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20 FINANZEN Schweizerische Gewerbezeitung – 14. September 2012 ÜBERNATIONALE STRUKTUREN – Unser Land als föderalistischer Bundesstaat einzelner Kantone wird gern als Modell für eine politische – und damit auch fiskalische – Union in der Eurozone oder gar der gesamten EU angepriesen. Realität oder Hirngespinst? Die Schweiz als Modell für Europa? Die Schweiz ist ein stark dezentralisierter Bundesstaat, der zahlreiche Regierungsfunktionen an die Kantone und Gemeinden delegiert bzw. in deren Verantwortungsbereich belassen hat. Die Kantone sind für Bildung, Transport, Energieversorgung und Polizeiwesen weitgehend selbst verantwortlich. Die damit einhergehenden Infrastrukturinvestitionen und Unterhaltskosten fallen ebenfalls in hohem Mass in die Verantwortung der Kantone oder Gemeinden. Deren funktionale Bedeutung ist auch an ihrer wichtigen Rolle für die Finanzen der öffentlichen Hand ablesbar. So belaufen sich die Einnahmen der Kantone auf rund 13 Prozent des Bruttoinlandprodukts (BIP), jene der Gemeinden auf rund sieben Prozent. Die Einnahmen des Bundes entsprechen lediglich etwas mehr als 10 Prozent des BIP. Unter Berücksichtigung der Sozialversicherungseinnahmen (ein bundesstaatliches Programm, das von den Kantonen verwaltet wird), die sich auf rund 9 Prozent des BIP belaufen, betragen die bundesstaatlichen Einnahmen allerdings rund die Hälfte aller Einnahmen der öffentlichen Hand. Im Vergleich dazu entspricht der aktuelle EU-Haushalt nur gerade einem Prozent des BIP der Union. Kleiner Ausgleichmechanismus Obschon die Schweiz seit der Annahme der ersten Bundesverfassung von 1848 ein geeinter Staat ist, scheint die Solidarität zwischen den einzelnen Kantonen bemerkenswert limitiert zu sein. Mit dem Finanzausgleich besteht zwar ein formeller Ausgleichmechanismus, der die «strukturellen Unterschiede» zwischen den Kantonen glätten soll. 2012 werden acht von 26 Kantonen Netto-Beitragszahler. Allerdings belaufen sich solche horizontalen ANZEIGE Transfers nur gerade auf 0.3 Prozent des BIP bzw. 1,6 Milliarden Franken! Obwohl der aktuelle Finanzausgleich damit betragsmässig äusserst bescheiden ist, erforderte seine Umsetzung rund 15 Jahre. Das System wurde 2008 eingeführt, 17 Jahre nach dem Beginn der Reform. Kurz gesagt: Die Mitglieder des Bundesstaats Schweiz machen sich untereinander keine Geschenke. Darüber hinaus ist der Steuerwettbewerb zwischen den Kantonen ziemlich intensiv. Er kommt in der Behandlung der Privathaushalte und der Unternehmen zum Ausdruck. Die Einkommenssteuer-Grenzsätze für ein Ehepaar mit einem Einkommen von 100 000 Franken reichen von rund 18 Prozent im Kanton Zug bis zu rund 34 Prozent im Kanton Genf. Die Gemeindesteuern variieren ebenfalls substanziell. Die Kantone stehen auch hinsichtlich der Unternehmenssteuern und der Erbschaftssteuern sowie spezieller Steuerpauschalen für wohlhabende Ausländer miteinander in Konkurrenz. Der Fall Leukerbad Rund 50 Prozent der Schulden der öffentlichen Hand gehen auf das Der Fortbestand des Euros hängt von Reformen ab, die von den Politikern in Brüssel und den Finanzexperten der Europäischen Zentralbank in Frankfurt (Bild) umgesetzt werden. Dabei könnte die Schweiz durchaus als Vorbild dienen. Konto des Bundesstaats, während die Kantone und Gemeinden für jeweils rund 25 Prozent verantwortlich zeichnen. Der Umfang der kantonalen Schulden ist zwar ziemlich beschränkt, auf gesamtstaatli- cher Ebene gibt es aber (trotzdem) keine expliziten Garantien für Schulden auf kantonaler oder lokaler Regierungsebene. Weder die Verfassung noch das Gesetz sehen eine derartige Garantie für Verbindlichkeiten vor. Indessen ist bisher noch nie ein Kanton Konkurs gegangen, weshalb es keinen Präzedenzfall für die etwaige Anwendung einer Nichtbeistandsklausel («no bailout») gibt. Allerdings legt der Konkurs der Gemeinde Leukerbad im Jahr 1998 den Schluss nahe, dass kein Beistand geleistet würde. Als diese Gemeinde ihrem Schuldendienst nicht mehr nachkommen konnte, urteilte das Bundesgericht, dass der Kanton in keiner Weise für die von Leukerbad angehäuften Schulden verantwortlich sei. Auf dieser Basis liegt der Schluss nahe, dass der Bund sehr wahrscheinlich nicht für Kantonsschulden haftbar wäre. Subventionen fliessen Angesichts der scheinbar kaum existierenden Solidarität und des intensiven Steuerwettbewerbs zwischen den Kantonen mag die Feststellung, dass die Transfermechanismen auf bundesstaatlicher Ebene in der Schweiz dennoch ziemlich hoch entwickelt sind, etwas erstaunen. Doch das bereits erwähnte Ausgleichssystem zwischen den Kantonen umfasst auch «vertikale» Transfers, also Zahlungen vom Bund an die Kantone. Hierzu gehören beispielsweise die Subventionen an die Landwirtschaft. Zusammen mit den horizontalen Transferzahlungen sollen diese die Unterschiede zwischen strukturell starken Kantonen mit höherem Einnahmenpotenzial und strukturell schwachen Kantonen glätten. 2010 beliefen sich die Agrarsubventionen auf fast 2,9 Milliarden Franken (0.5 Prozent des BIP). Doch selbst wenn man «horizontale» und «vertikale» Transfers aufaddiert, entsprechen sie höchstens 1,5 Prozent des BIP. Sozialwerke brauchen Geld Wichtiger noch als Agrarzahlungen sind möglicherweise Transfers für zentral finanzierte Sozialversicherungssysteme, die Zahlungen an arbeitslose, ältere, kranke oder invalide Menschen garantieren. Die Sozialwerke sollten grundsätzlich mit Beiträgen der Arbeitnehmer und Unternehmen finanziert werden, doch Fehlbeträge werden mit allgemeinen Steuereinnahmen durch den Bundesstaat oder die Kantone gedeckt. 2011 schulterte die Zentralregierung beispielsweise 40 Pro- «VORBILD SCHWEIZ» Mögliche Lehren für die Eurozone n Die Solidarität zwischen den Mitgliedern einer auch schon lange bestehenden Fiskalunion kann sehr beschränkt sein. Zwischenstaatliche Transfers können, wie der Fall der Schweizer Kantone zeigt, relativ zum BIP extrem klein sein. Die Vereinbarung solcher Zahlungen erfordert indes jahrelange Verhandlungen. n Breiter angelegte Transfersysteme auf nationaler Ebene scheinen ausser im Fall einer politischen Union, in der politische Parteien die Interessen von Interessensgruppen (wie Arbeitnehmenden oder Rentnern oder Pensionierten) über das gesamte Gebiet der Union hinweg vertreten, ziemlich unwahrscheinlich. Ein derartiges System würde zudem ein unionweites Besteuerungssystem erfordern. Auch dieses ist ohne eine politische Union kaum denkbar. n Eine gegenseitige Schuldengarantie zwischen den Mitgliedstaaten ist in einer föderalistischen Fiskalunion unwahrscheinlich (ihre Nichtgewährung kann teilweise zur Haushaltsdisziplin beitragen). Dies weckt Zweifel hinsichtlich der Wahrscheinlichkeit der vorgeschlagenen Einführung von Eurobonds in der Eurozone und impliziert zudem, dass hoch verschuldeten Ländern in der Eurozone auch künftig nur sehr widerwillig Unterstützung geboten werden wird. Zahlungsausfälle sind damit nicht auszuschliessen. n Sozialstaaten brauchen wirksame fiskalische Disziplinierungsmechanismen. Weder der Markt noch die demokratische Kontrolle reichen hierfür aus. In der Verfassung verankerte Schuldenbremsen scheinen zent der Gesamtzahlungen an Arbeitslose. Mit 920 Millionen beliefen sich diese Zahlungen indes immer noch auf weniger als 0.2 Prozent des BIP. Teure Krankenversicherung Ähnlich sieht es auch beim nationale Pensions- und Krankenkassensystem aus. Die Beitragssätze für Ersteres sind im Bundesgesetz festgeschrieben. In Letzterem gibt es aufgrund der halbprivaten Natur der Krankenversicherung gewisse Unterschiede. Da aber die Palette der Gesundheitsleistungen, die von der Grundversicherung abgedeckt werden müssen, auf bundesstaatlicher Ebene festgelegt wird, wird effektiv auch über die Höhe der Zahlungen auf nationaler Ebene entschieden. Der Beitrag der Bundesregierung zur Krankenversicherung belief sich 2010 auf rund zwei Milliarden Franken, während die übrigen zwei Milliarden durch die Kantone beigesteuert wurden, zwischen denen selbst allerdings keine Ausgleichszahlungen abgewickelt werden. Wie in anderen Ländern – insbesondere den USA – sind die steigenden Subventionen für die (steigenden) Krankenversicherungsbeiträge ein entscheidender Faktor für die Zunahme der Staatsausgaben. Bei der staatlichen Altersvorsorge halten sich die Einnahmen und Zahlungen zurzeit zwar die Waage, allerdings dürften die Defizite infolge demografischer Faktoren unweigerlich zunehmen, wenn nicht das Pensionsalter angehoben oder die Leistungen reduziert werden. Einnahmequelle Mehrwertsteuer Angesichts der vertikalen Transfers und der steigenden Aufwendung für Sozialversicherungen, erstaunt es nicht, dass der Bund beträchtliche Ressourcen benötigt. Seit ihrer Einführung im Jahr 1995 ist die Mehrwertsteuer (MWSt) die wichtigste Finanzierungsquelle des Bundes. Sie zeichnet für ein Drittel der Steuereinnahmen verantwortlich. Prognostizierte Defizite in der Invalidenversicherung (IV) wurden ab Januar 2011 über eine vorübergehende Erhöhung der MWSt finanziert. Sollten andere Sozialversicherungen in Finanzierungsschwierigkeitengeraten, könnte dieser Weg erneut beschritten werden. Im Gegensatz zur EU ist die MWSt in der Schweiz allerdings in allen Kantonen gleich wirksam, aber die Politiker werden versuchen, gewisse Programme davon zu befreien. Selbst die sparsame Schweiz hat noch wenige unpopuläre Reformen in Angriff genommen, um ihre Sozialversicherungen auf eine solide, langfristig nachhaltige Basis zu stellen. n Die zentrale Beaufsichtigung und Kontrolle der Banken, um das Engagement des öffentlichen Sektors gegenüber Bilanzrisiken zu beschränken, scheint ein zentraler Aspekt für die Wahrung der fiskalischen und wirtschaftlichen Stabilität. Die Rettung systemrelevanter Banken ist selbst bei fehlender politischer Union wahrscheinlich. Es ist daher verständlich, dass sich die Länder der Eurozone nun auf diesen Bereich konzentrieren. MB ⁄ OA
Schweizerische Gewerbezeitung – 14. September 2012 FINANZEN 21 Die Schweizerische Nationalbank kann durchaus in die Rolle der «Retterin» schlüpfen, tut dies aber nur im äussersten Notfall. hoch und nach wie vor deutlich niedriger. Neben der MWSt erhebt der Bund Einkommenssteuern (28,5 Prozent der Steuereinnahmen 2010) sowie weitere Konsum- und Kapitalertragssteuern (etwa auf Benzin und Tabak sowie Verrechnungssteuer). ANZEIGE Die EU verfügt bisher bekanntermassen nicht über ein zentrales Besteuerungssystem. Nationale Interessen Ist diese Art von Transfermechanismen in der EU vorstellbar? Die Antwort ist wahrscheinlich nein. In «marxistischer» Terminologie gesprochen sind die diversen Sozialversicherungssysteme das Resultat von Auseinandersetzungen zwischen «Arbeit» und «Kapital» in den letzten hundert oder mehr Jahren. In der Schweiz wie auch in anderen Industrieländern entwickelten sich die entsprechenden Interessensgruppen und die politischen Parteien, die deren Anliegen vertraten, ausnahmslos im Kontext nationaler politischer Systeme. Es scheint eher unwahrscheinlich, dass sich sogar in der eng integrierten EU derartige Interessensgruppen grenzüberschreitend bilden würden. Ein Beispiel: Gewerkschaften würden sich tendenziell wohl eher auf die Seite ihrer nationalen Industrievertreter schlagen, wenn es darum geht, die Stellung der «heimischen» Unternehmen gegen die internationale Konkurrenz zu verteidigen. Dementsprechend war länderübergreifenden Gewerkschaften nur selten Erfolg beschieden. Es scheint auch unwahrscheinlich, dass sich Interessensgruppen, wie z.B. Pensionierte, auf internationaler Ebene zusammenschliessen würden. Daher sind Systeme zur Umverteilung von Einkommen bisher fast ausnahmslos nationaler Natur. Zu dieser Regel gibt es nur wenige Ausnahmen. In der EU ist eine davon die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP), in deren Rahmen die europäischen Konsumenten einen Einkommensausgleich zwischen diversen nationalen Agrarsektoren finanzieren. Konsumenten scheinen eine zu breit gestreute Lobby zu sein, als dass sie den vereinten Lobbying- Anstrengungen nationaler Agrarbranchen und ihrer politischen Vertreter entgegentreten könnten. Kontrollen und Schuldenbremse Wohlfahrtsstaatliche Transfermechanismen führen in der Regel zu Defi- ziten, weil es für Politiker viel einfacher ist, ihre Popularität mit Zahlungen an ihre Wählenden statt mit der Erhöhung derer Steuern zu steigern. Wie diszipliniert die Schweiz also ihre Fiskalpolitik? Mit Blick auf die Kantone und Gemeinden könnte einer der Faktoren effektiv in den fehlenden staatlichen Garantien bestehen – genau so, wie die Nichtbeistandsklausel in der Eurozone die Regierungen der Mitgliedländer hätte disziplinieren sollen. Doch dies scheint auch in der Schweiz nicht auszureichen, weshalb weitere Kon- Die meisten Kantonalbanken erfreuen sich nach wie vor einer vollumfänglichen Staatsgarantie. trollen in das System integriert wurden. In Bezug auf die vorstehend beschriebenen Ausgleichszahlungen sind die Kantone keinen spezifischen gesetzlichen Anforderungen zur Korrektur von Defiziten unterworfen. Es wurden jedoch Hindernisse eingebaut: Die Transfers basieren nämlich nicht auf den tatsächlichen Einnahmen (oder Ausgaben) der Kantone, sondern auf ihren potenziellen Einnahmen. Mit anderen Worten: Wenn ein Kanton die Steuern zugunsten seiner Bürger senken würde, erhielte er keine höheren Ausgleichszahlungen zur Kompensation der tieferen Einnahmen, weil das Einnahmenpotenzial unverändert bliebe. Schwer abbaubare Defizite Trotz derartiger Mechanismen, die zur Haushaltsdisziplin anhalten sollen, haben die meisten Kantone die eine oder andere Form einer «goldenen Regel» oder «Schuldenbremse» eingeführt, die bei übermässigen Defiziten automatische Ausgabenkürzungen auslöst. 2003 wurde dieser Mechanismus nach einem entsprechenden Referendum auch auf Bundesebene eingeführt. Gemäss goldener Regel müssen sich die Ausgaben und Einnahmen der Bundesregierung über einen ganzen Konjunkturzyklus hinweg die Waage halten, d.h. Defizite, die während Wirtschaftsabschwüngen oder Rezessionen anfallen, müssen in Phasen mit expandierender Wirtschaft wieder kompensiert werden. Allerdings gilt die Schuldenbremse nicht für die Sozial- und Krankenversicherungsausgaben. Die Schuldenbremse hat die Staatsausgaben und damit die Verschuldung tatsächlich beschränkt, aber die «ausserbilanziellen» Sozialversicherungsausgaben sind wieder gestiegen, nachdem Ende der 1990er-Jahre einmalige Massnahmen zur Schuldenreduktion ergriffen worden waren. Es werden unpopuläre Reformen erforderlich sein, um den Aufwärtstrend dieser Schulden zu brechen. Hilft die direkte Demokratie? Einige Bewunderer der Schweiz sind der Ansicht, dass die direktdemokratische Kontrolle der öffentlichen Finanzen letztlich der Schlüssel zur Wahrung der Haushaltsdisziplin ist. Es ist tatsächlich so, dass für substanzielle Änderungen der Bundessteuergesetze ein Referendum erforderlich ist. Dies ist wahrscheinlich einer der Gründe für die nach wie vor vergleichsweise tiefen Besteuerungsniveaus in der Schweiz. Niedrigere Steuereinnahmen beschränken tendenziell die Ausgaben. Ein (fakultatives) Re- ferendum wird auch bei umfassenden Ausgabeentscheidungen durchgeführt, und zwar sowohl auf bundesstaatlicher als auch auf kantonaler Ebene. Allerdings hegen wir gewisse Zweifel, ob die direkte Demokratie wirklich so wirksam ist: Während gewisse nationale Referenden, z.B. jenes über die staatliche Schuldenbremse oder jenes über eine restriktivere Arbeitslosenversicherung, tatsächlich eine grössere Haushaltsdisziplin auferlegten, war dies bei anderen nicht der Fall. Insbesondere Vorschläge zur Beschränkung der AHV, um den prognostizierten Defiziten entgegenzuhalten, wurden verworfen – genauso wie Vorschläge, die Gesundheitskosten zu beschränken oder Unternehmenspensionskassen auf eine solidere Basis zu stellen. Grosse Stimmbürgergruppen votieren gegen die Haushaltsdisziplin, wenn sie ihre eigenen Interessen bedroht sehen – selbst in einer direkten Demokratie. Kantonsschulden zählen kaum Wir haben bereits festgestellt, dass ein Schweizer Kanton, der seinen Schuldendienst nicht mehr leisten kann, wahrscheinlich nicht mit Beistand rechnen könnte. Ein Grund hierfür ist, dass ein solcher Zahlungsausfall voraussichtlich keine «systemischen» Folgen hätte, weil der absolute Umfang der Kantonsschulden relativ gering ist. Genf hat mit Abstand die höchsten Bruttoschulden aller Schweizer Kantone. Doch mit 13,6 Milliarden Franken (Stand 2010) entsprachen diese immer noch nur 22 Prozent der Einnahmen der Eidgenossenschaft oder 2,3 Prozent des helvetischen BIP. Darüber hinaus befinden sich derartige Verbindlichkeiten mehrheitlich in der Hand privater und institutioneller Investoren, welche die Abschreiber wahrscheinlich verkraften könnten. Im Vergleich dazu belaufen sich die Bruttoschulden Spaniens und Italiens auf 7,8 Prozent und 20,2 Prozent des gesamten BIP der Eurozone. Sowohl die Belastung eines potenziellen Garantiegebers als auch die Auswirkungen einer potenziellen Umschuldung hätten damit ganz andere Dimensionen. Nothilfe für Banken Im Gegensatz dazu würden finanzielle Probleme im Schweizer Banksektor eher eine Intervention auf nationaler Ebene nach sich ziehen – genau so, wie dies zurzeit in der UBS durch den Bundesrat und die Nationalbank (SNB) im Jahr 2008 untermauert diese Einschätzung. Obwohl die Bankbilanzen nun robuster sind, könnte eine erneute und einschneidende globale Finanzkrise wiederum ähnliche Massnahmen notwendig machen, wenn dadurch die Stabilität der Volkswirtschaft insgesamt in Frage gestellt wäre. Es scheint auch wahrscheinlich, dass ein drohender Konkurs einer grösseren Kantonalbank eine nationale Antwort erfordern würde. Die meisten Kantonalbanken erfreuen sich nach wie vor einer vollumfänglichen Staatsgarantie. Das Gesamtrisiko der öffentlichen Hand gegenüber diesen Banken belief sich per Ende 2011 auf 390 Milliarden Franken oder 66 Prozent des BIP. Wenn eine oder mehrere der grösseren Kantonalbanken in Schieflage gerieten, würde die finanzielle Schlagkraft der Kantone wohl nicht zu deren Rettung ausreichen, sodass Unterstützung durch den Bund und die SNB auch hier erforderlich wäre. Dies legt den Schluss nahe, dass eine Bankunion – d.h. eine zentrale Aufsichts- und Abwicklungsbehörde sowie ein zentraler Kreditgeber der letzten Instanz – für die Stabilität einer Währungsunion (und einer Fiskalunion) von grosser Bedeutung ist, und zwar selbst in einem stark föderalistischen System. Maxime Botteron & Olivier Adler, CS
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