1 Il sistema delle prefetture sul territorio - Ssai - Ministero Dell'Interno

MINISTERO DELL’INTERNO
SCUOLA SUPERIORE DELL’AMMINISTRAZIONE DELL’INTERNO
XXV CORSO DI FORMAZIONE PER L’ACCESSO ALLA QUALIFICA DI
VICEPREFETTO 2011
RIFONDAZIONE DELL’UFFICIO TERRITORIALE DEL GOVERNO NELLA
PROSPETTIVA DELL’ABOLIZIONE DELLE PROVINCE
Raffaele CAMPOGIANI
Carmen COSENTINO
Francesca D’ALESSANDRO
Paola FICO
Laura FRANCHINA
Cristina PETTI
Grazia RUTOLI
Relatore: Prefetto Claudio MEOLI
1

INTRODUZIONE ............................................................................................................ 5
1 Il sistema delle prefetture sul territorio.......................................................................... 9
1.1 Precedenti storici ...................................................................................................................... 9
1.2 Il monopolio istituzionale ....................................................................................................... 10
1.3 Dalla “questione sociale” al pluralismo autonomistico .......................................................... 13
2 Evoluzione dell’ente Provincia. ................................................................................... 19
2.1 Evoluzione storica e normativa .............................................................................................. 19
2.2 I disegni di legge costituzionale per l’abolizione delle Province. .......................................... 25
2.3 Il disegno di legge A.S. 2259, c.d. Carta delle autonomie. ..................................................... 27
3 Dall’ufficio territoriale del Governo al nuovo modello di prefettura-UTG ................ 35
3.1 L’articolo 11 del D. Lgs. n. 300/99: creazione dell’ufficio territoriale del Governo
nell’ambito del riassetto della p.a. sul territorio ........................................................................... 35
3. 2 I problemi applicativi e le ragioni della mancata attuazione dell’UTG. ................................ 40
3.3 Il D. Lgs. n. 29/2004: nuovo modello di prefettura-UTG come punto di equilibrio nei rapporti
tra Stato e autonomie territoriali ................................................................................................... 43
4 Uno sguardo all’Europa. .............................................................................................. 49
4.1 Gli altri sistemi di coordinamento territoriale. ....................................................................... 49
4.2 L’esigenza di una razionalizzazione del sistema pubblico in Europa. .................................... 59
5 La Conferenza permanente nel “sistema” delle Conferenze nazionali: nuove
prospettive ...................................................................................................................... 61
5.1 Il coordinamento attuato dal prefetto nella Conferenza permanente. ..................................... 61
5.2 Il “sistema delle Conferenze”: rapporti tra la Conferenza permanente e le Conferenze
operanti a livello centrale. ............................................................................................................ 64
5.3 Il modello organizzativo utilizzato dalle Conferenze operanti a livello centrale .................... 69
5.4 Ipotesi di un nuovo modello di funzionamento della Conferenza .......................................... 71
6 La nuova dimensione della prefettura-UTG ................................................................ 75
6.1 Il contesto di riferimento: le politiche di spending review e le disposizioni vigenti .............. 75
3

6.2 Proposte di riforma della prefettura-UTG anche ai fini della razionalizzazione delle risorse.
...................................................................................................................................................... 83
7 I nuovi assetti territoriali e funzionali delle province, anche in relazione alla
prefettura-UTG ............................................................................................................... 91
7.1 La riforma dell’organizzazione delle Province – Art. 23 del D. L. 6 dicembre 2011, n. 201 e
disegno di legge governativo del 24 febbraio 2012. ..................................................................... 91
7.2 La prefettura-UTG in relazione al possibile nuovo assetto delle province. ............................ 96
7.3 Riorganizzazione dell’amministrazione provinciale e statale sul territorio: il disegno di legge
Lanzillotta, La Loggia, Vitali. .................................................................................................... 103
CONCLUSIONI ........................................................................................................... 107
4

INTRODUZIONE
Le celebrazioni per i 150 anni dell’unità d’Italia si sono concluse con un bilancio
positivo e con la conferma che gli auspìci di coloro i quali hanno combattuto, a costo
della loro stessa vita, per un’Italia unita erano ben riposti.
Nel corso degli anni successivi all’unificazione si è assistito a profondi cambiamenti
politici ed istituzionali, alcuni epocali, che non hanno, però, mai intaccato seriamente
l’unità del Paese.
A tali cambiamenti ha sempre assistito il prefetto, il cui ruolo è stato introdotto sin dal
1802 per volontà di Napoleone durante la prima Repubblica italiana 1 , e che si è
modificato di pari passo con i nuovi assetti istituzionali della Nazione, vivendo momenti
di grande visibilità, alternati ad altri in cui ne è stata invocata l’abolizione.
Anche in questo periodo ci troviamo in presenza di una serie di istanze riformatrici -
alcune delle quali già avviate -, la cui attuazione richiede necessariamente la modifica di
molti aspetti dell’apparato pubblico.
Tra queste riforme rientra, in prospettiva, la possibile abolizione delle Province, in
relazione alla quale c’è chi pone anche la questione della sopravvivenza degli uffici
statali istituiti a livello provinciale, primi fra tutti le prefetture, oggi denominate
prefetture-uffici territoriali del Governo.
Tuttavia, la presenza dei prefetti in epoca ben anteriore all’istituzione delle Province
lascia intendere l’assoluta indipendenza del loro ruolo rispetto ad una articolazione
intermedia del governo sul territorio, la cui istituzione trova ragione in esigenze del
tutto diverse, collegate alla provincia solo in quanto entità territoriale circoscritta.
1 Si veda L. ANTONIELLI, I prefetti dell’Italia napoleonica. Repubblica e Regno d’Italia, Bologna 1983.
Un’analisi sul ruolo dei prefetti nell’Italia napoleonica è anche svolta da B. STRATI, Le origini
dell’istituto prefettizio, in Instrumenta, Rivista di cultura professionale, SSAI, n. 32/2007, pagg. 597 e
segg.
5

In un’ottica di razionalizzazione e conseguente riduzione delle spese - denominata
spending review – lo stesso ministro Cancellieri 2 ha sottolineato che si ripropone l’idea
dell’ufficio territoriale del Governo quale unico riferimento statale a livello decentrato.
Tale scelta non è solo “una questione interna al Viminale, ma coinvolge l’intero
Governo nella scelta di quale dovrà essere il suo modello di presenza sul territorio, per
proporsi come interlocutore ed interprete delle differenti esigenze locali.”
Se si considera, poi, la fiducia che il Presidente della Repubblica Napolitano (come del
resto anche i suoi predecessori) ripone 3 nelle capacità dei prefetti titolari degli UTG, il
nuovo ruolo delle prefetture-UTG può essere anche prospettato, con un’immagine più
ampia quanto suggestiva, come un ufficio di rappresentanza dello Stato, posto
laicamente a salvaguardia dei valori fondamentali della Costituzione.
Con il presente lavoro, si intende confermare, indipendentemente dalle sorti dell’ente
Provincia, la centralità delle prefetture-uffici territoriali del Governo, data l’assoluta
irrinunciabilità al mantenimento sul territorio di un ufficio di rappresentanza del
Governo per garantire la tutela della legalità e della coesione sociale, oltre che
l’esercizio delle funzioni statali che ormai in via residuale vengono svolte a livello
periferico.
A tal fine, a seguito di brevi cenni sul processo normativo che ha portato all’istituzione
dell’ufficio territoriale del Governo e dell’analisi sul funzionamento della Conferenza
permanente, luogo privilegiato in cui il prefetto esercita, attraverso il coordinamento, la
sua funzione di “garanzia istituzionale a tutela dell’ordinamento”, verrà analizzata la
possibilità di potenziare tale prezioso organismo, anche sulla base dei modelli
organizzativi di altri Stati europei.
Verranno, quindi, avanzate alcune osservazioni e proposte di reinterpretazione (se non
proprio di rifondazione) dell’ufficio territoriale del Governo nell’intento di pervenire ad
un rafforzamento dell’azione del prefetto attraverso nuovi modelli organizzativi che
2 In occasione della comunicazione sugli indirizzi programmatici del Ministero dell’interno tenutasi
dinanzi alla I commissione Senato il 6 dicembre 2011 Analoghe considerazioni sono state sviluppate in
occasione dell’audizione tenutasi dinanzi alla I commissione Camera il 21 dicembre 2011.
3 Negli interventi del 13 ottobre 209, in occasione della cerimonia di apertura della Prima Conferenza dei
Prefetti, e del 11 luglio 2011, in occasione della cerimonia “Cento anni di Viminale”.
6

consentano al medesimo di mantenere la coesione sociale, facilitando il dialogo e il
confronto leale tra i diversi livelli di governo sul territorio, in ragione di una
triangolazione funzionale tra rappresentanza generale del Governo, coordinamento delle
pubbliche amministrazioni statali e espletamento dei compiti di collaborazione a favore
di Regioni ed Enti Locali.
La difficile condizione di crisi economica e sociale che l’Italia sta vivendo, le complesse
istanze poste da una collettività divenuta più fragile dinanzi all’incertezza del futuro,
rendono oggi ancora più ampio e cruciale il ruolo del prefetto e dei funzionari della
carriera prefettizia. E’ per questo che appare di fondamentale rilievo operare una
rivisitazione del modulo “ufficio territoriale del Governo” - anche attraverso interventi
normativi ad hoc - che potrà consentire al prefetto di esercitare con incrementata
efficacia le sue capacità di dialogo, mediazione e raccordo tra le molteplici componenti,
istituzionali e non, presenti sul territorio.
Ciò nella convinzione che l’azione della prefettura-UTG, sempre più improntata ad una
continua, complessa e faticosa ricerca di equilibrio tra garanzia delle libertà civili,
rispetto rigoroso della legge e umana solidarietà, possa contribuire con rinnovata
energia alla realizzazione del bene comune.
7

1 Il sistema delle prefetture sul territorio
1.1 Precedenti storici
L’evoluzione dell’Amministrazione italiana procede in parallelo con quella del prefetto,
ossia le trasformazioni che l’Amministrazione pubblica, e in particolare quella locale,
ha avuto nell’ambito dei vari ordinamenti che si sono fino ad oggi succeduti trovano
puntuale corrispondenza in quella che il prefetto, come organo dello Stato, ha subìto a
livello istituzionale in un secolo e mezzo di storia unitaria 4 .
Infatti, nei vari momenti della storia dell’istituto prefettizio, si evidenzia la posizione
assunta di volta in volta dai prefetti rispetto ai ceti dirigenti locali.
Il sistema delle prefetture sul territorio in Italia si è sviluppato nel periodo dall’unità al
D.L. 300/1999.
I precedenti storici del prefetto francese e del prefetto italiano furono rispettivamente
l’intendente dell’ancien regime e l’intendente subalpino: essi furono istituiti da
Napoleone con la legge del 28 piovoso (febbraio) dell’anno VIII (1800), ispirandosi ad
un modello storico del secolo XVI, quando la monarchia francese, nell’intento di
assicurarsi un più diretto e incisivo intervento nelle circoscrizioni territoriali, affidò
funzioni via via sempre più ampie a propri rappresentanti in ognuno dei dipartimenti in
cui era suddiviso il territorio, che avevano un forte potere di controllo sulle
amministrazioni periferiche 5 e la funzione di raccordo tra centro e periferia,
Allo stesso modo, anche in Piemonte, prima dell’unità di Italia, si procedette alla
nomina di funzionari centrali, detti anch’essi Intendenti, inviati nelle amministrazioni
periferiche con funzioni amministrative e di politica generale, oltre che di tutela sugli
enti locali, che divennero col tempo i capi della gerarchia amministrativa locale, nonché
gli agenti delegati del governo centrale.
4 C. MEOLI, Relazione al Convegno Il ceto dirigente italiano e la modernizzazione del Paese,
organizzato dal Centro di ricerca Guido Dorso di Avellino, 18-19 marzo 2004.
5 C. GHISALBERTI, Dall’Intendente al Prefetto, in “Contributo alla storia delle amministrazioni
preunitarie”, Milano 1963; C. MEOLI, Il prefetto nell’ordinamento italiano, Profilo storico-istituzionale,
Firenze 1984.
9

Le Istituzioni provvisorie per le prefetture e le viceprefetture, emanate dal conte
Francesco Melzi d’Eril, Vice Presidente della prima Repubblica Italiana, succeduta alla
Cisalpina e proclamata dai Comizi di Lione del 1802, ribadirono nel dipartimento la
centralità della figura prefettizia, già introdotta nel 1801 nei territori sabaudi, e, nel
confermarne le tradizionali funzioni ispettive e di controllo, sancirono anche
significative attribuzioni in materia di polizia, di sanità, di opere pubbliche nonché di
imposte e finanza 6 .
La riforma Cavour, attuata con la legge 23 marzo 1853 n. 1483, che aveva riorganizzato
lo Stato sabaudo, fu estesa anche allo Stato unificato, soprattutto nei suoi moduli
organizzativi, rimasti invariati fin quasi ai nostri giorni, basati su un’amministrazione
centrale, il ministero, e su un’amministrazione periferica incentrata sulle prefetture,
nonché sulla sottoposizione al controllo statale dei Comuni e delle Province.
1.2 Il monopolio istituzionale
La figura del prefetto italiano nacque con il regio decreto 9 ott
obre 1861 n. 250, in base al quale i governatori delle province avrebbero dovuto
assumere il titolo di prefetto, gli intendenti di circondario quello di sottoprefetto e i
consiglieri di governo quello di consiglieri di prefettura. Il titolo di prefetto, attribuito,
durante il dominio francese nella Penisola, ai rappresentanti periferici del Governo, fu
preferito a quello di "governatore", che era stato adoperato dalla legge comunale e
provinciale piemontese 23 ottobre 1859 n. 3702, perché il ricordo dei prefetti del
periodo napoleonico era associato all'unico esempio di amministrazione moderna e
fattiva che l'Italia avesse sperimentato.
Le funzioni del prefetto furono disciplinate dall'articolo 3 della legge comunale e
provinciale 20 marzo 1865 n. 2248 allegato A, che è opportuno riportare perché le
disposizioni fondamentali sull'istituto prefettizio sono rimaste quasi immutate fino ad
oggi: “Il Prefetto rappresenta il potere esecutivo in tutta la provincia; esercita le
attribuzioni a lui demandate dalle leggi, e veglia sul mantenimento dei diritti
6 C. MOSCA, L’anno del bicentenario, in Amministrazione Pubblica, n. 23-24, 2002, p. 4.
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dell'autorità amministrativa elevando, ove occorra, i conflitti di giurisdizione secondo
la legge 20 novembre 1859 n. 3780; provvede alla pubblicazione ed alla esecuzione
delle leggi; veglia sull'andamento di tutte le Pubbliche Amministrazioni, ed in caso
d'urgenza fa i provvedimenti che crede indispensabili nei diversi rami del servizio;
sopraintende alla pubblica sicurezza, ha il diritto di disporre della forza pubblica, e di
richiedere la forza armata; dipende dal Ministro dell'Interno, e ne eseguisce le
istruzioni".
Il sistema era costituito da una struttura organizzativa di forma piramidale, operante su
due livelli, centrale e periferico, caratterizzata da relazioni strettamente gerarchiche
volte a garantire l’unicità del livello di comando e l’uniformità dell’esecuzione degli
indirizzi di governo.
L’apparato periferico del Ministero dell’Interno, cioè le prefetture, alle quali faceva
capo la quasi totalità degli uffici statali, era, quindi, funzionale a garantire il controllo
delle realtà locali. Il prefetto costituiva l’elemento determinante del rapporto centroperiferia,
in cui si registrava la decisiva preminenza dell’ordinamento statale al quale,
solo, spettava la valutazione dell’opportunità di dar rilievo alle altre amministrazioni,
soprattutto locali.; egli, invero, presiedeva la deputazione provinciale, per cui doveva
garantire l’aderenza della politica provinciale a quella del Governo centrale e costituiva
il collegamento tra l’amministrazione dell’Interno, i prefetti e gli enti locali.
Il valore fondamentale politico-istituzionale era quello dell’unità nazionale e, quindi, vi
era una concezione totalizzante della pubblica Amministrazione (che non consentiva
soggettività distinte rispetto a quella dello Stato), con l’affermazione del principio
dell’unità organica della pubblica Amministrazione, che tutta fa capo allo Stato e può
essere esercitata o direttamente dallo stesso attraverso i suoi organi o, indirettamente,
per mezzo degli enti locali, qualificati «enti autarchici» 7 .
Questo concetto rigorosamente monista della pubblica Amministrazione informò la
legislazione e la giurisprudenza nel periodo liberale e durante il fascismo, persistendo
7 Sulla nozione di autarchia vedi S. ROMANO, Decentramento amministrativo, in “Enciclopedia
giuridica italiana”, 1897, vol. IV, parte I, ora in Scritti minori, Giuffrè, Milano, 1990, vol. II, pagg. 7-82.
11

anche negli anni successivi alla Costituzione del 1948; ancora negli anni ’50, nel
«Corso di diritto amministrativo» di Guido Zanobini, l’Amministrazione locale era,
infatti, ancora definita «amministrazione indiretta» dello Stato.
Il prefetto era nominato con decreto reale, su deliberazione del Consiglio dei Ministri
adottata sulla proposta del Ministro dell'Interno. Il Governo aveva la più ampia
discrezionalità nella scelta dei prefetti, nel trasferirli da una sede all'altra o nel
destituirli. Fino alla fine del secolo XIX, furono nominati, nelle città più importanti,
eminenti uomini politici (c. d. "prefetti politici") e, nelle sedi minori, funzionari
provenienti dalla carriera prefettizia (c. d. "prefetti amministrativi o di carriera”).
Essi erano diretti collaboratori del Ministro, suoi uomini di fiducia, che svolgevano
un’attività di alfabetizzazione istituzionale nei confronti degli enti locali e favorivano il
consolidamento dell’unità nazionale. Il legame con le realtà locali era accentuato,
perché i prefetti e i funzionari di prefettura appartenevano al ruolo dell'amministrazione
provinciale dell'Interno, distinto dal ruolo del personale dell'amministrazione centrale
del Ministero, mentre all'inizio del periodo fascista i due ruoli furono unificati (regio
decreto 11 novembre 1923 n. 2395), con la conseguenza che, da quel momento, i
funzionari di prefettura poterono prestare servizio sia presso il Ministero sia in periferia.
Il prefetto, secondo il ruolo delineato dalla legge comunale e provinciale del 1865,
provvedeva all’esecuzione delle leggi, sovrintendeva alla pubblica sicurezza, potendo
anche disporre della forza pubblica e richiedere l’intervento della forza armata, e
vigilava sull’andamento di tutte le pubbliche Amministrazioni.
Il monopolio istituzionale delle relazioni tra centro e periferia, attribuito nominalmente
al prefetto, cominciò ad attenuarsi con l’istituzione nel 1867, da parte del Ministero
della Pubblica Istruzione, dei Provveditorati agli studi, uffici su base provinciale in
diretta relazione con il Ministero, e nel 1869 delle Intendenze di finanza, dipendenti in
via diretta dal Ministero delle Finanze. Si venne, pertanto, a configurare un sistema
caratterizzato dal fatto che soltanto alcuni Ministeri oppure alcune funzioni erano
soggette al coordinamento prefettizio, mentre in altri casi il collegamento tra centro e
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periferia prescindeva dal prefetto, come avvenne, successivamente, anche per gli Uffici
del Genio Civile, delle Poste e dei Telegrafi e dell’amministrazione forestale.
Nel decennio del Governo di Crispi 8 , l’Amministrazione pubblica cominciò ad avere
maggiore consistenza rispetto al profilo iniziale, crebbero gli apparati e l’organizzazione
diventò più complessa; il prefetto costituì il punto di riferimento di tutta
l’Amministrazione statale, in quanto, pur dipendendo gerarchicamente dal Ministro
dell’interno, poteva essere investito anche di questioni riguardanti i ministeri che non
avevano in Provincia un proprio organo periferico; vi fu un impegno crescente in diversi
ambiti, come quello dell’ordine pubblico, del controllo delle amministrazioni locali e
delle istituzioni di assistenza e beneficenza.
Con le riforme di Crispi del 1888 e 1889 il prefetto venne estromesso dall’ente
Provincia e la carica di presidente della Deputazione provinciale divenne elettiva e
cominciò a farsi strada l’idea che la Provincia fosse un ente a finalità generali. I
controlli sugli atti degli enti locali furono demandati alla Giunta provinciale
amministrativa (Gpa), che era presieduta dal prefetto e di cui facevano parte anche due
consiglieri di prefettura.
1.3 Dalla “questione sociale” al pluralismo autonomistico
Nell’età giolittiana, coincidente con il primo quindicennio del Novecento, aumentò il
numero degli uffici e degli enti operanti sul territorio con una crescita complessiva delle
dimensioni dell’apparato pubblico. Il prefetto, oltre ad avere il controllo politico delle
elezioni fu, infatti, impegnato nell’ambito della politica di mediazione governativa nei
conflitti di lavoro, fu il rilevatore delle principali trasformazioni dell’economia ed un
indispensabile punto di riferimento per gli enti locali in un’epoca caratterizzata
dall’espandersi delle loro funzioni sociali.
In particolare, l’applicazione delle nuove leggi varate tra la fine dell’Ottocento e l’inizio
del Novecento concernenti il lavoro delle donne e dei fanciulli, l’emigrazione, le ferie
obbligatorie, la prevenzione infortunistica e le pensioni operaie determinò la necessità di
8 Sui prefetti del periodo crispino vedi G. TOSATTI, I prefetti, in G. MELIS (a cura di), Le élites nella
storia dell’Italia unita, Cuen, Napoli, 2003, pagg. 124 e segg., e gli scritti ivi citati.
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un’attività di vigilanza, controllo e repressione da parte dei prefetti, che costituiva
un’assoluta novità.
L'"effetto Giolitti" sui membri della carriera prefettizia ha preservato, durante il periodo
fascista, la Pubblica Amministrazione da eccessi e prevaricazioni, perché essi si
consideravano servitori dello Stato, piuttosto che del regime. Non si diede luogo ad una
fusione tra l’apparato prefettizio e l’organizzazione del partito, come avvenne nella
Germania nazista, ma si conservò una distinzione tra le due istituzioni, in modo che
ognuna di esse controllava l’altra ed era responsabile verso il governo.
In una celebre circolare del 3 giugno 1923 il prefetto fu definito l’“unico rappresentante
dell’autorità (del) Governo nella Provincia” e fu inizialmente utilizzato come
l’essenziale contrappeso rispetto agli invadenti segretari federali fascisti nelle Province.
Tuttavia, in seguito alla legge 3 aprile 1926, n.669, riguardante l’estensione delle
attribuzioni dei prefetti, la supremazia del prefetto su tutte le altre cariche e autorità
provinciali diventò il punto fermo di una politica più generale, diretta a costruire quel
particolare regime autoritario. I prefetti furono chiamati ad una collaborazione personale
con il governo anche in via diretta, attraverso i periodici rapporti davanti allo stesso e vi
fu una graduale adesione (c. d. “fascistizzazione”) della burocrazia al regime.
Il regime fascista, con la Legge 27.12.1928, n. 2962 sostituì Consiglio, Deputazione e
Presidente della Deputazione provinciale con la figura del Preside, di nomina regia,
analogamente a quanto avvenne per il Sindaco ed il Consiglio comunale, che furono
sostituiti dal Podestà.
La Costituzione Repubblicana del 1948 all’art. 5 riconobbe le “autonomie locali” ed
introdusse le Regioni come enti locali, con ruolo legislativo e di programmazione,
nonché esercizio di funzioni amministrative, mediante la delega alle Province, ai
Comuni o ad altri enti locali; fu introdotto un modello di Stato basato sul pluralismo
autonomistico e gli enti locali furono sottratti al controllo statuale.
In seno all’Assemblea Costituente si discusse se mantenere oppure sopprimere l’istituto
prefettizio, che non sembrava corrispondere alle tendenze di decentramento che
cominciavano ad affermarsi, ma infine si riconobbe che la questione non aveva valenza
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costituzionale: nella Costituzione non fu nominato il prefetto, ma fu previsto un
Commissario del governo.
Peraltro, subito dopo, la legge 8 marzo 1949, n. 277 riformulò l’art. 19 del
t.u.l.com.prov. 1934, mantenendo il riconoscimento formale del prefetto quale
rappresentante dell'esecutivo nella provincia e, conseguentemente, il carattere
tendenzialmente "generale" delle sue attribuzioni; vennero meno, tuttavia, molti dei
compiti presenti nella precedente formulazione dell'art. 19: l'unico settore di
competenza che rimase integro fu quello della sicurezza pubblica, con il rilevante potere
di cui all'art. 2 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (t.u.l.p.s.), di adottare atti
contingibili e urgenti per esigenze di sicurezza pubblica, mentre fu cancellata ogni
ingerenza "tutoria" del prefetto sulla vita amministrativa degli Enti Locali.
L’attuazione delle regioni, all’inizio degli anni ’70, ha rappresentato un’altro passaggio
critico, in quanto, con il trasferimento di competenze dallo Stato alle regioni, il prefetto
ha subito un notevole ridimensionamento di funzioni e di ruolo nei confronti degli enti
locali, nondimeno, dimostrando la sua capacità di adattamento, egli è divenuto il centro
di riferimento nelle situazioni di emergenza (terrorismo e lotta alla mafia) , mediatore
dei conflitti sociali e consigliere tecnico, specialmente dei comuni minori, svolgendo
attivamente la funzione di tramite per la segnalazione alle amministrazioni centrali dello
Stato dei problemi emergenti nella provincia.
A partire dagli anni '80, nella ricerca di un punto di incontro tra Amministrazione,
servizi e utenza che fosse più vicino, anche fisicamente, alle istanze dei cittadini, ci fu
una riscoperta significativa della presenza del prefetto, caricata di rinnovate valenze
operative, in uno Stato a forte caratterizzazione decentrata se non, in prospettiva,
federale.
Le disposizioni contenute nel Titolo V Parte II Cost., relative agli enti locali, si
limitavano a delineare i contorni dell’autonomia degli enti locali e ad affidare alla legge
ordinaria l’attuazione concreta di tale autonomia. Con l. 142/1990, fu data una prima,
effettiva attuazione all’art. 128 Cost., in relazione all’autonomia degli enti locali, che,
fino ad allora, era stata riconosciuta ma non effettivamente realizzata, e alla definizione
15

delle funzioni dei summenzionati enti: l’autonomia concerneva sia il Comune, ente
esponenziale di base, caratterizzato dalla massima prossimità al cittadino, sia la
Provincia, sia gli altri enti locali.
Gli aspetti più rilevanti del nuovo ordinamento degli enti locali erano rappresentati
dall’autonomia statutaria e da quella finanziaria, la prima espressione della capacità
dell’ente di darsi un proprio ordinamento e l’autonomia finanziaria dell’attribuzione di
una serie di risorse certe, proprie oppure trasferite, in misura tale da garantire il regolare
esercizio della funzione di autogoverno ed il raggiungimento dei propri obiettivi.
Nel periodo dal 1997 al 1999 furono, pertanto, varate una serie di norme che dovevano
attuare il cosiddetto federalismo amministrativo, che, basandosi sulle norme
costituzionali in vigore per realizzare la più ampia attribuzione possibile di compiti a
Regioni, Province, Comuni e altri enti locali, è stato anche detto federalismo a
Costituzione invariata.
Esso mirava al “conferimento” alle Regioni e agli enti locali di tutte le funzioni e i
compiti amministrativi degli organi centrali e periferici dello Stato, che, come previsto
dall’art. 1 c. 2 l. 59/1997, fossero relativi alla cura degli interessi e alla promozione
dello sviluppo delle rispettive comunità, nonché di tutte le funzioni e i compiti
amministrativi localizzabili nei rispettivi territori; restavano allo Stato soltanto le
funzioni e i compiti riconducibili alle materie tassativamente elencate nell’art. 1 c. 3 l.
59/1997.
Inoltre, l’art. 7 del D. Lgs. n. 112/1998 prevedeva che la decorrenza dell’esercizio, da
parte delle Regioni e degli enti locali, delle funzioni conferite avvenisse
contestualmente all’effettivo trasferimento dei beni e delle risorse finanziarie, umane,
strumentali e organizzative a questi enti; in attuazione dei principi di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza, si è avuto un ampio trasferimento di funzioni dello Stato
agli enti territoriali, costituenti livelli di governo più vicini al cittadino.
Sempre allo scopo di rendere effettiva l’autonomia delle Regioni, una delle innovazioni
più importanti della riforma Bassanini era il rilievo dato allo strumento della
concertazione ad ogni livello decisionale: in particolare, a livello nazionale, con
16

iferimento ai rapporti tra lo Stato, la Regione e gli enti locali venne stabilita la necessità
del ricorso alla consultazione nelle sedi della Conferenza Stato- Regioni, della
Conferenza Stato-Città- Autonomie locali e della Conferenza Unificata.
In tale contesto di marcato decentramento, il prefetto continuava a rappresentare il
nucleo centrale per la riaggregazione delle funzioni statali decentrate, disperse e
frantumate ed a fungere da cerniera tra centro e periferia, soprattutto nel rapporto tra lo
Stato e il sistema delle Autonomie Locali, in virtù del principio di sussidiarietà,
enunciato dalla legge 15 marzo 1997, n. 59.
Con il D. Lgs. n. 300/1999, in attuazione della delega legislativa sulla riforma
dell’organizzazione dei Ministeri prevista dagli artt. 11 e 12 della legge n. 59 del 1997,
dal sistema delle prefetture si è passati alla nuova struttura organizzativa, definita
Ufficio territoriale del Governo.
17

2 Evoluzione dell’ente Provincia.
2.1 Evoluzione storica e normativa
La nascita delle Province in Italia risale all’editto del Re del Piemonte Carlo Alberto del
27.11.1847, n. 659, che fu esteso provvisoriamente agli altri Stati italiani, dopo
l’unificazione del Regno, fino alla Legge 20.3.1865, n. 2248, all. A, che divise il Regno
in Province, circondari, Mandamenti e Comuni.
Le Province – a differenza dei Comuni, sorti come comunità politiche indipendenti in
età medievale – furono creazione legislativa, che diede vita ad un organismo intermedio
tra Stato e Comune, il quale avrebbe dovuto funzionare in parte come ente autarchico e
in parte come organo decentrato statale.
Sotto quest’ultimo profilo, infatti, il suo legale rappresentante era il prefetto,
rappresentante del governo centrale in sede locale, che presiedeva la deputazione
provinciale, organo di governo della Provincia; inoltre, i compiti fondamentali dell’Ente
erano il controllo sugli enti infraprovinciali (Comuni e istituzioni di beneficenza).
D’altra parte, la Provincia aveva un organo elettivo, il Consiglio provinciale col suo
presidente ed era, pertanto, espressione della collettività locale.
In sostanza, essa rappresentava un ente di copertura per legittimare l’assegnazione di
molti compiti e servizi statali in periferia senza perderne il controllo, espressione di
accentramento statale, secondo un disegno di origine napoleonica di contemperare nella
Provincia le rivendicazioni autonomistiche con la centralità statale.
Con le riforme di Crispi del 1888 e 1889 il prefetto venne estromesso e la carica di
presidente della Deputazione provinciale divenne elettiva e cominciò a farsi strada
l’idea che la Provincia fosse un ente a finalità generali.
Il regime fascista, con la Legge 27.12.1928, n. 2962 sostituì Consiglio, Deputazione e
Presidente della Deputazione con la figura del Preside, di nomina regia, analogamente a
quanto avvenne per il Sindaco ed il Consiglio comunale, che furono sostituiti dal
Podestà.
19

La Costituzione Repubblicana del 1948 all’art. 5 riconobbe le “autonomie locali” ed
introdusse le Regioni come enti locali, con ruolo legislativo e di programmazione,
nonché esercizio di funzioni amministrative, mediante la delega alle Province, ai
Comuni o ad altri enti locali.
L’art. 128, oggi abrogato, prevedeva che “le Province e i Comuni sono enti autonomi
nell’ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano le
funzioni”.
Attualmente il testo dell’art. 114, comma 2 si limita ad enunciare che i “Comuni, le
Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti,
poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione”.
Ma la differenza tra Regioni e gli altri enti risulta evidente dal fatto che l’art. 117,
comma 2, lett. p) attribuendo, come noto, alla competenza legislativa esclusiva del
Parlamento nazionale la materia “legislazione elettorale, organi di governo e funzioni
fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”, ha recuperato quanto
prevedeva il suddetto art. 128, confermando la legittimità costituzionale della legge
fondamentale sull’ordinamento delle autonomie locali (promulgata nel 1990).
La Costituzione indica tre tipi di funzioni amministrative attribuite agli enti locali:
- funzioni fondamentali, individuate dalla legge statale;
- funzioni conferite, individuate dalla legge statale o regionali, in base alla
materia;
- funzioni proprie (che ciascun ente decide di assumere autonomamente in
relazione, alle specifiche esigenze della rispettiva collettività di cui è
esponenziale.
Le leggi statali e regionali che stabiliscono quali funzioni e compiti attribuire alle
Province incontrano il limite del criterio di sussidiarietà previsto dall’art. 118, comma 1,
Cost.: ad esse devono essere attribuite/conferite tutte le funzioni amministrative per le
quali i Comuni non siano ritenuti adeguati, sempreché le Province siano ritenute tali,
poiché diversamente, si sale alle Regioni o alle amministrazioni statali.
20

Secondo gli art. 19 e 20 del TUEL ( testo unico delle leggi sull’ordinamento delle
autonomie locali – decreto legislativo 18.8.2000, n. 267) alla Provincia spettano
compiti di pianificazione e programmazione sia economica e sia territoriale di area
vasta, nonché di realizzazione di opere di rilevante interesse provinciale sia nel settore
economico, produttivo, commerciale e turistico, sia in quello sociale, culturale e
sportivo. In materia urbanistica, la Provincia adotta il piano territoriale di
coordinamento, che determina gli indirizzi generali di assetto del territorio. Sono,
inoltre, ad essa attribuite numerose altre funzioni in materia di protezione e gestione
dell’ambiente, beni culturali, viabilità e trasporti, servizi sanitari, istruzione secondaria
di secondo grado e artistica e formazione professionale, compresa l’edilizia scolastica,
assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali.
A queste se ne aggiungono altre, previste nei decreti legislativi di attuazione della Legge
59/97; possono essere ricordate le funzioni connesse ai servizi per il lavoro e alle
politiche per l’impiego. Vanno menzionate, infine, le funzioni amministrative conferite
alle Province dalle Regioni, differenziate in ciascun ordinamento regionale.
A partire dagli anni 90 del secolo scorso, il fenomeno del c. d. “federalismo
amministrativo” ha determinato l’aumento dei compiti della Provincia, sia di
amministrazione puntuale, sia di programmazione e coordinamento nei riguardi dei
Comuni.
Infatti, l’art. 119, comma quarto, Cost. stabilisce che le risorse degli enti locali (e delle
regioni) devono consentire il finanziamento integrale delle “funzioni pubbliche loro
attribuite”. L’importanza dell’individuazione delle funzioni territoriali è confermata
dalla legge n. 42 del 2009, sul federalismo fiscale, di attuazione dell’art. 119 Cost. Tale
legge individua, all’articolo 21, commi 3 e 4, rispettivamente, per i comuni e per le
province, un elenco provvisorio delle funzioni fondamentali da finanziare integralmente
sulla base del fabbisogno standard, prevedendo, per le seconde, funzioni generali di
amministrazione, di gestione e di controllo, funzioni di istruzione pubblica, ivi
compresa l'edilizia scolastica, funzioni nel campo dei trasporti, funzioni riguardanti la
gestione del territorio, funzioni nel campo della tutela ambientale e funzioni nel campo
21

dello sviluppo economico relative ai servizi del mercato del lavoro. Rispetto alle
funzioni individuate dal D.P.R. n. 194/1996-Regolamento per l'approvazione dei
modelli di cui all'art. 114 del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77, concernente
l'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, non risultano comprese le
funzioni relative ai seguenti ambiti: cultura e beni culturali; settore turistico, sportivo e
ricreativo; settore sociale; sviluppo economico, relativamente ai servizi per l’agricoltura
e per l’industria, il commercio e l’artigianato.
I decreti legislativi prevedono altresì che l'elenco provvisorio delle funzioni possa essere
adeguato attraverso accordi tra Stato, regioni, province e comuni, da concludere in sede
di Conferenza unificata (comma 5).
La posizione di ente locale intermedio tra Comune e Regione, unita alla difficoltà di
rinvenire sul piano sociale e politico, una “comunità” provinciale, hanno fatto della
Provincia un ente da sempre “in discussione”, a più riprese oggetto di proposte di
abolizione.
Già in seno all’Assemblea Costituente fu posto il problema di mantenere o meno in vita
le Province che, in base alla assimilazione del modello napoleonico, era sempre stata
l’ambito di riferimento degli uffici governativi sul territorio, ma per la capacità delle
Province di amministrazione attiva nei territori caratterizzati da una miriade di Comuni
di piccole dimensioni, esse furono mantenute, mentre alle Regioni fu dato un ruolo
legislativo e di programmazione, prevedendo l’esercizio delle loro funzioni legislative
mediante la delega alle Province, ai Comuni o ad altri enti locali. In tal modo esse
furono assimilate ai Comuni.
Verso la fine degli anni 60 del secolo scorso, in prossimità dell’istituzione delle Regioni
nel 1970, si aprì un nuovo fronte favorevole all’abolizione delle Province, guidato dal
Partito Repubblicano, che presentò un disegno di legge in tal senso a causa
dell’innalzamento della spesa pubblica che la contemporanea presenza di Province e
Regioni avrebbe comportato.
Anche nell’ambito della discussione che precedette la promulgazione della legge
sull’ordinamento delle autonomie locali (L. 142/1990) si levarono non poche voci
22

contro il mantenimento delle amministrazioni provinciali, ma infine prevalse il partito
favorevole al mantenimento di un governo provinciale e dagli anni 90 in avanti la
posizione della Provincia si è andata rafforzando.
Negli ultimi anni il movimento favorevole all’abolizione delle Province sembra
nuovamente aver guadagnato terreno tra le forze parlamentari e nel corso dell’attuale
legislatura sono state presentate numerose proposte di legge di revisione costituzionale,
aventi ad oggetto la soppressione delle Province, per due ordini di motivi: il primo è la
“riduzione dei costi della politica”, il secondo è quello, più tradizionale, della scarsa
identificazione tra Provincia e collettività di riferimento, cioè la percezione di un ente
poco “sentito” dai cittadini, ancorato ad un impianto ordinamentale ottocentesco privo
di radicamento territoriale, con funzioni agevolmente devolvibili ad altre
amministrazioni, che in genere sono state identificate con agenzie intercomunali,
spontanee aggregazioni tra Comuni, in alternativa alla previsione di un successivo
intervento del legislatore ordinario per la riorganizzazione complessiva del sistema del
governo locale.
Nel corso della legislatura sono stati presentati progetti di legge recanti interventi di
razionalizzazione sulle province, riconducibili a due distinti orientamenti, uno di
soppressione, l’altro di regionalizzazione delle stesse 9 , che trasferiscono dallo Stato alle
9 Quanto al primo orientamento, il 19 maggio 2009 la Commissione affari costituzionali della Camera ha
avviato l’esame di sei proposte di legge di modifica costituzionale (A.C. 1990 e abbinate) intese a
sopprimere l’ente Provincia, espungendolo dall’ordinamento territoriale della Repubblica.
Le sei proposte, tutte di iniziativa parlamentare, modificano vari articoli della Costituzione sopprimendo
in essi i riferimenti alla provincia. Due di esse (A.C. 2010 e A.C. 2264) apportano analoghe modifiche
agli statuti speciali di tre regioni (Sicilia, Sardegna e Friuli-Venezia Giulia). Nessuna, peraltro, modifica
la condizione delle province autonome di Trento e di Bolzano (quanto alla Valle d'Aosta, in essa non
esiste un’amministrazione provinciale e la regione svolge anche i compiti della provincia).
Tutte le proposte recano, in appositi articoli, disposizioni transitorie o di attuazione di diversa
formulazione e ampiezza. Una di esse (A.C. 2264) destina le risorse finanziarie che si renderanno
disponibili a seguito della soppressione delle province al finanziamento di iniziative per promuovere
l’occupazione giovanile.
A seguito dell'iscrizione del provvedimento nel calendario dei lavori dell'Assemblea, la Commissione (8
ottobre 2009) ha conferito al relatore il mandato a riferire in senso contrario all'Assemblea (A.C. 1990-A,
presentata dai deputati Donadi ed altri). Nella seduta del 13 ottobre 2009, l'Assemblea ha approvato una
questione sospensiva: la discussione del provvedimento è stata conseguentemente rinviata fino alla
presentazione e all'esame del disegno di legge del Governo sulla Carta delle autonomie locali.
Nella successiva seduta del 18 gennaio 2011, l'Assemblea ha deliberato un nuovo rinvio in Commissione
delle proposte di legge costituzionali n. 1990 e abbinate (n. 1989 e n. 2264), sulla base delle stesse
richieste della Commissione di valutare meglio gli emendamenti presentati al fine di verificare la
23

egioni la competenza in materia di istituzione di nuove province e di mutamento dei
confini delle province esistenti.
Il tema della cancellazione delle Province era tornato formalmente all’attenzione delle
istituzioni e degli studiosi anche negli ultimi giorni del maggio 2010, in occasione della
predisposizione della manovra finanziaria allorché, per trovare le risorse necessarie, si
era ipotizzato – e poi escluso – di operare con legge statale (o meglio con decreto-legge)
la cancellazione delle Province con meno di 220.000 abitanti.
L’art. 15 del Decreto Legge 13 agosto 2011 n. 138 aveva quindi previsto la
soppressione delle Province diverse da quelle la cui popolazione rilevata al censimento
generale della popolazione del 2011 fosse superiore a 300.000 abitanti o la cui
superficie complessiva fosse superiore a 3.000 chilometri quadrati. La norma poneva
infine il divieto di istituire Province in Regioni con popolazione inferiore a 500.000
abitanti.
L’art. 133 Cost. stabilisce la procedura per la modificazione delle circoscrizioni
provinciali e l’istituzione di nuove Province nell’ambito di una Regione: essa consiste
nella promozione di una legge della Repubblica “rinforzata” dalla necessità
dell’iniziativa dei Comuni, sentita la Regione interessata e – ai sensi dell’art. 21 del
TUEL – con l’adesione della maggioranza dei Comuni dell’area interessata. Non è
prevista, invece, la soppressione di una Provincia, che potrebbe astrattamente verificarsi
possibilità di addivenire a una riorganizzazione del sistema delle province che, senza sopprimerle, ne
ridimensioni l'ambito e, al limite, ne riduca il numero. I lavori della Commissione hanno consentito di
abbinare un'ulteriore proposta (A.C. 2579) e di adottare come testo base per il seguito dell'esame la
proposta di legge costituzionale n. 1990 (25 gennaio 2011); sugli emendamenti si è svolto un
approfondimento preliminare in comitato ristretto, che non ha tuttavia concluso i propri lavori a seguito di
una ulteriore iscrizione del provvedimento nel calendario dei lavori dell'Assemblea. Dopo che il 25
maggio 2011 la Commissione aveva concluso l'esame conferendo al relatore il mandato a riferire in senso
contrario sul provvedimento, l'Assemblea della Camera lo ha respinto il 5 luglio 2011.
Quanto alla "regionalizzazione" delle province, pochi giorni dopo che l'Assemblea della Camera aveva
respinto la proposta di legge di soppressione delle province, la I Commissione Affari costituzionali inizia
l'esame di alcune proposte di legge costituzionale (A.C. 1242, 4439, 4493 e 4499) A tal fine le proposte
A.C. 1242, 4439, 4493 modificano il primo comma dell’art. 133 Cost. che prevede una riserva di legge
statale in materia di istituzione di province, mentre l’A.C. 4499 dispone la competenza regionale nel
secondo comma dell’art. 114 Cost., e, conseguentemente, abroga il primo comma dell’art. 133 Cost.
Ad esclusione della pdl A.C. 1242, le proposte in esame intervengono anche sulla disciplina delle città
metropolitane, stabilendo che la loro costituzione comporti la soppressione delle province nel medesimo
territorio.
24

solo nell’ipotesi-limite di una proposta di accorpamento tra più Province che prefiguri
una circoscrizione provinciale coincidente con l’intera Regione. Tale previsione
costituzionale ha reso improbabile l’aggregazione tra Province e, al contrario, la
frequenza di disaggregazioni e moltiplicazioni. La L. 142/90 e il TUEL hanno
specificato il procedimento ex art. 133 Cost., ma sono previsioni di rango legislativo e
non sciolgono il dubbio se una legge di modifica delle Province in assenza
dell’iniziativa dei Comuni sia costituzionalmente legittima.
Comunque, la Legge 14 settembre 2011 n. 148, di conversione del D. L. 138/2011, ha
soppresso le previsioni dell’art. 15.
2.2 I disegni di legge costituzionale per l’abolizione delle Province.
Come evidenziato dal Governatore della Banca d’Italia in sede di indagine conoscitiva
sul decreto legge recante disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il
consolidamento dei conti pubblici (D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con
modificazioni in legge 22 dicembre 2011, n. 214), solo dotandosi di meccanismi idonei
a formulare analisi dettagliate delle singole voci di spesa e di indicatori accurati di
efficienza delle diverse strutture pubbliche (uffici, scuole, ospedali, tribunali), sarà
possibile valutare l’adeguatezza degli interventi di riduzione delle spese, che dovranno
essere necessariamente combinati con l’azione di riduzione e contenimento dei costi di
enti pubblici ed organi istituzionali, per contribuire efficacemente nel medio termine a
liberare risorse per una riduzione della pressione fiscale.
In una recente riunione del 26 ottobre 2011, dei capi di Stato e di Governo dei Paesi
dell’eurozona, il 26 ottobre 2011, è stata approvata una dichiarazione che reca, tra le
altre cose, specifiche considerazioni e raccomandazioni sulla situazione economica
dell’Italia e sulle misure prospettate dal Governo per assicurare una finanza pubblica
sostenibile e per creare condizioni strutturali favorevoli alla crescita.
Il lungo dibattito, tuttora in corso pro o contro il secondo livello di “governance”
territoriale rappresentato dalla provincia ha dovuto dapprima fare i conti con la
25

previsione normativa di carattere costituzionale di cui all’art. 114 che testualmente
recita:
“La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle
Regioni e dallo Stato.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con
propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione.
Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo
ordinamento.”
Per superare tale ostacolo il Governo ha presentato uno specifico ed articolato disegno
di legge di modifica costituzionale, esaminato dal Consiglio dei Ministri dell’8
settembre 2011, su proposta del Presidente del Consiglio e dei Ministri per le riforme ed
il federalismo e per la semplificazione normativa, che disciplina il procedimento di
soppressione della Provincia quale ente locale statale.
Nel testo predisposto sono state proposte modifiche agli artt. 114, 117, 118 e 119 della
Costituzione, dirette ad espungere l’Ente Provincia, demandando altresì alla legislazione
regionale, adottata previa intesa con il Consiglio delle autonomie locali di cui
all'articolo 123, il compito di istituire sull'intero territorio regionale forme associative
quali enti locali regionali per l'esercizio delle funzioni di governo di area vasta nonché il
relativo ordinamento.
Sempre alle Regioni, nell'esercizio della propria competenza legislativa di cui all'art.
117, quarto comma, della Costituzione, relativa agli enti locali regionali, verrebbe
demandata la disciplina dell’ordinamento degli stessi “enti locali regionali”, in modo da
assicurare che ogni ente locale regionale abbia una popolazione di almeno trecentomila
abitanti oppure una estensione di almeno tremila chilometri quadrati.
In caso di mancata entrata in vigore della legge regionale e fino alla entrata in vigore
della stessa, il Governo, su proposta del Ministro dell'Interno, previa delibera del
Consiglio dei Ministri, dovrebbe nominare, alla data di cessazione dei singoli mandati
26

amministrativi provinciali in corso alla data di scadenza del termine per l’emanazione
dell’apposita nuova disciplina regionale, un commissario 'ad acta' per l'esercizio di tutte
le funzioni di ciascuna Provincia.
In un tale contesto, infine, lo Stato, con propria legge, dovrebbe provvedere a
razionalizzare la presenza dei propri uffici periferici, adeguandola a quanto previsto
dalle leggi regionali adottate ai sensi dello stesso disegno di legge costituzionale.
Sempre in materia di disegni di legge costituzionale, si deve far cenno dell’esame in
corso, presso la Commissione I Affari Costituzionali della Camera dei Deputati di più
proposte di modifica all’articolo 133 della Costituzione, in materia di istituzione,
modificazione e soppressione delle province (gli A.C. 1242 cost. Gibelli, A.C. 4439
cost. Bersani, A.C. 4493 cost. Pastore, A. C. 4499 cost. Calderisi, A. C. 4506 cost.
Vassallo, A.C. 4682 d’iniziativa popolare e A.C. 4887 cost. Lanzillotta) attualmente
all’esame di un apposito comitato ristretto, per la predisposizione di un testo base
comune.
In proposito basti ricordare che l’attuale articolo 133 della Costituzione in materia di
istituzione e modifica del territorio delle province nell’ambito di una stessa Regione
prevede che si provveda con legge della Repubblica su iniziativa dei comuni, sentita la
regione stessa.
2.3 Il disegno di legge A.S. 2259, c.d. Carta delle autonomie.
II dettato costituzionale in materia di funzioni fondamentali è stato oggetto di più di un
tentativo di attuazione.
Un primo tentativo si è avuto con la legge n. 131 del 2003 che recava la delega, mai
esercitata, per l’individuazione delle “funzioni fondamentali, ai sensi dell'articolo 117,
secondo comma, lettera p), della Costituzione, essenziali per il funzionamento di
Comuni, Province e Città metropolitane nonché per il soddisfacimento di bisogni
primari delle comunità di riferimento” (art. 2).
27

In questa legislatura, è stato presentato alla Camera dei deputati, il 13 gennaio 2010, un
disegno di legge (A.C. 3118) dal titolo “Individuazione delle funzioni fondamentali di
Province e Comuni, semplificazione dell'ordinamento regionale e degli enti locali,
nonché delega al Governo in materia di trasferimento di funzioni amministrative, Carta
delle autonomie locali, razionalizzazione delle Province e degli Uffici territoriali del
Governo. Riordino di enti ed organismi decentrati”, approvato in prima lettura alla
Camera il 30 giugno 2010 e trasmesso al Senato (A.S. 2259) ove è tuttora all’esame
della 1ª Commissione Affari costituzionali.
La determinazione delle funzioni fondamentali degli enti locali risulta rilevante anche ai
fini del federalismo fiscale.
Infatti, l’art. 119, comma quarto, Cost. stabilisce che le risorse degli enti locali (e delle
regioni) – ossia tributi ed entrate proprie, compartecipazioni al gettito erariale e fondo
perequativo - devono consentire il finanziamento integrale delle “funzioni pubbliche
loro attribuite”. L’individuazione di tali funzioni appare, pertanto, un passaggio
necessario per la valutazione dell’entità delle risorse finanziarie da attribuire alle
autonomie locali.
L’importanza dell’individuazione delle funzioni territoriali è confermata dalla legge n.
42 del 2009, sul federalismo fiscale di attuazione dell’art. 119 Cost. Tale legge,
nell’indicare i princìpi e i criteri direttivi della delega relativa al finanziamento delle
funzioni di comuni, province e città metropolitane, prevede una classificazione delle
spese degli enti locali ripartite in:
- spese riconducibili alle funzioni fondamentali individuate dalla legislazione statale;
- spese relative alle altre funzioni;
- spese finanziate con contributi speciali.
In particolare, la legge n. 42 prevede l’integrale finanziamento delle spese riconducibili
alle funzioni fondamentali, la cui individuazione è rinviata alla legislazione statale di
attuazione dell’articolo 117, comma secondo, lett. p), mediante tributi propri,
28

compartecipazioni e addizionali ai tributi erariali e regionali e fondo perequativo, che
andranno a sostituire integralmente i trasferimenti statali. La garanzia del finanziamento
integrale delle spese riconducibili alle funzioni fondamentali e dei livelli essenziali delle
prestazioni da esse eventualmente implicate deve avvenire con modalità definite in base
al “fabbisogno standard”, modalità che consente di superare il vigente criterio di
finanziamento, basato sulla spesa storica (art. 11, co. 1, lett. b)).
La fase transitoria, riconducibile ad un periodo di cinque anni per consentire il
superamento definitivo del criterio della spesa storica, è disciplinata dall’art. 21 della
legge sul federalismo che contiene principi e criteri direttivi per l’attuazione con decreti
legislativi da parte del governo. In particolare, l’art. 21, co. 1, lett. e), dispone che, fin
tanto che non saranno in vigore le disposizioni concernenti le funzioni fondamentali, il
finanziamento delle spese degli enti locali avviene sulla base di alcuni specifici criteri.
In particolare:
- il fabbisogno delle funzioni di comuni e province viene finanziato assumendo l’ipotesi
che l’80 per cento delle spese sia considerato come riconducibile alle funzioni
fondamentali e che il residuo 20 per cento si riferisca alle funzioni non fondamentali
(punto 1);
- l’80 per cento delle spese di comuni e province (cioè quelle di cui al punto 1), afferenti
alle funzioni fondamentali, viene finanziato per mezzo delle entrate derivanti
dall’autonomia finanziaria, comprese le compartecipazioni a tributi erariali, e dal fondo
perequativo; il residuo 20 per cento delle spese di cui al punto 1, relative alle altre
funzioni, è finanziato per mezzo delle entrate derivanti dall’autonomia finanziaria,
comprese le compartecipazioni a tributi regionali, e dal fondo perequativo (punto 2).
- a tal fine, il punto 3 prevede che venga preso a riferimento l’ultimo bilancio degli enti
locali certificato a rendiconto, disponibile alla data di predisposizione degli schemi dei
decreti legislativi attuativi della delega.
Successivamente, l’articolo 3 del D.lgs. 26 novembre 2010, n. 216 (Determinazione dei
fabbisogni standard di comuni, città metropolitane e province) considera, in via
29

transitoria, quali funzioni fondamentali dei comuni e delle province le funzioni già
individuate in via provvisoria come tali dall’articolo 21, commi 3 e 4, della legge 5
maggio 2009, n. 42, che recano, rispettivamente, per i comuni e per le province, un
elenco provvisorio delle funzioni fondamentali da finanziare integralmente sulla base
del fabbisogno standard, ai sensi del comma 2.
I decreti legislativi prevedono altresì che l'elenco provvisorio delle funzioni possa essere
adeguato attraverso accordi tra Stato, regioni, province e comuni, da concludere in sede
di Conferenza unificata (comma 5).
Per quanto concerne il richiamato disegno di legge dal titolo “Individuazione delle
funzioni fondamentali di Province e Comuni, semplificazione dell'ordinamento
regionale e degli enti locali, nonché delega al Governo in materia di trasferimento di
funzioni amministrative, Carta delle autonomie locali, razionalizzazione delle Province
e degli Uffici territoriali del Governo. Riordino di enti ed organismi decentrati”,
approvato in prima lettura alla Camera il 30 giugno 2010 e trasmesso al Senato (AS
2259) che è tuttora all’esame della 1ª Commissione Affari costituzionali, si deve fare
menzione dell’art. 15, così come approvato dalla Camera dei Deputati, che prevede,
proprio al fine di conseguire la razionalizzazione degli Uffici decentrati dello Stato una
specifica delega al Governo in materia di prefetture-uffici territoriali del Governo.
Con tale delega il Governo sarebbe delegato ad adottare, entro ventiquattro mesi dalla
data di entrata in vigore della stessa legge, uno o più decreti legislativi recanti il riordino
e la razionalizzazione degli uffici periferici dello Stato, con l’osservanza tra gli altri del
seguente princìpio e criterio direttivo:
e) mantenimento della circoscrizione provinciale quale ambito territoriale di
competenza delle prefetture-uffici territoriali del Governo. Soppressione, a
decorrere dalla razionalizzazione delle province, delle prefetture-uffici territoriali del
Governo non rispondenti ai nuovi ambiti territoriali provinciali conseguenti alla
razionalizzazione;
f) titolarità in capo alle prefetture-uffici territoriali del Governo delle funzioni
30

espressamente conferite e di tutte le attribuzioni dell’amministrazione periferica dello
Stato non espressamente conferite ad altri uffici;
g) accorpamento, nell’ambito della prefettura-ufficio territoriale del Governo, delle
strutture dell’amministrazione periferica dello Stato le cui funzioni sono conferite
all’ufficio medesimo;
h) garanzia della concentrazione dei servizi comuni e delle funzioni strumentali da
esercitare unitariamente, assicurando un’articolazione organizzativa e funzionale atta a
valorizzare le specificità professionali, con particolare riguardo alle competenze di tipo
tecnico;
i) disciplina delle modalità di svolgimento in sede periferica da parte delle prefettureuffici
territoriali del Governo di funzioni e compiti di amministrazione periferica la cui
competenza ecceda l’ambito provinciale;
l) mantenimento dei ruoli di provenienza per il personale delle strutture periferiche
trasferite alla prefettura-ufficio territoriale del Governo e della disciplina vigente per il
reclutamento e per l’accesso ai suddetti ruoli, nonché mantenimento della dipendenza
funzionale della prefettura-ufficio territoriale del Governo o di sue articolazioni dai
Ministeri di settore per gli aspetti relativi alle materie di competenza;
m) assicurazione che, per il conseguimento degli obiettivi di riduzione del 25 per cento
degli oneri amministrativi, entro il 2012, nell’ambito degli obiettivi della Strategia di
Lisbona stabiliti dal Consiglio europeo dei Capi di Stato e di Governo del 16 e 17
giugno 2005, le amministrazioni interessate procedano all’accorpamento delle proprie
strutture periferiche nell’ambito delle prefetture-uffici territoriali del Governo entro un
congruo termine stabilito dai decreti legislativi di cui al presente articolo;
n) previsione della nomina e delle funzioni dei prefetti preposti alle prefetture-uffici
territoriali del Governo, quali commissari ad acta nei confronti delle amministrazioni
periferiche che non abbiano provveduto nei termini previsti all’accorpamento di cui alla
lettera m);
31

o) previsione dell’adozione di un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su
proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, del Ministro dell’interno, del
Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, del Ministro per le riforme
per il federalismo e del Ministro per la semplificazione normativa, sentiti i Ministri
interessati, che stabilisca l’entità e le modalità applicative della riduzione degli
stanziamenti per le amministrazioni che non abbiano proceduto all’accorpamento delle
proprie strutture periferiche.
Per tale previsione normativa, tuttora in itinere all’esame del Senato della Repubblica, è
stato proposto un ulteriore emendamento, il n. 15.100, che lo vorrebbe riformulare per
intero, prevedendo, per quanto attiene alle modalità di esercizio delle funzioni statali sul
territorio, che fino al completamento del trasferimento di funzioni statali a regioni ed
enti locali, le funzioni amministrative esercitate dalle amministrazioni periferiche dello
Stato, che devono essere conferite a regioni ed enti locali, sono concentrate
provvisoriamente presso le prefetture – uffici territoriali del Governo.
Le prefetture – uffici territoriali del Governo svolgono specifica attività volta a
sostenere ed agevolare il trasferimento delle funzioni stesse e delle relative risorse,
concorrendo alle necessarie intese con il sistema delle regioni e degli enti locali.
Al termine del processo di trasferimento di funzioni, le residue funzioni statali sul
territorio sono esercitate presso le prefetture – uffici territoriali del Governo.
La rideterminazione delle strutture periferiche assicura maggiori livelli di funzionalità
attraverso l'esercizio unitario delle funzioni logistiche e strumentali, l'istituzione di
servizi comuni e l'uso in via prioritaria dei beni immobili di proprietà pubblica.
Le nuove disposizioni non si applicherebbero alle amministrazioni periferiche dei
Ministeri degli affari esteri, della giustizia e della difesa ed agli uffici i cui compiti sono
attribuiti ad agenzie statali.
Ciò posto, appare con sufficiente chiarezza dall’attuale quadro legislativo, sia vigente
che “in fieri”, come la posizione dell’Ente Provincia, sia ancora lontana dall’ipotesi di
32

effettiva abolizione, essendosi mutate soltanto le modalità di elezione (da diretta ad
indiretta) degli organi, in quadro legislativo che tuttora riconosce notevoli funzioni ed
attività allo stesso Ente.
33

3 Dall’ufficio territoriale del Governo al nuovo modello di
prefettura-UTG
3.1 L’articolo 11 del D. Lgs. n. 300/99: creazione dell’ufficio
territoriale del Governo nell’ambito del riassetto della p.a. sul
territorio
L’evoluzione dell’istituto prefettizio e dell’ufficio territoriale del Governo deve
necessariamente essere letta nell’ambito della riforma dell’amministrazione periferica
dello Stato che, a sua volta, trova la propria origine nel lungo processo di
trasformazione e modernizzazione tracciato dalle leggi Bassanini
decentramento amministrativo è il principale elemento portante.
10 , in cui il
Infatti, nel quadro della delega ex art. 11 della legge n. 59/97, venne dato mandato al
Governo di riorganizzare e razionalizzare gli organi di rappresentanza periferica dello
Stato riconoscendo agli stessi un ruolo di raccordo, supporto e collaborazione con
Regioni ed Enti locali al fine di promuovere e governare, il più adeguatamente
possibile, il decentramento amministrativo.
Venne dato mandato altresì di procedere al riordino delle strutture periferiche dei
ministeri, dislocate presso ciascuna provincia, in una logica di accorpamento e
concentrazione finalizzata al necessario recupero di efficienza e miglioramento dei
rapporti con il cittadino, garantendo quindi una maggiore speditezza dell’azione
amministrativa tramite il superamento della frammentazione delle procedure.
Lo scopo era quindi ridefinire il sistema amministrativo centrale, semplificare le regole,
misurare l’attività amministrativa, individuare nuove modalità di tutela del cittadino e
rimodulare il ruolo del pubblico impiego e degli apparati amministrativi.
In relazione a ciò, è risultata evidente la necessità di una “messa a sistema” di tutte le
componenti territoriali che ha quale presupposto, per una sua complessiva e concreta
funzionalità, strumenti di integrazione e raccordo sia in linea orizzontale tra l’azione
10
Sotto la dizione “leggi Bassanini” sono compresi alcuni provvedimenti normativi italiani
principalmente ispirati o redatti da Franco Bassanini: la Legge 15 marzo 1997, n. 59, la Legge 15 maggio
1997, n.127, la Legge 16 giugno 1998, n.191, la Legge 8 marzo 1999, n.50.
35

degli Enti locali, della Regione e degli uffici statali, sia in senso verticale, tra sistema
territoriale e centrale 11 .
Ciò non poteva che realizzarsi attraverso il livello istituzionale più prossimo al tessuto
locale, vale a dire il prefetto che, per tradizione, ha sempre avuto il ruolo di “sensore”
dei fenomeni che si manifestano sul territorio ed è la figura istituzionale che sembra più
idonea a svolgere una funzione propulsiva e al tempo stesso regolatrice delle situazioni
e degli interessi locali.
Con il D. Lgs. n. 300/1999, pertanto, il Governo, nel dare attuazione alla delega
legislativa sulla riforma dell’organizzazione dei Ministeri prevista dagli artt. 11 e 12
della citata legge Bassanini n. 59 del 1997, ha individuato – facendone un punto cardine
della riforma – la nuova struttura organizzativa definita Ufficio territoriale del Governo,
quale punto di confluenza del riassetto della Pubblica Amministrazione sul territorio 12 .
L‘originaria formulazione dell’art. 11 del D. Lgs. n.300/99 prevedeva che “le prefetture
sono trasformate in uffici territoriali del Governo”, mantengono le funzioni di
competenza delle prefetture, assumono quelle loro assegnate dal decreto legislativo
stesso e diventano titolari di tutte le attribuzioni dell’Amministrazione periferica dello
Stato non espressamente conferite ad altro ufficio (art. 11, co. 2). Veniva altresì affidata
all’emanando regolamento il riordino e l’accorpamento nell’UTG dei compiti e delle
strutture degli uffici periferici dell’ amministrazione statale. Al riguardo, però, venivano
espressamente escluse, al comma 5 del citato art. 11, le Amministrazioni periferiche
degli affari esteri, della giustizia, della difesa, del tesoro, delle finanze, della pubblica
istruzione, dei beni e delle attività culturali e gli uffici i cui compiti venivano attribuiti
dallo stesso decreto legislativo alle agenzie.
Al medesimo comma 5 era poi previsto che il titolare dell’UTG è coadiuvato da una
Conferenza permanente composta dai responsabili delle strutture periferiche dello Stato
provinciali e, nel capoluogo di Regione, regionali.
11 Sul tema: L’accordo nell’azione amministrativa a cura del Formez, Roma, 1988, con interventi di F
PIGA, G. BERTI, G. PASTORI, G. CORSI, V. CERULLI IRELLI, M. NIGRO.
12 Cfr. C. MOSCA, La nuova Prefettura ponte tra lo Stato e le Comunità Locali, in “Amministrazione
Civile”, ottobre 2001.
36

L’intento della disposizione innanzi descritta era certamente quello di recuperare
l’antica vocazione generalista della prefettura conferendole una dimensione
interministeriale caratterizzata da un ruolo orizzontale di coordinamento
amministrativo. Ciò allo scopo di realizzare, nell’ottica primaria di semplificazione
dell’azione pubblica, un’amministrazione più snella, meglio coordinata, più capace di
attuare un efficace raccordo tra Stato e sistema delle autonomie locali e regionali 13 .
Sono ben note, infatti, le difficoltà e resistenze che hanno da sempre ostacolato il pieno
conseguimento, nel nostro ordinamento, di un’amministrazione periferica non
frammentata. Ciò perché l’azione dei vari organismi periferici si è sempre orientata
maggiormente in senso verticale, verso gli apparati centrali, che non verso il contesto
locale in cui si trovava ad operare.
Nell’intenzione del legislatore, quindi, la nuova normativa avrebbe dovuto completare
la riforma della struttura amministrativa dello Stato così come delineata dalla legge n.
59/1997, nel senso dell’affermazione della centralità dell’organizzazione periferica dello
Stato, adottando il modello della confluenza al fine di rendere più efficace l’attività di
coordinamento delle residue funzioni statali svolte sul territorio.
Il sistema statuale veniva quindi riorganizzato sotto il profilo funzionale per essere in
grado di collaborare, con risposte concrete ed adeguate, alle richieste locali a fronte
delle sempre maggiori competenze delle Autonomie locali.
Nel regolamento emanato con DPR n.287/01 venivano disciplinati i compiti e le
responsabilità del titolare dell’UTG, nonché riordinati i compiti degli uffici periferici
coinvolti nell’accorpamento. Di rilievo centrale appare la definizione dell’UTG quale
struttura di governo a competenza generale, a supporto del prefetto, rappresentante
generale del Governo, per il coordinamento delle pubbliche amministrazioni statali sul
territorio e di collaborazione con le Regioni e gli Enti locali 14 . Ciò a conferma di un
13 cfr. C. MEOLI, Il nuovo profilo della prefettura-Ufficio territoriale del Governo, in “Giornale di diritto
amministrativo” n.10/2004.
14
E’ interessante ricordare che, in applicazione delle disposizioni istitutive dell’UTG, era stato previsto
presso le prefetture il posto di funzione di “coordinatore” dell’UTG – in posizione di co-management
generale – cui erano stati attribuiti i seguenti compiti: coordinamento delle aree funzionali preposte
all’esercizio a livello periferico delle funzioni e dei compiti dei Ministeri delle Attività Produttive, delle
37

uolo di centralità dell’UTG nonchè di raccordo e cooperazione tra Stato e sistema delle
Autonomie.
Particolarmente rilevanti appaiono poi le funzioni di raccordo del prefetto con la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Interno e gli altri ministeri ai fini
del supporto informativo e valutativo all’attività di impulso, indirizzo e coordinamento.
Molto significativa è anche la previsione della titolarità di tutte le attribuzioni
dell’amministrazione periferica dello Stato non conferite espressamente ad altri uffici.
Ancora, di notevole interesse risultano le funzioni connesse alla potestà di indirizzo e di
coordinamento del Presidente del Consiglio dei Ministri; all’eliminazione di
duplicazioni organizzative o funzionali; alla semplificazione di procedure; all’attuazione
delle misure di coordinamento nei rapporti tra Stato ed Autonomie locali definite nella
Conferenza Stato-Città ed Autonomie locali, ai sensi dell’art. 9, comma 5, D. Lgs. n.
281/1997; all’attuazione delle leggi generali sul procedimento amministrativo, sulla
cooperazione tra le pubbliche amministrazioni e sull’adeguamento tecnologico delle
dotazioni strumentali degli uffici; al potere di promuovere e stipulare convenzioni per
regolare le modalità di utilizzazione, da parte dello Stato o della Regione, di uffici
appartenenti all’uno o all’altro Ente, nonché di indire la conferenza di servizi per la cura
di interessi statali.
Infrastrutture e dei Trasporti, del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali costituite con il personale
assegnato dalle rispettive amministrazioni; assicurazione dell’esercizio dei necessari rapporti funzionali
con i dirigenti delle predette Aree e vigilanza sull’attuazione delle direttive emanate dai rispettivi Ministri
ai sensi dell’art.14 del D.L. n.29/1993; coordinamento delle unità preposte all’esercizio, a livello
periferico, sulla base di apposite convenzioni, di funzioni del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del
Territorio, e delle Agenzie per le normative ed i controlli tecnici e per la proprietà industriale;
coordinamento dell’esercizio, a livello periferico, delle funzioni di altre amministrazioni dello Stato per le
quali la legge preveda l’avvalimento dell’U.T.G. e di ogni altro compito dello Stato non attribuito dalla
legge ad altri Uffici; raccordo tra le Aree Funzionali preposte all’esercizio a livello periferico delle
funzioni e dei compiti degli altri Ministeri ed i Servizi Comuni dell’U.T.G.; convocazione di periodiche
riunioni dei Dirigenti delle Aree Funzionali preposte all’esercizio a livello periferico delle funzioni e dei
compiti dei Ministeri di settore e dei Servizi Comuni, al fine di verificare lo stato di conseguimento degli
obiettivi assegnati, il funzionamento del sistema dei controlli e l’attuazione delle strategie generali di
intervento sul territorio. (cfr. DM 18.11.2002 di individuazione dei posti di funzione presso le prefetture-
UTG e tabelle allegate).
Nel successivo DM 4.8.2005 e relative tabelle allegate, il suddetto posto di funzione non compare più e il
vicario del prefetto viene ridefinito “vicario-coordinatore”, mantenendo solo i compiti riferiti all’istituto
dell’avvalimento.
38

Di rilievo essenziale è poi il previsto accorpamento nell’UTG delle funzioni e compiti
degli uffici periferici dei ministeri delle attività produttive, delle infrastrutture e
trasporti, del lavoro, della salute e delle politiche sociali, secondo una logica di
semplificazione e concentrazione delle risorse. Con ciò il legislatore non aveva inteso
dar luogo ad una “fusione ” , mediante il completo assorbimento degli uffici periferici,
personale e mezzi, nell’ambito del nuovo ufficio prefettizio, fino a ridurlo ad unità,
quanto, piuttosto, aveva voluto operare solo un “accorpamento”, per effetto del quale il
personale delle strutture periferiche trasferite avrebbe mantenuto il ruolo di
provenienza 15 .
Il prefetto, quindi, assumeva la veste di coordinatore funzionale degli uffici statali
periferici definiti “a necessaria autonomia funzionale”, gerarchicamente dipendenti
dalle proprie amministrazioni (Esteri, Giustizia, Difesa, Istruzione); veniva chiamato a
dirigere gli uffici statali “accorpati” negli UTG, che venivano assorbiti, pur restando
nelle proprie sedi (Sanità, Trasporti, Lavoro, Attività Produttive); doveva, infine,
collaborare con gli enti locali attraverso l’istituto dell’”avvalimento” (art. 1, comma 2,
lett. g, DPR n. 287/01), inteso come interscambio orizzontale e continuo, finalizzato a
promuovere la crescita dei comuni minori e ad assicurare la più ampia partecipazione
dei cittadini all’amministrazione della cosa pubblica, in piena attuazione del principio di
sussidiarietà 16 .
Lo Stato, dunque, finalmente rinunciava alla sua posizione di supremazia per porsi in
un’attività di servizio e di piena disponibilità, quale interlocutore paritario delle
autonomie locali e delle stesse rappresentanze sociali.
In questo contesto, la previsione della Conferenza permanente, della quale si dirà più
approfonditamente in seguito, assumeva significativa rilevanza strumentale rispetto alla
funzione di coordinamento delle molteplici attività ancora esercitate dallo Stato sul
15 R. LAURO, V. MADONNA, Il Prefetto della Repubblica tra Istituzioni e Società, Maggioli Ed., 2005,
pag. 291 e ss.
16 L. FALCO, La nuova presenza dello Stato sul territorio, in Instrumenta, Anno VIII, n. 23 – maggioagosto
2004, pag. 449.
39

territorio provinciale ed al concreto esercizio delle funzioni di raccordo e di supporto
all’attività del prefetto, quale rappresentante generale del Governo.
3. 2 I problemi applicativi e le ragioni della mancata attuazione
dell’UTG.
Il modello UTG del 1999 aveva evidenziato sin dall’inizio alcuni problemi applicativi.
Taluni di essi erano riferiti proprio al funzionamento della Conferenza permanente:
mancanza, nella normativa all’epoca vigente, di una dettagliata esposizione degli
argomenti o delle questioni da portare all’esame della Conferenza; dubbi in merito alla
natura del deliberato del collegio e quindi alla sua valenza rispetto alle decisioni assunte
dal prefetto (parere necessario e vincolante ovvero atto amministrativo autonomo, ma
costitutivo della determinazione conclusiva del prefetto e dunque concorrente alla
formazione di un “atto complesso”); mancata previsione di risorse finanziarie atte a
garantire il raggiungimento degli scopi e degli obiettivi programmati e di effettivi poteri
di intervento rispetto alle situazioni riscontrate, nonché di adeguati poteri coercitivi per i
casi di inadempienza.
Ma i problemi più rilevanti hanno riguardato la cosiddetta confluenza: infatti, si erano
subito registrate forti resistenze da parte delle Amministrazioni statali le cui
articolazioni periferiche erano destinate ad essere assorbite negli UTG, resistenze
ulteriormente rafforzate da provvedimenti che, nel riordinare alcuni Dicasteri, avevano
escluso implicitamente o esplicitamente la realizzazione del processo di confluenza.
Così ad esempio, il Ministero delle Comunicazioni, istituito dallo scorporo dal
Ministero delle Attività Produttive, rinviando per l’organizzazione degli uffici e per
l’ordinamento interno ad una normativa previgente alla data di operatività delle
disposizioni del D. Lgs. n. 300/99, aveva ritenuto di non essere più coinvolto nel
processo di confluenza.
Analogamente, il Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, con il D. Lgs. n. 152/2003 di
riforma della propria organizzazione, aveva previsto la soppressione delle strutture
40

competenti in materia di patenti di guida ed immatricolazione, che avrebbero dovuto
confluire nell’UTG, e l’istituzione ex novo dei Servizi Integrati Infrastrutture e Trasporti
di livello sovraregionale (S.I.I.T.), quali proprie articolazioni periferiche 17 .
A conferma di quanto sopra è da segnalare che la Corte dei Conti, nella “Relazione sul
rendiconto generale dello Stato 2003”, ha affermato che gli uffici territoriali del
Governo “non hanno mai raggiunto la soglia dell’operatività a causa delle resistenze
che, contro l’assorbimento in essi di una quota pur modesta di uffici statali periferici,
sono state opposte dalle amministrazioni centrali”.
Forse le amministrazioni interessate alla confluenza nell’UTG non avevano colto la
ratio del sistema, che era quella di individuare in periferia un’autorità a competenza
generale in grado di decidere in loco, superando la storica situazione di dipendenza della
periferia dal centro, che aveva comportato tanti disservizi. Esse avevano invece colto
l’aspetto, ovviamente non desiderato, di una doppia dipendenza: dai propri vertici
centrali e da un’altra autorità “estranea” 18 .
E' pur vero, però, che la stessa formulazione della norma (art.11 del D. Lgs. n. 300/99)
conteneva già in se stessa una palese contraddizione laddove al comma 4 prevedeva
l'accorpamento e al comma 5 escludeva dall'applicazione della norma i più importanti
uffici periferici (affari esteri, giustizia, difesa, tesoro, finanze, pubblica istruzione, beni e
attività culturali) svuotando di contenuto la disposizione medesima.
7 Più in generale, come riportato nell’Audizione del Ministro dell’Interno Pisanu sull’attuazione della
riforma delle Prefetture UTG - in Instrumenta, Anno VIII, n. 22, gennaio-aprile 2004 - diverse
Amministrazioni statali, facendo leva sul carattere specialistico e tecnico di alcune funzioni svolte dalle
rispettive strutture periferiche, si opposero all’accorpamento funzionale, organizzativo e logistico delle
strutture stesse negli UTG, impedendo “l’auspicata sinergia di tutte le funzioni strumentali, con i
conseguenti miglioramenti in termini di costi e di efficienza”; nello stesso resoconto, il Sen. Bassanini,
dopo aver ricordato che il D. Lgs. 300 fu il risultato di un compromesso, più limitato rispetto al disegno
originario della riforma, che comprendeva il coinvolgimento anche di altre amministrazioni, auspicava
che non fosse ulteriormente svuotata la funzione degli UTG, poiché altrimenti non si sarebbero potuti
conseguire gli obiettivi sottolineati dallo stesso ministro Pisanu. Quanto alle resistenze delle altre
amministrazioni rispetto alla confluenza, il Sen. Bassanini riteneva che il mantenimento del riferimento
alle Prefetture potrebbe indurre a pensare che l’UTG, anziché un punto di riferimento per le
amministrazioni dello Stato, sia un organo alle dirette dipendenze dell’Amministrazione dell’Interno.
Continuava affermando che per il successo della riforma sarebbe stato necessario un impegno più incisivo
della Presidenza del Consiglio (in particolare del Ministro per la Funzione Pubblica) e si sarebbe dovuto
evidenziare l’effetto positivo per lo sviluppo delle autonomie locali.
18 L. FALCO, La nuova presenza dello Stato sul territorio, cit., pag. 453 e ss.
41

D’altra parte, forse, anche il nuovo organismo “UTG” non appariva ancora pronto
rispetto all’accorpamento di uffici che - per quanto di modesto rilievo rispetto a quelli
esclusi - si caratterizzavano per competenze tecniche e specialistiche e, spesso, per
situazioni di grave carenza di organico.
Il descritto fenomeno di resistenza alla confluenza ha quindi contribuito in maniera
determinante al fallimento (ma più che di fallimento deve parlarsi di mancata
attuazione) del modello UTG, ma non solo: la strutturazione generale dell'art. 11 del D.
Lgs n.300/99 e del successivo regolamento di attuazione dà indicazioni non univoche
per quanto riguarda il ruolo di effettiva rilevanza dell'UTG e non sembra aver superato
una concezione ancora centralistica dell'amministrazione. Infatti, gli aspetti che
sembrano accrescere le potenzialità dell’UTG (quali la denominazione stessa di UTG
nonchè la collocazione dell’art.11 nella parte della norma relativa all’intero Governo e
non al Ministero dell’Interno) vengono in parte frustrati da altri aspetti di segnale
opposto, quali la dipendenza funzionale dell’UTG dai singoli ministeri; la presenza, in
materia finanziaria, di un unico fondo la cui gestione e rendicontazione restano però
distinte 19 .
Può certamente soggiungersi, inoltre, che la non attuazione dell’UTG costituisce uno
dei segnali del fatto che il principale obiettivo della riforma dell’amministrazione
centrale, e cioè il passaggio da una situazione di frammentazione delle strutture ad una
situazione di fusione finalizzata alla loro diminuzione e conseguente accresciuta
efficienza, nella sostanza è stato parzialmente disatteso 20 .
In tale quadro è intervenuta la riforma del Titolo V, parte II, della Costituzione, disposta
con legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 e con legge 5 giugno 2003, n. 131, di
adeguamento dell’ordinamento al nuovo Titolo V (c.d. “Legge La Loggia”) che –
completando e definendo l’assetto pluralistico della Repubblica - ha posto l'esigenza di
una ridefinizione del ruolo della prefettura – UTG.
19 cfr. C. MEOLI, Il nuovo profilo della Prefettura – ufficio territoriale del Governo, cit.
20 cfr. C. FRANCHINI, La riforma dell’amministrazione centrale, in La riforma dell’amministrazione
centrale, a cura di G. VESPERINI, Milano, Giuffrè, 2005.
42

In effetti, l'art. 10 L. n. 131/2003, sopprimendo la figura del Commissario del Governo,
attribuiva ai prefetti dei capoluoghi di Regione a statuto ordinario la funzione di
rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie. Tale
disposizione, nel contesto delle misure ordinamentali volte ad attuare la riforma del
Titolo V, confermava il fondamentale compito di raccordo con le autonomie locali
dell’UTG, “vero polo di riferimento unitario delle pubbliche amministrazioni sul
territorio, a garanzia del dialogo istituzionale” 21 .
3.3 Il D. Lgs. n. 29/2004: nuovo modello di prefettura-UTG come punto
di equilibrio nei rapporti tra Stato e autonomie territoriali
L’attuazione dei principi fondanti della riforma costituzionale – sussidiarietà e leale
collaborazione – comporta un preciso impegno di tutti i livelli istituzionali riconosciuti
dalla Costituzione con pari dignità (Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e
Stato) e può essere realizzata solo con la valorizzazione delle sedi di concertazione tra
tutti questi soggetti interessati.
Emerge quindi con sempre maggiore evidenza la necessità di un forte ruolo di raccordo,
interazione e collaborazione con il sistema delle autonomie locali; ciò al fine di
garantire le rispettive sfere di attribuzione, non soltanto nei confronti dello Stato ma
anche e soprattutto nei rapporti reciproci tra i diversi enti territoriali.
Ecco che si impone un ripensamento del modello “UTG”: con D. Lgs. n.29/2004 viene
riformulato l'art. 11 del D. Lgs. n. 300/99 compiendo una necessaria scelta di rottura
rispetto al passato. Prendendo atto delle difficoltà attuative di cui si è detto sopra, si
provvede, infatti, ad abrogare le disposizioni relative alla confluenza e ad attribuire
all’UTG una funzione di coordinamento dell’attività amministrativa degli uffici
periferici dello Stato anche ai fini della garanzia della leale collaborazione di questi con
gli enti locali. Viene ripristinata, accanto a quella di UTG, la denominazione di
“prefettura” (peraltro di fatto mai abbandonata) e viene confermata la previsione della
21 Audizione del Ministro On.le Pisanu sull’attuazione della riforma delle Prefetture-UTG, cit., durante la
quale venne riproposta la metafora dell’Amministrazione “portaerei” per esaltare la funzione
spiccatamente interministeriale delle prefetture-UTG, sul modello della “grande prefettura”, già
sperimentato con successo in Francia.
43

Conferenza permanente, quale strumento del coordinamento che fa capo al prefetto, con
una sostanziale innovazione - la partecipazione, in via ordinaria, dei rappresentanti degli
enti locali – che conferisce all’organismo un ruolo e un ambito più rilevanti rispetto al
passato.
Il nuovo modello di prefettura-UTG vede la luce all’indomani dell’intervento della
Corte Costituzionale che, con sentenza n. 303 del 2003, nell’ormai mutato panorama
costituzionale, aveva affermato il ruolo centrale dello Stato, e quindi delle prefetture-
UTG, di garante delle istanze unitarie della Repubblica a salvaguardia dell’equilibrio
costituzionale dei poteri e delle funzioni, a tutela della identità unitaria dei valori di cui
la Repubblica è espressione, “in un momento delicato in cui occorre costruire un nuovo
sistema di rapporti tra Stato ed autonomie territoriali, che con equilibrio ed efficienza
tenga conto della storia e delle peculiarità del nostro Paese” 22 .
La Consulta 23 ha puntato alla tutela di quella che viene definita “l’attività unificante
dello Stato”, recuperando la centralità del ruolo statale e chiarendo che, al fine di
realizzare tale esigenza, la legge statale, ai sensi dell’art.118, co.1, Cost., può attrarre in
via sussidiaria funzioni amministrative di spettanza degli enti locali nelle materie di
competenza legislativa statale esclusiva o concorrente, incidendo sulla stessa
distribuzione della potestà legislativa.
Il principio di sussidiarietà, operando assieme a quello di adeguatezza, assume, pertanto,
una valenza dinamica, in grado di attrarre nella sfera statale funzioni amministrative e
normative. E’ di tutta evidenza come, in tale ottica, assumono grande rilevanza le
indispensabili intese interistituzionali. Diventa, cioè, fondamentale che vi sia l’accordo
e la condivisione tra i livelli di governo interessati. E le intese possono essere raggiunte
attraverso il sistema delle Conferenze istituito a livello centrale, che diventa sede di
progettazione delle iniziative legislative del Governo, assunte con l’accordo degli Enti
22 P. FORMICOLA, La funzione prefettizia di promozione della leale collaborazione interistituzionale per
la tutela dei diritti civili e sociali dei cittadini, in Instrumenta, Anno VIII, n. 22, gennaio-aprile 2004, pag.
95.
23 La Corte era chiamata ad appurare se il legislatore nazionale abbia titolo per assumere e regolare
l’esercizio di funzioni amministrative su materie in relazione alle quali esso non vanti una potestà
legislativa esclusiva, ma solo una potestà concorrente.
44

locali. A ciò si aggiunge il ruolo che la legge n. 131/2003, art. 10, come già detto, affida
ai prefetti dei capoluoghi di Regione, di rappresentanti dello Stato per i rapporti con il
sistema delle autonomie, chiedendo loro di svolgere compiti di attuazione del principio
di leale collaborazione interistituzionale, per garantire la comunicazione e l’integrazione
tra i diversi livelli di governo, il sostanziale equilibrio del sistema pubblico e quindi il
perseguimento dell’obiettivo comune dell’interesse generale, anche attraverso le
Conferenze permanenti.
Nel quadro descritto, la riforma dell’ art. 11 D. Lgs. n. 300/99 ha colto, esaltandola, la
funzione di raccordo, interazione e collaborazione con le autonomie locali, rispondendo
all’esigenza di garantire agli enti locali il rispetto delle attribuzioni ad essi conferite, non
soltanto nei confronti dello Stato, ma anche nei confronti degli stessi enti autonomi di
pari o di diverso livello territoriale nei loro rapporti reciproci 24 .
Il nuovo art. 11 D. Lgs. n. 300/99, come già accennato, elimina del tutto anche i pochi
casi di “accorpamento” previsti; lascia immutati i possibili casi di “avvalimento” della
struttura prefettizia da parte delle amministrazioni dello Stato o delle agenzie, nei casi
previsti dalle leggi o dai regolamenti. La prefettura-UTG perde, altresì, la titolarità delle
attribuzioni “residuali” dello Stato, ovvero non espressamente conferite ad altri uffici,
per acquisire il coordinamento dell’attività amministrativa di tutti gli uffici periferici
dello Stato (ad esclusione degli uffici di supporto e strumentali all’esercizio dell’attività
giurisdizionale), finalizzato alla garanzia del rispetto del principio di leale
collaborazione nel sistema delle autonomie, “in un’ottica di compresenza integrata tra
Stato e autonomie” 25 .
Coerentemente con tale impostazione viene poi emanato il regolamento di attuazione
del nuovo art. 11, approvato con DPR n.180/2006, che abroga le precedenti norme
regolamentari di cui al DPR n.287/2001.
24 Relazione illustrativa allo Schema di decreto del Presidente della Repubblica recante disposizioni di
attuazione dell’articolo 11 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 e successive modificazioni, in
materia di Prefetture-Uffici territoriali del Governo.
25 C. MEOLI, La prefettura-ufficio territoriale del governo e il raccordo tra le amministrazioni in
periferia, in Giornale di diritto amministrativo n.9/2008.
45

All’art. 1, il regolamento definisce le funzioni della prefettura che, oltre a quelle
proprie, assume quelle relative al novellato art. 11 D. Lgs. n. 300/99 - da compiersi
anche con l’ausilio della Conferenza permanente - consistenti nel coordinamento
dell’attività amministrativa degli uffici periferici dello Stato sul territorio (art. 1, lett. a)
e nell’attività diretta ad assicurare la leale collaborazione degli uffici periferici
dell’amministrazione dello Stato con i diversi livelli di governo esistenti sul territorio
(art. 1, lett. b).
All’art. 2 il regolamento passa a definire i compiti del prefetto titolare della prefettura-
UTG quale rappresentante generale del Governo sul territorio e organo di garanzia
istituzionale a tutela dell’ordinamento giuridico. Essi si esplicano attraverso:
l’attuazione delle determinazioni del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei Ministri
da lui delegati, espressione della potestà di indirizzo e coordinamento (art. 2, lett. a); la
formulazione di proposte per una migliore organizzazione degli uffici periferici statali
ed una migliore distribuzione delle risorse per una maggiore efficacia ed efficienza
dell’azione amministrativa in periferia, nell’ambito territoriale di competenza (art. 2,
lett. b); l’attuazione delle misure di coordinamento nei rapporti tra lo Stato e le
autonomie locali, definite dalla Conferenza Stato – Città ed autonomie locali (art. 2, lett.
c); la promozione ed il coordinamento di iniziative per la verifica del funzionamento del
sistema amministrativo nel suo complesso, delle leggi generali sul procedimento
amministrativo e sulla cooperazione tra le pubbliche amministrazioni e
sull’adeguamento tecnologico delle dotazioni strumentali degli uffici (art. 2, lett. d).
Viene confermata poi, all’art. 3, la disposizione già inserita nel DPR n. 287/01, relativa
alla potestà del prefetto, quale garante generale del Governo sul territorio, di
promuovere e stipulare convenzioni tra Amministrazioni dello Stato e Regioni, in
conformità agli schemi approvati dalla Conferenza Stato-Regioni, volte a regolare le
modalità di utilizzazione da parte dello Stato e delle Regioni di uffici statali e regionali;
di indire le conferenze di servizi di cui all’art. 14 L. n. 241/90 per la cura degli interessi
degli uffici dell’Amministrazione Periferica dello Stato ed anche, in caso di
procedimenti amministrativi connessi, quando la convocazione venga richiesta dal
Presidente della Giunta Regionale o da uno o più degli enti locali coinvolti.
46

Dal complesso delle suddette disposizioni emerge vieppiù rafforzato il ruolo di
coordinamento tipico della funzione del prefetto, espressione della sua posizione di
primus inter pares rispetto ad altri organismi equiordinati. E la prefettura assurge a sede
di aggregazione nonché di promozione e facilitazione del dialogo e della coesione tra i
soggetti istituzionali presenti sul territorio.
Tale ruolo di neutralità e mediazione risulta altresì confermato: dal comma 3 del citato
art. 1 del regolamento - che ribadisce, adeguandolo al nuovo modello di prefettura, il
principio dell’”avvalimento”, già previsto dal D. Lgs. n.300/99; dagli artt. 4 e 5 che
disciplinano, in maniera organica e innovativa, la composizione ed il funzionamento
delle Conferenze permanenti quali strumenti privilegiati di sintesi tra accentramento e
decentramento; dall’art. 7 del regolamento che disciplina il potere d’intervento
sostitutivo del prefetto volto ad evitare gravi pregiudizi alla qualità dei servizi resi alla
cittadinanza, a tutela del buon andamento del sistema ordinamentale generale.
Il nuovo modello di prefettura – ufficio territoriale del governo, quindi, si pone come
centro unitario di riferimento, di coordinamento e di sintesi degli interessi pubblici ,
anche in ossequio alla normativa riformatrice del Titolo V della Costituzione ed alla
previsione di cui all’art. 10, L. n. 131/2003, come struttura dinamica e flessibile
destinata ad interfacciarsi continuamente con il sistema regionale e locale prevenendo e,
se del caso, risolvendo i possibili conflitti tra istituzioni, sempre al servizio
dell’interesse generale.
47

4 Uno sguardo all’Europa.
4.1 Gli altri sistemi di coordinamento territoriale.
Nel processo di ricerca di un valido sistema di riorganizzazione periferica
dell’Amministrazione dello Stato e nel tentativo di individuare un ottimale modello
relazionale tra lo Stato, nelle sue diverse articolazioni periferiche, e le Autonomie locali,
potrebbe rivelarsi utile conoscere le modalità di raccordo, in ambito europeo, tra
istituzioni pubbliche a livello decentrato.
Un livello di governo provinciale esiste pressoché in tutti i paesi europei (province in
Belgio, dipartimenti o province in Francia, circondari o province in Germania,
deputazioni in Olanda, province in Spagna, ecc.) quasi sempre contestualmente a un
governo regionale.
E’ pertanto difficile immaginare, anche negli altri Paesi europei, un sistema di governo
privo di un livello intermedio tra Comuni e Regioni, così come avviene negli altri paesi
sia ad assetto federale che centralista 26 .
Un elemento comune che si evidenzia, inoltre, nell’evoluzione dei sistemi
amministrativi europei è il potenziamento dei processi di decentramento di poteri e
funzioni agli Enti territoriali più prossimi al cittadino, non disgiunto però dalla
consapevolezza della necessità di individuare idonei meccanismi compensativi che
impediscano la disgregazione, assicurando comunque la funzionalità del sistema nella
sua interezza e la sua complessiva tenuta.
Le risposte a tali esigenze al di là dei possibili strumenti di attuazione, vengono
generalmente individuate, anche negli Stati federali più avanzati, nelle formule del
“raccordo”, della “cooperazione” e della “garanzia” che indicano quell’insieme di
rimedi che funzionano da controspinta alle tendenze centrifughe di matrice
federalistica 27 .
26 S. CIVITARESE MATTEUCCI, La garanzia costituzionale della Provincia in Italia e le prospettive
della sua trasformazione, in “Istituzioni del Federalismo”, n. 3 del 2011.
27 L. LEGA, Prospettive di riordino dell’Amministrazione periferica dello Stato: il valore aggiunto
dell’U.T.G., in Riv.trim.sc.amm.,2000,77 ss.
49

Occorre, quindi, verificare in che modo in Europa venga assicurata la attività di
raccordo tra centro e periferia.
In linea generale, in Europa la citata funzione di garanzia viene svolta da rappresentanti
dello Stato (prefetti, governatori o delegati) di norma nominati, con potere di
rappresentanza, dal Governo degli Stati centralizzati, decentrati e regionalizzati e dalle
autorità regionali degli Stati federali.
Solo nel caso del Belgio, essi rappresentano lo Stato federale e lo Stato federato. In
Europa, i settori di competenza dei prefetti e degli uffici dai medesimi presieduti, anche
se variano in funzione dei succitati sistemi politici, convergono, di fatto, in modo assai
significativo.
Le quattro macro-aree di competenza degli uffici del Governo nelle loro circoscrizioni
amministrative sono in via generale le seguenti:
‣ un’area o sezione “spazi e territorio”, che comprende: l’assetto del territorio;
l’organizzazione territoriale in Comuni e distretti ecc…; l’urbanizzazione e
l’ambiente; lo sviluppo sostenibile dei territori con tutte le loro infrastrutture; le
calamità naturali (terremoti, danni ambientali).
‣ un’area o sezione riguardante il “funzionamento economico e sociale”, e cioè:
gli investimenti economici e l’occupazione; il sociale nella sua accezione più
ampia ovvero reddito minimo, salute, alloggi, sciopero; gestione dei contributi
statali, anche europei (volume, stanziamento, controllo sull’utilizzo).
‣ un’area o sezione relativa ai “settori istituzionali in senso stretto”, come: la
sicurezza e l’ordine pubblico; il giurisdizionale (ed il penale raramente); il
controllo di legittimità (preventivo e, molto spesso, successivo) degli atti degli
enti locali; il rispetto delle istituzioni e dell’etica pubblica;
‣ un’altra area o sezione dove vengono presi in considerazione i “principali
meccanismi della società”, sia negli aspetti demografici in senso lato, sia nella
situazione sociale di ciascun cittadino: istruzione e cultura; formazione iniziale
e permanente; stato civile e cittadinanza; migrazione ed autorizzazione di
50

soggiorno, di lavoro, rifugiati; regime matrimoniale e anche regime
patrimoniale; morale ed etica degli amministratori, dei dipendenti pubblici.
Un vasto campo, quindi, di competenze e di conoscenze sono alla base delle funzioni di
un prefetto in Europa che svolge così un ruolo settoriale, ma ancor più un ruolo
trasversale, con tutte le istituzioni, facendo convergere e mettendo in sinergia, nella sola
ottica del «servizio pubblico», tutti i settori del proprio lavoro.
Non può, a questo punto, non evidenziarsi la analogia tra le quattro macro aree appena
citate e l’articolazione delle sezioni operative della Conferenza permanente di cui al
DPR n.180/2006, a dimostrazione della oggettiva necessità che sia lo Stato, attraverso il
suo rappresentante sul territorio, a garantire l’indispensabile coordinamento dei livelli di
governo in siffatte aree organiche di materie.
Peraltro, il ruolo trasversale dei prefetti, con tutte le componenti dello Stato – uffici
periferici o enti locali – viene svolto attraverso una vera governance, con il
coinvolgimento non solo degli amministratori locali, ma anche della società civile, dei
partiti, delle associazioni, delle ONG e dei partner economici, sociali, culturali e
ambientali.
Una governance generalizzata che coinvolge così tanti settori non deve, però, far
dimenticare le funzioni prioritarie dei prefetti in Europa che, indipendentemente dal loro
sistema politico di riferimento, sono il mantenimento dell’ordine pubblico, la protezione
civile, il controllo sulla legittimità degli atti degli enti locali con il potere di
annullamento e, più sovente, di sospensione.
Significativo, ai fini del presente lavoro, può essere lo studio delle peculiarità delle
autorità prefettizie negli Stati federali in Europa, con particolare riferimento all’Austria,
al Belgio e alla Repubblica federale tedesca, in ragione delle recenti spinte
federalistiche.
Altrettanto utile può, quindi, risultare l’approfondimento del rapporto tra Stato e
territorio in Spagna, in quanto più vicina alla nostra cultura mediterranea, e in Francia,
51

eterno modello di riferimento per il nostro corpo prefettorale, nonché l’analisi delle
rispettive specificità, discendenti da fattori storici e politici.
Austria, Belgio, Repubblica Federale Tedesca
In Austria, Belgio e Repubblica federale tedesca, facendo riferimento alle quattro aree
di intervento prima illustrate, l’attività di governance dei prefetti viene indirizzata
secondo le seguenti priorità:
‣ Sezione “spazio e territorio”
I prefetti austriaci (il Landeshauptmann, sul piano regionale, e il Bürgermeister sul
piano locale) danno notevole importanza al proprio ruolo nei seguenti settori: assetto
territoriale, vie di comunicazione, ambiente, sviluppo del territorio e sviluppo generale.
I governatori belgi si occupano molto di urbanistica e di sviluppo del territorio.
I prefetti tedeschi (Regierungspräsident per ogni distretto all’interno del Land)
affrontano prevalentemente problemi legati all’ambiente.
‣ Sezione della governance economica e sociale
I prefetti austriaci svolgono una cospicua attività in materia di alloggi, di salute pubblica
e di interventi sociali, ed hanno, altresì, specifiche competenze in materia di attribuzione
ed utilizzo dei contributi statali ed anche dei contributi europei.
I governatori belgi, che non hanno competenze in materia di contributi pubblici, ivi
compresi quelli europei, sono invece molto impegnati sul fronte dello sviluppo
sostenibile e meno su quello dell’occupazione e degli interventi sociali.
I prefetti tedeschi svolgono un ruolo minore nei settori dell’economia e
dell’occupazione, pur assumendo una rilevanza in ordine alle decisioni che riguardano
l’attribuzione e l’utilizzo dei contributi pubblici statali ed europei.
‣ Sezione della governance istituzionale
Nei tre Paesi federali sin qui presi in esame, i prefetti svolgono funzioni prioritarie sia in
materia di ordine pubblico e di protezione civile, inclusa l’organizzazione dei soccorsi,
sia in materia di controllo sulla legittimità degli atti emanati dagli Enti Locali.
52

‣ Sezione problemi sociali
I prefetti austriaci hanno compiti rilevanti in materia di istruzione, cultura, cittadinanza,
ma in minor misura di immigrazione. I governatori belgi, al di là dei compiti relativi alla
rappresentanza protocollare del Re, sono poco impegnati sui temi dell’immigrazione,
della cittadinanza, della cultura e dell’istruzione. I prefetti tedeschi possiedono ampie
competenze nei settori dell’istruzione, della cultura, dell’immigrazione, delle
cittadinanze e, ovviamente, in tema di rifugiati politici ed economici 28 .
Spagna
La Spagna, tradizionalmente considerata un modello di Stato regionale, ha realizzato,
con la Costituzione del 1978, dopo il ritorno alla democrazia, una complessa
riorganizzazione dello Stato, articolato in Comuni, Province e Comunità Autonome,
optando per un modello organizzativo pluralista e decentralizzato. La concretezza
conferita a questo sistema di autonomie ha impedito la creazione di legami di forte
dipendenza gerarchica tra Stato centrale, comunità autonome ed enti locali, ed i rapporti
fra questi livelli di governo devono essere riguardati su un piano di sostanziale
eguaglianza. In tale panorama non ha storicamente trovato spazio una figura identica a
quella del prefetto francese o italiano postunitario, anche se può desumersi un po’
ovunque nella legislazione spagnola l’esigenza, prevalentemente evidenziatasi a partire
dagli anni 80, di individuare momenti e sedi di raccordo interistituzionale tra i vari
livelli di governo.
Sotto il profilo dei rapporti tra organi dello stato sul territorio, può dirsi che la
situazione dell’ordinamento spagnolo è per certi versi molto simile alla posizione degli
uffici territoriali del Governo italiani, così come era stata ipotizzata nella riforma del
1999. Nel 1997 sono infatti state soppresse molte direzioni provinciali dei ministeri,
unificandole nelle delegazioni del Governo presso le Comunità Autonome regionali, cui
sono collegate subdelegazioni in sede provinciale. I dirigenti di questi ex uffici
periferici (riferiti ai Ministeri delle infrastrutture, della cultura, dell’industria,
28 L’Istituto prefettizio nei diversi Paesi europei e in Italia - Intervento del Prof. CHARLES RICQ
dell’Università di Ginevra, Presidente del centro Europeo di osservazione delle regioni, alla conferenza
tenuta a Roma presso la SSAI il 28 marzo 2011.
53

dell’agricoltura, della sanità e sicurezza sociale, in parte del lavoro) sono perciò stati
inglobati nelle delegazioni del Governo e dipendono direttamente dal Delegato del
Governo nelle province maggiori e dai Subdelegati del Governo nelle province minori.
Il delegato del Governo perciò, nella sua qualità di rappresentante diretto degli
organismi centrali, si interpone per la determinazione degli indirizzi principali
dell’ufficio, fra i dirigenti degli ex servizi decentrati, che rispondono direttamente a lui
o al suo delegato, e gli uffici ministeriali. Per la gestione degli affari ordinari i Ministeri
possono tenere rapporti diretti con i citati delegati, informandone contestualmente il
delegato di governo o il subdelegato.
Altra prospettiva va, invece, riguardata quando si affronti il discorso delle relazioni tra
Stato e enti territoriali e locali. A livello normativo, la legge regolatrice delle basi del
regime locale del 1985 ha chiarito le modalità di relazione tra Stato e comunità,
prevedendo meccanismi basati su principi di collaborazione e coordinamento, per
garantire i quali si è fatto uso di una pluralità di strumenti: le Convenios bilaterales, le
Conferencias sectoriales e le convenzioni 29 . Questi strumenti, che avrebbero dovuto
consentire una corretta ripartizione delle competenze ed un’efficace collaborazione, non
sembrano tuttavia avere dato prova di funzionare sempre in modo ottimale,
evidenziando, ove ce ne fosse bisogno, la difficoltà insita in ogni meccanismo di
raccordo interistituzionale.
Le commissioni bilaterali, ad esempio, che pur avevano prodotto inizialmente discreti
risultati, favorendo l’instaurazione di meccanismi di collaborazione verticale tra Stato e
comunità autonome, hanno cominciato ad evidenziare una certa debolezza ed oggi
vengono utilizzate in misura sempre minore 30 .
Le conferenze settoriali sono organismi di collaborazione verticale e sono presiedute e
coordinate dal ministro competente per la materia oggetto di discussione. Sono
composte dai rappresentanti del governo centrale e delle comunità al fine di scambiare
29 Il ruolo della Provincia nei sistemi territoriali Europei: Italia, Francia, Germania, Spagna, Regno
Unito e Polonia. Modelli di comparazione, Assemblea Generale dell’UPI anno 2008, relazione a cura di
S. MANGIAMELI.
30 La public governance in Europa. La Spagna, Quaderni Formez – Area Servizi editoriali a cura di V.
DE MAGISTRIS, L. BOBBIO, I. BENATI e G. MELI.
54

informazioni ed affrontare e risolvere in maniera coordinata i problemi concernenti
ambiti di competenza ripartita tra Stato e Comunità autonome.
Altro strumento previsto in Spagna, peraltro quello allo stato maggiormente utilizzato, è
la convenzione, cioè l’impegno bilaterale con il quale si stabiliscono compromessi
vincolanti su questioni finanziarie e sull’esecuzione delle politiche che nascono da
negoziati multilaterali.
Lo strumento delle convenzioni spagnole ha goduto di un crescente successo, ma il loro
utilizzo non ha risolto completamente i problemi della cooperazione e del
coordinamento tra i diversi livelli di governo. Sarebbe però semplicistico attribuire le
ragioni di quest’insuccesso solo agli strumenti, in quanto un ruolo determinante in senso
negativo è ascrivibile in parte anche agli attori, comunità autonome e Stato centrale, che
sono apparsi essere spesso scarsamente cooperativi e tendenzialmente votati
all’esclusivo raggiungimento dell’ obiettivo campanilistico, rendendo più complesso il
raggiungimento di una governance efficace.
A livello centrale, quindi, anche il sistema di governance interistituzionale spagnolo
appare nel suo complesso ancora alla ricerca di una sua quadratura e degli strumenti più
adatti a garantirla.
Francia
Imprescindibile è, infine, l’esame dell’esperienza francese, un ordinamento nel quale i
prefetti hanno, come noto, poteri molto più incisivi rispetto a quelli del prefetto italiano
nei confronti degli altri organi statali che fanno capo funzionalmente alle prefetture.
L’organizzazione amministrativa territoriale della Francia si è evoluta per oltre duecento
anni secondo due linee guida complementari che sono la décentralisation e la
déconcentration, in base alla presenza, in ogni territorio della Repubblica, di un
prefetto, rappresentante dello Stato, intorno a cui l’Etat local si è progressivamente
costruito e si è evoluto 31 .
31 F. TESTA, Istituto prefettizio e riforme di decentramento e deconcentramento in Francia, in
Instrumenta – n. 23, maggio-agosto 2004.
55

Al riguardo, due principi fondamentali sono dettati nella Costituzione francese del
1958:
L’articolo 1 prevede che l’organizzazione della repubblica sia
decentralizzata: “La Francia è una repubblica indivisibile, laica,
democratica e sociale. Assicura l’uguaglianza davanti la legge di tutti i
cittadini senza alcuna distinzione di origine, di razza o religione. Rispetta
tutte le credenze. La sua organizzazione è decentrata”.
L’articolo 72 prevede che “nell’ente territoriale della Repubblica, il
rappresentante dello Stato, rappresenta ognuno dei membri del governo,
è responsabile degli interessi nazionali, del controllo amministrativo e
del rispetto delle leggi”.
Con decreto n. 374 del 29 aprile 2004 sono state introdotte in Francia nuove norme che
riordinano organicamente le funzioni prefettizie nonché l'organizzazione e l'azione dei
servizi dello Stato nelle regioni e nei dipartimenti, con la finalità di adattarle alla
seconda riforma di decentramento avviata con la legge costituzionale n. 276 del 28
marzo 2003 che ha, in particolare, inserito la regione tra le collettività territoriali
previste dalla Carta fondamentale ed ha conferito compiuto rango costituzionale alle
funzioni esercitate dal prefetto.
Esso rinnova il sistema dell'amministrazione territoriale dello Stato, promuovendo un
riassetto regionale che si impernia sul ruolo del prefetto, rafforzando, altresì, le
competenze del prefetto di regione anche in termini di coordinamento dell'azione dei
prefetti di dipartimento.
Ma le attribuzioni del prefetto francese sono state riordinate anche nel contesto di altri
interventi normativi che, a partire dal 2002, hanno riguardato il sistema di difesa civile,
la democrazia di prossimità, la sicurezza interna e, più recentemente, il sistema di
sicurezza civile.
Il citato decreto n.374/2004 è stato recentemente modificato dal Consiglio dei Ministri
del 16 Febbraio 2010 che ha disegnato una nuova gestione dello “stato locale”,
56

iaffermando la funzione di coordinamento interministeriale, tradizionalmente affidata
al prefetto.
Il prefetto, responsabile del coordinamento interdipartimentale, si qualifica così come
un’autorità dal doppio volto: garante della sicurezza per conto del Ministro degli Interni
e responsabile dell'attuazione delle politiche pubbliche per conto degli altri Ministeri.
L’autorità del prefetto sui servizi decentrati delle amministrazioni civili dello Stato è
così riaffermata poiché viene sempre consultato prima della nomina, cambiamento di un
capo di un servizio decentrato posto sotto la sua autorità, di un viceprefetto del
dipartimento, di un comandante della gendarmerie o dei suoi sottoposti. Il prefetto può,
inoltre, disporre le missioni dei viceprefetti e dei capi dei servizi posti sotto la sua
autorità. Il prefetto presiede, infine, di diritto tutte le commissioni amministrative che
interessano i servizi dello Stato all’interno della Regione, salvo eccezioni.
A livello regionale, il prefetto francese, alla luce della recente normativa, vede altresì
rafforzata la propria funzione di coordinamento interministeriale. Il prefetto della
regione è, infatti, responsabile dell’esecuzione delle politiche dello Stato nella regione
ed anche dell’esecuzione delle politiche comunitarie che rilevano per la competenza
dello Stato. A questo titolo, ha autorità sui prefetti dei dipartimenti nella gestione delle
politiche pubbliche escluse le materie di loro competenza esclusiva (sicurezza, controllo
di legalità, diritto degli stranieri)
Il prefetto della regione esercita il coordinamento regionale attraverso il potere di
indirizzo ai prefetti dipartimentali che si devono conformare alle sue istruzioni nelle
loro decisioni.
La recente riforma in Francia ha anche rinnovato la funzione prefettizia di
coordinamento interministeriale a livello dipartimentale in tal guisa che il rafforzamento
dell’organizzazione dipartimentale ha ridotto l’esigenza di coordinamento da parte delle
prefetture regionali ed ha attribuito ai prefetti dipartimentali la guida diretta di politiche
pubbliche più delicate: sviluppo di lungo periodo, politica urbana, organizzazione dei
servizi pubblici.
57

A livello infradipartimentale, l’arrondissement, “testa di ponte avanzata dello Stato
territoriale”, costituisce il livello di prossimità più vicino al territorio, in grado di
mettere in relazione la politica dipartimentale con quella regionale. Il viceprefetto è il
delegato del prefetto nell’arrondissement, lo coadiuva nella rappresentanza territoriale
dello Stato, costituendo l’interlocutore privilegiato dell’amministratore locale e
garantendo una funzione di mediatore.
Il viceprefetto nell’arrondissement armonizza le politiche pubbliche, anima e coordina
l’azione dei servizi dello stato (es. progetta lo sviluppo locale, le politiche del lavoro) ed
esercita, a livello comunale, una missione particolare per la domanda di sicurezza
nazionale e della sicurezza civile.
Nella sua qualità di rappresentante del governo e dei ministri il prefetto francese
esercita, quindi, molteplici funzioni in stretto raccordo e sinergia con le realtà locali. Si
tratta di compiti che talvolta hanno un preciso riferimento giuridico in norme scritte, ma
che spesso sono il frutto di consuetudini. Ovviamente questa elasticità di funzioni è
naturalmente correlata, come anche in Italia, alla intraprendenza ed alla personalità di
ciascun Prefetto.
Grazie ad un nuovo ed accresciuto partenariato con le collettività locali, molte politiche
pubbliche, in Francia, vengono così condotte congiuntamente tra Stato e collettività
territoriali.
In questo contesto, il prefetto e più in generale il corpo prefettorale appaiono
l’interlocutore privilegiato degli amministratori locali perché svolgono una funzione di
parere e di controllo della legalità, offrendo supporto tecnico ai progetti di sviluppo
locale 32 .
32 Réforme de l’Etat central et de l’Etat territorial en France, Daniel CANEPA, Préfet de région Ile-de-
France AFCI – rencontre des préfets Italiens Octobre 2012 ; Le préfet, manager de la coordination
interministérielle et intercollectivités, Pascal OTHEGUY Auditeur, administrateur civil hors classe -
CHEMI –scuola francese di alta formazione del Ministero dell’Interno.
58

4.2 L’esigenza di una razionalizzazione del sistema pubblico in Europa.
Il breve excursus sul ruolo in alcuni Paesi europei, federali e non, del rappresentante del
Governo e dello Stato nel distretto territoriale di appartenenza, induce senz’altro a
riflettere sulla circostanza che in tutti gli Stati presi in esame si rinviene la necessità
comune di far coesistere un forte raccordo verticale fra centro e periferia con un
coordinamento operativo orizzontale a livello periferico, compito questo assai gravoso
che può essere garantito soltanto dal prefetto o da figure corrispondenti.
Perdippiù l’esigenza di contenimento della spesa pubblica in tutti i paesi europei induce
i governi interessati a ricercare tutte quelle forme di intese e raccordi tra istituzioni che
offrano ai cittadini servizi pubblici efficienti ed opportunità di crescita e sviluppo,
consentendo l’eliminazione di passaggi burocratici inutili e dispendiosi con il
conseguente risparmio in termini di impiego di risorse umane e strumentali.
Appare, altresì, necessario porre in atto un più incisivo sforzo di concertazione e di
cooperazione interistituzionale per l’attuazione della complessa architettura dispositiva
di tutti quei settori in cui la competenza concorrente dello Stato e delle Regioni si
coniuga anche con gli obblighi derivanti dalla normativa comunitaria e dai Trattati
internazionali.
La crisi economica internazionale, la ricerca di strumenti tecnicamente efficaci per
combatterne i riflessi sull’economia eurocomunitaria e, ancora, le vicende che hanno
accompagnato l’assunzione, in diversi paesi europei (es.: Grecia, Italia, Spagna,
Portogallo), di misure straordinarie per il risanamento della finanza pubblica hanno, in
particolare, accresciuto l’interesse e l’attenzione della politica e della cultura per
l’esigenza di rigorosi controlli amministrativi, da un lato, e per la necessità di una
spending review, dall’altro, orientata alla razionalizzazione del sistema pubblico.
Entrambe le esigenze sono ormai intese, a tutti i livelli della normazione comunitaria,
come fattore di garanzia circa la serietà e la coerenza degli svolgimenti che i governi
nazionali debbono dare alle decisioni comuni di drastica ristrutturazione delle finanze
nazionali.
59

Pertanto, all’interno degli Stati, deve farsi luogo a controlli esaurienti ed efficienti circa
la rispondenza dei documenti e dei comportamenti finanziari alle regole e agli obiettivi
di bilancio che i governi nazionali si sono impegnati a rispettare secondo le regole della
nuova governance economica europea 33 .
In aggiunta al sistema dei controlli, gli ultimi interventi normativi nazionali in tema di
spending review hanno imposto un processo di modernizzazione dell'amministrazione
pubblica e di riqualificazione dei servizi attraverso un'incisiva ed innovativa opera di
razionalizzazione.
Alla razionalizzazione degli apparati occorre procedere, quindi, anche in Italia sulla
base di una preliminare e puntuale analisi settoriale delle funzioni e dei servizi di cui
sono titolari le singole strutture, che possa fungere da presupposto per una intelligente
riorganizzazione, anche mediante accorpamenti di enti.
La riduzione di spesa e la quantificazione del fabbisogno devono essere effetti non
meramente contabili, ma di vero riassetto organizzativo. In tal senso, linee governative
di indirizzo chiare e orientate alla razionalizzazione della pubblica amministrazione,
garantite dalla presenza unitaria dello Stato nel territorio, costituiscono, per tutti i Paesi
europei, una condizione indispensabile nella ricerca dei percorsi e delle misure più
congruenti alla realizzazione degli obiettivi generali di equilibrio e solidità delle finanze
pubbliche.
33 Cerimonia di inaugurazione dell’anno Giudiziario 2012 - Relazione del Procuratore Generale della
Corte Dei Conti Lodovico Principato- Adunanza delle SS.RR. del 16 febbraio 2012.
60

5 La Conferenza permanente nel “sistema” delle Conferenze
nazionali: nuove prospettive
5.1 Il coordinamento attuato dal prefetto nella Conferenza
permanente.
Si è sin qui iniziato a delineare un quadro generale in cui emerge la necessità, comune a
molti i paesi europei, di una profonda riorganizzazione della macchina amministrativa,
dettata da esigenze di contenimento della spesa pubblica, che non può, nel nostro Paese,
non coinvolgere anche la prefettura – UTG.
Le funzioni dell’UTG devono, infatti, essere oggi “ripensate” in una logica di
miglioramento dell’efficienza e di potenziamento dei suoi strumenti operativi, prima
ancora di addivenire, come si tenterà di fare più avanti, ad una rifondazione dell’istituto,
anche in vista di una possibile abolizione delle province.
Nel paragrafo dedicato all’evoluzione dell’ufficio territoriale del Governo sono stati
delineati gli strumenti che la vigente legislazione ha attribuito al prefetto per svolgere,
in ambito provinciale, un’efficace azione propulsiva, di indirizzo, di mediazione sociale
e di intervento, di consulenza e collaborazione, sia interorganica – nei confronti degli
altri uffici statali –, sia intersoggettiva – verso gli enti locali e territoriali – in tutti i
campi del “fare amministrazione”, in vista del raggiungimento dell’efficacia ed
efficienza dell’azione amministrativa in ambito provinciale.
Uno degli strumenti privilegiati attraverso cui attuare tali delicate attribuzioni e che può
essere oggetto di analisi in vista di un suo possibile potenziamento è senz’altro quello
della Conferenza permanente di cui all´art. 11 del D. Lgs. n. 300/1999 e successive
modifiche.
Per il miglior svolgimento delle funzioni di coordinamento delle strutture
amministrative periferiche dello Stato e di garanzia della leale collaborazione di queste
con le autonomie territoriali, il prefetto può, infatti, avvalersi di tale consesso, che egli
presiede, composto, a livello provinciale, dai responsabili delle strutture periferiche
dello Stato e dai rappresentanti degli Enti locali.
61

La stessa disposizione statuisce che il prefetto del capoluogo di Regione sia altresì
coadiuvato da una Conferenza regionale permanente composta dai referenti delle
strutture periferiche regionali dello Stato, alla quale possono partecipare i rappresentanti
delle Regioni.
Con DPR n. 180/2006 sono stati anche definiti i profili ordinamentali ed organizzativi
di tale consesso, prevedendo l´articolazione del nuovo organismo in quattro sezioni -
amministrazioni d'ordine; sviluppo economico e attività produttive; territorio, ambiente
e infrastrutture; servizi alla persona e alla comunità - corrispondenti ad altrettanti settori
organici di materie, che abbiamo visto essere sostanzialmente sovrapponibili alle
macroaree di competenza dei prefetti in alcuni paesi europei.
Istituendo la Conferenza permanente si è, pertanto, inteso rafforzare in capo al titolare
dell´U.T.G. l´attività di raccordo di tutte le funzioni statali esercitate a livello periferico,
attraverso quel “coordinamento orizzontale” di cui si è già detto, che riporta in capo al
prefetto l´unitarietà dell´azione amministrativa in sede locale, attribuendogli il ruolo
significativo di cerniera tra Stato e sistema delle Autonomie, per fornire la risposta più
adeguata, in attuazione del principio di sussidiarietà, ai bisogni delle collettività
territoriali.
Il passaggio fondamentale nell’evoluzione normativa dell’istituto della Conferenza
permanente è senz’altro rinvenibile nel nuovo testo dell’art 11, come riscritto dal D.
Lgs. 21 gennaio 2004, n.29, laddove sono chiaramente delineate le due funzioni
fondamentali dell’UTG: assicurare l’esercizio coordinato dell’attività amministrativa
degli uffici periferici dello Stato e garantire la leale collaborazione di detti uffici con gli
enti locali e territoriali.
L’art.11 individua, dunque, nel coordinamento del prefetto esercitato nella Conferenza
permanente, il perno fondamentale ed il momento elettivo della funzione di governo sul
territorio inteso nella sua accezione più elevata 34 .
34 Circolare del Ministero dell’interno, Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali n. M/3204/A del
24 febbraio 2004.
62

Il coordinamento è stato tradizionalmente inteso 35 come il potere, riconosciuto
all’organo coordinatore, di impartire le disposizioni idonee per la realizzazione di un
disegno unitario, vigilando sull’osservanza di esse.
Esso assume rilievo allorché ci si trova di fronte ad una pluralità di attività o di soggetti
cui l'ordinamento riconosce una propria autonomia, per i quali esiste l'esigenza di una
loro armonizzazione per fini ben determinati, attribuendo ad un unico soggetto il potere
di ricondurre ad omogeneità le diverse posizioni e a destinare teleologicamente le
decisioni finali.
In tal modo gli uffici e i soggetti coinvolti nell’organizzazione si pongono tra loro non
in un rapporto di sovrapposizione gerarchica, ma in una relazione tendenzialmente
paritaria, pur se con la presenza di un unico soggetto che garantisce la coesione e la
finalizzazione delle decisioni.
In questo ultimo significato, allora, il coordinamento si pone sì accanto alla gerarchia e
al controllo come uno dei tipici rapporti esistenti tra le diverse figure soggettive della
pubblica amministrazione, ma, diversamente dalla seconda, è in grado di esprimere il
concetto di “crescita” dell’organizzazione verso forme più evolute, tenendo conto del
grado di maturazione ed autonomia raggiunto dai soggetti destinatari del
coordinamento.
L’attività di coordinamento affidata al prefetto e il ruolo di “guida” al medesimo
attribuito nei confronti dei componenti della Conferenza permanente viene prevista
dalla legge come espressione della sua capacità di composizione e conciliazione di
interessi diversificati per il raggiungimento di una soluzione efficace; è dettata proprio
dal “valore aggiunto” di tale figura istituzionale, connotata da una posizione di terzietà,
quale garante dei diritti civili dei cittadini, di “risolutore di conflitti” e di “problem
solver” rispetto ad inerzie connotate dal pericolo di rilevante nocumento per la qualità
dei servizi resi alla cittadinanza.
Si può quindi sostanzialmente affermare che il coordinamento svolto dal prefetto in
Conferenza permanente sia stato disegnato e concepito proprio per garantire
35 A. M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, 1989.
63

contemporaneamente l'autonomia delle singole istituzioni e insieme la possibilità di un
loro indirizzo unitario in vista del perseguimento dell’interesse pubblico e che proprio
in tale ottica tale modello di funzionamento sia stato ipotizzato come attuabile in un
consesso composto, oltre che dalle amministrazioni periferiche dello Stato, anche dagli
Enti locali e a cui può essere chiamato a partecipare anche il referente della Regione.
A ben guardare, però, e approfondendo l’attività svolta e i campi d’intervento della
Conferenza permanente, ci si accorge che tale prezioso strumento è stato in alcuni casi
sotto utilizzato ovvero vissuto in maniera passiva dai suoi componenti, che in più
occasioni, ben lungi dall’accettare il coordinamento del prefetto quale occasione per
contribuire attivamente alla determinazione finale, si sono posti in seno al consesso
senza consentire alla Conferenza di fornire risposte alla multicentricità e alla
complessità della società contemporanea.
La Conferenza permanente, e, per l’effetto, lo stesso modello di coordinamento nella
stessa utilizzato, ha dunque evidenziato, alla luce della esperienza degli ultimi anni,
l’esigenza di una ripensamento, forse di un affinamento delle metodologie operative,
che possano consentirle di esplicare, in tutta la sua pienezza, le enormi potenzialità che
il Legislatore del 1999 è stato in grado di intuire, anticipando, per certi aspetti, anche la
svolta epocale dei nuovi rapporti tra Stato ed autonomie introdotta dalla riforma del
Titolo V della Costituzione.
5.2 Il “sistema delle Conferenze”: rapporti tra la Conferenza
permanente e le Conferenze operanti a livello centrale.
La costruzione dell’istituto della Conferenza permanente, dunque, efficace e funzionale
allo scopo sul piano teorico, nella pratica non sembra essere riuscita ad ottenere i
positivi risultati conseguiti dalle altre “Conferenze”, previste in ambito nazionale, sedi
autorevoli di incontro delle volontà delle diverse istituzioni coinvolte ed espressione di
quel “sistema” di organismi collegiali che il nostro ordinamento ha concepito per
regolare i rapporti tra diversi livelli di governo.
64

La ricerca di forme alternative di confronto e di raccordo fra Stato, Regioni ed Enti
locali che possano rendere efficaci e funzionali i trasferimenti di competenze previsti
dalla riforma del 2001, ha, infatti, negli ultimi anni conferito una rinnovata centralità
agli organismi che svolgono la delicata funzione del raccordo interistituzionale tra enti,
quali la Conferenza Stato-Regioni, la Conferenza Stato-Città ed Autonomie locali, la
Conferenza unificata e, in periferia, la stessa Conferenza permanente, che ne costituisce
il logico sviluppo periferico e il naturale pendant territoriale.
Questi luoghi di incontro tra Stato ed Autonomie sono divenuti, negli anni, essenziali
strumenti attraverso cui si è inteso risolvere il problema tipico delle democrazie
occidentali moderne, caratterizzate da una pluralità di livelli di governo e costrette a fare
i conti con la individuazione di idonee “formule di coabitazione” tra Stato ed Enti locali
e territoriali, nell’ottica comune della garanzia di unitarietà e di tenuta del sistema.
L’attualità e l’intrinseca validità di siffatti organismi e, in particolare, l’efficacia delle
funzioni e degli obiettivi dagli stessi perseguiti è implicitamente confermata anche
dall’attenzione che il mondo politico ha di recente loro riservato.
Significativo, al riguardo, è il dibattito apertosi intorno ai contenuti del Disegno di
Legge AC 4567, al momento al vaglio della Camera dei Deputati, predisposto per la
istituzione e la disciplina della “Conferenza permanente dei livelli di Governo”,
destinata a conferire, in un’ottica di razionalizzazione e semplificazione operativa,
un’unica sede istituzionale alla Conferenza Stato-Regioni, alla Conferenza Stato-Città
ed Autonomie locali ed alla Conferenza unificata.
Può quindi sostenersi che il “sistema delle Conferenze”, all’interno del quale entra a
pieno titolo anche la Conferenza che coadiuva il prefetto titolare della prefettura – UTG,
rappresenti la risposta, in via di evoluzione, alla ineludibile esigenza di individuare un
raccordo unitario tra Stato ed Autonomie locali e territoriali, che abbiamo visto essere
sottesa a molti Stati europei, indipendentemente dal grado di federalismo o di
decentramento prescelti come forma di governo.
Occorre ora verificare come funzioni tale “sistema”, se vi siano margini di una più
coerente interconnessione al suo interno e, per l’effetto, se possa attribuirsi un ruolo
65

ancor più marcatamente significativo alla Conferenza permanente, quale snodo e anello
di congiunzione tra centro e periferia, in tal modo attribuendole un rinnovato vigore ed
un potenziamento dell’efficacia.
La Conferenza permanente, peraltro, anche per espressa previsione normativa, deve
necessariamente interagire con gli omologhi organismi centrali, assicurando
l’indispensabile funzione di collegamento con la realtà territoriale, in modo da garantire
un sistema di relazioni compiuto, alimentato anche dalla circolarità delle informazioni.
Infatti l’art. 2, comma 1 lett. c) del D.P.R. 3 aprile 2006, n. 180 36 , prevede che il
prefetto, nell'esercizio dei compiti di rappresentanza generale del Governo sul territorio
e di garanzia istituzionale a tutela dell'ordinamento giuridico, “favorisce e promuove…
l'attuazione, da parte degli uffici periferici dello Stato, delle misure di coordinamento
nei rapporti tra lo Stato e le Autonomie locali definite dalla Conferenza Stato-Città ed
autonomie locali…”.
Con successivo D.P.C.M. 27 luglio 2007 37 sono stati definiti in maniera organica i
flussi informativi ascendenti e discendenti tra la Conferenza permanente e la
Conferenza Stato-Città, al fine di dare concreta attuazione alle misure di coordinamento
definite a livello generale nella competente sede istituzionale e alla promozione e al
coordinamento delle iniziative per la verifica del funzionamento del sistema
amministrativo nel suo complesso.
A tal fine, è stato previsto che l'ufficio di segreteria della Conferenza Stato-Città tenga
informate le prefetture-uffici territoriali del Governo circa le misure di coordinamento
adottate dalla Conferenza Stato-città ai sensi dell'art. 9, comma 5, del D. Lgs. 28 agosto
1997, n. 281; in merito ai pareri e alle determinazioni adottate dalla Conferenza Statocittà
sui provvedimenti sottoposti all'esame della stessa; in ordine alle questioni di
carattere generale valutate dalla Conferenza Stato-Città; nonché in relazione ad ogni
36 “Regolamento recante disposizioni in materia di prefetture – uffici territoriali del Governo in attuazione
dell’art. 11 del D.Lgs.30 luglio 1999, n.300 e successive modificazioni”.
37 “Modalità di raccordo tra gli uffici della Conferenza Stato-Città ed Autonomie locali e le prefettureuffici
territoriali del Governo, ai sensi dell'articolo 2 del D.P.R. 3 aprile 2006, n. 180.”
66

altro elemento che possa interessare l'attività delle prefetture-uffici territoriali del
Governo e delle Conferenze permanenti.
Inoltre, l'ufficio di segreteria della Conferenza Stato-Città provvede ad inviare, anche in
formato elettronico, tutta la documentazione esaminata dalla Conferenza, nonché i
relativi atti e verbali.
In fase ascendente, le prefetture-uffici territoriali del Governo sono a loro volta tenute
ad inviare agli uffici della Conferenza Stato-Città, anche in formato elettronico, i verbali
delle sedute e le deliberazioni adottate dalla Conferenza permanente di cui alla lettera a)
che, secondo le valutazioni del prefetto che la presiede, possono essere di interesse per
gli uffici della Conferenza Stato-Città, nonché ogni altro elemento che, ad avviso della
Conferenza permanente ovvero del prefetto, possa interessare l'azione dell'ufficio di
segreteria della Conferenza Stato-Città.
All’art.3 del DPCM, poi, è dettata una clausola generale di chiusura che consente alla
segreteria della Conferenza Stato-Città di chiedere gli elementi informativi su questioni
di interesse per l'attività della Conferenza stessa alle prefetture-uffici territoriali del
Governo, che potranno avvalersi a tal fine della Conferenza permanente.
Inequivoca e di portata assolutamente dirompente è poi la formulazione dell’art.4 del
DPCM del 2007, il quale prevede che il prefetto, anche su richiesta della Conferenza
permanente, possa formulare all'ufficio di segreteria della Conferenza Stato-Città
proposte per una valutazione tecnica, ai fini di cui all'art. 9, commi 5 e 6, del D. Lgs. 28
agosto 1997, n. 281, sulle tematiche di carattere generale afferenti i rapporti tra gli uffici
periferici dello Stato e le Autonomie locali, attribuendo un ruolo attivo e propositivo al
prefetto che così potrà “inserirsi” operosamente nella Conferenza disegnata in ambito
centrale.
Se quanto sin qui detto chiarisce i rapporti normativamente previsti che governano le
relazioni della Conferenza permanente e della prefettura – UTG con la Conferenza
Stato–Città, sorge però spontaneo chiedersi perché il D.P.R. n.180/2006 abbia previsto
che con apposito D.P.C.M. dovessero essere regolati i soli rapporti con la Conferenza
Stato Città ed autonomie locali e non anche quelli con la Conferenza Stato-Regioni o
67

con la Conferenza unificata. Deve presumersi che tale scelta sia stata dettata ancora una
volta dalla diversa posizione riconosciuta, a livello costituzionale, alle Regioni rispetto
agli Enti locali, che, d’altra parte, si riverbera anche nella stessa struttura della
Conferenza permanente la quale prevede il coinvolgimento, a titolo meramente
partecipativo, degli enti territoriali ai lavori della Conferenza, mentre invece contempla
i rappresentanti degli enti locali quali componenti effettivi del consesso 38 .
In ogni caso, preso atto che il sistema dettagliatamente delineato dal citato DPCM
evidenzia l’intenzione del legislatore di costruire una struttura complessa, ma in teoria
perfettamente in grado di funzionare, per comprendere come sia possibile potenziare lo
strumento della Conferenza permanente nell’ottica di una rifondazione dell’UTG è
necessario spostare l’attenzione sul modulo organizzativo utilizzato negli altri organismi
sopra descritti.
Non può negarsi, infatti, che il modello utilizzato dalle Conferenze Stato-Regioni,
Stato-Città ed Autonomie locali e unificata abbia sinora dato prova di maggiore
efficacia nel conseguimento degli obiettivi rispetto allo strumento di ausilio del prefetto
in ambito provinciale e regionale.
L’analisi dell’attività svolta dalle Conferenze operanti a livello centrale ne evidenzia la
rilevanza e la portata quali organi deputati a favorire e realizzare la concertazione e la
collaborazione interistituzionale, al fine di conseguire risultati condivisi.
In particolare, la Conferenza Stato-Regioni svolge una intensa attività di consulenza e di
raccordo volta ad armonizzare le finalità della programmazione statale con quella
regionale, sostanziandosi, prevalentemente, nell’acquisizione di intese o nel
perseguimento di accordi finalizzati al raggiungimento di una volontà comune dello
Stato e delle Regioni.
Anche la Conferenza Stato-Città ed Autonomie locali opera nell’ottica del
coordinamento dei rapporti tra Stato ed Autonomie, attraverso l’espressione di pareri o
38 Cfr. C. MEOLI, La prefettura - ufficio territoriale del Governo e il raccordo tra le amministrazioni in
periferia, in Giornale di diritto amministrativo n. 9/2008.
68

intese su schemi di provvedimenti o dando vita a dibattiti sull’ordinamento o sul
funzionamento delle autonomie locali.
La Conferenza unificata assume deliberazioni, promuove o sancisce intese ed accordi in
relazione alle materie e ai compiti di interesse comune alle Regioni, alle Province, ai
Comuni e alle Comunità montane.
Come si è avuto modo di accennare, il disegno di legge AC 4567, in attuazione del
principio di leale collaborazione, prevede la razionalizzazione delle anzidette previsioni,
ipotizzando la creazione di un’unica sede di raccordo interistituzionale, denominata
“Conferenza permanente dei livelli di Governo”, in cui si deve tenere conto del
“complesso interagire dei soggetti costitutivi della Repubblica”.
Il richiamo operato dal legislatore è anche una implicita conferma della esistenza, nel
nostro ordinamento, di un “sistema” delle Conferenze, definizione utilizzata in dottrina
per esprimere la delicata funzione della concertazione interistituzionale e alla quale si
riferisce anche la giurisprudenza della Corte Costituzionale 39 .
5.3 Il modello organizzativo utilizzato dalle Conferenze operanti a
livello centrale
La giurisprudenza della Consulta ci conduce ad una riflessione sul modello
organizzativo prescelto dalle Conferenze istituite a livello centrale, giurisprudenza,
peraltro, che si attaglia perfettamente e che forse ne è stata la occulta ispiratrice, al
disegno di legge razionalizzatore delle Conferenze.
Già con sentenza n.116/1994, la Corte, con riferimento alla Conferenza Stato-Regioni,
ha chiarito la natura dell’organismo quale istituzione della comunità nazionale,
complessivamente considerata, in quanto sede privilegiata del confronto e della
negoziazione politica fra Stato e Regioni e strumento di raccordo e collaborazione fra i
medesimi.
39 Sentenza Corte costituzionale n.401 del 2007.
69

In tale pronuncia, la Corte si è soffermata sulla natura giuridica dello strumento
dell’intesa fra lo Stato e le Regioni, quale “forma tipica di coordinamento paritario”
che comporta che i soggetti partecipanti siano posti sullo stesso piano in relazione alla
decisione da assumere; quest’ultima deve, pertanto, essere “la risultante di un accordo e
quindi di una negoziazione diretta fra il soggetto cui la decisione è giuridicamente
imputata e quello la cui volontà deve concorrere alla decisone stessa ” 40 .
In particolare, la Corte 41 , intervenendo sul tema della unificazione delle Conferenze
Stato-Regioni e Stato-Città, ha sostenuto che in tal modo si facilita l’integrazione dei
diversi punti di vista e delle diverse esigenze emergenti in tema di assetto delle
autonomie e si lascia meno spazio a rigide contrapposizioni suscettibili di sfociare in
resistenze al processo di decentramento; la Consulta si è poi espressa sul metodo
decisionale 42 , chiarendo che, nel caso delle intese, la Conferenza non opera come
collegio deliberante, ma come sede di concertazione e di confronto fra Governo e
Regioni, volto a raggiungere, ove possibile, una posizione comune.
L’intesa non può pertanto dirsi mancata qualora tutti i soggetti siano stati messi in grado
di partecipare effettivamente alla ricerca e alla definizione dell’accordo e di concorrere
al raggiungimento del medesimo.
Decisivo, a tal riguardo, è che il processo decisionale si svolga, in conformità del
principio di leale collaborazione, con modalità idonee a consentire a ciascuna delle
componenti di far emergere la propria posizione, di valutare le posizioni delle altre e di
elaborare e proporre soluzioni su cui poter raggiungere un accordo o un intesa 43 .
In ogni caso la Corte 44 soffermandosi sullo strumento dell’intesa, ha ricordato che essa
costituisce una delle possibili forme di attuazione del principio di leale cooperazione tra
lo Stato e le Regioni e si sostanzia in una “paritaria codeterminazione del contenuto
dell’atto”, tesa a realizzare e a ricercare il raggiungimento di un accordo, laddove
40 Per precedenti in tal senso si vedano le sentenze della Corte costituzionale n. 337/1989; n. 21/1991; n.
220/1990; n. 747/1988.
41 Sentenza Corte costituzionale n. 400/1998.
42 Sentenza Corte costituzionale n. 206/2001.
43 Sentenza Corte Costituzionale n. 379 del 1992.
44 Sentenza Corte Costituzionale n. 21/2006.
70

necessario, anche attraverso “...idonee procedure per consentire reiterate trattative
volte a superare le divergenze” 45 .
Secondo la Consulta, può essere rimessa al Governo una decisione unilaterale solo
nell’ipotesi di ulteriore esito negativo di tali procedure mirate all’accordo 46 .
5.4 Ipotesi di un nuovo modello di funzionamento della Conferenza
L’interpretazione fornita dalla Consulta in merito alle modalità di funzionamento delle
Conferenze operanti in sede centrale, può indurci ad una riflessione anche sul
coordinamento, formula organizzativa sin qui utilizzata dalla Conferenza permanente,
non solo in considerazione del nuovo sistema delle relazioni tra Stato ed autonomie
locali e territoriali, così come delineato dalla riforma del titolo V della Costituzione, ma
soprattutto tenendo conto della complessità dei rapporti tra organi rappresentativi dello
Stato e autonomie locali, in ambito regionale e provinciale.
D’altro canto, la stessa previsione della partecipazione, all’interno della Conferenza
permanente, sia pure con diverse modalità, dei rappresentanti degli Enti locali e della
Regione, evidenzia come inevitabilmente le modifiche legislative introdotte con la
novella del 2001 abbiano inciso anche sul concetto di coordinamento, demandato, a
livello periferico, al prefetto.
Difatti, la nuova composizione delle Conferenze - provinciale e regionale - ha di fatto
recepito le forti spinte tendenti alla equiordinazione tra livelli di governo che poc’anzi
abbiamo visto essere il “filo conduttore” del funzionamento delle Conferenze operanti a
livello centrale e principio ispiratore del disegno di legge di razionalizzazione del
sistema delle Conferenze.
Invero, proprio la partecipazione congiunta, in seno alle Conferenze “territoriali” dei
rappresentanti delle Amministrazioni statali, locali e regionali, ha già prodotto risultati
positivi poiché, nella concreta sperimentazione, il prefetto, anche nella veste di
Rappresentante dello Stato, ha di fatto svolto un’azione di coordinamento molto vicina,
nella sostanza, a quel concetto di equiordinazione che abbiamo visto essere stato
45 Ex plurimis sentenze Corte Costituzionale n.121 del 2010, n.24 del 2007; n.339 del 2005.
46 Sentenza Corte Costituzionale n. 33 del 2011.
71

delineato dalla Corte Costituzionale quale meccanismo da incentivare e rafforzare per il
perseguimento del principio di leale collaborazione: non la mera imposizione di una
volontà superiore, ma un’attività di raccordo e armonizzazione tra diverse volontà e i
differenti interessi in gioco.
Ciò dimostra che talvolta il prefetto, sensore privilegiato dei bisogni del territorio, ha
saputo tradurre nel proprio operato l’indirizzo della giurisprudenza costituzionale
cogliendone appieno lo spirito, individuando la strada che ha consentito di introdurre,
“in fatto”, efficaci correttivi alle complessità operative della Conferenza permanente, al
di là dei “limiti” del dettato normativo e di pervenire a decisioni comuni improntate al
conseguimento dell’interesse pubblico nel caso concreto.
Va al riguardo sottolineato che uno dei maggiori condizionamenti dell’attività
demandata al prefetto in seno alle Conferenze è storicamente costituita dalla resistenza
degli uffici dotati di autonomia a lasciarsi coordinare, nel senso più tradizionale del
termine, da una diversa istituzione - e la vicenda della mancata attuazione dell’UTG ne
è la prova -; per questo assume una rilevanza fondamentale la capacità del
rappresentante del governo in periferia di gestire il confronto con equilibrio e tecniche
di mediazione e composizione delle conflittualità, senza mai imporre la soluzione
“dall’alto”, ma promuovendo, invece, il dibattito e l’esame approfondito dei diversi
punti di vista, affinché la soluzione prescelta sia frutto dell’adesione di tutte le
amministrazioni coinvolte e, nel contempo, sia tale da garantire il soddisfacimento
dell’interesse pubblico.
Non è poi di poco conto constatare che, nel più volte citato disegno di legge AC 4567
l’art.1, comma 3, che stabilisce i principi e i criteri direttivi per l’esercizio della delega
al Governo, alla lett. s) nuovamente si preveda che la istituenda “Conferenza
permanente dei livelli di Governo” e le sue sezioni possano avvalersi delle Conferenze
permanenti di cui all’art.11, comma 3 del D. Lgs 30 luglio 1999 n.300 e succ. mod.,
stabilendone anche le relative modalità di raccordo.
Si tratta senz’altro di una conferma dell’orientamento già espresso con il DPR
n.180/2006, ma tale statuizione può anche essere vista nel senso di una formale
72

“investitura” e di un riconoscimento della sostanziale simmetria che potrebbe operare,
ove l’AC 4567 divenisse una legge dello Stato, tra Conferenza permanente dei livelli di
Governo al centro e Conferenze permanenti presiedute dal prefetto in provincia.
Da ciò dovrebbe quindi conseguire una analoga simmetria anche nei meccanismi di
funzionamento dei due organismi.
E’ indubbio, peraltro, che la Conferenza permanente possa essere individuata come il
“contenitore” ideale che, in periferia, meglio si attaglia ad accogliere le dinamiche
scaturenti dal binomio coordinamento - leale collaborazione sul territorio, in quanto
“casa comune” ove lo Stato coabita con il mondo degli enti locali, “camera di problem
solving”, sede di confronto e cooperazione e “stanza di compensazione di conflitti
attuali e potenziali” 47 proprio come abbiamo visto nella istituenda Conferenza
permanente dei livelli di Governo in sede centrale.
Altrettanto rilevante è il ruolo che la Conferenza permanente può svolgere, in quanto
strumento e sede di ricomposizione dell’unità del territorio e delle sue istituzioni, statali
e territoriali, attraverso un altro aspetto del coordinamento e del raccordo che è
rappresentato dall’acquisizione di un patrimonio comune di conoscenze, funzionale ad
un miglioramento degli standards e ad una crescita in chiave positiva del livello dei
servizi resi al cittadino sul territorio.
Il coordinamento attuato dal prefetto dovrebbe pertanto sempre più orientarsi, così come
chiarito dalla Corte Costituzionale per la Conferenza unificata, verso una impostazione
organizzativa fondata sull’utilizzo di strumenti codificati di concertazione e di
confronto, realizzando forme di cooperazione in seno alla Conferenza, in quanto sede
idonea e qualificata per l’elaborazione di regole e per il raggiungimento di intese basate
sul parametro della leale collaborazione.
Tale obiettivo potrebbe essere raggiunto attraverso una previsione normativa espressa,
finalizzata ad attribuire alla Conferenza permanente, nel solco dell’attività svolta dalle
47 Commento alla rappresentazione grafica del modello di coordinamento orizzontale attuato nella
Conferenza Permanente che compare nel link, dedicato all’istituto, nel sito Internet del Ministero
dell’Interno (www.interno.it).
73

Conferenze centrali e nella scia della interpretazione fornita dalla Corte Costituzionale,
un forte impulso verso il raccordo e la equiordinazione, valorizzando strumenti
decisionali come l’intesa o l’accordo interistituzionale, che appaiono più rispondenti al
nuovo panorama dei rapporti fra diversi livelli di governo, così come delineati dalla
riforma del Titolo V.
L’UTG, mediante la Conferenza permanente, potrebbe così rappresentare il luogo di
produzione di intese ed accordi che siano in grado di far fronte a tale complessa realtà,
riportando il territorio, nell’ottica del principio di sussidiarietà, al ruolo di centro
propulsore delle decisioni di interesse per i cittadini e per la realtà locale, veicolando, in
stretta sinergia con le omologhe Conferenze nazionali, preziose indicazioni provenienti
“dal basso” verso le sedi decisionali centrali.
74

6 La nuova dimensione della prefettura-UTG
6.1 Il contesto di riferimento: le politiche di spending review e le
disposizioni vigenti
L’Italia sta attraversando una condizione di crisi economica che è comune a molti altri
Stati dell’Unione Europea, tant’è che, con il fiscal compact, si è ormai avviato il
processo di modifica del trattato dell’Unione con l’introduzione di disposizioni che
vincolano gli Stati membri a rispettare rigorosi parametri di equilibrio e garantire, in tal
modo, la solvibilità dei debiti sovrani.
Non sono pochi gli Stati europei che hanno la necessità di adottare misure che
favoriscano la ripresa della crescita economica e riducano le spese a carico dello Stato.
In particolare, dal punto di vista dell’esigenza di risanamento dei conti pubblici, l’Italia
ha avviato un drastico programma di ridimensionamento della spesa pubblica
(amministrazioni centrali, locali ed enti previdenziali) che negli ultimi anni ha registrato
una costante crescita rispetto al prodotto interno lordo 48 .
Pertanto, nel tentativo di abbandonare strumenti di contenimento della spesa basati sui
tagli lineari, è stato avviato un processo, denominato spending review 49 , diretto a
monitorare la spesa per individuare soluzioni di riqualificazione volte a ridurne l’entità e
ad incrementarne l’efficacia e l’efficienza.
Si tratta della trasposizione in ambito pubblico dell’approccio noto in campo aziendale
con il nome di “bilancio a base zero”, che chiede di giustificare l’intera struttura e
l’intera dotazione di ciascun centro decisionale, senza più considerare sufficiente a tale
scopo il dato storico. È quindi un approccio opposto a quello incrementale, che
48 Il ministro per i rapporti con il Parlamento, Piero Giarda, nel suo rapporto su “ Dinamica, struttura e
criteri di governo della spesa pubblica”, pubblicato sul sito internet istituzionale, così si esprime “ La
spesa pubblica è spesso indicata come uno dei sintomi o delle cause della malattia italiana che va sotto il
nome di “elevato rapporto tra debito pubblico e reddito nazionale”, per i vincoli che essa pone (i) a una
politica di bilancio coerente con i mutamenti della domanda e dei bisogni della collettività per i servizi e
le attività tradizionalmente svolti dal settore pubblico, (ii) a ipotesi spesso avanzate di ridurre la pressione
tributaria come strumento per il sostegno della crescita economica, (iii) alla possibilità di utilizzare gli
strumenti tradizionali della politica fiscale a sostegno della ripresa ciclica dell’economia.”
49 Introdotto in via sperimentale con la legge finanziaria per il 2007, per poi diventare un programma
permanente con la successiva legge finanziaria per il 2008.
75

considera incontestabile la base costituita dai livelli e dai modi di finanziamento e spesa
già conseguiti, limitandosi a valutare le variazioni al margine (che sono generalmente
incrementi).
In tale quadro generale, il processo di modernizzazione dell'amministrazione pubblica e
di riqualificazione dei servizi non può che realizzarsi attraverso un'incisiva ed
innovativa opera di razionalizzazione. In altri termini, la procedura di spending review
deve accompagnarsi all’elaborazione di politiche pubbliche mirate ad un'ottimizzazione
delle risorse, evitando, al contempo, che l’azione amministrativa dei poteri pubblici si
frammenti e perda di efficacia. Sul piano dell’esercizio delle funzioni istituzionali,
occorre favorire la concentrazione di alcune funzioni in un unico livello unitario
attraverso il riordino delle competenze degli uffici, anche mediante il loro
accorpamento.
Con il Governo Berlusconi (2008-2011) sono stati adottati alcuni provvedimenti di
riduzione del deficit pubblico, ma soprattutto l’azione del Governo Monti è finalizzata
quasi esclusivamente agli interventi di risanamento necessari per consentire all’Italia di
riconquistare un ruolo di primo piano tra i maggiori Paesi dell’Unione, posizione
assunta per molto tempo, sin dalla nascita della Comunità Economica Europea. Ed è
un’azione a 360 gradi che mira, secondo quanto ritenuto dallo stesso Governo, nel
rapporto redatto dopo i primi 100 giorni di attività, “a trasformare l’Italia da paese in
emergenza a modello per uscire dalla crisi dell’eurozona”.
Pertanto, l’ipotesi di rifondazione della prefettura-UTG va esaminata con riferimento,
da un lato, alla problematica delle dimensioni e dell’articolazione dell’apparato statale
in periferia, alla luce della normativa vigente e delle nuove proposte in discussione, e,
dall’altro lato, in funzione del ruolo che le prefetture-UTG possono svolgere per
raggiungere proprio gli obiettivi di efficientamento della spesa pubblica, governando i
processi di risanamento delle amministrazioni centrali e vigilando sui processi avviati
dalle amministrazioni locali.
In modo particolare, le prefetture-UTG sono interessate da due disegni riformatori: il
primo, costituito dalla legge 27 dicembre 2006, n. 296 (finanziaria per il 2007) è inserito
76

in un contesto di riforme istituzionali molto ampio, volto a rideterminare l’ambito
territoriale delle prefetture-UTG, affinché siano distribuite adeguatamente in relazione
alle diverse funzioni esercitate dallo Stato a seguito della riforma del titolo V della
Costituzione. Con il secondo disegno riformatore, ancora in discussione al Senato (A.S.
2259), tra i numerosi principi e criteri direttivi ai quali occorre ispirarsi, è prevista la
rideterminazione territoriale delle prefetture-UTG in conseguenza della
razionalizzazione delle province.
- La legge finanziaria per il 2007
Con la legge n. 296/2006 (articolo 1, commi da 404 a 425) è stato dato avvio ad un
ampio programma riformatore di tutte le strutture ministeriali, espressamente finalizzato
al contenimento delle spese di funzionamento e con l’obiettivo esplicito di conseguire
risparmi di spesa non inferiori a 7 milioni di euro per l'anno 2007, a 14 milioni di euro
per l'anno 2008 ed a 20 milioni di euro per l'anno 2009.
Sono state individuate diverse linee di intervento: è prevista innanzitutto (comma 404,
lett. a) una riorganizzazione delle articolazioni interne di ciascuna amministrazione
volta alla riduzione del numero degli uffici di livello dirigenziale generale e
l’eliminazione delle duplicazioni organizzative eventualmente esistenti 50 .
Una seconda linea di intervento consiste (comma 404, lett. c) nella revisione delle
strutture periferiche prevedendone, anche in questo caso, la loro riduzione o tramite
l’accorpamento di tutti gli uffici periferici facenti capo ad una amministrazione in un
unico ufficio regionale, oppure mediante il trasferimento delle funzioni svolte da tali
50 L’organizzazione interna dei ministeri è disciplinata da una pluralità di fonti normative. Le strutture di
primo livello (dipartimenti o direzioni generali) sono stabilite direttamente dal D. Lgs. 300/1999, che fissa
per ciascun ministero il numero massimo di dipartimenti o di direzioni generali. Con D.P.R. ex art. 17,
comma 4-bis, L. 400/1988, si provvede a definire il numero (nonché l’organizzazione, la dotazione
organica e le funzioni) degli uffici di livello dirigenziale generale in cui sono articolati i dipartimenti o le
direzioni generali. L’articolazione interna degli uffici di livello dirigenziale generale è demandata al
ministro che provvede, con proprio decreto di natura non regolamentare, all’individuazione degli uffici di
livello dirigenziale non generale e alla definizione dei relativi compiti.
77

uffici all’interno delle prefetture–uffici territoriali del Governo 51 , nel rispetto dei
princìpi di efficienza ed economicità.
Un terzo indirizzo (comma 404, lett. f) prevede una generale riduzione degli organici
delle amministrazioni ministeriali e un intervento di contenimento del personale con
funzioni di supporto.
Gli altri criteri-guida riguardano la riduzione e la riorganizzazione di particolari attività
o strutture delle amministrazioni statali: la gestione del personale da realizzare in modo
unitario anche attraverso lo sfruttamento degli strumenti di innovazione tecnologica e
amministrativa (comma 404, lett. b), gli uffici con funzioni ispettive e di controllo
(comma 404, lett. d) e gli organismi di analisi, di consulenza e di studio (comma 404,
lett. e).
Viene, poi, delineato (commi da 405 a 416) il procedimento di adozione dei regolamenti
di revisione degli assetti delle amministrazioni dello Stato secondo i criteri individuati,
ed è previsto un sistema di controllo e di sanzioni 52 , nonché l’istituzione di una “Unità
per la riorganizzazione”, composta dai ministri per le riforme e le innovazioni nella
pubblica amministrazione, dell'economia e delle finanze e dell'interno, con il duplice
51 La scelta tra le due prospettate soluzioni deve avvenire, in base alle linee guida adottate in attuazione
delle disposizioni in esame con D.P.C.M. 13 aprile 2007, per ciascun ministero, avendo come dato di
partenza la garanzia della qualità dei servizi assicurati all'utenza ed analizzando le opportunità di
razionalizzazione e integrazione delle attività di autoamministrazione, nell’ottica di una possibile
riduzione del numero degli uffici addetti ad attività strumentali, anche con l'istituzione di servizi comuni o
di centri interservizi.
Le linee guida, sempre ai fini di una maggiore efficienza e razionalizzazione della spesa, menzionano
quali criteri aggiuntivi, ove applicabili, quelli dettati dall'art. 20 della L. 59/1997, quali: l'accorpamento
delle funzioni per settori omogenei, la soppressione degli organi che risultino superflui, la costituzione di
centri interservizi dove ricollocare il personale degli organi soppressi e raggruppare le competenze
diverse ma confluenti in un'unica procedura; l'ottimale utilizzazione delle tecnologie dell'informazione e
della comunicazione; l'avvalimento di uffici e strutture tecniche e amministrative pubbliche da parte di
altre pubbliche amministrazioni, sulla base di accordi conclusi ai sensi dell'art. 15 della L. 241/1990, e
successive modificazioni; il trasferimento ad organi monocratici o ai dirigenti di funzioni anche
decisionali, che non richiedano, in ragione della loro specificità, l'esercizio in forma collegiale, nonché la
sostituzione degli organi collegiali con conferenze di servizi.
52 Sono previste verifiche semestrali sullo stato d’attuazione, anche da parte della Corte dei Conti, oltre al
divieto di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsiasi tipo di contratto e alla
responsabilità dei dirigenti tenuti ad adottare i provvedimenti di pianificazione.
78

compito di coordinare le attività delle singole amministrazioni e di monitorare tali
attività, al fine espresso di conseguire i previsti risparmi finanziari 53 .
Per quel che concerne gli uffici periferici del Ministero dell’interno in particolare, il
comma 425 dispone che, “In coerenza con la revisione dell'ordinamento degli enti
locali prevista dal titolo V della parte seconda della Costituzione e con il conferimento
di nuove funzioni agli stessi ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione, (…), sono
individuati gli ambiti territoriali determinati per l'esercizio delle funzioni di competenza
degli uffici periferici dell'Amministrazione dell'interno, tenendo conto di una serie di
criteri e indirizzi ispirati, da un lato, alla razionalizzazione delle risorse organizzative,
dall’altro, alla coerenza con le esigenze del tessuto economico-sociale, della tutela
dell'ordine e della sicurezza pubblica, del rispetto delle realtà etnico-linguistiche.
Conclusivamente, è anche prevista la ponderazione di tutti i criteri stabiliti con le
specificità dell'ambito territoriale di riferimento e con l’esigenza di garantire
principalmente la prossimità dei servizi resi al cittadino.”
Il Ministero dell’interno, ad oggi, ha provveduto ad adottare unicamente il D.P.R. 24
novembre 2009, n. 210, con il quale sono state soppresse alcune strutture dirigenziali
ministeriali e numerosi posti di funzione territoriali.
- Le prefetture-UTG e la Carta delle autonomie
Con il ddl n. 2259 54 , comunemente denominato Carta delle autonomie, si intende
rideterminare le funzioni degli enti territoriali in un’ottica federalista, e, per quel che
53 In attuazione di tali disposizioni sono stati emanati sinora i seguenti regolamenti di riorganizzazione:
D.P.R. 14 novembre 2007, n. 225, Ministero dello sviluppo economico;
D.P.R. 26 novembre 2007, n. 233 Ministero per i beni e le attività culturali;
D.P.R. 14 novembre 2007, n. 253 Ministero del commercio internazionale;
D.P.R. 19 novembre 2007, n. 254 Ministero delle infrastrutture;
D.P.R. 19 dicembre 2007, n. 258 Ministero degli affari esteri;
D.P.R. 21 dicembre 2007, n. 260 Ministero della pubblica istruzione;
D.P.R. 19 novembre 2007, n. 264 Ministero dell’università e della ricerca;
D.P.R. 8 dicembre 2007, n. 271 Ministero dei trasporti;
D.P.R. 20 gennaio 2009, n. 17, Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca
D.P.R. 9 gennaio 2008, n. 18 Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali;
D.P.R. 30 gennaio 2008, n. 43 Ministero dell’economia e delle finanze;
D.P.R. 3 agosto 2009, n. 145, Ministero della difesa;
D.P.R. 24 novembre 2009, n. 210, Ministero dell'interno.
79

iguarda gli uffici periferici dello Stato, l’articolo 15 attribuisce la delega al Governo ad
“adottare, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge,
uno o più decreti legislativi recanti il riordino e la razionalizzazione degli uffici
periferici dello Stato, con l’osservanza dei seguenti princìpi e criteri direttivi:
a) contenimento della spesa pubblica;
b) rispetto di quanto disposto dall’articolo 74 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e successive
modificazioni, e dai piani operativi previsti da disposizioni attuative del medesimo
articolo 74;
c) individuazione delle amministrazioni escluse dal riordino, in correlazione con il
perseguimento di specifiche finalità di interesse generale che giustifichino, anche in
considerazione di peculiarità ordinamentali, il mantenimento delle relative strutture
periferiche;
d) mantenimento in capo agli uffici territoriali del Governo di tutte le funzioni di
competenza delle prefetture;
e) mantenimento della circoscrizione provinciale quale ambito territoriale di
competenza delle prefetture-uffici territoriali del Governo. Soppressione, a decorrere
dalla razionalizzazione delle province, delle prefetture-uffici territoriali del Governo
non rispondenti ai nuovi ambiti territoriali provinciali conseguenti alla
razionalizzazione;
f) titolarità in capo alle prefetture-uffici territoriali del Governo delle funzioni
espressamente conferite e di tutte le attribuzioni dell’amministrazione periferica dello
Stato non espressamente conferite ad altri uffici;
g) accorpamento, nell’ambito della prefettura-ufficio territoriale del Governo, delle
strutture dell’amministrazione periferica dello Stato le cui funzioni sono conferite
all’ufficio medesimo;
h) garanzia della concentrazione dei servizi comuni e delle funzioni strumentali da
esercitare unitariamente, assicurando un’articolazione organizzativa e funzionale atta
a valorizzare le specificità professionali, con particolare riguardo alle competenze di
tipo tecnico;
i) disciplina delle modalità di svolgimento in sede periferica da parte delle prefettureuffici
territoriali del Governo di funzioni e compiti di amministrazione periferica la cui
competenza ecceda l’ambito provinciale;
l) mantenimento dei ruoli di provenienza per il personale delle strutture periferiche
trasferite alla prefettura-ufficio territoriale del Governo e della disciplina vigente per il
reclutamento e per l’accesso ai suddetti ruoli, nonché mantenimento della dipendenza
funzionale della prefettura-ufficio territoriale del Governo o di sue articolazioni dai
Ministeri di settore per gli aspetti relativi alle materie di competenza;
54
Recante “Individuazione delle funzioni fondamentali di Province e Comuni, semplificazione
dell'ordinamento regionale e degli enti locali, nonché delega al Governo in materia di trasferimento di
funzioni amministrative, Carta delle autonomie locali. Riordino di enti ed organismi decentrati”.
80

m) assicurazione che, per il conseguimento degli obiettivi di riduzione del 25 per cento
degli oneri amministrativi, entro il 2012, nell’ambito degli obiettivi della Strategia di
Lisbona stabiliti dal Consiglio europeo dei Capi di Stato e di Governo del 16 e 17
giugno 2005, le amministrazioni interessate procedano all’accorpamento delle proprie
strutture periferiche nell’ambito delle prefetture-uffici territoriali del Governo entro un
congruo termine stabilito dai decreti legislativi di cui al presente articolo;
n) previsione della nomina e delle funzioni dei prefetti preposti alle prefetture-uffici
territoriali del Governo, quali commissari ad acta nei confronti delle amministrazioni
periferiche che non abbiano provveduto nei termini previsti all’accorpamento di cui
alla lettera m);
o) previsione dell’adozione di un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su
proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, del Ministro dell’interno, del
Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, del Ministro per le riforme
per il federalismo e del Ministro per la semplificazione normativa, sentiti i Ministri
interessati, che stabilisca l’entità e le modalità applicative della riduzione degli
stanziamenti per le amministrazioni che non abbiano proceduto all’accorpamento delle
proprie strutture periferiche.”
I due disegni riformatori si basano su diversi presupposti.
Con la legge finanziaria 2007 si risponde prioritariamente all’esigenza di contenimento
della spesa pubblica ipotizzando di superare il criterio della competenza territoriale
provinciale delle prefetture-UTG per privilegiare criteri basati sull’efficienza
dell’azione amministrativa. Difatti, la Commissione tecnica per la finanza pubblica,
istituita dalla medesima legge con compiti di studio e analisi su questioni di finanza
pubblica, ha rappresentato che, a fronte di “un significativo decentramento territoriale,
sono state rilevate delle opportunità di revisione dell’allocazione delle risorse in
funzione dei livelli effettivi di domanda sul territorio”. In particolare, proprio portando
ad esempio la struttura periferica delle prefetture-UTG (e dei tribunali), la Commissione
ha osservato che “la definizione dei livelli di decentramento sul territorio sembra
riflettere più delle logiche di ripartizione amministrativa (province) che dei criteri di
massa critica efficiente” 55 .
Diversamente, la Carta delle autonomie prevede la rideterminazione degli ambiti
territoriali di competenza delle province e, di conseguenza, delle prefetture-UTG, la cui
competenza rimane connessa con il territorio della provincia.
55 Commissione tecnica per la finanza pubblica, “Rapporto intermedio sulla revisione della spesa”, 13
dicembre 2007, rintracciabile sul sito istituzionale del Ministero dell’economia e delle finanze.
81

Si tratta, dunque, di due disegni riformatori tra loro inconciliabili, che pur tuttavia
esprimono entrambi l’esigenza di accentrare presso un’unica struttura le funzioni facenti
capo a diversi uffici periferici statali.
Infine, il panorama delle disposizioni emanate nell’ottica di spending review è
completato dall’art. 01 del D.L. 13 agosto 2011, n. 138 56 , che ha previsto la
presentazione, da parte del Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con i
Ministri interessati, di un programma per la riorganizzazione della spesa pubblica,
contenente, tra l’altro, “la razionalizzazione di tutte le strutture periferiche
dell'amministrazione dello Stato e la loro tendenziale concentrazione in un ufficio
unitario a livello provinciale”.
Ai fini del presente lavoro, dunque, i criteri individuati nelle citate disposizioni possono
rappresentare una “traccia” da seguire nel tentativo di individuare il percorso per una
possibile “rifondazione” delle prefetture–UTG.
In modo particolare, la strada sembra segnata dalla Carta delle autonomie che offre lo
spunto per adottare i provvedimenti che verranno descritti, anche perché non appare
percorribile la scelta di campo operata dalla Commissione tecnica per la finanza
pubblica (cit.) la quale, nel rapporto intermedio redatto nel 2007, confermato anche nel
rapporto del 2008, è giunta a ritenere la necessità di riconsiderare il criterio di
ripartizione territoriale su base provinciale in quanto è stato calcolato che “l’efficienza
nelle Prefetture … sia rapidamente crescente fino a quando la circoscrizione arrivi
all’intorno dei 500.000 abitanti”. La teoria formulata dalla Commissione tecnica
demolisce l’apparato amministrativo periferico di riferimento delle amministrazioni
statali, le cui funzioni attualmente si svolgono per lo più sulla base del territorio
provinciale ed i cui interlocutori sono individuati con lo stesso criterio. Più
precisamente, l’ipotesi formulata dalla Commissione tecnica, imponendo di
riconsiderare la base territoriale di riferimento per tutte le amministrazioni periferiche
statali, imporrebbe di individuare un nuovo ed unico criterio di riferimento per la
56 Il decreto, recante “Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo”, è stato
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, L. 14 settembre 2011, n. 148.
82

determinazione dell’ambito di competenza che non è necessariamente ugualmente
valido – in termini di efficienza - per tutte le amministrazioni. Solo in tal modo si
potrebbe mantenere il medesimo bilanciamento tra i vari uffici periferici e soprattutto si
eviterebbe una vera e propria confusione istituzionale, con negative ripercussioni sulla
collettività, oltre che nell’ambito dei rapporti infra-istituzionali.
6.2 Proposte di riforma della prefettura-UTG anche ai fini della
razionalizzazione delle risorse.
Nell’attuale contesto socio-economico nessuna proposta di riforma delle prefetture-
UTG può prescindere dall’esigenza di contenimento della spesa pubblica, ormai
immanente su tutte le pubbliche amministrazioni. In tale ottica, le prefetture-UTG
possono assumere un ruolo da protagonista, divenendo polo di attrazione rispetto alle
altre istituzioni periferiche statali, in coerenza con il solco tracciato dalla stessa storia
che ha mantenuto in capo a tali strutture una posizione di riferimento per tutte le altre
amministrazioni periferiche statali e per gli enti locali.
Occorre altresì tenere presente che le articolazioni periferiche degli altri ministeri sono
distribuite sul territorio secondo modalità non uniformi, in quanto la loro collocazione
risponde, ovviamente, alle esigenze di operatività di ciascuna amministrazione di
riferimento: la dimensione più frequente è quella provinciale, ma vi sono diverse
amministrazioni periferiche articolate secondo criteri ultraprovinciali, regionali e
interregionali. Talune strutture, poi, hanno mantenuto uffici in ciascuna provincia (o in
alcune province), rimanendo prive di figure apicali (ad esempio, i Provveditorati alle
opere pubbliche sono solo 9 ma sono presenti in altre province con uffici cui sono
attribuiti compiti specifici). Ciò rende difficile una ricognizione complessiva. Tuttavia,
anche a fronte di tale disordine territoriale, anzi, proprio a causa di tale disordine,
emerge la necessità per il cittadino di avere un unico punto di riferimento, anche fisico,
ove trovare risposte alle proprie esigenze. Ed è in questa ottica che si è pensato a misure
di contenimento della spesa da conseguire sia attraverso una unificazione fisica delle
strutture periferiche presso un unico edificio, sia attraverso la convergenza funzionale di
talune attività sostanzialmente coincidenti tra le varie amministrazioni.
83

a) Il palazzo dello Stato
L’esigenza di razionalizzazione delle risorse strumentali comporta la necessità di ridurre
una delle voci più importanti dei costi relativi alla presenza degli uffici periferici sul
territorio, quelli relativi agli immobili ove sono collocati uffici ed archivi. Infatti,
ciascuna struttura occupa immobili molto spesso acquisiti in locazione, per i quali
corrisponde canoni che incidono significativamente sul bilancio dello Stato.
Ai prefetti potrebbe essere conferito il compito di realizzare l’unificazione degli uffici
periferici statali e di concentrarli presso un’unica struttura: il palazzo dello Stato.
Nell’ambito della ricognizione degli immobili demaniali che deve essere svolta ai fini
della dismissione di quelli non essenziali per le funzioni pubbliche, potrebbe essere
individuato un unico immobile in grado di ospitare non solo gli uffici della prefettura,
ma anche tutti gli altri uffici ancora presenti sul territorio provinciale, fatta eccezione
per gli apparati esclusivamente tecnici, come i presìdi di Polizia e Vigili del Fuoco, che
hanno esigenze eminentemente operative.
A fronte di un’apparente assunzione di ulteriori oneri economici, dovuta all’allestimento
dei nuovi uffici, ciò consentirebbe senz’altro di conseguire, in una prospettiva di mediolungo
termine, risparmi di spesa per effetto dell’abbattimento degli oneri di locazione,
di quelli per i consumi energetici e per le manutenzioni, di quelli relativi alla gestione
dei servizi informativi automatizzati, nonché per la concentrazione degli uffici relazioni
con il pubblico, e così via 57 .
La medesima considerazione varrebbe anche nel caso in cui, in assenza di immobili
demaniali idonei, si potesse acquisire un’unica struttura in locazione, poiché in ogni
caso tale soluzione avrebbe innegabili riflessi anche sulla possibilità di rendere fungibile
– tramite la conclusione di specifici accordi tra le amministrazioni interessate - il
personale che svolge funzioni coincidenti tra i vari uffici, come gli addetti allo sportello
57 Si segnala che sono stati avviati progetti di ricollocazione della sede della Prefettura in una struttura
Demaniale, la cui ristrutturazione è stata presa in carico dal comune capoluogo che, a sua volta, ha
beneficiato di ottenere in proprietà un altro immobile demaniale. Proprio tale esempio, ove l’immobile in
questione è un edificio facente parte di un complesso più vasto comprensivo di altri edifici, suggerisce
l’allocazione degli altri uffici periferici statali della provincia nel medesimo compendio immobiliare.
84

e ai servizi di anticamera, i centralinisti, gli addetti alle dotazioni informatiche, i
manutentori, ecc. 58 .
Tale misura può essere adottata sia nei capoluoghi di regione che nelle altre province,
con effetti parzialmente diversi. Infatti, per quel che riguarda i capoluoghi di provincia,
atteso che molte amministrazioni hanno ridotto le strutture dirigenziali portandole
presso le sedi regionali (se non addirittura ultraregionali) l’unificazione rappresenta
un’ipotesi più facilmente percorribile.
Analoghe considerazioni possono farsi per il capoluogo di regione, ove tuttavia appare
più difficile immaginare la reperibilità di un immobile che consenta la convergenza di
tutte le amministrazioni periferiche presso il palazzo dello Stato. In tal caso sarebbe
comunque possibile immaginare l’unificazione di taluni servizi, secondo le modalità che
saranno di seguito esposte.
Per quanto suggestiva, la proposta di istituzione del palazzo dello Stato offrirebbe una
risposta ad un’istanza di saldatura della molteplice e confusa presenza statuale sul
territorio, già ampiamente reclamata da tempo 59 .
a) L’ufficio servizi generali
Tra le misure previste per l’organizzazione degli uffici territoriali del Governo, l’art. 10
dell’ormai abrogato DPR n. 287/2001, recante “Disposizioni in materia di ordinamento
degli uffici territoriali del Governo”, prevedeva espressamente che si dovesse procedere
alla concentrazione in strutture unitarie di una serie di servizi, definiti comuni,
espressamente elencati: controllo di gestione; gestione del personale distintamente per i
ruoli di appartenenza; amministrazione, servizi generali e attività contrattuale;
rappresentanza dell'amministrazione in giudizio; contabilità e gestione finanziaria. Era
previsto, altresì, che la gestione dei sistemi informativi automatizzati degli uffici del
Governo nella regione dovesse essere affidata ad una apposita struttura unitaria istituita
58 Sempre in un’ottica di razionalizzazione e di risparmio di spesa, potrebbero essere unificati gli
immobili ove sono collocati gli archivi generali di deposito che invece risultano distribuiti in diversi
locali, non sempre idonei dal punto di vista della sicurezza e della corretta conservazione del materiale
custodito.
59 L. LEGA, Prospettive di riordino dell’Amministrazione periferica dello Stato: il valore aggiunto
dell’U.T.G., cit.
85

nell'ufficio del capoluogo regionale, al fine di garantire progressivamente un sistema di
collegamento che assicurasse la funzionalità operativa dei sistemi stessi nel loro
complesso. Inoltre, l'ufficio per le relazioni con il pubblico dell'ufficio del Governo
veniva organizzato in modo da consentire che le richieste di tutti i servizi potessero
essere presentate dal cittadino attraverso un unico sportello, a cui fosse possibile
accedere da qualsiasi sede in cui l'ufficio è logisticamente articolato, provvedendo in tal
senso ad una efficace interconnessione dei sistemi informatici.
Nonostante il DPR n. 287/2001 sia rimasto inattuato, come evidenziato in precedenza, a
causa della resistenza degli altri uffici periferici dello Stato a confluire nell’ufficio
territoriale del Governo, la condivisione dei servizi comuni resta una soluzione che
risponde pienamente alla immanente esigenza di contenimento delle spese e di
razionalizzazione delle funzioni esercitate dagli uffici pubblici, che impone di
considerare nuovamente una forma di concentrazione, in un unico ufficio, delle funzioni
facenti capo allo Stato.
Analogamente a quanto richiesto ai comuni per l’esercizio associato della gran parte
delle loro funzioni ed alle Regioni e alle province autonome per l’organizzazione dello
svolgimento dei servizi pubblici locali in ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei,
individuati in riferimento a dimensioni comunque non inferiori a quella del territorio
provinciale (art. 3 bis, D L. 13 agosto 2011, n. 138, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, L. 14 settembre 2011, n. 148), per le
amministrazioni periferiche dello Stato, un settore di intervento riformatore non può che
riguardare l’unificazione delle “funzioni di servizio” svolte da ciascun ufficio periferico
statale.
Infatti, ciascun ufficio periferico sul territorio ha una dotazione di personale e di beni
mobili e immobili, gestiti autonomamente dal personale assegnato ad ognuno di essi
(tenuta della contabilità, sia per il personale che per il funzionamento, manutenzione,
pulizia, ecc.), con un’evidente moltiplicazione di adempimenti che rispondono ai
medesimi criteri di contabilità pubblica. Si tratta di quei settori funzionali (c.d. di back
86

office) concernenti la gestione “interna” dell’amministrazione, con un basso grado di
differenziazione tra le diverse amministrazioni.
In un’ottica di razionalizzazione e di risparmio di spesa, le funzioni strumentali comuni
a più amministrazioni periferiche potrebbero essere accorpate in un'unica struttura
amministrativa facente capo alla prefettura - UTG, diretta da un dirigente di I fascia,
coadiuvato da pochi altri dirigenti di II fascia e da un adeguato numero di personale, una
sorta di ufficio servizi generali. Il personale addetto potrebbe essere attinto anche dalle
amministrazioni periferiche interessate dal processo di accorpamento, le quali, pur
rimanendo funzionalmente dipendenti dall’amministrazione di appartenenza, verrebbero
poste a servizio di tale nuovo ufficio a servizio della generalità degli apparati statali.
Si consideri le procedure per l’affidamento dei servizi di pulizia degli immobili. Già ora
gli uffici contabili delle prefetture si prendono cura degli appalti per le pulizie di
questure e caserme dei carabinieri: perché non immaginare che l’ufficio servizi generali
possa svolgere anche le gare per l’affidamento degli stessi servizi degli altri uffici
periferici statali?
E ancora: alcune amministrazioni periferiche affidano servizi necessari per lo
svolgimento dell’attività istituzionale mediante gare d’appalto. Si pensi alle gare indette
dalle soprintendenze per la manutenzione e restauro dei beni artistici e architettonici. Le
procedure che regolano lo svolgimento delle gare pubbliche sono particolarmente
complesse, soprattutto se per il loro importo devono essere indette a livello comunitario.
Come può il soprintendente, che è un dirigente “tecnico” per eccellenza, avere gli
strumenti giuridici per predisporre un bando di gara “a prova di ricorso”? A lui
certamente spetta il compito di fissare nel merito il contenuto dell’appalto che si intende
affidare ma la predisposizione del bando di gara e la cura di tutte le altre incombenze
“burocratiche” potrebbe essere affidata all’ufficio servizi generali .
Tali riflessioni non ignorano che in molte province e regioni si sta provvedendo alla
costituzione delle Stazioni Uniche Appaltanti ai sensi del DPCM 30 giugno 2011,
emanato in attuazione dell’art. 13 della legge 13 agosto 2010, n. 136, peraltro, spesso
87

istituite su iniziativa dei prefetti, ma l’ufficio servizi generali potrebbe in ogni caso
provvedere a tutte le attività non rientranti nelle competenze della SUA.
Ciò è possibile non solo perché tutte le amministrazioni pubbliche rispondono ai
medesimi criteri di tenuta della contabilità, ma anche perché la diffusione capillare degli
strumenti tecnologici e informatici consente la comunicazione dei dati in tempo reale e
l’imputazione delle spese a ciascun ministero competente.
In prospettiva, i vantaggi di tale soluzione possono essere molteplici. Si ottengono
certamente economie di scala sia dal punto di vista del personale (che potrebbe essere
ottimizzato, in un orizzonte volto non certo a realizzare tagli occupazionali ma
prioritariamente guadagni misurabili in termini di efficienza), sia dal punto di vista dei
risparmi che l’ufficio servizi generali riuscirebbe a conseguire gestendo con maggiore
efficienza attività comuni a più uffici. Uno studio in tal senso è stato condotto sotto la
direzione del Prefetto De Martino il quale ha raccolto dati relativi alle regioni Toscana,
Piemonte e Liguria concernenti le amministrazioni periferiche dei Ministeri del Lavoro
(Direzione Provinciale del Lavoro), Infrastrutture e Trasporti (M.C.T.C.), Interno
(Questura e Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco) e Sviluppo Economico, e, per i
soli capoluoghi di regione, l’Ispettorato Territoriale per le Comunicazioni, il
Provveditorato Interregionale per le Opere Pubbliche e l’I.S.P.E.S.L. Partendo dal
presupposto della necessità di mettere in rete le amministrazioni periferiche dello Stato,
lo studio ha preso a riferimento per ciascun territorio la percentuale di risorse umane
adibite ai servizi comuni dell’ufficio che ne impiega il minor numero; tale valore è stato
poi applicato all’organico effettivo dell’insieme degli uffici statali considerati,
ricavando, in tal modo, il nuovo contingente di personale da adibire alle funzioni
logistico-strumentali. Lo studio ha, pertanto, messo in evidenza la possibilità di
recuperare un ingente numero di unità di personale, abitualmente adibite a servizi di
back office , a beneficio delle attività istituzionali e, quindi, dell’efficienza delle
amministrazioni.
88

Inoltre il prefetto avrebbe la possibilità di coordinare e razionalizzare l’azione delle
varie amministrazioni periferiche operanti sul territorio, evitando duplicazioni di
adempimenti o attività “strabiche” che generano sprechi e diseconomie.
89

7 I nuovi assetti territoriali e funzionali delle province, anche
in relazione alla prefettura-UTG
7.1 La riforma dell’organizzazione delle Province – Art. 23 del D. L. 6
dicembre 2011, n. 201 e disegno di legge governativo del 24 febbraio
2012.
In attesa che le proposte e disegni di legge costituzionale in materia di abolizione delle
province vengano esaminati ed eventualmente modificati ed approvati, con il D. L.
201/2011 (manovra Monti), si è ritornati alla decretazione d’urgenza con contenuti
finora inediti, nonostante i correttivi apportati in sede di conversione in Legge 22
dicembre 2011, n. 214.
I commi 14 - 21 dell’art. 23 regolano funzioni, organi di governo e legislazione
elettorale delle province, materia che, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. p)
della Costituzione è affidata alla competenza esclusiva della legge dello Stato.
In particolare il comma 14 prevede che spettino alla Provincia esclusivamente le
funzioni di indirizzo politico e di coordinamento delle attività dei Comuni. Non viene
precisato esattamente in cosa dovrebbero consistere tali funzioni: l’indirizzo e
coordinamento è riferito alle “attività dei Comuni”, pertanto tutte le funzioni di governo
di area vasta inconciliabili con la dimensione comunale (viabilità provinciale,
formazione professionale, edilizia scolastica superiore, centri per l’impiego, politiche
ambientali, pianificazione territoriale di area vasta) passerebbero inevitabilmente alle
regioni, con ricadute fortemente negative per i servizi sul territorio in quanto, come si è
detto da più parti, al fine di assicurare la prossimità al cittadino, saranno probabilmente
creati uffici decentrati , enti strumentali ed agenzie, con una conseguente inevitabile con
moltiplicazione dei costi.
L’obbligo di trasferimento ai comuni delle funzioni finora già conferite alle province,
sancito dal comma 18, trova un solo limite, conforme alle previsioni del primo comma
dell’art. 118 Cost., costituito dall’esigenza di assicurarne l’esercizio unitario, sulla base
dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, a garanzia del quale le
funzioni possono essere “acquisite” dalle Regioni. In mancanza di trasferimento delle
91

funzioni dalle sopprimende province ai comuni da parte delle Regioni entro il termine
del 31 dicembre 2012, è previsto l’attivazione del potere statale di sostituzione, con
legge dello Stato, secondo quanto disciplinato dall’articolo 8 della legge 5 giugno 2003,
n. 131 60 .
I successivi commi 15, 16 e 17, nel ridisegnare gli organi della provincia e le relative
modalità di elezione nel rispetto dell’art. 117, co. 2, lett. p), della Costituzione che
ricomprende, tra le competenze legislative esclusive dello Stato, quelle della
legislazione elettorale e degli organi di governo di comuni, province e città
metropolitane 61 , riducono a due gli organi della provincia: consiglio provinciale e
presidente della provincia, con eliminazione delle giunte.
Sia il consiglio provinciale che il presidente della provincia sono configurati - a
differenza degli altri enti indicati dall’art. 114 Cost. - come organi ad elezione indiretta,
60 Tale disposizione prevede, al comma 1, che, nei casi e per le finalità previsti dall'articolo 120, secondo
comma, della Costituzione, il Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro competente
per materia, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali, assegni all'ente interessato un congruo
termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari; decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei
ministri, sentito l'organo interessato, su proposta del Ministro competente o del Presidente del Consiglio
dei ministri, adotta i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario.
Alla riunione del Consiglio dei ministri partecipa il Presidente della Giunta regionale della Regione
interessata al provvedimento.
61 La disciplina della forma di governo dei comuni e delle province era stata modificata in maniera
incisiva con la legge n. 81 del 1993, che aveva introdotto l’elezione diretta del sindaco e del presidente
della provincia. La relativa disciplina era confluita nel testo unico sull’ordinamento degli enti locali (D.
Lgs. n. 267/2000).
Gli organi di governo della provincia erano: il presidente della provincia, il consiglio, organo
rappresentativo eletto dalla collettività provinciale e la giunta, organo esecutivo (art. 36, comma 2,
TUEL). Il presidente della provincia era eletto a suffragio diretto, durava in carica cinque anni ed era
rieleggibile per una sola volta; egli provvedeva alla scelta degli assessori e poteva disporne la revoca. A
ciascun assessore era assegnato uno specifico settore di attività. La composizione del consiglio
provinciale era variabile e dipendeva dall’ampiezza demografica della provincia (art. 37 TUEL). Il
numero degli assessori era stabilito dallo statuto in relazione a quello dei consiglieri. Ai sensi del testo
unico, la Giunta provinciale era composta dal presidente della provincia, che la presiedeva, e da un
numero di assessori, stabilito dagli statuti. Il presidente della provincia ed il consiglio provinciale erano
eletti, contestualmente con sistema misto a doppio turno, in base a liste formate da gruppi di candidati nei
collegi uninominali (artt. 74 e 75 TUEL).
Il consiglio poteva votare la sfiducia alla giunta; all’ approvazione della mozione di sfiducia conseguiva
non solo la cessazione dalla carica del presidente della giunta provinciale e della sua giunta, ma anche lo
scioglimento del consiglio stesso. Il consiglio si configurava, in linea di principio, quale organo deputato
all’adozione degli indirizzi e alla effettuazione dei controlli, mentre la giunta era incaricata del governo
dell’ente locale in attuazione di quegli indirizzi. Oltre alle funzioni di indirizzo, il consiglio esercitava
anche compiti normativi e programmatici, assumeva le decisioni fondamentali inerenti l’ordinamento
dell’ente e approvava i bilanci.
92

eletto il primo dagli organi elettivi dei comuni ricadenti nel territorio della provincia e il
secondo dal consiglio provinciale stesso tra i suoi componenti. Tali organi durano in
carica cinque anni e le modalità di elezione del consiglio provinciale, composto da non
più di dieci membri, saranno stabilite con legge dello Stato entro il 30 aprile 2012.
Il comma 20 prevede che agli organi provinciali che avrebbero dovuto essere rinnovati
entro il 31 dicembre 2012, si applica l'articolo 141 del D. Lgs. n. 267/2000, testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali 62 . Pertanto, le sette province (Vicenza,
Ancona, Ragusa, Como, Belluno, Genova e La Spezia) che dovrebbero rinnovare i
propri organi nel corrente anno potrebbero essere commissariate.
Il comma 20-bis impone alle regioni a Statuto speciale di adeguare i propri ordinamenti
alle previsioni dei commi da 14 a 20 dell’articolo 23 della manovra e chiarisce che le
disposizioni di cui sopra non si applicano alle province autonome di Trento e di
Bolzano.
In attuazione di quanto disposto dall’art. 23, cit., il 24 febbraio 2012 il Governo ha
varato il disegno di legge, esaminato su proposta del Presidente del Consiglio e del
Ministro dell’interno, che interviene sulla definizione delle nuove modalità di elezione
dei Consiglieri provinciali e dei Presidenti delle Province. Al sistema elettorale attuale,
basato sull’elezione diretta del Presidente e del Consiglio provinciale, si sostituisce un
sistema proporzionale, fra liste concorrenti. La riforma non prevede nuovi oneri a
carico della spesa pubblica. Il risparmio presunto per lo svolgimento delle elezioni è di
circa 118 mila euro per lo Stato e di circa 120 mila euro per le Province.
Gli aspetti essenziali sono quattro:
62 Tale disposizione disciplina lo scioglimento o la sospensione dei consigli comunali e provinciali nel
caso di compimento di atti contrari alla Costituzione, o per gravi e persistenti violazioni di legge, nonché
per gravi motivi di ordine pubblico, oppure quando non possa essere assicurato il normale funzionamento
degli organi e dei servizi per impedimento permanente, rimozione, decadenza, decesso del sindaco o del
presidente della provincia o per dimissioni del sindaco o del presidente della provincia, o ancora per
cessazione dalla carica per dimissioni contestuali, ovvero rese anche con atti separati purché
contemporaneamente presentati al protocollo dell’ente, della metà più uno dei membri assegnati, non
computando a tal fine il sindaco o il presidente della provincia o, infine, per riduzione dell’organo
assembleare per impossibilità di surroga alla metà dei componenti del consiglio.
93

1) Si riduce il numero massimo di consiglieri provinciali. Per le province con più di
700.000 abitanti saranno 16, per quelle con popolazione compresa tra i 300.000 e i
700.000 saranno 12, mentre per quelle con meno di 300.000 abitanti il numero massimo
di consiglieri previsto è di 10 unità. I nuovi limiti sono stati pensati per consentire
l’accesso in Consiglio di tutto l’arco di forze politiche, garantendo la rappresentatività
di tutte le opinioni e la tutela delle minoranze.
2) I candidati al seggio di consigliere provinciale potranno essere solo i sindaci e i
consiglieri comunali della provincia interessata. Le “elezioni di secondo grado”
riducono i costi. Gli eletti, infatti, mantengono la carica di sindaco o consigliere
comunale per tutta la durata del quinquennio provinciale di carica. Le elezioni, inoltre,
si svolgeranno in un solo giorno (una domenica che verrà fissata con decreto dal
Ministro dell’interno in una data diversa da quella del turno primaverile delle elezioni
comunali).
3) Il Presidente della Provincia è eletto direttamente dal corpo elettorale composto dai
Consiglieri comunali per abbinamento di lista.
4) Per preservare l’equità di genere tra gli eletti, si prevede la presenza necessaria di
candidati di entrambi i sessi in ciascuna lista, nel rispetto del principio di pari
opportunità.
Il testo, dopo l’esame della Conferenza unificata, dovrà essere definitivamente
approvato da parte del Consiglio dei Ministri.
Con riferimento al D. L. 6 dicembre 2011, n. 201 convertito con legge 22 dicembre
2011, n.214 non possono sottacersi le questioni di legittimità costituzionale da più parti
sollevate, compresa l’Unione Province d’Italia (UPI), in merito all’art.23, commi da 14
a 21, con i quali, come si è visto, sono stati ridisegnati la struttura e le funzioni dell’ente
provincia.
E’ stato osservato che tali disposizioni, avendo un impatto profondo sulla forma di
Stato prevista dalla Costituzione, avrebbero dovuto essere introdotte con modalità
diverse dalla decretazione d’urgenza. Il decreto legge, com’è noto, presuppone la
presenza di due requisiti - la necessità e l’urgenza – che non sussisterebbero nella
94

proposta di modifica delle province, proposta che, peraltro, non determinerebbe,
nell’immediato, neppure un risparmio di spesa.
Le province sono infatti riconosciute tra le autonomie locali dall’art. 5 della
Costituzione e sono tra le istituzioni costitutive della Repubblica, ai sensi dell’art. 114
della Carta fondamentale. Con le disposizioni in parola esse verrebbero completamente
trasformate, in quanto perderebbero le funzioni amministrative e diverrebbero enti di
secondo grado adibiti a funzioni di coordinamento delle attività proprie dei Comuni.
Tale trasformazione, peraltro, sarebbe introdotta attraverso lo strumento del decreto
legge che, ai sensi dell’art. 14 della legge 23 agosto 1988, n. 400 non può essere
adottato nelle materie previste dall’art. 72, comma 4 della Costituzione, tra le quali
figurano le norme a carattere costituzionale.
In particolare le censure di costituzionalità sono state sollevate con riferimento al
comma 14 che, così come approvato, si porrebbe in contrasto con gli artt. 117, comma
2, lett. p) e 118, comma 2, della Costituzione, in quanto priverebbe le province
dell’esercizio delle funzioni conferite con leggi statali o regionali e delle funzioni loro
proprie. Inoltre attribuirebbe alle stesse province funzioni di indirizzo e di
coordinamento dei comuni, ponendosi in contrasto con l’art. 114 Cost. che non
contempla una posizione di sovraordinazione delle une rispetto agli altri.
E’ stato inoltre rilevato che, a fronte della qualificazione costituzionale delle province
quali enti esponenziali di una comunità territoriale, la legge in argomento limiterebbe
l’autonomia politica ed il carattere democratico dell’ente. Inoltre, qualificando la
provincia come ente di secondo grado si tradirebbe il carattere di ente territoriale
rivestito dalla Provincia nel nostro ordinamento.
Infine, l’Unione delle Province d’Italia ha osservato che la devoluzione alle Regioni
anche solo di talune competenze della provincia escluderebbe quest’ultima dai livelli di
Governo attraverso i quali trova esplicazione ed applicazione il principio di
sussidiarietà e, d’altro canto, escluderebbe la possibilità che lo Stato eserciti il potere
sostitutivo di cui all’art. 120, comma 2 della Costituzione e ciò malgrado la
Costituzione preveda espressamente che anche per le funzioni attribuite alla Provincia
95

possa essere assicurato un esercizio unitario secondo i principi di sussidiarietà,
adeguatezza e differenziazione.
7.2 La prefettura-UTG in relazione al possibile nuovo assetto delle
province.
Le misure di riduzione della spesa esaminate nel paragrafo precedente riguardano
l’amministrazione statale, compresa quella dell’interno, ma ad esse si sovrappongono
progetti di riforme istituzionali che coinvolgono anche gli enti locali e, in particolare, le
province.
Sotto quest’ultimo profilo occorre riflettere sul se e come lo Stato debba ristrutturarsi in
funzione della contestuale rivisitazione degli enti Provincia.
Certamente, a fronte dei disegni costituzionali di soppressione delle province, non può
ritenersi che debbano scomparire anche gli uffici statali periferici, per la semplice
considerazione che lo Stato, nonostante la riforma del titolo V Cost., anzi, proprio alla
luce di tale riforma, deve mantenere la sua presenza sul territorio per esercitare le
proprie funzioni il più vicino possibile ai cittadini e per garantire che l’azione stessa
venga adattata alle concrete esigenze della popolazione amministrata (art. 5 Cost. “… la
Repubblica (…) attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento
amministrativo”) 63 . Occorre, cioè, che l’amministrazione delle funzioni che fanno capo
allo Stato sia quanto più vicina al territorio e che, soprattutto, sia possibile esercitare,
per le prefetture in particolare, una funzione di vigilanza sul mantenimento dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ai sensi dell’art. 117
Cost., in modo da fungere, anche nei territori più “lontani” da sentinella per intervenire,
sia pure in via eventuale, in tutte le situazioni in cui è previsto l’intervento statale, ancor
più nel caso in cui amministrazioni periferiche dello Stato non sono presenti in quanto
“arretrate” a livello regionale o interregionale.
Per assicurare l’insopprimibile esigenza di reductio ad unum dell’intero sistema,
andrebbe, infatti, correttamente individuato proprio nella prefettura - UTG, quale unica
63 Cfr. intervento del prefetto di Milano, G. Lombardi, in occasione del convegno I prefetti nell’Italia
unita, Lecco il 30 settembre 2011, sito istituzionale, link alla pagina della Prefettura di Lecco.
96

espressione dell’apparato centrale sul territorio cui l’ordinamento riconosce una
vocazione generalista, il soggetto istituzionale che si pone come interfaccia con gli altri
uffici espressione dello Stato centrale e nei confronti delle autonomie. In tal senso
sembra, peraltro, porsi la più recente normativa concernente gli enti locali che evidenzia
l’intenzione del legislatore di potenziare le funzioni di raccordo della prefettura
disegnando un nuovo ordine di attribuzioni, che si affianca alle funzioni storiche della
prefettura e che si articola in specifiche esperienze operative in materia di servizi
pubblici locali 64 (in tale ambito si assegna al prefetto l’accertamento del rispetto degli
adempimenti e delle scadenze previsti, nel regime transitorio, a carico degli enti locali
che abbiano affidato la gestione dei servizi pubblici in modo non conforme a quanto
statuito dal D.L. n.1/2012), di scioglimento dei consigli comunali (nell’ipotesi di
64 Il decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1, recante “Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo
delle infrastrutture e la competitività”, all’art. 25, modifica la disciplina dell’affidamento e della gestione
dei servizi pubblici locali. La citata normativa, che si applica a tutti i servizi pubblici locali fatta
eccezione per i cd. “settori esclusi” (il servizio idrico, il servizio di distribuzione del gas, il servizio di
distribuzione dell’energia elettrica nonché la gestione delle farmacie comunali), si caratterizza per una
forte spinta verso la liberalizzazione dei servizi pubblici locali e per una riorganizzazione degli stessi su
base territoriale in ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei individuati in riferimento a dimensioni
non inferiori alla dimensione del territorio provinciale, entro il termine del 30 giugno 2012. La normativa
sopra citata, allo stato in corso di conversione, disciplina, inoltre, anche la costituzione delle società
partecipate dagli enti locali nonché il connesso regime di affidamento del servizio pubblico. Al riguardo,
infatti, si restringono gli ambiti di operatività dell’istituto dell’affidamento “in house” alle sole ipotesi in
cui il valore economico del servizio oggetto dell’affidamento sia pari o inferiore alla somma complessiva
di Euro 200.000 annui, mentre per le società miste, ovvero il cui capitale sociale è solo in parte in mano
pubblica, è prevista la possibilità di affidamento del servizio pubblico solo laddove la (necessaria) gara
pubblica abbia avuto ad oggetto sia la scelta del socio privato al quale deve essere conferita una
partecipazione non inferiore al 40% del capitale sociale, sia l’attribuzione di compiti operativi connessi
alla gestione del servizio (cd. gara “a doppio oggetto”).
Il legislatore ha poi previsto un regime transitorio degli affidamenti non conformi a quanto stabilito dal
decreto legge, individuando rigorosi termini decadenziali, scaduti i quali, le gestioni di servizi pubblici
precedentemente affidati cessano automaticamente senza necessità di apposita deliberazione dell’ente
affidante. Proprio in questo specifico segmento si inserisce la disciplina in parola che assegna al Prefetto
l’accertamento del rispetto degli adempimenti e delle scadenze previste dal periodo transitorio, ivi incluse
le cessioni azionarie detenute dagli Enti locali in società quotate in borsa. Il Prefetto potrà quindi definire
un termine perentorio entro il quale l’Ente locale dovrà provvedere alle dismissioni, trascorso inutilmente
il quale il Governo potrà esercitare il potere sostitutivo di cui all’art. 8 della legge n. 131/2003, di
attuazione dell’art. 120 della Costituzione, eventualmente nominando un commissario ad acta. A
corollario del ridisegnato sistema di affidamento dei servizi pubblici locali, il legislatore ha inoltre
previsto un ulteriore intervento del Prefetto, in funzione sanzionatoria che si estrinseca nell’irrogazione di
sanzioni amministrative pecuniarie, ai sensi della legge 24 novembre 1981, n.689 nei confronti dei
concessionari e degli affidatari di servizi pubblici che non ottemperino alla richiesta dell’ente locale che
decide di bandire la gara per l’affidamento del servizio di fornire i dati concernenti le caratteristiche
tecniche degli impianti e delle infrastrutture e ogni altra informazione necessaria per bandire la gara.
97

dissesto finanziario), di controllo della spesa pubblica 65 nonché nella previsione della
istituzione dell’ufficio locale del Governo 66 .
Tali funzioni fanno riferimento ad una normativa già consolidata o comunque in essere,
e quindi costituiscono un nuovo asset di attribuzioni che rafforzano il ruolo di raccordo
della prefettura con gli enti locali e che rendono vieppiù cogente la necessità dello Stato
di mantenere una forte presenza sul territorio.
65 In particolare, per quanto riguarda gli interventi in materia di finanza pubblica, l’art. 6, comma 2, del
decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149 recante “Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a
regioni, province e comuni, a norma degli artt. 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n.42”, quale decreto
di attuazione del c.d. federalismo fiscale , prevede che qualora dalla pronunce delle sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti emergano comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria,
violazione degli obiettivi della finanza pubblica allargata, irregolarità contabili o squilibri strutturali del
bilancio dell’ente locale, in grado di provocarne il dissesto finanziario, il giudice contabile invita il
medesimo ente locale ad adottare le necessarie misure correttive entro un termine assegnato. Decorso
infruttuosamente detto termine, la Sezione regionale della Corte dei conti trasmette gli atti al prefetto che
all’esito dell’assegnazione di un ulteriore termine di venti giorni per l’adozione della deliberazione
dichiarativa dello stato di dissesto finanziario dell’ente locale interessato, nomina un commissario ad acta
per l’adozione della medesima deliberazione e dà corso alla procedura per lo scioglimento del consiglio
dell’ente ai sensi dell’art. 141 del D. Lgs. n.267/2000. Risulta evidente come l’ipotesi di scioglimento
dell’ente locale appena descritta costituisca ex se una nuova ipotesi di esercizio del potere di scioglimento
dell’ente locale in cui si inserisce la figura del Prefetto, ipotesi che va ad aggiungersi a quelle già previste
in seno agli artt. 141 e 143 del D. Lgs. 267/2000
Per quanto riguarda invece la funzione di controllo degli enti locali rispetto agli obblighi di contenimento
della spesa pubblica, va richiamato l’art.16, comma 28, del decreto legge n. 138/2011, convertito con la
legge n. 148/2011, in virtù del quale il Prefetto accerta l’attuazione delle misure di riduzione della spesa
di cui all’art. 2, comma 186, lett e) della legge 23 novembre 2009, n. 191 (soppressione di consorzi di
funzioni tra enti) e successive modificazioni e all’art. 14, comma 32, del D.L. n. 78 del 2010 (liquidazione
elle società costituite dagli enti locali con popolazione inferiore 30.000 abitanti) assegnando agli enti
locali inadempienti un termine per provvedere, decorso il quale nomina un commissario ad acta per
l’adozione dei provvedimenti necessari.
66 La legge di stabilità per l’anno 2012 è intervenuta, tra l’altro, sulla riduzione degli “oneri
amministrativi per le imprese” con l’istituzione delle zone a burocrazia zero (art. 14, legge 12 novembre
2011, n.183). Con tali disposizioni si prova a portare ad unicum i procedimenti di autorizzazione di nuove
attività produttive prevedendo la possibilità di istituire - al momento in via sperimentale e sino al
dicembre 2013 – su richiesta della regione, d’intesa con gli altri enti interessati, l’Ufficio locale del
Governo”, presieduto dal Prefetto del capoluogo provinciale. Si tratta di un organo collegiale, composto
dai rappresentanti di regione, provincia, città metropolitana (ove esistente) e del comune interessato,
competente all’autorizzazione di nuove iniziative produttive (ad eccezione di quelli di natura tributaria, di
tutela statale dell’ambiente, della salute e della sicurezza e della attività poste in aree soggette a vincolo).
Assistiamo ancora una volta in un’epoca di particolare gravità per le condizioni di stabilità del Paese, alla
possibilità che il prefetto nelle aree ove si avverte con maggiore evidenza la difficoltà ad avviare nuove
attività produttive, possa farsi carico di stimolare le nuove iniziative garantendo l’emanazione del
provvedimento di autorizzazione entro termini assolutamente ridotti, attraverso il bilanciamento delle
competenze di uffici statali e territoriali. Tuttavia, nonostante in questa circostanza sia stato addirittura
istituito un ufficio ex novo, incardinato presso la prefettura, molti sono gli interrogativi sulle concrete
possibilità operative della nuova struttura e, ancora una volta, spetterà ai prefetti sbrogliare la matassa dai
nodi di una normativa ancora poco chiara.
98

Il ripensamento dell’ente provincia potrebbe peraltro rivelarsi utile per indagare un
ridisegno delle attribuzioni prefettizie che, in una prospettiva de iure condendo, preveda
un ruolo istituzionalizzato della prefettura nell’ambito del processo di sostituzione
dell’art. 120 della Costituzione in quanto proprio nell’esercizio di questo potere
sostitutivo da esercitarsi nei confronti degli enti locali potrebbe ragionevolmente porsi
in controluce una nuovo ambito di intervento da riservare alla figura del prefetto,
finalizzato alla configurazione di uno Stato più moderno proprio in quanto più leggero,
ma nel contempo più forte proprio in quanto più incisivo.
Come è noto l’art. 120, comma 2, della Costituzione prevede che il Governo possa
sostituirsi, tra l’altro, ad organi della regione, delle città metropolitane, delle province e
dei comuni, nel caso di mancato rispetto di norme e di trattati internazionali o della
normativa comunitaria o nelle ipotesi di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza
pubblica o quando lo richiedano la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica ed
in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali 67 .
Non appare infondato immaginare un ruolo di raccordo e di cerniera dell’istituto
prefettizio che operi come trait d’union tra le realtà locali e lo Stato centrale di cui
costituisce articolazione periferica soprattutto nelle materie sopra citate.
67 Il citato articolo, demanda poi alla legge dello Stato il compito di definire le procedure atte a garantire
che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione. Si
tratta di una ipotesi di sostituzione intersoggettiva dello Stato nell’esercizio delle competenze proprie o
conferite ad un altro ente territoriale.
Tali interventi sostitutivi costituiscono un’eccezione rispetto al normale svolgimento delle attribuzioni
proprie delle regioni e degli enti locali e pertanto la giurisprudenza costituzionale ha correttamente
evidenziato che, a garanzia dell’ente sostituito ed in coerenza con la natura eccezionale del potere
esercitato, detto potere vada contemperato con la necessaria individuazione di alcune garanzie di tipo
sostanziale e procedurale. In particolare, con la sentenza n. 43 del 2004, la Consulta ha chiarito che i
controlli sostitutivi concorrono a configurare ed a limitare l’autonomia dell’ente sostituito e devono
quindi trovare un fondamento esplicito o implicito nella normazione positiva che renda tipizzate le ipotesi
di sostituzione, non essendo ammissibile un potere di sostituzione di carattere generale. La legge deve,
infine apprestare congrue garanzie procedimentali per l’esercizio del potere sostitutivo, in conformità al
principio di leale collaborazione richiamato dall’art. 120, comma 2, ed operante più in generale nei
rapporti tra enti locali dotati di autonomia costituzionalmente garantita. In osservanza di tale principio è
necessario che l’ente sostituito sia comunque messo in grado di evitare la sostituzione attraverso
l’autonomo adempimento e comunque possa intervenire nel procedimento preordinato all’attivazione del
potere sostitutivo. Il procedimento è disciplinato dall’art. 8 della legge n. 131/2003 che prevede la diffida
ad adempiere mediante l’assegnazione di un congruo termine per adottare i provvedimenti necessari.
99

Detto ruolo, da un lato, si fonda e fa leva sulle numerose attribuzioni di raccordo con gli
enti locali - settore questo in cui storicamente opera la prefettura-UTG – e, dall’altro,
ottimizza il ruolo dell’istituto prefettizio quale organo di rappresentanza del governo in
ambito locale, ovvero di quell’istituzione dello stato centrale che in definitiva è
chiamato, sia pure in ipotesi del tutto tipiche e particolari, a svolgere un intervento di
surroga e di sostituzione rispetto all’ente locale.
In tale contesto il ricorso alla prefettura - UTG, nei modi e nei termini sopra indicati, si
qualifica vieppiù opportuno proprio in quanto in grado di condurre la delicata opera di
sostituzione, eventualmente sollecitata dal prefetto ma deliberata dal Governo, in un
quadro di ragionevole e calibrato contemperamento del principio di leale collaborazione
fra enti dotati di autonomia costituzionalmente garantita.
All’esito del momento sollecitatorio, da riservarsi proprio al prefetto in quanto figura di
raccordo tra centro e periferia, non può che ulteriormente riservarsi al medesimo organo
anche la fase esecutiva dell’intervento sostitutivo, ovvero quella solitamente ad
appannaggio del commissario ad acta, ruolo quest’ultimo al quale il prefetto sembra
naturalmente candidarsi proprio nel contesto socio-economico attuale.
Tornando alla disamina della problematica concernente il possibile assetto della
prefettura-UTG in relazione alla riforma delle province, si ritiene che non siano diverse
le valutazioni in ordine alla necessità che permanga, anzi sia vieppiù necessaria , la
presenza della prefettura-UTG per l’ipotesi di piena attuazione di quanto previsto dal D.
L. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in legge 22 dicembre 2011, n. 214, che, come si
è detto, trasforma le province in enti di solo indirizzo politico e di coordinamento dei
Comuni nelle materie di loro competenza. Infatti, le ragioni della per
manenza dello Stato in periferia non mutano rispetto alla cancellazione dell’apparato
burocratico delle province, rimanendo invariato il panorama dei livelli di indirizzo
politico sul territorio. In tal caso, infatti, l’ambito territoriale delle competenze non
subirebbe alcuna modifica, e gli organismi collegiali istituiti presso la prefettura-UTG
continuerebbero ad avere, tra gli interlocutori, il presidente della provincia. Inoltre,
l’eventuale sviluppo del progetto di riforma contenuto nel D.L. n. 201/2011
100

afforzerebbe ancor di più l’esigenza di mantenere viva, in capo alla prefettura-UTG, la
vigilanza sul buon andamento dell’azione amministrativa. In tale prospettiva, le
prefetture possono collaborare alla risoluzione di eventuali difficoltà interpretative nella
fase di attuazione della riforma - prevenendo situazioni di criticità o conflittualità - e
possono attivarsi per assicurare l’ordinato sviluppo delle nuove prerogative
sovracomunali, così come delineate dal nuovo contesto normativo, nell’ottica del
perseguimento dell’interesse generale.
Sgombrato il campo rispetto alla prospettiva della completa abolizione delle province,
nonché rispetto alla trasformazione delle province in meri organi di indirizzo politico,
resta da considerare cosa potrebbe accadere qualora le province dovessero essere ridotte
di numero, conservando, però, le funzioni attuali.
In tale ipotesi la riforma della prefettura-UTG va esaminata sia in relazione al nuovo
assetto con il sistema delle autonomie, che in relazione agli altri uffici periferici dello
Stato sul territorio.
Nel primo caso permane, e forse diventa ancor più cogente, l’esigenza di coniugare
efficacemente, in ambito locale, la presenza del referente dello Stato sul territorio quale
interfaccia con il sistema delle autonomie.
Nel secondo caso la questione impone considerazioni diverse rispetto a quelle svolte in
relazione alla completa abolizione delle province, poiché l’effetto della riduzione del
loro numero comporta la modifica delle circoscrizioni territoriali della gran parte delle
province esistenti. In questa ipotesi appare inevitabile che anche l’apparato statale in
periferia, comprese le prefetture, debba adattarsi al nuovo assetto territoriale per
mantenere intatti gli equilibri istituzionali ed anche per soddisfare le istanze di
razionalizzazione degli apparati periferici statali.
La ricollocazione territoriale di tutti gli uffici periferici dello Stato consente, altresì, di
mantenere inalterato un principio di coerenza istituzionale che impone, anche agli uffici
periferici del Ministero dell’interno, di assumere la medesima allocazione dei nuovi
capoluoghi di provincia.
101

In particolare, per la prefettura-UTG, il rispetto di tale principio non incide sulla
composizione degli organi collegiali cui partecipa il presidente della provincia e
permette l’esercizio di tutte le altre funzioni facenti capo alla prefettura nel rispetto dei
criteri di competenza territoriale basata sulla nuova circoscrizione provinciale.
Tale arretramento geografico determina, inevitabilmente, l’esigenza, per il Ministero
dell’interno e per il prefetto, in particolare, di conservare la capacità di controllo del
territorio e di raccordo con gli enti locali e, rispetto ai cittadini, di assicurare i medesimi
livelli di prestazione nell’erogazione dei servizi.
Diversamente, la permanenza degli uffici periferici dello Stato nelle sedi provinciali
soppresse, determinerebbe solo confusione, sia a livello istituzionale, che per i cittadini.
Per le prefetture, in particolare, si verrebbe a creare un effetto distorsivo nei rapporti
istituzionali poiché il presidente della nuova provincia dovrebbe rapportarsi a due
prefetti ed i comuni farebbero capo a due diverse circoscrizioni territoriali, una più vasta
provinciale ed una statale più piccola. La medesima difficoltà si porrebbe anche in capo
ai cittadini nei rapporti con i diversi organi istituzionali statali e provinciali.
Posto, pertanto, che alla riduzione delle province debba conseguire una corrispondente
riduzione degli uffici periferici statali, si tratta di verificare se presso le sedi territoriali
istituite nei sopprimendi capoluoghi di provincia si debba mantenere comunque un
presidio dello Stato. Soprattutto con riferimento alle funzioni di tutela dell’ordine e
sicurezza pubblica e dell’incolumità (polizia, carabinieri, guardia di finanza, vigili del
fuoco), è necessario garantire il più possibile la presenza capillare sul territorio. Senza
voler sostenere tesi conservatrici, è evidente che la nuova allocazione degli uffici
periferici non può incidere sulla funzionalità del servizio né andare a detrimento della
sicurezza percepita da parte dei cittadini; semmai è possibile ipotizzare il
ridimensionamento di alcuni apparati (per esempio, la Questura può ben lasciare il posto
ad un commissariato che continui a garantire la funzione di controllo del territorio).
Peraltro, la riallocazione dei presìdi delle forze dell’ordine può essere l’occasione per
procedere ad un’attenta rivalutazione volta ad evitare sovrapposizioni o duplicazioni di
organi che svolgono le medesime funzioni sul medesimo territorio.
102

Specularmente, nel caso delle prefetture, potrebbe essere mantenuto un ufficio satellite,
volto a garantire, nel territorio confluito nella circoscrizione provinciale più vasta,
alcune funzioni fondamentali di prossimità: i servizi ai cittadini stranieri e in materia di
depenalizzazione, la polizia amministrativa, i servizi in materia di anagrafe e di
prevenzione delle tossicodipendenze, nonché il coordinamento degli interventi in caso
di calamità naturali. L’esigenza è quella di assicurare che laddove è richiesto
necessariamente il contatto personale dei cittadini con gli uffici della prefettura
(audizioni, sottoscrizione del contratto di soggiorno e dell’accordo di integrazione, ecc.)
l’onere di trasferimento non sia posto a carico dei cittadini medesimi.
In tal senso si potrebbe ipotizzare di “recuperare” dall’esperienza storica le
sottoprefetture e immaginare che siano presiedute da un dirigente prefettizio non
generale, al quale potrebbero essere conferite le funzioni di coordinamento delle attività
svolte nella sede 68 . Tale struttura non avrebbe funzioni decisorie, che resterebbero di
esclusiva competenza della prefettura-UTG, ormai incardinata presso il nuovo
capoluogo di provincia, ma assumerebbe un ruolo di avamposto rispetto alle esigenze
delle collettività locali. Essa, dunque, non costituirebbe una duplicazione della
prefettura ma contribuirebbe a garantire il controllo del territorio, il rapporto con le
autonomie locali e i servizi alla collettività.
Le attività svolte presso la sottoprefettura costituirebbero il primo filtro rispetto a tutte
le problematiche del territorio facente parte della provincia soppressa, comprese quelle
di ordine e sicurezza pubblica, ed il dirigente preposto avrebbe la possibilità di
raccogliere le istanze locali per poi riportarle all’attenzione del prefetto per i
provvedimenti finali.
7.3 Riorganizzazione dell’amministrazione provinciale e statale sul
territorio: il disegno di legge Lanzillotta, La Loggia, Vitali.
La recente proposta di legge presentata dagli on.li Lanzilotta, La Loggia, Vitali e resa
nota in data 8 febbraio 2012 prevede l’abolizione delle province come livello
68 Un’esperienza in tal senso è già presente presso l’ufficio staccato dell’Elba, ove, in capo ad un unico
dirigente vengono assommate le funzioni di rappresentanza del prefetto nel territorio dell’isola.
103

istituzionale di governo tra Comuni e Regioni, trasformate in un soggetto
amministrativo che sia diretta espressione dei Comuni, ovvero una sorta di «agenzia
intercomunale multi-servizi».
Il risultato finale, secondo i presentatori della proposta, sarebbero 50-60 «nuove
province», rette da un board eletto non dai cittadini, ma da e tra i sindaci e i consiglieri
comunali, con risparmi conseguenti dal punto di vista dei costi della politica. Ma le
maggiori economie, nell'idea dei firmatari, arriveranno dal punto di vista gestionale: le
«nuove province» dovrebbero infatti gestire i servizi di rete, i trasporti, le strade, per
tutti i Comuni dell'area vasta e diventare la «stazione appaltante» per tutti.
Nelle 10 città metropolitane in attesa di istituzione saranno queste ultime a ereditare le
attuali funzioni provinciali, assorbendone anche alcune dei comuni e delle regioni. Nel
resto d’Italia resteranno in vita altre 40 o al massimo 50 province di nuova concezione.
Non solo perché non saranno più elette dai cittadini e perché dovranno avere un bacino
demografico di almeno 500mila abitanti, ma anche perché vedranno notevolmente
ridotte le proprie funzioni e potranno assistere i comuni in materie da gestire in forma
associata (concorsi, riscossione dei tributi, appalti).
Il punto di partenza è il già citato decreto Monti che elimina le giunte provinciali,
trasforma i consigli in assemblee formate da sindaci e consiglieri comunali e affida al
disegno di legge governativo del 24 febbraio 2012, già illustrato, il compito di
riformarne il sistema elettorale. Quello di arrivo consiste invece nella doppia
accelerazione da imprimere alla Carta delle autonomie all'esame del Senato e, dall'altro,
al d.d.l. costituzionale che elimina le province dall'elenco di enti di pari livello
contenuto nell'articolo 114 della Costituzione e che sta per iniziare il suo esame alla
Camera.
Al progetto di legge è allegata una dettagliata analisi demografica delle attuali province
italiane, unita al presente lavoro (all.1), che riporta sia il numero degli abitanti sia
l’attuale estensione degli ambiti territoriali. Il quadro riassuntivo è completato
dall’analisi delle province distinte per Regione.
104

Dal delineato contesto emerge che è stata effettuata una duplice operazione: da un lato
il mero accorpamento delle attuali province che non raggiungono la soglia dei 500 mila
abitanti e il definitivo avvio delle città metropolitane; dall’altro quella di ipotizzare una
radicale trasformazione dell’ente da realtà politica direttamente eletta dai cittadini ad
agenzia intercomunale eletta tra gli stessi amministratori comunali.
Per quanto sino ad ora esposto in materia di razionalizzazione e contenimento della
spesa pubblica, non sembra assolutamente plausibile che per tale nuovo organismo
intermedio debba essere creata una apposita sede, ovvero mantenuta quella della
sopprimenda provincia.
Mancando nella proposta di legge un esplicito riferimento in tal senso, si potrebbe
proporre che il board dei Sindaci trovi la sua naturale allocazione proprio nelle
Prefetture – UTG, ed in particolare in una delle articolazioni della Conferenza
Permanente.
Il secondo step della proposta riguarda, invece, gli uffici governativi. Il disegno
Lanzillotta, La Loggia, Vitali prevede che Prefetture e Questure siano ridotte,
analogamente alle province, da 110 a circa 50-60, così come le Camere di Commercio.
Infine, tutti gli uffici periferici del Governo - ad esclusione delle Agenzie e dei Ministeri
di Difesa, Giustizia ed Esteri - dovranno essere unificati negli Uffici Territoriali di
Governo, presso le prefetture. Nessun ufficio periferico dello Stato potrà avere una
circoscrizione inferiore a quella delle nuove Province.
Per quanto concerne gli uffici periferici esclusi dall’unificazione (difesa, giustizia),
andranno comunque accorpati negli UTG tutti gli uffici strumentali (personale,
economato, logistica, acquisti, autoparco, ecc.) con consistenti economie di scala.
Si appalesa evidente da un lato l’analogia con l’originario disegno dell’UTG che
prevedeva l’accorpamento, poi fallito, di alcuni uffici statali, dall’altro la riproposizione
dei Servizi Comuni, oggi definiti “uffici strumentali”, che unificano la gestione delle
materie comuni a più amministrazioni periferiche.
105

Ciò che appare assolutamente innovativo e peraltro molto più coerente con il ruolo
generalista del Prefetto, è la previsione dell’assorbimento nell’UTG di tutti gli uffici
statali, eccezion fatta soltanto per l’amministrazione della Giustizia, Difesa, Esteri e per
le Agenzie per le quali, tuttavia, è prevista comunque almeno la condivisione della
gestione dei servizi strumentali.
Si tratta di una scelta estremamente coraggiosa che, pur a fronte, della drastica
riduzione del numero delle prefetture garantisce una effettiva funzionalità all’UTG
quale presenza organizzata dello Stato sul territorio e momento di saldatura su scala
territoriale con il sistema delle autonomie.
Nell’unita tabella (all.2) sono illustrati il numero e la consistenza delle Amministrazioni
periferiche dello Stato coinvolte nel processo di riforma e di semplificazione ipotizzato
dal disegno di legge già sottoposto all’attenzione del Governo.
Il numero delle Amministrazioni dello Stato coinvolte nel processo di accorpamento
nell’UTG nonché la consistente modifica e soppressione delle province, danno la
misura degli effetti dirompenti della disegnata riforma sugli attuali assetti istituzionali.
Tuttavia, sarebbe riduttivo focalizzare l’attenzione esclusivamente sulla riduzione del
numero delle Prefetture e sull’arretramento del presidio dello Stato in alcuni territori
provinciali
Ciò su cui occorre riflettere è che in realtà attraverso la esposta riforma si potrebbe
sostanziare la vera rifondazione dell’UTG: lo Stato si “riprogetta” sul territorio
scegliendo finalmente la strada della concentrazione e dell’unitarietà, fornendo al
cittadino, al mondo economico ed alle autonomie un unico, forte e coeso interlocutore
106

CONCLUSIONI
I prefetti sono stati testimoni e allo stesso tempo attori della storia della Repubblica
italiana e lo sono ancora oggi, in un momento molto complesso sia per le istituzioni che
per la società civile, oppressa da molteplici fattori di crisi quali la recessione economica,
le difficoltà del mondo del lavoro, il disagio giovanile, i flussi migratori di popoli in
cerca di migliori condizioni di vita.
Sin dai primi anni del Regno d’Italia, i “prefetti dell'unificazione politica” hanno
contribuito alla realizzazione della fusione delle province degli Stati preunitari in un
grande Stato nazionale, indirizzando gli Enti locali entro i binari della nuova
legislazione unitaria.
A partire dalla Costituzione Repubblicana del 1948, fondata su un modello di Stato
basato sul pluralismo autonomistico, si è assistito ad un evoluzione dell’istituto
prefettizio che ha attraversato i grandi cambiamenti intervenuti nella pubblica
amministrazione giungendo, con il decreto legislativo n.300/1999, alla trasformazione
della prefettura in ufficio territoriale del Governo.
L’analisi dei problemi applicativi e delle ragioni della mancata attuazione dell’UTG,
dovuta principalmente, ma non solo, alla resistenza posta in essere dalle
amministrazioni statali periferiche interessate all’accorpamento, ha fatto emergere che i
tempi non erano ancora maturi per un cambiamento così radicale.
L’ulteriore sviluppo del ruolo prefettizio – conseguente alla riforma del titolo V della
Costituzione – è stato poi riconosciuto e definito con il D. Lgs. n.29/2004 e il DPR
n.180/2006 che hanno delineato, in un quadro normativo ormai chiaro e completo, il
nuovo modello di prefettura–UTG quale centro unitario di riferimento, di
coordinamento e di sintesi degli interessi pubblici, struttura dinamica e flessibile
destinata ad interfacciarsi continuamente con il sistema regionale e locale al fine di
prevenire e, se del caso, risolvere, i possibili conflitti tra istituzioni.
In tale quadro, nella logica di riorganizzazione della prefettura – UTG in vista del
raggiungimento di più elevati livelli di efficienza, assume un fondamentale rilievo lo
strumento della Conferenza permanente, i cui meccanismi di funzionamento e modalità
107

di azione potrebbero essere “ripensati” al fine di potenziarne l’attività e massimizzarne i
risultati.
La delicata funzione della concertazione interistituzionale fra diversi livelli di governo e
l’attuazione del principio di leale collaborazione, viene, infatti, esplicata in periferia
proprio grazie a tale prezioso consesso che si inserisce, nel panorama nazionale, nel
“sistema delle Conferenze”, impianto architettonico nel quale rientrano la Conferenza
Stato-Regioni, la Conferenza Stato-Città ed Autonomie locali e la Conferenza unificata.
Un’ipotesi di potenziamento potrebbe essere perseguita attribuendo alla Conferenza
permanente la possibilità di utilizzare, così come accade per le altre Conferenze
nazionali, strumenti decisionali come l’intesa o l’accordo interistituzionale, che
appaiono più rispondenti al nuovo panorama dei rapporti fra diversi livelli di governo,
così come delineati dalla riforma del Titolo V della Costituzione.
D’altro canto, la funzione di “saldatura” del sistema che abbiamo visto esplicarsi nella
Conferenza permanente si rinviene anche in molti altri Stati europei, ove è fortemente
sentita la necessità di far coesistere un forte raccordo verticale fra centro e periferia con
un coordinamento operativo orizzontale a livello periferico, compito questo assai
gravoso che viene sempre garantito dal prefetto o da figure corrispondenti nominate dal
Governo degli Stati centralizzati, sia decentrati che regionalizzati, e dalle autorità
regionali degli Stati federali.
L’analisi svolta circa il ruolo di volta in volta rivestito dagli uffici territoriali del
Governo e la possibile ulteriore loro riforma ha portato a concludere per la necessità di
una riqualificazione, in senso rafforzativo, di tali apparati amministrativi, nell’ottica
dell’ormai imprescindibile processo di razionalizzazione della spesa pubblica.
Si è partiti dalla constatazione che, allo stato, le prefetture-UTG sono interessate da due
disegni riformatori: il primo scaturente dalla legge finanziaria per l’anno 2007 (legge
n.296/2006) che ipotizza di superare il principio della competenza territoriale su base
provinciale delle prefetture-UTG, privilegiando un criterio basato sull’efficienza
dell’azione amministrativa e avendo come dato di riferimento la garanzia della qualità
dei servizi assicurati all’utenza; il secondo è la c.d. “Carta delle autonomie” (A.S. 2259)
108

che invece ipotizza una rideterminazione degli ambiti territoriali delle province con
conseguente arretramento delle prefetture-UTG, facendo salvo il criterio della
competenza territoriale provinciale delle stesse.
In tale complesso quadro di riferimento, si inserisce l’attuale dibattito politico relativo
alla sopravvivenza delle province, con particolare riguardo alla contestata riforma
introdotta dall’art.23 della Legge n.214/2011 (manovra Monti) che ha previsto la
soppressione delle giunte provinciali, la consistente riduzione dei consiglieri e la loro
elezione, unitamente al presidente, da parte dei sindaci del territorio di riferimento. In
proposito è stato anche presentato, in data 24 febbraio 2012, un disegno di legge
governativo che introduce nuove modalità di elezione dei consiglieri provinciali e dei
presidenti delle province.
A questo punto, ci si è chiesti quale possa essere il conseguente destino delle prefetture-
UTG, le cui funzioni sono da sempre riferite ad un contesto provinciale.
Il presente lavoro ha voluto dimostrare, in primis, come il ruolo e l’azione delle
prefetture-UTG sia svincolato dall’ente provincia inteso come apparato politico -
amministrativo, mentre a diversa conclusione si deve pervenire qualora si abbia
riguardo alla provincia quale ambito territoriale di riferimento.
In quest’ottica, si è ritenuto che la prefettura-UTG possa adeguare le proprie funzioni
all’estensione territoriale e demografica del rinnovato ambito provinciale, anche
attraverso l’eventuale arretramento delle strutture più piccole in favore delle prefetture
viciniori di maggiore ampiezza.
In tale caso, si è ipotizzata la permanenza, nei territori delle soppresse province -
soprattutto in quelli che a seguito dell’accorpamento risultino particolarmente estesi - di
un ufficio di sottoprefettura che possa costituire il baluardo dello Stato a garanzia delle
primarie esigenze dell’ordine e sicurezza pubblica e della necessità, parimenti rilevante,
di fornire ai cittadini specifici servizi inerenti le funzioni di competenza, con particolare
riguardo ai procedimenti amministrativi di line.
109

La sottoprefettura potrà rivelarsi indispensabile, altresì, in quei territori che – ancorché
non particolarmente estesi – risultino connotati da particolari situazioni di criticità sia
sotto il profilo dell’ordine e sicurezza pubblica, sia con riguardo ad accentuati profili di
disagio sociale e ambientale.
Sono state anche articolate alcune ipotesi di riforma dell’ufficio territoriale del Governo
senza perdere di vista l’imprescindibile esigenza di contenimento della spesa pubblica
nonché la vocazione generalista del prefetto cui normativamente è attribuito il ruolo di
coordinamento delle altre amministrazioni periferiche statali.
In tal senso si inquadra la formulazione della proposta inerente la creazione di un
“palazzo dello Stato” ove allocare tutti gli uffici statali periferici, anche al fine di
ottimizzare l’impiego di risorse umane e strumentali fungibili tra le diverse
amministrazioni. In particolare, a fronte di un certo “disordine” derivante dalla diversa
articolazione periferica degli uffici statali sul territorio, si è valutata la possibilità di un
accorpamento fisico e funzionale di questi ultimi che consentirebbe, in una prospettiva
di medio e lungo termine, considerevoli risparmi di spesa per effetto dell’abbattimento
di oneri di locazione, di quelli per consumi energetici e per le manutenzioni, nonché per
la unificazione di alcuni uffici (ad esempio l’URP). A ciò si aggiungerebbe l’indubbio
vantaggio per il cittadino che vedrebbe ridurre in maniera sostanziale i tempi e i costi
del suo interagire con la pubblica amministrazione centrale.
Una ulteriore ipotesi riformatrice, anch’essa finalizzata alla razionalizzazione della
spesa, concerne la istituzione - peraltro già prevista dal DPR n.287/2001, poi abrogato -
presso la prefettura-UTG, dell’”ufficio servizi generali” nel quale far convergere attività
comuni a tutti gli uffici periferici statali (ad esempio, gestione del personale, servizi
informatici, procedure per l’affidamento di servizi e forniture, controllo di gestione,
etc.). Ciò consentirebbe anche, al titolare dell’UTG, di esplicare più agevolmente la sua
funzione di coordinamento delle varie amministrazioni periferiche dello Stato,
favorendo le economie di gestione ed evitando duplicazioni e sprechi.
Tale previsione è peraltro contenuta nel recentissimo disegno di legge Lanzillotta-La
Loggia-Vitali (8 febbraio 2012), nel quale si è nuovamente fatto ricorso alla logica dei
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“servizi comuni”, definiti “uffici strumentali”, in cui viene unificata la gestione delle
materie comuni a più amministrazioni periferiche. Tale proposta, inoltre, prevede, a
fronte di una drastica riduzione del numero delle province - parametrata sul numero di
abitanti che non potrà essere inferiore ai 500 mila - una analoga contrazione anche delle
prefetture-UTG con contestuale riproposizione dell’accorpamento di tutti gli uffici
statali provinciali nell’UTG.
In ogni caso, l’impegno riformatore teso a rivisitare il ruolo delle prefetture-UTG e delle
province dovrà procedere innanzitutto nel senso di mantenere la presenza dello Stato sul
territorio, a garanzia del rispetto dei diritti costituzionalmente garantiti, primo fra tutti
quello di uguaglianza ed in secondo luogo nel senso di assicurare l’unitarietà dell’azione
dei vari livelli di governo nel rispetto delle differenti caratteristiche socio-economiche
di ciascun territorio.
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