Rechtsprobleme der Versagung der Anschlussförderung im Berliner ...

IIIaa) Schutzwürdiges Vertrauen.................................................................49bb) Untragbare Härte............................................................................... 506. Ergebnis...................................................................................................... 51V. Anspruch aus Art. 14 GG.............................................................................. 521. Schutzbereich..............................................................................................522. Eigentumsrelevante Maßnahme / Eingriff.................................................. 54a) Eingriffssystematik des Art. 14 GG........................................................ 54b) Bindungen im Rahmen des sozialen Wohnungsbaus............................. 55aa) Umfangreiche Sozialbindung............................................................ 55bb) Vorrang des Primärrechtsschutzes.................................................... 56c) Unterlassen der Anschlussförderung als solche...................................... 57d) Fehlende Anschlussförderung bei gleichzeitiger Eigentumsbeschränkung.....................................................................................................................59e) Zwischenergebnis....................................................................................60VI. Hilfserwägung: Pflicht zum schonenden Übergang .................................... 60VII. Gesamtergebnis........................................................................................... 61D. Zusammenfassung............................................................................................. 63Literaturverzeichnis................................................................................................65

2rungsbestimmungen 1977 – WFB 1977) des Senators für Bau- und Wohnungswesenab 01.02.1988 für die Dauer von 15 Jahren, längstens bis zur planmäßigen Tilgungder Fremdmittel eine Hilfe aus öffentlichen Mitteln zu den laufenden Aufwendungenbis zu einer Höhe von 18,40 DM, die sich ab dem dritten Förderjahrjährlich jeweils um 0,20 DM / m 2 reduzieren sollte. 1Die aus der Dauer von 15 Förderjahren errechnete maximale Gesamthilfe in Höhevon etwa 7,7 Mio. DM wurde zu 1/3 als Darlehen und zu 2/3 als Zuschuss gewährtund vierteljährlich ausgezahlt. Ziff. 1 Abs. 2 des Bescheides verpflichtetedie Zuschussempfängerin, die Aufwendungshilfen während der vorgesehenen Förderungsdauerund gegebenenfalls auch danach anzunehmen.Nach zahlreichen Änderungen der konkreten Finanzierung betrug der Zuschuss imletzten Jahr der Förderung monatlich 6,47 Euro / m 2 , die Bewilligungsmiete lagbei 4,35 Euro / m 2 und die Kostenmiete betrug 10,82 Euro / m 2 .Am 08.08.2002 forderte die Investitionsbank Berlin (IBB) die Verwertungsgesellschaftauf, eine Anschlussförderung für das Objekt in der Silbersteinstr. 5-7 zubeantragen. 2Die Gesellschaft kam dieser Aufforderung am 07.11.2002 nach und beantragte dieGewährung einer Aufwendungshilfe nach Auslaufen der Grundförderung am31.01.2003 entsprechend den Bestimmungen der Richtlinie über die Anschlussförderungvon Sozialwohnungen der Wohnungsbauprogramme 1982-1986 (AnschlussförderungRL 1996) des Senators für Bau- und Wohnungswesen. DieseRichtlinie sah – ähnlich wie ihre seit 1988 geltenden Vorläuferregelungen – fürdie in den Wohnungsbauprogrammen 1982 bis 1986 geförderten Sozialwohnungeneine zweite 15-jährige Förderphase vor, in der die Differenz zwischen Kosten-1In dem Förderbescheid heißt es dazu: „“Der Bewilligungsausschuss hat Ihnen gemäß den Wohnungsförderungsbestimmungen1977 (WFB 1977) [...] aus öffentlichen Mitteln bis zu der aus beiliegendemBerechnungsblatt ersichtlichen Höhe von 7.703481,60 DM bewilligt. [...] Die Aufwendungshilfewird von Anfang des Monats der von uns bestimmten mittleren Bezugsfertigkeit an fürdie Dauer von 15 Jahren, längstens jedoch bis zur planmäßigen Tilgung der zur Deckung der Gesamtkostenin Anspruch genommenen Fremdmittel gewährt. Nach Ablauf des zweiten und jedesweiteren Förderungsjahres, gerechnet von der mittleren Bezugsfertigkeit an, verringert sie sich um0,20 DM/m 2 Wohnfläche monatlich.“2Im Schreiben heißt es dazu: „Die Verpflichtung zur Beantragung und Annahme der Anschlussförderungergibt sich aus Nr. 9 Abs. 2 der Wohnungsbauförderungsbestimmungen 1977 – WFB 1977– vom 28.07.1977. [...] Der beigefügte Antrag ist vollständig ausgefüllt und unterzeichnet mit dendarin aufgeführten Unterlagen bei uns einzureichen.“

3und Sozialmiete durch Gewährung einer Aufwendungshilfe mit vergleichbarenKonditionen wie in der ersten Förderphase wirtschaftlich ausgeglichen werdensollte. Eine solche Anschlussförderung war zwar im Ursprungsbescheid nichtwörtlich erwähnt, jedoch in der politischen Diskussion der damaligen Zeit alsselbstverständlich vorausgesetzt und bei Erlass des Erstbescheides „mitgedacht“worden. 3Die Verwertungsgesellschaft hatte diese – was bis dahin üblich und für das LandBerlin auch evident war – zur Grundlage ihrer Planung gemacht und war von einerAnschlussförderung ausgegangen, auch aus dem Finanzplan, der dem Antrag aufFörderung notwendigerweise beigelegt war und die Grundlage des Bewilligungsbescheidesbildete, ging hervor, dass eine Finanzierung des Objektes nur bei einer30-jährigen Förderung gesichert wäre.Der Senat von Berlin ging zur damaligen Zeit ebenfalls davon aus, dass eine Rentabilitätdes Objekts nach Ablauf der ersten Förderphase nur durch eine Anschlussförderungwürde gewährleistet werden könne. 4Zum jetzigen Zeitpunkt bestreitet der Senat von Berlin diese wirtschaftliche Beurteilunghingegen durch seine Prozessbevollmächtigten und geht – rational nichtnachvollziehbar – davon aus, dass auch ohne Gewährung einer Anschlussförderungdas Wohnobjekt wirtschaftlich weitergeführt werden könne.In jedem Fall wurden zum Zeitpunkt der Gewährung der ersten Förderung Mittelfür eine Anschlussförderung in den Haushaltsplan des Landes Berlin nicht eingestellt.Auch Verpflichtungsermächtigungen waren damals in den Haushaltsplänennicht enthalten.Mit Schreiben vom 06.12.2002 teilte die IBB der Antragsstellerin mit, dass Zahlungenab 01.01.2003 vorerst nicht möglich seien, weil Haushaltsmittel noch nichtzur Verfügung stünden, da die im Doppelhaushalt des Landes Berlin für die Jahre2002 und 2003 einschlägigen Verpflichtungsermächtigungen für die Anschlussförderungmit einem Sperrvermerk versehen seien. 53OVG Berlin, Urt. v. 16.12.2004, Az. OVG 5 B 4.04, S. 19 ff.4OVG Berlin, Urt. v. 16.12.2004, Az. OVG 5 B 4.04, S. 21 ff.5Im Schreiben heißt es dazu: „Allerdings sind Zahlungen ab 01.01.2003 vorerst nicht möglich, dauns die erforderlichen Haushaltsmittel noch nicht zur Verfügung gestellt worden sind.“

4Am 04.02.2003 beschloss der Senat von Berlin den Verzicht auf die Anschlussförderungfür Objekte des Wohnungsbauprogrammjahres 1986, bei denen die 15-jährigeGrundförderung am oder nach dem 31.12.2002 endete, und der Wohnungsbauprogrammjahrgängeab 1987. Daraufhin bestimmte die Senatsverwaltung fürStadtentwicklung im Einvernehmen mit der Senatsverwaltung für Finanzen durchVerwaltungsvorschrift vom 19.02.2003, dass die Anschlussförderung RL 1996mit Wirkung vom 01.01.2003 außer Kraft tritt. Nach Beschluss des Senats überein Programm zur sozialen Abfederung für die betroffenen Sozialmieter vom11.02.2003, das die Gewährung von Mietausgleich sowie von Umzugskostenbeihilfenvorsah, verzichtete die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung am03.03.2003 vorerst bis zum 31. März 2006 auf die Wahrnehmung der Belegungsbindungenfür die vom Wegfall der Anschlussförderung betroffenen Wohnungen.Mit Bescheid vom 01.04.2003 lehnte die IBB den Antrag der Verwertungsgesellschaftauf Gewährung einer Anschlussförderung ab. Zur Begründung verwies sieauf die Beschlüsse des Berliner Senates vom 04. und 11.02.2003 sowie auf denverfolgten Zweck der Entlastung des Berliner Landeshaushaltes vor dem Hintergrundeiner deutlichen Entspannung auf dem Berliner Wohnungsmarkt.Gegen diesen Bescheid wehrte sich die Verwertungsgesellschaft auf dem Verwaltungsrechtsweg.Im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes unterlag sie vordem VG Berlin. 6 Auf die Beschwerde vor dem OVG Berlin hingegen wurde derSenat verpflichtet, vorläufig eine finanzielle Hilfe in Höhe der zuletzt gewährtenFörderung weiter zu leisten. 7Im Hauptsacheverfahren hatte die Klage hingegen weder vor dem VG Berlin 8noch in der Berufung vor dem OVG Berlin Erfolg. 9 Die Revision zum Bundesverwaltungsgerichtwurde zugelassen und ist eingelegt worden.C. Rechtliche WürdigungDie SISTRA Verwaltungsgesellschaft mbH & Co. Silbersteinstr. KG kann gegendas Land Berlin einen Anspruch auf Anschlussförderung für ihr im Wohnungsbauprogramm1986 errichtetes Wohngebäude geltend machen, wenn hierfür eine6VG Berlin, Beschluss v. 24.03.2003, Az. VG 16 A 40.03.7OVG Berlin, Beschluss v. 24.07.2003, Az. OVG 5 S 8.03.8VG Berlin, Urteil v. 27.11.2003, Az. 16 A 117.03.9OVG Berlin, Urteil v. 16.12.2004, Az. OVG 5 B 4.04.

5Anspruchsgrundlage vorhanden ist und deren Voraussetzungen erfüllt sind. MehrereAnspruchsgrundlagen kommen dafür in Betracht. Ein Anspruch könnte sichzum einen aus dem II. WoBauG (I.), aus dem Ursprungsbescheid vom 09.02.1987selbst (II.) oder im Fall einer Zusicherung aus dem Bescheid i.V.m. § 1 Abs. 1VwVfG Bln, § 38 VwVfG (III.) ergeben. Darüber hinaus kommen als AnspruchsgrundlageArt. 3 Abs. 1 GG i.V.m. der Anschlussförderung RL 1996 (IV.) sowieArt. 14 GG (V.) in Betracht. Schließlich könnte die Änderung der Förderungspraxisdas Gebot der Übergangsgerechtigkeit verletzen (VI.).I. Gesetzlicher AnspruchZunächst könnte ein gesetzlicher Anspruch auf Anschlussförderung gem. §§ 46,33 Abs. 1 II. WoBauG bestehen. Zwar stellt § 33 Abs. 3 II. WoBauG ausdrücklichklar, dass das Gesetz keinen direkten Anspruch auf Förderung gewährt. Aufgrundder gesetzlichen Normierung der Förderung besteht aber zumindest ein Anspruchauf ermessensfehlerfreie Entscheidung über einen Förderungsantrag. Ein solcherAnspruch kann dann, wenn sich die Gewährung einer Subvention als einzig rechtmäßigeArt der Ermessensausübung darstellt, zu einem vollwertigen Anspruch aufGewährung einer Subvention erstarken, denn in diesen Fällen reduziert sich dasErmessen auf Null, so dass faktisch eine gebundene Entscheidung vorliegt. 10Allerdings wurde das II. WoBauG durch Art. 2 des Gesetzes zur Reform desWohnungsbaurechts mit Wirkung zum 01.01.2002 aufgehoben. Es stellte zumZeitpunkt der Antragstellung also kein geltendes Recht mehr dar und muss schondeshalb als Anspruchsgrundlage ausscheiden. Daran ändert auch § 48 Abs. 2WoFG nichts, der die Fortgeltung von aufgrund des II. WoBauG getroffenen Entscheidungenund sonstigen Maßnahmen anordnet. Denn diese Norm betrifft geradenicht die Fortgeltung etwaig bestehender Anspruchsgrundlagen, sondern ebenlediglich die Fortgeltung konkreter, bereits getroffener Maßnahmen. Dies wirdauch verdeutlicht durch die detaillierte Aufzählung weitergeltender Normen in§ 48 Abs. 1 WoFG, die die §§ 46, 33 II. WoBauG gerade nicht benennt. Mangels10Vgl. dazu allgemein BVerwGE 11, 92 (97); 69, 90 (94); BVerwG, DVBl. 1982, S. 306 (308);Götz, NVwZ 1984, S. 211 (216); Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 7 Rn. 24; Sachs, in:Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, § 40 Rn. 138.

6Fortgeltung der entsprechenden Vorschriften kommt ein gesetzlicher Anspruchaus dem II. WoBauG somit nicht in Betracht.II. Anspruch aus dem UrsprungsbescheidEin Anspruch auf Anschlussförderung zugunsten der SISTRA VerwaltungsgesellschaftmbH & Co. Silbersteinstr. KG könnte sich aber aus dem Ursprungsbescheidergeben, wenn dieser selbst nicht nur die Förderung für den Zeitraum vom01.02.1988 bis 31.01.2003 gewährt, sondern auch eine Förderung über diesenZeitraum hinaus für die anschließenden 15 Jahre verbindlich festsetzt.1. Inhaltsermittlung durch AuslegungOb ein Verwaltungsakt vorliegt und welchen Inhalt er hat, ist durch Auslegung zuermitteln. 11 Auf genau diese Weise muss also auch für den Verwaltungsakt vom09.02.1987 festgestellt werden, ob dieser eine Regelung enthält, die eine Anschlussförderungfür den Zeitraum 2003-2018 für die geförderte Wohnanlage bewilligt.Maßgeblich für diese Auslegung sind die allgemeinen Auslegungsgrundsätze,die für Willenserklärungen gelten, insbesondere also § 133 BGB in entsprechenderAnwendung: Entscheidend ist daher der erklärte Wille, wie ihn der Empfängerbei objektiver Würdigung verstehen konnte. 122. Entgegenstehender WortlautDem Wortlaut des Bescheides lässt sich eine verbindliche Aussage über die Gewährungeiner Anschlussförderung ab dem Jahr 2003 nicht entnehmen. Vielmehrwerden zunächst nur Höhe und Modalität einer Förderung in Höhe von gut 7,7Mio. DM für einen Zeitraum bis ins Jahr 2003 festgesetzt.11Stelkens/Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, § 35 Rn. 43.12BVerwG, NVwZ 2000, S. 553 (54); BVerwGE 60, 223 (228 f.); 84, 220 (229); Stelkens/Stelkens,in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, § 35 Rn. 43; Clausen, in: Knack (Hrsg.), VwVfG,§ 9 Rn. 25; Wolff/Bachof/Stober, Allgemeines Verwaltungsrecht I, § 36 Rn. 11; Kopp/Ramsauer,VwVfG, § 35 Rn. 19; Erichsen, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 22Rn. 12.

7Lediglich die unter Ziff. 1 Abs. 2 des Bescheides statuierte Verpflichtung, Aufwendungshilfengegebenenfalls auch nach der vorgesehenen Förderungsdauer anzunehmen,stellt im Wortlaut eine Verbindung zu einer etwaigen Anschlussförderungher, ohne jedoch eine Aussage über deren genaue Höhe sowie sonstige Gewährungsmodalitätenzu treffen. Der konkrete Text diesbezüglich lautet:„Sie sind verpflichtet, Darlehen und Zuschüsse zur Deckung der laufendenAufwendungen (Aufwendungshilfen) während der vorgesehenenFörderungsdauer und gegebenenfalls nach deren Ablauf anzunehmen.“Auch diese Formulierung enthält unmittelbar keine verbindliche Festsetzung einerAnschlussförderung.Im Gegenteil könnte sie u.U. eine solche Auslegung schon vom Wortlaut her sogarausschließen. Denn je nach dem, ob sich das Adverb gegebenenfalls hier aufdas Ob der Förderung oder das Ob der Verpflichtung zur Förderungsannahme bezieht,könnte schon diese Formulierung des Bescheides der Annahme einer verbindlichenZusage über die Anschlussförderung entgegenstehen. Dann nämlich,wenn bereits dem Wortlaut des Bescheides nach die Gewährung weiterer Aufwendungsbeihilfenfür den Zeitraum ab dem Jahr 2003 nur „gegebenenfalls“ erfolgensoll, würde eine Auslegung des Bescheides als verbindlichen Bewilligungsbescheidbereits daran scheitern.a) Grammatikalische AuslegungBereits die Satzstellung der hier betrachteten Verpflichtung legt nahe, dass sichdas Adverb auf das Ob einer Weiterförderung und nicht das Ob der Verpflichtungzur Förderungsannahme bezieht, dass also die verbindliche Verpflichtung ausgesprochenwerden sollte, bei einer gegebenenfalls zu gewährenden Anschlussförderungdiese auch anzunehmen. Denn einem Bescheid des Inhalts, dass der Adressatbei einer als verbindlich angesehenen Anschlussförderung gegebenenfalls verpflichtetsein sollte, diese anzunehmen, würde schon der eindeutige Regelungsgehaltfehlen.

8b) Zweck der RegelungDarüber hinaus ist auch der Zweck der Regelung in die Auslegung mit einzubeziehen.Die Auferlegung der Verpflichtung des Aufwendungshilfenempfängers zurAnnahme der Förderung geht auf Nr. 9 Abs. 2 S. 2 WFB 1977 zurück, in der genaudiese Maßnahme der Behörde vorgeschrieben wird. Inhaltlich lässt sie sich erklärendurch die Regelungssystematik der § 1 WoBindG, § 6 II. WoBauG. Danachist die Tatsache, dass die entsprechende Wohnung nach Maßgabe des II. WoBauGaus öffentlichen Mitteln gefördert wird, Bedingung für eine Anwendbarkeit desWoBindG und damit für eine Sicherstellung der Nutzung als Sozialwohnung. Nurwenn die gewährten Hilfen auch tatsächlich angenommen wurden, konnte somitdas WoBindG und die in ihm normierten Einschränkungen des Eigentümers fürdie Nutzung des Wohnraums im Rahmen des sozialen Wohnungsbaus zur Anwendungkommen. Durch die dem Hilfeempfänger auferlegte Verpflichtung zur Förderungsannahmesollte also letztlich sichergestellt werden, dass der geschaffeneWohnraum auch tatsächlich im sozialen Wohnungsbau und nicht auf dem freienWohnungsmarkt zur Verfügung stehen würde. Da die Schaffung von bezahlbaremWohnraum einziges Ziel des Wohnungsbau-Programms war, kann die Auslegungnach dem Zweck der Regelung somit nur ergeben, dass die Infragestellung des Obdurch das Adverb gegebenenfalls sich auf die Anschlussförderung ab 2003, nichtjedoch auf die Annahmeverpflichtung der Förderung bezog.c) ZwischenergebnisBereits der Wortlaut des Bescheides vom 09.02.1987 stellt somit eindeutig fest,dass eine verbindliche Regelung über das Ob der Förderung für den Zeitraum abdem Jahr 2003 gerade nicht getroffen werden sollte.3. Bezugnahme auf VerwaltungsvorschriftGestützt wird dieses Ergebnis auch durch eine andere Auslegungsmethode. Jenseitsdes Wortlautes sind nämlich bei der Auslegung eines Verwaltungsakts auchdie Verwaltungsvorschriften zu berücksichtigen, auf die der Bescheid ausdrück-

9lich Bezug nimmt. 13 Der Bescheid vom 09.02.1987 rekurriert ausdrücklich auf dieWFB 1977. Diese bestimmen in Nr. 42 Abs. 2, dass die Aufwendungshilfen für 15Jahre (und nicht darüber hinaus) gewährt werden. Dass eine Anschlussförderungdem Grunde nach bereits im Ursprungsbescheid verbindlich gewährt wird, ist hingegennicht vorgesehen. Auch durch Auslegung kann dem Bescheid daher keineverbindliche Regelung über die Gewährung einer Anschlussförderung entnommenwerden.4. ZwischenergebnisEin Anspruch aus dem Bewilligungsbescheid vom 09.02.1987 scheidet somit aus.III. Anspruch aus ZusicherungTrotz dieser Auslegung könnte sich ein Anspruch dennoch aus dem Ursprungsbescheidvom 09.02.1987 i.V.m. § 38 VwVfG ergeben, wenn diesem eine Zusicherungentnommen werden kann. Die Voraussetzung für einen solchen Anspruch ist,dass es sich bei dem Ursprungsbescheid tatsächlich um eine Zusicherung i.S.d.§ 38 VwVfG über den späteren Erlass eines Bewilligungsbescheides über Aufwendungshilfenfür den Zeitraum von 2003-2018 handelt (1.), der die Wirksamkeitsvoraussetzungendes § 38 VwVfG erfüllt (2.). Weiterhin müsste die Behördeauch immer noch an die Zusicherung gebunden sein (3.).1. Zusicherung im UrsprungsbescheidEine Zusicherung i.S.d. § 38 VwVfG lässt sich dem Ursprungsbescheid eine solcheRegelung zunächst nicht eindeutig oder explizit entnehmen, weshalb hierüberzwischen den Parteien auch Streit besteht. Insofern ist eine Auslegung des Verwaltungsakteserforderlich.13Stelkens/Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, § 35 Rn. 47; OVG Bautzen, NJW2000, S. 1057 (1058).

10a) Kein entgegenstehender WortlautDabei steht auch hier zunächst in Frage, inwiefern der oben ermittelte Wortlaut,der das Ob der Anschlussförderung mit dem Adverb gegebenenfalls versieht undinsofern unter einen gewissen sprachlichen Vorbehalt stellt, einer solchen Auslegungentgegenstünde. Dafür spricht zunächst das bereits oben angeführte Argument,dass eine verbindliche Regelung über das Ob der Förderung für den Zeitraumab dem Jahr 2003 mit dem Bescheid gerade nicht getroffen werden sollte,sondern die angedachte und explizit erwähnte Anschlussförderung von noch weiteren– nicht näher wörtlich bestimmten – Umständen abhängig gemacht wurde(s.o. II.2).Dies könnte insofern der Auslegung des Bescheides als Zusicherung über eine Anschlussförderungentgegenstehen, als dass auch eine Zusicherung eine verbindlicheRegelung darstellt: Sie wird definiert als einseitige, mit Bindungswillen vorgenommenehoheitliche Selbstverpflichtung der Behörde zu einem späteren Erlassoder Unterlassen eines Verwaltungsakts. 14 Sie stellt somit eine verbindliche Regelungfür einen in der Zukunft liegenden verwaltungsaktbezogenen Sachverhaltdar. 15 Dennoch unterscheidet sie sich als eigenständige Rechtsfigur von der eigentlichenHaupt- und Vollregelung, deren Erlass sie ja gerade erst zusichert. Dogmatischgilt dies an sich auch für Teilentscheidungen und Vorbescheide, 16 die ebenfallseine verbindliche Regelung in der Gegenwart treffen. Allerdings sind hierfunktionelle Unterscheidungen durchaus vorhanden hinsichtlich der noch nicht abschließendbeschiedenen Teile des Gesamtprojekts. Der wesentliche Unterschiedder Zusicherung zu diesen Zwischenentscheidungen in einem mehrstufigen Verwaltungsverfahrenliegt darin, dass die Zusicherung – im Gegensatz zu den verbindlichenRegelungen in der Gegenwart – die durch den zugesicherten Verwaltungsakterstrebte Sachentscheidung zwar verbindlich in Aussicht stellt, diese abergerade noch nicht trifft. 17 Die Abgrenzung ist im Einzelfall mitunter recht schwierig,gerade wenn der versprochene Verwaltungsakt auf Gewährung einer Geldleis-14BVerwGE 26, 31 (36); Stelkens/Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, § 38 Rn. 1;Liebetanz, in: Obermayer (Hrsg.), VwVfG, § 38 Rn. 1.15So ausdrücklich Stelkens/Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, § 38 Rn. 7.16Hennecke, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, § 38 Rn. 8; Stelkens/Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs(Hrsg.), VwVfG, § 38 Rn. 29. Zur Abgrenzung auch Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 38 Rn. 13.17Liebetanz, in: Obermayer (Hrsg.), VwVfG, § 38 Rn. 13.

14rungsvorschriften zur Berliner Landeshaushaltsordnung. So stellt auch § 23 Nr.3.2 AV-LHO 25 explizit fest, dass Verpflichtungsermächtigungen für Zuwendungennur veranschlagt werden sollen, wenn es erforderlich ist, dass sich Berlin gegenüberdem Zuwendungsempfänger rechtlich verpflichtet, in künftigen HaushaltsjahrenZuwendungen zu gewähren.Ein solches Eingehen bzw. eine solche rechtliche Verpflichtung würde aber dierechtsverbindliche Sachentscheidung über die Bewilligung von Aufwendungshilfenerfordern. Eine solche Sachentscheidung trifft die Zusicherung aber geradenicht. Vielmehr sichert sie eben nur – verbindlich – zu, dass eine solche Sachentscheidungspäter getroffen werden wird. Darüber hinaus unterscheidet sich die Zusicherungnicht nur in diesem inhaltlichen Aspekt von einem bewilligenden Verwaltungsakt.Nicht zuletzt aufgrund der clausula rebus sic stantibus in § 38 Abs. 3VwVfG bestehen auch erhebliche Unterschiede in der Bindungswirkung einer Zusicherungim Gegensatz zu einem bewilligenden Verwaltungsakt, von dem dieVerwaltung sich nur durch Widerruf (§ 49 VwVfG) befreien kann, wenn desseneinschlägigen gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen. 26 Die Zusicherung stellt inerster Linie eine rechtliche Gewissheitserklärung dar. 27 Ein verbindliches und unumstößlichesEingehen einer Verpflichtung zur Leistung von Ausgaben kann inihr jedoch noch nicht gesehen werden.Wenn ihr also eine solche unumstößliche Verpflichtung zur Ausgabenleistungnicht entnommen werden kann, so geht die öffentliche Hand eben gerade keine finanzielleVerpflichtung i.S.d. § 6 LHO durch Erteilung einer Zusicherung ein. DieZusicherung unterfällt somit nicht § 6 LHO. Eine Verpflichtungsermächtigungnach § 38 LHO ist daher allein für die Erteilung einer Zusicherung über eine späterefinanzielle Förderung nicht erforderlich. 28 § 38 LHO steht einer Auslegungdes vorliegenden Bescheides als Zusicherung somit nicht entgegen. Damit gehteine gesetzes- und vor allem haushaltsrechtskonforme Auslegung nicht zu Lastendes Betroffenen.25Ausführungsvorschriften zur Landeshaushaltsordnung (AV LHO) in der Fassung vom06.08.2001, abrufbar unter < http://www.parlament-berlin.de/parlamentb.nsf/SystemHTML/ framesetLR?opendocument&_0H45_1H45U0_2../Dokumente/Ausschuesse?OpenDocument_3>.26Wolff/Bachof/Stober, Allgemeines Verwaltungsrecht II, § 53 Rn. 9.27Wolff/Bachof/Stober, Allgemeines Verwaltungsrecht II, § 53 Rn. 10.28So ausdrücklich auch OVG Münster, DVBl. 1984, S. 1081 (1084).

16messen, dass die geförderten Neubauten nach Ende der Förderung durch die öffentlicheHand rentabel zu bewirtschaften sind, eine Lücke zwischen der Kostenmieteund der für die breiten Schichten des Volkes geeigneten Sozialmiete alsonicht mehr entsteht. Dabei dient die Förderung gerade als Mittel dafür, eine Rentabilitätauf Dauer herzustellen und so letztlich den Anreiz für Bauherren zu schaffen,in den öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau zu investieren.Im Fall der SISTRA Verwaltungsgesellschaft mbH & Co. Silbersteinstr. KG gingaus den eingereichten Unterlagen und Berechnungen eindeutig hervor, dass dasgeförderte Objekt in der Silbersteinstraße nach dem Auslaufen der ersten Förderphaseohne eine weitere Anschlussförderung unter Beibehaltung der Sozialmietenauf keinen Fall würde rentabel betrieben werden können. Aus der Sicht des Jahres1987 stellte sich die Situation für alle Beteiligten vielmehr so dar, dass ab demAuslaufen der Förderung im Jahr 2003 die Rentabilität für die nächsten 15 Jahrennur dadurch herzustellen sein würde, dass entweder eine Anschlussförderung bewilligtoder die Mieten drastisch erhöht werden würden.Ob dabei tatsächlich im Jahr 2003 aus heutiger Sicht eine die Kostenmiete erreichendeMiete auf dem freien Wohnungsmarkt zu erreichen war bzw. ob zu diesemZeitpunkt ein Bedarf an öffentlich gefördertem Wohnraum aufgrund der allgemeinenPreisentwicklung auf dem Immobilienmarkt noch bestand, spielt bei dieserBetrachtung hier insofern keine Rolle, als dass es allein auf die ex-ante-Perspektivedes Jahres 1987 ankommt. Denn maßgeblich ist allein der im II. WoBauG zumAusdruck kommende gesetzgeberische Wille, Wohnungen zu schaffen, die – unabhängigvon der allgemeinen Entwicklung auf dem Wohnungsmarkt – dauerhaftunter Veranschlagung sozial verträglicher Mieten rentabel zu bewirtschaften seinwürden.Hätte die WBK im Jahr 1987 die Förderung tatsächlich nur für 15 Jahre bewilligt,ohne auch nur die Zusicherung einer Anschlussförderung für weitere 15 Jahre auszusprechen,um die Rentabilität des Objektes bei sozialverträglichen Mieten zu sichern,so hätte die Behörde bereits 1987 die Situation geschaffen, dass nach demAblauf von 15 Jahren entweder die Sozialbindung der Wohnungen hätte aufgehobenwerden müssen – wie es tatsächlich dann auch 2003 geschehen ist – oder abereine rentable Bewirtschaftung der Wohnungen nicht mehr möglich gewesen wäre.Genau diese Situation wäre mit §§ 46 Abs. 1, 43 Abs. 2 II. WoBauG, der gerade

17die dauerhafte rentable Bewirtschaftung unter Beibehaltung sozialverträglicherMieten gewährleisten wollte, allerdings unvereinbar gewesen. Wollte die WBKsomit den Gesetzeszweck des II. WoBauG erfüllen, so hätte sie deshalb eine Zusicherungüber die Anschlussförderung aussprechen müssen.cc) ZwischenergebnisEine gesetzeskonforme Auslegung des Verwaltungsaktes ergibt daher in Hinblickauf §§ 46 Abs. 1, 43 Abs. 2 II. WoBauG, dass bereits im Ursprungsbescheid eineZusicherung über eine Anschlussförderung nach Ablauf der ersten 15 Jahre vorhandenwar, da nur so dem objektiv-rechtlichen Gehalt dieser Normen Rechnunggetragen werden konnte.c) Ermittlung des Willens nach dem objektiven EmpfängerhorizontDie gesetzeskonforme Auslegung ist jedoch nicht die einzige Auslegungsmethode,die zur Deutung eines Verwaltungsaktes herangezogen werden muss. Selbst beieindeutigem Ergebnis ist auch noch unabhängig davon der Wille der entscheidendenBehörde zu ermitteln, wie er sich nach dem objektiven Empfängerhorizont ergibt.Neben den damaligen Aussagen der politischen Entscheidungsträger sowie der zuständigenBeamten, denen nur eingeschränkt eine Indizwirkung für den tatsächlichenWillen zukommen kann, ist dabei in besonderem Maße die bereits oben (unterII.2.b) erwähnte und im Bescheid ausdrücklich angeführte WFB 1977 sowiedie am gleichen Tag übernommene und mit der Gesamtförderung eine Einhalt bildendeLandesbürgschaft aufgrund des Wohnungsbaubürgschaftsgesetzes inklusiveder dabei ausdrücklich in Bezug genommenen Ausführungsvorschriften(AVWbBG) zu berücksichtigen.Die WFB 1977 sieht zwar – wie oben ausgeführt – in ihrer Nr. 42 Abs. 2 ausdrücklichvor, dass die Aufwendungshilfen (zunächst) für 15 Jahre gewährt werden.Gleichzeitig normiert Nr. 27 Abs. 1 WFB 1977 aber als Voraussetzung fürdie Bewilligung der Förderung, dass die Finanzierung der Gesamtkosten als gesicherterscheint. Die Zielsetzung dieser Vorschrift stimmt daher mit denen der

18§§ 46 Abs. 1, 43 Abs. 2 II. WoBauG überein. Auch aus dieser Perspektive lässtsich daher ein objektivierter Wille der Behörde erkennen, tatsächlich mit dem Ursprungsbescheideine Zusicherung über die Anschlussförderung zu erteilen. 30Ähnliche Erwägungen gelten auch, wenn man die vom Land Berlin übernommeneAusfallbürgschaft mit einbezieht. Nicht nur, dass Nr. 8, Nr. 13 Abs. 1 AVWbBGgenau wie Nr. 27 Abs. 1 WFB 1977 als Voraussetzung für die Bewilligung derBürgschaft die Sicherung der Finanzierung der Gesamtkosten normieren. Auchunabhängig davon kann es bei verständiger Würdigung des Sachverhaltes nicht alsvon der Behörde gewollt erscheinen, dass sie eine Bürgschaft für ein Projekt übernimmt,dessen Finanzierung nach Auslauf der Förderung bei einer noch zu tilgendenRestschuld von über 4,6 Mio. DM (bzw. über 2,3 Mio. Euro) als nicht gesicherterscheint, eine Inanspruchnahme des Landes Berlin als Bürgen also bereitsbei Eingehung der Bürgschaftsverpflichtung nicht nur als zu vermeidender Eventualfallbetrachtet werden konnte, sondern sich bei der bekannten Finanzierungssituationbereits konkret abzeichnete.Sowohl unter dem Aspekt der langfristigen Sicherung des sozialen Wohnungsbausals auch aus wirtschaftlichen Gesichtspunkten in Hinblick auf die übernommeneBürgschaft ist daher der Wille der Behörde zu erkennen, die Rentabilität der gefördertenAnlage dauerhaft zu sichern, was eben nur durch eine Anschlussförderungmöglich war.d) ZwischenergebnisSowohl die gesetzeskonforme Auslegung des Bescheids vom 09.02.1987 als auchdie Ermittlung des Behördenwillens nach dem objektiven Empfängerhorizontkommen also zu dem Ergebnis, dass dieser ursprüngliche Verwaltungsakt nebender Bewilligung der Förderung für eine erste Förderphase von 15 Jahren auch eineZusicherung über den Erlass eines Bewilligungsbescheids für eine zweite Förderphasevon weiteren 15 Jahren enthält.30So im Ergebnis auch für einen ähnlichen Fall, bei dem ausdrückliche entsprechende Festlegungenin einer Verwaltungsvorschrift sogar fehlten OVG Münster, DVBl. 1984, 1081 (1083).

192. Wirksamkeit der Zusicherunga) FormvoraussetzungenDiese Zusicherung müsste aber auch wirksam erteilt worden sein, d.h. insbesonderedie speziellen Wirksamkeitsvoraussetzungen des § 38 VwVfG erfüllen. Im vorliegendenFall ist lediglich fraglich, ob hier die von § 38 Abs. 1 S. 1 VwVfG geforderteSchriftform eingehalten worden ist.Die einzelnen Anforderungen für die von § 38 Abs. 1 VwVfG geforderte Schriftformergeben sich unmittelbar aus § 37 Abs. 3 VwVfG. 31 Dementsprechend mussein schriftlicher Verwaltungsakt die erlassende Behörde erkennen lassen und dieUnterschrift oder Namenswiedergabe des Behördenleiters oder einer Vertretersenthalten.Diesen Anforderungen wird der Bescheid vom 09.02.1987 gerecht. Insbesonderestellt die Zusicherung nicht einen von diesem Bescheid getrennten und insofernseiner Schriftform nicht unterfallenden Akt dar, sondern ergibt sich direkt aus derAuslegung des Bescheides und hat seinen wortlautbezogenen Anknüpfungspunktin der Verpflichtung, „Darlehen und Zuschüsse zur Deckung der laufenden Aufwendungen(Aufwendungshilfen) während der vorgesehenen Förderungsdauerund gegebenenfalls nach deren Ablauf anzunehmen.“ Das Schriftformerfordernisdes § 38 Abs. 1 VwVfG ist somit erfüllt.b) BestimmtheitAllerdings ist fraglich, ob die Zusicherung genügend bestimmt ist. Damit ist einGrundproblem der Zusicherung angesprochen worden, wenn – wie hier – mit derZusicherung eine Ungewissheit hinsichtlich der künftigen Entscheidung rechtlichberücksichtigt werden soll. Würde man in diesem Fall eine völlige Bestimmtheitfordern, würde die Zusicherung ihre Funktion verlieren.Gem. § 38 Abs. 1 S. 1 VwVfG liegt eine Zusicherung dann vor, die zuständigeBehörde die Zusage erteilt, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen31BVerwGE 97, 323 (327); Stelkens/Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, § 38Rn. 35; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 38 Rn. 20; Hennecke, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, § 38 Rn. 9;Neumann, NVwZ 2000, S. 1244 (1247). Dies gilt – durch entsprechende Anwendung – sogar dann,wenn man die Zusicherung entgegen der h.M. nicht für einen Verwaltungsakt hält, vgl. Wolff/Bachof/Stober,Allgemeines Verwaltungsrecht II, § 53 Rn. 17.

20oder zu unterlassen. Zusagegegenstand muss daher ein bestimmter Verwaltungsaktsein. Hiervon zu unterscheiden ist jedoch die Bestimmtheit i.S.v. § 37 Abs. 1VwVfG, die sich nicht auf den zugesicherten Verwaltungsakt, sondern auf die Zusicherungselbst beziehen muss. Bestimmtheit i.S.d. § 38 Abs. 1 S. 1 VwVfGmeint insofern nicht Bestimmtheit i.S.d. § 37 Abs. 1 VwVfG. 32 Vielmehr sind beider Zusicherung in Abgrenzung zur verbindlichen Vollregelung geringere Anforderungenand die Bestimmtheit zu stellen. Der zugesicherte Verwaltungsakt mussnur nach Art und Regelungsgegenstand in der Zusicherung konkretisiert sein. Esmuss lediglich klar umrissen sein, welcher Verwaltungsakt erlassen werden soll,ohne dass dessen Inhalt schon in jeder Hinsicht feststehen muss. 33 Lediglich dann,wenn ausschließlich zugesagt wird, es solle entschieden werden, liegt keine Zusicherungi.S.d. § 38 VwVfG vor. 34Die Zusicherung der Anschlussförderung im Ausgangsbescheid der WBK konkretisiertArt und Regelungsgegenstand des zugesicherten Verwaltungsakts und wirddaher den Anforderungen an die Bestimmtheit in diesem Sinne gerecht. Denn zumeinen wird aus dem Bescheid deutlich, dass es sich bei dem zugesicherten Verwaltungsaktum einen Bewilligungsbescheid über eine Zuwendung handeln soll, sodass der Regelungsgegenstand eindeutig bestimmt ist. Zum anderen geht auch derRegelungsgegenstand deutlich aus der Zusicherung hervor: Geregelt werden solldie finanzielle Förderung des im Bescheid konkret bezeichneten Vorhabens im sozialenWohnungsbau. Dass die Höhe der Förderung in der Zusicherung nicht bestimmtist, ändert daran deshalb nichts, weil der Inhalt des Verwaltungsaktes ebennicht in jeder Hinsicht bereits feststehen muss.Es liegt nahe, im konkreten Fall die Kostengrenzen als feststehend zu betrachten(z.B. kostendeckende Miete / tatsächlich gezahlte Miete), die Feststellung der genauenGröße aber der Festsetzung in dem zugesicherten Verwaltungsakt zu überlassen.Zugesichert war zunächst ein Mal in jedem Fall eine erneute Bescheidung.Die Klägerin konnte davon ausgehen, dass das Ob der Anschlussförderung gesichertwar, nicht aber die konkrete Höhe. Gegenstand der Zusicherung ist insoferndie verbindliche Zusage, nach Ablauf der ersten Förderphase dem Antragsteller32Stelkens/Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, § 38 Rn. 23; Henneke, in: Knack(Hrsg.), VwVfG, § 38 Rn. 9.33Stelkens/Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, § 38 Rn. 23; Henneke, in: Knack(Hrsg.), VwVfG, § 38 Rn. 9; Liebetanz, in: Obermayer (Hrsg.), VwVfG, § 38 Rn. 20.34Henneke, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, § 38 Rn. 9.

21eine weitere Förderung seines Wohnungsbauprojektes zu gewähren. Die genaueHöhe der Förderung kann die Verwaltung unter Berücksichtigung aller Umstände– und insbesondere auch unter Berücksichtigung des Sinns und des Zweckes derZusicherung angesichts der Mietenentwicklung und angesichts der Konditionenauf dem Hauptstadtmarkt – nach ihrem fehlerfrei auszuübenden Ermessen festsetzen.In dieser relativen Bestimmtheit genügt die Zusicherung den Anforderungendes § 38 Abs. 1 S. 1 VwVfG.3. Andauernde Bindung der BehördeGleichwohl bleibt fraglich, ob die Behörde an ihre wirksame Zusicherung auchnach wie vor gebunden ist. Die grundsätzliche Bindungswirkung könnte hier aufgrundder Sondervorschrift des § 38 Abs. 3 VwVfG nach Änderung der SachoderRechtslage entfallen sein. Danach ist die Behörde an ihre Zusage dann nichtmehr gebunden, wenn sich nach Abgabe der Zusicherung die Sach- und Rechtslagederart geändert hat, dass die Behörde bei Kenntnis der nachträglich eingetretenenÄnderung die Zusicherung nicht gegeben hätte oder aus rechtlichen Gründennicht hätte geben dürfen. Eine solche erhebliche Änderung der Sachlage könntesich hier entweder aus der deutlichen Entspannung auf dem Berliner Wohnungsmarktoder aus der finanziellen Situation des Landes Berlin ergeben.a) § 38 Abs. 3 VwVfG als Wegfall der GeschäftsgrundlageDie Regelung des § 38 Abs. 3 VwVfG stellt einen spezialgesetzlich geregeltenFall des Wegfalls der Geschäftsgrundlage dar. 35 Für die Beurteilung, ob deren Voraussetzungengegeben sind, kommt es zunächst darauf an, ob bei objektiver Betrachtungunter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Rechtssätze, derenVollzug oder Wahrung der zugesicherte Verwaltungsakt dient, zu erwarten wäre,dass die Zusicherung auch in Ansehung der veränderten Umstände erneut gegebenworden wäre. 36 Darüber hinaus können auch die Grundsätze aus dem Zivilrecht35BVerwGE 97, 323 (330); Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 38 Rn. 36.36BVerwGE 97, 323 (330); Guckelberger, DÖV 2004, S. 357 (362).

22mit der Kodifikation des Wegfalls der Geschäftsgrundlage in § 313 BGB zur Auslegungdes § 38 Abs. 3 VwVfG herangezogen werden. 37b) Maßgeblicher ZeitpunktDabei muss vorab geklärt werden, welcher Zeitpunkt maßgeblich ist für die Beurteilung,ob die Behörde auch bei Kenntnis der geänderten Tatsachenlage die Zusicherunggegeben hätte. Die ganz herrschende Lehre stellt in diesem Punkt auf eineex-ante-Betrachtung ab: Maßgeblich ist insofern, ob die Behörde zum Zeitpunktdes Erlasses bei Kenntnis der sich später verändernden Umstände die Zusicherunggleichsam abgegeben hätte. 38Gem. § 38 Abs. 3 Alt. 2 VwVfG entfällt die Bindungswirkung der Zusicherungdann, wenn sich nach Abgabe der Zusicherung die Sach- oder Rechtslage derartändert, dass die Behörde bei Kenntnis der nachträglich eingetretenen Änderungdie Zusicherung nicht hätte geben dürfen. Dieser Tatbestand kann in zwei möglichenKonstellationen erfüllt werden: Entweder ändert sich die Rechtslage derart,dass die vormals rechtmäßige Zusicherung sich nach neuer Rechtslage als rechtswidrigdarstellt. Oder aber die Sachlage ändert sich so, dass der geänderte Tatbestandnun einer bereits existenten Norm, vorher jedoch nicht einschlägigen Normunterfällt, die die Zusicherung als rechtswidrig erscheinen lässt. Wie auch in Bezugauf § 38 Abs. 3 Alt. 1 VwVfG ist dem Wortlaut nach bei der Beurteilung, obdiese Voraussetzungen gegeben sind, auf den Zeitpunkt des Erlasses der Zusicherungabzustellen, d.h. dem Wortlaut nach ist eine ex-ante-Sicht zugrunde zu legen.Dabei kann die Änderung des politischen Willens in der Exekutive allein eine Anwendbarkeitdes § 38 Abs. 3 VwVfG als solche nicht bedingen, weil sonst derenVoraussetzungen in das Belieben der Verwaltung gestellt würden. Wen das Landan den ursprünglichen Zuwendungszielen kein Interesse mehr hat, kann dies abernicht zum Entfallen der Bindung an die Zusicherung führen. Entscheidend kannalso nur die Tragfähigkeit der objektiven Gründe sein, die zu einer Veränderungder Verwaltungspraxis geführt haben.37Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 38 Rn. 38; Redeker, DVBl. 1973, S. 744 (745).38Stelkens/Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, § 38 Rn. 75; Meyer/Borgs, VwVfG,§ 38 Rn. 30 ff.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 38 Rn. 39; Hennecke, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, § 38Rn. 33; BVerwGE 97, 323 (330).

23c) Entspannung auf dem WohnungsmarktNach diesen Grundsätzen könnte zunächst die Entspannung auf dem BerlinerWohnungsmarkt zu einer erheblichen Tatsachenänderung und somit zu einemWegfall der Bindungswirkung geführt haben. Tatsächlich hat sich der BerlinerWohnungsmarkt Mitte der 90er Jahre auch für Wohnungen mit einfacher Ausstattung,in einfachen Wohnlagen und damit in einem dem sozialen Wohnungsbauvergleichbaren Sektor deutlich entspannt, so dass unter dem Gesichtspunkt nichtnur der Bedarf an Wohnungen wie denen, die gefördert wurden, zurückging, sondernvielmehr sogar ein Überangebot entstand. Fraglich ist also, ob die Zusicherungvon der Behörde im Jahr 1987 auch im Bewusstsein dieser späteren Entwicklunggegeben worden wäre. Dabei ist insbesondere der Gesetzeszweck des II. Wo-BauG zu berücksichtigen.aa) Konkreter FörderbedarfGem. § 1 Ab. 2 S. 1 II. WoBauG war es Zweck des Gesetzes – und damit auch desletztlich auf ihm beruhenden Förderbescheides inklusive der enthaltenen Zusicherung– den allgemeinen Wohnungsmangel zu beseitigen. Dieser Zweck wurdedurch die eingetretene Entspannung des Berliner Wohnungsmarktes erreicht.Dabei ist es allerdings so, dass diese Entspannung auch und wohl maßgeblich aufdie besondere Situation Berlins nach der deutschen Wiedervereinigung zurückzuführenist und nicht in erster Linie auf die Erfolge des Wohnungsbauprogrammsdes Landes Berlin. Doch ganz unabhängig davon, welchen kausalen Beitrag dieWohnungsbauförderung für die konkrete Entwicklung geleistet hat und auch unabhängigdavon, dass überhaupt 10 Jahre später eine Entspannung auf dem BerlinerWohnungsmarkt eingetreten ist, darf doch nicht außer Acht gelassen werden,dass zum Zeitpunkt der Erstförderung noch für weitere 10 Jahre ein Mangel anWohnraum tatsächlich bestand. Selbst bei Kenntnis des Jahre später entstehendenWohnraumüberschusses in Berlin hätte insofern ein konkreter Handlungsbedarfim Jahr 1987 zur zeitnahen Schaffung neuer Wohnungen bestanden, da ein reinesAbwarten auf eine 10 Jahre später eintretende Besserung nicht nur den wohnungsundsozialpolitischen Zielen des Landes Berlin, sondern auch dem Zweck des

24II. WoBauG widersprochen hätte. 39 Die Förderung im Jahr 1987 hätte somit auchbei Kenntnis der späteren Entwicklung nicht ihren Zweck verloren, sondern wäredringendes politisches Ziel geblieben. Die konkreten Fördermaßnahmen auch zugunstender SISTRA Verwaltungsgesellschaft mbH & Co. Silbersteinstr. KG habensomit hätten sich also in jedem Fall als sinnvoll und nötig erwiesen.Darüber hinaus ist in diesem Zusammenhang besonders zu beachten, dass zumZeitpunkt der Zusicherung gerade aufgrund der hohen Baukosten und der damitverbundenen langfristigen Lasten nicht nur trotz, sondern vor allem bei Kenntnisder mittelfristigen Entwicklung des Wohnungsmarktes in Berlin nur dann Investorenzur kurzfristigen Schaffung von bezahlbarem Wohnraum zu gewinnen gewesenwären, wenn eine längere Sicherung der Rentabilität durch die Zusicherungvon öffentlichen Finanzhilfen gegeben wurde. Gerade bei Kenntnis der sich späterals verändert darstellenden Sachlage hätte die Behörde somit ihr Ziel, kurzfristigneue Wohnungen zu schaffen, nur mithilfe der gemachten Zusage erreichen können.Die Entspannung auf dem Wohnungsmarkt kann daher nicht als berücksichtigungsfähigeÄnderung der Sachlage angesehen werden. Das wäre nur anders,wenn es im Jahre 2003 im konkreten Fall um die Errichtung eines damals neuenWohnhauses gegangen wäre. Davon kann aber hier keine Rede sein. Eher geht esum die Neubauentscheidung des Jahres 1986 und die Fortsetzung der Finanzierungdes längst errichteten Neubaus.bb) Zivilrechtliche WertungZur fehlenden Berücksichtigungsfähigkeit der Entspannung des Wohnungsmarktesfür die Bindungswirkung der hier untersuchten Zusicherung kommt man auch,wenn man die zivilrechtlichen Wertungen für den Wegfall der Geschäftsgrundlageheranzieht, als dessen Unterfall sich die clausula rebus sic stantibus letztlich darstellt.Um allerdings tatsächlich einen Wegfall der Geschäftsgrundlage annehmen zukönnen, der im Zivilrecht (primär) zur Anpassung oder (sekundär) zur Aufhebungdes Vertrages führt, hier im Verwaltungsrecht hingegen für die Zusicherung derenBindungswirkung entfallen lässt, muss zunächst festgestellt werden, ob nicht eine39Vgl. zum Förderbedarf auch Senator Strieder, AH-Plenarprotokoll 15/25, S. 1816 B.

25andere, speziellere Rechtsfigur auf den jeweiligen Fall anzuwenden ist. Dieskönnte hier die in § 275 BGB geregelten Unmöglichkeit, die dem Wegfall der Geschäftsgrundlagevorgeht und deshalb die Anwendung des § 313 BGB ausschließt.40 Eine solche Unmöglichkeit könnte hier in Form der Zweckerreichungbzgl. der Wohnraumversorgung gegeben sein. Zweckerreichung liegt vor, wennder Leistungserfolg auch ohne das Zutun des Schuldners eingetreten ist, bzw.wenn die Leistungshandlung noch möglich ist, sie aber den Leistungserfolg nichtmehr herbeiführen kann. 41Um einen solchen Fall handelt es sich hier. Die Leistungshandlung, d.h. die Handlung,die durch die Zusicherung gefördert werden sollte, ist hier in der Bereitstellungvon Wohnraum zu sozialverträglichen Mietpreisen zu sehen. Der Leistungserfolgist mit dem vom II. WoBauG normierten Gesetzeszweck der Beseitigungdes Wohnraummangels gleichzusetzen. Dieser Zweck ist – zumindest auch teilweiseohne Zutun der Verwaltungsgesellschaft – Mitte der 90er Jahre durch dieEntspannung auf dem Berliner Wohnungsmarkt erreicht worden. Trotzdem bleibtdie Bereitstellung preiswerten Wohnraums für die Gesellschaft – also die Leistungshandlungselbst – weiterhin möglich. Lediglich der verfolgte Zweck kann damitheute nicht mehr erreicht werden. Es liegt somit ein im zivilrechtlichen Bereichklassischer Fall der Unmöglichkeit durch Zweckerreichung vor, der geradekeinen Fall des Wegfalls der Geschäftsgrundlage bildet, sondern diesen von vorneherein ausschließt. Vielmehr wäre eine Lösung über den Wegfall der Geschäftsgrundlageaus Gesichtspunkten der Risikosphären äußerst unbillig. Denn grundsätzlichmuss immer der Gläubiger – bzw. im Fall der Übertragung auf § 38VwVfG der zusichernden Behörde – das Risiko für eine anderweitige Zweckerreichungtragen. Auf keinen Fall würde das Festhalten an der Zusicherung für dasLand unzumutbar sein.Auch nach der zivilrechtlichen Parallelwertung könnte sich die Behörde somitnicht aufgrund der Veränderungen auf dem Berliner Wohnungsmarkt von ihrerZusicherung lösen. Es handelt sich vielmehr um einen Umstand, der allein in ihreRisikosphäre fällt und daher von ihr allein zu tragen ist. Im Übrigen wäre von derRechtsfolge her zu beachten, dass nach § 313 BGB die Regel-Rechtsfolge die An-40Heinrichs, in: Palandt (Hrsg.), BGB, § 313 Rn. 42; Hohloch, in Erman (Hrsg.), BGB, § 313 Rn.35; BGH, NJW-RR 1995, S. 853 (854).41Heinrichs, in: Palandt (Hrsg.), BGB, § 275 Rn. 18.

26passung an die veränderten Umstände ist und nur ausnahmsweise (nach Abs. 3)das Rücktritts- bzw. Kündigungsrecht tritt. Zwar fehlt die ausdrückliche Regelungdes Vorrangs einer solchen Anpassung an die Umstände in § 38 VwVfG. Allerdingsist auch hier anerkannt, dass im Einzelfall ein Vertrauenstatbestand nur einenteilweisen Verlust der Bindung erfordern kann. 42 In solchen Fällen kann dieWertung des § 44 Abs. 4 VwVfG entsprechend herangezogen werden. 43 Ein vollständigerWegfall der Bindungswirkung statt einer Anpassung an die verändertenUmstände würde sich somit auch aus diesen Erwägungen heraus als unzulässig erweisen.cc) §§ 23, 44 LHOAllerdings könnte die Entspannung auf dem Berliner Wohnungsmarkt über die§§ 23, 44 LHO zu einem Wegfall der Bindungswirkung führen, da durch die tatsächlichenÄnderungen auf dem Wohnungsmarkt nun diese Normen derart einschlägigsein könnten, dass die Bindungswirkung der Zusicherung nun aus rechtlichenGründen gem. § 38 Abs. 3 Alt. 2 VwVfG entfiele.§ 44 Abs. 1 S. 1 LHO normiert, dass Zuwendungen nur unter den Voraussetzungendes § 23 LHO gewährt werden dürfen. § 23 LHO stellt wiederum die Bedingungauf, dass das Land Berlin an der Erfüllung der durch die Zuwendung zu erfüllendenZwecke durch den Zuwendungsempfänger ein erhebliches Interesse habenmuss, das ohne die Zuwendungen nicht oder nicht im notwendigen Umfangbefriedigt werden kann.Diese Bestimmungen können die Rechtmäßigkeit der Gewährung einer Anschlussförderungan die SISTRA Verwaltungsgesellschaft mbH & Co. Silbersteinstr.KG erheblich beeinflussen, falls die Anschlussförderung eine Zuwendungi.S.d. §§ 44 Abs. 1 S. 1, 23 LHO wäre und nicht den Anforderungen des § 23LHO genügen würde.42OVG Lüneberg, NJW 1977, S. 773 f.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 38 Rn. 43.43Stelkens/Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, § 38 Rn. 77.

27(1) Zuwendungen§ 23 LHO beschreibt Zuwendungen als Leistungen an Stellen außerhalb der Verwaltungdes Landes Berlin zur Erfüllung bestimmter Zwecke. Diese Beschreibungist nicht ohne weiteres als Legaldefinition zu verstehen, da die LHO auch Sonderregelungenfür andere Tatbestände trifft, die grundsätzlich unter diesen Begriff derZuwendungen subsumierbar wären, aber trotzdem von diesen abzugrenzen sind. 44Bestimmte Fälle sind daher aus dem Zuwendungsbegriff herauszuinterpretieren.Dies betrifft Sachleistungen, Leistungen, auf die der Empfänger einen dem Grundund der Höhe nach unmittelbar durch Rechtsvorschriften begründeten Anspruchhat, 45 Ersatz von Aufwendungen, Entgelte auf Grund von Verträgen, die den Preisvorschriftenfür öffentliche Aufträge unterliegen, satzungsmäßige Mitgliedsbeiträgesowie Geldpreise, Spenden und ähnliche Beträge. 46Die Anschlussförderung im Rahmen des sozialen Wohnungsbaus in Berlin ist eineLeistung an Private zur Bekämpfung der Wohnungsnot als öffentlichem Zweck.Da kein unmittelbarer gesetzlicher Anspruch auf sie besteht und auch sonst keinerder genannten Ausschlussgründe für sie erfüllt ist, handelt es sich somit um eineZuwendung i.S.d. §§ 44, 23 LHO, deren Voraussetzungen sie erfüllen muss.(2) Erhebliches öffentliches InteresseGem. § 23 LHO dürfen Zuwendungen nur im Haushaltsplan veranschlagt und damitgem. § 44 LHO auch nur dann durch die Verwaltung gewährt werden, wenndas Land Berlin an der Erfüllung durch Stellen außerhalb der Verwaltung ein erheblichesInteresse hat, das ohne die Zuwendungen überhaupt nicht oder nicht imnotwendigen Umfang befriedigt werden kann.Dem strengen Wortlaut der Vorschrift des § 23 LHO nach muss das erforderlicheerhebliche öffentliche Interesse sich somit gerade entscheidend auf die Tatsache44Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, § 23 BHO Rn. 4; so im Ergebnis auch Krämer,DÖV 1990, S. 546 (547).45Unentschieden diesbezüglich noch BVerwG, Buchholz 451.731 KHG Nr. 5, das an dieser Stelleoffen lässt, ob solche Leistungen, auf die ein gesetzlicher Anspruch besteht, dem Zuwendungsbegriffvon vorne herein nicht unterfallen oder durch die gesetzliche Normierung lediglich eine unwiderleglicheVermutung für das erhebliche Interesse an ihnen aufgestellt wird.46Vgl. die Ausführungsvorschriften zur Landeshaushaltsordnung (AV LHO) in der Fassung vom06.08.2001, abrufbar unter ;Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, § 23 BHO Rn. 4.

28beziehen, dass die vom Land Berlin verfolgten Zwecke gerade durch Außenstehendeverwirklicht werden. Dieses Landesinteresse an der Erfüllung bestimmterZwecke durch Stellen außerhalb der Landesverwaltung setzt aber notwendigerweisedas Interesse an den Zwecken selbst voraus. 47 Insofern stellt sich hier das Erfordernisdes besonderen Interesses letztlich als Konkretisierung des für den gesamtenBereich des Haushaltsrechts geltenden Wirtschaftlichkeitsprinzips dar. 48 Demnachdürfen nur Zuwendungen für solche Zwecke bewilligt werden, an denen einerhebliches öffentliches Interesse des Landes Berlin besteht.(3) Öffentliches Interesse an der Wohnungsbauförderung?Fraglich ist nun, ob ein solches öffentliches Interesse an dem mit der Anschlussförderungverfolgten Zweck (noch) besteht.Ursprünglich bestand das öffentliche Interesse an der Förderung darin, die Wohnungsnotin Berlin zu bekämpfen und ausreichenden, für alle Schichten der Bevölkerungfinanzierbaren Wohnraum zu schaffen. Dieses Ziel ist seit der Entspannungauf dem Berliner Wohnungsmarkt und dem damit verbundenen Überangebotgerade an einfachen Wohnungen in Berlin etwa seit knapp 10 Jahren erreicht.Zum jetzigen Zeitpunkt besteht daher gerade kein Interesse des Landes Berlinmehr an der Förderung des Neubaus von Wohnungen im sozialen Wohnungsbau. 49Das lässt sich jedoch nicht ohne weiteres auf die Anschlussförderung übertragen,die ja – wie hier – sich auf bereits errichteten Wohnraum bezieht. Aus diesem Gesichtspunktkönnte sich die Anschlussförderung somit als nicht mit §§ 44, 23LHO vereinbar darstellen. Der in der Vergangenheit verfolgte Zweck könnte insofernnicht ausreichend sein; eine Förderung allein aufgrund eines bereits erfülltenZweckes wäre nach §§ 44, 23 LHO nicht zulässig. 50Allerdings darf insoweit das derzeit fehlende Interesse an der Schaffung neuenWohnraums nicht ohne weiteres mit einem fehlenden Interesse an der ordnungsgemäßenAbwicklung bestehender Projekte gleichgesetzt werden. Zunächst darf davonausgegangen werden, dass das Land Berlin ein öffentliches Interesse dadurch47Krämer/Schmidt, Zuwendungsrecht, Zuwendungspraxis, B III S. 24.48Krämer/Schmidt, Zuwendungsrecht, Zuwendungspraxis, B III S. 16.49Vgl. dazu ausführlich auch Senator Strieder, AH-Plenarprotokoll 15/25, S. 1816 B.50Krämer/Schmidt, Zuwendungsrecht, Zuwendungspraxis, B III S. 17.

29hat, dass es seine einschlägigen, in der Vergangenheit begründeten Verpflichtungenerfüllt.Ein weiteres hinreichendes Interesse des Landes Berlin an der Anschlussförderungvom 01.01.2002 an könnte weiter in Bezug darauf angenommen werden, dass dieInsolvenzen der Wohnungsbauträger vermieden werden sollen. Da das erforderlicheöffentliche Interesse aber im weitesten Sinne in der Förderung des Allgemeinwohlsliegen muss, 51 reicht insofern das rein privatwirtschaftliches Interesse derBauträger an ihrer wirtschaftlichen Weiterexistenz nicht aus, um die Voraussetzungender §§ 44, 23 LHO zu erfüllen. Vielmehr ist ein darüber hinaus gehendesöffentliches, die Allgemeinheit betreffendes Interesse erforderlich. Dieses Interessekönnte hier darin liegen, durch die Vermeidung von Insolvenzen der Wohnungsbauträgerunbillige Härten für die Mieter zu vermeiden, die in den öffentlichgeförderten Wohnungen leben, weil bei der Anwicklung der Insolvenz die Mietpreisbindungenentfallen würden.(4) ZwischenergebnisDa insoweit ein öffentliches Interesse an der Anschlussförderung vorhanden ist,die in der bisherigen Form der Berliner Wohnungsbauförderung an Private abzuwickelnist, wird durch die Anschlussförderung bzw. deren Zusicherung das BerlinerHaushaltsrecht nicht verletzt. Auch aus diesem Gesichtspunkt lässt die Entspannungauf dem Berliner Wohnungsmarkt die Bindungswirkung der Zusicherungsomit nicht entfallen.d) Änderung der finanziellen Situation des Landes BerlinAllerdings könnte die essentielle Änderung der finanziellen Situation des LandesBerlin die Bindungswirkung der Zusicherung nach § 38 Abs. 3 VwVfG entfallenlassen. Dann müsste es sich bei der beträchtlichen Verschlechterung der Landesfinanzenbzw. beim Eintreten der extremen Haushaltsnotlage 52 um eine erheblicheÄnderung der Sachlage nach den oben aufgeführten Kriterien handeln.51Krämer/Schmidt, Zuwendungsrecht, Zuwendungspraxis, B III S. 24.52Deren Vorliegen offenhaltend jedoch VerfGH Berlin, Urteil vom 31.10.2003, Az. 125/02.

30Unter einer Änderung der Sachlage können allerdings nur solche objektiven Veränderungenverstanden werden, die nicht durch die Behörde selbst oder ihren Verwaltungsträgerhervorgerufen oder verschuldet wurden. 53 Alles andere würde dazuführen, dass die im Gesetz vorgesehene Bindungswirkung der Zusicherung nachBelieben durch die Behörde vereitelt werden könnte. Dies würde aber das Instrumentder Zusicherung rechtlich vollständig entwerten.Daran ändert auch die mitunter in der Literatur vertretene Feststellung nichts, dassals Änderung der Sachlage auch Umstände in der Sphäre der Behörde wie z.B.neue Planungen gelten können. 54 Denn zum einen setzt diese Feststellung einensolchen Fall ausdrücklich als Ausnahme, nicht als Regel fest. Umstände in derSphäre der Behörde können als Änderung der Sachlage gelten, wenn sie von dieserannehmbarerweise nicht zu vertreten sind. Das war in einer Entscheidung desBundesverwaltungsgerichts der Fall, in dem sich die Sachlage durch ein neuesSachverständigengutachten, das die Behörde hatte erstellen lassen, geändert hat.Ein solches Gutachten fällt zwar in die Sphäre der Behörde. Dessen Inhalt ist abernicht beliebig von ihr beeinflussbar, so dass es die Sachlage durchaus relevanti.S.d. § 38 Abs. 3 VwVfG verändern kann, ohne dass dies durch die Behörde verursachtoder verschuldet worden wäre.Selbst wenn das schnelle Zurückfahren der Bundeszuschüsse für Berlin nach derWiedervereinigung zu einem erheblichen Einfluss auf die verschlechterte Finanzlagedes Landes geführt haben mag, bleiben dies Einflüsse aus dem staatlichenRaum, die jedenfalls den Klägern der Klägerin nicht zugerechnet werden können.Im Übrigen ist ein beträchtlicher Teil seiner schlechten Haushaltslage durch einunangepasstes Ausgabenverhalten des Landes Berlin entstanden.Bei der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes Berlin handelt es sich zweifelsfreium einen Umstand, der originär in ihren eigenen Risikobereich fällt und dahernicht zum Gegenstand der Geschäftsgrundlage wird. 55 Jede Partei hat selbst für dieeigenen Liquidität einzustehen und kann dieses Risiko nicht dem Gegenüber aufbürden.56 Geld hat man zu haben.53So für den zivilrechtlichen Wegfall der Geschäftsgrundlage auch Heinrichs, in: Palandt (Hrsg.),BGB, § 313 Rn. 17; BGH, NJW-RR 1993, S. 881; NJW 1995, S. 2031.54Vgl. Stelkens/Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, § 38 Rn. 73.55So auch OVG Berlin, NVwZ-RR 1997, S. 712 (713).56Hohloch, in: Erman (Hrsg.), BGB, § 313 Rn. 20.

31Im Übringen war die Haushaltsmisere auch damals schon nicht völlig unabsehbar.Im Übrigen ist auf § 3 Abs. 2 LHO hinzuweisen, wonach Haushaltsansätze keineunmittelbaren Wirkungen auf die Rechtspositionen der Bürger haben können.Auch die Änderung der finanziellen Situation Berlins stellt demnach keine Änderungder Sachlage dar, die der clausula rebus sic stantibus in § 38 Abs. 3 VwVfGunterfällt. Die Behörde bleibt auch unter diesem Aspekt an ihre Zusicherung gebunden.4. ZwischenergebnisNach all dem liegt eine wirksame Zusicherung im Bescheid vom 09.02.1987 überdie Gewährung von Anschlussförderung vor. Die SISTRA VerwaltungsgesellschaftmbH & Co. Silbersteinstr. KG hat somit einen Anspruch aus dem Bescheidi.V.m. § 38 VwVfG auf Bewilligung von Anschlussförderung.IV. Anspruch aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. der Anschlussförderung RL 1996Daneben könnte auch ein Anspruch auf Anschlussförderung aus Art. 3 Abs. 1 GGi.V.m. der Anschlussförderung RL 1996 folgen.1. AnspruchsgrundlageDabei ist zunächst die genaue Rechtsgrundlage eines solchen Anspruchs zu klären.a) Mittelbare Außenwirkung von RichtlinienBei der Anschlussförderung RL 1996, die hier als Anspruchsgrundlage in Betrachtkommt, handelt es sich – wie sich u.a. aus dem Verweis (vor 1) auf die Zuständigkeitaus § 6 Abs. 2 AZG Bln. ergibt – um eine allgemeine Verwaltungsvorschrift.Da diese lediglich Binnenrecht der Verwaltung darstellt, bindet sie zunächst nurdie nachgeordneten Behörden und Beamten, ohne dass der Bürger direkt aus ihr

32Rechte oder Pflichten ableiten könnte. 57 Vielmehr dienen Ermessensrichtlinienwie die Anschlussförderung RL 1996 dazu, Entscheidungsmaßstäbe und Entscheidungsmusterfür eine sachgemäße Ausübung des Verwaltungsermessens zu liefern.58Da im Bereich der Subventionsrichtlinien diese Ermessenslenkung allerdings weitüber die Kapazität des herkömmlichen gesetzesakzessorischen administrativen Ermessenshinausgeht, kommt entsprechenden Richtlinien hier sogar die Funktionvon sog. gesetzesvertretenden Verwaltungsvorschriften zu. 59 Aufgrund dieser erheblichenBedeutung ist für Verwaltungsvorschriften im Allgemeinen und fürSubventionsrichtlinien im Besonderen anerkannt, dass diesen gleichwohl über undin Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG eine mittelbare Außenwirkung insofern zukommt,als die Verwaltung sich selbst bindet. 60 Der Gleichheitssatz erfüllt dabeidie Funktion einer „Transportnorm“ 61 oder „Umschaltnorm“, 62 mit der die Verwaltungsrichtliniemittelbar zur Anwendung im Außenverhältnis gelangt. Dennochbleibt die Außenwirkung mittelbar, Anspruchsgrundlage ist nicht die Richtlinieselbst, sondern lediglich Art. 3 Abs. 1 GG, dessen Voraussetzungen vorliegenmüssen. Dem Bürger kommt insofern nur ein Anspruch auf gleichmäßige Ermessensausübungzu, 63 nicht jedoch ein direkter Anspruch aus der verwaltungsinternenVorschrift.b) AnspruchsvoraussetzungenEin Anspruch auf eine durch ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften determinierteSubvention besteht daher dann, wenn eine Subventionsgewährung grund-57Maurer, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdbStR III, § 60 Rn. 93; Bonk/Schmitz, in:Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, § 1 Rn. 192; Dürig, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 3 IRn. 432; vgl. auch BVerfGE 2, 242.58Ossenbühl, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6 Rn. 36.59Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 24 Rn. 11; Ipsen, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.),HdbStR IV, § 92 Rn. 41 ff.; Klein, in: Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer (Hrsg.),Gemeinschaftsaufgaben zwischen Bund, Ländern und Gemeinden, S. 25 (171); Menger, in: Hochschulefür Verwaltungswissenschaften Speyer (Hrsg.), Demokratie und Verwaltung, S. 299 (310).60Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 24 Rn. 21; § 24 Rn. 21; ders., in: Isensee/Kirchhof(Hrsg.), HdbStR III, § 60 Rn. 93; Stern, Staatsrecht II, S. 654 ff.; Ossenbühl, in: Erichsen/Ehlers(Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6 Rn. 48; Bonk/Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs(Hrsg.), VwVfG, § 1 Rn. 192; Schwerdtfeger, NVwZ 1984, S. 486 (486); BVerwGE 34, 278(280); 36, 323 (327); 44, 72 (74 f.); 61, 15 (18).61Blanke, Vertrauensschutz im deutschen und europäischen Verwaltungsrecht, S. 257.62Zacher, VVDStRL 24 (1966), S. 234 (237).63Vgl. Wolff/Bachof/Stober, Allgemeines Verwaltungsrecht I, § 24 Rn. 27.

33sätzlich rechtmäßig ist (2.), eine der Subventionsrichtlinie entsprechende Verwaltungspraxistatsächlich besteht (3.) und der Subventionsbegehrende grundsätzlichdie Voraussetzungen einer Förderung nach der Subventionsrichtlinie bzw. der aufihr beruhenden Verwaltungspraxis erfüllt (4.). Schließlich darf auch keine gerechtfertigteÄnderung der Verwaltungspraxis vorliegen (5.). Liegt eine solche gerechtfertigteÄnderung der Verwaltungspraxis nicht vor, so hat sich die Behörde in ihrerErmessensausübung gebunden, das Ermessen wird auf Null reduziert und esbesteht ein Anspruch des Bürgers auf Bewilligung der Subvention. 64 Insofern istes daher unschädlich, wenn die Verwaltungsvorschrift – wie hier Nr. 1 Abs. 2 S. 2Anschlussförderung RL 1996 – einen Anspruch auf Subventionsgewährung ausschließt:Der Anspruch entsteht vielmehr unabhängig von diesem Wortlaut durchArt. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit der die Richtlinie umsetzenden Verwaltungspraxisund damit durch die Selbstbindung der Verwaltung aufgrund des allgemeinenGleichheitssatzes.Im Folgenden muss also untersucht werden, ob diese spezifischen Voraussetzungenin Bezug auf die Anschlussförderung nach der Anschlussförderung RL 1996für die SISTRA Verwaltungsgesellschaft mbH & Co. Silbersteinstr. KG erfülltsind.2. Rechtmäßigkeit der SubventionsgewährungUm einen Anspruch auf Subventionsgewährung aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. derAnschlussförderung RL 1996 herleiten zu können, hätte eine solche Gewährungzunächst rechtmäßig sein müssen. 65 Dafür ist als erstes eine gesetzliche Grundlageerforderlich, auf der eine Subventionsgewährung im vorliegenden Fall hätte erfolgenkönnen. In Fällen der Leistungsverwaltung wie hier im Bereich der Subventionsvergabeist dabei anerkannt, dass die Anforderungen an den Vorbehalt des Gesetzeseingeschränkt sind. Ein formelles und materielles Gesetz ist insofern alsRechtsgrundlage grundsätzlich nicht erforderlich. Vielmehr reicht ein entspre-64Vgl. BVerwGE 31, 212; VGH Mannheim, NVwZ 1991, S. 1199; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 40Rn. 31.65Denn einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht kann es nicht geben, vgl. BVerwG,NJW 1970, S. 675; NJW 1993, S. 2065; NVwZ 1994, S. 475; Wolff/Bachof/Stober, AllgemeinesVerwaltungsrecht I, § 24 Rn. 28; Kloepfer, DVBl. 1972, S. 371 (377).

34chender Ansatz im durch Haushaltsgesetz beschlossenen Haushaltsplan alsRechtsgrundlage aus. 66a) Maßgeblicher ZeitpunktEin solches formelles Gesetz liegt hier mit dem durch Haushaltsgesetz 67 beschlossenenHaushaltsplan für den Doppelhaushalt 2002/03 vor, das zum Zeitpunkt derBeantragung der Anschlussförderung sowie zum Zeitpunkt des Erlasses des Ablehnungsbescheidesmaßgebliches Recht war. Allerdings wurde für die Jahre2004/2005 ein neues, nun geltendes Haushaltsgesetz erlassen. 68 Fraglich ist somitzunächst, welches Haushaltsgesetz maßgebliche Rechtsgrundlage ist und eineAusgabenermächtigung für die Anschlussförderung vorsehen muss.Grundsätzlich gilt, dass sowohl bei Verpflichtungs- als auch bei Anfechtungsbegehrender Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung im Rahmen des Verwaltungsprozessesmaßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- undRechtslage ist. 69 Dieser Grundsatz besteht jedoch nicht ohne Ausnahmen. Vielmehrkann es sachliche Gründe geben, die ein Abweichen von dieser Regel erforderlichmachen.Für Verpflichtungsbegehren gilt eine umfassende Ausnahme etwa dann, wenn dergeltend gemachte Anspruch nach der gesetzlichen Regelung bereits im Zeitpunktder Antragstellung erfüllt sein muss. In diesen Fällen ist nicht der Zeitpunkt derletzten mündlichen Verhandlung des Verwaltungsprozesses, sondern der Zeitpunktder Antragstellung als maßgeblich anzusehen. 70 Dies gilt hier insbesonderedann, wenn Zeitabschnittgesetze einander insoweit ablösen. 7166BVerfGE 8, 155; BVerwGE 6, 282 (287); 12, 16; 18, 352; 48, 305 (308); 58, 45 (48); 104, 220;Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, § 44 Rn. 67; Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof(Hrsg.), HdbStR III, § 62 Rn. 21 m.w.N.; Flaig, in: Klein (Hrsg.), Öffentliches Finanzrecht, VI Rn.7567Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplans von Berlin für die Haushaltsjahre 2002 und2003 (Haushaltsgesetz 2002/2003 – HG 02/03), v. 19.07.2002, GVBl. S. 213.68Dieses sieht zwar ebenfalls in Einzelplan 12, Kapitel 1295, Titel 663 11 und 863 35 Mittel fürdie Anschlussförderung im sozialen Wohnungsbau vor. Allerdings wird hier deutlich statuiert, dassab 2003 keine Mittel mehr neu bewilligt werden. Im Haushaltsgesetz 2002/03 fehlt eine solche Regelunghingegen.69BVerwGE 1, 295; 29, 304; 74, 118; 77, 244; 78, 243 (244 f.); 97, 79 (81); BVerwG, NVwZ1990, S. 654; NVwZ 1991, S. 360; NVwZ 1996, S. 66 (67); Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs(Hrsg.), VwVfG, § 44 Rn. 18; Kopp/Schenke, VwGO, § 113 Rn. 217; Schenke, NVwZ 1986,S. 522 (523).70BVerwGE 39, 135 (139); 48, 211 (213).71BVerwG, DVBl. 1956, S. 256 (257); Redeker/v. Oertzen, VwGO, § 108 Rn. 23.

35In besonderem Maße muss eine solche Ausnahme von der Regel der Relevanz desZeitpunkts der letzten mündlichen Verhandlung aber auch dann vorliegen, wennbei einem Subventionsanspruch nach der Antragstellung die Subventionsnormaufgehoben bzw. das die Mittel für die Subvention bereitstellende Haushaltsgesetzabgelöst wird: Andernfalls könnte nämlich die Behörde die ihr zur Verfügung gestelltenMittel ohne Bindung an den Gleichheitssatz verteilen und sich gegenüberpotentiellen und übergangenen Subventionsbewerbern auf nicht mehr vorhandeneHaushaltsmittel berufen. 72 Der Subventionsbewerber würde allein der Macht desFaktischen unterworfen, ein verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz liefe leer. Fürdie Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Versagung muss in solchen Fällen somitdie Rechtslage zum Zeitpunkt der Antragstellung maßgeblich sein.Mögliche Rechtsgrundlage für einen etwaigen Anspruch der SISTRA VerwaltungsgesellschaftmbH & Co. Silbersteinstr. KG auf Anschlussförderung ist somitdas HG 02/03 und der mit ihm erlassene Haushaltsplan.b) Haushaltsgesetz 2002/2003Der Haushaltsplan des Landes Berlin für den Doppelhaushalt 2002/2003 sieht inEinzelplan 12, Kapitel 1295, Titel 663 11 und 863 35 für das Jahr 2003 Ausgabenvon über 338 Mio. Euro und Verpflichtungsermächtigungen von über 151 Mio.Euro für die Anschlussförderung im sozialen Wohnungsbau vor. Zwar sind dieVerpflichtungsermächtigungen für die Anschlussförderung im sozialen Wohnungsbauin diesen Titeln mit einem Sperrvermerk gem. § 22 LHO versehen worden.Da noch im Jahr 2002 jedoch Fördermittel aus diesem Haushaltstitel bewilligtwurden, 73 ist jedoch nach dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltungdavon auszugehen, dass der Sperrvermerk gem. § 36 Abs. 1 S. 1 LHO durch denFinanzsenator aufgehoben wurde. Es liegt somit eine wirksame gesetzlicheGrundlage für die Anschlussförderung vor.72OVG Lüneburg, OVGE 40, 387 (390 f.); Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, § 44Rn. 29; Kopp/Schenke, VwGO, § 113 Rn. 221.73S. dazu sogleich unter 3.

36c) ZwischenergebnisBegründete Zweifel an den weiteren Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen zum Erlasseines Subventionsbescheides sind nicht erkennbar. Eine Anschlussförderung hättesomit rechtmäßig festgesetzt werden können, die erste Voraussetzung für einenmöglichen Anspruch aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. der Anschlussförderung RL1996 ist daher erfüllt.3. Tatsächliche SubventionspraxisWeiterhin müsste auch eine tatsächliche Subventionspraxis in Übereinstimmungmit der Anschlussförderung RL 1996 bestehen bzw. zumindest bestanden haben.Diese lag hier zunächst vor. Erst am 4. Februar 2003 beschloss der Senat von Berlinrückwirkend den Verzicht auf die Anschlussförderung u.a. für die Objekte desWohnungsbauprogrammjahres 1986, bei denen die 15-jährige Grundförderung amoder nach dem 31.12.2002 endete. 74 Dies heißt im Umkehrschluss, dass für dieObjekte dieses Wohnungsbauprogrammjahres, bei denen die Anschlussförderungvor diesem Stichtag auslief, eine Anschlussförderung gewährt wurde. 75 Eine derAnschlussförderung RL 1996 entsprechende Förderungspraxis lag daher vor.4. Erfüllung der FörderkriterienWeiterhin müsste die SISTRA Verwaltungsgesellschaft mbH & Co. Silbersteinstr.KG als mögliche Anspruchsinhaberin auch die Voraussetzungen der Förderungnach der Anschlussförderung RL 1996 bzw. der auf ihr beruhenden Verwaltungspraxiserfüllen.Die einzigen Voraussetzungen für eine Förderung nach der AnschlussförderungRL 1996 sind gem. Nr. 1 Abs. 3 die zurückliegende Förderung durch eines derWohnungsbauprogramme 1982 bis 1986 in der ersten Förderphase sowie die vollständigeAuszahlung dieser Aufwendungshilfen. Beide Voraussetzungen sind für74Vgl. etwa Hauptausschuss-Drs. Nr. 2708 v. 01.10.2004.75Dies ergibt sich im Übrigen auch aus dem Bericht der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung anden Hauptausschuss des Abgeordnetenhauses, in dem Korrekturen des Mittelbedarfs für die imJahr 2002 aus dem entsprechenden Haushaltstitel festgesetzten Förderungen mitgeteilt werden,Ausschuss-Drs. Nr. 2787, sowie aus dem Finanzhilfenbericht 2001-2003 des Senators für Finanzen,Anlage S. 36.

37die SISTRA Verwaltungsgesellschaft mbH & Co. Silbersteinstr. KG erfüllt. DieVorraussetzungen der Richtlinie bzw. der Verwaltungspraxis für eine Förderungliegen somit vor.5. Keine gerechtfertigte Änderung der FörderpraxisSchließlich dürfte auch keine gerechtfertige Änderung der Förderpraxis vorliegen.Eine Änderung der Verwaltungspraxis im Bereich der Anschlussförderung wurdevom Senat im Februar 2003 beschlossen und von der Senatsverwaltung für Stadtentwicklungumgesetzt. Diese Änderung ist aber nicht hinreichend gerechtfertigt.Fraglich ist bereits, inwiefern diese im Jahr 2003 erfolgte Änderung für die noch2002 durch die Verwertungsgesellschaft beantragte Anschlussförderung überhauptBerücksichtigung finden kann. Denn wie oben festgestellt wurde, kommt es imvorliegenden Fall abweichend von der grundsätzlichen Regel für die Beurteilungder Sach- und Rechtslage nicht auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlungim Verwaltungsprozess, sondern auf den Zeitpunkt der Antragstellungan. Zu diesem Zeitpunkt gab es aber weder einen Beschluss des Senats, die Anschlussförderungeinzustellen, noch eine Entscheidung der Senatsverwaltung fürStadtentwicklung, die Anschlussförderung RL 1996 aufzuheben. Eine Änderungder Verwaltungspraxis lag zum maßgeblichen Zeitpunkt somit gar nicht vor, sodass aus diesem Gesichtspunkt in jedem Fall ein Anspruch aus Art. 3 Abs. 1 GGi.V.m. der Anschlussförderung RL 1996 besteht.Selbst wenn man jedoch nicht auf den Zeitpunkt der Antragstellung, sondern aufdie geänderte Verwaltungspraxis zum Zeitpunkt der Ablehnung des Bescheides,die immer noch fortgilt, abstellen würde, käme man – wie im Folgenden zu zeigensein wird – zu dem Ergebnis, dass sich die Änderung in jedem Fall nicht als gerechtfertigterweist und insofern bei der Beurteilung eines etwaigen Anspruchs ausArt. 3 Abs. 1 GG i.V.m. der Anschlussförderung RL 1996 außer Betracht bleibenmuss. Die Verwaltung hat sich also in jedem Fall und unabhängig von dem Zeitpunkt,auf den man bei der Betrachtung der Verwaltungspraxis abstellt, selbst gebunden.

38a) Grundsatz: Zulässigkeit der Änderung der VerwaltungspraxisDabei gilt allerdings grundsätzlich, dass eine Änderung der Verwaltungspraxis jederzeitzulässig ist, weil es keinen generellen Vertrauensschutz in den Fortbestandeiner bestimmten Verwaltungspraxis gibt. 76 Von diesem Recht hat der Senat vonBerlin Gebrauch gemacht. Am 04.02.2003 beschloss er den Verzicht auf die Anschlussförderungfür bestimmte Objekte des Wohnungsbauprogrammjahres 1986.Die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung setzte daraufhin die AnschlussförderungRL 1996 durch Verwaltungsvorschrift vom 19.02.2003 – rückwirkend – mitWirkung vom 01.01.2003 außer Kraft.Auch bei einer Änderung der Verwaltungspraxis hat der Verwaltungsträger jedochdie verfassungsrechtlichen Vorgaben zu berücksichtigen, ist in seiner Entscheidungalso keineswegs völlig frei. Dabei folgt zunächst aus dem allgemeinen Willkürverbot,dass überhaupt ein sachlicher Grund für die Änderung vorliegen muss 77(b). Darüber hinaus muss die Ungleichbehandlung der vor und nach dem01.01.2003 ausgelaufenen Förderungen, d.h. insbesondere die gewählte Stichtagsregelungzulässig, vor allem mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar sein (c). Weiterhinmuss allgemein das aus dem in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Rechtsstaatsprinzipfolgende grundsätzliche Verbot belastender Rückwirkungen beachtet werden (d).Schließlich ist der Vertrauensschutz zu wahren (e).b) Sachlicher Grund für die ÄnderungAls unproblematisch stellt sich zunächst das Vorliegen eines sachlichen Grundesfür die Änderung der Verwaltungspraxis dar. Die Verschlechterung der finanziellenSituation des Landes Berlin sowie die Entspannung auf dem Berliner Wohnungsmarktstellen für die Zukunft durchaus sachliche Motive für die Änderungder Wohnungsbauförderungspraxis dar, jedenfalls soweit sie auf Neubauten nachdem 01.01.2003 zielt. Das gilt allerdings nicht bzw. nur sehr bedingt für Bauten,die vor dem 01.01.2003 errichtet worden sind. Auf die Errichtung der Gebäude essozialen Wohnungsbaus kann dies keinen Einfluss haben. Immerhin sind mit derVersagung der Anschlussförderung nach der – umstrittenen – politischen Ent-76BVerwGE 46, 89 (90); BVerwG, NVwZ 1998, S. 273; Bonk/Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs(Hrsg.), VwVfG, § 1 Rn. 195; Pietzcker, DVBl. 2003, S. 1339 (1341).77Vgl. BVerwG, NVwZ 1998, S. 273 (274); Liebetanz, in: Obermayer (Hrsg.), VwVfG, § 40Rn. 42.

39scheidung erhebliche Einsparungen zu erreichen, was angesichts der BerlinerHaushaltslage nicht unsachlich ist.c) Zeitbezogene UngleichbehandlungFerner muss die Ungleichbehandlung gegenüber den Fällen, bei denen die Förderungvor dem 01.01.2003 ausgelaufen ist und den Fällen mit einem späteren Auslaufenmit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar sein. 78Grundsätzlich folgt aus Art. 3 Abs. 1 GG das Gebot, Gleiches gleich und Ungleichesseiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln. 79 Bei Beendigungder Anschlussförderung sind sachlich gleiche, aber zeitlich ungleiche Fälle unterschiedlichbehandelt worden.Die Ungleichbehandlung ist genauer darin zu sehen, dass diejenigen Subventionsempfängerdes Wohnungsbauförderprogramms 1986, deren Förderung in der erstenFörderphase vor dem oder am 31.12.2002 auslief, noch Anschlussförderungnach der Anschlussförderung RL 1996 erhielten und erst für die Subventionsempfängerdes Programms, deren Förderung nach diesem Stichtag auslief, die Verwaltungspraxis(rückwirkend) geändert wurde. Darin ist eine relevante Ungleichbehandlungvon Gleichem zu sehen. Um einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG bejahenzu können, dürfte diese Ungleichbehandlung nicht sachlich gerechtfertigsein.aa) Ungleiche Behandlung von GleichemDa beide Vergleichsgruppen, d.h. die durch das Wohnungsbauprogramm 1986Geförderten, deren Grundförderung vor bzw. nach dem 31.12.2002 auslief, indemselben Wohnungsbauprogramm nach denselben Richtlinien und zu denselbenKonditionen Aufwendungshilfen für die von ihnen errichteten Wohnbauten im so-78Ob darüber hinaus nicht auch eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung und damit ein Verstoßgegen Art. 3 Abs. 1 GG vorliegt, weil die Bewirtschaftung von Mietsozialwohnungen der gemeinnützigenEigentümer (Stiftungen, karitative Einrichtungen und Genossenschaften) für einen begrenztenZeitraum sichergestellt und damit finanziell weitergefördert wird und etwa im Jahr 2004dem Arbeiter-Samariter-Bund für die Dauer von 10 Jahren eine Aufwendungshilfe von 3.321.960 €bewilligt wurde, vgl. AH-Hauptausschuss, Rote Nummer 3027 v. 03.05.2005, S. 4, erscheint überausfraglich, mag an dieser Stelle aber dahingestellt bleiben.79BVerfGE 3, 58 (135 f.); 42, 64 (72); 71, 255 (271); Gubelt, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), GG,Art. 3 Rn. 2; Osterloh, in: Sachs (Hrsg.), Art. 3 Rn. 83.

40zialen Wohnungsbau vom Land Berlin gefördert wurden, liegen gleiche Sachverhaltevor. Da die eine Vergleichgruppe ein Anschlussförderung nach der AnschlussförderungRL 1996 erhalten hat, während der anderen Gruppe eine solcheFörderung vollständig versagt worden ist, ist auch eine erhebliche Ungleichbehandlunggegeben. 80Durch die Änderung der Verwaltungspraxis in Bezug auf die durch die AnschlussförderungRL 1996 vorgesehene zweite Förderphase im sozialen Wohnungsbauliegt somit eine Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem vor. Fraglich istnun, ob diese Ungleichbehandlung gerechtfertigt ist und so vor dem allgemeinenGleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG Bestand haben könnte.bb) Rechtfertigung von UngleichbehandlungenGrundsätzlich gilt, dass nicht jede Ungleichbehandlung von Gleichem eine Verletzungvon Art. 3 Abs. 1 GG darstellt. Vielmehr können Ungleichbehandlungenauch verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein. Dies folgt nicht zuletzt aus der systematischenBetrachtung des gesamten Art. 3 GG: (Nur) die in Art. 3 Abs. 2 undAbs. 3 GG genannten Kriterien scheiden als rechtfertigende Gründe für Ungleichbehandlungenvon vorne herein aus, andere Gründe dagegen – so der Umkehrschluss– müssen dementsprechend grundsätzlich zulässig sein können. 81Damit eine Ungleichbehandlung gerechtfertigt werden kann, ist aber ein sachlicherGrund für die Ungleichbehandlung erforderlich. 82 Wann ein solcher sachlicherGrund vorliegt, kann dabei nicht nur für den Einzelfall umstritten sein. Fraglichist bereits, welcher Maßstab zur Bestimmung dieser Grenze anzuwenden ist.cc) Willkürverbot und neue FormelVor allem in der ältere Literatur und Rechtsprechung wird die Rechtfertigung füreine Ungleichbehandlung allein an der Willkürformel gemessen. Danach ist der80Schwarz, JZ 2004, S. 79 (81), will hingegen bei Subventionsleistungen, auf die kein Rechtsanspruchbesteht, von vorne herein eine Ungleichbehandlung von abgewiesenen Subventionsbewerberngegenüber Subventionsempfängern generell ausschließen, ohne dies jedoch mit der Dogmatikdes Art. 3 Abs. 1 GG in Einklang bringen zu können.81Pieroth/Schlink, Grundrechte, Rn. 429; Osterloh, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 3 Rn. 250.82BVerfGE 2, 151 (153); Podlech, Gehalt und Funktionen des allgemeinen verfassungsrechtlichenGleichheitssatzes, S. 5 ff.; Heun, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 3 Rn. 23.

41allgemeine Gleichheitssatz verletzt, wenn die (un–)gleiche Behandlung der geregeltenSachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache liegen, 83 miteiner am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise 84 nicht mehr vereinbarist, also bezogen auf den jeweils in Rede stehenden Sachbereich und seineEigenart ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonst wieeinleuchtender Grund 85 für die gesetzliche Differenzierung oder Gleichbehandlungsich nicht finden lässt. 86 Als willkürlich kann eine gesetzliche Regelung nach dieserFormel nur verworfen werden, wenn ihre Unsachlichkeit evident ist. 87In der neueren Rechtsprechung hat sich das Bundesverfassungsgericht von derWillkürformel entfernt (ohne diese aber prinzipiell aufzugeben), 88 und verwendethäufiger die so genannte „neue Formel“. 89 Danach ist „eine ungleiche Behandlungmehrerer Gruppen von Normadressaten mit dem allgemeinen Gleichheitssatz desArt. 3 Abs. 1 GG nur dann zu vereinbaren [...], wenn zwischen ihnen Unterschiedevon solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlungrechtfertigen können“. 90 „Ungleichbehandlung und rechtfertigender Grundmüssen dabei in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen“. 91 Damitwird die Prüfung des Gleichheitssatzes zunehmend mit der Verhältnismäßigkeitsprüfungparallelisiert, wie sie bei den klassischen Freiheitsrechten vorgenommenwird. 92Diese „neue Formel“ hat die „alte Willkürformel“ nicht vollständig überflüssiggemacht. Vielmehr geht das Bundesverfassungsgericht in neueren Entscheidungendavon aus, dass sich „aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstandund Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Ge-83BVerfGE 71, 39 (58); 76, 256 (329); 80, 109 (118).84BVerfGE 9, 334 (337); 67, 329 (345 f.); 86, 81 (87).85So etwa schon BVerfGE 1, 14 (52).86BVerfGE 1, 14 (52), vgl. auch noch BVerfGE 61, 138 (147); 68, 237 (250); 75, 108 (157); 76,256 (329); 83, 1 (23); 89, 132 (141 s. aber auch BVerfGE 89, 132 (141).87BVerfGE 12, 326 (333); 14, 142 (150); BVerfGE 18, 121 (124); 19, 101 (115); 23, 135 (143);89, 132 (142); 91, 346 (363); vgl. auch 93, 165 (178).88Hesse, FS Lerche, S. 121 (126).89Vgl. Robbers, DÖV 1988, S. 749 (751); Hesse, FS Lerche, S. 121 (124); Pieroth/Schlink,Grundrechte, Rn. 482.90Vgl. BVerfGE 55, 72 (88); 82, 126 (146); 83, 395 (401); 85, 238 (244); 92, 26 (51); 92, 277(318); 93, 99 (111); 93, 386 (397); 95, 39 (45); 95, 143 (155); 96, 315 (325); 97, 332 (344).91S. etwa BVerfGE 82, 126 (146) m. w. N.92Vgl. schon Kloepfer, Gleichheit als Verfassungsfrage, S. 56 ff.; seit der Anwendung der neuenFormel durch das BVerfG auch Pieroth/Schlink, Grundrechte, Rn. 482; Maaß, NVwZ 1988, S. 14(19 f.); Schoch, DVBl. 1988, S. 863 (875 ff.). Vgl. auch Heun, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 3 Rn.24 m.w.N.

42setzgeber ergeben, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindungan Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen“. 93dd) StichtagsregelungIm vorliegenden Fall ist allerdings schon fraglich, ob die vom Senat von Berlingewählte Stichtagsregelung vor der engeren alten Willkürformel Bestand habenkann. Denn in der Tat lässt sich weder aus der Natur des Wohnungsbauprogramms1986 noch aus sonstigen Umständen herleiten, warum gerade das Auslaufen derFörderung vor oder nach dem 31.12.2002 als sachlicher Anknüpfungspunkt fürein Einstellen der Anschlussförderung gelten sollte.Dabei sind Erwägungen, dass überhaupt eine zeitliche Grenze zu ziehen ist unddass das Jahresende eine gebräuchliche Befristung ist, doch eher oberflächlich.Hätte es denn nicht näher gelegen, z.B. an den Tag der Beschlussfassung im BerlinerSenat anzuknüpfen, wobei auch die Rückwirkungsproblematik des Änderungsverhaltenshätte umgangen werden können?(1) Gleichheitsverstoß durch StichtagsregelungenStichtagsregelungen bei Rechtsänderungen wohnt immer ein gewisses Potentialfür Gleichheitsverstöße inne. Die Änderung von Recht ist – formal betrachtet –stets ein Ungleichbehandlung von Fällen vor bzw. nach dem Änderungsstichtag.Stichtagsregelungen ist es gerade eigen, dass sie einen Zeitpunkt herauslösen, uman ihn andere Rechtsfolgen zu knüpfen und somit eine Ungleichbehandlung zwischen„davor“ und „danach“ gerade zu bezwecken. 94 Jede Stichtagsregelung stelltsich somit im gewissen Sinne als eine „gerechte Ungerechtigkeit“ 95 dar. Dennochsind solche Regelungen notwendige Folge von Rechtsänderungen und -neuregelungenbzw. von Änderungen der Verwaltungspraxis. Solche Änderungen sindwiederum unmittelbarer Ausdruck der grundsätzlichen Reversibilität staatlicherEntscheidungen und damit unabdingbare Voraussetzungen eines demokratischen93BVerfGE 88, 87 (96).94Vgl. dazu etwa Kloepfer, DÖV 1978, S. 225 (227).95Vgl. Kloepfer, Vorwirkung von Gesetzen, S. 97.

43Staatswesens sind. Die Derogationskraft der lex posterior ist hierfür ein beredtesZeugnis.Doch nicht nur im Bereich der Rechtsetzung ist die Reversibilität staatlicher Entscheidungenunabdingbar. Auch im Bereich des Verwaltungshandelns muss eineUmorientierung und eine Umsteuerung möglich sein, so dass es immer wieder zuÄnderungen der Verwaltungspraxis– mittelbar außenwirksamen Verwaltungspraxis– kommen muss, wofür Stichtagsregelungen meist ein notwendiges Instrumentariumsind.Das heißt jedoch wiederum nicht automatisch, dass jede Stichtagsregelung für veränderteGesetzes bzw. für eine neue Verwaltungspraxis unter dem Aspekt des allgemeinenGleichheitssatzes zulässig ist. Vielmehr sind die beiden kollidierendenGrundsätze der Gleichbehandlung auf der einen Seite sowie der Notwendigkeitvon Änderungen der Rechtslage bzw. der Verwaltungspraxis in einen schonendenAusgleich zu bringen. Daraus ergibt sich, dass Rechtsänderungen sowie Änderungenvon Verwaltungsentscheidungen und die mit ihnen einhergehenden Stichtagsregelungenbestimmten rechtsstaatlichen und grundrechtlichen Mindestvoraussetzungengenügen müssen. Dies beinhaltet, dass bei der Änderung der dem Gesetzgeberbzw. der Exekutive zukommende Spielraum in sachgerechter Weise genutztund die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichendgewürdigt werden müssen, so dass sich die gefundene Lösung im Hinblickauf den gegebenen Sachverhalt und das System der Gesamtregelung durch sachlicheGründe rechtfertigen lässt und nicht als willkürlich erscheint. 96 Die Wahl desStichtages muss sich am gegebenen Sachverhalt orientieren und die Interessenlageder Betroffenen angemessen berücksichtigen; abgestufte Regelungen können gebotensein. 97(2) Stichtag innerhalb des Wohnungsbauprogramms 1986Fraglich ist nun, inwiefern die Stichtagsregelung innerhalb des Wohnungsbauprogramms1986 zur Festlegung des Auslaufens der Anschlussförderung diesen geschildertenAnforderungen genügt. Dabei ist zunächst zu beachten, dass die geänderteVerwaltungspraxis in Bezug auf die Anschlussförderung im sozialen Woh-96BVerfGE 44, 1 (22); 13, 31 (38); 29, 283 (299 f.).97BVerfGE 79, 212 (219 f.); 49, 260 (275); 71, 364 (397). S. dazu unten VI.

44nungsbau einen entscheidenden Unterschied zu den typischen Fällen von Stichtagsregelungenaufweist. Während es nämlich normalerweise in diesen Konstellationenum die Änderung unbefristeter Regelungen für eine abstrakt definierteGroßzahl möglicher Betroffener geht, liegt im vorliegenden Fall eine Regelungbzw. Verwaltungspraxis für einen personell wie zeitlich eng gefassten Sachverhaltvor, nämlich nur für die Bauherren, die im Rahmen des Wohnungsbauprogramms1986 eine (erste) Förderung erhielten. Eine Einstellung der Praxis der Anschlussförderungim sozialen Wohnungsbau wäre demnach auch durch eine Differenzierungnach Wohnungsbauprogrammjahren möglich, wodurch zunächst eine Ungleichbehandlungvon formal Gleichem überhaupt nicht entstehen würde, zumindestjedoch ein klarer Anknüpfungspunkt für eine Änderung der Subventionspraxisersichtlich gewesen wäre. Darüber hinaus ist zu beachten, dass die für die Beurteilungder Verwaltungspraxis maßgebliche Anschlussförderung RL 1996 ohnehinnur für die Wohnungsbauprogrammjahre bis 1986 Anwendung finden sollte,ein Auslaufen dieser Praxis also von vorneherein vorgesehen war, ohne dass es einergesonderten Stichtagsregelung bedurft hätte.Für die zusätzlich eingeführte Stichtagsregelung und das damit verbundene Anknüpfenan das Auslaufen der Erstförderung vor oder nach dem 31.12.2002 bestehenjedoch weder in Bezug auf den konkreten Regelungsgegenstand, also die Förderungim Wohnungsbauprogramm 1986, noch in Bezug auf die Gesamtregelungder Förderung des sozialen Wohnungsbaus in Berlin sachlich nachvollziehbareGründe. Weder orientiert sich die Wahl dieses Stichtages am gegebenen Sachverhalt,noch werden die Interessen der Betroffenen ausreichend berücksichtigt.Durch die Stichtagsregelung, die an das Auslaufen der Erstförderung anknüpft,wird nämlich im Ergebnis allein danach differenziert, wann die Förderung ausdemselben Förderprogramm begann, was wiederum davon abhängt, wann diemittlere Bezugsfertigkeit der geförderten Wohnungen vorlag. Ein sachlicherGrund, warum dies maßgeblich für eine volle Gewährung oder einen vollständigenWegfall der Förderung nach einem Alles-oder-Nichts-Prinzip sein soll, istnicht ersichtlich.Insbesondere kann auch die von der IBB angeführte Argumentation nicht greifen,dass eine Differenzierung nach dem Stichtag des Förderungsablaufes geboten sei,um eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung gegenüber denjenigen Förderungs-

45empfängern zu vermeiden, deren Förderung ebenfalls im Jahr 2003 endete, dieaber im Wohnungsbauprogrammjahr 1987 gefördert wurden und deshalb ebenfallskeine Förderung mehr erhielten. 98 Denn hier liegt aufgrund der Zugehörigkeit zuunterschiedlichen Wohnungsbauprogrammen und damit auch der Anwendbarkeitverschiedener Förderungsrichtlinien schon gar kein gleicher Sachverhalt vor, sodass allenfalls die Gleichbehandlung, nicht aber die Ungleichbehandlung rechtfertigungsbedürftigwäre.ee) ZwischenergebnisDie feste Stichtagsregelung, mit der innerhalb des Wohnungsbauprogramm 1986zwischen einer vollständigen Gewährung und einem vollständigen Ausschluss derAnschlussförderung für die verschiedenen Antragsteller differenziert wurde, stelltsich somit als willkürlich dar. Die Änderung der Verwaltungspraxis in der gewähltenWeise verstößt somit gegen Art. 3 Abs. 1 GG, sie ist nicht gerechtfertigtund daher rechtswidrig.d) RückwirkungsverbotWeiterhin müsste bei der Änderung auch das Rückwirkungsverbot beachtet wordensein. Dieses Verbot belastender Rückwirkungen könnte indes dadurch verletztsein, dass die Anschlussförderung RL 1996 auch für bereits gestellte Anträge bzw.für ein seit 1986 bestehendes Förderungsverhältnis rückwirkend außer Kraft gesetztwurde.aa) Legislatives und administratives HandelnDas Rückwirkungsverbot ist als besondere Ausprägung des in Art. 20 Abs. 3 GGwurzelnden rechtsstaatlichen Vertrauensschutzprinzips zunächst von Rechtsprechungund Lehre für legislatives Handeln, d.h. für den Erlass formeller Gesetzeentwickelt worden. 99 Darauf aufbauend wurde dieser Grundsatz jedoch auch98Vgl. das Schreiben der IBB v. 01.04.2003, S. 2 (Anlage 5).99Vgl. grundlegend dazu BVerfGE 11, 139; 13, 261; 30, 392.

46schrittweise auf administratives Handeln übertragen. Das galt zunächst für denBereich der Rechtsverordnungen. 100 Mittlerweile ist jedoch auch für den Erlassvon Verwaltungsakten und somit für das einzelfallbezogene administrative Handelnanerkannt, dass die Verwaltung zur Gewährleistung des Vertrauensschutzesauch speziell durch das Rückwirkungsverbot gebunden wird. 101 Auch auf den Fallder Änderung einer Subventionspraxis ist das Rückwirkungsverbot als besondereAusprägung des Vertrauensschutzes somit anwendbar. 102bb) Echte und unechte RückwirkungIn seiner Dogmatik zum Rückwirkungsverbot unterscheidet das Bundesverfassungsgerichtzwischen den Begriffen der echten und unechten Rückwirkung. Eineechte Rückwirkung liegt dann vor, wenn ein Gesetz bzw. eine administrativeMaßnahme nachträglich ändernd in bereits abgewickelte, der Vergangenheit angehörendeTatbestände eingreift. Es geht als um diejenigen Fälle, bei denen einSachverhalt in der Vergangenheit begründet und schon abgeschlossen ist, wennihn eine Regelung erfasst.Ein Fall der unechten Rückwirkung liegt demgegenüber dann vor, wenn auf einenin der Vergangenheit begründeten, aber noch nicht abgeschlossenen Sachverhaltfür die Zukunft eingewirkt wird. 103 An diese unterschiedlichen Arten der Rückwirkungwerden verschiedene Rechtsfolgen geknüpft.Eine andere Terminologie hat sich mittlerweile jedoch beim 2. Senat des Bundesverfassungsgerichtsherausgebildet, der – mit etwas anderen Definitionen – vonRückbewirkung und tatbestandlicher Rückanknüpfung spricht. 104 Inhaltlich decktsich diese Terminologie jedoch weitgehend mit den Begrifflichkeiten des 1. Senats,105 denen sich im Übrigen auch das Bundesverwaltungsgericht angeschlossenhat, 106 so dass eine Prüfung aufgrund dieser Terminologie erfolgen kann.100Vgl. BVerfGE 45, 142; 48, 403.101BVerfGE 59, 128; BVerwG, NVwZ 1998, S. 273 (275); vgl. allgemein hierzu Blanke, Vertrauensschutzim deutschen und europäischen Verwaltungsrecht, S. 17 f.102So ausdrücklich für einen solchen Fall BVerwG, NVwZ 1998, S. 273 (275).103BVerfGE 11, 139 (145 f.); 14, 288 (297 f.); 36, 73 (82); vgl. auch Herzog, in: Maunz/Dürig(Hrsg.), GG, Art. 20 VII (Rechtsstaat) Rn. 68; Maurer, Staatsrecht, § 17 Rn. 105.104Vgl. BVerfGE 72, 200 (242); 97, 67 (78 f.).105Maurer, Staatsrecht, § 17 Rn. 106.106Vgl. etwa BVerwG, NVwZ 1998, S. 273 (275).

47cc) Kein Vorliegen echter RückwirkungAufgrund der unterschiedlichen Rechtsfolgen ist zunächst festzustellen, ob in Bezugauf die Änderung der Verwaltungspraxis hier ein Fall echter Rückwirkungvorliegt, der grundsätzlich einen Verstoß gegen Art. 20 Abs. 3 GG darstellt unddamit unzulässig ist. 107 Dann müsste die Änderung der Verwaltungspraxis nachträglichin einen bereits abgewickelten Sachverhalt eingreifen. Dies könnte eventuellzunächst deswegen möglich erscheinen, weil das Einstellen der Förderungdie von vorneherein von der Förderung abhängige Rentabilität der in der Vergangenheitabgeschlossenen Wohnungsbauten beseitigt. Eine solche Einordnung würdeaber zu weit gehen. Denn die Erstellung der Bauten als solche ist zwar schonabgeschlossen. Die weitere Förderung durch das Land Berlin stellt aber dennochund trotz der Anknüpfung an die Fertigstellung der Neubauten keinen im Jahr2003 abgeschlossenen Sachverhalt dar. Vielmehr war allen Beteiligten von Anfangan klar, dass etwa die konkrete Höhe und Modalitäten der Förderung erstnach Ablauf der ersten Förderphase bestimmt werden sollten. Der Sachverhalt(Förderung des sozialen Wohnungsbaus) war somit zwar in der Vergangenheit begründet,aber zum 01.01.2003 keineswegs bereits abgeschlossen. Es liegt also keinegrundsätzlich unzulässige echte Rückwirkung vor.dd) Unechte RückwirkungAllerdings stellt der Abbruch der Anschlussförderung eine unechte Rückwirkungdar, weil der Sachverhalt: Erstellen, Finanzieren und Betreiben von Gebäuden imsozialen Wohnungsbau zwar in der Vergangenheit begründet ist, am 01.01.2003aber bezüglich des Finanzierens und Betreibens noch nicht abgeschlossen war.Eine solche belastende unechte Rückwirkung ist nur zulässig, wenn die für die unechteRückwirkung sprechenden Gründe des Gemeinwohls die Interessen des Bürgersauf einen Fortbestand seiner Rechtspositionen, insbesondere seiner Grundrechte108 überwiegen. Es kommt somit stets zu einer Güterabwägung. 109107Herzog, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 20 VII (Rechtsstaat) Rn. 69; Maurer, Staatsrecht,§ 17 Rn. 117.108Maurer, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdbStR III, § 60 Rn. 24 f.109Herzog, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 20 VII (Rechtsstaat) Rn. 70.

48Der Abbruch der Abschlussförderung verletzt das schutzwürdige Vertrauen derKlägerin (s.u. IV.5.e) sowie ihre Grundrechte aus Art. 3 Abs. 1 GG (s.o.IV.1-5.c)und aus Art. 14 GG (s.u. V.).Dem stehen keine hinreichend gewichtigen Gemeinwohlinteressen gegenüber.Wie bereits ausgeführt wurde (III.3, IV.5.b), trägt des Ziel der öffentlichen Hand,auf die Entspannung des Berliner Wohnungsmarkts durch Einstellung der Förderungdes sozialen Wohnungsbaus zu reagieren, für bereits errichtete Neubautennicht.Auch der Wille der Berliner Verwaltung zur Einsparung als solcher kann kein solcherGemeinwohlbelang sein., weil sonst der bloße Sparwille der öffentlichenHand eine Selbstermächtigung zur Beseitigung der Barrieren der unechten Rückwirkungwäre, wenn und weil durch eine solche Rückwirkung die Haushaltslageentlastet werden könnte. In diesem Sinne rechtfertigt auch der Wille, Mehreinnahmenzu erzielen allein nicht den unecht rückwirkenden Abbau von Steuerentlastungen.110Selbst wenn man gleichwohl den Spareffekt eines unecht rückwirkenden Abbausder Anschlussförderung ausreichen lassen würde, ist noch nicht erkennbar, inwieweitdieser im konkreten Fall die mannigfaltigen schutzwürdigen Positionen derKlägerin (s.o.) überwiegen könnte. Dies um so weniger, als nach der AnschlussförderungRL 1996 die Förderung mit dem Förderjahrgang 1986 ohnehin ausgelaufenwäre und umgekehrt die öffentliche Hand in den Fällen weiterfördert, indenen die Anschlussförderung vor dem 01.01.2003 ausgelaufen ist.Weil somit kein bzw. kein überwiegender Gemeinwohlbelang vorhanden ist, bedeutetder Abbruch der Anschlussförderung im konkreten Fall eine unzulässigeunechte Rückwirkung.Weil das so ist, braucht an dieser Stelle nicht die unechte Rückwirkung gesondertuntersucht zu werden, die darin liegt, dass hier die Richtlinienänderung nach Stellungdes Antrags erfolgte. Insoweit gelten die Unzulässigkeitsgründe entsprechend.110BVerfGE 105, 17 (45).

49ee) ZwischenergebnisDer Abbruch der Anschlussförderung stellt eine unzulässige unechte Rückwirkungdar, weil den schutzwürdigen Positionen der Klägerin keine einschlägigenüberwiegenden Gemeinwohlinteressen gegenüberstehen.e) Individuelle Aspekte des VertrauensschutzesWird eine Verwaltungspraxis geändert, so sind auch jenseits des – in erster Liniefür gesetzliche Änderungen entwickelten – Rückwirkungsverbots aus dem Grundsatzdes Vertrauensschutzes heraus individuelle Aspekt des Vertrauensschutzes zuberücksichtigen. So hat das Bundesverwaltungsgericht in Bezug die nachträglicheÄnderung von Subventionsrichtlinien den Grundsatz des Vertrauensschutzes dahingehendkonkretisiert, „dass grundsätzlich eine richtliniengemäße Förderungselbst vor Konkretisierung einer entsprechenden Richtlinie durch einen Bewilligungsbescheiderwartet werden kann, wenn ein begonnenes Vorhaben, dass in derVergangenheit bereits subventioniert worden ist, in neuen Haushaltsjahr fortgeführtwird.“ Ausgangspunkt für den Vertrauensschutz sind dann die Dispositionen,die der Antragsteller im Vertrauen auf die Anschlussförderung zur Weiterführungdes geförderten Projektes bereits getätigt hat. 111aa) Schutzwürdiges VertrauenGenau so ist die Situation auch für die SISTRA Verwaltungsgesellschaft mbH &Co. Silbersteinstr. KG. Diese hat für ein Vorhaben, das bereits subventioniert wordenist, eine weitere Förderung beantragt. Die Dispositionen, die sie im Vertrauenauf die von der Anschlussförderung RL 1996 – sowie ihren Vorläuferregelungen –in Aussicht gestellten Subventionen getätigt hat, gehen dabei aufgrund der Besonderheitender Förderung von Wohnraumerrichtung im Grunde bereits auf die Gesamtplanungdes Projekts und die Ursprungsinvestition zurück, die sich nur inHinblick auf die in Aussicht gestellten Subventionen überhaupt als wirtschaftlichsinnvoll dargestellt haben.111BVerwG, NVwZ 1998, S. 273 (275).

50Dagegen könnte lediglich eingewendet werden, dass dieses Vertrauen hier deshalbnicht schutzwürdig sei, weil die Umstände, die zur Änderung der Verwaltungspraxisgeführt haben – namentlich die Entspannung auf dem Berliner Wohnungsmarktsowie die zunehmende Anspannung der Berliner Landesfinanzen – demAntragsteller bekannt waren. 112 Dem ist aber entgegenzuhalten, dass sowohl dieEntspannung auf dem Berliner Wohnungsmarkt als auch die prekäre Finanzsituationdes Landes bereits Mitte der 90er Jahre ersichtlich war, ohne dass dies die Förderungspraxisin Bezug auf die Anschlussförderung im sozialen Wohnungsbauverändert hätte. Vielmehr hat die trotz dieser Umstände noch 7-10 Jahre andauerndeFörderungspraxis einen erneuten Vertrauenstatbestand geschaffen.Selbst die erst im Juni 2002 vom Senat von Berlin einberufene „Expertenkommissionzur Anschlussförderung im sozialen Wohnungsbau“ hat ihre Einsparungsvorschlägeausdrücklich nur auf die Förderjahrgänge 1987-1989 bezogen. 113 Schließlichhat auch die Investitionsbank Berlin, die im Auftrag der Senatsverwaltung fürStadtentwicklung die Abwicklung der Wohnungsbauförderprogramme durchführt,noch mit Schreiben vom 08.08.2002 die Antragstellerin nicht nur aufgefordert,eine Anschlussförderung zu beantragen, sondern sie darüber hinaus auch noch aufeine angeblich aus Nr. 9 Abs. 2 WFB 1977 resultierende Pflicht hingewiesen, dieseFörderung zu beantragen und anzunehmen. 114 Die Verwaltung hat den Antragsstellersomit in seinem Vertrauen auf die Gewährung einer Anschlussförderungauch noch aktiv bestärkt. Angesichts dieser Umstände ist dieses Vertrauen alsschutzwürdig anzusehen, so das auch aus Gesichtspunkten des individuellen Vertrauensschutzeseine Abkehr von der Verwaltungspraxis nicht gerechtfertigt werdenkann.bb) Untragbare HärteDarüber hinaus ist schließlich noch zu beachten, dass selbst in den Fällen, in denenim Einzelfall kein schutzwürdiges Vertrauen besteht, eine Änderung der Verwaltungspraxisim Bereich der Subventionsgewährung unzulässig ist, wenn dies112So für den genannten Fall BVerwG, NVwZ 1998, S. 273 (275).113Expertenkommission zur Anschlussförderung im öffentlich geförderten Wohnungsbau im LandBerlin, Endbericht, 27.01.2003, S. 12.114Mangels Außenwirkung der als Verwaltungsvorschrift zu qualifizierenden WFB 1977 bestehteine solche Rechtspflicht nicht, was allerdings für den geschaffenen Vertrauenstatbestand unerheblichist.

51zu nahezu untragbaren Verhältnissen des ehemals geförderten Antragstellers führenwürde. 115 Eine solche untragbare Härte wurde vom Bundesverwaltungsgerichtverneint für einen Fall, in dem es lediglich um die leichte Absenkung von Fördersätzenim Rahmen einer bestehenden Subventionspraxis ging. Im vorliegendenFall geht es aber nicht nur um den vollständigen Wegfall der Anschlussförderung,dessen völliges Fehlen an sich schon eine erhebliche Härte für den Antragstellerdarstellt. Der Wegfall der Förderung führt auch dazu, dass das geförderte Wohnungsbauprojektnicht mehr wirtschaftlich weitergeführt werden kann. Die SI-STRA Verwaltungsgesellschaft mbH & Co. Silbersteinstr. KG würde somit bei einemvölligen Ausbleiben der Anschlussförderung mit großer WahrscheinlichkeitInsolvenz anmelden müssen. Diese schwerwiegenden Folgen stellen sich geradeaufgrund des auch vom Land Berlin durch die IBB hervorgerufenen Vertrauens indie Anschlussförderung als untragbar dar. Unabhängig davon, ob der Vertrauensschutzdabei die Gewährung lediglich eines reduzierten Betrages zugelassen hätte,lässt sich eine vollständige Streichung aller Subventionen mit diesem Grundsatzin jedem Fall nicht vereinbaren. Auch aus diesem Gesichtspunkt ist die Änderungder Subventionspraxis somit nicht gerechtfertigt.6. ErgebnisDie Änderung der Verwaltungspraxis dahingehend, dass all denjenigen Förderungsempfängerndes Wohnungsbauprogramms 1986, deren Erstförderung nachdem 31.12.2002 auslief, keinerlei Anschlussförderung mehr gewährt wurde, warsomit nicht gerechtfertigt. Deshalb blieb die Behörde an ihre vormalige Verwaltungspraxisder Subventionspraxis gemäß der Anschlussförderung RL 1996 insoferngebunden, als dass sie ihr Ermessen durch ständige Verwaltungspraxis selbstzugunsten einer Anschlussförderung auf Null reduziert hat. Es besteht damit einAnspruch auf Gewährung einer Anschlussförderung gem. Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m.der Anschlussförderung RL 1996.115BVerwG, NVwZ 1998, S. 273 (275).

52V. Anspruch aus Art. 14 GGSchließlich könnte ein Anspruch auf Anschlussförderung zugunsten der SISTRAVerwaltungsgesellschaft mbH & Co. Silbersteinstr. KG auch direkt ausArt. 14 GG folgen. Voraussetzung dafür ist, dass sich die Nicht-Gewährung derAnschlussförderung als Eingriff in das Eigentumsgrundrecht erweist, der nichtverfassungsrechtlich gerechtfertigt ist.1. SchutzbereichSchutzgegenstand der Grundrechtsgewährleistung des Art. 14 GG ist das Eigentum.Dieser Schutzgegenstand unterscheidet sich von den Schutzgegenständenvieler anderer grundrechtlicher Abwehrrechte grundlegend dadurch, dass er normativgeprägt ist. 116 Das Eigentum setzt eine bestehende Rechtsordnung voraus,ohne die es nicht gedacht werden könnte. Aus diesem Grund weist Art. 14 Abs. 1S. 2 GG dem Gesetzgeber auch die Aufgabe der Inhaltsbestimmung des Eigentumszu. Der Schutzbereich des Art. 14 GG ergibt sich somit aus einem Zusammenspielvon verfassungsrechtlicher Gewährleistung und einfach-gesetzlicherAusgestaltung, die ihrerseits mit Art. 14 Abs. 2 GG einem verfassungsrechtlichenMaßstab unterworfen wird.Aufgrund dieser Besonderheiten erweist sich eine abstrakte Definition des Schutzgegenstandesdes Art. 14 GG als schwierig. Zusammenfassend lässt sich aber dennochfesthalten, dass dieser Verfassungsbegriff „alle vermögenswerten Rechteschützt, die dem Berechtigten in der Weise zugeordnet sind, dass er die damit verbundenenBefugnisse nach eigenverantwortlicher Entscheidung zu seinem privatenNutzen ausüben darf.“ 117 Entscheidend und schutzbereichsbestimmend sindsomit die Verfügungsbefugnis und die Privatnützigkeit einer vermögenswertenRechtsposition. 118Im vorliegenden Fall stellen zunächst das Eigentum an dem von der Verwaltungsgesellschafteingebrachten Grundstück, auf dem das Gebäude im sozialen Wohnungsbauerrichtet wurde, sowie das Gebäude selbst vermögenswerte, hier sogar116Wieland, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 14 Rn. 21.117Vgl. bspw. BVerfGE 83, 201 (208).118Vgl. dazu die Ausführungen von Glos, Der Schutz obligatorischer Rechte durch die Eigentumsgarantie– Ein Beitrag zur Geschichte und dogmatischen Struktur des Eigentumsgrundrechts,S. 96 ff.

53dingliche Rechte dar, die von Art. 14 GG geschützt sind. Der Schutzbereich desArt. 14 GG ist insofern zunächst eröffnet.Darüber hinaus könnten gegebenenfalls auch die Subventionen selbst bzw. derAnspruch auf sie dem Eigentumsgrundrecht unterfallen. Dabei ist allerdings zubeachten, dass öffentlich-rechtliche Vermögenspositionen grundsätzlich nicht inden Schutz der Eigentumsfreiheit fallen. 119 Eine Ausnahme von diesem Grundsatzgilt lediglich dann, wenn das subjektive öffentliche Recht dem Einzelnen eineRechtsposition verschafft, die derjenigen des Eigentümers entspricht. 120 Das istinsbesondere dann der Fall, wenn das Recht nach Art eines Ausschließlichkeitsrechtseinem Einzelnen zugeordnet ist 121 und – über die allgemeinen Eigentumsmerkmalehinausgehend – die Position wesentlich durch eigene Leistungen erworbenwurde. 122Erst noch zu zahlende Subventionen unterfallen diesem Eigentumsbegriff grundsätzlichnicht. 123 Denn ihre Bewilligung hat in erster Linie sozial- und/oder wirtschaftspolitischeGründe. Sie sollen hingegen nicht die Funktion erfüllen, demeinzelnen Subventionsempfänger dauerhaft eigentumsgleich zugewiesen zu sein,um so sein Vermögen zu mehren. Zwar kann auch eine Subvention mit einer eigenenLeistung korrespondieren. Doch auch notwendigerweise erbrachte Vorleistungenmachen Subventionen nicht – per se – zu einem Äquivalent eigener Leistung124 und ändern auch nichts an der grundsätzlich fehlenden eigentumsähnlichenZuweisung. Die künftige Subvention stellt sich daher regelmäßig lediglich als Erwerbschancedar und fällt daher nicht in den Schutzbereich des Art. 14 GG.Fraglich ist allerdings, ob dieser Gedanke auch auf den Fortfall der Anschlussförderungangewendet werden kann, denn letztlich handelt es sich um eine (auch finanzielle)Gemeinschaftsverantwortung von Staat und Investoren für die Aufgabedes sozialen Wohnungsbaus, bei der – im vorliegenden Fall – die Klägerin im119BVerfGE 1, 264 (278 f.); 2, 380 (399); 4, 219 (239 ff.).120BVerfGE 40, 65 (83); 53, 257 (289); 69, 272 (299 ff.); 72, 175 (193); 78, 249 (277); grundlegendDürig, in: FS Apelt, S. 13 (24 ff.).121BVerfGE 69, 272 (300); 72, 175 (195).122BVerfGE 18, 392 (397); 24, 220 (225 f.); 48, 403 (413); 53, 257 (289 ff.); Papier, in:Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 14 Rn. 129; Leisner, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdbStR VI,§ 149 Rn. 119.123BVerfGE 11, 64 (70); 19, 354 (370); 80, 124 (137); 88, 384 (401 ff.); Weber, AöR 91 (1966),S. 382 (398 ff.); Schmidt-Bleibtreu, BB 1978, S. 1254 (1255); Nicolaysen, FS Schack, 1966,S. 107 (118 f.).124BVerfGE 48, 403 (412 ff.) für die Vorleistung von Bausparern.

54Zeitpunkt der Entscheidung über die Gewährung der Anschlussförderung alle wesentlichenVorleistungen bereits erbracht hat. Dies gilt umso mehr, als die Klägerinihren Subventionsanspruch mit sehr weitreichenden Einbußen ihrer Dispositionsfreiheitüber ihr Eigentum erkauft hat (s.u. d).Dies mag an dieser Stelle jedoch noch dahinstehen, weil auf jeden Fall der Schutzbereichder Eigentumsfreiheit für das Grundstück und das darauf errichtete Gebäudeeröffnet ist.2. Eigentumsrelevante Maßnahme / EingriffFraglich ist, ob in Bezug auf diese von Art. 14 GG geschützten Positionen ein Eingriffbzw. eine eigentumsrelevante Maßnahme gegenüber der Klägerin vorliegt.Dabei sind einerseits die übermäßig starken Bindungen des Zuwendungsempfängersim sozialen Wohnungsbau (b), andererseits die Versagung der Anschlussförderung(c) und schließlich die Kombination beider Maßnahmen (d) zu bedenken.a) Eingriffssystematik des Art. 14 GGAufgrund der besonderen Normgeprägtheit des Schutzbereichs von Art. 14 GGunterscheidet sich die Dogmatik seiner Einschränkungen deutlich von der andererGrundrechte. Der Grundgesetzgeber selbst gibt diese abweichende Betrachtungvor, indem er innerhalb der Norm ausdrücklich zwischen Inhalts- und Schrankenbestimmungeni.S.d. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG auf der einen Seite und Enteignungennach Art. 14 Abs. 3 GG auf der anderen Seite differenziert. Außerhalb dieser Terminologieist eine Beeinträchtigung von Art. 14 GG (nur) noch durch Realakte alsrein faktische Beeinträchtigung möglich. 125Um zu prüfen, ob sich die Nichtgewährung der Anschlussförderung als Verletzungdes Eigentumsgrundrechts darstellt, muss sich diese daher zunächst in die fürArt. 14 GG geltende Dogmatik eigentumsrelevanter Maßnahmen einordnen lassen.125Wieland, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 14 Rn. 77; Wendt, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 14 Rn. 52.

55b) Bindungen im Rahmen des sozialen WohnungsbausUnter diesem Aspekt sollen zunächst die umfangreichen Bindungen im Rahmendes sozialen Wohnungsbaus untersucht werden.aa) Umfangreiche SozialbindungDadurch, dass die SISTRA Verwaltungsgesellschaft mbH & Co. Silbersteinstr.KG ihr Grundstück im Rahmen des Wohnungsbauförderprogramms 1986 mit einemdem sozialen Wohnungsbau dienenden Gebäude bebaut hat, unterlag sie denRegelungen des II. WoBauG, des WoBindG und der Zweiten Berechungsverordnung(II. BV). Durch dieses Regelungsgerüst wurde den Eigentümern der gefördertenWohnungen die Bewirtschaftung mit weitestreichenden Regelungen desStaates vorgegeben. Lage, Ausstattung und Baukosten wurden durch die Senatsverwaltungzunächst intern durch Verwaltungsrichtlinien bestimmt und dann imRahmen des Förderungsprojektes dem Eigentümer des Grundstücks vorgegeben.Darüber hinaus galten die Wohnungen durch Annahme der Wohnungsbauförderungals „öffentlich gefördert“. Dies hatte zusätzliche umfangreiche Sozialbindungenzur Folge, namentlich eine Belegungsbindung sowie eine Mietpreisbindung.Die von Art. 14 GG grundsätzlich umfasste Befugnis, nach Belieben mit seinemEigentum zu verfahren, 126 wurde hier also von vorneherein durch Annahme derFörderung in kostenintensiver Form eingeschränkt und gleichzeitig durch die Gewährungder Förderung finanziell ausgeglichen. Diese Einschränkungen könntensich hier entweder als (Teil- )Enteignung oder als Inhalts- und Schrankenbestimmungdes Eigentums darstellen. Für beide Maßnahmen ist auch anerkannt, dasssie eine Entschädigung, d.h. einen finanziellen Ausgleich, entweder generell oderzumindest im Einzelfall nach sich ziehen müssen. Das folgt für die Enteignung direktaus Art. 14 Abs. 3 S. 2 GG. Für Inhalts- und Schrankenbestimmungen folgtdies letztlich aus dem in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Verhältnismäßigkeitsprinzip:Unter Umständen stellt sich eine besonders eingriffsintensive Inhalts- undSchrankenbestimmung eben nur dann als verhältnismäßig und damit als verfassungsgemäßdar, wenn sie eine Entschädigungsregelung vorsieht. 127126BVerfGE, 31, 229 (240); 42, 263 (294); 50, 290 (339), st. Rspr.; Wendt, in: Sachs (Hrsg.), GG,Art. 14 Rn. 2, 41.127BVerfGE 85, 37 (149 f.); 79, 174 (192); 83, 201 (212 f.); 100, 226 (244); vgl. aus der LiteraturBreuer, NuR 1996, S. 537 ff.; Detterbeck, DÖV 1994, S. 273 ff.; Ossenbühl, Staatshaftungsrecht,

56bb) Vorrang des PrimärrechtsschutzesDies heißt jedoch nicht, dass bei Verletzung dieser Maßgaben, d.h. bei Enteignungoder Festlegung einer ausgleichspflichtigen Inhalts- und Schrankenbestimmungohne Gewährung einer Entschädigung, der vorenthaltene Anspruch auf finanziellenAusgleich unmittelbar aus Art. 14 GG hergeleitet und eingefordert werdenkann. Im Gegenteil. Liegt eine solche Maßnahme vor, die trotz Entschädigungspflichtkeinen finanziellen Ausgleich vorsieht, so ist sie entweder wegen Verstoßesgegen Art. 14 Abs. 3 S. 2 GG oder wegen Verstoßes gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzipverfassungswidrig. Dies heißt, dass sich der Betroffene dann,wenn er diesen Rechtsverstoß rügen will, gegen die ursprüngliche Maßnahmewehren und diese vor Gericht angreifen muss. Das geschieht in der Regel auf demVerwaltungsrechtsweg. Lässt er allerdings die beanstandete Maßnahme unanfechtbarwerden, kann er eine Entschädigung nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 bzw. nach Art.14 Abs. 3 S. 2 GG nicht mehr einfordern. 128 Es gilt insofern ein Vorrang des Primärrechtsschutzes.Ein nachträgliches Heilen der rechtswidrigen Eigentumsbeeinträchtigungdurch Gewährung einer Entschädigung ist grundsätzlich nicht möglich.Selbst wenn daher die mit der Aufnahme in das Wohnungsbauprogramm verbundenenumfangreichen Sozialbindungen des Grundstücks sowie des danach darauferrichteten Gebäudes eine (Teil-) Enteignung oder eine ausgleichspflichtige Inhalts-und Schrankenbestimmung 129 darstellen würden, so hätte sich die Verwertungsgesellschaftalso bei Auferlegung der Bindung ohne ausreichende finanzielleKompensation gegen diese Maßnahme wenden und bereits damals den ursprünglichenSubventionsbescheid, mit dem nur eine 15-jährigen Förderung bewilligt wurde,angreifen müssen. Das nachträgliche Einfordern einer Entschädigung zum jetzigenZeitpunkt ist hingegen nicht mehr möglich. Bezogen auf die umfangreichenBindungen im Rahmen des sozialen Wohnungsbaus als solcher kann somit keinAnspruch auf Anschlussförderung aus Art. 14 GG hergeleitet werden. Etwas ande-S. 181 ff. m.w.N. Kritisch Papier, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 14 Rn. 343 ff.128BVerfGE 58, 300 (324); Sellmann, NVwZ 2003, S. 1417 (1422); Badura, Staatsrecht, Abschn.D Rn. 66; Wieland, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 14 Rn. 114.129Bzw. eine Inhalts- und Schrankenbestimmung, die zu einem höheren Betrag als der Grundförderungausgleichspflichtig gewesen wäre.

57res mag gelten, wenn man diese inhaltlichen Beschränkungen unter dem Aspektder Versagung der Anschlussförderung betrachtet (s.u. d).c) Unterlassen der Anschlussförderung als solcheWenn somit die umfangreiche Sozialbindung ab dem Jahr 1986 als solche ausscheidet,um einen unmittelbaren Anspruch auf Förderung aus Art. 14 GG herzuleiten,so kommt schließlich noch das Unterlassen bzw. Ablehnen der Anschlussförderungaus dem Jahr 2003 als solche als eigentumsrelevante Maßnahme in Betracht,aus der ein solcher Anspruch abgeleitet werden könnte. Da es sich hierbeiweder um eine Enteignung noch um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung handelt,könnte darin lediglich ein sonstiger, faktischer Eingriff in Art. 14 GG zu sehensein.Dabei ist anerkannt, dass grundsätzlich auch ein Unterlassen einen Grundrechtseingriffdarstellen kann, wenn es sich nämlich ausnahmsweise als ein in denRechtskreis des Betroffenen eingreifendes Handeln qualifizieren lässt. 130 Dies istder Fall, wenn das Unterlassen die Verletzung einer Handlungspflicht darstellt. 131Es kann jedoch nicht jede beliebige Pflicht genügen, um im Falle des Unterlassenspflichtgemäßen Verhaltens einen Eingriff in Art. 14 GG darzustellen. Würde nämlichjeder Verstoß gegen irgendeine eigentumsbezogene Rechtspflicht der öffentlichenHand genügen, um dieses Unterlassen als Eingriff in Art. 14 GG qualifizierenzu können, würde im Ergebnis die Tatsache umgangen, dass öffentlich-rechtlichevermögenswerte Positionen im Grundsatz gerade nicht vom Eigentumsbegriffdes Art. 14 GG geschützt sind. Denn über eine solche Konstruktion des Eingriffsdurch Unterlassen würde sonst im Falle jedes Versagens eines bestehenden öffentlich-rechtlichenvermögenswerten Anspruchs ein Eingriff in Art. 14 GG vorliegen.Im Ergebnis würden so auch die nicht von der Eigentumsfreiheit erfassten öffentlich-rechtlichenvermögenswerten Positionen faktisch den Schutz des Art. 14 GGgenießen.Doch nicht nur in Bezug auf subjektive öffentliche Rechte würde diese Ansicht zuweitreichenden Konsequenzen führen. Eine solche Konstruktion würde sogar noch130Vgl. etwa Wieland, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 14 Rn. 138.131Vgl. dazu grundlegend Lübbe-Wolff, Die Grundrechte als Eingriffsabwehrrechte, S. 223 ff.

58weiter gehen. Selbst die Positionen, die nicht im Sinne eines subjektiven öffentlichenRechts zugewiesen sind, sondern denen nur eine objektive Verpflichtung desStaates korrespondiert, würden so über den Umweg der Konstruktion des Eingriffsdurch Unterlassen in den Schutzbereich des Art. 14 GG mit einbezogen.Dies ist jedoch mit der Dogmatik des Art. 14 GG nicht zu vereinbaren. Wenn einUnterlassen als Eingriff in Art. 14 GG qualifiziert werden soll, dann muss durchdieses Unterlassen nicht nur eine durch die Eigentumsfreiheit schutzfähige Positionentzogen oder ihre Nutzung, Verfügung oder Verwertung beschränkt werden. 132Vielmehr muss die Rechtspflicht, die durch das Unterlassen verletzt wird, auchmit einem von Art. 14 GG umfassten Recht oder Anspruch korrespondieren. 133Dies ist für den vorliegenden Fall für die Frage der Weiterförderung allein abergerade nicht gegeben. Denn selbst wenn man eine objektive Pflicht zur Anschlussförderungdes Objektes in der Silbersteinstr. 5-7 – etwa aus dem II. WoBauG oderaus Art. 20 Abs. 3 GG – ableiten wollte, bliebe es bei der oben (V.1) dargelegtenFeststellung, dass ein bestehender Anspruch auf Anschlussförderung – für sich genommen– nicht dem Schutzbereich des Art. 14 GG unterfällt. Wenn der Anspruchnicht in den Schutzbereich des Art. 14 GG fällt, kann aber auch eine Verletzungder damit korrespondierenden Pflicht zur Gewährung der Anschlussförderungkeinen Eingriff in Art. 14 GG darstellen. 134 Das bloße Einstellen der Anschlussförderungper se kann selbst im Falle der Pflichtwidrigkeit keinen Anspruchauf Anschlussförderung aus Art. 14 GG auslösen.132So die Definition des Eingriffs in Art. 14 GG bei Manssen, Staatsrecht II, Rn. 712.133So wurde etwa ein Eingriff durch Unterlassen angenommen in Fällen, in denen trotz Vorliegender Genehmigungsvoraussetzungen eine Baugenehmigung oder eine gewerberechtliche Erlaubnisförmlich versagt oder faktisch vorenthalten wurden, da hier in die Baufreiheit bzw. in den eingerichtetenund ausgeübten Gewerbebetrieb als von Art. 14 GG umfasste Positionen eingegriffenwurde, vgl. BGHZ 102, 350 (364). Vgl. dazu auch Kloepfer, Grundrechte als Entstehenssicherungund Bestandsschutz, S. 49.134Hey, StuW 1998, S. 298 (312) will hingegen grundsätzlich ein Einstellen von Subventionen alsEingriff in Art. 14 GG zulassen, ohne dies jedoch in die Eingriffssystematik des Art. 14 GG einzupassen.Jedoch beschränkt sie die Möglichkeit eines Eingriffes auf solche Fälle, in denen der Subventionsempfängerschlechter dasteht, als wenn die Subvention nie gewährt worden wäre und siehtkeinen Eingriff, wenn eine Ertragsfähigkeit überhaupt erst durch die Subvention erlangt worden ist.Da hier von vorne herein ohne Förderung keine Rentabilität der Wohnungen gegeben gewesenwäre, liegt somit auch nach dieser Ansicht kein Eingriff vor.

59d) Fehlende Anschlussförderung bei gleichzeitiger EigentumsbeschränkungAllerdings liegt für die hier erörterte Fallkonstellation das eigentliche Problem inder Kombination der umfangreichen Sozialbindung mit dem Fortfall der Anschlussförderung,d.h. genauer: in der Ungleichzeitigkeit von gemeinwohlbezogener,sehr stark begrenzender Eigentumsbindung einerseits und der Freistellung deröffentlichen Hand von der Lastenteilhabe (durch Verweigerung der Anschlussförderung)andererseits. Die öffentliche Hand partizipiert ab 01.01.2003 noch an denVorteilen sozialstaatlicher Wohnungsbereitstellung in Zeiten der Wohnungsnot,d.h. an dem Wohnungsbau des Jahres 1986, ohne sich weiter an den einschlägigenLasten zu beteiligen. Das gerechtigkeitsherstellende Synallagma zwischen privatenInvestoren-, Bau- und Betriebsleistungen auf der einen Seite und der staatlichenFinanzierungslast auf der anderen Seite ist zerstört.Dieses Synallagma hat in den ersten fünfzehn Jahren bestanden, weshalb für dieKlägerin von daher auch kein Grund bestand, die rigiden Eigentumsbeschränkungenfür die Bauherren im sozialen Wohnungsbau anzufechten, was ihr aber nunzum Nachteil er fehlenden Entschädigung gereicht (s.o. I.2.b.bb). Die Klägerin istso ab 01.01.2003 in eine unzumutbare Opferlage geraten: Ihr Eigentum an derWohnungsanlage ist nun weitgehend ein nudum ius, woran auch die Aussetzungder Belegungs- und Mietpreisbindung nichts Entscheidendes ändert. In der Phasedes zerstörten Synallagmas ist das Eigentum der Klägerin erkennbar nicht mehrhinreichend privatnützig. Auch wenn die Belegungsbindung inzwischen (befristet)aufgehoben ist, bleibt die konzeptionelle (und architektonische) Ausrichtung desWohnraums auf den öffentlichen Zweck des sozialen Wohnungsbaus erhalten,ohne dass die öffentliche Hand ihrer Kostenverantwortung hierfür langer nachzukommenbereit ist. Schon in absehbarer Zeit wird die Klägerin nicht ein mal mehrim formalen Sinne Eigentümerin ihre Grundstücks bleiben, wenn die Klägerindurch die Versagung der Anschlussförderung in die Insolvenz getrieben wird (wasdann zugleich die Bindungen des sozialen Wohnungsbaus zerstören wird).Dieser Entwicklung – fehlendes Synallagma, fehlende Privatnützigkeit, drohenderEigentumsverlust – kann der Staat nur durch eine (angepasste) Anschlussförde-

60rung entgegenwirken. Insoweit ist aus Art. 14 GG ein verfassungsstarker Anspruchauf Weiterförderung ableitbar.e) ZwischenergebnisEin Anspruch auf Anschlussförderung lässt sich aus dem Gesichtspunkt der belastendenKombination von Sozialbindung und fehlender Weitergewährung von Fördermittelnaus der Eigentumsfreiheit des Art. 14 GG herleiten.VI. Hilfserwägung: Pflicht zum schonenden ÜbergangNach den obigen Ausführungen (III, IV, V) besteht ein Anspruch aus Zusicherung,aus Art. 3 GG und aus Art. 14 GG.Soweit man dem nicht folgen will und eine Änderung der Anschlussförderung bereitsmit Wirkung vom 01.01.2003 grundsätzlich für zulässig halten sollte, hättendie Behörden gleichwohl rechtswidrig gehandelt, weil sie die Gebote der Übergangsgerechtigkeit135 verletzt hätten, einen schonenden Übergang zu schaffen. DiePflicht, bei bedeutenden Änderungen des Rechts oder der Verwaltungspraxis dasGebot der Übergangsgerechtigkeit zu befolgen, ergibt sich unmittelbar aus demRechtsstaatsprinzip, das den Staat bei Kursänderungen zu einem behutsamen Umgangmit den beteiligten Rechtspositionen der Bürger verpflichtet. Dies folgt ausdem Übermaßverbot, das die mit Rechtsänderungen etc. verbundenen belastendenKontinuitätsbrücke mäßigt und sie an den Geboten der Geeignetheit, (Geringst-)Erforderlichkeit und Proportionalität misst. 136Zweifel können hier bereits an der Geeignetheit aufkommen, weil das Ziel –Dämpfung der Bautätigkeit im sozialen Wohnungsbau als Reaktion auf die Entspannungauf dem Wohnungsmarkt – für bereits errichtete Sozialwohnungen erkennbarnicht mehr erreicht werden kann. Vor allem ergeben sich aber schwereZweifel an der Geringsterforderlichkeit bzw. an der Proportionalität des völligenFortfalls der Anschlussförderung. Wäre es nicht weitaus angemessener und maßvollergewesen, die Förderung angemessen zu reduzieren, als sie ganz zu strei-135Sie dazu und zum Folgenden Kloepfer, DÖV 1978, S. 225 ff. Zur Übergangsgerechtigkeit vgl.auch BVerfGE 105, 17 (45); Maurer, Staatsrecht, § 17 Rn. 124.136Vgl. für die Gesetzgebung Maurer, Staatsrecht, § 17 Rn. 124.

61chen? Dies hätte sich umso mehr angeboten, als nach Auffassung der Sachverständigenkommissionbei bloßen Reduzierungen der Einspareffekt für das (auch bürgendeLand) erheblich größer gewesen wäre als bei einer völligen Förderungseinstellung.137Erwägungen zur Alternative des Redzierens statt des völligen Streichens der Förderungfehlen im Bescheid vom 01.04.2002, weshalb zweifelhaft ist, ob die Verwaltunginsoweit von ihrem Ermessen hinreichend Gebrauch gemacht hat. DasNichtbeachten und das Nichterwägen eines bloßen Reduzierens wäre dann ein Ermessensfehler,der den Ablehnungsbescheid rechtswidrig machen würde. Da dieVerwaltung insoweit für die Unklarheit ihres Handelns und dessen Begründungeinzustehen hat, ist insoweit vom Vorliegen eines Ermessensfehlers auszugehen.Zwar hat der Senat von Berlin im Übrigen die Folgen der rückwirkenden Einstellungder Anschlussförderung durch eine Hilfe für Sozialmieter (Mietausgleich,Umzugskostenbeihilfe) bzw. den vorläufigen Verzicht auf die Belegungsbindungdie Folgen der rückwirkenden Kursänderung etwas abzumildern gesucht. Diesreicht erkennbar nicht aus, wie die drohende Insolvenz der betroffenen Wohnungsunternehmenzeigt.Die Berliner Verwaltung hat somit versäumt, einen hinreichend schonenden Übergangbei Abbruch der Anschlussförderung zu schaffen. Sie hat vielmehr übermäßigund insbesondere nicht erforderliche und disproportionale belastende Kontinuitätsbrüchevorgenommen. Diese Verletzungen der Gebote der Übergangsgerechtigkeitführen – in der Hilfserwägung – allein schon zur Rechtswidrigkeit desBescheides vom 01.04.2002. Die Gerichte können im Verwaltungsprozess allerdingskeine eigene Übergangsregelung schaffen, sondern müssen die Verwaltungsbehördeanweisen, erneut unter Berücksichtung des Gebots der Übergangsgerechtigkeitzu bescheiden.VII. GesamtergebnisDie SISTRA Verwaltungsgesellschaft mbH & Co. Silbersteinstr. KG hat sowohlaus § 38 VwVfG i.V.m. dem Bescheid vom 09.02.1987 wie aus Art. 3 Abs. 1 GG137Expertenkommission zur Anschlussförderung im öffentlich geförderten Wohnungsbau im LandBerlin, Endbericht, 27.01.2003, S. 58.

62i.V.m. der Anschlussförderung RL 1996 und schließlich auch aus Art. 14 GG einenAnspruch auf Anschlussförderung für ihr im Rahmen des Wohnungsbausprogramms1986 errichtetes Objekt in der Silbersteinstr. 5-7. Aus dem II. WoBauG,dem Bescheid vom 09.02.1987 selbst lassen sich hingegen keine einschlägigenAnsprüche ableiten. Im Übrigen ist der Ablehnungsbescheid vom 01.04.2003 aufjeden Fall rechtswidrig, weil er das Gebot des schonenden Übergangs verletzt.

63D. ZusammenfassungDas vorstehende Gutachten kommt zu folgenden Ergebnissen:1. Aus §§ 46, 33 II WoBauG lässt sich schon deshalb kein Anspruch der Klägerinauf Anschlussförderung ableiten, weil das Gesetz zum 01.01.2002 aufgehobenworden ist.2. Ein Anspruch auf Anschlussförderung aus dem Ursprungsbescheid vom09.02.1997 besteht nicht, da dem Verwaltungsakt ein diesbezüglicher Regelungsgehaltnicht zu entnehmen ist.3. a) Durch gesetzeskonforme Auslegung ist dem Bescheid jedoch eine Zusicherungüber die Gewährung von Anschlussförderung zu entnehmen, so dass sichein Anspruch aus § 38 VwVfG, § 1 Abs. 1 S. 1 VwVfG Bln. i.V.m. dem Bescheidvom 09.02.1987 ergibt.b) Diese Zusicherung genügt dem Schriftformerfordernis des § 38 Abs. 1VwVfG und bezieht sich auf einen bestimmten Verwaltungsakt. Sie ist daherwirksam abgegeben worden.c) Es liegt – hinsichtlich der Pflicht zur Weiterförderung – auch keine maßgeblicheÄnderung der Sach- und Rechtslage vor, welche die Bindungswirkunggem. § 38 Abs. 3 VwVfG entfallen lassen hätte.4. a) Darüber hinaus besteht ein Anspruch auf Anschlussförderung aus Art. 3Abs. 1 GG i.V.m. der Anschlussförderung RL 1996. Dass diese zum Zeitpunktder Bescheidung des Antrags auf Förderung bereits aufgehoben war, ändert andem Anspruch nichts, da es eine gefestigte Verwaltungspraxis gab, die derRichtlinie entsprach.b) Diese hat in Bezug auf die Antragstellerin zum einen deswegen nicht geändertwerden dürfen, weil ein hinreichend gewichtiger sachlicher Grund für dieEinstellung der Förderpraxis im Vergleich zu den Antragstellern des gleichenWohnungsbauförderjahres, die noch eine Anschlussförderung erhalten haben,nicht bestand.c) Insbesondere liegt hier auch keine zulässige Stichtagsregelung vor.

64d) Darüber hinaus die Grenzen einer belastenden unechten Rückwirkung sowieindividuelle Aspekte des Vertrauensschutzes aus Art. 20 Abs. 3 GG einerÄnderung der Verwaltungspraxis in Bezug auf die Antragstellerin entgegen.5. a) Ein Anspruch aus Art. 14 GG auf Anschlussförderung bzw. entsprechendhohe Entschädigung besteht zwar nicht in Hinblick auf eine etwaige ausgleichspflichtigeInhalts- und Schrankenbestimmung oder eine etwaige Enteignunggeltend gemacht werden, da insofern der Vorrang des Primärrechtsschutzesdas nachträgliche Einfordern einer Entschädigung versperrt.b) Es kann auch kein Anspruch aus einem Eingriff in Art. 14 GG durch Unterlassender Förderung als solcher hergeleitet werden, da für einen solchen Eingriffdurch Unterlassen eine Handlungspflicht des Staates gegeben sein müsste,die mit einem durch Art. 14 GG geschützten subjektiven öffentlichen Rechtkorrespondiert. Da ein Anspruch auf künftige Subventionen allerdings nichtdem Eigentumsbegriff des Art. 14 GG unterfällt, mangelt es hier an einer solchenqualifizierten Handlungspflicht.c) Allerdings ergibt sich aus der Belastungskumulation von Eigentumsbeschränkungenund der Versagung weiterer Finanzhilfen ein aus Art. 14 GG ableitbarerAnspruch auf Anschlussförderung. Denn ohne eine solche Weiterförderungwürde das Synallagma von Eigentumsbeschränkung im öffentlichenInteresse und fehlender Finanzhilfe der öffentlichen Hand zerstört. Auf dieseWeise wird die Privatnützigkeit des Eigentums der Klägerin weitgehend aufgehobenund die Klägerin letztlich zur Aufgabe ihres Eigentums im Insolvenzverfahrengezwungen.6. a) Die Verwaltung hat mit der rückwirkenden Aufhebung der Anschlussförderungdas Gebot der Übergangsgerechtigkeit verletzt.b) Sie hat insbesondere keine hinreichend schonenden Übergangsregelungenvorgesehen. Dies hätte z.B. durch degressive Reduzierungen der Anschlussförderunggeschehen können.c) Der abrupte Abbruch der Anschlussförderung führt zur Rechtswidrigkeitdes Ablehnungsbescheids, der im Übrigen auch nicht erkennen lässt, ob dieVerwaltung die Alternative Förderungsreduzierung statt Förderungsabbrucherwogen hat.

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