Handbuch zur EU Wasserpolitik im Zeichen der Wasser ... - EEB

Handbuch
zur EU Wasserpolitik
im Zeichen der
Wasser-Rahmenrichtlinie
European Environmental Bureau
Hiltrud Breyer MdEP

VERANTWORTLICHE REDAKTION
John Hontelez, EEB
AUTOREN
Klaus Lanz, International Water Affairs
Stefan Scheuer, EEB
HERAUSGEBER
Europäisches Umweltbüro
Das Europäische Umweltbüro ist der europäische Dachverband von zur Zeit 134 politisch
unabhängigen europäischen Umweltverbänden.
Bd. de Waterloo 34
B-1000 Brüssel
Tel: +32 2 2891090
Fax: +32 2 2891099
Email: info@eeb.org
http://www.eeb.org
Hiltrud Breyer MdEP
Mitglied des Umweltauschusses des Europäischen Parlaments und der Fraktion der Grünen / Freie
Europäische Allianz im Europäischen Parlament.
BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN
EP 8G265, Rue Wiertz
B-1047 Brüssel
Tel.: +32 2 28452 87
Fax: +32 2 28492 87
Email: hbreyer@europarl.eu.int
http://www.hiltrud-breyer.de
Bemerkung:
Der Inhalt dieses Handbuch wurde in alleiniger Verantwortung vom European Environmental
Bureau entwickelt. Die Druckkosten der deutschen Fassung wurden vom Europäischen
Parlament übernommen, um eine größere Verteilung und Nutzung des Handbuchs zu
ermöglichen.

Handbuch zur EU Wasserpolitik
Vorwort
"Wasser ist keine übliche Handelsware, sondern ein ererbtes Gut, das geschützt, verteidigt und
entsprechend behandelt werden muss." Dies ist der erste Satz der Wasser-Rahmenrichtlinie, des
neuen und umfassenden europäischen Wassergesetzes.
Wir haben uns für die deutsche Übersetzung und Veröffentlichung des englischen Handbuchs des
Europäischen Umweltbüros „EEB Handbook on EU Water Policy under the Water Framework
Directive“ zusammengetan, um dem deutschen Publikum einen Zugang zur neuen Europäischen
Wasserpolitik in die Hand zu geben.
Die Grünen im Europäischen Parlament und das Europäische Umweltbüro setzen sich für einen
starken Europäischen Gewässerschutz ein. Doch mit der Verabschiedung der Wasser
Rahmenrichtlinie WRRL ist nur ein erster „Rahmen“ aufgestellt worden und alles liegt nun an der
Kooperation der verschiedenen Akteure bei der Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht und
Durchführung der geforderten Gewässerschutzmassnahmen. Hiltrud Breyer ist Berichterstatterin des
Umweltauschusses für die Liste prioritärer Stoffe unter der Wasser-Rahmenrichtlinie und wird sich in
dieser Funktion für einen vorsorgenden Schutz unserer Gewässer vor chemischen Verschmutzungen
einsetzen. Das Europäische Umweltbüro konzentriert mit seiner Wasserkampagne die
Anstrengungen europäischer Umweltverbände bei der Umsetzung der WRRL und wird seine
Mitglieder aktiv dabei unterstützen.
Mit Besorgnis haben wir ein mangelndes Interesse der Öffentlichkeit für die Wasser-Rahmenrichtlinie
festgestellt. Doch ist es gerade das öffentliche Interesse als auch die öffentliche Beteiligung, welche
eine unabdingbare Voraussetzung für den Erfolg europäischer Umweltpolitik sind. Engere
Kooperation zwischen den nationalen und EU Gesetzgebern und Akteuren ist dringend notwendig.
Wir hoffen, dass dieses Buch den Gewässerschutz für ein breiteres Publikum interessant macht und
gleichzeitig, mit seinen politischen Handlungsmöglichkeiten, Wege für eine vollständige und
umfassende Umsetzung der WRRL und für eine nachhaltige, ausgewogene und gerechte
Wassernutzung aufzeigt.
John Hontelez Hiltrud Breyer
Secretary General, EEB Mitglied des Europäischen Parlaments

Handbuch zur EU Wasserpolitik
Inhalt
1. EINLEITUNG 1
2. DER ZUSTAND DER GEWÄSSER IN DER EU UND DEN
BEITRITTSSTAATEN: GROSSE AUFGABEN FÜR DIE ZUKUNFT 2
3. DIE EU-WASSERPOLITIK SEIT 1970 BIS ZUR WRRL 5
3.1. Allgemeine Einleitung 5
3.2. Die Oberflächenwasser-Richtlinie (75/440/EWG), die Fischgewässer-Richtlinie (78/659/EWG) und
die Muschelgewässer-Richtlinie (79/923/EWG) 6
3.3. Die Richtlinie über den Schutz der Gewässer vor gefährlichen Stoffen (76/464/EWG) und ihre
Tochterrichtlinien 7
3.4. Die Grundwasser-Richtlinie (80/68/EWG) 8
3.5. Umsetzungsprobleme im Bereich der Wasserpolitik 8
3.6. Aufhebung bestehender Gesetzgebung durch die WRRL und die Umsetzung in den Beitrittsländern 10
4. ZIELE UND INSTRUMENTE DER WASSER-RAHMENRICHTLINIE MIT
POLITISCHEN OPTIONEN FÜR DIE WEITERE NGO-ARBEIT 12
4.1. Vorbemerkung 12
4.2. Integrierte Bewirtschaftung von Flusseinzugsgebieten 14
4.2.1. Einleitung und Überblick 14
4.2.2. Die Rolle der Bewirtschaftungspläne 14
4.2.3. Öffentliche Beteiligung und die Rolle der NGOs bei der Erstellung von Bewirtschaftungsplänen 17
4.3. Ökologische Ziele für Oberflächengewässer 19
4.3.1. Einleitung und Überblick 19
4.3.2. Vertiefte Analyse: Fünf Schritte bis zu Gewässerzustandskarten in der EU 19
4.3.3. Künstliche und erheblich veränderte Gewässer 24
4.3.4. Ausnahmen und Fristverlängerungen für die ökologischen Ziele 27
4.3.5. Politische Handlungsmöglichkeiten 27
4.4. Die chemiepolitischen Regeln der WRRL 29
4.4.1. Einleitung und Überblick 29
4.4.2. Vertiefte Analyse der Bestimmungen 30
4.4.3. Ausnahmen und Fristverlängerungen für die chemikalienrechtlichen Regelungen der WRRL 35
4.4.4. Politische Handlungsmöglichkeiten für NGOs 35

Handbuch zur EU Wasserpolitik
4.5. Grundwasserschutz 37
4.5.1. Einleitung und Überblick 37
4.5.2. Vertiefte Analyse 38
4.5.3. Ausnahmen und Fristverlängerungen für den Grundwasserschutz 42
4.5.4. Politische Handlungsmöglichkeiten 43
4.6. Wasserpreise unter der WRRL 44
4.6.1. Einleitung und Überblick 44
4.6.2. Vertiefte Analyse 45
4.6.3. Ausnahmen von der Wassergebührenpolitik und der Anwendung der Kostendeckung 46
4.6.4. Politische Handlungsmöglichkeiten 46
4.7. Fristen 48
5. KERNPUNKTE UND HANDLUNGSMÖGLICHKEITEN FÜR NGOS ZUR
VERBESSERUNG DES GEWÄSSERSCHUTZES IM ZEICHEN DER WRRL 51
5.1. Einleitung 51
5.2. Auf der Ebene des Flusseinzugsgebiets bzw. der Flussgebietseinheiten 52
5.2.1. Bei der Analyse des Einzugsgebiets 52
5.2.2. Bei der Erstellung der Bewirtschaftungspläne 53
5.3. Auf Ebene der Mitgliedstaaten 53
5.4. Auf EU-Ebene 55
6. ZUSAMMENFASSUNG UND FAZIT 57
ANNEX I 61
Verwendete Abkürzungen 61
ANHANG II 62
Entwicklung der Wasser-Rahmenrichtlinie 62
LITERATUR 66
KONTAKTE IN DEUTSCHLAND 67
ÜBER DIE VERFASSER 68

Handbuch zur EU Wasserpolitik
1. Einleitung
Seit seinem Beginn 1974 hat das Europäische Umweltbüro (European Environmental Bureau EEB)
europäische Wasserpolitik als eine seiner wichtigen Aufgaben angesehen. Vor vier Jahren wurde eine
EEB Wasserkampagne ins Leben gerufen, um die Aktivitäten der europäischen Umweltverbände in
diesem Bereich zu fokussieren und einen Beitrag zur Entwicklung der neuen EU-Wasserpolitik zu
leisten.
Die EEB Wasserkampagne half, eine Koalition von vielen Umweltverbänden und Experten ins Leben
zu rufen. Ein Netzwerk engagierter und überzeugter Menschen gaben der Kampagne die nötige
Kraft, um den Gesetzgebungsprozess so nahe wie vermutlich nie zuvor zu verfolgen. Die Koalition
leistete ihren Beitrag schon während der Entwicklung des ersten Kommissionsvorschlags für eine
Wasser-Rahmenrichtlinie und begleitete den Vorschlag auf seinem Weg durch die EU-Institutionen
kritisch. Fortlaufend wurden konstruktive und qualifizierte Vorschläge und Forderungen sowie
alternative Textvorschläge zur Verbesserung der Wasser-Rahmenrichtlinie (WRRL) vorgelegt.
Von Beginn des Gesetzgebungsprozesses an entwickelte sich die WRRL zu einem Kompromiss
zahlreicher Partikularinteressen und anspruchsvoller Expertisen. Das Ergebnis ist eine Text, der
ungewöhnlich komplex und für ein größeres Publikum unverständlich ist. “Der Text spiegelt die
geleistete harte Arbeit kaum wieder.“ 1
Aufgrund der Komplexität und der Mehrdeutigkeiten des Richtlinientextes hält es das EEB für
notwendig, die Richtlinie für ein größeres Publikum transparent und verständlich zu machen und
Umweltverbänden in ganz Europa eine Hilfestellung für ihre zukünftige Arbeit mit der neuen
europäischen Wasserpolitik zu geben.
Dieses Handbuch versucht diese wichtige Aufgabe zu übernehmen. Das Ziel des Handbuchs ist es
einen Überblick über die existierende EU-Wassergesetzgebung zu geben und die wichtigsten Punkte
der neuen Wasserpolitik im Detail zu analysieren und zu bewerten. Besondere Aufmerksamkeit
wurde politischen Handlungsmöglichkeiten für zukünftige Aktivitäten gegeben, denn die WRRL ist
nur ein Rahmen für den kommenden Gewässerschutz in der EU und den Beitrittsländern, viele
Entscheidungen bleiben nachfolgenden politischen und technischen Prozessen überlassen.
Gleichwohl versucht das Handbuch nicht alle Aspekte der WRRL zu erfassen, sondern eine erste
und doch detaillierte Übersicht über die Europäische Wasserpolitik im Zeichen der WRRL zu geben.
Eine Reihe von weiteren Handbüchern, Seminaren und Konferenzen sind notwendig, um die
Europäische Wasserpolitik der Öffentlichkeit verständlich und schließlich aus der WRRL ein
Regelwerk mit erfolgreichen Umweltresultaten zu machen.
1 Sheridan, P., Cameron McKenna Law Group, at the ICE The Water Framework Directive Conference, London, 7
Nov 2000.
1

Handbuch zur EU Wasserpolitik
2. Der Zustand der Gewässer in der EU und den
Beitrittsstaaten: Grosse Aufgaben für die Zukunft
Wasser ist wertvoll, ein unersetzliches, lebenserhaltendes Element nicht nur für die Menschen,
sondern für alles pflanzliche und tierische Leben und sämtliche Ökosysteme. Zugleich sind
unveränderte und unverschmutzte Gewässer und Feuchtgebiete eine der wichtigsten
Voraussetzungen für den Schutz der Artenvielfalt.
Wasser ist aber auch eine zentrale Ressource für die menschliche Gesellschaft. Sowohl Oberflächenals
auch Grundwasser werden für vielfältige wirtschaftliche Aktivitäten benötigt, sei es für die
Industrie, für die Landwirtschaft, für Schiffahrt, Bergbau oder andere Zwecke, und nicht zuletzt als
Quelle allen Trinkwassers.
Diese Nutzungen bleiben allerdings nicht ohne Einfluss auf die natürlichen Gewässer, denn sie leiden
sowohl durch Wasserentnahme als auch durch Verschmutzung. Wasser Streß wird durch die
Veränderung der Wasserqualität und -menge verursacht. Oberflächengewässer werden außerdem
durch die morphologischen Veränderungen, die mit bestimmten menschlichen Aktivitäten
einhergehen, in Mitleidenschaft gezogen: Flüsse werden begradigt und verbreitert, um größere Schiffe
aufnehmen zu können; jahreszeitlich überflutete Feuchtgebiete entlang der Flüsse werden drainiert,
um Flächen für Industrie und Landwirtschaft zu gewinnen; Wehre und Staudämme stauen und leiten
Wasser zur Stromgewinnung um; Deiche sollen menschliche Güter vor Überschwemmung schützen.
Die Vielfalt der Wassernutzungen beeinträchtigt den natürlichen Wasserkreislauf in Europa erheblich.
Da die verschiedenen gewässerbelastenden Aktivitäten oft unkoordiniert bleiben, wird ihr
Gesamteffekt kaum jemals umfassend ermittelt, so dass selbst exzessive Eingriffe in manche
Gewässer unbemerkt blieben. Dadurch sind natürlich strömende Flüsse mit intakten
Auenlandschaften in Europa eine absolute Seltenheit geworden, sowohl im Süden wie im Norden
des Kontinents. Anadrome, d.h. im Lauf ihres Lebens zwischen Meer und Flüssen hin und her
wandernde Fischspezies, sind aus den europäischen Flüssen so gut wie verschwunden. Ein Viertel
aller EU-Flüsse sind gar so verschmutzt, dass praktisch überhaupt keine Fische mehr dort überleben
können.
Während krasse Indizien der Flussverschmutzung wie Fischsterben oder Schaumteppiche in Europa
heute zum Glück fast nicht mehr zu beklagen sind, beobachten Wissenschaftler subtilere, aber nicht
weniger bedenkliche biologische Effekte. So greifen z. B. Spuren hormonverändernder (endokriner)
Chemikalien in das Hormonsystem von Fischen ein und machen sie unfruchtbar. Solche gefährlichen
Stoffe könnten auch für die kontinuierlich zurückgehenden Fischfänge in vielen europäischen Ländern
verantwortlich sein, obwohl ein endgültiger Beweis für diesen Zusammenhang kaum zu führen sein
wird. Nur ein vorbeugender Politikansatz, der den Eintrag solcher potentiell gefährlichen Stoffe in die
Umwelt vermeidet, kann dieses Problem auf Dauer lösen.
Das Grundwasser in Europa befindet sich, das lässt sich trotz der Knappheit der öffentlich
zugänglichen Qualitätsdaten sagen, in noch schlechterem Zustand als die Flüsse. Die Europäische
Umweltagentur in Kopenhagen bezeichnet die Situation als alarmierend. Das Grundwasser unter 87
Prozent des landwirtschaftlich genutzten Landes enthält mehr als 25 Milligramm pro Liter Nitrat.
Unter einem Viertel der landwirtschaftlichen Fläche wird gar der Trinkwassergrenzwert von 50
Milligramm pro Liter überschritten. Die auf Kunstdünger und Gülle zurückgehende
Nitratverschmutzung ist in den Regionen mit Intensivlandwirtschaft im Nordwesten der EU am
2

Handbuch zur EU Wasserpolitik
ausgeprägtesten. Hier ist auch die Schädigung des Grundwassers durch Pestizideinträge am größten.
Allerdings werden auch in den südlichen EU-Mitgliedstaaten und in den Beitrittsstaaten stark
steigende Nitrat- und Pestizidwerte verzeichnet.
Mindestens zwei Drittel der Trinkwasserversorgung in der EU hängen von Grundwasser ab. Doch
die unentbehrlichen unterirdischen Vorkommen sind nicht nur durch Chemikalien, sondern auch
durch übermäßige Entnahmen gefährdet. 60 Prozent der europäischen Städte übernutzen bereits ihre
Grundwasserressourcen 2 .
Entlang der Mittelmeerküste und auf vielen Inseln ist Meerwasser in die leergepumpten Aquifere
eingedrungen und hat sie als Trinkwasservorkommen unbrauchbar gemacht. Hauptgrund für die
anhaltende Übernutzung ist weniger der Trinkwasserbedarf der Bevölkerung als der
Wasserverbrauch für Bewässerung und Tourismus. Der Wasserausbeutungsindex (water exploitation
index: Verhältnis von gesamter Wasserentnahme zur gesamten erneuerbaren Ressource) hat sich seit
1980 in Südeuropa nicht verbessert, und die bewässerten Flächen wurden allein seit 1985 um 20
Prozent ausgeweitet. 3 Dies führt zur ständigen Ausweitung der Wasserentnahme aus der Natur und
zur Fortschreibung nicht nachhaltiger Wasserstrategien wie Wasserüberleitungen (z. B.
Fernwasserversorgung) und Staudammbau, was exemplarisch durch den Nationalen Hydrologischen
Plan Spaniens aus dem Jahr 2000 4 belegt wird.
Die Landwirtschaft ist überall in Europa ein Hauptfaktor beim Entstehen von Wasserstress. Daher ist
es entscheidend, dass die Gemeinsame Agrarpolitik der EU diese Probleme nicht weiter verschärft,
sondern insbesondere beim Beitritt weiterer Staaten Umweltbelange angemessen berücksichtigt.
Die Berichte der Europäischen Umweltagentur sind alarmierend. 5 Obwohl sich der Zustand einiger
stark verschmutzter Flüsse und Seen deutlich verbessert hat, hat sich die Gesamtsituation der EU-
Gewässer seit 1980 nicht wirklich entspannt. Gerade kleinere Gewässer und Grundwasser sind
immer noch von weiterer Verschlechterung bedroht.
Eine zuverlässige Zustandsbeschreibung der europäischen Gewässer und Feuchtgebiete liegt bis
heute nicht vor. In einigen Mitgliedstaaten fehlen Überwachungsprogramme ganz oder sie sind
mangelhaft. Wenn solche Programme existieren, stehen die Ergebnisse häufig nicht der Öffentlichkeit
und der vergleichenden Forschung zur Verfügung. Insbesondere für den ökologischen Zustand der
Gewässer fehlt ein verlässliches Bewertungssystem. Die WRRL wird erstmals ein solches
Bewertungssystem hervorbringen, das vergleichbare Beschreibungen des ökologischen Zustands für
alle Gewässer, gleich in welcher Region, ermöglichen sollte. Es mag auf einem wohlhabenden
Kontinent wie Europa überraschen, dass die EU derzeit nicht einmal annähernd in der Lage ist, die
wirkliche Schädigung und Verschmutzung ihrer Gewässer anzugeben.
Allerdings wird ein EU-weites Bewertungs- und Berichtssystem allein sicher nicht ausreichen, die
2 Stanners, D. und Bourdeau, P.: Europe's Environment - The Dobris Assessment, European Environment
Agency, Copenhagen 1995
3 EEA (2000): Environmental Signals 2000
4 Water Policy – Large Dams and Transfer Systems in Spain, Memorandum to the European Union, Adelpa,
Adena-WFF, CCOO, COAGRET, Ecologistas en Accion and Greenpeace, Brussels June 1999
5 Europe's Environment: The Second Assessment, European Environment Agency, Copenhagen 1998 and
Stanners, D. und Bourdeau, P.: Europe's Environment - The Dobris Assessment, European Environment Agency,
Copenhagen 1995
3

Handbuch zur EU Wasserpolitik
EU-Gewässer besser zu schützen. Im schlechteren Fall wird die WRRL nicht mehr bewirken als die
Herstellung hübscher Gewässerzustandskarten, den dringend benötigten Gewässerschutz aber nicht
hervorbringen. Die fortwährende und intensive Beteiligung von NGOs und Öffentlichkeit an der
Weiterentwicklung der WRRL sind deshalb nötig, um ihr Potential optimal auszuschöpfen.
4

Handbuch zur EU Wasserpolitik
3. Die EU-Wasserpolitik seit 1970 bis zur WRRL
3.1. Allgemeine Einleitung
Der Gewässerschutz war einer der ersten Sektoren der Europäischen Umweltpolitik und wird durch
mehr als 25 wasserrelevante Richtlinien und Entscheidungen geprägt. Die erste Gesetzgebungswelle
fand zwischen 1975 und 1980 statt und resultierte in einer Reihe von Richtlinien und Entscheidungen,
die entweder Umweltqualitätsnormen für spezifische Wasserkategorien – wie Oberflächengewässer,
Fischgewässer, Muschelgewässer, Badegewässer und Trinkwasser – festlegen oder
Emissionsgrenzwerte für spezifische Wassernutzungen aufstellen, wie zum Beispiel die Grundwasser-
Richtlinie (80/68/EG) und die Richtlinie über den Schutz der Gewässer vor gefährlichen Stoffen
(76/646/EWG). Diese Richtlinien basieren hauptsächlich auf dem ersten Umweltaktionsprogramm
von 1973, das die Verwendung beider Ansätze forderte. Jedoch führte dieser zweifache Ansatz in
der Praxis zu einer sehr fragmentierten Gesetzgebung und zu Umsetzungsproblemen. Die Ergebnisse
für die Umwelt fielen geringer als erwartet aus.
Emissionsgrenzwerte können als regulierende Maßnahmen verstanden werden, die auf die Quelle der
potentiellen Umweltverschmutzung abzielen. Sie werden eingesetzt, um das Niveau der erlaubten
Schadstoffemissionen in die Umwelt mit Hilfe allgemeiner oder abstrakter Grenzwerte
einzuschränken. Dieser Ansatz wird von Konzepten wie „Stand der Technik“ oder der stark
ökonomisch orientierten „besten verfügbaren Technik“ geprägt. 6
Umweltqualitätsnormen beschreiben eine Obergrenze der Verschmutzung. Sie können als
Vorschriften für den Zustand der Umwelt beschrieben werden. Allgemein beziehen sie sich auf einen
bestimmten Aspekt, meist ein Umweltmedium (Luft, Wasser, Boden) oder bestimmte Ziele
(Menschen, Ökosysteme). Die Umweltqualitätsnormen stellen ein dafür gewünschtes Qualitätsniveau
dar. 7
Die zweite Gesetzgebungswelle zwischen 1980 und 1991 war weniger umfassend. Neben der
Einführung neuer Instrumente, der Nitrat-Richtlinie und Kommunalabwasser-Richtlinie, wurden
mehrere „Tochterrichtlinien“ zur Umsetzung der Richtlinie über den Schutz der Gewässer vor
gefährlichen Stoffen angenommen.
Aufgrund dieses Flickenteppichs von Gesetzen verlangten Europäisches Parlament und Rat seit
langem eine neue und besser koordinierte Wassergesetzgebung. Während der letzten zehn Jahre
wurde eine grundlegende Revision der EU-Wasserpolitik vorbereitet, die letztendlich zur Wasser-
Rahmenrichtlinie 2000/60/EG 8 führte. Diese neue Richtlinie wird nicht nur sechs alte Richtlinien und
eine Entscheidung aufheben sowie eine Reihe von anderen Wassergesetzen beeinflussen, sondern
stellt auch die Basis für kommende Gesetzgebungsinitiativen dar.
Insbesondere versucht die WRRL, die widersprüchlichen Ansätze von Umweltqualitätsnormen und
6 EEB Industry Handbook: A critical evaluation of available European Legislation on Industry and the
Environment, Dec 1998
7 Ibid.
8 OJ L 327/1, 22.12.2000, p.1-72
5

Handbuch zur EU Wasserpolitik
Emissionsgrenzwerten in Einklang zu bringen. Die essentiellen Richtlinien in diesem Zusammenhang,
die von der WRRL aufgehoben werden, sind die Richtlinie über den Schutz der Gewässer vor
gefährlichen Stoffen und die Grundwasser-Richtlinie. Auch wenn die dort festgelegten
Emissionsgrenzwerte im Prinzip in die WRRL aufgenommen werden, bestehen Zweifel, ob dies zu
einem vergleichbaren Schutzniveau für die Gewässer führen wird. Die Umweltqualitätsnormen der
Oberflächenwasser-, Fischgewässer- und Muschelgewässer-Richtlinie können dagegen viel leichter
in das Ziel der WRRL, bis 2015 einen „guten Zustand“ für alle Gewässer zu erreichen, integriert
werden. Jedoch kann nach Aufhebung dieser Richtlinien durch die WRRL auch hier eine Senkung
des Schutzniveaus resultieren.
Die Trinkwasser- und Badegewässer-Richtlinie bleiben eigenständige Richtlinien, doch müssen die
Mitgliedstaaten die Koordination des diesbezüglichen Gewässerschutzes im Rahmen der WRRL
durchführen.
Die Richtlinien der zweiten Gesetzgebungswelle werden nicht aufgehoben, einige werden jedoch
überarbeitet. Ein Teil der Anforderungen dieser Richtlinien muss über die Bewirtschaftungspläne der
WRRL koordiniert werden. Zusätzlich wird das Erreichen der Ziele für „geschützte Gebiete“ unter
der Nitrat-Richtlinie und Kommunalabwasser-Richtlinie bis 2010 verlangt.
Um die potentiellen Probleme der neuen konsolidierten EU-Wassergesetzgebung zu beurteilen, ist
ein Blick auf die Umsetzung und Durchführung bestehender Gesetze hilfreich. Kaum eine Richtlinie im
Wasserbereich wurde in vorgeschriebener Form oder termingerecht und vollständig umgesetzt und
ausgeführt, noch ihre Ziele erreicht. 9
Es bleibt offen, ob die WRRL eine bessere Umsetzung und Durchführung des Gewässerschutzes
ermöglichen wird als in der Vergangenheit.
3.2. Die Oberflächenwasser-Richtlinie (75/440/EWG), die
Fischgewässer-Richtlinie (78/659/EWG) und die
Muschelgewässer-Richtlinie (79/923/EWG)
Diese drei Richtlinien verlangen für bestimmte Gewässer und Wassernutzungen die Aufstellung von
Umweltqualitätsnormen.
Die Oberflächenwasser-Richtlinie von 1975 hat zum Ziel, für Trinkwasserzwecke relevante
Gewässer wie Seen, Flüsse und Stauseen zu schützen. Mitgliedstaaten müssen diese Gewässer
ausweisen und alle Maßnahmen ergreifen, um die Normen der Richtlinie zu erfüllen. Die meisten
Anforderungen der Richtlinie wurden in die Trinkwasser-Richtlinie von 1980 übernommen.
Folgerichtig wird die Oberflächenwasser-Richtlinie durch die WRRL schon im Dezember 2007
aufgehoben.
Die Ziele der Fischgewässer-Richtlinie von 1978 sind der Schutz und die Verbesserung der Qualität
von Süßgewässern, die bestimmte Fischarten beherbergen. Analog hat die Muschelgewässer-
Richtlinie von 1979 zum Ziel, die Qualität von Küsten- oder Brackgewässern zu schützen und zu
verbessern, um zur Qualität der essbaren Schalentiere beizutragen. Um diese Ziele zu erreichen,
müssen die Mitgliedstaaten die entsprechenden Gewässer ausweisen, ihre Qualität überwachen und
9 C. Demmke, Towards effective environmental regulation: Innovative approaches in Implementing and Enforcing
European Environmental Law and Policy, European Institute of Public Administration, Oct 2000, not yet published
6

Handbuch zur EU Wasserpolitik
Maßnahmen zur Erfüllung der Minimalstandards der Richtlinie ergreifen (sowohl Leitwerte als auch
verbindliche Grenzwerte).
Die Fischgewässer- und die Muschelgewässer-Richtlinie werden durch die WRRL im Dezember
2013 aufgehoben. Die Erreichung des guten ökologischen und chemischen Zustands aller Gewässer
unter der WRRL sollte natürlich auch die Qualitätsnormen dieser beiden Richtlinien beinhalten, um
Fische und Schalentiere zu schützen. Allerdings verbietet die WRRL nicht ausdrücklich, dass die
Standards nach der Aufhebung dieser Richtlinien abgesenkt werden.
3.3. Die Richtlinie über den Schutz der Gewässer vor
gefährlichen Stoffen (76/464/EWG) und ihre
Tochterrichtlinien
Die Richtlinie über den Schutz der Gewässer vor gefährlichen Stoffen von 1976 ist eine wichtige
Komponente der europäischen Wassergesetzgebung. Sie sieht einen Rahmen für nachfolgende
Vorschriften zur Regulierung der Ableitungen bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer vor. Sie
ist horizontal auf alle Gewässer in der EU anzuwenden und setzt mit ihren Emissionsgrenzwerten zum
Teil den zweiten vom Umweltaktionsprogramm 1973 geforderten Ansatz um.
Das Ziel der Richtlinie ist die Beseitigung der Verschmutzung durch gefährliche Stoffe in Anhang I
(Schwarze Liste) und die Verringerung der Verschmutzung durch Stoffe in Anhang II (Graue Liste).
Die Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Erreichung dieser Ziele sind Genehmigungen für Ableitungen
der Stoffe des Anhangs I, die zudem nur für eine begrenzte Zeit gewährt werden können. Die Stoffe
des Anhangs I werden auf der Grundlage ihrer toxischen, persistenten und bioakkumulierbaren
Eigenschaften identifiziert.
Aufgrund der abweichenden Ansichten Großbritanniens verfolgt die Richtlinie parallel einen zweiten
Ansatz, indem sie dafür sorgt (unter Artikel 6.1 und 6.2), dass der Rat für jeden Stoff auf der
Schwarzen Liste sowohl Umweltqualitätsnormen als auch Emissionsgrenzwerte aufstellt. Den
Mitgliedstaaten ist es frei gestellt, welchen Ansatz sie verwenden. Bisher hat sich nur Großbritannien
für Umweltqualitätsnormen entschieden.
1982 hat die Kommission 129 Kandidatenstoffe identifiziert, 10 die als Stoffe des Anhangs I der
Richtlinie über den Schutz der Gewässer vor gefährlichen Stoffen in Frage kommen. Bis heute
wurden jedoch für nur 18 der 129 Stoffe Umweltqualitätsnormen und Emissionsgrenzwerte anhand
von Tochterrichtlinien aufgestellt (Richtlinie über Quecksilberableitungen 82/176/EWG, Richtlinie
über Cadmiumableitungen 83/513/EWG, Quecksilberrichtlinie 84/156/EWG, Richtlinie über
Ableitungen von Hexachlorcyclohexan 84/491/EWG und Richtlinie über die Ableitung bestimmter
gefährlicher Stoffe 86/280/EWG).
Die WRRL hebt die Richtlinie über den Schutz der Gewässer vor gefährlichen Stoffen im Dezember
2013 auf, mit Ausnahme des Artikels 6, der mit Inkrafttreten der WRRL aufgehoben wird. Die
sofortige Aufhebung des Artikels 6 steht in Verbindung mit Artikel 16(1) der WRRL, gemäß dem
das Europäische Parlament und der Rat bestimmte Maßnahmen gegen die Verschmutzung der
Gewässer durch einzelne Stoffe oder Stoffgruppen ergreifen müssen.
Die Aufhebung des Artikels 6 der Richtlinie über den Schutz der Gewässer vor gefährlichen Stoffen
10 OJ C 176, 14.7.1982, p. 3
7

Handbuch zur EU Wasserpolitik
bedeutet, dass die 129 Kandidatenstoffe von 1982 durch die Liste prioritärer Stoffe im Anhang X
der WRRL ersetzt wird. Die Kommission hat bereits eine Liste von 32 prioritären Stoffen
vorgeschlagen (Kom(2000)47).
Eine der wichtigsten Fragen für den Schutz der Gewässer vor Einleitungen gefährlicher Stoffe ist, ob
das Regime der WRRL genauso streng sein wird wie das der Richtlinie 76/464/EWG. Zumindest
wird in der WRRL ausdrücklich erwähnt, dass die Umweltqualitätsnormen des ersten
Bewirtschaftungsplans der WRRL (von Dezember 2009 bis Dezember 2015) nicht weniger streng
sein dürfen als von der Richtlinie über den Schutz der Gewässer vor gefährlichen Stoffen vorgesehen.
3.4. Die Grundwasser-Richtlinie (80/68/EWG)
Im Prinzip wurden auch alle Schadstoffeinleitungen ins Grundwasser durch die Richtlinie über den
Schutz der Gewässer vor gefährlichen Stoffen von 1976 reguliert. Sie verpflichtet die Mitgliedstaaten
in Artikel 4 ausdrücklich, keine Einleitungen der Stoffe des Anhang I in das Grundwasser zuzulassen.
Zugleich verwies dieser Artikel auch auf eine zukünftige Grundwasser-Richtlinie und verlor seine
Anwendung mit dem Inkrafttreten dieser Richtlinie 1980.
In gleicher Weise wie die Richtlinie über den Schutz der Gewässer vor gefährlichen Stoffen
unterscheidet die Grundwasser-Richtlinie zwei Kategorien von Schadstoffen - eine „Schwarze“ und
eine „Graue“ Liste. Die Mitgliedstaaten müssen verhindern, dass Stoffe der „schwarzen“ Liste ins
Grundwasser gelangen, die Einleitung von Stoffen der „grauen“ Liste ins Grundwasser muss reduziert
werden. Um das Ziel der „Nulleinleitung“ für die Stoffe der „schwarzen“ Liste zu erreichen, müssen
die zuständigen nationalen Behörden alle direkten Einleitungen verbieten sowie Maßnahmen
ergreifen, um indirekte Einleitungen zu verhindern. Alle Einleitungen von Stoffen der „grauen“ Liste
müssen eine vorherige Prüfung und Genehmigung durchlaufen.
Die Grundwasser-Richtlinie war allerdings nicht in der Lage, die langfristige und diffuse
Grundwasserverschmutzung zu verhindern. Fehlende Instrumente und eine unzureichende Integration
anderer Politikbereiche sind die Hauptgründe dafür. Dieser Misserfolg spricht jedoch nicht gegen die
in der Richtlinie verankerte Nulleinleitungsanforderung. Sie entspricht dem Vorsorgeprinzip, wie es
zumindest für durch ihre toxischen, persistenten und bioakkumulierenden Eigenschaften
charakterisierte gefährliche Stoffe angewandt werden sollte.
Die Grundwasser-Richtlinie wird im Dezember 2013 durch die WRRL aufgehoben. Anlass zur
Sorge ist, dass der vorsorgende Ansatz in der WRRL weniger klar und deutlich formuliert ist als in
der bestehenden Grundwasser-Richtlinie.
3.5. Umsetzungsprobleme im Bereich der Wasserpolitik
Eines der größten Probleme für den künftigen Gewässerschutz ist nicht ein Mangel an Gesetzen,
sondern die Tatsache, dass bisher keine Richtlinie vollständig von den Mitgliedstaaten umgesetzt und
angewandt geworden ist. Neun Mitgliedstaaten wurden für die Nichteinhaltung der
Wassergesetzgebung durch den europäischen Gerichtshof in 42 Fällen betreffend 17 Richtlinien
verurteilt. 11 Außerdem ist eine Vielzahl weiterer Rechtsverletzungsverfahren in Luxemburg anhängig.
11 Demmke, C., Towards effective environmental regulation: Innovative approaches in Implementing and
Enforcing European Environmental Law and Policy, European Institute of Public Administration, Oct 2000, not yet
published
8

Handbuch zur EU Wasserpolitik
Die Umsetzung muss als katastrophal bezeichnet werden, und von einem einheitlichen
Gewässerschutzniveau ist die Gemeinschaft weit entfernt.
Hinzu kommt, dass die Mitgliedstaaten während der ersten Welle der Wassergesetzgebung nicht
verpflichtet waren, detailliert über die Umsetzung und Anwendung der EU-Wasser-Gesetzgebung
Bericht zu erstatten. Von vielen Rechtsverletzungen hat die EU-Kommission daher niemals erfahren,
wodurch eine wahrscheinlich riesige Anzahl ungeahndet blieb.
Seit Inkrafttreten der Richtlinie 91/692/EWG über die Standardisierung und Rationalisierung der
Berichte bezüglich der Umsetzung bestimmter Richtlinien im Umweltbereich sind die Mitgliedstaaten
verpflichtet, ausführlich über die Umsetzung von Umweltrichtlinien Bericht zu erstatten. Die Anzahl
von Verfahren gegen Mitgliedstaaten, die die Kommission wegen Umsetzungsdefiziten vor den
europäischen Gerichtshof brachte, ist dadurch in den letzten Jahren drastisch angestiegen.
Auf der „Hitliste“ der Gesetze, deren Nichteinhaltung durch den europäischen Gerichtshof gerügt
wurde, stehen die Richtlinie über den Schutz der Gewässer vor gefährlichen Stoffen (76/464/EWG)
und die Grundwasser-Richtlinie (80/86/EWG) mit jeweils sechs Mitgliedstaaten, die ihren
Verpflichtungen nicht nachgekommen sind.
Im Fall der Richtlinie über den Schutz der Gewässer vor gefährlichen Stoffen haben die
Mitgliedstaaten entweder keine oder eine nicht ausreichend detaillierte Notifikation eines
Richtlinienprogramms durchgeführt oder aber die Genehmigungspflichten ungenügend umgesetzt.
Die Grundwasser-Richtlinie wurde von den meisten Mitgliedstaaten nicht adäquat in nationales Recht
umgesetzt. 12 Die Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, die Einleitung bestimmter Schadstoffe in
das Grundwasser zu verhindern. Mitgliedstaaten müssen daher eigentlich eine Liste relevanter Stoffe
bestimmen. Nur Großbritannien stellt kürzlich eine Liste von 79 Substanzen auf, für die ein
Einleitungsverbot als notwendig erachtet wird.
Im Fall der Nitrat-Richtlinie (91/676/EWG) sind Vertragsverletzungsverfahren gegen 13 von 15
Mitgliedstaaten eingeleitet worden. In vielen Fällen haben Mitgliedstaaten die Umsetzungsberichte
nicht eingereicht. 13
Zunehmend werden auf der europäischen Ebene Bemühungen zur Verbesserung der Umsetzung der
europäischen Umweltgesetzgebung unternommen. Zum Beispiel wurde das IMPEL-Netz für
Umweltinspektion eingerichtet. IMPEL beschreibt Minimalkriterien für Inspektionen, die sich
hauptsächlich auf Vorortbesuche konzentrieren, um die Einhaltung der Gesetze zu kontrollieren und
im Gesetzgebungszyklus Anpassungsschritte zu fördern. „Lehren, die aus der Umsetzungspraxis
gezogen werden, stellen eine Grundlage für den Entwurf neuer Gesetze und Richtlinien oder für die
Verbesserung bestehender Gesetze und Richtlinien dar.“ 14 Es ist aber nicht klar, ob die WRRL
wirklich die Lehren aus der Vergangenheit gezogen hat.
Deutlich ist, dass die Verwaltungen im Umweltsektor an einem Mangel personeller und finanzieller
Ressourcen leiden. Dies wird weiterhin die Umsetzung und Durchführung des Umweltrechts
12 Demmke, C., Towards effective environmental regulation: Innovative approaches in Implementing and
Enforcing European Environmental Law and Policy, European Institute of Public Administration, Oct 2000, not yet
published
13 European Court of Auditors, Special Report No. 3/98, OJC 191/2 of 18.6.1998
14 IMPEL Reference Book for Environmental Inspection, IMPEL Network, European Union Network for the
Implementation and Enforcement of Environmental Law, June 1999
9

Handbuch zur EU Wasserpolitik
beschränken. Hier sind rationelle, wirksame und realistische Lösungen gefragt. 15
Der europäische Gewässerschutz ist durch die unzureichende Umsetzung und Anwendung der
Gesetze stark gefährdet. Die Anzahl der Urteile und der noch unentschiedenen Verfahren ist groß
und viele weitere Urteile sind zu erwarten. Eine wichtige Frage ist, ob der Druck auf die weitere
Umsetzung der durch die WRRL aufzuhebenden Richtlinien aufrecht erhalten werden kann. Die
Kommission scheint vorerst auf der vollständigen Umsetzung der Richtlinien der ersten
Gesetzgebungswelle der 70er Jahre bestehen zu wollen. Dies ist hinsichtlich der Richtlinie über den
Schutz der Gewässer vor gefährlichen Stoffen (76/464/EWG) und der Grundwasser-Richtlinie
(80/86/EWG) besonders wichtig, denn deren strenge und vorbeugende Vorgehensweise könnte
unter der WRRL zur Debatte stehen.
3.6. Aufhebung bestehender Gesetzgebung durch die WRRL
und die Umsetzung in den Beitrittsländern
Die Kandidatenländer für einen Beitritt zur EU müssen die gesamte Umweltgesetzgebung eigentlich
bis zum Datum ihres Beitritts umgesetzt haben. Trotzdem verhandeln die Beitrittskandidaten mit der
EU-Kommission über Übergangsfristen. Im Fall von Wasser fordern die Beitrittskandidaten
Übergangsfristen insbesondere für all jene Richtlinien, die von der WRRL im Dezember 2013 16
aufgehoben werden. Auch für andere wasserrelevante Richtlinien werden Übergangszeiten diskutiert,
so z. B. für die Kommunalabwasser-Richtlinie (91/271/EWG) und die Nitrat-Richtlinie
(91/676/EWG), was mit Blick auf deren hohe Umsetzungskosten vernünftig sein mag. Diese
Übergangsfristen gewähren den Beitrittskandidaten mehrere Jahre bis zur Einhaltung der
notwendigen Anforderungen.
Unklarheit besteht bezüglich der Richtlinien, die in 7 bzw. 13 Jahren von der WRRL aufgehoben
werden. Müssen sie im Detail umgesetzt und bis zu ihrer Aufhebung durchgeführt werden? Oder
können sich die Beitrittskandidaten vor allem auf die Umsetzung der WRRL konzentrieren und damit
alle Verpflichtungen und Anforderungen der aufzuhebenden europäischen Wassergesetzgebung
abdecken?
Die Frage ist von einem formalen Standpunkt aus gesehen klar: Alle Richtlinien müssen vom
Beitrittsdatum an umgesetzt sein, auch wenn sie 2007 und 2013 widerrufen werden. Dies ist
hinsichtlich der großen Bedeutung der Grundwasser-Richtlinie und der Richtlinie über den Schutz der
Gewässer vor gefährlichen Stoffen für den europäischen Gewässerschutz auch geboten.
Berücksichtigt man den langen Zeitraum von 13 Jahren bis zu ihrer Aufhebung ist die fristgerechte
Umsetzung und Durchführung äußerst wichtig und notwendig. Diese Richtlinien sind vergleichbar mit
den Anforderungen der WRRL, die deshalb auch einen integrativen Rahmen für die Umsetzung
beider Richtlinien setzt. Ausdrücklich garantiert die WRRL ein mindestens gleich hohes Schutzniveau
wie die bestehende EU-Gesetzgebung (Artikel 4(9)). Die unter den ersten Bewirtschaftungsplänen
aufgestellten Qualitätsnormen müssen mindestens so streng sein wie die von der Richtlinie über den
Schutz der Gewässer vor gefährlichen Stoffen geforderten (Artikel 22(6)). Schon daraus folgt, dass
15 Demmke, C., Towards effective environmental regulation: Innovative approaches in Implementing and
Enforcing European Environmental Law and Policy, European Institute of Public Administration, Oct 2000, not yet
published
16 Gefährliche Stoffe 76/464/EWG; Fischgewässer 78/659/EWG, Muschelgewässer 79/923/EWG und Grundwasser
80/86/EEC.
10

Handbuch zur EU Wasserpolitik
die vollständige Umsetzung der bestehenden Richtlinien eine Voraussetzung für das Erreichen der
Ziele der WRRL ist.
Das vorläufige Umsetzungshandbuch der Kommission schlägt in diesem Zusammenhang vor, dass
der Inhalt der bestehenden Richtlinien respektiert wird, aber eine übermäßig formale Umsetzung der
durch die WRRL aufzuhebenden Richtlinien nicht notwendig ist. 17 Diese Vorgehensweise kann in
dieser Form nur für die Messmethoden-Richtlinie (79/869/EWG) und die Entscheidung über den
Informationsaustausch (77/795/EWG), die im Dezember 2007 aufgehoben werden, akzeptiert
werden.
17 EC Commission, Handbook on the Implementation of EC Environmental legislation
11

Handbuch zur EU Wasserpolitik
4. Ziele und Instrumente der Wasser-Rahmenrichtlinie
mit politischen Optionen für die weitere NGO-Arbeit
Mit diesem Kapitel ist kein vollständiger Überblick über die Wasser-Rahmenrichtlinie (WRRL) 18
beabsichtigt. Die Autoren arbeiten vielmehr die wesentlichen Aspekte der WRRL heraus und
untersuchen den Richtlinientext auf Schwächen und Widersprüche. Daraus werden denkbare NGO-
Initiativen abgeleitet, die zur Verbesserung der Qualität der europäischen Gewässer beitragen
können.
4.1. Vorbemerkung
Im September 2000 wurde die Wasser-Rahmenrichtlinie nach fast einem Jahrzehnt politischer
Vorarbeit durch das Europäische Parlament und den Rat verabschiedet. Dieser neue Rahmen für die
Wassergesetzgebung umfasst ein höchst komplexes Paket von Zielen, Maßnahmen und rechtlichen
Verpflichtungen.
Die beiden Hauptziele der Wasser-Rahmenrichtlinie sind der Schutz und die Verbesserung der
aquatischen Umwelt sowie die Förderung einer nachhaltigen, ausgewogenen und gerechten
Wassernutzung. Insbesondere soll die Richtlinie zur Erreichung der Ziele internationaler Abkommen
(z. B. OSPAR, BARCELONA, HELCOM) beitragen. Dies ist bedeutsam, da einige dieser Ziele
strenger und ambitionierter sind als der Text der WRRL.
Einige neue rechtliche Instrumente werden eingeführt, um alle europäischen Gewässer 19 zu schützen
und zu verbessern: ein auf der Gewässerökologie beruhender, ganzheitlicher Ansatz zur Beurteilung
der Gewässergüte; Planung auf der Ebene von Flusseinzugsgebieten; eine vorsorgende Strategie zur
Beendigung der Verschmutzung mit gefährlichen Stoffen; öffentliche Information und Beteiligung an
der Planung sowie der Einsatz wirtschaftlicher Instrumente.
Trotz dieser bedeutenden Neuerungen im EU-Wasserrecht wirft der Text der WRRL einige
grundlegende Probleme auf. Um tatsächlich positive Veränderungen für die Gewässer sicherzustellen,
müssen diese Probleme umgehend ausgeräumt werden. Anlass zur Sorge geben insbesondere die
folgenden Defizite:
• Komplizierte und weit gefasste Ausnahmebestimmungen zu den Umweltzielen der Richtlinie,
insbesondere bezüglich “stark veränderter Gewässer” und neuer Eingriffe in ein Gewässer;
• Umsetzungsprobleme aufgrund juristischer Unsicherheit, zum Beispiel bezüglich der Situation vor
und nach dem vorgesehenen Widerruf der bestehenden EU-Wasserrichtlinien;
• Die Verlagerung zentraler Entscheidungen auf nachfolgende politische Prozesse, wie zum Beispiel
die Kriterien für die Klassifizierung der Grundwassergüte oder die Umweltqualitätsnormen und
Emissionsgrenzwerte für Oberflächengewässer.
Die Wasser-Rahmenrichtlinie folgt einem zweistufigen Ansatz und unterscheidet sich darin vom
bisherigen EU-Wasserrecht:
18 OJ L L 327/1 22.12.2000,
19 Die WRRL umfasst neu auch Übergangsgewässer und Küstengewässer, die in der bisherigen EU-
Gesetzgebung vernachlässigt wurden.
12

Handbuch zur EU Wasserpolitik
1. Koordination der Maßnahmen entweder national oder auf EU-Ebene
2. Die Definition der genauen Ziele und Maßnahmen wird nachfolgenden politischen Prozessen
überlassen (durch Tochter-Richtlinien oder Expertenkomittees).
Der Erfolg dieser Art der stufenweisen Gesetzgebung hängt entscheidend vom politischen Willen der
Beteiligten und deren vollem Einsatz ab, aber auch davon, ob alle interessierten Kreise (die breite
Öffentlichkeit eingeschlossen) angemessen beteiligt und die Synergien der verschiedenen in der
WRRL niedergelegten rechtlichen Instrumente genutzt werden können.
Die zahlreichen noch einzurichtenden technischen und politischen Arbeitsgruppen werden eine
entscheidende Rolle im weiteren von der WRRL angelegten Prozess spielen. Nur wenn diese
Netzwerke eine integrative Kraft entfalten, wird die WRRL ein Erfolg werden. Dabei ist die
Beteiligung auch von NGOs wichtig, um die Interessen der Öffentlichkeit und der Umwelt
einzubeziehen. Die Erfahrung zeigt, dass die Interventionen von NGOs ein wichtiges Regulativ für die
Umsetzung und den Vollzug von Umweltrecht sind, und dass diese Schritte nicht allein den Behörden
überlassen werden können.
Fraglich ist, ob die europäischen Umweltverbände die Kapazität haben, die Vielzahl der
Umsetzungsschritte und die oft sehr technischen Arbeitsgruppen kritisch zu begleiten und deren
Ergebnisse positiv zu beeinflussen. Eine bessere finanzielle Ausstattung scheint angezeigt, um die
NGO-Arbeit zu unterstützen, doch müssen die NGOs auch ihr Engagement konzentrieren und ihre
Aktivitäten bündeln und fokussieren.
Die nachfolgenden Kapitel sollen einen ersten Überblick über die zentralen Themen der WRRL
geben. Diese Analyse soll es in erster Linie NGOs ermöglichen, auf nationaler, regionaler oder
lokaler Ebene wasserpolitische Prioritäten zu setzen.
13

Handbuch zur EU Wasserpolitik
4.2. Integrierte Bewirtschaftung von Flusseinzugsgebieten
4.2.1. Einleitung und Überblick
Eines der wichtigsten Konzepte der WRRL ist die Verwaltung und Bewirtschaftung der Gewässer
nach Flusseinzugsgebieten. Zu diesem Zweck sollen Flussgebietseinheiten definiert werden, die nicht
nur die oberflächlichen Wasserläufe von der Quelle bis zur Mündung ins Meer und alle
Landoberflächen, sondern auch das verbundene Grundwasser umfassen. Die Einzugsgebiete
kleinerer Flüsse, die direkt ins Meer entwässern, können dabei zu einer Flussgebietseinheit
zusammengefasst werden.
Alle Entscheidungen über Nutzungen und Eingriffe in die Gewässer eines Flusseinzugsgebiets sollen
prinzipiell integriert und koordiniert mit Hilfe sogenannter Bewirtschaftungspläne gefällt werden. Die
gesamte Planung findet also auf der Ebene der Flussgebietseinheiten statt, angefangen mit der
Erfassung des Status quo der Gewässer über die Aufstellung der jeweiligen Ziele bis hin zu den
Maßnahmenprogrammen zur Erreichung dieser Ziele. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, für jede
Flussgebietseinheit eine zuständige Behörde zu benennen, die mit der Erstellung und Ausführung der
Pläne betraut ist.
4.2.2. Die Rolle der Bewirtschaftungspläne
Das zentrale Verwaltungsinstrument der WRRL sind die Bewirtschaftungspläne, die die
Mitgliedstaaten für jede Flussgebietseinheit vorlegen müssen. Die ersten Bewirtschaftungspläne sind
im Dezember 2009 fällig. Nach jeweils weiteren sechs Jahren sollen sie überarbeitet und aktualisiert
werden (d.h. per Dezember 2015, 2021 etc.). Die Erstellung der Bewirtschaftungspläne ist für die
NGOs ein äußerst wichtiger Prozess, da hierbei alle für die Erreichung der Umweltziele relevanten
Schritte entschieden werden. Deshalb verpflichtet die WRRL die Mitgliedstaaten ausdrücklich,
jedermann umfassende Informationen zugänglich zu machen und die Öffentlichkeit an allen durch die
Bewirtschaftungspläne abgedeckten Entscheidungen aktiv zu beteiligen.
Für internationale Flussgebietseinheiten – gleich ob sie vollständig innerhalb der Europäischen Union
liegen oder sich darüber hinaus erstrecken – müssen sich die Mitgliedstaaten um die Erstellung eines
einzigen internationalen Bewirtschaftungsplanes durch Koordination und Kooperation bemühen. Falls
ein solcher gemeinsamer Bewirtschaftungsplan aus irgend welchen Gründen nicht erstellt werden
kann, sind die Mitgliedstaaten trotzdem verpflichtet, für den in ihrem Territorium liegenden Teil der
Flussgebietseinheit einen nationalen Teil-Bewirtschaftungsplan vorzulegen.
Die NGOs sollten darauf dringen, dass die Gesamt-Bewirtschaftungspläne für die (oft sehr großen)
Flussgebietseinheiten durch detailliertere Teilpläne ergänzt werden, wie dies in der WRRL
ausdrücklich vorgesehen ist. Solche Teilpläne sollten sich typischerweise auf das Einzugsgebiet eines
Zuflusses beziehen (z. B. Main, Isar). Sie können aber auch bestimmte Wassernutzungen oder einen
bestimmten Gewässertyp in den Mittelpunkt stellen, d.h. sich prinzipiell mit allen Aspekten der
Gewässernutzung befassen. Solche Teilpläne sind bei sehr großen Flussgebietseinheiten (wie Donau
oder Rhein) unerlässlich, um die nötigen Entscheidungen transparenter und damit das öffentliche
Interesse und die Teilnahme der Bevölkerung zu vergrößern. Eigene Bewirtschaftungspläne für
einzelne Gewässernutzungen (z. B. landwirtschaftliche Bewässerung) ermöglichen einen besseren
Überblick über die Situation in einem Flusseinzugsgebiet.
14

Handbuch zur EU Wasserpolitik
1. Der Inhalt der Bewirtschaftungspläne
Die Mitgliedstaaten sind durch die WRRL gebunden, unter anderem folgende Elemente in die
Bewirtschaftungspläne aufzunehmen:
• Eine allgemeine Beschreibung der Flussgebietseinheit, d.h. Karten mit der genauen Lage und
Begrenzung der Wasserkörper (Grund- und Oberflächengewässer), der Ökoregionen und der
Gewässertypen (nur für Oberflächengewässer) in der Flussgebietseinheit. Darüber hinaus sollen
die Referenzbedingungen für die relevanten Gewässertypen angegeben werden.
• Eine Zusammenfassung der bedeutenden Belastungen und anthropogenen Einwirkungen auf
den Gewässerzustand, einschließlich einer Abschätzung von diffusen und Punktquellen der
Verschmutzung sowie eine Übersicht über die Landnutzung in der Flussgebietseinheit. Weiterhin
sollen alle Beeinträchtigungen des mengenmäßigen Gewässerzustands abgeschätzt werden (z. B.
durch Wasserentnahmen). Schließlich soll die Analyse auch alle anderen menschlichen
Aktivitäten umfassen, die den Gewässerzustand beeinträchtigen. Hierbei ist die Beteiligung von
NGOs wesentlich, um sicherzustellen, dass wirklich alle relevanten Beeinträchtigungen in der
Analyse erfasst werden. Auch was unter bedeutenden Belastungen eines Gewässers zu
verstehen ist (und was nicht) kann durch NGOs dahingehend beeinflusst werden, dass alle
Wassernutzer und Verschmutzer angemessen berücksichtigt werden.
• Geschützte Gebiete sollen benannt und in Karten dargestellt werden.
• Eine Kartendarstellung der Ergebnisse der Überwachungsprogramme für Oberflächengewässer
(ökologischer und chemischer Zustand), Grundwasser (chemischer und mengenmäßiger
Zustand) und geschützte Gebiete. Dazu gehören auch Karten des Überwachungsnetzes. Diese
Karten mit Überwachungsergebnissen sind ein erster Hinweis auf den effektiven Zustand der
aquatischen Umwelt in der Flussgebietseinheit. Die NGOs sind gut beraten, diese Karten genau
zu studieren, um mögliche Probleme und ihre Ursachen zu identifizieren. Außerdem können
diese Karten dazu dienen, das öffentliche Interesse zu wecken und gegebenenfalls Druck auf die
verantwortlichen Akteure auszuüben.
• Eine Liste der Umweltziele, die nach Artikel 4 der WRRL für die Oberflächengewässer, das
Grundwasser und die geschützten Gebiete in der Flussgebietseinheit festgesetzt werden sollen.
In den Bewirtschaftungsplänen müssen die Behörden erstmals deklarieren (und ggf. verteidigen),
welche Ausnahmen und Fristverlängerungen nach Artikel (4(4), 4(5), 4(6), und 4(7) sie für
einzelne Gewässer in Anspruch nehmen wollen. Auch diesen Schritt können die NGOs stark
beeinflussen. Da die Behörden detailliert darlegen müssen, aufgrund welcher Informationen sie
ein Gewässer von der Erreichung der Richtlinienziele ausnehmen wollen, können NGOs diese
Entscheidung im Detail nachvollziehen und gegebenenfalls anfechten.
• Eine Zusammenfassung der ökonomischen Analyse der Wassernutzung in der Flussgebietseinheit
(nach Artikel 5 und Anhang III).
2. Maßnahmenprogramme und Bewirtschaftungspläne
Für alle Gewässer, für die laut Zustandsanalyse die Umweltziele des Artikels 4 noch nicht erreicht
sind, müssen die Mitgliedstaaten Maßnahmenprogramme gemäß Artikel 11 aufstellen. Außerdem
müssen die Mitgliedstaaten (bzw. die für das Flussgebietseinheit zuständige Behörde) darlegen, wie
diese Maßnahmenprogramme die Regeln der WRRL umsetzen und wie damit die Umweltziele des
Artikels 4 erreicht werden sollen.
15

Handbuch zur EU Wasserpolitik
Folgende Informationen über die Maßnahmenprogramme müssen in den Bewirtschaftungsplänen
mindestens enthalten sein:
• Eine Zusammenfassung der zur Umsetzung von Gemeinschaftsrecht zum Schutz der Gewässer
notwendigen Maßnahmen;
• Einen Bericht über die praktischen Schritte und Maßnahmen zur Anwendung des Grundsatzes
der Deckung der Kosten der Wassernutzung gemäß Artikel 9;
• Eine Zusammenfassung der Maßnahmen zum speziellen Schutz von Gewässern, die der
Wasserversorgung der Bevölkerung dienen (Artikel 7);
• Eine Zusammenfassung der Kontrollen über die Entnahme oder Aufstauung von Wasser
(einschließlich der nach Artikel 11(3)(e) gewährten Ausnahmen);
• Eine Zusammenfassung der Kontrollen für Einleitungen über Punktquellen und sonstige
Tätigkeiten mit Auswirkungen auf den Zustand des Grundwassers gemäß Artikel 11(3)(g) und
(i);
• Angabe der Fälle, in denen direkte Einleitungen in das Grundwasser nach Artikel 11(3)(j)
genehmigt worden sind;
• Eine Zusammenfassung der Maßnahmen, die gemäß Artikel 16 im Hinblick auf prioritäre
Stoffe ergriffen worden sind;
• Eine Zusammenfassung der Maßnahmen zur Verhinderung oder Verringerung der Folgen
unbeabsichtigter Verschmutzungen;
• Eine Zusammenfassung der gemäß Artikel 11(5) ergriffenen Maßnahmen für Gewässer, bei
denen die Erreichung der in Artikel 4 festgelegten Ziele fraglich ist;
• Einzelheiten der Maßnahmen zur Vermeidung einer Zunahme der Verschmutzung der
Meeresgewässer gemäß Artikel 11(6).
3. Nachfolgende Bewirtschaftungspläne
Wenn auch noch in recht ferner Zukunft, sollen die nachfolgenden Bewirtschaftungspläne (2015,
2021, und alle weiteren sechs Jahre) zusätzlich folgende Informationen enthalten:
• Eine Zusammenfassung jeglicher Änderungen oder Aktualisierungen seit Veröffentlichung des
vorangegangenen Bewirtschaftungsplans einschließlich der gemäß Artikel 4(4), 4(5), 4(6) und
4(7) angewendeten Ausnahmen und Fristverlängerungen;
• Eine Bewertung der Erreichung oder Nichterreichung der Umweltziele;
• Eine Darstellung der Überwachungsergebnisse für den Zeitraum des vorangegangenen Plans in
Kartenform;
• Eine Erklärung, warum Umweltziele ggf. nicht erreicht wurden;
• Eine Zusammenfassung und Erklärung für im letzten Bewirtschaftungsplan vorgesehene, aber
nicht ergriffene Maßnahmen;
• Eine Zusammenfassung zusätzlicher Maßnahmen, die für bestimmte Gewässer ergriffen
wurden, weil die Erreichung der Umweltziele fraglich ist.
16

Handbuch zur EU Wasserpolitik
4.2.3. Öffentliche Beteiligung und die Rolle der NGOs bei der
Erstellung von Bewirtschaftungsplänen
1. Mehr Information, mehr Möglichkeiten
Aus der obigen Ausführung ist ersichtlich, dass die von der WRRL geforderten
Bewirtschaftungspläne die Öffentlichkeit und insbesondere NGOs mit mehr Informationen versorgen
werden als jedes Wassergesetz zuvor. Diese Informationen sollten tiefgehend geprüft und analysiert
werden und können dazu dienen, die Erklärungen und Rechtfertigungen der zuständigen Behörde
fallweise in Frage zu stellen und gegebenenfalls bessere Maßnahmen vorzuschlagen.
Falls detailliertere Teilbewirtschaftungspläne zum Beispiel für das Einzugsgebiet eines Nebenflusses
oder für bestimmte Wassernutzungen oder Gewässertypen erstellt werden, müssen die
Mitgliedstaaten für die Veröffentlichung mindestens einer Zusammenfassung dieser Teilpläne
sorgen.
Die WRRL verpflichtet die Mitgliedstaaten insbesondere ausdrücklich, Ansprechpartner und
Verfahren für den Zugang zu Hintergrundinformationen zu nennen. Damit soll die aktive Beteiligung
aller interessierten Kreise an der Umsetzung der Richtlinie und vor allem an der Erstellung,
Überarbeitung und Aktualisierung der Bewirtschaftungspläne sichergestellt werden “damit die
Öffentlichkeit einbezogen werden kann, ehe endgültige Entscheidungen über die nötigen Maßnahmen
getroffen werden” (WRRL, Erwägungsgrund 46).
2. Fristen für die Erstellung der Bewirtschaftungspläne
Für die Erstellung der Bewirtschaftungspläne setzt die WRRL eindeutige Fristen:
• Bis zum Dezember 2006 müssen Zeitplan und Arbeitsprogramm für die Erstellung der
Bewirtschaftungspläne 2009-2015 veröffentlicht werden (jeweils drei Jahre vor Beginn des
betreffenden Zeitraums). Bis dahin müssen auch die erforderlichen Anhörungen abgeschlossen
sein.
• Ein Jahr danach (im Dezember 2007) muss ein vorläufiger Überblick über die wesentlichen
Bewirtschaftungsfragen in der Flussgebietseinheit öffentlich zugänglich gemacht werden.
• Schließlich muss ein Jahr vor ihrem Inkrafttreten ein Entwurf der Bewirtschaftungspläne
veröffentlicht werden, also im Dezember 2008.
Für diese Zwischendokumente sollen die Mitgliedstaaten mindestens sechs Monate Zeit für
schriftliche Kommentare einräumen, um aktive Beteiligung und ausreichende Konsultation
sicherzustellen.
3. Informationsrechte für die Öffentlichkeit
Für NGOs dürfte ein Passus in Artikel 14 der WRRL höchste Bedeutung erlangen: “Auf Antrag wird
auch Zugang zu Hintergrunddokumenten und -informationen gewährt, die bei der Erstellung des
Bewirtschaftungsplanentwurfs herangezogen wurden.“ Insbesondere sollen Einzelheiten über die
Kontrollmaßnahmen für punktförmige Verschmutzungsquellen (Artikel 11(3)(i)) und für andere
Beeinträchtigungen des Gewässerzustands (Artikel 11(3)(j)) auf Antrag zugänglich gemacht werden.
Rätselhaft bleibt, warum Einzelheiten über Maßnahmen gegen diffuse Verschmutzungsquellen davon
ausgenommen bleiben (Artikel 11(3)(h)).
17

Handbuch zur EU Wasserpolitik
Artikel 14 sieht also auf Antrag den Zugang auch zu den eigentlichen Mess- und Überwachungsdaten
vor. Diese Daten sollten es NGOs ermöglichen, sämtliche Entscheidungen über die Bewirtschaftung
und den Schutz der Gewässer einer Flussgebietseinheit kritisch zu hinterfragen und zu bewerten.
Durch Aufdeckung und Kritik strategischer Schwächen in den Bewirtschaftungsplänen haben NGOs
die Gelegenheit, mit Unterstützung der Öffentlichkeit die Zukunft der europäischen Gewässer zum
Besseren zu wenden.
18

Handbuch zur EU Wasserpolitik
4.3. Ökologische Ziele für Oberflächengewässer
4.3.1. Einleitung und Überblick
Menschen nutzen Wasser in unterschiedlicher Weise, und Wassernutzer werden üblicherweise in
Haushalte, Industrie und Landwirtschaft eingeteilt. Dabei wird oft vergessen, dass die Umwelt und
die Feuchtgebiete im besonderen von einer hinreichenden und rechtzeitigen Versorgung mit Wasser
ausreichender Qualität abhängen. Ökosysteme sind wichtige Bestandteile des Wasserkreislaufs, und
ihr Funktionieren ist eine unentbehrliche Voraussetzung für die Erneuerung und Reinigung der
Wasserressourcen, von denen die Menschen abhängen. Trotz dieser grundsätzlichen Abhängigkeit
vom natürlichen Wasserkreislauf betrachten einige Wassernutzer die Umwelt als einen alternativen
Nutzer, als Konkurrenz zu den menschlichen Wasseransprüchen.
Die WRRL versucht, die physische und biologische Integrität der Wassersysteme und damit die
Grundlage der menschlichen Wassernutzung zu schützen. Umweltschutz ist eines der Hauptziele der
Richtlinie. Die integrierte und ökologisch orientierte Bewertung des Zustandes von
Oberflächengewässern und die entsprechenden Ziele sind die zentralen Instrumente dafür.
Das umfassende Ziel des WRRL ist der „gute Zustand“, der für alle Gewässer bis 2015 erreicht
werden muss. Für Oberflächengewässer ist der „gute Zustand“ definiert durch den „guten
ökologischen“ und den „guten chemischen“ Zustand. Der „gute chemische“ Zustand wird separat in
Kapitel 4.4 besprochen. Der ökologische Zustand wird von den biologischen,
hydromorphologischen (oder Habitatzustand) und physikalisch-chemischen Qualitätskomponenten
bestimmt. Referenz sind die biologischen Parameter ungestörter Gewässer. Dies sind Gewässer ohne
oder mit nur geringfügigen menschlichen Einflüssen.
Diese integrative Vorgehensweise, welche die gegenwärtigen rein chemisch orientierten
Wasserqualitätsziele um Quantität, Lebensraumqualität und biologische Ziele erweitert, verbessert
den Schutz unserer aquatischen Umwelt erheblich. Unter der WRRL müssen Gewässer in
gesamthafter Art und Weise geschützt und saniert werden. Dies wird zum Beispiel die Bereitstellung
ökologisch orientierter Wasserdurchflüsse erfordern, um die natürliche Artenvielfalt zu fördern.
Verschmutzungsprobleme, die mit der traditionellen Messtechnik nicht erfasst werden können
(wegen ihrer Komplexität oder wegen synergistischer Wirkungsverstärkung), können jetzt durch
biologische Bewertungsverfahren, die sensitiv auf ökotoxische Schadstoffe reagieren, aufgedeckt
werden. Sobald das biologische System in einem Gewässer negativ reagiert, müssen die Ursachen
identifiziert und beseitigt werden, um den guten ökologischen Zustand zu erreichen.
Allerdings muss vor der Anwendung der ökologischen Bewertung noch die genaue Definition des
guten ökologischen Zustands geklärt werden. In den Anhängen II und V gibt die WRRL erste
Arbeitsanweisungen und normative Definitionen, doch die genauen Kriterien, die den guten
ökologischen Zustand charakterisieren, müssen erst noch entwickelt werden.
4.3.2. Vertiefte Analyse: Fünf Schritte bis zu Gewässerzustandskarten
in der EU
Um festzustellen, ob das umfassende Ziel der WRRL, die Erreichung des guten Zustands in allen
Gewässern bis 2015, erreicht wurde, ist eine konsequente Einstufung aller europäischen
Oberflächengewässer in Zustandsklassen notwendig. Nach Abschluss dieser Arbeit sollte eine Karte
19

Handbuch zur EU Wasserpolitik
anzeigen, welche Gewässer einen guten oder sehr guten Zustand vorweisen und somit das WRRL-
Ziel erfüllen, und welche einen mäßigen, unbefriedigenden oder sogar schlechten Zustand aufweisen.
Um die Ergebnisse zwischen Mitgliedstaaten vergleichbar zu machen, müssen für die Einstufung
gemeinsame Kriterien entwickelt und angewandt werden. Auch die jeweiligen Referenzsysteme
müssen interkalibriert werden.
4.3.2.1. Schritt 1: Zuweisung der Oberflächengewässer zu Ökotypen
Es gibt Tausende von Oberflächenwasserkörpern in Europa innerhalb jeder
Oberflächengewässerkategorie (Flüsse, Seen, Übergangs- und Küstengewässer), und ihre
natürlichen Bedingungen sind sehr unterschiedlich. Um Vergleiche zu erleichtern, sollte jeder
Oberflächenwasserkörper einem bestimmten Typ von Oberflächengewässer zugewiesen werden.
Die Methodik für diese Zuordnung wird in Anhang II der Richtlinie festgelegt.
Die andere offensichtliche Rolle dieser Typologie ist es, eine gemeinsame Sprache für die
Verständigung innerhalb und zwischen Mitgliedstaaten zu entwickeln - damit wir ungefähr wissen,
von welchem Habitat wir sprechen.
Zwei verschiedene und optionale Vorgehensweisen können für jede Gewässerkategorie angewandt
werden - System A und System B.
System A:
• 25 europäische Ökoregionen für Flüsse und Seen und sechs Ökoregionen für Übergangs- und
Küstengewässer wurden identifiziert (siehe Karte im Anhang XI der WRRL).
• Für jede Ökoregion wird eine weitere Unterscheidung durch geographische, physikalische und
geologische Deskriptoren für Flüsse oder Seen und Salzgehalt und Tidenhub / mittlere Tiefe für
Übergangs- oder Küstengewässer unternommen.
Das Ergebnis solch einer Typologie für einen vorgegebenen Fluss könnte folgendermaßen aussehen:
zentrales Hochland, mittlere Höhenlage (200-800m.), mittlere Einzugsgebietsgröße (100-1000 km²)
und silikatische Geologie. Oder für ein bestimmtes Küstengewässer: Nordsee, mesohaline
Bedingungen (0.5 to 1.8-%-Salzgehalt) und Flachwasser (

Handbuch zur EU Wasserpolitik
4.3.2.2. Schritt 2: Aufstellung von typspezifischen Referenzbedingungen
Nachfolgend müssen für jeden der mehreren hundert Typen von Wasserkörpern typspezifische
hydromorphologische und chemische Referenzbedingungen aufgestellt werden. Diese Bedingungen
sollten den sehr guten ökologischen Zustand, wie in Anhang V definiert, abbilden. Dies ist ein
Zustand ohne oder mit nur geringfügigen anthropogenen Einflüssen. Daraus werden die
typspezifischen biologischen Referenzzustände abgeleitet. Die Qualitätskomponenten und
zugehörigen Parameter, die für die Festlegung des ökologischen Zustands betrachtet werden müssen,
sind der nachfolgenden Tabelle zu entnehmen.
Biologische Qualitätskomponenten
Flüsse und Seen Übergangsgewässer Küstengewässer
Phytoplankton
Makrophyten und
Phytobenthos
Benthische wirbellose Fauna
Fischfauna
Phytoplankton
Großalgen
Angiospermen
Benthische wirbellose Fauna
Fischfauna
Hydromorphologische Qualitätskomponenten
21
Phytoplankton
Großalgen
Angiospermen
Benthische wirbellose Fauna
Flüsse Seen Übergangs- und Küstengewässer
Wasserhaushalt
Durchgängigkeit des
Flusses
Morphologie
Wasserhaushalt
Morphologie
Physikalisch-chemische Qualitätskomponenten
Allgemeine Bedingungen Nährstoffkonzentration
Spezifische synthetische
und nichtsynthetische
Schadstoffe
Tidenhub
Morphologie
Flüsse und Seen Übergangs- und Küstengewässer
Salzgehalt
ph-Wert
Sauerstoffgehalt
Säureneutralisierungsvermögen
Temperatur
Stoffe in Anhang X und Stoffe die in
signifikanten Mengen eingeleitet
werden
Nährstoffkonzentration
Temperatur
Sauerstoffgehalt
Sichttiefe
Stoffe in Anhang X und Stoffe die
in signifikanten Mengen eingeleitet
werden
Es ist wichtig, dass der hydromorphologische und der allgemeine physikalisch-chemische Zustand
nur unterstützende Komponenten für die biologischen Komponenten des guten ökologischen
Zustands sind.

Handbuch zur EU Wasserpolitik
Bei den physikalisch-chemischen Parametern gelten für spezifische synthetische Schadstoffe
Konzentrationen unter der Nachweisgrenze und für spezifische nicht-synthetische Schadstoffe die
natürliche Hintergrundkonzentration als Referenzwerte für den sehr guten Zustand.
„Spezifische“ Schadstoffe sind allerdings auf die in Anhang X der WRRL aufgelisteten prioritären
Stoffe beschränkt (zur Zeit 32, siehe Kapitel 4.4.2.3), die in das entsprechende Gewässer eingeleitet
werden, sowie auf andere Schadstoffe, die in bedeutenden Mengen in den Wasserkörper eingeleitet
werden. Was aber sind bedeutende Mengen? Diese Formulierung lässt offensichtlich viel Spielraum
für Interpretation und könnte zu einem Referenzsystem mit erheblichen, ungeregelten menschlichen
Einwirkungen führen, welches trotzdem den „sehr guten Zustand“ beschreibt.
Wie findet man für jeden Gewässertyp ein Gewässer, das keine oder nur geringfügige veränderte
morphologische und physikalisch-chemischen Parameter aufweist? Für viele Gewässertypen
existieren in Europa keine ungestörten Gewässer mehr, so dass eventuell Modelle benutzt werden
müssen, um diese Zustände zu konstruieren und dann die biologischen Parameter daraus abzuleiten.
In diesen Modellen können vorhersagende Methoden als auch historische Daten (z. B.
Seesedimente) angewandt werden. Wegen des Mangels an natürlichen Gewässern in der EU werden
Modelle und Voraussagen wahrscheinlich zur Anwendung kommen. Dies gibt Anlass zur Sorge über
die Zuverlässigkeit und Genauigkeit der Referenzbedingungen.
Es muss ein sinnvolles Referenzsystem sichergestellt werden, das die bestmögliche Annäherung an
die Parameter eines ungestörten biologischen Zustands wiedergibt. Daher sollten eingeleitete
Schadstoffmengen immer dann als „bedeutend“ bezeichnet werden, wenn sie eine Auswirkung auf
die biologischen Parameter haben. Das Referenzsystem wird indirekt das Ziel der WRRL definieren.
Entscheidend ist ein Referenzsystem, das die beste Annäherung an den anthropogen ungestörten
Zustand eines Gewässers darstellt, um die verschiedenen nationalen Bewertungssysteme vergleichen
und harmonisieren zu können. Zum Beispiel konnten die Ergebnisse der bisherigen
Bewertungssysteme Großbritanniens und Frankreichs aufgrund fehlender Referenzbedingungen nicht
miteinander verglichen werden. 20
4.3.2.3. Schritt 3: Bestimmung harmonisierter Klassengrenzen zwischen sehr gutem,
gutem und mäßigem Zustand anhand eines Interkalibrierungsnetzwerks
Anhang V der WRRL beinhaltet normative Definitionen der verschiedenen Qualitätsklassen. Die
allgemeinen Definitionen sind:
Sehr guter Zustand: Entspricht einem ungestörten Zustand ohne oder mit nur geringfügigen
Anzeichen von Störungen.
Guter Zustand: Geringe Störung und geringfügige Abweichungen vom ungestörten Zustand.
Mäßiger Zustand: Mäßige Abweichung und Störung.
Der nächste wesentliche Schritt ist die Definition der Grenzen zwischen sehr gutem und gutem
Zustand und zwischen gutem und mäßigem Zustand (siehe Anhang V, 1.4.1, WRRL). Es ist klar,
dass die verschiedenen nationalen Vorgehensweisen zur Bewertung der biologischen
20 The harmonised monitoring and classification of ecological quality of surface waters in the EU, Final Report for
the EU Commission DG XI, May 1996.
22

Handbuch zur EU Wasserpolitik
Gewässerqualität schwer vergleichbare Resultate hervorbringen werden. Dies würde letztendlich
harmonisierte Umweltziele verhindern.
Deswegen müssen die Mitgliedstaaten die Ergebnisse ihrer Bewertungssysteme als ökologische
Qualitätsquotienten ausdrücken. Überwachungsergebnisse liefern Messwerte für jede biologische
Qualitätskomponente (z. B Fischfauna). Der Quotient dieser Messwerte und der entsprechenden
Referenzwerte, die vom ungestörten Zustand abgeleitet wurden, ergeben die Qualitätsquotienten mit
einem Ergebnis zwischen 0 und 1. Ökologische Qualitätsquotienten nahe bei Null zeigen einen
schlechten Zustand und Verhältnisse nahe bei 1 einen sehr guten Zustand an.
Die Mitgliedstaaten bestimmen zunächst ihre eigenen nationalen Klassengrenzen zwischen sehr gut,
gut und mäßig. Darauf folgt eine von der Kommission eingeleitete Interkalibrierung, um die
Konsistenz zu gewährleisten. Bestimmte Gewässer innerhalb jeder Gewässerkategorie werden von
Experten bei einer gemeinsamen Inspektion ausgewählt. Entsprechende Referenzgewässer
verschiedener Mitgliedstaaten werden verglichen und die jeweiligen nationalen
Klassengrenzensysteme darauf angewandt. Diese eher komplexe und langwierige Prozedur
(beschrieben in Anhang V., 1.4.1, WRRL) soll bis 2006 zu harmonisierten Klassengrenzen führen.
Die Festlegung der Klassengrenzen zwischen mäßigen, unbefriedigendem und schlechten Zustand
wird den Mitgliedstaaten überlassen.
Was definiert die Klassengrenze zwischen sehr gutem und gutem Zustand? Liegt diese Grenze bei
einem ökologischen Qualitätsquotienten mit einem Wert von 0,99 oder 0,70? Wo liegt die
Klassengrenze zwischen gutem und mäßigem Zustand? (Dies ist die gesetzliche Untergrenze, denn
Gewässer mit mäßigem Zustand verfehlen das Umweltziel der WRRL.)
Mitgliedstaaten müssen von Anfang an zusammenarbeiten, um vergleichbare und harmonisierte
Ergebnisse zu erreichen. Die Klassengrenze zwischen gutem und mäßigem Zustand muss ausreichend
sein, denn sie bestimmt letztlich über den „guten ökologischen“ Zustand das Niveau des Umweltziels
der WRRL.
4.3.2.4. Schritt 4: Überwachung und Einstufung des ökologischen Gewässerzustands
Nachdem die Referenzzustände für jeden Gewässertyp auf nationaler Ebene festgelegt und die
harmonisierten Klassengrenzen zwischen sehr gutem, gutem und mäßigem Zustand aufgestellt sind,
müssen die Mitgliedstaaten ein entsprechendes Überwachungsnetz für den ökologischen Zustand,
den chemischen Zustand und die Menge und Dynamik des Durchflusses (soweit für den
ökologischen und chemischen Zustand relevant) aufstellen.
Die Überwachung muss zumindest die für jede Qualitätskomponente kennzeichnenden Parameter
umfassen (wie in Schritt 2 erläutert, siehe Kapitel 4.3.2.2). Dies heißt, dass aus jeder
Qualitätskomponente (d.h. biologische, hydromorphologische, physikalisch-chemische Parameter)
kennzeichnende Parameter ausgewählt werden können, die dann überwacht und mit dem
dazugehörigen Referenzzustand verglichen werden. Durch Vergleich des ermittelten Parameterwerts
mit dem Wert des Parameters bei sehr gutem (Referenz-) Zustand und den interkalibrierten
Klassengrenzen kann jede Qualitätskomponente als sehr gut, gut, mäßig, unbefriedigend oder
schlecht klassifiziert werden.
Es ist klar, dass man bei der Auswahl der kennzeichnenden Parameter sorgfältig sein muss, denn
jeder von der Überwachung ausgeschlossene Parameter kann die Sensibilität des
Bewertungssystems einschränken. Dies ist hinsichtlich der biologischen Parameter besonders wichtig,
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Handbuch zur EU Wasserpolitik
da sie hinreichende und umfassende Indikatoren für die chemische Qualität darstellen sollten.
Mitgliedstaaten müssen deswegen im Bewirtschaftungsplan den bei den Überwachungsprogrammen
vorgesehenen Grad der Zuverlässigkeit und Genauigkeit angeben.
Der umfassende ökologische Zustand eines Wasserkörpers entspricht dem niedrigeren der beiden
Werte für die biologische und die physikalisch-chemische Qualitätskomponente. Wenn die
biologischen Ergebnisse mäßigen Zustand anzeigen, die physikalisch-chemischen Ergebnisse aber
guten Zustand, ist der ökologische Zustand mäßig.
Die ungeklärte Frage ist, wie die Klassifizierung der biologischen und physikalisch-chemischen
Qualität genau zu erfolgen hat. Es ist unklar, wie die Aggregation der einzelnen biologischen und
physikalisch-chemischen Qualitätskomponenten durchgeführt wird. Ist der Zustand gut, wenn alle
oder wenn ein gewisser Prozentsatz der Parameter jeder Qualitätskomponente einen guten Zustand
anzeigen? Oder entscheidet der schlechteste Parameterwert über den Zustand? Und müssen alle
Proben im Laufe eines Jahres einen guten Zustand anzeigen oder nur ein Teil davon?
Daher sollten EU-weite Standards für die Aggregation der einzelnen Parameter der biologischen und
physikalisch-chemischen Qualitätskomponenten entwickelt werden, um die ökologischen
Qualitätsverhältnisse zu ermitteln. Es muss sichergestellt werden, dass ein Fluss guten Zustands in
Schweden eine vergleichbare Qualität aufweist wie ein Fluss guten Zustands anderswo in der EU
oder in den Beitrittsländern.
4.3.2.5. Schritt 5: Erstellen der Gewässerzustandskarten in der EU
Letztendlich werden die Überwachungsergebnisse des ökologischen Zustands in farbigen Karten
zusammenfassend dargestellt.
Einstufung des ökologischen Zustands Farbkennung
sehr gut blau
gut grün
mäßig gelb
unbefriedigend orange
schlecht rot
Wasserkörper, welche die festgelegten Umweltqualitätsnormen hinsichtlich der spezifischen
synthetischen und nicht-synthetischen Schadstoffe nicht einhalten, werden mit schwarzen Punkten
gekennzeichnet.
4.3.3. Künstliche und erheblich veränderte Gewässer
Die Werte der hydromorphologischen Parameter („Habitatbedingungen“) dienen hauptsächlich dazu,
den „sehr guten ökologischen Zustand“ zu charakterisieren. Darüber hinaus müssen die
hydromorphologischen Qualitätskomponenten aber auch in allen anderen Gewässern das Erreichen
einer für den “guten ökologischen Zustand” notwendigen biologischen Artenvielfalt unterstützen.
Das bedeutet, um einen guten Zustand zu erreichen, müssen die hydromorphologischen
Qualitätskomponenten, wie z. B. die Abflussdynamik, Substratbedingungen, Gewässerverlauf etc…,
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Handbuch zur EU Wasserpolitik
eine biologische Artenvielfalt zulassen, die nur “geringfügig” vom ungestörten Zustand abweicht.
Größere Gewässerverbauungen wie Talsperren, Deiche, Reservoire etc… würden in vielen Fällen
bedeuten, dass der hydromorphologische Zustand keinen guten biologischen Zustand zulässt, ohne
dass größere Änderungen vorgenommen oder die Verbauungen ganz beseitigt würden. Trotzdem
können natürlich auch bei bestehenden Gewässerverbauungen ökologische Verbesserungen
durchgeführt werden, um eine größere Artenvielfalt zu ermöglichen.
Einer der Wege, wie die WRRL solche schwerwiegenden physischen Veränderungen berücksichtigt,
ist die Schaffung einer neuen Kategorie von Gewässern – die sogenannten künstlichen oder
erheblich veränderten Gewässer – für die ein weniger strenges ökologisches Ziel aufgestellt wird,
das gute ökologische Potential.
Dieses eingeschränkte Umweltziel erlaubt es den Mitgliedstaaten, die menschlichen
Beeinträchtigungen der Hydromorphologie beizubehalten, das Niveau für die zu erreichenden
biologischen Qualitätskomponenten also abzusenken. Das Ziel, einen guten physikalisch-chemischen
Zustands zu erreichen, bleibt hingegen unverändert.
Diese Ausnahmeregelung soll vor allem sicherstellen, dass Mitgliedstaaten nicht gegen die Ziele der
WRRL verstoßen, wenn die ökologische Sanierung eines Gewässers die Entfernung wichtiger
Einrichtungen wie Hafenanlagen oder Hochwasserdeiche in Städten erfordern würde, dies aber
unerwünscht oder unverhältnismäßig aufwendig ist.
Artikel 4.3 spezifiziert die Bedingungen für die Einstufung eines Gewässers als „künstlich oder
erheblich verändert“:
• wenn das Erreichen eines guten ökologischen Zustands signifikante negative Auswirkungen auf
die Umwelt im weiteren Sinne oder einige spezielle Tätigkeiten (Schifffahrt,
Trinkwasserversorgung, Hochwasserschutz und andere ebenso wichtige nachhaltige
Entwicklungstätigkeiten des Menschen) hätte.
• und wenn die nutzbringenden Ziele, denen die künstlichen oder veränderten Merkmale des
Wasserkörpers dienen, aus Gründen der technischen Durchführbarkeit oder aufgrund
unverhältnismäßiger Kosten nicht in sinnvoller Weise durch andere Mittel erreicht werden
können, die eine wesentlich bessere Umweltoption darstellen.
Diese Einstufung und deren Gründe müssen in den Bewirtschaftungsplänen für das Einzugsgebiet
dargelegt werden.
Die sehr weiten und vieldeutigen Bedingungen für die Einstufung von Gewässern als „künstlich oder
erheblich verändert“ führen dazu, dass diese Ausnahme im Prinzip auf fast alle Gewässer in der EU
anwendbar wäre. Was sind “wichtige nachhaltige Entwicklungstätigkeiten des Menschen”, und wie
ist eine “wesentlich bessere Umweltoption” definiert?
Da die ökologischen Ziele für künstliche oder erheblich veränderte Wasserkörper wesentlich
niedriger sind als für Wasserkörper, die unter das normale Ziel eines guten ökologischen Zustands
fallen, ist die Einstufung von Wasserkörpern als künstlich oder erheblich verändert eine äußerst
bedeutsame Entscheidung. Umweltverbände werden eine wichtige Rolle dabei spielen, dass diese
Einstufung nur dann benutzt wird, wenn es auch wirklich unbedingt notwendig ist.
Die Bestimmung des Zustands von künstlichen und erheblich veränderten Gewässern folgt den fünf
Schritten, wie sie oben erläutert wurden.
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Handbuch zur EU Wasserpolitik
In Schritt 1 – Zuweisung der Oberflächengewässer zu Ökotypen –wird der künstliche oder erheblich
veränderte Wasserkörper der am nächsten vergleichbaren “natürlichen”
Oberflächengewässerkategorie für die Typisierung zugeordnet. Dies würde heißen, dass z. B. ein
Trinkwasserreservoir als See und ein Überleitungskanal als Fluss betrachtet wird.
In Schritt 2 – Aufstellung von typspezifischen Referenzbedingungen – werden die
Referenzbedingungen auf das höchste ökologische Potential abgesenkt. Dabei entsprechen die
Zielwerte für die biologischen Qualitätskomponenten zwar so weit wie möglich den Werten für den
nächsten vergleichbaren Oberflächengewässertyp (also einen See oder Fluss), allerdings unter
Berücksichtigung der physikalischen Bedingungen, die sich aus den künstlichen oder erheblich
veränderten Eigenschaften des Wasserkörpers ergeben. Die Hydromorphologie (bei höchstem
ökologischem Potential) muss so beschaffen sein, dass die Beeinträchtigungen des
Oberflächenwasserkörpers ausschließlich von den künstlichen oder erheblich veränderten
Eigenschaften des Wasserkörpers herrühren. Voraussetzung dabei ist zudem, dass alle
Gegenmaßnahmen getroffen worden sind, um die beste Annäherung an das ökologische Kontinuum
sicherzustellen, insbesondere hinsichtlich der Wanderungsbewegungen der Fauna und angemessener
Laich- und Aufzuchtgründe.
Mitgliedstaaten müssen alle erheblich veränderten oder künstlichen Gewässer, die nicht das höchste
ökologische Potential aufweisen, mindestens bis zum guten ökologischen Potential wieder herstellen.
Das bedeutet, dass die Werte der biologischen Qualitätskomponenten nur geringfügig von den
Werten für das höchste ökologische Potential abweichen dürfen.
Schritt 3 und 4 sind ähnlich den oben erwähnten Schritten für natürliche Gewässer.
Im Schritt 5 – Erstellen der Gewässerzustandskarten in der EU – werden folgende Farbkennungen
verwendet:
Einstufung des ökologischen
Potentials
Farbkennung
gut und besser gleich große grüne und
hellgraue Streifen
mäßig gleich große gelbe und
hellgraue Streifen
Künstliche Wasserkörper Erheblich veränderte
Wasserkörper
unbefriedigend gleich große orangefarbene
und hellgraue Streifen
schlecht gleich große rote und
hellgraue Streifen
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gleich große grüne und
dunkelgraue Streifen
gleich große gelbe und
dunkelgraue Streifen
gleich große orangefarbene
und dunkelgraue Streifen
gleich große rote und
dunkelgraue Streifen

Handbuch zur EU Wasserpolitik
4.3.4. Ausnahmen und Fristverlängerungen für die ökologischen Ziele
4.3.4.1. Fristverlängerungen
Artikel 4(4) erlaubt den Mitgliedstaaten, die Fristen für das Erreichen des guten ökologischen
Zustands über Dezember 2015 hinaus um bis zu zwölf Jahre zu verlängern. Solch eine Regel ist
gerechtfertigt, wenn ungünstige natürliche Umstände oder unüberwindliche technische
Schwierigkeiten in Betracht zu ziehen sind. Problematischer ist jedoch eine Klausel, die
Fristverlängerungen aufgrund von unverhältnismäßigen Kosten zulässt.
Um solche Fristverlängerungen in Anspruch nehmen zu können, müssen die Gründe und die
Rechtfertigung dafür im Bewirtschaftungsplan für die Einzugsgebiete dargelegt und erläutert werden,
und dafür ist eine öffentliche Konsultation in allen Schritten erforderlich. Deswegen sollte es möglich
sein sicherzustellen, dass Verlängerungen wirklich nur unter außerordentlichen Umständen und mit
einer angemessenen Begründung benutzt werden.
4.3.4.2. Weniger strenge Ziele
Artikel 4(5) kann potentiell noch größere Probleme verursachen. Mitgliedstaaten dürfen bestimmte
Wasserkörper vom Ziel der Erreichung einen guten ökologischen Zustands ausnehmen, “wenn sie
durch menschliche Tätigkeiten so beeinflusst sind…., dass das Erreichen dieser Ziele in der Praxis
nicht möglich oder unverhältnismäßig teuer wäre”. Diese Klausel könnte potentiell dazu benutzt
werden, stark verunreinigte Gewässer dauerhaft vom Anwendungsbereich der Richtlinie
auszunehmen.
Allerdings ist die Anwendung solcher Ausnahmen an zahlreiche Verfahrensschritte gebunden, die
eine öffentliche Beteiligung erfordern. Auch müssen mehrere Bedingungen erfüllt sein. Eine starke
öffentliche Beteiligung sollte dafür sorgen, dass diese Ausnahmen nur benutzt werden, wenn sie im
langfristigen öffentlichen Interesse liegen.
4.3.5. Politische Handlungsmöglichkeiten
Welches sind bezüglich der Erhaltung und Wiederherstellung der guten ökologischen Qualität der
Gewässer die wichtigsten Aspekte der WRRL? Wo können NGOs am besten Einfluss nehmen, um
positive Veränderungen zu bewirken?
Auf Ebene der Flusseinzugsgebiete bzw. Flussgebietseinheiten
• Beteiligung am Entstehungsprozess der Bewirtschaftungspläne, insbesondere um
Fristverlängerungen und Ausnahmeregelungen für die Erreichung des guten ökologischen
Zustands zu minimieren.
• Sicherstellen, dass nur Gewässer oder Gewässerstrecken als „erheblich verändert“ eingestuft
werden, wenn bewiesen ist, dass dies gerechtfertigt ist und dass alle Gegenmaßnahmen getroffen
worden sind, um die beste Annäherung an natürliche Habitatbedingungen zu erreichen.
Auf Ebene der Mitgliedstaaten und der EU
• Sicherung vollständiger und korrekter Umsetzung der Wasser-Rahmenrichtlinie in nationale
Gesetzgebung.
• Beteiligung am Prozess der Aufstellung typspezifischer Referenzzustände, die die beste
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Handbuch zur EU Wasserpolitik
Annäherung an Situationen ohne oder mit nur sehr geringfügigen menschlichen Auswirkungen
darstellen sollen. Die Referenzzustände bestimmen indirekt das Niveau des Umweltziels der
WRRL, des guten ökologischen Zustands.
• Sicherstellen, dass die Bewertung des ökologischen Zustands streng ist und empfindlich auf
Qualitätsänderungen reagiert.
• Beteiligung am Interkalibrierungsprozess, um sicherzustellen, dass geeignete „Referenzgewässer“
ausgewählt werden und die Grenzen der Zustandsklassen ausreichend streng und harmonisiert
sind. Umweltprobleme sollen verdeutlicht und nicht versteckt werden.
• Die Mitgliedstaaten dazu drängen, von Anfang an zusammen zu arbeiten, um schließlich
vergleichbare und harmonisierte Gewässerzustandskarten und ökologische Ziele aufzustellen.
Harmonisierte EU-Wassergesetzgebung bedeutet, dass ein Fluss guten Zustands in Schweden
eine ähnliche Qualität aufweist wie ein Fluss guten Zustands in Italien oder anderswo in der EU
oder in den Beitrittsländern.
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Handbuch zur EU Wasserpolitik
4.4. Die chemiepolitischen Regeln der WRRL
4.4.1. Einleitung und Überblick
Bezüglich Gewässerverschmutzung verlangt die Wasser-Rahmenrichtlinie einerseits Aktivitäten auf
Ebene der Mitgliedstaaten, andererseits schreibt sie für bestimmte Chemikalien die Verabschiedung
EU-weit einheitlicher Standards vor.
A. Auf der Ebene der Mitgliedstaaten:
Umweltqualitätsnormen müssen von den Mitgliedstaaten für alle Schadstoffe festgelegt werden, die
in bedeutenden Mengen in ein Oberflächengewässer eingeleitet werden (eine Auflistung der
wichtigsten Schadstoffe findet sich in Anhang VIII). Das Einhalten dieser Umweltqualitätsnormen bis
Dezember 2015 ist Voraussetzung für das Erreichen des Richtlinienziels, den durch Anhang V
definierten guten ökologischen Zustand.
Für Oberflächengewässer mit „sehr gutem Zustand“ ergeben sich aus dem Verschlechterungsverbot
des Artikels 4(1)(a)(i) für die Mitgliedstaaten folgende Verpflichtungen:
• Für in bedeutenden Mengen eingetragene nicht-synthetische Schadstoffe die Vermeidung der
Überschreitung des mit ungestörten Bedingungen verbundenen Konzentrationsbereichs im
Gewässer;
• Für in wesentlichen Mengen eingeleitete synthetische Schadstoffe die Vermeidung der
Überschreitung der Nachweisgrenze im Gewässer.
B. Auf EU-Ebene:
Die Europäische Union legt gemeinschaftsweit einheitliche Umweltqualitätsnormen fest, deren
Einhaltung Voraussetzung für das Erreichen des Ziels “guter chemischer Zustand” ist. Für Gewässer
mit “sehr gutem Zustand” gelten wiederum die im vorhergehenden Paragraph angeführten strengeren
Normen.
Die bereits bestehenden Gemeinschaftsnormen (festgelegt in den Tochterrichtlinien der Richtlinie über
den Schutz der Gewässer vor gefährlichen Stoffen 76/464/EWG) sind in Anhang IX aufgeführt. Die
im ersten Bewirtschaftungsplan für Oberflächengewässer von den Mitgliedstaaten festzulegenden
Umweltqualitätsnormen müssen mindestens so streng sein wie diese Gemeinschaftsnormen.
Allerdings wird die EU-Kommission durch die WRRL verpflichtet, die Tochterrichtlinien der
Richtlinie über den Schutz der Gewässer vor gefährlichen Stoffen 76/464/EWG zu überarbeiten und
revidierte Kontrollmaßnahmen vorzuschlagen. Dies kann dazu führen, dass bestehende
Umweltqualitätsnormen widerrufen werden, insbesondere für Stoffe, die nicht in die Liste prioritärer
Stoffe der WRRL (siehe unten) aufgenommen wurden.
Die Liste prioritärer Stoffe der Wasser-Rahmenrichtlinie wird nach einem in Artikel 16 der WRRL
festgelegten Verfahren aufgestellt. Aus dieser Liste wird die Untergruppe der „prioritären
gefährlichen Stoffe“ ausgewählt. Die Liste prioritärer Stoffe wird alle vier Jahre überarbeitet. Sie
ersetzt die Liste von 129 prioritären Stoffen der Kommissionsmitteilung vom 22. Juni 1982.
Das Ziel der WRRL für prioritäre Stoffe ist die Einhaltung gemeinschaftsweit einheitlicher
Umweltqualitätsnormen sowie Emissionsbegrenzungen, die nach dem in Artikel 16 beschriebenen
Verfahren festgelegt werden. Für die sogenannten prioritären gefährlichen Stoffe soll die Einstellung
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Handbuch zur EU Wasserpolitik
von Einleitungen, Emissionen und Verluste in spätestens 20 Jahren erreicht werden. Von der
Erreichung dieser Ziele sieht die WRRL keine Ausnahmen vor.
4.4.2. Vertiefte Analyse der Bestimmungen
4.4.2.1. Geltungsbereich der Richtlinie
Welche Gewässer sind geschützt?
1. Bezüglich Artikel 4(1)(a)(iv) (d.h. prioritäre Stoffe):
� alle Oberflächengewässer (nicht nur Wasserkörper) einschließlich Territorialgewässer.
2. Bezüglich der Erreichung des guten chemischen Zustands für Oberflächengewässer (d.h.
prioritäre Stoffe nach WRRL; durch Tochterrichtlinien der Richtlinie 76/464/EWG geregelte
Stoffe; andere Stoffe, für die es auf EU-Ebene gesetzte Normen gibt):
� Alle Oberflächenwasserkörper einschließlich Wasserkörper von Territorialgewässern.
3. Bezüglich der Erreichung des guten ökologischen Zustands (d.h. prioritäre Stoffe, die in das
Gewässer gelangen; alle anderen Schadstoffe, die in wesentlichen Mengen in das Gewässer
gelangen):
� Alle Oberflächenwasserkörper, aber nicht Territorialgewässer, die außerhalb der
Küstenwasserkörper liegen.
Bemerkung: Für zahlreiche Gewässertypen gelten mehrere der oben angeführten
Verpflichtungen. Bindend ist stets die strengste Norm.
Der Begriff „Oberflächengewässer“ umfasst folgendes:
• Alle Binnenoberflächengewässer (Flüsse, Seen, Stauseen, Kanäle);
• Übergangsgewässer (z. B. Flussmündungen);
• Küstengewässer (eine Seemeile seewärts von der für die Ermittlung der Territorialgewässer
maßgeblichen Basislinie);
• Territorialgewässer (allerdings nur bezüglich des guten chemischen Zustands und der für
prioritäre Stoffe in Artikel 4(1)(a)(iv) festgelegten Ziele).
Die oben beschriebenen Zustandsziele gelten nur für Oberflächenwasserkörper.
Oberflächenwasserkörper sind „bedeutende Abschnitte“ von Oberflächengewässern. Bestimmte
kleinere Gewässer oder Teile von Gewässern könnten als nicht bedeutend klassifiziert werden (und
damit als Nicht-Körper auch keinen Schutz genießen).
4.4.2.2. Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten
Die Mitgliedstaaten müssen folgendermaßen gegen die Verschmutzung von Oberflächengewässern
vorgehen:
30

Handbuch zur EU Wasserpolitik
a) Ermittlung von Umweltbelastungen bis 2004, d.h. Ermitteln bei welchen Oberflächengewässern
das Erhalten des sehr guten Zustands oder Erreichen eines guten Zustands durch
Schadstoffeinträge gefährdet ist (d.h. Überschreiten von Umweltqualitätsnormen oder schädliche
Auswirkungen auf die Tiere oder Pflanzen im Gewässer);
b) Ermittlung der Schadstoffe, die für das Problem verantwortlich sind;
c) Aufstellung von Umweltqualitätsnormen für alle Schadstoffe, die in bedeutenden Mengen in ein
Gewässer emittiert werden (gemäß dem in Anhang V, 1.2.6 festgelegten Verfahren). Dabei
müssen umfangreiche Informationen über die Toxizität des Schadstoffs und die Art des
aquatischen Ökosystems berücksichtigt werden. Die so abgeleiteten Umweltqualitätsnormen
werden sich daher voraussichtlich von Region zu Region und von Gewässer zu Gewässer
unterscheiden. Wichtig ist aber, dass die Umweltqualitätsnormen einer wissenschaftlichen
Evaluation als auch öffentlicher Beteiligung unterliegen.
Eine wesentliche Schwachstelle der Richtlinie ist, dass die Umweltqualitätsnormen als maximale
jährliche Durchschnittskonzentrationen festgelegt werden können. Die WRRL enthält damit keine
Verpflichtung, gegen vorübergehend sehr hohe Konzentrationen vorzugehen.
d) Umsetzung von Maßnahmen zur Einhaltung der Umweltqualitätsnormen, mit dem Ziel, eine
Verschlechterung der Zustandsklasse zu vermeiden und einen „guten ökologischen Zustand“ zu
erreichen.
4.4.2.3. Maßnahmen auf Ebene der Gemeinschaft
Prioritäre Stoffe
Für alle prioritären Stoffe auf der WRRL-Liste müssen gemeinschaftsweit einheitliche Maßnahmen
ergriffen werden, und zwar in Form von Umweltqualitätsnormen und Emissionsbegrenzungen sowohl
für Punkt- als auch für diffuse Verschmutzungsquellen (Artikel 16(6)). Der erste Schritt dieses
Verfahrens ist eine von der Kommission vorgeschlagene Liste prioritärer Stoffe, die anschließend
von Rat und Parlament beschlossen werden muss. Die Auswahl der prioritären Stoffe soll auf der
Grundlage des Risikos für bzw. durch die aquatische Umwelt erfolgen. Dieses Risiko soll auf der
Basis folgender Erwägungen abgeschätzt werden (Artikel 16(2)):
(a) in Form einer Risikobewertung im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 793/93 des Rates, der
Richtlinie 91/414/EWG (Pestizid-Richtlinie) und der Richtlinie 98/8/EG (Biozid-Richtlinie) oder
(b) in Form einer vereinfachten risikobezogenen Bewertung gemäß den Verfahren der Verordnung
(EWG) Nr. 793/93 mit ausschließlicher Prüfung der aquatischen Ökotoxizität und der über
die aquatische Umwelt gegebenen Humantoxizität.
Schneller als die beiden obigen langwierigen Verfahren ist das dritte vorgesehene Verfahren zur
Priorisierung von Stoffen, womit die fristgemäße Aufstellung der Prioritätenlisten möglich sein sollte
(die erste überarbeitete Liste prioritärer Stoffe muss bis Dezember 2004 vorliegen):
c) Priorisierung auf der Grundlage des Risikos für oder durch die aquatische Umwelt, wobei die
Einstufung in Form einer vereinfachten, auf wissenschaftlichen Grundsätzen beruhenden
risikobezogenen Bewertung erfolgt, bei der Hinweise auf die inhärente Gefährlichkeit des
betreffenden Stoffes, Befunde aus der Überwachung über weitverbreitete Formen der
Verschmutzung und andere nachgewiesene Faktoren, die auf eine weitverbreitete Verschmutzung
schließen lassen (z. B. Umfang von Produktion und Verwendung, typische Arten der
31

Handbuch zur EU Wasserpolitik
Verwendung) besonders berücksichtigt werden.
Die Liste prioritärer Stoffe muss alle vier Jahre von der Kommission überprüft und aktualisiert
werden.
Das bedeutet allerdings nicht automatisch, dass die Kommission verpflichtet wäre, alle vier Jahre
neue prioritäre Stoffe vorzuschlagen. Die Kommission soll lediglich “gegebenenfalls” neue
Vorschläge machen (Artikel 16(4)).
Nach der Annahme der Liste prioritärer Stoffe durch Rat und Parlament (durch
Mitentscheidungsverfahren gemäß Artikel 175 des EU-Vertrags) soll die Kommission Maßnahmen
zur schrittweisen Verringerung von Einleitungen, Emissionen und Verlusten der betreffenden Stoffe
vorschlagen. Für die prioritären gefährlichen Stoffe (siehe unten) soll die Kommission Maßnahmen
zur Beendigung oder schrittweisen Einstellung von Einleitungen, Emissionen und Verlusten binnen 20
Jahre vorlegen.
Damit diese Maßnahmen schließlich Gesetz werden können, müssen sie von Rat und Parlament
(wahrscheinlich als Tochterrichtlinien für jeden Stoff bzw. Stoffgruppe) in einem erneuten
vollständigen Gesetzgebungsverfahren beschlossen werden. Können sich Rat und Parlament bis
Dezember 2006 nicht einigen, sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, nationale Umweltqualitätsnormen
und Emissionsbegrenzungen für alle durch prioritäre Stoffe beeinträchtigte Gewässer festzusetzen
(Artikel 16(8)).
Prioritäre gefährliche Stoffe
Einheitliche EU-Standards werden insbesondere für die sogenannten prioritären gefährlichen Stoffe
aufgestellt, eine Untergruppe der prioritären Stoffe. Diese Stoffklasse wurde vom Europäischen
Parlament gegen heftigen politischen Widerstand durchgesetzt. Als absolutes Novum im EU-Recht
ist für diese Stoffklasse die Beendigung aller Einträge nun gesetzlich vorgeschrieben. Für diese
prioritären gefährlichen Stoffe, definiert wie die gefährlichen Stoffe des OSPAR-Abkommens zum
Schutz des Nordostatlantiks, soll die Beendigung oder schrittweise Einstellung von Einleitungen,
Emissionen und Verlusten spätestens binnen 20 Jahren erreicht werden.
Die prioritären gefährlichen Stoffe werden von der Kommission auf der Liste prioritärer Stoffe
gekennzeichnet (Artikel 16(3)). Dazu muss die Kommission feststellen, welche prioritären Stoffe die
Kriterien der Bioakkumulierbarkeit, der Toxizität und der Persistenz erfüllen oder ähnlichen Anlass
zur Besorgnis geben, wie z. B. endokrin wirksame Stoffe oder bestimmte Metalle (Artikel 2(29)).
Bei der Identifizierung der prioritären gefährlichen Stoffe soll die Kommission sowohl das relevante
EU-Recht (z. B. Verordnung (EWG) Nr. 793/93, Richtlinien 91/414/EWG und 76/464/EWG) als
auch internationale Abkommen (z. B. OSPAR, UN ECE POPs Konvention) berücksichtigen.
Entscheidend für die Umsetzung des Vorsorgeprinzips ist, dass für die Identifizierung eines prioritären
gefährlichen Stoffs keine umfassende Risikobewertung nach Verordnung (EWG) Nr. 793/93
vorgeschrieben ist.
In einem zweiten Schritt müssen Rat und Parlament „Begrenzungen zur Beendigung oder
schrittweisen Einstellung von Einleitungen, Emissionen und Verlusten“ der prioritären gefährlichen
Stoffe beschließen. Der Zeitrahmen für diese Maßnahmen darf, gerechnet vom ihrem Beschluss, 20
Jahre nicht übersteigen. Diese Begrenzungen müssen ebenfalls in Form von Tochterrichtlinien durch
die Kommission vorgeschlagen und von Rat und Parlament beschlossen werden. Die erlassenen
Maßnahmen können unter anderem Stoffverbote, Anwendungsbeschränkungen oder die Begrenzung
der Stoffverwendung auf emissionslose, geschlossene Kreisläufe vorsehen.
32

Handbuch zur EU Wasserpolitik
Wenn sich Rat und Europäisches Parlament bis Dezember 2006 nicht auf die notwendigen
Maßnahmen zur Beendigung der Einleitungen, Emissionen und Verlusten eines prioritären
gefährlichen Stoffs einigen können (Artikel 16(8)), sind die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 4(1)(a)(iv)
dennoch verpflichtet, die angemessenen Maßnahmen zur Beendigung seiner Einleitungen, Emissionen
und Verluste „gemäß Artikel 16(1) und 16(8)“ zu ergreifen, jedoch ohne die Fristsetzung von 20
Jahren. Es ist allerdings unwahrscheinlich, dass die Mitgliedstaaten die Frist von 20 Jahren für einen
auf EU-Ebene als gefährlich identifizierten Stoff ignorieren werden können.
Die erste Liste prioritärer Stoffe
Im Februar 2000 hat die EU-Kommission einen Vorschlag für die erste Liste prioritärer Stoffe
vorgelegt (COM (2000) 47 final/2 - 2000/0035 (COD)). Sie umfasst 32 Stoffe, die mittels einer
vereinfachten risikobezogenen Bewertung, dem sogenannten COMMPS-Verfahren, ausgewählt
wurden. Das COMMPS-Verfahren (combined monitoring-based and modelling-based priority
setting) berücksichtigt unter anderem Stoffnachweise in den Gewässern und die biologischchemisch-physikalischen
Eigenschaften der einzelnen Stoffe. Die Zahl 32 ist willkürlich gewählt und
beruht auf der begrenzten verwaltungstechnischen Rechtssetzungskapazität der EU-Kommission. 32
Stoffe gelten als eine handhabbare Liste, sind aber kein Hinweis darauf, dass es nur 32 bedenkliche
Stoffe gibt. Die Liste soll alle 4 Jahre überprüft und um weitere Stoffe ergänzt werden.
Das COMMPS-Verfahren hat allerdings einige erhebliche Schwächen, die vor seiner weiteren
Anwendung behoben werden sollten. Zum Beispiel bleibt eine große Zahl von Stoffen, die von den
nationalen Überwachungsprogrammen nicht erfasst werden, systematisch ausgeklammert. Dies gilt
für:
• ungefähr 60 Prozent aller in der EU angewendeten Pestizide;
• alle Industriechemikalien, die von keinem europäischen Unternehmen in Mengen über 1000
Tonnen pro Jahr hergestellt oder importiert werden. Dies betrifft immerhin 8000 bis 10000 in der
EU verwendete Stoffe, für die die notwendigen Stoffdaten in der Datenbank IUCLID fehlten und
die deshalb von COMMPS nicht erfasst werden konnten;
• Industriechemikalien, die von weniger als vier Unternehmen in der EU in Mengen über 1.000
Tonnen pro Jahr hergestellt oder importiert werden (vertrauliche Marktdaten).
Insgesamt deckte das COMMPS-Verfahren nur 95 Stoffe auf Basis von Messdaten und weitere
123 Stoffe auf Basis von Modellierungsdaten ab.
Unter den 32 prioritären Stoffe auf der ersten Liste sind drei unter der UN ECE POPs Konvention
klassifiziert, 13 sind gefährliche Stoffe gemäß dem OSPAR Abkommen zum Schutz des
Nordostatlantiks (d.h. sie sind hochtoxisch, persistent und bioakkumulierbar). Weitere 16 Stoffe
wurden von OSPAR 1998 und 2000 als prioritär für Maßnahmen zur Beendigung ihrer Einleitungen,
Emissionen und Verluste bis 2020 ausgewählt. Ohne Zweifel müssen all diese Substanzen als
prioritäre gefährliche Stoffe angesehen und auf der WRRL-Liste prioritärer Substanzen als solche
gekennzeichnet werden. Ohnehin hat sich die EU international verpflichtet, die Einleitungen,
Emissionen und Verluste dieser Stoffe bis 2020 zu beenden.
21 Stoffe der ersten WRRL-Liste prioritärer Stoffe sind in einer der oben angeführten Kategorien
gefährlicher Stoffe enthalten, die meisten von ihnen befinden sich zusätzlich auf im EU-Recht
geführten Listen gefährlicher Stoffe. Mindestens diese 21 Stoffe sollten daher auf der ersten WRRL-
Liste als prioritäre gefährliche Stoffe gekennzeichnet werden. Der Berichterstatter des Europäischen
Parlaments für die Prioritätenliste hat darauf hingewiesen, dass vordringlich 7 weitere durch OSPAR
33

Handbuch zur EU Wasserpolitik
priorisierte Stoffe in die Prioritätenliste der WRRL aufgenommen werden sollten. Die erste WRRL-
Liste würde dann 39 prioritäre Stoffe umfassen, von denen 28 als prioritäre gefährliche Stoffe zu
behandeln wären.
4.4.2.4. Weitere für das Chemikalienrecht wichtige Aspekte der WRRL
Aufhebung bestehender Gewässerschutznormen
Die Richtlinie über den Schutz der Gewässer vor gefährlichen Stoffen (76/464/EWG) wird am 22.
Dezember 2013 aufgehoben. Artikel 22(6) stellt zwar klar, dass die gemäß WRRL einzuführenden
Umweltqualitätsnormen mindestens so streng sein müssen wie die derzeit durch Richtlinie
76/464/EWG vorgeschriebenen. Das heißt aber noch nicht, dass die WRRL einen gleich guten
Schutz der Gewässer garantiert, sobald Richtlinie 76/464/EWG aufgehoben ist.
Die fünf Tochterrichtlinien von Richtlinie 76/464/EWG (aufgeführt in Anhang IX der WRRL) müssen
durch die EU-Kommission überprüft werden. Für jene Stoffe, die auf die WRRL-Liste prioritärer
Stoffe aufgenommen wurden, werden die bestehenden Umweltqualitätsnormen und
Emissionsbegenzungen aktualisiert. Für alle jene durch die Tochterrichtlinien geregelten Stoffe, die
nicht auf der Liste prioritärer Stoffe geführt werden, sollen die Normen überprüft und gegebenenfalls
auch ganz aufgehoben werden (Artikel 16(10)).
Der kombinierte Ansatz
Im Allgemeinen schreibt die WRRL Umweltqualitätsnormen für Schadstoffe vor, d.h. eine bestimmte
Konzentration dieser Schadstoffe darf in den Gewässern nicht überschritten werden. Außerdem
müssen weitergehende ökologische Zustandsziele durch die Anwendung von Emissionsbegrenzungen
erreicht werden.
Für bestimmte Tätigkeiten und bestimmte Schadstoffe schreibt Artikel 10 eine andere Art des
kombinierten Ansatzes fest. Hierbei müssen Emissionsbegrenzungen auf Grundlage der besten
verfügbaren Technologien oder einschlägiger Emissionsgrenzwerte oder, bei diffusen Quellen, der
besten verfügbaren Umweltpraxis angewendet werden. Reichen diese Maßnahmen nicht aus, um die
Umweltqualitätsnormen zu erfüllen oder die Umweltziele zu erreichen, müssen entsprechend
strengere Emissionsbegrenzungen aufgestellt werden. Diese “richtige” Anwendung des kombinierten
Ansatzes stellt nicht nur sicher, dass die Umweltqualitätsnormen und Umweltziele erreicht werden,
sondern gegebenenfalls die Einleitungen darüber hinaus reduziert werden. Die beste verfügbare
Technologie und die beste verfügbare Umweltpraxis regen Verschmutzer dazu an, ihre Umweltbilanz
zu überprüfen und zu verbessern.
Der kombinierte Ansatz gilt nur für Stoffe und Tätigkeiten, die durch die Nitrat-Richtlinie, die IVU-
Richtlinie, die Kommunalabwasser-Richtlinie, die zukünftigen Richtlinien für prioritäre Stoffe und die
bestehenden Tochterrichtlinien der Richtlinie über den Schutz der Gewässer vor gefährlichen Stoffen
(76/464/EWG) geregelt werden.
Die auf EU-Ebene zu schaffenden Regeln für prioritäre Stoffe sollen sowohl Umweltqualitätsnormen
als auch einheitliche Emissionsgrenzwerte umfassen. Allerdings heißt es dazu in Artikel 16(6)
lediglich, dass die EU-Kommission „gemeinschaftsweite einheitliche Emissionsgrenzwerte
berücksichtigen“ soll. Ob dies eine bindende Verpflichtung zu Emissionsgrenzwerten ist, bleibt
abzuwarten.
Können sich Rat und Europäisches Parlament binnen sechs Jahren nicht auf gemeinschaftsweite
Maßnahmen für prioritäre Stoffe einigen, sind die Mitgliedstaaten gleichwohl nicht davon entbunden,
34

Handbuch zur EU Wasserpolitik
entsprechende Maßnahmen zu treffen. Nach Artikel 16(8) müssen sie „für alle Oberflächengewässer,
die von Einleitungen dieser Stoffe betroffen sind, u.a. unter Erwägung aller technischen Möglichkeiten
zu ihrer Verminderung, Umweltqualitätsnormen und Begrenzungsmaßnahmen für die Hauptquellen
dieser Einleitungen“ festlegen. Das könnte bedeuten, dass die Mitgliedstaaten die strengere Form des
kombinierten Ansatzes anwenden müssen, indem sie zunächst die besten verfügbaren Technologien
vorschreiben, und wo dies nicht ausreicht, strengere Maßnahmen ergreifen.
4.4.3. Ausnahmen und Fristverlängerungen für die
chemikalienrechtlichen Regelungen der WRRL
4.4.3.1. Fristverlängerungen
Artikel 4(4) ermöglicht es den Mitgliedstaaten, die Frist für die Erreichung des guten Zustands um bis
zu 12 Jahre über 2015 hinaus auszudehnen. Eine solche Fristverlängerung ist sinnvoll, um ungünstigen
natürlichen Gegebenheiten und unüberwindbaren technischen Schwierigkeiten bei der rechtzeitigen
Erreichung des guten Zustands Rechnung zu tragen. Problematisch ist, dass eine Fristverlängerung
unter Umständen auch wegen unverhältnismäßig hoher Kosten angestrebt werden kann.
Zum Glück müssen Gründe und Rechtfertigung für die Anwendung einer Fristverlängerung in den
Bewirtschaftungsplan aufgenommen werden und unterliegen damit der öffentlichen Beteiligung. Es
sollte daher gewährleistet sein, dass Firstverlängerungen nur dann zur Anwendung kommen, wenn
klar nachgewiesen ist, dass das Erreichen des guten Zustands bis 2015 wirklich unmöglich ist.
4.4.3.2. Weniger strenge Umweltziele
Artikel 4(5) könnte potentiell noch größere Probleme verursachen. Er erlaubt den Mitgliedstaaten,
für bestimmte Wasserkörper weniger strenge Umweltziele anzustreben, wenn sie „durch menschliche
Tätigkeiten so beeinträchtigt sind oder ihre natürlichen Gegebenheiten so beschaffen sind, dass das
Erreichen dieser Ziele in der Praxis nicht möglich oder unverhältnismäßig teuer wäre.“ Die Crux
dieser Bestimmung ist, dass sie möglicherweise nicht nur Tätigkeiten der Vergangenheit betrifft,
sondern auch bestehende Tätigkeiten einschließt und damit zulässt.
Im Prinzip könnte ein Mitgliedstaat unter Anwendung von Artikel 4(5) stark verschmutzte Bereiche
eines Gewässers von vorne herein vom Ziel des guten Zustands ausschließen. Für die Erreichung des
Ziels, die Verschmutzung durch prioritäre Stoffe schrittweise zu reduzieren und die Einleitungen,
Emissionen und Verluste prioritärer gefährlicher Stoffe zu beenden oder schrittweise einzustellen,
gewährt Artikel 4(5) allerdings keine Ausnahmen. Eine weitere wichtige Einschränkung der
Ausnahmen ist Artikel 4(8), der Auswirkungen der weniger strengen Umweltziele auf andere
Gewässer verbietet.
Das Anstreben weniger strenger Umweltziele nach Artikel 4(5) erfordert mehrere Verfahrensschritte,
die eine öffentliche Beteiligung erfordern. Zum zweiten sind daran zahlreiche Bedingungen geknüpft,
so dass es schwierig für einen Mitgliedstaat sein sollte, diese Bestimmung zu missbrauchen.
4.4.4. Politische Handlungsmöglichkeiten für NGOs
Welches sind bezüglich Schutz der Gewässer vor Verschmutzung die wichtigsten Aspekte der
WRRL? Wo können NGOs am besten Einfluss nehmen, um positive Veränderungen zu bewirken?
Auf Ebene der Flusseinzugsgebiete bzw. Flussgebietseinheiten
35

Handbuch zur EU Wasserpolitik
• Beteiligung am Prozess der Flussgebietsanalyse (Überprüfung der Auswirkungen menschlicher
Tätigkeiten auf den Zustand der Oberflächengewässer und des Grundwassers, Identifikation der
betreffenden Schadstoffe und Verschmutzer);
• Beteiligung bei der Festsetzung der Umweltqualitätsnormen für die Gewässer im
Flusseinzugsgebiet. Anhang V, 1.2.6 legt ein detailliertes Verfahren für die Ermittlung von
Umweltqualitätsnormen für nicht-prioritäre Schadstoffe fest (also für Schadstoffe, die nicht auf
der WRRL-Liste prioritärer Stoffe sind);
• Versuchen, ehrgeizige ökologische Ziele für die Gewässer des Flusseinzugsgebiets zu sichern.
Der Text der WRRL macht nicht ganz klar, ob die von den Behörden festzulegenden Ziele
angefochten werden können oder nicht. Sicher ist aber, dass alle Ausnahmen und
Fristverlängerungen volle öffentliche Beteiligung erfordern;
• Beteiligung am Entstehungsprozess der Bewirtschaftungspläne, insbesondere um
Fristverlängerungen und Ausnahmeregelungen zu minimieren.
Auf Ebene der Mitgliedstaaten
• Sicherung vollständiger und korrekter Umsetzung der Wasser-Rahmenrichtlinie in nationale
Gesetzgebung;
• Einschließlich Übernahme der strengst möglichen Bestimmungen in nationales Recht, wo die
WRRL Spielraum dafür lässt (etwa bei den Maßnahmenprogrammen).
Auf EU-Ebene
• Politischen Druck auf die EU-Kommission aufbauen, damit bei der Auswahl der prioritären
Stoffe das Vorsorgeprinzip zur Anwendung kommt und nicht die bisher übliche zeitraubende und
teure Risikoabschätzung.
• Deshalb sollte die Kommission aufgefordert werden, die vereinfachte risikobezogene Bewertung
zur Grundlage der Auswahl prioritärer Stoffe zu machen und das COMMPS-Verfahren weiter
zu verbessern.
• Die EU-Kommission drängen, strenge Maßnahmen zur Begrenzung von prioritären Stoffen und
für die Beendigung oder schrittweise Einstellung von Einleitungen, Emissionen und Verluste
prioritärer gefährlicher Stoffe vorzuschlagen.
• Mitgliedstaaten und Europäisches Parlament drängen, umgehend sowohl die Liste prioritärer
Stoffe als auch die entsprechenden Maßnahmen zum Schutz der Gewässer vor diesen Stoffen zu
verabschieden.
36

Handbuch zur EU Wasserpolitik
4.5. Grundwasserschutz
4.5.1. Einleitung und Überblick
Die Gemeinschaftsgesetzgebung zum Schutz der Grundwasserqualität begann mit der Richtlinie zum
Schutz der Gewässer vor gefährlichen Stoffen(76/464/EWG) von 1976. 1980 wurde der
Grundwasserschutz der Richtlinie zum Schutz der Gewässer vor gefährlichen Stoffen durch die
Grundwasser-Richtlinie (80/68/EWG) ersetzt, die bis heute das wichtigste europäische Regelwerk
für den Schutz des Grundwassers vor Verschmutzung durch bestimmte gefährliche Stoffe ist.
Die Nitrat-Richtlinie (91/676/EG) befasst sich mit dem weitverbreiteten Problem der
Nitratverschmutzung durch die Landwirtschaft. Sie verlangt von den Mitgliedstaaten, Maßnahmen
zur Reduzierung der Umweltverschmutzung durch landwirtschaftliche Nitrate zu ergreifen, wenn die
Konzentration von Nitrat im Grundwasser 50 Milligramm pro Liter (mg/l) überschreitet oder zu
überschreiten droht, wenn keine Maßnahmen ergriffen werden.
Die Pestizid-Richtlinie (91/414/EWG), die Marktzulassungs-Richtlinie für Pestizide, stellt strenge
Anforderungen für den Schutz des Grundwassers auf. Bevor ein Pestizid innerhalb der Gemeinschaft
verkauft oder angewendet werden darf, muss nachgewiesen sein, dass seine Konzentration im
Grundwasser bei regulärer Verwendung 0,1 Mikrogramm pro Liter 0.1 µg/l) nicht überschreiten
wird.
Die Abfalldeponie-Richtlinie (1999/31/EG) verlangt, Abfalldeponien so auszubauen, dass das
Grundwasser vor Verunreinigung durch Deponie-Sickerwasser geschützt ist.
Trotz dieser Richtlinien bleiben die Grundwasserressourcen ernsthaft gefährdet, und die
mengenmäßige Ausbeutung wird überhaupt nicht angesprochen. Im Jahre 1995 bestätigte der Rat
die “besondere Bedeutung des Grundwassers als wesentlicher Bestandteil des Wasserkreislaufs und
der Ökosysteme sowie als eine der wichtigsten Ressourcen der Trinkwasserversorgung” (2/3 alles
Trinkwassers in der EU stammt aus Grundwasser). Im besonderen empfiehlt der Rat die Schaffung
neuer “Maßnahmen zum vorsorgenden, flächendeckenden Grundwasserschutz, unter anderem im
Hinblick auf diffuse Quellen”. Der Rat vereinbarte, dass der Grundwasserschutz auf den folgenden
Prinzipien basieren sollte:
• Erhaltung der Qualität des unverschmutzten Grundwassers;
• Vermeidung weiterer Verschmutzung;
• Gegebenenfalls Regenerierung von verschmutztem Grundwasser.
Die WRRL hat diese Überlegungen zum Teil übernommen, indem sie allgemeine mengenmäßige und
qualitative Ziele für das Grundwasser aufstellt.
Mitgliedstaaten sind unter der WRRL verpflichtet:
• die Einleitung von Schadstoffen in das Grundwasser zu verhindern oder zu begrenzen sowie eine
Verschlechterung des Zustands aller Grundwasserkörper zu verhindern;
• alle Grundwasserkörper zu schützen, zu verbessern und zu sanieren und ein Gleichgewicht
zwischen Grundwasserentnahme und –neubildung zu gewährleisten, mit dem Ziel, spätestens 15
Jahre nach Inkrafttreten dieser Richtlinie einen guten Zustand des Grundwassers zu erreichen;
• alle signifikanten und anhaltenden Trends einer Steigerung der Konzentration von Schadstoffen
37

Handbuch zur EU Wasserpolitik
umzukehren und so die Verschmutzung des Grundwassers schrittweise zu reduzieren.
Aufgrund der gegensätzlichen Positionen des Europäischen Parlaments und des Rats im Bezug auf
das Niveau des Grundwasserschutzes wurden allerdings sämtlich konkreten EU-weiten Maßnahmen
aus dem Text der WRRL entfernt. Sie müssen nun neu entwickelt, von der Kommission im
Dezember 2002 nach Artikel 17 vorgeschlagen und dann von Rat und Parlament unter dem
Mitentscheidungsverfahren angenommen werden. Dieser Prozess beinhaltet die Aufstellung von
Kriterien für die Bestimmung des “guten chemischen Zustands” von Grundwasser und von
signifikanten und anhaltenden Trends einer Steigerung der Konzentration von Schadstoffen.
Obwohl konkrete EU-weite Maßnahmen für den Grundwasserschutz damit in der WRRL also
bisher fehlen, sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die oben aufgezählten Ziele durch geeignete
nationale Maßnahmenprogramme zu erreichen. Die Mitgliedstaaten müssen auch den Verpflichtungen
der bestehenden Richtlinien zum Grundwasserschutz nachkommen. Dies beinhaltet auch die
Umsetzung der Grundwasser-Richtlinie, bis sie von der WRRL im Dezember 2013 aufgehoben wird.
4.5.2. Vertiefte Analyse
4.5.2.1. Anwendungsbereich der Richtlinie
Welche Grundwässer sind erfasst?
Hinsichtlich der Verpflichtung, die Einleitung von Schadstoffen in das Grundwasser zu verhindern
oder zu begrenzen, bezieht sich die WRRL auf das Grundwasser im allgemeinen. Die Definition für
Grundwasser in Artikel 2(2) umfasst praktisch ohne Ausnahme alle Grundwässer.
Hinsichtlich des Nichtverschlechterungsgebots und den Schutz- und Sanierungsanforderungen
allerdings bezieht sich die WRRL lediglich auf „Grundwasserkörper“. Die Definition für
Grundwasserkörper in Artikel 2(11) und 2(12) ist viel enger als die für Grundwasser.
Grundwasserkörper sind auf geologische Situationen beschränkt, die entweder einen bedeutenden
Grundwasserstrom oder die Entnahme von bedeutenden Mengen Grundwasser erlauben. Diese
Einschränkung gibt den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, die Sanierung auf solches Grundwasser zu
beschränken, das für die Oberflächenökosysteme oder für die Nutzung von größter Bedeutung sind.
Die Identifizierung und die Charakterisierung von Grundwasserkörpern muss in den
Bewirtschaftungsplänen für das Einzugsgebiet angegeben werden, die der öffentlichen Beteiligung
unterliegen.
Die Ungenauigkeit der Definition von Grundwasserkörpern ist besorgniserregend. Im Prinzip kann
sich ein Mitgliedstaat dafür entscheiden, gewisse Grundwasserleiter nicht als Grundwasserkörper
einzustufen, indem er behauptet, dass solches Grundwasser keinen bedeutenden Grundwasserstrom
aufweist oder keine Entnahme von bedeutenden Wassermengen erlaubt. Solches Grundwasser wäre
damit effektiv von den mengenmäßigen Zielen und den allgemeinen Sanierungs- und Schutzzielen der
WRRL ausgeschlossen.
Es muss daher sichergestellt werden, dass es gute Gründe für die Nichteinstufung bestimmter
Aquifere als Grundwasserkörper gibt. Trotz dieser Bedenken ist zu berücksichtigen, dass die
Verpflichtung, Grundwasserverschmutzung zu verhindern oder zu begrenzen und alle signifikanten
und anhaltenden Trends einer Steigerung der Konzentration von Schadstoffen umzukehren, nicht auf
Grundwasserkörper begrenzt ist, sondern für alle Grundwasser gilt.
38

Handbuch zur EU Wasserpolitik
4.5.2.2. Klassifizierung des Grundwasserzustands
Für eine vertiefte Analyse der Anforderungen der WRRL hinsichtlich des Grundwasserschutzes ist es
notwendig, einen genaueren Blick auf die Klassifizierung des Grundwasserzustands in Anhang V der
Richtlinie zu werfen.
Nur zwei Grundwasserklassen – gut und schlecht - wurden aufgestellt. Wenn ein
Grundwasserkörper den guten Zustand verfehlt, dann ist er im schlechten Zustand. Der gute Zustand
berücksichtigt sowohl den mengenmäßigen als auch den chemischen Zustand des
Grundwasserkörpers.
Der gute mengenmäßige Zustand ist erreicht, wenn:
• die verfügbare Grundwasserressource (definierte im Artikel 2(27) als die langfristige mittlere
jährliche Neubildung des Grundwasserkörpers abzüglich des langfristigen jährlichen Abflusses,
der erforderlich ist, um den Oberflächenabfluss zu erhalten) nicht von der langfristigen mittleren
jährlichen Entnahme überschritten wird (d. h. die Grundwasserressource wird nicht übernutzt).
• Grundwasserspiegeländerungen dürfen nicht zu einem Verfehlen der ökologischen Qualitätsziele
für in Verbindung stehende Oberflächengewässer oder zu einer signifikanten Schädigung von
Landökosystemen, die unmittelbar von dem Grundwasserkörper abhängen, führen.
Der gute chemische Zustand ist erreicht, wenn:
• die geltenden Qualitätsnormen der “relevanten” Rechtsvorschriften der Gemeinschaft nicht
überschritten werden. Es ist aber nicht klar, welche Rechtsvorschriften der Gemeinschaft
“relevant” sind. Die Nitrat-Richtlinie bezieht sich auf 50 mg/l Nitrat. Dies ist aber eher ein
Grenzwert, um Handlungen zur Reduzierung der Umweltverschmutzung auszulösen, als eine
umwelttechnische Qualitätsnorm. Die Konzentration von 0,1 µg/l für Pestizide im Grundwasser in
der Pestizid-Richtlinie ist eher ein Marktzulassungstest als eine formale umwelttechnische
Qualitätsnorm. (Allerdings kann der Hinweis auf andere “relevante” Gemeinschaftsgesetzgebung
bedeuten, dass die Werte in der Nitrat-Richtlinie und der Pestizid-Richtlinie, wie dargestellt, als
umwelttechnische Qualitätsnorm behandelt werden bzw. umwelttechnische Qualitätsnormen
unter Artikel 17 künftig entwickelt werden).
• die Schadstoffkonzentrationen nicht derart hoch sind, dass die Umweltziele der WRRL für in
Verbindung stehende Oberflächengewässer nicht erreicht werden oder die Landökosysteme, die
unmittelbar von dem Grundwasserkörper abhängen, signifikant geschädigt werden.
• es keine Anzeichen für Salz- oder andere Intrusionen gibt.
Diese schwache Definition des guten chemischen Zustands muss unbedingt verbessert werden, wenn
die Kommission bis Dezember 2002 unter Artikel 17 Kriterien für die Bewertung des guten
chemischen Zustands von Grundwasser vorschlägt, über die dann das Europäische Parlament und
der Rat beraten werden.
39

Handbuch zur EU Wasserpolitik
Bis dahin erlaubt die Richtliniendefinition für den guten chemischen Grundwasserzustand, dass eine
große Bandbreite unterschiedlicher Grundwasserqualitäten als “gut” eingestuft wird. Unter anderem
werden Sanierungsmaßnahmen nur für Grundwasserkörper verlangt, die sie so stark verschmutzt
sind, dass sie einen “signifikanten” Schaden an Oberflächengewässern oder Landökosystemen
verursachen.
Wegen der hohen Kosten für die Sanierung stark verschmutzten Grundwassers werden die
Mitgliedstaaten wahrscheinlich für die meisten Grundwässer in schlechtem Zustand
Ausnahmeregelungen in Anspruch nehmen und ein niedrigeres Ziel anstreben.
An allen Orten, an denen die Beeinflussung eines bestimmten Oberflächengewässers durch die
Qualität des Grundwassers als unbedeutend eingeschätzt wird, kann der dazugehörige
Grundwasserkörper ohne Rücksicht auf die Konzentration von Schadstoffen als guter chemischer
Zustand eingestuft werden. Die einzigen chemischen Qualitätsnormen, die derzeit eventuell für den
guten Zustand gelten mögen, sind die für Pestizide und Nitrate.
Die von der Kommission nach Artikel 17 vorzuschlagenden Bewertungskriterien für den “guten
chemischen Zustand” müssen sicherstellen, dass mehr als nur Nitrate und Pestizide berücksichtigt
werden. Nur dadurch wird verhindert, dass hoch verschmutztes Grundwasser in Übereinstimmung
mit der WRRL als “gut” klassifiziert werden kann.
4.5.2.3. Verhinderung oder Begrenzung der Einleitung von Schadstoffen in das
Grundwasser
Nach Artikel 4(1)(b)(i) müssen die Mitgliedstaaten Maßnahmen treffen, um die Einleitung von
Schadstoffen in das Grundwasser zu verhindern oder zu beschränken. Die Ähnlichkeit dieser
Formulierung zur Grundwasser-Richtlinie von 1980 sollte eigentlich bedeuten, dass die Einleitung
gefährlicher Stoffe vom Typ der Liste 1 der Grundwasser-Richtlinie verhindert werden muss
und die Einleitung der gefährlichen Stoffe vom Typ der Liste II begrenzt werden muss, um die
Verschmutzung des Grundwassers zu vermeiden. Allerdings wird diese Interpretation nicht
ausdrücklich in der WRRL erwähnt und es bleibt einstweilen unklar, ob die Verhinderung oder die
Begrenzung von Schadstoffeinleitungen (und bezüglich welcher Schadstoffe) gültig ist, wenn die
Grundwasser-Richtlinie im Dezember 2013 aufgehoben wird. Auf der anderen Seite haben die
Mitgliedstaaten unter Artikel 4(9) ihre Absicht ausgedrückt, dass die Anwendung der neuen
Anforderungen unter der WRRL zumindest das gleiche Schutzniveau wie die bestehende
Gesetzgebung garantieren soll.
Artikel 11(3)(j) spezifiziert, dass die Mitgliedstaaten als eine der Maßnahmen zur Erfüllung der
WRRL-Umweltziele Direkteinleitungen von Schadstoffen in das Grundwasser verbieten müssen.
Allerdings können die Mitgliedstaaten Direkteinleitungen von diesem allgemeinen Einleitungsverbot
ausnehmen, wenn sie von bestimmten Aktivitäten ausgehen und vorausgesetzt, die Ziele für den
betreffenden Grundwasserkörper werden nicht beeinträchtigt, und die Einleitungen sind genehmigt
worden. Einige dieser ausgenommenen Aktivitäten betreffen potentiell sehr giftige Stoffe (z. B. die
Wiedereinleitung von Bergbauabwasser in Grundwasserleiter). Unter Berücksichtigung der Tatsache,
dass die entsprechenden Grundwässer erst mit einer Verzögerung von Jahrzehnten oder gar
Jahrhunderten wieder an die Oberfläche gelangen, verletzt diese Ausnahmeregelung das
Vorsorgeprinzip für den Grundwasserschutz eklatant.
40

Handbuch zur EU Wasserpolitik
Die Anforderungen der WRRL für Schadstoffeinleitungen in das Grundwasser lassen offen, welche
Einleitungen begrenzt und welche verhindert werden müssen. Es ist auch nicht klar, zu welchem
Zeitpunkt das Ziel der Verhinderung oder Begrenzung von Schadstoffeinleitungen in das
Grundwasser in Kraft tritt (siehe auch nächster Abschnitt). Gilt das Ziel seit Inkrafttreten der WRRL,
also seit Dezember 2000, wenn die Richtlinie im Dezember 2003 in nationales Recht umgesetzt ist
oder wenn im Dezember 2004 die Flussgebietsanalysen durchgeführt wurden?
Es muss sichergestellt werden, dass der auf die Grundwasser-Richtlinie (80/68/EWG)
zurückgehende, vorsorgende Ansatz zum Schutz vor Grundwasserverschmutzung in der WRRL
aufrechterhalten wird und dass keine Schwächung bestehender Schutzniveaus erlaubt wird.
4.5.2.4. Nichtverschlechterung des Grundwasserzustands und Erreichung des “guten
Zustands”
Nach der Analyse in Kapitel 4.5.2.2 sind sowohl die Bedeutung des Nichtverschlechterungsgebots
als auch der Verpflichtung, einen guten Zustand zu erreichen, bezüglich der chemischen
Grundwasserqualität begrenzt.
Das Nichtverschlechterungsgebot besagt nur, dass Grundwasserkörper im guten Zustand nicht zum
schlechten Zustand verschlechtert werden dürfen. Eine Verschlechterung innerhalb der sehr
großzügigen “guten” Zustandsklasse ist dabei weiterhin möglich. Damit dürfte die Verpflichtung,
Schadstoffeinleitungen unter Artikel 4(1)(b)(i) zu verhindern oder zu begrenzen, eine strengere
Anforderung bezüglich einer Qualitätsverschlechterung darstellen als das
Nichtverschlechterungsgebot, immer vorausgesetzt, Artikel 4(1)(b)(i) wird wie oben beschrieben
angewandt (siehe Abschnitt 4.5.2.3).
Über die Begrenztheit des Nichtverschlechterungsgebots hinaus bleibt der Zeitpunkt des
Inkrafttretens dieser Anforderung unklar. Da im WRRL-Text kein Termin angegeben wird, bedeutet
dies in der europäischen Gesetzgebung normalerweise, dass die Verpflichtung zu dem Zeitpunkt in
Kraft tritt, ab dem die Richtlinie in nationales Recht umgesetzt ist, also ab Dezember 2003. Es kann
aber auch argumentiert werden, die Anforderung trete erst ab dem Augenblick in Kraft, wenn die
Überprüfung der Auswirkungen menschlicher Tätigkeiten auf den Zustand der Gewässer bis
Dezember 2004 abgeschlossen ist (Artikel 5 und Anhang II) und die Wasserkörper identifiziert sind,
für welche die Erfüllung der Ziele der Richtlinie fraglich ist. Schon aus Gründen des Vorsorgeprinzips
sollte aber argumentiert werden, dass das Nichtverschlechterungsgebot für jegliche laufende Planung
angewandt werden muss, die größere Auswirkungen auf den Zustand von Wasserkörpern haben
könnte.
Wie schon oben angedeutet, sind auch der Schutz-, die Verbesserungs- und die
Sanierungsanforderung unter Artikel 4(1)(b)(ii) beschränkt wirksame Ziele, vor allem aufgrund der
großen Bandbreite von Grundwasserqualitäten, die unter der Definition des guten Zustands toleriert
werden. Die Sanierung zum guten Zustand muss bis Dezember 2015 abgeschlossen sein.
Hinsichtlich des mengenmäßigen Managements von Grundwasserressourcen sind das
Nichtverschlechterungsgebot als auch das Ziel des guten Zustands viel ehrgeiziger und klarer. Die
Mitgliedstaaten müssen den mengenmäßigen guten Zustand des Grundwassers und ein Gleichgewicht
zwischen Grundwasserentnahme und –neubildung erreichen, damit die langfristige mittlere jährliche
Entnahme nicht die verfügbare Grundwasserressource (definiert als die langfristige mittlere jährliche
Neubildung des Grundwasserkörpers abzüglich des langfristigen jährlichen Abflusses) überschreitet.
41

Handbuch zur EU Wasserpolitik
Der gute mengenmäßige Zustand verlangt im besonderen, dass Veränderungen des
Grundwasserspiegels nicht den Zustand von Oberflächengewässern beeinträchtigen dürfen oder zu
einer signifikanten Schädigung von Landökosystemen führen, die in Verbindung mit dem
Grundwasserkörper stehen.
4.5.2.5. Trendumkehr
Die Mitgliedstaaten müssen alle signifikanten und anhaltenden Trends einer Steigerung der
Konzentration von Schadstoffen umkehren und so die Verschmutzung des Grundwassers
schrittweise reduzieren (Artikel 4(1)(b)(iii)). Was das genau bedeutet, wird im Richtlinientext nicht
konkret definiert. Daher verlangt die WRRL unter Artikel 17, dass die Kommission bis 2002
Kriterien vorschlägt, um signifikante und anhaltende Trends zu identifizieren und um den
Ausgangspunkt für die Trendumkehr festzulegen.
Wenn diese Kriterien auf EU-Ebene nicht bis 2005 vom Europäischen Parlament und Rat
verabschiedet worden sind, müssen die Mitgliedstaaten ihre eigenen nationalen Kriterien aufstellen.
In Abwesenheit von nationalen oder europaweiten Kriterien liegt der Ausgangspunkt für die
Trendumkehr bei höchstens 75 % des Niveaus der Qualitätsnormen, die in den auf Grundwasser
anwendbaren Rechtsvorschriften der Gemeinschaft festgelegt sind.
Da die bestehende Gemeinschaftsgesetzgebung keine Qualitätsnormen für Grundwasser aufstellt,
bleibt unklar, was mit dieser Anforderung konkret gemeint ist. Wahrscheinlich ist beabsichtigt, die
Werte der Nitrat-Richtlinie (d. h. Mitgliedstaaten müssen eine Trendumkehr bei 37.5 mg/l Nitrat
einleiten) und der Pestizid-Richtlinie (das bedeutet Trendumkehr bei 0.075 µg/l eines Pestizids)
anzuwenden.
4.5.3. Ausnahmen und Fristverlängerungen für den
Grundwasserschutz
4.5.3.1. Fristverlängerungen
Artikel 4(4) gestattet es den Mitgliedstaaten, die Frist für das Erreichen des guten chemischen und
mengenmäßigen Zustands von Grundwasser (bis Dezember 2015) um bis zu zwölf Jahre zu
verlängern.
Solch eine Regel ist gerechtfertigt, wenn ungünstige natürliche Umstände oder technische
Schwierigkeiten die notwendigen Verbesserungen bis Dezember 2015 unmöglich machen. Allerdings
gibt es auch eine problematischere Klausel, die Fristverlängerungen aufgrund von
unverhältnismäßigen Kosten zulässt.
Die Gründe und die Rechtfertigung, für solche Fristverlängerungen, müssen im Bewirtschaftungsplan
dargelegt und erläutert werden, für den eine öffentliche Konsultation in allen Schritten erforderlich ist.
Deswegen sollte es möglich sein zu sichern, dass Verlängerungen nur unter außerordentlichen
Umständen und mit der richtigen Rechtfertigung benutzt werden.
4.5.3.2. Weniger strenge Ziele.
Artikel 4(5) erlaubt den Mitgliedstaaten bestimmte Grundwasserkörper von den Zielen ausschließen,
“wenn sie durch menschliche Tätigkeiten so beeinflusst sind…., dass das Erreichen dieser Ziele in
der Praxis nicht möglich oder unverhältnismäßig teuer wäre”. Die Schwäche dieser Bedingung ist,
42

Handbuch zur EU Wasserpolitik
dass nicht nur vergangene menschliche Aktivitäten abgedeckt sind, sondern auch bestehende. Es ist
wahrscheinlich, dass Wassernutzer, zum Beispiel Industrien, die Anwendung dieser Ausnahme
fordern werden, um mit weniger strengen Kontrollen ihrer Aktivitäten konfrontiert zu werden.
Allerdings unterliegen zahlreiche Verfahrensschritte bei der Anwendung solcher Ausnahmen der
öffentlichen Beteiligung. Zudem müssen mehrere Bedingungen erfüllt sein, damit solche Ausnahmen
genehmigt werden können. Bei hinreichender öffentlicher Beteiligung sollte es für einen Mitgliedstaat
eher schwierig sein, diese Klausel zu missbrauchen.
4.5.4. Politische Handlungsmöglichkeiten
Welche sind die für den Grundwasserschutz wichtigsten Aspekte der WRRL? Wo können NGOs
am besten Einfluss nehmen, um positive Veränderungen zu bewirken?
Auf Ebene der Flusseinzugsgebiete bzw. Flussgebietseinheiten
• Beteiligung am Prozess der Flussgebietsanalyse (Identifizierung von Grundwasserkörpern,
einschließlich der Landökosysteme und Feuchtgebiete, die vom Grundwasser abhängen;
Grundwasserentnahmen; Überprüfung der Auswirkungen von Grundwasserverschmutzungen;
Identifizierung der Schadstoffe und Verschmutzer).
• Beteiligung am Entstehungsprozess der Bewirtschaftungspläne, insbesondere um
Fristverlängerungen und Ausnahmeregelungen für die Erreichung des guten Zustands zu
minimieren.
Auf Ebene der Mitgliedstaaten
• Sicherung vollständiger und korrekter Umsetzung der Wasser-Rahmenrichtlinie in nationale
Gesetzgebung, je schneller desto besser. Umsetzung strikterer Anforderungen, wo die Richtlinie
Raum dafür lässt, wie z. B. in den Maßnahmenprogrammen.
• Druck auf die Regierung ausüben, um das Nulleinleitungsgebot der Grundwasser-Richtlinie
vollständig umzusetzen.
• Forderung nach anspruchsvollen und strengen nationalen Kriterien für die Bestimmung des
chemischen Zustands von Grundwasser, zum Beispiel unter Berücksichtigung der Grenzwerte
der Trinkwasser-Richtlinie (98/83/EG).
• Forderung nach anspruchsvollen und strengen nationalen Kriterien, um signifikante und
anhaltende Trends einer Steigerung der Konzentration von Schadstoffen zu identifizieren. Dies
könnte die Forderung beinhalten, vorsorgend zu handeln und die Trendumkehr einzuleiten,
sobald ein Trend im Entstehen ist.
Auf EU-Ebene
• Die Kommission drängen, angemessene Kriterien vorzulegen, um den chemischen Zustand des
Grundwassers zu beurteilen. Dies sollte insbesondere bedeuten, für den chemischen Zustand
mehr als nur zwei Zustandsklassen einzuführen, damit das Nichtverschlechterungsgebot besser
greift, und strengere Qualitätsnormen zu verwenden (z. B. Werte der Trinkwasser-Richtlinie
98/83/EG).
• Die Kommission drängen, strenge Kriterien für die Identifizierung signifikanter und anhaltender
Trends einer Steigerung der Konzentration von Schadstoffen gemäß dem Vorsorgeprinzip zu
entwickeln.
• Abklären, wie unter der WRRL das Nulleinleitungsgebot für die Stoffe der Liste 1 der
Grundwasser-Richtlinie nach deren Aufhebung im Dezember 2013 beibehalten wird.
43

Handbuch zur EU Wasserpolitik
4.6. Wasserpreise unter der WRRL
4.6.1. Einleitung und Überblick
Die Verwendung wirtschaftlicher Instrumente hat eine wachsende Bedeutung für die Umweltpolitik
erlangt. Eine der wichtigsten Prioritäten des fünften Umweltaktionsprogramms der EU ist die breitere
Anwendung von umweltgerechten Instrumenten, und seit mehreren Jahren werden wirtschaftliche
Instrumente in der europäischen Umweltpolitik gefordert – zum Beispiel Energiesteuern oder das
Prinzip der Kostendeckung.
Auch die WRRL verpflichtet die Mitgliedstaaten, in der Wasserpolitik das Prinzip der
Kostendeckung zu berücksichtigen. Dies beinhaltet insbesondere die Erfassung und Einbeziehung
von Umwelt- und Ressourcenkosten.
Die Möglichkeiten, das heutige Wassermanagement in Richtung einer nachhaltigen Wassernutzung zu
verbessern, sind vielfältig. Eine robuste Wassergebührenbestimmung könnte - insbesondere für die
stark angebotsorientierte Wasserversorgung im landwirtschaftlichen Sektor - zu einem stärker an der
Nachfrage ausgerichteten Wassermanagement und damit zu einer rationelleren Wasserverwendung
führen. 21
Die Bestimmung des Wasserpreises unter Berücksichtigung der vollen Kostendeckung, einschließlich
der Umwelt- und Ressourcenkosten, ist eine anspruchsvolle Aufgabe. Doch „Wasser ist keine
übliche Handelsware“ (Erwägungsgrund 1 der WRRL) und Marktmechanismen sind nicht einfach
anwendbar. Die Ermittlung von Umwelt- und Ressourcenkosten auf rein wirtschaftlicher Basis bleibt
ein komplexes Unterfangen. Wenn aber das Verursacherprinzip auf die Wassernutzung angewendet
werden soll, ist die Einbeziehung von Umwelt- und Ressourcenkosten eine entscheidende
Voraussetzung. 22
Bis zur Entwicklung allgemein akzeptierter Verfahren für die Kostendeckung sollten in erster Linie
einfache und überschaubare Maßnahmen ergriffen werden, wie z. B. die Verminderung von
Subventionen oder die Einführung (bzw. Beibehaltung) von Entgelten und Gebühren für
Wasserentnahmen und Gewässerverschmutzung. Die Erträge solcher Gebühren oder Entgelte sollten
vorzugsweise direkt und verursachergerecht in die Verminderung der Gewässerbelastung investiert
werden („earmarking“).
Ökologisch und ganzheitlich orientierte Ziele für den Zustand der Gewässer, Strategien gegen die
Wasserverschmutzung durch gefährliche Stoffe, Einzugsgebietsbewirtschaftung und öffentliche
Beteiligung – dies sind die Hauptwerkzeuge und Ziele, in deren Rahmen die Wassergebührenpolitik
gesehen werden sollte.
Die Einführung des Kostendeckungsprinzips für Wasserdienstleistungen in der WRRL ist keine
leichte Aufgabe gewesen. Während des Gesetzgebungsprozesses kam der Widerstand gegen EUweite,
verbindliche Verpflichtungen für die Wassergebührenpolitik vor allem aus den Mitgliedstaaten
mit dem größten Potential für wirtschaftliche Instrumente im Gewässerschutz. Die politischen Hürden
für wirtschaftliche Instrumente in der europäischen Wasserpolitik bleiben hoch. Auch für das
21 Roth, E., Water Pricing in the EU: A review, EEB Brussels 2000
22 Ibid
44

Handbuch zur EU Wasserpolitik
Kostendeckungsprinzip des Artikels 9 der WRRL gilt der typische zweistufige Ansatz, der die
Entwicklung konkreter Empfehlungen und Ziele zukünftigen Richtlinien überlässt.
Die Kommission ist stark an einer harmonisierten Wassergebührenpolitik interessiert und legte bereits
im Juli 2000 eine Mitteilung mit dem Ziel vor 23 , Empfehlungen für die Durchführung der
Wassergebührenpolitik unter der WRRL aufzustellen.
4.6.2. Vertiefte Analyse
4.6.2.1. Wassergebühren und Kostendeckung je Sektor
Artikel 9 der WRRL verpflichtet die Mitgliedstaaten, “den Grundsatz der Deckung der Kosten der
Wasserdienstleistungen einschließlich umwelt- und ressourcenbezogener Kosten” zu berücksichtigen.
Artikel 9 verlangt weiterhin von den Mitgliedstaaten bis 2010:
• dass die Wassergebührenpolitik angemessene Anreize für die Benutzer darstellt,
Wasserressourcen effizient zu nutzen, und somit zu den Umweltzielen der WRRL beiträgt;
• dass die verschiedenen Wassernutzungen unter Berücksichtigung des Verursacherprinzips einen
angemessenen Beitrag zur Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen leisten.
Die erste Anforderung ist sehr wichtig, denn sie macht klar, dass die Wassergebührenpolitik
innerhalb des Rahmens der Umweltziele der WRRL gesehen und eingesetzt werden muss.
Die zweite Anforderung legt fest, dass Wassernutzungen mindestens in die Sektoren Industrie,
Haushalte und Landwirtschaft aufzugliedern sind, was für die Wirksamkeit und Transparenz der
Gebührengestaltung von großer Bedeutung ist. Problematisch ist der Begriff “angemessener” Beitrag,
der großen Interpretationsspielraum eröffnet. Darüber hinaus ist die Kostendeckung auf
Wasserdienstleistungen beschränkt, die in Artikel 2(38) als „alle Dienstleistungen (Entnahmen,
Aufstauung, Speicherung, Abwassersammlung und –behandlung) für Haushalte, öffentliche
Einrichtungen oder wirtschaftliche Tätigkeiten…“ definiert sind. Dies ist eine deutliche Einschränkung
gegenüber dem allgemeinen Begriff der Wassernutzung.
4.6.2.2. Wirtschaftliche Analyse
Grundlage für die Anwendung des Kostendeckungs- und des Verursacherprinzips für
Wasserdienstleistungen ist die wirtschaftliche Analyse für jede Flussgebietseinheit, die bis 2004
abgeschlossen sein muss.
Nach Anhang III der Richtlinie sollte die wirtschaftliche Analyse hinreichende Informationen für die
Anwendung dieser Prinzipien enthalten. Dies umfasst auch die Abschätzung von Umweltkosten.
Anhang III fordert weiterhin langfristige Voraussagen für das Angebot und die Nachfrage von
Wasser in der Flussgebietseinheit, was angesichts der möglichen Dargebotsänderungen durch die
Klimaänderung sehr wichtig ist.
Die wirtschaftliche Analyse und die zur Realisierung des Kostendeckungsprinzips für
Wasserdienstleistungen geplanten Schritte müssen unter öffentlicher Beteiligung und Information in
23 KOM 2000(477) Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament und den Wirtschafts- und
Szialausschuss, Die Preisgestaltung als politisches Instrument zur Förderung eines nachhaltigen Umgangs mit
Wasserressourcen
45

Handbuch zur EU Wasserpolitik
den Bewirtschaftungsplänen aufgeführt werden. Dies ermöglicht den Interessensgruppen und der
Öffentlichkeit Einfluss darauf zu nehmen, wie weit ihre Regierung in Richtung kostendeckender
Wasserpreise und Internalisierung von externen (Umwelt-) Kosten zu gehen bereit ist.
4.6.3. Ausnahmen von der Wassergebührenpolitik und der Anwendung
der Kostendeckung
Aufgrund der obengenannten großen Widerstände von Mitgliedstaaten mit geringem
Kostendeckungsniveau für Wasserdienstleistungen (vor allem Spanien und Irland) sind in der WRRL
weitgefasste Ausnahmen von der Kostendeckungsverpflichtung für Wasserdienstleistungen und von
der Gebührenpolitik vorgesehen.
Bei der Schaffung ihrer Wassergebührenpolitik unter Artikel 9 können Mitgliedstaaten die sozialen,
ökologischen und wirtschaftlichen Auswirkungen der Kostendeckung sowie die geographischen und
klimatischen Gegebenheiten berücksichtigen. Dies ist in einigen Fällen sicher gerechtfertigt, doch
erlaubt diese Ausnahme viel Spielraum.
Darüber hinaus können Mitgliedstaaten bestimmte Wassernutzungen (z. B. die Bewässerung) von
der Wassergebührenpolitik ausnehmen, falls dadurch die Erreichung der Umweltziele der WRRL
nicht gefährdet wird.
Mitgliedstaaten können bestimmte Wassernutzungen von den Zielen des Artikel 9 ausnehmen.
Die Mitgliedstaaten müssen allerdings in den Bewirtschaftungsplänen erläutern, warum sie bestimmte
Wassernutzungen von der Gebührenpolitik ausnehmen. Zusammen mit einer hinreichend detaillierten
wirtschaftlichen Analyse der Wassernutzungen im Einzugsgebiet sollten Regierungen soweit unter
Druck gesetzt werden, dass sie nur dann subventionierte Wasserpreise erlauben, wenn die
Öffentlichkeit die Übernahme der anfallenden externen Kosten dieser Wassernutzungen akzeptiert.
4.6.4. Politische Handlungsmöglichkeiten
Auf Ebene der Flusseinzugsgebiete bzw. Flussgebietseinheiten
• Beteiligung am Prozess der Flussgebietsanalyse (wirtschaftliche Analyse, besonders hinsichtlich
der Umweltkosten von Wassernutzungen, wichtig sind die landwirtschaftlichen Aktivitäten).
• Beteiligung am Entstehungsprozess der Bewirtschaftungspläne, insbesondere um die Ausnahmen
für bestimmte Wassernutzungen von der Gebührenpolitik zu beschränken.
Auf Ebene der Mitgliedstaaten
• Sicherung der vollständigen und korrekten Umsetzung der Wasser-Rahmenrichtlinie in nationale
Gesetzgebung.
• Einforderung konkreter Maßnahmen wie: Identifikation und Transparenz der Subventionen im
Wasserbereich, wobei vor allem “gegenläufige” Subventionen gestrichen und Win-Win-
Situationen ausgeschöpft werden müssen; Steuern oder Gebühren für Wassernutzung (Entnahme
und Verschmutzung) als wichtiges Instrument für die Einbeziehung der Umweltkosten, sowie
Earmarking der Steuern und Gebühren, um damit die Reduzierung der Wasserverschmutzung
und Ausbeutung finanziell direkt zu unterstützen.
Auf EU-Ebene
• Die Kommission und den Rat drängen, hinreichende Kriterien für die wirtschaftliche Analyse
46

Handbuch zur EU Wasserpolitik
(einschließlich der Umweltkosten) vorzulegen.
• Klare Empfehlungen einfordern, wie die Kostendeckung bei Wasserdienstleistungen und
Wassergebühren für eine nachhaltige Ressourcennutzung in harmonisierter Weise realisiert
werden sollen.
47

Handbuch zur EU Wasserpolitik
4.7. Fristen
Die Wasser-Rahmenrichtlinie wurde am 22. Dezember 2000 im Amtsblatt der Europäischen
Gemeinschaften als Richtlinie 2000/60/EG veröffentlicht (L 327/1). Damit ist der 22. Dezember
2000 als Datum des Inkrafttretens der Richtlinie maßgeblicher Stichtag für alle nachstehend
aufgeführten Fristen (z. B. bedeutet 2003 den 22. Dezember 2003).
Artikel Aktivitäten auf Ebene der Mitgliedstaaten Frist
4(1)(a)(i) Verhinderung der Verschlechterung des Zustands von
Oberflächengewässern und Grundwasser
24(1) Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht 2003
3(7) und
24(1)
Verabschiedung der nationalen Gesetze und Verordnungen (in
Deutschland Bund und Länder) als auch aller
Verwaltungsvorschriften, einschließlich der Benennung der für die
Flusseinzugsgebiete zuständigen Behörden
3(8) Übermittlung an die Kommission einer Liste der für die nationalen
und internationalen Flusseinzugsgebiete zuständigen Behörden
5(1) und (2) Analyse der Merkmale der Flusseinzugsgebiete, Überprüfung der
Auswirkungen menschlicher Tätigkeiten auf den Zustand der Oberflächengewässer
und des Grundwassers, wirtschaftliche Analyse
der Wassernutzung
Aktualisierung der Analysen spätestens 13 Jahre nach Inkrafttreten
dieser Richtlinie (2013) und danach alle sechs Jahre
6(1) Verzeichnis der Schutzgebiete (einschließlich der
Trinkwasserschutzgebiete gemäß Artikel 7 der WRRL)
17(4)
Nationale Kriterien für die Beurteilung eines guten chemischen
Zustands des Grundwassers und für die Ermittlung signifikanter und
anhaltender Trends zur Zunahme sowie für die Festlegung der
Ausgangspunkte für die Trendumkehr (falls bis dahin keine Kriterien
auf EU-Ebene verabschiedet wurden)
8(2) Überwachungsprogramme für den Zustand der
Oberflächengewässer, des Grundwassers und der Schutzgebiete
anwendungsbereit
16(8) Festsetzung von Umweltqualitätsnormen und
Emissionsbegrenzungen für prioritäre Stoffe (falls bis dahin keine
EU-weiten Maßnahmen erlassen sind)
Entsprechende Maßnahmen der Mitgliedstaaten für Stoffe auf
nachfolgenden Prioritätenlisten jeweils 5 Jahre nach Annahme der
Liste
14(1) Zeitplan und Arbeitsprogramm für die Aufstellung der
Bewirtschaftungspläne (einschließlich einer Erläuterung der
betreffenden Anhörungsmaßnahmen)
14(1) Veröffentlichung eines vorläufigen Überblicks über die für das
Einzugsgebiet festgestellten wichtigen Wasserbewirtschaftungsfragen
48
2003 oder 2004?
2003
22. Juni 2004
2004
2004
2005
2006
2006
2006
2007

Handbuch zur EU Wasserpolitik
14(1) Veröffentlichung von Entwürfen der Bewirtschaftungspläne für die
Einzugsgebiete
13(6) und
(7)
11(7) und
(8)
Veröffentlichung der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete
Aktualisierung der Bewirtschaftungspläne 2015 und alle sechs
Jahre danach (wobei die Anhörungsphase – wie oben für den ersten
Plan ausgeführt – immer jeweils drei Jahre vor der
Planveröffentlichung beginnt)
Aufstellung der Maßnahmenprogramme
Maßnahmenprogramme vollständig in die Praxis umgesetzt
Überprüfung und nötigenfalls Aktualisierung der
Maßnahmenprogramme 2015 und alle sechs Jahre danach
9(1) Angemessene Anreize in der Wassergebührenpolitik zur effizienten
Nutzung der Wasserressourcen und Deckung der Kosten für
Wasserdienstleistungen
10(2) Festsetzung von Umweltqualitätsnormen und
Emissionsbegrenzungen (bzw. der besten verfügbaren
Umweltpraxis) gemäß dem kombinierten Ansatz
4(1)(a)(ii),
4(1)(b)(ii)
und 4(1)(c)
Erreichen des guten Zustands für Oberflächengewässer und
Grundwasser (ohne Verlängerung)
Erreichen aller Normen und Ziele für Schutzgebiete
4(4)(c) Erreichen des guten Zustands für Oberflächengewässer und
Grundwasser bei maximaler Verlängerung (ohne Genehmigung der
Kommission)
16(6) Beendigung der Ableitungen, Emissionen und Freisetzungen
prioritärer gefährlicher Stoffe
49
2008
2009
2009
2012
1. Januar 2010
2012
2015
2027
Artikel Maßnahmen auf EU-Ebene Frist
22(2) Aufhebung von Artikel 6 der Richtlinie 76/464/EWG 2000
Spätestens 20
Jahre nach
Annahme der
jeweiligen EUweiten
Maßnahmen
16(2) Kommissionsvorschlag für eine erste Liste prioritärer Stoffe Februar 2000
(siehe Kapitel
4.4.2.3)
16(4) Erste Überprüfung der Liste prioritärer Stoffe
Anschließend alle weiteren vier Jahre
2004

Handbuch zur EU Wasserpolitik
16(8) Kommissionsvorschlag für Maßnahmen betreffend prioritärer und
prioritärer gefährlicher Stoffe
17(1) Kommissionsvorschlag für Maßnahmen zur Verhinderung und
Begrenzung der Verschmutzung von Grundwasser
22(1) Aufhebung der Richtlinien 75/440/EWG (Qualitätsanforderungen an
Oberflächenwasser für die Trinkwassergewinnung), 77/795/EWG
(Gemeinsames Verfahren zum Informationsaustausch über die
Qualität des Oberflächensüßwassers) und 79/869/EWG
(Meßmethoden und Häufigkeit der Analysen des
Oberflächenwassers für die Trinkwassergewinnung)
50
Spätestens 2
Jahre nach
Annahme der
Liste prioritärer
Stoffe
18(1) Kommissionsberichte über die Umsetzung der WRRL 2012, und alle
sechs Jahre
darauf
22(2) Aufhebung der Richtlinien 78/659/EWG (Fischgewässer-Richtlinie),
79/923/EWG (Muschelgewässer-Richtlinie), 80/68/EWG
(Grundwasser-Richtlinie), 76/464/EWG (Schutz der Gewässer vor
gefährlichen Stoffen, wobei Artikel 6 von 76/464/EWG bereits per
22.12.2000 aufgehoben wurde)
2002
2007
2013
19(2) Überprüfung der WRRL durch die EU-Kommission 2019

Handbuch zur EU Wasserpolitik
5. Kernpunkte und Handlungsmöglichkeiten für NGOs
zur Verbesserung des Gewässerschutzes im
Zeichen der WRRL
5.1. Einleitung
Überall in der EU sind Umsetzung und Vollzug der Gesetze im Umweltbereich unzureichend. Auch
im Bereich Wasser ist die Wirksamkeit der Gesetzgebung durch halbherzige oder gar fehlende
Umsetzung und unvollständige Anwendung stark eingeschränkt. Dafür sind vor allem drei Gründe
verantwortlich:
• Mangel an Personal und Finanzmitteln im Bereich Gewässerschutz;
• zersplitterte und widersprüchliche Gesetze im Wasserbereich;
• ein Mangel an Integration des Gewässerschutzes in andere Politikbereiche der EU.
Die neue EU-Wasser-Rahmenrichtlinie behebt vor allem die Zersplitterung und Widersprüchlichkeit
im europäischen Wasserrecht. Allerdings hängt die integrative Wirkung der WRRL noch stark von
den nachfolgenden politischen und technischen Prozessen ab, insbesondere der Ausarbeitung der
Tochterrichtlinien. Dabei wird der Vielfalt der Expertennetzwerke und Ausschüsse eine
entscheidende Rolle zukommen. 24
In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob die europäischen Umweltverbände die personelle
und finanzielle Kapazität haben, die Vielfalt dieser teilweise sehr technischen Prozesse adäquat zu
begleiten und zu kontrollieren. Hierfür sind sicherlich höhere Finanzmittel zur Unterstützung der
NGO-Arbeit nötig, zugleich aber auch eine verstärkte Konzentration und Prioritätensetzung seitens
der Umweltverbände.
Eine Gesundung der vielen übernutzten und verschmutzten Gewässer in Europa wird durch die
WRRL nur dann geleistet werden können, wenn der politische Wille zur umfassenden Einbindung der
Öffentlichkeit und aller interessierten Kreise vorhanden ist und es den zuständigen Behörden
ermöglicht wird, die Bestimmungen der WRRL vollständig umzusetzen und anzuwenden.
Das vorliegende Handbuch verdeutlicht die ungewöhnliche Bandbreite der WRRL. Es zeigt auch die
Vielzahl der noch ausstehenden politischen Entscheidungen, von denen die Qualität der zukünftigen
gemeinschaftsweiten Standards und damit die Verbesserung des Gewässerzustands in der EU
abhängen. Die relevanten Entscheidungen werden auf drei politischen Ebenen getroffen, den
Flussgebietseinheiten (bzw. den Einzugsgebieten), den Mitgliedstaaten und der EU-Ebene.
24 Solche Expertennetzwerke und Ausschüsse haben ihre Arbeit teilweise bereits aufgenommen, oder werden, wie
bei der Interkalibrierung des ökologischen Zustands, von der Kommission eingesetzt. Andere sind eher informell
(z. B. Kosten für Wasserdienstleistungen) oder befassen sich auf nationaler Ebene mit den Verfahren zur
Bewertung des ökologischen Zustands.
51

Handbuch zur EU Wasserpolitik
5.2. Auf der Ebene des Flusseinzugsgebiets bzw. der
Flussgebietseinheiten
Die für die Öffentlichkeitsbeteiligung entscheidenden Prozesse auf dieser politischen Ebene sind die
bis Dezember 2004 durchzuführende umfassende Analyse der Flusseinzugsgebiete und die Erstellung
der Bewirtschaftungspläne bis 2009. 25
Wie kann dabei eine angemessene Anhörung und Beteiligung der Öffentlichkeit gesichert werden?
Voraussetzung für die Beteiligung und das Interesse der Öffentlichkeit ist Information. Deshalb
müssen die für die Erstellung des Bewirtschaftungsplans verantwortlichen Behörden für vollständige
Offenlegung aller Aspekte und Ziele der Pläne sorgen. Sie sollten dies schon aus eigenem Interesse
tun, denn je größer die öffentliche Beteiligung, desto fundierter werden die Pläne ausfallen, und desto
besser sind sie legitimiert und von der öffentlichen Meinung getragen. Leider betrachten viele Beamte
die Beteiligung der Öffentlichkeit immer noch als eine lästige Pflicht oder gar als eine Behinderung
ihrer Tätigkeit.
Vielfältige Möglichkeiten sind denkbar, um das öffentliche Interesse an den Bewirtschaftungsplänen
zu stärken und die Zivilgesellschaft zu qualifizierten Beiträgen zu ermutigen. Erste Voraussetzung
dafür ist natürlich die schriftliche Darlegung der Umwelt- und Wassernutzungsprobleme im
Einzugsgebiet als auch der zu ihrer Bekämpfung vorgesehenen Maßnahmen. Darüber hinaus sind
jedoch Einzugsgebietskonferenzen unter Beteiligung der interessierten Kreise als auch der
allgemeinen Öffentlichkeit nötig, um einen optimalen Informationsfluss zwischen Bevölkerung und
Behörden und umgekehrt zu sichern.
Öffentliche Ausstellungen über das jeweilige Flusseinzugsgebiet mit seinen charakteristischen
Eigenschaften und Problemen sowie über mögliche Strategien zur Verbesserung der Gewässer
könnten eine besonders effektive Form der Öffentlichkeitsbeteiligung darstellen. NGOs könnten bei
der Erarbeitung und Durchführung solcher Ausstellungen eine entscheidende Rolle als Mittler
zwischen Behörden und Öffentlichkeit spielen. Solche Ausstellungen sollten möglichst einen direkten
Wasserbezug haben oder noch besser direkt auf dem Wasser, etwa auf einem Binnenschiff,
stattfinden. Damit ließe sich die natürliche Anziehungskraft des Wassers unmittelbar in öffentliches
Interesse für den Schutz dieses Naturelements umsetzen.
5.2.1. Bei der Analyse des Einzugsgebiets
• Analyse der Merkmale des Einzugsgebiets
• Identifizierung von Grundwasserkörpern einschließlich Feuchtgebieten und sonstigen
Ökosystemen, die von Grundwasser abhängig sind
• Analyse der Wasserentnahmen
• Überprüfung der Auswirkungen menschlicher Tätigkeiten auf den Zustand der Oberflächengewässer
und des Grundwassers, insbesondere Identifizierung der betreffenden
Schadstoffe und Verschmutzer
25 Die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Erstellung der Bewirtschaftungspläne erfolgt in Stufen:
Veröffentlichung von Zeitplan und Arbeitsprogramm für die Aufstellung der Bewirtschaftungspläne bis Dezember
2006, Veröffentlichung eines vorläufigen Überblicks über die für das Einzugsgebiet wichtigen
Wasserbewirtschaftungsfragen bis Dezember 2007, Veröffentlichung von Entwürfen der Bewirtschaftungspläne
bis Dezember 2008.
52

Handbuch zur EU Wasserpolitik
• wirtschaftliche Analyse der Wassernutzung mit Schwerpunkt auf den Umwelt- und
Ressourcenkosten für die Nutzung von Wasser (zentral hierbei ist die landwirtschaftliche
Bewässerung).
5.2.2. Bei der Erstellung der Bewirtschaftungspläne
Prinzipiell sollen alle für ein Flusseinzugsgebiet wichtigen Aspekte der zukünftigen Wasserpolitik im
jeweiligen Bewirtschaftungsplan dargelegt werden. Das übergeordnete Ziel für alle Gewässer ist
dabei die Erreichung eines guten Zustands, wobei die WRRL zahlreiche Ausnahmen von diesem Ziel
vorsieht. Die Entscheidung über die Anwendung dieser Ausnahmen fällt in den Flusseinzugsgebieten,
und sie müssen von den Behörden in den Bewirtschaftungsplänen öffentlich begründet und
gerechtfertigt werden. Starkes öffentliches Interesse und die Beteiligung von NGOs können daher
dazu beitragen, dass die Behörden überzogene Forderungen nach Ausnahmen zum Beispiel von
Verschmutzern ablehnen können.
Unter dem Strich sichert die Beteiligung von NGOs an der Erstellung der Bewirtschaftungspläne,
dass nicht allein die Interessen der Nutzer, sondern auch das öffentliche Interesse der
Zivilgesellschaft an intakten Gewässern berücksichtigt wird. Schließlich darf nicht vergessen werden,
dass Flüsse, Seen, Grundwasser und auch Küstengewässer, über deren Zukunft die
Bewirtschaftungspläne entscheiden, öffentliche Güter sind.
Folgende in den Bewirtschaftungsplänen zu treffende Entscheidungen sollten besonders stark
beobachtet und beeinflusst werden:
• Die Anwendung von Fristverlängerungen und Ausnahmen bzgl. des Erreichens des guten
Zustands für Oberflächen- und Grundwasser;
• Die Anwendung von Ausnahmen vom Prinzip kostendeckender Preise und der Einbeziehung von
Ressourcenkosten;
• Die Ausweisung von Gewässern als “stark verändert”;
• Die Festsetzung von Umweltqualitätsnormen für die Gewässer des Flusseinzugsgebiets.
5.3. Auf Ebene der Mitgliedstaaten
Die wichtigsten auf der Ebene der Mitgliedstaaten zu vollziehenden politischen Schritte sind die
Umsetzung der WRRL in nationales Recht (bis Dezember 2003) und die Einführung eines nationalen
gewässerökologischen Bewertungssystems. Die Umsetzung in nationales Recht erfordert die
Zustimmung der Parlamente (in Deutschland Bund und Länder), so dass zur Beeinflussung dieses
Schritts politischer Druck auf die Abgeordneten und die beteiligten Ministerien nötig ist. Die
Einführung des gewässerökologischen Bewertungssystems obliegt den Wasserbehörden, die
wiederum von den Bundes- und Länderregierungen kontrolliert werden. Sicher wird es nicht einfach
für Umweltverbände sein, den recht technischen Entwicklungsprozess des ökologischen
Bewertungssystems zu beeinflussen. Trotzdem sollte wegen der überragenden Bedeutung dieses
Systems jede Gelegenheit genutzt werden, dabei die höchstmöglichen Standards zu verankern.
Die WRRL räumt den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung in nationales Recht erheblichen Spielraum
für anspruchsvollere, weitergehende Bestimmungen ein. Die Regierungen sollten daher dazu
aufgefordert werden, über das von der WRRL vorgeschriebene absolute Minimum der
Wassergesetzgebung hinauszugehen. Außerdem sollte darauf gedrängt werden, die Richtlinie ohne
Verzögerung fristgerecht umzusetzen.
Die Erreichung des guten Zustands
53

Handbuch zur EU Wasserpolitik
Die WRRL verpflichtet die Mitgliedstaaten, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um
mindestens einen guten Zustand aller Gewässer zu erreichen. Nichts spricht dagegen, darüber
hinaus gehende Maßnahmenprogramme aufzustellen. Schon aus diesem Grund sollten die
Umweltverbände genauestens prüfen, welche rechtlichen Bestimmungen für die
Maßnahmenprogramme die Regierung in nationales Recht aufnimmt.
Grundwasserschutz
Die Umsetzung der Bestimmungen zum Grundwasserschutz ist besonders heikel, da die WRRL für
Grundwasser keine klar definierten Standards festgelegt hat. Diese Standards sollen im Prinzip in der
unter Artikel 17 vorgesehenen Folgegesetzgebung verankert werden, bis zu deren Verabschiedung
allerdings noch mehrere Jahre verstreichen können. Damit bleibt die bestehende Grundwasser-
Richtlinie (80/68/EWG), die erst im Dezember 2013 aufgehoben werden soll, bezüglich
Grundwasser Dreh- und Angelpunkt für die Umsetzung der WRRL in nationales Recht. Die NGOs
sollten vor allem darauf achten, dass das Prinzip der Vermeidung der Grundwasserverschmutzungen,
wie es die Grundwasser-Richtlinie vorsieht, vollständig in die nationale Gesetzgebung übernommen
wird. Außerdem sollten strenge nationale Kriterien zur Bewertung des Grundwasserzustands
eingeführt werden, z. B. durch Übernahme der Grenzwerte der EU-Trinkwasser-Richtlinie als
Bedingung für den guten Zustand. Strenge nationale Kriterien sind auch für die Identifikation der
signifikanten und anhaltenden Trends steigender Schadstoffkonzentrationen im Grundwasser
wesentlich. Hier sollten sich die Umweltverbände für vorsorgende Vermeidungsmaßnahmen
einsetzen, um Trends schon in ihrer Entwicklung zu verhindern, und keine weiteren Verzögerungen
akzeptieren.
Kostendeckung im Wassersektor
Bei der Deckung der Kosten für Wasserdienstleistungen sollten die Umweltverbände konkretere
Aktivitäten fordern als die Mindestvorschriften der WRRL. So sollten zum Beispiel alle Subventionen
im Wassersektor offengelegt werden, die sogenannten “gegenläufigen Subventionen” auslaufen und
dabei sich ergebende Win-Win Situationen ausgeschöpft werden. Entgelte und Gebühren für
Wasserentnahmen und Gewässerverschmutzung sollten als ein Beitrag zu den Umwelt- und
Ressourcenkosten der Gewässernutzung beibehalten bzw. eingeführt werden. Die Erträge solcher
Gebühren oder Entgelte sollten vorzugsweise direkt und verursachergerecht in die Verminderung der
Gewässerbelastung investiert werden.
Typspezifische Referenzbedingungen
Die Umweltverbände sollten auch versuchen, den Prozess der Erstellung der typspezifischen
Referenzbedingungen zu beeinflussen. Das ist erstens wichtig, da typspezifische
Referenzbedingungen, die einem vom Menschen unbeeinträchtigten Zustand möglichst nahe kommen,
automatisch einem besseren Schutz von Gewässern mit „sehr gutem Zustand“ bedingen. Zweitens
wird dadurch indirekt auch ein ambitionierteres Ziel für den guten ökologischen Zustand gesetzt.
Welche Behörde ist zuständig?
Die Entscheidung, welche Behörde für den Bewirtschaftungsplan einer Flussgebietseinheit
verantwortlich ist, ist ebenfalls von großer Bedeutung. Die Mitgliedstaaten können entweder eine
eigene zuständige Behörde schaffen, oder die bestehenden Behörden zu Koordination und
Kooperation bei der Erstellung des Bewirtschaftungsplans verpflichten. Die schwierigen Probleme im
Gewässerschutz (und die nicht selten lähmende Konkurrenz zwischen den verschiedenen für Wasser
zuständigen sektoralen Behörden) dürften erheblich besser in den Händen einer echten
Flussgebietsbehörde mit umfassenden Kompetenzen aufgehoben sein. In Deutschland ist die
Entscheidung gegen echte Flussgebietsbehörden, d.h. für eine Beschränkung auf die Kooperation der
54

Handbuch zur EU Wasserpolitik
bestehenden Behörden allerdings bereits beschlossene Sache.
5.4. Auf EU-Ebene
Ausarbeitung der spezifischen Umweltziele
Das Verfahren zur Ausarbeitung der spezifischen WRRL-Umweltziele und der technischen
Grundlagen dafür beruht auf internationalen Expertennetzwerken und wissenschaftlichen
Ausschüssen. Die öffentliche Einflussnahme auf diesen Prozess wird voraussichtlich sehr begrenzt
sein. Dennoch sollten sich die Umweltverbände unbedingt in dieses überaus wichtige Verfahren
einarbeiten, und folgende Eckpunkte fordern:
• Die Mitgliedstaaten sollten von Beginn an eng bei der Ausarbeitung der Umweltziele
kooperieren, um international vergleichbare Umweltziele sicherzustellen (anstatt zunächst jeweils
nationale Systeme zu entwickeln, die dann wieder harmonisiert werden müssen).
• Das Verfahren zur Interkalibrierung der Referenzbedingungen muss sich auf geeignete
Referenzgewässer beziehen. Außerdem müssen die Unter- und Obergrenzen der
Zustandsklassen präzise definiert und international harmonisiert werden, und zugleich ökologisch
anspruchsvoll sein.
• Alle Mitgliedstaaten müssen sich auf einheitliche Kriterien für die Festlegung des „guten
ökologischen Zustands“ einigen. So sollte zum Beispiel für biologische oder physikalischchemische
Qualitätskomponenten die jeweils schlechteste Komponente den Gesamtzustand
festlegen, keinesfalls sollte der Durchschnitt aller Qualitätskomponenten Maßstab für den
Zustand sein.
• Die Mitgliedstaaten müssen sich bezüglich Schadstoffeinleitungen auf eine eindeutige und
einheitliche Definition des Begriffs „bedeutende Mengen“ einigen. Nur bei Einleitungen
bedeutender Schadstoffmengen sind die Mitgliedstaaten zum Handeln verpflichtet, und es muss
gewährleistet sein, dass bei vergleichbaren Einleitungen in allen Mitgliedstaaten gleich gehandelt
wird. Nur eine gemeinschaftsweit einheitliche Definition schließt sicher aus, dass es bezüglich
Schadstoffeinleitungen zu einem Wettbewerb niedrigster Gewässerschutzstandards zwischen den
Mitgliedstaaten kommt („Level Playing Field“).
Chemiepolitische Aspekte
Die zukünftigen gemeinschaftsweiten EU-Aktivitäten bezüglich prioritären Stoffen müssen sämtlich
ein vollständiges Gesetzgebungsverfahren für Richtlinien oder Entscheidungen durchlaufen. Deshalb
wird sich der Schwerpunkt der NGO-Arbeit hauptsächlich auf die EU-Kommission, den Rat und
das Europäische Parlament richten.
Folgende wichtige Entscheidungen stehen an:
• Verabschiedung der ersten Liste prioritärer Stoffe (Kommissionsvorschlag liegt seit Februar
2000 vor);
• Kommissionvorschläge für Maßnahmen bezüglich prioritärer Stoffe, spätestens zwei Jahre nach
Verabschiedung der Liste prioritärer Stoffe;
• Überprüfung und ggf. Ergänzung der ersten Liste prioritärer Stoffe spätestens im Dezember
2004.
Wichtige Handlungsmöglichkeiten für NGOs:
• Politischen Druck auf die EU-Kommission aufbauen, damit bei der Auswahl der prioritären
55

Handbuch zur EU Wasserpolitik
Stoffe das Vorsorgeprinzip zur Anwendung kommt und nicht zeitraubende und teure
Risikoabschätzungen.
• Deshalb sollte die Kommission aufgefordert werden, die vereinfachte risikobezogene Bewertung
zur Grundlage der Auswahl prioritärer Stoffe zu machen und das COMMPS-Verfahren für seine
weitere Anwendung zu verbessern.
• Die EU-Kommission drängen, strenge Maßnahmen zur Begrenzung von prioritären Stoffen und
für die Beendigung oder schrittweise Einstellung von Einleitungen, Emissionen und Verlusten
prioritärer gefährlicher Stoffe vorzuschlagen.
• Mitgliedstaaten und Europäisches Parlament drängen, umgehend sowohl die Liste prioritärer
Stoffe als auch die entsprechenden Maßnahmen zum Schutz der Gewässer vor diesen Stoffen zu
verabschieden.
Grundwasserschutz
In Analogie zu den chemikalienrechtlichen Bestimmungen werden auch die noch ausstehenden
Bestimmungen der WRRL für den Grundwasserschutz ein vollständiges Gesetzgebungsverfahren
durchlaufen. Dies eröffnet die üblichen Einflussmöglichkeiten für NGOs.
Folgende wichtige Entscheidung steht an:
• Vorschlag der Kommission für Maßnahmen zur Vermeidung und Begrenzung des
Grundwasserverschmutzung bis spätestens Dezember 2002.
Wichtige Handlungsmöglichkeiten für NGOs:
• Politischen Druck auf die Kommission ausüben, eine umfassende und anspruchsvolle Definition
des guten Grundwasserzustands vorzulegen. Insbesondere sollten mehr als zwei Zustandklassen
für Grundwasser eingeführt werden, um ein wirksames Verschlechterungsverbot zu etablieren.
Zweitens sind für einen angemessenen Grundwasserschutz strengere Standards nötig (z. B.
Übernahme der Grenzwerte der Trinkwasser-Richtlinie).
• Politischen Druck auf die Kommission ausüben, unmissverständliche Kriterien für die Feststellung
signifikanter und anhaltender Schadstofftrends im Grundwasser zu entwickeln und dabei
konsequent das Vorsorgeprinzip anzuwenden.
• Die Kommission auffordern klarzustellen, wie der Nullemissionsansatz für Stoffe auf Liste I der
bestehenden Grundwasser-Richtlinie (80/68/EWG) mittels der WRRL beibehalten werden kann,
wenn die Grundwasser-Richtlinie im Dezember 2013 aufgehoben wird.
Kostendeckung im Wassersektor
Derzeit erarbeiten internationale Expertennetzwerke Kriterien für die Sicherung der Kostendeckung
im Wassersektor. In diesem Prozess ist eine Beteiligung von NGOs zur Zeit so gut wie
ausgeschlossen. Trotzdem sollten die Umweltverbände Rat und Kommission dazu drängen, die
entsprechenden Kriterien, insbesondere für die wirtschaftliche Analyse der Wassernutzungen
(einschließlich Umwelt- und Ressourcenkosten), baldmöglichst vorzulegen.
56

Handbuch zur EU Wasserpolitik
6. Zusammenfassung und Fazit
Es ist bedauerlich, dass die EU-Wasser-Rahmenrichtlinie hinter den Erwartungen der europäischen
Umweltverbände und des Europäischen Parlaments an eine zukunftsorientierte Wasserpolitik
zurückgeblieben ist. Lange Umsetzungsfristen, teilweise unbestimmte Vorschriften sowie offene
Definitionen für die Gewässerschutzziele sind neben weitreichenden Ausnahmeregelungen und
Fristverlängerungen die Hauptschwächen der Richtlinie.
Trotz dieser unübersehbaren Schwachpunkte unterstützen die europäischen NGOs die WRRL. Ihr
Text dürfte genügend Substanz haben, um insgesamt einen positiven Einfluss auf die
Wasserbewirtschaftung in Europa auszuüben. Zum jetzigen Zeitpunkt ist es allerdings unmöglich, den
zukünftigen Einfluss der WRRL auf die Wasserressourcen zuverlässig abzuschätzen, denn vieles
hängt von noch ausstehenden juristischen und technischen Entscheidungen ab. Der wirkliche Wert
der WRRL wird sich erst herauskristallisieren, wenn die vielen politischen Entscheidungen in den
nächsten Jahren fallen. Die NGOs begrüßen vor allem die klaren und eindeutigen Fristen für die
ausstehenden Schritte, und dass durch das Instrument der Bewirtschaftungspläne eine umfassende
öffentliche Beteiligung an der Wasserpolitik für alle Mitgliedstaaten der EU festgeschrieben wurde.
Dieses Handbuch legt die Grundstruktur und die wichtigsten Aspekte der EU-Wasser-
Rahmenrichtlinie dar. Es bietet keine Detailanalyse jedes Artikels, noch beabsichtigt es, die
juristischen Tiefen der Richtlinie auszuloten. Der nach zähen Verhandlungen von Rat und Parlament
als WRRL verabschiedete Text ist durch seine Entstehungsgeschichte von starken Lobby-Einflüssen
und zahlreichen Kompromissformeln geprägt und daher in vielerlei Hinsicht problematisch. Einige
seiner Bestimmungen sind unklar, schlecht definiert oder gar widersprüchlich, und seine Interpretation
wird noch zahlreiche Juristen beschäftigen. Es ist aber auch zu erwarten, dass alle Analyse nicht zu
eindeutigen Ergebnissen führt und zur endgültigen Klärung bestimmter Sachverhalte schließlich der
Europäische Gerichtshof (EuGH) in Luxemburg angerufen werden muss.
Die Kernpunkte
Das übergeordnete Ziel der WRRL ist das Erreichen eines “guten Zustands” für alle Gewässer. Eine
genaue und konsistente Definition des Begriffs „guter Zustand“ ist daher von zentraler Bedeutung, um
sicherzustellen, dass für alle Gewässer, gleich in welchem Mitglied- oder Beitrittsstaat, identische
Bewertungskriterien angewendet werden. Um vergleichbare Zustandsbewertungen zu gewährleisten
und somit auch gleiche wirtschaftliche Bedingungen für potentielle Wassernutzer und Verschmutzer
zu schaffen („level playing field“), müssen noch zahlreiche technische und politische Hürden
überwunden werden. Alle Mitgliedstaaten werden bei der Definition von Kriterien für den
guten Zustand als auch bei der Gestaltung der diesbezüglichen Verwaltungsverfahren von
Beginn an eng zusammenarbeiten müssen. Prinzipiell sollte die Entwicklung dieser
Kriterien nicht von wirtschaftlichen oder politischen Faktoren in den einzelnen
Mitgliedstaaten beeinträchtigt werden.
Die Mitgliedstaaten sollten nur dann Ausnahmen von der Umsetzung der Richtlinienziele
machen, wenn die Kosten für die Erreichung des Ziels den langfristigen Nutzen in
unverhältnismäßiger Weise übersteigen. Die Definition des guten Zustands sollte
anspruchsvoll und sinnvoll sein und bleiben. Deshalb muss eine regelmäßige Überprüfung
der ökologischen Zustandskriterien erfolgen, damit anhand der neuesten
wissenschaftlichen Erkenntnisse das Schutzniveau und die Sanierungsanreize optimiert
57

Handbuch zur EU Wasserpolitik
werden können. Bei allen Entscheidungen ist auf umfassende öffentliche Beteiligung zu
achten.
Die WRRL hat unter anderem Regeln für den Schutz der Gewässer vor chemischer Verschmutzung
geschaffen, die für die EU-Gesetzgebung teilweise neue Konzepte verwirklichen. Neu ist zum
Beispiel die Berücksichtigung chemischer Effekte auf die aquatische Umwelt, wenn auch nur bei
„bedeutenden Mengen“ eines Schadstoffs, einem bisher undefinierten Begriff. Noch wichtiger ist das
Konzept der „Beendigung oder schrittweisen Einstellung der Ableitungen, Emissionen und
Freisetzungen prioritärer gefährlicher Stoffe“ innerhalb von 20 Jahren. Dieses Ziel wurde
ausdrücklich in die Wassergesetzgebung aufgenommen, nicht ins EU-Chemikalienrecht, um die akute
Notwendigkeit zum Schutz der Gewässer vor Chemikalien zu unterstreichen. Das EU-
Chemikalienrecht hat sich bisher als sehr schwerfälliges und langsames Instrument erwiesen, das
noch dazu unter starkem Einfluss industrieller Interessen steht. Das Europäische Parlament hat daher
die Gelegenheit der WRRL ergriffen, um grundsätzliche Verbesserungen zum Schutz der Gewässer
und der Umwelt vor gefährlichen Schadstoffen einzufordern. Die WRRL kann indes nur ein erster
Schritt sein zur Umsetzung des generellen Nulleinleitungsziels für gefährliche Stoffe durch das EU-
Chemikalienrecht. Die Europäische Kommission, der Rat und das Parlament werden aufgefordert,
dieses Ziel für alle gefährlichen Stoffe rechtsverbindlich festzuschreiben. Die Bestimmungen der
WRRL, insbesondere die regelmäßige Überprüfung der Liste prioritärer Stoffe alle vier Jahre, sollten
dazu genutzt werden, bis 2020 sämtliche gefährlichen Stoffe schrittweise zu erfassen.
Es liegt nun an der EU-Kommission, diese neuen Konzepte umzusetzen, und an den Mitgliedstaaten,
diese Politik zu unterstützen. Bereits im Februar 2000 hat die Kommission eine erste Liste prioritärer
Stoffe vorgeschlagen, von denen etwa 20 als prioritäre gefährliche Stoffe einzustufen sind, deren
Einleitungen in die Umwelt in spätestens 20 Jahren beendet sein müssen. Allerdings gibt es starken
politischen Druck, dieses Ziel nicht umzusetzen. Alle an der Entscheidungsfindung beteiligten
Akteure – Mitgliedstaaten, EU-Kommission, Europäisches Parlament als auch
Industrieverbände – müssen sich klarmachen, dass sie zur Umsetzung der WRRL-
Vorschriften bezüglich gefährlicher Stoffe verpflichtet sind. Das Ziel, die Einträge einer
Handvoll besonders problematischer Chemikalien innerhalb von 20 Jahren auf Null zu
bringen, ist keinesfalls zu anspruchsvoll. Es ist vielmehr für einen wirksamen Schutz der
Gewässer und der Meere unverzichtbar.
Es war eine große Enttäuschung für die Umweltverbände, dass kein Übereinkommen zwischen
Parlament und Rat über den Grundwasserschutz erzielt werden konnte, obwohl die Forderungen des
Parlaments sicher nicht als übertrieben bezeichnet werden können. Dadurch wurde die EU-
Gesetzgebung zum Grundwasserschutz um Jahre zurückgeworfen. Obwohl die Kommission binnen
zwei Jahren entsprechende Gesetzestexte vorschlagen soll, sind angesichts der fundamentalen
Meinungsunterschiede zwischen Rat und Parlament weitere Verzögerungen absehbar. Die wenigen
Bestimmungen zum Grundwasserschutz, die in der WRRL erhalten geblieben sind, können kaum
bewertet werden, da ihr eigentlicher Kern, die Definitionen der Begriffe „guter Grundwasserzustand“
und „Trendumkehr“, fehlt. Selbst wenn die strengsten denkbaren Definitionen angenommen würden,
scheint es allerdings mit der WRRL schwierig, den noch vor wenigen Jahren von den Mitgliedstaaten
selbst angemahnten Grundwasserschutz zu verwirklichen. Kommission, Rat und Parlament
werden aufgefordert, bei der Entwicklung einer fortschrittlichen und anspruchsvollen
Grundwassergesetzgebung eng zusammen zu arbeiten. Insbesondere muss ein neues
Gleichgewicht zwischen den Interessen der Landwirtschaft und dem Schutz des
Grundwassers geschaffen werden, das schließlich die Quelle für mehr als zwei Drittel allen
58

Handbuch zur EU Wasserpolitik
Trinkwassers in der EU ist.
Einen der größten Erfolge der WRRL dürfte die EU-weite Bewirtschaftung der Gewässer nach
Einzugsgebieten darstellen. Dieses für viele Mitgliedstaaten gänzlich neue Konzept dürfte zu einer
wesentlich effizienteren und besser integrierten Bewirtschaftung des Wassers als auch zu seinem
besseren Schutz beitragen. Leider beabsichtigen nicht alle Mitgliedstaaten, eigene
Flussgebietsbehörden zu schaffen, und es ist nicht abzusehen, ob eine bloße Kooperation der
bestehenden Behörden den gleichen integrativen Effekt haben kann. Es liegt nun an der EU-
Kommission zu prüfen, inwieweit die von den Mitgliedstaaten benannten Behörden die
Kompetenz, die rechtliche Verfügungsgewalt und die finanziellen und personellen Mittel
nachweisen können, um die Ziele der WRRL umzusetzen. Die Kommission sollte weiterhin
darauf achten, dass sämtliche die Bewirtschaftung der Gewässer betreffenden Aktivitäten
in die Bewirtschaftungspläne einbezogen werden. Die Ziele der WRRL gelten nämlich auch
für die Gemeinschaftspolitik, wobei der Gemeinsamen Agrarpolitik, den Struktur- und
Kohäsionsfonds und etwaigen künftigen Regeln für die europäischen Wasserversorger die
größte Bedeutung zukommt. Die Mitgliedstaaten sollten ihrerseits bei der Erstellung der
Bewirtschaftungspläne alle für die Gewässer relevanten Aktivitäten im Einzugsgebiet
berücksichtigen, auch die Landnutzung. Entscheidend für ein transparentes
Wassermanagement ist eine umfassende öffentliche Beteiligung an allen Schritten der
Bewirtschaftungspläne. Je größer die öffentliche Beteiligung, desto fundierter werden die
Pläne ausfallen, und desto besser sind sie legitimiert und von der öffentlichen Meinung
getragen.
Erstmals in der EU-Umweltgesetzgebung sollen die Mitgliedstaaten den Grundsatz der
Kostendeckung berücksichtigen. Das Potential dieses Ansatzes, eine höhere Effizienz der
Wassernutzung zu bewirken, von der Angebotssteuerung zur Nachfragesteuerung überzugehen und
das Verursacherprinzip auf Verschmutzer anzuwenden, ist enorm. Allerdings wurden
kostendeckende Wasserpreise vor allem von jenen Mitgliedstaaten abgelehnt, in denen die
Wirksamkeit dieses Instruments am größten wäre. Im Ergebnis stellt es die WRRL den
Mitgliedstaaten frei, wie und für welche Nutzungssektoren sie kostendeckende Wasserpreise
vorschreiben. Die EU-Kommission und die Mitgliedstaaten müssen bis 2004 gemeinsam
Kriterien für die wirtschaftliche Analyse der Wassernutzungen erarbeiten, und dabei auch
Umwelt- und Ressourcenkosten einbeziehen. Doch „Wasser ist keine übliche
Handelsware“ (Erwägungsgrund 1 der WRRL) und Marktmechanismen sind nicht einfach
anwendbar. Die Ermittlung von Umwelt- und Ressourcenkosten auf rein wirtschaftlicher
Basis bleibt ein komplexes Unterfangen. Daher sollten in erster Linie einfache und
überschaubare Maßnahmen ergriffen werden, wie z. B. die Verminderung von
Subventionen oder die Einführung (bzw. Beibehaltung) von Entgelten und Gebühren für
Wasserentnahmen und Gewässerverschmutzung. Die Erträge solcher Gebühren oder
Entgelte sollten vorzugsweise direkt und verursachergerecht in die Verminderung der
Gewässerbelastung investiert werden.
Eine andere Frage war, ob die EU-Beitrittskandidaten auch jene wasserbezogenen Richtlinien
umzusetzen haben, die durch die WRRL 2007 bzw. 2013 aufgehoben werden, oder ob sie sich
ausschließlich auf die Umsetzung der WRRL konzentrieren können, um allen ihren
Beitrittsverpflichtungen im Wassersektor nachzukommen. Die formellen Beitrittsbedingungen als
auch die Analyse der WRRL lassen allerdings keinen Zweifel aufkommen, dass die
Beitrittskandidaten auch die im Jahr 2013 aufzuhebenden Richtlinien, insbesondere die
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Handbuch zur EU Wasserpolitik
Richtlinie über den Schutz der Gewässer vor gefährlichen Stoffen (76/464/EWG) und die
Grundwasser-Richtlinie (80/68/EWG) so bald wie möglich umsetzen müssen. Die WRRL
bietet einen praktischen Rahmen, um diese Richtlinien umzusetzen. Andererseits ist die
vollständige Umsetzung der bestehenden Richtlinien eine Voraussetzung, um die Ziele der
WRRL zu erfüllen.
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Handbuch zur EU Wasserpolitik
Annex I
Verwendete Abkürzungen
COMMPS: (combined monitoring-based and modelling-based priority setting) Das sogenannte
COMMPS-Verfahren wurde vom Fraunhofer-Institut für Umweltchemie und Ökotoxikologie
erarbeitet. Es ist ein automatisiertes Verfahren, um Schadstoffe gemäß ihrem jeweiligen Risiko für die
aquatische Umwelt einzustufen, und letztlich die Auswahl für die unter Artikel 16 der WRRL
vorgesehene Liste prioritärer Schadstoffe zu treffen.
OSPAR: Dieses Abkommen zum Schutz der Meeresumwelt des Nordostatlantiks entstand beim
Ministertreffen der Oslo- und Paris-Konventionen in Paris 1992. Es wurde inzwischen von allen
Vertragsstaaten (Belgien, Dänemark, Finnland, Frankreich, Deutschland, Island, Irland, Niederlande,
Norwegen, Portugal, Spanien, Schweden und Großbritannien) als auch von der Europäischen
Kommission, Luxemburg und der Schweiz unterzeichnet und ratifiziert. Die OSPAR-Konvention ist
am 25. März 1998 in Kraft getreten. Sie ersetzt die Oslo- und die Paris-Konvention, wobei alle
Entscheidungen, Empfehlungen und anderen Übereinkünfte dieser Konventionen weiterhin gültig und
anwendbar bleiben, es sei denn, sie würden durch neue OSPAR-Maßnahmen ersetzt.
WRRL: EU-Wasser-Rahmenrichtlinie, genauer: Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft
im Bereich der Wasserpolitik
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Handbuch zur EU Wasserpolitik
Anhang II
Entwicklung der Wasser-Rahmenrichtlinie
Die frühen Anfänge der Reform der EU-Wasserpolitik gehen zurück auf ein Minister-Seminar in
Frankfurt am Main im Jahre 1988, auf dem sich die Umweltminister für eine solche Reform
eingesetzt haben. Die anschließende Diskussion um die Reform wurde stark von der Frage geprägt,
ob die EU-Wasserpolitik überreguliert ist und ob das Subsidiaritäts-Prinzip, welches 1992 in den
Maastrichter Vertrag eingeführt wurde, zu einer Umorganisation der regulativen Kompetenzen führen
sollte.
In diesem Licht und mit einer klaren Absicht zur Deregulierung hat der Ministerrat die Kommission
1992 in Edinburgh aufgefordert, die europäische Wassergesetzgebung zu revidieren.
Nachfolgend legte die Kommission im Jahre 1994 einen Vorschlag für eine Richtlinie über die
ökologische Qualität von Oberflächengewässer vor. Die Kommission bezeichnet den Vorschlag nicht
als eine Deregulierung, sondern als eine “Re-regulierung”. Dieser Vorschlag wurde im Jahre 1995
vom Europäischen Parlament und vom Rat abgelehnt. Später, im Jahre 1996, verlangte das
Europäische Parlament eine “Wasser-Rahmenrichtlinie”. Im Jahre 1997 legte die Kommission dann
einen Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen
der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (KOM(97) 49 endg.) vor, kurz als Wasser-
Rahmenrichtlinie bezeichnet, musste den Vorschlag aber noch zweimal berichtigen (KOM(97) 614
endg., KOM(98) 76 endg.). Diese Korrekturen waren vor allem auf die umfassenden und
komplizierten Anhänge zurückzuführen, die eine entscheidende Rolle für die Zielsetzung der Richtlinie
spielen. Die wesentlichen Elemente des Kommissionsvorschlags von 1997 waren:
• Schutz aller Gewässer in der EU;
• Bewertung des ökologischen Zustands der Oberflächengewässer;
• Vermeidung einer Verschlechterung des ökologischen Zustands und des Verschmutzungsgrades
von Oberflächengewässern sowie Sanierung verschmutzter Oberflächengewässer mit dem Ziel,
bis zum 31. Dezember 2010 einen guten Zustand des Oberflächenwassers in allen
Oberflächengewässern zu erreichen;
• Vermeidung einer Verschlechterung der Güte des Grundwassers, Sanierung verschmutzter
Grundwasserkörper und Gewährleistung eines guten Gleichgewichts zwischen
Grundwasserentnahme und -anreicherung mit dem Ziel, bis zum 31. Dezember 2010 einen guten
Zustand des Grundwassers in allen Grundwasserkörpern zu erreichen;
• Wasserbewirtschaftung und Gewässerschutz auf der Basis von Flussgebieten und Aufstellung
von Bewirtschaftungsplänen für die Flussgebiete bis 2004;
• Maßnahmenprogramme, um die Umweltziele zu erreichen;
• Strategie der Kommission für die Eliminierung der Umweltverschmutzung durch gefährliche
Stoffe;
• Beteiligung und Information der Öffentlichkeit über die Bewirtschaftungspläne für die
Flussgebiete;
• Wirtschaftliche Instrumente, anhand der Einführung kostendeckender Preise für die
62

Handbuch zur EU Wasserpolitik
Wassernutzung je Sektor bis 2010.
Der folgende Gesetzgebungsprozess wurde von den sehr konträren Positionen des Europäischen
Parlaments und des Rats bezüglich all dieser wesentlichen Elemente dominiert.
Rat schwächt den Kommissionsvorschlag
Die Mitgliedstaaten konnten sich schon am Ende der britischen Präsidentschaft 1998 auf einen
Kompromiss einigen. Da aber das Europäische Parlament bis dahin seine erste Lesung der Richtlinie
noch nicht abgeschlossen hatte, konnte der Ratskompromiss nicht formell als Gemeinsamer
Standpunkt angenommen werden, sondern war eine reine politische Übereinkunft (Ratsdokument
9710/98 vom 26. Juni 1998).
Der starke Druck der britischen Regierung auf einen schnellen Abschluss der Verhandlungen wirkte
sich nachteilig auf den Richtlinientext aus. Um einen Kompromiss zu erreichen, wurden weitreichende
Konzessionen an die Mitgliedstaaten gemacht.
Die politische Übereinkunft schwächte alle wesentlichen Elemente der Richtlinie. Die wichtigsten
betroffenen Elemente waren:
• der Schutz aller europäischen Gewässer wurde im Fall von Grundwasser stark eingeschränkt;
• das umfassende Ziel, bis 2010 einen “guten Zustand” zu erreichen, wurde als eine bloße
Absichtserklärung formuliert;
• das Nichtverschlechterungsgebot wurde auf die Verschlechterung zwischen Zustandsklassen
beschränkt und damit dramatisch abgeschwächt;
• die Umweltziele wurden durch weitreichende Ausnahmeregelungen und Fristverlängerungen und
das Konzept der “erheblich veränderten Gewässer” (mit geringeren Umweltzielen) in Frage
gestellt;
• Weniger konsequente Anwendung der Flussgebietsplanung (kompetente Flussgebietsbehörden
wurden auf die nationalen Grenzen beschränkt);
• Einführung von neuen und weitreichenden Ausnahmeregelungen im Maßnahmenprogramm;
• Kostendeckung der Wassernutzung wurde auf Wasserdienstleistungen beschränkt und in eine
reine Absichtserklärung ohne wirksame Anforderungen umgewandelt;
• Fast alle Fristen wurden um mehrere Jahre verlängert.
Ein großer Teil dieser Abschwächungen lässt sich direkt auf den Einfluss einzelner Mitgliedstaaten
zurückführen.
So wurde das Nichtverschlechterungsgebot geändert, um sich den bestehenden britischen
Wassergesetzen besser einzufügen. Das Nichtverschlechterungsgebot, welches im
Kommissionsvorschlag für die Gewässerqualität allgemein galt, wurde auf ein
Nichtverschlechterungsgebot für Zustandsklassen der Gewässer reduziert. Eine Verschlechterung der
Qualität eines Wasserkörper ist mit anderen Worten nur dann eine Verletzung der Richtlinie, wenn
der Wasserkörper sich um eine ganze Zustandsklasse verschlechtert. Qualitätsverschlechterungen
innerhalb einer Zustandsklasse sind dagegen erlaubt (besonders bedeutend für den
Grundwasserschutz, da dort nur zwei Zustandsklassen vorgesehen sind, siehe Kapitel 4.5.2.4).
Die spanische Haltung machte die Erwähnung von Begriffen wie “effiziente Wassernutzung” fast
unmöglich und verhinderte zum Beispiel die Optimierung der verschwenderischen
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Handbuch zur EU Wasserpolitik
landwirtschaftlichen Bewässerungspraxis durch die WRRL. Die Idee der verpflichtenden
Kostendeckung für Wassernutzungen wurde ebenfalls ein Opfer der spanischen Einwände und
anderer südlicher Mitgliedstaaten.
Die österreichische Regierung fand es inakzeptabel, dass die Richtlinie für alle Gewässer intakte
Flussufer und ein Funktionieren der Wasserökosysteme vorschreiben sollte. Um den Status quo der
österreichischen alpinen Flüsse mit ihren oft stark verbauten Flussufern zu bewahren, bestand die
österreichische Delegation auf einem besonderen Status für “erheblich veränderte” Gewässer. Damit
müssen kanalisierte, eingedämmte oder anders verbaute Flüsse nur das bescheidenere “gute
ökologische Potential” erreichen. Die Bedingungen für die Ausweisung von Gewässern als “erheblich
verändert” sind sehr weit gehalten, so dass fast jede bestehende physikalische Veränderung
gerechtfertigt ist (siehe Kapitel 4.3.3)
Die deutschen Behörden beanstandeten die Errichtung von eigenständigen und unabhängigen
Flussgebietsbehörden. Die Absicht des Kommissionsvorschlags war es, die Verwaltung aller
Aspekte des Gewässerschutzes und der Wasserbewirtschaftung in einer administrativen Einheit für
Flussgebiete (auch international) zu integrieren. So sollte dem Mangel begegnet werden, dass in
vielen Mitgliedstaaten Gewässerschutz und Wasserbewirtschaftung in den Händen mehrerer
Behörden liegen, die einen Mangel an Kooperation zeigen oder sogar miteinander konkurrieren. Die
deutsche Initiative war erfolgreich und Deutschland ist jetzt von der Anforderung, unabhängige
Flussgebietsbehörden einzuführen, befreit – und damit alle anderen EU-Mitgliedstaaten auch.
Fast alle Regierungsdelegationen kämpften für Ausnahmeregelungen und Befreiungen vom Ziel der
WRRL, einen guten Zustand für alle Gewässer zu erreichen. Aus den von der Kommissionen
vorgeschlagenen 10 Jahren zur Erreichung des guten Zustands wurden 16 Jahre, mit der Möglichkeit
weitere 18 Jahre in Anspruch zu nehmen. Das hätte folglich bis zu 34 Jahre bis zur Erreichung des
guten Zustands bedeuten können.
Europäisches Parlament verbessert den Kommissionsvorschlag.
Die politische Übereinkunft des Rates wurde erzielt, noch bevor das Europäische Parlament seine
erste Lesung abgeschlossen hatte. Das europäische Parlament kritisierte heftig, dass der Rat die
Meinung des Parlaments nicht berücksichtigte, wie es der EU-Vertrag verlangt. Das Parlament nahm
in seiner ersten Lesung im Februar 1999 schließlich 122 Änderunganträge der Richtlinie an.
Das Parlament kritisierte übermäßig lange Fristen, großzügige und unkontrollierbare
Ausnahmeregelungen, den Mangel an Regeln für einen rationelleren Umgang mit Wasser in
Haushalten, Industrie und Landwirtschaft und einen ungenügenden Schutz des Grundwassers als die
Hauptschwächen der geplanten Richtlinie. Die Parlamentarier forderten überdies die rechtlich
verbindliche Übernahme der internationalen Verpflichtungen für den Schutz des Nord-Ost Atlantiks
gegen gefährliche Stoffe (OSPAR) in die WRRL.
Als der Gemeinsame Standpunkt des Rates fast alle Änderungen des Parlaments ablehnte, war das
Ergebnis der zweiten Lesung absehbar. Inzwischen war ein neues Parlament gewählt worden und die
konservative Europäische Volkspartei (EVP) gewann die Mehrheit auf Kosten von Sozialisten und
Grünen. Zugleich wurde der Amsterdamer Vertrag ratifiziert, der dem Parlament unter dem
Mitentscheidungsverfahren, das auf den ganzen Umweltsektor anzuwenden ist, mehr Macht
zuspricht. Das EP bestätigte im Februar 2000 in seiner Plenarsitzung die Mehrheit der
Änderungsanträge aus der ersten Lesung und ging in manchen Aspekten noch darüber hinaus.
Abgesehen von einem besseren Schutz gegen gefährliche Stoffe und einem vorbeugenden
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Handbuch zur EU Wasserpolitik
Grundwasserschutz forderte das Parlament vehement die Wiederherstellung der gesetzlich
verbindlichen und durchsetzbaren Umweltziele. Andererseits wurde der nachfolgende
Gesetzgebungsprozess durch die Tatsache erschwert, dass einige der EP-Änderungsanträge
aufgrund der Komplexität des Texts nicht völlig konsistent waren.
Der Rat lehnte wiederum sämtliche Änderungsanträge ab, und eine nachfolgende Vermittlung
zwischen Rat und Parlament wurde notwendig, um die unterschiedlichen Standpunkte in Einklang zu
bringen.
Kompromiss des Vermittlungsausschusses
Die anschließenden Verhandlungen zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat, unterstützt
von der Kommission, konzentrierten sich auf Artikel 1 und 4, in denen Zweck und Ziele der
Richtlinie festgelegt sind (Ausnahmeregelungen und rechtliche Verbindlichkeit waren Kernpunkte der
Verhandlungen). Andere Schlüsselthemen waren Artikel 11 (Maßnahmenprogramm), Artikel 16
(Strategien gegen die Verschmutzung von Oberflächenwasser) und der neue Artikel 17, der eine
Tochterrichtlinie zur Verhinderung und Begrenzung der Grundwasserverschmutzung verlangt.
Trotz des größeren Einflusses des Parlaments bleibt ein Mitentscheidungsverfahren allerdings ein sehr
anspruchsvoller Prozess für die Abgeordneten. Als Generalisten und ohne fachliche Beratung durch
Spezialisten finden sie sich einer Vielzahl von Wasserfachleuten aus den Mitgliedstaaten und der
Kommission gegenüber. Nach schwierigen und langwierigen Verhandlungen einigten sich das
Parlament und der Rat schließlich an 28. Juni 2000 auf einen Kompromiss. Dieser ist infolge des
schwierigen Verhandlungsprozesses und den vielen Lobbyeinflüssen ein Text, der in seiner
Komplexität und Uneindeutigkeit viele Fragen offen lässt.
65

Handbuch zur EU Wasserpolitik
Literatur
Stanners, D. und Bourdeau, P.: Europe's Environment - The Dobris Assessment, European
Environment Agency, Copenhagen 1995
The harmonised monitoring and classification of ecological quality of surface waters in the EU, Final
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Hrsg. Breyer, H., Dossier Wasserrahmenrichtlinie: Hintergrundinformationen, Forderungen der
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C. Demmke, Towards effective environmental regulation: Innovative approaches in Implementing
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EC Commission, Handbook on the Implementation of EC Environmental legislation
Roth, E., Water Pricing in the EU: A review, European Environmental Bureau, Brussels 2000, (zu
beziehen vom Europäischen Umweltbüro)
KOM 2000(477) Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament und den
Wirtschafts- und Szialausschuss, Die Preisgestaltung als politisches Instrument zur Förderung eines
nachhaltigen Umgangs mit Wasserressourcen
Lanz, K. and Scheuer, S., EEB Handbook on EU Water Policy under the Water Framework
Directive, European Environmental Bureau, Brussels 2001, (zu beziehen vom Europäischen
Umweltbüro)
66

Handbuch zur EU Wasserpolitik
Kontakte in Deutschland
ARBEITSKREIS WASSER
Im Bundesverband Bürgerinitiativen Umweltschutz
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Über die Verfasser
Dr. Klaus Lanz
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Wasserchemiker mit langjähriger Erfahrung in Umweltwissenschaft und Gründer des unabhängigen
Instituts International Water Affairs. Das Institut befasst sich in interdisziplinärer Weise mit Fragen
der Wasserpolitik, Wassertechnik und Wasserkultur. Es konzentriert sich auf Themen, die von
einzelnen wissenschaftlichen Disziplinen schwierig abzudecken sind, und vereint in seiner Forschung
politische Fragestellungen mit technischen, rechtlichen, kulturellen und naturwissenschaftlichen
Aspekten. Derzeitige Arbeitsschwerpunkte sind u.a. europäisches Wasserrecht, Umsetzung
innovativer Technologien sowie die Liberalisierungs- und Privatisierungstendenzen im Wassersektor.
International Water Affairs kooperiert je nach Themenstellung mit Hochschulinstituten,
Forschungseinrichtungen und Wissenschaftlern aus anderen Fachgebieten. Im Mittelpunkt der Arbeit
steht die Publikations- und Beratungstätigkeit, überwiegend für öffentliche Einrichtungen und NGOs
(Nichtregierungsorganisationen).
Stefan Scheuer
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Koordinator der EEB Wasserkampagne und der Arbeitsgruppe Biodiversity
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