RA 02/2021 - Entscheidung des Monats

02/2021
ENTSCHEIDUNGDESMONATS
ÖFFENTLICHESRECHT
Corona-Pandemie:Ausgangsbeschränkungen

90 Öffentliches Recht
RA 02/2021
LEITSATZ (DER REDAKTION)
1. Jedenfalls mit den in § 28a IfSG
ergänzend normierten Vorgaben
hat der Bundesgesetzgeber
seiner sich aus dem Vorbehalt des
Gesetzes ergebenden Pflicht, die
für die Grundrechtverwirklichung
maßgeblichen Regelungen
im Wesentlichen selbst zu treffen,
ausreichend Rechnung getragen.
2. § 28a IfSG ist keine spezielle Ermächtigungsgrundlage,
sondern
präzisiert § 28 I 1, 2 IfSG auf der
Tatbestands- und Rechtsfolgenseite.
3. Die mit dem sog. 2. Lockdown
verhängten Ausgangsbeschränkungen
sind rechtmäßig.
Obersatz
Beachte: § 28a IfSG ist keine spezielle
EGL, sondern präzisiert
§ 28 I 1, 2 IfSG auf Tatbestandsund
Rechtsfolgenseite (vgl. Greve,
NVwZ 2020, 1786, 1788).
Problem: Corona-Pandemie: Ausgangsbeschränkungen
Einordnung: Grundrechte/Staatsorganisationsrecht
VGH Mannheim, Beschluss vom 18.12.2020
1 S 4028/20
EINLEITUNG
Der Beschluss des VGH Mannheim ist eine der ersten Gerichtsentscheidungen,
die sich mit dem neu erlassenen § 28a IfSG und dessen Verfassungsmäßigkeit
sowie den strengen Ausgangsbeschränkungen zur Bekämpfung der sog.
2. Welle der Corona-Pandemie befassen.
SACHVERHALT
§ 1c der Verordnung der Landesregierung von Baden-Württemberg über
infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus
SARS-CoV-2 (CoronaVO) vom 30.11.2020 in der Fassung der Zweiten Verordnung
der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom
15.12.2020 sah für den Zeitraum 16.12.2020 bis 10.1.2021 Ausgangsbeschränkungen
vor. Nach § 1c I CoronaVO war der Aufenthalt außerhalb der
Wohnung oder sonstigen Unterkunft in der Zeit von 5 Uhr bis 20 Uhr nur
bei Vorliegen triftiger, in Nr. 1 bis 16 im Einzelnen genannter Gründe oder
(Nr. 17) aus sonstigen vergleichbar gewichtigen Gründen gestattet ist. Nach
§ 1c II CoronaVO gilt in der Zeit von 20 Uhr bis 5 Uhr des Folgetags eine
erweiterte Ausgangsbeschränkung. Der Aufenthalt außerhalb der Wohnung
oder sonstigen Unterkunft ist in dieser Zeit nur bei Vorliegen der in Nr. 1
bis 11 im Einzelnen aufgezählten triftigen Gründe oder (Nr. 12) sonstiger
vergleichbar gewichtiger Gründe gestattet. Antragsteller A sieht darin
einen unverhältnismäßigen Eingriff in seine Freiheitsrechte. Es bestehe kein
Grund, weshalb er seine Wohnung nachts nicht mehr zu privaten Zwecken
wie etwa der Pflege eines Schrebergartens, dem Beobachten von Hirschen,
der Wahrnehmung sportlicher Aktivitäten oder dem Aufsuchen eines
Zigarettenautomaten verlassen können solle. Durch solche Aktivitäten
würden keine Krankheiten übertragen. Darüber hinaus verlange die
Verordnung für jede Handlung, die außerhalb der eigenen Wohnung vorgenommen
werde, eine Rechtfertigung durch den Bürger. Sie verkehre damit
den Grundsatz, dass der Staat es begründen müsse, wenn er etwas verbieten
wolle, in das Gegenteil. Sie greife damit unzulässig in die von Art. 1 I 1 GG
geschützte Würde des Menschen ein.
Ist § 1c CoronaVO rechtmäßig?
LÖSUNG
§ 1c CoronaVO ist rechtmäßig, wenn die Vorschrift auf einer wirksamen
Rechtsgrundlage beruht, die formell und materiell rechtmäßig angewendet
wurde.
I. Rechtsgrundlage für § 1c CoronaVO
Rechtsgrundlage für § 1c CoronaVO ist § 32 S. 1 i.V.m. § 28 I 1 i.V.m.
§ 28a I Nr. 3, II 1 Infektionsschutzgesetz (IfSG). Fraglich ist jedoch, ob
diese Normen den verfassungsrechtlichen Anforderungen, speziell dem
Parlamentsvorbehalt genügen.
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Öffentliches Recht
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„Im Parlamentsvorbehalt wurzelnde Bedenken, die sich in Bezug auf einige
der seit März 2020 zur Pandemiebekämpfung durch Rechtsverordnung normierte
Maßnahmen wie beispielsweise umfassende Betriebsschließungen
ergeben haben, bestehen in Bezug auf die vom Antragsteller im vorliegenden
Verfahren beanstandeten Regelungen in § 1c CoronaVO aller
Voraussicht nach nicht. Der Bundesgesetzgeber hatte schon bisher
in § 28 IfSG selbst ausdrücklich normiert, dass die zuständige Stelle
Personen insbesondere dazu verpflichten kann, den Ort, an dem sie sich
befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen
oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter
bestimmten Bedingungen zu betreten (§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 IfSG).
In dem am 19.11.2020 in Kraft getretenen § 28a IfSG hat er noch weiter
konkretisierend geregelt, dass notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne
des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung der
Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) für die Dauer der - wie derzeit
bestehend - Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler
Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch den Deutschen Bundestag insbesondere
Ausgangs- oder Kontaktbeschränkungen im privaten sowie im
öffentlichen Raum sein können (Absatz 1 Nr. 3). Er hat weiter geregelt,
dass die Anordnung einer Ausgangsbeschränkung, nach der das Verlassen
des privaten Wohnbereichs nur zu bestimmten Zeiten oder zu bestimmten
Zwecken nur zulässig ist, soweit auch bei Berücksichtigung aller bisher
getroffenen anderen Schutzmaßnahmen eine wirksame Eindämmung
der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) erheblich
gefährdet wäre (Absatz 2 Satz 1 Nr. 2).
Jedenfalls mit den in § 28a IfSG nunmehr ergänzend normierten
Vorgaben hat der Bundesgesetzgeber seiner sich aus dem Vorbehalt
des Gesetzes in seiner Ausprägung als Parlamentsvorbehalt ergebenden,
im Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot wurzelnden Verpflichtung,
die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen im
Wesentlichen selbst zu treffen, in Bezug auf die Aufenthaltsbeschränkungen
zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 voraussichtlich genügt.“
Darüber hinaus ist darauf hinzuweisen, dass alle der in § 28a IfSG genannten
Maßnahmen voraussetzen, dass der Deutsche Bundestag eine epidemische
Lage von nationaler Tragweite nach § 5 I 1 IfSG feststellt. Dadurch
ist die Rolle des Parlaments im Vergleich zur alten Rechtslage signifikant
gestärkt worden.
Gleichwohl ließe sich erwägen, dass der Bundesgesetzgeber in Anbetracht
der Grundrechtsrelevanz der Infektionsschutzmaßnahmen noch detailliertere
Regelungen hätte erlassen müssen. So belässt § 28a IfSG der Exekutive weiterhin
einen weiten Gestaltungsspielraum bei der Entscheidung über den
Erlass von Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung, insbesondere lässt § 28a I
IfSG keine Bewertung oder ein Stufenverhältnis der möglichen Maßnahmen
zueinander erkennen. Dieser Überlegung kann entgegengesetzt werden, dass
es dem Bundesgesetzgeber aufgrund der Dynamik des Infektionsgeschehens,
das sich zudem in den Ländern, Kreisen und Gemeinden sehr unterschiedlich
entwickeln kann, kaum möglich ist, abstrakt-generell vorausschauend
alle Konstellationen und Entwicklungen zu regeln. Hinzu kommt, dass die
Exekutive auf aktuelle Entwicklungen deutlich schneller reagieren kann,
als dies in einem parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren möglich ist. Der
Verwaltung müssen folglich Entscheidungsspielräume verbleiben, um zeitnah
Vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom
6.11.2020, 1 S 3388/20, juris Rn 17-29;
VGH München, Beschluss vom
29.10.2020, 20 NE 20.2360 Rn 28-37
Parlamentsvorbehalt bzgl. Ausgangsbeschränkungen
schon bisher
gewahrt durch § 28 I 1 Halbsatz 2
IfSG
Letzte Bedenken jedenfalls jetzt ausgeräumt
durch § 28a IfSG
Weiteres Argument: Bundestag muss
epidemische Lage feststellen, damit
§ 28a IfSG überhaupt anwendbar ist
(vgl. OVG Münster, Beschluss vom
23.12.2020, 13 B 1707/20.NE, juris
Rn 36)
Noch genauere Detailregelungen
als diejenigen des § 28a IfSG erforderlich
(vgl. Kießling/Möllers/Volkmann,
Zum Reformbedarf der Eingriffsbefugnisse
im Infektionsschutzgesetz,
Gutachten Oktober 2020, S. 15)?
Nein, dann besteht die Gefahr der
„Überregulierung“, die ein schnelles
Handeln der Verwaltung behindern
könnte (vgl. OVG Münster, Beschluss
vom 23.12.2020, 13 B 1707/20.NE,
juris Rn 37-39; Greve, NVwZ 2020,
1786, 1788 f.)
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und angemessen auf neue Entwicklungen der Infektionslage reagieren zu
können. Nur so kann auch der grundrechtlichen Schutzpflicht für Leben
und Gesundheit ausreichend Rechnung getragen werden.
Demnach ist § 32 S. 1 i.V.m. § 28 I 1 i.V.m. § 28a I Nr. 3, II 1 IfSG eine wirksame
Rechtsgrundlage für § 1c CoronaVO.
Unproblematisch
Obersatz
Der Tatbestand liegt so eindeutig
vor, dass ein Ergebnissatz genügt.
Vgl. OVG Münster, Beschluss vom
23.12.2020, 13 B 1707/20.NE, juris
Rn 49-51
Problematisch ist allein die Vereinbarkeit
mit den Grundrechten.
Es liegt eindeutig ein Eingriff in
den Schutzbereich des Art. 2 I GG
vor, sodass sich die Prüfung auf
das Verhältnismäßigkeitsprinzip
konzentriert.
Legitimes Ziel
Geeignetheit
II. Formelle Rechtmäßigkeit des § 1c CoronaVO
In formeller Hinsicht bestehen keine Bedenken an der Rechtmäßigkeit des
§ 1c CoronaVO.
III. Materielle Rechtmäßigkeit des § 1c CoronaVO
§ 1c CoronaVO ist materiell rechtmäßig, wenn die Tatbestandvoraussetzungen
der Rechtsgrundlage erfüllt sind und das auf der Rechtsfolgenseite eröffnete
Ermessen fehlerfrei ausgeübt wurde.
1. Tatbestand
Da der Deutsche Bundestag eine epidemische Lage von nationaler Tragweite
festgestellt hat, liegt der Tatbestand von § 32 S. 1 i.V.m. § 28 I 1 i.V.m. § 28a I
Nr. 3, II 1 IfSG vor.
2. Rechtsfolge
Auf der Rechtsfolgenseite eröffnet § 32 S. 1 IfSG dem Verordnungsgeber
ein Ermessen. Dieses muss er rechtmäßig ausgeübt haben. Dabei ist zu
beachten, dass die Rechtsgrundlage nicht nur Maßnahmen gegen Kranke,
Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider, sondern
auch gegen Dritte (sog. Nichtstörer) erlaubt. Fraglich ist aber die
Vereinbarkeit der streitgegenständlichen Bestimmung mit den Grundrechten
aus Art. 2 I GG und aus Art. 1 I 1 GG.
a) Vereinbarkeit mit Art. 2 I GG
Die durch § 1c CoronaVO verfügten Ausgangsbeschränkungen stellen zwar
einen Eingriff in den Schutzbereich des Art. 2 I GG dar, der jedoch gerechtfertigt
ist, wenn die Beschränkungen verhältnismäßig sind.
„Mit […] der angefochtenen Vorschrift verfolgt der Antragsgegner […] insbesondere
die Ziele einer zielgerichteten und wirksamen Reduzierung
von Infektionsgefahren und der Gewährleistung der Nachverfolgbarkeit
von Infektionsketten und der Aufrechterhaltung der medizinischen
Versorgungskapazitäten im Land. Diese Ziele sind im Sinne des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes legitim. Ziel der Regelung ist im Kern der
Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit jedes Einzelnen
wie auch der Bevölkerung insgesamt, wofür den Staat gemäß Art. 2 Abs. 2
Satz 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG eine umfassende Schutzpflicht trifft.
Ein Gesetz ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der erstrebte Erfolg gefördert
werden kann. Diese Voraussetzung erfüllt die angefochtene Vorschrift.
Sie ist insbesondere dazu geeignet, Infektionsketten zu unterbrechen,
das exponentielle Wachstum zu stoppen und die Verbreitung des SARS-
CoV-2-Virus zu verlangsamen. Denn sie führt dazu, dass die Normadressaten
für die Zeit bis zum 10.01.2021 ihre Wohnungen wegen der bestehenden
Beschränkungen nur noch in einem deutlich reduzierten
Umfang verlassen werden, was in der gebotenen Gesamtschau zu einer
Verringerung der Sozialkontakte führen wird.
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Mit dieser Prognose hat der Verordnungsgeber den ihm bei der Beurteilung
der Eignung einer Maßnahme zustehenden Beurteilungsspielraum
aller Voraussicht nach nicht überschritten. Die im Frühjahr 2020 in
Deutschland während des sog. ersten Lockdowns sowie im Herbst in
anderen europäischen Staaten gesammelten Erfahrungen belegen im
Gegenteil, dass der Verordnungsgeber ohne Rechtsfehler davon ausgehen
konnte, dass insbesondere umfassende Maßnahmen zur Beschränkung von
Sozialkontakten zur Eindämmung des Pandemiegeschehens beitragen.
Der Antragsteller kann dem nicht mit Erfolg seinen Einwand entgegenhalten,
insbesondere nächtliche Ausgangsbeschränkungen seien
„völlig sinnlos“, weil sich Krankheiten nicht übertrügen, wenn Menschen
außerhalb ihrer Wohnung „individuellen Leidenschaften“ wie dem
Spaziergehen oder der Erkundung der Natur nachgingen. Der Antragsteller
erfasst bei diesem Einwand das von dem Verordnungsgeber mit
§ 1a CoronaVO konkret verfolgte […] Ziel, die Anzahl physischer Kontakte
in der Bevölkerung in der Zeit bis zum 10.01.2021 umgehend und
flächendeckend auf ein absolut erforderliches Mindestmaß zu reduzieren,
nicht vollständig. Zur Erreichung dieses Ziels kann eine nächtliche
Ausgangssperre […] schon deshalb zweifelsfrei beitragen, weil
damit zum einen unbeabsichtigte Kontakte von Menschen, die
auch bei einem nächtlichen Spaziergang und dergleichen stattfinden
können, verhindert werden. Hinzu kommt, dass mit solchen
Ausgangsbeschränkungen andernfalls bestehende Anreize stark
vermindert werden, soziale und gesellige Kontakte im privaten
Bereich insbesondere in den Abendstunden zu pflegen, die sich in
der Vergangenheit in infektionsbezogener Hinsicht vielfach besonders
gefahrträchtig erwiesen haben. […]
Ein Gesetz ist erforderlich, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich
wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes
Mittel hätte wählen können, wobei dem Gesetzgeber […] ein
Beurteilungsspielraum zusteht.
Diesen Spielraum hat der Verordnungsgeber aller Voraussicht nach nicht
überschritten. Mittel, die den Antragsteller weniger beeinträchtigen
würden, aber zur Erreichung der genannten Ziele wenigstens ebenso
wirksam wären, hat der Antragsteller […] nicht aufgezeigt und sind
auch sonst nicht erkennbar. Insbesondere würde eine Regelung, die auf
Ausgangsbeschränkungen generell oder in den Nachtstunden verzichten
oder weitere Ausnahmetatbestände enthalten würde, offensichtlich nicht
in gleichem Maße zu einer Reduzierung der Sozialkontakte und damit
des Infektionsgeschehens beitragen, wie die vom Antragsgegner in § 1c
CoronaVO normierte Vorschrift.“
Schließlich muss die angegriffene Vorschrift angemessen sein, d.h. die mit
ihr verbundene Eingriffsintensität darf nicht außer Verhältnis zum verfolgten
Ziel stehen.
„Der Senat misst den […] verfolgten Eingriffszwecken ein sehr hohes
Gewicht bei. Er geht insbesondere davon aus, dass die Gefahren, deren
Abwehr die angefochtene Vorschrift dient, derzeit in hohem Maße bestehen
und das derzeit bereits bestehende exponentielle Wachstum in kurzer
Zeit weiter ansteigen kann. […]
Häufiger Einwand gegen die Ausgangsbeschränkungen
Widerlegung des Einwands
Erforderlichkeit
Angemessenheit
Wertigkeit des verfolgten Ziels
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Intensität des Eingriffs
Allgemein gilt: Ausnahme-, Befreiungsund
Härtefallregelungen führen fast
immer dazu, dass eine gesetzliche
Pflicht angemessen ist, weil sie im
Einzelfall eine verfassungskonforme
Auslegung ermöglichen.
Die dem entgegenstehenden - grundrechtlich geschützten - Belange
des Antragstellers, die für die Beurteilung der Zumutbarkeit der angefochtenen
Bestimmung und des mit ihr bewirkten Grundrechtseingriffs zu
berücksichtigen sind, sind zwar von einigem Gewicht. Diese Beeinträchtigungen
- wie beispielsweise der von ihm hervorgehobene Verzicht auf
nächtliche Spaziergänge und Tierbeobachtungen oder die Unannehmlichkeit,
den eigenen Tabakbedarf vorausschauend tagsüber decken zu
müssen - sind ihm aber bei der gebotenen Abwägung zum gegenwärtigen
Zeitpunkt zumutbar. Seinen Belangen gegenüber stehen die gravierenden
Folgen für Leib und Leben einer Vielzahl vom Coronavirus Betroffener, für
die der Staat nach Art. 2 Abs. 2 GG eine Schutzpflicht hat, und die damit
verbundene Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems
Deutschlands. Diese Ziele überwiegen in der gebotenen Abwägung gegenwärtig
die beeinträchtigten Interessen des Antragstellers.
Letzteres gilt umso mehr, als § 1c CoronaVO für zahlreiche wichtige
Bereiche des sozialen und wirtschaftlichen Lebens Ausnahmebestimmungen
trifft. Der Verordnungsgeber hat zudem in § 1c Abs. 1 Nr. 17
und Abs. 2 Nr. 12 CoronaVO Auffangtatbestände geschaffen („sonstige
vergleichbar gewichtige Gründe“), die einer Auslegung im Lichte der
Grundrechte zugänglich sind. Diese Vorschriften gewährleisten zusätzlich,
dass die Anwendung der Norm keine unzumutbaren Ergebnisse im Einzelfall
bewirkt.“
Somit verletzt § 1c CoronaVO nicht das Grundrecht des A aus Art. 2 I GG.
b) Vereinbarkeit mit Art. 1 I 1 GG
Inhalt der Menschenwürde
Verstöße gegen Art. 1 I 1 GG werden
im Zusammenhang mit den Coronaschutzmaßnahmen
zwar oftmals
gerügt, liegen aber nicht vor, weil
die Betroffenen durch diese Maßnahmen
nicht zum bloßen Objekt
staatlichen Handelns degradiert
werden.
„Von der Vorstellung ausgehend, dass der Mensch in Freiheit sich selbst
bestimmt und entfaltet, umfasst die Garantie der Menschenwürde insbesondere
die Wahrung personaler Individualität, Identität und Integrität.
Damit ist ein sozialer Wert- und Achtungsanspruch verbunden, der es
verbietet, den Menschen zum „bloßen Objekt“ staatlichen Handelns zu
machen oder ihn einer Behandlung auszusetzen, die seine Subjektqualität
prinzipiell in Frage stellt. Einer solchen ihn zum Objekt degradierenden
Behandlung wird der Antragsteller durch die in § 1c CoronaVO für
gut drei Wochen geregelten und durch zahlreiche Ausnahmen relativierten
Aufenthaltsbeschränkungen nicht ansatzweise unterworfen.
Daran ändert auch der von dem Antragsteller hervorgehobene Umstand
nichts, dass er aufgrund der Regelung unter Umständen gehalten sein
kann, den Grund für das Verlassen seiner Wohnung anzugeben.“
Folglich liegt auch kein Verstoß gegen Art. 1 I 1 GG vor, sodass § 1c CoronaVO
rechtmäßig ist.
FAZIT
Bedeutsam an dem Beschluss sind zum einen die Überlegungen bzgl. des
Gesetzesvorbehalts, die vor allem seine Examensrelevanz begründen. Zum
anderen werden gängige Einwände gegen die Ausgangsbeschränkungen vom
Gericht überzeugend widerlegt. Vom VGH nicht endgültig geklärt wurde, ob
auch ein Eingriff in die Grundrechte aus Art. 2 II 2 GG und Art. 11 I GG vorliegt,
da er jedenfalls aus den im Beschluss genannten Gründen gerechtfertigt ist.
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