ENTI LOCALI E SVILUPPO SOSTENIBILE - Centri di Ricerca

CENTRO INTERUNIVERSITARIO PER LO STUDIO
DELLA FINANZA LOCALE E REGIONALE
UNIVERSITA’ CATTOLICA DI MILANO
ENTI LOCALI E SVILUPPO SOSTENIBILE
Milano, settembre 2003

Il presente lavoro è stato svolto da un team di economisti dell’Università
Cattolica di Milano e di Piacenza, coordinato dai proff. Maria Flavia Ambrosanio,
Massimo Bordignon ed Enrico Ciciotti, che si sono avvalsi della collaborazione del
dott. Antonio Dallara e della dr.ssa Patrizia Lionetto.
Il lavoro ha usufruito di un contributo del Dexia-Crediop, che ha anche messo a
disposizione la banca dati, fornita gentilmente dal Ministero dell’Interno, utilizzata per
l’analisi empirica svolta nei capitoli 5 e 6.
Si ringraziano il dott. Fabio Vittorini, responsabile Research Desk di Dexia-
Crediop e il dott. Fabio Firullo, Crediop, per gli utili suggerimenti durante la
elaborazione del lavoro. Gli autori sono gli unici responsabili per idee, errori e
omissioni.

Indice
Indice I
I. 1. Motivazioni della ricerca IV
II. 2. Obiettivi, contenuti e risultati della ricerca VII
1 CHE COS’E’ LO SVILUPPO SOSTENIBILE? UNA SURVEY DELLA
LETTERATURA ED UNA DEFINIZIONE OPERATIVA 1
1.1 Le tre dimensioni dello sviluppo sostenibile 1
1.2 Sviluppo sostenibile e teoria economica 3
1.2.1 Crescita economica e sostenibilità ambientale 4
1.2.2 Crescita economica e sostenibilità sociale 6
1.2.3 Come misurare la sostenibilità? 8
1.3 Lo Sviluppo sostenibile: dalla teoria alla pratica con Agenda 21? 9
2 UNIONE EUROPEA E SVILUPPO SOSTENIBILE:LINEE GUIDA E
STRUMENTI DI POLICY 11
2.1 Strumenti di policy per lo sviluppo sostenibile in Europa 12
2.2 Le politiche europee per lo sviluppo sostenibile 13
2.2.1 Politiche europee per lo sviluppo urbano sostenibile 13
2.2.2 Il Programma di Iniziativa Comunitaria Urban 13
2.2.3 Politiche europee per lo sviluppo rurale sostenibile: Leader + 19
3 AGENDA 21 LOCALE: ORIGINI ED ESPERIENZE ITALIANE E STRANIERE
20
3.1 La nascita di Agenda 21 locale 20
3.2 Agenda 21 locale come processo politico e ruolo dei governi locali 21
3.3 La realizzazione concreta di Agenda 21 locale 22
3.4 L’esperienza italiana di Agenda 21 locale 23
3.4.1 L’impegno politico 23
3.4.2 Le azioni concrete 25
3.4.3 Conclusioni 30
3.5 Quali lezioni dalle esperienze straniere? 30
I

4 L’ESPERIENZA ITALIANA: ALTRI PROGRAMMI E PROGETTI PER LO
SVILUPPO SOSTENIBILE 37
4.1 Le politiche nazionali per lo sviluppo urbano sostenibile 37
4.2 La linea evolutiva dei programmi per la sostenibilità 40
4.3 I singoli programmi nazionali 41
4.3.1 I Programmi Integrati di Intervento – PII 41
4.3.2 I Programmi di Riqualificazione Urbana – PRU 42
4.3.3 I Programmi di Recupero Urbano – PreU 43
4.3.4 I Contratti di Quartiere - CdQ 44
4.3.5 I Contratti di Quartiere II - CdQ II 45
4.3.6 I Programmi di Riqualificazione Urbana e di Sviluppo Sostenibile del
Territorio 46
4.4 PRUSST e PRU a confronto 50
4.5 Prospetti sinottici dei programmi nazionali 52
4.6 Gli accordi volontari e la tutela ambientale 53
5 LE SPESE E LE ENTRATE DEI COMUNI CAPOLUOGO DI PROVINCIA:
UN’ANALISI STATISTICO-DESCRITTIVA 56
5.1 Le entrate 57
5.1.1 Le entrate correnti 59
5.1.2 Le entrate tributarie 61
5.1.3 I trasferimenti correnti 63
5.1.4 I mutui 65
5.2 Le spese 66
5.2.1 Le spese correnti 67
5.2.2 Le spese in conto capitale 68
5.3 Le spese per lo “sviluppo sostenibile” 70
5.3.1 Le spese per l’ambiente 70
5.3.2 Le spese sociali 76
5.3.3 Le spese per l’economia 81
5.3.4 Una sintesi sulle spese per lo sviluppo sostenibile 82
APPENDICE DEL CAPITOLO 5
6 LE SPESE E LE ENTRATE DELLE PROVINCE: UN’ANALISI STATISTICO-
DESCRITTIVA 91
6.1 Analisi delle entrate 91
6.2 Analisi delle spese 97
II

6.2.1 Le spese per lo sviluppo sostenibile 98
6.2.2 Le spese in conto capitale 100
7 L’INDIVIDUAZIONE DI INDICATORI DI OUTPUT (EFFICACIA) DELLE
POLITICHE DI SVILUPPO LOCALE SOSTENIBILE. 101
7.1 Gli indicatori di sostenibilità 101
7.2 Indicatori di sostenibilità per i comuni capoluogo 102
7.3 La costruzione degli indicatori 105
7.3.1 Le variabili dei territori 105
7.3.2 Le tre variabili di sintesi: economia - società – ambiente 106
7.3.3 La rappresentazione grafica delle relazioni tra economia, società e ambiente
110
7.3.3.1 La relazione “economia” – “ambiente” 110
7.3.3.2 La relazione “economia” - “società” 111
7.3.3.3 La relazione “società” - “ambiente” 111
7.3.4 Le classifiche dei territori 115
7.3.5 Il ruolo della criminalità e del disagio sociale nello sviluppo sostenibile 116
7.3.6 L’ACP applicata alle spese dei comuni capoluogo 122
APPENDICE DEL CAPITOLO 7
8 UN’ANALISI ESPLORATIVA DEI DATI 128
8.1 Gli indicatori di sviluppo sostenibile 129
8.1.1 L’indicatore ambientale 129
8.1.2 L’indicatore sociale 132
8.1.3 L’indicatore economico 134
8.2 La spesa comunale 135
8.2.1 La spesa ambientale 136
8.2.2 La spesa sociale 139
8.3 Una valutazione complessiva 141
BIBLIOGRAFIA
III

I. INTRODUZIONE E SINTESI DEL LAVORO
I. 1. Motivazioni della ricerca
I problemi dello sviluppo economico e delle forme che esso dovrebbe assumere
in futuro hanno acquisito, ormai da tempo, una nuova caratterizzazione, basata
sull’aspirazione ad un modello di crescita che non si riduca semplicemente ad una
crescita nel potere d’acquisto, ma tenga conto di tutti gli aspetti, di natura sociale e di
natura ambientale, che contribuiscono a determinare il livello di benessere degli
individui. In altre parole, si va sempre più affermando nel mondo occidentale - nei
documenti ufficiali e nelle disposizioni di legge, ma anche nell’attenzione crescente dei
media e nella percezione diffusa di milioni di persone - l’aspirazione ad un modello di
sviluppo equilibrato sotto il profilo economico, sociale ed ambientale.
Dal punto di vista dell’ambiente, fenomeni come il global warming, le catastrofi
naturali, reali o percepite, il disboscamento delle foreste tropicali, l’incessante
estinzione di specie naturali, il consumo delle risorse naturali, la pressione esercitata da
una popolazione mondiale in continua crescita, creano interrogativi angoscianti sulla
sostenibilità di lungo periodo degli attuali meccanismi di sviluppo economico e sulla
possibilità di estenderli ai paesi del terzo mondo.
Gli accordi tra Paesi sovrani, necessari per affrontare problemi che per loro
natura esulano dai confini nazionali, appaiono insufficienti, faticano a trasformarsi in
realizzazioni concrete e sono continuamente aperti ai rischi di deviazione e
ricontrattazione. Alla radice delle difficoltà di trovare soluzioni soddisfacenti, c’è la
constatazione che i problemi dello sviluppo non si fermano alla dimensione ambientale,
ma investono la questione della distribuzione delle risorse. Vi è alla base un conflitto
per l’appropriazione delle risorse, tra i ricchi e i poveri del mondo, ma anche tra le
generazioni esistenti e quelle ancora non nate. Miopie politiche ed egoismi nazionali,
problemi di equità tra nazioni e tra generazioni, rendono assai difficile raggiungere e
mantenere accordi che siano al tempo stesso equi ed efficienti.
La medesima situazione si riflette, su scala diversa e con livelli di drammaticità
diversi, all’interno dei confini nazionali. Nel nostro Paese, per esempio, il
raggiungimento di livelli elevati di benessere economico, inteso nel senso di diffuse
disponibilità in termini di potere di acquisto, non si è accompagnato ad un livello
altrettanto elevato di qualità della vita e di mantenimento dello stesso potenziale di
crescita per le generazioni future. Gli elevati tassi di industrializzazione del dopoguerra
hanno lasciato in eredità un ambiente naturale assai depauperato in molte regioni del
Paese; fenomeni di urbanizzazione incontrollata hanno danneggiato coste, mari e fiumi;
le grandi città, fonti per altri versi di continuo progresso civile, restano assediate da
fenomeni di congestione e di inquinamento; errori del passato e insufficienti
investimenti hanno generato situazioni di criticità in settori fondamentali come la
disponibilità di energia, l’approvvigionamento e la distribuzione dell’acqua, le
infrastrutture per i trasporti. In generale il Paese soffre, più di altri di dimensioni e
IV

livello di sviluppo economico comparabile, della pressione generata da una popolazione
di quasi 60 milioni di abitanti su un territorio abitabile di dimensioni assai limitate e
dalla necessità di preservare un imponente patrimonio artistico e culturale.
Anche in questo caso, il problema ha una componente distributiva, che nel
nostro Paese si traduce principalmente in una disuguaglianza di tipo territoriale. Se
molti dei problemi sono comuni all’intero paese, altri caratterizzano principalmente le
zone del Centro-Sud. È nel Sud del Paese che i problemi ambientali appaiono più gravi,
nonostante la minore presenza della pressione esercitata sull’ambiente dalle imprese
industriali. È in questa zona che la rete di infrastrutture appare più assente, che i
problemi provocati dall’abusivismo edilizio ha causato più danni, che acqua ed energia
non sono ancora una certezza per molti abitanti, che la capacità di controllo del
territorio da parte degli enti territoriali appare più incerta. È, infine, nel Sud del Paese
dove appaiono più elevati gli indicatori di disagio sociale. Significativamente, come in
una curva di Kutznet rovesciata, nel Sud del paese, ad un livello inferiore di sviluppo
del reddito si accompagna anche una maggiore disuguaglianza nella distribuzione del
reddito.
Qual è allora il modello di sviluppo che viene proposto per contemperare le
esigenze di crescita economica con quelle di conservazione di una certa qualità
dell’ambiente e di riduzione delle disuguaglianze sociali? È il modello di sviluppo
cosiddetto sostenibile, sul quale, già a partire dagli anni ’70, ma soprattutto nel corso
degli anni ’90, si è sviluppato un acceso dibattito teorico e politico. Ricercatori, politici,
organismi internazionali hanno prodotto una quantità davvero ragguardevole di studi e
documenti, ai quali non hanno però fatto riscontro risultati altrettanto significativi sul
piano operativo.
Lo sviluppo sostenibile resta quindi un tema ancora da esplorare, dal significato
stesso del termine – sul quale peraltro ancora si discute – ai contenuti delle politiche da
attuare per raggiungerlo, all’attribuzione delle competenze più adeguate ai diversi livelli
di governo per le stesse finalità.
Sotto quest’ultimo profilo, che è quello che in questa sede ha maggiore rilievo,
esiste un orientamento comune ad assegnare un ruolo centrale alle autonomie locali
nell’assicurare un progetto di sviluppo sostenibile, come è stato già da tempo
riconosciuto a livello internazionale, con la Agenda 21 Locale, scaturita dal vertice di
Rio de Janeiro nel 1992, sul presupposto che “molti problemi e relative soluzioni si
radicano nelle attività locali, nella partecipazione e nella cooperazione tra le autorità
locali. Esse costruiscono, gestiscono e mantengono le infrastrutture sociali,
economiche e ambientali, mettono in atto i processi di pianificazione, decidono le
politiche ambientali e di regolazione locali, contribuiscono all’implementazione delle
politiche ambientali nazionali e sub-nazionali” .
Quest’ultimo aspetto sembra particolarmente interessante per il contesto italiano,
dove, fatte salve le grandi reti infrastrutturali, per i trasporti come per la produzione e la
distribuzione dell’energia, la gestione delle banche dati ambientali, e la
regolamentazione generale, molte delle politiche con attinenza ambientale rientrano
nell’ambito delle competenze degli enti di governo territoriali. Dalla gestione del
territorio alla viabilità, ai problemi del traffico e dell’inquinamento in ambito cittadino,
alla distribuzione dell’acqua, alla gestione dei rifiuti, sono soprattutto gli enti locali ad
essere investiti del compito di garantire un equilibrio tra sviluppo economico e
compatibilità ambientale. D’altra parte, gli enti locali sono anche in larga parte
V

esponsabili per la realizzazione di un equilibrio tra sviluppo economico e compatibilità
sociale, dovendo garantire ai cittadini l’insieme dei servizi che contribuiscono a
determinare il livello di qualità della vita. Tutte le politiche svolte dagli enti locali
rientrano in un’ottica generale di determinazione del livello di sviluppo di una
comunità. È dunque soprattutto al comportamento degli enti locali che si deve guardare
per identificare le problematiche e le caratteristiche relative ad un progetto di sviluppo
sostenibile. L’analisi complessiva del comportamento degli enti locali, delle funzioni
loro attribuite e delle politiche da loro attuate può dare un’idea della compatibilità delle
azioni di una comunità rispetto ad un percorso di sviluppo sostenibile.
Da questo punto di vista, è importante sottolineare che, indipendentemente dai
processi in corso a livello internazionale, il nostro Paese si è mosso autonomamente
verso un ampliamento del ruolo degli enti locali, attraverso i processi di decentramento
avvenuti a più riprese nel corso degli anni ‘90 e infine sfociati nella riforma
costituzionale del 2001 e negli ulteriori progetti di devolution attualmente sull’agenda
politica. Questi processi, differenziati in tempi e modi per Comuni, Province e Regioni,
hanno tuttavia conosciuto un percorso simile. In una prima fase, essi hanno assunto la
forma di una ricostruzione di una capacità finanziaria autonoma a livello locale,
premessa per poter condurre un’efficace azione di governo, autonomia finanziaria che
era viceversa stata sacrificata durante gli anni ’80 (Bordignon, [2000]). In una seconda
fase, si è cercato di indurre una maggiore responsabilizzazione degli amministratori
locali attraverso la modifica dei sistemi elettorali e delle forme di governo. Il
rafforzamento delle giunte rispetto ai consigli e le elezioni dirette del sindaco o dei
presidenti di Province e Regioni hanno svolto questa funzione. Infine, prima con la
riforma Bassanini del 1997 e poi con la nuova Costituzione si è andati nella direzione di
un ampliamento delle competenze attribuite. Con la Bassanini, Regioni e Comuni hanno
assunto un ruolo più ampio per quanto riguarda la gestione del territorio e
dell’ambiente.
Come in altri settori, anche per quanto riguarda le tematiche dello sviluppo
sostenibile, il decentramento delle funzioni presenta potenziali vantaggi e svantaggi. Da
un lato, rafforzando il ruolo degli enti locali e la loro capacità d’azione, aumenta anche
la possibilità di perseguire politiche che siano maggiormente consone alle richieste e
agli interessi delle comunità locali di riferimento. Questa potenziale differenziazione
delle politiche ed il loro adattamento alle esigenze locali, in un Paese così diviso come
il nostro, rappresenta un vantaggio da non sottovalutare. Così come previsto dal
programma di Agenda 21 Locale, esso è anche destinato ad aumentare il consenso e
dunque il coinvolgimento della società civile nelle politiche locali, così aumentandone
le possibilità di successo. La differenziazione delle politiche, inoltre, offre un altro
potenziale vantaggio. Essa accentua la sperimentazione e la competizione tra gli enti
locali, consentendo l’imitazione e la diffusione delle best practices.
A fronte di questi potenziali vantaggi, il decentramento può produrre anche
conseguenze negative. Da un lato, proprio perché rafforza il ruolo delle comunità locali,
può condurre ad attribuire eccessiva importanza ad interessi locali costituiti con la
capacità di influire sulle decisioni politiche, a detrimento dell’interesse generale locale
o delle altre comunità. Gruppi di pressione locali, che non avrebbero o avrebbero
capacità di influenza limitata su politiche decise a livello nazionale, possono viceversa
diventare determinanti quando queste decisioni vengono prese a livello locale. In molti
campi, si pensi per esempio alla gestione del territorio e alle politiche urbane, questi
problemi possono diventare rilevanti. Allo stesso modo, la competizione, orizzontale o
VI

verticale, tra i diversi governi può diventare distruttiva invece che virtuosa. Di nuovo, in
campi come l’ambiente, dove sono presenti rilevanti esternalità tra circoscrizioni
afferenti a diverse comunità, questi problemi possono essere rilevanti.
Infine, il decentramento delle funzioni può condurre ad un altro problema nel
nostro contesto, dato il forte dualismo esistente nel Paese. Come ricordato, il processo
di decentramento ha avuto come elemento fondante la ricostruzione di una autonomia
finanziaria (tributaria e tariffaria) a livello locale. Questo è giusto, perché il controllo
dei due lati del bilancio accentua l’autonomia e la responsabilizzazione degli
amministratori locali e rende i cittadini più inclini a partecipare ai processi decisionali.
In Italia, tuttavia, la distribuzione delle basi imponibili locali è assai differenziata sul
territorio, come conseguenza del diverso grado di sviluppo tra le diverse zone del Paese.
Il rischio del decentramento è dunque che solo alcune zone del Paese possano
avvantaggiarsi del processo di decentramento in corso, condannando le zone più deboli
a restare tali, perpetuando una situazione di sottosviluppo.
La soluzione a questi problemi, o perlomeno la minimizzazione degli svantaggi
potenziali e la massimizzazione dei vantaggi, va cercata in un’adeguata costruzione dei
rapporti di potere, compresi quelli finanziari, tra i diversi livelli di governo. Funzioni
dove il ruolo dei gruppi di pressione locale possono essere più forti o dove maggiori
possono essere le forme di concorrenza distruttiva tra i governi locali, non dovrebbero
essere decentrate, o, perlomeno, dovrebbero essere sottoposte ad adeguata
regolamentazione da parte del livello centrale di governo. Le differenze tra le basi
imponibili dei diversi livelli di governo dovrebbero essere eliminate o per lo meno
ridotte, attraverso un sistema perequativo che soddisfi esigenze di oggettività ed
efficienza.
La domanda interessante a questo punto diventa naturalmente se la costruzione
dei rapporti di potere in Italia, così come definiti dalle norme costituzionali e ordinarie e
così come sono andati definendosi nella pratica, soddisfano questi requisiti. Su un piano
più positivo, la domanda diventa se la costruzione degli attuali rapporti di potere è
compatibile con un’evoluzione armonica della società, secondo le aspirazioni proprie di
una nozione di sviluppo sostenibile.
II. 2. Obiettivi, contenuti e risultati della ricerca
Si può tentare di rispondere alle domande precedenti in modi assai diversi. Piuttosto che
addentrarsi in una complessa analisi giuridica delle competenze dei diversi livelli di
governo o analizzare in dettaglio un singolo settore di intervento, con il rischio di
perdere la visione complessiva, si è preferito seguire un’altra strada, concentrandosi
prima su un’analisi generale dei progetti di intervento per lo sviluppo sostenibile a
livello locale in Italia, come risultato di accordi nazioni e internazionali e direttive
europee, e poi sviluppando una ricerca empirica originale. In questa ricerca, sono stati
prima elaborati, utilizzando banche dati e tecniche originali, indicatori di sviluppo
sostenibile per le tre componenti ambientale, sociale e economico a livello locale.
Successivamente, si è indagato sui comportamenti effettivi dei governi locali sul campo,
in particolare Province e Comuni, così come misurati dalla loro attività di spesa, per poi
stabilire un collegamento con indicatori di sviluppo sostenibile, costruiti ad hoc, alla
ricerca di correlazioni e spiegazioni causali. Le Regioni svolgono un’attività
VII

importantissima nel campo dello sviluppo sociale, ma al di là della sanità, che
comunque assorbe l’80% delle risorse regionali, essa si esplica soprattutto nell’attività
regolatoria e legislativa e nell’erogazione di trasferimenti, piuttosto che nell’attività
diretta di offerta di servizi. Inoltre, l’ampiezza numerica delle Province e dei Comuni,
anche limitandosi ai capoluoghi, offre una variabilità statistica che può essere sfruttata
per l’analisi dei dati.
Il risultato è una fotografia, parziale, perché riferita solo ad alcuni livelli di
governo, e limitata, perché riferita ad un solo anno, ma tuttavia assai istruttiva
sull’insieme dei comportamenti dei governi locali in Italia.
Più in dettaglio, la ricerca è organizzata nel modo seguente.
Il primo capitolo offre il quadro concettuale di riferimento, discute le varie
nozioni di sviluppo sostenibile proposte dalla letteratura, analizza i tentativi per rendere
operativo il concetto di sviluppo sostenibile, anche da parte degli organismi
internazionali e nazionali. Il risultato della rassegna è complessivamente deludente. Il
significato del concetto di sviluppo sostenibile rimane vago, non c’è accordo neppure
tra gli studiosi della stessa disciplina su una definizione comune, e questa difficoltà a
rendere operativo il concetto è anche alla base del sostanziale fallimento della Agenda
21, sottoscritta a Rio de Janeiro nel 1992. Il concetto di sviluppo sostenibile resta per il
momento ancora un’aspirazione ad un idea di sviluppo che non si esaurisca nella merita
crescita economica, ma che tenga conto delle compatibilità ambientali, in vista anche
delle esigenze delle generazioni che verranno, e degli aspetti di equità sociale. E
tuttavia, il concetto ha svolto e continua a svolgere un’utile funzione euristica. Da un
lato, esso ha stimolato governi e organizzazioni internazionali a prendere coscienza
dell’esistenza dei problemi ambientali e questa presa di coscienza è il primo passo per
sviluppare politiche concrete. Dall’altro lato, ha stimolato lo sviluppo di indicatori
ambientali e sociali, che tengano conto, nella definizione complessiva di crescita e di
benessere di un Paese, non solo della crescita economica ma anche degli effetti
sull’ambiente e sulla qualità della vita di una popolazione.
Anche su un piano più operativo, l’analisi della letteratura economica offre
anche spunti interessanti. Da un lato, essa indica che qualche livello di sostituibilità tra
ambiente ed economia, tra capitale man made e capitale naturale deve essere ipotizzato,
pena la condanna aprioristica di qualsiasi attività economica. Dall’altro, indica che il
concetto di sviluppo sostenibile ha almeno tre dimensioni: una dimensione economica,
una dimensione ambientale e una dimensione sociale. Uno sviluppo sostenibile, nel
senso di armonico, di una società dovrebbe tendere a ottenere progressi, o perlomeno
non regressi su tutti e tre i fronti garantendo tassi di crescita adeguati sul piano
economico, la riduzione delle disuguaglianze sul piano sociale e il rispetto delle
compatibilità ambientale sul piano naturale.
Il secondo capitolo discute il ruolo che lo sviluppo sostenibile ha assunto
nell’ambito delle politiche comunitarie ed illustra le iniziative dell’Unione Europea
volte a promuoverlo. In particolare, si sofferma sui due ambiti di intervento, che sono le
politiche urbane e le politiche rurali per lo sviluppo sostenibile. Analizza in dettaglio i
progetti URBAN I e URBAN II e LEADER+, descrivendone caratteristiche, modalità di
funzionamento e di finanziamento e risultati ottenuti.
VIII

Il terzo capitolo è dedicato ad Agenda 21 Locale, così come delineata nel
capitolo 28 di Agenda 21, nel contesto italiano e internazionale. Il nostro Paese ha
seguito fin dal 1993 il programma di lavori stabilito durante il vertice di Rio del 1992,
con la delibera del Cipe sullo sviluppo sostenibile, che ha posto le condizioni per un
Piano Nazionale per lo Sviluppo Sostenibile, individuando passi concreti e obiettivi
praticabili per l’implementazione delle Agende 21 Locali. Si sono susseguite nel tempo
diverse iniziative volontarie di associazioni e governi locali, talora supportate da
finanziamenti ministeriali, come nel caso dei bandi del Ministero dell’Ambiente, che
assegnano risorse per la realizzazione di progetti nell’ambito di A21L. Il numero delle
autorità locali coinvolte in queste iniziative è andato aumentando nel tempo, con il
coinvolgimento di tutti gli enti pubblici, primi fra tutti i Comuni, ma anche Province,
Regioni, Comunità Montane, Parchi, altre associazioni. Le Regioni più attive risultano
essere Emilia Romagna, Toscana, Lombardia, Puglia e Sardegna, dove sono stati
recentemente pubblicati anche Bandi Regionali di co-finanziamento.
La valutazione dei progetti e dei risultati ottenuti è tuttavia ambigua.
Innanzitutto, in molti casi, i progetti sono ancora alla fase di annuncio, senza che sia
stato stabilito un piano d’azione preciso. In secondo luogo, emerge uno sbilanciamento
dei progetti a favore dell’area ambientale, probabilmente come risultato dell’intervento
stesso del Ministero dell’Ambiente, che privilegia progetti con un chiaro connotato
ambientalista. Inoltre, l’implementazione dei progetti è ostacolata dai problemi tipici
della realtà locale italiana: l’eccessiva frammentazione degli enti e la sovrapposizione
delle competenze tra enti di livello diversi che rendono complesso il processo
decisionale. Soprattutto, l’esperienza italiana, come quella internazionale, analizzata
nella stesso capitolo, mette in luce il ruolo fondamentale che enti di livello superiore,
quali i Ministeri e le Regioni, possono giocare nell’incentivare la predisposizione e
l’implementazione dei progetti, attraverso la predisposizione di guidelines e cofinanziamenti.
Il quarto capitolo è dedicato agli altri progetti italiani per lo sviluppo
sostenibile, in virtù di disposizioni di leggi nazionali, secondo le iniziative comunitarie,
discusse nel secondo capitolo.
Particolare attenzione è dedicata all’analisi delle politiche per lo sviluppo urbano
sostenibile, destinate alle aree che necessitano di interventi di riqualificazione dal punto
di vista urbanistico, edilizio, ambientale e socio-economico. Nello specifico, viene
proposta un’analisi approfondita del Programma Integrato di Intervento (PII), del
Programma di riqualificazione urbana (PRU), del Programma di recupero urbano
(PreU), del Contratto di Quartiere (CdQ), del Programma di riqualificazione urbana e di
sviluppo sostenibile del territorio (PRUSST) e, infine, delle Società di trasformazione
urbana (STU). Questi progetti hanno coinvolto e coinvolgono soggetti pubblici e
privati, avvalendosi di risorse pubbliche e private; si caratterizzano per competenze
specifiche e diversi ambiti territoriali di riferimento.
Nella loro attuazione si sono riscontrati sostanzialmente due problemi di natura
diversa. Da un lato, hanno inciso gli aspetti burocratici, la lentezza delle procedure;
dall’altro, in alcuni casi, i finanziamenti effettivi sono risultati inferiori a quelli
programmati.
Il quinto e il sesto capitolo sono dedicati all’analisi dei comportamenti di spesa
degli enti territoriali, in particolare dei Comuni capoluogo di provincia e delle Province.
IX

Come già accennato, la scelta di questi enti è stata dettata oltre che dall’importanza
della loro azione, dalla possibilità di disporre di una banca dati informatica, contenente
tutte le informazioni dei loro bilanci e dalla possibilità di sfruttare la variabilità per
esigenze di analisi statistica.
Il quinto capitolo offre un’analisi statistico-descrittiva delle spese e delle
entrate dei Comuni capoluogo di provincia, utilizzando i dati contenuti nei certificati di
conto consuntivo relativi al 2000, allo scopo di fornire un quadro generale sulla
struttura del bilancio di questi enti, sia pure riferita ad un solo anno, e trarre da ciò
indicazioni sugli aggregati rilevanti per l’analisi delle politiche per lo sviluppo
sostenibile. In particolare, viene proposta una ripartizione delle spese dei Comuni lungo
le tre dimensioni dello sviluppo sostenibile - ambientale, sociale ed economica - in parte
diversa da quella ufficiale e riportata nei bilanci, in modo da focalizzare l’attenzione
sugli interventi dove i Comuni hanno maggiori margini di autonomia. Le scelte
effettuate sono in parte naturalmente arbitrarie, ma, d’altro canto, questo lavoro
rappresenta il primo tentativo di collegare l’attività degli enti locali, misurata dai flussi
di bilancio, con alcuni indicatori di benessere economico, sociale ed ambientale e può
costituire un punto di riferimento per successivi approfondimenti ed analisi.
L’analisi dei dati di bilancio ha riguardato innanzitutto i grandi aggregati di
entrate e spese, in modo da verificare se ed in che misura esistono differenze
significative fra i comuni appartenenti alle diverse classi demografiche, fra i Comuni
all’interno di ciascuna classe demografica e tra i Comuni appartenenti a diverse aree
geografiche. In altre parole, si è misurato il grado della disuguaglianza verticale, della
disuguaglianza orizzontale e della disuguaglianza territoriale. Ad esempio, per le spese
correnti medie pro-capite, si osserva un andamento crescente in funzione della classe di
popolazione, un grado relativamente basso di disuguaglianza orizzontale, un andamento
decrescente da Nord a Sud.
L’analisi si è quindi concentrata sui comparti di spesa per lo sviluppo
sostenibile, con risultati interessanti. Le spese correnti medie pro-capite per l’ambiente
mostrano un trend crescente al crescere della dimensione demografica; il Nord, ed in
particolare il Nord-Est, si caratterizza per la spesa media pro-capite più bassa e le Isole
per la spesa più elevata. Le spese correnti medie pro-capite in campo sociale hanno un
trend prima decrescente e poi marcatamente crescente con la dimensione demografica
dei comuni, sono decrescenti da Nord a Sud, fatta eccezione per le Isole. Gli interventi
in campo sociale assorbono nella maggior parte dei casi risorse più elevate rispetto a
quelle destinate all’aggregato ambientale, mentre le spese per lo sviluppo economico
rappresentano una quota insignificante delle spese complessive, tra il 2% e l’8%, per il
fatto che i Comuni non hanno competenze specifiche in materia.
I bilanci di conto consuntivo dei Comuni e delle Province contengono numerose
altre informazioni quantitative e qualitative sui livelli e le caratteristiche dei servizi
prestati che sarebbe stato assai utile poter impiegare per la nostra analisi.
Sfortunatamente, la qualità e l’affidabilità dei dati è apparsa subito tanto scarsa da
sconsigliarci l’utilizzo di queste informazioni, eccetto che per poche e faticosamente
ricostruite serie empiriche.
Il sesto capitolo ripropone per le Province l’analisi svolta per i Comuni
capoluogo.
X

Il settimo capitolo è dedicato alla costruzione di indicatori sintetici di sviluppo
sostenibile, calcolati ad hoc per i Comuni capoluogo, utilizzando la tecnica dell’analisi
delle componenti principali (ACP). In altre parole, gli indicatori non sono stati definiti
ex ante, ma originano dall’analisi e dall’aggregazione di una numerosa serie di variabili
inerenti la sfera economica, la sfera sociale e quella ambientale. La tecnica consente di
evitare l’aggregazione ad hoc delle numerose variabili e di eliminare quelle la cui
variabilità è già catturata da altre variabili significative.
Sono state in tal modo ottenute tre macro-variabili (o componenti principali), la
prima espressione della dimensione economica urbana, la seconda espressione della
dimensione sociale e la terza espressione del grado di qualità ambientale. La
dimensione economica racchiude variabili quali il valore aggiunto pro-capite, il tasso di
disoccupazione, la propensione alle esportazioni, la densità imprenditoriale. La
dimensione sociale è stata valutata rispetto alla dotazione di strutture culturali e
ricreative e per l’istruzione e alla dotazione di infrastrutture sociali. La dimensione
ambientale viene, infine, misurata dalla presenza di zone a traffico limitato, dalla
dotazione di depuratori delle acque, dalla concentrazione delle emissioni inquinanti e
dal tasso di mortalità per malattie respiratorie.
Si è quindi cercato di individuare l’esistenza di relazioni tra i diversi indicatori,
usando tecniche di correlazione.
Per quanto riguarda le macro-variabili ambiente-economia, è emersa una
relazione inversa, ovvero livelli di benessere economico più elevato si accompagnano a
livelli più elevati di degrado ambientale.
Per ciò che concerne le macro-variabili sociale-economia, si osserva che la
dotazione di strutture sociali nelle città medio-grandi del Sud è simile a quella delle
città del Centro-Nord di pari dimensioni. Nelle grandi e relativamente ricche città del
Centro-Nord, tendono invece ad aumentare la dotazione di strutture sociali e le
occasioni offerte per le relazioni sociali e l’arricchimento culturale.
Infine non emerge nessuna relazione significativa tra la componente ambientale
e quella sociale.
Lo stesso esercizio è stato ripetuto con un diverso indicatore relativo alla sfera
sociale, un indicatore di degrado sociale, in modo da cogliere non solo gli aspetti
positivi (dotazione di strutture sociali, ecc.) ma anche quelli negativi legati alla
criminalità presente sul territorio.
L’ottavo capitolo analizza più fondo la relazione tra i vari indicatori e le
variabili di spesa utilizzando la tecnica delle regressioni multiple, che consente di
enucleare l’effetto di ciascuna variabile su quella dipendente controllando per l’effetto
delle altre variabili. I risultati suggeriscono che livelli più elevati di attività economica,
producono sia esternalità ambientali negative che esternalità sociali negative;
controllando per altre variabili, l’effetto netto dell’attività economica sui livelli di
sviluppo sociale e ambientale è cioè negativo. C’è inoltre evidenza che l’area
geografica abbia un impatto indipendente sulla qualità ambientale. A parità di livelli di
sviluppo economico, i Comuni del sud sono caratterizzati da gradi più bassi di qualità
ambientale. Questo è particolarmente vero per le Isole. Invece, c’è minore evidenza di
una dipendenza dell’indice sociale dal territorio, sebbene i comuni del Nord-Est
appaiono come quelli più dotati sul piano sociale in livello assoluto. A parità di attività
economica, tuttavia, i Comuni del Sud non hanno una dotazione di capitale sociale
diversa da quella di altre zone del Paese. Infine, mentre non c’è evidenza che la
XI

dimensione del Comune abbia effetto sull’indicatore ambientale, di per sé un risultato
di qualche interesse, la popolazione resta significativamente associata con l’indicatore
sociale. Comuni più grandi hanno maggiore dotazione di capitale sociale. Le stime,
spesso riportate dalla stampa, che generalmente suggeriscono una più alta qualità della
vita nei Comuni di medio-piccole dimensioni, non sono confermate dalla nostra ricerca,
eccetto che per l’indicatore economico. “Piccolo è bello” dunque, ma solo per i livelli di
attività economica, non per gli altri indicatori di sviluppo sostenibile.
Per ciò che riguarda i comportamenti dei Comuni, non c’è evidenza che la spesa
comunale ambientale pro-capite dipenda in alcun modo da indicatori di bisogno o di
reddito. In particolare, nonostante che la qualità dell’ambiente deteriori con l’attività
economica, non c’è evidenza che la quota della spesa ambientale sul totale cresca al
crescere dell’attività economica. D’altra parte, non c’è neppure evidenza che la qualità
dell’ambiente dipenda dalla spesa comunale ambientale, così come da noi definita.
Possibili spiegazioni vanno cercate, oltre che nei limiti della banca dati, nell’impatto
limitato che la spesa in quanto tale può avere sull’ambiente, a differenza, per esempio,
dell’attività di regolamentazione. Invece, c’è qualche evidenza che l’impatto della spesa
sociale comunale sull’indicatore sociale sia significativa. Inoltre, la spesa sociale sia in
livello che in quota risulta fortemente associata ai livelli di attività economica e alla
area geografica; Comuni più ricchi spendono più per il sociale, e a parità di ricchezza, i
Comuni del Sud spendono proporzionalmente di meno per il sociale.
Infine, c’è qualche evidenza, che gli aspetti relativi al finanziamento
influenzino sia il livello che la composizione della spesa dei Comuni. Per il primo, non
solo come da attendersi a entrate più elevate corrispondono spese più elevate, ma i
comuni che ricevono più trasferimenti hanno un’elasticità della spesa al reddito più alta
per tutte le componenti, segno dell’esistenza di un probabile “effetto carta moschicida”.
Per il secondo, risulta che i comuni più dotati di risorse proprie, a parità di altre
condizioni, spendano proporzionalmente di più sull’ambiente di altri. Se confermata da
altre ricerche, questo aspetto può indurre qualche preoccupazione, data la tendenza
recente a sostituire trasferimenti con risorse proprie a seguito del processo di
decentramento.
In conclusione, la ricerca ha fatto il punto sulla situazione degli studi e degli
interventi in materia di sviluppo sostenibile, analizzando le esperienze italiane e
straniere con particolare attenzione al ruolo degli enti locali. La ricerca ha messo in luce
una situazione in Italia non troppo dissimile da quella di altri patners europei; restano
comunque problemi di attuazione dei progetti e di reperimento delle riscorse finanziarie
necessarie, soprattutto per quanto riguarda Agenda 21 locale e le politiche di
riqualificazione urbana e rurale. Questi problemi sono aggravati da problemi tipici della
realtà locale italiana: l’eccessiva frammentazione e la sovrapposizione delle
competenze. Questo suggerisce un ruolo importante per gli enti di livello superiore,
Stato e Regioni nel guidare e gestire il processo di decentramento in corso, attraverso
guidelines e co-finanziamenti. L’analisi empirica ha costituito il primo tentativo in Italia
di analizzare i comportamenti di spesa di Province e Comuni capoluogo sul fronte dello
sviluppo sostenibile e il primo tentativo di costruire indicatori sintetici di sviluppo
sostenibile nelle sue tre dimensioni a livello comunale e provinciale. E’ stato anche il
primo tentativo di collegare i flussi di bilancio con gli indicatori di sviluppo sostenibile.
Nei limiti delle banche dati disponibili, la ricerca ha messo in luce aspetti di rilievo. In
primo luogo si conferma l’esistenza di un divario Nord-Sud non solo sul piano
XII

economico ma anche ambientale, mentre questa differenza è molto più sfumata sul
piano sociale. La spesa dei Comuni nelle sue tre articolazioni tiene conto solo in parte
delle esigenze avanzate dal territorio; mentre la spesa sociale è in qualche misura
correlata all’indicatore di sviluppo sociale, quella ambientale non risponde in alcun
modo agli indicatori di degrado ambientale da noi individuati. Infine, mentre non pare
che i processi di decentramento abbiano finora influenzato in modo rilevante i modelli
di spesa dei comuni sul territorio, c’è qualche evidenza che la composizione delle
entrate influenzi anche la composizione della spesa. La spesa pro-capite è più elevata al
Nord, dove più elevate sono anche le entrate pro-capite, e livello e quota della spesa
ambientale sono più basse per i comuni meno forniti di risorse proprie.
XIII

1 CHE COS’E’ LO SVILUPPO SOSTENIBILE? UNA SURVEY DELLA
LETTERATURA ED UNA DEFINIZIONE OPERATIVA
Sostenibilità e Sviluppo sostenibile sono termini ormai entrati a far parte del
linguaggio comune, non solo degli economisti e dei policy maker. Il loro significato è
tuttavia molto complesso, pieno di sfaccettature e merita di essere approfondito, nel
momento in cui diventano obiettivi, che si decida di perseguire con appropriate azioni
concrete.
Lo scopo di questo capitolo è di ricostruire, sia pure a grandi linee, la storia e
l’origine di questi termini e la loro evoluzione nel corso del tempo, un’operazione
quanto mai opportuna, per non incorrere nel rischio ben messo in evidenza da
O’Riordan [1988], quando scrive che “it may only be a matter of time before the
metaphor of sustainability becames so abused as to be meaningless”. O, ancora, con le
parole di Tolba [1987]: “Sustainable development has become an article of faith, a
shibboleth: often used but little explained. Does it amount to a strategy? Does it apply
only to renewable resources? What does the term actually mean?”
1.1 Le tre dimensioni dello sviluppo sostenibile
Gli studiosi interessati al problema hanno prodotto decine di definizioni (ad
esempio, Pezzey [1992] ne indica 50), delle quali si discutono qui le più significative,
che meglio mettono in evidenza la complessità del problema.
Secondo Boadi [2002], il termine sviluppo sostenibile fu coniato, a metà degli
anni Settanta, da Barbara Ward, fondatrice dell’IIED (International Institute for
Environment and Development). Sempre in quegli anni, nel modello di Bariloche 1
(Herrera et al.[1976] e Chichilnisky [1977]), si sottolineava che “… underdeveloped
countries cannot advance by retracing the steps of developed countries … it would
imply reapiting those errors that have lead to deterioration ok the environment … The
solution must be based on the cretion of a society intrinsically compatible with its
environment”. In una raccolta di definizioni, Murcott [1997] ne riporta alcune del 1979-
80:
a. “The sustainable society is one that lives within the self-perpetuating limits
of its environment. That society … is not a no growth society … It is rather, a
society that recognizes the limits of the growth… and looks for alternative
ways of growing” (Coomer [1979])
1 Nel modello di Bariloche oltre alla dinamica dei fattori produttivi, della produzione e del consumo,
viene studiata anche la relazione tra crescita della popolazione e consumo di basic goods. Un sentiero di
crescita ottimale dovrebbe garantire che i bisogni primari siano sempre soddisfatti, che tutta la
popolazione possa godere di standard minimi di qualità della vita.
1

. “Sustainable development – maintenance of essential ecological processes
and life support systems, the preservation of genetic diversity, and the
sustainable utilization of species and ecosystems” (IUCN, WWF and UNEP
[1980])
c. “Sustainable development – development that is likely to achieve lasting
satisfaction of human needs and improvement of the quality of human life”
(Allen [1980])
Tuttavia la popolarità del termine risale al 1987, con la pubblicazione del
rapporto, noto come Rapporto Brundtland, della WCED (Worl Commission on
Environment and Development) e la definizione in esso contenuta costituisce il punto di
riferimento di ogni successivo sviluppo:
“Humanity has the ability to make development sustainable – to ensure that it meets the
needs of the present without compromising the ability of future generations to meet
their own needs” e “…sustainable development requires meeting the basic needs of all
and extending to all the opportunity to fulfil their aspirations for a better life” (WCED
[1987], p. 8).
Si tratta, quindi, di un concetto molto ampio, non solo nella dimensione
temporale, con una prospettiva di lungo periodo, che coinvolge le generazioni presenti e
quelle future e dunque aspetti di equità intra ed intergenerazionale, ma anche dei
possibili campi d’intervento. Soprattutto non fa riferimento solo ai problemi ambientali
e alla conservazione delle risorse naturali. Non si tratta solo di un problema che riguardi
l’economia e l’ecologia, ma biologia, fisica, antropologia possono fornire ulteriori e
interessanti chiavi di lettura del concetto di sostenibilità. Questo è l’aspetto che merita
fin d’ora di essere sottolineato.
Una rappresentazione efficace del concetto di sviluppo sostenibile proviene da
Munasinghe [2002], che mette bene in evidenza le sue diverse dimensioni e anime. La
sua definizione risale al 1991 (Munasinghe e Lutz [1991]): “Sustainable development –
an approach that will permit continuing improvements in the quality of life with a lower
intensity of resorce use, thereby leaving behind for future generations an undiminished
or even enhanced stock of natural resources and other assets” (figura 1.1).
Lo sviluppo sostenibile ha dunque almeno tre dimensioni (World Bank [1987]):
“Economic growth, the alleviation of poverty and sound environmental management
are in many cases mutually consistent objectives”: la dimensione economica, la
dimensione sociale, la dimensione ambientale.
Da qui deriva allora la necessità di ridefinire per ciascuna dimensione il concetto
di sviluppo e il concetto di sostenibilità.
Sviluppo come crescita del PIL, come maggiore equità nella distribuzione del
reddito, come estensione dei modelli democratici? Sviluppo come pura crescita o come
cambiamento? E ancora che cos’è la sostenibilità economica? Che cos’è la sostenibilità
sociale? Che cos’è la sostenibilità ambientale?
Accanto alle definizioni sopra riportate, vanno infine considerate quelle di
coloro che sembrano adottare un punto di vista fortemente ambientalista e che
contestano l’uso del termine sviluppo sostenibile:
“moral convinctions as a substitute for thought”, Redclift [1987]
“a good idea which cannot sensibly be put into practice”, O’Riordan [1988]
2

“how to destroy the environment with compassion”, Smith [1991].
Ritorna in queste definizioni la contrapposizione spesso riscontrata tra
ambientalisti ed economisti sull’approccio ai problemi e sulle soluzioni possibili (si
ricordi il dibattito sul livello efficiente di inquinamento). Ritorna anche l’idea di una
relazione inversa tra crescita economica e qualità dell’ambiente.
FIGURA 1.1 - Una rappresentazione del concetto di sviluppo sostenibile
Intra-generational equity
Basic needs/ livelihoods
social
economic
1.2 Sviluppo sostenibile e teoria economica
Growth
Efficiency
Stability
Poverty
Equity
Sustainability
Co-evolution
Inter-generational equity
Values/culture
Empowerment
Inclusion/consultation
Instituions/governanc
Valuation/internalization
Incidence of impacts
environmental
Resilience/biodiversity
Natural resources
Pollution
La teoria economica deputata ad affrontare i problemi dello sviluppo sostenibile
è naturalmente la teoria della crescita, della quale è punto imprescindibile di riferimento
il modello di Solow del 1956.
Nei modelli sviluppati nell’ambito della teoria neoclassica della crescita,
principalmente indirizzati all’individuazione di sentieri di consumo ottimali, lo sviluppo
si identifica con un livello di consumo non decrescente nel tempo (Solow [1974],
Hartwick [1977]). La sostenibilità – nel senso di possibilità di crescita del sistema
economico - assume la forma di vincolo sull’utilizzo delle risorse, secondo la cosiddetta
regola di Hartwick-Solow: se le rendite dall’utilizzo delle risorse non rinnovabili sono
3

isparmiate e investite in capitale fisico rinnovabile (man-made-capital), allora, a certe
condizioni, i livelli di produzione e consumo rimangono costanti nel tempo. Livelli di
consumo non decrescenti nel tempo sono dunque possibili se lo stock di capitale totale
resta inalterato nel tempo, anche se i processi produttivi utilizzano risorse non
rinnovabili.
L’ipotesi cruciale alla base di questi modelli è dunque quella della perfetta
sostituibilità tra capitale naturale (che include sia le risorse non rinnovabili sia le risorse
rinnovabili) e le altre forme di capitale (sia capitale fisico sia capitale umano). Viene
infatti utilizzata una funzione di produzione aggregata (di tipo Cobb-Douglas o di tipo
CES, constant elaticity of substitution), che ha la caratteristica di un’elasticità di
sostituzione tra capitale naturale e capitale fisico rinnovabile maggiore di 1, per cui
diventa quasi irrilevante il fatto che sia limitata la disponibilità di risorse naturali, anche
non rinnovabili.
Due sono le principali critiche rivolte al modello di Hartwick-Solow.
La prima concerne l’ipotesi di sostituibilità tra le diverse forme di capitale, che
viene eliminata o modificata in gran parte della letteratura sviluppatasi sul problema
dello sviluppo sostenibile, soprattutto all’interno del filone cosiddetto ecologista.
La seconda obiezione riguarda l’enfasi posta esclusivamente sugli aspetti
economici della crescita, trascurando le questioni di equità e tutte le altre variabili di
natura sociale. In altri termini, la crescita non è un fenomeno di natura puramente
economica. Anzi crescita e sviluppo possono essere obiettivi contrastanti. Il fatto che il
livello di reddito o di consumo pro-capite resti inalterato o cresca nel tempo non
significa che la qualità della vita o il livello di benessere restino inalterati o crescano
parallelamente.
1.2.1 Crescita economica e sostenibilità ambientale
A seconda della definizione dello stock di capitale disponibile in un sistema
economico e delle ipotesi sul grado di sostituibilità tra le diverse forme di capitale, la
letteratura in materia propone almeno quattro concetti e definizioni di sostenibilità.
Lo stock di capitale totale disponibile può essere costituito da diversi elementi,
di natura molto eterogenea. Il capitale economico rappresenta la capacità produttiva di
un sistema economico e comprende sia il capitale fisico (cosiddetto, man-made capital)
sia le risorse naturali (rinnovabili e non rinnovabili) utilizzate come fattori di
produzione, ma non comprende risorse naturali e fattori ecologici non usati a scopi
produttivi; il capitale naturale include tutte le risorse naturali rinnovabili e non
rinnovabili, anche se non destinate a scopi produttivi, ed i fattori ecologici (come
qualità dell’ambiente, condizioni climatiche, ecc.); il capitale totale include il manmade
capital, le risorse naturali rinnovabili e non rinnovabili ed anche il capitale
umano e il capitale etico (moral-ethical capital).
Ciò premesso, è possibile definire la sostenibilità molto debole, debole, forte,
molto forte (Ayres e al. [1996], Malaska e al. [1999], Hediger [2000]) 2 .
Il primo caso – very weak sustainability – è quello sopra discusso di perfetta
sostituibilità tra le diverse forme di capitale. Un sistema è sostenibile se lo stock di
2
A volte in letteratura, si distingue solo tra sostenibilità debole e forte, considerando gli altri casi come
casi particolari.
4

capitale economico è non decrescente nel tempo (Hartwick-Solow), cioè se il sistema
risparmia abbastanza da compensare il deprezzamento del capitale. La crescita del
capitale costruito dall’uomo può compensare la riduzione del capitale naturale. Ma,
“…consider the replacement of all trees on the planet by equally valuable capital stock.
Are we to deem this as sustainable development?” (Chichilnisky [1995]).
Nel secondo caso - weak sustainability – le diverse forme di capitale non sono
perfetti sostituti, ma è possibile un certo grado si sostituibilità tra alcuni elementi delle
diverse componenti dello stock di capitale totale. La sostenibilità richiede che sia
conservato e salvaguardato almeno un livello minimo di capitale naturale, anche se
risulta di fatto molto complesso stabilire quanto debba essere questo livello minimo
(Barbier et al [1987], Pearce e Turner [1990]).
Nel terzo caso - strong sustainability - è l’intero stock di capitale naturale (o
forse in termini meno restrittivi di capitale ecologico) che deve essere tenuto costante.
Su questa posizione sembra collocarsi anche il safe minimum standard approach
(Bishop [1993], Ehrlich [1992]). Questo approccio discende dalla constatazione che le
generazioni presenti non sono in grado di attribuire l’esatto valore allo stock di capitale
naturale, non sono in grado di valutare, allo stato attuale delle conoscenze, se esistono
forme di sostituibilità tra i diversi elementi dello stock di capitale complessivo né i costi
futuri del deprezzamento del capitale naturale. Secondo la regola del SMS, “deciding to
conserve today is shown to be the risk-minimizing way to proceed” (Tisdell [1990]).
Infine, nel quarto caso - very strong sustainability - il capitale fatto dall’uomo e
il capitale naturale sono complementi e non sostituti (Daly [1990, 1992]. Innanzitutto, il
man-made-capital e il capitale naturale sono stati storicamente sviluppati come
complementi (fabbricare trattori per rendere più fertile il terreno); il man-made-capital
altro non è che una trasformazione del capitale naturale e pertanto per produrre più
capitale fisico occorre utilizzare più capitale naturale; il capitale naturale svolge una
serie molteplice di funzioni, delle quali non tutte possono essere ugualmente svolte
dalle altre forme di capitale. In realtà, i problemi affrontati da Daly sono più complessi
e concernono anche il tasso sostenibile di crescita della popolazione, partendo dalla
premessa che il sovrappopolamento delle aree più povere del pianeta costituisce una
minaccia per la conservazione del patrimonio naturale. L’idea di Daly è quindi quella di
uno stato stazionario, dove sia la popolazione sia il capitale siano mantenuti costanti.
Al di là delle possibili ulteriori definizioni di sostenibilità la questione cruciale è
fino a che punto il capitale naturale possa essere in qualche modo sostituito dal manmade-capital.
Questo problema è rilevante non solo da un punto di vista meramente
teorico, ma anche sotto il profilo pratico, quando si voglia definire una regola attuabile
di sostenibilità. In altri termini, riveste importanza anche per la costruzione di indicatori
di sostenibilità, necessari per capire su quali sentieri si stanno muovendo i diversi Paesi.
Se si trascurano le posizioni estreme – perfetta sostituibilità e complementarietà
– non può che prevalere l’idea secondo la quale esiste un certo grado di sostituibilità tra
le diverse forme di capitale, anche se esso è più basso di quanto molti siano convinti.
C’è anche un altro aspetto da considerare in proposito, connesso al ruolo dello
sviluppo tecnologico, che potrebbe andare nella direzione di aumentare la produttività
di un dato stock di capitale naturale. Come sottolinea Gutés [1996], perché questo
avvenga, il sistema dei prezzi dovrebbe segnalare la scarsità del capitale naturale, in
modo particolare delle risorse non rinnovabili, anche se si osserva che per molte
tipologie di servizi forniti dagli ecosistemi non esiste mercato e dunque non esistono
prezzi.
5

Queste ultime considerazioni portano al problema molto attuale della
valutazione dello stock di capitale naturale, in modo da costruire sistemi di contabilità
nazionale, che tengano conto anche del deprezzamento del capitale naturale.
1.2.2 Crescita economica e sostenibilità sociale
Come si è accennato sopra, un’altra critica al modello convenzionale di crescita
è che esso è incentrato su variabili di natura esclusivamente economica. Questa critica
deve essere estesa anche ai modelli che privilegiano sopra ogni altra cosa gli aspetti
relativi all’ambiente.
Molti autori sottolineano invece che livelli di reddito o di consumo non
decrescenti nel tempo non equivalgono necessariamente a livelli di benessere non
decrescenti. La crescita economica non implica un miglioramento della qualità della
vita, non implica necessariamente sviluppo, inteso come miglioramento. Non è una
novità che il PIL pro-capite non sia un indicatore soddisfacente del livello di qualità
della vita, anche se è spesso utilizzato per i confronti internazionali, perché trascura
tutta una serie di aspetti di natura sociale, che pure contribuiscono a determinare il
livello di benessere di un Paese. Analogamente, non possono essere utilizzati come
misura del livello di qualità della vita gli indicatori di carattere ambientale.
Ad esempio, Pearce, Barbier e Markandya [1989] e Georgopoulos [2002]
integrano nella definizione di sviluppo sostenibile una serie di obiettivi socialmente
desiderabili, tra i quali il miglioramento delle condizioni di salute della popolazione, un
più elevato grado di scolarizzazione, una più equa distribuzione delle risorse, una
maggiore diffusione delle libertà fondamentali e dei diritti umani. In particolare,
nell’analisi di Pearce, Barbier e Markandya, lo sviluppo diventa un vettore di obiettivi,
soggetti al vincolo della sostenibilità, intesa come mantenimento dello stock di capitale
naturale. “We take sustainable development to be a vector of desirable social objectives,
and elements might include:
• Increases in real income per capita
• Improvement in health and nutritions status
• Educational achievement
• Access to resources
• A fair distribution of income
• Increases in basic freedoms
…Sustainable development is then a situation in which the development vector
increases monotonically over time”.
C’è dunque una dimensione etico-sociale dello sviluppo sostenibile, che va nella
direzione di realizzare una maggiore equità sia intragenerazionale sia
intergenerazionale. Sostenibilità sociale può essere interpretata come mantenimento nel
tempo di un dato livello di utilità, che dipende non solo dalle variabili di natura
economica e ambientale 3 . Sorge allora il problema di individuare qualche condizione di
3 Hediger[2000] definisce la sostenibilità sociale rispetto al capitale sociale, che refers to a society’s
capability to deal with social, economic and environmental problems ane be active in shaping the
development of the overall system.
6

sostenibilità sociale, che tenga conto sia dell’equità intergenerazionale sia dell’equità
intragenerazionale.
Rispetto al Rapporto Bruntland, che pone l’attenzione soprattutto sul primo
aspetto dell’equità, sono possibili numerose altre alternative, a seconda della funzione
del benessere sociale prescelta, a seconda del trade-off tra il benessere delle generazioni
presenti e di quelle future (van den Bergh e Hofkes). Qualche esempio può chiarire il
problema (Heal [1996]).
Se si considera un approccio à la Rawls, il benessere è massimizzato se è
massimo il benessere della generazione che sta peggio. Se questo criterio si applica ai
Paesi in via di sviluppo, emerge che la generazione presente, che è probabilmente anche
la più povera rispetto alle generazioni future, è legittimata a non considerare gli effetti
delle proprie azioni sul futuro. Risparmiare per il futuro implicherebbe un trasferimento
di benessere dai poveri di oggi ai meno poveri di domani, in contrasto col principio di
Rawls. Il contrario si verifica se si considera la green golden rule, secondo la quale – in
presenza di risorse non rinnovabili - i livelli di utilità che possono essere mantenuti
inalterati nel tempo corrispondono a livelli di consumo pari a zero, ma l’intero stock di
capitale iniziale resta intatto per sempre e ciascuna generazione lo trasmette inalterato
alla successiva.
All’interno di questo dibattito, un contributo molto interessante è stato fornito da
Chichilnisky [1997], che riconduce il problema dello sviluppo sostenibile nell’ambito
della teoria delle scelte sociali e introduce un nuovo criterio di sostenibilità (sustainable
preferences) per la scelta fra possibili sentieri alternativi di crescita. La caratteristica di
questo criterio è “a more symmetric treatment of generations in the sense that neither
the present nor the future should be favored over the other” 4 , basato su due assiomi,
secondo i quali né il presente né il futuro devono assumere un ruolo dittatoriale nelle
scelte sociali. L’autrice sostiene, in parole povere, l’uguale trattamento di tutte le
generazioni.
Infine, come sottolinea Heal [1996], un elemento chiave quando si considera il
benessere intertemporale, è l’incertezza, intrinseca ai problemi che coinvolgono il lungo
periodo, sotto un duplice profilo. Innanzitutto, la generazione presente ignora le
preferenze delle generazioni future, ad esempio sull’importanza della conservazione del
patrimonio ambientale, e un limite di molti dei modelli sviluppati è quello di
incorporare l’ipotesi di preferenze invariate nel tempo. È una questione cruciale, che
può andare nella direzione di assumere un comportamento di protezione nei confronti
delle risorse non rinnovabili (se si ipotizza che le generazioni future attribuiscano ad
esse molta importanza), ma anche nella direzione opposta. In secondo luogo, la
generazione presente ignora gli sviluppi futuri della tecnologia così come ignora se
nuove risorse naturali verranno scoperte o si renderanno disponibili. Se questo dovesse
accadere, “will make it easier to meet the needs of future generations: the competition
between their needs and ours is reduced in intensity”.
Ancora una volta, il problema è il passaggio dalla teoria alla pratica, tuttavia i
modelli sviluppati, per quanto complessi, hanno il pregio di fornire molteplici scenari
4 Il criterio della Chichilnisky consiste in una media ponderata dell’integrale scontato delle utilità (che è
anche il criterio standard neoclassico) e di un termine che dipende dalle proprietà di lungo periodo del
flusso di utilità. Il criterio consiste in altri termini nella somma di una dittatura del presente e di una
dittatura del futuro.
7

alternativi ai policy makers e costituiscono dunque uno strumento utile per valutare le
possibili conseguenze di strategie di sviluppo alternative.
1.2.3 Come misurare la sostenibilità?
Si è visto che lo sviluppo sostenibile può essere definito in vari modi, che
possono sorgere conflitti tra l’aumento del benessere e l’equità intergenerazionale,
emergere trade-off tra la dimensione ambientale e la dimensione sociale. Questi
problemi rendono molto complessa la costruzione di misure e di indicatori sintetici di
sviluppo sostenibile.
Il problema è molto ben sintetizzato da Ayres e al. [1996], i quali pongono in
evidenza le differenze tra economic income, economic welfare e human welfare e
sottolineano la necessità di costruire per ciascuno indicatori appropriati.
Per ciò che concerne l’economic income, l’indicatore più utilizzato è il Prodotto
Nazionale, che, come è già stato detto in precedenza, non tiene conto del deprezzamento
del capitale naturale e trascura fattori importanti come la qualità dell’aria e dell’acqua,
il livello di congestione di molte aree, e così via. In altre parole, gli attuali sistemi di
contabilità nazionale non registrano in modo corretto tutti gli input e gli output dei
processi produttivi. Il risultato è una sovrastima del prodotto nazionale netto in ciascun
Paese. La questione non è irrilevante se si considera che il grado di sviluppo viene
misurato spesso sulla base degli indicatori forniti dalla contabilità nazionale. Sono
allora necessarie delle correzioni in modo da definire un Prodotto Nazionale Netto, che
tenga conto del capitale naturale, dei costi ambientali, ecc. Al riguardo, sono state
sviluppate diverse metodologie, nell’ambito della cosiddetta contabilità nazionale
ambientale, tra le quali le più diffuse sono il NAMEA (National accounts matrix
including environmental accounts) - sviluppato nel 1989 nei Paesi Europei,
principalmente nei Paesi Bassi - e il SEEA (System of integrated environment and
economic accounting) - sviluppato dall’Ufficio Statistico delle Nazioni Unite nel 1993.
Entrambi i sistemi cercano di stabilire un legame tra i sistemi standard di contabilità
nazionale e le statistiche relative alle variabili ambientali. Entrambi cercano, attraverso
la disaggregazione delle informazioni contenute nei conti economici nazionali
tradizionali, di identificare il livello di spesa per la protezione dell’ambiente, nonché
l’insieme dei beni e servizi e degli asset legati all’ambiente. La principale differenza tra
le due metodologie consiste nel fatto che il NAMEA non contiene valutazioni di tipo
monetario, ma si basa su due tipi di informazioni relative all’ambiente: substances
accounts, statistiche ambientali in unità fisiche (emissioni inquinanti, ecc.), e
environmental themes accounts, valutazione di situazioni ambientali come il buco
nell’ozono, le piogge acide. D’altra parte, esiste grande dibattito ma anche grande
disaccordo sui metodi da utilizzare per una valutazione monetaria degli asset e dei
problemi ambientali. In Italia si adotta il NAMEA e i dati sono elaborati dall’ISTAT in
collaborazione con il Dipartimento Stato dell’Ambiente, ma sono relativi al periodo
1990-1994, quindi inutilizzabili per valutare le tendenze in atto.
Le precedenti metodologie integrano i dati di contabilità nazionale con quelli
relativi all’ambiente ma non producono indicatori che possano essere utilizzati come
misure dell’economic welfare. Gli indicatori di benessere furono sviluppati già a partire
dalla fine degli anni ’60 e correggono il prodotto nazionale, per tenere conto solo di
8

consumi e investimenti che contribuiscono direttamente al benessere economico. Il
MEW (Measure of economic welfare) e l’ISEW (Index of sustainable economic
welfare) correggono il prodotto nazionale, per tenere conto del valore del tempo libero e
dell’economia sommersa, dei costi collegati ai danni ambientali e degli effetti
distributivi.
Infine, si possono utilizzare altri indicatori come l’HDI (Human development
index), l’HPI (Human poverty index) e l’HNA (Human needs assessment) (Qizilbash
[2001]). In particolare, molti autori si basano sull’HDI, che è un indicatore sintetico
dello sviluppo “umano”, che misura i progressi compiuti dai diversi Paesi sulla base di
tre dimensioni, l’aspettativa di vita, l’accesso all’istruzione e lo standard di vita.
1.3 Lo Sviluppo sostenibile: dalla teoria alla pratica con Agenda 21?
Un grande impulso all’approfondimento del concetto di sviluppo sostenibile e
soprattutto all’attuazione di politiche e azioni concrete per il perseguimento dello
sviluppo sostenibile è venuto dal vertice mondiale tenutosi a Rio de Janeiro nel 1992,
sfociato in Agenda 21, un accordo sottoscritto dalle nazioni presenti, con gli obiettivi di
“fulfilment of basic needs, improved living standards for all, better protected and
managed ecosystems and a safer, more prosperous future”, da perseguire in “a global
partnership for sustainable development”.
Agenda 21, oltre a stabilire alcuni principi fondamentali che dovrebbero guidare
le politiche dei Governi, indica – come il termine stesso suggerisce – l’insieme delle
cose da fare; è articolata in sezioni, dedicate ai temi economici, ambientali e sociali e,
per ciascuna, definisce obiettivi, strategie e mezzi di implementazione. Agenda 21 pone
grande enfasi sull’elaborazione delle NSDS (National sustainable development
strategies), come strumenti per tradurre in azioni concrete gli obiettivi di sviluppo
sostenibile. Una NSDS infatti si può definire come a strategic and participatory
process of analisys, debate, capacity strenghtening, planning and action towards
sustainable development. Ciascun Paese dovrebbe quindi dotarsi di una strategia, porsi
degli obiettivi, attuare politiche, a seconda delle proprie caratteristiche e della propria
situazione politica, sociale e culturale. Non ci può essere infatti un approccio globale –
nel senso di uguale per tutti i Paesi - al problema dello sviluppo sostenibile (PAES,
2002), proprio perché, come è stato ampiamente discusso, il concetto stesso di sviluppo
sostenibile è molto complesso, per alcuni aspetti ambiguo, richiede che siano resi
espliciti i trade-off tra crescita economica, equità sociale e protezione dell’ambiente. È
proprio sulla base di queste considerazioni che Agenda 21 sottolinea con vigore la
necessità che al processo decisionale partecipino tutte le forze politiche e sociali
interessate, a qualunque livello, internazionale, nazionale e locale, in modo da arrivare
alla costruzione di un adeguato e ampio consenso sulle strategie e politiche da
intraprendere.
Mancano però orientamenti e indicazioni precise sul piano operativo. Questa è
forse una delle cause principali del relativo insuccesso di Agenda 21. A più di dieci
anni di distanza, i progressi compiuti sul fronte dello sviluppo sostenibile non sono
infatti soddisfacenti e, come ha sottolineato l’Unione Europea “le tendenze insostenibili
prevalenti ai tempi di Rio non sono state invertite”, le pressioni sull’ambiente sono
forse in aumento in tutte le aree del pianeta, il divario nelle condizioni di vita tra il Nord
9

e il Sud del mondo non sembra essersi attenuato. Non è trascurabile, d’altra parte, il
problema di reperire le risorse finanziarie necessarie a finanziare a livello mondiale le
politiche per lo sviluppo sostenibile ed anche sotto questo aspetto non sono stati
compiuti significativi passi avanti.
Tuttavia ci sono alcuni elementi positivi che vale la pena di sottolineare in
conclusione. Certamente Agenda 21 ha sensibilizzato politici e opinione pubblica ai
problemi dello sviluppo sostenibile, molti Paesi hanno adottato strategie basate sui
principi e sugli impegni sottoscritti a Rio, hanno creato organismi ed istituzioni deputati
ad affrontare il problema. Progressi sono stati compiuti anche sul fronte della
costruzione, utilizzo e diffusione di una serie di indicatori di sviluppo sostenibile e sul
fronte dei sistemi di contabilità nazionale ambientale. Positivo sembra, infine, essere
stato, come si vedrà nel prossimo capitolo, anche il coinvolgimento degli enti di
governo locali. Forse il contributo più significativo di Agenda 21 si è manifestato sul
piano culturale, che è un presupposto necessario per l’attuazione di politiche concrete.
10

2 UNIONE EUROPEA E SVILUPPO SOSTENIBILE:LINEE GUIDA E
STRUMENTI DI POLICY
Una chiave di lettura del ruolo che è venuto assumendo nel corso degli anni il
concetto di sviluppo sostenibile nello politiche della Comunità Europea può essere
rintracciato all’interno dei “Programmi di Azione Ambientale”.
Nel Trattato di Roma del 1957, istitutivo della CEE, l’ambiente non era ancora
indicato espressamente come campo di intervento e ambito di regolazione da parte della
Comunità. Allora non era ancora evidente che lo sviluppo economico avrebbe potuto
comportare costi sociali in termini di degrado ambientale. Ma nel 1972, al Vertice di
Parigi i Capi di Stato e di Governo dei Paesi europei, si riconobbe che “l’espansione
economica non è fine a se stessa, ma il suo primo scopo è quello di ridurre le disparità
delle condizioni di vita. La crescita deve portare a un miglioramento della qualità della
vita e del benessere collettivo”. Pertanto, occorre “prestare attenzione particolare a
valori intangibili e alla protezione ambientale”.
Si era partiti da problemi ambientali per arrivare a toccare tutti e tre gli elementi
costitutivi dello sviluppo sostenibile: economia, società, ambiente. Venne deciso di
definire un “programma d’azione” comune e, da allora, ne sono stati elaborati sei.
La politica ambientale in questo modo ha assunto un ruolo proprio all’interno
delle strategie della Comunità e, con il passare degli anni, l’attenzione all’ambiente è
sempre più stata integrata con gli obiettivi di crescita economica e con quelli di
coesione ed equilibrio sociale. Con il terzo programma del 1982, la politica comunitaria
per l’ambiente cominciò a individuare le risorse ambientali come il limite all’ulteriore
sviluppo economico e sociale. Si proponevano così politiche per la protezione della
natura, dell’ambiente e della salute umana, ma tali da garantire equilibrio anche nello
sviluppo sociale e economico. E così, nel 1993, il Quinto Programma Quadro è stato
intitolato “Per uno sviluppo durevole e sostenibile”.
Dieci anni dopo, il problema di garantire uno sviluppo sostenibile all’interno
della Comunità è ancora centrale, anzi con il tempo si è fatto via via più vivo.
Tuttavia, in ambito europeo, il concetto di sviluppo sostenibile è ancora
prevalentemente caratterizzato da una connotazione fortemente ambientale. Le politiche
comunitarie che promuovono lo sviluppo sostenibile continuano ad essere, in parte,
settoriali ed ispirate da principi di stampo ecologico-ambientale. Politiche per la
sostenibilità nell’Unione sono ancora quelle che trovano i loro fondamenti nei principi
della precauzione e dell’azione preventiva, come nel principio della correzione alla
fonte dei danni causati dall’ambiente. Soprattutto idea centrale è il principio “chi
inquina paga”.
Prima di analizzare le politiche che, nel periodo di Programmazione
Comunitario 2000-2006, maggiormente promuovono lo sviluppo sostenibile, con
attenzione all’integrazione armoniosa delle tre sfere - economia, società e ambiente – è
opportuno ricordare quali sono gli strumenti per la gestione delle risorse finanziarie per
la sostenibilità.
11

2.1 Strumenti di policy per lo sviluppo sostenibile in Europa
Gli strumenti attraverso i quali vengono gestite le risorse dell'Unione Europea per
promuovere i temi dell'ambiente e della sostenibilità sono essenzialmente tre:
1. i Fondi Strutturali 2002-2006;
2. il programma LIFE;
3. il VI Programma Quadro.
1. Come è noto, i Fondi strutturali sono meccanismi finanziari che supportano le
azioni dei singoli Paesi finalizzate a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo
delle varie regioni europee. Essi non nascono specificatamente a favore di
azioni rivolte allo sviluppo sostenibile, ma è possibile rinvenire una correlazione
con il tema della sostenibilità relativamente alla loro quota (10% della
dotazione) destinata ai cosiddetti Programmi di Iniziativa Comunitaria. Al loro
interno, URBAN II (gli altri tre sono INTERREG III, EQUAL e LEADER +)
presenta chiari riferimenti alla tematica della sostenibilità.
2. LIFE è uno strumento finanziario per il miglioramento, l’aggiornamento e lo
sviluppo della politica comunitaria nel settore dell'ambiente e della gestione
ambientale; particolare attenzione è dedicata all'integrazione della componente
ambientale con le politiche economiche e sociali. La caratteristica fondamentale
che i progetti Life Ambiente devono possedere è la natura dimostrativa, pilota,
o esemplare, delle tecniche e delle metodologie utilizzate, l'aspetto innovativo e
di trasferibilità verso l’insieme del settore interessato e verso altri settori
industriali in Europa.
3. Altro strumento in cui lo sviluppo sostenibile compare tra le priorità tematiche e
come voce di budget è il VI Programma Quadro (tabella 2.1).
TABELLA 2.1 - Il budget del VI Programma Quadro sullo sviluppo sostenibile
Milioni di euro
Sviluppo sostenibile, cambiamento globale ed ecosistemi 2.120
di cui:
sistemi energetici sostenibili 810
trasporti di superficie sostenibili 610
cambiamento globale ed ecosistemi 700
12

2.2 Le politiche europee per lo sviluppo sostenibile
Le politiche promosse e adottate dall’Unione Europea a sostegno dello sviluppo
sostenibile possono essere distinte in due grandi ambiti di appartenenza a seconda
dell’oggetto in cui l’azione dispiega i propri effetti:
- politiche urbane per lo sviluppo sostenibile (Urban II)
- politiche rurali per la sostenibilità (Leader +)
2.2.1 Politiche europee per lo sviluppo urbano sostenibile
A partire dagli anni Novanta, l’Unione Europea ha riservato crescente attenzione
ai contesti urbani ed ha formulato politiche precipuamente vocate alla tutela, alla
valorizzazione e al recupero degli ambiti urbani.
Il “Libro Verde per le aree urbane”, divulgato nel 1990 dalla Commissione
Europea, nasce proprio dalla constatazione che molte città europee sperimentano ormai
da anni dinamiche di crescita della popolazione residente, con fenomeni di
redistribuzione tra il centro e la periferia, aumento dei tassi di povertà e di criminalità,
crescente inquinamento acustico, dell’aria e dell’acqua. Da allora gli sforzi della
Comunità Europea si sono moltiplicati per la definizione di politiche che promuovano
lo sviluppo sostenibile e la qualità della vita nelle città.
Nel 1990 prendono avvio il progetto “Città europee sostenibili” ed i Progetti
Pilota Urbani (PPU), per sperimentare politiche innovative per le aree urbane, dove i
temi centrali sono la riqualificazione ambientale, l’integrazione sociale, il declino
economico e la disoccupazione.
Tra il 1990 e il 1993 vengono attivati 33 PPU in 11 Paesi (Genova e Venezia,
per l’Italia rispettivamente con 7 e 10 milioni di euro), con un ammontare di risorse pari
a 204 milioni di euro. Il programma viene riproposto per il periodo 1994-99, in cui si
assiste alla proliferazione delle adesioni (503 proposte da 14 Stati membri), con
un’assegnazione di fondi complessivamente pari a 163 milioni di euro (Brindisi,
Milano, Napoli, Torino per l’Italia, rispettivamente con 2,75, 3,35, 4,01, 5,07 milioni di
euro).
2.2.2 Il Programma di Iniziativa Comunitaria Urban
Le buone esperienze maturate dalle città europee attraverso i PPU hanno indotto,
nel 1994, la Commissione Europea ad avviare il Programma di Iniziativa Comunitaria
Urban. Il Programma venne presentato in un Libro Verde, in cui si sottolineava che
l’iniziativa avrebbe riguardato i contesti urbani caratterizzati da forme di esclusione
sociale unitamente a problemi di natura economica ed ambientale. Si sottolineava
inoltre l’opportunità che tali fenomeni fossero spazialmente concentrati. Si trattava
degli stessi obiettivi che già i Progetti Pilota Urbani avevano perseguito, ma che si
13

voleva sostenere e perseguire con una dotazione di risorse finanziarie superiore rispetto
all’esperienza precedente.
Il Programma Urban nasce quindi come strumento per la rigenerazione integrata
dei territori urbani, che si sarebbe dovuta perseguire promuovendo:
• l’avvio di nuova imprenditorialità
• nuova occupazione attraverso la formazione e la qualificazione professionale
• la creazione di servizi sociali
• iniziative di sicurezza sociale contro la microcriminalità
• la tutela dell’ambiente
• la valorizzazione delle infrastrutture.
Alla prima esperienza del programma Urban, effettuata nel periodo 1994-1999, è
seguita una seconda, tuttora in atto, che si concluderà alla fine dell’intero periodo di
programmazione comunitaria 2000-2006.
A) URBAN I - 1994-1999
Tra il 1994 e il 1999 sono stati complessivamente finanziati 118 programmi
Urban, in 13 Paesi della Comunità. Il 90% delle città coinvolte ha più di 100.000
abitanti, in tutto sono stati coinvolti 3,2 milioni di persone. I programmi hanno
riguardato in genere singoli quartieri urbani, casi estremi sono stati Bari con 8.000
abitanti e Vienna con 130.000.
La Commissione ha investito nell’iniziativa 891 milioni di euro, gravanti per
l’82% sul Fondo Europeo di Sviluppo Regionale e il restante 8% sul Fondo Sociale
Europeo. Se a queste risorse si aggiungono quelle investite dagli Stati membri, dalle
istituzioni regionali e locali e dai privati, la spesa complessiva ammonta a 1.8 miliardi
di euro, con una media di circa 15 milioni per ciascun programma 5 .
Le aree interessate da Urban sono quartieri urbani delimitati, caratterizzati e
accomunati da alcuni indicatori socio-economici sensibilmente al di sotto della media
urbana o regionale, in particolare il tasso di disoccupazione (in media 22%, fino al 40%
di Spagna e Grecia), il livello di istruzione, l’indice di criminalità, il livello di
esclusione sociale, la qualità degli alloggi, il degrado del patrimonio edilizio, il tasso di
beneficiari dell’assistenza pubblica, il degrado ambientale, la mancanza di servizi
sociali.
I 188 programmi approvati si possono ricondurre a tre tipologie a seconda
dell’area urbana di intervento:
• programmi per le aree centrali e le aree ai margini, volti al recupero di grandi
aree industriali abbandonate e trasformate in alloggi per immigrati
• programmi per le periferie, miraNti al recupero sociale e all’integrazione degli
abitanti di quartieri isolati e popolari
5 In Italia, il programma è ancora attivo e nelle 16 città interessate ha portato 335,7 milioni di euro di
finanziamenti, di cui 70,2 derivanti da fondi europei. Le città che hanno aderito sono Bari, Cagliari,
Catania, Catanzaro, Cosenza, Foggia, Genova, Lecce, Napoli, Palermo, Reggio Calabria, Roma, Salerno,
Siracusa, Trieste, Venezia.
14

• programmi per i centri storici, volti al recupero del patrimonio edilizio degradato
e del patrimonio culturale.
Il successo dello strumento URBAN (figura 2.1 e tavola 2.1) consiste proprio nella
multidimensionalità del concetto di sviluppo. Si possono visualizzare con uno schema le
tipologie di intervento più diffuse, emerse da alcuni casi studio europei, che hanno
concretizzato la suddetta multidimensionalità e le città in cui ciascun tipo di intervento è
stato più significativo durante il processo di rivitalizzazione locale.
FIGURA 2.1 - Elementi costitutivi di URBAN
Creare fiducia e sicurezza
(L’Aja, Merseyside,
Magdeburgo, Malaga)
Ambiente (L’Aja, Genova)
Integrazione sociale e
promozione dell’inclusione
(L’Aja, Merseyside,
Magdeburgo, Vienna)
Sostenere le PMI in tutti i tipi di intervento
(Magdeburgo, Vienna, L’Aja)
URBAN
Servizi sociali, con declinazioni diverse
in base alle carenze più significative di
ciascun sottosistema
Promuovere loccupazione attraverso
la formazione (L’Aja, Magdeburgo,
Vienna, Porto)
Infrastrutture
15

TAVOLA 2.1 - URBAN I
Riferimenti GU.CE C180 del 1.7.1994
Normativi
Finalità Contribuire al rilancio socio-economico di quartieri urbani in crisi, attraverso il
rinnovo di impianti e infrastrutture ed il miglioramento dell’ambiente
Beneficiari Progetti urbani da realizzare in città di oltre 100.000 abitanti, destinati ad aree con
elevato tasso di disoccupazione, tessuto urbano disaggregato, precarietà di alloggi
e mancanza di servizi sociali
Durata 1994 - 1999
Progetti finanziabili Progetti di durata generalmente quadriennale. Sono preferiti i progetti rientranti in
una strategia di integrazione urbana di lungo periodo.
A titolo esemplificativo le misure sovvenzionabili riguardano i seguenti settori:
• avvio di nuove attività economiche
• promozione dell’occupazione a livello locale
• servizi sociali, sanità, ordine pubblico, asili nido, giardini d’infanzia, strutture
sanitarie, centri per il recupero di tossicodipendenti, illuminazione stradale,
sicurezza e prevenzione della criminalità
• miglioramento delle infrastrutture e dell’ambiente in connessione con le
misure sopra descritte: restauro di edifici a fini sociali, recupero di spazi
verdi, costruzione di infrastrutture culturali, ricreative e sportive, altro.
Disponibilità Finanziamento dal FESR e in misura minore dal FSE per i progetti di natura
Finanziaria
sociale. Totale di fine periodo: 900 milioni di euro dall’Ue
Sostegno e benefici Sovvenzioni e assistenza tecnica
ottenibili
Destinatari
Autorità amministrative pubbliche, piccole e medie imprese, Camere di
Principali
Commercio, operatori pubblici e privati, strutture sanitarie e servizi sociali
Benefici Contributi a fondo perduto e prestiti
Fonte: Europass, Dossier 12
B) URBAN II – 2000-2006
Dopo alcuni anni dall’avvio del programma Urban I, sia i promotori sia i
finanziatori hanno constatato che nelle aree coinvolte si è verificato un miglioramento
permanente e visibile della qualità della vita. Sulla base di questi successi riscontrati in
Italia, come negli altri Stati membri, il Parlamento Europeo ha chiesto, nel 1999, il
mantenimento dal Programma Urban tra le Iniziative Comunitarie.
Gli obiettivi del nuovo Programma Urban sono:
• promuovere strategie innovative per la rigenerazione economica e sociale
delle città di piccole e medie dimensioni e dei quartieri in crisi
• costruire network internazionali stabili tra città coinvolte nel Programma
per favorire lo scambio di conoscenze e di esperienze relative alla
rigenerazione urbana e allo sviluppo sostenibile.
Le aree in cui è possibile avviare l’iniziativa sono zone in ambito urbano anche
di piccole dimensioni, comunque non inferiori ai 20.000 abitanti. Carattere precipuo di
Urban II è l’integrazione degli interventi economici, sociali e ambientali che promuove.
16

Deve essere sempre basato su attività di sviluppo economico, integrazione sociale e di
riqualificazione, tutela e valorizzazione ambientale. In più promuove il partenariato
pubblico-privato e l’approccio di emersione dal basso (di tipo bottom-up) che favorisca
la partecipazione degli attori locali e dei portatori degli interessi dell’area.
Il programma Urban II interessa 10 città italiane: Carrara, Caserta, Crotone,
Genova, Milano, Misterbianco, Mola di Bari, Pescara, Taranto e Torino (tabella 2.2).
TABELLA 2.2 - I 10 Programmi Urban II italiani
Comune Costo totale
(milioni di euro)
Risorse private
(milioni di euro)
Incentivi alle
imprese
(% costo totale)
Torino 28,43 1,60 1,47
Milano 27,00 --- 14,93
Genova 29,52 2,84 5,69
Carrara 27,16 5,00 8,69
Pescara 12,23 7,38 15,10
Caserta 29,25 4,17 25,50
Taranto 38,75 6,97 27,29
Crotone 25,08 --- 9,97
Mola di Bari (BA) 21,86 1,64 25,72
Misterbianco (CT) 25,09 --- 12,16
Totali 264,37 29,60 ----
Fonte: Ministero delle Infrastrutture
Le risorse destinate ai “regimi di aiuto” da parte dei 10 Programmi ammontano a
39,5 milioni di euro, pari al 15% degli investimenti complessivi previsti.
La maggior parte degli interventi per lo sviluppo è finalizzata direttamente alla
creazione o alla crescita di attività economiche (55%), il 20% è orientato al
potenziamento dell’economia sociale, il 16% riguarda azioni di recupero di immobili
destinati ad attività economiche, e il restante 9% è diretto al rafforzamento dei servizi
alle imprese.
Nel Mezzogiorno italiano, la maggior parte delle risorse è destinata agli
incentivi allo sviluppo, tramite aiuti alle imprese, che assorbono circa il 20% delle
risorse totali stanziate, mentre nelle città del Centro-Nord, la riqualificazione urbana
passa soprattutto attraverso il superamento delle condizioni di congestione e
inquinamento da traffico, il miglioramento della sicurezza, la valorizzazione delle aree
verdi e sportive e il potenziamento dei servizi sociali e culturali. Ad esempio, la città di
Torino ha destinato al regime di aiuti alle imprese solo 418 mila euro, pari a circa
l’1,47% delle risorse complessive messe in cantiere. Si punta soprattutto sugli interventi
di edilizia, interventi sociali, interventi e di potenziamento delle infrastrutture e di
servizi, per innescare un processo di trasformazione sociale, fisica, ambientale e
economica in un’area posta a sud di Torino, con circa 25 mila residenti, confinante con
l’area industriale Fiat Mirafiori. Tra i risultati attesi, si indicano la riqualificazione delle
aree verdi e sportive presenti, la riduzione dei fenomeni di disagio sociale e la
trasformazione dell’area periferica in un centro produttivo, in grado di fornire servizi
innovativi.
17

TAVOLA 2.2 - URBAN II
Obiettivo Rivitalizzazione economica e sociale delle città e delle zone urbane in crisi
attraverso:
• strategie innovative per le rivitalizzazione sostenibile di città di piccole e
medie dimensioni e/o di aree urbane degradate all’interno di grandi città
• favorire lo sviluppo e lo scambio di esperienze e conoscenze sullo sviluppo
urbano sostenibile nell’Ue
Metodo • approccio integrato
• riconversione di infrastrutture obsolete
• miglioramento della qualità dell’ambiente
• azioni per l’economia e il mercato del lavoro
Criteri di
ammissibilità delle
aree
Procedure di
approvazione dei
programmi
• lotta all’esclusione sociale
• tasso di disoccupazione
• tasso di povertà
• fenomeni sociali
• problemi ambientali
• gli stati membri presentano i loro programmi, entro 6 mesi dall’approvazione
finale degli orientamenti della Commissione
• redazione del documento di programmazione
• gestione secondo le procedure dei Programmi Operativi
• il contributo del FESR non supera il 75% del costo totale in zone Ob. 1; il
50% nelle altre aree
• un minimo di 500 euro per ciascun destinatario
Interventi prioritari • riurbanizzazione polifunzionale eco-compatibile degli spazi del territorio
(compresi edifici e spazi aperti in zone degradate e il patrimonio culturale e
storico)
• integrazione delle persone socialmente escluse e delle minoranze etniche
• accesso ai servizi essenziali
• coinvolgimento delle comunità locali
• occupazione durevole e patti per l’occupazione
• sviluppo per l’imprenditorialità
• trasporti pubblici multimodali
Stanziamenti di 700
milioni di euro –
criteri di ripartizione
Fonte: Commissione Europea
• riduzione e trattamento dei rifiuti
• 15 milioni alle reti
• popolazione delle aree urbane 50%
• disoccupazione delle aree urbane 25%
• disoccupazione di lunga durata nelle aree urbane 25%
Fino al 2006, il piano degli investimenti per Urban II attiverà risorse comunitarie
per 114,5 milioni di euro, ai quali va aggiunta la quota nazionale pari a 131,1 milioni di
euro, di cui 72,3 a carico dello Stato e 58,8 a carico delle città titolari dei Programmi. A
questi finanziamenti occorre aggiungere gli investimenti privati pari a 18 milioni di
euro, così si raggiunge la cifra complessiva di 263 milioni di euro di investimenti.
Nella tavola 2.2, si propone una sintesi delle principali caratteristiche
dell’Iniziativa Urban II. Lo schema seguito è analogo a quello utilizzato per descrivere
le caratteristiche di Urban I, così da rendere possibile l’individuazione sinottica di
somiglianze e diversità.
18

2.2.3 Politiche europee per lo sviluppo rurale sostenibile: Leader +
Avviata nel 1991, l’Iniziativa Comunitaria Leader ha fatto registrare esiti
positivi, tanto da garantirne il proseguimento e l’approfondimento anche per il periodo
2000-2006, che rappresenta la terza edizione. Essa è tra gli strumenti di politica
comunitaria di maggior evidenza nello sviluppo sostenibile in ambito rurale. Il
Regolamento CE n.1260/99 recante disposizioni generali sui Fondi Strutturali ha
istituito Leader +.
Leader I ha segnato l’inizio di una nuova politica di sviluppo rurale fondata su
un'impostazione territoriale, integrata e partecipativa.
Leader II ha ampliato i contenuti di Leader I, favorendo prevalentemente i
progetti innovativi.
Caratteristiche proprie di Leader sono:
• il coinvolgimento degli attori
• l’azione decentrata e integrata sul territorio di riferimento mediante attività
bottom-up
• l’apertura delle aree rurali ad altri territori con scambi e il trasferimento di
esperienze attraverso la costituzione di reti.
Si tratta di uno strumento auspicato a livello comunitario, perché si ritiene che
possa contribuire a preparare le aree rurali ai mutamenti socio-economici che si
verificheranno nei prossimi anni, soprattutto può contribuire a definire e attuare
strategie per la sostenibilità alla Brundtland, ossia tali da non compromettere le
possibilità delle generazioni future.
Leader + si propone di incoraggiare e aiutare gli operatori rurali a valorizzare e
tutelare le potenzialità del territorio in una prospettiva a lungo termine. L'iniziativa
promuove l'attuazione di strategie originali di sviluppo sostenibile integrate, di elevata
qualità, concernenti la sperimentazione di nuove forme di:
• valorizzazione del patrimonio naturale e culturale
• potenziamento del contesto economico, soprattutto per contribuire a creare posti
di lavoro
• miglioramento delle capacità organizzative delle comunità locali.
Elemento caratterizzante del programma è la cooperazione. Promuove infatti la
costituzione di partenariati di qualità tra i vari operatori all’interno dei territori rurali, tra
territori dello stesso Stato membro e tra territori di Stati membri diversi.
Per il periodo 2000-2006 il contributo dell’Unione Europea a Leader + ammonta
a 2.020 milioni di euro. Per l’Italia lo stanziamento è pari a 267 milioni di euro,
finanziati attraverso il Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEOGA).
19

3 AGENDA 21 LOCALE: ORIGINI ED ESPERIENZE ITALIANE E
STRANIERE
3.1 La nascita di Agenda 21 locale
Il ruolo dei governi locali per il raggiungimento dell’obiettivo di uno sviluppo
sostenibile è sancito nel capitolo 28 di Agenda 21, dove si riconosce che “molti
problemi e relative soluzioni si radicano nelle attività locali, nella partecipazione e
cooperazione tra le autorità locali. Esse costruiscono, gestiscono e mantengono le
infrastrutture sociali, economiche ed ambientali, mettono in atto i processi di
pianificazione, decidono le politiche ambientali e di regolazione locali, contribuiscono
all’implementazione delle politiche ambientali nazionali e sub-nazionali’. Come livello
di governo più vicino ai cittadini, le autorità locali “giocano un ruolo fondamentale
nella loro educazione, coinvolgimento e mobilitazione per promuovere lo sviluppo
sostenibile” 6 .
Nascono così le Agende 21 Locali (A21L, d’ora in avanti) per la realizzazione di
politiche integrate e di partecipazione attiva e co-responsabile dei vari attori delle
comunità locali. Poiché ogni realtà locale ha delle caratteristiche che gli sono proprie -
culturali, geografiche, economiche, ambientali, sociali - e che la distinguono dalle altre,
ogni ente locale dovrebbe dotarsi di una propria Agenda, per definire e realizzare
percorsi autonomi, soluzioni che utilizzino risorse proprie e che si inseriscano in modo
coerente nella propria realtà: “ogni autorità locale dovrebbe dialogare con i propri
cittadini, le organizzazioni locali e le imprese private ed adottare una propria Agenda
21. Attraverso la consultazione e la costruzione del consenso, le autorità locali
dovrebbero apprendere ed acquisire dalla comunità locale e dal settore industriale, le
informazioni necessarie per formulare le migliori strategie” 7 .
Il capitolo 28 di Agenda 21 ha fissato anche le tappe per il coinvolgimento degli
enti locali:
• dal 1993 le comunità internazionali avrebbero dovuto iniziare un processo di
consultazione allo scopo di accrescere la cooperazione locale per la
realizzazione delle A21L;
• dal 1994, i rappresentanti di associazioni delle città e delle autorità locali
avrebbero dovuto accrescere i livelli di cooperazione e coordinamento con
l’obiettivo di migliorare lo scambio di informazioni e di esperienze tra le
autorità locali;
• dal 1996 le autorità locali avrebbero dovuto mettere in atto un processo di
consultazione della popolazione e ricercare un consenso per l’implementazione
e la realizzazione di A21L.
6 Agenda 21 di Rio de Janeiro, cap. 28 par. 1, 1992.
7 Agenda 21 di Rio de Janeiro, cap. 28 par. 3, 1992.
20

L’importanza delle Comunità Locali è ribadita, sempre nel 1992, dal Quinto
Programma di Azione Ambientale dell’Unione Europea (per il periodo 1992-2000) che
riconosce loro “un ruolo particolarmente significativo nell’assicurare la sostenibilità
dello sviluppo, mediante l’esercizio delle proprie funzioni statutarie quali ‘autorità
competenti’ per molti dei regolamenti e delle direttive vigenti, nel contesto
dell’applicazione pratica del principio di sussidiarietà (capitolo 3). Lo scopo della
politica comunitaria deve essere quello di incoraggiare le autorità locali ad affrontare
la sfida posta dai problemi ambientali e di assisterle nel trovare la via migliore per
raggiungere tali obiettivi (capitolo 5.5)”.
3.2 Agenda 21 locale come processo politico e ruolo dei governi locali
Il capitolo 28 di Agenda 21 è molto breve e fornisce scarse indicazioni su quali
debbano essere i contenuti specifici delle A21L, non approfondisce la natura delle
risposte che i governi locali dovrebbero dare al problema dello sviluppo sostenibile,
tuttavia contiene un messaggio molto chiaro: la necessità della costruzione del consenso
a livello locale, non soltanto sui contenuti e sulla natura delle iniziative, ma anche sulle
modalità di attuazione. A21L è da questo punto di vista un processo politico, che deve
coinvolgere tutti gli attori interessati ai problemi di carattere locale, di qualsiasi natura,
economica, ambientale o sociale. Discende da ciò che i governi locali possono anche
assumere un ruolo di guida e leadership, ma non sono gli unici attori e gli unici
responsabili. “…it is clear that LA21 is to be an effort cross community” (Morphet e
Hams [1984]). È significativo al riguardo, il titolo stesso del cap. 28 “Local authorities’
initiative in support of Agenda 21”. I governi e le autorità locali devono quindi
promuovere la cooperazione tra tutti i gruppi e le organizzazioni coinvolte e interessate
all’idea dello sviluppo sostenibile. Come hanno sottolineato Kitchen e Whitney [1996],
“the whole point about Local Agenda 21… is that it is not controlled by the local
authority, but is instead about the local authority using its position and resources to try
to facilitate the achievement of a level of community consensus”. Questa prospettiva
probabilmente si scontra con il modus operandi convenzionale dei processi decisionali a
livello locale, rappresenta una sfida per i governi locali, che dovrebbero stimolare la
partecipazione del maggior numero di soggetti alla programmazione di politiche e di
azioni dirette alla sostenibilità dello sviluppo.
L’incisività dell’azione dei governi e delle autorità locali dipende poi dal grado
di autonomia e dalle competenze specifiche che ad essi sono attribuite. In molti Paesi, i
governi locali svolgono funzioni che sono loro imposte dal Governo centrale e alle quali
dedicano la maggior parte delle risorse di cui dispongono; hanno quindi margini di
manovra molto limitati sul piano concreto. In altri, godono di ampi margini di
autonomia tributaria e di gestione delle risorse. Non può quindi esistere un modello di
A21L valido per tutti i Paesi o per tutte le aree di uno stesso Paese.
21

3.3 La realizzazione concreta di Agenda 21 locale
Nelle pagine precedenti è stato sottolineato il significato di A21L come processo
e come idea politica. Tuttavia, se lo sviluppo sostenibile è un obiettivo da perseguire è
necessario dare dei contenuti concreti al processo di A21L.
Spunti più articolati, rispetto al cap. 28 di Agenda 21, per la concreta
realizzazione delle A21L si ritrovano in alcuni documenti dell’ICLEI (International
Council for Local Environmental Initiatives) (1995), dove si ipotizza un percorso
possibile, che è opportuno riportare, in quanto è diventato anche uno dei principali punti
di riferimento per l’esperienza italiana. Il percorso suggerito dovrebbe comprendere le
seguenti fasi:
1. l’Amministrazione pubblica prende un impegno ufficiale per la realizzazione
di A21L, ad esempio, attraverso la sottoscrizione di un documento
internazionale o nazionale;
2. le autorità locali procedono con l’individuazione degli attori locali e le
modalità del loro coinvolgimento;
3. si crea un Forum cui partecipano tutti i soggetti coinvolti e che può essere
diviso in sessioni tematiche;
4. vengono formulati gli obiettivi generali e definite le priorità di intervento;
5. si passa alla fase di programmazione;
6. si elabora il Piano di Azione e lo si attua;
7. l’ultima fase è quella del monitoraggio, della valutazione e dell’eventuale
revisione, in una ottica di miglioramento continuo.
L’ICLEI (1998) propone anche i punti qualificanti che dovrebbero caratterizzare
una A21L:
• integrazione degli obiettivi ambientali con gli obiettivi economici e sociali;
• integrazione degli interessi di tutti i gruppi sociali coinvolti;
• orizzonte temporale di lungo periodo, in modo da tenere conto dei problemi di
equità inter-generazionale;
• dimensione globale, secondo due direzioni: valutare l’impatto dell’azione locale
sullo sviluppo globale; correggere a livello locale eventuali distorsioni nella
distribuzione delle risorse a livello globale;
• gestione sostenibile delle risorse naturali.
Con riferimento al ruolo centrale delle comunità locali, si sviluppano altre
interessanti iniziative, come la Conferenza Europea sulle Città Sostenibili, tenutasi nel
1994 ad Aalborg, in Danimarca, durante la quale viene approvata la Carta delle Città
Europee per un Modello Urbano Sostenibile. Le Città sono “la più ampia unità in
grado di affrontare inizialmente i molti squilibri urbani, da quelli architettonici a quelli
sociali, economici, politici, ambientali e delle risorse naturali che affliggono il mondo”
ed al tempo stesso la “scala più piccola alla quale i problemi possono essere risolti
positivamente in maniera integrata, olistica e sostenibile”. Le Città firmatarie della
Carta (500 comunità locali di tutto il mondo, tra le quali 41 italiane) si pongono
molteplici obiettivi, nell’ambito della meta dello sviluppo sostenibile, quali il sostegno
22

agli investimenti in capitale naturale (risorse naturali, atmosfera, suolo, acque,
foreste…), così da conservarlo, favorirne la crescita riducendo gli sprechi; l’incremento
nell’utilizzo di energie rinnovabili; gli incentivi per una maggiore efficienza nel
consumo; l’attuazione di politiche sociali, mediante programmi sanitari, occupazionali,
abitativi, volte a ridurre le diseguaglianze e a migliorare la qualità della vita dei
cittadini; l’introduzione di politiche di pianificazione nell’utilizzo del territorio che
tengano conto delle problematiche ambientali; l’introduzione di programmi che
contribuiscano ad una globale riduzione dell’inquinamento; gli incentivi alla
partecipazione dei gruppi di interesse e dei cittadini in generale alla formazione e
realizzazione di A21L.
Anche all’interno della Carta di Aalborg, si definiscono le tappe di un percorso
possibile di implementazione di A21L al pari di quello previsto dal documento ICLEI
del 1995:
• individuazione degli strumenti di programmazione e delle risorse finanziarie
esistenti, dei piani e programmi di supporto;
• individuazione delle problematiche e delle relative cause, facendo ampio ricorso alla
consultazione dei cittadini;
• attribuzione delle priorità ai problemi individuati;
• formazione di un punto di vista comune attraverso la partecipazione della
collettività, in particolare dei soggetti di ogni settore interessato;
• valutazione delle strategie alternative;
• adozione dei Piani locali di azione a lungo termine;
• programmazione della attuazione del Piano;
• procedure di relazione e monitoraggio della attuazione del Piano.
3.4 L’esperienza italiana di Agenda 21 locale
3.4.1 L’impegno politico
Il primo passo compiuto in Italia verso la realizzazione dei contenuti del capitolo
28 dell’Agenda 21 ha rispettato la data prevista. Infatti nel 1993, è stata approvata la
Delibera del CIPE relativa al Piano Nazionale per lo Sviluppo Sostenibile in Italia,
dove si legge che “perseguire lo sviluppo sostenibile significa ricercare un
miglioramento della qualità della vita pur rimanendo nei limiti della ricettività
ambientale”.
Da questo concetto generale discendono i tre elementi su cui si dovrebbe basare
una politica di sviluppo sostenibile:
1. assicurare coerenza tra le politiche settoriali, integrando “considerazioni
ambientali in tutte le strutture di governo centrale e in tutti i livelli di
governo”;
23

2. prevedere un sistema di pianificazione, controllo e gestione a sostegno delle
politiche di sviluppo sostenibile;
3. promuovere la partecipazione pubblica ai processi decisionali.
Alla delibera CIPE hanno fatto seguito numerose iniziative, tra le quali si
ricordano il Gruppo di Lavoro sulle Città Sostenibili, del Ministero dell’Ambiente, dal
1996 al 1997, cui hanno partecipato anche INU, Legambiente, WWF; il Premio Città
Sostenibili delle Bambine e dei Bambini; il Premio Città Sostenibili; le attività di
informazione, attraverso accordi con la Rai; le attività di formazione sullo sviluppo
sostenibile locale, tramite Università e Centri di Formazione, come FORMEZ ed altri;
la redazione del Piano Nazionale per lo Sviluppo Sostenibile, elaborato dal Ministero
dell’Ambiente con l’ENEA; il Bando del 2000 che prevede cofinanziamenti da parte del
Ministero dall’Ambiente per la realizzazione di progetti destinati all’attivazione di
A21L (tavola 3.1).
Ma è solo nel 1999 che nasce a Ferrara il Coordinamento delle Agende 21
Locali Italiane a sostegno di quegli enti locali - Regioni, Province, Comuni, Comunità
Montane, Aggregazioni di Comuni, altri enti - che avevano già iniziato il processo di
attivazione di A21L. La Carta di Ferrara fa esplicito riferimento ai documenti ed alle
iniziative internazionali, già citati, quali Agenda 21, la Carta delle Città Europee, la
Campagna Europea per le Città Sostenibili, in quanto il Coordinamento vuole
affiancarsi alle strutture esistenti a livello nazionale ed internazionale. Tra gli obiettivi
del Coordinamento:
• promuovere i processi di A21L in Italia;
• sostenere e divulgare informazioni sulle esperienze positive;
• potenziare lo scambio di informazioni;
• fare attività di formazione per i tecnici delle amministrazioni interessate;
• sviluppare aree di ricerca, confronto ed approfondimento;
• sollecitare la partecipazione delle amministrazioni pubbliche a reti internazionali, da
un lato, e fornire un contributo italiano ad A21L, dall’altro.
Nella successiva Carta di Firenze si ribadisce il ruolo dei governi locali
nell’attuazione delle politiche per lo sviluppo sostenibile, attraverso lo strumento di
A21L, in quanto ‘soggetti direttamente coinvolti nei problemi’. Questa volta l’obiettivo
è quello di seguire da vicino la ‘sperimentazione’ di principi, procedure, metodi,
contenuti nella formazione ed attuazione delle Agende 21, portata avanti dagli enti
pubblici ‘pionieri’. Le aree da prevedere nelle A21L sono numerose, dall’innovazione
tecnologica nell’ottica dello sviluppo sostenibile all’attività di informazione, formazione
ed educazione ambientale; dall’introduzione di procedure di certificazione della qualità
dell’ambiente da parte di imprese pubbliche e private all’introduzione della contabilità
ambientale per la valutazione delle politiche di settore, dei piani e dei programmi; allo
“sviluppo di iniziative integrate per la conservazione della biodiversità e del paesaggio,
per la tutela e la valorizzazione delle risorse agricole e naturali, dei beni culturali e
della qualità urbana”. Non manca il riferimento al ruolo del governo centrale, che
dovrebbe sostenere le autorità locali dal punto di vista economico; prevedere strumenti
di incentivazione per tutti i soggetti coinvolti, amministrazioni locali, imprese, altri
24

attori sociali; definire criteri per l’elaborazione e la ‘realizzazione di strumenti di
programmazione sostenibili, integrati e concertati’.
3.4.2 Le azioni concrete
Una valutazione generale circa l’implementazione di A21L in Italia può essere
tratta da alcuni rapporti ed indagini elaborati a questo scopo, quali il Rapporto
dell’Osservatorio Città Sostenibili e del Centro Ricerche Urbane del 2001, il Rapporto
del CNEL del 2001, l’Indagine di FocusLab nel 2002, il “Secondo Questionario
sull’A21L”, diffuso nel 2002 dal Ministero dell’Ambiente, i cui risultati sono stati
pubblicati nell’aprile 2003.
Lo studio del 2001 a cura dell’Osservatorio Città Sostenibili è stato effettuato
prendendo come riferimento solo gli enti iscritti al 1° ottobre 2001 all’Associazione
Nazionale per il Coordinamento Agende 21 Locali (4 regioni, 31 province, 18 comunità
autonome, 1 ente parco, 4 parchi regionali, 269 comuni, per un totale di 327 autorità
locali, anche se in realtà gli enti che, a quella data, avevano intrapreso iniziative per lo
sviluppo sostenibile erano in numero più elevato).
Nel 2002, anno in cui è stata svolta l’indagine da parte di FocusLab, gli enti che
avevano aderito ufficialmente ad un documento internazionale o europeo per il processo
di realizzazione dell’Agenda 21 erano 556, cifra 5 volte maggiore rispetto al 2000. Nel
lavoro di FocusLab si evidenzia una partecipazione crescente da parte delle
Amministrazioni Locali italiane ed un forte dinamismo. C’è da dire a tal proposito, che
l’incremento di partecipazione è coinciso con la disponibilità di finanziamenti derivanti
dal Ministero dell’Ambiente (tavola 3.1). Tra gli Enti intervistati, le Regioni in cui era
risultato un maggior numero di A21L sono, nell’ordine, l’Emilia Romagna, la
Lombardia, la Puglia, la Toscana e la Sicilia, con il coinvolgimento di tutte le tipologie
di enti, ma soprattutto dei Comuni, per il 72% circa. In totale, tali Enti rappresentavano
un quinto circa della popolazione italiana. Di questi, il 55% aveva già attivato il
processo di attuazione della A21L. In Lombardia, Emilia Romagna e Toscana si era già
alla fase di monitoraggio.
L’indagine di FocusLab ha preso come riferimento le definizioni e i principi
indicati a livello internazionale ed europeo, in particolare quelli del documento ICLEI
del 1998, citato in precedenza; la valutazione dello stato di attuazione di A21L si è
basata su parametri, quali il grado di avanzamento nell’attivazione di A21L e l’analisi
delle diverse fasi del processo; l’esistenza di altri progetti attivati oltre ad A21L; la
quantità di personale direttamente impiegato; l’entità delle risorse finanziarie impiegate;
il grado di partecipazione degli attori locali; l’autovalutazione dei risultati da parte degli
Enti intervistati; degli ostacoli incontrati; delle prospettive.
Dall’analisi sono emersi alcuni punti di forza ed alcune debolezze.
Tra i primi, vanno sottolineati il crescente interesse e la crescente partecipazione
da parte degli Enti locali alle politiche territoriali e di sviluppo a livello nazionale; la
maggiore consapevolezza da parte dei soggetti locali coinvolti, attraverso nuove forme
di rappresentatività, interazione e partecipazione; un maggiore coordinamento a livello
regionale e provinciale per rafforzare lo sviluppo delle A21L ed utilizzare meglio le
risorse a disposizione; l’utilità dei Forum, che permettono una migliore integrazione
delle problematiche ambientali-territoriali con quelle sociali, sanitarie, culturali ed
25

economiche; la previsione di processi di valutazione delle politiche ambientali, con la
diffusione di indicatori di sostenibilità aggregati o specifici; una maggiore attività di
formazione orientata soprattutto ai bambini, attraverso le scuole; la promozione di
numerosi progetti di ricerca, a livello nazionale ed europeo, al fine di migliorare le
politiche, i programmi, i progetti degli Enti pubblici.
Tra gli aspetti critici messi in evidenza, sembra opportuno ricordare innanzitutto
la debolezza strutturale di A21L, che è pur sempre uno strumento volontario e non
vincolante dal punto di vista giuridico; la potenziale conflittualità derivante dalla
presenza di più attori, che implica interpretazioni diverse dei diversi problemi e dunque
anche proposte e soluzioni differenti; ancora una certa difficoltà di comunicazione tra i
soggetti e gli enti coinvolti, se si tiene conto del fatto che i meccanismi di cooperazione
tra enti locali e di coinvolgimento degli attori locali previsti dalle A21L sono elementi
abbastanza innovativi per gli enti locali italiani; la lunghezza dei tempi di attuazione dei
processi e, quindi, di valutazione dei risultati, causata anche dal fatto che la
programmazione a livello locale non è ancora un processo consolidato; la difficoltà di
spostarsi dalla fase della progettazione a quella dell’esecuzione, in assenza di certezze
sulla quantità di risorse disponibili nel medio-lungo periodo; un certo sbilanciamento
dei contenuti dei Piani d’azione verso gli aspetti ambientali, con prevalente attenzione
ai problemi dei trasporti, dell’acqua, dei rifiuti e della qualità dell’aria; ancora una
frammentazione delle iniziative e scarsa integrazione tra i progetti dei Piani di Azione e
i contenuti dei Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale, dei Patti Territoriali, dei
Piani di Sviluppo Pluriennali.
In estrema sintesi, dall’indagine di FocusLab emergono due tipi di approcci
all’implementazione di A21L. Il primo consiste in un modello che privilegia gli aspetti
tecnici, la raccolta di dati e informazioni, la costruzione di indicatori; il secondo si basa
sull’idea di A21L come processo politico di costruzione del consenso, con l’interazione
di tutte le parti sociali interessate. In realtà, la corretta applicazione dei principi di A21L
implica che i due approcci coesistano e si sviluppino parallelamente.
C’è a monte degli aspetti critici appena posti in evidenza una peculiarità italiana,
sottolineata dall’ANPA 8 , che è la dimensione demografica molto limitata di gran parte
dei comuni, se si ricorda che circa il 70% ha una popolazione inferiore ai 5.000 abitanti.
Secondo lo studio dell’ANPA, in molti di questi piccolissimi comuni, le autorità locali
non hanno mai sentito parlare dell’A21L; ma si osserva un buon grado di adesione e
partecipazione laddove le Regioni e le Province hanno assunto l’iniziativa di adottare
direttamente una Agenda 21 Locale. Invocando in qualche modo il principio di
sussidiarietà, l’ANPA stessa suggerisce l’implementazione dell’A21L a livelli di
governo superiori, in assenza di una massa critica adeguata, stante la complessità delle
questioni da affrontare e la quantità di risorse necessarie.
8 L’ANPA è l’Agenzia Nazionale per la Protezione dell’ambiente, istituita con L. n. 61/1994, per lo
svolgimento di attività tecnico-scientifiche di interesse nazionale in materia di protezione dell’ambiente,
attività di indirizzo e coordinamento tecnico nei confronti delle Agenzie regionali e delle Province
autonome per la protezione dell’ambiente (ARPA), istituite con la stessa legge, attività di consulenza e
supporto tecnico-scientifico al Ministero dell’Ambiente e, tramite convenzioni, ad altre Amministrazioni
ed Enti pubblici.
26

Un’altra interessante indagine è il “Secondo Questionario sull’A21L”, curato dal
Ministero dell’Ambiente, che ha intervistato i 110 enti che hanno avviato un processo di
attivazione dell’Agenda grazie al cofinanziamento ottenuto secondo il Bando del
Dicembre 2000. Rispetto al rapporto di FocusLab il numero di enti coinvolti in generale
nell’implementazione di A21L sale da circa 500 a circa 700. In realtà, solo la metà di
questi ha di fatto iniziato il processo e sono ancora molto pochi gli enti che hanno
definito il Piano di Azione locale ed ancora meno quelli che sono giunti alla fase di
monitoraggio. Si ipotizza però un arricchimento di tale quadro grazie ai Bandi
Regionali pubblicati di recente in Lombardia, Toscana, Emilia Romagna, Puglia e
Sardegna, di cui si è già accennato, e soprattutto al secondo bando di cofinanziamento
del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio pubblicato nel 2003.
Attraverso il questionario, inviato dal Ministero dell’Ambiente agli enti che
hanno ricevuto il cofinanziamento, è stato possibile tracciare un quadro di insieme sulla
situazione generale e sul grado di attuazione delle A21L (l’elenco dei progetti e i
relativi importi sono contenuti nella tavola 3.1, alla fine del capitolo), rispetto alle
quattro fasi individuate:
A. 1) studi di caratterizzazione ambientale del territorio; 2) sperimentazione di
progetti di contabilità ambientale; 3) certificazione ambientale
B. 1) azioni a sostegno dell’informazione e della partecipazione del pubblico; 2)
attivazione del forum; 3) applicazione di indicatori di sviluppo sostenibile locale
C. 1) predisposizione Piano di Azione Locale; 2) definizione di strategie di
sviluppo sostenibile
D. 1) studi di pre-fattibilità delle azioni individuate nei Piani di Azione locale.
TABELLA 3.1 - Stato di attuazione dei progetti di A21L (progetti cofinanziati)
Enti
Parco
Province Comuni Consorzi e
Associazioni
fra Comuni
Comunità
Montane
Totale
Enti
% sui 102
enti che
hanno
risposto
A1 5 15 31 15 10 76 74,5
A2 0 3 5 2 2 12 11,8
A3 3 2 6 3 2 16 15,7
B1 6 19 38 15 11 89 87,3
B2 5 14 32 14 12 77 75,5
B3 2 10 22 8 7 49 48,0
C1 2 5 13 5 3 28 27,5
C2 1 4 12 4 3 24 23,5
D1 1 4 6 0 0 11 10,8
Ministero dell’Ambiente, 2003
La tabella 3.1 illustra il percorso effettuato dalle autonomie locali, divise per
tipologia di ente.
27

Dalle risposte ottenute sono emerse le seguenti indicazioni e informazioni.
1. La maggior parte degli enti ha dichiarato di voler perseguire l’obiettivo di
redigere e pubblicare un Rapporto sullo Stato dell’Ambiente (RSA), come
punto di riferimento fondamentale per la definizione di politiche ambientali
coerenti. A tal fine diventa indispensabile il coinvolgimento di tutti i settori
interni all’ente, anche se l’ufficio tecnico e quello per l’ambiente e lo
sviluppo sostenibile sembrano maggiormente impegnati a tale scopo. Per la
raccolta dei dati e la loro elaborazione sono coinvolti numerosi enti e
soggetti anche esterni alla pubblica amministrazione: ISTAT, Regione,
Università ed Enti di Ricerca, ma anche ASL, Camere di Commercio,
Associazioni Ambientaliste e di Volontariato, Consorzi di Bonifica, Autorità
di Bacino, Associazioni di Categoria e Sindacali, Agenzie di Promozione
Turistica.
2. L’applicazione di A21L incoraggia i processi di certificazione ambientale, in
modo da razionalizzare l’utilizzo delle risorse. Tra quelli intervistati, 16 enti
hanno attivato un percorso per la certificazione (6 comuni, 3 enti parco, 3
consorzi ed associazioni tra comuni, 2 comunità montane e 2 province),
facendo riferimento al Regolamento EMAS II ed alla norma internazionale
UNI EN ISO 14001 9 .
3. Il sistema di contabilità ambientale, su cui è fiorita una vastissima letteratura
e sono stati prodotti molteplici documenti da parte di organismi
internazionali, che utilizza strumenti statistico-contabili al fine di descrivere
le relazioni esistenti tra sistema economico ed ambiente, è in Italia ancora in
fase sperimentale. Degli enti intervistati, solo 12 hanno attivato la contabilità
ambientale.
4. Tutti gli enti intervistati ritengono strategica la fase dell’informazione, che
dovrebbe agevolare l’auspicato processo di partecipazione e di costruzione
del consenso sulle linee di policy. Gli strumenti utilizzati sono molteplici,
dalla distribuzione di materiale cartaceo all’organizzazione di incontri
pubblici all’apertura di pagine web dedicate al tema dell’A21L. Molto
importante è anche la diffusione delle informazioni nelle scuole, con
l’utilizzo di tutti i sussidi didattici, e presso tutto il personale della pubblica
amministrazione.
5. Dei 102 enti intervistati, ben 77 hanno previsto l’attività del forum civico per
informare, sensibilizzare, consultare i portatori di interessi (32 comuni, 14
province, 14 consorzi di comuni, 12 comunità montane, 5 gestori di aree
naturali protette). Il forum sembra di solito ben strutturato, con un
regolamento che ne disciplina il funzionamento (nel 54% dei casi), gestito da
esperti. Solo nel 5% dei casi la discussione è guidata da personale interno
9 EMAS II è il Sistema Comunitario di eco-gestione e audit e costituisce una guida per verificare l’analisi
e la gestione degli impatti ambientali significativi degli enti e delle aziende. UNI EN ISO 14001 è un
insieme di regole per la certificazione ambientale per gli enti e le aziende a livello internazionale.
28

alla pubblica amministrazione. Il più delle volte, il forum si articola in
sezioni tematiche, dedicate ad argomenti specifici di tipo ambientale e socioeconomico.
Nella maggior parte dei casi vi è corrispondenza tra i settori
tematici del forum e gli argomenti trattati nel RSA. I partecipanti ai forum
provengono dai gruppi di interesse più disparati, dalle associazioni di
categoria ai funzionari della pubblica amministrazione, ai rappresentanti del
mondo dell’istruzione, delle agenzie regionali per la protezione
dell’ambiente ai sindacati alle imprese; vi è un’ampia rappresentanza delle
categorie sociali svantaggiate, che aiutano a dare un taglio sociale ai dibattiti
sullo sviluppo sostenibile. Nella maggior parte dei casi, il forum è attivato on
line, attraverso lo strumento del web, altrimenti mediante incontri pubblici o
attraverso quotidiani e riviste specializzate.
6. 49 enti, di cui la metà Comuni, hanno iniziato ad utilizzare vari tipi di
indicatori, al fine di valutare la situazione ambientale e monitorare i
progressi nelle politiche per lo sviluppo sostenibile. Gli indicatori sono
spesso scelti ad hoc dagli enti, altre volte sono selezionati all’interno di
elenchi internazionali, quali quelli dell’European Common Indicators,
dell’European Environmental Agency, dell’OCSE, della Commission on
Sustainable Development dell’ONU, dell’Eurostat ed altri ancora.
7. Per quanto riguarda i Piani di Azione Locale (PAL), solo l’8% degli enti lo
ha attuato, il 17% lo ha solo redatto, il 29% è in procinto di selezionare gli
obiettivi strategici. In genere, il PAL viene elaborato all’interno del forum,
che diventa dunque lo strumento fondamentale per concertare gli obiettivi e
per definire le linee di intervento. Il PAL può essere utilizzato come
strumento di integrazione della pianificazione locale o, più semplicemente
ma meno efficacemente, come documento di riferimento per orientare
l’attività delle ente pubblico sui temi dell’ambiente. In alcuni casi, infine,
esso perde gran parte del suo significato, in quanto consiste solo in un
insieme di obiettivi e di indicatori per valutare, dal punto di vista ambientale,
i piani ed i programmi esistenti.
8. Gli enti che hanno introdotto studi di prefattibilità all’interno del percorso di
realizzazione di A21L sono concentrati nelle regioni del Centro-Nord, in
particolare in Lombardia ed Emilia Romagna, seguite da Veneto, Toscana e
Piemonte. Si possono distinguere due tipologie di studi:
- studi di prefattibilità propriamente detti, che sono il passaggio
fondamentale per rendere operativi i progetti inseriti nei Piani d’Azione
Locale;
- progetti pilota, che sono autonomi ed eterogenei; essi non provengono
direttamente dal percorso di A21L ma, per contenuti e forme, rientrano a
pieno titolo in una strategia di sostenibilità.
L’area tematica maggiormente interessata è quella energetica, per l’utilizzo
di energie alternative o per ottenere risparmio energetico.
29

3.4.3 Conclusioni
Negli ultimi tre o quattro anni, è aumentato di molto il numero degli enti
coinvolti nel processo di A21L, per varie ragioni, quali l’attività di sensibilizzazione
svolta a livello nazionale ed internazionale, la partecipazione ai concorsi attivati da
organismi nazionali ed internazionali (ad esempio, Premio per le Città Sostenibili), i
finanziamenti del Ministero dell’Ambiente ed i contributi europei, una qualche forma di
emulazione di progetti (in particolare nella fase iniziale di progettazione,
coinvolgimento degli attori locali, sensibilizzazione, formazione e forum) già attivati da
altri enti con esiti positivi, le attività di coordinamento e valorizzazione svolte dai livelli
superiori di governo. Un aspetto positivo concerne anche la tipologia dei soggetti
pubblici coinvolti, non più solo Comuni, Province e Regioni, ma anche Aggregazioni di
Comuni, Comunità montane, Enti Parchi, Consorzi e Cooperative per la Protezione
Ambientale.
E’ vero però che la maggior parte degli enti è ferma alla fase iniziale di
attivazione dell’A21L. In molti casi, non si è andati oltre l’adesione ufficiale a
documenti, Carte, organismi internazionali e/o nazionali o l’attività di sensibilizzazione
della collettività locale nei confronti dell’A21L. Infatti, la fase di progettazione iniziale
è certamente meno problematica ed anche meno costosa del processo di attivazione ed
attuazione dei piani e dei progetti e del successivo processo di monitoraggio. Non si può
escludere che alcuni enti restino fermi proprio alla fase iniziale. È ancora forse presto
anche per trarre qualche valutazione ulteriore dalle esperienze dei progetti cofinanziati
dal Ministero dell’Ambiente, che sono iniziati per lo più alla fine del 2001 ed hanno
durate medie di 15-18 mesi.
3.5 Quali lezioni dalle esperienze straniere?
Il processo di attivazione delle A21L non incontra difficoltà solo in Italia e alcuni
aspetti critici sono comuni anche ad altri Paesi europei, come si evince dai numerosi
studi in materia, i quali mostrano anche che non esiste un modello di comportamento
ideale che i governi locali dovrebbero seguire o un approccio vincente, da prendere
come punto di riferimento. Inoltre, è ancora troppo presto, anche nei Paesi che per primi
si sono attivati nella promozione dei processi di A21L, per trarre conclusioni sull’esito
di questi processi, ovvero se le comunità locali si stanno avviando verso un modello di
sviluppo che risponda a qualche requisito di sostenibilità.
Emergono tuttavia delle indicazioni in merito ad alcuni aspetti, che vale la pena
di sottolineare. Esse concernono, in particolare, la definizione degli obiettivi nei
processi di A21L, la costruzione del processo di partecipazione, il ruolo dei Governi
centrali e dei politici locali.
Per quanto concerne il primo aspetto - la definizione degli obiettivi da
perseguire – le strategie di sviluppo nell’ambito di A21L hanno spesso trascurato la
dimensione economico-sociale, ponendo l’attenzione soprattutto sulla dimensione
ambientale, come ha posto in evidenza per l’Italia lo studio di Focuslab, prima citato.
Ed infatti molti progetti avviati in Italia nell’ambito di A21L sono stati cofinanziati dal
Ministero per l’Ambiente. Questo problema si è manifestato anche in altri Paesi europei
30

ed è interessante al riguardo, lo studio di Bond, Mortimer e Cherry [1998], che analizza
l’esperienza del Regno Unito, dove anche i soggetti coinvolti nei progetti di A21L sono
per la maggior parte associazioni e gruppi ambientalisti. Non è facile individuare le
cause di questi comportamenti. Non sembra che questa tendenza possa essere stata
indotta da fattori esterni, quali le indicazioni provenienti dai livelli di governo più alti,
attraverso il LGMB (Local Goverment Management Board) e il DoE (Department of
the Environment), che hanno fornito linee guida e sviluppato, ma soprattutto diffuso
ampiamente e suggerito di adottare, una serie di indicatori per lo sviluppo sostenibile;
infatti, se il DoE ha sviluppato soprattutto indicatori ambientali, il LGMB ha posto
l’enfasi sugli indicatori socio-economici. Essa potrebbe invece essere stata generata
dalla natura della sezione dell’autorità locale responsabile dell’implementazione di
A21L o dalle competenze specifiche dei soggetti in essa coinvolti. Ed infatti, è risultato
che più della metà dei progetti sono stati sviluppati presso i dipartimenti per i problemi
ambientali. È quindi mancata una strategia costruita e condivisa attraverso l’ampia
partecipazione dei gruppi e dei soggetti che costituiscono il tessuto socio-economico
locale.
Si arriva così al secondo aspetto critico, lo sviluppo del processo di
partecipazione, in modo che tutte le parti sociali siano coinvolte, in quanto portatrici di
istanze e bisogni differenti. Sotto questo profilo, rappresenta un successo l’esperienza
della regione del Mid-west irlandese (Kelly e Moles [2002]), dove l’approccio al
problema dello sviluppo sostenibile si è basato sul presupposto che “To be effective at
local and regional levels, sustainability indicators must reflect community values,
concerns and hopes for the future”. Si è trattato di un progetto di A21L promosso nel
1998 dal Centre for Environmental Research dell’Università di Limerick insieme ad
alcune autorità locali 10 e portato avanti attraverso l’interazione e la stretta
collaborazione di politici, ricercatori universitari e user groups, ovvero tutti i soggetti
interessati ai risultati del progetto. L’esperienza irlandese ha rappresentato un approccio
innovativo per la promozione dello sviluppo sostenibile ed ha prodotto risultati
interessanti, con la costruzione di un set di indicatori di sostenibilità ad hoc da applicare
nella Regione, attraverso un processo di molto attivo di partecipazione e di diffusione
delle informazioni. Sembra sia stata molto positiva anche l’interazione con il mondo
accademico, invitato a “to act as a mediator and as the semi-permeable membrane, thus
allowing two-way transport of ides, opinions and feedback”.
La terza questione sollevata concerne i rapporti tra governi centrali e governi
locali. Come si è detto in precedenza, infatti, l’efficacia dell’azione dei governi e delle
autorità locali dipende anche dal grado di autonomia di cui essi godono e dalle
competenze specifiche che ad essi sono attribuite. Su questo tema si è sviluppata
un’ampia letteratura e sono interessanti, in special modo per il contesto italiano, i lavori
che analizzano gli effetti della cosiddetta devolution sull’implementazione di A21L.
La devolution, come è ben noto, implica una redistribuzione delle funzioni e
delle responsabilità tra diversi livelli di Governo; implica anche che si stabiliscano
rapporti diversi tra governi locali e governo centrale. Il processo di devoluzione,
dunque, dovrebbe facilitare il processo politico di A21L, conferendo alle autorità locali
nuovi poteri e più ampi margini di autonomia, nella costruzione del consenso e dei
processi partecipativi. In realtà, non è necessariamente vero, come dimostrano
Benneworth e Roberts [2002], che hanno studiato il caso della Gran Bretagna e gli
10 Limerick City Council, Limerick County Council, Clare County Council e Tipperary County Council.
31

effetti dei mutamenti istituzionali intervenuti, a partire dal 1997, in Scozia e nel Galles,
sull’implementazione di A21L. La Scozia rappresenta un esempio positivo, dove LA21
was generally successful, infatti nel momento in cui fu attuato il processo di
devoluzione, esistevano già strategie di A21L in ciascuna delle comunità locali. In quel
contesto, la devoluzione ha sostenuto e promosso le strategie locali di sviluppo
sostenibile, rafforzando la rete di rapporti tra i diversi regimi locali. Al contrario,
l’esperienza del Galles rappresenta una sorta di insuccesso, nel senso che il processo di
devoluzione ha indebolito il significato di A21L, i progetti restano sulla carta e il
problema dello sviluppo sostenibile sembra assumere minore importanza nelle decisioni
di policy delle autorità locali. “The case of Wales seems to suggest that rather than
bringing the issue of sustainability closer to communities, devolution has merely
lowered the level of centralization”. All’insuccesso hanno contribuito non poco anche
le modalità di finanziamento delle politiche per lo sviluppo sostenibile, attraverso una
serie di fondi separati e non gestiti dalle autorità locali.
Positiva sembra invece essere stata l’esperienza svedese, in un contesto dove i
governi locali hanno un elevato grado di autonomia impositiva e di gestione del gettito
dei tributi locali, anche se la maggior parte delle loro funzioni è regolata in via
legislativa e circa l’80% delle loro attività ha natura obbligatoria. Il Governo centrale ha
affidato ai governi locali la piena responsabilità dell’attuazione di A21L, fornendo
tuttavia delle linee guida ed anche un supporto finanziario. Ma la lezione principale che
emerge dall’analisi del percorso dei processi di A21L in alcune municipalità svedesi
riguarda il ruolo dei politici locali. Jorby [2002] mostra infatti che i maggiori progressi
nell’implementazione di A21L sono stati fatti laddove i politici hanno mostrato
maggiore interesse e coinvolgimento, pur utilizzando strategie differenti.
32

TAVOLA 3.1 - Elenco dei progetti cofinanziati dal Ministero dell’Ambiente
(importi in euro)
ENTI PROGETTO Inizio Durata Costo Cofin.
ABRUZZI
Parco Nazionale dell’Abruzzo Partecipazione Agenda 21 Parco d’Abruzzo Nov. 2001 18 mesi 182.206 118.269
Riserva Naturale ‘Lo Schioppo’ Una riserva di ….. Dic. 2001 15 mesi 48.592 33.570
Provincia di L’Aquila L’Agenda 21 Locale delle province
d’Abruzzo – L’Aquila
Dic. 2001 18 mesi 233.805 152.355
Provincia di Pescara L’Agenda 21 Locale delle province
d’Abruzzo – Pescara
Dic. 2001 18 mesi 233.805 152.355
Provincia di Chieti L’Agenda 21 Locale delle province
d’Abruzzo – Chieti
Dic. 2001 18 mesi 233.805 152.355
Provincia di Teramo L’Agenda 21 Locale delle province
BASILICATA
d’Abruzzo – Teramo
Dic. 2001 18 mesi 233.805 152.355
Provincia di Potenza Foreste e centri storici: integrazione di
risorse turistiche e bioenergetiche
Nov. 2001 18 mesi 222.076 154.937
Comune di Matera ‘Il comune dei quartieri’ Gen. 2002 18 mesi 254.381 153.904
Comunità Montana Lagonegrese Agenda 21 locale della Comunità Montana
Lagonegrese
Gen. 2002 18 mesi 185.924 129.114
CALABRIA
Provincia di Crotone Attivazione A21L nella provincia di Crotone
Dic. 2001 18 mesi 232.406 154.937
Comuni della Locride Attivazione del processo di A21L nella
Locride
Nov. 2001 18 mesi 154.937 100.709
CAMPANIA
Provincia di Napoli Tra terra e mare, per lo sviluppo sostenibile
della provincia di Napoli
Nov. 2001 18 mesi 199.270 103.291
Pomigliano d’Arco Pomigliano d’Arco: progetto per l’avvio di
Agenda 21
Nov. 2001 18 mesi 189.808 69.205
Portici Portici per il recupero di antichi splendori Gen. 2002 18 mesi 81.727 55.777
Provincia di salerno La provincia di Salerno per l’Agenda 21 Set. 2001 18 mesi 222.076 154.937
Parco del Cilento e Vallo di Un parco laboratorio per sperimentare lo
Diano
sviluppo sostenibile
Nov. 2001 18 mesi 209.165 143.059
Pagani Pagani: città sostenibile Nov. 2001 18 mesi 129.114 81.600
Marcianise In “marcia” verso lo sviluppo sostenibile Nov. 2001 18 mesi 215.879 149.773
Sorrento Quadrilatero del futuro: Sorrento verso uno
sviluppo sostenibile
Nov. 2001 18 mesi 156.528 109.489
Atripalda Atripalda sostenibile e Agenda 21 locale Dic. 2001 18 mesi 65.865 44.932
Solofra Informare e motivare la comunità per
EMILIA-ROMAGNA
realizzare “A21L Solofra”
Gen. 2002 18 mesi 111.556 77.985
Comune di Ferrara Futuro eco-compatibile con ridotte risorse
ambientali responsabilmente adoperate Feb. 2001 18 mesi 217.206 149.773
Comune di Parma Progetto fattibilità per strategia e riduzione
rifiuti a Parma
Gen. 2002 12 mesi 213.364 148.223
Comune di Reggio E. Sistema indicatori per la sostenibilità del
territorio reggiano
Ott. 2001 14 mesi 67.308 46.998
Provincia di Bologna Sistema partecipato di Agenda 21 locale per
lo sviluppo sostenibile
Ott. 2001 18 mesi 220.695 154.421
Provincia di Ferrara Dal forum alla gestione del Piano d’azione Nov. 2001 12 mesi 217.745 152.355
Provincia di Modena Terza fase processo di Agenda 12 Locale
Provinacia di Modena
Nov. 2001 18 mesi 188.507 131.697
Comune di Carpi Comunità integrate verso la sostenibilità Gen. 2002 18 mesi 114.688 80.051
Comunità montana Valle del Santerno sviluppo sostenibile
Santerno
Gen. 2002 18 mesi 78.773 54.744
Comune di Modena Agenda 21 Locale Modena: un sistema a
rete
Ott. 2001 18 mesi 154.937 100.709
33

Provincia di Reggio Emilia Programma della Provincia di Reggio Emilia
per lo sviluppo ambientale
FRIULI VENEZIA GIULIA
Nov. 2001
n.d.
154.106
58.360
Comunità montana della Carnia
LAZIO
Carnia sostenibile Dic. 2001 n.d. 137.894 96.061
Comune di Roma – dipartimento Sperimentazione della contabilità ambientale
X
nel comune di Roma
Nov. 2001 18 mesi 206.064 142.026
Comune di Viterbo Realizzazione del processo di Agenda 21
locale
Gen. 2002 18 mesi 307.292 154.937
Parco regionale dei castelli Ambiente e sviluppo sostenibile orientato al
romani
territorio
Nov. 2001 18 mesi 172.083 120.334
Provincia di Rieti Stato ambiente, conoscenza Agenda 21 e
proposta di obiettivi e indicatori condivisi Ott. 2001 18 mesi 137.378 96.061
Comune di Fiumicino Agenda 21 Aalborg: implementazione
sviluppo sostenibile
Nov. 2001 18 mesi 221.844 154.421
Roma Natura – Ente regionale
aree naturali protette nel comune
di Roma
I parchi di Roma Natura come laboratori di
ecosostenibilità
Ott. 2001
18 mesi
214.743
150.289
Comune di Grottaferrata
LIGURIA
Castelli sostenibili Nov. 2001 18 mesi 129.114 77.469
Comunità Montana Argentea Sviluppo sostenibile per la Comunità
Argentea
Nov. 2001 18 mesi 190.573 131.180
Ente Parco nazionale delle Verso Agenda 21 per un turismo sostenibile
Cinque Terre
Nov. 2001 18 mesi 147.913 97.610
Comune di La Spezia Sistema permanente interattivo di
LOMBARDIA
informazione e comunicazione ambientale Nov. 2001 18 mesi 214.139 147.707
Comune di Lonate-Pozzolo Osservatorio ambientale e sostenibilità a
Lonate-Pozzolo
n.d. n.d. 136.861 95.545
Comune di Cinisello Balsamo Agenda 21 locale di Cinisello Balsamo Nov. 2001 18 mesi 142.129 82.117
Comune di Mantova Progetto sostenibilità urbana mantova 2010 Mag. 2001 18 mesi 235.955 154.937
Provincia di Cremona Agenda 21 locale ed Ecomuseo: le azioni
per lo sviluppo sostenibile della provincia di
Cremona
n.d. n.d. 203.428 136.345
Consorzio del Parco Nazionale Partecipazione e sviluppo sostenibile nel
dello Stelvio
Parco Nazionale dello Stelvio
Gen. 2001 18 mesi 196.254 137.378
Comune di Cologno Monzese Mobilità sostenibile per il Nord di Milano n.d. n.d. 185.924 123.950
Comune di Dalmine Coordinamento dell’isola bergamasca e di
Zingonia per l’Agenda 21 locale
intercomunale
n.d. n.d. 154.937 90.380
Provincia di Milano Sistema territoriale ambientale dei dati
economici di riferimento ad Agenda 21 n.d. n.d. 232.406 154.937
Comune di Lecco Agire insieme per Lecco sostenibile nel 21°
secolo
n.d. n.d. 159.069 111.038
Provincia di Lodi Lodi 21: l’Agenda 21 locale per lo sviluppo
sostenibile del Lodigiano
Nov. 2001 18 mesi 218.477 138.927
Comune di Bellusco Associazione di comuni per promuovere
l’economia locale sostenibile
Gen. 2002 18 mesi 28.405 15.494
Comune di S. Donato Milanese e Progetto V.I.T.A. (viabilità, impegno, tempi
S. Giuliano Milanese
e orari, ambiente)
Nov. 2001 18 mesi 206.573 144.091
Comune di Pavia L’Agenda 21 locale della città di Pavia: dal
MARCHE
forum al piano dìazione
Nov. 2001 16 mesi 256.435 126.015
Comune di S. Benedetto del Agenda 21 Riviera delle Palme
Tronto
MOLISE
Gen. 2002 18 mesi 131.167 89.864
Comunità Montana del Volturno La Comunità Montana del Volturno verso lo
sviluppo sostenibile
n.d n.d. 154.937 100.709
Comunità Montana Monte
Mauro
Insieme per il territorio. Antiche tecniche di
governo
n.d.
n.d.
123.917
85.215
34

PIEMONTE
Provincia di Torino Azioni locali dal forum per l’Agenda 21 Nov. 2001 12 mesi 309.662 154.937
Sistema Aree protette del Po Promozione della gestione sostenibile
multifunzionale delle fasce fluviali Gen. 2002 18 mesi 223.781 154.937
Comunità Montana Valsesia Azioni locali partecipate per la sostenibilità Sett. 2001 18 mesi 102.881 71.788
Comune di Cossato Cossato si progetta – progetto per
un’Agenda 21
Nov. 2001 12 mesi 251.088 33.570
Provincia di Verbania
PUGLIA
La sostenibilità delle scelte Ott. 2001 18 mesi 221.044 154.937
Valle della Cupa Agenda 21 locale Valle della Cupa Nov. 2001 18 mesi 90.380 62.491
Terra D’Arneo Agenda 21 locale Terra D’Arneo Nov. 2001 18 mesi 126.015 88.314
Comune di Manfredonia Manfredonia “città sostenibile” Nov. 2001 18 mesi 173.078 84.182
Comune di Brindisi Agenda 21 locale del comune di Brindisi Gen. 2002 18 mesi 222.076 154.937
Comune di Foggia Forum Foggia – indicatore sintetico
comunale di sviluppo
Nov. 2001 18 mesi 225.175 154.937
Comune di Specchia Il gioco dello sviluppo sostenibile Gen. 2002 18 mesi 172.548 132.729
Provincia di Lecce Un osservatorio sviluppo sostenibile per la
provincia di Lecce
Gen. 2002 18 mesi 224.659 154.937
Territorio della Pietra Leccese Agenda 21 locale del Territorio della Pietra
Leccese
Nov. 2001 18 mesi 222.076 154.937
Comune di Palagiano Palagiano ente governato a sviluppo
sostenibile
Gen. 2002 18 mesi 61.252 42.866
SARDEGNA
Marghine-Planargia Marghine-Planargia per l’ambiente Gen. 2002 18 mesi 126.532 88.314
Comune di Porto Torres Verso una società sostenibile Gen. 2002 18 mesi 232.406 162.684
Comune di Ittiri Ittiri territorio ambiente per creare una
Agenda 21
Nov. 2001 18 mesi 209.879 145.124
Comune di Alghero Alghero – ambiente e turismo per lo
sviluppo sostenibile
Nov. 2001 18 mesi 163.717 98.127
Comune di Abbasanta Progetto alto oristanese per lo sviluppo
sostenibile
Dic. 2001 18 mesi 210.508 147.190
Provincia di Oristano Percorsi per costruire Oristano provincia
sostenibile
Nov. 2001 18 mesi 338.692 147.190
Comunità montana “del La comunità montana del Barigadu verso la
Barigadu”
sostenibilità
Gen. 2002 18 mesi 220.217 153.904
Comune di Arzachena L’A21L nei comuni della Gallura Costiera Dic. 2001 18 mesi 93.995 65.590
Comune di Villasimius L’A21L e la certificazione dell? AMP “Capo
SICILIA
Carbonara”
Nov. 2001 18 mesi 93.582 65.074
Ente parco delle Madonie Agenda per lo sviluppo delle Madonie n.d. n.d. 222.322 150.805
Comune di Misterbianco Sviluppo ambientale e valorizzazione
ecocompatibile
Ott. 2001 18 mesi 211.747 148.223
Comuni di Trecastagni, Nicolosi, A21L delle popolazioni dei territori etnei
Pedara, Viagrande
TOSCANA
Gen. 2002 18 mesi 211.696 146.157
Comune di Montale Agenda 21 Locale di Area Montale Agliana
Quarrata Montemrlo
Nov. 2001 18 mesi 154.937 108.456
Provincia di Pisa Sostenibilità nei sistemi economici della
Provincia di Pisa
Gen. 2002 18 mesi 185.924 120.851
Comune di Grosseto Implementazione sistema di contabilità
ambientale
Dic. 2001 18 mesi 221.044 149.773
Comune di Cecina Cooperare per lo sviluppo, il territorio e
l’ambiente – Cecina 21
Gen. 2002 18 mesi 102.465 50.613
Comune di Massa Sistema informatico di valutazione
ambientale di Massa
Ott. 2001 12 mesi n.d. 57.843
Provincia di Lucca Certificazione e gestione ambientale per
l’Agenda 21 Lucchese
Ott. 2001 18 mesi 222.076 154.937
Comune di Empoli Empoli sostenibile Agenda 21 Lug. 2001 18 mesi 322.269 154.937
Comune di Siena La via Senese verso la sostenibilità Mar. 2001 18 mesi 462.389 154.937
Comuni del Circondario del Programmazione locale unificata per lo
35

Chianti Senese sviluppo sostenibile del Chianti Senese Nov. 2001 12 mesi 189.333 114.653
Ente Parco Regionale della Certificazione ambientale e Agenda 21 nel
Maremma
TRENTINO
Parco
Gen. 2002 18 mesi 170.431 102.258
Comprensorio Bassa Valsugana Autocertificazione partecipata del
Tesino – Comunità Montana
UMBRIA
Comprensorio
Nov. 2001 15 mesi 102.258 71.271
Comunità montana Monti Relazione stato ambiente territorio comunità
Martani e del Serano – Spoleto montana Spoleto
Ott. 2001 12 mesi 222.818 154.937
Comune di Castiglione del Lago Programma di sviluppo sostenibile per
attuazione A21L
Nov. 2001 18 mesi 44.415 30.987
Comune di Perugia Per Una Gestione In Armonia con Agenda
21 Locale
Ott. 2001 18 mesi 213.297 149.256
Comune di Spoleto Spoleto territorio sostenibile Ott. 2001 18 mesi 223.626 154.421
Comunità montana Valle del L’utilizzo consapevole delle fonti
Nera e Monte S.Pancrazio - Tr energetiche rinnovabili
Gen. 2002 18 mesi 103.291 72.304
Consorzio di Gestione Parco del Attivazione Agenda 21 Locale Parco del
Monte Cucco
Monte Cucco
Ott. 2001 18 mesi 244.245 154.421
Provincia di Terni Rete Agende 21 locali per sviluppo
VALLE D’AOSTA
sostenibile autocentrato
Nov. 2001 18 mesi 221.560 154.937
Comune di Aosta
VENETO
Aosta 21 Nov. 2001 18 mesi 226.208 154.937
Comune di Padova Padova sostenibile Nov. 2001 18 mesi 346.026 154.937
Comune di Venezia Prototipo sistema informativo territoriale
ambientale comune
Nov. 2001 18 mesi 444.669 154.937
Comune di Montegrotto Terme Agenda 21 locale delle Terme Euganee Nov. 2001 18 mesi 149.773 104.841
Rovigo (comune e provincia) Festa 21 – Fiumi economia sviluppo
territorio ambiente
Nov. 2001 12 mesi 130.147 86.765
Dolomiti Bellunesi Agenda 21 parco nazionale Dolomiti
Bellunesi
Dic. 2001 18 mesi 180.760 126.532
Comune di Caorle Progetto Agenda 21: Caorle verso uno
sviluppo sostenibile
Nov. 2001 18 mesi 54.569 37.701
36

4 L’ESPERIENZA ITALIANA: ALTRI PROGRAMMI E PROGETTI PER
LO SVILUPPO SOSTENIBILE
Questo capitolo è dedicato alla descrizione dei progetti italiani attuati per
promuovere lo sviluppo sostenibile, che non rientrano nell’ambito specifico di A21L.
Vengono, in primo luogo, esaminati gli strumenti regolati da norme giuridiche,
all’interno dei quali i promotori possono contare su finanziamenti di enti pubblici, di
organizzazioni nazionali ed internazionali. In secondo luogo, vengono considerati, sia
pure a grandi linee, gli strumenti di natura volontaristica, come via ulteriore per la
responsabilizzazione degli attori locali e la loro presa di coscienza sugli effetti che
attività produttive e sociali possono avere non solo sul sistema ecologico e ambientale,
ma anche, mediante processi di causazione circolare, sul sistema sociale e produttivo.
4.1 Le politiche nazionali per lo sviluppo urbano sostenibile
Nel corso degli anni ‘90 il legislatore nazionale ha predisposto una serie di nuovi
strumenti operativi in ambito urbano con l’intendimento di promuovere e finanziare
interventi di recupero, riqualificazione e valorizzazione delle città in termini ambientali,
sociali e economici. Sono state così definite nuove modalità per la predisposizione di
politiche urbane, nuovi processi decisionali, nuovi iter per affrontare i problemi urbani.
Sono stati ideati strumenti individuati comunemente con l’espressione “programmi
complessi”.
Per alcuni si è trattato di un tentativo di definire criteri con cui provare ad
ovviare alle rigidità e all’inefficienza che accompagnano tradizionalmente i piani
urbani, primo tra tutti il Piano Regolatore Generale. Molti, invece, ritengono che
proprio con questi nuovi programmi si sia dato avvio ad un nuovo modo di intendere e
di ricercare lo sviluppo locale, secondo la filosofia di A21L, attraverso la concertazione
tra gli attori locali, accordi tra amministratori pubblici e operatori privati, con
finanziamenti da livelli di governo superiori (Regione, Stato, UE).
La tabella 4.1 contiene una sintesi dei principali strumenti per lo sviluppo
sostenibile adottati dalle realtà locali urbane italiane. Si distinguono i programmi
definiti dalla legislazione nazionale da quelli definiti a livello europeo. Per ciascuno
sono indicati l’anno di introduzione, il numero dei programmi attivati, l’ammontare dei
finanziamenti pubblici, l’ammontare degli investimenti complessivi connessi previsti.
In essa sono riportati anche dati di sintesi per i Programmi di Iniziativa Comunitaria
Urban e Urban II, i cui contenuti sono sviluppati e analizzati nel capitolo dedicato agli
strumenti europei per la sostebilità. Si è scelto di affiancarli ai programmi di definizione
nazionale per offrire una visione completa delle politiche in atto nel territorio nazionale.
Sono circa 850 gli interventi di riqualificazione e rigenerazione urbana messi in cantiere
dalle città italiane a partire dagli anni 90, per un ammontare complessivo di investimenti
iniziali che supera i 2,7 miliardi di euro, con un apporto significativo di risorse private.
TABELLA 4.1 - I programmi per la sostenibilità
37

Norma di
Riferimento
Numero di
programmi
attivati
Finanziamenti
pubblici erogati
(milioni euro)
Investimenti
totali previsti
(milioni euro)
Programmi di definizione nazionale
PII art.16 L.172/1992 372 711,7 nd
PRU art. 16 L.179/1992 76 330,3 9.790
PReU art.11 L.493/1993 283 716,3 6.000
Contratto di quartiere L.499/97 54 309,9 620
PRUSST DM 8 ottobre 1998 78 144,6 60.000
Contratti di quartiere II L.21/2001 --- 1.357,7* ---
Totali 863 3.570,5 76.410
Programmi di definizione europea
Urban I - 1994-1999 Guce C180 del 1.7.1994 16 340,8 ---
Urban II - 2000-2006 Regolamento CE 1260/99 10 245,6 264,4
Totali 26 586,4 ---
* risorse ripartite alle Regioni con decreto pubblicato il 23 aprile 2003, non erogate
Fonte: Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti; Il Sole24 Ore
Programmi Integrati di Intervento (PII), Programmi di riqualificazione urbana
(PRU), Programmi di Recupero Urbano (PReU), Contratti di Quartiere (CdQ),
Programmi di riqualificazione urbana per lo sviluppo sostenibile (PRUSST), Contratti
di Quartiere II (CdQ II), Programmi di Iniziativa Comunitaria Urban e Urban II: questi
gli strumenti attuati nel territorio nazionale.
La legge 179 del 1992 ne individuò due tipologie: i Programmi Integrati di
Intervento, d'iniziativa decisamente privata, e i Programmi di Riqualificazione Urbana,
promossi direttamente da quello che allora ancora si chiamava Ministero dei Lavori
Pubblici. Successivamente, la legge 493/93 avviò i Programmi di Recupero Urbano, di
competenza regionale e a "servizio prevalente del patrimonio di edilizia pubblica".
La Legge Finanziaria per il 1997 (L. 662/96) ha reso disponibili risorse per
nuove sperimentazioni. Si sono avviati così i Contratti di Quartiere, programmi integrati
rivolti alle componenti edilizie ed urbanistiche e ai problemi sociali e occupazionali.
Ambiti di azione confermati anche negli eredi Contratti di Quartiere II. I programmi
integrati per la riqualificazione delle città proliferano ma gli esiti sono stati per il
momento contenuti.
I Programmi di Riqualificazione Urbana hanno avuto un iter procedurale lungo e
complesso, con tempi estremamente ridotti, nella fase iniziale, per la presentazione delle
proposte. Quest’ultimo aspetto ha fortemente inciso sulla qualità e la fattibilità delle
iniziative presentate. I programmi approvati sono stati 76 con un ammontare degli
investimenti, in gran parte dovuti alla disponibilità dei privati, di circa 9.790 milioni di
euro.
Analogamente anche i Programmi di Recupero Urbano sono stati approvati dalle
Regioni con notevoli ritardi. Le scadenze troppo ravvicinate per la presentazione delle
domande hanno condizionato negativamente qualità e operatività dei programmi,
richiedendo lunghi periodi di ridefinizione. Solo parzialmente si è passati all’attuazione
di questi programmi e i 716 milioni di euro di risorse pubbliche disponibili, che
dovrebbero promuovere investimenti per 6/7 miliardi di euro, attendono ancora di
essere spesi.
38

I Contratti di Quartiere definiti nel 1997 e ammessi a finanziamento sono stati
54. I finanziamenti pubblici in questo caso ammontano a 309 milioni di euro, e gli
investimenti complessivamente attivabili, grazie a ulteriori risorse pubbliche e private,
arrivano a circa 620 milioni di euro, con un intervento medio di poco superiore agli 11
milioni di euro. E’ significativo evidenziare che una chiara definizione degli obiettivi,
unitamente al consenso acquisito sulle proposte, ha conferito alle iniziative un iter
procedurale più spedito. Tutti i protocolli d’intesa sono stati sottoscritti e più della metà
delle convenzioni per il trasferimento delle risorse sono state stipulate.
TAVOLA 4.1 - Punti di forza e punti di debolezza dei programmi nazionali per lo
sviluppo urbano sostenibile
PUNTI DI FORZA
• responsabilizzazione delle amministrazioni locali e coinvolgimento dei privati per il
"rallestramento" di risorse pubbliche locali e private, talvolta in sostituzione dell'intervento
centrale
• approccio intergrato tra interventi di edilizia, sociali, ambientali e per l'occupazione e lo
sviluppo
• coinvolgimento crescente e partecipazione dei cittadini nei programmi
PUNTI DI DEBOLEZZA
• notevole frammentazione fisica degli interventi
• il partenariato fra pubblico e privato funziona quando gli interventi possono contare su quote
elevate di risorse pubbliche
• difficoltà delle amministrazioni locali a realizzare gli interventi in aree e edifici di proprietà di
soggetti ex gestori dei monopoli pubblici (Ferrovie dello Stato, Enel, eccetera)
• scarsità di risorse destinate ai programmi
• ritardi nell'applicazione delle norme di semplificazione amministrativa
• scarse azioni sistematiche di valutazione dell'efficacia ed efficienza degli interventi
Fonte: rielaborazione da Inu, Istituto nazionale di urbanistica - Commissione nazionale programmi
complessi, marzo 2002
I PRUSST ammessi a finanziamento sono 78 e promettono investimenti
complessivi per circa 60 miliardi di euro. Con questi programmi dalla riqualificazione
edilizia si passa ad una complessità progettuale, operativa e gestionale considerevoli. I
temi principali che affrontano sono il parternariato pubblico-privato nell'esecuzione e
nella gestione operativa, il degrado edilizio, il disagio sociale, i problemi occupazionali
prima e economici più in generale poi, provvedendo al sostegno dei piccoli artigiani e
commercianti che offrono servizi di prossimità, al recupero di grandi edifici
abbandonati da imprese manifatturiere delocalizzate, sostenendo i processi di
terziarizzazione dell’economia ancora in atto.
La Riforma Bassanini ha introdotto uno strumento nuovo, al momento in
difficoltà. Si tratta delle Società di Trasformazione Urbana (STU), società per azione
miste pubblico-private costituite in genere dai Comuni per promuovere la
riqualificazione urbana di aree caratterizzate da particolari complessità, dove prevalga
la proprietà pubblica e ci sia mancanza di iniziativa da parte dei proprietari o mancanza
39

di accordo tra di loro. Le STU acquisiscono preventivamente le aree (anche mediante
esproprio), le “urbanizzano” e poi le cedono agli utilizzatori finali. Nelle pagine
seguenti non si propone un’analisi di dettaglio di questo strumento, perché ancora non è
effettivamente operativo.
Nella tavola 4.1 si riassumono i principali punti di forza e i principali punti di
debolezza evidenziati dai programmi nazionali per lo sviluppo sostenibile.
4.2 La linea evolutiva dei programmi per la sostenibilità
Se si prendono in considerazione i programmi introdotti brevemente nel
paragrafo precedente, in particolare solo quelli di definizione nazionale:
• Programma Integrati di Intervento (PII)
• Programma di Riqualificazione Urbana (PRU)
• Programma di Recupero Urbano (PReU)
• Contratto di Quartiere (CdQ)
• Contratto di Quartiere II (CdQ II)
• Programma di Riqualificazione Urbana e di Sviluppo Sostenibile del Territorio
(PRUSST)
è possibile cogliere alcuni elementi caratteristici e alcune peculiarità.
Si tratta di programmi eterogenei, con competenze specifiche, con compiti
diversi, con ambiti territoriali di riferimento e di applicazione in parte variabili.
I CdQ e i PreU riguardano soprattutto la scala fisica e la dimensione del
quartiere urbano. Con i PRU e i CdQ II diventano importanti anche gli aspetti socioeconomici
oltre che residenziali e ambientali. In particolare, i PRU, proponendosi come
nuovo modello di crescita della città, portano l'obiettivo dell'intervento dal recupero (già
oggetto dei precedenti Piani di Recupero Urbano) alla riqualificazione. I PRUSST, poi,
possono essere visti come la diretta evoluzione dei PRU, finalizzati alla realizzazione,
adeguamento e completamento delle attrezzature di livello territoriale ed urbano con
l'obiettivo di accrescere il benessere collettivo attraverso la promozione di forme di
sviluppo sostenibili in termini ambientali, economici e sociali. La connotazione è quindi
marcatamente economica e occupazionale, anche per lo specifico obiettivo del
miglioramento della dotazione infrastrutturale per il sostegno delle strutture produttive e
commerciali.
Nel corso del 2001 è stato definito dalla Legge n. 166 un nuovo strumento
statale, detto Programma di Riabilitazione Urbana, che però non è ancora stato
finanziato.
Si può evidenziare una linea evolutiva lungo la quale si susseguono alcuni di
questi strumenti, e nel contempo evolvono verso la nozione di sviluppo sostenibile,
secondo lo schema che segue:
1992
PRU
PII
1993 1997 1998 2001
PReU CdQ PRUSST CdQ II
asse
temporale
40

4.3 I singoli programmi nazionali
Dopo una descrizione di sintesi delle motivazioni che hanno portato
all’introduzione delle politiche per la sostenibilità e dopo una rapida rassegna dei
principali strumenti ideati e maggiormente impiegati dagli attori pubblici e privati, nelle
pagine seguenti si propone una lettura di dettaglio di ciascuno.
L’ordine di presentazione è prevalentemente quello cronologico di
promulgazione delle leggi di definizione e introduzione dei singoli programmi.
Rimane comunque importante segnalare che ruolo centrale tra le politiche per lo
sviluppo sostenibile è svolto attualmente dai PRUSST, a cui si è giunti attraverso un
processo complesso che è passato attraverso l’adozione e la realizzazione in ambito
locale di tutti gli altri strumenti presentati.
Si comincia quindi l’esposizione con i PII, per passare poi ai PRU, ai PreU,
quindi ai CdQ, ai CdQ II, e i PRUSST. I CdQ II cronologicamente sono i più recenti,
però rappresentando il proseguimento logico e finanziario dei CdQ, sono stati inseriti
prima dei PRUSST.
4.3.1 I Programmi Integrati di Intervento – PII
Con l'articolo 16 della Legge n. 179/1992, il Legislatore ha introdotto il
Programma Integrato di Intervento (PII). Si tratta di uno strumento, innovativo per quei
tempi, che ha contribuito con il passare degli anni a dar vita a una serie di altri
programmi complessi analoghi, volti a promuovere e favorire lo sviluppo sostenibile in
ambito urbano. La norma nazionale si limita a sancire il principio; è solo con
l'emanazione della Legge Regionale che si forniscono le indicazioni esaustive per la
formazione dei Programmi.
I PII sono promossi dai Comuni. Possono prevedere il concorso di più soggetti e
risorse finanziarie sia pubbliche sia private. Si tratta di programmi che hanno come
obiettivo prioritario la riqualificazione del tessuto urbano, edilizio e ambientale.
Attenzione precipua viene dedicata agli aspetti naturalistici e paesaggistici. Possono
riguardare anche infrastrutture pubbliche e di interesse pubblico. I Programmi Integrati
di Intervento attivati sono 372 e hanno ricevuto finanziamenti regionali per 711,7
milioni di euro.
41

4.3.2 I Programmi di Riqualificazione Urbana – PRU
I Programmi di Riqualificazione Urbana sono stati introdotti dalla legge 493/93,
al fine di incidere positivamente sul processo di trasformazione di ambiti degradati delle
città italiane. Operano su scala urbana, integrando risorse e azioni pubbliche e private in
modo da equilibrare le esigenze e gli interessi del sistema socio-economico locale; sono
finalizzati al rinnovo e alla rifunzionalizzazione di parti significative di città; riguardano
la riqualificazione urbanistico-edilizia di aree dismesse e/o fortemente degradate,
promuovendo l’integrazione tra:
• funzioni residenziali, economiche e terziarie (servizi pubblici e privati)
• interventi di recupero di edifici esistenti, interventi di ristrutturazione
urbanistica, realizzazione di infrastrutture e urbanizzazioni primarie e secondarie
• investimenti pubblici e investimenti privati, su aree poco attraenti per il solo
intervento privato.
Molti PRU finanziati riguardano, oltre al recupero di aree dismesse, anche la
riqualificazione di aree di edilizia residenziale pubblica con la creazione di poli
artigianali, strutture culturali e museali, aree verdi, servizi.
E’ stato stanziato per essi un finanziamento iniziale pari a 148,7 milioni di euro,
portato successivamente, per effetto della Legge Finanziaria n.662/1996, a 303,6
milioni di euro. Oltre a queste risorse, le città rientranti nelle zone obiettivo 1 (aree
depresse del Mezzogiorno) hanno potuto contare anche su 62 milioni di euro di risorse
comunitarie. I fondi dei PRU sono stati assegnati direttamente dall’ex Ministero dei
Lavori Pubblici, senza passare per la programmazione regionale. Potevano richiedere
finanziamenti i Capoluoghi di Provincia, i Comuni con più di 300.000 abitanti e quelli
ad essi confinanti, i Comuni con aree industriali dismesse (e che avevano preparato
programmi per la loro riqualificazione), e i Comuni caratterizzati da rilevanti fenomeni
di trasformazione economica.
L’ex Ministero dei Lavori Pubblici nel dicembre del 1994 bandì una gara nazionale
per la presentazione dei progetti. I Comuni predisposero entro i termini stabiliti i
programmi, operando una selezione fra le proposte presentate dagli operatori privati. I
Comuni, in seguito, stipularono accordi di programma con il Ministero. Alla stipula
degli accordi presero parte anche le Regioni, nei casi di variazione degli strumenti
urbanistici. Il 1° di agosto del 1996 il ministero selezionò 76 programmi ripartiti tra 20
città.
TABELLA 4.2 - Risorse pubbliche e private per area geografica
Risorse pubbliche Risorse private Risorse totali
milioni di euro % su tot risorse milioni di euro % su tot risorse milioni di euro % su tot risorse
Nord 2.233,2 33,6 4.413,0 66,4 6.646,2 100,0
Centro 427,8 27,9 1.106,7 72,1 1.534,5 100,0
Sud 825,4 51,3 784,3 48,7 1.609,7 100,0
Totale 3.486,4 35,6 6.304,1 64,4 9.790,5 100,0
Fonte: rielaborazione di dati del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
42

I PRU hanno promosso investimenti complessivi per quasi 10 miliardi di euro, di
cui il 35% costituito da risorse pubbliche e il 65% da risorse private. È interessante
notare la maggiore incidenza delle risorse finanziarie messe in campo dagli attori privati
soprattutto nel Nord e nel Centro Italia, tra il 66 e il 72% delle risorse complessive,
mentre nell’Italia meridionale si è registrata una partecipazione paritaria tra pubblico e
privato. In più le risorse impegnate al Nord sono pari a più del doppio dei finanziamenti
pubblico-privati messi a disposizione in tutto il Centro e il Sud Italia (tabella 4.2).
Mediante i PRU si sono potute realizzare opere sia pubbliche che private. Nel
caso delle opere pubbliche, le risorse private nei piccoli Comuni italiani si sono
concentrate prevalentemente nelle “opere di urbanizzazione”. Nei grandi Comuni, i
privati invece hanno finanziato le opere di urbanizzazione a servizio delle opere
pubbliche nella stessa misura degli immobili per OO. UU. Nel caso invece delle opere
private, le risorse private hanno privilegiato, sia nei grandi sia nei piccoli Comuni, la
realizzazione di edifici residenziali e non, la ristrutturazione urbanistica e il recupero di
edifici residenziali (tabella 4.3).
TABELLA 4.3 - La destinazione delle risorse private in opere pubbliche e private
(in % del totale delle risorse)
Opere pubbliche Opere private
Destinazione delle risorse piccoli comuni grandi comuni piccoli comuni grandi comuni
Opere di urbanizzazione 72,7 38,7 0,0 0,0
Recupero edifici non residenziali 6,5 1,4 5,2 0,7
Sistemazioni ambientali arredo urbano 4,4 3,3 0,0 0,0
Realizzazione edifici non residenziali 6,6 7,0 15,5 25,9
Immobili per ERP 1,1 0,0 0,0 0,0
Realizzazione edifici residenziali 0,2 7,8 33,3 35,7
Ristrutturazione urbanistica 2,3 2,7 21,4 31,0
Immobili per OO.UU. 5,8 38,8 0,0 0,0
Risanamento parti comuni 0,1 0,3 4,5 1,2
Recupero edifici residenziali 0,3 0,1 20,1 5,5
Totali 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: rielaborazione di dati del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
4.3.3 I Programmi di Recupero Urbano – PreU
I Programmi di Recupero Urbano sono stati istituiti dalla legge n. 493 del 1993 e
sono strumenti di politica urbana finanziati prevalentemente con i fondi ex Gescal.
Dal 1994 sono state riconosciute alle Regioni competenze di carattere
programmatorio in materia di Programmi di Recupero Urbano. Queste competenze sono
state poi rafforzate dalla Riforma Bassanini, così che attualmente le Regioni possono
stabilire la misura dei fondi da destinare alla realizzazione e alla attuazione dei PreU.
I PReU presentano molte analogie con i Programmi Integrati di Intervento,
istituiti dall’art. 16 della legge n. 179 del 1992, con la differenza che riguardano solo gli
insediamenti di edilizia residenziale pubblica, mentre i secondi qualsiasi zona urbana.
43

Tuttavia, come i PII, anche i PReU incidono sull’assetto del territorio, perché hanno la
natura di strumenti di pianificazione territoriale; sono finalizzati al recupero di aree
urbane attraverso la loro riqualificazione dal punto di vista urbanistico, edilizio,
ambientale ed anche socioeconomico; sono caratterizzati dall’integrazione di diverse
tipologie di intervento; sono promossi dai Comuni, ai quali possono essere proposti
anche da soggetti pubblici e privati. Possono prevedere il concorso di risorse finanziarie
pubbliche e private.
Occorre tener presente un aspetto molto rilevante, che si accompagna al carattere
innovativo di questi programmi. I PReU (come gli altri programmi analizzati in queste
pagine) vanno ad operare in contesti per i quali da tempo sono stati predisposti
strumenti preposti istituzionalmente all'organizzazione delle aree, alla loro destinazione
d'uso, alla loro tutela e valorizzazione. Nonostante ciò, i rapporti fra queste forme di
progettualità e gli strumenti appartenenti al tradizionale sistema di pianificazione
territoriale (i Piani Regolatori Generali, primi tra gli altri) non risultano sempre chiari e,
non di rado, gli attriti si rendono evidenti.
I Programmi di Recupero Urbano attivati sono stati complessivamente 283 ed
hanno ricevuto finanziamenti regionali per 716,3 milioni di euro.
4.3.4 I Contratti di Quartiere - CdQ
Il Contratto di Quartiere, istituito nel 1998, nasce per impiegare 103 milioni di
euro derivanti dalle maggiori entrate dei fondi Gescal negli anni 1993-1994. Con questo
strumento le amministrazioni locali possono programmare interventi nelle periferie
urbane e negli ambiti meno coinvolti nei processi di rifunzionalizzazione. E' stato
proposto come via percorribile per la soluzione del problema delle aree di espansione
urbana, nate sotto la spinta della domanda residenziale e carenti per qualità ambientale,
dotazione di servizi, assenza di luoghi riconoscibili e scarso significato urbano. Gli
interventi promossi hanno una forte valenza di riduzione del disagio sociale che spesso
convive con il degrado edilizio.
I CdQ, nel promuovere la riqualificazione degli spazi urbani e delle strutture
architettoniche, privilegiano interventi che garantiscono il risparmio energetico e
perseguono elevati standard ambientali; offrono anche la possibilità di promuovere e
sostenere lo sviluppo di attività economiche e pongono attenzione alla dotazione di
servizi per le imprese e per le famiglie; favoriscono la formazione, facilitano l’adozione
di misure per il recupero dell'evasione scolastica, sostengono l'avviamento professionale
dei giovani. In sintesi, promuovono lo sviluppo sostenibile.
Ai 45 programmi selezionati attraverso il bando indetto nel 1998 sono stati
assegnati 309,9 milioni di euro di finanziamento. Ulteriori finanziamenti, per altri 9
programmi, sono stati resi disponibili dalla legge n. 136/1999 e provengono dal
mancato completamento di precedenti programmi di riqualificazione urbana.
44

4.3.5 I Contratti di Quartiere II - CdQ II
I Contratti di Quartiere II sono stati introdotti con la Legge n.21/2001 e hanno
trovato attuazione con il decreto 30 dicembre 2002. In termini assoluti i finanziamenti
totali maggiori sono stati attribuiti a Lombardia (14%), Campania (11%), Lazio (10%) e
Piemonte (9%). Sono programmi finalizzati prioritariamente ad incrementare, con la
partecipazione di investimenti privati, la dotazione infrastrutturale dei quartieri
degradati dei comuni e delle città a più forte disagio abitativo ed occupazionale. Allo
stesso tempo, devono prevedere misure ed interventi per incrementare l’occupazione e
per favorire l’integrazione sociale e l’adeguamento dell’offerta abitativa. Si tratta quindi
di programmi per le periferie urbane, votati, come nell’esperienza già maturata negli
anni scorsi attraverso i precedenti Contratti di Quartiere, a promuovere e favorire lo
sviluppo sostenibile, coinvolgendo contemporaneamente aspetti ambientali, sociali e
economici. Presentano però il limite (come rilevato anche da Paolo Avarello, presidente
dell'Inu) di essere legati al patrimonio pubblico, riducendo notevolmente l'interesse
degli operatori privati.
TABELLA 4.4 - Ripartizione delle risorse per il programma
"Contratto di Quartiere II" (milioni di euro)
Regioni Finanziament
o
statale
Finanziament
o
Regionale
Finanziament
o
totale
Piemonte 76,7 41,3 118
Valle d'Aosta 1,6 0,8 2,4
Lombardia 128,0 68,9 196,9
Prov. Aut. Trento 12,6 6,8 19,4
Prov. Aut. Bolzano 14,2 7,7 21,9
Veneto 53,1 28,6 81,7
Friuli Venezia Giulia 18,6 10,0 28,6
Liguria 30,0 16,2 46,2
Emilia-Romagna 52,4 28,2 80,6
Toscana 51,0 27,4 78,4
Umbria 12,8 6,9 19,7
Marche 16,8 9,0 25,8
Lazio 90,1 48,5 138,6
Abruzzo 21,9 11,8 33,7
Molise 4,8 2,6 7,4
Campania 96,1 51,8 147,9
Puglia 58,3 31,4 89,7
Basilicata 8,4 4,5 12,9
Calabria 38,9 21,0 59,9
Sicilia 65,0 35,0 100
Sardegna 31,1 16,8 47,9
Totale 882,4 475,2 1357,6
Fonte: Decreto 30 dicembre 2003 (Gazzetta Ufficiale del 23 aprile 2003)
45

I Contratti di quartiere II mettono a disposizione la somma più rilevante mai
stanziata dallo Stato per interventi di riqualificazione urbana. Il finanziamento totale
ammonta complessivamente a 1.357, 6 miliardi di euro, di cui 882,5 di competenza
dello Stato e 475,1 delle Regioni. La contribuzione finanziaria delle Regioni e delle
Province autonome al programma è stabilita pari al 35% dell’apporto complessivo dello
Stato/Regioni. Al finanziamento del restante 65% si provvede con risorse statali. Non
sono previste risorse finanziarie private.
La tabella 4.4 mostra la ripartizione tra Regioni e Province autonome delle
risorse apportate dallo Stato e di quelle messe a disposizione dalle Regioni.
4.3.6 I Programmi di Riqualificazione Urbana e di Sviluppo Sostenibile del
Territorio
Sono programmi innovativi promossi dall’ex Ministero dei Lavori Pubblici che
si propongono di favorire:
• la realizzazione, l'adeguamento, il completamento di infrastrutture sia a rete che
puntuali di importanza strategica per l’ambito territoriale di riferimento
• la realizzazione di un sistema integrato di attività per l'ampliamento e la
realizzazione di insediamenti industriali, commerciali e artigianali, la
promozione turistico-ricettiva e la riqualificazione di zone urbane centrali e
periferiche interessate da fenomeni di degrado
• lo sviluppo sostenibile del territorio sotto il profilo economico, ambientale e
sociale.
I PRUSST rappresentano la nuova fase di programmazione e riqualificazione
territoriale che nasce dall'esperienza dei Programmi di Riqualificazione Urbana (PRU).
Sono l'ultima generazione dei programmi complessi lanciati dal Ministero per la
riqualificazione del territorio, caratterizzati da un contributo statale, dalla integrazione
tra interventi e funzioni urbane diverse, tra soggetti pubblici e privati, costruiti dal basso
dagli enti locali.
In questo caso, gli ambiti territoriali sono più vasti di semplici aree urbane e
hanno coinvolto in tutto 1.200 Comuni, Anas, società autostradali, Rfi, Regioni,
imprese industriali e del settore delle costruzioni.
Nel 2000 sono stati stanziati complessivamente 72,3 milioni di euro, per circa
1,5 milioni di euro per ogni programma. I finanziamenti concessi coprono in via
prioritaria le spese di fattibilità del programma. Caratteristica peculiare di questo
programma è che i soggetti privati concorrono in modo significativo al finanziamento
delle opere pubbliche, infatti gli importi impiegati dai privati sono pari almeno ad un
terzo del valore degli investimenti. Occorre quindi che i promotori individuino gli
interventi pubblici da inserire nel programma facendo attenzione al fatto che si tratti di
investimenti a cui i privati siano interessati.
46

TABELLA 4.5 - PRUSST: i programmi ammessi e gli investimenti previsti
Regioni 2000 2001 Totale Milioni di
euro
Abruzzo 1 1 2 1.038,4
Basilicata 2 1 3 956,8
Calabria 1 3 4 1.464,9
Campania 2 1 3 2.736,5
Emilia-Romagna 3 2 5 2.469,4
Friuli Venezia Giulia 2 0 2 3.457,3
Lazio 6 1 7 4.911,0
Liguria 4 1 5 4.195,5
Lombardia 2 1 3 712,5
Marche 2 2 4 4.556,9
Molise 1 1 2 266,7
Piemonte 3 3 6 1.994,8
Puglia 4 2 6 11.001,7
Sardegna 1 0 1 198,4
Sicilia 4 5 9 7.113,1
Toscana 2 1 3 1.400,1
Trentino Alto Adige 2 0 2 653,4
Umbria 3 0 3 1.327,9
Valle d'Aosta 1 0 1 174,9
Veneto 4 3 7 2.284,9
Totale 50 28 78 52.915,1*
* non sono compresi i dati relativi ai PRUSST di: Provincia di Matera; Comune di Messina;
Regione Abruzzo; Comune di Catania; Provincia di Reggio Calabria; Comune di Trivento
Fonte: rielaborazione di dati del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
I PRUSST possono essere finanziati in vari modi:
• somme provenienti dai capitoli di bilancio del ministero
• somme provenienti dal fondo di rotazione per la progettazione della Cassa
Depositi e Prestiti
• finanziamenti di altri ministeri per la realizzazione delle opere di competenza
già programmate
• finanziamenti delle Aziende pubbliche nazionali e locali per la realizzazione
delle opere infrastrutturali e dei servizi pubblici
• finanziamenti europei del Quadro Comunitario di Sostegno 2000-2006 e dei
Fondi Strutturali
• finanziamenti degli enti locali
• finanziamenti privati
• risorse attivate dal sistema bancario europeo ed, in particolare, i prestiti BEI
finalizzati a questi scopi.
I PRUSST attivati sono 78. Di questi, 48 sono stati selezionati e ammessi al
finanziamento nell’aprile del 2000 (21 classificati primi nelle graduatorie regionali e i
primi 27 della graduatoria nazionale). Nel dicembre 2000 a questo elenco sono stati
47

aggiunti il programma del Comune di Palermo e quello del Comune di Formia.
Successivamente nell’aprile del 2001 altri 28 programmi sono stati avviati e si sono
aggiunti a quelli già finanziati, arrivando così al numero attuale di 78 (tabella 4.5).
I 78 PRUSST prevedono nell’arco di dieci anni investimenti complessivi per
60,3 miliardi di euro, di cui 30,98 pubblici e 29,35 privati. Lo Stato ha stanziato per il
momento 192 milioni di euro, per lo più per la progettazione.
TABELLA 4.6 - Gli investimenti previsti per i primi 48 PRUSST
(milioni di euro)
Regioni Investimenti
Investimenti Totale investimenti
pubblici
privati
previsti
Importo % sul totale Importo % sul totale Importo % sul totale
Abruzzo 606,5 58 431,8 42 1.038,3 3
Basilicata 546,5 57 410,3 43 956,8 2
Calabria 692,3 55 559,7 45 1.252,0 3
Campania 1.238,7 56 970,0 44 2.208,7 6
Emilia-Romagna 415,8 33 832,7 67 1.248,5 3
Friuli Venezia Giulia 1.654,6 48 1.802,7 52 3.457,3 9
Lazio 2.095,8 47 2.388,1 53 4.483,9 11
Liguria 1.932,2 50 1.968,1 50 3.900,3 10
Lombardia 364,1 60 245,6 40 609,7 1
Marche 1.951,4 59 1.335,2 41 3.286,6 8
Molise 155,1 58 111,6 42 266,7 1
Piemonte 576,3 41 843,5 59 1.419,8 4
Puglia 2.236,4 47 2.511,9 53 4.748,3 12
Sardegna 132,0 67 66,4 33 198,4 0
Sicilia 2.944,7 46 3.421,8 54 6.366,5 16
Toscana 709,3 56 562,9 44 1.272,2 3
Trentino Alto Adige 315,0 48 338,5 52 653,5 2
Umbria 767,4 58 560,5 42 1.327,9 3
Valle d'Aosta 116,4 67 58,5 33 174,9 0
Veneto 498,6 41 709,3 59 1.207,9 3
Totale 19.949,1 50 20.129,1 50 40.078,2 100
Fonte: Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
La Puglia è la regione in cui sono stati previsti gli investimenti complessivi
maggiori, con circa 11 miliardi di euro, di cui il programma della Provincia di Foggia
rappresenta, con i suoi 5,8 miliardi, poco più del 50%.
Ai 72,3 milioni di euro dati in finanziamento ai primi 48 programmi nel 2000,
vanno aggiunti i 2,1 milioni concessi complessivamente e poi divisi in parti uguali tra
Palermo e Formia sempre nello stesso anno.
Nel corso del 2001, i 15,5 milioni di euro stanziati con la Legge Finanziaria
2001 sono stati assegnati a Palermo e Formia per 880,9 milioni di euro e i restanti 14,5
sono stati utilizzati per finanziarie i 28 nuovi programmi selezionati dalla graduatoria
nazionale nel mese di aprile proprio del 2001.
Per l’anno 2002, a tutti i 78 programmi sono stati destinati ulteriori
finanziamenti pari complessivamente a 105,9 milioni di euro, di cui 27,3 ai 28
48

programmi del 2001 e 77,8 agli altri 50. Il finanziamento riservato ai 28 programmi
selezionati nel corso del 2001 è destinato alla progettazione di opere pubbliche. Il
finanziamento dato invece agli altri 50 programmi è destinato alla realizzazione di
infrastrutture pubbliche e agli incentivi per il recupero del patrimonio edilizio
residenziale. Per l’anno 2003 il finanziamento previsto ammonta complessivamente per
tutti i 78 programmi a 152,4 milioni di euro.
Dall’analisi del finanziamento per i primi 48 programmi del 2000, emerge che
complessivamente per gli investimenti pubblici e per gli investimenti privati sono
previsti impegni di spesa pressoché uguali, 40 miliardi ripartiti al 50% (tabella 4.6). La
Regione con gli investimenti pubblici minori è l’Emilia-Romagna, dove il 67% degli
investimenti proviene da privati. Seguono Piemonte e Veneto, entrambi con il 59% di
investimenti privati. Sardegna e Valle d’Aosta sono le Regioni dove gli investimenti
pubblici sono maggiori, pari al 67% del totale previsto. Per i primi 48 programmi, la
Regione con la maggior dotazione di risorse totali disponibili è il Piemonte, con il 32%
di risorse pubbliche e il 68% di risorse private. Restano comunque da reperire ingenti
quantità di risorse pubbliche, che per i primi 48 programmi ammontano a più dei due
terzi, con punte massime in Sardegna, Lombardia e Molise (tabelle 4.7 e 4.8).
TABELLA 4.7 - Le risorse disponibili per i primi 48 PRUSST
(Milioni di euro)
Regioni Risorse
pubbliche
Risorse private Totale
Importo % sul Importo % sul Importo % sul
totale
totale
totale*
Abruzzo 100,0 23 333,4 77 433,4 42
Basilicata 125,2 26 359,6 74 484,8 51
Calabria 227,4 71 93,0 29 320,4 26
Campania 352,6 44 452,6 56 805,2 36
Emilia-Romagna 84,3 11 684,7 89 769,0 62
Friuli Venezia Giulia 436,9 28 1137,4 72 1574,3 46
Lazio 611,6 29 1526,8 71 2138,4 48
Liguria 1063,0 44 1332,8 56 2395,8 61
Lombardia 83,3 27 228,9 73 312,2 51
Marche 263,0 26 738,6 74 1001,6 30
Molise 35,6 26 100,5 74 136,1 51
Piemonte 300,2 32 635,3 68 935,5 66
Puglia 221,0 11 1742,1 89 1963,1 41
Sardegna 0,4 1 64,2 99 64,6 33
Sicilia 521,6 18 2441,6 82 2963,2 47
Toscana 130,8 25 390,7 75 521,5 41
Trentino Alto Adige 146,9 55 121,7 45 268,6 41
Umbria 100,0 21 379,6 79 479,6 36
Valle d'Aosta 76,2 90 8,6 10 84,8 48
Veneto 173,0 24 536,3 76 709,3 59
Totale 5.053,0 28 13.308,4 72 18.361,4 46
Fonte: Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
sul totale dell’importo dell’investimento
49

TABELLA 4.8 - Le risorse da reperire per i primi 48 PRUSST
(milioni di euro)
Regioni Risorse pubbliche
Importo % sul totale
risorse
da reperire
Risorse private
milioni
di euro
% sul totale
risorse
da reperire
milioni
di euro
Totale risorse
% sul totale
investimenti
Abruzzo 506,5 84 98,4 16 604,9 58
Basilicata 421,3 89 50,7 11 472,0 49
Calabria 464,9 50 466,7 50 931,6 74
Campania 886,1 63 517,4 37 1403,5 64
Emilia-Romagna 331,5 69 148,0 31 479,5 38
Friuli Venezia Giulia 1217,7 65 665,3 35 1883,0 54
Lazio 1484,2 63 861,3 37 2345,5 52
Liguria 869,2 58 635,3 42 1504,5 39
Lombardia 280,8 94 16,7 6 297,5 49
Marche 1688,4 74 596,6 26 2285,0 70
Molise 119,5 92 11,1 8 130,6 49
Piemonte 276,1 57 208,2 43 484,3 34
Puglia 2015,4 72 769,8 28 2785,2 59
Sardegna 131,6 98 2,2 2 133,8 67
Sicilia 2423,1 71 980,2 29 3403,3 53
Toscana 578,5 77 172,2 23 750,7 59
Trentino Alto Adige 168,1 44 216,8 56 384,9 59
Umbria 667,4 79 180,9 21 848,3 64
Valle d'Aosta 40,2 45 49,9 55 90,1 52
Veneto 325,6 65 173,0 35 498,6 41
Totale 14.896,1 69 6.820,7 31 21.716,8 54
Fonte: rielaborazione di dati del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
Come si può notare dalla tabella seguente (tabella 4.9) il 41% dei finanziamenti
riservati ai primi 48 PRUSST selezionati nell’aprile del 2000 è destinato alle politiche
per il recupero del deficit infrastrutturale, il 24% alle politiche finalizzate al recupero,
alla messa in sicurezza e alla valorizzazione del patrimonio ambientale, il 27% alle
politiche che perseguono fini sociali, il restante 8% alle politiche di partenariato, di
sussidiarietà e di concertazione locale.
Per i primi 48 programmi sono disponibili anche i dati relativi all’ammontare
delle risorse per i singoli settori di intervento. Così è possibile notare che nel totale
nazionale quasi il 13% dei finanziamenti è destinato ad opere stradali, il 4% a ferrovie e
altre linee di trasporto, l’1% alla produzione e al trasporto di energia elettrica.
4.4 PRUSST e PRU a confronto
Le tavole 4.2 e 4.3 propongono, rispettivamente, una sintesi dei principali
elementi che contraddistinguono PRU e PRUSST e gli ammontari delle risorse
pubbliche e private impiegate.
50

TABELLA 4.9 - Risorse distinte per settori nei primi 48 PRUSST
(in % sul totale)
Regioni Infrastrutt. Ambiente Politiche Politiche di Totale
sociali partenariato risorse
Abruzzo 48 33 19 0 100
Basilicata 48 30 15 7 100
Calabria 71 12 13 4 100
Campania 61 20 14 5 100
Emilia-Romagna 27 37 33 3 100
Friuli Venezia Giulia 48 26 21 5 100
Lazio 35 18 35 12 100
Liguria 35 40 16 9 100
Lombardia 27 18 31 24 100
Marche 50 20 28 2 100
Molise 32 12 30 26 100
Piemonte 36 27 29 8 100
Puglia 34 19 35 12 100
Sardegna 23 52 23 2 100
Sicilia 34 22 33 11 100
Toscana 54 14 25 7 100
Trentino Alto Adige 44 42 14 0 100
Umbria 30 32 34 4 100
Valle d'Aosta 50 23 19 8 100
Veneto 29 21 37 13 100
Totale 41 24 27 8 100
Fonte: rielaborazione di dati del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
TAVOLA 4.2 - Ambiti di applicazione e finanziamenti
Principali caratteristiche PRU PRUSST
Riferimento legislativo Legge 493 del 1993 D.M. del 8 ottobre 1998.
Ambiti territoriali di
riferimento
• tessuti urbani consolidati e
degradati
Finanziamenti • risorse della legge 179/92 (148,7
milioni di euro)
• 154,9 milioni di euro, legge
662/96 “Misure di
razionalizzazione della finanza
pubblica”
• eventuali somme non utilizzate
per contributi su programmi ed
interventi previsti dall’art. 18 del
D.L. 152/91, convertito in legge
203/91
• sistemi metropolitani
• distretti insediativi
• sistema degli spazi di
transizione
• sistema delle attrezzature
• ex Ministero dei Lavori
Pubblici: 72,3 milioni di euro
• Fondo di rotazione per la
progettazione della Cassa
Depositi e Prestiti
• altri ministeri
• aziende pubbliche nazionali e
locali
• finanziamenti europei QCS
2000-2006 e Fondi Strutturali
• enti locali
• privati
• risorse attivate con l'utilizzo di
prestiti del sistema bancario
europeo e di prestiti BEI
Programmi finanziati 76 78
Fonte: elaborazione propria su dati del Ministero dei Lavori Pubblici
51

TAVOLA 4.3 - Le risorse pubbliche e private utilizzate
(milioni di euro)
PRU PRUSST
Risorse pubbliche 3.486,4 di cui:
• 43,5% destinati ai grandi comuni
• 56,5% destinati ai piccoli comuni
Risorse private 6.304,1 di cui:
• 53,8% destinati ai grandi comuni
• 46,2% destinati ai piccoli comuni
Rapporto tra
risorse pubbliche e
private
• Nord: private 66,4% e pubbliche 33,6%
• Centro: private 72,1% e pubbliche 27,9%
• Sud: private 48,7% e pubbliche 51,3%
Fonte: elaborazione propria su dati del Ministero dei Lavori Pubblici
4.5 Prospetti sinottici dei programmi nazionali
• Previste 19.949,1
• Totale risorse pubbliche disponibili
5053,0
• Risorse pubbliche da reperire 14.896,1
• Previste 20.129,1
• Totale risorse private disponibili
13.308,4
• Risorse private da reperire 6.820,7
L’incidenza delle risorse pubbliche sul totale
è del 50%
Nelle tavole 4.4, 4.5 e 4.6 di seguito riportate si sintetizzano gli elementi
principali che contraddistinguono gli strumenti illustrati nelle pagine precedenti. In
particolare, si richiamano i riferimenti normativi, i soggetti coinvolti e i contenuti
essenziali. A questi si aggiungono dati schematici sulle Società di Trasformazione
Urbana, non trattate in dettaglio perché ancora non effettivamente operative, ma di certo
importanti per lo sviluppo urbano, la rigenerazione e la riqualificazione delle città.
TIPOLOGIA RIFERIMENTI
LEGISLATIVI
Programma L. 179/92 (art. 16) e quadro
Integrato di regionale di riferimento
Intervento (PII) procedurale.
Programma di
Riqualificazione
Urbana (PRU)
TAVOLA 4.4 - PII e PRU: aspetti istituzionali
- L. 179/92, "Norme per l'edilizia
residenziale pubblica" (art. 2, c.2)
- D.L. 398/93, convertito in L.
493/93, "L'accelerazione degli
investimenti ed il sostegno
dell'occupazione e per la
semplificazione dei procedimenti
in materia edilizia"
- D.M. del 21 dicembre ‘94 (a
valere sui finanziamenti di cui
all'art. 2, c. 2 della L. 179/1992).
SOGGETTI
COINVOLTI
Promotori sono i Comuni
sulla base di proposte
presentate dai soggetti
pubblici e privati.
Promotori sono i Comuni
con i requisiti richiesti dal
bando (capoluoghi di
provincia, con
popolazione superiore a
300.000 abitanti...) con il
concorso obbligatorio di
risorse private (art. 4, c. 1,
D.M. LL.PP. 21/12/1994).
CONTENUTI
Elemento unificante è il
tema della riqualificazione
urbana e ambientale, con
l'integrazione di diverse
tipologie di intervento.
Utilizzo di procedure
unitarie che riguardino
parti significative di opere
di urbanizzazione
(primaria e secondaria),
interventi di edilizia
residenziale e non
residenziale,
ristrutturazione
urbanistica.
52

TIPOLOGIA RIFERIMENTI
LEGISLATIVI
Programma di L. 493/93 (art. 11) di
Recupero Urbano conversione del D.M. 1°
(PreU) dicembre 1994
Contratto di
Quartiere
(CdQ)
TAVOLA 4.5 - PreU eCdQ: aspetti istituzionali
- D.M. 1071 e 1072 del 1°
dicembre 1994
- Delibera CER ex
Ministero dei Lavori
pubblici del 5 giugno 1997
SOGGETTI COINVOLTI CONTENUTI
Promotori sono i Comuni che
rispondono ai requisiti
richiesti dal bando per
beneficiare dei finanziamenti
dei programmi quadriennali
per l'edilizia residenziale
pubblica delle Regioni.
Soggetti pubblici e privati con
la disponibilità di immobili da
riqualificare.
I Comuni, ai fini
dell'assegnazione dei fondi,
individuano:
4.6 Gli accordi volontari e la tutela ambientale
- zone di recupero (ai sensi
della L. 457/78)
- comparti di edifici degradati
- aree assoggettate a recupero
urbanistico
- PEEP con valore di Piani di
recupero (ai sensi della L.
457/78).
Programmi finalizzati alla
riqualificazione di
insediamenti di edilizia
residenziale pubblica (fondi
ex Gescal) attraverso la
diversificazione di usi e
funzioni nell'area di
intervento e la sinergia tra
soggetti pubblici e privati.
Interventi sperimentali nel
settore dell'edilizia
residenziale sovvenzionata e
annesse urbanizzazioni
articolati in:
- Recupero del patrimonio
edilizio
- Ristrutturazione urbanistica
(demolizione, ricostruzione e
nuove costruzioni)
- Opere infrastrutturali ed
interventi, residenziali e non,
finanziati con risorse private.
Nella ricerca di uno sviluppo sostenibile, gli accordi volontari assumono una
valenza molto rilevante, non tanto per la dimensione finanziaria, quanto per la funzione
educativa verso i cittadini e le imprese, nel rispetto e nella tutela del sistema ambientale
prima e sociale poi indirettamente.
Con la riforma Bassanini, oltre a maggiore flessibilità e semplificazione
all'interno della Pubblica Amministrazione, si sono poste basi solide per una maggiore
cooperazione pubblico-privata, per una maggiore condivisione delle responsabilità tra
gli attori socio-economici, favorita anche dalla diffusione degli accordi volontari a
livello locale e regionale.
Gli accordi volontari hanno trovato impulso nel Quinto Programma d'Azione
Ambientale della Commissione Europea e in una serie di strumenti normativi
comunitari, tra cui la Comunicazione della Commissione Europea al Consiglio Europeo
sugli Accordi Ambientali, COM (96) 561 del 27.11.96 e la Raccomandazione agli Stati
membri n. 96/733 del 9.12.96. Essi sono strumenti volontari di natura negoziale,
sottoscritti tra soggetti pubblici e imprese/associazioni private, posti in essere per la
53

iduzione dell'inquinamento (acustico, atmosferico, …), per lo smaltimento e il
riciclaggio dei rifiuti, per sistemi di gestione e certificazione ambientale.
Possono assumere denominazioni e forme giuridiche varie: accordi di
programma, protocolli d'intesa, dichiarazioni d'intenti, convenzioni, contratti di
programma, protocolli di collaborazione. Si compongono di una serie di impegni
reciproci più o meno formalmente strutturati attraverso i quali raggiungere gli obiettivi
prefissati. Possono indicare le modalità attraverso le quali adempiere agli obblighi
sottoscritti, non hanno valenza coercitiva, possono prevedere (ma è discrezionale)
sanzioni in caso di inadempienza.
TAV 4.6 – PRUSST e STU: aspetti istituzionali
TIPOLOGIA RIFERIMENTI SOGGETTI
CONTENUTI
LEGISLATIVI COINVOLTI
Programma di
Riqualificazione
Urbana e di
Sviluppo
Sostenibile del
Territorio
(PRUSST )
Società di
Trasformazio
ne Urbana
(STU)
D.M. dell’8 ottobre
1998,
contenente il
dispositivo generale ed
il bando con le norme
ed i criteri di selezione
e finanziamento dei
programmi.
- D.Lgs. n. 267 del 18
agosto 2000 (art. 120),
per la costituzione da
parte dei Comuni di
SpA per progettare e
realizzare interventi di
trasformazione urbana,
come previsto dalla L.
127/97 ("Bassanini 2",
art. 17, comma 59)
- L. 21/01 per il
finanziamento degli
studi di fattibilità e
indagini conoscitive
per incentivare la
costituzione delle STU.
Oltre ai Comuni, le
Regioni e le Province,
per interventi a scala
sovracomunale.
Comuni e Città
metropolitane (anche
con la partecipazione
di Province e Regioni)
con il coinvolgimento
di azionisti privati
scelti tramite procedura
di evidenza pubblica.
1. realizzazione, adeguamento e
completamento di attrezzature a
livello territoriale e urbano, per
promuovere occasioni di sviluppo
sostenibile, sotto il profilo
economico, ambientale e sociale
2. realizzazione di un sistema
integrato di attività finalizzate
all'ampliamento e alla realizzazione
di insediamenti industriali,
commerciali e artigianali, alla
promozione turistico-ricettiva e alla
riqualificazione di zone urbane
centrali e periferiche interessate da
fenomeni di degrado.
Preventiva acquisizione delle aree
interessate dall’intervento
(individuate con delibera del
Consiglio comunale che equivale a
dichiarazione di pubblica utilità) e
alla trasformazione e
commercializzazione delle stesse. Le
acquisizioni possono, quindi,
avvenire consensualmente o tramite
ricorso alle procedure di esproprio.
Nel 1996 la Commissione Europea, con l'intento di rafforzare questi strumenti,
ha elaborato una check-list degli elementi e dei contenuti possibili di un accordo
54

volontario, tra cui: le parti, l'oggetto dell'accordo, gli obiettivi finali e intermedi, gli
obblighi, la durata, la natura giuridica, il monitoraggio, l'apertura della sottoscrizione a
terze parti.
La Fondazione Mattei nel corso del 2001 ha condotto un'indagine sugli accordi
volontari a carattere ambientale sottoscritti in Italia. È risultato che in genere vengono
sottoscritti accordi volontari perché risulta essere necessario impegnarsi in modo
collaborativo per ottenere risultati in termini di tutela ambientale entro tempi più
contenuti rispetto a quelli garantiti dagli strumenti legislativi. Un'altra motivazione che
porta alla stipula di questi accordi è data dal fatto che gli attori locali riescono ad
individuare obiettivi ambientali realisticamente raggiungibili. Tra i fattori che possono
contribuire al successo di un accordo volontario si segnalano la pressione esercitata
dall'opinione pubblica, la trasparenza dei contenuti ed il monitoraggio dei risultati.
55

5 LE SPESE E LE ENTRATE DEI COMUNI CAPOLUOGO DI PROVINCIA:
UN’ANALISI STATISTICO-DESCRITTIVA
Questo capitolo offre un’analisi statistico-descrittiva delle spese e delle entrate
dei comuni capoluogo di provincia, utilizzando a questo fine i certificati di conto
consuntivo più recenti a disposizione, quelli relativi al 2000, allo scopo di fornire un
quadro generale sulla struttura del bilancio di questi enti, sia pure riferita ad un solo
anno, e trarre da ciò indicazioni sugli aggregati rilevanti per l’analisi delle politiche per
lo sviluppo sostenibile. Queste stesse informazioni verranno poi utilizzate nell’analisi di
regressione contenuta nel capitolo 8.
In particolare, in questo capitolo, viene proposta una ripartizione delle spese dei
comuni lungo le tre dimensioni dello sviluppo sostenibile - ambientale, sociale ed
economica - in parte diversa da quella ufficiale e riportata nei bilanci, ma che ci sembra
catturi maggiormente le caratteristiche di queste dimensioni. Inoltre, nell’identificare
questi comparti di spesa si è ritenuto opportuno focalizzare l’attenzione su quelle spese
dove il comune è in grado di produrre delle decisioni autonome, eliminando invece
quelle componenti dove la spesa è per molti aspetti obbligata da decisioni prese a livello
più alti. È stata ad esempio esclusa la spesa per l’istruzione pubblica, ma inclusa quella
per l’assistenza scolastica e diritto allo studio.
Le scelte effettuate sono in parte naturalmente arbitrarie, ma coerenti con
l’impostazione del problema. Inoltre, questo lavoro rappresenta il primo tentativo di
collegare l’attività degli enti locali, misurata dai flussi di bilancio, con alcuni indicatori
di benessere economico, sociale ed ambientale e può costituire un punto di riferimento
per successivi approfondimenti ed analisi.
L’analisi viene svolta con riferimento alle spese e alle entrate di parte corrente e
in conto capitale, utilizzando i dati di cassa, ovvero pagamenti e riscossioni in conto
competenza e in conto residui, come desunti dai certificati di conto consuntivo.
Va sin d’ora precisato che, essendo l’analisi riferita al solo anno 2000, diventano
meno significative le indicazioni che provengono dalla considerazione delle spese in
conto capitale, data la particolare natura di questi interventi, che si sviluppano di solito
su un orizzonte pluriennale, ed il loro profilo meno stabile di quello delle spese correnti.
Tuttavia, per la parte corrente del bilancio, l’analisi svolta consente di verificare,
con buona approssimazione, se ed in che misura esistono differenze significative dei
livelli di entrate e spese fra i comuni appartenenti alle diverse classi demografiche, fra i
comuni all’interno di ciascuna classe demografica e tra i comuni appartenenti a diverse
aree geografiche. In altre parole, l’analisi delle entrate e delle spese pro-capite permette
di misurare il grado della disuguaglianza verticale, della disuguaglianza orizzontale e
della disuguaglianza territoriale.
• La disuguaglianza verticale mostra i differenziali di entrate e di spesa tra i Comuni
appartenenti alle diverse classi di popolazione;
• la disuaglianza orizzontale misura invece i differenziali di entrate e di spesa tra i
Comuni che appartengono alla stessa classe di popolazione;
56

• la disuguaglianza territoriale mostra i differenziali nelle entrate e nelle spese procapite
tra le diverse aree geografiche.
Un indicatore sintetico di disuguaglianza orizzontale è costituito dal coefficiente
di variazione (CV), pari al rapporto tra la deviazione standard, σ, e la media µ. La
deviazione standard misura di quanto, in media, la spesa dei comuni di ciascuna classe è
distante dalla rispettiva spesa media. Il coefficiente di variazione serve invece a
confrontare l’ampiezza della disuguaglianza orizzontale delle varie classi, che è tanto
maggiore quanto più elevato è il coefficiente stesso. Per ogni classe di popolazione, le
entrate e le spese medie pro-capite sono state calcolate come media non ponderata delle
spese pro-capite all’interno della classe stessa.
I certificati di conto consuntivo contengono anche una serie di informazioni, a
volte solo qualitative, che non riguardano i flussi di entrate e spese, ma si riferiscono, ad
esempio, alla struttura territoriale del comune, alla densità abitativa, alla raccolta dei
rifiuti, all’illuminazione pubblica, alle aree di verde pubblico, alla presenza di strutture
per anziani, e così via. Si tratta di informazioni molto interessanti, che, oltre a
completare il quadro che emerge dall’analisi delle entrate e delle spese, potrebbero
essere utilizzate per la costruzione di indicatori di sviluppo locale e per una valutazione
dei comportamenti delle autorità locali. Tuttavia, nella maggior parte dei casi, è stato
impossibile utilizzarle, a causa della loro disomogeneità e, a volte, incoerenza. Si è
infatti riscontrato che, spesso, i Comuni usano unità di misura diverse per la stessa
informazione (ad esempio, numero di punti luce nel centro urbano; estensione della rete
fognaria; quantità di rifiuti raccolti; lunghezza delle strade comunali) o che omettono
semplicemente di compilare le apposite caselle o, ancora, che non compilano la casella
(invece di indicare “no” o “zero”) per indicare l’assenza del fenomeno. Se è stato
possibile correggere gli errori riferiti a variabili reperibili da altre fonti statistiche (ad
esempio, i dati sulla popolazione residente), non si è potuto fare altrettanto per le altre
variabili. In alcuni casi, sono stati utilizzate solo le informazioni ritenute corrette, dopo
un paziente lavoro di ripulitura della banca dati.
5.1 Le entrate
La tabella 5.1 illustra la composizione media delle entrate di bilancio dei
Comuni considerati. Le entrate proprie, tributarie ed extratributarie, rappresentano circa
il 40% delle entrate complessive, a fronte del 29% dei trasferimenti provenienti dal
bilancio dello Stato, delle Regioni ed altri enti.
TABELLA 5.1 - Composizione media delle entrate
Entrate %
Tributarie 27
Extra-tributarie 12
Trasferimenti 29
In conto capitale 13
Altre 19
Totale 100
57

FIGURA 5.1 – Trend delle entrate totali (al netto dei mutui)
(euro pro-capite)
2000
1800
1600
1400
1200
1000
classi di popolazione
TABELLA 5.2 – Entrate totali (al netto dei mutui) per classi di popolazione
(euro pro-capite)
Classi di popolazione Comuni µ Me Min Max σ Cv
meno di 50000 18 1094 1103 693 1604 233 0,2
da 50.000 a 70.000 18 1014 950 648 1716 246 0,2
da 70.000 a 100.000 24 1162 1102 536 2577 409 0,4
da 100.000 a 200.000 22 1177 1047 780 2158 316 0,3
da 200.000 a 500.000 10 1325 1314 969 1899 313 0,2
oltre 500.000 6 2082 1531 1072 5404 1639 0,8
senza Milano 5 1417 1510 1072 1581 209 0,1
98 1201 1078 536 5404 538 0,4
TABELLA 5.3 – Entrate totali (al netto dei mutui) per area geografica
(euro pro-capite)
Aree geografiche Comuni µ Me Min Max σ Cv
Nord-Ovest 22 1422 1190 897 5404 916 0,6
senza Milano 21 1233 1185 897 1705 226 0,2
Nord-Est 21 1384 1343 809 2577 427 0,3
Nord 43 1404 1196 809 5404 712 0,5
Centro 19 1133 1021 775 1716 279 0,2
Sud 21 975 942 693 1581 200 0,2
Isole 14 1008 976 536 1535 255 0,3
Sud e Isole 35 988 969 536 1581 221 0,2
97 1201 1078 536 5404 538 0,4
58

Per ciò che concerne le entrate complessive pro-capite, al netto di quelle
derivanti dall’assunzione di mutui, la figura 5.1 e le tabelle 5.2 e 5.3 illustrano il trend
in funzione della popolazione, nonché la disuguaglianza verticale, orizzontale e
territoriale. Il trend e le diverse forme di disuguaglianza riflettono sostanzialmente
quelli delle entrate correnti, sulle quali conviene pertanto soffermare l’attenzione.
5.1.1 Le entrate correnti
La figura 5.2 illustra le entrate correnti (dei primi tre titoli del bilancio, ovvero le
entrate tributarie, le entrate extra-tributarie e le entrate derivanti da contributi e
trasferimenti) medie pro-capite dei singoli Comuni considerati. Informazioni di
maggiore dettaglio si traggono dalle tabelle 5.4 e 5.5, che illustrano la disuguaglianza
verticale, orizzontale e territoriale.
Per quanto riguarda la disuguaglianza verticale, le entrate medie pro-capite
mostrano un andamento crescente in funzione della dimensione demografica: si parte da
una media di 827 euro per la classe di comuni fino a 50.000 abitanti per arrivare ai
1.071 euro per i sei comuni con popolazione superiore ai 500.000 abitanti. Ci si trova
sulla parte crescente della curva ad U, che si otterrebbe se si considerassero tutti i
comuni italiani (il Comune più piccolo del campione è Isernia, con una popolazione di
circa 21.000 abitanti). È opportuno ricordare che le maggiori entrate dei Comuni di
maggiore dimensione sono spiegate in parte dai più elevati trasferimenti statali, rispetto
agli enti di medie dimensioni; in parte, dalla maggiore ampiezza delle basi imponibili
dei tributi più rilevanti e dei proventi legati alla fornitura dei servizi pubblici a domanda
individuale.
1100
1050
1000
950
900
850
800
750
FIGURA 5.2 – Trend delle entrate correnti
(euro pro-capite)
classi di popolazione
59

TABELLA 5.4 – Entrate correnti per classi di popolazione
(euro pro-capite)
Classi di popolazione Comuni µ Me Min Max σ Cv
meno di 50.000 18 827 786 498 1276 212 0,3
da 50.000 a 70.000 17 759 728 532 1144 157 0,2
da 70.000 a 100.000 24 869 832 452 2165 328 0,4
da 100.000 a 200.000 22 893 848 661 1543 205 0,2
da 200.000 a 500.000 10 1007 1003 685 1457 226 0,2
oltre 500000 6 1071 1029 873 1400 183 0,2
97 874 846 452 2165 246 0,3
Per ciò che concerne la disuguaglianza orizzontale, si osserva che la
distribuzione delle entrate all’interno delle singole classi di popolazione è leggermente
asimmetrica, nel senso che all’interno di ciascuna classe, più del 50% dei comuni ha un
livello di entrate inferiore alla media (infatti la mediana, Me, è inferiore alla media, µ).
Il grado di disuguaglianza orizzontale è quasi lo stesso per tutte la classi di popolazione
ed è abbastanza basso, come mostra il coefficiente di variazione.
In relazione alla disuguaglianza territoriale, le entrate correnti pro-capite sono
decrescenti da Nord a Sud. Il dato del Nord-Est è influenzato dalla presenza di Trento e
Bolzano, che rappresentano realtà diverse da quelle dei comuni delle Regioni a statuto
ordinario (tabella 5.5).
TABELLA 5.5 – Entrate correnti per aree geografiche
(euro pro-capite)
Aree geografiche Comuni µ Me Min Max σ Cv
Nord ovest 22 957 936 734 1400 170 0,2
Nord est 21 1052 1000 683 2165 339 0,3
Nord 43 1003 951 683 2165 268 0,3
Centro 19 849 831 498 1194 183 0,2
Sud 21 703 685 452 1124 148 0,2
Isole 14 770 783 474 990 147 0,2
Sud e Isole 35 729 723 452 1124 149 0,2
97 874 846 452 2165 246 0,3
Infine la tabella 5.6 ordina i comuni considerati per livello decrescente di entrate
correnti pro-capite. Tralasciando Trento e Bolzano, le prime della lista sono Milano e
Venezia. Caserta è il fanalino di coda.
60

TABELLA 5.6 – Entrate correnti, in ordine decrescente
(euro pro-capite)
BOLZANO 2165,5 SONDRIO 902,8 REGGIO EMILIA 745,8
TRENTO 1542,8 BERGAMO 894,9 SALERNO 740,3
VENEZIA 1457,4 POTENZA 892,5 VERCELLI 734,2
MILANO 1399,9 MASSA 890,3 LATINA 730,7
MANTOVA 1276,5 VARESE 877,1 NUORO 728,4
MODENA 1262,2 PARMA 875,8 CROTONE 727,6
FIRENZE 1193,6 PALERMO 872,6 AVELLINO 722,7
BRESCIA 1163,4 IMPERIA 868,4 TRAPANI 717,7
ASCOLI PICENO 1144,2 FERRARA 866,3 SASSARI 701,7
LECCO 1138,8 GORIZIA 865,2 CHIETI 690,6
BOLOGNA 1136,3 LA SPEZIA 865,1 TARANTO 685,2
NAPOLI 1123,9 PERUGIA 860,5 ENNA 683,5
BELLUNO 1113,0 SIRACUSA 849,0 TREVISO 683,3
PISA 1099,2 COSENZA 848,2 MACERATA 668,3
UDINE 1082,6 RAVENNA 846,2 PESCARA 661,2
GENOVA 1072,1 VITERBO 841,8 CAMPOBASSO 652,4
TRIESTE 1049,1 TERNI 831,4 RIETI 638,6
PORDENONE 1046,0 PISTOIA 816,3 MATERA 636,6
VERONA 1031,5 VICENZA 811,4 ISERNIA 628,2
RIMINI 1000,1 GROSSETO 803,7 BENEVENTO 612,0
CUNEO 994,4 MESSINA 801,7 AREZZO 610,9
CAGLIARI 989,9 CATANZARO 799,6 VIBO VALENTIA 576,6
ROMA 985,9 ASTI 789,1 LECCE 573,7
PAVIA 985,5 LIVORNO 788,8 BRINDISI 572,5
COMO 985,3 LODI 787,9 TERAMO 559,2
ANCONA 981,8 PIACENZA 784,8 CALTANISSETTA 532,1
TORINO 974,5 RAGUSA 783,2 FROSINONE 497,6
PADOVA 973,8 ORISTANO 783,1 AGRIGENTO 473,9
CATANIA 964,9 PRATO 776,9 CASERTA 452,2
LUCCA 962,7 BARI 773,6
FOGGIA 958,3 L’AQUILA 763,2
ALESSANDRIA 950,9 SAVONA 758,1
BIELLA 942,1 NOVARA 753,8
CREMONA 929,6 ROVIGO 747,1
5.1.2 Le entrate tributarie
Anche le entrate tributarie pro-capite sono sostanzialmente crescenti al crescere
della popolazione (figura 5.3 e tabella 5.7) e decrescenti da Nord a Sud (tabella 5.8). A
fronte di una media di 411 euro per il Nord, il Sud raccoglie solo 260 euro.
61

420
400
380
360
340
320
300
280
FIGURA 5.3 - Trend delle entrate tributarie
(euro pro-capite)
classi di popolazione
TABELLA 5.7 – Entrate tributarie per classi di popolazione
(euro pro-capite)
Classi di popolazione Comuni µ Me Min Max σ Cv
meno di 50.000 18 339 322 142 602 130 0.4
da 50.000 a 70.000 18 272 271 131 427 79 0.3
da 70.000 a 100.000 24 337 360 129 605 99 0.3
da 100.000 a 200.000 22 375 378 201 580 89 0.2
da 200.000 a 500.000 10 424 377 124 916 223 0.5
oltre 500000 6 364 403 150 488 127 0.3
98 345 344 124 916 124 0.4
TABELLA 5.8 – Entrate tributarie per aree geografiche
(euro pro-capite)
Aree geografiche Comuni µ Me Min Max σ Cv
Nord ovest 22 408 385 293 602 73 0.2
Nord est 21 414 385 266 916 146 0.4
Nord 43 411 385 266 916 113 0.3
Centro 20 383 368 258 605 86 0.2
Sud 21 260 271 131 379 67 0.3
Isole 14 208 201 124 465 92 0.4
Sud e Isole 35 241 225 124 465 80 0.3
98 345 344 124 916 124 0.4
62

L’andamento delle entrate tributarie pro-capite dipende dalle scelte autonome
dei comuni per ciò che concerne le aliquote e dalla distribuzione della base imponibile.
L’appendice a questo capitolo fornisce informazioni di dettaglio sull’andamento delle
entrate tributarie, in particolare dell’ICI e della TARSU (tassa sulla raccolta dei rifiuti
solidi urbani)
5.1.3 I trasferimenti correnti
I trasferimenti comprendono quelli provenienti dallo Stato, dalle Regioni, dalle
Province, da altri enti del settore pubblico e da organismi comunitari ed internazionali.
Il trend dei trasferimenti correnti pro-capite mostra un andamento ad U, al
crescere della popolazione, che riflette innanzitutto l’andamento dei trasferimenti statali
(figura 5.5), quale risulta dai meccanismi di ripartizione dei fondi statali, che dal 1986
tengono conto, oltre che delle attribuzioni del passato (il sistema della spesa storica)
anche dei cosiddetti parametri oggettivi, in modo da rispecchiare la funzione dei costi
pro-capite di produzione dei servizi locali (figura 5.4 e tabella 5.9).
FIGURA 5.4 – Trend dei trasferimenti correnti
(euro pro-capite)
480
440
400
360
320
classi di popolazione
TABELLA 5.9 – Trasferimenti correnti per classi di popolazione
(euro pro-capite)
Classi di popolazione Comuni µ Me Min Max σ Cv
meno di 50.000 18 352 355 100 520 127 0,4
da 50.000 a 70.000 18 358 325 206 556 104 0,3
da 70.000 a 100.000 24 353 315 177 1193 202 0,6
da 100.000 a 200.000 22 340 292 187 968 182 0,5
da 200.000 a 500.000 10 409 353 287 709 147 0,4
oltre 500.000 6 529 526 333 772 178 0,3
98 367 325 100 1193 166 0,4
63

La disuguaglianza orizzontale risulta più elevata per le classi di popolazione tra i
70.000 e i 100.000 abitanti, per le quali è più alto il coefficiente di variazione.
In relazione alle aree geografiche, si passa dai 282 euro in media ai Comuni del
Centro, ai 364 del Nord, ai 372 del Sud, ai 484 delle Isole (tabella 5.10).
TABELLA 5.10 – Trasferimenti correnti per area geografica
(euro pro-capite)
Aree geografiche Comuni µ Me Min Max σ Cv
Nord ovest 22 345 331 203 561 106
Nord est 21 384 316 189 1193 244
Nord 43 364 320 189 1193 185
Centro 19 282 290 100 438 80
Sud 21 372 323 203 772 155
Isole 14 484 478 263 709 143
Sud e Isole 35 417 369 203 772 158
98 367 325 100 1193 166
FIGURA 5.5 – Trend dei trasferimenti statali
380
360
340
320
300
280
260
240
220
classi di popolazione
Anche i trasferimenti dai bilanci regionali mostrano un andamento ad U, al
crescere della dimensione demografica dei comuni. La tabella 5.11 riporta i
trasferimenti medi pro-capite di ciascuna Regione alle sue amministrazioni comunali.
Tralasciando, per ovvie ragioni, i dati relativi alle Regioni a Statuto speciale, si scende
dai 101 euro del Lazio ai 48 euro di Liguria, Toscana e Puglia, ai 15 euro della
Campania.
FIGURA 5.6 – Trend dei trasferimenti regionali
64

5.1.4 I mutui
120
110
100
90
80
70
60
50
(euro pro-capite)
classi di popolazione
TABELLA 5.11 – Trasferimenti medi dalle Regioni ai Comuni
(euro pro-capite)
Friuli 313 Toscana 48
Trentino 203 Puglia 48
Sardegna 187 Umbria 45
Sicilia 171 Lombardia 35
Lazio 101 Emilia 28
Marche 80 Veneto 27
Piemonte 66 Calabria 24
Molise 58 Abruzzo 20
Basilicata 57 Campania 15
Liguria 48
Infine, la figura 5.7 mostra le entrate derivanti dall’assunzione di mutui, nei
singoli Comuni, ordinati per popolazione crescente. Se si eccettuano alcuni casi
particolari, come Potenza, Venezia, Milano, la media è intorno ai 130 euro pro-capite.
Non ci sono inoltre sostanziali differenze tra le diverse aree geografiche (grafico 5.1).
FIGURA 5.7 – Entrate per assunzioni di mutui
65

180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
5.2 Le spese
600
500
400
300
200
100
0
(euro pro-capite)
Potenza
Venezia
classi di popolazione
GRAFICO 5.1 – Assunzione di mutui per aree geografiche
(euro pro-capite)
Nord-ovest Nord-est Centro Sud Isole
Le spese complessive dei Comuni considerati sono, in media, destinate per il
63% ad interventi di natura corrente, per il 22% ad investimenti e trasferimenti in conto
capitale, per il 15% ad altri interventi.
TABELLA 5.11 - Composizione media delle spese
66

5.2.1 Le spese correnti
Spese %
Correnti 63
In conto capitale 22
Altre 15
100
Le spese correnti medie pro-capite mostrano un andamento crescente in
funzione della classe di popolazione: si parte da 713 euro per la classe di comuni fino a
50.000 abitanti, si sale a 832 euro per i comuni tra 100.000 e 200.000 abitanti, per
arrivare fino ai 1.095 euro per i comuni con oltre 500.000 abitanti. Il più elevato livello
di spesa dei comuni al crescere della dimensione è per lo più spiegato dal più ampio
ventaglio di servizi offerti dai comuni di larghe dimensioni rispetto agli altri (figura 5.8
e tabella 5.12).
La disuguaglianza orizzontale è relativamente bassa, come mostrano i
coefficienti di variazione per le singole classi di popolazione, che vanno da 0,1 a 0,3.
In merito alla disuguaglianza territoriale, si osserva che, al pari delle entrate
correnti, le spese correnti medie pro-capite sono decrescenti da Nord a Sud, con 884
euro per i comuni del Nord, 798 per quelli del Centro e 695 per i comuni del Sud e delle
Isole (tabella 5.13).
1100
1000
900
800
700
600
FIGURA 5.8 - Trend delle spese correnti
(euro pro-capite)
classi di popolazione
TABELLA 5.12 - Spese correnti per fasce di popolazione
(euro pro-capite)
67

Classi di popolazione Comuni µ Me Min Max σ Cv
meno di 50.000 18 713 728 468 927 125 0,2
da 50.000 a 70.000 17 677 643 506 1131 156 0,2
da 70.000 a 100.000 24 791 772 411 1814 256 0,3
da 100.000 a 200.000 22 832 777 597 1557 252 0,3
da 200.000 a 500.000 10 932 889 662 1345 209 0,2
oltre 500.000 ab 6 1095 1115 903 1243 111 0,1
97 799 749 411 1814 230 0,3
TABELLA 5.13 - Spese correnti per aree geografiche
(euro pro-capite)
Area geografica Comuni µ Me Min Max σ Cv
Nord ovest 22 813 803 623 1129 150 0,2
Nord est 21 959 855 621 1814 332 0,3
Nord 43 884 804 621 1814 263 0,3
Centro 19 798 751 579 1243 195 0,2
Sud 22 676 639 468 1065 154 0,2
Isole 13 727 716 411 921 149 0,2
Sud e Isole 35 695 662 411 1065 152 0,2
97 799 749 411 1814 230 0,3
5.2.2 Le spese in conto capitale
Le spese medie pro-capite in conto capitale si collocano tra i 250 e i 300 euro
per i comuni con popolazione inferiore ai 50.000 abitanti; per i grandi comuni si
collocano intorno ai 385 euro. Come si è già detto, i dati relativi alle spese in conto
capitale riferiti ad un singolo anno sono meno significativi di quelli delle spese correnti.
Il dato del comune di Milano, con una spesa pro-capite di 3.623 euro, come
conseguenza delle politiche particolari effettuate dal capoluogo lombardo in quell’anno,
ne è la riprova (figura 5.9 e tabella 5.14).
Anche la disuguaglianza orizzontale è più elevata che nel caso delle spese
correnti, con coefficienti di variazione mai al di sotto di 0,5.
Al pari delle spese correnti, le spese medie pro-capite in conto capitale sono
decrescenti da Nord a Sud, con 298 euro al Nord, 284 al centro, 266 al Sud e 222 nelle
isole (tabella 5.15).
FIGURA 5.9 - Trend delle spese in conto capitale
(euro pro-capite)
68

800
700
600
500
400
300
200
classi di popolazione
TABELLA 5.14 - Spese in conto capitale per classi di popolazione
(euro pro-capite)*
Classi di popolazione Comuni µ Me Min Max σ Cv
meno di 50.000 18 265 236 137 615 130 0,5
da 50.000 a 70.000 17 253 218 92 660 143 0,6
da 70.000 a 100.000 23 301 251 154 893 179 0,6
da 100.000 a 200.000 22 250 225 128 670 124 0,5
da 200.000 a 500.000 10 298 240 132 750 182 0,6
oltre 500.000 5 385 476 141 566 184 0,5
95 278 235 92 893 152 0,5
* è escluso il comune di Milano, che ha un valore pro-capite di 3623 euro, per la
particolare situazione del 2000.
TABELLA 5.15 - Spese in conto capitale per aree geografiche
(euro pro-capite)
Area geografica Comuni µ Me Min Max σ Cv
Nord ovest 21 248 227 137 566 112 0,5
Nord est 21 348 282 128 893 215 0,6
Nord 42 298 241 128 893 177 0,6
Centro 19 284 223 140 731 146 0,5
Sud 22 266 218 132 660 131 0,5
Isole 12 222 219 92 360 93 0,4
Sud e Isole 34 250 218 92 660 119 0,5
95 278 235 92 893 152 0,5
69

5.3 Le spese per lo “sviluppo sostenibile”
Come si è ampiamente discusso nella prima parte del lavoro, non c’è una
definizione univoca di sviluppo sostenibile. Tuttavia, se si prende come punto principale
di riferimento l’idea che il concetto di sviluppo sostenibile abbia almeno tre dimensioni,
ambientale, sociale ed economica, si può tentare di riclassificare le voci di spesa iscritte
a bilancio, in modo da ottenere tre aggregati che siano rappresentativi di queste tre
dimensioni. L’analisi che segue è basata su questo tentativo, compatibilmente con il
grado di dettaglio dei certificati del conto di bilancio.
Il punto di partenza è la considerazione della classificazione funzionale della
spesa adottata nei bilanci, che sembra opportuno ricordare. Le spese complessive,
correnti e in conto capitale, sono suddivise in 12 funzioni:
1. funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo
2. funzioni relative alla giustizia
3. funzioni di polizia locale
4. funzioni di istruzione pubblica
5. funzioni relative alla cultura e ai beni culturali
6. funzioni nel settore sportivo e ricreativo
7. funzioni nel campo turistico
8. funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti
9. funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell’ambiente
10. funzioni nel settore sociale
11. funzioni nel campo dello sviluppo economico
12. funzioni relative a servizi produttivi
Partendo da queste dodici funzioni e considerando, ove possibile, la loro
ulteriore disaggregazione, sono stati costruiti tre aggregati di spesa che dovrebbero
rispecchiare le tre anime dello sviluppo sostenibile.
5.3.1 Le spese per l’ambiente
Si consideri innanzitutto la dimensione ambientale.
Nei bilanci dei comuni, le spese per l’ambiente sono considerate unitamente a
quelle per la gestione del territorio (Funzione 9) e sono classificate in 4 categorie:
urbanistica e gestione del territorio, edilizia residenziale pubblica e locale e piani di
edilizia economica e popolare, servizio idrico integrato, servizio per lo smaltimento dei
rifiuti. Se non ci sono dubbi che le spese per il servizio idrico o per lo smaltimento dei
rifiuti sono spese per l’ambiente (nel senso ovvio di migliorare la qualità
dell’ambiente), non altrettanto può dirsi per l’urbanistica e gestione del territorio (si può
purtroppo spendere per una cattiva urbanistica e gestione del territorio). A queste spese
potrebbero essere aggiunte quelle per la viabilità e la circolazione stradale e per
l’illuminazione pubblica.
L’aggregato che qui si è deciso di considerare comprende le spese per
urbanistica e gestione del territorio, servizio idrico integrato, smaltimento rifiuti;
vengono considerate separatamente le spese per viabilità ed illuminazione pubblica; è
70

stata esclusa la spesa per edilizia popolare e per anziani, che a giudizio degli autori,
dovrebbe essere più opportunamente inserita nel comparto della spesa sociale.
Le spese correnti medie pro-capite per l’ambiente così definite oscillano tra i
143 e i 155 euro nei Comuni con popolazione inferiore ai 50.000 abitanti. Salgono a
203 euro nei Comuni di dimensioni più elevate. La spesa minima è pari a 27 euro,
quella massima è pari a 284 euro. La disuguaglianza orizzontale è abbastanza bassa, con
coefficienti di variazione non superiori a 0,4 (figura 5.10 e tabella 5.16).
Se si considerano le diverse aree geografiche, si osserva che il Nord, ed in
particolare il Nord-Est, si caratterizza per la spesa media pro-capite più bassa, pari a
145 euro; le Isole per la spesa più elevata, pari a 170 euro. Anche in questo caso il grado
di disuguaglianza orizzontale è basso, con coefficienti di variazione compresi tra 0,2 e
0,3 (tabella 5.17).
FIGURA 5.10 - Trend delle spese correnti per l’ambiente
(euro pro-capite)
190
180
170
160
150
140
130
classi di popolazione
TABELLA 5.16 - Spese correnti per l’ambiente per classi di popolazione
(euro pro-capite)
Classi di popolazione Comuni µ Me Min Max σ Cv
meno di 50.000 18 143 138 102 220 34 0,2
da 50.000 a 70.000 17 153 140 72 280 53 0,3
da 70.000 a 100.000 23 150 152 33 221 47 0,3
da 100.000 a 200.000 21 155 155 27 284 64 0,4
da 200.000 a 500.000 10 153 149 106 250 39 0,3
oltre 500.000 6 203 214 249 243 35 0,2
95 154 150 27 284 50 0,3
71

TABELLA 5.17 - Spese correnti per l’ambiente per aree geografiche
(euro pro-capite)
Aree geografiche Comuni µ Me Min Max σ Cv
Nord occidentale 22 161 158 82 220 38 0,2
Nord est 19 127 130 27 249 55 0,2
Nord 41 145 146 27 249 49 0,3
Centro 19 165 158 33 250 49 0,3
Sud 22 152 147 72 280 47 0,3
Isole 13 170 152 102 284 55 0,3
Sud e Isole 35 159 148 72 284 50 0,3
95 154 150 27 284 50 0,3
Come si è detto, le spese per la viabilità ed illuminazione pubblica vengono
considerate separatamente.
Le spese correnti medie pro-capite per la viabilità mostrano un andamento ad U
(figura 5.11) ed oscillano tra gli 11 euro per i Comuni tra i 50.000 e i 70.000 abitanti e i
20 euro per i Comuni tra i 200.000 e i 500.000 abitanti. Per le prime 4 classi di
popolazione, la distribuzione è simmetrica, con la media che quasi coincide con la
mediana (tabella 5.18). Dal punto di vista della disuguaglianza territoriale, emerge che
le spese correnti per la viabilità sono decrescenti da Nord a Sud (tabella 5.19).
Osservazioni analoghe valgono per le spese per l’illuminazione pubblica, anche
se ci sarebbe potuto aspettare un trend decrescente al crescere della popolazione, in
virtù delle economie di scala, che dovrebbero discendere dalla maggiore densità
abitativa dei Comuni di grandi dimensioni (tabelle 5.20 e 5.21).
FIGURA 5.11 - Trend delle spese correnti per viabilità e illuminazione
(euro pro-capite)
19
18
17
16
15
14
13
viabilita'
illuminazione
72

TABELLA 5.18 - Spese correnti per la viabilità
per classi di popolazione (euro pro-capite)
Classi di popolazione Comuni µ Me Min Max σ Cv
meno di 50.000 18 18 17 2 40 10 0,6
da 50.000 a 70.000 17 11 11 0,3 23 6 0,6
da 70.000 a 100.000 23 17 17 4 41 9 0,5
da 100.000 a 200.000 21 17 16 4 40 8 0,5
da 200.000 a 500.000 10 20 23 0,4 31 10 0,5
oltre 500.000 6 18 16 8 39 12 0,7
95 17 16 0,3 41 9 0,5
TABELLA 5.19 - Spese correnti per la viabilità
per aree geografiche (euro pro-capite)
Aree geografiche Comuni µ Me Min Max σ Cv
Nord occidentale 22 19 20 8 40 7 0,4
Nord est 19 21 19 5 40 10 0,5
Nord 41 20 20 5 40 8 0,4
Centro 19 15 15 0,3 41 10 0,7
Sud 22 13 11 0,4 28 8 0,6
Isole 13 12 10 2 25 2 0,2
Sud e Isole 35 13 11 0,4 28 7 0,5
95 17 16 0,3 41 9 0,5
TABELLA 5.20 - Spese correnti per illuminazione pubblica
per classi di popolazione (euro pro-capite)
Classi di popolazione Comuni µ Me Min Max σ Cv
meno di 50.000 18 12 13 1 21 6 0,5
da 50.000 a 70.000 17 13 13 0,4 21 6 0,5
da 70.000 a 100.000 23 16 14 11 37 6 0,4
da 100.000 a 200.000 21 13 13 2 35 7 0,5
da 200.000 a 500.000 10 21 19 9 41 10 0,5
oltre 500.000 6 15 15 4 30 10 0,7
95 14 13 0,4 41 7 0,5
73

TABELLA 5.21 - Spese correnti per l’illuminazione pubblica
per aree geografiche (euro pro-capite)
Aree geografiche Comuni µ Me Min Max σ Cv
Nord occidentale 22 11 13 1 18 5 0,5
Nord est 19 15 15 0,8 37 9 0,6
Nord 41 13 13 0,8 37 7 0,5
Centro 19 15 13 0,4 35 7 0,5
Sud 22 15 13 9 30 5 0,3
Isole 13 18 21 3 41 9 0,5
Sud e Isole 35 16 14 3 41 8 0,5
95 14 13 0,4 41 7 0,5
Le spese in conto capitale medie pro-capite per l’ambiente decrescono al
crescere della popolazione (figura 5.12), dai 63 euro nei Comuni con meno di 50.000
abitanti ai 39 euro dei Comuni con oltre 500.000 abitanti. Queste spese sono però
caratterizzate da una notevole disuguaglianza orizzontale (tranne per i 6 comuni con più
di 500.000 abitanti), come si desume dai coefficienti di variazione, che vanno da 0,6 a
1,1 (tabella 5.22). Per ciò che concerne la disuguaglianza territoriale, si registra un trend
crescente da Nord a Sud. Si passa infatti dai 33 euro del Nord, ai 44 del Centro, ai 71
del Sud e delle Isole (tabella 5.23).
FIGURA 5.12 - Trend delle spese in conto capitale per l’ambiente
(euro pro-capite)
90
80
70
60
50
40
30
classi di popolazione
74

TABELLA 5.22 - Spese in conto capitale per l’ambiente
per classi di popolazione (euro pro-capite)
Classi di popolazione Comuni µ Me Min Max σ Cv
meno di 50.000 18 63 46 11 183 54 0,9
da 50.000 a 70.000 18 68 51 5 175 51 0,8
da 70.000 a 100.000 23 40 35 11 96 24 0,6
da 100.000 a 200.000 21 43 24 6 197 46 1,1
da 200.000 a 500.000 9 35 24 7 94 29 0,8
oltre 500.000 6 39 41 19 49 11 0,3
95 50 41 5 197 43 0,9
TABELLA 5.23 - Spese in conto capitale per l’ambiente
per aree geografiche (euro pro-capite)
Aree geografiche Comuni µ Me Min Max σ Cv
Nord ovest 22 38 35 11 127 27 0,7
Nord est 19 27 23 6 69 20 0,7
Nord 41 33 24 6 127 24 0,7
Centro 20 44 41 5 96 28 0,6
Sud 21 71 50 11 183 54 0,8
Isole 13 78 49 11 197 58 0,7
Sud e Isole 34 71 49 11 197 56 0,8
95 50 41 5 197 43 0,9
Anche per il conto capitale, le spese per viabilità ed illuminazione pubblica sono
state considerate separatamente. Come mostrano le figure 5.13 e 5.14, non è possibile
individuare, soprattutto per le spese di viabilità, un qualche legame con la dimensione
demografica dei Comuni considerati.
FIGURA 5.13 - Trend delle spese in conto capitale
per la viabilità (euro pro-capite)
44
42
40
38
36
34
classi di popolazione
75

5.3.2 Le spese sociali
FIGURA 5.14 - Trend delle spese in conto capitale
per l’illuminazione pubblica (euro pro-capite)
6
5
4
3
2
classi di popolazione
Il secondo aggregato preso in esame è quello delle spese sociali, con qualche
aggiustamento rispetto alla classificazione delle voci di bilancio.
Il complesso delle spese qui considerate comprende le funzioni relative alla
cultura e ai beni culturali, al settore sportivo e ricreativo, agli asili nido e servizi per
l’infanzia, alle strutture residenziali per anziani, all’assistenza e beneficenza pubblica,
all’assistenza scolastica e all’edilizia residenziale popolare (queste due ultime voci di
spesa non sono incluse a bilancio tra gli interventi in campo sociale).
Le spese correnti medie pro-capite in campo sociale hanno un trend prima
decrescente e poi marcatamente crescente con la dimensione demografica dei comuni
(figura 5.15). Si passa dai 213 euro nei comuni con meno di 50.000 abitanti, ai 136 euro
nei comuni con popolazione tra i 50.000 e i 70.000 abitanti, per risalire ai 252 euro nei
comuni tra i 100.000 e i 200.000 abitanti. Questo andamento è spiegato da fattori di
natura diversa che agiscono sia dal lato della domanda sia dal lato dell’offerta. Nei
comuni di grandi dimensioni assumono, ad esempio, maggiore rilevanza i servizi
destinati all’infanzia (come gli asili nido) o all’assistenza agli anziani (tabella 5.24).
La disuguaglianza orizzontale non è molto elevata (CV=0,3) ed è la stessa quasi
per tutte le classi di popolazione.
76

FIGURA 5.15 - Trend delle spese correnti in campo sociale
(euro pro-capite)
280
260
240
220
200
180
160
classi di popolazione
TABELLA 5.24 - Spese sociali correnti per classi di popolazione
(euro pro-capite)
Classi di popolazione Comuni µ Me Min Max σ Cv
meno di 50.000 18 213 215 67 341 71 0,3
da 50.000 a 70.000 17 136 130 76 211 41 0,3
da 70.000 a 100.000 23 193 179 80 377 74 0,4
da 100.000 a 200.000 21 211 213 101 406 73 0,3
da 200.000 a 500.000 10 252 259 122 362 88 0,3
oltre 500.000 6 242 214 155 342 75 0,3
95 200 191 67 406 77 0,4
TABELLA 5.25 - Spese sociali correnti per aree geografiche
(euro pro-capite)
Aree geografiche Comuni µ Me Min Max σ Cv
Nord ovest 22 241 233 158 342 56 0,2
Nord est 19 275 271 154 406 72 0,3
Nord 41 257 243 154 406 65 0,3
Centro 19 182 178 101 309 46 0,3
Sud 22 119 123 67 176 28 0,2
Isole 13 185 201 80 274 53 0,3
Sud e Isole 35 143 127 67 274 52 0,4
95 200 191 67 406 77 0,4
Sotto il profilo della disuguaglianza territoriale, la spesa media pro-capite in
campo sociale decresce da Nord a Sud, fatta eccezione per le Isole. Al Nord, essa
raggiunge i 257 euro pro-capite, contro i 182 del Centro e i 119 del Sud. Nelle Isole, la
spesa sale a 185 euro medi pro-capite (tabella 5.25).
77

Per quanto riguarda le spese sociali in conto capitale, la media pro-capite non
varia moltissimo al variare della popolazione, oscilla tra i 40 euro dei 6 comuni con più
di 500.000 abitanti e i 59 euro dei comuni tra 70.000 e 100.000 abitanti (tabelle 5.26 e
5.27).
TABELLA 5.26 - Spese sociali in conto capitale
per classi di popolazione (euro pro-capite)
Classi di popolazione Comuni µ Me Min Max σ Cv
meno di 50.000 18 51 52 12 116 28 0,5
da 50.000 a 70.000 17 46 38 6 163 38 0,8
da 70.000 a 100.000 22 59 54 16 181 37 0,6
da 100.000 a 200.000 21 49 41 13 89 24 0,5
da 200.000 a 500.000 9 52 53 15 93 27 0,5
oltre 500.000 6 40 35 22 67 17 0,4
93 51 48 6 181 31 0,6
TABELLA 5.27 - Spese sociali in conto capitale
per aree geografiche (euro pro-capite)
Aree geografiche Comuni µ Me Min Max σ Cv
Nord ovest 22 54 52 22 114 23 0,4
Nord est 19 55 54 12 116 29 0,5
Nord 41 55 53 12 116 26 0,5
Centro 19 53 45 16 181 37 0,7
Sud 21 53 49 6 163 34 0,6
Isole 12 31 21 11 89 24 0,8
Sud e Isole 33 45 38 6 163 32 0,7
93 51 48 6 181 31 0,6
Al di là dei dati di spesa, come si è già osservato in precedenza, dai bilanci dei
comuni sono desumibili altre informazioni, utili a rendere il quadro più completo. Ad
esempio, sono riportati i dati relativi alle strutture residenziali e ricoveri per anziani
(tabella 5.28) e le informazioni relative al servizio di asili nido (tabella 5.29). Come è
già stato sottolineato, queste informazioni sono interessanti, ma vanno prese con
cautela, in quanto si sono riscontrati spesso errori in sede di compilazione del certificato
di bilancio. Ad esempio, per gli asili nido, per alcuni comuni, il numero delle domande
soddisfatte risulta superiore al numero dei posti disponibili o al numero delle domande
presentate. I dati ritenuti sbagliati non sono stati riportati.
78

TABELLA 5.28 - Strutture residenziali e ricoveri pubblici per anziani
(al 31/12/2000)
Comuni Strutture Posti Utenti Gestione
MILANO 5 1002 873 in economia
REGGIO EMILIA 3 652 401 altro
MODENA 13 555 521 in economia
ROMA 6 503 294 in economia
TRIESTE 5 406 375 in economia
AREZZO 11 312 187 altro
VERONA 1 213 195 altro
BOLOGNA 11 202 276 in economia
BRESCIA 4 200 199 altro
LUCCA 3 196 167 n.d.
GORIZIA 3 150 124 in economia
ALESSANDRIA 1 135 128 in economia
MESSINA 1 130 130 n.d.
GENOVA 2 109 107 altro
CUNEO 3 105 104 az.consortile
GROSSETO 1 80 80 in economia
LA SPEZIA 1 80 80 in economia
NOVARA 1 80 77 n.d.
RAVENNA 1 74 74 consorzio
PESCARA 1 60 55 in economia
RIETI 1 50 49 n.d.
PISA 1 42 42 conc.ente pubb.
SALERNO 2 35 35 in economia
NAPOLI 2 28 24 in economia
NUORO 1 25 25 in economia
BELLUNO 1 18 18 in economia
PISTOIA 1 7 7 in economia
79

TABELLA 5.29 – Disponibilità di posti in Asili nido pubblici
Domande
presentat
e
Domande
soddisfatt
e
Forma di
gestione
Domande
presentat
e
Domande
soddisfatt
e
Forma di
gestione
AGRIGENTO 164 98 in econom MESSINA 116 44 n.d.
ALESSANDRIA 373 331 in econom MILANO 8308 5946 in econom
AREZZO 424 338 in econom MODENA 1544 1389 in econom
ASCOLI PICENO 143 129 in econom NAPOLI 1464 740 in econom
ASTI 384 352 in econom NOVARA 577 349 in econom
AVELLINO 110 75 in econom NUORO 250 211 in econom
BARI 458 458 in econom ORISTANO 171 171 in econom
BELLUNO 67 18 in econom PADOVA 1219 605 n.d.
BENEVENTO 180 91 in econom PARMA 1908 988 in econom
BERGAMO 355 336 in econom PAVIA 416 362 in econom
BIELLA 270 249 in econom PERUGIA 1152 892 altro
BOLOGNA 2339 2139 in econom PESCARA 306 165 in econom
BRESCIA 1103 719 altro PIACENZA 447 210 in econom
BRINDISI 250 200 in econom PISA 740 512 in econom
CAGLIARI 432 272 altro PISTOIA 687 400 in econom
CALTANISSETTA 297 78 in econom PORDENONE 255 128 in econom
CAMPOBASSO 66 66 in econom POTENZA 52 52 in econom
CASERTA 106 65 in econom PRATO 1023 504 altro
CATANIA 772 626 in econom RAGUSA 400 141 n.d.
CATANZARO 50 44 in econom RAVENNA 548 329 in econom
CHIETI 224 144 in econom REGGIO E. 1068 605 in econom
COMO 343 343 in econom RIETI 233 138 in econom
COSENZA 50 30 in econom ROMA 9725 4491 in econom
CREMONA 314 130 in econom ROVIGO 176 107 in econom
CROTONE 72 32 in econom SALERNO 214 147 in econom
CUNEO 154 133 altro SASSARI 380 322 in econom
ENNA 58 55 in econom SAVONA 233 162 altro
FERRARA 939 720 in econom SONDRIO 69 69 n.d.
FIRENZE 2762 1474 in econom TARANTO 889 367 in econom
FOGGIA 62 50 in econom TERAMO 400 250 in econom
FROSINONE 186 101 in econom TERNI 304 125 in econom
GENOVA 3413 645 in econom TORINO 5153 3280 altro
GORIZIA 107 90 in econom TRAPANI 461 156 n.d.
GROSSETO 220 220 in econom TREVISO 284 63 in econom
IMPERIA 180 160 in econom TRIESTE 606 467 in econom
ISERNIA 20 20 in econom UDINE 236 114 in econom
LA SPEZIA 485 279 in econom VARESE 407 309 in econom
LATINA 286 159 in econom VENEZIA 1690 760 in econom
LECCE 527 108 in econom VERCELLI 167 120 in econom
LECCO 54 44 in econom VERONA 1293 710 in econom
LIVORNO 614 287 in econom VIBO V. 70 48 in econom
LODI 134 134 in econom VICENZA 639 328 in-econom
LUCCA 300 150 in econom VITERBO 183 54 in econom
MACERATA 72 61 in econom
MASSA 295 295 in econom
MATERA 340 310 conc.az.pr
80

5.3.3 Le spese per l’economia
Le spese per il settore economico rappresentano una quota quasi trascurabile nel
bilancio dei comuni. L’aggregato qui considerato è più ampio rispetto al capitolo di
bilancio ed include anche gli interventi per il turismo. Sono state considerate
separatamente le spese per i servizi a carattere produttivo, che includono interventi
molto diversi, dalla distribuzione del gas metano e di energia elettrica, quando non
gestita attraverso municipalizzate o altre aziende non comunali, i mercati pubblici, la
centrale del latte.
FIGURA 5.16 - Trend delle spese correnti in campo economico
(euro pro-capite)
40
35
30
25
20
15
10
inclusa la spesa per servizi produttivi
classi di popolazione
TABELLA 5.30 - Spese correnti per l’economia per classi di popolazione
(esclusi i servizi produttivi; euro pro-capite)
Classi di popolazione Comuni µ Me Min Max σ
meno di 50.000 18 11 10 3 25 6
da 50.000 a 70.000 18 15 12 1 36 10
da 70.000 a 100.000 23 13 13 4 22 5
da 100.000 a 200.000 21 15 13 7 29 7
da 200.000 a 500.000 10 15 11 9 27 7
oltre 500.000 6 14 15 7 20 4
96 13 12 1 36 7
81

TABELLA 5.31 - Spese correnti per l’economia per aree geografiche
(esclusi i servizi produttivi; euro pro-capite)
Aree geografiche Comuni µ Me Min Max σ
Nord occidentale 22 11 9 6 24 5
Nord est 19 13 11 3 28 7
Nord 41 12 11 3 28 6
Centro 20 15 13 1 34 7
Sud 22 12 10 5 21 4
Isole 13 18 15 4 36 10
Sud e Isole 35 14 12 4 36 7
96 13 12 1 36 7
FIGURA 5.17 - Trend delle spese in conto capitale
in campo economico (euro pro-capite)
7.5
7.0
6.5
6.0
5.5
5.0
4.5
5.3.4 Una sintesi sulle spese per lo sviluppo sostenibile
classi di popolazione
La figura 5.18 mostra il trend delle spese correnti medie pro-capite per l’insieme
delle voci di spesa per lo sviluppo sostenibile, in funzione della dimensione
demografica dei comuni. Esse rappresentano circa il 50% della spesa corrente
complessiva (tabella 5.32) e sono sostanzialmente crescenti al crescere della
popolazione. Come si è già detto in precedenza, le spese per lo sviluppo economico
rappresentano una quota insignificante delle spese complessive, tra il 2% e l’8%, per il
fatto che i Comuni non hanno competenze specifiche nel campo.
82

FIGURA 5.18 - Trend delle spese correnti per lo sviluppo sostenibile
(euro pro-capite)
520
480
440
400
360
320
classi di popolazione
Gli interventi in campo sociale assorbono nella maggior parte dei casi risorse più
elevate rispetto a quelle destinate all’aggregato ambientale, come qui definito. Dal
punto di vista dell’allocazione delle risorse, la dimensione ambientale non sembra
sovrastare le altre dimensioni. Ma questo non ci dice se gli interventi siano bilanciati
rispetto alle esigenze.
TABELLA 5.32 - Spesa corrente dei comuni per classi di popolazione*
(composizione percentuale)
Classi di popolazione Spese per Spese Spese in Altre Totale
l’ambiente sociali campo
economico
funzioni
fino a 50.000 20 29 2 49 100
da 50.000 a 70.000 22 20 8 50 100
da 70.000 a 100.000 20 25 4 51 100
da 100.000 a 200.000 20 27 3 50 100
da 200.000 a 500.000 17 26 5 52 100
oltre 500.000 19 22 2 57 100
20 25 4 51 100
* In questa tabella il settore economico comprende anche i servizi produttivi
83

TABELLA 5.33 - Spesa corrente dei comuni per aree geografiche*
(composizione percentuale)
Aree geografiche Spese per Spese Spese in Altre Totale
l’ambiente sociali campo
economico
funzioni
Nord-ovest 20 29 3 48 100
Nord-est 15 32 5 48 100
Nord 17 31 4 48 100
Centro 20 22 7 51 100
Sud 23 18 2 57 100
Isole 25 26 3 46 100
Sud e Isole 23 21 3 53 100
20 25 4 51 100
* In questa tabella il settore economico comprende anche i servizi produttivi
FIGURA 5.19 -Trend delle spese in conto capitale per lo sviluppo sostenibile
(euro pro-capite)
190
180
170
160
150
140
130
classi di popolazione
FIGURA 5.20 - Trend delle spese in conto capitale per lo sviluppo sostenibile
(escluse le spese per viabilità ed illuminazione)
150
140
130
120
110
100
90
80
classi di popolazione
84

APPENDICE AL CAPITOLO 5
Analisi delle entrate tributarie e dell’ICI
Come è stato osservato nel paragrafo 5.1.2 di questo capitolo, l’andamento delle
entrate tributarie pro-capite dipende soprattutto dal gettito dell’ICI, come mostrano la
figura A.5.1 e le tabelle A.5.1 e A.5.2.
260
240
220
200
180
160
FIGURA A.5.1 - Trend del gettito dell’ICI
(euro pro-capite)
classi di popolazione
Sono le grandi città a raccogliere il gettito ICI pro-capite più elevato, pari a 231
euro, mentre i Comuni con popolazione fra i 50.000 ed i 70.000 abitanti raccolgono il
gettito più basso, pari a 147 euro.
TABELLA A.5.1 - Gettito dell’ICI per classi di popolazione
(euro pro-capite)
Classi di popolazione Comuni µ Me Min Max σ Cv
meno di 50.000 18 192 165 75 383 89 0,5
da 50.000 a 70.000 18 147 155 53 224 47 0,3
da 70.000 a 100.000 24 188 184 60 372 68 0,4
da 100.000 a 200.000 21 219 219 125 297 45 0,2
da 200.000 a 500.000 10 229 221 65 374 95 0,4
oltre 500000 6 231 252 85 339 96 0,4
97 194 187 52 383 73 0,4
85

La maggiore asimmetria nella distribuzione del gettito dell’ICI per classi di
popolazione (nel senso che più della metà ha un gettito inferiore alla media della classe
di appartenenza) si registra per i 18 comuni capoluogo con meno di 50.000 abitanti, per
i quali il coefficiente di variazione è più elevato, pari a 0,5. Per ciò che concerne le aree
geografiche, il gettito medio pro-capite al Nord è pari a 233 euro, contro i 211 del
Centro e i 139 del Sud e delle isole. Le differenze nei gettiti medi pro-capite dell’ICI
possono derivare sia dalle differenze esistenti nell’ampiezza della base imponibile nei
diversi enti, ma anche dalle diverse scelte che essi hanno compiuto in merito alla
determinazione delle aliquote e delle detrazioni per la prima casa. Dalla figura A.5.2
risulta che l’aliquota media applicata alla prima casa è più bassa nel Nord-Est e nelle
Isole, rispetto alle altre tre aree. Anche l’aliquota che grava sulla seconda casa è più
elevata al Sud e al Centro che al Nord e nelle Isole.
TABELLA A.5.2 - Gettito dell’ICI per aree geografiche
(euro pro-capite)
Aree geografiche Comuni µ Me Min Max σ Cv
Nord ovest 22 232 218 113 383 71 0,3
Nord est 20 234 238 154 374 56 0,2
Nord 42 233 225 113 374 63 0,3
Centro 20 211 192 144 372 65 0,3
Sud 22 154 152 53 273 52 0,3
Isole 13 113 97 60 219 49 0,4
Sud e Isole 35 139 140 53 273 54 0,4
97 194 187 52 383 73 0,4
7
6
5
4
3
2
1
0
Nord -
ovest
FIGURA A.5.2 - Aliquote medie ICI, prima e
seconda casa
Nord -
est
Centro
Sud
Isole
Prima casa
Seconda casa
86

TABELLA A.5.3 - Gettito (euro pro-capite) ed aliquote dell’ICI
Comuni ICI al.I al.II Comuni ICI al.I al.II
casa casa
casa casa
Biella 383 5 6,25 Piacenza 187 4 5
Bologna 374 5,7 6,4 Pistoia 186 5 7
Pisa 372 4 6 Lodi 184 5,25 5,5
Mantova 369 4,7 6,5 Pescara 183 4,25 4,25
Firenze 340 5,7 7 Grosseto 182 6 6
Roma 339 5 7 Treviso 182 4 6,5
Como 318 4,4 5,6 Arezzo 179 6 6
Imperia 306 4 7 Vercelli 176 5 5
Milano 306 5 5 Novara 174 4,8 5,8
Padova 300 4,8 5,2 Lucca 169 n.d. n.d.
Rimini 297 5 6,7 Matera 169 4 7
Vicenza 277 4,5 6,25 Alessandria 168 4,58 7,52
Modena 276 5,2 6,2 Rieti 168 5,9 6,6
L’Aquila 273 n.d. n.d. Chieti 167 4,58 7,52
Ravenna 272 5,5 6 Viterbo 163 4,5 5,5
Torino 271 5,75 6 Macerata 162 4,6 6,7
Lecco 270 4,5 5,9 Gorizia 162 5,5 6,5
Venezia 250 4 7 Sondrio 158 5 6
Parma 246 n.d. n.d. Rovigo 157 5,5 7
Ferrara 242 5 7 Cuneo 157 6 6,5
Bergamo 241 5,9 6,5 Bolzano 154 4 6
Verona 239 5 5 Avellino 152 5,75 6,5
Livorno 238 5,3 6,4 Napoli 152 5,5 6,5
Pordenone 237 4 4,5 Isernia 152 5,5 5,5
Genova 234 5,8 6,2 Ascoli P. 150 5 7
Udine 226 4,5 5 Brindisi 150 5,5 7
Massa 224 5,09 6 Benevento 148 5 6
Salerno 224 n.d. n.d. Cosenza 145 5 7
La Spezia 223 5 7 Frosinone 144 5 6
Cremona 221 4 6 Caserta 140 5 6,75
Reggio E. 221 5,8 7 Teramo 129 5 7
Cagliari 219 4 4 Foggia 126 5,5 5,5
Varese 215 4,5 5,9 Oristano 126 5 6
Savona 215 4 5 Siracusa 125 4 7
Terni 212 5 7 Catania 119 4,4 5,6
Sassari 207 5,5 6 Asti 113 5 5
Perugia 205 6 7 Nuoro 107 4 7
Brescia 205 4,5 5,8 Ragusa 97 4 n.d.
Taranto 204 6,25 7 Caltanissetta 95 n.d. n.d.
Latina 203 5 7 Trapani 93 5 5,5
Prato 199 5,9 5,9 Potenza 87 5 7
Bari 198 4,5 6 Palermo 85 5 5,2
Trieste 197 4,5 6 Vibo V. 83 5 6
Lecce 197 4 6 Enna 75 5 5
Belluno 193 5 7 Catanzaro 68 5,5 6
Campobasso 192 4 6 Messina 65 4 6,3
Ancona 191 4 6 Agrigento 60 5 5
Pavia 187 5,25 6,5 Crotone 53 6 7
87

Le informazioni relative ai singoli enti considerati sono contenute nella tabella
A.5.3, che riporta il gettito pro-capite e le aliquote dell’imposta, e nella tabella A.5.4,
che contiene il gettito per nucleo familiare.
TABELLA A.5.4 - Gettito dell’ICI per nucleo familiare (in euro)
SIENA 464 BERGAMO 284 BENEVENTO 230 ROVIGO 198
MANTOVA 445 CAGLIARI 284 ISERNIA 230 CUNEO 197
BIELLA 444 PERUGIA 283 BRINDISI 230 FROSINONE 195
PISA 429 PORDENONE 283 AREZZO 230 ALESSANDRIA 192
BOLOGNA 398 TERNI 282 BELLUNO 229 COSENZA 192
COMO 390 VERONA 281 PESCARA 229 ORISTANO 191
RIMINI 384 RIETI 278 SAVONA 229 SONDRIO 190
L'AQUILA 380 PRATO 275 TREVISO 227 BOLZANO 188
FIRENZE 377 LATINA 274 AVELLINO 227 GORIZIA 176
PADOVA 356 CAMPOBASSO 272 PIACENZA 220 SIRACUSA 173
IMPERIA 354 MATERA 270 PISTOIA 218 NUORO 160
LECCO 342 VARESE 266 MACERATA 217 CATANIA 152
MODENA 337 CHIETI 266 LODI 214 VIBO VALENTIA 149
VICENZA 335 BARI 265 NOVARA 213 ASTI 144
SALERNO 329 REGGIO E. 265 FOGGIA 213 TRAPANI 144
MASSA 328 GENOVA 260 NAPOLI 213 AGRIGENTO 136
RAVENNA 327 LA SPEZIA 258 LUCCA 212 PALERMO 131
MILANO 320 UDINE 255 TERAMO 210 RAGUSA 125
LIVORNO 307 TARANTO 251 VITERBO 210 POTENZA 124
TORINO 298 CREMONA 250 CASERTA 207 CALTANISSETTA 122
PARMA 295 LECCE 248 TRIESTE 204 CATANZARO 99
VENEZIA 290 ANCONA 243 ASCOLI P. 203 ENNA 96
FERRARA 289 GROSSETO 237 VERCELLI 202 MESSINA 86
SASSARI 285 BRESCIA 234 PAVIA 200 CROTONE 79
Tra le entrate tributarie, assume rilevanza anche il gettito della TARSU (tassa
per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani), che mostra un andamento prima crescente e
poi decrescente al crescere della popolazione (figura A.5.3). Dall’analisi dei dati di
bilancio, è tuttavia emerso che ci sono notevoli differenze tra i diversi comuni, anche
all’interno della stessa classe di popolazione. Ad esempio, ben 16 comuni si
caratterizzano per un gettito pro-capite inferiore ai 20 euro; qualche comune non ha
registrato a bilancio il gettito della TARSU. Il grado di disuguaglianza orizzontale è
dunque più elevato che nel caso dell’ICI, con un coefficiente di variazione tra 0,6 e 0,7
per tutte le classi di popolazione. Va però sottolineato che per alcuni comuni, come
Venezia, il minor gettito della Tarsu è compensato da un gettito pro-capite, talvolta
molto elevato, di quelli che sono indicati in bilancio come tributi speciali (tabella
A.5.5).
88

FIGURA A.5.3 - Trend del gettito della TARSU
(euro pro-capite)
75
70
65
60
55
50
45
classi di popolazione
TABELLA A.5.5 - Gettito della TARSU per classi dipopolazione
(euro pro-capite)
Classi di popolazione Comuni µ Me Min Max σ Cv
meno di 50.000 18 63 68 5 171 41 0,7
da 50.000 a 70.000 18 51 43 1 108 35 0,7
da 70.000 a 100.000 24 77 85 0 188 49 0,6
da 100.000 a 200.000 22 79 84 0 180 48 0,6
da 200.000 a 500.000 10 71 76 4 138 48 0,7
oltre 500.000 6 60 64 7 109 36 0,6
98 69 72 0 188 44 0,6
TABELLA A.5.6 - Gettito dei tributi speciali
(euro pro-capite)
Comuni Gettito Comuni Gettito Comuni Gettito
Venezia 659,84 Pavia 85,36 Siracusa 67,56
Trento 286,32 Teramo 84,95 Sassari 62,96
Pordenone 136,37 Lucca 82,77 Trapani 58,54
Como 132,52 Lodi 80,16 Palermo 57,92
Biella 129,18 Varese 80,02 Caltanissetta 57,84
Massa 119,81 Piacenza 78,99 Lecce 54,94
Cagliari 114,28 Verona 75,51 Benevento 53,53
Modena 113,14 Livorno 74,87 Avellino 53,07
Sondrio 105,66 Ascoli P. 74,81 Brindisi 52,66
Terni 104,47 Bolzano 73,08 La Spezia 49,51
Rieti 102,42 Vicenza 71,65 Isernia 48,65
Napoli 96,82 Ravenna 71,45 Campobasso 33,56
Nuoro 94,58 Reggio E. 70,52 Ferrara 29,81
Perugia 93,20 Belluno 68,54
89

Ragusa 91,82 Alessandria 68,09
90

6 LE SPESE E LE ENTRATE DELLE PROVINCE: UN’ANALISI
STATISTICO-DESCRITTIVA
Questo capitolo contiene un’analisi delle entrate e delle spese delle
Amministrazioni Provinciali, secondo lo stesso schema utilizzato per i comuni
capoluogo.
Non vengono considerate le Province autonome di Trento e Bolzano, per le loro
peculiari caratteristiche rispetto alle altre.
6.1 Analisi delle entrate
Le entrate pro-capite delle province sono caratterizzate, diversamente da quanto
si verifica per i comuni, da un trend decrescente al crescere della dimensione
demografica dell’ente (figura 6.1 e tabella 6.1). La media delle entrate correnti procapite
delle Province con popolazione inferiore ai 250.000 abitanti risulta pari a 159
euro a fronte degli 89 euro delle Province con popolazione superiore a 900.000 abitanti.
Per quanto riguarda la disuguaglianza orizzontale, il coefficiente di variazione è
abbastanza basso e uguale per le prime quattro classi popolazione considerate. In
relazione alle aree geografiche (tabella 6.2), le entrate correnti pro-capite medie
decrescono da Nord a Sud. Il Nord-Ovest è in testa con 145 euro (e la distribuzione è
simmetrica, nel senso che la media quasi coincide con la mediana), il Sud e le Isole si
trovano in coda, rispettivamente con 97 e 102 euro.
FIGURA 6.1 – Trend delle entrate correnti
(euro pro-capite)
180
160
140
120
100
80
classi di popolazione
TABELLA 6.1 - Entrate correnti per classi di popolazione
91

(euro pro-capite)
Classi di popolazione Province µ ME Min Max σ CV
meno di 250.000 24 159 157 55 230 44 0,3
da 250.000 a 350.000 22 123 117 74 186 31 0,3
da 350.000 a 500.000 21 116 126 58 166 34 0,3
da 500.000 a 900.000 21 100 90 61 177 34 0,3
oltre 900.000 12 89 85 65 128 21 0,2
100 121 118 55 230 41 0.3
TABELLA 6.2 - Entrate correnti per aree geografiche
(euro pro-capite)
Aree geografiche Province µ ME Min Max σ CV
Nord ovest 23 145 144 85 226 44 0,3
Nord est 20 123 122 78 186 30 0,2
Nord 43 134 129 78 226 39 0,3
Centro 21 133 127 76 230 39 0,3
Sud 23 97 90 58 167 34 0,4
Isole 13 102 88 55 197 42 0,4
Sud e Isole 36 99 89 55 197 36 0,4
100 121 118 55 230 41 0.3
La tabella 6.3 riporta le entrate correnti pro-capite delle singole province
considerate, ordinate in senso decrescente. In testa si trova la provincia di Rieti con
circa 300 euro, in coda quella di Oristano con circa 55 euro.
FIGURA 6.2 – Traferimenti ed entrate tributarie
(euro pro-capite)
250
200
150
100
50
0
trasferimenti
entrate
tributarie
92

L’andamento delle entrate correnti è determinato dalle tre principali fonti di
entrata, che sono l’imposta provinciale di trascrizione, l’imposta sulle assicurazioni RC
auto e i trasferimenti statali e regionali. Ma l’analisi di queste diverse componenti è resa
complicata e poco significativa dal fatto che nel 2000 molte province hanno iscritto fra i
trasferimenti statali il gettito dell’imposta sulle assicurazioni RC auto. La figura 6.2
illustra la situazione per le singole province ordinate per popolazione crescente.
Solo 82 Province hanno iscritto a bilancio il gettito dell’imposta RC auto e il
gettito medio pro-capite oscilla tra i circa 39 euro di Forlì-Cesena ed i 14 euro di
Cosenza (tabella 6.4).
La figura 6.3 illustra, invece, i trasferimenti che provengono dai bilanci delle
Regioni e mostra che anch’essi si presentano decrescenti all’aumentare della
popolazione.
FIGURA 6.3 - Trend dei trasferimenti regionali per classi di popolazione
(euro pro-capite)
45
40
35
30
25
20
15
10
classi di popolazione
93

TABELLA 6.3 - Entrate correnti in ordine decrescente
(euro pro-capite)
PROVINCE PROVINCE PROVINCE
RIETI 229,6 PESARO - URBINO 134,4 VERONA 93,4
ASTI 225,8 ISERNIA 132,0 TERAMO 92,8
VERCELLI 207,6 VIBO VALENTIA 131,5 TREVISO 90,4
VERBANO-C-O 205,6 ROVIGO 129,8 TARANTO 90,4
SONDRIO 203,6 ALESSANDRIA 129,0 MILANO 89,4
ENNA 197,2 PRATO 128,4 VICENZA 88,1
LODI 194,8 BOLOGNA 128,3 BERGAMO 87,9
TERNI 190,9 MACERATA 127,5 CAGLIARI 87,9
GROSSETO 190,6 ASCOLI PICENO 127,2 PAVIA 85,6
RIMINI 186,3 CAMPOBASSO 127,0 VARESE 85,3
PERUGIA 177,0 MODENA 127,0 PADOVA 83,3
IMPERIA 170,9 TRAPANI 125,9 ROMA 82,7
CUNEO 169,4 PISA 123,2 CATANIA 81,9
PIACENZA 168,2 GENOVA 122,7 AVELLINO 80,9
CROTONE 166,6 TORINO 120,5 FROSINONE 79,3
FORLI'-CESENA 166,2 AREZZO 118,6 CHIETI 78,5
SAVONA 165,0 GORIZIA 117,7 SIRACUSA 78,1
POTENZA 164,2 PISTOIA 115,8 CALTANISSETTA 77,7
LECCO 159,9 NOVARA 115,0 VENEZIA 77,6
BIELLA 157,6 FIRENZE 112,8 COSENZA 76,5
MATERA 155,4 ANCONA 112,2 LATINA 76,4
MANTOVA 155,0 PORDENONE 110,6 PESCARA 73,8
MESSINA 153,0 BELLUNO 108,2 SALERNO 73,0
MASSA 151,2 TRIESTE 106,1 REGGIO CALAB. 71,3
RAVENNA 149,0 RAGUSA 106,0 NAPOLI 67,5
CREMONA 144,4 CATANZARO 104,9 BARI 66,8
FERRARA 143,8 UDINE 103,8 PALERMO 64,6
LUCCA 143,6 FOGGIA 100,5 CASERTA 63,7
LIVORNO 142,6 NUORO 100,3 LECCE 61,2
SIENA 140,7 BRESCIA 97,9 BRINDISI 58,1
LA SPEZIA 139,5 BENEVENTO 96,3 SASSARI 57,9
PARMA 136,8 COMO 95,2 ORISTANO 54,8
REGGIO EMILIA 135,9 VITERBO 95,1
AGRIGENTO 135,3 L'AQUILA 94,8
Si possono inoltre osservare differenze molto rilevanti fra i trasferimenti medi
pro-capite da parte di ciascuna regione alle sue province (figura 6.4). Al Sud, essi sono
generalmente molto più bassi che al Centro e al Nord, con l’eccezione della Basilicata
che trasferisce risorse per circa 70-75 euro pro-capite, quasi tutti per funzioni delegate.
Ma tra le regioni del Nord, spiccano il Veneto e la Lombardia, con poco più di 5 e 10
euro rispettivamente. L’Umbria è la regione che trasferisce l’ammontare di risorse procapite
più elevato, pari a quasi 96 euro alla Provincia di Terni e ad 85 euro a quella di
Perugia, anche in questo caso soprattutto per funzioni delegate.
94

TABELLA 6.4 - Gettito dell’imposta R.C.Auto
(euro pro-capite, in ordine decrescente)
Provincia Provincia Provincia
Forlì – Cesena 39,2 Perugia 30,8 Terni 26,0
Vercelli 38,0 Varese 30,8 Teramo 25,5
Prato 37,7 Savona 30,8 Campobasso 25,4
Bologna 36,7 Arezzo 30,8 Verbano 24,3
Firenze 35,8 Cuneo 30,8 Viterbo 24,2
Piacenza 35,5 Roma 30,2 Frosinone 23,6
Pistoia 35,3 Latina 30,2 L’Aquila 22,9
Reggio Emilia 35,3 Massa Carrara 29,9 Napoli 22,4
Brescia 35,1 Lucca 29,7 Bari 22,1
Parma 34,6 Sondrio 29,7 Como 21,8
Modena 34,3 Rovigo 29,7 Taranto 20,8
Lecco 34,2 Ferrara 29,5 Isernia 20,7
Pisa 34,1 Vicenza 29,2 Catanzaro 20,5
Padova 34,1 Lodi 29,1 Caserta 20,5
Macerata 33,9 Asti 29,0 Reggio Calabria 19,8
Ravenna 33,6 Grosseto 28,8 Brindisi 19,7
Como 33,6 Imperia 28,5 Lecce 19,5
Milano 33,5 Pesaro Urbino 28,4 Salerno 19,4
Bergamo 33,4 Rieti 28,2 Matera 19,4
Rimini 33,1 Venezia 28,1 Benevento 18,3
Treviso 32,9 Livorno 27,7 Avellino 18,2
Verona 32,8 Pavia 27,4 Foggia 16,8
Torino 32,8 Biella 27,0 Crotone 15,7
Alessandria 32,8 Pescara 26,7 Potenza 15,3
Ancona 32,8 Cremona 26,6 Vibo Valentia 14,5
Genova 32,0 Siena 26,3 Cosenza 14,1
Mantova 32,0 Novara 26,2
La Spezia 31,2 Belluno 26,0
Euro pro-capite
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
FIGURA 6.4 - Trasferimenti medi dalle Regioni alle Province
(euro pro-capite)
Piemonte
Liguria
Lombardia
Trentino A.A.
Veneto
Emilia R.
Toscana
Umbria
Marche
Lazio
Basilicata
Campania
Molise
Abruzzi
Calabria
Puglia
Sicilia
Sardegna
95

Infine, qualche considerazione sulle altre entrate. Le entrate extra-tributarie,
ovvero i proventi dei servizi pubblici e dei beni provinciali, rappresentano una quota
molto bassa delle entrate correnti, spesso al di sotto del 10%; anche le entrate in conto
capitale, sostanzialmente trasferimenti dallo Stato e dalle Regioni, rappresentano una
quota modesta delle entrate complessive. La figura 6.5 rappresenta la fotografia al 2000
per ciò che concerne l’assunzione di mutui per area geografica, dalla quale non
emergono differenze molto rilevanti tra le province del Nord e quelle del Centro-Sud.
In conclusione, un cenno al saldo di bilancio. La maggior parte delle province
registra una differenza positiva tra le entrate al netto dei mutui e le spese complessive
(correnti e in conto capitale).
25
20
15
10
5
0
NORD-OVEST
FIGURA 6.5 - Assunzioni di mutui per area geografica
(euro pro-capite)
FIGURA 6.6 - Differenza fra le entrate al netto dei mutui
e le spese totali per classi di popolazione (euro pro-capite)
25
20
15
10
5
0
-5
NORD-EST
CENTRO
SUD
ISOLE
96

6.2 Analisi delle spese
Le spese correnti rappresentano mediamente il 59% delle spese complessive,
contro il 28% delle spese in conto capitale.
FIGURA 6.7 - Spese correnti e in conto capitale
per classi di popolazione (euro pro-capite)
120
100
80
60
40
Spese correnti
Spese in c/cap
Classi di popolazione
Le spese pro-capite riflettono ovviamente l’andamento delle entrate pro-capite e
si presentano, quindi, decrescenti al crescere della popolazione.
Per ciò che concerne le spese correnti, si scende dai 112 euro in media per le
province con meno di 250.000 abitanti ai 60 euro per le province con più di 900.000
abitanti.
TABELLA 6.5 - spese correnti per classi di popolazione
(euro pro-capite)
Classi di popolazione Province µ ME Min Max σ CV
meno di 250.000 24 112 106 71 177 33 0,3
da 250.000 a 350.000 22 96 93 67 146 20 0,2
da 350.000 a 500.000 21 93 90 50 153 24 0,3
da 500.000 a 900.000 21 76 64 49 166 30 0,4
oltre 900.000 12 69 65 50 100 15 0,2
100 92 88 49 177 30 0,3
In relazione alle aree geografiche, si osserva (tabella 6.6) che le province del
Centro spendono mediamente più delle altre, con 109 euro pro-capite, che si
confrontano con 90 euro del Nord, gli 81 euro del Sud e gli 89 euro delle Isole.
120
100
80
60
40
97

TABELLA 6.6 - Spese correnti per aree geografiche
(euro pro-capite)
Aree geografiche Province µ ME Min Max σ CV
Nord ovest 23 96 86 54 158 31 0,3
Nord est 20 84 88 49 118 21 0,3
Nord 43 90 88 49 158 27 0,2
Centro 21 108 103 52 177 35 0,3
Sud 23 81 76 50 154 28 0,4
Isole 13 89 87 61 149 21 0,2
Sud e Isole 36 84 80 50 154 26 0,3
100 92 88 49 177 30 0,3
Maggiori elementi di valutazione si traggono dall’analisi della spesa corrente
secondo la classificazione funzionale, come può essere desunta dai certificati del conto
di bilancio (tabella 6.7).
Le spese più elevate sono quelle sostenute per le funzioni generali di
amministrazione, di gestione e di controllo. Al secondo posto si trovano le spese per le
funzioni di istruzione pubblica, per gli istituti di istruzione secondaria e la formazione
professionale. Seguono le spese per viabilità, ambiente e sviluppo economico, tra i 5 e i
12 euro pro-capite. Le spese per interventi in campo sociale sono il fanalino di coda.
TABELLA 6.7 - Spese correnti per funzione per classi di popolazione
(euro pro-capite)
Classi di popolazione Ammin. Istruz. Viabil. Amb. Econ. Soc. Altre Int. Totale
meno di 250.000 35 20 12 11 10 6 11 7 112
da 250.000 a 350.000 27 21 10 10 10 7 6 5 96
da 350.000 a 500.000 29 19 9 10 9 7 4 6 93
da 500.000 a 900.000 21 17 8 7 6 5 6 6 76
oltre 900.000 20 17 6 5 7 5 4 5 69
6.2.1 Le spese per lo sviluppo sostenibile
La figura 6.8 illustra il trend delle spese correnti medie pro-capite dei tre
aggregati di spesa - ambientale, economico e sociale - per lo sviluppo sostenibile.
L’aggregato dell’ambiente comprende le voci di bilancio ‘funzioni riguardanti la
gestione del territorio’ e ‘funzioni nel campo della tutela ambientale’. Come si può
vedere nella figura 6.9, l’andamento della spesa per l’ambiente è decrescente al crescere
della popolazione e questo andamento è determinato per lo più dalla spesa destinata ad
interventi per la viabilità, che rappresenta circa il 50% del totale.
98

FIGURA 6.8 - Spese correnti per lo sviluppo sostenibile
(euro pro-capite)
30
25
20
15
10
5
0
Sociale
Economico
Ambientale
L’aggregato del sociale comprende: funzioni relative alla cultura e ai beni
culturali, funzioni nel settore sportivo e ricreativo (esclusa la spesa per il settore
turistico) e funzioni nel settore sociale. Infine, l’aggregato economico comprende:
funzioni nel campo dello sviluppo economico e funzioni nel settore turistico. Tutte le
spese sono considerate al netto degli interessi.
La figura 6.8 mostra che la spesa per l’aggregato ambientale è circa tre volte più
elevata rispetto a quella degli altri aggregati. Comunque, come già detto relativamente
alla tabella 6.7, complessivamente, la spesa per lo sviluppo sostenibile è molto bassa
rispetto alla spesa complessiva delle Province.
FIGURA 6.9 - Spese correnti per l’ambiente e la viabilità
(euro pro-capite)
30
25
20
15
10
5
0
viabilita'
ambiente
classi di popolazione
99

6.2.2 Le spese in conto capitale
Le spese in conto capitale, molto variabili, nel 2000 vanno dai 7 euro pro-capite
di Bari ai 139 di Udine, ai 102 di Gorizia ai 493 di Pordenone.
Come per le spese correnti, anche in questo caso, le risorse destinate
all’aggregato sviluppo sostenibile sono molto basse rispetto alla spesa in conto capitale
complessiva (figura 6.10).
FIGURA 6.10 – Totale spese in conto capitale
e spese per lo sviluppo sostenibile (euro, pro-capite)
70
60
50
40
30
20
10
0
Totale spesa c/capitale
Spesa per lo sviluppo sostenibile
classi di popolazione
FIGURA 6.11 – Spese in conto capitale per lo sviluppo sostenibile
(euro pro-capite)
10
8
6
4
2
0
Sociale
Ambientale
Economico
La componente sociale, a sua volta, assorbe una quota modestissima, rispetto
alla componente ambientale ed economica.
100

7 L’INDIVIDUAZIONE DI INDICATORI DI OUTPUT (EFFICACIA) DELLE
POLITICHE DI SVILUPPO LOCALE SOSTENIBILE.
7.1 Gli indicatori di sostenibilità
A partire dagli anni Sessanta, hanno cominciato ad assumere grande rilievo gli
indicatori statistici di contenuto socio-economico. Nacque negli Stati Uniti e presto si
radicò anche in Europa il cosiddetto movimento degli indicatori sociali. In quegli anni,
agli indicatori sociali ed economici si attribuivano (soprattutto da parte della Pubblica
Amministrazione e dei ricercatori) numerose funzioni: erano intesi come strumenti di
informazione relativi ai fenomeni sociali ed economici, rendevano possibile la
percezione, l’individuazione e l’analisi dei mutamenti e dei cambiamenti
socioeconomici, consentivano l’elaborazione di modelli esplicativi e di predizione
(Sheldon e Moore, [1968]). Dopo una fase di crisi (Innes, [1990]), attraversata negli
anni Ottanta, che ha contribuito comunque al consolidamento e alla maturazione delle
tecniche (Andrews, [1990]), gli indicatori socio-economici nel corso degli ultimi anni
hanno vissuto una fase di rivitalizzazione sia nella ricerca sia nell’utilizzo a fini politici
e amministrativi (Zajczyk, [1997]).
Col passare del tempo, agli indicatori socio-economici si sono affiancati quelli di
contesto ambientale-ecologico (livello delle pressioni, aree verdi disponibili, raccolta
dei rifiuti, ed altri) e nel contempo gli studiosi hanno elaborato metodi di sintesi per la
definizione di indicatori aggregati di benessere sociale, qualità della vita, sostenibilità.
Gli indicatori sono infatti strumenti di analisi dei sistemi economici, di
benchmarking tra ambiti territoriali che competono e cooperano, sono utili per
individuare swot territoriali (punti di forza, punti di debolezza, opportunità e minacce) e
quindi per definire strategie d’azione, obiettivi e più in generale per architettare e
negoziare politiche pubbliche. Allo stesso modo, sono importanti per monitorare le
politiche e i programmi di intervento, così come per valutare i risultati, gli effetti e gli
impatti prodotti dalla loro implementazione.
Certo gli indicatori da soli non bastano per definire politiche pubbliche, per
monitorarle, per valutarle. Offrono però elementi oggettivi di analisi dei sistemi socioeconomici
in cui le politiche trovano implementazione e sono strumenti che tutti i
decisori possono avere a disposizione nel momento in cui compiono scelte di politica.
Numerosi sono gli indicatori aggregati che vengono calcolati negli Stati Uniti,
nei Paesi europei e, in parte, anche in Italia. In genere si tratta di indicatori stimati a
livello nazionale e sovranazionale.
È interessante sottolineare l’evoluzione che hanno subito.
Messo in crisi il PIL, perché, come è già stato sottolineato nel primo capitolo,
non ritenuto in grado di misurare il benessere sociale e non comprensivo di alcune
dimensioni sempre più importanti nei sistemi economici (i servizi forniti dal
volontariato, i danni ambientali, il lavoro domestico,…), uno dei primi passi compiuti
dai ricercatori è stato quello di inserire nella contabilità nazionale valori e dimensioni
101

del sistema ambientale. Si è così giunti alla definizione e alla misurazione del cosiddetto
PIL verde. Gli sviluppi degli anni 90 si sono poi concretizzati in un continuo
affinamento di questi metodi. Nella tavola 7.2 se ne elencano alcuni e si propone una
sintesi di alcuni degli indicatori più noti e diffusi, se ne riporta l'istituzione di
riferimento, l'ambito territoriale di analisi e una breve descrizione (l’elenco completo
delle variabili utilizzate è riportato in Appendice a questo capitolo).
In alcuni casi misure della qualità della vita e indicatori degli aspetti sociali e
ambientali vengono proposti all'interno di rapporti periodi realizzati da istituzioni
nazionali e sovranazionali. Spesso in questi rapporti non si costruiscono indici di
sintesi, ma si propongono più semplicemente serie di variabili elementari e sulla base di
questi dati si pongono a confronto territori tra loro eterogenei. È il caso ad esempio del
rapporto Ambiente Italia di Legambiente e dello Human Development Report
dell’Undp.
La tavola 7.1 contiene un elenco non esaustivo, ma significativo, di questi
rapporti.
TAVOLA 7.1 - Rapporti sull'ambiente, sullo sviluppo sociale e economico
Titolo del rapporto Istituzione Ambito territoriale
di riferimento
Ambiente Italia Legambiente nazione
Ecosistema Urbano Legambiente comuni capoluogo
La qualità della vita in Italia Il Sole24 Ore provincia
Rapporto sulla qualità della vita in Italia Italia Oggi provincia
Rapporto sullo Stato dell’Ambiente Ministero Ambiente nazione
Human Development Report UNDP nazione
World Development Indicator World Bank nazione
In Italia sono molto diffusi e dibattuti anche in ambito accademico i rapporti
sulla qualità della vita redatti annualmente dai due maggiori quotidiani economici a
livello nazionale. Nell'uno e nell'altro caso si tratta di indagini che riaggregano dati
provinciali e comunali, e portano ad indicatori settoriali e ad una misura di sintesi per
singolo ambito territoriale. I dati utilizzati coprono tutti i principali aspetti economici,
sociali e ambientali. Diverso il rapporto realizzato da Legambiente, che costruisce
misure della qualità ambientale per ogni Comune capoluogo, senza indagare
direttamente aspetti sociali e economici.
Il contributo di questa ricerca consiste nel tentativo di costruire tre indicatori
sintetici di sostenibilità, uno per ciascuna dimensione – economica, sociale, ambientale
– riferiti ai Comuni capoluogo.
7.2 Indicatori di sostenibilità per i comuni capoluogo
L’analisi statistico-economica che viene proposta nelle pagine che seguono ha
l’obiettivo di rispondere ad alcuni interrogativi:
TAVOLA 7.2 - Indicatori di sostenibilità
102

Indicatore Istituzione/
autore
(anno di
definizione)
PIL verde *
HDI
(Human
Development
Index)
ISEW **
(Indicator
of
Sustainibility
Economic
Welfare)
GPI ***
(Genuine
Progress
Indicator)
Spazio
Ambientale
TMR
(Total
Material
Requirement)
Living
planet index
Impronta
ecologica
Ambito
territoriale
di riferimento
Metodologia
ONU nazionale Manuale SEEA, 2003
Eurostat nazionale Seriee 94; Ieeaf 2002
Istat nazionale Namea 90
UNDP (1992) nazionale Composizione dei valori medi di tre indicatori:
speranza di vita, livello di istruzione, pil procapite
Daly e Cobb
(1989)
Redefining
Progress
(1994)
Opschoor –
Wuppertal
Institute
(1992)
Wuppertal
Institute
Indice ISSI Istituto per lo
Sviluppo
Sostenibile in
nazionale Somma della spesa privata per consumi e per
investimenti netti dei benefici non direttamente
monetizzabili, tratti da beni di consumo durevoli
e dalla rete stradale. A questa somma si
sottraggono spese private per sanità e istruzione,
costo dell’inquinamento e deprezzamento del
capitale naturale
nazionale Ai consumi privati si sottraggono i costi non
considerati nel calcolo del pil, tra cui: valore
netto dei prestiti, costo dei beni durevoli, costi
sociali (criminalità, incidenti, pendolarismo,
sottoccupazione), costi ambientali
(inquinamento, perdita terre umide, perdita
terreni agricoli, perdita foreste). Poi si
aggiungono i benefici che non si considerano nel
calcolo del pil, tra cui lavoro domestico, lavoro
volontario, servizi offerti dalle strade.
nazionale Stima la minima quantità del bene considerato
(energia, materie prime non rinnovabili, legname,
acqua) e, poi, il punto di equilibrio tra i tassi di
rinnovo del bene e di prelievo/consumo da parte
dell’uomo.
nazionale Calcola l’ammontare totale in peso delle materie
prime estratte e quelle effettivamente utilizzate
dal sistema produttivo di un dato territorio. È in
grado di distinguere i materiali effettivamente
immessi nel processo di trasformazione e i
materiali mobilitati per le estrazioni (zaino
ecologico).
WWF sovranazionale Misura la qualità della vita delle popolazioni
delle foreste, delle popolazioni delle acque dolci,
Italia (2002)
nazionale,
regionale,
provinciale,
comunale
e delle specie marine.
Stima con metodi complessi e articolati quanti
ettari di terra sono necessari per garantire la vita
ad un essere umano.
nazionale È’ dato dalla composizione di tre indicatori
riferiti rispettivamente a: economia-società;
ambiente; uso delle risorse.
* Pil verde: integra la sfera economica con la sfera ambientale
** Isew: integra le tre sfera della sostenibilità, l’economia, la società e l’ambiente
*** Gpi: integra la sfera economica con la sfera della società
103

• posto che le statistiche ufficiali rendono disponibili numerose variabili di
contenuto economico, sociale, ambientale, è possibile individuare quali di queste
variabili sono maggiormente informative rispetto alla sfera di attribuzione?
• è possibile riaggregare queste variabili in tre macro-variabili di sintesi, in grado
di riassumere in sé le principali informazioni di natura economica, le principali
informazioni di natura sociale e quelle di natura ambientale?
• è quindi possibile avere un dato di sintesi che racchiuda in sé gli aspetti
economici di un territorio? È possibile avere un dato che riaggreghi in sé i
principali aspetti sociali? e ancora un altro per gli aspetti ambientali?
Gli indicatori sintetici infatti consentono di:
• individuare il posizionamento di un dato territorio rispetto agli altri (con cui
compete/coopera)
• cogliere se e in che misura il territorio è economicamente sviluppato, se lo è
socialmente, se lo è in termini ambientali. Meglio, se la sua crescita economica è
consistente, se in termini sociali offre sicurezza, opportunità di crescita e quindi
se è attraente, se tutela l’ambiente in cui le attività economiche e sociali si
svolgono
• cogliere quali sono i settori in cui la governance locale occorre che concentri la
propria attenzione e definisca strategie e azioni/programmi di intervento. Sulla
base dei dati di sintesi costruiti è quindi possibile comprendere se è necessario
che la negoziazione politica si orienti maggiormente all’economia, alla società,
agli aspetti ambientali
• comprendere l’opportunità che le strategie e i programmi politici e
socioeconomici affrontino in modo integrato degli aspetti economici, sociali e
ambientali.
Gli enti per i quali sono stati costruiti gli indicatori sintetici sono, come si è
detto, i Comuni capoluogo di provincia. Per ciascuno di essi, sono state raccolte le
variabili quantitative offerte dalle statistiche ufficiali a livello comunale ed è stata
costruita una matrice di dati, in cui ogni riga è dedicata ad uno dei 103 Comuni
capoluogo di provincia e in ogni colonna sono riportate le variabili disponibili.
Purtroppo, nonostante l’ampiezza di alcune banche dati a livello comunale (si
pensi alle 450 variabili contenute in Ancitel), i dati e le informazioni di carattere
economico e di carattere sociale non sono esaurienti. Diversa la situazione per la sfera
ambientale: in questo caso le variabili rilevate da Legambiente proprio nei Comuni
capoluogo di provincia costituiscono un data set molto ampio.
Per ovviare alla carenza di dati, si è deciso di attingere alcune variabili dalla
banca dati Unioncamere, relativa ai sistemi locali del lavoro (ambiti territoriali subprovinciali,
individuati sulla base dei dati relativi al pendolarismo per motivi di lavoro,
che racchiudono un numero in genere contenuto di comuni confinanti, costituenti il
sistema casa-lavoro in cui in media i residenti quotidianamente si spostano per lavorare
e vivere). Per altre variabili, soprattutto sulla dotazione infrastrutturale, sulla criminalità
e sulle cause di morte sono necessariamente di livello provinciale, mancando dati di
questo tipo a livello comunale.
104

7.3 La costruzione degli indicatori
Il punto di partenza per la costruzione degli indicatori di sostenibilità è stato
l’analisi delle variabili raccolte, attraverso la tecnica nota come Analisi delle
Componenti Principali (ACP), perché in grado di soddisfare tutti gli obiettivi proposti.
Essa infatti consente di:
• sintetizzare numerose variabili in un numero più ridotto
• calcolare i valori di queste nuove variabili di sintesi
• costruire rappresentazioni grafiche delle relazioni tra le variabili di sintesi
• ordinare i territori analizzati sulla base dei valori di queste nuove variabili di
sintesi
L’impiego dell’ACP per la costruzione degli indicatori di sviluppo sostenibile a
livello locale costituisce un contributo originale di questa ricerca, perché molti degli
indicatori di sostenibilità, usati per stilare graduatorie diffuse presso l’opinione
pubblica, sono calcolati con altre tecniche, che contengono rilevanti elementi di
soggettività e dunque maggiori margini di arbitrarietà. Il riferimento è, ad esempio, agli
indicatori calcolati dal Sole 24Ore. Altri enti, ad esempio l’ISSI, sembra che si
avvalgano dell’ACP, ma non hanno ancora reso note le metodologie applicate, e
comunque calcolano indicatori riferiti all’intero territorio nazionale.
7.3.1 Le variabili dei territori
La matrice costruita raccoglie i dati relativi a circa 100 variabili. Ma l’analisi è
stata opportunamente limitata alle variabili che presentano bassi livelli di
interdipendenza reciproca (individuati attraverso l’analisi dei coefficienti di
correlazione), al fine di evitare, per quanto possibile, di usare variabili che sono
espressione del medesimo fenomeno (Del Colle ed Esposito [2000]; Zani, [2000]).
Le variabili utilizzate sono undici e sono descritte nella tavola 7.3.
Esse si riferiscono, come è stato già accennato, ad ambiti territoriali di varia
dimensione:
• densità imprenditoriale e tasso di disoccupazione si riferiscono ai sistemi
locali del lavoro (aggregazioni di comuni in base ai movimenti di
pendolarismo dei residenti)
• valore aggiunto pro-capite e propensione all'export sono dati provinciali
• zone a traffico limitato, concentrazione di pm10 e capacità di depurazione
delle acque sono riferite ai comuni capoluogo di provincia.
Solo in questo modo è stato possibile disporre di dati ed informazioni
sufficientemente significative e rilevanti per tutte e tre le dimensioni della sostenibilità
(economia, società, ambiente) riferibili a Comuni capoluogo.
Le statistiche descrittive delle 11 variabili selezionate, disponibili per i 103
comuni, sono riportate nella tabella 7.1.
105

TAVOLA 7.3 - Le variabili per la lettura dei territori
Variabili Descrizione Fonte Anno
Densità imprenditoriale rapporto tra numero di imprese e
popolazione residente
Unioncamere 2001
Tasso di disoccupazione rapporto tra persone in cerca di
occupazione e forze di lavoro
Unioncamere 2001
Valore aggiunto pro capite somma del valore di beni finali e
servizi prodotti in un territorio in un
anno, fratto la popolazione
Is.Tagliacarne 2000
Propensione all'esportazione rapporto tra esportazioni e valore
aggiunto
Unioncamere 2000
Zone a traffico limitato aree in centri abitati con regolazione
degli accessi del traffico veicolare
Legambiente 2000
Capacità di depurazione acque reflue % abitanti allacciati a impianti di
depurazione
Legambiente 2000
Concentrazione PM 10 concentrazione di polveri fini
nell'aria
Legambiente 2000
Dotazione di strutture culturali e dotazione di musei, biblioteche, Is.Tagliacarne 2000
ricreative
cinema, teatri, strutture sportive
Dotazione di strutture per l'istruzione dotazione di scuole di ogni grado e
università
Is.Tagliacarne 2000
Dotazione di infrastrutture sociali dotazione totale di sintesi di strutture
a servizio della società
Is.Tagliacarne 2000
Tasso di mortalità - malattie tasso di morti causa malattie Istat 1998
respiratorie
all'apparato respiratorio
TABELLA 7.1 - Indicatori di sintesi delle 11 variabili
Variabili Media Deviazione
standard
Densità imprenditoriale 11,6 1,7
Tasso di disoccupazione 10,5 7,9
Valore aggiunto pro-capite 17874,4 4551,9
Propensione all'esportazione 22,0 15,1
Zone a traffico limitato 2,6 3,9
Capacità di depurazione acque reflue 73,7 26,8
Concentrazione PM 10 61,9 24,4
Dotazione di strutture culturali e ricreative 90,9 69,7
Dotazione di strutture per l'istruzione 91,2 42,7
Dotazione di infrastrutture sociali 90,7 45,0
Tasso di mortalità - malattie respiratorie 0,7 0,1
7.3.2 Le tre variabili di sintesi: economia - società – ambiente
L’ACP 11 ha consentito di riaggregare le 11 variabili in 3 macro-variabili, che
complessivamente riescono a spiegare quasi il 65% della varianza totale del fenomeno.
11 La scelta dell’uso della tecnica è anche confortata dalla significatività dei test di controllo:
KMO = 0,635; Test di sfericità di Barlett = 683,427 (sig 0,000). Il Test KMO (Kaiser-Meyer-Olkin)
esamina se le correlazioni parziali delle variabili sono basse; è necessario che il valore sia superiore a 0,5.
106

Ciò sta a significare che queste tre macro-variabili riescono a descrivere gli aspetti
economici, sociali e ambientali contenuti nelle undici variabili iniziali e riescono a
fornire le informazioni contenute nelle undici variabili di partenza con il 35% di perdita
delle informazioni iniziali.
Dalla tabella 7.2, emerge che, dopo la rotazione, la prima delle tre componenti
principali 12 (CP) da sola riesce a spiegare il 26% della varianza totale del fenomeno
descritto dalle undici variabili di partenza, la seconda componente principale il 24%, la
terza componente principale il 14%.
TABELLA 7.2 - La varianza totale spiegata dalle CP estratte
Autovalori iniziali Peso dei fattori non ruotati Peso dei fattori ruotati
Componenti Totale % di % Totale % di % Totale % di %
varianza cumulata varianza cumulata varianza cumulata
1 3,798 34,528 34,528 3,798 34,528 34,528 2,882 26,198 26,198
2 2,103 19,117 53,646 2,103 19,117 53,646 2,698 24,524 50,722
3 1,246 11,326 64,971 1,246 11,326 64,971 1,567 14,249 64,971
4 0,982 8,926 73,897
5 0,875 7,954 81,852
6 0,699 6,355 88,207
7 0,567 5,154 93,361
8 0,327 2,977 96,338
9 0,262 2,383 98,720
10 0,113 1,030 99,751
11 0,027 0,249 100,000
Inoltre, le tre CP estratte riescono a spiegare il 97% della varianza dell'indice di
dotazione delle strutture sociali, l'89% della varianza del tasso di disoccupazione, l’85%
di quella del valore aggiunto pro-capite, e altrettanto alti sono i valori per altre variabili.
Ciò a riprova del contenuto informativo rilevante che si è riusciti a trasferire nelle
macro-variabili di sintesi costruite (le tre CP).
Come si può notare dalla tabella 7.4, la prima componente principale è
espressione dei caratteri prevalentemente economici dei territori considerati, si può
interpretare come misura del vigore economico di un territorio. È infatti sintesi del
valore aggiunto pro-capite, della densità imprenditoriale, della propensione
all'esportazione e del tasso di disoccupazione. Con le prime tre dimensioni economiche
è legata in modo diretto, con l'ultima è legata in modo inversamente proporzionale.
TABELLA 7.3 - Il livello di qualità della rappresentazione
Il Test di sfericità di Bartlett esamina se la matrice di correlazione è una matrice identità; è necessario che
il valore "sign" sia nullo o molto prossimo allo zero.
12
Le componenti principali estratte nel testo vengono nominate anche “macro-variabili” o “variabili di
sintesi”.
107

delle 11 variabili selezionate attraverso le CP
Variabile Varianza
iniziale spiegata
Densità imprenditoriale 1 0,484
Tasso di disoccupazione 1 0,891
Valore aggiunto pro capite 1 0,851
Propensione all'esportazione 1 0,504
Zone a traffico limitato 1 0,394
Capacità di depurazione acque reflue 1 0,474
Concentrazione PM 10 1 0,627
Indice di dotazione di strutture culturali e ricreative 1 0,793
Indice di dotazione di strutture per l'istruzione 1 0,838
Indice di dotazione di infrastrutture sociali 1 0,972
Tasso di mortalità – malattie respiratorie 1 0,320
I valori positivi dei coefficienti di correlazione associati alla variabile densità
imprenditoriale, valore aggiunto e propensione all’export indicano che la prima
componente descrive la forza economica, l’imprenditorialità, la capacità di creare nuove
imprese, di offrire occupazione, di produrre nuova ricchezza, di competere sui mercati
internazionali.
TABELLA 7.4 - Le dimensioni della sostenibilità
Variabili Le tre Componenti Principali
Economia Società Ambiente
Densità imprenditoriale 0,690 -0,063 0,059
Tasso di disoccupazione -0,917 -0,130 -0,182
Valore aggiunto pro capite 0,853 0,308 0,169
Propensione all'esportazione 0,682 0,120 0,154
Zone a traffico limitato 0,126 0,104 0,606
Capacità di depurazione acque reflue 0,255 -0,202 0,607
Concentrazione PM 10 -0,228 -0,199 -0,731
Indice di dotazione di strutture culturali e ricreative 0,300 0,835 7,074
Indice di dotazione di strutture per l'istruzione -0,083 0,909 0,058
Indice di dotazione di infrastrutture sociali 0,145 0,974 0,046
Tasso di mortalità - malattie respiratorie 0,349 -0,041 -0,444
Extraction Method: Principal Component Analysis.
Rotation Method: Varimax with Kaiser Normalization.
Rotation converged in 4 iterations.
La seconda componente principale è la macro-variabile sociale e cattura tre
variabili che esprimono la dotazione di strutture a servizio della collettività locale.
Racchiude in sé variabili che forniscono indicazioni sulla disponibilità e sulla qualità
delle strutture per l'arricchimento culturale extra-scolastico, per lo svago e il tempo
libero. Si tratta di musei, biblioteche, cinematografi, teatri, strutture per la pratica
sportiva. Comprende anche dati sulla dotazione di strutture per la formazione scolastica,
dalle scuole materne, alle elementari, le medie inferiori e superiori, fino alle università.
Al suo interno si trovano anche dati relativi alle strutture sanitarie, tra cui soprattutto
108

tutti gli ospedali, convenzionati e non convenzionati con il Servizio Sanitario
Nazionale.
I valori positivi dei coefficienti di correlazione associati a queste variabili
esprimono il fatto che la variabile di sintesi descrive il grado di offerta presente sul
territorio considerato di ciascuna delle strutture sociali appena descritte. La seconda CP
è pertanto una macro-variabile che sintetizza il grado di sviluppo delle strutture sociali
di un dato territorio. Infatti le strutture che gli enti pubblici locali e i privati hanno
messo a disposizione sono strumenti per la formazione e la qualificazione del capitale
umano, sono strutture per la cura e la prevenzione sanitaria, sono luoghi che
favoriscono la socialità e le relazioni interpersonali.
La terza componente principale è la macro-variabile ambientale ed esprime
elementi tipici della qualità ambientale in aree urbane e in aree fortemente antropizzate:
la concentrazione delle polveri, la capacità di depurazione delle acque reflue, le zone a
traffico limitato, la mortalità per malattie all'apparato respiratorio. Cattura quindi in sé
le variabili che esprimono il peso dell’inquinamento atmosferico (causato dallo
svolgimento di attività economiche e di attività sociali) e gli effetti da questo prodotti
sulla salute umana. Cattura la dotazione di infrastrutture per la depurazione delle acque.
Racchiude in sé anche le zone a traffico limitato che sono misura delle politiche locali
definite per la tutela dell'ambiente e la qualità della vita nel centro urbano.
I segni dei coefficienti di correlazione delle variabili sintetizzate dalla terza CP
esprimono interessanti relazioni evidenti nei contesti urbani: l'indicatore del PM10
misura la concentrazione di polveri fini, che penetrano nelle vie respiratorie e nei
polmoni. Le sorgenti del PM10 sono in particolare i veicoli con motore a combustione
interna, gli insediamenti produttivi che emettono polveri e gli impianti di riscaldamento
a gasolio. I motori a combustione, il diesel e anche il biodiesel sono responsabili della
produzione di circa il 70 per cento di PM10. Se questo è vero, gli aspetti racchiusi nella
terza CP sono espressione evidente della qualità ambientale del territorio considerato.
In sintesi:
• la prima CP è espressione della dimensione economica urbana in termini
positivi, essendo legata in modo direttamente proporzionale e forte con il
valore aggiunto pro capite, con la densità imprenditoriale, con la
propensione all’esportazione ed essendo legata in modo altrettanto forte e
inverso con il tasso di disoccupazione
• la seconda CP è espressione della dimensione sociale in termini positivi
• la terza CP è espressione del grado di qualità ambientale di ciascuno dei
territori analizzati.
Costruite le tre componenti principali, l'ACP produce gli scores per ciascuna di
esse. È così possibile avere il valore della macro-variabile economica, della macrovariabile
sociale e della macro-variabile ambientale per ciascuno dei comuni
considerati. Gli scores prodotti si possono interpretare come la sintesi quantitativa delle
variabili che hanno catturato. In questo modo, per ogni territorio non si ha più solo il
dato della densità imprenditoriale, del valore aggiunto, della propensione
all'esportazione, del tasso di disoccupazione, si ha anche un valore nuovo che si ritiene
109

possa essere una buona sintesi di queste quattro variabili. Allo stesso modo per la
società e per l'ambiente 13 .
I valori così ottenuti si possono utilizzare in tre modi:
• per costruire grafici che mostrino le relazioni tra le macro-variabili a due a
due
• per costruire graduatorie dei comuni.
• per ricercare relazioni tra variabili dei contesti socio-economici territoriali e
le spese sostenute dagli enti locali.
Va comunque tenuto presente che i risultati di questa analisi non possono essere
assimilati a quelli che si otterrebbero da un’analisi di regressione. Essi catturano delle
correlazioni tra variabili o indicatori, ma non sono in grado di spiegare l’origine e la
causa dei fenomeni analizzati.
7.3.3 La rappresentazione grafica delle relazioni tra economia, società e ambiente
I valori delle tre macro-variabili di sintesi possono essere riprodotti a due a due
sugli assi ortogonali di piani cartesiani, in modo da ottenere almeno due risultati:
a. una suddivisione rozza dei territori considerati in gruppi accomunati da
caratteristiche simili
b. l’individuazione di tendenze territoriali rispetto a fenomeni economici, sociali e
ambientali.
7.3.3.1 La relazione “economia” – “ambiente”
Dalla lettura del grafico 7.1, che descrive la relazione tra “economia” e
“ambiente”, si possono cogliere due aspetti:
• il divario Nord-Sud, tipicamente economico (si veda il paragrafo seguente)
• una relazione ad U rovesciata tra le due variabili.
Città medio-grandi del Sud (Reggio Calabria, Vibo Valentia, Agrigento,
Messina, Palermo, Catanzaro) hanno bassa qualità ambientale e bassa crescita
economica. La qualità ambientale sembra poi crescere al crescere dell'economia
(Crotone, Foggia, Sassari, Sorrento, Bari, Cagliari, Potenza). Ma di nuovo, la curva
ricomincia a scendere, diminuisce la qualità ambientale e migliora l’economia (Lodi,
Pavia, Varese, e poi Como, Lecco, Bergamo, Brescia, Piacenza, e ancora Verona,
Sondrio, Cremona). Infine, continua a migliorare l'economia e a peggiorare l'ambiente
(Venezia, La Spezia, Torino, Firenze, Ravenna, Alessandria, Asti, Udine, fino a
Milano).
13 In più si potrebbe anche sostenere che ciascuna delle variabili sintetizzate dalle tre CP è tra le variabili
maggiormente rappresentative dei fenomeni che racchiudono.
110

Questi dati sembrano confermare l’esistenza di una relazione inversa tra qualità
dell’ambiente e livelli di crescita economica.
7.3.3.2 La relazione “economia” - “società”
Il grafico 7.2 illustra la relazione tra l’indicatore economico e quello sociale.
L'asse orizzontale indica territori economicamente via via più ricchi, più competitivi,
più dinamici. Zone in cui la cultura d'impresa, la libera iniziativa trovano occasioni di
manifestazione e di crescita, territori che riescono a competere a livello internazionale.
L'asse verticale rappresenta la variabile società e progredendo verso i valori positivi
indica aree territoriali via via più dotate di strutture per l'istruzione, la formazione,
occasioni di incontro, reti e relazioni di prossimità.
Dalla lettura del grafico sembrano emergere tre elementi:
• la netta spaccatura tra Nord e Sud Italia, rispetto alla dimensione economica
• la maggiore dotazione di servizi di infrastrutture sociali nelle grandi città,
del Nord come del Sud
• una relazione ad U tra le due componenti società e economia.
Quale può essere il significato della curva ad U? Nelle città medio-grandi del
Sud, ad un basso livello di crescita economica si accompagna una dotazione di strutture
sociali simile a quella delle città del Centro-Nord di pari dimensioni. Non sorprende che
Matera, Nuoro, Enna o Avellino siano dotate di minori strutture sociali rispetto a
Napoli, Palermo o Catania, anche se stanno relativamente meglio dal punto di vista
economico. Nelle grandi, relativamente ricche, città del Centro-Nord, tendono ad
aumentare la dotazione di strutture sociali e le occasioni offerte per le relazioni sociali e
l’arricchimento culturale.
7.3.3.3 La relazione “società” - “ambiente”
Infine, il grafico 7.3 mostra che i comuni si addensano attorno all’origine degli
assi, per poi allungarsi lungo la dimensione ambientale, trascurando quasi
completamente la dimensione sociale. Non esiste quindi una relazione evidente tra
queste due macro-variabili. La qualità dell'ambiente, come misurata dall’indicatore
prescelto, è indipendente dalle strutture messe a disposizione della collettività.
111

112
-2 -1 0 1
economia
-2
-1
0
1
2
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GRAFICO 7.1 - Crescita economica e qualità ambientale

113
-2 -1 0 1
economia
0
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MI
RM
GRAFICO 7.2 - Crescita economica e sviluppo sociale

114
0 2 4
società
-2
-1
0
1
2
ambiente
IS
IM
VB
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GO
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RM
GRAFICO 7.3 - Sviluppo sociale e qualità ambientale

7.3.4 Le classifiche dei territori
Gli stessi valori che sono stati utilizzati per costruire le rappresentazioni grafiche
riprodotte nelle pagine precedenti, possono essere utilizzati per la definizione di
graduatorie dei Comuni capoluogo.
Sulla base dei valori delle tre macro-variabili ottenute con l’ACP, i territori
considerati possono essere ordinati dal “migliore” al “peggiore”. E allora si potrà dire
quale territorio è migliore in termini economici (con valori più elevati nella prima
componente principale), quale è migliore in termini sociali (con valori più elevati nella
seconda componente principale), quale è migliore in termini ambientali (con valori
maggiori nella terza componente principale).
Quei territori che presentano una buona graduatoria simultaneamente in tutte e
tre le componenti principali si potranno definire i territori che presentano i migliori
livelli di sviluppo sostenibile, perché fanno registrare contemporaneamente buoni livelli
di sviluppo economico, di sviluppo sociale e di qualità ambientale.
Occorre tenere a mente che ciascuna delle tre graduatorie è condizionata dalle
variabili elementari che la macro-variabile di sintesi riassume in sè. Quindi se si
analizza la classifica determinata dalla variabile "economia", i migliori (i peggiori) sono
quei territori che hanno fatto registrare le migliori (le peggiori) performance nel valore
aggiunto pro-capite, densità imprenditoriale, propensione all'esportazione, tasso di
disoccupazione.
Nella tabella seguente (tabella 7.5) sono riportate le prime dieci posizioni per
ciascuna delle tre macro-variabili.
TABELLA 7.5 - Le graduatorie dei comuni capoluogo
Rank Economia Società Ambiente
(sviluppo economico) (sviluppo sociale) (qualità ambientale)
1° Cuneo Trieste Mantova
2° Belluno Firenze Ascoli Piceno
3° Reggio Emilia Roma Viterbo
4° Prato Napoli Arezzo
5° Pordenone Padova Cosenza
6° Biella Gorizia Lecce
7° Modena Milano Aosta
8° Parma Pisa Pisa
9° Treviso Genova Siena
10° Alessandria Venezia Rimini
Solo Pisa è presente contemporaneamente tra i primi dieci in due delle tre
graduatorie. Nessun altro è nei primi dieci posti nelle tre graduatorie. Belluno e Imperia
occupano posizioni pessime nella graduatoria ambientale. La loro crescita economica ha
comportato costi ambientali considerevoli. Napoli presenta aspetti di sviluppo sociale,
misurato sulla dotazione di strutture sociali, veramente considerevoli, ma in termini
economici si presenta molto debole.
115

Si nota che nell’economia e nell’ambiente prevalgono realtà socio-economiche
di medio-piccole dimensioni, mentre nella variabile “società” a parte alcuni casi
(Gorizia, Pisa, Trieste) prevalgono le grandi aree urbane.
La graduatoria "Economia"
Cuneo risulta il migliore in "economia". Dall'analisi delle variabili che
compongono la macro-variabile "economia" (riportate nella tabella 7.6), si nota che
Cuneo è quinta in Italia per densità imprenditoriale, mentre per gli altri aspetti la sua
posizione è buona, prossima ai valori dei primi a livello nazionale. Lo stesso vale per i
Comuni risultati tra i primi posti nella graduatoria, che fanno registrare posizioni molto
elevate e valori in termini relativi molto buoni. Pordenone e Gorizia occupano posizioni
avanzate nella graduatoria dell'economia per effetto della bassa disoccupazione
(rispettivamente 3,7 e 4,7) e per l’export. Biella è premiata dalla densità imprenditoriale
dalla propensione all’export.
TABELLA 7.6 - I dati delle variabili costitutive della prima CP per i primi
classificati
Valore aggiunto Tasso di Densità Propensione
pro capite disoccupazione Imprenditoriale all’esportazione
migliaia Rank % Rank % Rank % Rank
di euro Italia
Italia
Italia
Italia
Cuneo 21.634 22° 4,70 31° 14,50 5° 32,9 21°
Prato 22.833 13° 5,46 44° 15,41 2° 55,7 4°
Milano 29.627 1° 5,13 37° 14,97 4° 31,7 26°
Belluno 22.346 16° 3,59 8° 8,84 98° 32,7 22°
Reggio Emilia 24.585 6° 3,54 7° 13,72 9° 44,4 9°
Del resto, anche nella classifica del 2002 del Sole 24Ore per la sezione “tenore
di vita” (che comprende Pil, reddito disponibile, depositi bancari, e altre variabili di
ricchezza), Cuneo si è classificata al 7° posto. Milano si trova al 1° posto, Parma al 5°,
Modena all'11°, Belluno al 12°, Prato al 15°, Reggio Emilia al 18°.
La graduatoria "Società"
Trieste e Firenze occupano rispettivamente la prima e la seconda posizione
anche nella classifica del Sole 24Ore, nella sezione "Tempo libero", che riaggrega
buona parte delle strutture comprese nella macro-variabile "società". Genova occupa il
5° posto, Gorizia il 7°, Milano il 12°, Roma il 14°.
L'unica posizione veramente eccentrica nella graduatoria che deriva da questa
ricerca, rispetto alla classifica del Sole 24Ore, è quella di Napoli. La sua posizione è
determinata dagli indicatori di dotazione di servizi sociali, culturali e per l'istruzione
dell'Istituto Tagliacarne. Napoli (fatta 100 l'Italia) fa registrare valori compresi tra i 200
e i 146, mentre la media del Mezzogiorno varia tra i 57 e i 93. Come si vedrà in seguito,
116

se si considera un indicatore di disagio sociale, la situazione del capoluogo campano
muta notevolmente.
La graduatoria "Ambiente"
La prima posizione è occupata da Mantova, che nella classifica di Legambiente
(Ecosistema Urbano) occupa il secondo posto, mentre nella classifica del Sole occupa il
64° posto. Quarto è Arezzo, che per il Sole è 55° e per Legambiente è 9°.
Queste discrepanze sono da attribuire al fatto che le variabili utilizzate nelle
varie classifiche per descrivere la qualità ambientale sono diverse. Il Sole usa una
sezione chiamata "Ambiente e tempo libero" in cui oltre a variabili di inquinamento
inserisce dati sulla dotazione infrastrutturale. Legambiente utilizza indicatori di
inquinamento e variabili in grado di esprimere gli effetti prodotti dalle politiche adottate
per la tutela e la salvaguardia dell'ambiente.
7.3.5 Il ruolo della criminalità e del disagio sociale nello sviluppo sostenibile dei
territori
L’analisi presentata nelle pagine precedenti è stata ripetuta con l’utilizzo di
indicatori diversi per misurare la dimensione sociale dello sviluppo sostenibile.
Le tre variabili relative alla dotazione di servizi sociali sono state sostituite con
tre variabili di disagio sociale, i delitti denunciati per criminalità violenta, i delitti
denunciati per lesioni dolose e i delitti denunciati per motivi diversi dai precedenti e
diversi da furti, borseggi e scippi. Le altre variabili sono tutte rimaste invariate. Di
conseguenza il numero complessivo di variabili utilizzate è rimasto pari a undici.
La tabella 7.7 contiene le nuove variabili e, per ciascuna, una breve descrizione,
la fonte e l'anno di riferimento.
TABELLA 7.7 - Le variabili per la lettura dei territori
Variabili Descrizione Fonte Anno
Delitti denunciati - criminalità n. omicidi denunciati per 100.000 abitanti Istat 1998
violenta
con almeno 14 anni
Delitti denunciati - lesioni dolose n. lesioni per 100.000 abitanti con
almeno 14 anni
Istat 1998
Delitti denunciati - altri motivi n. delitti diversi da omicidi, da lesioni
dolose, da furti, da scippi, da borseggi per
100.000 abitanti con almeno 14 anni
Istat 1998
Le tre nuove variabili, disponibili per tutti gli enti, si riferiscono ad ambiti
territoriali di livello provinciale. Le statistiche descrittive sono riportate nella tabella
seguente (tabella 7.8).
117

TABELLA 7.8 - Indicatori di sintesi delle nuove variabili
Variabili Media Deviazione standard
Delitti denunciati – criminalità violenta 125,2 65,6
Delitti denunciati – lesioni dolose 57,3 38,6
Delitti denunciati – altri motivi 1598,3 675,4
Come nel caso precedente, l’ACP 14 ha prodotto tre macro-variabili di sintesi,
che riescono a spiegare poco più del 60% della varianza totale del fenomeno. Come si
può notare nella tabella 7.8, dopo la rotazione, la prima delle tre componenti principali 15
(CP) da sola riesce a spiegare il 27% della varianza totale del fenomeno descritto dalle
undici variabili di partenza, la seconda componente principale il 20%, la terza
componente principale il 14%.
TABELLA 7.9 - La varianza totale spiegata dalle CP estratte
Autovalori iniziali
Peso dei fattori non ruotati
Peso dei fattori ruotati
Compon. Totale % di % Totale % di % Totale % di %
varianza cumulata varianza cumulata varianza cumulata
1 3,288 29,890 29,890 3,288 29,890 29,890 2,958 26,888 26,888
2 2,108 19,162 49,053 2,108 19,162 49,053 2,162 19,659 46,547
3 1,265 11,504 60,557 1,265 11,504 60,557 1,541 14,010 60,557
4 0,999 8,997 69,554
5 0,876 7,964 77,518
6 0,730 6,634 84,152
7 0,604 5,495 89,647
8 0,534 4,853 94,500
9 0,298 2,711 97,211
10 0,222 2,020 99,231
11 0,085 0,769 100,0000
In più, le tre CP estratte riescono a spiegare il 90% della varianza del tasso di
disoccupazione, l’86% della varianza dei delitti per criminalità violenta, l’81% di quella
del valore aggiunto pro capite, e altrettanto alti sono i valori per altre variabili.
TABELLA 7.10 - Il livello di qualità della rappresentazione
delle 11 variabili selezionate attraverso le CP
Varianza
iniziale Spiegata
Densità imprenditoriale 1 0,427
14
La scelta dell’uso della tecnica, come nell'analisi precedente, è ancora confortata dalla significatività
dei test di controllo:
KMO = 0,647; Test di sfericità di Barlett = 448,651 (sig 0,000). Vedere nota 11, pag. 117.
15
Le componenti principali estratte nel testo vengono nominate in questa seconda analisi “macrovariabili”
o “variabili di sintesi”.
118

Tasso di disoccupazione 1 0,907
Valore aggiunto pro capite 1 0,817
Propensione all'esportazione 1 0,529
Zone a traffico limitato 1 0,434
Capacità di depurazione acque reflue 1 0,325
Concentrazione PM 10 1 0,631
Delitti denunciati – criminalità violenta 1 0,863
Delitti denunciati – lesioni dolose 1 0,689
Delitti denunciati – altri motivi 1 0,631
Tasso di mortalità – malattie respiratorie 1 0,411
Le tre componenti estratte sono riportate nella tabella 7.11.
La prima CP è ancora la variabile “economia”, perché continua a riunire in sé la
densità imprenditoriale, il tasso di disoccupazione, il valore aggiunto e la propensione
all’esportazione. Mantiene tutte le caratteristiche già evidenziate, per cui si rimanda alle
pagine precedenti per l'analisi di dettaglio.
La seconda componente principale è la nuova macro-variabile “società”. Essa
cattura tre variabili che esprimono la criminalità e il disagio sociale. Il segno positivo
assunto dai coefficienti di correlazione indica che questa variabile misura il grado di
malavita e di delinquenza di ciascuno dei territori considerati.
La terza componente principale è la macro-variabile “ambiente”. Contiene le
medesime variabili dell'analisi precedente, tutte però con segno invertito. Quindi
esprime il degrado ambientale dei territori.
TABELLA 7.11 - Le dimensioni della sostenibilità
Le tre Componenti Principali
Economia Società Ambiente
Densità imprenditoriale 0,649 0,005 -0,069
Tasso di disoccupazione -0,933 0,110 0,154
Valore aggiunto pro capite 0,885 0,008 -0,183
Propensione all'esportazione 0,710 0,046 -0,151
Zone a traffico limitato 0,130 -0,185 -0,619
Capacità di depurazione acque reflue 0,264 -0,081 -0,499
Concentrazione PM 10 -0,269 -0,039 0,746
Delitti denunciati - criminalità violenta -0,250 0,895 0,006
Delitti denunciati - lesioni dolose 0,220 0,793 0,105
Delitti denunciati - altri motivi -0,010 0,794 0,007
Tasso di mortalità - malattie respiratorie 0,329 -0,213 0,507
Extraction Method: Principal Component Analysis.
Rotation Method: Varimax with Kaiser Normalization.
Rotation converged in 4 iterations.
I valori delle tre nuove macro-variabili di sintesi anche in questo caso sono stati
messi in relazione a due a due.
Per quanto riguarda la relazione “economia” – “ambiente”, non è cambiato nulla
nel contenuto dei risultati rispetto all’analisi precedente. Le variabili esplicative delle
due CP sono rimaste invariate, e la sostituzione operata nella variabile “società” non ha
prodotto effetti di rilievo.
119

Per ciò che concerne, invece, la relazione “economia” - “società”, si ottengono
risultati diversi, come mostra il grafico 7.4. Molte città del Sud sono caratterizzate da
forte disagio sociale e basso livello di sviluppo economico (Napoli, Palermo, Reggio
Calabria, Catania, Caserta, Crotone); migliora relativamente la situazione per le piccole
città del Centro (Viterbo, Isernia, Campobasso), dove ad un’economia debole si
accompagna il più basso grado di disagio sociale; le situazioni migliori si registrano
nei territori medio-piccoli del Centro e del Nord Italia (Vercelli, Alessandria, Mantova,
Siena, Lucca).
Infine, anche per la relazione “società” - “ambiente”, valgono le conclusioni
tratte nei paragrafi precedenti.
La tabella 7.12 contiene le graduatorie stilate sulla base delle nuove macrovariabili,
dove per l’economia i Comuni sono ancora ordinati dal migliore al peggiore,
viceversa per la società (disagio sociale) e per l’ambiente (degrado ambientale) sono
ordinati dal peggiore al migliore.
TABELLA 7.12 - Le nuove graduatorie
Rank Economia Società Ambiente
(sviluppo) (disagio) (degrado)
1° Cuneo Gorizia Belluno
2° Prato Rimini Imperia
3° Milano Napoli Pordenone
4° Belluno Teramo L'Aquila
5° Reggio Emilia Trieste Treviso
6° Modena Bologna Enna
7° Pordenone Imperia Asti
8° Biella Palermo Trapani
9° Gorizia Prato Massa
10° Bologna Crotone Macerata
120

121
-2 -1 0 1
economia
-1
0
1
2
3
4
società
AG
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VV
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GRAFICO 7.4 - Crescita economica e disagio sociale

Si osserva che la graduatoria della variabile economia non subisce variazioni di
rilievo.
La macro-variabile società invece presenta cambiamenti significativi. Gorizia
occupa la prima posizione per la criminalità. Napoli, che risulta tra le migliori per la
dotazione di infrastrutture sociali, si colloca al terzo posto. Tra le prime dieci figurano
anche aree metropolitane (Bologna e Palermo).
La graduatoria di disagio sociale stabilita con questa variabile si presenta molto
diversa da quella del Sole24 Ore, ma il confronto non è significativo perché l’indicatore
utilizzato aggrega variabili diverse. Il Sole aggrega i dati relativi a furti, rapine,
borseggi, mentre per i delitti riporta solo la variazione percentuale 1997-2001.
Per quanto riguarda l’ambiente, Belluno occupa la prima posizione, ovvero si
caratterizza per il livello massimo di degrado ambientale. Infatti, Belluno mostra il
valore più alto in Italia per mortalità e per malattie all’apparato respiratorio, seguita da
Enna (3° posto), Cuneo (5°), L’Aquila (6°). Sempre a Belluno, si registrano valori
molto alti per la concentrazione delle polveri nell’aria, divide infatti il primo posto per il
superamento della soglia limite con tutte le altre realtà classificate tra i primi dieci,
Imperia, Pordenone, L’Aquila, Treviso.
TABELLA 7.13 - I dati delle variabili costitutive della terza CP per i primi
classificati
Zone a traffico Capacità di Concentrazione Mortalità malattie
limitato depurazione PM10
respiratorie
Mq per Rank % ab. Rank
Rank % Rank
abitante Italia Serviti Italia
Italia
Italia
Belluno 0,64 57° 58 78° 89 1° 1,22 1°
Imperia 0,42 64° 0 103° 89 1° 0,85 10°
Pordenone 0,23 74° 20 96° 89 1° 0,82 16°
L'Aquila 0,06 89° 37 92° 89 1° 0,89 6°
Treviso 0,36 68° 29 93°° 89 1° 0,71 33°
7.3.6 L’ACP applicata alle spese dei comuni capoluogo
Nel precedente capitolo 5, sono stati analizzati gli aggregati di spesa ambientale,
sociale e per l’economia, definiti ex-ante, sulla base dei contenuti dei certificati del
conto di bilancio. Al fine di verificare la coerenza delle aggregazioni delle voci di spesa
rispetto alle tre dimensioni dello sviluppo sostenibile, si è ritenuto opportuno applicare
l’Analisi delle Componenti Principali alle spese correnti di ciascun Comune, classificate
per “funzioni e servizi”, così come esposte nel Quadro 4 del Certificato del Conto di
bilancio.
L’ACP ha messo in evidenza un risultato considerevole: le voci di spesa
risultano essere riaggregate in tre macro-variabili, espressione delle tre sfere economia,
società e ambiente, ciascuna delle quali comprende le stesse voci di spesa selezionate
ex-ante, come fatto nel capitolo 5. Ciò contribuisce ad avvalorare l’analisi che è stata
condotta in precedenza.
122

TABELLA 7.14 - Le componenti principali delle spese correnti
Spese correnti Le tre Componenti Principali
Società Ambiente Economia
Sviluppo economico 0,225 0,154 0,027
Servizi produttivi 0,384 -0,470 0,747
Turismo 0,179 0,059 0,445
Totale spese per l’economia 0,416 -0,438 0,768
Edilizia residenziale 0,463 -0,162 -0,074
Cultura 0,715 -0,300 -0,275
Sport 0,304 0,028 -0,291
Altre funzioni sociali 0,817 -0,204 -0,337
Totale spese per il sociale 0,873 -0,245 -0,351
Urbanistica 0,325 0,251 0,188
Servizi idrici -0,110 0,405 0,126
Smaltimento rifiuti 0,384 0,523 -0,100
Viabilità 0,314 0,667 0,258
Illuminazione 0,409 0,435 0,117
Totale spese per l’ambiente 0,411 0,867 0,174
Fatta questa verifica, si è ritenuto di mettere in relazione il dato delle spese
correnti medie pro-capite, sostenute da ciascun Comune capoluogo, con il valore della
macro-variabile “economia” ottenuta come risultato dalla riaggregazione delle variabili
statistiche territoriali illustrata nelle pagine precedenti. Allo stesso modo si è proceduto
per la macro-variabile “società” (nella versione dell’indicatore calcolato sulla dotazione
di strutture e infrastrutture sociali) e per quella “ambiente” (nella versione
dell’indicatore di qualità ambientale e non di degrado abientale).
Dai dati sembra emergere che le spese correnti sostenute dagli enti pubblici
locali siano in relazione lineare diretta con gli indicatori di sostenibilità economica e
sociale, in relazione inversa con l’indicatore di qualità ambientale. Tuttavia, il legame
appare anche molto debole, come si può notare dai dati riportati nella tabella seguente
(tabella 7.15).
TABELLA 7.15 - Coefficienti di correlazione di Pearson 16
Indicatore Spesa per Spesa per la Spesa per
l’economia società l’ambiente
Economia 0,083 0,391 - 0,268
Società 0,058 0,379 0,354
Ambiente 0,269 0,012 -0,004
È interessante notare che le spese sostenute dai Comuni per la società siano
legate positivamente e in modo abbastanza evidente con l’“economia”. Si potrebbe
pensare che Comuni più ricchi, con un più elevato livello di sviluppo economico,
spendano più di altri in edilizia residenziale, cultura, sport e tempo libero.
16 Anche i coefficienti di correlazione non parametrica (Kendall’s τ b, Spearman’s ρ) confermano sia il
segno sia la misura del legame evidenziato nella tabella dei coefficienti di Pearson.
123

Va comunque considerato che queste relazioni sono basate sul semplice calcolo
dei coefficienti di correlazione, trascurano gli effetti di tutta un’altra serie di variabili
rilevanti e non indicano neanche i nessi di causalità.
L’analisi dettagliata di questi aspetti è contenuta nel capitolo 8, dove viene
invece utilizzata la tecnica dell’analisi statistica multivariata.
124

APPENDICE CAPITOLO 7
Elenco delle variabili contenute nella matrice di dati
Descrizione della variabile Fonte Anno
Popolazione totale Istat 2001
Dinamica della popolazione Istat 2001-1991
Rapporto di mascolinità Istat 2001
Peso percentuale degli stranieri sul totale della popolazione Istat 2000
Densità abitativa Unioncamere 2001
Peso percentuale dei nati sul totale della popolazione Istat 2000
Peso percentuale dei morti sul totale della popolazione Istat 2000
Numero medio di componenti per nucleo familiare Unioncamere 2001
Nuove iscrizioni di abitanti per trasferimenti da altre province Istat 2001
Quoziente di immigrazione Istat 2001
Quoziente di emigrazione Istat 2001
Stranieri iscritti all'anagrafe Istat 1998
Stranieri cittadini di paesi a forte pressione migratoria iscritti all'anagrafe Istat 1998
Permessi soggiorno a stranieri di paesi a forte pressione migratoria Istat 1998
Permessi rilasciati per motivi familiari Istat 1998
Permessi rilasciati per motivi di lavoro Istat 1998
Permessi rilasciati per iscrizione alle liste di collocamento Istat 1998
Tasso generico di interruzione volontaria di gravidanza (ivg) Istat 1998
Tasso generico di ivg per provincia di intervento Istat 1998
Tasso di ivg per 1.000 donne in età feconda Istat 1998
Tasso generico di mortalità Istat 1999
Tasso di mortalità - tumore Istat 1997
Tasso di mortalità - malattie del metabolismo Istat 1997
Tasso di mortalità - malattie cardiocircolatorie Istat 1997
Tasso di mortalità - malattie respiratorie Istat 1997
Tasso di mortalità - malattie apparato digerente Istat 1997
Tasso di mortalità - altre malattie Istat 1997
Speranza di vita alla nascita - femmine Istat 1997
Speranza di vita alla nascita - maschi Istat 1997
Tasso di iscrizione alle scuole superiori - femmine Istat 1997
Tasso di iscrizione alle scuole superiori - maschi Istat 1997
Tasso di iscrizione alle scuole superiori - totale Istat 1997
Delitti denunciati per criminalità violenta Istat 1998
Delitti denunciati per lesioni dolose Istat 1998
Delitti denunciati per furti Istat 1998
Delitti denunciati per borseggi Istat 1998
Delitti denunciati per scippi Istat 1998
Delitti denunciati per altri motivi Istat 1998
Delitti denunciati per produzione e spaccio di stupefacenti Istat 1998
Minorenni denunciati Istat 1998
Stranieri denunciati Istat 1998
Suicidi - femmine Istat 1998
Suicidi - maschi Istat 1998
Suicidi totali Istat 1998
Tentativi di suicidio Istat 1998
125

Indice di dipendenza strutturale Unioncamere 2000
Indice di dipendenza giovanile Unioncamere 2000
Indice di dipendenza degli anziani Unioncamere 2000
Indice di vecchiaia Unioncamere 2000
Indice di struttura Unioncamere 2000
Indice di ricambio Unioncamere 2000
Valore aggiunto pro-capite Ist.
Tagliacarne
2000
Consumi non alimentari pro-capite Ist.
2000
Tagliacarne
Propensione all'esportazione Unioncamere 2000
Tasso di apertura
Numero delle imprese appartenenti al settore:
Unioncamere 2000
Agricoltura, caccia e silvicoltura Unioncamere 2001
Pesca, piscicoltura e servizi Unioncamere 2001
Estrazione di minerali Unioncamere 2001
Attività manifatturiere Unioncamere 2001
Produzione e distribuzione energia elettrica Unioncamere 2001
Costruzioni Unioncamere 2001
Commercio all'ingrosso e dett.-rip.beni pe Unioncamere 2001
Alberghi e ristoranti Unioncamere 2001
Trasporti, magazzinaggio e com Unioncamere 2001
Intermediazione monetaria e finan Unioncamere 2001
Attività immobiliare, noleggio, informa Unioncamere 2001
Pubblica amministrazione e difesa; assic.soci Unioncamere 2001
Istruzione Unioncamere 2001
Sanità e altri servizi sociali Unioncamere 2001
Altri servizi pubblici, social Unioncamere 2001
Servizi domestici presso famiglie Unioncamere 2001
Imprese non classificate Unioncamere 2001
Totale imprese elaborazione 2001
Totale imprese terziarie elaborazione 2001
Densità imprenditoriale Unioncamere 2001
Indice di terziarizzazione elaborazione 2001
Indice di industrializzazione elaborazione 2001
Tasso di sviluppo imprenditoriale Unioncamere 2001
Tasso di attività Unioncamere 2001
Tasso di occupazione Unioncamere 2001
Tasso di disoccupazione Unioncamere 2001
Presenze di turisti italiani Istat 2000
Presenze di turisti stranieri Istat 2000
Indice di dotazione di strutture culturali e ricreative Ist.
Tagliacarne
2000
Indice di dotazione di strutture per l'istruzione Ist.
Tagliacarne
2000
Indice di dotazione di infrastrutture sociali Ist.
Tagliacarne
2000
Indice generale infrastrutture economiche Ist.
2000
Tagliacarne
Numero palestre Seat 2001
Numero associazioni artistiche, culturali e ricreative Seat 2001
Numero tesserati Coni Coni 2001
Numero librerie Istat e Seat 2000
126

Totale stampe diffusione Istat 1998
Copie di quotidiani diffuse Istat 1998
Rappresentazioni teatrali e musicali Istat 1998
Spesa media pro-capite per rappresentazioni teatrali e musicali Istat 1998
Sale cinematografiche aperte al pubblico Istat 1998
Indice di sintesi di Legambiente Legambiente 2000
Concentrazione PM 10 Legambiente 2000
Concentrazione biossido di azoto Legambiente 2000
Concentrazione di nitrati Legambiente 2000
Green Purchasing all'interno della PA Legambiente 2000
Verde pubblico (mq/ab) Legambiente 2000
Raccolta differenziata di rifiuti Legambiente 2000
Piste ciclabili Legambiente 2000
Zone a traffico limitato Legambiente 2000
Isole pedonali Legambiente 2000
Capacità di depurazione delle acque reflue Legambiente 2000
Industrie certificate Iso 14000 Legambiente 2000
Consumo idrico pro-capite Legambiente 2000
Produzione di rifiuti urbani Legambiente 2000
Trasporto pubblico Legambiente 2000
Numero auto circolanti Legambiente 2000
Acqua erogata pro-capite Bilancio
comunale
2000
Numero abitanti serviti per acqua erogata Bilancio
comunale
2000
Depurazione dell'acqua Bilancio
comunale
2000
Strade illuminate Bilancio
comunale
2000
Numero dei punti luce a km Bilancio
comunale
2000
Kwh consumati a km Bilancio
comunale
2000
Numero di utenti per struttura per anziani Bilancio
comunale
2000
Grado di utilizzo delle strutture per anziani Bilancio
comunale
2000
Numero di iscritti agli asili Bilancio
comunale
2000
Numero dei visitatori dei musei Bilancio
comunale
2000
Nettezza urbana (frequenza media di prelievo) Bilancio
comunale
2000
Rifiuti smaltiti per residente Bilancio 2000
comunale
Numero di spettatori nei teatri Bilancio
comunale
2000
127

8 UN’ANALISI ESPLORATIVA DEI DATI
In questo capitolo conclusivo della parte empirica, viene effettuato un tentativo
per collegare le analisi svolte nel quinto e nel settimo capitolo, con l’obiettivo di
mettere in luce, se esistono, relazioni interessanti tra i due insiemi di osservazioni,
relazioni che possano essere poi utilizzate come guida per ulteriori ricerche e riflessioni
future.
L’analisi del capitolo 5, sui dati di bilancio dei comuni capoluogo, ha infatti
svolto un tentativo di classificazione della spesa corrente e della spesa in conto capitale
in spesa ambientale, sociale ed economica, le tre anime dello sviluppo sostenibile, per
l’anno 2000. L’analisi del capitolo 7, viceversa, utilizzando una massa di dati molto più
vasta presa dalle fonti più diverse, ha prodotto, attraverso l’analisi delle componenti
principali, indicatori, rispettivamente, di sviluppo economico, ambientale e sociale
calcolati a livello provinciale per gli stessi comuni e per (più o meno) lo stesso anno.
Diventa dunque naturale domandarsi se tra i due set di informazioni esiste una qualche
relazione, se cioè i comportamenti di spesa dei comuni in qualche modo influenzano o
sono influenzati dalle condizioni ambientali, economiche o sociali dell’area di
appartenenza.
Inoltre, poiché un lato del bilancio è naturalmente influenzato anche dall’altro,
diventa possibile anche domandarsi se la struttura delle entrate e le condizioni
economiche generali, a loro volta, influenzano la composizione della spesa, cioè la
capacità dei comuni di orientare la propria azione nella direzione dello sviluppo
sostenibile o di alcune componenti dello stesso. Questa domanda è naturalmente assai
interessante alla luce del dibattito in corso sul federalismo fiscale e delle recenti
disposizioni costituzionali. Poiché infatti esistono ampie differenze nella disponibilità
economica dei diversi comuni, tra Nord e Sud del Paese principalmente, ma anche in
termini di dimensioni territoriali e di abitanti, una risposta positiva alla domanda
porterebbe a riflettere sulle conseguenze di un progetto di decentramento forte,
soprattutto se questo dovesse influire, come assai probabile, sui trasferimenti da parte
degli enti superiori, sia per quel che riguarda il livello che per ciò che concerne la
composizione. Più in generale, porterebbe a riflettere sulla attribuzione adeguata di
competenze ai diversi livelli di governo, così come indicato nel capitolo introduttivo di
questa ricerca.
Per rispondere a queste domande, nelle pagine che seguono viene utilizzata
l’analisi di regressione multivariata per individuare le relazioni esistenti tra le diverse
variabili considerate, affinando la semplice analisi di correlazione già svolta nei
capitoli 5 e 7. Rispetto a quest’ultima, infatti, l’analisi di regressione consente di
individuare l’effetto di ogni singola variabile sulla variabile dipendente, depurandola
degli effetti congiunti delle altre variabili. L’analisi delle regressioni consente in altri
termini di individuare in modo più preciso i legami di dipendenza esistenti tra le
variabili considerate.
Naturalmente, sarebbe ingenuo aspettarsi risultati “forti” dall’analisi, come
l’individuazione di rapporti precisi di causalità tra struttura delle spese e indicatori di
128

sviluppo sostenibile. Da un lato, la banca dati utilizzata è troppo disomogenea e
lacunosa per consentire più che un’esplorazione superficiale di queste relazioni;
dall’altro, la spesa dei comuni è solo una delle possibili componenti che possono
influire sugli indicatori di sviluppo sostenibile. Infatti, l’azione di altri livelli di governo
può essere altrettanto influente sugli indicatori di sviluppo locale; e, d’altro canto,
l’attività regolatoria dei governi locali, che non comporta esborso di risorse e che
dunque non è catturata nei flussi di spesa, può essere altrettanto influente su alcuni
indicatori di sviluppo (per esempio, l’inquinamento atmosferico prodotto dal traffico
urbano può essere ridotto sia incrementando i servizi di trasporto locale, che
generalmente comporta un’erogazione di risorse da parte del comune, sia attraverso la
gestione del traffico e l’introduzione di aree pedonali che viceversa non comportano un
esborso diretto di risorse). La nostra banca dati sfortunatamente non consente di
analizzare questi aspetti in dettaglio, cosa che sarebbe viceversa possibile con un data
set più preciso 17 . E tuttavia, l’analisi tentata ha qualche giustificazione, se non altro
perché consente un approccio ampio alle relazioni esistenti tra grandi comparti di spesa
e indicatori di sviluppo, che analisi più puntuali su specifici settori possono viceversa
nascondere. Inoltre, l’analisi, per quanto esplorativa, è stimolante e come si vedrà non
priva di qualche risultato inatteso.
8.1 Gli indicatori di sviluppo sostenibile
Per la prima parte dell’analisi, viene postulato un modello esplicativo dove gli
indicatori di sviluppo sostenibile individuati nel capitolo 7 vengono immaginati come
“prodotti” dell’azione di diversi fattori, tra cui le politiche degli enti locali. Si immagina
cioè un modello di relazioni in cui il comportamento dell’ente comunale è uno degli
input, che assieme ad altri, “produce” un certo livello di indicatore di sviluppo
sostenibile e ci si chiede se e quanto questo “input” sia importante per il “prodotto”
finale. In questa prima esplorazione dei dati, si astrarrà dal problema, potenzialmente
rilevante per alcuni indicatori, della simultaneità tra le due componenti; cioè, da
situazioni in cui l’indicatore è simultaneamente un input e un output delle decisioni
comunali, problema sui cui si tornerà invece in seguito.
8.1.1 L’indicatore ambientale
La tavola 8.1 18 presenta i risultati degli esercizi effettuati utilizzando l’indicatore
di qualità ambientale come variabile dipendente. La componente individuata come
“ambiente” nel capitolo 7 è, come si ricorderà, negativamente correlata alla
concentrazione di polveri e agli indici di mortalità per malattie respiratorie calcolati a
livello provinciale, e viceversa positivamente correlata alla presenza e all’estensione di
zone a traffico limitato nei comuni capoluogo e alla capacità di depurazione delle acque.
17 Per esempio, sarebbe interessante stimare la relazione tra emissioni inquinanti e presenza di zone a
traffico limitato, per valutare l’impatto di una misura di regolamentazione sulla qualità dell’aria.
18 L’elenco completo dei regressori utilizzati si trova in fondo al capitolo.
129

Dunque, si tratta di un indicatore di qualità dell’ambiente; chi è caratterizzato da valori
più alti dell’indicatore gode, in prima approssimazione, di maggiore qualità ambientale.
L’analisi di regressione viene svolta regredendo l’indicatore ambientale contro
varie combinazioni possibili di variabili esplicative e postulando varie forme funzionali
per la relazione tra le variabili. L’esercizio intende individuare, nei limiti concessi dalla
nostra banca dati, quelle variabili, il cui segno, coefficiente e grado di significatività
restano inalterati al variare delle forme e del modello utilizzato. Queste variabili
possono essere considerate, in prima approssimazione, come variabili esplicative
“robuste”, la cui presenza è cioè con elevata probabilità correlata all’indicatore
ambientale.
Come illutrato nella tavola 8.1, il primo esercizio viene svolto utilizzando come
variabile indipendente solo la collocazione geografica del comune (si utilizza una
dummy per ciascuna ripartizione geografica, abolendo la costante generale della
regressione). Appaiono significative solo le dummy che individuano il Centro e le Isole.
I coefficienti hanno segno positivo per il Centro e negativo per le Isole, ad indicare, in
linea di massima, che la qualità dell’ambiente è migliore al Centro che nelle altre aree
ed è viceversa peggiore nelle Isole. Come c’era da attendersi, il modello esplicativo è
troppo parco per poter produrre risultati apprezzabili, la varianza spiegata è bassissima
ed inoltre l’area geografica di appartenenza come unica variabile esplicativa è per
definizione inadatta a spiegare la variabilità all’interno di ciascuna area.
Il secondo esercizio introduce come variabile indipendente un’altra variabile
strutturale, la popolazione (il termine quadratico serve per catturare le non linearità nel
rapporto con la popolazione, messe in luce nell’analisi dei capitoli 5 e 6), che però
risulta assolutamente non significativa ed inoltre peggiora la qualità della regressione (il
valore della PROB(F) indica che in questo caso non si può escludere la possibilità che
tutti i coefficienti siano uguali a zero). Ciò indica che la popolazione (che in questo caso
funziona anche come proxi per la densità urbana, poiché i comuni più popolosi sono in
media anche quelli più densi) di per sé non ha alcun effetto sul livello di inquinamento,
quando si controlli per le altre variabili, il che è un risultato di qualche interesse. Poiché
risulta che la variabile popolazione peggiora le stime in tutti gli esercizi tentati, nelle
regressioni successive viene eliminata completamente. Si noti che questo migliora la
specificazione del modello; in tutte le altre regressioni riportate nella tabella 8.1 la
PROB(F) assume valori accettabili, respingendo l’ipotesi che tutti i coefficienti delle
variabili indipendenti siano simultaneamente uguali a zero.
Il terzo esercizio raffina il modello, introducendo tra le variabili esplicative
l’indicatore “economia”, come calcolato nel capitolo 7. Come si ricorderà, questo
indicatore è correlato positivamente ad indicatori di sviluppo economico, quali il valore
aggiunto, la propensione all’esportazione, la densità di imprese, e negativamente al
tasso di disoccupazione; si tratta dunque di un indicatore di sviluppo economico.
L’aggiunta di questa variabile migliora nettamente le stime; la varianza spiegata sale al
16%, un livello tutt’altro che disprezzabile per una semplice cross section. La variabile
dello sviluppo economico risulta statisticamente molto significativa e negativamente
correlata con l’indicatore di qualità ambientale, ad indicare che un maggiore livello di
sviluppo economico si accompagna ad una peggiore qualità dell’ambiente. Con
l’aggiunta della variabile economica perde di significatività la dummy per il Nord-Est,
diventano significative le dummy per il Nord-Ovest e il Sud, con l’implicazione che al
Sud la qualità dell’ambiente è peggiore che nel Nord; resta confermato il risultato delle
Isole, con la peggiore qualità ambientale.
130

TABELLA 8.1 - L’indicatore ambientale
(variabile dipendente)°
(1) (2) (3) (4) (5)
NW 0.13 0.08 0.48 0.41 0.98
(0.63) (0.33) (2.17**) (1.04) (1.95*)
NE -0.14 -0.19 0.35 0.44 0.69
(-0.62) (-0.77) (1.41) (1.18) (1.43)
CE 0.49 0.46 0.69 0.64 1.22
(2.22**) (1.95*) (3.22***) (1.67*) (2.39**)
SUD -0.16 -0.21 -0.74 -1.02 -0.30
(-0.77) (-0.89) (-2.89***) (-2.50**) (-0.51)
ISOLE -0.50 -0.56 -1.25 -1.58 -0.64
(-1.84*) (-1.86*) (-3.75***) (-3.23***) (-0.97)
POP 0.41
(0.50)
(POP) 2 -0.19
(-0.52)
IECO -0.60 -0.70 -0.66
(-3.53***) (-3.89***) (-3.52***)
ISOC -0.19 -0.18
(-1.73*) (-1.64)
SAMB 0.0008
(0.39)
QAMB -0.02
(-0.98)
PR -0.05
(-0.26)
N. oss. 96 96 96 96 88
R 2
AR 2
0.10 0.10 0.21 0.23 0.23
0.06 0.04 0.16 0.17 0.15
F
2.42 1.63 4.67 3.80 2.93
PROB(F) 0.05 0.15 0.00 0.00 0.01
° Gli asterischi indicano il livello di significatività
La prima conclusione è dunque quella di una relazione inversa tra sviluppo
economico e ambiente e di una relazione inversa tra meridione e qualità dell’ambiente.
Si potrebbe affermare che a parità di sviluppo economico, la qualità dell’ambiente
deteriora tanto più si scende lungo la penisola, e a parità di localizzazione geografica,
la qualità dell’ambiente peggiora al crescere dell’attività economica.
Le restanti regressioni per il campione complessivo, riportate nella tabella 8.1,
hanno due scopi. Il primo è quello di esplorare la robustezza delle relazioni trovate,
verificando se l’aggiunta di altre potenziali variabili esplicative riduce la significatività
o modifica il coefficiente o il segno dei regressori relativi all’area geografica e allo
sviluppo economico. Il secondo è quello verificare l’ipotesi che il comportamento dei
comuni, misurato dal livello e dalla composizione della propria spesa e da altre
variabili relative all’attività regolatoria (l’approvazione o meno di un Piano
Regolatore, per gli 88 comuni per cui siamo stati in grado di ricostruire questa
variabile), abbia effetto sull’indicatore ambientale. Per la prima domanda, la risposta è
certamente negativa. Nelle regressioni riportate (e in molte altre tentate ma qui non
riportate per semplicità), sia la significatività che il segno ed il coefficiente della
variabile relativa allo sviluppo economico restano sostanzialmente inalterati. Dunque,
131

non c’è dubbio che la relazione tra indicatore ambientale e indicatore di sviluppo
economico sia robusta e genuina. Anche per l’area geografica restano sostanzialmente
invariati i risultati ottenuti in precedenza per il Sud e le Isole, caratterizzati da un basso
grado di qualità dell’ambiente, la dummy per il Nord-Est non è mai significativa,
mentre è dubbia la significatività della dummy per il Nord-Ovest.
Per quanto riguarda invece la seconda domanda, si osserva che i due indicatori
di spesa ambientale dei comuni introdotti, il livello della spesa ambientale e la quota
della spesa ambientale sul totale della spesa, restano sempre al di sotto della
significatività statistica. Non è neanche mai significativa la variabile relativa alla
presenza o meno di un piano regolatore. Al contrario, in un esercizio, risulta
(debolmente) significativo l’indicatore sociale, con segno negativo. Sembrerebbe quindi
che una peggiore qualità ambientale si accompagni ad una migliore dotazione di
strutture e infrastrutture sociali, un punto su cui si tornerà in seguito.
I risultati ottenuti confermano quanto era già stato in parte anticipato
nell’introduzione. In particolare, la non rilevanza degli indicatori di spesa non sorprende
più di tanto. Come è stato già osservato, l’impatto sull’ambiente della politica comunale
può non passare direttamente per la spesa ma indirettamente attraverso l’attività di
regolamentazione. D’altro canto, la spesa ambientale, come definita nel capitolo 5, non
è direttamente collegata agli indicatori di qualità dell’ambiente individuati dall’analisi
del capitolo 7.
Come ulteriori tentativi di esplorare la presenza di legami tra l’indicatore
ambientale e le variabili di spesa, in una serie di regressioni qui non riportate, ai dati di
spesa corrente ambientale sono stati sostituiti i dati di spesa totale o di spesa in conto
capitale. I risultati, in termini di significatività delle variabili o di varianza spiegata,
sono perfino peggiori di quelli presentati nella tabella 8.1, benché si confermi la
robustezza dei coefficienti relativi all’indicatore di sviluppo economico e alle dummy
geografiche. Anche questo risultato era tuttavia atteso; la maggiore aleorietà della spesa
in conto capitale calcolata su base annuale rende necessariamente meno preciso il
legame tra ambiente e spesa.
8.1.2 L’indicatore sociale
Nella tavola 8.2 sono riportati i risultati degli esercizi che utilizzano l’indicatore
sociale come variabile dipendente. In linea con quanto discusso nel capitolo
precedente, l’indicatore sociale utilizzato è positivamente correlato con indici di
dotazione di infrastrutture e di strutture culturali e ricreative e sociali. Si tratta dunque
di un indicatore di qualità sociale. Tra i regressori, oltre a quelli già discussi nel
paragrafo precedente, vengono aggiunti indicatori relativi alla composizione della
popolazione del comune (quota dei residenti più di 65 anni), potenzialmente indicativi
di una domanda particolare di servizi sul piano sociale, e indicatori relativi alla spesa
sociale corrente pro-capite, sia in livello che in percentuale della spesa complessiva.
Come ulteriore specificazione dell’impegno dei comuni in ambito sociale, è stata anche
costruita una variabile che misura il numero dei posti negli asili nidi comunali sul totale
della popolazione residente con meno di 3 anni (QAB), utilizzando a tal fine i dati
contenuti nel conto consuntivo dei comuni (si tratta di uno dei pochissimi esempi in cui
132

i dati appaiono sufficientemente affidabili e completi, coprendo un sub-campione di 89
comuni).
TABELLA 8.2: L’indicatore sociale
(variabile dipendente)
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
NW 0.01 -0.53 -0.24 -3.06 -3.21 -3.01
(0.06) (-2.68***) (-1.09) (-4.19***) (-4.29***) (-3.55***)
NE 0.48 0.0018 0.40 -2.43 -2.66 -2.37
(2.11**) (0.01) (1.60) (-3.26***) (-3.38***) (-2.66***)
CE 0.17 -0.31 -0.13 -2.83 -2.90 -2.79
(0.76) (-1.59) (-0.62) (-4.11***) (-4.18***) (-3.64***)
SUD -0.29 -0.71 -1.07 -3.39 -3.41 -3.35
(-1.36) (-3.72***) (-4.75***) (-5.78***) (-5.81***) (-5.04***)
ISOLE -0.33 -0.84 -1.30 -3.47 -3.61 -3.42
(-1.18) (-3.40***) (-4.47***) (-5.81***) (-5.86***) (-4.56***)
POP 3.47 3.11 2.83 2.58 2.82
(5.05***) (4.61***) (4.19***) (3.56***) (4.15***)
(POP) 2 -0.87 -0.78 -0.62 -0.54 -0.62
(-2.9***) (-2.65***) (-2.15**) (-1.80*) (-2.13**)
IECO -0.41 -0.58 -0.58 -0.58
(-2.77***) (-3.89***) (-3.87***) (-3.78***)
QANZIANI 0.13 0.12 0.13
(3.83***) (3.46***) (3.81***)
SSOC 0.0017
(0.93)
QSOC -0.0021
(-0.12)
QAB 0.02 0.01 0.02
(1.01) (0.75) (1.01)
N. oss. 96 96 96 89 89 89
R 2
AR 2
0.08 0.40 0.45 0.56 0.56 0.56
0.04 0.36 0.40 0.51 0.51 0.50
F
2.05 9.91 10.22 11.11 10.06 9.87
PROB(F) 0.09 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00
Nel complesso, il modello esplicativo appare in questo caso inaspettatamente
robusto. La maggior parte delle variabili introdotte sono significative, hanno il segno
atteso e sono robuste ai vari esercizi tentati. Nelle migliori regressioni, circa il 50%
della varianza risulta spiegata dalle variabili prescelte.
In particolare, per quanto riguarda l’area geografica, si osserva che la
significatività delle dummy varia al variare dei regressori e, a volte, varia anche il
segno. L’impressione dunque è che, a differenza dell’ambiente, per l’indicatore sociale
l’area geografica non conti molto, una volta che si tenga conto di altre variabili.
Tuttavia, emerge un’indicazione di carattere generale: il Nord-Est è la zona in cui i
valori dell’indicatore di qualità sociale tendono ceteris paribus ad essere più elevati.
Seguono, dal migliore al peggiore, il Centro, il Nord-Ovest, il Sud e le Isole.
Le variabili che restano invece robuste in tutti gli esercizi sono: la popolazione
(città di dimensioni più ampie offrono più servizi per il sociale), la popolazione al
quadrato (con segno negativo, dunque indicando la presenza di rendimenti
133

decrescenti), la composizione della popolazione (una quota più elevata di anziani
induce una crescita nell’indicatore sociale), l’indicatore economico (controllando per
altre variabili, l’effetto dello sviluppo economico sulla qualità del sociale è negativo).
Al contrario, la percentuale di posti-nido sui potenziali utenti non è mai
significativa. Analogamente, non sono significativi neanche in questo caso gli indicatori
di spesa, cioè le spese medie pro-capite in ambito sociale e la quota di spesa sociale sul
totale della spesa corrente.
Questi risultati, per quanto interessanti, vanno naturalmente presi con grande
cautela. Tra alcuni regressori, quali per esempio la percentuale di anziani e la spesa del
comune per il sociale c’è il sospetto dell’esistenza di relazioni di causalità, che saranno
verificate in seguito. Inoltre, l’indicatore sociale è correlato alla dotazione di
infrastrutture e le infrastrutture di per sé generano spesa corrente; questo rende in parte
dubbia la relazione di causalità tra spesa e indicatore, che viene ipotizzata nel modello
esplicativo della regressione.
Tuttavia, l’immagine che emerge dall’analisi mette in evidenza alcuni aspetti
interessanti. A differenza dell’indicatore ambientale, il ruolo della connotazione
territoriale sull’indicatore sociale, almeno per ciò che riguarda la dimensione qui
analizzata, è meno netto. Si conferma la peggiore situazione del Sud ed in particolare
delle Isole. Non c’è invece grande differenza tra Centro e Nord-Ovest. In secondo
luogo, una volta che si controlli per gli effetti indotti dalla correlazione con altre
variabili esplicative dell’indicatore sociale (per esempio la maggiore disponibilità di
risorse nel Nord del Paese), l’effetto netto dello sviluppo economico sul sociale è
negativo. La nostra interpretazione è che lo sviluppo economico produce delle
esternalità sociali negative che richiedono interventi correttivi da parte delle autorità
pubbliche.
8.1.3 L’indicatore economico
Per completezza, si riportano, nella tavola 8.3, anche le stime relative
all’indicatore economico. Naturalmente, qui le relazioni di causalità probabili sono
inverse rispetto a quelle indicate nelle regressioni, soprattutto per ciò che riguarda la
spesa comunale.
E’ ben vero che in un’ottica di lungo periodo le decisioni comunali possono
influenzare il livello e la qualità della crescita economica di una comunità; in fondo,
l’intero concetto di sviluppo sostenibile a livello locale è legato a questa ipotesi di
fondo. Ma certo quest’attività dell’ente locale non può essere catturata con le variabili
di spesa di un solo anno, soprattutto con riferimento al sottoinsieme delle spese per
l’attività economica, che sono a livello comunale assai limitate, come è stato
sottolineato nel capitolo 5.
Le stime riportate nella tabella 8.3 confermano innanzitutto che l’indicatore
economico è fortemente influenzato dall’area geografica, che da sola spiega il 67%
circa della varianza. La popolazione conta marginalmente, con relazione lineare. Al
netto dell’effetto della localizzazione geografica, i comuni di maggiori dimensioni
hanno minor sviluppo economico. È rilevante anche la percentuale di anziani, ma in un
certo senso questo risultato deriva dal fatto che il Nord è caratterizzato da un più elevato
indice di invecchiamento della popolazione. Dunque, si conferma che “piccole
134

dimensioni” e al Centro-Nord rappresentino la combinazione ottimale per quanto
riguarda lo sviluppo economico.
TABELLA 8.3 - L’indicatore economico
(variabile dipendente)
(1) (2) (3) (4)
NW 0.58 0.71 0.59 -0.42
(4.73***) (5.20***) (1.19) (-0.83)
NE 0.83 0.95 0.82 -0.22
(6.34***) (6.62***) (1.57) (-0.41)
CE 0.34 0.45 0.27 -0.67
(2.66***) (3.35***) (0.56) (-1.32)
SUD -0.98 -0.87 -0.94 -1.73
(-7.97***) (-6.64***) (-2.38**) (-4.42***)
ISOLE -1.26 -1.13 -1.10 -1.87
(-7.89***) (-6.67***) (-2.76***) (-5.20***)
POP -0.86 -0.22 -0.75
(-1.82*) (-0.40) (-1.55)
(POP) 2 0.24 0.07 0.22
(1.16) (0.32) (1.07)
QANZIANI 0.03
(1.75*)
SCORR -0.0007
(-1.76*)
SCAP 0.0002
(0.38)
QEP 0.01 0.01
(1.59) (1.22)
N. oss. 96 96 96 96
R 2
AR 2
0.68 0.70 0.72 0.72
0.67 0.68 0.69 0.69
F
48.86 34.61 24.39 27.63
PROB(F) 0.00 0.00 0.00 0.00
Qualche risultato curioso si ottiene introducendo come regressori le spese
correnti e in conto capitale medie pro-capite e la quota delle entrate proprie. Le spese
correnti sono significative con coefficiente negativo, mentre non lo sono le spese in
conto capitale; la quota delle entrate proprie è solo marginalmente non significativa, con
segno positivo. In questa regressione, le dummies territoriali perdono di significatività.
8.2 La spesa comunale
In questa sezione, viene rovesciata l’ipotesi precedente e si considerano invece
gli indicatori di sviluppo sostenibile come input delle decisioni di spesa dei comuni. A
differenza della sezione precedente, il focus è sulla spesa comunale; ci si chiede che
cosa determini la spesa dei comuni nelle sue varie componenti e se, tra le altre variabili,
anche gli indicatori di sviluppo sostenibile entrino nei comportamenti dei comuni come
indicatori di bisogno. Naturalmente, sull’esogeneità dell’indicatore di sviluppo
135

economico rispetto alle decisioni di spesa vi è poco dubbio; sulle altre due variabili vi
sono più problemi.
L’analisi che segue si concentra esclusivamente sulla spesa ambientale e su
quella sociale; la spesa economica è di dimensioni troppo piccole e troppo variabile per
essere significativa.
8.2.1 La spesa ambientale
Le due tabelle successive illustrano i risultati delle stime per la componente
ambientale della spesa comunale; la tabella 8.4 riporta i risultati delle stime dove la
variabile dipendente è il livello assoluto pro-capite della spesa corrente; la tabella 8.5
riporta i risultati delle stime dove la variabile dipendente è la quota della spesa
ambientale corrente in percentuale sul totale delle spese correnti. Esercizi con la spesa
in conto capitale come variabile dipendente (disponibili a richiesta dagli autori) non
sono stati invece riportati per le ragioni più volte dette.
Per il livello pro-capite della spesa ambientale, i risultati sono deludenti per quel
che riguarda le variabili strutturale. Nella prima regressione, sono state utilizzate come
variabili indipendenti solo le dummy territoriali. Esse sono singolarmente tutte molto
significative, e tuttavia non spiegano praticamente nulla (solo il 3% della varianza viene
spiegata dalla regressione) e prese congiuntamente non sono neanche significative
(come mostra il valore di PROB(F)). L’aggiunta di nuovi regressori non produce alcun
risultato di rilievo. La popolazione è solo marginalmente significativa, con segno
positivo. Perfino l’indicatore di sviluppo economico (che dovrebbe avere un effetto
sulle entrate proprie del comune e dunque si presume un effetto di reddito sulla spesa)
non è significativo ed il coefficiente ha il segno sorprendentemente negativo.
Ugualmente irrilevante, come c’era in parte da attendersi per le ragioni già sviluppate, è
l’indicatore di qualità ambientale.
Per quanto riguarda invece gli indicatori scelti dal lato delle entrate, l’ultimo
esercizio presenta qualche risultato di rilievo. È la regressione migliore, con il 25%
circa di varianza spiegata. Come c’era da aspettarsi, i trasferimenti sono significativi; la
spesa è più elevata in valore assoluto dove i trasferimenti sono più alti, la conseguenza
diretta di un effetto di reddito, probabilmente incrementato da un “fly-paper effect”.
Tuttavia, diventa significativa anche la composizione delle entrate. La quota delle
entrate proprie sul totale risulta avere un effetto positivo sul livello della spesa procapite;
a parità di trasferimenti, i comuni con una maggiore componente di entrate
proprie spendono di più per l’ambiente. Perdono invece di significatività le dummy
territoriali, eccetto quella relativa al Nord-Est che risulta negativa.
Tuttavia, va osservato che il miglioramento della stima nell’ultima regressione è
dovuto quasi interamente all’inclusione dei trasferimenti: in pratica, questi ultimi
spiegano da soli 16 dei 25 punti totali della varianza spiegati dalla stima. Inoltre, la
variabile relativa alle entrate proprie diventa significatica solo quando accompagnata
dai trasferimenti: ciò potrebbe suggerire qualche sospetto sulla robustezza
dell’influenza effettiva di questi indicatori.
TABELLA 8.4 - Spesa corrente pro-capite per l’ambiente
136

(variabile dipendente)
(1) (2) (3) (4) (5)
NW 161.20 155.03 155.00 102.83 -55.67
(14.87***) (11.33***) (11.02***) (2.96***) (-1.14)
NE 126.71 124.37 124.34 68.66 -89.52
(10.86***) (8.06***) (7.93***) (1.84*) (-1.78*)
CE 156.64 149.87 149.82 95.02 -52.15
(13.78***) (11.93***) (11.25***) (2.64***) (-1.10)
SUD 151.88 132.52 132.56 88.19 -52.14
(14.01***) (9.41***) (8.97***) (2.86***) (-1.21)
ISOLE 170.30 146.03 146.11 106.07 -45.92
(12.08***) (8.03***) (7.44***) (3.39***) (-1.01)
POP 78.31 78.32 95.87 47.55
(1.86*) (1.85*) (2.22**) (1.16)
(POP) 2 -21.51 -21.51 -27.00 -10.08
(-1.18) (-1.17) (-1.46) (-0.58)
IECO -10.22 -10.18 -14.25 -11.74
(-1.10) (-1.02) (-1.40) (-1.26)
IAMB 0.06 -2.42 -2.48
(0.01) (-0.42) (-0.47)
QEP 1.10 2.87
(1.64) (3.88***)
TRAS 0.23
(4.28***)
N. oss. 96 96 96 96 96
R 2
AR 2
0.07 0.15 0.15 0.18 0.33
0.03 0.09 0.08 0.09 0.25
F
1.82 2.30 1.99 2.10 4.10
PROB(F) 0.13 0.03 0.06 0.04 0.00
Più interessante da questo punto di vista è l’analisi delle determinati della quota
delle spese ambientali sul totale (tabella 8.5), che presenta anche risultati più robusti sul
piano statistico, con circa il 25% della varianza spiegata nella maggior parte delle
regressioni. Come c’era da attendersi, il livello (assoluto) dei trasferimenti pro-capite
non è più influente sulla quota della spesa per l’ambiente; viceversa resta significativa
la quota delle entrate proprie, con segno positivo. L’indicatore di sviluppo economico
così come quello ambientale non sono mai significativi; non è mai rilevante la
popolazione. Nel modello più parco (regressione n. 1), l’area geografica da sola spiega
il 23% circa della varianza della quota della spesa; l’inclusione di altre variabili
naturalmente riduce il peso dall’area geografica di appartenenza, ma non ne modifica il
segno; ceteris paribus, i comuni del Nord, relativamente più ricchi spendono
proporzionalmente di meno sull’ambiente dei più poveri comuni del Sud.
L’esplorazione dei dati suggerisce dunque i seguenti ragionamenti. Da un lato, il
fatto che il livello della spesa pro-capite ambientale non risulti correlata con
l’indicatore di attività economica rappresenta un’indicazione da valutarsi prima facie
positivamente, in quanto significa che i comuni che si collocano in zone meno
sviluppate non sono penalizzati per ciò che riguarda questo comparto di spesa. D’altra
parte, la correlazione positiva con la quota di entrate proprie sembrerebbe indicare che
la sostituzione di risorse proprie ai trasferimenti, indotta negli ultimi anni, dai processi
137

di decentramento abbia indebolito i comuni capoluogo più poveri, almeno per quanto
riguarda la spesa ambientale.
TABELLA 8.5 - Quota della spesa corrente pro-capite per l’ambiente
(variabile dipendente)
(1) (2) (3) (4) (5)
NW 19.77 20.52 7.24 7.59 21.23
(17.05***) (15.55***) (1.25) (1.32) (13.70***)
NE 14.81 15.49 1.85 2.20 16.31
(11.87***) (11.13***) (0.31) (0.37) (9.45***)
CE 20.49 21.15 7.92 8.43 21.78
(16.86***) (16.22***) (1.40) (1.50) (14.85***)
SUD 22.82 23.40 10.33 12.70 22.47
(19.68***) (18.45***) (2.01**) (2.60**) (13.80***)
ISOLE 24.50 25.21 11.82 14.61 23.88
(16.25***) (15.41***) (2.19**) (2.88***) (11.04***)
POP -4.83 -5.20 -5.00 -5.48
(-1.86) (-1.07) (-1.03) (-1.17)
(POP) 2 1.28 1.42 1.44 1.43
(0.64) (0.69) (0.70) (0.71)
IECO -1.40
-0.96
(-1.27)
(-0.87)
IAMB -0.78
-0.44
(-1.24)
(-0.70)
QEP 0.23 0.20
(2.58**) (2.30**)
TRAS 0.01 0.01
(1.57) (1.63)
N. oss. 96 96 96 96 96
R 2
AR 2
0.26 0.28 0.34 0.32 0.28
0.23 0.23 0.26 0.26 0.22
F
8.01 5.66 4.30 5.08 4.31
PROB(F) 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00
Inoltre, desta preoccupazione il fatto che la spesa ambientale pro-capite dei
comuni non appaia collegata in alcun modo né con l’indicatore di qualità dell’ambiente
né il livello di attività economica, che, invece, l’analisi precedente ha mostrato come
significativamente correlati a situazioni di degrado ambientale. E’ naturalmente
possibile, come si è già osservato sopra, che, in realtà, la reazione dei comuni ai
fenomeni di degrado ambientale avvenga più sul fronte della regolazione che della
spesa; così come è molto probabile che la spesa comunale ambientale sia correlata con
indicatori ambientali di contenuto diverso da quello qui utilizzato. E questo ripropone
con forza il problema della rilevazione di dati accurati a livello comunale e della
costruzione di indicatori sintetici appropriati per ciascun livello territoriale, pena la
difficoltà di valutare correttamente l’impatto delle politiche e dei comportamenti delle
autorità locali.
I risultati ottenuti in relazione alla quota della spesa ambientale confermano le
osservazioni precedenti. I comuni con maggiori risorse proprie, data la collocazione
geografica, spendono proporzionalmente di più sull’ambiente di quanto non facciano
gli altri.
138

8.2.2 La spesa sociale
Infine, le ultime due tabelle riportano i risultati delle regressioni effettuate
utilizzando come variabili dipendenti, rispettivamente, la spesa sociale corrente procapite
(tabella 8.6) e la quota della spesa sociale sul totale delle spese correnti (tabella
8.7).
Tabella 8.6 - Spesa sociale corrente pro-capite
(variabile dipendente)
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
NW 240.51 218.39 165.03 246.14 183.26 216.61
(20.11***) (17.06***) (2.96***) (6.73***) (4.33***) (14.92***)
NE 275.29 254.48 192.75 273.26 210.66 242.23
(21.39***) (18.86***) (3.37***) (7.01***) (5.13***) (14.68***)
CE 173.31 156.98 111.43 186.71 123.58 155.48
(13.82***) (12.41***) (2.05**) (4.92***) (3.07***) (11.71***)
SUD 119.05 101.40 73.85 146.21 91.45 122.36
(9.96***) (8.24***) (1.50) (4.59***) (2.26**) (7.35***)
ISOLE 184.69 163.04 131.47 209.90 160.27 189.04
(11.87***) (10.27***) (2.54**) (6.59***) (3.97***) (8.90***)
POP 151.89 81.78 104.16 119.12 115.27
(3.44***) (1.58) (2.04**) (2.40**) (2.33**)
(POP) 2 -51.38 -31.10 -39.16 -42.41 -42.45
(-2.66***) (-1.52) (-1.92*) (-2.12**) (-2.12**)
IECO 15.37 14.37 9.84 12.80
(1.50) (1.38) (0.91) (1.25)
ISOC 13.45 14.14 11.15 13.73
(1.94*) (2.01**) (1.46) (1.96*)
QANZIANI 1.57
(0.84)
QEP 0.30 -0.60
(0.36) (-0.88)
TRAS 0.12
(1.90*)
N. oss. 96 96 96 96 96 96
R 2
AR 2
0.52 0.58 0.62 0.60 0.60 0.60
0.49 0.55 0.58 0.56 0.56 0.56
F
24.23 20.54 13.90 14.59 14.57 16.36
PROB(F) 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00
Come già sottolineato nel paragrafo 2.2, la capacità di spiegazione del modello
relativo alla spesa sociale appare assai più robusta; anche nei modelli più parsimoniosi
in termini di variabili esplicative ipotizzate, la varianza spiegata nella spesa sociale procapite
risulta assai elevata per una cross-section, superiore al 50%. Inoltre i coefficienti
delle variabili esplicative appaiono singolarmente robusti e stabili all’inclusione di
diversi regressori; solo la popolazione perde un po’ di significatività nei modelli più
complessi, segno che l’andamento positivo (e concavo) della spesa pro-capite alla
popolazione è in parte il risultato di altri fattori e non della popolazione in quanto tale.
139

Il livello della spesa sociale è spiegato per il 50% dall’area geografica, con
spesa media decrescente da Nord a Sud. La percentuale degli anziani non ha effetto
sulla spesa sociale quando si effettuino controlli per altre variabili, mentre l’indicatore
di sviluppo sociale è positivamente correlato alla spesa, anche tenendo conto di tutte le
altre variabili. Non è significativo l’indicatore di sviluppo economico. Per quanto
riguarda, invece, le variabili relative alle entrate, i trasferimenti pro-capite hanno un
effetto diretto e significativo sulle spese sociali come atteso (un effetto di reddito);
d’altra parte, la percentuale delle entrate proprie sul totale delle entrate non ha nessun
effetto discernibile.
Tabella 8.7 - Quota della spesa sociale sul totale della spesa corrente
(variabile dipendente)
(1) (2) (3) (4) (5)
NW 29.32 29.76 34.20 34.99 28.38
(25.10***) (22.35***) (5.80***) (5.90***) (18.74***)
NE 32.39 32.73 36.83 38.23 30.74
(25.77***) (23.31***) (6.10***) (6.29***) (17.86***)
CE 22.00 22.53 27.72 27.87 21.64
(17.96***) (17.13***) (4.82***) (4.80***) (15.64***)
SUD 18.37 18.67 25.37 22.71 20.61
(15.72***) (14.60***) (4.87***) (4.51***) (11.88***)
ISOLE 25.75 26.12 33.00 29.79 28.61
(16.95***) (15.82***) (6.01***) (5.68***) (12.91***)
POP -2.26 -2.89 -3.34 -1.10
(-0.49) (-0.53) (-0.67) (-0.21)
(POP) 2 0.01 0.18 0.31 -0.33
(0.004) (0.08) (0.15) (-0.16)
IECO 2.34
2.07
(2.17**)
(1.95*)
ISOC 0.26
0.18
(0.35)
(0.24)
QEP -0.11 -0.09
(-1.30) (-1.06)
TRAS -0.0009 -0.0017
(-0.14) (-0.27)
N. oss. 96 96 96 96 96
R 2
AR 2
0.49 0.50 0.53 0.50 0.52
0.46 0.46 0.47 0.46 0.47
F
21.56 14.60 9.58 11.03 11.67
PROB(F) 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00
L’analisi della quota della spesa sociale sul totale della spesa replica almeno in
parte i risultati già ottenuti per i livelli, sebbene si riduca la capacità di spiegazione del
modello.
Anche in questo caso, la variabile territoriale è molto significativa e spiega il
46% della varianza. La quota della spesa decresce da Nord a Sud, per risalire nelle
Isole. Questo risultato resta valido in tutti gli esercizi effettuati. A differenza di prima,
però, il livello di sviluppo economico conta ed è positivamente correlato con la quota di
spesa sociale; il coefficiente è robusto e significativo in ogni possibile combinazione di
140

variabili e controlli. Le altre variabili non sono significative, incluse popolazione,
percentuale di anziani e indicatore sociale. Non sono significativi neanche gli indicatori
di bilancio, che appaiono comunque sempre con segno negativo.
Nel complesso, l’immagine che ne deriva è abbastanza chiara. Comuni collocati
in zone del Paese più ricche spendono di più per il sociale sia in valore assoluto che in
termini relativi, anche per effetto del diverso livello di attività economica. E’
interessante notare che questi effetti non passano attraverso il bilancio del comune, non
sono dovuti cioè ad un semplice effetto di reddito sulla composizione della spesa (le
attività sociali sono beni di lusso che vengono acquistati in misura maggiore dai comuni
più ricchi di risorse proprie). Al contrario, controllando per l’indicatore dell’attività
economica e l’area geografica, non c’è evidenza che i comuni con maggiori
disponibilità di risorse proprie spendano proporzionalmente di più in attività sociali.
In altri termini, comuni collocati in zone più ricche del paese spendono di più per il
sociale, ma non perché siano più ricchi di risorse proprie; i comuni sembrano cioè
reagire a richieste che provengono dalla società, indipendentemente dagli effetti mediati
sul proprio bilancio dal livello dell’attività economica.
8.3 Una valutazione complessiva
Dal collegamento dei risultati delle stime delle relazioni tra indicatori di
sviluppo e componenti della spesa comunale, emerge dunque un quadro interessante,
che dovrà essere confermato da future ricerche supportate da banche dati più robuste,
che consentano anche la costruzione di indicatori di sviluppo appropriati per ciascuna
dimensione locale dello sviluppo sostenibile. In sintesi:
(1) Da un lato, c’è evidenza che livelli più elevati di attività economica, una
volta controllati gli effetti di altre variabili che confondono le relazioni
fondamentali, producano sia esternalità ambientali negative che esternalità
sociali negative. In altre parole, coeteris paribus, le aree più ricche pagano
un costo per la loro maggiore ricchezza in termini di una riduzione della
qualità degli altri due indicatori dello sviluppo, quello sociale e quello
ambientale.
(2) C’è inoltre evidenza che, di nuovo controllando per gli effetti delle altre
variabili, l’area geografica abbia un forte impatto indipendente sulla qualità
ambientale. In altre parole, a parità di livelli di sviluppo economico, i
comuni del Sud sono caratterizzati da gradi più bassi di qualità ambientale.
Questo è particolarmente vero per le Isole.
(3) Invece, c’è minore evidenza di una dipendenza dell’indice sociale dal
territorio, sebbene sia ancora vero che, a parità di attività economica, i
comuni del Sud abbiano una dotazione di capitale sociale minore di quella di
altre zone del Paese.
(4) Infine, non c’è evidenza di un impatto diretto della popolazione (che qui può
essere anche considerata come una proxy della densità, in quanto i comuni
141

più grandi sono anche quelli caratterizzati da una densità urbana maggiore)
sull’indicatore ambientale. Le variabili esplicative relative alla popolazione
perdono di significato una volta che si controlli per l’effetto delle altre
variabili sui due indicatori considerati.
(5) Invece, c’è un effetto diretto della popolazione sull’indicatore sociale; a
parità di condizioni, comuni con dimensioni più ampie hanno maggiori
dotazioni di capitale sociale, sebbene l’effetto non sia lineare. Conta anche la
composizione della popolazione; comuni con una quota di anziani più
elevata sono anche caratterizzati da un più elevato grado di sviluppo sociale.
Da questo punto di vista, le stime che generalmente suggeriscono una più
alta qualità della vita nei comuni di medio-piccole dimensioni, non sono
confermate dalla nostra ricerca, almeno per quanto riguarda l’aspetto
ambientale e sociale. Può darsi benissimo che si viva meglio nei comuni di
medie dimensioni, ma non per un effetto diretto di un più elevato livello di
sviluppo ambientale e sociale.
(6) Invece, e sorprendentemente, resta un effetto diretto, robusto e negativo
della popolazione, anche controllando per le altre variabili, sull’indice di
sviluppo economico. “Piccolo è bello”, dunque, ma solo per quanto riguarda
lo sviluppo economico. La realtà italiana dei distretti industriali viene
immediatamente alla mente come possibile spiegazione.
A fronte di questa evidenza empirica, che può essere interpretata prima facie
anche come una domanda di servizi che la società esprime alle autorità pubbliche, come
reagiscono i comuni italiani?
(1) Non c’è evidenza che la spesa comunale ambientale pro-capite o la
percentuale di spesa ambientale sul totale risponda ad indicatori di bisogno
o di reddito. Nonostante la qualità ambientale degradi al crescere dell’attività
economica, questa componente non influenza in alcun modo il livello della
spesa pro-capite o la quota di spesa ambientale dei comuni, comunque li si
misuri. Rispetto alla componente territoriale, i comuni ricchi del Nord
appaiono addirittura spendere proporzionalmente di meno per l’ambiente di
quelli poveri del Sud, nonostante la qualità dell’ambiente peggiori nelle aree
a maggior sviluppo economico.
(2) D’altra parte, non c’è neppure evidenza che la qualità dell’ambiente dipenda
dalla spesa comunale ambientale, così come definita in questo lavoro.
L’analisi del problema è inficiata naturalmente da problemi di simultaneità e
di identificazione delle relazioni, che non è possibile risolvere con i limiti
della nostra banca dati. Tuttavia, la relazione tra spesa ambientale e
indicatore ambientale se c’è è debole e controversa. Possibili spiegazioni
vanno cercate, oltre che nei limiti della banca dati, nell’impatto limitato che
la spesa in quanto tale può avere sull’ambiente, a differenza, per esempio,
dell’attività di regolamentazione.
142

(3) Invece, c’è qualche relazione tra spesa sociale dei comuni e indicatore di
sviluppo sociale. L’impatto della spesa sociale comunale sull’indicatore
sociale risulta non significativo, ma l’indicatore sociale influenza
positivamente la spesa in ambito sociale. Anche qui ci possono essere
problemi di simultaneità, ma probabilmente meno seri del previsto, in quanto
risulta che, mentre l’indicatore ambientale non è influenzato dalla spesa, la
spesa ambientale (una volta controllata per altre variabili che
ragionevolmente influenzano la spesa ma non l’indicatore) è influenzata
dall’indicatore.
(4) Infine, la spesa sociale è fortemente associata all’area geografica; comuni
collocati in zone più ricche spendono più per il sociale, e a parità di
ricchezza, i comuni del Sud spendono meno per il sociale. In altri termini,
mentre l’attività economica produce maggiori esternalità negative sia sul
piano sociale sia sul pianoambientale, la risposta dei comuni del Nord è
essenzialmente sul lato sociale.
(5) Infine, c’è qualche evidenza che gli aspetti relativi al finanziamento
influenzino la spesa dei comuni, in particolare per quel che riguarda la
spesa ambientale. Il livello delle risorse naturalmente influenza la spesa; a
entrate più elevate corrispondono naturalmente spese più elevate e i comuni
più ricchi del Nord spendono complessivamente più di quelli del Sud.
Tuttavia, anche la composizione della spesa appare influenzata dalle
caratteristiche delle entrate. In particolare, al netto dell’effetto dell’area
geografica, i comuni più ricchi di risorse proprie appaiono spendere di più
per la spesa ambientale, mentre questo effetto è inesistente per la spesa
sociale.
143

LEGENDA DEI REGRESSORI
NW = nord-ovest
NE = nord-est
CE = centro
SUD = sud
ISOLE = isole
POP = popolazione
(POP) 2 = popolazione al quadrato
IECO = indicatore di sviluppo economico
ISOC = indicatore di sviluppo sociale
IAMB = indicatore di sviluppo ambientale
SAMB = spesa corrente pro-capite per l’ambiente
QAMB = quota della spesa corrente ambientale sul totale delle spese correnti
PR = dummy che assume valore 0 se il comune non ha un piano regolatore; valore 1 se
il piano regolatore è attuato
QANZIANI = percentuale della popolazione residente con età superiore ai 65 anni
SOC = spesa corrente pro-capite per il sociale
QSOC = quota della spesa corrente sociale sul totale delle spese correnti
QAB = posti disponibili negli asili nido comunali sul totale dei bambini fino a tre anni
SCORR = spese correnti pro-capite
SCAP = spese in conto capitale pro-capite
QEP = quota delle entrate proprie sul totale delle entrate
TRAS = trasferimenti correnti pro-capite
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