Masterthesis - Socialnet

Masterthesis
im berufsbegleitenden Verbundstudiengang Sozialmanagement
Sabrina Schmidt
s-schmidt-kleve@web.de
Hochschule Niederrhein
- Fachbereich Sozialwesen -
[ Stand und Perspektiven von
Qualitätsmanagement
beim öffentlichen Jugendhilfeträger
im Bereich der Hilfen zur Erziehung ]
Vorgelegt am
01. Juli 2011
Prüfer: Prof. Dr. Edeltraud Vomberg
Prüfer: Prof. Dr. Theodor Bardmann
Note: 1,0

Inhaltsverzeichnis 1
Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis ..................................................................................................... 1
1 Ausgangslage, Erkenntnisinteresse und Methodik ..................................... 4
1.1 Fragestellung und Zieldefinition ........................................................................ 6
1.2 Methodische Vorgehensweise .......................................................................... 7
1.3 Aufbau ............................................................................................................... 8
2 Kontext des Qualitätsdiskurses in der Jugendhilfe ................................... 10
2.1 Der Wandel des Sozialstaates ........................................................................ 10
2.2 Ökonomisierungstendenzen und Transformationsprozesse ........................... 12
2.3 Reorganisation der Jugendhilfe ...................................................................... 16
3 Die (öffentliche) Jugendhilfe ........................................................................ 20
3.1 Strukturmerkmale des Kinder- und Jugendhilfegesetzes ................................ 20
3.1.1 Leistungen der Jugendhilfe ............................................................................. 21
3.1.2 Gesetzesadressat und sachliche Zuständigkeit .............................................. 23
3.2 Strukturen des örtlichen Trägers ..................................................................... 24
3.3 Hilfeplanung im Bereich Hilfen zur Erziehung ................................................. 26
4 Qualität und Qualitätsmanagement ............................................................. 29
4.1 Begriffskonvergenz ......................................................................................... 29
4.1.1 Qualität ............................................................................................................ 29
4.1.2 Qualitätsmanagement ..................................................................................... 34
4.2 Qualitätsmanagementmodelle und kollektive Elemente .................................. 36
4.2.1 Prozesse und Prozessorientierung ................................................................. 38
4.2.2 Management ................................................................................................... 40
4.2.3 Mitarbeiter ....................................................................................................... 40
4.2.4 Kunden ............................................................................................................ 41
4.2.5 Messen und Analysieren ................................................................................. 41
4.2.6 Kreislauf der ständigen Verbesserung ............................................................ 41
4.3 Qualitätsinstrumente ....................................................................................... 42
4.3.1 Qualitätsleitbild ................................................................................................ 43
4.3.2 Qualitätshandbuch .......................................................................................... 43
4.3.3 Qualitätszirkel ................................................................................................. 44
4.3.4 Qualitätsbeauftrage ......................................................................................... 44
4.3.5 Beschwerdemanagement ............................................................................... 45
4.3.6 Benchmarking ................................................................................................. 45
4.4 Qualitätsmanagement und interdisziplinäre Querschnittsverbindungen.......... 46

Inhaltsverzeichnis 2
5 Qualitätsmanagementbemühungen im Kontext der
Modernisierungsbestrebungen ................................................................... 49
5.1 Ambivalenzen der Modernisierungsbestrebungen .......................................... 49
5.2 Bestandsaufnahme des Qualitätsmanagements in der öffentlichen
Jugendhilfe ...................................................................................................... 53
5.2.1 Common Assessment Framework (CAF) ........................................................ 55
5.2.2 Dormagener Qualitätskatalog der Jugendhilfe ................................................ 56
5.2.3 Selbstbewertung des Qualitätsmanagements in der Jugendhilfe (SQ-J) ........ 56
5.2.4 WIMES (WIrkung MESsen) ............................................................................. 57
6 Die Rekonstruktion des Standes und der Perspektiven des
Qualitätsmanagements im Bereich Hilfen zur Erziehung aus
Expertensicht – Interviews mit leitenden Fachkräften ............................... 58
6.1 Auswahl und Beschreibung der Stichprobe .................................................... 58
6.2 Konstruktion des Leitfadens ............................................................................ 61
6.2.1 Schlüsselkonzept I: Struktur- und Rahmendaten ............................................ 61
6.2.2 Schlüsselkonzept II: Steuerungseinflüsse und dessen Auswirkungen ............ 62
6.2.3 Schlüsselkonzept III: Stellenwert und Stand von Qualitätsmanagement und
dessen Instrumente......................................................................................... 62
6.2.4 Schlüsselkonzept IV: Nutzenbewertung sowie Hürden in der Entwicklung und
Umsetzung eines Qualitätsmanagementsystems im Bereich Hilfen zur
Erziehung ........................................................................................................ 63
6.3 Forschungstheoretische Vorannahmen .......................................................... 63
6.4 Durchführung der Erhebung ............................................................................ 64
6.5 Datenauswertung ............................................................................................ 64
6.6 Reflexion des Forschungsverlaufs .................................................................. 66
7 Forschungsergebnisse ................................................................................. 67
7.1 Schlüsselkonzept I .......................................................................................... 67
7.2 Schlüsselkonzept II ......................................................................................... 68
7.3 Schlüsselkonzept III ........................................................................................ 70
7.3.1 Qualität ............................................................................................................ 70
7.3.2 Qualitätsmanagement ..................................................................................... 72
7.4 Schlüsselkonzept IV ........................................................................................ 78
8 Resümee und Rückschluss ......................................................................... 81
8.1 Zusammenfassung.......................................................................................... 81
8.2 Ausblick: eine kritische Würdigung ................................................................. 83
Abkürzungsverzeichnis .......................................................................................... 84
Abbildungsverzeichnis ........................................................................................... 86
Literaturverzeichnis ................................................................................................ 87

Inhaltsverzeichnis 3
Anhang ..................................................................................................................... 96
1 Tabellarische Übersicht der Kontaktaufnahmen ............................................. 96
2 Aufbau des Jugendamtes ............................................................................... 98
3 Organisatorische Verankerung des ASD ........................................................ 99
4 Aufgabenprofil des ASD ................................................................................ 100
5 Elemente des Hilfeplanverfahrens ................................................................ 101
6 Interne und Externe Kundenorientierung am Beispiel eines Jugendamtes ... 102
7 Conditio-Sine-Quo-Non-Modell ..................................................................... 103
8 Ein steuerungstheoretisches Modell Sozialer Arbeit ..................................... 104
9 CAF-Modell ................................................................................................... 105
10 WIMES – Falldokumentation zu Beginn der Hilfe ......................................... 106
11 Aufschlüsselung der Rheinischen Jugendämter ........................................... 107
12 Interviewleitfaden (mit Unterfragen) .............................................................. 108
13 Dokumentationsbogen .................................................................................. 115
Eidesstattliche Versicherung ............................................................................... 116

1 Ausgangslage, Erkenntnisinteresse und Methodik 4
1 Ausgangslage, Erkenntnisinteresse und Methodik
Abbildung 1: Bewertung eines Jugendamtes
Quelle: http://www.jugendaemter.com/index.php/jugendamt-heide/
Jugendämter stellen aus systemtheoretischer Perspektive den öffentlichen Teil eines
Funktionssystems organisierter Hilfe dar. Dieses Funktionssystem „Kinder- und
Jugendhilfe 1 “ als eine vergesellschaftete Form des Helfens impliziert ein
weitverzweigtes Praxisfeld und umfasst vielschichtige theoretische Aspekte:
organisations-, personal- und berufsfeldbezogene ebenso wie historische,
professionspolitische oder dienstleistungstheoretische (Bock/Seelmeyer, 2005: 985).
Neben Diffusität und Komplexität verfügt die Jugendhilfe zudem bis heute „über
keine ausgearbeitete Theorie, obwohl (oder gerade weil) sie zu einem der größten
Praxisfelder in der Sozialen Arbeit angewachsen ist“ (ebd.). Darüber hinaus zeigt
sich eine „Erodierung bislang nicht zur Disposition stehender Strukturmerkmale […]
und deren Substitution durch […] Implantate aus anderen gesellschaftlichen
Teilbereichen“ (Pothmann, 2003: 8). So sind an dieser Stelle die Implementierung
1 Die Begriffe Kinder- und Jugendhilfe und Jugendhilfe werden im Folgenden synonym verwendet.

1 Ausgangslage, Erkenntnisinteresse und Methodik 5
von Instrumenten der Ökonomie anzuführen. Diese Entwicklung sowie der
besorgniserregende Kostenanstieg im Leistungsbereich intensivierte die Debatte um
die Leistungsqualität und deren möglichst effektive und effiziente Steuerung durch
Qualitätsmanagement (QM), die zu Beginn der 1990er Jahre in ungeahntem Ausmaß
ihren Höhepunkt hatte und durch die Verabschiedung des SGB VIII neue Weichen
gestellt bekam. In der darauffolgenden Zeit entstand ein breiter Publikationsmarkt im
Bereich der Sozial- und Erziehungswissenschaften und rudimentär der Psychologie
mit einer unüberschaubaren Anzahl von Buch- und Zeitschriftenbeiträgen, Positions-
papieren, Untersuchungsergebnissen 2 sowie Erfahrungsberichten, so dass sich
konstatieren lässt, dass die Diskussion um QM in der Jugendhilfe umfangreich
geführt wurde und wird. Ungeachtet dessen stößt man auf eine Forschungslücke: die
Auseinandersetzung mit den Auswirkungen in der Praxis sind bis dato nur in
Ansätzen erforscht und erörtert (vgl. Schelle, 2006: 10 f.). Anhand von ersten
Ergebnissen und Beobachtungen offenbart sich in der Jugendhilfe scheinbar eine
Kluft zwischen der Aneignung und entsprechenden Umsetzung von QM zwischen
öffentlichen und freien Trägern. Ferner wird nicht zu Unrecht unterstellt, dass die
öffentliche im Vergleich zur freien Jugendhilfe in der Implementierung eines
systematischen QMs und in der Vielfalt des Instrumenteneinsatzes zur qualitativen
Sicherung und Verbesserung von Hilfeleistungen ein Stück zurück ist. Dies
verdeutlichen zum einen die Publikationen auf dem Markt sowie zum anderen eine
Gegenüberstellung auf der Fachtagung „Qualitätsmanagement in der Jugendhilfe“ im
Jahr 2000 (Verein für Kommunalwissenschaften e. V., 2001) und die Ergebnisse
einer Studie von Gerull (2004). Ein Grund für dieses Ungleichverhältnis findet bereits
mit dem Reichsjugendwohlfahrtsgesetz (RJWG) ihren Ursprung. Dieses definiert das
Arbeitsfeld der Jugendhilfe (vormals Jugendfürsorge) zu einer Aufgabe unter
staatlicher Kontrolle (vgl. Schelle, 2006: 23). Damit konnte die öffentliche Seite als
Leistungsgewährer, Kostenträger und Gesamtverantwortliche „Qualität nach ihren
Vorstellungen einfordern und das zunehmend in dem Maße, wie auch die
Einrichtungen finanziell von ihr abhängig wurden“ (ebd.). Spätestens mit der
Einführung des §§ 78a ff. SGB VIII im Jahr 1999 wird gegenüber den leistungs-
erbringenden (teil-) stationären Einrichtungen der freien Jugendhilfe die Forderungen
erhoben, ihre Leistungen markgerecht und kundenorientiert anzubieten, deren
2 „Qualität“, „Qualitätssicherung“, „Qualitätsentwicklung“ im Kontext der Jugendhilfe waren
Gegenstand einiger Forschungsreihen. Zu nennen sind insbesondere die QS-Hefte "Materialien
zur Qualitätssicherung in der Kinder- und Jugendhilfe" (1995-2001) vom Bundesministerium für
Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ).

1 Ausgangslage, Erkenntnisinteresse und Methodik 6
Effizienz und Effektivität nachzuweisen sowie eine strukturierte und planmäßige
Verbesserung der sozialpädagogischen Prozesse durchzuführen (vgl. Gissel-
Palkovich, 2002: 1). „Auf der Grundlage von Vereinbarungen über prospektive
Entgelte, über detaillierte Leistungsangebote sowie über die Weiterentwicklung von
Qualität sollte die Effektivität erzieherischer Hilfen verbessert, die Transparenz der
Leistungserbringung erhöht und Kosten eingespart werden“ (Messmer, 2007: 9). Die
öffentliche Seite hingegen ist relativ wettbewerbs- und wagnisgeschützt und sieht
sich mit keiner Verknüpfung von Qualität der Hilfeleistung und Finanzierung
konfrontiert. Das Resultat ist eine scheinbare Zurückhaltung der Jugendämter,
welche mit Kritiken seitens der Leistungsempfänger 3 , wie sie einleitend
unkommentiert vorgestellt wurden, quittiert wird.
1.1 Fragestellung und Zieldefinition
Ziel dieser explorativen Arbeit ist zum einen die Eruierung der Wissens- und
Forschungslage zum Stand des QMs im Bereich Hilfen zur Erziehung auf Seiten des
öffentlichen Jugendhilfeträgers. In der Annahme eines Forschungsdefizits ist zum
anderen die Intention einen Beitrag zur Schließung der Lücke zu leisten sowie neue
Anknüpfungspunkte und Fragestellungen für weiterführende Arbeiten zu generieren.
Im Rahmen einer Präzisierung in Bezug auf das Forschungsfeld der Jugendhilfe ist
diese Arbeit in Anlehnung an Flösser (1994) auf der Ebene der organisations-
bezogenen Jugendhilfeforschung zu verorten, wobei dies als Ausgangspunkt der
Überlegungen zu verstehen ist und die anderen Blickwinkel aufgrund fehlender klarer
Grenzen und Binnendifferenzierung mindestens als Hintergrundfolie konsequent mit
einbezogen werden müssen (vgl. Bock/Seelmeyer, 2005: 991). Die hier eingenom-
mene organisationsbezogene Ausrichtung zeigt unmittelbar die Begrenzungen dieser
Arbeit auf: im Zentrum steht weniger der fachliche und sozialpädagogische Prozess
der Jugendhilfeakteure, sondern vielmehr der für die Leistungserbringung
entsprechend organisatorisch und institutionell festgelegte Erbringungsrahmen.
Die Verortung dieser Arbeit skizziert bereits die leitende Fragestellung: Was ist der
Stand und Stellenwert sowie die Perspektive von QM beim öffentlichen Jugendhilfe-
träger im Bereich Hilfen zur Erziehung? Das Erkenntnisinteresse umfasst zum einen
3 Auch wenn im weiteren Verlauf aus Gründen der besseren Lesbarkeit die grammatikalisch
männliche Form verwendet wird, so sind selbstverständlich beide Geschlechter gemeint. Bei der
Rezipierung von Inhalten aus Publikationen wird aus Gründen der Authentizität die dort
verwendete Sprache wie auch Rechtschreibung übernommen.

1 Ausgangslage, Erkenntnisinteresse und Methodik 7
konkret die jeweiligen Elemente und Instrumente der QM-Bemühungen und zum
anderen die Nutzenbewertung, Hindernisskizzierung wie auch Zusammenschau der
Vor- und Nachteile von QM im Bereich Hilfen zur Erziehung durch entscheidungs-
tragende Experten des öffentlichen Trägers. Darüber hinaus geht es um Gründe für
und gegen QM, etwaige Vorgaben sowie Spannungsfelder, die sich zum einen durch
eine veränderte Bedingungsebene für den öffentlichen Träger offenbaren und zum
anderen aus der Auseinandersetzung mit systematischer Steuerung resultieren.
1.2 Methodische Vorgehensweise
Die vorliegende Arbeit besteht aus einem literaturanalytischen Teil mit überwiegend
synoptischem Charakter (Kapitel 2 bis 5) und einem empirischen Teil (Kapitel 6 bis
7). Für die Recherchen wurden die Online-Kataloge der Hochschule Niederrhein,
Standort Mönchengladbach, und der Fachhochschule Düsseldorf verwendet. Ferner
wurden Literaturverweise in Publikationen aufgegriffen und Alerts zu den Stichworten
„kommunales Qualitätsmanagement“, „Qualität im Allgemeinen Sozialen Dienst“
sowie „Qualität im Jugendamt“ abonniert. Aufgrund beruflicher wie auch
wissenschaftlicher Berührungspunkte mit der Thematik konnte sich zugleich auf
Eigenrecherche in Fachzeitschriften, Institutskatalogen und Internetsuchmaschinen
(Google und Altavista) seit 2008 bezogen werden. Darüber hinaus wurde eine
signifikante Anzahl an Institutionen und Personen bezüglich literarische und
thematische Hinweise im Hinblick auf die Fragestellung dieser Arbeit kontaktiert (vgl.
Anhang 1 „tabellarische Übersicht der Kontaktaufnahmen“).
Da sich der Untersuchungsgegenstand der Arbeit evident auf zwei Wissenschafts-
bereiche erstreckt, „die durch unterschiedliche Aufgaben- und Problemstellungen
und (eher) disparaten Rationalitäten gekennzeichnet sind“ (Gissel-Palkovich, 2002:
9), bietet sich einerseits eine große Materialfülle an zu heranziehenden Publika-
tionen. Um dem Rahmen dieser Arbeit gerecht zu werden, wird im theoretischen Teil
im hohen Maße mit Verweisen gearbeitet. Andererseits wird – analog dem
angenommenen Forschungsdefizit – von einem Wissensdefizit im Hinblick auf die
leitende Fragestellung ausgegangen.
Der empirische Teil, in Form einer qualitativen Sozialforschung, umfasst
leitfadengestützte Interviews mit leitenden Fachkräften des öffentlichen
Jugendhilfeträgers. Das Vorgehen kann insofern als Neuland etikettiert werden, als
nicht auf ähnliche Studien rekurriert werden konnte. Folglich befasst sich die Arbeit

1 Ausgangslage, Erkenntnisinteresse und Methodik 8
nicht primär mit empirisch zu prüfenden Hypothesen zum untersuchten
Gegenstandsbereich, sondern projektiert zunächst einmal einen Beitrag zur
bestandsmäßigen Erfassung des Feldes (vgl. Gerull, 2004: 25).
1.3 Aufbau
Die heutige Qualitätsbewegung in der Sozialen Arbeit wie auch Jugendhilfe ist keine
neue Entwicklung, sondern bedarf einer Beurteilung in ihrem entstehungs-
geschichtlichen Kontext. Da ein historischer Exkurs in diesem Rahmen zu weit
führen würde, jedoch von gewissen prägnanten Entwicklungen gekennzeichnet ist,
fokussiert das zweite Kapitel „Kontext des Qualitätsdiskurses in der Jugendhilfe“ die
Erörterung wesentlicher Bedingungsfaktoren des sozialpolitischen und volkswirt-
schaftlichen Rahmens 4 : das sich verändernde wohlfahrtsstaatliche Arrangement (2.1)
sowie den Ökonomisierungstendenzen und Transformationsprozessen der Sozialen
Arbeit 5 (2.2). Der große Weg der Einleitung unterstreicht die hier vertretene
Auffassung, dass die Qualitätsbemühungen zum einen in einem historischen Kontext
stehen und zum anderen durch die sich wandelnde wohlfahrtsstaatliche Einbettung
sowie sozialpolitische Steuerung 6 und der veränderten Gesellschaftsprozesse in
Form einer Ökonomisierung beeinflusst werden. Das jeweilige organisationsinterne
Bemühen der handelnden Akteure um eine Bewältigung des Modernisierungsdrucks
kann insofern nicht losgelöst von den Erwartungen der Politik und Administration
betrachtet werden. Dabei sind die Ausführungen bestrebt den komplexen Rahmen
und die vielschichtigen Interdependenzen in einer komplexitätsreduzierenden
4 Begrifflichkeiten wie Dritter und intermediärer Sektor, Sozial- und Quasi-Markt, Profit-, Non-Profit-
und Non-Governmental-Organisationen, symmetrische und asymmetrische Austauschbeziehung
sowie deren Merkmale, Relationen und Differenzen zueinander werden für die folgenden Ausführungen
vorausgesetzt. Analog verhält es sich mit den betriebswirtschaftlichen Spezifika von
(personenbezogenen sozialen) Dienstleistungen (Immaterialität, uno-actu-Prinzip, eingeschränkte
Rationalisierbarkeit, etc.) und dessen sozialpolitischer Erbringungskontext sowie das
charakteristische Funktionssplitting der Jugendhilfe.
5 Transformation meint eine Umformung des Bestehenden – und zwar ohne, dass deren Substanz
völlig verloren ginge (vgl. Kessl, 2010: 8). Die Verwendung des Terminus „Soziale Arbeit“ versteht
sich in diesem Zusammenhang in Anlehnung an Kreft/Mielenz (1996) als ein Sammelbegriff für alle
pädagogisch orientierten sozialen Arbeitsfelder, die im weitesten Sinne von einem vergleichbaren
Handlungsmuster bestimmt werden und in denen die Handlungsmöglichkeiten „Beratung“,
„Erziehung“, „Fürsorge“, „Hilfe“ und „Pflege“ mehr oder weniger dominierend sind (vgl. Pothmann,
2003: 103 f.).
6 Auf eine definitorische Ausführung des Terminus sowie Skizzierung der Theorien politischer
Steuerung, Positionen zu Erfolgen und zwangsläufigen Scheitern sowie förderlicher Strukturmerkmale
und notwendiger Modifizierungen des Steuerungsanspruches werden in Anbetracht der
Leistbarkeit verzichtet; gleichwohl auf Fischer, 2005: 148 ff. verwiesen und an dieser Stelle
angemerkt, dass die Komplexität des ausdifferenzierten Systems Jugendhilfe in ihrer
Eigendynamik und Selbstreferenz die Schwierigkeiten einer gezielten Steuerbarkeit erhöht.

1 Ausgangslage, Erkenntnisinteresse und Methodik 9
Darstellung aufzuzeigen, um die Ausgangslage für die weiteren Gedankengänge der
Arbeit darzustellen und nicht um die Fachdiskussion mit ihren verschiedenen Auf-
fassungen wiederzugeben, noch sich zwischen den polarisierenden Argumenta-
tionslinien zu positionieren. Der letzte Abschnitt des zweiten Kapitels geht auf die
Reorganisation der Jugendhilfe (2.3) als Resultat des sich verändernden Kontextes
ein, wobei keine klaren Ursachen-Wirkungs-Zusammenhänge unterstellt werden,
sondern die veränderten Rahmenbedingungen einer Reformierung der öffentlichen
Verwaltung sowie der Qualitätsdebatte einen neuen Stellenwert gewährten.
Im dritten Kapitel wird der öffentliche Träger mit seinen Strukturen und dem
Leistungskatalog gemäß dem Kinder- und Jugendhilfegesetz vorgestellt. Besondere
Berücksichtigung findet das Schlüsselinstrument zur Ausgestaltung der Hilfen zur
Erziehung, die Hilfeplanung (3.3).
Das vierte Kapitel widmet sich den Terminologien der Qualitätsdebatte (4.1), einer
Aufführung der QM-Modelle und Erläuterung kollektiver Elemente (4.2) sowie die
Skizzierung ausgewählter Qualitätsinstrumente (4.3). Der vierte Abschnitt (4.4) zeigt
die verschiedenen interdisziplinären Schnittmengen von QM auf.
Das fünfte Kapitel schließt den literaturanalytischen Teil dieser Arbeit ab. Es bündelt
die bisher erarbeiteten theoretischen Grundlagen zu einem Zwischenfazit und
skizziert die Ambivalenzen der Modernisierungsbestrebungen (5.1) sowie den Stand
vorhandener QM-Ansätze im Bereich der öffentlichen Verwaltung, respektive des
Bereiches Hilfen zur Erziehung (5.2).
An die theoretischen Grundlagen schließt der explorative Teil dieser Arbeit an. Im
Rahmen einer empirischen Untersuchung wird das Verständnis von Qualität sowie
qualitätsbezogene Maßnahmen, Strukturen und Prozessen im Bereich Hilfen zur
Erziehung auf der Seite des öffentlichen Jugendhilfeträgers zum Gegenstand
gemacht. Kapitel sechs erläutert die aus der Fragestellung abgeleitete
Forschungsmethode sowie das Forschungsverfahren. Die Forschungsergebnisse
werden im siebten Kapitel vorgestellt.
Abschließend würdigt Kapitel acht resümierend den Ertrag dieser Arbeit und
skizziert einen Forschungsausblick.

2 Kontext des Qualitätsdiskurses in der Jugendhilfe 10
2 Kontext des Qualitätsdiskurses in der Jugendhilfe
Um die Aktualität, Relevanz und Einbettung des Themas zu skizzieren, muss eine
große Distanz zurückgelegt werden: zwischen den Fundamenten des Sozialstaates 7
sowie der Entwicklung der „Ökonomisierung des Sozialen“ und den Wahrnehmungen
der Akteure 8 in der (öffentlichen) Jugendhilfe. Dennoch ist auch an dieser Stelle
darauf hinzuweisen, dass die Entwicklungen einem komplexen Bedingungsgefüge
unterliegen und die Differenzierung zwischen Wirkung und Ursache oftmals nicht
präzise zu definieren ist 9 .
Die Jugendhilfe ist sozialrechtlich gesehen der Fürsorge zuzuordnen und stellt einen
integralen Bestandteil des umfassenden Sicherungssystems der Bundesrepublik dar,
welches sich seit einigen Jahren einem tiefgreifenden Wandel konfrontiert sieht. Die
Auswirkungen der sozialstaatlichen Transformation in ihren Grundfesten beeinflusst
wiederum die Einstellungen und Handlungsstrategien der Jugendhilfeträger in
direkter Weise. Auch der Wandel im staatlichen Selbstverständnis bedingt grund-
legende Veränderungen in der politischen Steuerung, mit denen die Akteure der
öffentlichen Jugendhilfe wie auch der freien Träger unmittelbar konfrontiert werden.
Eine weitere bedeutsame Relevanz kommt den gesellschaftlichen Veränderungs-
prozessen zu, die mit dem Terminus der „Ökonomisierung“ gefasst werden können,
und eine ökonomisierte Soziale Arbeit zur Folge haben (vgl. Pothmann, 2003: 27).
Zusammen machen sich diese Tendenzen im Feld der Jugendhilfe insbesondere
durch einen Transfer von Konzepten und Modellen der Ökonomie bemerkbar 10 .
2.1 Der Wandel des Sozialstaates
Der Sozialstaat als deutsche Variante der wohlfahrtsstaatlichen Idee ist als ein
Instrument zur Vermeidung von defizitären Lebenslagen zu beschreiben, das „markt-
ausgelöste soziale Ungerechtigkeit“ (Böhnisch/Arnold/Schröer, 1999: 308) nicht nur
7 „Unter dem Begriff Staat ist in einer synonymen funktionsbezogenen bzw. handlungsorientierten
Bezeichnung das politisch-administrative System zu verstehen“ (Fischer, 2005: 14).
8 „Der handelnde Aspekt von Organisationen und Institutionen kommt in dem vielfach zu
verwendenden Begriff Akteur zum Ausdruck. Dahinter verbirgt sich das Vorgehen von bestimmten
Personen, die im Auftrag ihrer Institution als Entscheidungsträger die Aushandlungsprozesse mit
den Vertretern anderer Institutionen führen“ (Fischer, 2005: 14).
9 Gerull differenziert das Bedingungsgefüge in gesellschaftliche, volkswirtschaftliche, sozialpolitische,
betriebswirtschaftliche sowie fachliche und berufspolitische Faktoren (vgl. 2004: 11 ff.).
10 Bei den nachstehenden Ausführungen zu der Entwicklung zum Post-Wohlfahrtsstaat sowie den
gesellschaftlichen Ökonomisierungstendenzen gilt es zu berücksichtigen, dass diese Strömungen
keinesfalls isoliert voneinander wirken, noch einen Anspruch auf Vollständigkeit erheben.

2 Kontext des Qualitätsdiskurses in der Jugendhilfe 11
kompensiert, sondern durch die Implementierung von Sozialversicherung, Versorg-
ung und öffentlicher Fürsorge aktiv gestaltet. Grundsätzlich lässt er sich „durch
seinen umfassenden gesellschaftlichen Gestaltungsanspruch und das Ziel der Her-
stellung eines Höchstmaßes an sozialer Sicherheit, eines Mindestmaßes an sozialer
Gerechtigkeit und eines Strebens nach sozialer Gleichheit“ (Fischer, 2005: 38)
charakterisieren. Allerdings ist ein Übergang vom expansionistischen Interventions-
staat zum effizienz- und effektivitätsorientierten Staat des Förderns und Forderns zu
verzeichnen und von einem sozialpolitischen Paradigmenwechsel auszugehen.
Das wohlfahrtsstaatliche Arrangement ist als ein spezifisches System von „Strategien
und Kombinationen zwischen staatlicher, marktlicher, betrieblicher und familialer
Wohlfahrtsproduktion“ (Kaufmann, 2003: 42) zu verstehen, die gerade in der
Jugendhilfe zu einer Vielfalt an Trägerformen zwischen Staat und Markt in einem so
genannten Wohlfahrtsmix geführt hat. Diese komplexe Konfiguration steht vor der
Herausforderung zur Entwicklung von Antwortmustern, um wohlfahrtsstaatliches
Handeln auch in Zeiten ökonomischer Stagnation bzw. Regression in einer neuen
Balance von Wirtschafts- und Sozialpolitik zu gewährleisten (vgl. Fischer, 2005: 42).
Neben der unbestreitbaren Rolle als Problembewältiger nimmt der Sozialstaat
gegenwärtig gleichwohl die des Problemerzeugers ein, der durch staatliches Handeln
soziale Probleme verschärft oder gar erst hervorruft (vgl. ebd.: 52). „Der Umfang
dieser nachteiligen Folgen schürt, trotz einer beachtlichen positiven Bilanz des
Wohlfahrtsstaates, die Kritik am sozialen Leistungssystem, die sich auch auf die
Funktionsfähigkeit des Wohlfahrtsstaates und die öffentliche Einstellung selber
überträgt“ (ebd.: 53). Kaufmanns These vom Veralten des wohlfahrtsstaatlichen
Arrangements thematisiert im Kern die Probleme des Sozialstaats im essenziellen
Wandel gesellschaftlicher Veränderungen (2005). Die derzeitigen soziostrukturellen
Bewegungen sind geprägt durch „die demographischen Entwicklungen, die Ver-
änderungen der Normalfamilie und des Normalarbeitsverhältnisses, die Plurali-
sierung und Individualisierung der Lebenswelten, die Auswirkungen der Globali-
sierung sowie eine neue ökonomische Wertepriorisierung innerhalb der Gesellschaft“
(Schelle, 2006: 49). Diese Umschwünge entfalten sich in und durch einer sich rasant
entwickelnden kapitalistischen Wachstumsdynamik, welche in einem radikal
gewandelten Arbeits- und Ausbildungsmarkt mündet und eine Veränderung der
Lebenswelt durch eine starke Zunahme sozialer und räumlicher Mobilität wie auch
Rationalisierung und Effizienzsteigerung im Alltag nach sich zieht und mit einer
größeren sozialen Ungleichheit in Form von Armut einhergeht. Des Weiteren

2 Kontext des Qualitätsdiskurses in der Jugendhilfe 12
begünstigen sie den Globalisierungsprozess, der eine Steigerung der Gestaltungs-
potentialen von Institutionen und Gremien der Ökonomie durch „die Entstehung von
weltweiten Märkten und dem freien Handeln, die Deregulierung von Finanzmärkten,
internationalen Firmenverschmelzungen und -aufkäufe, die Ablösung der Geldmärkte
sowie die stärkere internationale Lohnkonkurrenz in bestimmten Branchen“ (ebd.: 52)
und anknüpfend daran, den Verlust nationalstaatlicher politischer Steuerung an
Souveränität und zunehmend Kontrolle über nationale wirtschaftliche Entwicklungen
zur Folge hat. Ferner bauen die Leistungen der sozialen Dienste wiederum auf
Voraussetzungen aus der Zeit, in der der Sozialstaat konstituiert wurde, und ist
infolgedessen für die neuen Bedarfs- und Problemlagen unzureichend geeignet (vgl.
ebd.: 50). Demnach ist unter dem Veralten des wohlfahrtstaatlichen Arrangements
„aufgrund bestehender Dysfunktionalitäten […] eine Aushöhlung der gesellschaft-
lichen Rahmenbedingungen und eine Loslösung der wirtschaftlichen Voraus-
setzungen von der bislang produktiven Bereitstellung der wohlfahrtsstaatlichen
Leistungen zu verstehen, die die staatlichen Steuerungskompetenz zur Lösung
sozialer Probleme überfordert“ (Fischer, 2005: 56). Zusätzlich verliert die bereits
dezimierte staatliche Handlungskompetenz aufgrund der dramatischen Lage der
Staatsfinanzen weiter an Einflussmöglichkeiten. Die auf allen Ebenen von
Einsparungen gekennzeichneten öffentlichen Haushalte dominieren und erschweren
die Anpassung des wohlfahrtsstaatlichen Arrangements an die Probleme der
aktuellen Epoche, so dass seine Leistungsfähigkeit wie auch Legitimation sukzessive
sichtlich zurückgeht. Zudem lässt die Abhängigkeit der sozialen Sicherungssysteme
den Sozialstaat ausgerechnet in ökonomischen Krisenzeiten, in denen neue Not- und
Problemlagen entstehen, handlungsunfähiger werden (vgl. Schelle, 2006: 58) 11 .
2.2 Ökonomisierungstendenzen und Transformationsprozesse
Soziale Arbeit in der konkreten Praxis als Unterstützung bei sozialen Problemen ist
immer eingebunden und abhängig von verschiedenen Faktoren: die wirtschaftliche
Lage, die soziale Probleme (mit-) verursacht, die Sozialpolitik, die auf diese Pro-
bleme reagiert, jedoch auch in Abhängigkeit zu den öffentlichen Haushaltskassen
11 Modernisierende Antworten auf die äußeren Expansions- und inneren Rationalitätsgrenzen des
Sozialstaates aufgrund multifaktorieller Hintergründe umfassen in ihrer Gesamtheit einen kaum zu
überschauenden Prozess von Handlungsansätzen, so dass an dieser Stelle aufgrund des
begrenzten Umfangs ein Verweis auf Fischer (2005) erfolgt. Im weiteren Verlauf dieser Arbeit wird
auf die Reformdebatte des aktivierenden Politikansatzes eingegangen.

2 Kontext des Qualitätsdiskurses in der Jugendhilfe 13
steht, das jeweilige spezifische Arbeitsfeld, die jeweilige soziale Organisation und
nicht zuletzt von dem einzelnen Klienten.
Die Transformation Sozialer Arbeit vollzieht sich als Teil der fundamentalen
Veränderungen des wohlfahrtsstaatlichen Arrangements. Die Arbeit der sozialen
Dienstleister war „bisher eng an die Vorstellung eines Sozialstaates geknüpft, der
umverteilend agiert und für Menschen in Problem- und Notlagen umfangreiche
Hilfestellung in institutionalisierter Form bereithält“ (Lutz, 2008: 5). Dem erkennbaren
Umbau des Sozialstaates folgt – parallel zur sozialstaatlichen Neuprogrammierung –
eine Aufgaben- und Zielverschiebung: Die Soziale Arbeit entfernt sich ein Stück weit
von ihrer Parteilichkeit und ihrem klassischen Entwurf des Helfens und Betreuens,
hin zu der Aktivierung einer verbesserten Handlungsfähigkeit des Menschen (vgl.
ebd.: 5 ff.). Durch diese Entwicklung der Sozialen Arbeit im Kontext des Verlustes
ihrer wohlfahrtsstaatlichen Einbettung verstärkt sich das Spannungsfeld von Hilfe
und Kontrolle 12 , da es immer mehr Menschen geben wird, die zur Aktivierung nicht
geeignet erscheinen und eine Basisversorgung benötigen. Aufgrund dieser
Bedingungen wird gelegentlich von Sozialer Arbeit als einer „Zwei-Klassen-
Sozialarbeit“ gesprochen oder auch der „harten und weichen Sozialarbeit“ (ebd.: 9).
Darüber hinaus lässt sich eine weitere Entwicklung konstatieren: Scheinbar jede
soziale Bedarfs- und Problemlage, „angefangen bei der mangelnden Integration von
MigrantInnen über Gewalt, Kriminalität, Arbeits- und Ausbildungslosigkeit bis hin zur
‚neuen Armut‘“ (Bütow/Chassé/Hirt, 2008: 9 f.), scheint sich in den letzten Jahren
nach und nach in ein sozialarbeiterisches Problem zu verwandeln. Dieser skizzierte
Trend legt die Vermutung nahe, „dass die Soziale Arbeit zu den ‚Gewinnern‘ der
Modernisierung gehört. Dies entspricht allerdings nicht dem Gegenwartsgefühl der
Träger und der Beschäftigten in den Feldern der Sozialen Arbeit. Im Gegenteil: Nach
einer fast ungebrochenen Erfolgsgeschichte steht die Soziale Arbeit und ihre
Angebote auf allen Ebenen und in allen Feldern seit den 1990er Jahren unter
zunehmenden Druck, sowohl finanzieller wie auch legitimatorischer Art“ (ebd.: 11).
Die Soziale Arbeit wird wesentlich von ihrem Umfeld, von den politischen Umgestalt-
ungen sowie soziostrukturellen Veränderungen und gesellschaftlichen Entwicklungen
determiniert und reagiert auf diese mit einer inhaltlichen und organisationalen
Neugestaltung, wobei letztere sich durch „die Suche nach neuen Modellen,
12 Ausführlicher zu dem Dilemma von Anspruch und Realisierbarkeit Sozialer Arbeit als
Dienstleistung angesichts konkreter Grenzen im Interaktionsfeld vgl. Lutz, 2008.

2 Kontext des Qualitätsdiskurses in der Jugendhilfe 14
Konzepten, Strukturen, Strategien und Instrumenten“ (Flösser, 2001: 175) aus-
zeichnet. „Management-, Organisations- und Personalentwicklungskonzepte haben
deshalb Konjunktur und bündeln eine Vielzahl von Optimierungsbestrebungen im
Sektor der Sozialen Dienstleistungen“ (ebd.). Die Beobachtungen von Transfer-
prozessen und dem zunehmenden Einbezug von betriebswirtschaftlichen Mitteln und
Methoden der Ökonomie in das Handlungsrepertoire der professionell tätigen
Akteure der Sozialen Arbeit sind Auswirkungen eines unterschiedlich benannten
Prozesses: „‚Marktorientierung‘ (Olk), ‚BWL-isierung‘ (Schmidt-Grunert) und vor allem
der nachfolgend verwendete Begriff der ‚Ökonomisierung‘ 13 (Gaitanides, Speck oder
Wohlfahrt) sind nur einige Termini, die in diesem Zusammenhang benutzt werden“
(Pothmann, 2003: 29). Die Tendenzen der Ökonomisierung haben einen umfassen-
den Charakter, der nach innen und nach außen gerichtete Prozesse unterscheidet:
So erfordern die nach innen gerichteten Ökonomisierungstendenzen unternehmer-
isches, betriebswirtschaftliches Handeln wie beispielsweise die Implementierung von
Controlling-Verfahren oder der Vergleich von Dienstleistungsprodukten (vgl. ebd.: 28
f.). Ferner ist eine zunehmende Management- und Dienstleistungsorientierung 14
sowie ein veränderter Sprachgebrauch zu verzeichnen (vgl. Schelle, 2006: 26). Auf
der strukturellen Ebene „entstehen dadurch gleichermaßen mikro- und makro-
ökonomische respektive volkswirtschaftliche Zusammenhänge“ (Pothmann, 2003:
28), die den Dritten Sektor und Sozialmarkt sowie folglich das Verhältnis zwischen
den öffentlichen und freien Trägern mittels der Umstellung des Finanzierungs-
systems modifizieren (vgl. Schelle, 2006: 33 ff.). Damit beinhaltet der Prozess der
Ökonomisierung im Sozialbereich sowohl eine Veränderung menschlichen Denkens
und Handelns als auch eine verstärkte Implementierung von Marktstrukturen. Dabei
geht Letzteres offenkundig mit einer Privatisierung bzw. Entstaatlichung sowie der
Etablierung eines Anbieterwettbewerbs einher. Dieser Prozess wird von gesellschaft-
lichen und politischen Entwicklungen gerahmt, speziell dem Wandel des Sozial-
staates, die mitunter auf die Ökonomisierungstendenzen eine katalytische Wirkung
haben (vgl. Pothmann, 2003: 36). Neben der Transformation des Sozialstaates hin
13 In Anlehnung an Begriffsauslegungen von Wieland und Gründger formuliert Schelle folgende
Definition von Ökonomisierung: „In den gesellschaftlichen Bereichen außerhalb der Ökonomie, in
denen die Ökonomik, das wirtschaftliche Denken, neu greifen soll, kann man von einer
Ökonomisierung des jeweiligen Lebensbereiches sprechen“ (2006: 25). Es handelt sich also um
eine Übertragung wirtschaftlicher Sichtweisen, Prinzipien und Rationalitäten in andere
gesellschaftliche Lebensbereiche (vgl. ebd.: 39).
14 Ausführlicher zu der Entwicklung um das neue Paradigma „Soziale Arbeit als Dienstleistung“ und
deren Konsequenzen für eine „neue Fachlichkeit“ vgl. exemplarisch Schelle, 2006.

2 Kontext des Qualitätsdiskurses in der Jugendhilfe 15
zu einem Post-Wohlfahrtsstaat, welche das Selbstverständnis eines aktivierenden
Staates sowie die als neoliberal klassifizierte Wende vom „welfare state“ zum
„workfare state“ beinhaltet, sind die Ideologie des Neoliberalismus und deren
politische Umsetzung in Konzepte von einem schlanken Staat sowie stärkere
Ausrichtung am internationalen Wettbewerb, die Prozesse einer politischen
Europäisierung sowie die Entwicklung zu einer Dienstleistungsgesellschaft 15 vor dem
Hintergrund von Veränderungen bei der Beschäftigungsstruktur zu nennen (vgl. ebd.:
35 ff.). Exklusiv den sich veränderten äußeren Rahmenbedingungen, die eine
ökonomisierte Soziale Arbeit fordern, ist die Perspektive, dass die Soziale Arbeit
professionsintern zu dieser Entwicklung beigetragen hat, nicht zu vernachlässigen 16 .
Bütow, Chassé und Hirt sprechen aufgrund der vielfach widersprüchlichen Situation
der Sozialen Arbeit, konfrontiert mit vielen Ambivalenzen, sich verschlechternden
Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen, der Einbettung in der Philosophie eines
aktivierenden Staates, von einem „fundamentalen Paradigmenwechsel auf allen
Ebenen“ (2008: 11). Die anstehenden Herausforderungen, die „abnehmende
Leistungsfähigkeit lebensweltgebundender Formen des sozialen Bedarfsausgleichs“
(Rauschenbach, 1999: 243) und der damit verbundenen zunehmenden Nachfrage
nach sozialen Dienstleistungen in Form komplexer, intensiver und auch individueller
Angebote, bei gleichzeitig stagnierenden und fehlenden Hilfepotentialen zu
kompensieren, erfordert effektivere Programmatiken der Sozialen Arbeit (vgl.
Schelle, 2006: 55). Der Übergang zu ökonomisierten Denkmustern bedarf einer
reflexiv angelegten Selbstvergewisserung über die Zielvorstellungen, Handlungs-
strategien und Wirksamkeit sowie einer tiefgreifenden Analyse der zu bewältigenden
Aufgaben, vor denen die Soziale Arbeit und damit auch die Jugendhilfe steht.
15 „In Anlehnung an Häußermann/Siebel (1995: 21) werden als Dienstleistungsgesellschaften solche
Gesellschaften bezeichnet, deren Beschäftigungsstruktur durch ein Übergewicht von
Dienstleistungen gekennzeichnet ist“ (Pothmann, 2003: 37).
16 In Anlehnung an Schelle (2006: 38 f. ) lassen sich vier verschiedene Perspektiven ableiten, warum
die Ökonomisierung in der Sozialen Arbeit eine solche Bedeutung gewonnen hat: Einerseits
scheinen ökonomische Sichtweisen bereits seit dem Bestehen der Sozialen Arbeit ein fester
Bestandteil der Profession zu sein, andererseits kann die Ökonomisierung als Folge
programmatischer oder organisatorischer Defizite innerhalb der Sozialen Arbeit verstanden
werden. Eine weitere Perspektive richtet den Blick wie bereits oben aufgezeigt auf die veränderten
gesellschaftlichen sowie sozialpolitischen Rahmenbedingungen, die eine Ökonomisierung der
Sozialen Arbeit ermöglichten bzw. intensivierten und forcierten.

2 Kontext des Qualitätsdiskurses in der Jugendhilfe 16
2.3 Reorganisation der Jugendhilfe
Die Jugendhilfe ist als ein ausdifferenziertes Teilsystem der Sozialen Arbeit zu
verstehen, welches „die Sozialisationsbedingungen für Kinder, Jugendliche und
deren Familien vor dem Hintergrund der durch andere Instanzen und Milieus
geprägten Lebens- und Aufwachsbedingungen öffentlich organisiert und dafür einen
gesellschaftlichen Auftrag hat“ (Bock/Seelmeyer, 2005: 985). Der gesellschaftliche
Auftrag basiert auf der Erkenntnis, dass Kinder und Jugendliche zusätzlich zur
elterlichen und schulischen Erziehung familienunterstützende, -ergänzende und
-ersetzende staatlich verantwortete Erziehungs-, Bildungs- und Förderangebote
benötigen; dies beinhaltet ausdrücklich auch eine Schutzfunktion. Die
„Relativierungen der Normalstandards von Identitätsformationen“ (Gissel-Palkovich,
2002: 25) verursachen, dass familiäre Netzwerke schwächer und geringer werden
und sich der Rahmen des Aufwachsens für Kinder und Jugendliche 17 stark wandelt.
Die grundlegende sozialstaatliche Transformation sowie die Erscheinungsformen der
Ökonomisierung des Sozialen sind von entscheidender Relevanz für die Jugendhilfe.
Plakativ lässt sich formulieren, dass es eine ökonomisch motivierte Infragestellung
struktureller, organisatorischer, finanzieller und professioneller Aspekte bedeutet. Die
Wandlungsprozesse finden zum einen „innerhalb der Institutionen auf der Mikro-
ebene statt, zum anderen verändern sich darüber hinaus die Austauschbeziehungen
zwischen den Institutionen der Jugendhilfelandschaft und deren Verhältnis zum
Staat“ (Fischer, 2005: 14 f.). Damit steht die Jugendhilfe genauso wie das gesamte
sozialstaatliche Leistungssystem vor der Herausforderung ihre Strukturen auf die
veränderte Situation in den sozialstaatlichen Rahmenbedingungen und der
politischen Bewältigung des Modernisierungsdrucks sowie Finanzierungsnöten bei
gleichzeitig wachsendem Problemdruck der Adressaten einzustellen. Als Teilbereich
einer sich ökonomisierenden und transformierenden Sozialen Arbeit orientiert sich
die Modernisierung und Reorganisation an der „Implementierung betriebswirtschaft-
licher Methoden unter dem Primat einer marktorientierten Handlungslogik in die
soziale Leistungserstellung“ (ebd.: 112). „Neue Formen der Angebotssteuerung wie
Kontrakte, Budgets und Kostenkennzahlen verweisen auf einen zunehmenden
Einfluss betriebswirtschaftlicher Steuerungsparameter auf die Erbringung und
17 Im Rahmen des Achten Jugendberichtes sind Strukturmaxime einer lebensweltorientierten
Jugendhilfe als jugendpolitische Antworten auf die gesellschaftlichen Herausforderungen entwickelt
worden (vgl. exemplarisch dazu Gissel-Palkovich: 2002: 25 f.)

2 Kontext des Qualitätsdiskurses in der Jugendhilfe 17
Allokation staatlicher Hilfen“ (Messmer, 2007: 10). Damit verbunden sind sowohl auf
der steuernden als auch auf der ausführenden Ebene eine intensive
Auseinandersetzung zu Fragen nach sowie eine Ausrichtung auf Effektivität,
Effizienz und Qualitätskriterien, die Betonung eines Controllings zur Vermeidung von
Falsch- und Überbetreuungen sowie eine Dienstleistungs- und Sozialraum-
orientierung 18 .
Insbesondere die öffentliche Jugendhilfe ist als Teil des staatlichen Sektors in eine
umfassende und ganzheitliche Reform im Rahmen des Modernisierungskonzeptes
des Neuen Steuerungsmodells (NSM) 19 integriert. Die Arbeit des Jugendamtes als
Kerninstitution der öffentlichen Jugendhilfe wird explizit aufgrund der bürokratischen
Verwaltungsorganisation, der aktivitätshemmenden Verflechtung der Verwaltung mit
der politischen Gestaltungsebene sowie dem grundsätzlichen Mangel an
verbindlichen Zieldefinitionen und politischen Prioritätensetzungen kritisiert (vgl.
Fischer, 2005: 122 ff.). Ferner wurde den Kommunalverwaltungen „eine Strategie-,
Management-, Attraktivitäts- und Legitimitätslücke attestiert. Defizite wurden in der
Zielorientierung, der effektiven Steuerung, der Motivierung von Mitarbeiter(inne)n und
der Rechtfertigung der Leistungen gegenüber den Bürgern ausgemacht“ (Gerull,
2007: 25). Schwerpunkt des NSM unter der Federführung der Kommunalen
Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) ist der Steuerungs-
wechsel über den Input, sprich über den Einsatz von Ressourcen, hin zu einer
output- und produktorientierten Wirtschaftlichkeit (vgl. Gissel-Palkovich, 2002: 2).
Diese Reformierung ist besonders durch kontraktualistische Steuerungsformen
gekennzeichnet, die mit den Gesetzesnovellierungen §§ 77 und 78a-g SGB VIII 20
eine gesetzliche Basis erhalten haben. Ferner ist sie charakterisiert durch Ver-
18 Die Auffassung von Jugendhilfeleistungen als Dienstleistung „stellt den Adressaten und seine
Bedeutung im Prozess der Leistungserbringung in den Mittelpunkt“ (Schelle, 2006: 31).
Ausführlicher zu den Veränderungen hin zur Dienstleistungsorientierung, eigens nachgezeichnet
anhand der Kinder- und Jugendhilfeberichte, vgl. Schelle, 2006: 30 ff.. Ausführlicher zu dem
sozialräumlichen Konzept (Sozialraumorientierung) vgl. beispielsweise IJAB, 2008: 272.
19 Das NSM stellt die von der KGSt entwickelte deutsche Variante in den internationalen
Bemühungen um eine Modernisierung der öffentlichen Verwaltung (New Public Management,
NPM) dar und bündelt vielfältige Reformstrategien zur Bewältigung der verwaltungsbezogenen
Strukturprobleme. Ausführlicher zum Modell sowie der Umsetzung dieses Ansatzes und dessen
Bewertung vgl. exemplarisch Krone et al. (2009), Gerull (2004), Fischer (2005).
20 Vgl. Messmer (2007: 13 ff.) für eine Kommentierung der §§ 77 und 78a-g SGB VIII sowie dessen
Hintergründe, Absichten und Befürchtungen. Ferner erläutert Messmer die zentralen Elementen
der gesetzlichen Neuregelungen (wie der Abschluss von Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarungen
sowie die Einführung einer paritätisch besetzten Schiedsstelle) sowie
die mit der Einführung verbundenen Zielsetzungen (Kostensenkung, Marktwettbewerb und
Kundenorientierung). An dieser Stelle sei angemerkt, dass sich bislang noch keine bundeseinheitliche
Praxis herauskristallisiert hat und die erhoffen Kostendämpfungseffekte ausblieben.

2 Kontext des Qualitätsdiskurses in der Jugendhilfe 18
änderungen der Informations- und Entscheidungsprozesse, dezentrale Ressourcen-
verantwortung, systematisches Controlling, die Einführung von Markt- und Wett-
bewerbselementen, die Fokussierung einer Dienstleistung- und Kundenorientierung
sowie die Schaffung von Leistungs- und Kostentransparenz durch die Zusammen-
führung von Leistungs- und Budgetverantwortung auf Basis der Selbststeuerung (vgl.
Fischer, 2005: 168). Das Modell gibt Modernisierungsimpulse für die Gestaltung der
Ablauf- und Aufbauorganisation sowie postuliert die Implementierung von privat-
wirtschaftlichen Organisationsprinzipien und Managementinstrumenten. So ist das
QM zur Überprüfung der Effektivität, zur Förderung der Nachhaltigkeit und
Wirtschaftlichkeit, zur ständigen Weiterentwicklung und Orientierung an den
Bedürfnissen der Bürger in der öffentlichen Verwaltung als eines der geforderten
Segmente zu verstehen und in diese Entwicklung einzuordnen.
Diese binnendimensionierte öffentliche Verwaltungsmodernisierung impliziert
gleichwohl Konsequenzen für die korporatistisch verkoppelten freien Träger. Die
veränderten Steuerungsinstrumente des Staates, speziell das Kontraktmanagement,
stärken die Verhandlungsposition der öffentlichen Sozialverwaltungen. Den Jugend-
ämtern wird primär die Funktion eines Auftraggebers, Kosten- und Gewährleistungs-
trägers zugewiesen, „gewissermaßen als Nachfrager mit Monopolstellung auf einem
Quasi-Markt, während die Leistungserbringer vorwiegend als Auftragnehmer
fungieren, denen die mit dem Auftraggeber vereinbarte Leistungserbringung obliegt.
Dieses […] Prinzip des purchaser/provider-split transformiert die ehemals
korporatistischen Beziehungsstrukturen in eine betriebswirtschaftlich orientierte
Vertragsfinanzierung“ (Messmer, 2007: 10) und postuliert die gezielte Entwicklung
von Maßnahmen zur Steigerung der angebotenen Leistungen bei freien Trägern. So
„sind derzeit Bemühungen vor allem im Bereich einer Vermarktung der erlangten und
zertifizierten Qualitätsstandards 21 festzustellen. Dabei fließt insbesondere die
Erkenntnis ein, dass sich Wettbewerbsvorteile im sozialen Dienstleistungsmarkt
durch eine transparente und günstige Kostenkalkulation aber auch durch einen
nachweisbaren qualitativen Leistungsvorsprung erringen lassen“ (Fischer, 2005:
173). Ferner sind die freien Leistungsanbieter, aber auch einzelnen Träger innerhalb
eines Verbandes, infolge der Finanzknappheit und Öffnung dieser Quasi-Märkte für
privatgewerbliche Akteure mit einer Wettbewerbsverschärfung konfrontiert, was eine
21 „Ein Standard ist ein Prinzip, auf das sich die in einem Fachgebiet tätigen Praktiker geeinigt haben
und dessen Beachtung dazu beiträgt, dass die Qualität und die Fairness der jeweiligen beruflichen
Tätigkeit […] verbessert werden“ (Sanders zit. n. Gerull, 1999: 16).

2 Kontext des Qualitätsdiskurses in der Jugendhilfe 19
prägnante Veränderung konstitutiver Bestandteile des Verhältnisses zwischen öffent-
licher und freier Wohlfahrtspflege zur Folge hat. „Die bisherige – auf Absprachen
beruhende – partnerschaftliche Zusammenarbeit mit den freien Trägern der Wohl-
fahrtspflege [wird] auf eine vertragliche Basis gestellt“, deren konkrete Aushandlung
und schriftliche Fixierung „auf eine klare, gegenseitig verpflichtende Benennung der
Arbeitsaufträge, ihrer Erstellungsqualität, der Kontrolle und der Entgelte“ zielt (ebd.:
174). Mehr noch: eine marktförmig ausgerichtete Steuerungsstrategie vermag auf
Grundlage einer öffentlichen Ausschreibung niedrige Kosten und hohe Effektivität zu
erzielen. Dies geschieht über einen Vergabeprozess nach ausschließlich objektiven
sowie transparenten, auf Wirtschaftlichkeit und Qualität ausgerichteten, Leistungs-
kriterien – jenseits politischen oder korporatistischen Einflussmöglichkeiten.
Im Kontext der sozialstaatlichen Finanzierungsnot geht die Umstrukturierung der
Jugendhilfe mit einer Modifizierung des finanziellen Rahmens einher, welche häufig
Haushaltskürzungen bei öffentlichen sowie Einsparungen, sinkende Budgets und
unbesetzte Stellen bei freien Trägern nach sich zieht. Im Rahmen neuer
Finanzierungs- und Kostenrechnungsmodelle funktioniert die öffentliche Steuerungs-
strategie der freien Leistungsanbieter über die finanzielle Sicherung. Die Abkehr vom
Kostendeckungsprinzip hin zu leistungsgerechte, für einen bestimmten Verein-
barungszeitraum gültige Entgelte auf der Basis eines synallagmatischen Austausch-
verhältnisses verlangt von den freien Trägern eine Umorientierung ihrer Kalkulations-
struktur. Die Neudefinition der Voraussetzungen für Kostenübernahmen im Einzelfall
sowie die Berücksichtigung der Gebote von Leistungsfähigkeit, Wirtschaftlichkeit und
Sparsamkeit in der Hilfegewährung bedeuten für die Leistungserbringer den Verlust
der finanziellen Absicherung und die Übernahme des unternehmerischen Risikos.
Bereits in der kurzen Skizzierungen der Auswirkungen einer aktivierenden
Sozialstaatlichkeit sowie einer Ökonomisierung und Transformation der Sozialen
Arbeit auf die Jugendhilfe wird deutlich, dass zum einen das institutionelle Gefüge,
speziell im jeweiligen Rollenverständnis sowie die Logik des Subsidiaritätsprinzips im
klassischen Sozialstaatsverständnis, und zum anderen die Leistungsgewährung wie
auch -erbringung vor großen Veränderungen stehen.

3 Die (öffentliche) Jugendhilfe 20
3 Die (öffentliche) Jugendhilfe
Das vorweggegangene Kapitel sprach bereits von der Jugendhilfe 22 als demjenigen
„Teilsystem, dass sich auf die Bearbeitung problematisch gewordener Sozialisations-
prozesse bei Kindern und Jugendlichen spezialisiert hat“ (Wohlert zit. n. Bock/
Seelmeyer, 2005: 990). Dabei stehen nach Wohlert die „Einflussnahme auf Persön-
lichkeitsstrukturen“, der „Ausgleich von Bedürfnissen und Kapazitäten“ und die
„Soziale Kontrolle“ (ebd.) im Zentrum. Merchel spricht von „Beratung, Unterstützung,
Schutz“ als Auftrag der Jugendhilfe (2006: 74). De facto ist es bis heute nicht
gelungen, „ein spezifisches gesellschaftliches Strukturproblem zu identifizieren, auf
das die Jugendhilfe gerichtet ist, welches dieses nicht nur als Teilbereich Sozialer
Arbeit ausweist“ (Bock/Seelmeyer, 2005: 990). Die fehlende funktionale Bestimmung
wird im Zuge der Erläuterung der Jugendhilfeleistungen prägnant deutlich.
3.1 Strukturmerkmale des Kinder- und Jugendhilfegesetzes
„Die rechtliche Bestimmung der Kinder- und Jugendhilfe ist im Kinder- und
Jugendhilfegesetz (KJHG) – als Achtes Sozialgesetzbuch (SGB VIII) – verankert:
Danach besteht die primäre Aufgabe der Kinder- und Jugendhilfe darin, Kinder und
Jugendliche bei ihrem Recht auf Förderung der Entwicklung und auf Erziehung zu
eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeiten zu unterstützen
(vgl. § 1 KJHG)“ (ebd.: 899). Diesen Rechtsanspruch junger Menschen zu erfüllen,
„ist in erster Linie das Recht, aber auch die Pflicht der Eltern, was durch § 1 Abs. 2
Satz 1 SGB VIII im Anschluss an Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG klargestellt wird. Die
Jugendhilfe hat demnach einen subsidiären Charakter und kommt dann zum Tragen,
wenn eine angemessene Erziehung nicht ohne Unterstützung der jungen Menschen
und ihrer Eltern bewerkstelligt werden kann“ (Schulin, 2010: XLVIII). Analog zu den
Rechtsgrundlagen lassen sich die Jugendhilfeaufgaben dimensionieren in die
allgemeine Förderung und individuelle Hilfen sowie die politische Beeinflussung
gesellschaftlicher Rahmenbedingungen (vgl. Fischer, 2005: 105). „Während die
Angebote allgemeiner Förderung ohne Prüfung einer besonderen Berechtigung in
Anspruch genommen werden können, wird das Recht auf eine individuelle Hilfe
davon abhängig gemacht, ob ein entsprechender Bedarf festgestellt werden kann.
22 Der Begriff der Jugendhilfe bezieht sich in der Regel auf die Gesamtheit der freien und
öffentlichen Träger, die im Feld der Arbeit mit jungen Menschen tätig sind. In den folgenden
Ausführungen liegt der Fokus der Betrachtung jedoch maßgeblich auf den öffentlichen Trägern.

3 Die (öffentliche) Jugendhilfe 21
Vor der Leistungsgewährung obliegen dem Jugendamt […] somit entsprechende
Ermittlungsaufgaben“ (Gerull, 2004: 43).
Trotz des langwierigen Umgestaltungsprozesses, der entscheidend durch das Inkraf-
treten des KJHGs am 01.10.1991 beeinflusst wurde, stellt der Jugendhilfebegriff eine
Sammelbezeichnung für Heterogenes dar, „das nicht durch eine Theorie verbunden
werden kann, sondern nur über ein Gesetz zusammengehalten wird“ (Bock/Seel-
meyer, 2005: 900). Die gesetzlich beschriebenen Leistungen und deren Mindest-
standards 23 werden unter Gebrauch unbestimmter Rechtsbegriffe, sowohl hinsichtlich
der Tatbestandsvoraussetzung als auch der Rechtsfolgen, wiederholt vieldeutig
formuliert und fokussieren zudem an vielen Stellen die Personensorgeberechtigten
als Leistungsberechtigte (vgl. Münder, 2005: 1002 ff.). Dennoch dokumentiert das
neu geordnete SGB VIII in der Praxis eine Ablösung der Ordnungs- und Fürsorge-
politik, was in einem weitestgehenden Verzicht auf eingriffsrechtliche Instrumen-
tarien einerseits und dem Ausbau des Leistungscharakters sowie der Verpflichtung
zur Schaffung der für die Aufgabenerfüllung notwendigen Infrastruktur andererseits
deutlich wird (vgl. Schulin, 2010: XLVIII). Somit unterstreicht es den „Perspektiv-
wechsel der Jugendhilfe vom staatlichen Eingriff zur staatlichen Dienstleistung“
(Wiesner zit. n. Schmidt, 2005: 834) mit einem präventiv ausgerichteten Leistungs-
system und fordert eine offensive und lebensweltorientierte Ausrichtung mit der
programmatischen Zielsetzung der „Erhaltung bzw. Schaffung positiver Lebens-
bedingungen für junge Menschen und ihre Familien“ (§ 1 Abs. 3 Nr. 4 SGB VIII).
3.1.1 Leistungen der Jugendhilfe
Die einzelnen Obliegenheiten der Jugendhilfe sind in § 2 Abs. 2 und 3 SGB VIII
präzise aufgelistet. Dabei zeigt sich das Aufgabenprofil ambivalent und ist zwischen
Hilfe und Kontrolle anzusiedeln. „Das SGB VIII trägt dieser Tatsache insofern
Rechnung, als dass neben den Leistungen im zweiten Kapitel (Leistungen der
Jugendhilfe), dem sozialpädagogischen Kern des Gesetzes, auch hoheitliche
Aufgaben im dritten Kapitel (andere Aufgaben der Jugendhilfe 24 ) kodifiziert sind“
(Pothmann, 2003: 10). Beiden Aufgabenbereichen ist gemeinsam, dass es sich
jeweils im Wesentlichen um immaterielle Hilfen handelt und sie, ausgehend von dem
23 Vgl. die Ausführungen zu den gesetzlichen Determinierungen von Jugendhilfeleistungen wie
Beteiligung, Sozialraumbezug, Datenschutzbestimmungen, etc. und dessen Spielräume in der
Rechtsauslegung in Gissel-Palkovich, 2002. 80 ff.
24 Im weiteren Verlauf der Arbeit werden die anderen Aufgaben der Jugendhilfe nicht näher erläutert,
da die im Fokus stehenden Hilfen zur Erziehung den Leistungen der Jugendhilfe zugeordnet sind.

3 Die (öffentliche) Jugendhilfe 22
Verständnis der Jugendhilfemaßnahmen als eine Form der personenbezogenen
sozialen Dienstleistungen, ein kooperatives Verfahren aller Beteiligten erfordern.
„Der im § 2 Abs. II SGB VIII zusammengefasste Leistungskatalog beinhaltet generell
allen jungen Menschen offen stehende Angebote im Rahmen der Elementar-
erziehung und Bildung sowie eher an bestimmte Bedarfslagen bzw. Zielgruppen
gekoppelte Beratungs- und Unterstützungsangebote wie die Hilfen zur Erziehung“
(Fischer, 2005: 105). Von besonderer Bedeutung für die vorliegende Arbeit sind die
§§ 27 bis 41 SGB VIII, welche sich mit den Hilfen zur Erziehung und der Einglieder-
ung seelisch behinderter Kinder und Jugendlicher sowie mit den Hilfen für junge
Volljährige befassen. Die Hilfen zur Erziehung weisen die Charakteristika der
klassischen Einzelfallhilfe für Kinder und Jugendliche bei individuellen Erziehungs-
defiziten auf und sind Sozialleistungen für Personensorgeberechtigte, die eine dem
„Wohl des Kindes entsprechende Erziehung“ nicht mehr alleine gewährleisten
können. Sie sind zu verstehen als eine zeit- und zielgerichtete pädagogische und
ggfs. therapeutische Intervention. Dabei stellt die Grundnorm, § 27 SGB VIII, einen
klassischen Rechtsanspruch dar, der bei gegebenen Tatbestandsvoraussetzungen
den Anspruch auf Hilfe zur Erziehung begründet, „und zwar auf alle Hilfen, die
geeignet und notwendig sind“ (Münder, 2005: 1006). Ausgehend von § 27 Abs. 2
SGB VIII richtet sich Art und Umfang der Hilfe „nach dem erzieherischen Bedarf im
Einzelfall [Einzelfallorientierung] unter Einbeziehung des sozialen Umfeldes [Lebens-
und Sozialraumorientierung] sowie nach der Maßgabe der Verfahrensvorschriften
der §§ 36 ff. [Hilfeplanung]“ (Wabnitz, 2010: 38f.). Diese Koppelung ermöglicht dem
sozialpädagogischen Handeln hinreichende Flexibilität, „von einer Hilfeart zu an-
deren überzugehen, mehrere Hilfen gleichzeitig anbieten zu können“ (Münder, 2005:
1006). Gewährt werden insbesondere 25 nach Maßgabe die etablierten pädagogisch-
therapeutische Erziehungshilfen §§ 28 bis 35 SGB VIII. In §§ 28 ff. SGB VIII sind in
einer Art Kurzfassung standardisierte, allgemein akzeptierte und bekannte Formen
der Hilfen zur Erziehung benannt: die Erziehungsberatung [§ 28], die soziale
Gruppenarbeit [§ 29], der Erziehungsbeistand und der Betreuungshelfer [§ 30], die
sozialpädagogische Familienhilfe [§ 31], die Erziehung in einer Tagesgruppe [§ 32],
die Vollzeitpflege [§ 33], die Heimerziehung bzw. die sonstige betreute Wohnform [§
25 „Wegen der Formulierung des § 27 Abs. 2 SGB VIII („insbesondere“) handelt es sich nicht um eine
abschließende, sondern um eine beispielhafte Aufzählung“ (Münder, 2005: 1006). Auf eine
eingehende Erläuterung der Hilfen nach §§ 35 a und 41 SGB VIII sowie weitere Maßnahmen wird
in diese Rahmen jedoch verzichtet.

3 Die (öffentliche) Jugendhilfe 23
34], schließlich die intensive sozialpädagogische Einzelbetreuung [§ 35]“ (ebd.:
1007). Damit ist das Spektrum der Hilfen zur Erziehung – ohne Rangfolge – von den
sogenannten ambulanten über teilstationäre bis zu stationären Hilfen skizziert und es
wird deutlich, dass es sich hierbei „um recht heterogene pädagogische Settings
handelt, in denen unterschiedliche Professionen mit unterschiedlichen Methoden in
unterschiedlicher Intensität und Verbindlichkeit Hilfen für Kinder, Jugendliche, ihre
Eltern und/oder die gesamte Familie leisten“ (Trede, 2005: 787). Auch wenn es nicht
gelingt die klassische Trias von familienunterstützenden (§§ 16 bis 21),
familienergänzenden (§§ 27 bis 32) und familienersetzenden (§§ 33 bis 35) Hilfen zur
Erziehung als einigermaßen homogenes pädagogisches Feld zu konzipieren, so
verbindet sie die konstitutive Funktion, ein zur Familienerziehung komplementäres
kompensatorisches Sozialisationsfeld darzustellen (vgl. ebd.: 788).
3.1.2 Gesetzesadressat und sachliche Zuständigkeit
Neben der Alternation von Elementen der Ordnungstätigkeit und Fürsorge hat das
neue Kinder- und Jugendhilferecht eine „konsequente Kommunalisierung“ (Münder,
2005: 1002 f.), also eine Konzentration von Zuständigkeiten auf kommunaler Ebene,
gebracht. Leistungsverpflichtungen, die durch das SGB VIII begründet werden, wie
auch die anderen Aufgaben richten sich infolge des föderalen Systems grundsätzlich
an die Kreise und kreisfreien Städte als zuständige Leistungsträger der Jugendhilfe 26 ,
§§ 3 Abs. 2 Satz 2 und 27 Abs. 2 SGB VIII. Für die Wahrnehmung der Aufgaben ist
jede kreisfreie Stadt und jeder Kreis gemäß § 69 Abs. 3 SGB VIII verpflichtet, ein
Jugendamt zu errichten 27 . Damit verortet sich aus organisatorischer Perspektive die
Zuständigkeit für die konzeptionelle Ausgestaltung, die praktische Gewährleistung
und die Finanzierung der Jugendhilfeleistungen bei dem öffentlichen Träger.
Für die konkrete Aufgabenerfüllung ist die „folgende Unterscheidung zwischen objek-
tiven Rechtsverpflichtungen der Träger der öffentlichen Jugendhilfe und subjektiven,
einklagbaren Rechtsansprüchen junger Menschen oder der von Personensorge-
berechtigten von grundlegender Bedeutung“ (Wabnitz, 2010: 33). Objektive Rechts-
verpflichtungen (z. B. § 80 SGB VIII, Jugendhilfeplanung) sind gesetzliche oder sons-
26 § 69 Abs. 1 SGB VIII bezeichnet sie als örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe. Nach § 69
Abs. 2 SGB VIII kann Landesrecht vorsehen, dass auch kreisangehörige Gemeinden örtliche
Träger werden. In Nordrhein-Westfalen gilt dies für kreisangehörige Gemeinden ab 20.000
Einwohnern.
27 Abweichungen werden durch das Landesrecht geregelt. Auf die Darstellung überörtlicher Träger
nach § 69 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII und deren Aufgaben wird in diesem Rahmen verzichtet.

3 Die (öffentliche) Jugendhilfe 24
tige rechtliche staatsinterne Verpflichtungen, deren Erfüllung in Form von Leistungs-
verpflichtungen oder Aufgabenzuweisungen allein Sache der öffentlichen Träger dar-
stellt. Subjektive Rechtsansprüche „sind demgegenüber (vor den Verwaltungs-
gerichten) einklagbare subjektiv-öffentliche Rechte von Kindern, Jugendlichen,
jungen Volljährigen oder von Personenberechtigten […] gegenüber den Trägern der
öffentlichen Kinder- und Jugendhilfe“ (ebd.: 34). Die konkrete Erbringung des
Leistungskatalogs erfolgt gemäß dem Subsidiaritätsprinzip in erheblichem Umfang
traditionell durch eine große Anzahl nicht-staatlicher Träger, § 3 Abs. 2 Satz 1 SGB
VIII, den im Sozialrecht sogenannten Leistungserbringern 28 . Entsprechend der
Vorschrift § 4 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII soll die öffentliche mit der freien Jugendhilfe
eine „partnerschaftliche Zusammenarbeit“ pflegen. Der vom Bundesverfassungs-
gericht geprägte Begriff impliziert eine Finanzierungspflicht des öffentlichen Trägers
für soziale Dienste in freier Trägerschaft und intendiert gleichzeitig einen Vorrang
freier Träger bei der Erbringung dieser Dienste (vgl. Dahme/Wohlfahrt, 2008: 43).
Neben der Aufgabe des Jugendamtes, alle Leistungen und anderen Aufgaben für die
in seinem Zuständigkeitsbereich liegende Region zu erfüllen, beinhaltet das KJHG
umfangreiche infrastrukturelle Gewährleistungsverantwortung; sprich die
Verpflichtung dafür Sorge zu tragen, „dass die zur Aufgabenerfüllung erforderlichen
Leistungen, Dienste, Einrichtungen, Angebote usw. rechtzeitig zur Verfügung stehen
(§§ 79, 80 SGB VIII)“ (Münder, 2005: 1002). Damit ist die öffentlichen Jugendhilfe
diejenige, an die sich, wenngleich in unterschiedlicher Verpflichtungsform, zum einen
die individuellen Leistungsansprüche richten und zum anderen, denen die Gesamt-
einschließlich der Planungsverantwortung obliegt.
3.2 Strukturen des örtlichen Trägers
In Deutschland existieren derzeit etwa 590 Jugendämter auf kommunaler Ebene (vgl.
BMFSFJ, 2009: 155). „In Verbindung mit der Verwaltungsebene […] wird zwischen
Kreisjugendamt (Kreisebene), Stadtjugendamt (kreisfreie Städte), regionalisiertes
Jugendamt (in einer kreisangehörigen Gemeinde) sowie Bezirksjugendamt (in den
Bezirken der Stadtstaaten) unterschieden“ (IJAB, 2008: 270). Neben der Wahr-
nehmung und Sicherstellung des gesetzlichen Auftrags besteht dieses öffentliche
Amt nicht nur aus einer Behörde mit verwaltendem Charakter, sondern auch aus
28 2006/2007 betrieben die nicht-staatlichen Träger rund 67 Prozent der Einrichtungen, verfügten
über 61 Prozent der Plätze und beschäftigten etwa 61 Prozent des Personals in der Jugendhilfe
(vgl. BMFSFJ, 2009: 155).

3 Die (öffentliche) Jugendhilfe 25
einem Beschlussgremium das als zentraler Ort politischer Steuerung der Jugendhilfe
fungiert. „Politik – […] in Form des Jugendhilfeausschusses [(Legislative)] –
übernimmt demnach die Entwicklung strategischer Größen und Rahmendaten, die
Kontrolle der operativen Umsetzung und die Verkörperung einer Rolle als Auftrag-
und Finanzgeber. Der öffentlichen Verwaltung – ergo dem Jugendamt – obliegt
demgegenüber die operative Ausführung der Aufträge sowie deren Weitervergabe an
die freien Träger und die Kontrolle der Dienstleistungserbringung [(Exekutive)]“
(Fischer, 2005: 188). Die in § 70 SGB VIII gesetzlich verankerte Zweigliedrigkeit des
Jugendamtes (vgl. Anhang 2 „Aufbau des Jugendamtes“) „beabsichtigt einmal die
Verkopplung von strategisch denkender Politik und operativ vorgehender Verwaltung
und zum anderen die Rückkopplung von jugendhilfespezifischen Belangen in die
Parteien, Verbände und staatlichen Institutionen, als die zentralen Steuerungs-
ebenen im gesellschaftlichen Raum“ (ebd.: 119).
Mit Blick auf die Erbringung der Leistungspflicht lässt sich konstatieren, dass die Auf-
gaben der öffentlichen Fürsorge zwar bindend festgelegt sind, die organisatorische
Ausgestaltung jedoch bundesweit nicht einheitlich geregelt ist. Ausgeübt wird die
Aufgabenstellung meist von dem so genannten Allgemeinen Sozialen Dienst (ASD),
welcher in 93% der Fälle organisatorisch den kommunalen Jugendämtern
zuzuordnen ist 29 . Daneben sind Zuordnungen zum Sozialamt, zum Jugend- und
Sozialamt, einem regionalisierten Sozialbüro, zum Gesundheitsamt wie auch als
selbständiges Amt bekannt. Die Variation der Organisationsstruktur zwischen den
Gebietskörperschaften liegt zum einen „an der fehlenden Rechtsgrundlage für die
Organisation eines ASD, zum anderen an der Organisationshoheit der kommunalen
Ebene“ (Maly, 2010: 16). Ferner liegt dem Organisationsproblem ein diffuser Allzu-
ständigkeitsanspruch zugrunde, denn es fehlt eine überregional gültige Aufgaben-
beschreibung. „Der ASD ist für ein Bündel von Aufgaben zuständig, das ihm jeweils
in der einzelnen Kommune konzeptionell und/oder im Einzelfall zugeordnet worden
ist“ (Merchel, 2007: 43). Dabei reicht das Aufgabenprofil „von ganzheitlicher
Zuständigkeit für alle Bürger eines Sozialraumes bis hin zu spezifischen Aufgaben
der Krisenintervention, des Clearings und der Mitwirkung in familiengerichtlichen Ver-
fahren“ (Müller zit. n. Kreft/Weigel, 2010: 12). Die folglich prägnanten Unterschiede in
den Aufgabenportfolios erschweren vor allem „den interkommunalen Vergleich
29 Ausführlicher zur organisatorischen Verankerung des ASD in den Kommunen sowie zur Diskussion
zum Aufgabenprofil vgl. van Santen/Zink, 2003: 25 ff. und Anhang 3 „Organisatorische
Verankerung des ASD“ sowie Anhang 4 „Aufgabenprofil des ASD“.

3 Die (öffentliche) Jugendhilfe 26
hinsichtlich Personaleinsatz und -bedarf und hinsichtlich der Aufbau- und Ablauf-
organisation“ (Maly, 2010: 17). Ferner sind auch Organisation und Personaleinsatz
selbst äußerst unterschiedlich, was auf eine Vielzahl von lokalen Rahmenfaktoren
zurückgeht und Resultat einer wechselseitig voneinander abhängigen Reihe von
kommunalen Vorgaben ist 30 (vgl. Landes, 2010: 140). Obgleich der Heterogenität
lässt sich als Kernstück des umfangreichen Tätigkeitsspektrums die Bearbeitung von
Problemlagen von Kindern, Jugendlichen und ihren Familien identifizieren, dessen
Aufgabenbereich weitgehend übereinstimmend bei jedem ASD vorhanden ist. Damit
firmieren die meisten ASD als Abteilung oder Sachgebiet des Jugendamtes und
haben als Basisleistung einen aus § 16 SGB VIII abgeleiteten Beratungsauftrag für
Eltern mit Kindern, Jugendlichen oder Heranwachsenden in erzieherischen Fragen
wahrzunehmen. Diese Zuständigkeit impliziert die Beratung über die Hilfen zur
Erziehung, und zwar über Hilfearten, Hilfeformen, deren Antragstellung sowie den
Prozess der Hilfeerbringung, und umfasst die Fallverantwortung, -steuerung und
-federführung. Im folgenden Kapitel wird das steuernde Schlüsselinstrument der
Hilfen zur Erziehung, die Hilfeplanung, vorgestellt.
3.3 Hilfeplanung im Bereich Hilfen zur Erziehung
Die Konstruktion des Rechtsanspruches auf eine bestimmte Hilfe zur Erziehung
vollzieht sich im ersten Schritt durch die Beurteilung des spezifischen erzieherischen
Bedarfs, aufgrund derer ein allgemeiner Anspruch auf Hilfe konstituiert wird (vgl.
Merchel, 2006: 34 f). Im Anschluss gilt es zu entscheiden, welche Hilfe in Anbetracht
der individuellen Lebenssituation des Kindes/Jugendlichen erforderlich ist. Die Frage
nach der jeweilig adäquaten Hilfe und dessen praktische Beantwortung durch
Ingangsetzung eines Hilfeprozesses wird zu „einen der zentralen Schlüsselprozesse
im ASD“ (Poller/Weigel, 2010a: 70). Die Entscheidungen, ob im Sinne des § 27 SGB
VIII „ein erzieherischer Bedarf vorliegt, wie dieser erzieherische Bedarf im Einzelfall
zu definieren und welche Hilfe nach Art und Umfang für die Entwicklung des Kindes
oder Jugendlichen geeignet und notwendig ist“ (Merchel, 2006: 26), werden nicht
30 Von kommunalen Rahmenbedingungen, die auf die ASD-Organisationen einwirken, lassen sich
fachliche Gestaltungsfaktoren unterscheiden (vgl. Landes, 2010: 140 ff.). Formale Vorgaben
umfassen u. a. die in Organigrammen abgebildete Aufbauorganisation und in Flussdiagrammen
abgebildete Ablauforganisation wie auch EDV-Anwendungen (ebd.). Im Hinblick auf die inhaltlichen
Konzepte lassen sich insbesondere drei Dimensionen identifizieren, um die Organisation eines
ASD fachlich zu verorten: „1. Wie generalisiert bzw. spezialisiert arbeitet der ASD? 2. Inwieweit ist
der ASD sozialräumlich orientiert? 3. Ab welchem Zeitpunkt wird ein Fall an einen externen
Leistungserbringer vergeben?“ (ebd.: 143).

3 Die (öffentliche) Jugendhilfe 27
aufgrund der Wahrnehmung einer einzelnen Fachkraft beschlossen, sondern
bedürfen der fachlichen Qualität einer kollegialen Beratung im Team im Rahmen des
Hilfeplanungsprozesses. Die Anforderungen an die Verfahrensweise und Prozess-
elemente der Hilfeplanung sind in den gesetzlichen Regelungen des § 36 SGB VIII
(„Mitwirkung, Hilfeplan“) definiert:
Beratung der Personensorgeberechtigten und des Kindes/Jugendlichen,
Zusammenwirken mehrerer Fachkräfte,
Beteiligung der Personensorgeberechtigten und der Kinder/Jugendlichen
sowie der leistungserbringenden Einrichtung in den Prozess der Aufstellung
und Überprüfung eines Hilfeplans,
Kontinuierlichkeit der Hilfeplanung.
Angesichts des Charakters pädagogischer Verläufe ist die Hilfeplanung prozesshaft,
dialogisch, offen und in kooperativer Weise zu gestalten. Die zunehmende Viel-
schichtigkeit der Problemlagen, dementsprechend die Differenziertheit der Unter-
stützungsansätze und die Komplexität der in die fachliche Beurteilung des Einzelfalls
einwirkende Faktoren (Finanzressourcen, Trägerkonstellationen, fallübergreifende
sozialräumliche Verhältnisse etc.) gilt es in einem unterstützenden Reflexions-,
Entscheidungs- und Kontrollprozess im Gruppenkontext zusammenzuführen, wobei
dies nicht die individuelle Fachverantwortung der fallzuständigen Fachkraft für die
Gestaltung eines konkreten Hilfeprozesses ersetzt (vgl. Merchel, 2006: 84 ff.). Neben
dem ausdrücklich im Gesetzestext geforderten Passus des „Zusammenwirkens
mehrerer Fachkräfte“ wird als weiterer Verfahrensgrundsatz die Beteiligung und
Mitgestaltung der Leistungsempfänger gestellt, entsprechend der Erkenntnis, dass
nur die diejenige Hilfe geeignet sein kann, die von den Adressaten bei allen
Ambivalenzen in den Einstellungen letztlich akzeptiert und von ihnen mitgestaltet
wird. Damit wird die Indikationsfrage, welche Hilfe für welches Problem die richtige
sei, umgeformt in die Forderung nach einem angemessenen Entscheidungs-
verfahren. Plakativ von Merchel formuliert: „Diejenige Hilfe ist mit größerer Wahr-
scheinlichkeit die richtige, die durch das richtige Verfahren zustande kommt“ (2006:
22). Die Gestaltung der konkreten Hilfe zur Erziehung erfolgt zur Herstellung von
Transparenz als eine zeit- und zielbezogene Hilfe. Sie bedarf einer regelmäßigen
Überprüfung der einzelfallbezogenen Hypothesen und Ziele, eine Bewertung des
bisherigen Hilfeverlaufs aus der Sicht der unterschiedlichen Beteiligten sowie eine
Aushandlung der Perspektiven für eine weitere Hilfegestaltung und eine gemein-
same Definition von Zielen für den nächsten Hilfeabschnitt (vgl. ebd.: 96). Diese

3 Die (öffentliche) Jugendhilfe 28
unter fachlichen Aspekten zentralen Schritte des Hilfeplanungsprozesses (sozial-
pädagogisches Fallverstehen, Zielbildung, reflexive Schleifen und Kontrakt, vgl.
Anhang 5 „Elemente des Hilfeplanverfahrens“) verlangen im gesamten Prozess die
kontinuierliche Orientierung an Anliegen, Zielen und Aufträgen der beteiligten
Menschen. Das Hinzustoßen neuer Gesichtspunkte verändern die Hypothesen,
lassen andere Interventionen bedeutsam werden, so dass unter Umständen Auftrag
und Zielsetzungen neu überdacht werden müssen (vgl. Poller/Weigel, 2010a: 71).
Damit wird die lineare Struktur durch Schleifen aufgeweicht und macht den
Prozessablauf praktisch nur zirkulär denkbar. Untersuchungen zeigen, dass dies
partiell die noch immer in der Praxis unterschiedlich gehandhabte Umsetzung des §
36 SGB VIII begründet (vgl. Seckinger et al., 2007: 391).
Neben der fachlichen Dimension ist das Verfahren des Hilfeplanungsprozesses auch
durch eine rechtliche Dimension gekennzeichnet: „Einerseits soll er als Instrument
der Qualifizierung des Hilfegeschehens in fachlicher Hinsicht eine zeit- und
zielgerichtete Intervention sichern, andererseits erfüllt er zugleich, insbesondere
mittels des ihn dokumentierenden Hilfeplans, eine rechtstaatliche Funktion“ (Schmid,
2006: 478). Im Hilfeplan wird das Ergebnis des Aushandlungsprozesses, Problem-
definitionen, Zielperspektiven, Absprachen und Entscheidungen über Art und
Umfang der Hilfemaßnahmen sowie gemeinsame Planungsschritte schriftlich fest-
gehalten (vgl. Schrapper/Pies, 2005: 7) und in regelmäßig stattfindenden Hilfeplan-
gesprächen mit den an der Hilfe beteiligten Personen hinsichtlich Fortschreibung,
Veränderung oder Abschluss überprüft. Damit stellt der Hilfeplan die Grundlage für
die Ausgestaltung der Hilfe dar und bietet ihr eine formale Struktur.
Es wird deutlich, mit welchen komplexen Anforderungen das Hilfeplanverfahren
verbunden ist: „es geht nicht allein um die Qualifizierung der Entscheidung über
angemessene Hilfen und der reflexiven Begleitung solcher Hilfen im Einzelfall,
sondern um eine umfassende fachliche Steuerung, die sich auf die Handlungs- und
Steuerungsebenen der einzelnen Fachkräfte, der gruppenbezogenen Arbeitsweisen
und der organisationsbezogenen Regelungen im Jugendamt einschließlich der
Regelungen zur Ressourcensteuerung erstreckt“ (Merchel, 2006: 119).

4 Qualität und Qualitätsmanagement 29
4 Qualität und Qualitätsmanagement
Mit den im zweiten Kapitel beschriebenen sozialrechtlichen Entwicklungen und die
damit einhergehende Verpflichtung für (teil-) stationäre Einrichtungen und Dienste
Qualitätsentwicklungsvereinbarungen abzuschließen, „erhielt die Diskussion um
fachliche Qualität in der Jugendhilfe einen rechtspolitischen Impuls und verbind-
licheren Rahmen“ (Kinkel/Filthuth/Bauer 1999: 6). Innerhalb dieser Debatte werden
jedoch sämtliche Terminologien differenziert verwendet und interpretiert. Aufgabe
dieses Kapitels ist die pointierte Schärfung der Begrifflichkeiten sowie die Darstellung
einer Übersicht der Modelle (4.2), Instrumente (4.3) und interdisziplinären Schnitt-
mengen von QM (4.4), um im empirischen Teil dieser Arbeit das jeweilige Qualitäts-
und QM-Verständnis aufdecken zu können.
4.1 Begriffskonvergenz
4.1.1 Qualität
Der zentrale Begriff „Qualität“ wurde im Verlauf der Debatten vielen Wandlungen
unterzogen. So gibt es verschiedene Ansätze zur Definition, die jeweils unter-
schiedliche Schwerpunkte setzen, teilweise nicht miteinander zu vereinbaren sind
und deren Systematisierung schwierig ist. Diese Vieldeutigkeit erwächst – nach
Auffassung von David A. Garvin – aus den vielschichtigen (Akteurs-) Perspektiven
auf den sich der Qualitätsbegriff beziehen kann: auf die Beschaffenheit eines
Produktes/Dienstleistung (absolut), die Tauglichkeit desselben aus der Perspektive
des Kunden (leistungsempfängerbezogen), die Relation zu dem zu entrichtenden
Preis (wertorientiert) oder die Orientierung an bestimmte Kriterien der Produktion des
Produktes/Dienstleistung (produktbezogen) 31 (vgl. Grunwald, 2008: 815). Ein
umfassendes Qualitätsverständnis setzt den Einbezug der gesamten Begriffsmodelle
sowie einen interdisziplinären Zugang voraus (vgl. Beywl, 1997: 8).
Die deutsche Gesellschaft für Qualität e. V. (DGQ) definiert Qualität von Produkten
und Dienstleistungen als „die Gesamtheit von Eigenschaften und Merkmalen eines
Produktes oder einer Tätigkeit, die sich auf deren Eignung zur Erfüllung gegebener
31 Ausführlicher zu dem partialanalytischen Qualitätsmodell vgl. exemplarisch Gissel-Palkovich, 2002:
174 ff.. Darüber hinaus können die Qualitätsbegriffe konkretisiert und erweitert werden. So bezieht
sich bspw. der expertokratische Qualitätsbegriff auf eine professionsbezogene Perspektive und
meint, dass „einzig die Experten aufgrund der Orientierung an fachlichen Standards und des
Fachwissens über die Qualität einer Leistung entscheiden können“ (Schelle, 2006: 70).

4 Qualität und Qualitätsmanagement 30
Erfordernisse bezieht“. Definiert nach DIN EN ISO 9000:2005 ist Qualität der „Grad
in dem ein Satz inhärenter 32 Merkmale Anforderungen erfüllt“. Diese Definitions-
ansätze „heben zwei Aspekte hervor: zum einen die Vielzahl von Eigenschaften,
welche die Qualität eines Gutes ausmachen. […] Zum anderen stellen die
Definitionen auf die Eignung zur Erfüllung von Anforderungen ab“ (Martini, 2008: 24).
Analog den deskriptiven und bewertenden Elementen bilanziert Merchel, dass es
sich nicht um eine Wesenseigenschaft oder absolut messbare Einheit, sondern um
„ein Konstrukt [handelt], das außerhalb gesellschaftlicher und persönlicher Normen,
Werte, Ziele und Erwartungen nicht denkbar ist“ (2001: 34). Aufgrund des
konstruktiven und normativen Charakters bezieht sich Qualität immer auf Kriterien
und wird demzufolge durch die graduelle Übereinstimmung der Erwartungshaltungen
mit der realisierten Leistung bestimmt. Diese Bewertungsmaßstäbe differieren von
Anspruchsgruppe zu Anspruchsgruppe und werden im jeweiligen Kontext festgelegt
und vorausgesetzt. Qualität ist daher keine unveränderbare, verlässliche und allge-
meingültige Größe, sondern „eine reflexive, substantiell auf Diskurs verwiesene Kate-
gorie“ (Merchel, 2001: 35) und „konstituiert sich in kommunikativen Aushandlungs-
prozessen zwischen verschiedenen Interessen und Maßstäben und definiert sich mit
Hilfe von subjektiven Zuschreibungen“ (Schelle, 2006: 71). Zudem unterliegt das
Qualitätsverständnis zeitliche und zeitgeistspezifische Interpretationen, woraus in
Anlehnung an Merchel der „prozesshaft-dynamische Charakter“ resultiert (2001: 34.).
4.1.1.1 Dienstleistungsqualität
In Anlehnung an Bruhn ist Dienstleistungsqualität „die Fähigkeit eines Anbieters, die
Beschaffenheit einer primär intangiblen und der Kundenbeteiligung bedürfenden
Leistung gemäß den Kundenerwartungen auf einen bestimmten Anforderungsniveau
zu erstellen“ (1997: 27). Damit hängt die Dienstleistungsqualität entscheidend vom
subjektiven Urteil des Ko-Produzenten ab.
Angesichts der Komplexität des Qualitätsbegriffs entwickelte Avedis Donabedian ein
ursprünglich auf medizinische Pflegeleistungen bezogenes Qualitätsmodell 33 . Darin
32 Inhärent bedeutet „einer Einheit innewohnend“ (Gerull, 2004: 85).
33 Neben dem Qualitätsmodell von Donabedian (und Garvin) existieren noch zahlreiche Weitere u.a.
von Grönroos, von Meyer & Mattmüller und von Parasuraman, Zeithaml & Berry sowie von Klaus
(ausführlicher dazu Gerull, 2004: 89). Obwohl dem Konzept von Donabedian ein expertokratischer
Qualitätsansatz zugrunde liegt, welcher die Anspruchsgruppen nicht explizit berücksichtigt, es
ferner Differenzierungs- bzw. Erweiterungsbedarf gibt sowie es in seiner empirischen
Nachweisbarkeit noch lange nicht ausgereift ist, hat sich das Modell in der Jugendhilfe als
geläufigstes Gliederungssystem durchgesetzt.

4 Qualität und Qualitätsmanagement 31
nimmt er eine Einteilung der Beschaffenheit eines Produktes oder einer Leistung in
drei Qualitätsdimensionen vor: Struktur-, Prozess- und Ergebnisqualität. In
Anlehnung an Schelle setzen sich die Dimensionen der Dienstleistungsqualität aus
der Spezifizierung der Dreiteilung zusammen (vgl. 2006:72) 34 . Die Strukturqualität
beschreibt die Qualität der Rahmenbedingungen sowie Input- bzw. Potentialfaktoren,
sprich die Voraussetzungen, in denen Leistungserstellungsprozesse ablaufen. Rück-
blickend auf das skizzierte Ausmaß von Auswirkungen der äußeren Bedingungs-
ebene auf den gesamten Leistungserbringungsprozess (vgl. 2.3) unterscheidet
Gissel-Palkovich in Bezug auf die Jugendhilfe zwischen einer organisationsinternen
und -externen Qualitätsdimension von Strukturqualität (vgl. 2002: 188) 35 . Gerull
differenziert dagegen in Anlehnung an Meyer und Mattmüller zwei Teildimensionen
der Potentialqualität: die des Anbieters (Spezifizierungs- und Kontaktpotenzial) und
die des Nachfragers (Integrations- und Interaktivitätspotenzial) (vgl. 2007: 31 ff.).
Prozessqualität bezieht sich auf die Handlungsabläufe der Leistungserbringung und
dessen Qualität. „Grundlage für die im Rahmen der Prozessqualität zu
beschreibenden Merkmale 36 sind neben gesetzlichen, professionell anerkannte
Standards“ (Gissel-Palkovich, 2002: 188). Analog dem Uno-Actu-Prinzip und der
Differenzierung der Potentialqualität sind Dienstleister für die Transformation der
Inputfaktoren in ein Ergebnis nicht allein verantwortlich (vgl. Flösser, 2005: 1467).
„Aus den Problemlösungskapazitäten der Adressaten ergeben sich relevante
Einflussfaktoren, die über die Güte der Transformation mitentscheiden. Die Prozess-
qualität wird somit durch die Art und Weise der Relationierung zwischen Dienst-
leistungsanbietern und -nachfragern (Grad der „Responsivität“) gebildet“ (ebd.).
Grunwald/Otto schreiben der Prozessqualität zwei weitere Funktionen zu: einerseits
die Unterstützung und Förderung einer systematischen Konfrontation der Fachkräfte
34 So erweitert Badelt die innerorganisatorische Dimensionen im Hinblick auf die Entwicklung und
strukturelle Sicherung von Qualität um den Aspekt der Infrastrukturqualität. Merchel spricht stattdessen
von einer Makrodimension von Qualität (vgl. 2001: 42). Von Spiegel schlägt die Konzeptqualität
als vierte Dimension vor (vgl. Gissel-Palkovich, 2002: 194). Die teilweise redundanten
Erweiterungen sind Resultat von Schwierigkeiten bei der eindeutigen Zuordnung eines Merkmals in
eine Qualitätsdimension.
35 „Strukturqualität in ihrer internen Form bezieht sich damit auf Faktoren, die von dem Leistungsanbieter
selbst (relativ) gestaltet werden können (Teamstrukturen, Ausstattung, Supervision, usw.).
Die externe Dimension der Strukturqualität hat die von außen definierten Rahmenbedingungen
(wie Art des Jugendhilfesystems, gesetzliche Vorgaben, Finanzentscheidungen, Entgeltverfahren,
Zugangsregelungen für Leistungsanbieter) zum Gegenstand“ (Gissel-Palkovich: 2002: 188).
36 Exemplarische Merkmale der jeweiligen Qualitätsdimension werden u.a. in Gissel-Palkovich, 2002:
187 ff. aufgeführt. Beispielhaft für Prozessqualität sei hier Transparenz in Bezug auf den
Methodeneinsatz, der Rollenklärung, Zielbestimmung und Zielkonkretisierung genannt (vgl. ebd.).

4 Qualität und Qualitätsmanagement 32
mit unterschiedlichen Qualitätsdefinitionen und -erwartungen im Sinne einer perma-
nenten Evaluation (vgl. 2008a: 811). Andererseits besteht die zweite Bedeutung „in
der Herstellung von Transparenz, verstanden als Durchsichtigkeit und Nachvollzieh-
barkeit von sozialwirtschaftlichem Handeln und seinem für eine bestimmte Prozess-
und Ergebnisqualität notwendigen und abzusichernden Ressourcenbedarf“ (ebd.).
Schließlich beschreibt die Ergebnisqualität den „Zielerreichungsgrad eines zuvor
beschriebenen Zieles“ (Gissel-Palkovich, 2002: 189). Dabei gilt es für pädagogische
Prozesse nochmals zwischen dem Ergebnis in Form einer konkreten Dienstleistung
(Output/quantitative Dimension) und ihren erzielten Wirkungen in den subjektiven
Lebensvollzügen der Adressaten (qualitative Dimension) zu differenzieren (vgl.
Grunwald/Otto, 2008: 293). Die qualitative Dimension ist dabei von den sozialen
Diensten zwar intendiert, aber kaum steuerbar (vgl. Flösser, 2005: 1467). Bono
unterscheidet ferner in Auswirkungen auf der individuellen Ebene (objektiv/Effect und
subjektiv/Impact) und in Auswirkungen auf Gesellschaft und Umwelt (Outcome) (vgl.
2006: 148 ff., ausführlicher dazu Halfar, 2009: 8). Die Unterscheidung des
Ergebnisses in Form einer quantitativen und einer qualitativen Ebene ist
insbesondere bei der Messung anhand von Indikatoren folgenreich: während der
Output eine quantifizierbare Größe darstellt und über Kennzahlen messbar ist, sagen
diese Daten wenig über die Wirkung aus und reduzieren soziale Dienstleistungen um
ihre Prozessualität und Interaktionsintensität 37 .
4.1.1.2 Der Qualitätsbegriff in der Sozialen Arbeit
Die Sichtweisen sind für Qualitätsbestimmungen in der Sozialen Arbeit unzulänglich
(vgl. nachfolgend Schelle, 2006: 72): der wertorientierte Ansatz ist aufgrund der
Finanzierung der öffentlichen Hand sowie dessen Begrenzung unzureichend, die
Produktorientierung stößt aufgrund von Mess- und Überprüfbarkeit von Interaktions-
prozessen an seine Grenzen, die herstellungsorientierte Perspektive reicht in
Ermangelung der Vorhersehbarkeit und Planbarkeit des Herstellungsprozesses der
sozialen Dienstleistung nicht aus, bei der expertokratischen Orientierung kommt die
Betroffenenorientierung zu kurz und im Rahmen der kundenorientierten Sichtweise
bedarf es in Anbetracht des sozialrechtlichen Dreiecksverhältnisses und die damit
verbundene materiell und machtpolitisch relativ schwache Rolle der Leistungs-
37 Die Debatte in der Jugendhilfe widmet sich vornehmlich rückständig der Prozess- und Ergebnisqualität
und kann auf wenige Arbeiten wie das Bundesmodellprogramm „Qualifizierung der Hilfen
zur Erziehung durch wirkungsorientierte Ausgestaltung der Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarungen
nach §§ 78a ff SGB VIII“ des BMFSFJ (2006-2008) zurückgreifen.

4 Qualität und Qualitätsmanagement 33
empfänger zunächst die Überlegung, an welchen Ansprüchen sich die Qualität
orientiert. Werden die Adressaten in erster Linie als Kunden sozialer Dienst-
leistungen identifiziert, so lässt die kundenorientierte Sichtweise aufgrund der vari-
ierenden und divergierenden Beurteilungskompetenz keine verlässliche Qualitäts-
bestimmung zu. Neben den Leistungsempfängern haben es die Organisationen im
sozialen Sektor mit einem komplexen Stakeholdersystem 38 zu tun. Die zahlreichen
Anspruchsgruppen betrachten Qualität aus ihren verschiedenen Perspektiven und
stellen jeweils Ansprüche an die Merkmale, „die der Leistung inhärent sein sollen“
(Vomberg, 2010: 14). Diese häufig widerstreitenden Anforderungen ergeben völlig
differente Bewertungen, „denn nur wenige Qualitätsmerkmale lassen sich eindeutig
(„objektiv“) messen und sind zwischen den Anspruchsgruppen unumstritten“ (Gerull,
2004: 234). Wenn Qualität jedoch bestimmt wird durch die Übereinstimmung der
Anforderungen mit der realisierten Leistung, müssen die Bewertungsmaßstäbe
zwischen den beteiligten Anspruchsgruppen ausgehandelt und konstruiert werden,
wobei die häufig höchst unterschiedliche Verhandlungsposition und Definitionsmacht
der einzelnen Kundengruppen zu berücksichtigen ist (vgl. Grunwald, 2008: 815). In
der Praxis beschränken sich die Abstimmungsprozesse über Anforderungskriterien in
aller Regel auf die Aushandlung zwischen Kostenträger und Leistungserbringer im
Rahmen von Leistungsvereinbarungen. Damit wird Qualität in erster Linie zwischen
den Positionen „Fachlichkeit und gesellschaftlich gewünschter, politisch gesetzter
Finanzierbarkeit der Leistungserbringung“ (Vomberg, 2010: 14) definiert. Demzufolge
offenbart sich ein Spannungsfeld „von gesetzlich formulierten Zielen, individuellen Er-
wartungen, wissenschaftlich und ethisch bestimmter Legitimität von sozialarbeiter-
ischen Zielen sowie im Kontext aktueller gesellschaftlicher und fachlicher Diskussion-
en in Verbindung mit den zur Verfügung gestellten finanziellen Ressourcen“ (ebd.).
Analog der Tatsache, dass von divergierenden Interessensidentitäten der am
Leistungsprozess beteiligten Akteure ausgegangen werden kann, „wird in der
neueren Debatte eine eher den Besonderheiten des sozialen Sektors Rechnung
tragende [multiperspektivische] Konzeptualisierung von Qualität aus einer konstrukt-
ivistischen Perspektive zugrunde gelegt“ (Flösser, 2005: 1464). Grundlage eines
solchen Qualitätskonzepts sind trotz widersprüchlicher und zahlreicher Vorstellungen
von Qualität fundierte Abwägungen auf theoretischer Basis gegenüber der beur-
teilten Sache (vgl. Schelle, 2006: 71). Damit kann laut Schelle davon ausgegangen
38 Vgl. das Anspruchsgruppenkonzept Sieglers in Gissel-Palkovich, 2002: 40 ff. (Anhang 8).

4 Qualität und Qualitätsmanagement 34
werden, „dass fachlich begründete Qualitätsmaßstäbe existieren, die für die Beurteil-
ung der Qualität entscheidend sind und sich so eine grundlegende, überindividuelle
theoretische Qualitätsvorstellung gebildet hat“ (2006: 73). Neben dem Einbezug
verschiedener Perspektiven finden arbeitsfeldspezifische Bestimmungen sowie fach-
liche Normen, Arbeitsprinzipien und Bestandteile von professionellem Handeln Aus-
druck in den jeweiligen Qualitätsstandards, die als Wertmaßstab für die Beurteilung
von Arbeitsergebnissen und -abläufen dienen. Obgleich der im Idealfall existenten
überindividuellen fachlichen Qualitätsvorstellung ist es dennoch Aufgabe jeder
Organisation den Qualitätsbegriff für sich zu operationalisieren und damit für die
jeweiligen Zwecke anwendbar zu konstruieren (vgl. Matul/Scharitzer, 2007: 534).
4.1.2 Qualitätsmanagement
„Der Management-Begriff wird in zahllosen Wortverbindungen verwendet, um die
planvolle Bewältigung spezieller Aufgaben oder Problemfelder zu kennzeichnen“
(Gerull, 2007: 32) und fokussiert „zielgerichtete, koordinierte, kontrollierte und
effiziente Tätigkeiten“ (ebd.). In der Auseinandersetzung mit QM 39 lassen sich zwei
Verständnisse differenzieren: 1) QM als ein umfassender Führungsansatz, welcher
im Folgenden vertreten wird, 2) QM als ein spezifischer aufgabenbezogener
Teilbereich, der entgegen des umfassenden Verständnisses nicht alle
Unternehmensaktivitäten, sondern einzelne Prozesse auf die gezielte und
strukturierte Bewertung und Weiterentwicklung von Qualität ausrichtet.
In vielen betriebswirtschaftlich orientierten Darstellungen wird das QM in operative
Teilfunktionen gegliedert. „Im Bereich sozialer Dienstleistungen werden die Teilfunk-
tionen eines QM zumeist nicht so differenziert und in anderen Begriffen verwendet 40 “
39 Qualität und QM entsprechen den zwei Ebenen des QM-Systems (inhaltlich und systematisch),
welches „die gesamte Organisationsstruktur, die Regelung von Verantwortlichkeiten, das Verfahren,
die Festlegung der Prozesse sowie das zur Verfügungstellen aller erforderlichen Mittel, die
für die Verwirklichung des Qualitätsmanagements erforderlich sind“ (Vomberg, 2010: 17) umfasst.
40 Im Kontext der Sozialen Arbeit ist oftmals die Rede von Qualitätssicherung und -entwicklung. In der
Jugendhilfe wiederum wird der Terminus der Qualitätssicherung wegen seiner technischen
Assoziation vermieden und der Begriff Qualitätsbewertung – „im Zusammenhang mit Fragen der
Fremd- oder Selbstüberprüfung“ (Gerull, 2007: 34) – verwendet. Im Unterschied zu anderweitigen
Sozialgesetzen und deren Akzentuierung auf das administrativ-kontrollierende Motiv der Qualitätsprüfung
wird ferner im SGB VIII, die Terminologie Qualitätsentwicklung explizit betont (§ 78b SGB
VIII). In Anlehnung an Gerull beschreibt der Begriff Maßnahmen zur Vorkehrung zur Planung,
Lenkung und Verbesserung von Produkten/Leistungen und Verfahren ihrer Herstellung (vgl. 2007:
292) und knüpft „häufig an gegebene fachliche Ansätze zur Beförderung von Qualität an, zu denen
bspw. spezifische Kommunikations- und Entscheidungsstrukturen, Prozesse einer einzelfallbezogenen
Hilfe- und Betreuungs- oder Förderplanung, verschiedene Formen der Praxisberatung,
Supervision oder der Fort- und Weiterbildung aber auch infrastrukturbezogene Verfahren wie die
integrierte Versorgung oder die Jugendhilfeplanung gehören“ (Grunwald, 2008a: 820).

4 Qualität und Qualitätsmanagement 35
(Gerull, 2004: 94 f.) bzw. meinen nach Merchel „in der Regel keine voneinander
abgrenzbaren Sachverhalten, sondern betonen zielbezogene und prozedurale
Nuancen“ (2001: 8). Generell beschäftigt sich das QM mit der Frage wie die Qualität
der Leistungen entwickelt, realisiert und gefördert werden kann. DIN EN ISO
9000:2005 definiert QM als „aufeinander abgestimmte Tätigkeiten zum Leiten und
Lenken einer Organisation bezüglich Qualität“. QM bedeutet also (Führungs-)
Handeln unter dem Aspekt der Qualität, ausgerichtet auf den Kundennutzen und das
Management der notwendigen Prozesse wie die Entwicklung von Kriterien und
Installierung von Bewertungsverfahren zur Beurteilung von Rahmenbedingungen,
Handlungsweisen und Resultaten.
QM-Systeme aus der Wirtschaft konzentrieren „sich auf die Optimierung betrieblicher
Abläufe (namentlich durch Standardisierung [und Normierung]), Verbesserung des
Kundenbezugs (Kundenzufrieden als Mittel der Kundenbindung) und die Erreichung
wirtschaftlicher Ziele (Gewinn)“ (Gerull, 2004: 233). In dieser Form würden sie der
Komplexität sozialer Hilfesysteme nicht gerecht. „Weder seien viele Leistungen
standardisierbar [und in Arbeitsabläufe zerlegbar], noch gehe es um Kundenbindung,
noch könnten Marktprinzipien umstandslos auf den Sozialbereich übertragen
werden“ (ebd.). Es bedarf ein QM das den Besonderheiten von sozialwirtschaftlichen
(Non-Profit-) Organisationen und den Charakteristika von personenbezogenen
Dienstleistungen angemessen ist. Hohe Qualität in der Sozialen Arbeit lässt sich
ferner nicht allein in der Anwendung systematischer Ansätze zur Prozesssteuerung
erreichen, sondern erfordert die Kombination mit einer normativen, auf Leitungs-
ebene vorgelebten Qualitätskultur, die die Mitarbeiterschaft als entscheidende
Ressource im Leistungsprozess berücksichtigt (vgl. ebd.: 236). Damit liegen die
betrieblich-organisatorischen Potentiale von QM in der Optimierung von Organisa-
tionsstrukturen durch funktionale Aufbau- und Ablaufbeschreibungen, klare
Aufgabenprofile und Verantwortungsbereiche, Prozess- und Zielbeschreibungen
sowie verbesserte Kommunikations- und Kooperationsformen in und zwischen
Einrichtungen (vgl. Grunwald, 2008: 819). Es hat die Funktion einen transparenten
und strukturierten Rahmen für die fachliche Ebene zu schaffen, der Raum für päda-
gogische Handlungen 41 und Interaktionen garantiert, welche sich durch „dialogisch-
explorative Vorgehensweise, assoziatives und erlebnisbezogenes Denken, ganz-
heitliche Wahrnehmung und persönliche Nähe“ (Gerull, 2004: 238) charakterisieren
41 Zur Differenzierung von Prozess und Handlung vgl. Vomberg, 2010: 166 f.

4 Qualität und Qualitätsmanagement 36
lassen. Damit hebt QM die Bedeutung des Organisationskontextes für sozial-
pädagogische Handlungsabläufe und deren reflektierende Bewertungen sowie
individuellen Lernmöglichkeiten hervor (vgl. Schelle, 2006: 319). Darüber hinaus zielt
der Dialog mit dem Klienten sowie anderweitigen Stakeholdern zugleich auf „die
rechtzeitige Anpassung der Leistungseigenschaft an sich wandelnde Anforderungen
des ‚Marktes‘ bzw. der maßgeblichen Anspruchsgruppen“ (Gerull, 2004: 234).
In Anlehnung an die dialogische Beschaffenheit des Qualitätsbegriffs lässt sich ein
strukturiertes QM in den Kontext einer „systematischen Reflexionsförderung“
(Merchel, 2001: 115) einordnen. Indem QM Optionen der Selbstbeobachtung er-
öffnet, trägt es dazu bei, die Selbststeuerungspotentiale von Organisationen zu ver-
bessern (vgl. ebd.). Gegenstand eines installierten Reflexionssystem sind neben den
Kriterien der Strukturqualität „ebenso sozialpädagogische Grundorientierungen und
Haltungen, Konzeptionen und fachliche Standards sowie das Verständnis darüber,
was das eigene Handeln auslöst und welche Kriterien es beeinflussen können“
(Schelle, 2006: 319 f.). Eine gezielte Verknüpfung der individuellen Reflexions-
prozesse ermöglicht die Verankerung der Qualitätsentwicklung von der Akteurs- auf
die Organisationsebene. Die systematische Auseinandersetzung mit anders
lautenden Qualitätsvorstellungen, die kontinuierliche Verständigung der beteiligten
Akteure über die Angemessenheit pädagogischer Strukturen und Prozesse, die
Identifikation von Schlüsselprozessen sowie die Erarbeitung von operationalisierten
Qualitätskriterien behält einen ausschlaggebenden Input für den organisationalen
Lernprozess vor. Um durch zielgerichtete Veränderungen sowie verbesserte Steuer-
ung dem Ziel einer möglichst hohen Leistungsqualität näher zu kommen, muss das
QM den kontinuierlichen und beteiligungsorientierten Verbesserungsprozess
selbstreferentiell zur Weiterentwicklung von Konzepten und Instrumenten nutzen.
4.2 Qualitätsmanagementmodelle und kollektive Elemente
QM ist ausgerichtet auf den Effekt, zu wissen was qualitative Arbeit ausmacht und
wie diese noch verbessert werden kann. Die Entscheidung für ein QM-Modell ist
abhängig von jeder einzelnen Organisation und gibt den organisationsspezifischen
Rahmen vor, in dem QM stattfindet. Dabei ist es stets den Organisationen
überlassen, welche Bestandteile überhaupt für die eigene Leistungsqualität relevant
sind. „Im QM gibt es nicht ‚den richtigen Weg‘, sondern immer nur den, der zum
gegebenen Zeitpunkt für die gegebene Organisation in ihrem gegebenen Umfeld der

4 Qualität und Qualitätsmanagement 37
hilfreichste ist, um die eigenen Ziele und Vorstellungen umzusetzen 42 “ (Vomberg,
2002: 9). Das Spektrum der gangbaren Wege bzw. veröffentlichter QM-Modelle ist
mannigfaltig. Zur Systematisierung gliedert Gerull (2004: 164 ff.) die zahlreichen
Modelle in fünf Kategorien: 1. formale Universalkonzepte (branchenunabhängige
QM-Modelle und allgemeine Strategien), 2. formale Branchenkonzepte (adaptierte
Universal-Modelle und feldspezifische Strategien), 3. materiale Branchenkonzepte
(feldspezifische Anforderungskataloge und Regelwerke), 4. materiale Branchen-
konzepte (operationalisierte Prüfkriterien und standardisierte Bewertungsverfahren)
und 5. QM-Kontextkonzepte und Qualitätstechniken 43 . Auch die spezifischen
Qualitätsbemühungen der Fachkräfte der Sozialen Arbeit mündeten in einer schwer
übersichtlich darzustellenden Vielzahl an methodischen Ansätzen des QMs. Die
Grundmodelle, oder auch branchenunspezifischen Universalkonzepte, wie das
EFQM Excellence Modell der European Foundation for Quality Management, die
ganzheitliche Unternehmensphilosophie des Total Quality Management (TQM), die
DIN EN ISO-Normenreihe 9000 ff., der Kontinuierliche Verbesserungsprozess (KVP),
bzw. umfassender das Kontinuierliche Verbesserungsmanagement (KVM), die
Evaluation und das Benchmarking finden sich in vielen entwickelten und praktizierten
Systemen wieder 44 . Sie sind als Strukturierungshilfe für den einrichtungsinternen
Weg zu verstehen und nicht als „Werkzeugkoffer“ mit vorgegebenen Methoden zum
Aufbau und zur Umsetzung eines QM-Systems.
Neben den genannten Modellen existieren in sozialen Organisationen zahlreiche
einrichtungsspezifische Maßnahmen, die zur Sicherung und Verbesserung von
Fachlichkeit auf Besprechungen, Berichte, Dienstanweisungen, Supervisionen,
42 Für das Verständnis des jeweiligen QMs sind im sozialen Bereich die Kontexte in den Blick zu
nehmen, „die den Rahmen für die Auseinandersetzung um Fragen des Qualitätsmanagements
bilden. Hier kann zwischen einem sozialrechtlichen, einem legitimatorischen und einem fachlichen
Aspekt der Qualitätsdiskussion differenziert werden“ (Grunwald, 2008: 816).
43 Unter der letzten Einteilung werden zumeist unspezifische, formalisierte Verfahren subsumiert, „die
im Kontext der Qualitätsdebatte (wieder) Aktualität erlangt haben, jedoch in einer anderen
Wissenschaftstradition stehen“ (Gerull, 2004: 166). Ausführlicher dazu vgl. Zollondz, 2006: 333 ff.
44 Von einer Beschreibung und Beurteilung der genannten Universalkonzepte wie auch anderweitigen
Ansätzen wird mit Rücksicht auf den gegebenen Umfang dieser Arbeit abgesehen. Ausführlicher
und mit Beispielen versehen siehe exemplarisch Gerull, 2004: 164 ff. Ferner erhebt die Aufführung
keinen Anspruch auf Vollständigkeit. So subsumiert beispielsweise Gerull (2004: 168) unter dieser
Kategorie zusätzlich das Integrierte QM nach dem St. Galler Managementkonzept, das Freiburger
Management-Modell für Non-Profit-Organisationen und das Service Assessment (ServAs).
Evaluation, als allgemeines Konzept der Qualitätsbewertung, und Benchmarking ordnet Gerull den
QM-Kontextkonzepten oder auch Qualitätsinstrumenten zu. Eine trennscharfe Abgrenzung der
unterschiedlichen Konzepte fällt oftmals schwer, zumal Begriffe unspezifisch verwendet werden,
die Philosophien ineinander- und die praktischen Umsetzungen wiederum auf standardisierte
Bewertungssysteme zurückgreifen.

4 Qualität und Qualitätsmanagement 38
zudem auf Konzepte des Sozialmanagements, wie der Organisations- und Personal-
entwicklung sowie auf vieles mehr, Bezug nehmen (vgl. Schelle, 2006: 82).
Fokussiert man die Jugendhilfe, so stellte eine bundesweite Studie des DJI fest, dass
die einrichtungsspezifischen Maßnahmen zur Qualitätsentwicklung eindeutig domi-
nieren (vgl. Pluto/Schöne, 2005: 42 f.). Orientiert man sich an der Systematik von
Gerull, wird bei diesen methodischen Ansätzen oftmals eine Vermengung formaler
Branchenkonzepte und Qualitätstechniken bzw. auch -instrumenten deutlich. Ferner
zeichnet sich der soziale Bereich durch Mischformen verschiedener Ansätze aus.
Dabei steht nicht der Import marktgängiger Systeme im Vordergrund, sondern
selbstevaluativ und partizipativ die vorhandenen Ressourcen auszuschöpfen, was
den Rückgriff auf gängige Systeme aber nicht ausschließt (vgl. Schelle, 2006: 85).
Analog dem engen und dem umfassenderen QM-Verständnis weisen die Modelle im
Hinblick auf den Umfang der Steuerungsebene ein breites Spektrum auf: so
differenziert die Fachliteratur zwischen der gezielten Qualitätsteuerung der einzelner
Produkte/Dienstleistungen bis hin zur Auffassung von QM als einen ganzheitlichen
Ansatz, der das Qualitätsstreben als organisationsweite Aufgabe, Handlungsmaxime
und Haltung begreift. Trotz der Divergenzen dieser Ansätze konstatiert Zollondz
(2006: 207), das alle QM-Modelle gemeinsame Voraussetzungen und Bausteine
aufweisen. Dieses „Conditio-Sine-Quo-Non-Modell“ (ebd., vgl. die dazugehörige
Abbildung in Anhang 9) enthält sechs Elemente, mit denen sich jedes QM-Konzept,
sowohl branchenunabhängige Modelle als auch „branchenspezifische Adaptionen,
Verkürzungen und Eigenentwicklungen“ (Gerull, 2004: 96), als zentrale
Erfolgsfaktoren auseinanderzusetzen hat 45 :
4.2.1 Prozesse und Prozessorientierung
„Basis des QM ist das Prozessmanagement“ (ebd.: 92). Mit diesem Terminus wird
ein neues Paradigma der Organisationform bezeichnet, bei dem Hierarchie und
Bereiche nicht mehr streng gegen- und untereinander abgegrenzt sind, sondern
bereichs- und funktionsübergreifend ganzheitlich synergetisch zusammenwirkend
einen Kundennutzen erzeugen (vgl. Zollondz, 2006: 217). Dabei „geht es um die
45 Vomberg (2010: 47 ff.) formuliert ebenfalls Grundprinzipien, die den verschiedenen Modellen
zugrunde liegen. Neben den im weiteren Verlauf erläuterten Aspekten der Verantwortung der
Leitung, der PDCA-Zyklus und die Prozessorientierung führt sie ferner die Qualitätsdimensionen
nach Donabedian, die Wahl der Methoden und die Anforderung der Dokumentation und der Nachweise
an sowie die Fremd- und Selbstbewertung, welche im den folgenden Ausführungen unter
dem Element „Kreislauf der ständigen Verbesserung“ aufgegriffen wird.

4 Qualität und Qualitätsmanagement 39
Planung, Entwicklung, Lenkung und Gestaltung (Verbesserung) von Prozessen“
(ebd.: 233). Nach der DIN EN ISO 9000:2005 ist ein Prozess „ein Satz von in
Wechselbeziehung oder Wechselwirkung stehenden Tätigkeiten, die Eingaben
[Input] in Ergebnisse [Output] umwandeln“. Dabei werden „die Kernprozesse (die
Prozesse, die die Wertschöpfung einer Organisation ausmachen), die unter-
stützenden Prozesse (die Prozesse, die notwendig sind, damit die Kernprozesse
überhaupt umgesetzt werden können) und die Managementprozesse (die Prozesse,
die dazu dienen, die Organisation als Ganze zu lenken und zu steuern)“ 46 (Vomberg,
2010: 64 f.) hinsichtlich ihres Einflusses auf die Erfüllung des Unternehmenszweckes
differenziert sowie eine Unterscheidung bezüglich ihrer Planbarkeit in standardisierte
und prozessorientierte Arbeitsabläufe getroffen.
Eine prozessorientierte Betrachtungsweise soll helfen, die verschiedenen
Organisationsprozesse, ihre Verflechtungen und Wechselwirkungen systematisch zu
identifizieren sowie eine Prozesstransparenz zu realisieren (vgl. Hohenschild, 2002:
50). Ausgangsbasis des Prozessmanagements ist eine Prozessanalyse, die die
wichtigsten (funktionsübergreifenden) Prozesse inklusive Schnittstellen 47 nach detail-
lierten Schemata definiert, auf ihre Qualitätsfähigkeit hin analysiert, operationalisiert
und in Handlungsanweisungen übersetzt sowie eine umfassende und strukturierte
Ist-Beschreibung erstellt. Ferner können in Folge der Prozessbeschreibungen
Qualitätsstandards entwickelt werden, die für alle beteiligten Akteure in gleicher
Weise gelten sollten (vgl. Vomberg, 2010: 163). Grundidee ist die kontinuierliche
Verbesserung der Arbeitsabläufe, die, wenn die Notwendigkeit mittels einer Prozess-
analyse erkannt werden sollte, in einer völligen Neugestaltung einzelner Prozesse
mündet 48 (vgl. Gerull, 2004: 221). Dabei ist die Einhaltung des obersten Grundsatzes
46 „Für den Begriff Kernprozesse werden synonym auch die Begriffe Wertschöpfungsprozesse oder
Schlüsselprozesse verwendet. Managementprozesse werden auch als Führungsprozesse
bezeichnet und die unterstützenden Prozesse als Supportprozesse“ (Vomberg, 2010: 77).
Kernprozesse meinen bedeutungsvolle Arbeitsabläufe die sich durch „eine stetige Wiederholung,
der enorm wichtige Beitrag zur Zielerreichung, die Nähe zu den Betroffenen, das enthaltene
Innovationspotential und ebenso die hohe Fehleranfälligkeit kennzeichnen“ (Schelle, 2006: 318).
47 „Die meisten Prozesse sind mit vor- oder nachgeschalteten Prozessen, an denen andere Personen
beteiligt sind, verknüpft („vernetzt“). […] Solche Übergänge von einem Prozess oder Teilprozess
zum anderen heißen Schnittstellen“ (Gerull, 2004: 220). An den Schnittstellen wechseln in der
Regel die Verantwortlichkeiten. Damit bilden sie zugleich Verbindungsstellen zwischen den
organisatorischen Einheiten, die am Leistungsprozess beteiligt sind, und machen Kooperation
erforderlich, sprich sind folglich prinzipiell störanfällig. Dabei werden innerbetriebliche (interne) und
außerbetriebliche (externe) Schnittstellen differenziert sowie Schnittstellen von Schlüsselsituationen
begrifflich hervorgehoben („sensible Schnittstellen“) (vgl. ebd.).
48 Damit verbindet das Prozessmanagement den Ansatz des kontinuierlichen Verbesserungsprozess
mit dem Konzept des Business (Process) Reengineering; ausführlicher dazu: Zollondz, 2006

4 Qualität und Qualitätsmanagement 40
des Prozessmanagements (für jeden Prozess muss eine Person zuständig sein)
sowie die Verknüpfung, statt abteilungs- oder funktionsorientierte Ausrichtung, der
zahlreichen Tätigkeiten zu sinnvollen Abläufen, welche die internen und externen
Schnittstellen zu Verbindungs- oder Nahtstellen machen sollen, von zentraler
Bedeutung (vgl. ebd.: 220). Damit zielt das Prozessmanagement in der Sozialen
Arbeit auf Verantwortungsübertragung sowie auf die Vorstrukturierung und
einheitliche Dokumentation von standardisierbaren Arbeitsabläufen sowie auf die
Entwicklung von professionellen und fachlich fundierten Handlungskonzepten und
-leitlinien für prozessorientierte Arbeitsabläufe (Vomberg, 2010: 66). Ferner steht
nicht nur der einzelne Arbeitsprozess im Blick des QM-Systems, sondern auch der
gesamte Prozess der Unternehmensentwicklung und -gestaltung (vgl. ebd.: 79).
4.2.2 Management
Analog der QM-Definition der DIN EN ISO 9000:2005 spielt die Verantwortung der
Leitung in den verschiedenen QM-Modellen eine bedeutende Rolle und unterstreicht
die Notwendigkeit, „dass die Führung einer Organisation, die am Ziel der Qualität für
die Kund/inn/en ausgerichtet ist, top down geschehen muss“ (ebd.: 53). „Vom
Management sind die Qualitätspolitik und die daraus abgeleiteten Qualitätsziele zu
formulieren, die [materiellen und immateriellen] Ressourcen bereitzustellen und
langfristig auf der Basis gesicherter Daten zu planen“ (Zollondz, 2006: 208). Es „trägt
die Verantwortung dafür, dass das Unternehmen so strukturiert und ausgerichtet ist,
dass alle Tätigkeiten in Rahmenbedingungen stattfinden, die es ermöglichen, die
Qualität der Leistungen zu realisieren“ (Vomberg, 2010: 53). Damit hat die Leitung
eine Steuerungsfunktion mit dem Ziel, QM strukturiert in Teilprozesse aufzugliedern
und die erforderlichen Teilprozesse in einem Vorgang der Organisationsgestaltung
und Qualitätsentwicklung zielgerichtet aufeinander zu beziehen. Neben der
strategischen und strukturell-systematischen Gestaltung kommt der persönlichen
wertkonformen Vorbildfunktion wie der Kommunikation mit den verschiedenen
Anspruchsgruppen eine große Bedeutung zu. Ferner gilt es ein transparentes und
nachvollziehbares Führungssystem mit vereinbarten und verschriftlichten
Führungsgrundsätzen zu implementieren.
4.2.3 Mitarbeiter
Neben den materiellen und immateriellen stellen die personellen Ressourcen als der
zentrale Erfolgsfaktor im Dienstleistungsbereich einen konstitutiven Baustein eines
jeden Modells dar. QM als Professionalisierung der organisationalen Gestaltung

4 Qualität und Qualitätsmanagement 41
benötigt die Professionalität der einzelnen Organisationsmitglieder (vgl. Grunwald,
2008: 818). Damit gilt es das Qualitätsbewusstsein und mitunternehmerische Denken
zu fördern sowie die Fähigkeiten und Kompetenzen der Mitarbeiter zu qualifizieren.
4.2.4 Kunden
Da Unternehmensprozesse darauf ausgerichtet sind, ermittelte Kundenerwartungen
sowie daraus abgeleitete Qualitätsanforderungen zu realisieren, kommt dem Kunden
im QM eine bedeutende und prozessdefinierende Rolle zu (vgl. Hohenschild, 2002:
50). Das Verständnis für „die Bedürfnisse der Anspruchsgruppen bildet die
Ausgangsbasis für weiterführende strategische Überlegungen: Denn für das
Überleben und die Entwicklung der Einrichtung […] ist es maßgeblich, wie effektiv sie
die Erwartungen der Systempartner erfüllen“ (Bono, 2006: 81) können.
4.2.5 Messen und Analysieren
Trotz der Problematik der Messung von Erfolg und Wirksamkeit sind Messen,
Analysieren und Vergleichen mittels Kennzahlen zentrale methodische Bezugs-
punkte eines QMs, denn erst dann kann Qualität bewertet werden. Dabei bezieht
sich Messen und Analysieren „nicht nur auf das Produkt, sondern ebenfalls auf die
Kundenzufriedenheit wie auch auf die Lieferantenbeziehungen u. a. m.“ (Zollondz,
2010: 208). Es ist Aufgabe eines QMs geeignete Indikatoren für die zentralen Kern-
prozesse zu entwickeln und in eine Form von Kennzahlen bzw. von beobachtbaren
Ereignissen zu übersetzen sowie Bewertungsverfahren zu installieren, um eine
Beurteilung von Rahmenbedingungen, Handlungsweisen und Resultaten vornehmen
und Hilfeprozesse und Angebote besser steuern zu können (vgl. Kaczmarek, 2009:
25, Albus et al., 2007: 20). Die resultierende Erkenntnisgewinnung schafft damit die
Voraussetzung einer strukturierten fachlichen Weiterentwicklung.
4.2.6 Kreislauf der ständigen Verbesserung
QM handelt zielorientiert und strebt mittels dem Grundmuster aller QM-Modelle, dem
Deming-Circle oder PDCA-Zyklus, kontinuierliche Verbesserungsprozesse an. Der
Kreislauf lässt sich in vier verschiedene Phasen „Plan“ (Planung), „Do“ (Ausführung),
„Check“ (Überprüfung) und „Act“ (Verbesserung) gliedern (vgl.Vomberg, 2010: 58 ff.).
„Plan“ beschäftigt sich inhaltlich mit der Problemauswahl und der Planung der
Verbesserungsaktivitäten. Dies umfasst die Beschreibung eines Problems, die
Informationssammlung, die Analyse der Ist-Situation, die Formulierung eines
schlüssigen Zielsystems und ein klares Konzept zur Zielerreichung. Im Anschluss

4 Qualität und Qualitätsmanagement 42
werden die festgelegten Maßnahmen unter Einhaltung des Zeit- und
Ressourcenplans umgesetzt und dokumentiert („Do“) sowie ihre Ergebnisse anhand
von Messungen und Datenerhebungen bewertet sowie mit der Zielsetzung
abgeglichen („Check“). Der letzte Schritt reflektiert und optimiert, respektive
standardisiert bei erfolgreicher Vorgehensweise, die Prozesse („Act“) und gibt den
Anstoß für Folgeaktivitäten. Nach den Vorstellungen Demings gilt es die zyklischen
Phasen im gesamten Unternehmen zu etablieren, d. h. mittels der systematischen
Integration von Planung und Controlling eine qualitätsorientierte Steuerung
durchzuführen (vgl. ebd.: 60). „Auf der Basis des PDCA-Zyklus ergibt sich, dass
Organisationen, die ein Qualitätsmanagementsystem realisieren, dieses nicht nur
planen und einführen, sondern es auch [mittels Verfahren der Fremd- und
Selbstbewertung] auf seine Wirksamkeit hin prüfen und weiterentwickeln“ (ebd.: 66).
4.3 Qualitätsinstrumente
Im folgenden Abschnitt stehen die praktisch-methodischen Maßnahmen im
Vordergrund, die innerhalb der auf Managementebene geschaffenen Strukturen, die
Ausrichtung aller Tätigkeiten der operativen Ebene auf den Qualitätsaspekt
unterstützen. Dabei gilt es, die Qualitätsinstrumente aus pragmatischen Gründen von
Qualitätstechniken, auch als Werkzeuge oder tools bezeichnet, wie z. B. die Fehler-
möglichkeits- und Einflussanalyse (FMEA), abzugrenzen. Ferner wird das Qualitäts-
bestreben von Methoden „die in der Sozialen Arbeit schon lange vor der Debatte um
Qualitätsmanagement üblich waren“ (Cohnen/Vomberg, 2010: 202) unterstützt, die
es ebenfalls von den hier fokussierten Qualitätsinstrumenten zu differenzieren gilt.
„Dazu zählen sowohl die Supervision, die Konzeptentwicklung, die Teamarbeit, als
auch die Evaluation als Arbeitsansätze mit Qualität entwickelnder Wirkung 49 “ (ebd.).
Qualitätsinstrumente „können in den unterschiedlichen Modellen ihre Anwendung
finden“ (Schelle, 2006: 82) und sollen die Ziele des QMs umsetzen. Dabei sind jene
Instrumente nicht auf einzelne Fragestellungen zugeschnitten, sondern erfüllen
umfangreichere betriebliche Funktionen und stellen mehr oder weniger tragende
Praktiken des QMs dar (vgl. Gerull, 2007: 37). In den nachfolgenden Abschnitten
werden ausgewählte Qualitätsinstrumente aufgezeigt 50 .
49 Ausführlicher zu den Methoden „mit unmittelbar sozialarbeiterisch-fachlicher Wirkung“ (Cohen/
Vomberg, 2010: 202) exemplarisch in ebd. ff., Poller/Weigel, 2010b: 78 f.
50 Die folgenden Ausführungen begrenzen sich auf eine Skizzierung und umfassen keine Bewertung
und Analyse der Grenzen sowie Risiken und Chancen. Ausführlicher vgl. Gerull, 2004: 200 ff.

4 Qualität und Qualitätsmanagement 43
4.3.1 Qualitätsleitbild
Im Sinne eines Leitsystems beinhaltet ein Leitbild allgemeine Vorstellung über Werte
und fachliche Prinzipien und enthält oftmals Aussagen über das Selbstverständnis
der Einrichtung, angestrebte Visionen, Aufgaben und Ziele (vgl. Grunwald/Otto,
2008c: 650). Es ist ein schriftlicher Ausdruck der Unternehmensidentität (Corporate
Identity) und der strategischen Unternehmensplanung und hat die Funktion die
Qualitätspolitik und -ziele nach innen und nach außen transparent zu machen. Damit
bildet das Leitbild den handlungsleitenden Rahmen für die individuelle und
persönliche Arbeitsgestaltung und schafft darüber Orientierung, Identität und
Transparenz (vgl. Vomberg: 2010: 146). Die Leitbildentwicklung ist ein nie ab-
geschlossener, intensiver Erkenntnis- und Kernprozess einer lernenden Organisation
und ist mittels geeigneter Methoden der Selbst- und Fremdbeobachtung auf die
Realitätstüchtigkeit zu überprüfen (vgl. Gerull, 2004: 202). Entscheidend ist, dass die
Leitbildinhalte nicht nur dokumentiert, sondern von den obersten Führungskräften
vorgelebt werden.
4.3.2 Qualitätshandbuch
Das organisationsspezifische QM-System sowie dessen Grundzüge, Konzepte,
Qualitätsziele und -politik werden aufgrund des Prinzips, dass qualitätsrelevante
Maßnahmen nicht nur durchgeführt, sondern stets nachvollziehbar dokumentiert
werden müssen, in einem Vergabedokument dargestellt: dem Qualitäts- oder QM-
Handbuch (vgl. Jugendamt Steglitz-Zehlendorf, 2008: 8). Organisationen, die ihr QM-
System an einer Bezugsnorm anlehnen und sich zertifizieren lassen wollen, müssen
das Handbuch nach den Anforderungen der gewählten Norm strukturieren. Zumeist
wird das Handbuch prozessorientiert aufgebaut und in drei Teile gegliedert (vgl.
Gerull: 2004: 202 f.):
Teil 1, auch Organisationshandbuch genannt, enthält grundsätzliche Aus-
sagen zur Organisation zur Herausgabe und Pflege sowie zum Gebrauch der
QM-Dokumentation sowie zum Aufbau und Funktionieren des QM-Systems,
Teil 2 beschreibt die eigentlichen Elemente des QM-Systems und betrifft die
Ebene der Prozesse und arbeitsplatzbezogene Regelungen,
Teil 3 verweist als Anhang auf mitgeltende Unterlagen.
Der erste Teil des QM-Handbuchs ist abzugrenzen von den intern zu verwendenden
Bereichshandbücher, Verfahrensanweisungen (VA) und Arbeitsanweisungen (AA).
Es enthält Abläufe, Zuständigkeiten und Regelungen, die die Arbeit bestimmen und

4 Qualität und Qualitätsmanagement 44
für alle Mitarbeiter verbindlich ist. „Durch das verbindliche Festschreiben der
qualitätsrelevanten Verfahren und Verantwortungen wird die Voraussetzung
geschaffen, dass alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter das gleiche Verständnis der
Zielsetzungen unserer Organisation und der Verfahren des QM-Systems haben“
(Jugendamt Steglitz-Zehlendorf, 2008: 3). Wie das Qualitätsleitbild ist die Arbeit am
QM-Handbuch prozesshaft und schafft bereits in der Entwicklung der Handbuch-
erstellung vielfältige Optionen, die Mitarbeiter inhaltlich einzubeziehen.
4.3.3 Qualitätszirkel
Wie bereits bei dem Terminus Qualität gibt es auch für den Begriff des
Qualitätszirkels (QZ) keine eindeutige Definition und Einigkeit, wie er am
zweckmäßigsten zu organisieren ist. Merchel definiert QZ als „Arbeitsgruppen, die
innerhalb eines umgrenzten Zeitraums im Rahmen eines Projektes ein bestimmtes
Qualitätsproblem bearbeiten und dafür Lösungsvorschläge erarbeiten sollen“ (2001:
159). Gerull (1999: 14; 2004: 207) hat anstelle einer Definition eine Auflistung jener
Merkmale erstellt, die am häufigsten für eine Charakterisierung verwendet werden:
QZ sind mit Unterstützung der Leitung freiwillig gebildete Arbeitsgruppen zur Lösung
von Qualitätsproblemen, autonom in der Wahl ihrer Themen und Moderatoren, in der
Regel unbefristet konstituiert, regelmäßig und kontinuierlich im Rahmen der Arbeits-
zeit ziel- und ergebnisorientiert tätig und bereichsspezifisch oder -übergreifend
zusammengesetzt. Durch diese Flexibilität können QZ kreativ an die Anforderungen
der Jugendhilfe angepasst werden. Ferner sind neben intra- auch inter-institutionelle
Qualitätsgruppen denkbar (vgl. Gissel-Palkovich, 2002: 205).
4.3.4 Qualitätsbeauftrage
Die Frage nach der Verankerung des QMs kennt zwei Extrempositionen. Der eine
Standpunkt befürwortet die Wahrnehmung der QM-Aufgaben wie Systemaufbau,
-pflege und -überwachung durch Fachleute (vgl. Gerull, 2004: 210). Nach dieser
Auffassung ist für die sorgfältige und nachhaltige Beachtung des QM-Systems eine
spezifische Struktur erforderlich und bedarf zur strukturellen Absicherung die
Institutionalisierung einer personell zugeordneten Funktion in Form des Qualitäts-
beauftragen (QB). Der andere Standpunkt betrachtet QM als „Querschnittsaufgabe,
die von allen wahrgenommen werden muss. Die Verantwortung für die Leistungs-
qualität wird direkt von den wertschöpfenden MitarbeiterInnen ohne Mitwirkung spe-
zifischer Fachstellen getragen; diesen kommen allenfalls unterstützende Funktionen

4 Qualität und Qualitätsmanagement 45
zu“ (ebd.). Im Dienstleistungsbereich resultiert aus dessen Charakter ohnehin, dass
den leistungserstellenden Mitarbeitern ein hohes Maß an Bedeutung für die
Leistungsqualität zukommt. Zwischen den beiden Positionen sind Zwischenformen
denk- und praktizierbar. Hinsichtlich der organisatorischen Verankerung eines QBs
finden sich in der einschlägigen Fachliteratur „ausnahmslos Empfehlungen und
Berichte, die im Zusammenhang mit QB und analogen Konstruktionen von einzu-
richtenden Stabsstellen ausgehen“ (ebd.: 211). Aufgrund der strategischen
Bedeutung von QM sowie dessen Verzahnung mit der strategischen Unternehmens-
planung steht der QB in engem Kontakt mit geschäftsführenden Verrichtungen. Die
konkrete Rollen- und Aufgabenbeschreibung sind dagegen sehr variabel.
4.3.5 Beschwerdemanagement
Unter Beschwerdemanagement wird der systematische und zielorientierte Umgang
mit Beschwerden verstanden. Es „umfasst die Planung, Durchführung und Kontrolle
aller Maßnahmen, die ein Unternehmen im Zusammenhang mit Kundenbeschwerden
ergreift“ (ebd.: 225). Im Dienstleistungsbereich betreffen Beschwerdefälle zumeist
fachliche Entscheidungen, organisatorische Abläufe und persönliches Verhalten von
Mitarbeitern. Es ist ausgerichtet auf die Wiederherstellung der Kundenzufriedenheit,
die Minimierung der negativen Auswirkungen und die quantitative sowie qualitative
Auswertung des Informationsgehaltes der Beschwerden zur systematischen Ur-
sachenanalyse für betriebliche Schwachstellen (vgl. ebd.: 226). Ferner ermöglicht ein
Beschwerdemanagement veränderte Wünsche und Bedürfnislagen wahrzunehmen
und für die Weiterentwicklung zu nutzen sowie das Problem der asymmetrischen
Austauschbeziehung zu reduzieren. Zur Zielerreichung müssen für unzufriedene
Kunden leicht zugängliche und zielgruppenadäquate Beschwerdekanäle eingerichtet
werden. Darüber hinaus muss eine sach- und problemgerechte Beschwerde-
annahme, -reaktion und -bearbeitung erfolgen.
4.3.6 Benchmarking
Der Begriff Benchmark bezeichnet „einen Ziel- oder Orientierungspunkt, an dem sich
die eigene Position bestimmen lässt. Benchmarking ist analog ein strukturierter
Prozess des Lernens aus der Praxis anderer […]. Ziel ist es, Leistungsfähigkeit und
Wissen durch planmäßige Informationsgewinnung und offenen Erfahrungsaustausch
nach fairen Regeln zu steigern“ (ebd.: 216). Im Rahmen des Benchmarkings können
Produkte/Dienstleistungen, fachliche Methoden und Standards (kompetitives

4 Qualität und Qualitätsmanagement 46
Benchmarking) oder einzelne Prozesse und Strukturen (funktionelles Benchmarking)
verglichen werden (Löwenhaupt, 2008: 95). Die Vergleiche können sowohl inner- als
auch außerbetrieblich erfolgen (internes/externes Benchmarking) und haben die
gezielte Adaption besonders guter Problemlösungen zum Ziel (Best Practice
Benchmarking) bzw. lassen anhand der ermittelten Unterschieden auf deren
Ursachen und Optimierungspotentiale schließen (vgl. ebd.).
4.4 Qualitätsmanagement und interdisziplinäre
Querschnittsverbindungen
Nach den vorausgegangenen Kapiteln ist zum einen deutlich geworden, dass die
Termini der Qualitätsdebatte einer Diffusität ausgesetzt sind. Zum anderen zeigte
sich, dass die Implementierung und Umsetzung eines QM-Systems einrichtungs-
individuell offen gelassen wird sowie die jeweiligen Maßnahmen keiner unverkenn-
baren Zuordnung zum QM unterliegen. Dem ungeachtet geht die Einführung von QM
in der Regel mit tiefgreifenden Veränderungen in der jeweiligen Organisation einher,
so dass an dieser Stelle die Relevanz der Organisationslehre 51 betont wird. Um
„Akzeptanz für die geplanten Veränderungen und die gewünschte Beteiligung der
Beschäftigten zu erreichen, sollten komplexere Umstrukturierungen als Prozess der
Organisationsentwicklung [(OE)] angelegt werden“ (Schrader, 1998: 1). Wenn orga-
nisationsinterne Umstrukturierungen planvoll, partizipatorisch und reflexiv angelegt
sind, kann man von OE sprechen. Wesentliches Ziel von OE ist es, das „Problem-
lösungspotential von Organisationen“ (Sievers zit. n. ebd.) dauerhaft zu erhöhen. QM
bietet einen Blickwinkel auf die Arbeit, die Rahmenbedingungen, die Ziele und Er-
gebnisse wie auch Szenarien und Vorschläge zur Verbesserung und erhöht folglich
das organisationale Wissen. Um als Organisation Lernfähigkeit zu erlangen, muss
sie „Lernsysteme institutionalisieren“ (Fatzer zit. n. Merchel, 2001: 144). Damit gilt,
dass zwar die Konzeption des QMs in der Verantwortung des Managements liegt,
jedoch eine erfolgreiche Etablierung nur mit aktiver Mitwirkung der Mitarbeiter sowie
dem Organisationslernen als das dominierende Steuerungsinteresse möglich ist.
OE zielt nach diesem Verständnis „sowohl auf mitarbeiterbezogene Ziele (Humanität,
Verbesserung der Arbeitssituation, Partizipation), als auch auf organisations-
bezogene Wirkungen (Leistungsfähigkeit, Effektivität). Die im Rahmen der OE durch-
geführten Interventionen sind am Modell der Aktionsforschung orientiert und insofern
51 Vgl. Schreyögg, 2008 für Ausführungen zu „Organisation“ und „Organisationsentwicklung“.

4 Qualität und Qualitätsmanagement 47
eine spezifische Form des Change Managements, der zielgerichteten Steuerung und
Bewältigung von Veränderungen durch Konzepte, Prozesse und Werkzeuge. Dabei
lassen sich die verschiedenen [komplementären, nicht alternativen] Ansätze grob
klassifizieren in einen personalen und strukturalen“ (Gerull, 2004: 119). Während der
strukturale Ansatz zur Erreichung der angestrebten Organisationsveränderung im
Wesentlichen aus Formen der Arbeitsgestaltung (z. B. Job-Enrichment, Installierung
teilautonomer Arbeitsgruppen) besteht, setzt der Personale bei der Steigerung der
sozialen und fachlichen Kompetenz der Akteure an (vgl. ebd.: 119 f.). Folglich sind
auch die Grenzen zwischen OE und Personalentwicklung (PE) 52 fließend. Gegen-
stand von PE sind insbesondere Veränderungen des Wissens sowie kognitive und
interpersonale Kompetenzen zur Qualifikationsanpassung an gegenwärtige und
zukünftige Anforderungen (vgl. ebd.: 123). Da die Qualifikation des Einzelnen die
Dienstleistungsqualität entscheidend prägt und im hohen Maße über den Erfolg des
Gesamten bestimmt, wird QM folglich immer mit PE verknüpft sein.
Neuere Organisationskonzepte – wie das viel benutzte Label der „lernenden
Organisation“ – betonen weniger den Stellenwert formaler Strukturen, rationaler
Zweckorientierung und generalisierter Handlungsmuster, sondern stellen mehr die
Bedeutung der beteiligten Akteure, kognitiven Prozesse und Selbststeuerungs-
potenziale in den Mittelpunkt (vgl. ebd.: 141). Diese Konzepte agieren organisations-
theoretisch als „ein Bindeglied zwischen Handlungs- und Akteurstheorien einerseits
und Strukturtheorien andererseits“ (ebd.) und tragen der Erkenntnis Rechnung, „das
Wissen zum erstrangigen Produktionsfaktor geworden ist“ (Schrader, 1998: 1). QM
und alle universellen QM-Modelle greifen den Entwicklungsaspekt der Organisations-
struktur und Handlungsabläufe wie auch den der Fachkräfte auf. Ferner besteht der
spezifische Beitrag des Konzepts der lernenden Organisation für das QM „in der
Betonung einer Steuerung durch Selbstreflexion, wie sie im Wechsel von
zielbezogenem Vorgehen und reflexiven Schleifen, von Erkunden und Plädieren, von
single und double loop learning 53 , von Dialog und Diskussion zum Ausdruck kommt“
(Gerull, 2004: 146).
52 PE ist neben Personalführung, -motivation und -beschaffung ein Handlungsfeld des Human
Resource Management (Personalmanagement) und wird als Oberbegriff für alle Maßnahmen der
Analyse, Planung, Förderung und Evaluation des personellen Potentials einer Organisation
verstanden, ausgerichtet auf eine Optimierung der Arbeitsbeziehungen und Ergebnisse (vgl.
Gerull, 2007: 50).
53 Die zwei von Argyris geprägten Begriffe spielen in Anlehnung an Gerull (vgl. 2004: 146) im
Zusammenhang mit der Frage nach der Qualität der organisationale Lernfähigkeit eine
entscheidende Rolle. „Single loop learning“ bezeichnet adaptives Lernen, welches durch

4 Qualität und Qualitätsmanagement 48
Befasst man sich mit dem Instrument der zielorientierten und vorausschauenden
Unternehmensführung, dem Controlling 54 , so lassen sich ebenfalls analoge Aufgaben
ausmachen. Das Gesamtkonzept des Controllings lässt sich in die Teilbereiche
Personal-, Leistungs- und Finanzcontrolling differenzieren, wobei es Aufgabe des
Leistungscontrollings ist, Wirkungsziele festzulegen und mit Hilfe geeigneter
Indikatoren überprüfbar zu machen (vgl. ebd.: 132). Eine ähnliche Unterscheidung
trifft Hopmann (vgl. 2009: 12), in dem er von finanzwirtschaftlichem und
inhaltlichem/fachlichem Controlling spricht. Fachcontrolling dient der Steuerung der
quantitativen und qualitativen Leistungserbringung einer Organisation über das
Handeln ihrer Mitarbeiter (vgl. ebd.). Zur Gewinnung von steuerungsrelevanten
fachlichen Informationen erfasst und bildet das Fachcontrolling die Wirkungen der
QM-Maßnahmen ab und stellt nach Bachert (vgl. 2003: 43) eine mögliche Form der
internen Qualitätssicherung dar.
Unabhängig von der organisatorischen Verankerung der QMs, sei es als
Partialkonzept innerhalb der Unternehmensführung oder als integratives
Gesamtkonzept für alle Managementbereiche, sind die Ansätze der Teildisziplinen
konzeptionell sowie in der praktischen Anwendung von QM-Maßnahmen immer mit
einzubeziehen. Ungeachtet der Konvergenz der Ansätze und dessen Annäherungs-
prozesse aneinander, „ist der gegenwärtige Status dieses Prozesses als
fragmentarisch zu bezeichnen. Dabei ist auch keineswegs auszumachen, unter
welchem wissenschaftssystematischen Dach sich die verschiedenen Ansätze
integrieren lassen oder angesiedelt sein sollen“ (Gerull, 2004: 158).
regelgetreue Anwendung des bestehenden Wissens und Korrekturen als Reaktion auf Probleme
kennzeichnet ist. Bei generativen Lernprozessen („double loop learning“) wird dagegen kreativ
nach besten Lösungen gesucht, ggfs. auch unter Infragestellung der Zielvorgaben.
Reflexionsprozesse über diese Vorgänge werden schließlich als „triple-loop learning“ bezeichnet.
54 Konkludierend aus der Vielzahl an Definitions- und Konzeptionsvorschlägen in der einschlägigen
Fachliteratur wird im Folgenden unter Controlling die zielgerichtete Steuerung durch Information,
Planung und Kontrolle, ausgerichtet auf die Sicherstellung der Realisierung der obersten
Unternehmensziele durch Unterstützung der Unternehmensführung verstanden (vgl. Fischer, 2009:
11 ff.).

5 Qualitätsmanagementbemühungen im Kontext der Modernisierungsbestrebungen 49
5 Qualitätsmanagementbemühungen im Kontext der
Modernisierungsbestrebungen
Die Skizzierungen der sozialrechtlichen und ökonomisierenden Entwicklungen in den
vorweggegangenen Kapiteln haben die Wechselwirkung zu Fragen des QMs
aufgezeigt: „Wenn schon nicht mehr alles Wünschbare geleistet werden kann/soll,
gilt es, die Mittel dort einzusetzen, wo sie sozialpolitisch treffgenau denen zugute
kommen, die ihrer am Nötigsten bedürfen (allokative Effizienz) und im Sinne inhalt-
licher Zielerreichung (Effektivität) den größten Nutzen stiften“ (Trube et al. zit. n.
Gerull, 2007: 22). Im diesem Kapitel werden die einleitenden Ausführungen zur
„Reorganisation der Jugendhilfe“ (2.3) aufgegriffen und auf Basis der voraus-
gegangenen Analysen der Steuerungseinflüsse auf den öffentlichen Träger
vertiefend ausgeführt. Daran anschließend wird im zweiten Abschnitt eine Bestands-
aufnahme von QM-Ansätzen im Bereich der öffentlichen Verwaltung oder mit dem
Schwerpunkt Hilfen zur Erziehung dargestellt.
5.1 Ambivalenzen der Modernisierungsbestrebungen
Die besonderen Handlungsbedingungen sowie die Beeinflussung der Dynamik
jugendhilfepolitischer Entwicklungen von vielfältigen Steuerungsimpulsen gleich-
zeitig, die untereinander nicht notwendig kongruieren, bedingen, dass sie ihren Aus-
druck auf der organisatorischen wie auch produzierenden Ebene des Jugendamtes
in prägnanten Spannungsfeldern finden. So offenbaren sich im Zuge der
binnendimensionierten Modernisierung sowie des Paradigmenwechsels hin zu einem
aktivierenden Staat auf kommunaler Ebene zahlreiche Widersprüchlichkeiten. Auch
die Gesetzesnovellierungen – die steuerungspolitisch betrachtet vorwiegend in den
fiskalpolitischen Entwicklungen verwurzelt sind – führen nicht selten zu paradoxen
Anforderungen in der sozialpädagogischen Praxis, die in Anlehnung an Messmer
„letzten Endes nicht aufgelöst werden, sondern sich lediglich nur dorthin verlagern,
wo das Widerstandspotential bei den betroffenen Akteuren am niedrigsten ist“ (2007:
11). So ergibt sich aus der desolaten kommunalen Finanzsituation bei der Leistungs-
gewährung ein Dauerkonflikt zwischen dem rechtlichen Anspruch auf Hilfe und den
Möglichkeiten seiner Refinanzierung. Im Hilfeverlauf agiert der handelnde Akteur im
Dilemma zwischen der Verwirklichung fachlicher Zielvorstellungen und ökonomisch-
en Abwägungsprozess, so dass die beabsichtigte Förderung des hilfebedürftigen

5 Qualitätsmanagementbemühungen im Kontext der Modernisierungsbestrebungen 50
Adressaten zunehmend von fiskalpolitischen Zwängen konterkariert wird 55 . „Unter
den gegenwärtigen Bedingungen der Leistungserbringung werden letzthin auch
verschiedene Formen der Knappheit auf Dauer gestellt: in der Sachdimension die
Verknappung der Hilfen, in der Zeitdimension die Verkürzung der Fristen, in der
Sozialdimension wird schließlich das inter-institutionelle Systemvertrauen zu einer
knappen Ressource“ (ebd.: 175). Will man jedoch nicht nur positive Effekte
erreichen, sondern auch nachhaltig konsolidieren, gelten „Dauer der Hilfe“ sowie
„Einhaltung professioneller Standards“ weithin als anerkannte Determinante des
Erziehungserfolgs (vgl. ebd.: 182). Obendrein gerät die Jugendhilfe durch eine
Verbindung von subjektiv angemeldetem Bedarf (Demand) und gesellschaftlichen
Erwartungen bzw. den professionell von außen feststellbaren Bedarf (Need) in einen
verschärften Konflikt mit ihrer Adressatenorientierung (vgl. Fischer, 2005: 170).
Neben den Einschnitten gegenüber den Leistungsempfängern gibt es ein weiteres
Dilemma: da die Hilfen zur Erziehung einer gesetzlichen Verpflichtung unterliegen,
sind infolge dessen vor allem Leistungen ohne einen individuell einklagbaren
Rechtsanspruch von Sparzwängen betroffen. „Diese Praxis läuft der aktivierenden
Absicht zuwider, nach der ein breiter, befähigend angelegter Katalog von
Jugendhilfeleistungen Problemlagen wirksam und frühzeitig aufgreifen kann, um
damit spätere kostenintensivere kompensierende Leistungen zu reduzieren“ (ebd.:
111 f.). Dadurch ergibt sich für die Struktur der öffentlichen Jugendhilfe eine
Verschiebung des Leistungsangebotes zu den verbindlichsten Verpflichtungen und
ein ressourcenbedingter Teilrückzug von der eigenen Gestaltungskompetenz. Dies
führt in Bezug auf den Baustein „Dezentralisierung“ im Rahmen des NSM zu der
Tatsache, dass „nur in geringem Umfang dezentral von der ausführenden Ebene
entsprechend des lokalen Bedarfs gesteuert werden kann“ (ebd.: 170). Als dritten
Ansatzpunkt zur Kostenreduzierung im Rahmen der Haushalskonsolidierung nutzt
die kommunale Verwaltung die Finanzierung als Steuerungsinstrument. Soziale
Dienstleistungen sind aufgrund ihrer Personalintensität jedoch nur begrenzt
rationalisierungsfähig. Über die Reaktion der freien Leistungsanbieter wird eine
Senkung der Personalkosten erreicht, was jedoch meist mit Prozessen einer
Entprofessionalisierung und folglich einer verminderten Leistungsqualität einhergeht.
55 Vgl. Messmers Ausführungen zu den Steuerungsmedien Recht, Geld, Wissen der verschiedenen
Akteure, den Folgen sowie den dahinterliegenden Steuerungsimpulsen (Verrechtlichung,
Ökonomisierung und Professionalisierung eines Leistungsbereichs), 2007: 167 ff.. Anhang 10 „Ein
steuerungstheoretisches Modell Sozialer Arbeit“ illustriert den Zusammenhang in groben Zügen.

5 Qualitätsmanagementbemühungen im Kontext der Modernisierungsbestrebungen 51
Darüber hinaus eröffnen sich „bei genauer Betrachtung der Hilfe- und Finanzierungs-
strukturen und der Interessenslage von Kostenträger und Leistungserbringer“
(Struzyna, 2007: 7) Dysfunktionen im System des sozial- oder auch jugendhilfe-
rechtlichen Dreiecksverhältnisses: „Pädagogischer Erfolg wird nicht etwa finanziell
belohnt, sondern eine erfolgreich abgeschlossene Hilfe führt zu einem unbelegten
Platz“ (ebd.), so dass der wirtschaftliche Anreiz für die Leistungserbringer eher in der
Hilfefortsetzung als in ihrer erfolgreichen Beendigung liegt (vgl. ebd.) 56 .
Die im Zuge einer Ökonomisierung des Sozialen vorgenommene Einführung des
Kontraktmanagements zeichnet ebenfalls starke Spannungsfelder ab. Kontrakt-
management „ist an ein eindeutiges Zielsystem mit klar definier- und operationali-
sierbaren Strategie- und handlungspraktischen Ergebniszielen gebunden“ (Fischer,
2005: 169). Jugendhilfeleistungen sind dagegen flexible und individuell am Einzelfall
ausgerichtete Hilfskonzepte. Ferner gibt es infolge des Kontraktmanagements
gravierende Veränderungen im institutionellen Beziehungs- und Organisations-
gefüge, in dessen Rahmen der öffentliche Träger eine Doppelstrategie nutzt: zum
einen zielt er auf die Erweiterung des Trägerspektrums mittels Einbindung der
freigewerblichen Träger und Akteure aus dem Selbsthilfesektor und zum anderen auf
eine Veränderung der Zusammensetzung des Anbietergefüges (vgl. ebd.: 200 f.).
Ausgerichtet sind diese Bestrebungen auf eine pluralisierte Trägerlandschaft, denn
eine Initiierung von Wettbewerb setzt mehrere kompetente Anbieter, die zueinander
in Konkurrenz treten können, voraus. Wettbewerb als Handlungskoordination
optimiert sich in einem nach objektiven Kriterien ausgerichteten Vergabeprozess.
Dieser stellt zum einen die korporatistischen Strukturen vor einer großen
Veränderung wie aber zum anderen das im SGB VIII verankerte Wunsch- und
Wahlrecht, welches durch die Auswahl eines Anbieters für eine Leistung nicht mehr
gewährleistet werden kann.
Wird, wie vom Gesetzgeber in § 78c, Absatz 2 SGB VIII gefordert, die Qualität der
Leistung als Kriterium für die Entgeltvereinbarung berücksichtigt, so stellt „sich die
grundsätzliche Frage, bis zu welchem Grad sich Wettbewerb (bzw. Marktsteuerung)
und Qualität überhaupt sinnvoll ergänzen“ (Messmer, 2007: 175 f.). Orientiert man
sich an der für die Qualitätsdebatte konstitutiven Unterscheidung von Struktur-,
Prozess- und Ergebnisqualität, so ist die Ebene der Strukturqualität im Sinne eines
56
Für vertiefende Ausführungen zu den Spannungsfeldern der Akteurskonstellation aufgrund der
Rechtsverhältnisse vgl. Greschke, 2010: 62 ff.

5 Qualitätsmanagementbemühungen im Kontext der Modernisierungsbestrebungen 52
wettbewerblichen Kosten/Nutzen-Vergleichs am ehesten praktikabel, während man
auf der Ebene der Prozess- und Ergebnisqualität rasch an die Grenzen rationaler
Machbarkeit stoßen wird (vgl. ebd.: 176). Jedoch führt eine optimierte Strukturqualität
nicht zwangsläufig auch zu Verbesserungen in der Prozess- und Ergebnisqualität.
Das Innovations- und Effizienzpotential anerkennend, läuft zudem eine vornehmliche
Ausrichtung an wettbewerblichen Instrumenten Gefahr, dass der Konkurrenzdruck
und Kostenaspekt derart groß werden könnte, dass einerseits letztendlich die
Leistungsqualität darunter leidet, andererseits die notwendige Kooperation zwischen
allen Jugendhilfeakteuren verloren geht, was einen Verdrängungswettbewerb
initiieren und Dumpinganbieter begünstigen könnte. Verminderte Qualität erfolgt
insbesondere durch eine auf bessere Wettbewerbspositionierung ausgerichtete –
oftmals aber konzeptionslose – Reaktion der Träger auf die Besetzung von aktuell
zur Disposition stehenden Themen- und Arbeitsfeldern (vgl. Fischer, 2005: 247).
Gleichwohl unterliegen die freien Träger im Rahmen der flexiblen Anpassungs-
prozesse dem Risiko, ihr spezifisches Trägerprofil oder traditionelle Bindungen zu
verlieren. Demzufolge sind insbesondere die Wohlfahrtsverbände nicht an einer
umfassenden Umgestaltung des Wohlfahrtsmixes, sondern vielmehr an Stabilität und
Kontinuität interessiert. Im Spannungsfeld dieser kontradiktorischen Interessen
verfolgt der kommunale Träger eine Gratwanderung und versucht einerseits einen
Wettbewerb um die effizienteste Dienstleistungserstellung zu initiieren, andererseits
mittels seines Eingriffsrechts und der Regulation von Aushandlungsprozessen die
Gewährleistung des Jugendhilfekataloges sicherzustellen. Auf Basis der
vorweggegangenen Analyse wird angenommen, dass dieser Balanceakt letztlich
dazu führt, dass die vielfach konträren Steuerungsimpulse sich in ihrer Wirkkraft
gegenseitig neutralisieren. Messmer zieht ein ähnliches Fazit: er betrachtet die an
die gesetzlichen Neuregelungen geknüpften Hoffnungen (Kostendämpfung auf der
einen, Chancen für eine Qualitätsdiskussion auf der anderen Seite) noch die
Befürchtungen (Existenzbedrohung durch verschärften Marktwettbewerb) in dieser
Einseitigkeit als begründet erwiesen und beschreibt den Anschein, dass die
bestehenden Strukturen der Leistungserbringung auch nach Inkrafttreten der
gesetzlichen Neuregelungen vielfach nur fortgeführt – allenfalls irritiert, aber nicht
grundlegend verändert würden (vgl. 2007: 50). Entwicklungstendenzen sieht
Messmer darin, dass der Sachverhalt widersprüchlicher Steuerungsprioritäten durch
die Gesetzesnovelle schärfer ins Bewusstsein gebracht werden – allen voran der
Spagat zwischen Kosten und Qualität der Leistungserbringung (vgl. ebd.).

5 Qualitätsmanagementbemühungen im Kontext der Modernisierungsbestrebungen 53
5.2 Bestandsaufnahme des Qualitätsmanagements in der
öffentlichen Jugendhilfe
Analog des durch die veränderten Rahmenbedingungen verstärkten Handlungs-
drucks differenziert Gissel-Palkovich (2002: 4) die derzeitige Qualitätsdiskussion
anhand der „völlig anderen Bedingungen“ im Unterschied zu den vergangenen
Debatten und bezeichnet ihren Ursprung weniger als „fachdisziplinäres Wollen“,
sondern eher als „legitimatorisches Müssen“. Ferner erfolgt die Qualitätsdebatte
entsprechend den Ausführungen der charakteristischen Merkmale von Dienst-
leistungsqualität (Kapitel 4.1.1.2) „innerhalb eines äußerst heterogenen Kontextes, in
dem unterschiedliche Gruppen mit divergierenden Interessen und unterschiedlichen
Machtzugängen bei der Festlegung von Qualitätszielen der Bewertung von Qualität
usw. zu berücksichtigen sind“ (ebd.: 43).
Auf Basis der Auseinandersetzung des vierten Kapitels lässt sich im Hinblick auf den
Untersuchungsbereich resümieren, dass weder die terminologischen Qualitäts- noch
die QM-Modelle uneingeschränkt den Anforderungskriterien der Jugendhilfe ent-
sprechen. Ferner ist bislang kein tragfähiger partizipativer Modus gefunden, der die
Leistungsadressaten der Jugendhilfe in die Qualitätsdiskussion integriert. Demnach
sind Indikatoren, die die Wirkungen der Leistungen nach Inanspruchnahme
einschätzen, erforderlich (vgl. Fischer, 2005: 183). Ebenfalls offen ist, wie eine ver-
bindliche Messbarkeit sozialer Dienstleistungen bewerkstelligt werden kann (vgl.
ebd.: 183 f.). Die Notwendigkeit der Beschäftigung mit QM bestätigend, veröffent-
lichte bereits die JULE-Studie (BMFSFJ, 1998) die verifizierte Hypothese, dass bei
Einhaltung fachlicher und Gewährleistung gleicher Standards durch Standardisierung
qualitativere Hilfen mit höheren Wirkungsgraden zu erwarten sind. Die Studie setzt
die untersuchte Qualität fachlichen Handelns im Jugendamt und in der die Hilfe
durchführenden Einrichtungen in Verbindung zum individuellen Erfolg einer
Maßnahme (vgl. Trede, 2005: 795). „Als Kriterien für fachliches Handeln seitens des
Jugendamts wurden z. B. untersucht: begründete Bedarfsfeststellung, klare Auftrags-
formulierung an die Jugendhilfeeinrichtung, Kooperation mit allen Beteiligten im
Hilfeprozess“ (ebd.), mit dem Ergebnis, dass „wenn fachliche Mindeststandards im
Jugendamt und von der Einrichtung eingehalten werden, 11 von 12 Hilfeverläufen
gelingen“ (ebd.). Die Jugendhilfe-Effekt-Studie (BMFSFJ, 2002) bestärkt diese
Ergebnisse, indem sie als entscheidenden Erfolgsfaktor die Fachlichkeit identifizierte
(vgl. Macsenaere, 2007: 26). Dies trifft in besonderen Maße auf den „pädagogisch-

5 Qualitätsmanagementbemühungen im Kontext der Modernisierungsbestrebungen 54
therapeutischen Prozess im Einzelfall zu. Dabei kommt der Kooperation der
Beteiligten eine herausragende Rolle zu“ (ebd.). Damit besteht die Aufgabe der
Jugendämter und Leistungserbringer darin, die aktive Mitarbeit aller Hilfebeteiligten
zu forcieren (vgl. ebd.). Auf Seiten der öffentlichen Jugendhilfe verweist dies auf die
entscheidende Rolle der Hilfeplanung nach § 36 SGB VIII als Instrument der
Prozesssteuerung (vgl. Gerull, 2004: 48). Im Kontext von QM geht es „um die
Beantwortung der Fragen, was eine ‚gute Hilfeplanung‘ ausmacht (Qualitätskriterien),
an welchen beobachtbaren Ereignissen der Grad der Realisierung von Kriterien einer
‚guten Hilfeplanung‘ festgemacht werden kann (Indikatoren), in welchen Formen die
Beobachtungen festgehalten werden sollen (Prüfinstrumente) und im welchen
Verfahren die Prüfungsergebnisse aufgearbeitet und für eine Weiterentwicklung der
Hilfeplanung nutzbar gemacht werden sollen“ (Merchel, 2006: 122).
Die Qualität des Hilfeplanverfahrens und dessen strukturelle Prägung werden zu
einem wesentlichen Bezugspunkt für die Qualität der einzelfallbezogenen Ausgestalt-
ung der jeweiligen Erziehungshilfe. Aufgrund der Korrelation einer guten Hilfeplanung
mit einem guten Hilfeverlauf eröffnen sich zwei Stränge zur Qualifizierung der
Eingangsqualität: Neben dem Bemühen um Optimierung des Entscheidungs-
verfahrens über den Weg der sozialpädagogischen Diagnose sowie der
partizipativen Auftragsklärung und Zielformulierung mit den Leistungsadressaten
rückt die Qualifizierung der professionellen Handlungsabläufe durch
Organisationsregelungen in den Fokus. „In ihrem Gutachten zur Organisation des
Allgemeinen Sozialen Dienstes schlug die Kommunale Gemeinschaftsstelle für
Verwaltungsvereinfachung gerade für die Entscheidung in der Erziehungshilfe
Formen der Beratung in Teams vor, weil die Dynamik von Gruppe aufgrund der
Perspektivenvielfalt und des Ideenreichtums eine höhere Leistungsfähigkeit dieser
Arbeitsform begründe“ (Merchel, 2006: 21). Diese Aspekte verweisen deutlich
darauf, „dass Verfahren der Reflexion und Kontrolle fachlicher Einschätzungen und
Handlungen einen festen Platz in der Fallbearbeitung brauchen. Sie sind notwendig,
um Fälle besser zu verstehen, eingeschränkte Sichtweisen und Handlungs-
spielräume zu erweitern, aber auch um ggfs. Fehler und Defizite in der
Fallbearbeitung aufzudecken und/oder zu verhindern“ (Poller/Weigel, 2010a: 68). Da
sich weder der organisatorische Rahmen noch eine produktive gruppenbezogene
Organisationsstruktur von selbst herstellen, muss das Zusammenwirken mehrerer
Fachkräfte den „Charakter einer verbindlich gestalteten und in der
Organisationsstruktur fest verankerten kollegialen Beratung zur Qualifizierung des

5 Qualitätsmanagementbemühungen im Kontext der Modernisierungsbestrebungen 55
Entscheidungsprozesses annehmen“ (Merchel, 2006: 90). Der sich an die
Eingangsphase anschließende Prozess der kontrollierten Übergabe an die
leistungserbringende Einrichtung bedarf eines weiteren Schwerpunktes. Zudem sind
die bedeutenden Prozesse der Hilfeplanüberprüfung und -fortschreibung sowie die
Hilfebeendigung und Nachbetreuung in den Blick zu nehmen. Unterstützend bedarf
das gesamte Hilfeplanverfahren eines standardisierten Dokumentationssystems.
Resümierend lässt sich feststellen, dass die Hilfeplanung den Qualitätsanteil des
Jugendamtshandelns darstellt und begründet im Fachdiskurs als der herausragende
Schlüsselprozess für die Qualitätsentwicklung und zentrale Steuerungsmechanismus
der sozialpädagogischen Leistungserbringung angesehen wird. Dies hat jedoch
grundsätzlich zur Voraussetzung, dass jugendamtsintern eine Debatte zu den
Qualitätskriterien für Hilfeplanung stattgefunden hat und dass in diesem Rahmen
auch praktikable Bewertungsmodalitäten erarbeitet worden sind (vgl. Merchel, 2006:
122). Im Folgenden werden QM-Ansätze und Instrumente der Qualitätsentwicklung
für öffentliche Verwaltungen oder Erziehungshilfen referierend dargestellt.
5.2.1 Common Assessment Framework (CAF)
2000 stellte das European Institute of Public Administration (EIPA) den Organi-
sationen im öffentlichen Sektor die erste Version des gemeinsamen europäischen
Qualitätsbewertungssystems CAF (Common Assessment Framework) zur Verfüg-
ung. Das aktuelle Modell, CAF 2006, basierend auf dem EFQM-Modell und auf
spezifische Kriterien für öffentliche Verwaltungen, bietet – unabhängig von der
Ebene, dem Sektor und der Organisationsform – ein standardisiertes Kriterien- und
Frageraster zur Selbsteinschätzung 57 (vgl. Bauer/Mösenbacher, 2006: 22). Die Be-
wertungen mit dem CAF ermöglichen eine ganzheitliche Stärken- und Schwächen-
Analyse der eigenen Organisation, die den Beteiligten auch die Sicht auf mögliche
Verbesserungsmaßnahmen und das Lernen mittels Vergleiche von anderen
Verwaltungen und Betrieben (Benchlearning und -marking) eröffnet (vgl. ebd.: 23).
Die Struktur des Modells umfasst 9 Themenfelder und 28 Kriterien sowie zu jedem
57 Selbstbewertung (Self Assessment) ist eine „umfassende, systematische und regelmäßige
Überprüfung der Tätigkeiten und Ergebnisse einer Organisation“ (EFQM zit. n. Gerull, 1999: 12).
„Ausgehend von der Vorstellung eines wünschenswerten Zustands (Soll), werden beobachtbare
Kriterien oder ‚Statthalter‘ solcher Kriterien (Indikatoren) entwickelt, welche diesen Zustand
kennzeichnen. Danach wird bewertet, wie weit der gegenwärtige Zustand (Ist) bereits den
erwünschten Kriterien entspricht“ (Gerull, 1999: 12). Auf Basis der Bewertungsergebnisse können
notwendige Modernisierungsprojekte in allen steuerungsrelevanten Bereichen initiiert und
entwickelt werden. Ausführlicher zur Selbstbewertung vgl. ebd.: ff..

5 Qualitätsmanagementbemühungen im Kontext der Modernisierungsbestrebungen 56
Kriterium Fragen (vgl. ebd.: 24, vgl. Anhang 11) und „beruht auf der Annahme, dass
herausragende Leistungsergebnisse von Organisationen für Bürgerinnen und
Bürger/Kundinnen und Kunden, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und für die Gesell-
schaft durch Führungsqualität erzielt werden, die geeignete Strategien und Pläne
entwickelt, das Personal entsprechend einsetzt, Partnerschaften nutzt, Ressourcen
effizient verwendet und optimale Leistungsprozesse sicherstellt“ (Bundes-
verwaltungsamt, 2006: 4). Für die Selbstbewertung wurde ein Leitfaden entwickelt,
der durch eine hierarchieübergreifende Arbeitsgruppe durchgeführt werden kann.
„Hierbei müssen alle Kriterien anhand der verschiedenen Indikatoren geprüft und
eingeschätzt bzw. beurteilt werden“ (Bauer/Mösenbacher, 2006: 24). Im Rahmen des
Bewertungssystems wird durch die Punktevergabe der Grad der Durchführung und
Umsetzung von Maßnahmen in den jeweiligen Themenfelder ermittelt (vgl. ebd.).
Durch die praktische Nutzung und das Verstehen der Selbstbewertung sollen die
Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung an den gesamten PDCA-Zyklus und
kontinuierlichen Verbesserungsprozess herangeführt werden (vgl. Bundes-
verwaltungsamt, 2006: 5 f.).
5.2.2 Dormagener Qualitätskatalog der Jugendhilfe
„Im ‚Dormagener Qualitätsdialog der Jugendhilfe‘ (Stadt Dormagen, 2001) wird ein
dialogisch von Fachkräften (überwiegend) öffentlicher und freier Träger entwickelter
Katalog professioneller Standards vorgestellt“ (Gerull, 2007: 154) und versucht,
mittels der Formulierung von Programm- und Prozessqualitäten (PPQ) gute Fach-
praxis für 26 Aufgabenfelder der Jugendhilfe zu definieren (vgl. ebd.). So werden im
Teil V des Katalogs die klassischen Leistungsbereiche der „Erzieherischen Hilfen“
erläutert. PPQ 11 bietet beispielsweise die Darstellung des Prozesses der flexiblen
Erziehungshilfe, „vom Zugang mit der Bedarfsklärung über die Hilfeanbahnung,
Initiierung, Durchführung und Überprüfung der Hilfen incl. detaillierter Angaben zu
nützlichen Methoden wie Genogrammarbeit“ (Bestvater, 2011: 2 f.). Alle 26
Beschreibungen sind im Qualitätskatalog einheitlich gegliedert in die Abschnitte
Aufgabe, rechtliche Grundlagen, Probleme im Aufgabenfeld, Qualitätsstandards,
Prozessgestaltung: Methoden und Verfahren (vgl. ebd.: 2).
5.2.3 Selbstbewertung des Qualitätsmanagements in der Jugendhilfe (SQ-J)
Dieses für den Bereich der freien Erziehungshilfe spezifizierte Selbstbewertungs-
verfahren entstand im Rahmen des Projektes „Qualitätsentwicklung in Einrichtungen

5 Qualitätsmanagementbemühungen im Kontext der Modernisierungsbestrebungen 57
und Diensten der Erziehungshilfe“ des Evangelischen Erziehungsverbandes e. V.
(EREV) und lässt sich mit geringfügigen Änderungen oder Ergänzungen auch in
anderen Arbeitsfeldern der Jugendhilfe einsetzen (vgl. Gerull, 1999: 2). Angeregt
vom Modell Service Assessment (ServAS) werden zur Einschätzung der betrieb-
lichen Qualitätsfähigkeit für 12 Aufgabenfelder Einschätzungsbögen vorgegeben (vgl.
Merchel, 2010: 125). Die 12 Qualitätskategorien markieren die Ebenen der
Potenzialqualität, der Prozessqualität und der Ergebnisqualität und werden durch ein
Set aus 100 – zum größten Teil arbeitsfeldunspezifische – Indikatoren präzisiert (vgl.
ebd.). „Bewertungsobjekt von SQ-J ist das System betrieblicher Vorkehrungen und
Maßnahmen zur Gewährleistung von Qualität, […] innerhalb dessen sich die Qualität
einzelner Leistungsvollzüge konkretisiert“ (Gerull, 2007: 198). Dem Erfüllungsgrad
eines Qualitätsstandards wird ein Punktewert auf einer Skala von 0 bis 3 zugeordnet.
Daraus resultiert ein quantitativer Wert für einzelne Qualitätselemente und für die
Gesamtqualität (vgl. Merchel, 2010: 125). Der dadurch zu Tage tretende Handlungs-
bedarf lässt sich konkret verorten und hat eindeutige Ziele, auf welche die tägliche
Arbeit systematischer organisiert werden kann (vgl. Gerull, 1999: 9).
5.2.4 WIMES (WIrkung MESsen)
WIMES ist ein Verfahren zur Qualitätsentwicklung der Jugendhilfe und steht in
Anlehnung an den Entwickler für „C“‘ des Deming-Kreises (vgl. Tornow, 2009: 70 f.).
„WIMES ist ein [webbasierendes] Instrument zur Dokumentation wirkungsrelevanter
Informationen bei der Erbringung von Dienstleistungen der Erziehungshilfe und zur
statistischen Analyse der Wirksamkeit von Leistungsangeboten“ (ebd.: 69). Es kann
kooperativ vom Leistungsträger und -erbringer eingesetzt werden, wobei die Nutzung
lediglich eines Trägers ebenfalls möglich ist. Im WIMES-Web-Portal wird der
jeweilige Fall angelegt sowie die Problemlagen und Risiken des jungen Menschen
und der Familie versus Kompetenzen und Ressourcen anhand von neun Dimensio-
nen auf einer siebenstufigen Skala seitens des fallverantwortlichen Sozialarbeiters im
Sinne einer fachgeleiteten Selbstevaluation eingeschätzt (vgl. ebd.: ff., vgl. Anhang
12). „Zu den erhobenen Daten gehören die Einschätzungen des erzieherischen
Bedarfs am Anfang der Hilfe, die Zielsetzung der Hilfe und die Einschätzung des
Endes einer Hilfe“ (Tornow, 2009: 69). „WIMES aggregiert die Daten der Einzelfälle
und analysiert diese in Wirkungsberichten. Auf diese Weise können Indikatoren be-
rechnet werden“ (e/l/s-Institut, 2010: 2) die als Basis für Wirkungsdialoge der lokalen
Jugendhilfepartner sowie Benchmarkingverfahren und Reflexionsprozesse dienen.

6 Die Rekonstruktion des Standes und der Perspektiven des Qualitätsmanagements im Bereich Hilfen
zur Erziehung aus Expertensicht – Interviews mit leitenden Fachkräften 58
6 Die Rekonstruktion des Standes und der Perspektiven
des Qualitätsmanagements im Bereich Hilfen zur
Erziehung aus Expertensicht – Interviews mit
leitenden Fachkräften
In der Aufarbeitung der wissenschaftlichen Literatur zur Jugendhilfe und zum QM hat
sich gezeigt, dass angesichts der Materialfülle bereits ein Überblick eine große
Herausforderung dargestellt. Analysiert man das Wissen hin auf das leitende
Forschungsinteresse, so zeigt sich dagegen schnell, wie erheblich die Erkenntnis-
lücken bezüglich der Auswirkung der Qualitätsdebatte in der öffentlichen Jugendhilfe
und der Umsetzung eines QM-Systems sind.
Die folgende Untersuchung nimmt die QM-Bemühungen öffentlicher Träger im
Bereich Hilfen zur Erziehung in den Blick. Die für die Datenerhebung verwendete
Methode resultierte aus den Überlegungen hinsichtlich der Angemessenheit bezogen
auf die Exploration. In der vorliegenden Arbeit wurde die Datenerhebung als
teilstrukturierte, problemzentrierte Befragung mit leitenden Fachkräften durchgeführt,
dem sogenannten Experteninterview 58 . Analog der Fragestellung wurde in den
Einzelinterviews die Auseinandersetzung mit und Realisierung von QM-Maßnahmen
im Bereich Hilfen zur Erziehung thematisiert. Die Ergebnisse dieser explorativ
angelegten Erhebung dienen dem Ziel, die bestehende Praxis für weitere
Forschungen und konzeptionelle Weiterentwicklungen zugänglich zu machen. Neben
der deskriptiven Beschreibung der erfassten Systeme und Instrumente, geht es auch
um die Analyse der Spannungsfelder durch vielfältige Steuerungseinflüsse auf der
Bedingungsebene sowie der Grenzen des QMs im Bereich Hilfen zur Erziehung des
öffentlichen Jugendhilfeträgers.
6.1 Auswahl und Beschreibung der Stichprobe
Neben der Festlegung der Erhebungsmethode ist es von wesentlicher Bedeutung,
dass die angefragten Interviewpartner kompetent Auskunft zur Fragestellung geben
können. Analog der Verortung dieser Arbeit auf die Ebene der organisations-
bezogenen Jugendhilfeforschung interessieren im empirischen Vorgehen weniger die
58 Decke definiert Experte als diejenige Person, „die im Hinblick auf einen bestimmten Sachverhalt
als „Sachverständige“ in besonderer Weise kompetent sind“ (zit. n. Flick, 2007: 214). Ausführlicher
zur Beschreibung dieser Sozialforschungsmethode sowie der Terminologie „Experte“ vgl.
beispielsweise Flick, 2007, Flick/von Kardorff/Steinke, 2005 oder Meuser/Nagel, 2009.

6 Die Rekonstruktion des Standes und der Perspektiven des Qualitätsmanagements im Bereich Hilfen
zur Erziehung aus Expertensicht – Interviews mit leitenden Fachkräften 59
individuellen Komponenten der Experten, sondern vielmehr ihr Status als (leitender)
Jugendamtsvertreter. „Der Fokus in der empirischen Erhebung zielt also auf eine
Reflexion des organisationsinternen Wissens jenseits der persönlichen Einstellung
und des individuellen Handlungswissens“ (Fischer, 2005: 212). Es geht also nicht um
subjektive Theorien oder gar Verfahren der Biographieforschung. Für die
Zusammenstellung des Samples wurden folgende Suchkriterien angelegt:
Entscheidungsträger wie z. B. Leiter des ASD und
Amtszugehörigkeit von mindestens 2 Jahren.
Aufgrund räumlicher Gegebenheiten, Gründen der Erreichbarkeit und des
Vorhandenseins von so genannten „Türöffnern“ fand eine regionale Eingrenzung auf
das Gebiet des Landschaftsverbandes Rheinland (LVR) statt, welches 93 Jugend-
ämter umfasst (vgl. Anhang 12 „Aufschlüsselung der Rheinischen Jugendämter“).
Eine Stichprobengröße wurde nicht im Vorfeld festgelegt, sondern flexibel gestaltet
und an den Zugangsmöglichkeiten zum Feld ausgerichtet 59 . Dennoch wurde
versucht, die Auswahl der Interviewpartner am Prinzip der minimalen bzw.
maximalen kontrastierenden Variation auszurichten, das heißt, in der Stichprobe der
beforschten Jugendämter befinden sich ausführende Abteilungen des Sachgebiets
Hilfen zur Erziehung mit möglichst unterschiedlichen Größen hinsichtlich der
Mitarbeiteranzahl und der Einwohnerzahl des Zuständigkeitsbereiches sowie
Unterschiede in Bezug auf die Verwaltungsform und regionalen Gegebenheiten.
Trotz der allgemein angespannten öffentlichen Haushaltslage ist auch der jeweilig
kommunale Haushaltsstatus zu berücksichtigen. Ziel dieses Vorgehens ist es,
charakteristische Strukturen und erschwerende Phänomene aufzudecken und so die
Breite des Feldes in einem angemessenen Rahmen abzubilden. Konkret bedeutete
dies zunächst zwischen den Jugendämtern der kreisfreien Städte, der
Kreisjugendämter und den kreisangehörigen Jugendämter zu differenzieren. Im
zweiten Schritt wurden mithilfe des Jugendämterverzeichnisses des LVRs (Stand
20.08.2010) zur Gewinnung von Daten zur Orientierung anhand des Kriteriums
„Einwohnerzahl des Jugendamtsbereiches 60 “ das arithmetische Mittel und der Median
59 Mit dem allgemeinem Ausdruck Feld kann „eine bestimmte Institution, eine Subkultur, eine Familie,
eine spezifische Gruppe von Biographieträgern oder Entscheidungsträgern in Verwaltungen oder
Unternehmungen u. a. gemeint sein“ (Flick, 2007: 143).
Die Arbeit erhebt aufgrund der explorativen Ausrichtung keinen Anspruch auf statistische
Repräsentativität, sondern hat vielmehr zum Ziel, problemrelevante und Verständnis fördernde
Hypothesen zu generieren.
60 Im Hinblick auf die Mitarbeiteranzahl wird davon ausgegangen, dass sie mit der Populationsgröße
des jeweiligen Jugendamtsbereichs sowie dessen Fallzahlen korreliert.

6 Die Rekonstruktion des Standes und der Perspektiven des Qualitätsmanagements im Bereich Hilfen
zur Erziehung aus Expertensicht – Interviews mit leitenden Fachkräften 60
ermittelt sowie die Jugendämter mit dem jeweils kleinsten und größten Einzugsgebiet
identifiziert. Mit folgendem Ergebnis:
Jugendämter der Kreisjugendämter Regionalisierte
kreisfreien Städte
Jugendämter
Kleinstes Einzugsgebiet: 119.049 Einwohner 45.858 Einwohner 21.700 Einwohner
Arithmetisches Mittel: 352.739 Einwohner 123.990 Einwohner 49.398 Einwohner
Median: 249.857 Einwohner 137.493 Einwohner 46.000 Einwohner
Größtes Einzugsgebiet: 1.019.328 Einwohner 192.325 Einwohner 110.130 Einwohner
Abbildung 2: Einwohnerzahl der Jugendamtsbereiche
Dies ließ die logische Schlussfolgerung zu: die Differenzierung der Jugendamtstypen
hatte automatisch eine Staffelung der Größen des Einzugsbereichs, gemessen an
der Einwohnerzahl, zur Folge. Daran anschließend wurde eine Liste erstellt, die alle
Jugendämter enthielt, deren Einwohnerzahl bis zehn Prozent plus oder minus um
das arithmetische Mittel respektive Median des jeweiligen Jugendamtstyps lag.
Ausnahme bildeten die kreisangehörigen Jugendämter; dort wurden aufgrund der
hohen Anzahl nur die Jugendämter gesichtet, die beiden Zahlenräumen
entsprachen. Daraus resümierte eine Auswahl an 17 Jugendämtern. Aufgrund der
festgelegten Suchkriterien für das Sampling wurden als erste Ansprechpartner die
ASD-Leiter identifiziert. Die ermittelten Abteilungsleiter wurden zunächst telefonisch
kontaktiert. Im Rahmen eines zustande gekommenen Telefongesprächs wurde ihnen
die Konzeption und Fragestellung dieser Studie mit der Bitte vorgestellt, an der
Untersuchung durch ein Experteninterview teilzunehmen. Darüber hinaus wurde
ihnen anschließend per E-Mail eine Anfrage sowie die Grobstruktur des
Interviewleitfadens zugestellt. Neun der ermittelten Jugendämter waren telefonisch
nicht zu erreichen. Vieren der neun wurden darüber hinaus die E-Mail-Anfrage
gesendet, ebenfalls ohne Reaktion. Vier weitere Jugendämter lehnten eine
Teilnahme ab und begründeten dies mit dem Verweis auf die Personalsituation –
also Unterbesetzung und/oder Überlastung. Mit einem weiteren Jugendamt waren
bereits Telefongespräche erfolgt, in denen seitens des Fachbereichs- sowie ASD-
Leiters Bereitschaft zur Teilnahme signalisiert worden sind. Auf die konkrete Anfrage
bzgl. einer Terminvereinbarung blieben jedoch weitere Reaktionen aus. Zwei
kreisfreie Städte und ein regionalisiertes Jugendamt sicherten ihre Teilnahme
dagegen auf Anhieb zu. Um die Stichprobengröße nicht bei drei Jugendämtern zu
belassen, wurden gemäß einer Zufallsstichprobe weitere Jugendämter im Gebiet des
LVRs kontaktiert.

6 Die Rekonstruktion des Standes und der Perspektiven des Qualitätsmanagements im Bereich Hilfen
zur Erziehung aus Expertensicht – Interviews mit leitenden Fachkräften 61
Letztendlich im Sample enthalten sind damit fünf Jugendämter, die sich in den oben
genannten Kriterien hinlänglich unterscheiden und damit die Bandbreite der
Gesamtheit wiedergeben und abbilden:
Jugendamtstyp Einwohner Haushaltsstatus 61 Befragter Experte
I1 62 Regionalisiertes 49.782 Fiktiv ausgeglichen Abteilungsleitung „Soziale
Jugendamt
Dienste“
I2 Stadtjugendamt 240.866 Noch offene Verfahren Abteilungsleitung „Familien“
I3 Stadtjugendamt 570.000 Fiktiv ausgeglichen Abteilungsleitung „Soziale
Dienste“
I4 Stadtjugendamt 258.848 HSK nicht genehmigt „Qualitätsentwicklung
pädagogischer Bereiche“
I5 Kreisjugendamt 68.165 Fiktiv ausgeglichen Abteilungsleitung „Jugendund
Familienhilfe“
Abbildung 3: Sample
6.2 Konstruktion des Leitfadens
Auf der Basis des theoretischen Teils und damit der Voranalyse des Forschungs-
gegenstands wurde der den Experteninterviews zugrunde liegende halbstrukturierte
Leitfaden erstellt (vgl. Anhang 13). Durch seine Struktur wird das Interview auf die
Themengebiete im Sinne des Forschungsinteresses eingegrenzt, ermöglicht aber
den Befragten nach ihrem Ermessen in Bezug auf Ausführlichkeit und Gewichtigkeit
zu Antworten. Ferner erhöht die Teilstandardisierung die Vergleichbarkeit.
Der Interviewleitfaden enthielt dabei vier Schlüsselkonzepte mit 34 offenen
Einzelfragen sowie etwaigen Vertiefungsfragen.
6.2.1 Schlüsselkonzept I: Struktur- und Rahmendaten
Das erste Schlüsselkonzept sollte die objektiven Rahmendaten der jeweiligen ASD-
Abteilungen näher ermitteln. Im Einzelnen wurden folgende Merkmale erhoben:
Aufgabengebiete des ASDs
Anzahl der tätigen Mitarbeiter im Bereich Hilfen zur Erziehung
Einwohner im Jugendamtsgebiet
Fallzahlen und Fallquote im Bereich Hilfen zur Erziehung
Anzahl der Jugendhilfeträger im Jugendamtsgebiet; davon Anteil der
kommunalen Einrichtungen
61 Vgl. Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen, Stand 31.10.2010.
Anmerkung zu I2: war im Vorjahr fiktiv ausgeglichen (vgl. ebd.).
62 Die Datenanalyse ist hier wie im Folgenden anonymisiert. Jeder der kommunalen Träger ist mit
einer Sigle bezeichnet. Die Ziffern orientierten sich an der zeitlichen Interviewabfolge.

6 Die Rekonstruktion des Standes und der Perspektiven des Qualitätsmanagements im Bereich Hilfen
zur Erziehung aus Expertensicht – Interviews mit leitenden Fachkräften 62
Organisatorische/personelle Zuständigkeit für die Verhandlungen nach § 78b
SGB VIII.
Die Zielsetzung dieses Untersuchungsschwerpunktes war es, vergleichbare Daten
hinsichtlich der Organisationsmerkmale zu generieren, die gegebenenfalls mit dem
Entwicklungsstand des jeweiligen QM-Systems in Korrelation stehen könnten.
6.2.2 Schlüsselkonzept II: Steuerungseinflüsse und dessen Auswirkungen
Ein weiteres Schlüsselkonzept hat sich den Fragen gewidmet, welche Steuerungs-
einflüsse die Arbeit der ASD-Fachkräfte nachhaltig prägen und mit welchen
Spannungsfeldern dies einhergeht. Hier standen vor allem die intra-
organisatorischen Auswirkungen der gesetzlichen Neuregelungen sowie veränderten
Rahmenbedingungen im Fokus der Aufmerksamkeit. Daneben galt es auch,
Aufschluss über die Entwicklung der inter-institutionellen Zusammenarbeit zu
gewinnen, denn „mit Abschluss der Rahmenverträge gemäß § 78 f werden
Leistungsträger und Leistungserbringer mittels Entgelt-, Leistungs- und Qualitäts-
entwicklungsvereinbarungen formal in ein neues Verhältnis gesetzt“ (Messmer, 2007:
53). Folgende Dimensionen sowie Einschätzungen wurden diesbezüglich erhoben:
Identifikation der verantwortlichen Gründe für die zahlreichen Veränderungen
auf der Bedingungsebene des öffentlichen Jugendhilfeträgers
Auswirkungen von §§ 78 ff. SGB VIII sowie den veränderten Rahmen-
bedingungen auf die Handlungsbedingungen der Fachkräfte sowie auf die
inter-institutionelle Zusammenarbeit mit den freien Trägern
Wahrnehmung der Rolle des öffentlichen Trägers
6.2.3 Schlüsselkonzept III: Stellenwert und Stand von Qualitätsmanagement
und dessen Instrumente
Das dritte Schlüsselkonzept widmet sich dem Status quo des jeweiligen QMs in den
befragten Jugendamtsbereichen Hilfen zur Erziehung. Im Rahmen dessen wurden
folgende Merkmale erhoben:
Rolle der Qualitätsentwicklungsvereinbarung in den Verhandlungen mit den
freien Trägern sowie der Leistungsqualität im Wettbewerb
Stellenwert der Qualitätsdebatte
Verständnis von Qualität
Orientierung und Anlehnung der QM-Bemühungen an ein Referenzmodell
Bedeutung der Leitung im QM-Prozess
Mitarbeiter- und Zielgruppenpartizipation

6 Die Rekonstruktion des Standes und der Perspektiven des Qualitätsmanagements im Bereich Hilfen
zur Erziehung aus Expertensicht – Interviews mit leitenden Fachkräften 63
Erfassung der Wirkungsorientierung der Erziehungshilfen
Vorhandensein von QM-Elementen und Instrumenten.
Die Zielsetzung dieses Untersuchungsabschnittes ist es, Aufschluss über den
Stellenwert von Qualität und den aktuellen Stand des QMs zu erhalten. Ferner war
das Ausmaß der Beteiligungs- und Wirkungsorientierung Gegenstand des
Gespräches, was ferner einen Rückschluss auf das gelebte Qualitätsverständnis
eröffnet.
6.2.4 Schlüsselkonzept IV: Nutzenbewertung sowie Hürden in der Entwicklung
und Umsetzung eines Qualitätsmanagementsystems im Bereich Hilfen
zur Erziehung
Der letzte Schwerpunkt des Leitfadeninterviews ist darauf ausgerichtet, die Sachlage
einer pauschalen Würdigung und Bewertung in Bezug auf positiv und negativ zu
verzeichnende Erfahrungen zu unterziehen sowie Perspektiven aufzuzeigen. Im
Fokus standen:
Die Gründe für eine Nicht-Implementierung oder der Nutzen der
implementierten Maßnahmen
Hinderliche und förderliche Rahmenbedingungen
Grenzen systemischer Steuerung
Intra-organisationale Perspektiven und allgemeine Prognosen
Vor- und Nachteile von QM
Differenzen zwischen den verschiedenen kommunalen Standorten wie aber
auch zwischen öffentlichen und freien Trägern.
In Annahme einer großen interkommunalen Diskrepanz hinsichtlich des QM-Standes
zielt dieser Untersuchungsschwerpunkt auf erklärende Gründe.
6.3 Forschungstheoretische Vorannahmen
Klüver beschreibt das empirische Vorgehen einer explorativen Studie als die Suche
nach dem „Allgemeinen im Besonderen“ (zit. n. Fischer, 2005: 215). Infolge der
Subjektivität des Forschers, die eine vorurteilsfreie Ergebnisfindung nicht ermöglicht,
sowie des vorhandenen Vorverständnisses stützt sich die Datengenierung auf
forschungstheoretischen Annahmen, die im Sinne einer intersubjektiven
Überprüfbarkeit im Folgenden offen gelegt werden:
1. Der Stellenwert und Stand von QM im Bereich Hilfen zur Erziehung des
öffentlichen Jugendhilfeträgers ist, gemessen anhand quantitativ gezielt zur

6 Die Rekonstruktion des Standes und der Perspektiven des Qualitätsmanagements im Bereich Hilfen
zur Erziehung aus Expertensicht – Interviews mit leitenden Fachkräften 64
Verfügung stehender Personalkapazitäten und systemisch entwickelten QM-
Systeme, eher gering.
2. Da die Praxis vorwiegend über keine vorhandenen gelebten QM-Systeme
verfügt, verläuft die primäre Steuerung von Qualität im Bereich Hilfen zur
Erziehung über professionseigene und qualitätsmanagementunterstützende
Methoden (wie Fallberatung, Supervision, Teamsitzungen etc.).
3. Trotz der Annahme eines eher geringen Stellenwerts und Stands von QM wird
von einer interkommunalen Diskrepanz ausgegangen.
4. Variablen für die Entwicklung eines QMs sind der Haushaltsstatus der
jeweiligen Kommune und der fachliche Wissenstand sowie die Haltung der
Leitungskräfte, insbesondere des Abteilungsleiters, gegenüber dem QM.
Dementsprechend steigt bei steigender Qualifikation des ASD-Leiters
hinsichtlich QM der Stellenwert des Themas in der Abteilung. Parallel dazu
wird ein tendenziell besserer Haushaltsstatus eher Investitionen im Bereich
personeller Ressourcen bewilligen.
6.4 Durchführung der Erhebung
Die Interviews mit den (leitenden) ASD-Fachkräften fanden im Zeitraum 04. bis 19.
April 2011 statt und wurden persönlich vor Ort durchgeführt. Die insgesamt fünf
Gespräche hatten jeweils eine Dauer zwischen 1.12 und 1.40 Stunden und wurden
mit einem Diktiergerät zwecks der anschließenden Transkription aufgezeichnet. Vor
Beginn des Interviews erhielten die Experten eine knappe Darstellung meiner Person
sowie der Zielsetzung der Exploration. Die Strategie der Interviewführung orientierte
sich an dem entwickelten Leitfaden.
6.5 Datenauswertung
Die Auswertung der Interviews erfolgte nach dem Vorgehensschema der qualitativen
Inhaltsanalyse 63 und basiert auf annähernd vollständigen Transkriptionen.
Auslassungen waren etwaige Toilettenpausen oder „Selbstgespräche“ bei der Suche
nach entsprechenden Unterlagen. Hinzu kommt die Verwendung von Feldnotizen,
die im unmittelbaren Anschluss an die aufgezeichneten Interviews erstellt wurden, oft
auf Basis von Tür-und-Angel-Gesprächen, die sich im Anschluss an das Interview
ergeben haben, sowie Dokumentationsbögen, die Rahmendaten erfassten (vgl.
63 Vgl. Mayring, 2010

6 Die Rekonstruktion des Standes und der Perspektiven des Qualitätsmanagements im Bereich Hilfen
zur Erziehung aus Expertensicht – Interviews mit leitenden Fachkräften 65
Anhang 13). Ggfs. zusätzlich von den Interviewpartnern erhaltene Unterlagen führten
zu einer fundierten Basis für die Ableitung von Hypothesen und neuen
forschungsleitenden Fragestellungen.
In Ermangelung allgemeingültiger Standards für die Transkription wurden folgende
Regeln verwendet 64 :
A: Text Text[überschneidung] Kennzeichnung von Überschneidungen
B: [Überschneidung] Text Text (parallel Gesprochenes)
(u) unverständliches Wort oder Satzteil
(so ungefähr?) nicht genau verständlich, vermuteter
Wortlaut
(.) kurze Pause (ca. eine Sekunde)
(…) längere Pause
… abruptes Ende eines Satzes
Worabbr- Wortabbruch
Wort Betonung/Hervorhebung
LAUT Hervorhebung durch Lautstärke
? Stimme am Ende hoch wie bei einer Frage
[…] Auslassung im Transkript
(lacht) Anmerkung zu parasprachlichen, nicht verbalen
oder gesprächsexternen Ereignissen
die=die=die Stottern, Wiederholung, Verschleifungen
g e d e h n t e langsame, gedehnte Aussprache
Mhm Zustimmung
Mhmh Ablehnung
Hm, Äh, Öh, Ähm Verzögerungssignale
Die transkribierten Interviews umfassen 168 Seiten Datenmaterial. Im Anschluss an
die Transkription wurden die Interviewinhalte nach Schlüsselkonzepten geordnet und
mithilfe von Zitaten wiedergegeben, um die Originalität der Einzelbeiträge zu
erhalten. Zur Verdichtung der Informationen galt es, die Schlüsselkonzepte weiter
auszudifferenzieren und die herausgebildeten Themengebiete mit Überschriften zu
versehen. Im Rahmen der Datenreduktion wurde das Textmaterial paraphrasiert,
fokussiert, abstrahiert und transformiert. Die dadurch gewonnenen Erkenntnisse
wurden in tabellarischen Darstellungen visualisiert 65 . Daran schließt sich der
Arbeitsgang einer abschließenden Beurteilung sowie Validierung der Ergebnisse im
Sinne einer Bestimmung der Gültigkeit und des Stellenwertes an.
64 Eklektische Anlehnung an verschiedenste Publikationen. Vgl. exemplarisch Lamnek, 2010.
Angepasst an die Bedürfnisse der Arbeit bzw. des Forschungsziels.
65 Die Auswertung anhand von Zitaten sowie die datenreduzierte Darstellung befinden sich aufgrund
der Datenmenge – nach Absprache mit den Prüfern und Betreuern dieser Arbeit – zusammen mit
den Interviewtranskripten auf dem beiliegenden Datenträger.

6 Die Rekonstruktion des Standes und der Perspektiven des Qualitätsmanagements im Bereich Hilfen
zur Erziehung aus Expertensicht – Interviews mit leitenden Fachkräften 66
6.6 Reflexion des Forschungsverlaufs
Im Hinblick auf den Zugang zum Feld ist auf die schwere Erreichbarkeit der
identifizierten Experten zu verweisen, wobei sich die Vorgehensweise, zunächst die
telefonische Kontaktaufnahme und anschließend via E-Mail die schriftliche
Skizzierung des Forschungsvorhabens sowie vereinbarten Telefonabsprachen, als
zweckmäßig erwies.
Bezugnehmend auf die explorative Intention dieser Arbeit stellte sich der Leitfaden
als zielführend heraus. Für vertiefende Aspekte hingegen war der Leitfaden zu breit
aufgestellt, so dass für eine detailierte Betrachtung an vielen Stellen verstärktes
Nachhaken und „Aufdröseln“ einzelner Situationen erforderlich gewesen wäre.
Ferner erwiesen sich einige Fragen als zu undifferenziert, wie zum Beispiel Frage 19
die nicht zwischen operativen und strategischen Zielen unterscheidet, so dass die
antwortenden Experten mal auf Handlungsziele, mal auf strategische Zielrichtungen
eingingen. Andere Fragen dagegen stellten sich in Anbetracht der Antworten der
befragten Experten als zu speziell bzw. hochschwellig heraus (z. B. Frage 7). Auch
die Interviewführung lässt sich an einigen Stellen kritisch reflektieren. So wurden
einige Male in Ermangelung an Erfahrung zwei Fragen gleichzeitig gestellt, so dass
die Antwort sich nur auf eine der Beiden bezog. Darüber hinaus drängte sich das
Gefühl auf, dass der Interviewte und die Interviewende nicht ein und dieselbe
Sprachen verwendeten, sprich Differenzen zwischen den praktischen und
alltagstauglichen Begriffen sowie den theoriebehafteten Terminologien zu Tage
traten.

7 Forschungsergebnisse 67
7 Forschungsergebnisse
In diesem Kapitel erfolgt eine Zusammenfassung und Diskussion in gemeinsamer
Darstellung. Ziel des letzten Schrittes ist das Herausstellen von Parallelen und Diffe-
renzen zwischen den theoretischen Formulierungen einerseits und deren praktisch-
en Rezeption andererseits. In der Verbindung dieser Ebenen vermag diese Analyse
im Hinblick auf die Spannungsfelder, problemrelevanten Hürden und Grenzen syste-
mischer Steuerung im Bereich Hilfen zur Erziehung zu sensibilisieren. Zur Vermeid-
ung von Überkomplexität sind nur die eindeutigsten Befunde betont und interpretiert.
7.1 Schlüsselkonzept I
Analog den Ausführungen im Kapitel 3.2 firmieren die leistungserbringenden Abteil-
ungen unter vielfältigen Namensgebungen: Soziale Dienste (I1 und I3), Bezirksso-
zialarbeit (I2), Allgemeiner Sozialer Dienst (I4) sowie Jugend- und Familienhilfe (I5).
Im Hinblick auf das Aufgabenportfolio lässt sich resümieren, dass drei Einrichtungen
einen klassischen ASD darstellen und sich rein auf Jugendhilfeaufgaben be-
schränken. I2 (55-58) und I3 (27-28) haben jeweils, jedoch in unterschiedlichem Aus-
maß, den Bereich der Altenhilfe in ihrem Segment. Aufgrund der divergenten
Organisationsstrukturen, sprich Spezialisierung von einzelnen Sachgebieten,
Wir machen also alle alles (I5, 11-12)
wir können den [Bereich Hilfen zur Erziehung] raus kristallisieren, weil wir den
spezialisiert haben (I3, 42)
und der unterschiedlichen Zählweise von Fällen
also ein Kind is im Heim untergebracht, ist natürlich ein Fall. Wenn wir jetzt eine ähm
ambulante Hilfe haben, bei einer Familie mit fünf Kindern, zählt das als fünf Fälle (I4,
110-112)
sind die erhobenen Rahmendaten wie Mitarbeiteranzahl und Stellenumfang sowie
Fallzahl und -quote interkommunal nicht miteinander vergleichbar. Um dennoch eine
Übersicht über die Bandbreite zu geben, dient die folgende Tabelle als Orientierung:
Stellenumfang HzE-Fallzahl
I1 Hilfen zur Erziehung (spezialisiert): 6,5 301 (im letzten Jahr)
I2 Bezirkssozialarbeit 66 : 37,9 1445 (Stand Dezember 2010)
I3 Hilfen zur Erziehung (spezialisiert): 85 ca. 2500
I4 Allgemeiner Sozialer Dienst: 59 2555 (Stand 31.12.2010)
I5 Jugend- und Familienhilfe: ca. 12/13 30
Abbildung 4: Stellenumfang und Fallzahl
66 Exklusive „Team Kindeswohl“ und Pflegekinderdienst

7 Forschungsergebnisse 68
Im Hinblick auf die Trägerlandschaft lässt sich konstatieren, dass der Anteil
kommunaler Träger durchgängig rückläufig gegen Null tendiert. Die Zuständigkeit für
die Vereinbarungsverhandlung mit den freien Trägern ist oftmals aufgeteilt,
zumindest in der Verantwortung mehrerer Personen:
I1 I2 I3 I4 I5
Leistungs- ASD-Leiter, ASD-Leiter, ASD-Leiter ASD-Leiter
vereinbarungAbteilungsAbteilungs- und QMB
Entgeltleitung der leitungJugendamts- Wirtschaftl. Keine
vereinbarung wirtschaftl. „Zentrale leiter Jugendhilfe ZuständigQualitäts-
Jugendhilfe, Dienste“, ASD-Leiter ASD-Leiter keitentwicklungsJugendamtsJugendhilfe-
und QMB
vereinbarungleitercontroller Abbildung 5: Zuständigkeit für Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsvereinbarungen
7.2 Schlüsselkonzept II
Schwerpunktmäßig wurde in Frage 7 erkundet, welche Gründe als verantwortlich für
die zahlreichen veränderten Einflüsse und Rahmenbedingungen benannt und welche
nicht angegeben werden. Alle Interviewpartner sprachen die medial aufbereiteten
Kindeswohlfälle und die daraus resultierend gestiegene Sensibilität der Bevölkerung
an. Zwei erwähnten dabei explizit den Fall „Kevin“. Als Gründe für die offensichtliche
Zunahme von Todesfällen werden primär die Verstärkung des gesellschaftlichen
Drucks sowie der Wandel und die zunehmende Überforderung der Familienstruk-
turen wie aber auch in einen blinden Fleck im Jugendhilfenetz identifiziert (I5, 184):
eine Ursache ist mit Sicherheit auch der Wandel in Familienstrukturen, ja zunehmende
fehlende Kompetenzen von Eltern. Das sind so Grundbedingungen (I1, 124-126)
ein Punkt ist natürlich auch die=die wirtschaftliche Lage vieler Familien (I2, 205-206)
ist die Hauptveränderung dadurch, dass ähm insgesamt in der Gesellschaft (.) immer
mehr Druck entsteht (I5, 207-209).
Neben den Angaben zu den gesellschaftlichen wurden in der Regel – mit folgender
Ausnahme – keine Gründe für sozialstaatliche, -politische oder fiskalische Veränder-
ungen getroffen. Die Existenz derer wurde jedoch mehrfach erwähnt.
unsere Strukturen, die sind also noch öh, ja sagen wir ma, noch sehr archaisch, muss
ich mal sagen. Also wir sind eigentlich auch so auf die Anforderungen öh, die jetzt
an=an einen ASD eben gestellt werden, sind wir auch nicht eingestellt. Also wir
arbeiten noch sehr, sagen wir ma, sehr fürsorglich, ja noch öh, ja sehr üppig mit
unsern Hilfsangeboten und da kommen wa natürlich ständig in Konflikten, also einmal
eben mit unserer Finanzverwaltung, dass die sagen Ihr gebt zu viel Geld aus und was
kommt dabei raus? (I2, 215-222)
Anschließend wurde erfragt (8), welche dieser Veränderungen für die praktische
Arbeit im Bereich der Hilfen zur Erziehung als besonders nachhaltig bewertet

7 Forschungsergebnisse 69
werden. Das Feld der Antworten ist breit, so dass im Folgenden nur exemplarische
paraphrasierte Zitate wie die staatliche Zielrichtung hin zu mehr Kontrolle (I1, 137),
der zunehmende Druck auf Kinderschutz (I3, 123), der verstärkte Fokus von Presse,
Funk und Fernsehen (I4, 327-328), die dominante Rolle der Finanzen (I4, 377), die
unausgesprochene Aushöhlung des Leistungsgesetzes (I3, 278 ff.) und die Forder-
ung nach einem breiteren Leistungsangebot (I5, 177 ff.) aufgeführt werden können.
Analog der divergenten Einschätzungen wurden auch verschiedene Auswirkungen
auf die Fachkräfte beschrieben. Nahezu konvergent – jeweils vier der fünf Interview-
partner – wurde auf gestiegene Anforderungen an die Fachkompetenz der
handelnden Akteure in der Fallbearbeitung
Sozialpädagogische Diagnostik ist wichtiger denn je (I1, 189)
sowie eine Zunahme von Mehrarbeit verwiesen
der Druck durch zu viele Fälle, durch zu ´ner zu hohen Fallbelastung (I2, 247-248).
Darüber hinaus führten drei Experten eine veränderte Falldokumentation sowie ggfs.
eine Zunahme dessen Umfangs an (I2, 255-257; I4, 1029-1035; I5, 299-302).
Frage 10 erfragte etwaige Spannungsfelder, die aufgrund der teils widersprüchlichen
Steuerungseinflüsse in der praktischen Arbeit auszuhalten sind. Die in Kapitel 5.1
aufgezeigten Spannungsfelder (pädagogische und fiskalische Machbarkeit, Demand
und Need, Dezentralisierung und ressourcenbedingter Teilrückzug von der eigenen
Gestaltungskompetenz, Dysfunktion im System des jugendhilferechtlichen Dreiecks-
verhältnisses, Kontraktmanagement/Wettbewerb und Korporatismus) wurden
ausnahmslos, in unterschiedlicher Frequenz, angeführt. Ferner benannten I1 und I2
das sich im Kontext des Verlustes der wohlfahrtsstaatlichen Einbettung der Sozialen
Arbeit verstärkte Spannungsfeld von Hilfe und Kontrolle (I1, 145-154; I2, 290-291). In
Bezug auf das klassische Spannungsfeld – qualitätsorientierter Wettbewerb und
Korporatismus – ließen sich gegensätzliche Antworten zu verzeichnen:
Wir finanzieren die pauschal seit Jahr und Tach. Die kriegen 400.000 € monatlich. Die
sehen das gar nich ein mir nachzuweisen, wofür sie die verbrauchen. Die wissen
genau, dass hat ´ne sozial, also, das hat ´ne politische, die genießen einfach
politischen Rückhalt und das ist so das best practise Beispiel für Korporatismustheorie
(I1, 1007-1011)
diese Frage, äh äh die man immer hat zwischen Träger und öffentlichen Träger, (.) die
bewerte ich nich=nich wirklich so hoch, ähm weil es relativ klar, es ist ´n
Dienstleistungstransfer (I3, 316-318).
Der Umgang mit der veränderten Bedingungsebene sowie den Spannungsfeldern
rückt die Personalentwicklung – analog der gestiegenen Anforderungen an die
Fachkompetenz insbesondere in der Falleingangsphase – primär ins Zentrum des

7 Forschungsergebnisse 70
Interesses, denn die Mitarbeiter sind nach Auffassung der Experten, in erster Linie
für die Steuerung der Hilfen zur Erziehung verantwortlich:
Und schlecht gesteuerte Fälle heißt Kosten (266). Ähm, das heißt, in das Thema
Personal, Personalentwicklung, Personalbelastung ist ein Hauptaugenmerk, also in die
fachliche Struktur zu richten […] aber auch das Thema Team und ähm (.) wer hilft
wobei, ähm, sind wichtige, aus meiner Sicht, Erfolgskriterien für vernünftige Steuerung
(I3, 164-196).
Ziel ist die Installierung passgenauer Hilfen und die Orientierung des Hilfeverlaufs an
der Bedarfslage. Ferner ging der Umgang mit einem Fokus auf Organisations-
entwicklung und -umstrukturierung einher (I2, 199-201; I4, 775-776). Auf der Ebene
der Fallbearbeitung verschiebt sich der Interventionsmoment:
wir intervenieren immer früher, letztendlich zur eigenen Absicherung (I1, 144-145).
Der Wandel des staatlichen Selbstverständnisses äußert sich in der gewandelten
Rolle des Jugendamtes:
wir sind der Auftraggeber, der Anbieter ist der Auftragnehmer (I1, 220-221)
das Jugendamt sich deutlicher in Richtung Steuerung entwickelt (I3, 410).
Die Umsetzung des neuen Rollenverständnisses ist abhängig von den durchaus
heterogenen Voraussetzungen im Hinblick auf die impliziten Konzepte der inter-
institutionellen Zusammenarbeit. Infolgedessen üben einige Experten die strategisch
steuernde Rolle und das implizierte Gestaltungspotential bzgl. der Initiierung von
Wettbewerb sowie der Gestaltung der Infrastruktur eher im geringen Ausmaß aus.
Also, Infrastrukturerhaltung wird ja von uns, jetz speziell von der Bezirkssozialarbeit
nicht betrieben (I2, 339-341).
Vergabeprozesse werden in keinem der befragten Jugendämter verwendet.
7.3 Schlüsselkonzept III
7.3.1 Qualität
Die Qualitätsentwicklungsvereinbarung spielt in der Praxis der Interviewpartner für
die Übernahme des Leistungsentgelts gemäß §§ 78b SGB VIII – analog der
heterogenen Ausgangspositionen – eine sehr divergente Rolle:
nicht bei allen, aber bei vielen Vereinbarungen hängen die eben noch hinten dran an
der=an der Leistungs- und Entgeltsvereinbarung, aber in der=in der Praxis spielen die
häufig also ´ne sehr untergeordnete Rolle, ne? (I2, 439-441)
Qualität bestimmt den Preis (I3, 140).
Eine gesetzeskonforme Verhandlung setzt Kenntnisse hinsichtlich der Qualitätsent-
wicklungsvereinbarungen voraus. Diese sind jedoch nicht immer gegeben:

7 Forschungsergebnisse 71
da üben wir noch dran (lacht). Aber=aber nicht nur wir, sondern ähm äh auch die
Träger (I4, 477-478).
Bei fundierter Wissenslage kann der kommunale Träger entsprechend steuernd und
fordernd in den zögerlich in Gang kommenden Qualitätsdiskurs treten:
mit dem deutlichem Hinweis von uns, dass ohne diese Situation Entgeltvereinbarung
ausgesprochen schwierig werden (I3, 464-466).
Denn die Qualität der leistungserbringenden Anbieter wie auch die Zusammenarbeit
zwischen dem freien und dem öffentlichen Träger spielt für die Steuerung der Hilfen
zur Erziehung eine entscheidende Rolle:
Qualität der Hilfeanbieter ist eine ganz entscheidende Fragestellung (I3, 177-178).
An dieser Stelle lassen sich tendenzielle Entwicklungen eines gemeinsamen
Diskurses zu verschiedenen Themen verzeichnen, die über die gesetzlich geforderte
AG 78 hinausgehen, wie die trägerübergreifende Reflexion von abgeschlossene
Hilfen (I5, 744-767), die gemeinschaftliche Entwicklung von Musterleistungsverein-
barungen (I2, 382-386) sowie der Dialog und die Auswertung der fachlichen Ebene
des jeweiligen Hilfeverlaufs (I1, 789-794; I4, 940-941). Der Schwierigkeit von Ziel-
definitionen und Zielvereinbarungen als Bemessungsinstrument begegnet nur I3 mit
einem Kontraktierungsmodell (I3, 97).
Analog der vorherrschend unzureichend durchschlagenden Rolle der Qualitätsent-
wicklungsvereinbarung verhält es sich mit dem Aspekt Qualität als wettbewerbs-
relevantes Güte- und Vergleichskriterium. Der Vergleich orientiert sich primär an
Merkmalen der Strukturqualität sowie durch den Rückgriff auf Erfahrungswerte:
grundlegende Standards wie äh regelmäßige Evaluation, wie Supervision, wie ´ne
Einbindung in ´ne fachliche Begleitung, in jedem Fall Einsatz von Fachleuten. Also, wir
lassen uns das auch nachweisen. […] Hinzu kommt ein weiterer Aspekt, den ich auch
viel wichtig, oder sehr, sehr wichtig finde, das sind Erfahrungswerte (I1, 343-350).
Mit Blick auf den Stellenwert von Qualität intra-institutionell attestieren ausnahmslos
alle Interviewpartner der Qualität eine große Bedeutung. Jedoch wird zum einen
partiell eine Differenzierung zwischen dem Stellenwert auf Mitarbeiter- und auf
Arbeitgeberseite vorgenommen (vgl. I5, 461-470) und zum anderen von einigen
Interviewpartnern geäußert, dass nur ein marginales Qualitätsbewusstsein existiert:
ich würd´ jetzt nicht äh dahin gehen und sagen, dass das also soviel mit
Qualitätsbewusstsein zu tun hat (I2, 569-570).
Ferner erfolgt die Bescheinigung eines hohen Stellenwerts in der Regel ohne auf
Fachkenntnisse der Qualitätsdebatte zurückgreifen zu können. So kommt es, dass
bspw. in der 17. Frage, Experte I5 nicht zwischen Qualität und QM differenziert.

7 Forschungsergebnisse 72
Ferner verdeutlicht Frage 16, dass es übergreifend an einem institutionellen
Qualitätsverständnis im Bereich der Hilfen zur Erziehung mangelt.
Ähm, das Thema Qualität im=im engeren Sinne, also dass es dazu ein Verständnis
gibt, würde ich sagen nein. Ähm, nicht dass ich den Kollegen jetzt unterstelle, dass sie
das verneinen würden, so. Aber es gibt keine, es gibt keine offensive Diskussion zum
Thema Qualität, sondern ähm, sie machen, sie arbeiten alle in Prozesse die was mit
Qualität zu tun haben (I3, 538-542)
Keine befragte Einrichtung verfügt über entwickelte Qualitätskriterien und
-indikatoren. Jedoch beinhaltet das implizite Verständnis von Qualität im Ansatz das
Bewusstsein, dass der Qualitätsbegriff analog der Vielzahl an Sichtweisen variiert
Da versteht ja jeder was anderes drunter (I5, 483-484)
und prozesshaft-dynamisch geprägt ist
Qualität heißt für mich, dass wir halt ständig gucken, ist das was wir machen gut? (I1,
411-412).
7.3.2 Qualitätsmanagement
Kein Experte hat Vorgaben zum QM von einer hierarchisch übergeordneten Ebene:
Wir kriegen aber auch keine Vorgaben, weil dafür müsste es ja ein
Qualitätsmanagement auf der Ebene geben. Gibt es nicht (I3, 816-818).
Die in diesem Zitat implizite Aussage, dass es auf Leitungsebene kein QM-System
gibt, teilen ebenfalls alle Interviewpartner. Demzufolge ist es allein an der Abteilungs-
leitung, QM zu einem Thema zu machen, „was man kommunal auch angehen sollte“
(I1, 865). In Bezug auf ihre Verantwortung attestieren sich die Experten im Rahmen
des QMs eine sehr verantwortliche und die entscheidende Position:
Ich würde schon sagen, dass ich ´ne sehr verantwortliche Position dies=diesbezüglich
einnehme (I1, 596-597)
dass ist ja so ´ne mittlere Führungsebene. Ich glaub, auf der Führungsebene is was
das Qualitätsmanagement angeht die ähm... (.) am höchsten die Verantwortung (I5,
789-791).
Als problematisch erweist sich die Partizipation der Fachkräfte in den Entwicklungs-
und Umsetzungsprozess des QMs, wobei dies noch bei zunehmender Größe der
Abteilung gleichsam zunimmt. Während I1 und I5 als primärer Aushandlungs- und
Entwicklungsort die Dienst- oder Teambesprechung angeben,
Das sind die Themen für die Dienstbesprechungen, ähm und da kommen wir dann
gemeinsam zum Ergebnis (I5, 730-731)
mangelt es in den größeren Einrichtungen zum einen an Organisationsstrukturen, die
Mitarbeiter aktiv mit einzubeziehen und zu motivieren, und zum anderen auch an
einer Organisationskultur, die durch ein offenes, partizipatives Klima gezeichnet ist.

7 Forschungsergebnisse 73
Was sicherlich so noch ´n Thema is, wo äh wir noch nich wirklich ´ne Lösung zu haben
is äh Einbindung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter (I4, 720-722).
insofern sind wir ständig im Austausch und wissen die auch alles. […] Ich werd immer
alle mit einbeziehen (I5, 814-815)
Ausgehend von dem Verständnis der Hilfen zur Erziehung als eine Form der
personenbezogenen sozialen Dienstleistungen wurde in der theoretischen Analyse
ein kooperatives Verfahren aller Beteiligten gefordert. In Anlehnung an Grunwald
(2008: 18) gibt es im Hinblick auf die Partizipation der Leistungsempfänger zwei
Fragen, die maßgeblich berücksichtigt werden sollten:
Was macht aus der Perspektive Nutzer „gute“ fachliche Arbeit aus und wie
bringt man das in Erfahrung?
Welche Verfahren können genutzt werden, um die gegebene Praxis einer
gründlichen und multiperspektivischen Reflexion zu unterziehen und wie
können diese Verfahren kontinuierlich optimiert und im Sinne einer auf Dauer
gestellten Qualitätsentwicklung systematisiert werden?
In der Praxis stellt die Einbindung bislang eine unüberwindbare Hürde dar und
verifiziert damit die Aussage, dass bis dato noch kein tragfähiger, partizipativer
Modus gefunden worden ist, der die Adressaten in die Qualitätsdiskussion integriert.
Wobei die Bemühungen durchaus eine große Bandbreite aufweisen:
Nee, ham wir auch, glaub ich, noch gar nicht dran gedacht (I2, 703)
Also, spannenderweise ist mir als erstes zum Thema Beteiligungsverfahren von äh
Leistungsempfänger eingefallen: die können sich beschweren (I4, 906-907)
Das ist, glaub ich, das Hauptproblem von denen wenn man Qualität entwickelt, dass
es ist… dass es nicht nur ein Abarbeiten der Verfahrensabläufe ist und das macht man
gut, sondern das eigentlich für die=die´s gemacht wird, dass die irgendeine Stimme
entweder bekommen oder wir uns darum bemühen zu versuchen zu verstehen, was
die wollen (I3, 623-627).
Bezugnehmend auf das Instrument des Beschwerdemanagements pflegen I1 und I5
einen personifizierten und wenig systematischen Umgang mit Beschwerdefällen
[Beschwerdemanagement] ähm bin ich in Persona (I1, 678)
wo im ersten Handlungsschritt ein Klärungsgespräch mit dem ASD-Leiter stattfindet
sowie anschließend im zweiten Schritt der betreffende Mitarbeiter einbezogen wird
dann findet erstmal mit mir ´n Gespräch statt und dann mit denen Kolleginnen und
Kollegen um die es ging und dann versucht man das zu klären. Also, dass, da
nehmen wir uns auch viel Zeit dafür (I5, 856-859).
Bei beiden spielt der Zeitfaktor eine Rolle, was sich – je größer der Einzugsbereich –
für die anderen Jugendämter als hinderliche Variable herausstellt. Eine Annäherung

7 Forschungsergebnisse 74
an ein systematisches Beschwerdemanagement im Sinne des QMs kann I3 vor-
weisen. Jedoch wird da auf das folgende Problem hingewiesen:
Nur, es ist die geringste Anzahl die sich durch ein Quali- äh Beschwerdemanagement
quält. Die meisten (.) erdulden die Situation und haben andere Mechanismen äh die
ihnen eher liegen, nämlich Verweigerung, Verleugnung, (.) alle diese Formen,
Widerstand, (.) äh, das sind die klassischen Formen mit dem unser=unsere Zielgruppe
mit Unzufriedenheit arbeitet (I3, 638-643).
Eine ähnliche Problematik gibt I3 in Bezug auf Evaluationsverfahren an:
das Thema (.) fragen am Ende der Hilfe mit der Frage Zufriedenheit, ähm ist ähm…
Da ham=da ham wir zwei=zwei ganz unterschiedliche… wir haben… äh wie gesacht,
wir haben das eine Projekt „Zukunft für Kinder“ was wir machen ähm mit
ausgesprochen positiven Rückmeldungen, auch Bereitschaft über das zu reden was
mit ihnen passiert ist. […] Und äh tatsächlich eher das Thema Hilfeleistung im
Vordergrund stand, und nich so sehr Intervention. […] Bei HzE is es in der Regel
immer das Anscheißen Dritter, ne? […] Das heißt, dass der Zugang nich tatsächlich
über Hilfe is, sondern Zugang is immer über knochenharte ähm Intervention Dritter
oder so. Und das heißt, dass ähm dass die Zugänge nicht unbedingt hilfekonform sind.
Das heißt, sie müssen anschließend wieder gucken, […] wie kriegen sie Zugang zu
den Leuten? (I3, 645-660).
Abgesehen von Kundenbefragungen bei I1, die dort alle zwei Jahre in der Familien-
hilfe und alle vier Jahre in der Erziehungsberatungsstelle stattfinden (688-691),
führen I2, I4 und I5 keine Evaluierungen zur Zufriedenheit durch. Wirkungsmessung
erfolgt – analog dem Mangel an Indikatoren und Kennzahlen – mit Ausnahme von I3
mittels WIMES (663-664) in keiner Einrichtung.
In Kombination mit den Aussagen über ein hohes Beschwerdeaufkommen und der
Problematik im Rahmen von Evaluierung wird deutlich, dass abgestimmte Haltungen
und fachliche Standards insbesondere im Hinblick auf die Differenzierung von
Förder- oder Hilfebedürftigkeit (Ab wann ist ein Fall ein Fall?) sowie Qualitätskriterien
z. B. für Fälle deren Zugang über Intervention verlaufen, notwendig sind. Es bedarf
eine intensive Debatte zu den Qualitätskriterien für „gute“ Hilfeplanung, welche bis
dato lediglich bei I1 geführt worden ist (402-408). Gerade in der Eingangsphase, der
sozialpädagogischen Diagnostik und der partizipativen Auftragsklärung, muss,
analog des theoretischen Teils, die aktive Mitarbeit der Leistungsadressaten stärker
forciert werden, damit in einem angemessenen Entscheidungsverfahren, die richtige
und letztendlich von Seiten des Empfängers akzeptierte und mitgestaltete Hilfen
zustande kommt. Zwei Experten (I3 und I4) benennen, dass in ihren Behörden Ent-
wicklungen zu verzeichnen sind zwischen der Eingangsphase und der Auftragsüber-
mittelung ein Zwischenschritt, um den Erstkontakt zwischen Leistungserbringer und
-berechtigten bewusster zu gestalten und die Hilfeannahme zu verbessern, zu instal-
lieren. So findet bei der Einleitung einer stationären Hilfe ein Vorstellungsgespräch in

7 Forschungsergebnisse 75
der Einrichtung zum gegenseitigen Kennenlernen mit allen Hilfebeteiligten statt (I4,
919-924). I3 geht in den (theoretischen) Überlegungen noch einen Schritt weiter:
wir werden so ´n Zwischenschritt ein- ähm einbringen, dass wir die Klienten zu den
Anbietern bringen und die mit denen ein Konzept erarbeiten sollen, wie sie das denn
umsetzen wollen. Um dann erst wieder in diese Kontraktstruktur Hilfeplanverfahren
einzumünzen (I3, 601-605).
Diese Entwicklungen leiten über zu den Elementen und anderweitigen Instrumenten
des QMs und vor allem deren konkrete Gestaltung. Die zwei folgenden Diagramme
sollen einen groben Überblick über das Vorhandensein der hiesigen Bausteine sowie
der einzelnen Instrumente geben, wobei sich selbstverständlich daraus keine
Aussagen im Hinblick auf Systematik und Tiefe ableiten lassen
Abbildung 6: QM-Elemente
67 68 69 70 71
Abbildung 7: Qualitätsinstrumente
67 QM-Handbuch: Wird im Rahmen der OEM entwickelt. I4 hat die Entwicklung eines solchen konkret
als Ziel benannt (645-646).

7 Forschungsergebnisse 76
Planen, Entwickeln, Lenken und Gestalten von Prozessen erfolgt in allen befragten
Einrichtungen, wenn auch eher partiell und unsystematisch. Identifizierte und
differenzierte Schlüssel-, Führungs- und Supportprozesse sind bei I3 vorhanden und
bei I2 in der Entwicklung. Gleichwohl wurden durchweg Verfahrensstandards,
Handlungsrichtlinien und Checklisten für einzelne Prozesse des Hilfeplanverfahrens
entwickelt und festgelegt. Die Gestaltung des jeweiligen „Prozessmanagements“
erfolgt zwischen den divergierenden Positionen „im gesamten Team“
Supervision, Teamsitzung, ähm für solche Planungssachen äh und Konzepte und
Rahmenbedingungen nehmen wir uns auch so Zeit. Also, da äh klinken wir uns auch
schon mal ein Tag aus (I1, 489-491).
oder auf „Leitungsebene“ (I2, 684-686) bzw. „als Einzelleistung“ durch den Qualitäts-
beauftragten mittels der Steuerung von Hilfen gemäß § 34 SGB VIII (Heimerziehung,
sonstige betreute Wohnform) via Aktenanalyse (I4, 676-678), Literatur- und Internet-
recherche über andere Jugendämter (I4, 822-830), Überarbeitung und Aktualisierung
von Arbeitsanweisungen mit ein oder zwei Teamleitern (I4, 711-718), wobei analog
der fehlenden Struktur für die Einbindung der Mitarbeiter auch diese durchaus aus-
sagekräftigen Ergebnisse nicht zu den Fachkräften rückgekoppelt, sondern diese nur
mit den Ergebnissen konfrontiert werden. Die Gestaltung des Prozessmanagements
ist damit wiederkehrend ein Abbild der Mitarbeiterpartizipation, welche eine geringere
Verbindlichkeit und Akzeptanz der entwickelten Maßnahmen zur Folge hat, so dass
die Umsetzung sich häufig nach folgender Vorgehensweise vollzieht:
Also, zurzeit ist es bei uns so, wir haben fünf verschiedene Bezirksteams und äh fünf
verschiedene Arten Hilfe zu bearbeiten. Es gibt also Teams, die machen das immer
noch hier (bewegt den Daumen hin und her im Sinne der „Pi-mal-Daumen-
Abschätzung“) nach althergebrachter Manier (I2, 508-511).
Im Hinblick auf die Einschätzung eines standardisierten Dokumentationssystems
lässt sich eine Schwierigkeit der Abgrenzung konstatieren. Alle befragten
Jugendämter verfügen an einigen Stellen über standardisierte Bögen z. B. im
68 Leitbild: Neben dem fehlenden Leitbild verfügt kein ASD über ein strategisches und operatives Zielsystem.
Folglich ist die Durchführung von Selbstbewertungen – die ebenfalls in keinem Bereich
angewandt worden ist – kaum realisierbar. I1 nähert sich mittels schriftlich festgehaltener Leitlinien
und Erwartungshaltungen an die eigene Arbeit am ehesten einem Qualitätsleitbild an (749-751).
69 QMB: Im Rahmen der OEM (I2) wurde eine neue Funktion, Sachbearbeitung Grundsatzaufgaben
(stellvertretende Abteilungsleitung), eingeführt, bei der das QM zukünftig verortet ist (805-810). I4
steht eine Vollzeitstelle mit dem Titel „Qualitätsentwicklung pädagogischer Bereiche“ zur
Verfügung, wobei der Stelleninhaber über keine Weiterbildung oder Erfahrungen im Bereich
systematischen QMs verfügt. I3 konnte in der Vergangenheit auf eine zuständige Fachkraft für QM
zurückgreifen, die das aktuell vorhandene QM-System entwickelte.
70 QZ: Im Rahmen der QM-Implementierung zu diversen Qualitätsfragen und -problemen (I3, 944).
71 Benchmarking: I2 ohne Angaben

7 Forschungsergebnisse 77
Bereich des Kinderschutzes. I2, I3, I4 und beginnend I5 nutzen eine hilfeplanunter-
stützende Software wie SoPart, was automatisch in einigen Bereichen ein Berichts-
wesen mit sich bringt. Jedoch gibt es gravierende inter- und intra-institutionelle
Differenzen in der Anwendungsbreite und -tiefe, so dass beispielsweise Experte I4
berichtet, dass es nach wie vor Mitarbeiter gibt, die
PC- äh -Abneigungen haben und die haben dann halt ihre eigenen Formen bis hin zu
äh handschriftlichen Dokumentationen in Akten, die dann aber so individuell sind, dass
man sie, dass ein Dritter gar nich lesen kann (I4, 660-663).
Das meist verwendete Verfahren, das Benchmarking, gestaltet sich in der Regel über
die Teilnahme an Arbeitskreisen der KGSt. Aber auch in diesem Bereich lassen sich
unterschiedliche Haltungen identifizieren: I3 steuert intra-institutionell über Struktur-
fragen und Daten des Fachcontrollings (I3, 369-373) und verwendet den
Mechanismus des IKO-Netzwerkes mit den zehn hiesigen Stadtbezirken.
Wir haben ja dieses IKO-Netz ham wir heruntergebrochen auf die zehn St-, zehn
Stadtbezirke. Das heißt, wir haben die gleiche, das gleiche Mechanismus wie beim
IKO-Netz sozusagen zwischen den Kommunen, haben wir jetzt auf dezentral herunter
gebrochen und das ist für die Kollegen sehr hilfreich zu sehen: naja, der Bezirk macht
das so und wir machen das so und das heißt, es finden auch Diskussionen statt,
warum ist es bei euch anders wie bei uns? (I3, 371-377).
I5 nimmt hierarchie- und abteilungsübergreifend an dem Arbeitskreis „Qualitätszirkel“
der KGSt teil:
Wir fahren zu dritt. Ich, einer aus dem ASD und einer aus der Wirtschaftlichen (907).
[…] Ich find das auch wichtig, dass jemand aus´m ASD selber dabei is, weil sich das
immer noch mal anders anhört, ob ich das wiedergebe was da Ergebnis war oder ob
jemand aus´m ASD noch mal selber da sagen: doch, doch so war das (I5, 910-913)
Eine konträre Position stellt die Atmosphäre zwischen dem ASD und der wirtschaft-
lichen Jugendhilfe bei I2 dar:
also intern bei uns is es so, dass öh (.) sagen wa ma, dass sich die Bezirks-, die
Kollegen und Kolleginnen aus der Bezirkssozialarbeit schon fast vom=vom Controlling
verfolgt fühlen. Also wir machen Erhebungen, Statistiken zu allen möglichen Dingen,
die die Kolleginnen oder Kollegen gar nicht=gar nicht den Sinn sehen können, ja? (I2,
284-289)
Der Rückgriff auf professionseigene und qualitätsmanagementunterstützende
Instrumente liegt nahe, wird jedoch durch die öffentliche Haushaltslage erschwert:
Supervision haben wir zum Beispiel nich. (.) Ich hab jetzt eingeführt, dass wir
wenigstens für Extremfälle Supervision haben dürfen. Weil das auch Kostendruck...
(469-470). […] Und was Fortbildungen ah äh betrifft, ist es natürlich immer gern
gesehen, wenn man die vom Landesjugendamt nimmt die nix kosten (I5, 492-494).
Im Hinblick auf Frage 21 lässt sich feststellen, dass keine befragte Einrichtung ein
systematisches QM, im Sinne des PDCA-Zyklus, betreibt. I1 nähert sich dem

7 Forschungsergebnisse 78
Gedanken des kontinuierlichen Verbesserungskreislaufes am ehesten durch die
„zyklischen“ Überlegungen im Team an:
dann müssen wir uns ja auch immer wieder anpassen und auch immer wieder gucken,
äh was erheben wir jetzt, was überprüfen wir, was wollen wir verbessern, verändern,
entwickeln? (I1, 573-575).
Lediglich I3 orientiert sich grundlegend an einem Referenzmodell, dem CAF, was
wiederum bei den anderen Interviewpartnern nicht mal durchgängig bekannt war. I3
reflektiert in Bezug auf den hiesigen ASD, dass dieser über ein formales QM verfügt,
jetzt aber vor der Frage steht „wie kriegt man das ans Laufen?“ (714):
Also wie wird da wirklich ´nen Kreis, ne, draus, dass man Dinge probiert, evaluiert,
schaut wie´s zusammen… Was passt mit wem? Was=was bewirkt was bei wem? […]
dann fängt Qualitätsmanagement auch tatsächlich erst an. Der Rest ist Grundlagen
(I3, 714-719)
Nichts desto trotz entbehrt man aber auch dort, aufgrund der fehlenden Leitbildstruk-
tur, das Kernstück des CAF-Modells, das Selbstbewertungsverfahren (I3, 733-748).
7.4 Schlüsselkonzept IV
Der praktische Nutzen der jeweilig ergriffenen QM-Maßnahmen wird in der
Einarbeitung neuer Mitarbeiter (I1, 727-727; I3, 834-835; I5, 734-735), der Praktika-
bilität in Form einer Komplexitätsreduzierung (I3, 829-834), in der Absicherung
mittels einer gezielteren Dokumentation (I1, 428-430; I4, 1033-1035; I5, 299-302),
der Sicherung eines gewissen Qualitätsstandes (I2, 867-870), der Gewährleistung
von Transparenz und Überprüfbarkeit (I2, 878-880) sowie der Professionalisierung
und Verbesserung der Arbeit (I2, 867-870) gesehen. Die nachteiligen Aspekte
beschränken sich auf die Hinweise, dass es aufwendig ist (I3, 994) und „dass keiner
genau weiß, was es is und dass es Angst auslöst“ (I5, 1160-1161).
Die Auswirkungen der ergriffenen QM-Maßnahmen auf die Fachkräfte werden
seitens der befragten Experten mal eher positiv, mal eher negativ dargestellt:
Also ich denke, dass sie äh deutlicher ihr Profil haben, also dass sie wissen wo sie
arbeiten, was sie arbeiten, was ihre Aufgaben sind. (.) Und das wir weniger
diese=diese Struktur haben, dass wir eine Ansammlung von Selbständigen unter dem
Dach des öffentlichen Dienstes sind. Äh, das heißt, dass wir schon eine relativ
gleichförmige Arbeitsstruktur haben (I3, 839-844).
Standards zu definieren. Und wenn wir dann wieder was Neues geschrieben haben,
dann kriecht ich dann in der Regel natürlich einen verbraten: jetzt hast du ja schon
wieder wat Neues, ne? Und jetzt müssen wir uns schon wieder irgendwo nach richten.
Ähm, das heißt, dass wird von=von den Kollegen eher als Einschränkung gesehen (I4,
400-404).
Originalton äh der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter is: Dokumentationspflicht – is viel

7 Forschungsergebnisse 79
zu viel (I4, 1029-1030).
Die Rezension der veränderten Aufgaben ist vermutlich auf die Reaktionen und
Rückmeldungen der Fachkräfte des Bereichs Hilfen zur Erziehung zurückzuführen.
I5 differenziert die Mitarbeiterreaktionen entlang des Alters:
Also, ich sach mal, Jüngere finden´s super. Die haben auch überhaupt kein Stress mit
SoPart oder sonst was. Ähm, die haben gerne Struktur und Orientierung und ähm, (.)
finden die Rahmen dann immer noch groß genuch äh der da übrig bleibt, in dem man
ja frei agieren muss und kann. […] Und ältere Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter […] die
haben massive Schwierigkeiten damit (I5, 980-987).
Ferner ist zu vermuten, dass sich bei einer Befragung der Fachkräfte an der Basis
eine andere Gewichtung wie auch Konnotation der Auswirkungen ergeben hätte.
Einen übereinstimmenden Tenor enthielten die Antworten auf die Frage nach den
Grenzen systematischer Steuerung:
Man kann Verfahren standardisieren, aber letztendlich nicht den Einzelfall (378-379).
… der individuelle Bedarf [folgt] eben keiner Prozesslogik (I1, 500-501)
es hört spätestens da auf, wie soll ich mal sagen, dass sie nich wissen, wer morgen
vor der Tür steht. Also, weil wir kennen zwar die Zugänge wer zu uns kommt, aber wir
wissen nicht, […] wann die zu uns kommen und wer zu uns geht. Also, das heißt, ich
kann nur die steuern, die bei uns ankommen. Die Frage: haben wir Fallzuwächse,
haben wir keine Fallzuwächse? Sind´s zu viele oder sind´s zu wenig? Ähm,
entscheiden äh, entscheiden wir nich. Ähm, das heißt, dass die Probleme außerhalb
unserer Kenntnis sich entwickeln und damit nicht steuerbar sind (I3, 855-862).
I3 resümiert:
das heißt, äh die Steuerung funktioniert ähm auf´ner=auf´ner Metaebene. […] Für=für
ganz kleinräumige Situationen eignet sich das nicht (I3, 873-875).
Die Frage nach den benötigten Rahmenbedingungen für die Implementierung und
Weiterentwicklung eines umfassenden und systematischen QM-Systems (30) ergab
bei allen fünf Interviewpartnern ein kollektives Erfordernis: Personalressourcen (I1,
820-823, 838-839; I2, 922-924; I3, 880-881, 893-897, 931-934; I4, 1069; I5, 1300).
Es bedarf jemand, der Zeit und Wissen in den Aufbau, Pflege und Weiterentwicklung
investiert. Darüber hinaus erachtet I1 eine organisatorische Verankerung beim
Jugendamtsleiter als erstrebenswert, damit die QM-Aufgaben abteilungsüber-
greifend ausgerichtet sind, um die Qualität der Zusammenarbeit an den vielen
Schnittstellen zu verbessern (825-830). I2 und I5 geben darüber hinaus noch an,
dass es einer klaren Positionierung und eines Auftrags seitens der Leitung bedarf (I2,
911; I5, 1062-1063, 1070-1071). Als hinderlich werden zahlreiche Aspekte genannt:
QM wie auch Wirkungsmessung sind nicht Grundbestandteil der Sozialar-
beiterausbildung (I1, 923-924, 928-930), daraus resultiert, dass die Führungs-
kräfte nicht ausreichend informiert und geschult sind (I1, 923-950; I5, 956),

7 Forschungsergebnisse 80
Unwille, sich in die Karten gucken zu lassen (I5, 1077-1079) sowie die Gefahr,
dass es mittels QM zu Festlegungen kommt und gegen bestimmte zentrale
Strukturen genutzt wird (I3, 978-984),
Emotionale Hürden (I5, 1077), zu wenig Wissen und zu viele Vorurteile (I5,
1002-1003), Widerstände innerhalb der Mitarbeiterschaft (I2, 976-977; I4, 403-
404), eigene Traditionen und stark ausgeprägte bewahrende Kräfte (I2, 944-
946).
Die Varianz der jeweiligen Standorte korreliert nach den Expertenaussagen zum
einen mit der Organisationshoheit auf kommunaler Ebene („dass is wie mit den
Jugendamtsstrukturen, das macht halt jeder für sich. Jeder macht für sich das was er
meint, was ´n hoher Qualitätsstandard is“ I5, 561-563) sowie zum anderen mit den
notwendigen Bedingungen. Sind diese erfüllt – stehen also gezielt Stellenanteile
sowie die notwendige Qualifikation zur Verfügung und gibt es eine anerkennende
und zustimmende Haltung der höheren Leitungsebene im Hinblick auf QM – sind
entscheidende Voraussetzungen für den Aufbau eines umfassenden QMs
geschaffen. Die Perspektive von QM beim öffentlichen Jugendhilfeträger im Bereich
Hilfen zur Erziehung wird sich anhand der Entwicklung dieser ausschlaggebenden
Faktoren entscheiden. Die nächsten intra-institutionellen Schritte der befragten
Experten beziehen sich auf die Anknüpfung bisheriger Bemühungen sowie die
Ausdehnung dieser auf die freien Träger (I2, 1005-1007; I3, 457-485).
Hinsichtlich der einleitenden These der Arbeit sowie der abschließenden Frage der
Interviews zu der Diskrepanz zwischen freien und öffentlichen Trägern im Hinblick
auf QM-Bemühungen sowie den signifikanten Einsatz von Qualitätsinstrumenten gab
es – analog der vorzufindenden Situation von QM im Bereich Hilfen zur Erziehung –
divergente Einschätzungen:
(lacht) (956). Überhaupt nicht (958). … das Arbeitsselbstverständnis und die Haltung
bei vielen freien Trägern die ich so in der Praxis erlebt hab, […] ähm (.) ist stellenweise
äußerst fragwürdig (I1, 968-970).
Äh, in der Fläche ja (1002). … in der Fläche haben die frei- die äh die freien Träger
mehr Chancen das Ding umzusetzen (1004-1005). Die müssen nicht diskutieren über
ihren Ressourceneinsatz. Also, die müssen intern gucken, ob sie ´ne Refinanzierung
kriegen (1007-1008). … von daher haben die einfach viel, viel, viel effizientere
Führungsentscheidungsstrukturen. Sie sind kleiner. Es gibt kein Träger in so ´ner
Größe wie die Stadt Xxxxxxxxxx hat. Gibt´s überhaupt nicht. Bundesweit gibt´s kein
Träger, der so ´ne Größe hat, allein wie eine Kommune. So, und das heißt, an dieser
Ecke gibt´s in der Regel die Notwendigkeit gegenüber dem öffentlichen Träger Qualität
zu definieren, damit gibt´s sozusagen Druck (.) und die Entscheidungssituation es zu
tun, die sind einfacher (I3, 1013-1019).

8 Resümee und Rückschluss 81
8 Resümee und Rückschluss
In dem abschließenden Teil dieser Arbeit werden im ersten Abschnitt die Ergebnisse
von Theorie und die empirischen Befunde zu dem Stand und der Perspektive von
QM im Bereich Hilfen zur Erziehung zusammengeführt. Dies geschieht mit dem Ziel,
die Diversität der Einzelbefunde systematisch zu ordnen und ihren Erklärungswert
pointiert darzustellen. Der zweite Abschnitt skizziert einen Forschungsausblick.
8.1 Zusammenfassung
Die Zusammenfassung stellt insofern ein Konglomerat dar, bestehend aus einem
Fazit des literaturanalytischen Zugangs, den empirischen Ergebnissen – bei aller
Berücksichtigung der begrenzten Aussagekraft – sowie deren Rückkopplung
wiederum zu den theoretischen Erkenntnissen.
Die Literaturanalyse zeigte deutlich, dass die soziostrukturellen Veränderungen, der
Wandel des Sozialstaates, die Ökonomisierung des Sozialen umfassende Auswirk-
ungen auf die Jugendhilfe implizieren. Im Abgleich von theoretischen Erkenntnissen
und empirischen Befunden ist es bemerkenswert, dass sich einerseits die Moderni-
sierungsbestrebungen stark im Feld Hilfen zur Erziehung auswirken, andererseits die
bewusste Verknüpfung zwischen der äußeren Bedingungsebene und deren Beein-
flussung von Einstellung und Handlungsstrategien auf der Akteursebene eher im
geringem Maße vorhanden ist. In der theoretischen Analyse wurde ferner aufgrund
der Gesetzesnovellierung die Verpflichtung deutlich, sich mit Qualitätsentwicklungs-
vereinbarungen zu beschäftigen. Ein Verharren auf vertraute korporatistische
Zusammenarbeit entspricht weder der neuen Rolle des öffentlichen Jugendhilfe-
trägers noch den veränderten Gegebenheiten im strukturellen und finanziellen Be-
reich. Diese Entwicklungen haben auch die befragten Experten erkannt, jedoch voll-
ziehen sich die Veränderungen des institutionellen Gefüges, in Abhängigkeit von der
Ausgangssituation sowie verbliebenen Auslegungsspielräumen, signifikant different.
Aus der Sicht der Verfasserin lässt sich im Hinblick auf die forschungstheoretischen
Vorannahmen (6.3) resümieren, dass der Stellenwert und Stand von QM, gemessen
anhand den formulierten Variablen der ersten These – quantitativ gezielt zur Ver-
fügung stehende Personalkapazitäten und systematisch entwickelte QM-Systeme
analog den Elementen des „Conditio-Sine-Quo-Non-Modells“ –, eher gering ist. Die
Antworten der Experten lassen auf ein immenses Wissensdefizit über QM schließen,

8 Resümee und Rückschluss 82
das durch subjektive Konstruktionen ersetzt wird und dazu führt, dass die Potentiale
eines QMs nur rudimentär ausgeschöpft werden und die QM-Bemühungen sich
vornehmlich auf einem „eigenen hausinternen“ Niveau bewegen; man praktiziert,
„was man meint, was man da machen könnte“ (I5, 1132-1133), d. h. die primäre
Steuerung der Hilfen zur Erziehung erfolgt mit einschränkenden Vorgaben über
professionseigene und qualitätsmanagementunterstützende Methoden (These 2).
Von Seiten des Jugendamtes wurden durchgängig nur in geringfügigem Maße
Personalkapazitäten, auch in Form externer, fachkundiger Spezialisten zur
Implementierung eines QM-Systems und Schulung der Mitarbeiter zur Verfügung
gestellt. Die interkommunal vorgefundene Diskrepanz (These 3) zwischen den in
summa eher unsystematischen Versuchen eines QMs lässt sich insbesondere auf
die jeweiligen Fachkenntnisse des Abteilungsleiters, respektive Nicht-Wissen,
zurückführen. So bilden die QM-Bemühungen bei I1, ohne die Implementierung
konkreter Instrumente, nahezu einen Kreislauf ständiger Verbesserung ab. I3 ist mit
Blick auf die Entwicklung eines (formalen) QM-Systems durchaus am weitesten
fortgeschritten. In beiden Ausbildungsbiographien können theoretische Berührungs-
punkte mit der Thematik im Rahmen der absolvierten Masterstudiengänge
„Sozialmanagement“ (I1) und „Social Services Administration“ (I3) angeführt werden.
Damit zeigt sich die Annahme, dass die entscheidenden Variablen für die
Entwicklung eines QMs, der fachliche Wissenstand sowie die Haltung der
Leitungskräfte sind, als verifiziert (These 4) 72 . Die prägnante Rolle der Leitung weist
auf die Kontext- und Interessenabhängigkeit derartiger Entscheidungen hin.
Ein QM, das Diskurs und Partizipation als eine seine Leitlinien verfolgt, benötigt eine
ausgeprägte Kommunikations- und Beteiligungsstruktur. Im Abgleich mit den empiri-
schen Befunden ist an dieser Stelle, wobei dies bei zunehmender Einrichtungsgröße
analog zunimmt, ein enormes Manko zu konstatieren – im Hinblick auf die internen
wie aber auch externen Interessensträger. Ferner wurden die fehlende Rechtsgrund-
lage für eine Organisationsstruktur und ein homogenes Aufgabenprofil der leistungs-
erbringenden Abteilung, der Mangel an Vorgaben seitens der übergeordneten Hier-
archieebene sowie die Größe der Einrichtung und die nach wie vor als bürokratisch
zu beschreibende Strukturen der öffentlichen Verwaltung als maßgebende Aspekte
für die unsystematischen Bemühungen identifiziert. Resümierend lässt sich feststel-
len, dass trotz aller hinderlichen Rahmenbedingungen in der Implementierung eines
72 Eine Korrelation zwischen dem Haushaltstatus und Personalinvestitionen lies sich nicht ermitteln.

8 Resümee und Rückschluss 83
QM-Systems unter den Interviewpartnern eine grundsätzliche Einsicht zur notwendi-
gen Anwendung vorherrscht. Die Bewertung des Status quo von QM im Bereich Hil-
fen zur Erziehung aus der subjektiven Perspektive der Experten wird – abweichend
der meinigen – durchweg positiver beurteilt: „Da kann man sicherlich auch weit aus
dem Fenster lehnen und sagen: ja, das ist hier hoch, der Standard“ (I5, 575-576).
8.2 Ausblick: eine kritische Würdigung
Die vorliegende Abschlussarbeit ist zunächst mit dem Anspruch angetreten, Auf-
schluss über die Wissens- und Forschungslage zu gewinnen. Analog der einleiten-
den Annahme eines Forschungsdefizits zeigt sich dies als bewahrheitet, denn weder
die Literaturrecherche noch die kontaktierten Experten (vgl. Anhang 1) ergaben
Hinweise auf eine ähnliche Studie. Durch das Forschungsdesign, insbesondere die
anhand der genannten Kriterien in Kapitel 6.1 divergierenden, im Sample enthalt-
enen Jugendämter, konnte einen Beitrag zur bestandsmäßigen Erfassung des
Feldes geliefert werden. Damit wird die weitere Intention dieser Arbeit, einen Anteil
zu leisten, diese Forschungslücke zu schließen, als gelungen bewertet. So ließen
sich im Rahmen der Arbeit trotz der interkommunale Diskrepanzen, überein-
stimmende problemrelevante Phänomene bei der Implementierung eines QM-
Systems im Bereich Hilfen zur Erziehung identifizieren. Aus praktischer Sicht
offenbart sich somit ein Bedarf an zielgruppenadäquaten Fort- und Weiterbildungen
sowie Beratungs- und Unterstützungsprojekten zur Implementierung eines QM-
Systems beim kommunalen Jugendhilfeträger. Berücksichtigend, dass sich der
öffentliche Träger als Bezugspunkt, trotz der Eingrenzung auf Hilfen zur Erziehung –
was sich aufgrund heterogener Organisationsstrukturen wiederum relativierte – nur
schwer in seiner Komplexität reduzieren lässt, erweckt es den Anschein, eine Menge
an Datenmaterial produziert und mehr Fragen und Anknüpfungspunkte aufgeworfen,
als Erkenntnisse generiert zu haben. So sind zahlreiche Anknüpfungspunkte und
Fragestellungen für weiterführende Arbeiten denkbar wie (1) die Analyse des Pro-
zessmanagements bezogen auf den Kernprozess Hilfeplanung, (2) die Bedeutung
der Variable „Größe der Einrichtung“ für den Umsetzungsprozess, (3) die Gründe für
das durchgängige Fehlen einer Leitbildstruktur, (4) die subjektive Konstruktionen von
QM auf der Führungsebene, usw. In Anbetracht der bedeutenden Schnitt-
stellenfunktion des öffentlichen Jugendhilfeträgers bei gleichzeitig im Wandel
begriffener Einflüsse ist die Verwirklichung der eröffneten beiden Stränge und die
Anknüpfung an der explorativen Grundlage zweifelsohne erstrebenswert.

Abkürzungsverzeichnis 84
Abkürzungsverzeichnis
AA Arbeitsanweisung
ASD Allgemeiner Sozialer Dienst/Dienste
BMFSFJ Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend
Bspw. beispielsweise
BVW Betriebliches Vorschlagswesen
BWL Betriebswirtschaftslehre
bzgl. bezüglich
CAF Common Assessment Framework
DIN Deutsches Institut für Normung
DGQ Deutsche Gesellschaft für Qualität e. V.
DJI Deutsches Jugendinstitut
EFQM European Foundation for Quality Management
EN Europäische Norm
EREV Evangelischer Erziehungsverband e. V.
f. folgende
ff. fortfolgende
ggfs. gegebenenfalls
HSK Haushaltssicherungskonzept
HzE Hilfen zur Erziehung
IJAB Fachstelle für Internationale Jugendarbeit der Bundesrepublik Deutschland
e. V.
ISA Institut für Soziale Arbeit
ISO Internationale Organisation für Normung (International Organization for
Standardization)

Abkürzungsverzeichnis 85
i. V. m. in Verbindung mit
KGSt Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung
KJHG Kinder- und Jugendhilfegesetz
KSD Kommunaler Sozialer Dienst
LVR Landschaftsverband Rheinland
NGO Non-Governmental-Organisationen
NPM New Public Management
NPO Non-Profit-Organisationen
NSM Neue Steuerungsmodell
OE Organisationsentwicklung
PE Personalentwicklung
PPQ Programm- und Prozessqualität
QB Qualitätsbeauftragte
QE Qualitätsentwicklung
QM Qualitätsmanagement
QS Qualitätssicherung
QZ Qualitätszirkel
RJWG Reichswohlfahrtsgesetz/Reichsjugendwohlfahrtsgesetz
SGB Sozialgesetzbuch
TQM Total Quality Management
VA Verfahrensanweisung
VWL Volkswirtschaftslehre
zit. n. zitiert nach

Abbildungsverzeichnis 86
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Bewertung eines Jugendamtes .............................................................. 4
Abbildung 2: Einwohnerzahl der Jugendamtsbereiche ............................................. 60
Abbildung 3: Sample ................................................................................................. 61
Abbildung 4: Stellenumfang und Fallzahl .................................................................. 67
Abbildung 5: Zuständigkeit für Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsvereinbarungen .... 68
Abbildung 6: QM-Elemente ....................................................................................... 75
Abbildung 7: Qualitätsinstrumente ........................................................................ 75

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Anhang 96
Anhang
1 Tabellarische Übersicht der Kontaktaufnahmen
Die Anschreiben hatten folgende inhaltliche Fragen gemein:
Anregungen oder Hinweise (z. B. auf etwaige vergleichbare Studien oder
Literatur über QM im Jugendamt
Thematische Einschätzung
Gegebenenfalls wurden die Anfragen um personenbezogene oder insitutions-
spezifische Fragestellungen ergänzt.
Datum der
Anfrage
Datum der
Antwort
Person/Institution Rückmeldung
01.11.2010 --- Kristin Sonnenberg/FH Köln
Verfasserin der Arbeit „QM –
Am Beispiel der Jugendhilfe
15. 12.2010 16.12.2010 Dietrich Trebe/Standpunkt
Sozial
19.12.2010 27.12.2010
(u.a.)
Manfred Leitner-Achtstätter/
KGSt
03.01.2011 03.01.2011 Dr. Peter Marquard/
03.01.2011 04.01.2011
Jugendamt Bremen
Prof. Dr. Joachim Merchel/FH
Münster
Zusendung der Ausgabe
2/10
Mailverkehr und
Telefongespräch
„leider können wir Ihnen …
nicht weiterhelfen“
„solche empirischen Studien
gibt es nicht“
24.02.2011 25.02.2011 Stephan Palm/LVR „leider muss ich bei Ihrer
Anfrage passen“
Weitergeleitet
von Herrn
Palm
28.02.2011 Doris Scherer-Ohnemüller/
LVR
„Leider kann ich Ihnen auch
nicht weiterhelfen“

Anhang 97
Weitergeleitet 01.03.2011 Benjamin Landes/ISS Anruf: Literaturhinweise
von
Scherer-
Frau
Ohnemüller
25.02.2011 --- Astrid Stein/
03.03.2011 07.03.2011
Bundesverwaltungsamt
(CAF)
Liane Pluto/DJI Literaturhinweise
08.03.2011 --- Heiko Pech/Rödl&Partner
13.03.2011 14.03.2011 Kerstin Landua/Deutsches
Institut für Urbanistik
Arbeitsgruppe Fachtagungen
Jugendhilfe
Keine Auskunft über
fachliche Informationen;
Angebot zur Teilnahme an
der Fachtagung „Wer steuert
die Hilfen zur Erziehung?“
13.03.2011 --- Kerstin Giebel/IJAB
13.03.2011 --- Prof. Dr. Christian Schrapper/
Uni Koblenz
28.03.2011 29.03.2011 Prof. Dr. Dirk Nüsken „Das ist aus der Ferne immer
schwer einzuschätzen“
28.03.2011 --- Manuela Leyendecker/
Institut für Sozialplanung und
Organisationsentwicklung
07.06.2011 --- Dr. Harald Tornow/ELS-
Institut

Anhang 98
2 Aufbau des Jugendamtes
Quelle: IJAB (2008): 277

Anhang 99
3 Organisatorische Verankerung des ASD
Quelle: Van Santen/Zink, 2003: 28

Anhang 100
4 Aufgabenprofil des ASD
Quelle: Van Santen/Zink, 2003: 29
Quelle: Van Santen/Zink, 2003: 30

Anhang 101
5 Elemente des Hilfeplanverfahrens
Schritte Rechtsgrundlagen
Zuständigkeitsprüfung Sachliche Zuständigkeit: § 85
Beschreibung der Lebens- und Erziehungssituation des
Kindes/Jugendlichen aus dessen Sicht und aus Sicht
der Eltern einschließlich die Vorstellungen
übermögliche und angestrebte Veränderungen
Beratung der Personensorgeberechtigen und des
Kindes, Jugendlichen oder jungen Volljährigen über Art
und Umfang der Hilfen und deren mögliche Folgen
Schriftliche Fixierung und erste vorläufige Bewertung
im Hinblick auf die Problemdefinition
„Zusammenwirken mehrerer Fachkräfte“: Beratung im
interdisziplinären Team (sog. Fallkonferenz)
Erörterung der Situationsbewertung der Vorschläge zu
den Hilfeangeboten mit den betroffenen
Personensorgeberechtigten und mit dem
Kind/Jugendlichen
Antrag des Personensorgeberechtigten oder auch des
jungen Menschen
Örtliche Zuständigkeit: § 86
§ 36 Abs. 1 Satz 1
§ 36 Abs. 2 Satz 1
§ 36 Abs. 1 Satz 1
Entscheidung über den Antrag § 36 Abs. 1 Satz 1
Bekanntgabe der Entscheidung mittels Bescheid
(Verwaltungsakt)
Aufstellung eines Hilfeplanes unter Beteiligung der
Personensorgeberechtigten und des jungen Menschen
sowie ggfs. Anderer (Auswahl der leistungserbringenden
Einrichtung, voraussichtliche Dauer der
Hilfe, Absprachen zum Beitrag der einzelnen
Beteiligten im Hilfeprozess, Vereinbarungen über
Zeiträume der Reflexion und Fortschreibung des
Hilfeplans) und dessen schriftliche Dokumentation
Kostenübernahmeerklärung gegenüber der
leistungserbringenden Einrichtung
Heranziehung zu den Kosten durch Kostenbeitrag
(Verwaltungsakt)
Fortschreibung des Hilfeplans unter Beachtung der
Prinzipien der Hilfeplanung
Strukturierte Auswertung des Hilfeprozesses und
seiner Ergebnisse am Ende der Hilfe
§ 36 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 37
SGB XI
§ 36 Abs. 2 Satz 2
§ 77, §§ 78a-e
§§ 91 ff.
Eigene Darstellung in Anlehnung an Wabnitz (vgl. 2010: 46) und den Empfehlungen
des deutschen Vereins (1994: 319)

Anhang 102
6 Interne und Externe Kundenorientierung am Beispiel eines
Jugendamtes
Quelle: Gissel-Palkovich, 2002: 40

Anhang 103
7 Conditio-Sine-Quo-Non-Modell
Quelle: Zollondz, 2006: 207

Anhang 104
8 Ein steuerungstheoretisches Modell Sozialer Arbeit
Quelle: Messmer, 2007: 173

Anhang 105
9 CAF-Modell
Quelle: Bundesverwaltungsamt, 2006: 5

Anhang 106
10 WIMES – Falldokumentation zu Beginn der Hilfe
Quelle: Tornow, 2009: 76

Anhang 107
11 Aufschlüsselung der Rheinischen Jugendämter
(Stand 20.08.2010)
14 Jugendämter kreisfreier Städte
12 Kreisjugendämter
67 Stadtjugendämter
93 Jugendämter gesamt
Eigene Darstellung
Datenquelle: Landschaftsverband Rheinland (2010)

Anhang 108
12 Interviewleitfaden (mit Unterfragen)

Anhang 109

Anhang 110

Anhang 111

Anhang 112

Anhang 113

Anhang 114

Anhang 115
13 Dokumentationsbogen

Eidesstattliche Versicherung 116
Eidesstattliche Versicherung
„Hiermit erkläre ich, dass ich die vorliegende Masterthesis „Stand und Perspektiven
des Qualitätsmanagements beim öffentlichen Jugendhilfeträger im Bereich Hilfen zur
Erziehung“ selbständig angefertigt und mich dabei keiner fremden Hilfe bedient
habe. Alle Stellen, die wörtlich oder sinngemäß veröffentlichten oder
unveröffentlichten Schriften und Medien jedweder Art einschließlich elektronischer
Medien (z. B. dem Internet) entnommen sind, habe ich als solche kenntlich gemacht.
Mir ist bewusst, dass ein Verstoß gegen diese Versicherung mit erheblichen
Nachteilen für mich verbunden sein kann.“
Ort, Datum Unterschrift