAGFür die Koordinationsaktivitäten (Beauftragte, Kommissionen)im Drogenbereich ist seit der Einführung des erstenBetäubungsmittelgesetzes im Jahre 1924 das EidgenössischeDepartement zuständig, das mit dem Gesundheitswesenbetraut ist. Noch immer obliegt diese Aufgabedem BAG und das geltende Gesetz (Art. 15c)schreibt vor, dass der Bund ein Amt für die Dokumentation,Information und Koordination gründet, um die Tätigkeitender Kantone zu unterstützen.ZieleIm Rahmen des MaPaDro hat sich BAG vorgenommen,den Dialog zu institutionalisieren und den Konsens zwischenden Bundes-, Kantons- und Gemeindebehördenzu fördern, um gemeinsame Interventions-strategien zuentwickeln. Gleichzeitig möchte das BAG die Beteiligungder Kantone an den drogenpolitischen Entscheidungenund Strategien des Bundes fördern.Zum Zuständigkeitsbereich der KDS gehören nochmehrere weitere Aktivitäten, mit denen sie die Arbeitder Plattformen und Kommissionen unterstützen kann.Der Kantonsbericht ist eine Bestandesaufnahme derProbleme und Interventionen im Zusammenhang mitden Drogen in der Schweiz. Mit der Einsetzung einerArbeitsgruppe für neu auftretende Problemen will manlangfristig erreichen, dass neue Entwicklungen beimDrogenkonsum erkannt werden und man möglichstschnell darauf reagieren kann. Schliesslich sollte esdank der Durchführung einer nationalen Kokainkonferenzmöglich sein, die Kenntnisse über die Problemeim Zusammenhang mit dieser Substanz und geeigneteGegenmassnahmen zu erweitern.Es wurden auch Massnahmen zur internationalen Koordinationergriffen, insbesondere im Zusammenhang mit derärztlichen Verschreibung von Heroin. Diese fallen jedochnicht in den Bereich des MaPaDro ooo . Dasselbe gilt fürdie Umfragen, welche das BAG bezüglich den gesetzlichenBestimmungen im Suchtmittelbereich durchführt.Hingegen wurden im Rahmen des Programms nationalenKoordinationsaktivitäten durchgeführt, welche speziellbestimmte Bereiche betreffen (stationäre Therapien,Schadenminderung usw.). Diese sind in den vorgängigenKapiteln dieses Berichts bereits vorgestellt worden.StrategieEinzig die interne Koordination von Kantonen und Städtenund die damit verbundenen Aufgaben fallen nicht indie Zuständigkeit des BAG. Hingegen hat sich dieses inder ersten Hälfte der 1990er Jahre für den Aufbau deroben erwähnten Konferenzen und Plattformen zur nationalenKoordination eingesetzt. Zusammen mit dem Bundesamtfür Polizei schuf es 1996 zudem eine zentraleStelle: die Koordinations- und DienstleistungsplattformSucht (KDS). Diese besorgt das Sekretariat der direktdem Bund unterstellten Organe (nationaler Drogenausschuss,interdepartementale Arbeitsgruppe, eidgenössischeKommission, Zusammenarbeit mit der Polizei) undbietet den interkantonalen und interkommunalen Instanzenlogistische Unterstützung an.oooSiehe Kapitel 1 des vorliegenden Berichts.111

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Umsetzung und durchgeführte AktivitätenDer Stand der nationalen Koordination lässt sich mitHilfe der Tätigkeit der zu diesem Zweck eingerichtetenPlattformen und Konferenzen ermitteln.Die verschiedenen Organe halten regelmässig Sitzungenab (ein- bis fünfmal pro Jahr). Einzig die InterdepartementaleArbeitsgruppe Drogen (IDAD) scheint nursporadisch aktiv zu sein. Bei den anderen Organensind hingegen die Zahl der Sitzungen und die Teilnahmequotestabil. Die Arbeitsgruppe Zusammenarbeitzwischen Polizei und Sozialarbeit im Drogen- und Aidsbereich(AgZuPo) ist die aktivste Gruppe und verzeichnetzudem die stärkste Mitgliederbeteiligung. Amwenigsten aktiv sind die interkommunalen Organe, welcheauch die tiefsten Teilnehmerquoten aufweisen. Esmuss jedoch angefügt werden, dass die Städtevertreterbei den Versammlungen des Nationalen Drogenausschusses(NDA), an denen Bund, Kantone und Städtezusammenkommen, die aktivsten Mitglieder sind.Je nach behandeltem Thema können aus den Diskussioneninnerhalb der Organe Stellungnahmen in Formvon Pressemitteilungen, Antworten auf Vernehmlassungsverfahrensowie Briefen an die politischen oderadministrativen Behörden resultieren. Zwischen 1999und 2001 ist deren Zahl jedoch merklich zurückgegangen,nämlich von dreizehn auf zwei. Dieser Rückgangist zweifellos auf die politische, soziale und gesetzgebendeAktivität und insbesondere auf die ärztliche Verschreibungvon Heroin, die Finanzierungsart der stationärenTherapien sowie die geplante Revision desBetäubungsmittelgesetzes zurückzuführen, welche dasJahr 1999 geprägt haben.Die Eidgenössische Kommission für Drogenfragen(EKDF) hat einen Cannabisbericht verfasst 67 . Momentanarbeitet sie an einem Dokument, das sich mit derZukunft der Drogenpolitik befasst. Im Rahmen der Globalevaluationdes MaPaDro wurde eine Studie zur Einführungeines nationalen Frühwarnsystems realisiert.Dieses soll es ermöglichen, besser auf neu auftretendeProbleme zu reagieren. Im gleichen Rahmen wurdeeine weitere Studie über die Zusammenarbeit zwischender Polizei und den sozialen Institutionen imPräventionsbereich durchgeführt ppp . Die Resultate dieserArbeiten werden momentan von ArbeitsgruppenTabelle 5.6Aktivitäten der KoordinationsorganeKoordinations-ebene Plattformen Sitzungen Teilnahmequote Stellungnahmen1999 2000 2001 1999 2000 2001 1999 2000 2001Bund IDAD - 1 - - k.A. - - - -EKDF 7 4 4 50% 71% 69% 3 3 -AgZuPo 6 4 5 57% 80% 90% 1 1 -Kantone KKBS 3 3 4 64% 54% 60% 3 - 2Städte SKBS 2 2 2 47% - - -Mitglieder 36% 41%Städte 61% 55%DSSV 2 n. av. 1 50% k.A. k.A. 3 k.A. -Bund, Kantone,Städte NDA 3 1 1 57% k.A. 57% 3 - -TOTAL 23 15 17 13 4 2Quelle: BAG(k.A.): keine Angabeppp Siehe Kapitel Spezielle Studien112

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4des BAG analysiert. Bisher liegt noch kein neuerBericht über die Situation in den Kantonen vor, dochfiguriert dieser Punkt weiterhin unter den Zielen desBundesamtes. Im Jahr 2003 ist eine nationale Kokainkonferenzgeplant, die in Zusammenarbeit mit demBundesamt für Polizei veranstaltet wird.Seit 2001 ist die KDS auch für die Finanzierung desSekretariats der Nationalen Arbeitsgemeinschaft Suchtpolitik(NAS) zuständig. Diesem Organ gehören dreissigaktive Vereinigungen und Institutionen in der Schweiz an.Beurteilung der Aktion des BAGDie für den helvetischen Föderalismus typische Aufteilungvon Aufgaben und Verantwortlichkeiten hatte inden 1980er und 1990er Jahren zur Folge, dass eineVielzahl von Interventionen, Systemen und politischenStrategien im Drogenbereich entwickelt wurden. Zwarförderte diese Situation das Experimentieren sowie dieInnovationen in diesem Bereich, liess gleichzeitig aberauch bedeutende Unterschiede in Bezug auf dieGleichbehandlung der Bürger entstehen. So könnenbeispielsweise die Ahndung des Cannabiskonsumsoder der Zugang zu Behandlungen für Heroinkonsumierendevon einem Kanton zum anderen variieren. Mitder geplanten Revision des Betäubungsmittelgesetzessollten diese Unterschiede abgebaut werden.Angemessenheit der Ziele und der StrategieMit der steigenden Zahl verschiedenartiger Ansätze undAngebote in der Schweiz sind auch die Koordinationsbedürfnissegestiegen, sowohl im organisatorischen wieauch im strategischen Bereich. Diese Bedürfnisse solltendurch die verschiedenen Koordinationsplattformen undKommissionen gedeckt werden, die seit Beginn der1990er Jahre gebildet wurden. Inzwischen decken dieseOrgane die verschiedenen Koordinationsbereiche in derSchweiz ab, so dass es diesbezüglich keine grössereLücke gibt. Ausserdem hatte die Gründung von Kommissionenund Plattformen sowohl auf nationaler als auchlokaler Ebene zur Folge, dass der Informationsaustauschzwischen den betroffenen Akteuren in der Schweiz weitverbreitet und gut ausgebaut ist.Die Koordinations- und Dienstleistungsplattform Sucht(KDS) stellt ein wichtiges Instrument zur Unterstützungder auf nationaler Ebene aktiven Koordinationsorganedar. Sie fördert auch den Informationsaustausch zwischendiesen verschiedenen Organen. Ihre Existenz istoffenbar gerechtfertigt und sie sollte daher mit genügendMitteln ausgestattet werden 68 .Stand der Umsetzung und durchgeführteAktivitätenZiel der Koordination im Rahmen des MaPaDro ist es,den Dialog und den Konsens zwischen den verschiedenenvon den Drogenproblemen betroffenen Behörden(Bund, Kantone, Städte) zu unterstützen und dieBeteiligung der Kantone und Gemeinden an der eidgenössischenPolitik zu fördern. Die Studie über diepolitische Verankerung des MaPaDro wird zeigen, inwelchem Umfang diese Ziele erreicht worden sind.Man kann jedoch bereits feststellen, dass das BAG diefür die Erreichung dieser Ziele erforderlichen Voraussetzungengeschaffen hat. Die Unterstützung der verschiedenenPlattformen und die Verbreitung von Informationentragen tatsächlich dazu bei, das gemeinsameEngagement der verschiedenen Gemeinwesen zubegünstigen.Nicht immer ist die tatsächliche Wirksamkeit jeder einzelnenPlattform und Kommission erwiesen. Die äusserstschwache Aktivität der InterdepartementalenArbeitsgruppe Drogen (IPAD), die schwache Beteiligungan den interkommunalen Instanzen oder diegenaue Rolle des Nationalen Drogenausschusses(NDA) müssen erst noch aufmerksam untersucht werden.Demgegenüber sind die Rollen der ArbeitsgruppeZusammenarbeit zwischen Polizei und Sozialarbeit imDrogen- und Aidsbereich (AgZuPo), der EidgenössischenKommission für Drogenfragen (EKDF) und derInterkantonalen Konferenz (KKBS) allem Anschein nachbesser definiert; die Arbeit dieser Instanzen liesszudem auch eine grössere Konstanz erkennen.113

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Für die Mittel zur Unterstützung der Koordinationerweist es sich als grosser Schwachpunkt, dass nochkein neuer Bericht zur Situation in den Kantonen vorliegt.Dieser würde es ermöglichen, KoordinationsoderHarmonisierungsbedürfnisse zu ermitteln. Dankder Bildung von Arbeitsgruppen, die sich mit denErgebnissen von Studien über die Einführung einesFrühwarnsystems und die Zusammenarbeit zwischender Polizei/Justiz und den sozialen Einrichtungen imPräventionsbereich befassen, werden die Aktionen zudiesen Themen verbessert werden können. Diegeplante Kokainkonferenz sollte ebenfalls dazu beitragen,die an Konsumenten dieser Substanz gerichtetenInterventionen zu verbessern.Die wichtigsten EmpfehlungenWir empfehlen:•eine neue Bestandesaufnahme der Aktivitäten in denKantonen zu erstellen;•die Aktivitäten der Koordinationsorgane im Rahmender geplanten Revision des Betäubungsmittelgesetzesfortzusetzen;•die geringe Aktivität (IDAD, Plattformen der Städte)und die Rolle (NDA) gewisser Koordinationsorganezu analysieren und daraus die notwendigen Konsequenzenzu ziehen;•die erforderlichen Mittel für ein gutes Funktionierender KDS bereitzustellen.Migration und gesundheitAllgemeine Situation in der SchweizBei einem Fünftel der in der Schweiz lebenden Bevölkerunghandelt es sich um Personen ausländischerHerkunft. Die grössten Ausländergruppen stammenaus Ex-Jugoslawien, Italien, Portugal, Deutschland,Spanien, der Türkei und Frankreich. Die Hälfte der Ausländerund Ausländerinnen ist in der Schweiz geborenoder seit über fünfzehn Jahren hier ansässig. Etwazwei Drittel der ausländischen Bevölkerung verfügtüber eine Daueraufenthaltsbewilligung und ein Viertelüber eine Kurzaufenthaltsbewilligung. Bei den meistenübrigen Personen handelt es sich um Asylbewerber. InBezug auf ihre Struktur zeichnet sich die ausländischeBevölkerung durch einen hohen Anteil an Männernsowie von Personen im Erwerbsalter aus 69 .BedürfnisseDie wenigen verfügbaren Indikatoren für die Gesundheitder ausländischen Bevölkerung lassen erkennen,dass die durchschnittlichen Werte für die wahrgenommeneund die psychische Gesundheit, die Betriebsunfälle,die Abtreibungen und gewisse Infektionskrankheitenschlechter sind als bei der Schweizer Bevölkerung.Bei einem grossen Anteil der in den europäischen Ländernfestgestellten HIV-Neuinfektionen handelt es sichum Personen aus Ländern, in denen HIV/Aids amstärksten verbreitet ist. Betrachtet man die sozialenIndikatoren, so stellt man fest, dass die Personen ausländischerHerkunft ein tieferes Ausbildungs- undLohnniveau sowie eine höhere Arbeitslosenquote alsdie einheimische Bevölkerung aufweisen. Ausserdemzeigen gewisse Untersuchungen, dass die ausländischeBevölkerung weniger leicht Zugang zum Gesundheitssystemerhält als die Schweizerinnen und Schweizer.Dies gilt insbesondere für Asylbewerber und fürPersonen, die sich illegal im Land aufhalten 70 .114

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Hinsichtlich der Drogenprobleme wurde in einer kürzlichdurchgeführten Vorstudie geschätzt, dass 20-30%der Drogenbenutzer der Berner Drogenszene italienischerHerkunft sind 71 . Bei den Neueintritten in einestationäre Therapie für Drogenkonsumierende machendie Personen ausländischer Herkunft 24% der Klientelaus 19,20 . Und aus den Daten der Bundespolizei wirdersichtlich, dass 32% der Anzeigen wegen Betäubungsmittelmissbrauchsin der Schweiz ausländischeStaatsangehörige betreffen 72 . Aus der Schätzung fürden Zeitraum 1995-98 lässt sich zudem entnehmen,dass nur die europäischen Staatsangehörigen einhohen Anteil (23.8%) von Drogeninjizierende unter denneuen HIV-Fällen verzeichnen 73 . Die Studie Migrationund Drogen 74 weist darauf hin, dass es den meisten imDrogenbereich tätigen Institutionen an gewissen Kompetenzenfehlt, welche für die Arbeit mit Migrantenerforderlich sind. So wird die Kommunikation unteranderem durch ungenügende Kenntnisse und eine zuwenig gründliche Reflexion über die mit der Migrationverbundenen Aspekte sowie durch Sprachproblemebehindert. Infolgedessen wenden sich die Drogenkonsumierendenoder ihre Angehörigen nur selten – odernur ein einziges Mal – an die Beratungsstellen.Angebot/MittelIm Hinblick auf die Gesundheit der Migranten wurde inden 1990er Jahren in den Kantonen und Städten derSchweiz einiges unternommen. So haben Facheinrichtungenund Dienststellen wie das Centro Scuola eFamiliglia in Zürich oder Appartenances in Lausanneverschiedene ausschliesslich für Migranten bestimmteAngebote entwickelt. Gewisse Einrichtungen wie dieMuSuB qqq in Basel haben sich ebenfalls auf Suchtfragenspezialisiert. Die öffentlichen Körperschaften habenKoordinationsinstrumente eingeführt und in einigen Fällenwurden politische Massnahmen speziell für Migrantenausgearbeitet. All diese Entwicklungen führtendazu, dass zahlreiche Pilotversuche realisiert wurdenund dass eine Vielzahl unterschiedlicher kantonalerAktivitäten entstanden ist. Auf nationaler Ebene führtedas Schweizerische Forum für Migration- und Bevölkerungsstudien(SFM) verschiedene Forschungsarbeitenzur Situation und Gesundheit der Migranten durch.Ziele und Strategie des BAGZieleDas Recht auf Gesundheit für alle ist ein erklärtes Zielder WHO, dem sich auch das BAG anschliesst. DiesesZiel umfasst sowohl die Gleichbehandlung von Minderheitenund die Verhinderung von diskriminierendenMassnahmen als auch die Berücksichtigung derBedürfnisse und der Ressourcen von Migranten.Im Rahmen des MaPaDro hat sich das BAG folgendeZiele gesetzt: Man will die Migranten befähigen, sichder Gesundheitsprobleme anzunehmen, und ein aufsie zugeschnittenes Angebot in den Sozial- undGesundheitsdiensten der Schweiz institutionalisieren 75 .Diese Ziele betreffen somit sämtliche Gesundheitsfragen.StrategieWährend des Evaluationszeitraums wurde die Strategiegeändert. Zu Beginn der 1990er Jahre wollte das BAGmit Hilfe eines partizipativen Ansatzes und dem Grundsatzdes gleichberechtigten Zugangs seine Präventionsbotschaftenund -massnahmen bei den grösstenMigrantengemeinschaften verbreiten. Das ProjektMigration und Gesundheit (PMG) setzte diese Aufgabeum, indem es nationale Präventionsbeauftragte sowieMediatoren und regionale Multiplikatoren einsetzte.Diese Personen stammten alle aus den wichtigstenMigrantengemeinschaften.qqqMultikulturelle Suchtberatungsstelle beider Basel.115

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Die neue Strategie wurde vom BAG und den anderenBundesämtern schrittweise ausgearbeitet. Im Jahr 2002wurde sie offiziell eingeführt 70 . Sie beruht auf einemtranskulturellen und integrativen Ansatz, d.h. nach dieserStrategie ist die Entwicklung von Massnahmen geplant,die sämtliche Migranten einbeziehen und die zu ihrersozialen Integration in der Schweiz beitragen. Dabei willman vor allem den Zugang zum Gesundheitssystem verbessernund Leistungen erbringen, welche die spezifischenBedürfnisse der Migranten berücksichtigen. Inoperationeller Hinsicht wurden für diese neue Strategiefünf Interventionsbereiche festgelegt:• Bildung: Aus- und Weiterbildung von Dolmetschern,Mediatoren (interkulturellen Vermittlern) und Gesundheitsfachleuten;• Information, Prävention und Gesundheitsförderung:die Interventionen in diesem Bereich richtensich an die Migranten, aber auch an die Leistungserbringerund sollen das gegenseitige Verständnis fördern;• Gesundheitsversorgung, die über Mediations- undKoordinationsstellen, leicht zugängliche Gesundheitsangebotein den Städten sowie durch den Einsatzvon Dolmetschern verbessert werden kann;• Therapieangebote für Traumatisierte, die besserdifferenziert und leichter zugänglich gemacht werdensollen;• Forschung, welche insbesondere die Evaluation vonMassnahmen sowie ein Monitoring der Gesundheitvon Migranten und Migrantinnen ermöglicht.Diese verschiedenen Interventionsbereiche schliessennatürlich auch die Prävention und Behandlung von Drogenproblemenmit ein.Umsetzung und durchgeführte AktivitätenDas Projekt Migration und Gesundheit (PMG) ging2001 zu Ende. Während der Dauer des Projekts führtendie Präventionsbeauftragten und die Mediatoren verschiedeneInterventionen durch. Bei den Drogenproblemenkonzentrierten sich die Aktivitäten des PMG aufden Aufbau und die Leitung von Selbsthilfegruppen zurUnterstützung der Eltern von Drogenabhängigen. SolcheGruppen gibt es in einigen Kantonen der Deutschschweizfür die italienische und portugiesische sowiedie spanischsprechende Bevölkerungsgruppe.Das BAG hat zudem dem Centro Scuola e Famiglia inZürich Unterstützung für dessen Aktivitäten gewährt.Diese umfassen eine Hotline "Linea droga", die Gründungeiner Selbsthilfegruppe für die Unterstützung vonEltern und Angehörigen junger Drogenkonsumierender,die Durchführung von Präventionsaktionen an den italienischenSchulen und die Herstellung eines Heftes zurGesundheitsförderung im Unterricht. Infolge derUmstrukturierung der Institution wurde dieses Mandatnicht erneuert.Im Rahmen der Forschungsstudie Migration und Drogenwurden verschiedene Projekte realisiert. So wurde eineBroschüre für die Institutionen im Suchtbereich 76 erstelltund ein Pilotprojekt durchgeführt. Das Berner ContactNetz, ein Netzwerk für Dienstleistungen im Drogenbereichrrr , beschäftigt inzwischen einen Mitarbeiter, der selberüber Erfahrung mit der Migration verfügt und dessenAufgabe es ist, zusammen mit den Zentrumsleitern dieAktivitäten für Migranten zu entwickeln. Ziel ist es, passendeAngebote zu schaffen und den Erfahrungsaustauschzu fördern sowie das Netzwerk strukturell so zuverändern, dass die Migrationsfrage von sämtlichenAkteuren berücksichtigt wird. Anschliessend sollte diesesPilotprojekt weiter ausgeweitet werden.Die übrigen vom BAG unterstützten Projekte betreffenden Bereich der Gesundheit im Allgemeinen. In derOstschweiz wurde ein von der Caritas geleitetes regionalesKompetenzzentrum Migration und Gesundheitgeschaffen. Ein anderes Zentrum dieser Art ist momentanin Zürich in Planung. Ein drittes Kompetenzzentrum,diesmal nationaler Grössenordnung, wird vom RotenKreuz betrieben. Dieses verfügt im Bereich der Ausbildungdes Pflegepersonals über besondere Kompetenzen.Darüber hinaus haben diese Zentren die Aufgabe,die Gesundheitsfachleute zu sensibilisieren, Präventions-und Beratungsaktivitäten bei den Migrantendurchzuführen, die Entwicklung eines Angebotes fürGewaltopfer zu fördern und für die Koordination imBereich Gesundheit und Migration zu sorgen. Ausserdemsollen sowohl die Migranten als auch die Gesundheitsfachleutedazu angeregt werden, die Dienste vonDolmetschern in Anspruch zu nehmen.rrrDas Dienstleistungsnetzwerk umfasst die Beratung, die ambulanteTherapie, Arbeitsprogramme, Injektionsräume, eine Arbeit zurSekundärprävention sowie Outreach-Work.116

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Die Vereinigung Appartenances in Lausanne wurdevom BAG beauftragt, die Gesundheitsförderung, diePrävention und die Lösung von Gesundheitsproblemenbei den Migrantengemeinschaften in den KantonenWaadt und Wallis zu unterstützen.Das BAG hat zudem eine weitere Vereinigung (Interpret')mit der Förderung der Dolmetschertätigkeit undder kulturellen Vermittlung in den Bereichen Gesundheit,Soziales und Ausbildung beauftragt. Die Vereinigungerstellte eine dreisprachige didaktische Videokassettefür die Dolmetscher und gab diese heraus. Siesoll auch Qualitäts- und Ausbildungsstandards für dieDolmetscherschulen erarbeiten sowie eine für die Dolmetschergedachte Spezialisierung und Fortbildung inden Gesundheitsbereichen planen.Schliesslich unterstützte das BAG auch die Evaluationund Verbreitung des Projektes Internetz in Basel. Zieldieses Projektes ist es, die im Sozial- und Gesundheitswesentätigen Behörden und Institutionen mit denVertretern der ausländischen Gemeinschaften zusammenzubringen,um den Austausch von Kenntnissenund die Zusammenarbeit zwischen den Parteien zufördern. Mehrere andere Deutschschweizer Städtehaben ihr Interesse an einem solchen Projektbekundet sss .Beurteilung der Aktion des BAGAngemessenheit der Ziele und der StrategieDie erste Feststellung betrifft die grossen Wissenslückenüber die Prävalenz des Drogenkonsums und diedamit verbundenen Probleme, die Nutzung der Angebotesowie der Bedarf nach solchen Dienstleistungenfür die ausländische Bevölkerung. Diese Lücken solltenzumindest teilweise geschlossen werden, bevor dieEinführung entsprechender Interventionen ins Augegefasst werden kann. Die kürzlich mit Hilfe eines ethnologischenAnsatzes gesammelten Daten könnten sodurch eine Sekundäranalyse der bereits bestehendenepidemiologischen Daten auf sinnvolle Weise ergänztwerden (Queruntersuchungen, Suchthilfestatistiken,Gesundheitsregister). Dies würde es erlauben, die Problematikund den Informationsbedarf sowie die Inanspruchnahmebestehender Angebote besser zubeschreiben.Das BAG hat sich wiederholt an Aktivitäten zum Drogenkonsumbeteiligt. Diese mehrheitlich in derDeutschschweiz und insbesondere in der Region Berndurchgeführten Aktionen befassten sich oft mit Drogenproblemenin der italienischen Gemeinschaft. Dengrössten Einsatz leistete das BAG zweifellos für dasForschungsprojekt Migration und Drogen mit den damitverbundenen Arbeiten. Die bei den Schweizer Institutionenverteilte Broschüre und das Pilotprojekt desNetzwerks Contact sollten ebenfalls dazu beitragen,das Angebot für Migranten in der Schweiz allgemein zuentwickeln und zu erweitern. Momentan lässt sichnoch nicht abschätzen, ob dieses Ziel erreicht werdenkann. Allerdings ist der bevorzugte Ansatz, nämlich diestrukturelle Umwandlung der Institutionen, damit dieseden Anforderungen einer transkulturellen Arbeit besserentsprechen, ein sehr ehrgeiziges und vielleicht zuspezifisches Konzept, um eine allgemeine Anwendungzu finden. Eine weniger eng gefasste Vision, nämlichdie Verbesserung der Leistungen für die Migranten, beider beispielsweise verschiedene Standorte undAnsätze berücksichtigt würden, hätte der Situation inder Schweiz vielleicht besser entsprochen.Bei den nicht spezifisch auf Drogenprobleme ausgerichtetenAktivitäten hat das BAG eine Neuausrichtung angestrebt,die durch die Einstellung des PMG aufgrund derResultate einer externen Evaluation 63 in die Tat umgesetztwurde. Beim jetzigen Stand der Umsetzung derneuen Strategie kann diese Entscheidung jedoch nochnicht beurteilt werden. Verschiedene positive Aspektemachen sich jedoch bereits bemerkbar. So sollte der Aufbauvon Kompetenzzentren, welche vor allem der regionalenKoordination dienen, einen besseren Wissens- undErfahrungsaustausch ermöglichen. Damit könnte derhäufig festgestellte Mangel im Bereich Migration undGesundheit behoben werden. Eine andere erwartete Aktivitätbesteht in der Entwicklung der Ausbildung von Dolmetschernund deren Einsatz im Pflegebereich.sssBS hat das Projekt 2000 beendet. BL, LU, SH und SO übernahmendas Modell; BE und ZH entschieden sich dagegen.117

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4Bei den weiteren künftigen Herausforderungen wird esdarum gehen, weiterhin Mittel für Migranten zu mobilisieren,dies unter anderem mit Hilfe partizipativer Strategien,und Angebote für gewisse Kategorien von Ausländernzu schaffen, die aufgrund ihres Status(Asylbewerber und illegale Einwanderer) und ihrer kürzlicherfolgten Migrationserfahrung nur schwer mit einertranskulturellen und zugleich integrativen Strategieerreicht werden können.Stand der Umsetzung und durchgeführteAktivitätenDie Ziele sowie die Strategie des BAG in diesemBereich gehen weit über das Drogenprogramm hinaus,für das keine besonderen Ziele angestrebt werden.Das einzige spezifische Element ist die Absicht, einKompetenzzentrum im Suchtbereich zu schaffen,wobei das Pilotprojekt des Netzwerks Contact zweifellosmit dieser Absicht verbunden ist. Wie bereitserwähnt, kann dieses Projekt zum jetzigen Zeitpunktnicht beurteilt werden und es bestehen gewisse Zweifeldarüber, ob es sich für eine Anwendung auf nationalerEbene eignen würde.Ansonsten betreffen die Ziele und die Strategie desBAG das gesamte Gesundheitssystem, wobei bedeutendestrukturelle Veränderungen angestrebt werden.Die Globalevaluation des MaPaDro ist somit nicht in derLage, ihre Umsetzung zu bewerten.Die wichtigsten EmpfehlungenWir empfehlen:•eine Sekundäranalyse der epidemiologischen Datenzum Drogenkonsum und der Nutzung von Dienstleistungsangebotendurch die ausländische Bevölkerungin Auftrag zu geben, wobei Wissens- und Angebotslückenaufgespürt werden sollten;• abzuklären, ob die vom BAG unterstützten Projekte,die den Drogenkonsum betreffen, für eine gesamtschweizerischeAnwendung tauglich sind.Bibliografische Referenzen1 Kübler D, Radaelli A, Neuenschwander P, Hirschi C,Widmer T. Massnahmenpaket Drogen: Determinantender politischen Verankerung, Inventar der drogenpolitischenEntscheidungen. Lausanne: Université deLausanne, Institut d’études politiques et internationales;Universität Zürich, Institut für Politkwissenschaft;2001. (Rapport de recherche).2 Meyer M, Zander U. Alkohol, Tabak und illegale Drogenin der Schweiz 1993 bis 1996: die Antworten derKantonsbefragung. Lausanne: Institut suisse deprévention de l’alcoolisme et autres toxicomanies(ISPA); 1997.3 Brenner D, Bushan C, el Fehri V, Estermann J, FahrenkrugH, Müller R, et al. Alcool, tabac et droguesillégales en Suisse de 1994 à 1996. Lausanne: Institutsuisse de prévention de l’alcoolisme et autrestoxicomanies (ISPA); 1997.4 Bundesamt für Gesundheit. Massnahmenpaket desBundes im Bereich der Gesundheit zur Verminderungder Drogenprobleme (MaPaDro) 1998-2002. Bern:Bundesamt für Gesundheit (BAG); 1998.5 Die Präventionsprogramme des BAG: national koordiniert,regional umgesetzt. Bern: Bundesamt fürGesundheit (BAG); 2001.6 Prävention und Gesundheitsförderung bei Jugendlichen:Ziele, Strategien, Programme und Projekte.Bern: Bundesamt für Gesundheit (BAG); 2003. URL:http://www.suchtundaids.bag.admin.ch/imperia/md/content/praevention/2.pdf7 Bähler G, Cloetta B, Stucki S. Evaluation von fil rougeII: Befragung der teilnehmenden Heime. Bern: Institutfür Sozial- und Präventivmedizin, Abteilung fürGesundheitsforschung; 2002.8 Vontobel J, Baumann A. Auch mein Kind…? Elterngesprächeüber Süchte und Drogen. Zürich: ProJuventute; 2001. (FamilienPraxis. Gesundheit).118

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Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 423Gervasoni JP, Zobel F, Kellerhals C, Dubois-Arber F,Spencer B, Jeannin A, et al. Evaluation der Massnahmendes Bundes zur Verminderung der Drogenprobleme:Dritter zusammenfassender Bericht 1997-1999. Lausanne: Institut universitaire de médecinesociale et préventive; 2000.24Herrmann H. Actuelle Praxis der Substitutionsbehandlungmit Methadon in der Schweiz (2000).Basel: Büro für sozioökonomische Studien und Projekte;2002.25van Beusekom I, Iguchi MY. A review of recentadvances in knowledge about methadone maintenancetreatment. Leiden: RAND Europe; 2001.26Hosek M. Qualitätsentwicklung in der heroingestütztenBehandlung (QE-HeGeBe): Konzept. Bern: Bundesamtfür Gesundheit (BAG); 2000.27Der Schweizerische Bundesrat. Verordnung vom 8.März 1999 über die ärztliche Verschreibung vonHeroin (Stand am 6. April 1999): 812.121.6. Bern:Bundeskanzlei; 1999. URL:http://www.admin.ch/ch/d/sr/8/812.121.6.de.pdf28Bundesamt für Gesundheit, Rihs-Middel M, JacobshagenN, Seidenberg A, editors. Ärztliche Verschreibungvon Betäubungsmitteln: PraktischeUmsetzung und wichtigste Ergebnisse. Bern: Huber;2002.29Uchtenhagen A, Dobler-Mikola A, Steffen T, GutzwillerF, Blättler R, Pfeifer S. Prescription of narcotics forheroin addicts: main results of the Swiss NationalCohort-Study. Basel; Freiburg: Karger; 1999. (Medicalprescription of narcotics, vol. 1/VIII).30Kübler D. Politique de la drogue dans les villes suissesentre ordre et santé: analyse des conflits de miseen oeuvre. Paris: L’Harmattan; 2000. (CollectionLogiques politiques).31Balthasar H, Spencer B, Jeannin A, Dubois-Arber F.Comparaison internationale des résultats des politiquesde lutte contre le VIH/sida: rapport sur mandatde l’Instance d’évaluation de la politique de lutte contrele sida (France). Lausanne: Institut universitaire demédecine sociale et préventive; 2002. (Raisons desanté, 83).32Jeannin A, Schmid M, Dubois A, Dubois-Arber F,Meystre-Agustoni G, Benninghoff F, et al. Programmenational VIH/sida 1999-2003: état et dynamique dela mise en oeuvre à fin 2001. Lausanne: Institut universitairede médecine sociale et préventive; 2002.(Raisons de santé, 81).33Dubois-Arber F, Jeannin A, Spencer B, Meystre-AgustoniG, Haour-Knipe M, Moreau-Gruet F, et al. Evaluationder AIDSPräventions-Strategie in derSchweiz: Sechster zusammenfassender Bericht1996-1998. Lausanne: Institut universitaire de médecinesociale et préventive; 1999.34Nelles J, Vincenz I, Fuhrer A, Hirsbrunner HP. Evaluationder HIV- und Hepatitis-Prophylaxe in der kantonalenAnstalt Realta: Schlussbericht. Bern: Universitärepsychiatrische Dienste Bern; 1999.35Nelles J, Fuhrer A. Drogen- und HIV-Prävention inden Anstalten in Hindelbank: Kurzbericht über dieEvaluation. Bern: Universitätsklinik für Klinische Psychiatrie;1995.36Trinkler J, Spreyermann C. Il faut des offres de priseen charge spécifiques pour les femmes et tenantcompte de leurs besoins particuliers, car…: un argumentairedestiné aux associations et aux autorités,aux spécialistes et aux hommes et femmes politiquesintéressés par l’intervention en matière de drogues.Berne: Office fédéral de la santé publique (OFSP);1998.37Ernst M-L, Matt B, Middendorf S, Schaetti I, VedovaR. Au féminin, s’il vous plaît: promotion des offres deprise en charge "à bas seuil" pour les femmes toxicodépendantes.Berne: Office fédéral de la santé publique(OFSP); 2000.120

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Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 468Kellerhals C, Thomas R, Morency P, Zobel F, Dubois-Arber F. Les mesures de santé publique de la Confédérationen matière de drogues illégales: monitoring1999-2000: étude menée dans le cadre del’évaluation globale du ProMeDro, 4ème phase1999-2003. Lausanne: Institut de médecine socialeet préventive; 2002. (Raisons de santé, 77).69Heiniger M, Fässler A, Salvisberg E, Achermann Y,Buhmann B, Calmonte R, et al. Ausländerinnen undAusländer in der Schweiz: Bericht 1998. Bern: Bundesamtfür Statistik (BFS); 1999. (Statistik Schweiz, 1Bevölkerung).75Kellerhals C, Morency P, Zobel F, Dubois-Arber F.Drogues illégales et santé publique: stratégies de laConfédération: étude menée dans le cadre de l’évaluationglobale du ProMeDro, 4ème phase 1999-2002. Lausanne: Institut universitaire de médecinesociale et préventive; 2002. (Raisons de santé, 76).76Bundesamt für Gesundheit, editor. Bedeutung einermigrationsspezifischen Drogenarbeit und deren Folgenfür die Praxis. Bern: Bundesamt für Gesundheit(BAG); 2002.70Bundesamt für Gesundheit (BAG) in Zusammenarbeitmit dem Bundesamt für Flüchtlinge (BFF), dem Bundesamtfür Ausländerfragen (BFA) und der EidgenössischenAusländerkommission (EKA). Migration undGesundheit: Strategische Ausrichtung des Bundes2002-2006. Bern: Bundesamt für Gesundheit (BAG);2002.71Domenig D, Salis Gross C, Wicker HR, Rihs-MiddelM. Vorstudie Migration und Drogen: Implikationen füreine migrationsspezifische Drogenarbeit am BeispielDrogenabhängiger italienischer Herkunft (Bericht).Bern: Institut für Ethnologie der Universität Bern;1998.72Bundesamt für Polizei, editor. Szene Schweiz, Lagebericht2000: Kriminalstatistik, Drogen, Falschgeld,Pädophilie, Organisierte Kriminalität. Bern: Bundesamtfür Polizei (fedpol. ch); 2001.73HIV-Infektionen: Unterschiedliche Trends je nach Herkunftsregion.Bundesamt für Gesundheit Bulletin2000; (23): 436-42.74Domenig D, Salis Gross C, Wicker HR. Migration undDrogen: Implikationen für eine migrationsspezifischeDrogenarbeit am Beispiel Drogenabhängiger italienischerHerkunft: Schlussbericht. Bern: Institut für Ethnologieder Universität Bern; 2000.123

Monitoring und Beurteilung des MaPaDro Phase 4124

6Spezielle StudienIn der aktuellen Evaluationsphase wurden dreiergänzende Studien zum MaPaDro durchgeführt,die einige für wichtig befundene und in Absprachemit dem BAG ausgewählte Themen beleuchten:• Studie über die Entwicklung von Szenarien für einnationales Frühwarnsystem für illegale Drogen• Studie über die Verankerung/Institutionalisierungder Aktionen des BAG zur Verminderung der Drogenprobleme• Studie über die Suchtprävention beiJugendlichen: die Rolle der Polizei, der Gerichteund JugendrichterFür jede dieser Studien wurden zusammen mitdem Auftraggeber spezifische Evaluationsfragenausgearbeitet. Die Ergebnisse wurden anschliessendin einem separaten Bericht veröffentlicht.Auf den nachfolgenden Seiten werden diese Studienzusammenfassend präsentiert.Ein Frühwarnsystem für illegaleDrogen: Entwicklung von Szenarien 1AuftragDas Bundesamt für Gesundheit (BAG) verlangte vomIUMSP Arbeitsunterlagen für die Konzeption der Einführungeines Frühwarnsystems für illegale Drogen inder Schweiz. Ziel dieser Forschungsarbeit ist es, denaktuellen Stand der Problematik, die wichtigsten Fragestellungensowie mögliche Modelle für die Realisierungeines solchen Systems aufzuzeigen. Zudemwurde beschlossen, am Ende des Berichts einigeSzenarien zu entwerfen, die es dem BAG ermöglichensollen, eine strategische Entscheidung über den Fortgangdieser Arbeit zu treffen.Die gesundheitspolitische Problematik, welcher mit derEinführung eines Frühwarnsystems im Bereich der illegalenDrogen entgegengetreten wird, hängt mit denRisiken zusammen, die sich aus der Entwicklung derSubstanzen, der Formen des Drogenkonsums und derKonsumentengruppen ergeben. Von einem solchenSystem wird erwartet, dass damit auf Entwicklungen,die sich auf die Gesundheit der Bevölkerung auswirken,rasch reagiert werden kann.FragestellungDiese Arbeit soll folgende Fragen beantworten:•Welche hauptsächlichen Frühwarnsysteme sind internationalbereits vorhanden? Wie lassen sich diesehinsichtlich ihrer Zielsetzungen, Methoden undResultate unterscheiden?•Welche dem BAG zur Verfügung stehenden Mittel(Epidemiologie, nationale Koordination, Forschungusw.) lassen sich in ein Frühwarnsystem integrierenoder könnten ein solches System unterstützen oderfür dieses als Anregung dienen? Welche Bedürfnissebestehen beim BAG in Bezug auf ein solchesSystem?•Wie werden in einzelnen Kantonen oder Regionendie Informationen über neue Drogen und neue Formendes Drogenkonsums verbreitet? Welche Artenvon lokalen Netzwerken dienen der Sammlung, Analyseund Verbreitung von Informationen über Probleme,die in der Schweiz auftreten?•Welche Empfehlungen können für die Einführungeines gesamtschweizerischen Frühwarnsystems formuliertwerden?125

Spezielle StudienMethodeDas Vorgehen stützt sich auf die Prinzipien der RapidAssessment and Response Method (RAR). DieseMethode ist auf Schnelligkeit, Effizienz und Zweckmässigkeitangelegt. Es wurden vier Arbeitsschritte durchgeführt,wobei die Brauchbarkeit der Informationen undAnalysen stets stärker gewichtet wurde als ihre Vollständigkeit:• Durchsicht und Analyse der Literatur, um die mit derPlanung und Einführung eines Frühwarnsystems verbundenenProbleme zu eruieren;• Sichtung und Analyse bereits bestehender Systeme a ,um realisierbare Modelle ausfindig zu machen;•Ermittlung der Praktiken, Mittel und Bedürfnisse aufBundesebene (BAG), um einige Merkmale, welchedas schweizerische Frühwarnsystem aufweisensollte, zu bestimmen;•Ermittlung der auf kantonaler und überkantonalerEbene bestehenden Praktiken, Mittel und Bedürfnisse,um festzustellen, welche Bedürfnisse dieAkteure an der Front in Bezug auf ein solchesSystem haben und mit welchen Mitteln dessenBetrieb unterstützt werden könnte.aRéseau communautaire canadien d’epidémiologiedes toxicomanies (RCCET)South african community epidemiology network ondrug use (SACENDU)Community epidemiology work group (CEWG)Drug abuse warning network (DAWN)Ohio substance abuse monitoring network (OSAM)The Maryland drug early warning system (DEWS)The Australian illicit drug reporting system (IDRS)Tendances récentes et nouvelles drogues (TREND)European joint action on new synthetic drugsEuropean emerging trends projektFür die Ausarbeitung der Szenarien wurden die Informationenaus den vier Teilen der Studie zusammengefasst.Die Literaturschau steckte den Rahmen für diemöglichen Szenarien ab. Bei der Sichtung der bestehendenSysteme kamen vier brauchbare Modelle zumVorschein. Die Abklärung der Bedürfnisse auf Bundesebeneund auf lokale Ebene erlaubte es, die Auswahlder für die Schweiz geeigneten Modelle auf zwei zubeschränken und diese an die schweizerischen Gegebenheitenanzupassen. Zudem wurde ein Szenario inBetracht gezogen, das nur wenig von der heutigenSituation abweicht.ResultateGegenstand und ProblematikVor der Ausarbeitung eines Frühwarnsystems mussbestimmt werden, was überhaupt unter einem solchenSystem zu verstehen ist, welche Ziele damit verfolgtwerden und welche inhaltlichen Elemente das Systemkennzeichnen:• Ein Frühwarnsystem ist ein relativ unabhängigesSystem, mit dem Ereignisse erfasst werden sollen,die sich auf die Gesundheit der Bevölkerungauswirken und gesundheitliche Massnahmenerforderlich machen können.• In operationeller Hinsicht soll ein solches Frühwarnsystemdie Empfindlichkeit der Datenerhebungsinstrumenteverbessern und das Sammeln, Analysierenund Verbreiten der Informationenschneller und effizienter machen.•Das System beruht somit einerseits auf einer methodischenEntwicklung, mit der die Empfindlichkeitder Informationsinstrumente verbessert werden soll,andererseits auf einer organisatorischen Entwicklung,die es erlauben soll, die Kenntnisse schnellerzu verarbeiten und zu verbreiten.• Zur methodischen Entwicklung gehören die Verbesserungder bestehenden Informationsinstrumenteund die Entwicklung neuer Instrumente. Der Einbezugvieler verschiedener Quellen erlaubt es, eine Triangulationvorzunehmen, mit der sich gewisse Verzerrungenverringern lassen.•Die organisatorische Entwicklung umfasst dieEinführung von Strukturen, mit deren Hilfe Informationenzusammengetragen und ausgewertet sowierasche und geeignete gesundheitliche Massnahmengetroffen werden können. Es wäre empfehlenswert,wenn eine einzige Institution diese drei Aufgabenübernimmt.126

Spezielle StudienBestehende SystemeRund zehn Beispiele wurden untersucht und dientenals Grundlage für die Aktualisierung von vier bereitsbestehenden Modellen:1die epidemiologischen Netzwerke, die im Allgemeineneher als Überwachungs- und weniger alsFrühwarnsysteme funktionieren;2 das Register der Notfälle und Todesfälle, das speziellauf akute Probleme in Zusammenhang mit dem Konsumillegaler Drogen ausgerichtet ist;3die unabhängigen Frühwarnsysteme, mit denen inerster Linie neue Tendenzen erkannt werden sollen.Dies erfolgt durch eine Verknüpfung von Überwachungsdatenmit eigens zu diesem Zweck gesammeltenErgänzungsdaten;4 das Kontrollsystem, das auf die Einschätzung desGefahrenpotenzials neuer Substanzen sowie dieAnpassung der Gesetzgebung ausgerichtet ist.Was die methodische Entwicklung anbelangt, sinddie unabhängigen Frühwarnsysteme am weitesten fortgeschritten.Denn verschiedene Instrumente wurdeneigens dafür erarbeitet, um Entwicklungen zu erfassen,die das bestehende Überwachungssystem nichterkennt. Allerdings gibt es unzählige, völlig unterschiedlicheInstrumente. Daher ist das System so zu gestalten,dass damit neue Drogenkonsumtrends ermitteltwerden können, gleichzeitig aber das Funktionierendes gesamten Frühwarnsystems durch übermässigeKomplexität und zu hohe Investitionen nicht beeinträchtigtwird.Hinsichtlich der organisatorischen Entwicklung istdas Kontrollsystem zweifellos am klarsten strukturiert(Guidelines, Evaluations- und Aktionsstruktur) unddaher möglicherweise am effizientesten. Die Systemeunterscheiden sich durch ihren Output. Während einigeSysteme einfache, häufig eingesetzte und konziseInformationsmittel entwickelt haben, ist bei anderen derwissenschaftliche Jahresbericht immer noch dashauptsächliche Kommunikationsmittel.Es empfiehlt sich daher, ein einfach gestaltetesunabhängiges Frühwarnsystem zu schaffen undgleichzeitig das organisatorische Dispositiv zurVeranlassung gesundheitspolitischer Massnahmenweiterzuentwickeln. Zu dieser Entwicklunggehört offenbar auch der Einsatz konziser Informationsinstrumente.Situation, Bedürfnisse und Mittel in derSchweizDie mit einem Schweizer Frühwarnsystem verbundenenBedürfnisse und Mittel wurden in drei Schritteneruiert:•Ermittlung des derzeit bestehenden InformationsundÜberwachungssystems für illegale Drogen in derSchweiz;•Ermittlung der auf Bundesebene vorhandenenBedürfnisse und Mittel durch eine Reihe von Interviewsmit den Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen desBAG und des Bundesamtes für Polizei;•Ermittlung der auf kantonaler und kantonsübergreifenderEbene vorhandenen Bedürfnisse und Mitteldurch eine Reihe von Interviews mit den kantonalenVerantwortlichen und mit Berufsleuten.Die Schweiz verfügt über ein relativ gut ausgebautesÜberwachungssystem für illegale Drogen. Dieses kannals Ausgangsbasis für die Einführung eines Frühwarnsystemsgenutzt werden. Hilfreich sind dabei auch das inder Schweiz vorhandene umfangreiche Netzwerk für denInformationsaustausch und vor allem auch die Kommissionen,die auf Bundes- und Kantonsebene für die Koordinationzuständig sind.127

Spezielle Studien• Laut eigenen Angaben wünschen sich die Mitarbeiterinnenund Mitarbeiter des BAG und des Bundesamtesfür Polizei ein Frühwarnsystem, das es ihnenerlaubt, mit neu auftretenden Trends beim Konsumillegaler Drogen besser Schritt zu halten. Auf dieFrage, welche Form dieses System annehmen solle,nannten sie verschiedene Modelle, die unterschiedlicheBedürfnisse abdecken. Zur Sprache kamen zweiModelle, die auf völlig unterschiedlichen Ansätzenberuhen, nämlich ein Netz von spontan eingehendenInformationen und ein System für die systematischeAnalyse von Risiken und Schäden in Verbindung mitden Substanzen. Daneben zeichnete sich ein Zwischenmodellab, das die Möglichkeit bietet, anhandvon Daten, die an einigen Beobachtungsstellen (Kantoneoder Städte) gesammelt werden, neue Trendszu ermitteln.Die Bemerkungen der Drogendelegierten und derAkteure treffen sich in einem Punkt: Das Netz der formellenund informellen Kontakte, das in der Schweizauf lokaler, regionaler und nationaler Ebene besteht,bildet ein relativ wirksames Frühwarnsystem. Seinegrössten Schwächen betreffen den Drogenkonsum beiJugendlichen, insbesondere in der "Partyszene". Diekantonalen Delegierten stehen der Einführung einesFrühwarnsystems skeptisch gegenüber. Sie sindgrundsätzlich der Meinung, dieses System sei nichtsehr wirksam, erfordere jedoch erhebliche Mittel. Dieübrigen befragten Akteure äusserten sich weniger kategorisch.Ihrer Ansicht nach kann die Erkennung neuerEntwicklungen und Probleme, vor allem was den Konsumbei Jugendlichen und jungen Erwachsenen betrifft,die für die Einführung eines Frühwarnsystems notwendigenAnstrengungen durchaus rechtfertigen.Schlussfolgerungen, Empfehlungen undSzenarienNachfolgend eine Zusammenfassung der wichtigstenSchlussfolgerungen und Empfehlungen aus dieser Studie:•Die Schweiz verfügt über zahlreiche passiveFrühwarnsysteme, deren Wirksamkeit anerkannt ist.Allerdings lassen sich damit neue Entwicklungeninnerhalb gewisser Konsumentenszenen nurbeschränkt erkennen.• Ein Schweizer Frühwarnsystem sollte eine Ergänzungzum jetzigen Überwachungssystem für illegale Drogenbilden und sich auf die Informationsnetzwerkestützen, welche auf Gemeinde-, Kantons- und Bundesebenebereits vorhanden sind. Ein solchesSystem sollte weder die bereits bestehendenSysteme ersetzen noch allzu komplex oder kostspieligsein.• Betrachtet man die bereits bestehenden Modelle, soempfiehlt sich für die Schweiz ein System, das relativeinfach ist, auf einigen Beobachtungsstellen beruhtund eine Triangulation der Überwachungsdaten mitden regelmässig bei den wichtigsten Auskunftgebern(Konsumenten, Akteure, Polizisten usw.) erhobenenDaten beinhaltet.•Die organisatorischen Aspekte, also das Verfahrenvom Erfassen eines Ereignisses bis zum Ergreifengesundheitspolitischer Massnahmen, müssen vermehrtüberdacht werden. Denn obwohl dieseAspekte für die Effizienz des Systems massgeblichsind, werden sie oft vernachlässigt. Vorrangige Themensind die Zusammenstellung von Informationen,die Methode und Schnelligkeit der Analyse dieserInformationen sowie die Weitergabe von Nachrichtenan die Akteure des Gesundheits- und Sozialwesens.Am Schluss des Berichts werden folgende dreiArbeitsszenarien vorgeschlagen:•Keine grössere Veränderung gegenüber der jetzigenSituation und somit keine Einführung einesFrühwarnsystems auf Bundesebene. Dieses Szenarioist mit zwei Forderungen verbunden: Einerseits müssendie europäischen Arbeiten auf dem Gebiet derFrühwarnsysteme verfolgt werden, und andererseitsist neuen Konsumtrends bei Jugendlichen und jungenErwachsenen grössere Aufmerksamkeit zuschenken.• Einführung eines einfachen Frühwarnsystems, dasauf einigen Beobachtungsstellen beruht und die Triangulationder Überwachungsdaten mit den regelmässigbei den wichtigsten Auskunftgebern (Konsumenten,Akteure, Polizisten usw.) erhobenen Datenbasiert. Eine nationale Institution wird mit der Sammlungund Zusammenstellung dieser Daten beauftragt.Ausserdem wird eine spezielle Instanz (Expertengruppe)geschaffen, welche die Informationen analysiertund entscheidet, welche Massnahmen zu treffensind.128

Spezielle Studien• Einführung eines breit angelegten Frühwarnsystems,das dem BAG angegliedert ist und der Überwachungder auf dem Drogenschwarzmarkt auftretenden Substanzendient. Das System beruht auf Daten, die beider Polizei, den Labors und Spitälern sowie bei einerExpertengruppe, welche die Gefahren und Interventionenanhand von vorher festgelegten Guidelinesbeurteilt, erhoben werden. Das Auftauchen einerneuen Substanz setzt somit umgehend einen standardisiertenProzess zur Beurteilung der damit verbundenenRisiken in Gang.Verankerung/Institutionalisierung derAktionen des BAG zur Verminderungder Drogenprobleme: Einschätzungder Programmleiter 2AuftragSeit 1991 hat das BAG im Rahmen des Massnahmenpaketszur Verminderung der Drogenprobleme (MaPa-Dro) zahlreiche Programme zur Prävention und Schadenminderungin verschiedenen soziokulturellenUmgebungen (Settings) lanciert und unterstützt. DieVerankerung dieser Interventionen und somit die langfristigesoziale Umwandlung, die eine Übernahme derProjekte oder ihres Inhalts durch die Akteure erfordert,ist ein grundlegendes Problem, das bisher noch nichtsystematisch angegangen werden konnte.Infolgedessen verlangte das BAG im Jahr 2000 im Rahmender Globalevaluation des MaPaDro eine Analyseder Verankerung folgender Programme des MaPaDro:•im Präventionsbereich: "Ohne Drogen, mit Sport", Filrouge, Voilà, Suchtprävention in den Gemeinden(Radix), funtasy projects, Schule und Gesundheit,Mediatoren, Präventionsmaterial der SchweizerischenFachstelle für Alkohol- und andere Drogenprobleme(SFA);• im Bereich Schadenminderung: die von der SchweizerischenFachstelle für Schadenminderung im Drogenbereich(FASD) unterstützten Projekte.Evaluationsfragen•Welche bleibenden Resultate wurden mit den vomBAG im Rahmen des MaPaDro unterstützten Projektenach Ansicht der Programmleiter erzielt?•Wie beschreiben die Programmleiter die Strategieund die Methoden zur Verankerung ihresProgramms?•Wie beurteilen die Programmleiter die Verankerungseffekteihres Programms?• Falls solche Effekte feststellbar sind, worauf führendie Programmleiter diese zurück?•Wie kann das BAG im Rahmen der Unterstützungeines Programms eine Verankerungsstrategie weiterentwickeln?MethodeEine erste Phase der Untersuchung bestandhauptsächlich in der Durchsicht der Literatur zur Verankerungder Programme. Dabei konnten die Hindernisse,die einer Verankerung entgegenwirken, sowiedie Faktoren, die diese begünstigen, ausfindig gemachtwerden. Zudem konnten die bei der Analyse zuberücksichtigenden Aspekte bestimmt werden: Institutionalisierung,Finanzierung, Verbreitung, Übernahmedurch die Gemeinschaft, Dauerhaftigkeit des Outputsund Erhaltung des gesundheitlichen Nutzens.Die zweite Phase der Untersuchung konzentrierte sichauf die Verankerung der Programme. Sie begann miteiner Analyse der Organisation jedes einzelnen Programms.Dabei wurden der Aufbau und die Handlungslogikbeleuchtet, wobei die für die Verankerungrelevanten Punkte im Vordergrund standen. Es wurdeein vereinfachtes Organigramm entworfen, worin sämtlichevom Programm abgedeckten Ebenen dargestelltsind: die Leitung (nationale Ebene), eventuelle Zwischenstrukturen(kantonale Ebene) und das Zielpublikum(lokale oder Projektebene). Für jede Ebene wurdendie als relevant erachteten Verankerungsaspekte angegeben.Die Problematik der Verankerung jedes Programmswurde somit entsprechend dem organisatorischenAufbau, der Art der Umsetzung sowie derberücksichtigten Ebene beschrieben. Die ermitteltenspezifischen Merkmale wurden anschliessend mittelsQuervergleich analysiert, wobei sämtliche in die Studieeinbezogenen Programme berücksichtigt wurden.129

Spezielle StudienFür jedes Programm wurden aus zahlreichen Unterlagen,wie Verträgen, Berichten, Evaluationen und anderenDokumenten (Prospekte, Statistiken, Protokolle,Webseiten usw.), Informationen über die Organisationund Verankerung gewonnen. Überdies wurden rundzehn persönliche Gespräche und Telefongespräche mitden Programmleitern oder anderen Personen geführt.Bei diesen Gesprächen oder deren Vorbereitung wurdenmehrere Instrumente eingesetzt, wie eine Checkliste dermöglichen Hindernisse und der Faktoren, die eine Verankerungbegünstigen, eine Checkliste der Verankerungsaspekteund ein Leitfaden für die Gespräche, in demsämtliche spezifischen Fragen aufgelistet sind, die es beijedem Programm zu stellen gilt. Die Organigramme derProgramme wurden ebenfalls zur Vorbereitung derGespräche verwendet und im Verlauf der Unterredungüberprüft und abgeändert.Resultate : Verankerung der ProgrammeProgramm Suchtpräventionin den GemeindenSeit 1993 leitet die Stiftung Radix Gesundheitsförderungim Auftrag des BAG das Programm zur Förderungund Finanzierung von Suchtpräventionsprojekten in denGemeinden. Das von der Stiftung Radix betreute Programmhat sich landesweit gut institutionalisiert, dochdie finanzielle Beteiligung des BAG ist weiterhin notwendig.Die nationale Fachmesse für Suchtprävention,die 1995, 1998 und 2001 stattfand, hat den Aufbaueines breit angelegten und fest etablierten Netzwerksermöglicht. Das Programm ist bei den Partnern wohlbekanntund geniesst einen guten Ruf.In den Kantonen, mit Ausnahme des Tessins, hat dasProgramm eine gute Abdeckung erreicht. Die kantonalenPräventionsinstanzen werden bisweilen zu wenigeinbezogen.Auf lokaler Ebene lässt sich eine gute Zusammenarbeitmit den Präventionszentren feststellen. Das Design derProjekte weist immer häufiger Merkmale auf, die zuderen Verankerung und/oder Verbreitung beitragen(Modellprojekte). Die verlangte Kofinanzierung stelltkein Hindernis dar. Die Akzeptanz der vom Programmvorgeschlagenen Interventionen ist sehr gross, und dieLeitlinien werden von den betreffenden Gemeindenübernommen.Programm Fil rougeFil rouge ist ein Programm zur Sekundärprävention, dasseit 1994 besteht und sich an das Personal von KinderundJugendheimen richtet. Das Fehlen eines Dachverbandesin diesem Bereich erschwerte die Lancierungdes Programms auf nationaler Ebene. Daher wurde dasProgramm den Gegebenheiten angepasst, wobei inder Deutsch- und Westschweiz eine unterschiedlicheOrganisation und Strategie entwickelt wurden. Inzwischenist das Programm bekannt und geniesst einenguten Ruf, doch die Finanzierung durch das BAG istweiterhin notwendig.Auf kantonaler Ebene begegnen die betroffenen Kreiseden Interventionen von aussen mit einiger Zurückhaltung,weshalb der Programmausbau in den Kantonennur zögerlich vorankommt. In der Deutschschweiz tragendie gute Informationspolitik und das auf die einzelnenHeime abgestimmte Interventionsangebot zu einerpositiven Aufnahme des Programms bei.Auf lokaler Ebene wird die verlangte Kofinanzierung derAusbildung in der Westschweiz gut akzeptiert. Die individuellgestalteten Interventionsprojekte in der Deutschschweizsind für eine langfristige Verankerung konzipiert.In der Westschweiz hingegen soll dieselangfristige Wirkung durch die Ausbildung von Erziehernund Erzieherinnen erreicht werden.130

Spezielle StudienProgramm VoilàIm Rahmen dieses Programms werden auf nationalerEbene seit 1993 Ausbildungen in Suchtprävention undGesundheitsförderung für Leiter und Leiterinnen vonFerienlagern angeboten. Hierbei hat sich die Zusammenarbeitmit der Schweizerischen Arbeitsgemeinschaftder Jugendverbände (SAJV) bewährt, da sie zum Erfolgdes Programms beigetragen hat. Auch wenn die Integrationdes Programms in diese Institution gelungen ist,bleibt die Finanzierung durch das BAG notwendig. Aufdieser Ebene wurde der Paradigmenwechsel (von derPrävention zur Gesundheitsförderung) gut aufgenommen.Auf kantonaler Ebene verlief die Institutionalisierung desProgramms bei den Jugendverbänden, die einen direktenoder indirekten Bezug zur Prävention haben, besserals in den anderen Vereinigungen. Das Programm ist inder Deutsch- und der Westschweiz gut etabliert, nichtaber im Tessin.Auf lokaler Ebene wird eine gute Zusammenarbeit mitden Verbänden gepflegt. Die Freiwilligenarbeit trägt vielzur Akzeptanz und zur Wirksamkeit der Interventionenbei. Die Jugendverbände bilden ein Setting, das eserlaubt hat, eine breit angelegte Ausbildung einzuführenund einen grossen Personenkreis zu erreichen.Programm funtasy projectsDas Programm bietet seit 1997 Unterstützung bei derPlanung und Realisierung von Projekten an, die Themenaus dem Lebensumfeld der Jugendlichen aufgreifen.Es gibt keine nationale Dachorganisation, auf diesich das Programm bei Interventionen in diesemBereich stützen könnte. Dieses Problem äusserte sichim mehrmaligen Wechsel der mit der Realisierung desProgramms Beauftragten. Durch den Einsatz vonMediatoren in den Regionen konnte das Problemjedoch zumindest teilweise behoben werden. Die Übernahmedes Programms durch die Sektion Drogen desBAG und die Verlängerung der Vertragsdauer mit demneuen Beauftragten führte zu einer Konsolidierung desProgramms. Die Finanzierung durch das BAG bleibtweiterhin notwendig, auch wenn Sponsoren gefundenwerden konnten.Auf lokaler Ebene stösst das Programm auf eine guteAkzeptanz. Die Kompetenzen, welche die Akteure imRahmen dieser Projekte erworben haben, werdenandernorts wieder eingesetzt, und die Projekte selbervermitteln zahlreiche Anregungen. Die verlangte Kofinanzierungstellt kein Hindernis dar.Rahmenprogramm Schule undGesundheit/Europäisches Netzwerk GesundheitsfördernderSchulen Schweiz (ENGS-CH)Das Rahmenprogramm ist ein gemeinsames Programmdes BAG, der Schweizerischen Konferenz derkantonalen Erziehungsdirektoren (EDK) und derGesundheitsförderung Schweiz. In enger Zusammenarbeitmit dem Parallelprogramm ENGS-CH werden seit1992 Gesundheitsförderungsprojekte an den Schulenausgewählt und finanziert. Auf nationaler Ebene beruhtdie Zusammenarbeit zwischen den Partnern offenbarauf einem schwachen Konsens über die angestrebteEntwicklung günstiger Rahmenbedingungen für dieGesundheitsförderung. Gewisse Unklarheiten bestehenauch in Bezug auf die Rollen- und Aufgabenteilung zwischendiesen Partnern.Auf kantonaler Ebene ist die Auflage, dass die Projektedurch die Kantone unterstützt und an das ENGS-CHangeschlossen werden sollen, der Verankerung förderlich.Das Engagement des Bundes im Schulbereichstösst jedoch auf Skepsis. In vielen Kantonen gibt eskeine auf Gesundheitsförderung spezialisierten Instanzen.Bei den Projekten lassen sich die Kriterien für dieAnnahme manchmal nur schwer in die Praxis umsetzen.Die Ausrichtung der Projekte auf die Gesundheitsförderunglässt sich nur schwer durchsetzen, auchwenn das Gütesiegel "BAG" ein positives Argumentdarstellt.Das Programm läuft in nahezu allen Kantonen.131

Spezielle StudienAusbildung von Schulmediatoren in der Westschweizund im Tessin und Projekt MediationDas erste dieser beiden Projekte zielt seit 1994 auf dieSchulung von Mediatoren als Ansprechpartner undBegleiter, das zweite seit 2000 auf die Entwicklungeiner Mediationskultur in den Schulen. In der Westschweizund im Tessin gestaltete sich die Ausbildungvon Mediatoren schwieriger als erwartet. Es liegt keinDatenmaterial vor, das Aufschluss über die Wirkung derAusbildungsangebote gibt. In den Kantonen Freiburgund Jura hatte die Einführung dieser Ausbildung durchdas Institut de formation systématique de Fribourg (IFS)offenbar eine Impulswirkung. Die Teilnehmenden sindnach eigenen Angaben mit dem Angebot zufrieden.Nach Abschluss der Ausbildung stellt das IFS ein vonden Kantonen anerkanntes Zertifikat aus. In der Westschweizund im Tessin wurde ein Leitbild für die Schulmediationpubliziert. Beim Projekt Mediation erwiessich die Webseite als wichtiges Instrument zur Verbreitungund zum Austausch von Informationen.Programm Ohne Drogen, mit Sport, FachstelleSucht & Sport, Programm Drogen undSport/La OlaSeit 1992 ist das BAG im Setting des Sports tätig,wobei Organisation und Ziele dieses Interventionsbereichsim Laufe der Zeit erhebliche Änderungen erfahrenhaben. In der jetzigen Phase strebt das Bundesamtdurch die Zusammenarbeit mit Swiss Olympic die Integrationder Prävention und Gesundheitsförderung in dielandesweiten Sportinstitutionen (nationale Verbändeund Sportclubs) an. Das ursprüngliche Ziel der Integrationdes Sports in die Einrichtungen des Suchtbereichshat hingegen stark an Bedeutung verloren.Als Erfolg zu werten ist die Institutionalisierung derFachstelle Sucht & Sport im Bundesamt für Sport(BASPO) und somit auch im Ausbildungsangebot fürSportlehrer und andere Sportinstruktoren in Magglingen.Von der Schweizerischen Fachstelle fürSchadenminderung im Drogenbereich (FASD)unterstützte ProjekteSeit 1995 unterstützt die FASD, ein an das SchweizerischeArbeiterhilfswerk (SAH) angeschlossenes Kompetenzzentrum,im Auftrag des BAG die Lancierung vonProjekten im Bereich der drogenpolitischen Säule "Schadenminderung".Die Kriterien für die Unterstützung vonProjekten, welche auf die Verankerung ausgerichtet sind(vor allem die vorgängige Unterstützung einer Institution,die Bedarfsanalyse und die langfristige Finanzplanung),sind die wichtigsten Voraussetzungen für die Dauerhaftigkeitder Projekte. Die unterstützten Projekte sindhauptsächlich in der West- und der Deutschschweizangesiedelt, wogegen im Tessin solche Projekte sehr seltensind.Von der SFA hergestelltes Material zurSuchtpräventionDie Schweizerische Fachstelle für Alkohol- und andereDrogenprobleme (SFA) produziert verschiedene Unterlagenzur Suchtprävention (Broschüren, Prospekteusw.). Die meisten dieser Produkte können lange Zeiteingesetzt werden. In der Deutsch- und Westschweizsind diese Unterlagen weit verbreitet, im Tessin dagegenweniger. Allerdings gibt es kaum Unterlagen fürGemeinschaften, die keine der Landessprachen sprechen.Die Produkte sind so gestaltet, dass sie immerwieder angepasst werden können. Bei den Berufsleutenund beim Zielpublikum werden sie gut aufgenommen.Schlussfolgerungen und Empfehlungen zuden Querelementen der VerankerungNationale Ebene•Bei der Wahl eines nationalen Partners sind folgende,für die Verankerung zentralen Elemente zu beachten:die Vereinbarkeit zwischen dem Auftrag an diesenPartner und der Programmphilosophie sowie dieÜbereinstimmung der Struktur mit der angestrebtenVerbreitung des Programms.132

Spezielle Studien•Wichtige Faktoren für die Verankerung eines Programmssind ferner eine langfristige Vertragsdauerund eine Anpassung der Organisationsstruktur oderfalls nötig sogar ein Wechsel des Partners.•Die vollständige Übernahme der Finanzierung dernationalen Programmstruktur durch die Kantone undandere Partner kommt offenbar nicht in Betracht.Die Weiterführung der Programme hängt von derFortsetzung der finanziellen Unterstützung durch dasBAG ab.Kantonale Ebene•Die meisten Programme decken die Regionen,insbesondere das Tessin, nicht ausreichend ab.•Die Schwierigkeiten, die manchmal bei der Arbeit imNetzwerk und der Zusammenarbeit festgestellt wurden,sind anscheinend nicht darauf zurückzuführen,dass potenzielle Partner schwer zu finden sind, sondernvielmehr auf deren Vorbehalte gegen eine solcheZusammenarbeit. Es wäre ratsam, sich darüber klarzu werden, welche Folgen die bestehende Vielfalt derangebotenen Modalitäten der Zusammenarbeit hat,und eine Harmonisierung in Betracht zu ziehen.Lokale Ebene und Projekte•Bei sämtlichen Programmen wurden in Bezug auf dieAusbildung beträchtliche Anstrengungen unternommen.Über deren langfristige Wirkung sind nochkeine Informationen vorhanden.• Das Konzept und das Design der Projekte schliessenmeist Elemente ein, die sich auf eine Verankerunggünstig auswirken. Diese Elemente werden in denKriterien für die Projektunterstützung immer häufigerklar formuliert. Der zunehmende Einbezug des Verankerungsaspektsin die Projekte ist ein wesentlicherFaktor für deren Dauerhaftigkeit.•Die verlangte Kofinanzierung der Projekte hat keinenegativen Auswirkungen, sondern trägt vielmehr zuderen Qualität und Verankerung bei.•Abgesehen vielleicht vom Projekt Schule undGesundheit werden die angebotenen Programmevon den betreffenden Gemeinschaften gut akzeptiertund scheinen von diesen sogar allmählich übernommenzu werden.Weitere Querelemente• In Anbetracht der grösseren Reichweite der Programmeund der steigende Zahl von Projekten stelltsich die Frage nach den Bedürfnissen und ihrerAbdeckung. Neben einer umfassenden Abklärung,welche Bedürfnisse abgedeckt sind und welchenicht, ist auch eine Überprüfung der Aufgabenteilungerforderlich. Nur so kann im aktuellen Stadium derIntervention des Bundes eine optimale Abdeckunggewährleistet werden.•Die Beteiligung des BAG gibt den Projekten Legitimationund Antrieb und bringt zudem einen Qualitätsanspruchmit sich. All diese Vorteile könnten verlorengehen, wenn sich das Bundesamt vollständigzurückziehen würde, wie es auf dieser Interventionsebeneangestrebt wird.• Der Akzeptanz von Projekten zur Gesundheitsförderungstehen einige Schwierigkeiten entgegen. DerParadigmenwechsel der gesamten Präventionsprogrammehat ein stärkeres Bedürfnis nach einer Legitimationdurch das "Gütesiegel" BAG zur Folge.Auch aus diesem Grund drängt sich die Frage auf,wie sinnvoll der vom Bundesamt angestrebte Rückzugauf dieser Interventionsebene ist.• Das öffentliche Erscheinungsbild der Programme istsehr unterschiedlich. Nicht bei allen wird auf denBAG-Ursprung verwiesen. Das "Gütesiegel" BAGverleiht jedoch zusätzliche Sichtbarkeit und Legitimation.Somit wäre es angebracht, über die Vor- undNachteile einer gemeinsamen Corporate identity fürsämtliche Programme nachzudenken.133

Spezielle StudienSuchtprävention bei Jungendlichen:die Rolle der Polizei, der Gerichteund der Jugendrichter 3AuftragIm Rahmen des Massnahmenpakets des Bundes zurVerminderung der Drogenprobleme (MaPaDro 1998-2002) will das Bundesamt für Gesundheit (BAG) dieZusammenarbeit zwischen den Akteuren der drei Säulendes Gesundheitswesens (Prävention, Therapie undSchadenminderung) und den Akteuren der Strafrechtspflege(Repression) verstärken. Zu dieser Zusammenarbeitsind jedoch nur wenige Informationen verfügbar.Um die Situation besser zu dokumentieren, hat dasIUMSP in den Jahren 1998 und 1999 eine Untersuchungüber die gesundheitlichen Aspekte der Polizeiarbeitim Drogenbereich durchgeführt 4 . In der vorliegendenStudie wird diese Fragestellung erweitert, wobeidas Augenmerk spezifisch auf die Jugendlichen b unddie Interventionen auf lokaler Ebene gerichtet wird. Mitder Justiz und der Polizei werden alle Akteure der viertenSäule einbezogen. Dabei soll aufgezeigt werden,wie die Aufgaben zwischen diesen Akteuren und denjenigender anderen Säulen aufgeteilt werden und wiedie Zusammenarbeit zwischen ihnen funktioniert.Gemäss dem Schweizerischen Strafgesetzbuch, welchesunter anderem auch das 1937 konzipierte und1971 revidierte Jugendstrafrecht regelt, sollen Polizeiund Justiz gegenüber straffälligen Minderjährigen inerster Linie präventiv tätig werden.Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass diese Studie ineinem entscheidenden Moment der Geschichte derBekämpfung der Drogenproblematik durchgeführtwurde, da der Bundesrat kurz zuvor den Entwurf für einrevidiertes Betäubungsmittelgesetz verabschiedet hat.Die im Rahmen dieser Revision vorgesehenen Änderungenbeschreiten insbesondere im Bereich desJugendschutzes ganz neue Wege und werden sich aufdie Arbeit der Akteure, mit denen sich diese Studiebefasst, direkt auswirken.bDie Untersuchung bezieht sich ausschliesslich auf Minderjährige,denn Jugendliche über 18 Jahre werden rechtlich anders behandelt.FragestellungDie vorliegende Arbeit soll folgende Fragenbeantworten:• Für die untersuchten Ortschaften:Zur Rolle der Ortspolizei im Drogenbereich: WelcheEntwicklungen sind bei den auf Jugendliche ausgerichtetenStrategien und Aktionen in den BereichenPrävention, Hilfe und Repression festzustellen? Wielässt sich erreichen, dass die verschiedenen Interventionsformen(Prävention, Hilfe und Repression)sich ergänzen?•Wie sieht die Polizei ihre Rolle bei der Verhütung vonDrogensucht, Delikten und Gewalt beiJugendlichen?•Wie präsentiert sich die Zusammenarbeit zwischender Polizei, den sozialmedizinischen Diensten, denSchulbehörden und den (Jugend-)Gerichten, undwelches sind die möglichen Perspektiven für dieseZusammenarbeit?•Wie definieren sich die verschiedenen Akteure, und wieteilen sie sich ihre Rollen im Rahmen der Prävention(Drogenkonsum und andere Delikte) auf? Ist diese Rollenteilungangemessen?MethodeDie Studie wurde anhand 12 konkreter Beispiele vonlokalen Interventionen in den Kantonen Basel-Land,Basel-Stadt, Bern, Genf und Wallis durchgeführt. Dieuntersuchten Fälle zeichnen sich durch folgendesMerkmal aus:"Es handelt sich um Beispiele polizeilicher oderrichterlicher Interventionen präventiver Natur inZusammenhang mit der Suchtproblematik beiJugendlichen."Die entsprechenden Informationen wurden im Jahre2001 aus Gesprächen mit 20 Hauptauskunftgeberngewonnen und durch Kontakte mit einem Dutzend weitererAkteure ergänzt. Diese Ergebnisse wurden mitHilfe verschiedener Dokumente vertieft, die von denbefragten Personen oder aus anderen Quellen stammten.Der rechtliche Kontext war Gegenstand einerbesonderen Analyse.134

Spezielle StudienIn dieser Studie wird der Begriff der Suchtproblematikin einem weiten Sinne verwendet und speziell an dieSituation der Jugendlichen angepasst. SchwerwiegendeSuchtprobleme, wie Heroin- oder Kokainkonsum,werden dabei nicht behandelt, da nur sehrwenige minderjährige Jugendliche davon betroffen sind.Hingegen kann sich auf Grund ihres Verhaltens oderihrer Lebenssituation (Konsum von Cannabis, Alkoholoder Tabak, strafbares Verhalten, schulische oder familiäreProbleme) ein besonderes Bedürfnis nach Hilfeergeben.Die Intensität der Eingriffe durch die Polizei oder denJustizapparat variiert je nach Fallbeispiel. In manchenFällen ist die Polizei oder die Justiz der Hauptakteur, inanderen Fällen spielen sie nur eine Nebenrolle undarbeiten mit Akteuren eines anderen Sektors zusammen.Um die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenenSektoren besser einschätzen zu können, wurdevon einem dreiseitigen Ansatz ausgegangen, wie dasnachfolgende Schema zeigt.Grafik 6.1Dreiseitiger Ansatz für die Untersuchung der FallbeispieleErgebnisseIm Allgemeinen lassen die untersuchten Beispiele einesehr komplexe Situation erkennen, die durch folgendePunkte geprägt ist:• Der rechtliche Rahmen ist komplex: einerseits weilman zwischen dem Bundesrecht, welches für dieganze Schweiz identisch ist, und dem zum Teil rechtunterschiedlichen kantonalen Recht unterscheidenmuss; andererseits weil Gesetzesänderungen, etwaim Betäubungsmittelrecht, hängig sind und deswegenUnsicherheiten entstehen.•Im Bereich der Prävention sind zahlreiche Akteureund Institutionen tätig. Dadurch kommen verschiedensteKonzepte zur Anwendung und stellt sich dieFrage, wie die Verantwortlichkeiten verteilt sind.• Obwohl mehrere Kantone von derselben Grundideeausgehen, unterscheidet sich die Umsetzung je nachKanton und manchmal sogar innerhalb eines Kantons.•Die gesellschaftliche Wahrnehmung des Cannabiskonsumsändert sich. Abgesehen vom rechtlichenRahmen bestehen keine objektiven Schranken, dieden "problematischen Konsum" abgrenzen; diesermuss vielmehr von den beteiligten Akteuren – alsoauch den betroffenen Jugendlichen – gemeinsamdefiniert werden.4. Säule SozialpartnerPolizeiKantonale Departemente•Gesundheit•Kinderschutz•SchuleJugendrichterNGOs•Drogensucht•Jugend•PräventionRechtsrahmen135

Spezielle StudienDie untersuchten Beispiele c wurden nach einerbestimmten Typologie klassiert und untersucht, welcheauf drei Interventionsmodellen beruht: Modelle, die aufder spezialisierten Rolle der Polizei basieren, Modelle,die von der Jugendgerichtsbarkeit ausgehen, undModelle, die beim Verkauf legaler Drogen an Jugendlicheansetzen.Interventionsmodelle, die auf der spezialisiertenRolle der Polizei basierenIn den drei gewählten Beispielen geht es um diePrimär- und Sekundärprävention von Jugendkriminalität.Das Zielpublikum setzt sich aus (schulpflichtigenoder nicht mehr zur Schule gehenden) Jugendlichensowie – bei Projekten, die den Schutz eines ganzenQuartiers anstreben – aus der lokalen Bevölkerungzusammen. Im Rahmen der Interventionen bei Jugendlichenerfüllt die Polizei die Rolle des Jugendbeauftragtenim Polizeiposten und in den Schulen diejenige desPräventionsbeauftragten. Sie definiert sich in diesemZusammenhang als bürgernahe Quartierpolizei.Tabelle 6.1Günstige und ungünstige Faktoren für die ZusammenarbeitInterventionsmodelle im Bereich derJugendgerichtsbarkeitFünf Beispiele sollen dieses Modell veranschaulichen.Die Interventionen zielen auf Jugendliche, die vor denJugendrichter treten müssen, in der Regel wegen desKonsums von Cannabis. Diese Jugendlichen werdenaufgefordert oder verpflichtet, an einer Intervention teilzunehmen,die von Fachleuten des Sozialbereichsdurchgeführt werden. So werden Präventionskurse undEvaluationssitzungen abgehalten, um die Jugendlichenfür die Suchtproblematik zu sensibilisieren. NehmenJugendliche an solchen Aktivitäten teil, kann der Richtervon einer Strafe oder Massnahme absehen.Interventionsmodelle, die beim Verkauf vonlegalen Drogen an Jugendliche ansetzenFür dieses Modell werden zwei Beispiele angeführt.Ziel ist es, den Alkohol- und Tabakkonsum bei Jugendlichenzu senken, indem der Zugang zu diesen Produktenerschwert wird. Die Verantwortlichen der Geschäfteund Verkaufsstellen von Alkohol- und Tabakproduktensollen durch Information, Warnungen und Kontrollensensibilisiert werden.Untersucht man die Modalitäten der Umsetzung derverschiedenen Interventionen, so werden einige Faktorensichtbar, die für die Zusammenarbeit zwischen denAkteuren der Strafrechtspflege (Repression) und denGünstige FaktorenFestlegung gemeinsamer ZieleKlare rechtliche GrundlagenGemeinsame WeiterbildungGemeinsame Planung und Umsetzung der InterventionenSchaffung neuer FunktionenGemeinschaftsorientierte AnsätzeErhaltung persönlicher KontakteUngünstige FaktorenMangelnde Klarheit bei der RollenfestlegungUnklare Kommunikation der Prioritäten durch die BehördenKonkurrenz bei der FinanzierungÜberforderung der PartnerMangelnde Übereinstimmung zwischen Gesetzen, gesellschaftlichen Normenund konkreten VerhaltensweisenMangelnde Übereinstimmung zwischen den Rechtsnormen und ihrer UmsetzungUnklarer rechtlicher RahmenSchlecht vermittelte Beispiele von good practicescZwei der Beispiele entsprechen nicht dieser Typologie und wurdendeshalb hier nicht berücksichtigt.136

Spezielle StudienAkteuren der übrigen drei Säulen förderlich oder hinderlichsein können.Schlussfolgerungen und EmpfehlungenIm Folgenden werden die Schlussfolgerungen undEmpfehlungen für die drei untersuchten Beispiele dargelegt.Der unserer Ansicht nach geeignetste Partnerfür die Umsetzung der Empfehlungen ist die Arbeitsgruppe"Zusammenarbeit zwischen Polizei und Sozialarbeitim Drogen- und Aidsbereich" (AgZuPo).Prävention, die auf der spezialisierten Rolleder Polizei basiertDie Rolle und Identität der Polizei ändern sich, wobeider Prävention eine immer grössere Bedeutungzukommt. Dies zeigt sich unter anderem dadurch, dassdie Polizisten neue, spezialisierte Rollen und Funktionenübernehmen. Gegenwärtig gibt es noch keineDatenbank, die all diese in der Schweiz entwickeltenInnovationen zentral zusammenfasst.• Damit alle Kantone und Gemeinden von den polizeilichenInnovationen im Bereich der Prävention profitierenkönnen, wird empfohlen, sämtliche Erfahrungenauf diesem Gebiet in einer Datenbank der "goodpractices" zu sammeln und sie entsprechend zu verwertenund zu nutzen.Im Bereich der primären Prävention wird die Revisiondes Betäubungsmittelgesetzes für die Polizei einigeÄnderungen zur Folge haben, denn sie wird künftignicht mehr verpflichtet sein, den Konsum von Cannabisanzuzeigen. Allerdings ist schwer abzuschätzen, wiestark sich diese Änderungen auswirken werden. Mit derAusweitung der Rolle der Polizei im Bereich derprimären Prävention stellt sich die Frage der Rollenteilungzwischen den vor Ort tätigen Akteuren. Die Studiezeigt, dass zwischen der Polizei und den sozialenAkteuren ein Konfliktpotential besteht. Manche Aspekteder Prävention sind eindeutig dem Polizeibereich zuzuordnen,während andere Aspekte weniger leicht zukategorisieren sind.• Um die Kohärenz der Interventionen zwischen den verschiedenenAkteuren zu verbessern und die Aufgabenteilungfestzulegen, sollte das BAG gemeinsam mit derPolizei ein Konzept erarbeiten, welches die Rolle derPolizei und der sozialen Akteure bei der primärenPrävention im Hinblick auf die Gesundheit der Jugendlichensowie die Problematik der Delinquenz näherumschreibt. Es wird empfohlen, dieses Konzept denbetroffenen Institutionen zuzustellen und ihm an fachübergreifendenZusammenkünften Nachachtung zu verschaffen.Prävention im Bereich der JugendgerichtsbarkeitIn den letzten Jahren hat sich die Zusammenarbeit zwischender Justiz und den Partnern des Sozialbereichssowohl in qualitativer als auch in quantitativer Hinsichtverbessert. Mit dem heutigen Gesetz können dieGerichtsbehörden auf verschiedene Weise eine "Hebelfunktion"ausüben, wobei sie sich stets auf die Gutachtender Fachleute aus dem sozialen oder medizinischenBereich abstützen. Die heutige Regelung hat den Vorteil,dass sie die Rollen der Akteure klar festlegt: DieInterventionen und die Modalitäten der Zusammenarbeitwerden zwar gemeinsam erarbeitet, doch bleibtdie Justiz hauptverantwortlich für die Behandlung desFalls. Die Früherfassung von Drogenmissbrauch oderDrogenabhängigkeit bei Jugendlichen wird gegenwärtigals ungenügend eingeschätzt 5 . Es fragt sich, ob adäquate"zivile" Mittel bereitgestellt werden können, umdie sekundärpräventiven Interventionen zu ersetzen, diebisher vom Jugendrichter vorgenommen wurden.• Unter dem bisherigen Gesetz wurden verschiedeneSysteme der Zusammenarbeit zwischen der Justizund den Akteuren des Sozialbereichs entwickelt;beim Übergang zum neuen Gesetz sollte daraufgeachtet werden, dass diese Erfahrungen nicht verlorengehen.Mit der Gesetzesrevision werden die Rahmenbedingungender Prävention bei Jugendlichen grundlegendverändert. Der Jugendschutz soll mit verschiedenenMitteln verbessert werden, da die heutige Situation alsunbefriedigend empfunden wird. In seiner Botschaftzum Gesetzesentwurf kündigt der Bundesrat ein137

Spezielle StudienProgramm zur Förderung der Sekundärprävention undder Früherkennung an. Dieses vom BAG und den Kantonengemeinsam durchzuführende Programm soll sichüber eine Dauer von fünf Jahren erstrecken.• Es wird empfohlen, in Zusammenarbeit mit denAkteuren der vierten Säule (Repression) Begleitmassnahmenzur Verstärkung der Sekundärpräventionbei Jugendlichen zu erarbeiten.Was die möglichen Auswirkungen der Gesetzesrevisionbetrifft, so gehen die Meinungen auseinander. Aufjeden Fall ist unbestritten, dass die durch das neueGesetz bewirkten Veränderungen aufmerksam verfolgtwerden müssen.• Das Programm zur Erforschung und Evaluation derBetmG-Revision und ihrer Auswirkungen muss spezifischauf Jugendliche abgestimmte Elemente enthaltenund zugleich die Rolle der Justiz in der Sekundärpräventionberücksichtigen. Dabei istinsbesondere zu prüfen, ob die getroffenen Massnahmenzweckmässig und wirksam sind. Es wirdempfohlen, dieses Dispositiv in Zusammenarbeit mitden Akteuren der vierten Säule zu erarbeiten.Prävention beim Verkauf von legalen Drogenan JugendlicheIm Rahmen der Suchtprävention bei Jugendlichen liegteines der Probleme darin, dass die Botschaften zu denlegalen und den illegalen Drogen sich kaum in Einklangbringen lassen. Grundsätzlich ist der Verkauf von Alkoholund Tabak an Jugendliche unter 16 Jahren verboten.Die beiden gewählten Beispiele zu diesem Themasetzen sich mit dem Angebot an legalen Drogen auseinanderund betonen somit einen anderen Aspekt derPrävention.Rechtslage in Bezug auf Tabak und Alkohol hin. Sieempfiehlt deshalb, die Verantwortlichen von Geschäftenund Verkaufsstellen gezielt zu informieren und zumotivieren.•Gemäss den Empfehlungen der Expertengruppe"Jugendschutz" sollten beim Verkauf von Tabak undAlkohol ansetzende Massnahmen ergriffen werden,um ein wirksameres System zur Kontrolle und Verzeigungvon Widerhandlungen zu schaffen.Falls das neue Bundesgesetz über die Betäubungsmittelentsprechend dem heutigen Entwurf in Kraft tritt,werden zwei wichtige Änderungen zur Abgabe undzum Verkauf von Cannabis einerseits und von Tabakund Alkohol andererseits eingeführt werden: DieAbgabe von Cannabis an einen Jugendlichen unter 16Jahren wird mit Gefängnis und Busse bestraft, währenddie Strafe bei Alkohol und Tabak lediglich auf Gefängnisoder Busse lautet. Was den legalen Verkauf dieserSubstanzen betrifft, so wird – sofern das Opportunitätsprinzipfür den Verkauf von Cannabis eingeführt wird –der Verkauf von Alkohol und Tabak an Jugendliche über16 Jahren erlaubt sein, während die Altersgrenze beiCannabis auf 18 Jahre festgelegt wird.• Es wird empfohlen, sich über diese Unterschiedeund vor allem auch die damit einhergehenden Problemehinsichtlich der Legitimierung und Gesetzesanwendungklar zu werden.• Um diesen Präventionsansatz zu fördern, wird empfohlen,die Interventionen zur Bekämpfung desTabak- und Alkoholverkaufs an Kinder zu zentralisierenund via Internet zugänglich zu machen.Die im Rahmen der BetmG-Revision ins Leben gerufeneExpertengruppe "Jugendschutz" weist in ihremSchlussbericht auf die Unzulänglichkeit der heutigen138

Spezielle StudienBibliographische Referenzen1 Zobel F, Arnaud S. Un système d’alerte pour les droguesillégales: développement de scénarios.Lausanne: Institut universitaire de médecine socialeet préventive; 2002. (Raisons de santé, 79).2 Jeannin A, So-Barazetti B, Spencer B. Ancrage/institutionnalisationdes actions de l’OFSP visant à laréduction des problèmes liés à la toxicomanie:l’appréciation des responsables de programme.Lausanne: Institut universitaire de médecine socialeet préventive; 2003. (Raisons de santé, 82).3 Ernst M-L, Spencer B. Suchtprävention bei Jugendlichen:die Rolle der Polizei und der Jugendgerichte.Lausanne: Institut universitaire de médecine socialeet préventive; 2002. (Raisons de santé, 84b).4 Ernst M-L, Aeschbacher M, Spencer B. GesundheitlicheAspekte der Polizeiarbeit im Drogenbereich.Lausanne: IUMSP; 1999. (Raisons de santé, 37a).5 Der Schweizerische Bundesrat. Botschaft vom 9.März 2001 über die Änderung des Betäubungsmittelgesetzes.Kap. 1.2.1.2 Expertisen zu verschiedenenProblembereichen (BBL 2001 3537).Bern: Bundeskanzlei; 2001.URL: http://www.admin.ch/ch/d/ff/2001/3715.pdf139

Spezielle Studien140

7Schlussfolgerungen undEmpfehlungenDieses Kapitel befasst sich mit der allgemeinenEntwicklung des MaPaDro und bildet daher eineBeurteilung der Gesamtheit der im Rahmen diesesProgramms durchgeführten Aktivitäten. Der ersteTeil des Kapitels betrachtet den Ablauf des Programmsunter zwei Gesichtspunkten:• aus Sicht der Prioritäten, die das BAG für dasMaPaDro festgelegt hat;• aus Sicht der Schlussfolgerungen und Empfehlungendes letzten Evaluationsberichts (1997-1999).Der zweite Teil des Kapitels besteht aus einer kurzenSynthese sämtlicher in diesem Berichtzusammengetragenen Daten und Einschätzungen.Er schliesst mit fünf Empfehlungen an dieVerantwortlichen des Programms.Allgemeine Begleitung des MaPaDroBeurteilung aufgrund der vom BAG festgelegtenPrioritätenDas BAG hat für seine Aktivitäten in den Jahren 1998-2002 eine Reihe von Prioritäten festgelegt 1 . Da dieserZeitraum nun zu Ende ist, sollte Bilanz gezogen undgeprüft werden, was bei jeder dieser Prioritäten erreichtworden ist.•Erweiterung der Verpflichtung des Bundes zur PrimärundSekundärprävention sowie der Früherkennungund Früherfassung von Gefährdeten, um eine Entwicklunghin zur Abhängigkeit zu vermeiden. Die Notwendigkeitvon langfristigen und im Gemeindewesen gutverankerten Ansätze wird unterstrichen. ImBesonderen:•Umsetzung von Synergien der verschiedenenPrimär- und Sekundärpräventionsprogrammen,welche vom BAG eingeführt oder unterstützt werden.• Realisierung eines Forschungsprogramms zurFrüherfassung und Früherkennung von gefährdetenJugendlichen (supra-f). Wissenschaftliche Erforschungvon Machbarkeit und Wirksamkeit diesesAnsatzes im schweizerischen Umfeld.• Konzentration der Mittel des BAG auf die Prävention.Bei den verschiedenen Präventionsprogrammen desBAG werden erste Synergien genutzt, wobei diese Entwicklungdurch die Schaffung einer Dienststelle zurPrävention und Gesundheitsförderung, welche die Leitungder gesamten Programme innehat, begünstigtwird. Die Vereinheitlichung der in diesem Programmenverwendeten Ansätze ist ebenfalls im Gang, wobei sichdas BAG an einem Modell orientiert, das auf derErkennung und Ausbildung von Multiplikatoren in denLebensräumen der Jugendlichen basiert. Auf dieseWeise sollen unter anderem die Instrumente zurFrüherfassung und Frühintervention verbessert werden.Derzeit sind die Aktivitäten der Präventions- undGesundheitsförderungsprogramme jedoch noch sehrheterogen und das verfügbare Datenmaterial ist nichtgenügend vergleichbar. Zudem sollte bei jedem Programmdas Verhältnis zwischen den Investitionen undden erreichten Resultaten überdacht werden.Das Forschungsprogramm zur Früherfassung vongefährdeten Jugendlichen (supra-f) ist angelaufen.Seine Durchführung stellt jedoch noch eine Reihe vonProblemen. Ein Beleg dafür sind die häufigen Wechselbei den an diesem Projekt beteiligten Forschern undKoordinatoren sowie einige methodologische Empfehlungen,die bei einer externen Evaluation formuliertwurden.Aus dem verfügbaren Datenmaterial lässt sich nichtbeurteilen, ob die Impulsmittel des BAG tatsächlich aufden Bereich der Prävention umgeleitet worden sind.Man stellt hingegen fest, dass für diesen Bereichbeträchtliche Mittel bereitgestellt wurden und dassLangzeitprogramme, die entsprechende Investitionenerfordern, eingerichtet werden konnten. Daraus kannman folgern, dass der Bereich der Prävention im Rahmendes MaPaDro weiterhin eine hohe Prioritätgeniesst.141

Schlussfolgerungen und Empfehlungen• Konsolidierung und Koordination von Therapieangeboten,um die Möglichkeit des Drogenausstiegszu erhöhen. Im Besonderen:•Vereinbarung für ein ausgeglichenes Finanzierungssystemder abstinenzorientierten Therapieninnerhalb des Sozialversicherungssystems und desfinanziellen Lastenausgleichs Bund/Kantone. Diesunter Berücksichtigung der verschiedenen notwendigenAngebote, eingeschlossen jene, die ein vorzeitigestherapeutisches Eingreifen vorsehen.• Einleiten einer Qualitätsverbesserung der Therapienmit Methadonsubstitution im Hinblick auf eineverbesserte Haltequote.•Ärztliche Verschreibung von Heroin als integriertesAngebot im Netz der Drogentherapien.•Verbesserung des Therapieangebotes und derSchadenminderung in Verbindung mit Drogenkonsumin mindestens 1/3 der Strafvollzugsanstalten,resp. bei 1/3 der Gefängnisplätze.Die Realisierung der Mehrzahl der oben genannten Prioritätenist im Gang. Die Einführung einer einheitlichenFinanzierung für stationäre Suchttherapien (FiSu) hatbereits gute Fortschritte gemacht. Der Grund, weshalbdas System noch nicht fertig eingerichtet ist, liegt zweifellosdarin, dass der Zeitplan zu optimistisch angesetztworden ist, wenn man bedenkt, wie schwierig dieReorganisation des bisherigen hoch komplexenSystems ist, an dem zahlreiche Akteure (Kantone,Gemeinden, Bund, Institutionen) beteiligt sind. Einanderes Projekt in diesem Sektor hat in den letztenJahren ebenfalls an Bedeutung gewonnen. Es handeltsich um das vom BAG entwickelte QualitätsmanagementsystemQuaTheDA, welches eine Ergänzung zumFinanzierungssystem darstellt und zu einer Neugestaltungder Leistungen und der Rolle der stationären Therapieeinrichtungenbeiträgt.Bei den ambulanten Behandlungen hat der in den Prioritätendes MaPaDro festgelegte Qualitätsverbesserungsprozesserst in der letzten Phase des ProgrammsFortschritte gemacht. Mit den Arbeiten im Rahmen derNationalen Substitutionskonferenz (NaSuKo) sollte esmöglich sein, in diesem Bereich bessere Praktikeneinzuführen. Dies insbesondere dank den neuenGuidelines für die Indikation und Verschreibung vonMethadon. Diese Arbeiten stehen jedoch noch amBeginn und es wird erwartet, dass das BAG sich langfristigund beständig an den Bemühungen zur Verbesserungdieser Behandlungen beteiligt. So könnte eszum Beispiel vorteilhaft sein, sich die beim HeGeBe-Programm erworbenen Kompetenzen zunutze zumachen. Schliesslich sei hier auch auf die Projekte zurVernetzung der verschreibenden Ärzte MedRoTox undMeTiTox verwiesen, die gezeigt haben, dass eineUnterstützung durch Peers (Berufskollegen) eine klugeund zugleich kosteneffiziente Strategie für Aktionen beiden Grundversorgern darstellt. Diese Erfahrung gilt esnun in der Deutschschweiz zu verbreiten.Die Institutionalisierung der ärztlichen Heroinabgabe istbereits weit fortgeschritten, wie es der Priorität entspricht,die sich das BAG gesetzt hat. In einigen Regionender Schweiz ist diese Behandlungsform bereitserfolgreich in das bestehende Therapieangebot aufgenommenworden. Die nächste Aufgabe besteht nunjedoch darin, diese Integration auszuweiten und dieAktivitäten mit den anderen Therapiebereichen zu koordinieren.Gewisse Schritte in diese Richtung wurden inden Kantonen getan, welche die ärztliche Verschreibungvon Heroin anbieten, vor allem im Zuge der Einführungdieser Behandlungsform im Strafvollzug undbei den Klienten von stationären Therapien. Die Koordinationzwischen den Spezialkliniken, die Heroin abgeben,und den übrigen Institutionen und Fachleuten, diesich mit Behandlungen für Drogenkonsumierendebefassen, muss jedoch noch generell verbessert werden.So könnten Behandlungspläne entwickelt werden,die auch einen Wegweiser durch die verschiedenenvorhandenen Angebote umfassen und es den Drogenabhängigenermöglichen, ihre Situation allmählich zustabilisieren.Die angestrebten Zielwerte, die sich das BAG für denStrafvollzugsbereich vorgenommen hat, bereiten hingegenProbleme. Einerseits gibt es momentan keineregelmässig erhobenen Daten, mit denen die Entwicklungdes Behandlungsangebotes im Gefängnis überprüftwerden kann, andererseits scheint die Tätigkeitdes BAG in diesem Bereich seit zwei oder drei Jahrennicht mehr vorrangig zu sein. Daher existiert einebeträchtliche Kluft zwischen dem, was nach der Prioritätensetzungin diesem Bereich angestrebt wird, undder Realität. Das BAG sollte diese Situation klären.142

Schlussfolgerungen und Empfehlungen• Konsolidierung des Massnahmenangebotes zurSchadensverminderung und dem Erhalt des sozialenNetzes für Abhängige und Drogenkonsumenten.Im Besonderen:•Die Dauerhaftigkeit der notwendigen Massnahmenzur Schadensverminderung im Rahmen der Drogenpolitikvon Städten und Kantonen sichern, die Kontinuitätvon Institutionen und ihre Finanzierung fördern.•Erhöhung der Zugänglichkeit zu Spritzenmaterial innoch unterdotierten Regionen und Städten, umdiesbezüglichen Bedürfnissen flächendeckend imganzen Land nachzukommen.• Qualitätsverbesserung der Massnahmen zur Schadenminderungund zum Erhalt der sozialen Integration,indem die Kooperation im Netz vonPrävention und Therapie sowie Schutz der Bevölkerungverbessert wird.•Verbesserung des Therapie-Angebotes zur Schadenminderungin mindestens 1/3 der Strafanstaltenresp. 1/3 der Anzahl Gefängnisplätze.Das Engagement des BAG über seine Aids- und Drogenprogrammehat massgeblich zur Institutionalisierungder Schadenminderung (Risikoverminderung) inder Schweiz beigetragen. Damit hat das Bundesamttatkräftig an der Verbesserung der sozialen und vorallem der gesundheitlichen Situation der abhängigenDrogenkonsumierenden mitgewirkt. Bezüglich den fürdas MaPaDro festgelegten Prioritäten ist die Situationjedoch weniger klar. Die Ziele sind sehr ehrgeizig undes fehlt noch an Instrumenten, mit denen sich kontrollierenliesse, ob sie erreicht worden sind. So ist esschwierig zu beurteilen, ob das BAG den Fortbestandder Schadenminderungsmassnahmen auf KantonsundGemeindeebene gesichert und inwieweit es dazubeigetragen hat, die Versorgung mit Injektionsmaterialin der Schweiz in den vergangenen Jahren zu verbessern.Zweifellos trägt das Engagement der SchweizerischenFachstelle für Schadenminderung im Drogenbereich(FASD) zur Erreichung der in diesem Bereichgesetzten Ziele bei. In welchem Ausmass dies bereitsverwirklicht wurde, lässt sich allerdings ohne eine klareAbklärung der Bedürfnisse und der Lücken nicht feststellen.Sobald die aktuelle Bestandesaufnahme derArbeits- und Wohnangebote sowie die nächste Evaluationder FASD vorliegen, wird eine bessere Einschätzungdieses Beitrags, auch hinsichtlich der Qualitätsverbesserungund der Vernetzung in diesem Bereich,möglich sein. Man sollte jedoch auch ein neues Verzeichnisder Massnahmen zur Verminderung derGesundheitsschäden erstellen, um das Schadenminderungsangebotgesamthaft beurteilen zu können.Im Bereich des Strafvollzugs wurde die angestrebteErweiterung des Schadenminderungsangebots, das füreinen Drittel der Gefängnisinsassen in der Schweizzugänglich sein sollte, bereits im Jahr 1999 erreicht.•Einrichtung und effizienter Betrieb einer Beobachtungsstellefür ein nationales epidemiologischesMonitoring nach dem Modell der "REITOX-Knotenpunkte"der Europäischen Beobachtungsstelle fürDrogen und Drogensucht (EBDD).Dieses Ziel wurde noch nicht erreicht, womit derhauptsächliche Schwachpunkt des MaPaDro nochnicht behoben ist. Dieser Punkt wird weiter unten in derNachkontrolle der Empfehlungen des vorliegendenEvaluationsberichts erörtert.• Zuverlässige Weiterleitung der Ergebnisse aus denepidemiologischen Studien, den wissenschaftlichenForschungsarbeiten und den Evaluationenim Drogenbereich an die Fachleute vor Ort und andie Entscheidungsträger.Das BAG hat zahlreiche Aktivitäten durchgeführt, um diesesZiel zu erreichen. Dazu gehört das Zusammentragenvon Resultaten der im Rahmen des MaPaDro durchgeführtenForschungs- und Evaluationsarbeiten, die Präsentationder laufenden Forschungsarbeiten auf dem ARA-MIS-Informationssystem, die Verwertung undBekanntmachung der Studien in der Informationszeitschriftspectra sowie die Organisation verschiedenerKonferenzen zur Förderung des Austausches zwischenForschern und Fachleuten. Der Wissenstransfer hattesomit für das BAG in der Tat einen wichtigen Stellenwert.• Einleitung eines Verfahrens zur Qualitätsförderungund zum Qualitätsmanagement für das gesamteMassnahmenpaket Drogen. Dieses an die verschiedenenBereiche angepasste Verfahren soll von mehr alsder Hälfte der mit Drogenproblemen befassten Institutionenund Entscheidungsträgern (Bund, Kantone,Gemeinden, private Institutionen) verwendet werdenbzw. für diese von Nutzen sein.143

Schlussfolgerungen und EmpfehlungenDie wichtigste Entwicklung in Zusammenhang mit dieserPriorität ist die Einrichtung des Qualitätsmanagementsystemsim stationären Behandlungssektor. DiesesSystem sollte auch auf die ambulantenBehandlungen ausgeweitet werden und könnte wahrscheinlichals Modell für andere Bereiche (Prävention,Schadenminderung, usw.) dienen. Dagegen hat dasBAG sein quantitatives Ziel noch nicht erreicht, ausserfür die ärztliche Verschreibung von Heroin sowie fürden stationären Sektor, wo es demnächst erreicht werdendürfte.• Optimierung und Koordination der Zusammenarbeitzwischen den verschiedenen Gremien, insbesondereder Konferenz der kantonalen Delegierten fürSuchtfragen (KKBS) und des Nationalen Drogenausschusses(NDA).Das BAG hat eine Evaluation des nationalen Koordinationssystemsin Auftrag gegeben, um dieses zu verbessern.Die Resultate der Evaluation haben bisher in diesemBereich nicht zu Reformen geführt und somit istdas System offenbar noch nicht optimiert worden.Die Konferenz der kantonalen Beauftragten für Suchtfragen(KKBS) ist regelmässig tätig und verzeichnet einegute Mitgliederbeteiligung, womit der Nutzen dieser Konferenzvoll und ganz erwiesen scheint. Der Nationale Drogenausschuss(NDA) ist hingegen nur sporadisch aktiv;gegenwärtig werden Diskussionen über seinen Nutzenund seine Form geführt.Nachkontrolle anhand der Empfehlungen desvorliegenden Globalevaluationsberichts (1997-1999)Der letzte Globalevaluationsbericht schloss mit dreizehnSchlussempfehlungen an die Verantwortlichendes MaPaDro. Diese werden unten nochmals aufgegriffenund anhand der seither durchgeführten Arbeitenkommentiert. Einige dieser Empfehlungen decken sichmit den oben erörterten Prioritäten, die sich das BAGgesetzt hat. Bereits genannte Anmerkungen werdendaher hier nicht nochmals erwähnt.1 Das BAG sollte mit besonderer Aufmerksamkeit aneiner Harmonisierung der Statistiken im Suchtbereicharbeiten, um zuverlässige epidemiologischeIndikatoren zur Hand zu haben. Das epidemiologischeÜberwachungssystem ist ein wichtiges Werkzeugfür eine effiziente Gesundheitspolitik im Suchtbereichund sollte für das BAG daher einenArbeitsschwerpunkt bilden.Diese Empfehlung figurierte bereits im ersten Globalevaluationsberichtaus dem Jahr 19922 und bleibt weiterhingültig. Gewiss, das BAG hat seit zehn Jahrenaktiv an der Entwicklung verschiedener epidemiologischerInstrumente mitgewirkt und ein wichtiges Projektzur Harmonisierung der Behandlungsstatistiken (Actinfo)eingeführt. Die Umsetzung dieser Projekte wurdejedoch zu wenig koordiniert oder hat sich verzögert. Sogibt es immer noch kein eigentliches System für dieÜberwachung des Drogenkonsums in der Schweiz undder Entscheid für die Realisierung eines solchenSystems ist noch hängig, da die Verhandlungen zwischendem BAG und dem Bundesamt für Statistik(BFS) noch nicht abgeschlossen sind. Für die Umsetzungeiner auf evidenzbasierten Daten (Evidencebased) beruhenden Politik ist ein Überwachungssystemaber eine unabdingbare Voraussetzung und dessenFehlen stellt immer noch den hauptsächlichenSchwachpunkt des MaPaDro dar. Daher wäre es ratsam,dass das BAG die Verantwortung und dieFührung eines solchen Systems übernimmt und dieerforderlichen Sachkenntnisse und Mittel bereitstellt.Zudem sollten die Ausgestaltung der Überwachungsarbeiten,die Einrichtung einer nationalen Beobachtungsstellefür Drogen und Drogensucht, die Ausschreibungeiner Forschungsarbeit über die Auswirkungen derRevision des Betäubungsmittelgesetzes sowie der Aufbaueines nationalen Frühwarnsystems geklärt werden.Diese verschiedenen Projekte sollten in hohem Massekoordiniert und miteinander verbunden werden, umdamit ihren individuellen und kollektiven Nutzen zu optimieren.144

Schlussfolgerungen und Empfehlungen2 Fast jeder zweite Drogensüchtige wird heute mitMethadon behandelt: Um die Qualität dieserBehandlungen zu sichern und die entsprechendenKenntnisse zu erweitern, sind diesem Sektor entsprechendeRessourcen zuzuweisen.Für diesen Bereich hat sich das BAG in den vergangenenzwei Jahren stärker eingesetzt. Seine Anstrengungensind zu begrüssen, aber sein Engagement istimmer noch geringer als im Bereich der stationärenBehandlungen und der ärztlichen Verschreibung vonHeroin, obschon die Zahl der in einer Methadonbehandlungbefindlichen Personen sehr viel höher ist.Daher wäre es zu begrüssen, dass das BAG in diesemBereich die Rolle eines Hauptakteurs übernimmt, dievorhandenen Kenntnisse und Erfahrungen zusammenschliesstund die Qualitätsförderung der Langzeitbehandlungenunterstützt. Ein nationales Rahmenprogrammfür die Behandlungen mit Methadon (und mitBuprenorphin) könnte sich hier als besonders nützlichesInstrument erweisen.3 Die Angebote zur Therapie und Überlebenshilfesind von fundamentaler Bedeutung, und das BAGsollte sich konstant darum bemühen, sie vielfältigerund individueller auszugestalten ihre Professionalitätund Zugänglichkeit zu erhöhen.Diese Empfehlung wird vom BAG befolgt; der Zugangund die Qualität des Angebots für Drogenabhängigegehören zu seinen wichtigsten Prioritäten. Zu besonderenFällen wie den Methadonbehandlungen, der Schadenminderungund der Überlebenshilfe für drogenkonsumierendeGefängnisinsassen könnten nochzusätzliche Arbeiten durchgeführt werden, vor allemwas die Ermittlung bestehender Lücken und die Verbreitungerprobter Projekte betrifft.4 Für Projekte unter Beteiligung des BAG muss allgemeinein Verankerungsprozess eingeführt werden,damit die Aktionen nicht auf den Subventionszeitraumbeschränkt bleiben und ihre Wirkung undZugänglichkeit langfristig gesichert sind.Diese Empfehlung gilt besonders für den Bereich derPrävention. Eine kürzlich erstellte Globalevaluationsstudie 3hat die wichtigsten Aufgaben im Hinblick auf diese Verankerungaufgezeigt und unter anderem auch aufbestimmte Rollen und Funktionen hingewiesen, die dasBAG auch nach einer allfälligen Beendigung der Projektfinanzierungbeibehalten sollte. Die Ergebnisse dieser Studiesollten berücksichtigt werden, um die diesbezüglicheStrategie des BAG zu optimieren.5 Das BAG muss seine interne Koordination so ausbauen,dass sich seine Partner auf klar definierteArbeitskonzepte und – methoden beziehen können.Dies gilt generell für die Prävention, aber auch für dieSektoren Substitutionstherapie, Überlebenshilfe undSekundärprävention. Wenn Projekte und Studienausgeschrieben und die Auswahlkriterien klarer erläutertwürden, könnten sich die Akteure, die mit demBAG zusammenarbeiten, besser auf die an siegestellten Erwartungen einstellen.Im Bereich der Prävention wird an der konzeptuellenKlärung und der genaueren Festlegung der Interventionsweisengearbeitet. Dies sollte es erlauben, diePräventions- und Gesundheitsförderungsprogrammezu vereinheitlichen und ihre gemeinsamen Ziele zu verdeutlichen.Zudem sollte dank diesem Prozess aucheine Qualitätsverbesserung jedes einzelnen Programmsermöglicht werden. Hinsichtlich der Interaktion zwischenambulanten Behandlungen, der Schadenminderungund der Sekundärprävention (Früherfassung vongefährdeten Jugendlichen) muss man feststellen, dassdiese beschränkt ist, da diese Themen im MaPaDrounabhängig voneinander behandelt werden. Eine möglicheLösung für diese Koordinationsprobleme könntein der Unterstützung von lokalen Koordinationsprojektenbestehen, die es erlauben, die Verknüpfungsversuchezwischen den verschiedenen Betreuungsangebotenzu beobachten.145

Schlussfolgerungen und EmpfehlungenDie Definition der Auswahlkriterien für die im Rahmendes MaPaDro finanzierten Projekte und Studien sowiedie Ausschreibungsverfahren wurden in den vergangenenJahren verbessert und systematisiert. Trotzdemstellt man immer noch fest, dass das BAG darauf verzichtet,gewisse Aufgaben, etwa die Definition von Zielenund die Auswahl von Projekte oder Studien, anDritte zu delegieren, die manchmal besser geeignetwären, die Qualität und die Brauchbarkeit der Vorschlägezu beurteilen. Dies gilt vor allem für die Forschung,wo es entsprechend den in diesem Bereichverwendeten Standards sinnvoll wäre, die Aufgabenund die Begleitung einer Gruppe von externen Expertenzu übertragen, statt allein dem BAG zu überlassen.6 Die Arbeit mit Delagataren hat sich als sehr positiverwiesen und das BAG sollte diese Art der Interventionfortsetzen, gleichzeitig aber auch darauf achten,dass der Delegatar die erforderlichen Kompetenzenbesitzt und ausreichende Ressourcen für seine Missionerhält.Diese allgemeine Empfehlung bleibt weiterhin gültig.Die vorgenommenen Änderungen, die einige Delegatarevor allem im Bereich der Prävention und derGesundheitsförderung betreffen, weisen darauf hin,dass zuweilen noch Projekte und Programme lanciertwerden, ohne dass eine optimale Lösung gefundenwurde oder ohne das die Ziele der Projekte an diebesonderen Fähigkeiten der ausgewählten Delegatareangepasst worden sind. Der Aufbau einer internen Projektmanagementausbildung,sofern eine solche nochnicht existiert, könnte hier Abhilfe schaffen.7 Zu den wichtigsten Tätigkeiten des BAG gehört dieInformation der Partner und der Gesamtbevölkerung.Im Rahmen dieser Aufgabe baut es die nationaleKoordination aus und fördert die soziale undpolitische Akzeptanz des Umgangs mit Suchtproblemen,vor allem durch Sensibilisierungskampagnen,Broschüren oder Berichte. Die Arbeit desBAG ist beispielhaft in diesem Bereich und es wärewünschenswert, dass dies so bleibt.Die Informationsarbeit, die das BAG leistet, ist immernoch bemerkenswert. Es sollte diesem Punkt jedoch wiederbesondere Aufmerksamkeit widmen, wenn der Revisionsentwurffür das neue Betäubungsmittelgesetz in dervorliegenden Fassung eingeführt wird, d.h. mit den vorgesehenenerheblichen Änderungen hinsichtlich desCannabis. Bei dieser Gelegenheit sollte auch eine neueSensibilisierungskampagne, die sich beispielsweise mitder Zweckmässigkeit der Früherkennung eines Drogenmissbrauchsbefasst, in Betracht gezogen werden.8 Das BAG hat ebenfalls bewiesen, dass es fähig ist,auf die Bedürfnisse der Akteure vor Ort einzugehen.Es sollte in dieser Richtung weiterarbeiten undnoch mehr Vermittler und Informationskanäle einsetzen.Gesamthaft betrachtet bleibt diese Empfehlung gültig;die bereits in der letzten Globalevaluation 4 festgestelltenInteraktionen zwischen dem BAG und den übrigenAkteuren in der Schweiz sind weiterhin intensiv. EineAusweitung der Kanäle und damit der Menge an übermitteltenInformationen sollte jedoch keine negativenAuswirkungen auf die Qualität dieser Informationenhaben.9 Die landesweite Koordination sowie die Rolle unddas Zusammenspiel der für sie eingesetzten Plattformensind noch genauer zu erläutern und auszubauen.Dieser Punkt wurde bereits weiter oben im Abschnittüber die Prioritäten des MaPaDro behandelt.10 Es ist unbestreitbar wünschenswert, dass das BAGdie Erfahrungen und Erkenntnisse, die es im Bereichder illegalen Drogen gewinnen konnte, auf denBereich der legalen Drogen überträgt. Ausserdemsollte es die Synergien zwischen beiden Bereichenausbauen.146

Schlussfolgerungen und EmpfehlungenDie Globalevaluation des MaPaDro lässt eine allmählicheTendenz zur Entwicklung von Projekten erkennen,welche auf die Abhängigkeitsfrage als Ganzes ausgerichtetsind und nicht nur auf die Abhängigkeit von illegalenDrogen. Da jedoch die übrigen Programme desBAG hier nicht evaluiert werden, ist es schwierig, denUmfang des eigentlichen Wissenstransfers zwischendem MaPaDro und den übrigen Aktivitäten abzuschätzen.Es ist aber immer noch wichtig, dass die vomBAG im Rahmen des MaPaDro sowie des HIV/Aids-Präventionsprogramms erworbenen Erkenntnisse, diehauptsächlich die Schadenverminderung und die Diversifizierungdes Angebots für Drogenabhängige betreffen,ebenfalls im Alkohol- und Tabakbereich genutztwerden.11 Die Zusammenarbeit mit der Polizei muss fortgesetztund verstärkt werden, und das BAG sollte dafürSorge tragen, dass vorhandene Kenntnisse über diesanitären Aspekte der Sucht effektiv an die Polizeiweitergegeben werden.Im Rahmen der Globalevaluation widmeten sich zweiStudien der Zusammenarbeit zwischen der Polizei undden Akteuren des Gesundheitswesens im Zusammenhangmit den Drogenproblemen 5,6 . Aus diesen Studiengeht hervor, dass ein erheblicher Bedarf nach Koordinationund Informationsaustausch besteht und das Kooperationsmöglichkeiten,vor allem auf dem Gebiet derPrävention, vorhanden wären. Mit der möglichen Entkriminalisierungdes Cannabiskonsums könnte dieserBedarf noch ansteigen und es wäre wünschenswert,dass das BAG und das Bundesamt für Polizei ihreAnstrengungen, die Akteure der verschiedenen Sektorenzusammenzubringen, noch intensivieren.12 Das BAG sollte sich auch auf die Zukunft einstellen,indem es schon heute die künftigen Fragen zumThema Substanzmissbrauch identifiziert. Zukunftsszenarienkönnten ein wertvolles Werkzeug für dielangfristige Planung darstellen.Die Eidg. Kommission für Drogenfragen (EKDF) hat sichenergisch dieser Aufgabe angenommen, was eine sehrhilfreiche Entwicklung für die Zukunft darstellt. Der Entwurffür die Revision des Betäubungsmittelgesetzes kannebenfalls als Mittel angesehen werden, das es erlaubt,neue Ansätze für den Drogenbereich zu entwickeln.13 Und schliesslich muss das BAG die Kontinuitätseiner Aktionen sicherstellen, wenn das Erreichteder letzten Jahren bewahrt werden soll.Diese Empfehlung ist auch heute noch gültig, und diesaus mehreren Gründen. Erstens weil einige Arbeitendes BAG im Drogenbereich (Epidemiologie, Qualität(Methadon, Schadenminderung usw.)) noch nicht beendetsind. Zweitens weil die epidemiologischen Datenbesorgniserregende Tendenzen bezüglich dem Konsumbei Jugendlichen zum Vorschein bringen und es wichtigist, die Entwicklung dieser Tendenzen und derenFolgen für den Drogenmissbrauch zu verfolgen. Undschliesslich erfordert die Einführung einer Revision desBetäubungsmittelgesetzes, die erhebliche Änderungenmit sich bringt, ein verstärktes Engagement des BAG;es wäre daher nicht sinnvoll, das Drogenprogramm zureduzieren, während grössere Reformen in Gang sind.SyntheseDie wichtigsten Schlussfolgerungen undEmpfehlungen der GlobalevaluationHinter dem im Jahr 1991 gefassten Beschluss desBundesrates für die Einführung des MaPaDro stand dieAbsicht, das Betäubungsmittelgesetz nicht zu ändern,sondern pragmatisch vorzugehen, um die zahlreichenDrogenprobleme in der Schweiz zu verringern. ZehnJahre später hat sich die Lage verändert. Die Zahl dersozialen und gesundheitsbezogenen Interventionen indiesem Bereich ist massiv gestiegen, die Kenntnissewurden ebenfalls erweitert und das Schweizer Volk hatmehrmals bekräftigt, dass es das Vorgehen des Bundesunterstützt. Daher sollte nun der rechtliche Rahmenan diese neue Situation angepasst werden und derBund hat entsprechende Vorkehrungen getroffen. DieBesonderheit der untersuchten Evaluationsperiode(1999-2002) liegt somit darin, dass die Arbeiten überdie Rahmenbedingungen für die Bekämpfung der Drogenproblememindestens ebenso wichtig gewordensind wie die Unterstützung der Städte und Kantone fürdie Durchführung ihrer Aktionen.147

Schlussfolgerungen und EmpfehlungenDie Revision des Betäubungsmittelgesetzes, die keinBestandteil des MaPaDro ist, hat zahlreiche Auswirkungenauf die gegenwärtige und künftige Arbeit des BAG.Die Vorbereitung für den Umgang mit den neuengesetzlichen Bestimmungen bringt nämlich neue Herausforderungenmit sich, vor allem für die Bereiche derPrävention, der Koordination und der Epidemiologie.Die aktuelle Entwicklung des MaPaDro zeugt davon,dass man diese Herausforderungen erkannt und angenommenhat und dass neue Aktivitäten eingeführt wurden,um auf die Änderungen, die das neue Gesetznach sich ziehen könnte, zu reagieren. Diese Arbeitmuss nun weitergeführt werden, insbesondere imZusammenhang mit folgenden Themen:• Überwachung der Entwicklung des Drogenkonsumsund des Drogenmarktes in der Schweiz;• Ausbau der Früherfassung und Frühbetreuunggefährdeter Jugendlicher;• klare Definition der neuen Rolle, die der Polizei undder Justiz zugewiesen wird;• Harmonisierung und Koordination der kantonalenHilfsangebote für Drogenkonsumierende (Therapienund Schadenminderung);•Verankerung und Stabilisierung der Sozial- undGesundheitsstrukturen für die Bekämpfung der Drogenprobleme.Diese Aufgaben sind wichtig und erfordern eine Fortsetzungdes Engagements des Bundes, insbesonderedes BAG, in diesem Bereich. Daher kann der Umstand,dass das MaPaDro am Ende der letzten Programmperiodenicht formell erneuert wurde, einige Fragen aufwerfen.Denn eine Reduktion der Aktivitäten das BAGim Drogenbereich wäre noch verfrüht. Paradoxerweisewäre ein solcher Rückzug möglich gewesen, wennman nicht mit der Revision des Betäubungsmittelgesetzesbegonnen hätte. Aber so, wie die Dinge heute stehen,sollte der Rückzug erst nach einer Frist von fünfoder sechs Jahren geplant werden, wenn man die Auswirkungendes Gesetzes und die Art und Weise, wiediese bewältigt werden, besser kennt. So empfehlendie Evaluatoren eine Weiterführung des Programms bis2007, wobei ein allmählicher Rückzug des BAG aufEnde des Zeitraums ins Auge gefasst wird.Zu den geplanten Aktivitäten des BAG für das MaPaDrokann man festhalten, dass im Zeitraum 1999-2002 verschiedeneZiele erreicht wurden (Institutionalisierung derärztlichen Verschreibung von Heroin, bessere Umsetzungund Nutzung der Forschungs- und Evaluationsarbeiten,schrittweise Reorganisation des Sektors der stationärenBehandlungen, Durchführung einer Studie im Bereich derSekundärprävention, Einführung eines neuen Ausbildungsprogrammsusw.). In anderen Fällen (Qualitätsverbesserungder Behandlungen mit Methadon, Vereinheitlichungder Präventionsprogramme, Qualitätssicherung inden Bereichen der Forschung und der Evaluation, Einrichtungeines hochwertigen epidemiologischen Monitoring,Reorganisation der Koordinationsorgane usw.) konntendie angestrebten Ziele noch nicht erreicht werden.Diesbezüglich formuliert die Globalevaluation hier fünfwichtige Empfehlungen für die Verantwortlichen desMaPaDro, während die Empfehlungen für die einzelnenBereiche in den entsprechenden Kapiteln zu finden sind:1 Entwicklung eines kohärenten Überwachungssystemfür den Drogenkonsum in der Schweiz: die Harmonisierungder verschiedenen vorhandenen Instrumentezu Ende führen, Wissenslücken schliessen (Indikatorenfür die Therapien, Frühwarnsystem) und Optimierungder Koordination der verschiedenen Tätigkeiten(Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht,epidemiologisches Monitoring, Studie über die Auswirkungender Revision des Betäubungsmittelgesetzes).Dabei sollte das BAG das nötige Personal unddie erforderlichen Finanzmittel für die Einrichtungeines solchen Systems aufbringen und die Führungsrolleübernehmen.2 Entwicklung eines langfristigen Rahmenprogramms fürdie Methadonbehandlungen: Dieses soll Forschungsaktivitätensowie die Unterstützung von Projekten zurFörderung der Qualität und des Informationsaustauscheszwischen den betroffenen Akteuren (Kantonen,Fachleuten) umfassen. Die Arbeitsunterlagen zur Vorbereitungder Nationalen Suchtkonferenz sollten eserlauben, eine erste Liste von Prioritäten für diesesRahmenprogramm festzulegen. Zudem sollte diesesProgramm mit ausreichenden Mitteln ausgestattet werden.Ausserdem sollten das im Rahmen des Programmszur ärztlichen Heroinabgabe erworbeneKnow-how und die entsprechenden Erfahrungen auchauf die Methadonbehandlung übertragen werden.148

Schlussfolgerungen und Empfehlungen3Verstärkung der Harmonisierung, Kohärenz und Vergleichbarkeitder Präventions- und Gesundheitsförderungsprogramme.Diese scheinen noch heutemeist auf einer individuellen, statt auf einer kollektivenStrategie zu basieren und ihre Ergebnisse werdenoffenbar nicht an den oft beträchtlichen Ressourcengemessen, die in die Programme investiertwurden. Wünschenswert wäre, dass die verschiedenenElemente der BAG-Strategie (nationaleAbdeckung, Aktivitäten in den Lebensräumen derJugendlichen, Einsatz von Multiplikatoren, lokale Verankerungder Aktivitäten, Verstärkung der Früherkennungund Frühintervention) bei sämtlichen Programmenim Zentrum stehen.4Weiterführung der Arbeiten zur Erstellung einesInventars oder mehrerer Inventare für das Dienstleistungsangebotim schweizerischen Drogenbereich.Ein neuer Kantonsbericht würde es unter anderemerlauben, die bestehenden Lücken im Drogenbereichin der Schweiz zu ermitteln. Es geht hier um einwichtiges Instrument, das bei der Planung des BAGzum Grundinstrumentarium gehören sollte.5 Klärung der Situation im Bereich der Unterstützungvon Drogenkonsumierenden im Strafvollzug. DasBAG hat sich in diesem Bereich ehrgeizige Zielegesetzt, jedoch kurz danach seine Anstrengungenzur Erreichung dieser Ziele verringert. Es solltezumindest regelmässig eine Bestandesaufnahme derin den schweizerischen Gefängnissen getroffenenMassnahmen erstellen und weiterhin innovative Projektefördern.Die mögliche Änderung des Status von Cannabis mitder Revision des Betäubungsmittelgesetzes wird einestärkere Koordinierung der auf die legalen und illegalenDrogen ausgerichteten Gesundheitsprogramme erforderlichmachen. Die Aktivitäten der Primär- und Sekundärpräventionsowie jene im Bereich der Schadenminderungsollten aufeinander abgestimmt werden; zudemsollten sie vom reichen Erfahrungsschatz profitieren,der im Rahmen des MaPaDro erworben wurde. Wünschenswertwäre eine künftige Annäherung der Drogen-,Alkohol- und Tabakprogramme.Bibliografische Referenzen1 Bundesamt für Gesundheit. Massnahmenpaket desBundes im Bereich der Gesundheit zur Verminderungder Drogenprobleme (MaPaDro) 1998-2002.Bern: Bundesamt für Gesundheit (BAG); 1998.2 Cattaneo M, Leuthold A, Paccaud F, Dubois-Arber F.Evaluation der Massnahmen des Bundes zur Verminderungder Drogenprobleme, Phase I: Erste Bilanz1991-1992. Lausanne: Institut universitaire de médecinesociale et préventive; 1993. (Cah Rech DocIUMSP, no. 81c).3 Jeannin A, So-Barazetti B, Spencer B. Ancrage/institutionnalisationdes actions de l’OFSP visant à laréduction des problèmes liés à la toxicomanie:l’appréciation des responsables de programme.Lausanne: Institut universitaire de médecine socialeet préventive; 2003. (Raisons de santé, 82).4 Zobel F, Gervasoni JP, Jeannin A. Enquête auprès despartenaires de l’Office fédéral de la santé publique dansle domaine de la toxicomanie (drogues illégales). Lausanne:Institut universitaire de médecine sociale etpréventive; 1999. (Raisons de santé, 43).5 Ernst M-L, Aeschbacher M, Spencer B. GesundheitlicheAspekte der Polizeiarbeit im Drogenbereich.Lausanne: IUMSP; 1999. (Raisons de santé, 37a).6 Ernst M-L, Spencer B. Suchtprävention bei Jugendlichen:die Rolle der Polizei und der Jugendgerichte.Lausanne: Institut universitaire de médecine socialeet préventive; 2002. (Raisons de santé, 84b).149

Schlussfolgerungen und Empfehlungen150

8AnhängeWährend den Vier Etappen der Evaluation durchgeführte StudienStudien zum/zurKontextBAG-StrategiePräventionTherapie/SchadenminderungEpidemiologie1990-1992Presse 1Einstellungender Bevölkerung 7,8Nationale Kampagne 20Konsum der Jugendlichen 29Analyse vorhandener Daten 33 1993-1996Presse 2-5Einstellungender Bevölkerung 9Umsetzung 16Nationale Kampagne 21Politik derSekundärprävention 22Vorstellungen derJugendlichen 23Monitoring niederschwelligerEinrichtungen 24Evaluation ABfD/Luzern 26Klientel der niederschwelligenEinrichtungen I 16 , II 27 , III 14"Verdeckte" Bevölkerung 30,31Analyse vorhandener Daten 16 1997-1999Presse 6Einstellungender Bevölkerung 10Partner 11Polizeiarbeit 12Entwurf/Planung 14Umsetzung 14Delegierungsarten 18Monitoring niederschwelligerEinrichtungen 25Analyse vorhandener Daten 14 2000-2002Prävention und Repression 13Innovation 15Umsetzung 17Verankerung 19Klientel der niederschwelligenEinrichtungen IV 17,28Frühwarnsystem 32Analyse vorhandener Daten 17151

AnhängeEntwicklung der Akzeptanz der verschiedenenMassnahmen zur Drogenbekämpfung – 1991 bis1997, anteil der Befürworter1991 1994 1997Drogenprävention in der Schule 97 98 98Therapieangebote 96 97 96Strafverfolgung des Handels 97 96 95Aids-Vorbeugung durch Spritzenabgabe 87 90 89Überlebenshilfe für Drogenabhängige 90 94 94Verschreibung von Heroin/Kokain durch Ärzte 67 74 69Angebot von Lokalitäten für die Injektion 63 76 72Toleranz bei Konsum/Verkauf von Haschisch und Marihuana 42 53 42Freier Verkauf von Haschisch und Marihuana 29 35 35Toleranz bei Konsum/Verkauf von Heroin und Kokain 15 17 21Geld-/Gefängnisstrafen für alle Verbraucher 13 10 19Zwangsentzug 38 36 40Quelle: Longchamp C, Cattacin S, Wisler D, Lehmann P. Pragamatismus statt Polarisierung, die Entwicklung von Einstellungen und Verhaltensweisen zur Drogenpolitikder Schweiz in den 90er Jahren, mit einer Analyse der Volksabstimmung über Jugend ohne Drogen. Muri: Zentralsekretariat SGGP; 1998152

AnhängeAbkürzungenAbkürzungAgZuPoBAGBASPOBetmGBetmV-BAGBetmV-SwissmedicBFSBJBSVCCECETELCOROMADSSVEBDDEDIEDKEKDFEMEAEPSSETHLEUEUROPOLFASDfedpol. chFGFHFiSuFMHFORDDFOSGREATHeGeBeHFSIDADIDHEAPIFSIRECIRERISFIUMSPIVGIVVGenaue BezeichnungArbeitsgruppe Zusammenarbeit zwischen Polizei und Sozialarbeit im Drogen- und AidsbereichBundesamt für GesundheitBundesamt für SportBundesgesetz über die Betäubungsmittel und die psychotropen Stoffe (Betäubungsmittelgesetz)Verordnung des BAG über die Betäubungsmittel und die psychotropen StoffeVerordnung des Schweizerischen Heilmittelinstituts über die Betäubungsmittel und die psychotropen StoffeBundesamt für StatistikBundesamt für JustizBundesamt für SozialversicherungKompetenzzentrum für EvaluationCentre d’étude, de technique et d’évaluation législatives (Studienzentrum für Gesetzesevaluation)Collège romand de médecine de l’addiction (westschweizerische Gesellschaft für Suchtfragen)Drogenplattform des schweizerisches StädteverbandesEuropäische Beobachtungsstelle für Drogen und DrogensuchtEidgenössische Departement des InnernSchweizerische Konferenz der kantonalen ErziehungsdirektorenEidgenössische Kommission für DrogenfragenEuropäische Agentur für die Beurteilung von ArzneimittelnEvaluation der Aids-Prävention in der SchweizEidgenössische technische Hochschule LausanneEuropäische UnionEuropean Police OfficeSchweizerische Fachstelle für Schadenminderung im DrogenbereichBundesamt für PolizeiForschungsgesetzFachhochschuleFinanzierung SuchthilfeVerbindung der schweizer Ärztinnen und ÄrzteFédération romande des organismes de formation dans le domaine des dépendances(Westschweizerische Einrichtung der Bildungsorganismen im Suchtbereich)Forschungsverbund stationäre SuchttherapieGroupement romand d’études sur l’alcoolisme et les toxicomanies(Westschweizer Vereinigung für Alkohol- und Suchtforschung)Heroingestütze BehandlungHöhere Fachschule für SozialpädagogikInterdepartementale Arbeitsgruppe DrogenHochschulinstitut für öffentliche VerwaltungInstitut de formation systémique (Institut für systemische Ausbildung)Institut de recherche sur l’environnement construit (Forschungsinstitut für Raum und Bau)Institut de recherches économiques et régionales (Institut für Wirtschafts- und Regionalforschung)Institut für SuchtforschungInstitut universitaire de médecine sociale et préventive (Institut für Sozial- und Präventivmedizin der Universität Lausanne)Bundesgesetz über die InvalidenversicherungVerordnung über die Invalidenversicherung153

AnhängeKDSKKBSKKJPDKOSTEKVGMaPaDroMedRoToxMeTiToxMuSuBNASNaSuKoNDANFPPMGPROVEQuaTheDASAHSAJVSAMBADSASSDFSEVALSFASFMSGBSGK-NRSKBSSNFSODKSPPSSAMSUPEAsupra-fSWI-DE-COUEPPVSDWHOKoordinations- und Dienstleistungsplattform SuchtKonferenz der kantonalen Beauftragten für SuchtfragenKonferenz des kantonalen Justiz- und PolizeidirektorenSchweizerische Koordinationsstelle für stationäre Therapieangebote im DrogenbereichBundesgesetz über die KrankenversicherungMassnahmenpaket des Bundes zur Verminderung der DrogenproblemeMédecins romands toxicomanie (Westschweizer Ärzte für Suchtfragen)Medici ticinesi attivi contra la tossicomania (Tessiner Ärzte für Suchtfragen)Multikulturelle Suchtberatungsstelle beider BaselNationale Arbeitsgemeinschaft SuchtpolitikNationale SubstitutionskonferenzNationaler DrogenausschussNationales ForschungsprogrammProjekt Migration und GesundheitProjekt zur Verschreibung von BetäubungsmittelnQualität-Therapie-Drogen-AlkoholSchweizerisches ArbeiterhilfswerkSchweizerische Arbeitsgemeinschaft der JugendverbändeStatistik der ambulanten Behandlung und Betreuung im Alkohol- und DrogenbereichSchweizerische AkkreditierungsstelleSans domicile fixe (Obdachlose)Schweizerische EvaluationsgesellschaftSchweizerische Fachstelle für Alkohol- und andere DrogenproblemeSchweizerisches Forum für Migration- und BevölkerungsstudienSchweizerische GesundheitsbefragungKommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des NationalratsStädtische Konferenz der Beauftragten für SuchtfragenSchweizerischer Nationalfonds zur FörderungKonferenz des kantonalen Sozialdirektorinnen und SozialdirektorenSchwerpunktprogrammSchweizerische Gesellschaft für SuchtmedizinService universitaire de psychiatrie de l’enfant et de l’adolescentSuchtprävention ForschungSwiss Detoxification CoordinationUnité d’évaluation de programmes de préventionVerband Sucht- und Drogenfachleute DeutschschweizWeltgesundheitsorganisation154

AnhängeBibliografische Referenzen1 Widmer J, Zbinden-Zingg P. Discours sur la droguedans les médias suisses 1991. Lausanne: Institutuniversitaire de médecine sociale et préventive;1993. (Cah Rech Doc IUMSP, no. 81.3).2 Boller B. Der Drogendiskurs der Schweizer Presse:Zweijahresbericht 1993-1994. Lausanne: Institut universitairede médecine sociale et préventive; 1995.(Cah Rech Doc IUMSP, no. 111.2).3 Boller B, Coray R, Widmer J. Drogen, Medien undGesellschaft: Studien I. Lausanne: Institut universitairede médecine sociale et préventive; 1995. (CahRech Doc IUMSP, no. 111.6).4 Widmer J, Tröhler M, Ingold G, Terzi C. Drogen,Medien und Gesellschaft: Studien II = Drogues,médias et société: études II. Lausanne: Institut universitairede médecine sociale et préventive; 1996.(Cah Rech Doc IUMSP, no.111.8).5 Boller B, Coray R. Der Drogendiskurs der SchweizerPresse; Dreijahresbericht 1993-1995: eine quantitativeInhaltsanalyse zur Drogenberichterstattung derSchweizer Presse. Lausanne: Institut universitaire demédecine sociale et préventive; 1997. (Cah RechDoc IUMSP, no. 111.9).6 Widmer J, Boller B, Coray R. Drogen im Spannungsfeldder Öffentlichkeit: Logik der Medien und Institutionen.Basel: Helbing & Lichtenhahn; 1997.7 Leuthold A, Cattaneo M. Evaluation des mesures dela Confédération destinées à réduire les probèmesliés à la toxicomanie: phase I. Sichtbarkeit undAkzeptanz der Phase I der nationalen Drogenkampagne1991-1992. Ergebnisse einer Umfrage. Lausanne:Institut universitaire de médecine sociale etpréventive; 1992. (Cah Rech Doc IUMSP, no. 81.2).8 Leuthold A, Cattaneo M, Dubois-Arber F. Die SchweizerBevölkerung und das Drogenproblem: Problemsichtund Lösungvorschläge. Soz- Präventivmed1993; 38: 206-16.9 Heim G, IPSO Sozialforschung. RepräsentativeBefragung (Phase T1) zur Wahrnehmung und Einstellungender Schweizer Bevölkerung zu Drogenproblematikund -Konsum. Lausanne: Institut universitairede médecine sociale et préventive; 1995. (Cah RechDoc IUMSP, no.111.5).10Bergman M, Cattacin S, Lucas B, Wernli B. Libéraliser,réduire les risques, soigner ou réprimer? L’opinionde la population suisse à l’égard de la politiqueen matière de drogue. Genève: Université deGenève, Département de science politique; 1997.(Travaux et communications 8/1997).11Zobel F, Gervasoni JP, Jeannin A. Enquête auprèsdes partenaires de l’Office fédéral de la santé publiquedans le domaine de la toxicomanie (drogues illégales).Lausanne: Institut universitaire de médecinesociale et préventive; 1999. (Raisons de santé, 43).12Ernst M-L, Aeschbacher M, Spencer B. GesundheitlicheAspekte der Polizeiarbeit im Drogenbereich. Lausanne:IUMSP; 1999. (Raisons de santé, 37a).13Ernst M-L, Spencer B. Suchtprävention bei Jugendlichen:die Rolle der Polizei und der Jugendgerichte.Lausanne: Institut universitaire de médecine socialeet préventive; 2002. (Raisons de santé, 84b).14Gervasoni JP, Zobel F, Kellerhals C, Dubois-Arber F,Spencer B, Jeannin A, et al. Evaluation der Massnahmendes Bundes zur Verminderung der Drogenprobleme:Dritter zusammenfassender Bericht 1997-1999. Lausanne: Institut universitaire de médecinesociale et préventive; 2000.15Zobel F, So-Barazetti B. La gestion de l’innovationdans le cadre du ProMeDro. Lausanne: Institut universitairede médecine sociale et préventive; 2003.(Raisons de santé, à paraître).16Gervasoni J-P, Dubois-Arber F, Benninghoff F, SpencerB, Devos T, Paccaud F. Evaluation des mesuresde la Confédération destinées à réduire les problèmesliés à la toxicomanie, Phase II: deuxième rapportde synthèse, 1990-1996. Lausanne: Institut universitairede médecine sociale et préventive; 1996. (CahRech Doc IUMSP, no. 111).155

Anhänge17Zobel F, Thomas R, Arnaud S, De Preux E, RamsteinT, Spencer B, et al. Evaluation der Massnahmen desBundes zur Verminderung der Drogenprobleme: Vierterzusammenfassender Bericht 1999-2002. Lausanne:Institut universitaire de médecine sociale etpréventive; 2003.18Kellerhals C, Gervasoni JP. Evaluation des différentsmodes de délégation adoptés par l’Office fédéral dela santé publique (OFSP) dans le cadre du Programmede mesures de santé publique de la Confédérationen vue de réduire les problèmes de drogue(ProMeDro). Lausanne: Institut universitaire demédecine sociale et préventive; 1999. (Raisons desanté, 42).19Jeannin A, So-Barazetti B, Spencer B. Ancrage/institutionnalisationdes actions de l’OFSP visant à laréduction des problèmes liés à la toxicomanie: l’appréciationdes responsables de programme. Lausanne:Institut universitaire de médecine sociale etpréventive; 2002. (Raisons de santé, 82).20Zeugin P, Panchaud C. Evaluation des mesures de laConfédération destinées à réduire les probèmes liésà la toxicomanie, phase I: enquête de base, préalableau lancement de la campagne nationale de sensibilisationaux problèmes des toxicomanies 1991.Lausanne: Institut universitaire de médecine socialeet préventive; 1992. (Cah Rech Doc IUMSP, no.81.1).21Boller B, Martin G. Action cirque, rapport de 1993 et1994: évaluation d’une campagne de prévention etde sensibilisation de l’OFSP. Lausanne: Institut universitairede médecine sociale et préventive; 1995.(Cah Rech Doc IUMSP, no. 111.4).22Devos T, Gervasoni JP, Dubois-Arber F. Préventionsecondaire des toxicomanies: analyse d’une stratégie.Lausanne: Institut universitaire de médecinesociale et préventive; 1999. (Rapport non publié).23Fahrenkrug H. Prävention von Drogenabhängigkeitbei Jugendlichen mit Risikiprofil. Lausanne: Institutuniversitaire de médecine sociale et préventive;1995. (Cah Rech Doc IUMSP, no. 111.3).24Benninghoff F, Gervasoni JP, Dubois-Arber F. Monitoringdes activités des structures à bas-seuil d’accèspour consommateurs de drogues en Suisse: remisede matériel d’injection stérile, résultats pour 1993 etquelques exemples cantonaux. Soz- Präventivmed1996; 41: 5-14.25Benninghoff F. Monitoring der niederschwelligen Einrichtungenmit Injektionsmaterial in der Schweiz1993-1999. Lausanne: Institut universitaire de médecinesociale et préventive; 2000.26Ronco C, Spuhler G. Evaluation des mesures de laConfédération destinées à réduire les problèmes liésà la toxicomanie, Phase II: Evaluation des Aufenthalts-und Betreuungsraums der Drogenabhängige inLuzern. Lausanne: Institut universitaire de médecinesociale et préventive; 1994. (Cah Rech Doc IUMSP,no. 111.1).27Benninghoff F, Gervasoni JP, Spencer B, Dubois-Arber F. Caractéristiques de la clientèle des structuresà bas seuil mettant à disposition du matériel d’injectionstérile en Suisse. Revue Epidémiologique deSanté Publique 1998; 46: 205-17.28Benninghoff F, Morency P, Geense R, Huissoud T,Dubois-Arber F. Health and social trends among drugusers attending needle exchange programmes inSwitzerland (1994 to 2000). (in submission).29Konings E, Narring F, Michaud PA, Dubois-Arber F.Identifying adolescent drug users: Results of a nationalsurvey on adolescent health in Switzerland.J Adolesc Health 1995; 16: 240-7.30Kübler D, Hausser D. Consomateurs d’héroïne et/oude cocaïne hors traitement médical: étude exploratoireauprès d’une population cachée. Lausanne:Institut universitaire de médecine sociale et préventive;1996. (Cah Rech Doc IUMSP, no. 111.7).31Hausser D, Kübler D, Dubois-Arber F. Characteristicsof heroin and cocaine users unknown to treatmentagencies: Results from the Swiss hidden populationstudy. Soz Praeventivmed 1999; 44 (5): 222-32.156

Anhänge32Zobel F, Arnaud S. Un système d’alerte pour les droguesillégales: développement de scénarios.Lausanne: Institut universitaire de médecine socialeet préventive; 2002. (Raisons de santé, 79).33Cattaneo M, Leuthold A, Paccaud F, Dubois-Arber F.Evaluation der Massnahmen des Bundes zur Verminderungder Drogenprobleme, Phase I: Erste Bilanz1991-1992. Lausanne: Institut universitaire de médecinesociale et préventive; 1993. (Cah Rech DocIUMSP, no. 81c).157