50 Jahre „natur und mensch“ - Rheinaubund

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50 Jahre „natur und mensch“ Umwelt – Vollzug: Reichen die Gesetze in der Schweiz aus? Die Umweltgesetzgebung der Schweiz ist breit gefächert. Sie umfasst in den Bereichen Umwelt, Natur und Landschaft, Gewässer, Wald, Gentechnik, Klima sowie Hochwasserschutz insgesamt 11 Umweltgesetze 1) , rund 70 dazugehörige Verordnungen sowie zusätzlich Umweltvorschriften in Erlassen anderer Bereiche. von Florian Wild Der Bund hat in der Publikation „Umwelt Schweiz 2007“ 2) die Umsetzung der Umweltpolitik evaluiert. Ausgehend von den in der Gesetzgebung definierten Zielsetzungen fällt die Bilanz über die Umsetzung durchzogen aus. Zu guten Resultaten hat die Umweltpolitik im Kampf gegen Verschmutzungen der Luft, des Wassers und des Bodens, beim Schutz der Ozonschicht sowie in der Abfallbewirtschaftung geführt. Zielerreichung: Durchzogene Bilanz In anderen Bereichen sind jedoch weitere Anstrengungen nötig, um die Vorgaben der nationalen Gesetzgebung und die interna tionalen Verpflichtungen zu erfüllen. Die in die Atmosphäre gelangten Emissionen von Ozon- Vorläufersubstanzen und von Feinstaub sowie der Ausstoss von Treibhausgasen sind noch zu hoch. Die Luftqualität muss angesichts der übermässigen Immissionen von Stickstoffdioxid, Ozon und Feinstaub weiter verbessert werden. In den Gewässern werden neue Mikroverunreinigungen wie hormonaktive Stoffe und Pestizidrückstände nachgewiesen. Quantitativ sind in einigen Fliessgewässern die Restwassermengen ungenügend. Was die Lärmbelastung anbelangt, ist die Bevölkerung teilweise immer noch übermässigen Immissionen ausgesetzt. Auch der Verlust an Biodiversität in der na - türlichen Umwelt konnte bisher nicht gestoppt werden. Heute sind 30–50 Prozent der einheimischen Arten gefährdet. In gewissen Lebensräumen stellen invasive Neobiota eine Bedrohung dar. Einige der zahlreichen schönen Landschaften unseres Landes müssen verstärkt geschont und aufgewertet werden. Seite 16 natur und mensch 4-5 / 2008 Die Abfallbehandlung konnte optimiert wer - den. Dagegen nimmt die Produktion von Abfall zu. Die Altlastensanierung hat in den dringlichsten Fällen bereits begonnen und die Erhebung der belasteten Standorte schreitet voran. In der Umwelt werden heute zu viele Chemikalien nachgewiesen, deren Herkunft, Wirkung und Verhalten noch schlecht bekannt ist. Für Naturrisiken und Störfallrisiken ist das Bewusstsein in der Schweiz durchaus vorhanden. Um den Schutz vor Naturgefahren zu verbessern, müssen für viele Gemeinden die Gefahrenkarten noch erstellt werden. Ursachen der Defizite Ungenügende Gesetzgebung, mangelhafter Vollzug und wenig oder nur indirekt beeinflussbare Einwirkungen zum Beispiel bei Naturkatastrophen können Ursachen von Defiziten im Umweltbereich sein. Der Vollzug des Umweltschutzgesetzes obliegt nach Art. 36 USG weitgehend den Kantonen. Sie haben im Rahmen des Bundesrechts einen breiten Spielraum, mit welchen Instrumenten sie den Vollzug gewährleisten. Für die Bereiche, in denen der Bund das Umweltschutzgesetz vollzieht (Art. 41 USG), regelt das Bundesrecht die Vollzugsinstrumente. Entscheidet beispielsweise das Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation über die Plangenehmigung für die Ausführung eines Nationalstrassenprojektes, so ist es dabei auch für den Vollzug des Umweltschutzgesetzes zuständig. Inhaltlich dem USG vergleichbar regeln das Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz, das Gewässerschutzgesetz, das Waldgesetz, das Jagdgesetz, das Bundesge- setz über die Fischerei und das Wasserbaugesetz die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen für den Gesetzesvollzug. Beim Gentechnikgesetz und beim CO2-Gesetz ist dagegen grundsätzlich der Bund für den Vollzug zuständig. Der Bund beaufsichtigt den Vollzug des Bundesrechts durch die Kantone. Die wichtigsten Mittel dafür sind die Genehmigung von kantonalen Einführungsgesetzen durch den Bund, die Behördenbeschwerde des BAFU gegen kantonale Entscheide und die Weisungsbefugnis des Bundes gegenüber den Kantonen. Die Hauptursache für die Defizite im Umweltschutz liegt in mangelndem Vollzug. Generell fällt auf, dass Vorschriften bei neuen Anlagen in der Regel gut, bei bestehenden Anlagen oft schleppend (z.B. Sanierungen in den Bereichen Lärmbekämpfung und Restwassermengen) angewendet werden. Im Bereich der Luftreinhaltung ist es politisch besonders schwierig, im Rahmen von Massnahmenplänen notwendige verschärfte luftbezogene Emissionsgrenzwerte beim Verkehr einzuführen. Zudem erschwert es den Vollzug, wenn Nutzungsrechte von Grundeigentümern oder Pächtern eingeschränkt werden müssen. Letzteres betrifft vor allem den Natur- und Landschaftsschutz. Da jeder Umweltbereich tatsächliche und rechtliche Eigenheiten aufweist, muss die Zielerreichung aber für jeden Umweltbereich einzeln analysiert werden. Für den Bereich Abfall beispielsweise liegt eine im Auf-
trag des BUWAL (heute BAFU) erstellte um - fassende Analyse vor 3) . Wirksamkeit der Instrumente Die Umweltgesetzgebung kennt eine breite Palette von rechtlichen Instrumenten und Massnahmen. Es sind dies insbesondere polizeirechtliche Vorschriften, Schutz- und Planungsaufträge an die Kantone, Abgeltungen und Finanzhilfen, Lenkungsabgaben, Haftpflichtbestimmungen, Straftatbestände, organisatorische und Verfahrensbe- stimmungen sowie das Verbands- und das Behördenbeschwerderecht. Die Wahl der Instrumente und Massnahmen hat einen grossen Einfluss auf die Wirksamkeit der Gesetzgebung. Polizeirechtliche Vorschriften haben sich beispielsweise in den Bereichen Luftreinhaltung und Schutz vor nicht ionisierenden Strahlen bewährt. Die Instrumente können zur Verstärkung ihrer Wirksamkeit auch kombiniert werden. So wurden bei der Abwasserreinigung in den letzten Jahrzehnten grosse Erfolge erzielt, indem die polizeirechtliche Verpflichtung zur Abwasserreinigung mit Abgeltungen an die Kosten der Errichtung von Abwasserreinigungsanlagen verbunden wurde. Wirtschaftliche Instrumente wie Lenkungsabgaben, Branchenvereinbarungen oder handelbare Emissionszertifikate haben den Vorteil, dass sie die besonderen Bedürfnisse einzelner Marktteilnehmer berücksichtigen und deshalb eine hohe Akzeptanz aufweisen. Im Bereich des NHG bestehen zwar ausreichende Die Gesetze sind gut und aus- reichend, es fehlt mancherorts aber am Vollzug. Im Bild der Rhein bei Sumvitg mit ungenügendem Restwasser. Foto: Andreas Knutti, WWF für die Initiative Lebendiges Wasser. Schutzaufträge. Schwierig ist es aber, diese zu konkretisieren. Deshalb kommt der geplanten Biodiversitätsstrategie grosse Bedeutung zu. Im Hinblick auf die Errichtung neuer Pärke von nationaler Bedeutung setzt das NHG neue Akzente: Der Bund fördert die „bottomup“ errichteten Pärke mittels Parklabel und Finanzhilfen. Im kleinräumigen Bundesstaat Schweiz müs- sen viele Aufgaben gemeinsam von Bund und Kantonen gelöst werden. Dies gilt auch für den Umweltschutz. Im Rahmen des Projektes NFA wurde zur Förderung des Umweltschutzes mittels Bundesbeiträgen die Programmvereinbarung, eine neue wirkungsorientierte und kooperative Form der Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen, eingeführt. Statt an einzelne Projekte gewährt der Bund den Kantonen bei zwölf Subventionstatbeständen, die im NHG, WBG, USG, GSchG, WaG und JSG vorgesehen sind, auf der Grundlage von Programmvereinbarungen globale Abgeltungen und Finanzhilfen. Das BAFU konnte für die Programmperiode 2008–11 mit den Kantonen bereits beinahe alle Programmvereinbarungen abschliessen. Mit diesem Wechsel von der Input- zur Output-Steuerung wurde der Grundstein für einen optimierten Einsatz der Bundesbeiträge zugunsten der Umwelt gelegt. Kohärenz der Gesetzgebung Für den Vollzug von grosser Bedeutung ist die Kohärenz einer Gesetzgebung. Da das Umweltrecht ein Querschnittsbereich darstellt, sind die Anforderungen an Kohärenz besonders hoch. Die Erlasse in den verschiedenen Umweltbereichen müssen unter sich abgestimmt sein. Am besten kann dies mit einer Kodifizierung des Umweltrechts, wie dies Frankreich im Code de l’environment gemacht hat, erreicht werden. In Deutschland sind ebenfalls entsprechende Bestrebungen im Gang. Auch bei verschiedenen Umweltgesetzen kann die Kohärenz gewährleistet werden. Dazu sollen die Grundsätze des Umweltschutzes allgemein gelten, die Begriffe einheitlich verwendet werden und die Regelungsgegenstände materiell koordiniert sein. Neben den Umweltgesetzen enthält auch das sonstige Bundesverwaltungsrecht, insbesondere in den Bereichen Raumplanung, Landwirtschaft, Infrastruktur und Verkehr, Energie, Gesundheit und Landesverteidigung, sowie die völkerrechtlichen Verträge Umweltvorschriften. Damit die Kohärenz gewährleistet ist, müssen auch diese Vorschriften mit den Umweltgesetzen abgestimmt sein. Schliesslich soll das sonstige Bundesverwaltungsrecht ganz allgemein auf das Umweltrecht abgestimmt sein. Kohärenz bedeutet nicht unbedingt Widerspruchsfreiheit. Aufgrund von unterschiedlichen Interessen von Schutz und Nutzung natürlicher Ressourcen ergeben sich zwangsläufig Widersprüche. Damit die Kohärenz bei Widersprüchen gewahrt bleibt, müssen aber Mechanismen zur Abgleichung der widerstrebenden Interessen bestehen. Dazu kann materiell, wie bei Mooren und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und nationaler Bedeutung, ein Primat eines Bereichs bestehen oder, wie in den meisten Umweltbereichen, eine Interessenabwägung vorgesehen sein. Verfahrensmässig sind auf Bundesebene die Entscheidverfahren für Vorhaben wie Bauten und Anlagen, oben am Beispiel der Nationalstrassen dargelegt, bei einer einzigen Behörde konzentriert. Zudem verlangt Artikel 25a des Raumplanungsgesetzes auch für kantonale Verfahren eine Koordination baubezogener Entscheidverfahren. Koordination zwischen Umweltschutz und Raumplanung Die Raumplanung stimmt die raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab. Werden die Anliegen des Umweltschutzes in der Raumplanung frühzeitig berücksichtigt, können Einwirkungen auf die Umwelt verringert oder vermieden werden. Um dies zu erreichen, müssen die geltenden Umweltschutzziele stufengerecht in die raumplanerische Interessenabwägung einfliessen. natur und mensch 4-5 / 2008 Seite 17
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