RA 03/2020 - Entscheidung des Monats

03/2020
ENTSCHEIDUNGDESMONATS
ÖFFENTLICHESRECHT
Beurteilungsspielraum –Änderungder
Rechtsprechung

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RA 03/2020
Öffentliches Recht
141
ÖFFENTLICHES RECHT
Problem: Beurteilungsspielraum – Änderung der
Rechtsprechung
Einordnung: Allgemeines Verwaltungsrecht/Grundrechte
BVerwG, Urteil vom 30.10.2019
6 C 18.18
EINLEITUNG
Es ist wie so oft: was dem Juristen ein Aufhorchen wert ist, interessiert die
breite Öffentlichkeit kaum oder gar nicht. Das zeigt sich exemplarisch an
der Entscheidung des BVerwG zur Indizierung des Albums „Sonny Black“ des
Rappers Bushido. Legten die Medienberichte ihr Augenmerk auf die vulgären,
frauenfeindlichen und homophoben Liedtexte, ist für den Juristen vor allem
interessant, dass das Gericht seine Rechtsprechung zum Beurteilungsspielraum
teilweise geändert hat. Daher beschränkt sich die nachfolgende Darstellung
des Urteils auch auf diese examensrelevante Rechtsprechungsänderung.
SACHVERHALT
Der Rapper Bushido veröffentlichte das Album „Sonny Black“, das von der
Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien (BPS) in die Liste der
jugendgefährdenden Medien eingetragen wurde. Zur Begründung gab die
BPS an, die das Album dominierenden gewaltverherrlichenden und grob
diskriminierenden Passagen seien geeignet, schädliche Wirkungen auf gefährdungsgeneigte,
d.h. besonders empfängliche Minderjährige auszuüben. Es
bestehe eine hohe Wahrscheinlichkeit, dass das Album die Einstellungen und
das Verhalten dieser Minderjährigen beeinflusse. Die Botschaft, dass eine skrupellos
kriminelle Lebensweise, verbunden mit der Demütigung anderer, zum
Erfolg führe, sei geeignet, Empathie und Solidarität mit anderen als hinderliche
Schwäche anzusehen, Verachtung anderer zu fördern und ein feindseliges
Klima herzustellen. Die Indizierung könne nicht wegen des Kunstgehalts des
Tonträgers unterbleiben. Die Abwägung ergebe, dass dem Jugendschutz
Vorrang vor der Kunstfreiheit einzuräumen sei. Das Album habe Unterhaltungswert;
eine gesteigerte künstlerische Bedeutung komme ihm nicht zu.
Verfügt die BPS für diese Abwägungsentscheidung über einen gerichtlich nur
eingeschränkt nachprüfbaren Beurteilungsspielraum?
LÖSUNG
Die Annahme eines gerichtlich nur begrenzt überprüfbaren behördlichen
Beurteilungsspielraums könnte gegen die Rechtsschutzgarantie des
Art. 19 IV 1 GG verstoßen.
I. Vereinbarkeit von Art. 19 IV 1 GG und Beurteilungsspielraum
„[12] […] Der von Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG geforderte wirkungsvolle
Rechtsschutz verlangt, dass die Gerichte Verwaltungsentscheidungen
in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht uneingeschränkt nachprüfen.
Die Gerichte haben die nach ihrer Rechtsauffassung im konkreten
Fall entscheidungserheblichen Rechtsnormen und Rechtsgrundsätze
ohne Bindung an die Rechtsauffassung der Verwaltung auszulegen und
LEITSÄTZE
[…]
Dem Zwölfer-Gremium der Bundesprüfstelle
für jugendgefährdende
Medien steht auch für die Entscheidung
über den Vorrang von
Jugendschutz oder Kunstfreiheit im
Rahmen der Abwägung kein Beurteilungsspielraum
zu (Änderung der
Rechtsprechung).
[…]
Problem: Art. 19 IV 1 GG
Lehrreich zum Beurteilungsspielraum:
Kues/Baumeister, JURA
INTENSIV Allg. VerwaltungsR,
Rn 117 f., 124
Grundsatz: Volle Kontrollkompetenz
der Verwaltungsgerichte
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142 Öffentliches Recht
RA 03/2020
anzuwenden. Hierfür haben sie den nach ihrem Rechtsstandpunkt entscheidungserheblichen
Sachverhalt selbst erschöpfend aufzuklären
und die Beweise zu würdigen.
Ausnahme: Beurteilungsspielraum •
Begrenzung der gerichtlichen Kontrolle
auf:
• Sachverhalt richtig ermittelt?
• Liegen Verfahrensfehler vor?
• Willkür/sachfremde Erwägungen?
Schlussfolgerung: Beurteilungsspielraum
muss gesetzlich vorgesehen
sein
Typisch für Existenz eines Beurteilungsspielraums:
• Keine exakten gesetzlichen
Vorgaben
• Gesetzesanwendung verlangt
Gewichtung vieler Faktoren und
schwierige Prognoseentscheidung
[13] Demgegenüber sind Beurteilungsspielräume dadurch gekennzeichnet,
dass sie die letztverbindliche Auslegung von Rechtsnormen
und die darauf beruhende Rechtsanwendung der Verwaltung zuweisen.
Ist eine Verwaltungsentscheidung auf die Wahrnehmung eines Beurteilungsspielraums
gestützt, dürfen die Gerichte bei deren Nachprüfung ihr
Normverständnis nicht an die Stelle desjenigen der Verwaltung setzen.
Vielmehr sind sie darauf beschränkt nachzuprüfen, ob die Verwaltung
bei ihrer Normauslegung von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden
Begriffs ausgegangen und nicht von gesetzlichen oder allgemein
gültigen Wertungsmaßstäben wie dem Willkürverbot abgewichen ist.
In tatsächlicher Hinsicht sind die Verwaltungsgerichte befugt zu prüfen,
ob die Verwaltung den ihrer Rechtsanwendung zugrunde liegenden
erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt und die
verwaltungsverfahrensrechtlichen Vorgaben eingehalten hat.
[14] Dementsprechend beeinträchtigen Beurteilungsspielräume das in
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verankerte Gebot, wirkungsvollen, d.h. in tatsächlicher
und rechtlicher Hinsicht nicht eingeschränkten Rechtsschutz durch
Gerichte zu gewähren. Dies kann nur hingenommen werden, wenn
der jeweilige Beurteilungsspielraum im Gesetz angelegt ist, d.h. sich
durch dessen Auslegung ermitteln lässt, die dadurch bewirkte gesetzliche
Einschränkung des gerichtlichen Rechtsschutzes durch einen
gewichtigen sachlichen Grund gerechtfertigt ist und den Gerichten die
Möglichkeit einer substanziellen Kontrolle des Verwaltungshandelns
verbleibt.
[15] Die Annahme eines Beurteilungsspielraums ist vor allem dann
berechtigt, wenn das gesetzlich vorgegebene Entscheidungsprogramm
vage ist und sich seine fallbezogene Anwendung als besonders
schwierig erweist, weil eine Vielzahl von Bewertungsfaktoren
ermittelt, gewichtet und in ein Verhältnis zueinander gesetzt werden
müssen, wofür zudem schwer kalkulierbare Prognosen angestellt
werden müssen.“
II. Beurteilungsspielraum für die Bundesprüfstelle
Vor diesem rechtlichen Hintergrund ist fraglich, ob die BPS bei ihrer Entscheidung
über einen Beurteilungsspielraum verfügt.
Voraussetzungen für Indizierung
BVerfGE 83, 130, 138 ff. - „Josefine
Mutzenbacher“
„[16] Die Indizierung eines Träger- oder Telemediums, das Kunst enthält,
mit der Folge, dass seine Verbreitung aus Gründen des Jugendschutzes
erheblich eingeschränkt wird, hängt von zwei Voraussetzungen ab:
Zunächst müssen von dem Werk jugendgefährdende Wirkungen im Sinne
von § 18 Abs. 1 Satz 1 und 2 JuSchG ausgehen. Ist dies der Fall, muss eine
Abwägung der widerstreitenden Belange Jugendschutz und Kunstfreiheit
den Vorrang des Jugendschutzes ergeben. Nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts unterliegen sowohl die Beurteilung des
jugendgefährdenden Charakters eines Werks als auch die Beurteilung
seiner Eigenschaft als Kunst und des künstlerischen Gehalts der
Letztentscheidungsbefugnis der Verwaltungsgerichte. […]
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RA 03/2020
Öffentliches Recht
143
[17] Daher ist es Aufgabe der Verwaltungsgerichte, die gesetzlichen
Begriffe „Eignung zur Gefährdung der Persönlichkeitsentwicklung oder
Erziehung Minderjähriger“ im Sinne von § 18 Abs. 1 Satz 1 JuSchG und
die diese Gefährdung konkretisierenden Begriffe nach § 18 Abs. 1 Satz 2
JuSchG auszulegen und anzuwenden sowie den für die Rechtsanwendung
erheblichen Sachverhalt selbst erschöpfend aufzuklären. Im Rahmen der
Abwägung müssen die Verwaltungsgerichte auf der Grundlage eines
richtig und vollständig ermittelten Sachverhalts das Gewicht der widerstreitenden
Belange Jugendschutz und Kunst bestimmen. Die abschließende
Abwägungsentscheidung, ob Jugendschutz oder Kunstfreiheit in
Anbetracht des ihnen objektiv zukommenden Gewichts Vorrang
einzuräumen ist, hat das Bundesverwaltungsgericht bislang dem
Zwölfer-Gremium der BPS vorbehalten. Danach ist es den Verwaltungsgerichten
verwehrt gewesen, eine eigene Vorrangentscheidung
zu treffen. Sie hatten lediglich nachzuprüfen, ob das Abwägungsergebnis
des Zwölfer-Gremiums die Grenzen des Beurteilungsspielraums
überschreitet.
[18] An dieser Rechtsprechung hält der Senat nicht fest. Auf der
Grundlage der bindenden Aussagen des Bundesverfassungsgerichts zur
Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG in der Entscheidung
„Josefine Mutzenbacher“ kann nicht mehr überzeugend begründet
werden, dass die Verwaltungsgerichte zwar die jugendgefährdenden
Wirkungen eines Kunstwerks nach § 18 Abs. 1 Satz 1 und 2 JuSchG und
im Rahmen der Abwägung das Gewicht der Belange Jugendschutz und
Kunst letztverbindlich bestimmen, die Letztentscheidungsbefugnis für die
abschließende Vorrangentscheidung aber dem Zwölfer-Gremium der BPS
vorbehalten sein soll.
[19] Der Senat vermag hierfür keinen tragfähigen Grund zu erkennen,
der bei dieser Ausgangslage die Annahme eines Beurteilungsspielraums
des Zwölfer-Gremiums für den durch die Gewichtung der widerstreitenden
Belange vorgezeichneten Schlussakt der Vorrangentscheidung
rechtfertigen könnte. Aufgrund der den Verwaltungsgerichten obliegenden
Aufgabe, die zur Vorbereitung dieser Entscheidung erforderlichen
Feststellungen und Wertungen zu Jugendgefährdung und Kunst eigenverantwortlich
zu treffen, erweist sich die Entscheidung für sich
genommen jedenfalls als nicht übermäßig schwierig. Die durch § 19
Abs. 2 bis Abs. 6 JuSchG vorgegebene besondere Ausstattung des
entscheidungszuständigen Zwölfer-Gremiums der BPS, d.h. seine
pluralistische, für eine besondere Sachkunde Gewähr bietende
Besetzung, die Weisungsunabhängigkeit der Mitglieder und die Notwendigkeit
einer qualifizierten Mehrheit für die Indizierung, reicht für
sich genommen im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht aus, um dem
Gremium einen Beurteilungsspielraum zuzuerkennen.“
Prüfungskompetenz der Verwaltungsgerichte
i.R.d. JuSchG
Bisherige Respr. des BVerwG: Beurteilungsspielraum
(+)
BVerwGE 91, 211, 215 ff.
Änderung der Respr.: Beurteilungsspielraum
(-)
Auslöser: „Josefine Mutzenbacher-
Entscheidung“ des BVerfG
Entscheidendes Argument
Pluralistische Besetzung und Weisungsunabhängigkeit
des BPS genügen
nicht für Beurteilungsspielraum
Demnach verfügt die BPS nicht über einen gerichtlich nur eingeschränkt
nachprüfbaren Beurteilungsspielraum.
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RA 03/2020
FAZIT
Mit seiner Entscheidung hat das BVerwG die anerkannten Fallgruppen eines
Beurteilungsspielraums reduziert auf:
Siehe dazu (mit Beispielen): Kues/
Baumeister, JURA INTENSIV Allg. VerwaltungsR,
Rn 118
• Prüfungsentscheidungen und prüfungsähnliche Entscheidungen
(wenn es um prüfungsspezifische und nicht um fachlich-wissenschaftliche
Wertungen geht)
• Beamtenrechtliche Beurteilungen
• Politische oder wirtschaftliche Prognoseentscheidungen
Das Urteil sollte unbedingt zum Anlass genommen werden, sich mit den
Besonderheiten des Beurteilungsspielraums nochmals vertraut zu machen.
Insbesondere darf der Beurteilungsspielraum, der immer an einen unbestimmten
Rechtsbegriff anknüpft und damit zum Tatbestand einer Norm
gehört, nicht mit dem Ermessen und der dabei begrenzten gerichtlichen
Kontrolldichte (Ermessensfehler) verwechselt werden.
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