Spezifikationsbericht E-Procurement

Spezifikationsbericht
„E-Procurement“
Von
Landeshauptstadt Magdeburg
KID Magdeburg GmbH
Im Rahmen der Initiative
MEDIA@Komm-Transfer
Gefördert vom
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
Koordiniert und unterstützt von
Transferagentur MEDIA@Komm-Transfer
Capgemini Deutschland GmbH
Oktober 2006

IMPRESSUM
Impressum
Dieser Bericht ist Teil der Veröffentlichungsreihe „Spezifikationsberichte“ im Rahmen des Projekts
MEDIA@Komm-Transfer, das durch das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
im Zeitraum Frühling 2004 bis Herbst 2006 gefördert wurde.
Herausgeber:
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
Referat P3 – Öffentlichkeitsarbeit –
www.bmwi.de
Download:
www.mediakomm-transfer.de
Redaktion:
Transferkommune Magdeburg, Marco Hauffe, KID Magdeburg GmbH, Bereichsleiter Anwendungen,
Angela Kreutziger, Landeshauptstadt Magdeburg
Transferkommune Berlin, Joachim Eckert, Senatsverwaltung für Inneres, Abteilung Zentraler
Service, Frau Prof. Dr. Margrit Falck, Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege
Berlin
Unterstützt durch Transferagentur MEDIA@Komm-Transfer, Anna-Jelena Krüger, Capgemini
Deutschland GmbH, Public Services
Qualitätsgesichert durch Dr. Norbert Niemeier (Projektleiter) und Ricarda König, Capgemini
Deutschland GmbH, Public Services
Design und Umsetzung Inhalt:
Graphic Services, Capgemini Deutschland GmbH
Stand: Oktober 2006
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VORWORT
Vorwort
An der Nahtstelle von Staat, Wirtschaft und Bürger sind leistungsfähige Kommunen
ein wesentlicher Erfolgsfaktor für die Wettbewerbsfähigkeit unseres Landes. In Verbindung
mit einer Optimierung der Prozesse bietet der Einsatz von E-Government-
Lösungen ein hohes Potenzial für Verbesserungen. So können kommunale Aufgaben
effizienter erbracht werden. Die Qualität und Transparenz der Dienste kann gesteigert
werden. Der Kontakt zu Bürgern und Wirtschaft wird verstärkt. Erweiterte Dienstleistungen
werden möglich.
Anders als auf den Ebenen von Bund und Ländern mit ausgeprägten E-Government-
Initiativen stehen die ca. 12.000 Kommunen und Kreise vor der großen Aufgabe, geeignete
Lösungen mit beschränktem Know-how und Ressourcen bereitzustellen. Mit
dem Förderprogramm MEDIA@Komm hat das Bundesministerium für Wirtschaft und
Technologie (BMWi) in den Jahren 1999 bis 2003 die Entwicklung von rechtssicherem
kommunalem E-Government maßgeblich vorangetrieben. Wichtige Standards für
Dienste der öffentlichen Verwaltung (OSCI) mit großer Bedeutung auch für Bund und
Länder (SAGA, KoopA ADV) sind entstanden.
Mit MEDIA@Komm-Transfer hat das BMWi seine Aktivität zum E-Government in den
Jahren 2004 bis 2006 fortgeführt. Zentrale Handlungsfelder waren Harmonisierung,
Verbreitung und Internationalisierung. Getragen wird MEDIA@Komm-Transfer von
20 Transferkommunen, die in einem Wettbewerb aus mehr als 100 Interessenten
ausgewählt wurden, und der Transferagentur, die vom BMWi mit der zentralen Koordination
beauftragt wurde.
Die Transferkommunen haben 24 mit Blick auf E-Government besonders relevante
kommunale Themen ausgewählt und in enger Abstimmung untereinander sowie in
eigener Regie erarbeitet. Die Ergebnisse liegen nun in Form von Spezifikationsberichten
vor. In diesen Berichten wurden strategische, technische, funktionale und organisatorische
Anforderungen an E-Government untersucht. Den Transferkommunen,
die diese Themen mit hohem Einsatz bearbeitet haben, und den Experten der
Qualitätssicherung gilt ein besonderer Dank.
Die in den Spezifikationsberichten zusammengetragenen Anforderungen, Verfahren,
Vorgehensweisen und Erfahrungen stehen allen Akteuren für eigene weitere Schritte
in das E-Government zur Verfügung. Aufgezeigter Nutzen und Wirtschaftlichkeit der
harmonisierten Verfahren machen deutlich, dass E-Government sich lohnt für Verwaltung,
Wirtschaft und Bürger. Als Leitfäden sollen diese Spezifikationsberichte Impulse
für den Transfer und die Verbreitung des eGovernment in Deutschland geben
und helfen, bisherige Zurückhaltung in der Umsetzung zu überwinden.
Ein Erfolgsfaktor von MEDIA@Komm-Transfer waren Netzwerke und Kooperationen,
die zwischen Kommunen und zwischen Staat und Wirtschaft geknüpft wurden. Jetzt
kommt es darauf an, dass die Akteure und Netzwerke (Kommunen, Datenzentralen
und Softwareunternehmen, Deutschland-Online, kommunale Spitzenverbände, Ver-
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VORWORT
bände der Wirtschaft, Initiative D21) die angestoßenen Entwicklungen weiterführen
und für möglichst flächendeckende Breitenwirksamkeit sorgen. Denn E-Government
entwickelt sich mehr und mehr zu einem wesentlichen Standortfaktor im globalen
Wettbewerb.
Berlin, im Oktober 2006
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
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INHALTSVERZEICHNIS
Inhaltsverzeichnis
Impressum.................................................................................................................. 2
Vorwort ....................................................................................................................... 3
Inhaltsverzeichnis...................................................................................................... 5
Abbildungsverzeichnis.............................................................................................. 7
Tabellenverzeichnis................................................................................................... 8
Abkürzungsverzeichnis............................................................................................. 9
1 Einleitung.......................................................................................................... 11
1.1 Ziele und Inhalte der Spezifikationsberichte........................................... 11
1.2 Gegenstand und Bearbeiter des Spezifikationsberichts „E-
Procurement“.......................................................................................... 13
2 Harmonisierung im Rahmen der Initiative MEDIA@KommTransfer ........... 15
3 Beschreibung des Verfahrens „E-Procurement“......................................... 18
3.1 Definition und Funktionalität ................................................................... 18
3.2 Einsatzfelder........................................................................................... 19
3.3 Nutzen für verschiedene Nutzergruppen................................................ 19
3.4 Wirtschaftlichkeit .................................................................................... 21
3.5 Gesetzliche Vorgaben ............................................................................ 22
4 Spezifikation des Verfahrens „E-Procurement“........................................... 24
4.1 Organisatorische Anforderungen ........................................................... 24
4.2 Der Prozess der Vergabe....................................................................... 26
4.3 Funktionale Anforderungen .................................................................... 33
4.3.1 Sicherstellung der Funktionalität des Verfahrens ................... 36
4.3.2 Verfügbarkeit .......................................................................... 36
4.3.3 Dokumentation ....................................................................... 37
4.4 Technische Anforderungen .................................................................... 37
4.4.1 Schnittstellen und Integration ................................................. 38
4.4.2 Mindestanforderungen an den Arbeitsplatz............................ 39
4.5 Anforderungen an die Sicherheit............................................................ 40
4.5.1 Datenschutz............................................................................ 40
4.5.2 Datensicherheit/IT-Sicherheit ................................................. 41
5 Praxisbeispiele aus den Transfer-kommunen............................................... 47
5.1 Landeshauptstadt Magdeburg................................................................ 47
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INHALTSVERZEICHNIS
5.2 Land Berlin ............................................................................................. 50
Literaturverzeichnis................................................................................................. 55
Anhang 1 – Schutzbedarfsfeststellung.................................................................. 56
Anhang 2 – Kriterienkatalog für Softwarelösungen zur elektronischen
Vergabe, Stand April 2003............................................................................... 61
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ABBILDUNGSVERZEICHNIS
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Charakterisierung der Spezifikationsberichte ....................................... 12
Abbildung 2: Der Beitrag der Harmonisierungsvorhaben zur Fortentwicklung des E-
Governments ............................................................................................................. 16
Abbildung 3: Der Prozess der Vergabe ..................................................................... 27
Abbildung 4: Teilprozess 1 – Vergabe- und Beschaffungsstrategie .......................... 28
Abbildung 5: Teilprozess 2 – Marktkunde.................................................................. 29
Abbildung 6: Teilprozess 3 – Vergabevorlauf ............................................................ 30
Abbildung 7: Teilprozess 4 - Durchführung der Vergabe (1/2) .................................. 31
Abbildung 8: Teilprozess 4 - Durchführung der Vergabe (2/2) .................................. 32
Abbildung 9: Teilprozess 5 - Administration............................................................... 33
Abbildung 10: Technisches Systemkonzept .............................................................. 38
Abbildung 11: Anmeldung Magdeburger Vergabeplattform....................................... 48
Abbildung 12: Übersicht über laufende Vergabeprojekte .......................................... 49
Abbildung 13: Angebotsübersicht .............................................................................. 49
Abbildung 14: Vergabe- und Beschaffungswesen im Land Berlin (Prozesslandkarte)
................................................................................................................................... 52
Abbildung 15: Vergabe- und Beschaffungswesen im Land Berlin (Rollenmodell)..... 54
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TABELLENVERZEICHNIS
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Schutzbedarfsklassen ............................................................................... 56
Tabelle 2: Schutzbedarfsfeststellung für das Sicherheitsziel Vertraulichkeit ............. 58
Tabelle 3: Schutzbedarfsfeststellung für das Sicherheitsziel Integrität...................... 58
Tabelle 4: Schutzbedarfsfeststellung für das Sicherheitsziel Authentizität und Nicht-
Abstreitbarkeit der übertragenen Daten..................................................................... 59
Tabelle 5: Schutzbedarfsfeststellung für das Sicherheitsziel Authentizität der
Kommunikationspartner............................................................................................. 59
Tabelle 6: Schutzbedarfsfeststellung für das Sicherheitsziel Vertraulichkeit ............. 60
Tabelle 7: Schutzbedarfsfeststellung für das Sicherheitsziel Vertraulichkeit ............. 60
Tabelle 8: Tabelle zur Auswahl eines Vergabeproduktes (Quelle: KGSt) ................. 64
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ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS
Abkürzungsverzeichnis
BITV Barrierefreie Informationstechnik-Verordnung
BMWi Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (vor September
2005 BMWA)
BSI Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik
bzgl. bezüglich
bzw. beziehungsweise
d. h. das heißt
DIN Deutsches Institut für Normung
EDV Elektronische Datenverarbeitung
E-Government Electronic Government
E-Mail Electronic Mail
EN Europanorm
etc. et cetera
EVB-IT Ergänzende Vertragsbedingungen für die Beschaffung von Informationstechnologie
ggf. gegebenenfalls
GIS Geografisches Informations-System
GPRS General Packet Radio Service
GSM Global System for Mobile communication
GWB Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen
HTML Hyper Text Markup Language
ID Identity
IEC International Electrotechnical Commission
ISIS-MTT Industrial Signature Interoperability Specification MailTrusT-
Standard
ISO International Standardization Organization
IT Informationstechnik /-technologie
IuK Information und Kommunikation
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ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS
KGSt Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement
o. g. oben genannt
OSCI Online Services Computer Interface
PC Personal Computer
PCMCIA Personal Computer Memory Card International Association
PDA Personal Digital Assistant
PKI Public Key Infrastructure
SAGA Standards und Architekturen für E-Government
SchwbG Schwerbehinderten Gesetz
SMS Short Message Service
sog. so genannt
u. a. unter anderem
URL Uniform Resource Locators
usw. und so weiter
VGG Verwaltungsreform-Grundsätze-Gesetz
VgV Vergabeverordnung
VOL Verdingungsordnung für Leistungen
VPN Virtual Private Network
VSV Vorschriftensammlung
WCAG Web Content Accessibility Guidelines
WIMP Windows, Icons, Menus, Pointing devices
X-ÖV Zusammenfassung der verschiedenen, fachlich orientierten Standards
für den interoperablen Datenaustausch im E-Government
z. B. zum Beispiel
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EINLEITUNG
1 Einleitung
Die Initiative MEDIA@Komm-Transfer des Bundesministeriums für Wirtschaft und
Technologie verfolgt das Ziel, E-Government auf kommunaler Ebene zu fördern. Ein
Netzwerk von zwanzig Transferkommunen erarbeitete Ansätze im nationalen und
internationalen Bereich, wie kommunales E-Government weiterentwickelt werden
kann. Hierbei wurden sie von der Transferagentur unterstützt, die durch Capgemini
Deutschland gestellt wird.
Die Initiative MEDIA@Komm-Transfer ist in drei Aufgabenbereiche untergliedert (nähere
Informationen siehe Kapitel 2):
• Harmonisierung: Ziel der Harmonisierung war es, Anforderungen an kommunales
E-Government über regionale Grenzen hinweg zu bestimmen und zu dokumentieren.
Die Transferkommunen haben sich hierfür in Arbeitsgruppen zusammengefunden
und mit Unterstützung der Transferagentur zu einzelnen Themenstellungen
Spezifikationsberichte erarbeitet, die ein wesentliches Ergebnis der Initiative
MEDIA@Komm-Transfer darstellen.
• Verbreitung: Die in den Transferkommunen vorliegenden Erfahrungen und die
Ergebnisse der Harmonisierung wurden auf zentralen und regionalen Veranstaltungen
einem breiten Publikum vorgestellt und in individuellen Workshops mit interessierten
Kommunen diskutiert. So wurde eine breite Öffentlichkeit für das
Thema kommunales E-Government erreicht.
• Internationale Kooperation: Weiteres Ziel war es, auch auf internationaler Ebene
kommunales E-Government aus Deutschland bekannt zu machen und mit internationalen
Initiativen zu vernetzen. Kooperationen wurden insbesondere im
Bereich der EU und Osteuropa etabliert.
Bei dem hier vorliegenden Dokument handelt es sich um einen Spezifikationsbericht
aus dem Aufgabenbereich der Harmonisierung. Im Folgenden werden die Ziele und
Inhalte der Spezifikationsberichte zunächst allgemein und anschließend bezogen auf
das in diesem Bericht behandelte Verfahren erläutert.
1.1 Ziele und Inhalte der Spezifikationsberichte
Ein wesentliches Resultat der Arbeiten der einzelnen Vorhaben im Rahmen der Harmonisierung
sind die Spezifikationsberichte. Die Spezifikationsberichte beschreiben
Verfahren und Konzepte mit dem Ziel, eine Harmonisierung innerhalb des kommunalen
E-Governments voranzutreiben (s. Abbildung 1).
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EINLEITUNG
Der Spezifikationsbericht ist …
• … eine detaillierte Beschreibung
des Verfahrens hinsichtlich
– der Grundmerkmale wie
Funktionalität, Nutzen,
Wirtschaftlichkeit
– der technischen, funktionalen
und organisatorischen Anforderungen
• … ein Leitfaden zur Handhabung
des Verfahrens in den
Kommunen
* Vgl. KBSt 2005
Abbildung 1: Charakterisierung der Spezifikationsberichte
• … komplette Beschreibung der
Verfahren
• … Charakterisierung der Verfahren
nach dem SAGA-Prinzip
(Viewpoint etc.) *
Der Spezifikationsbericht liefert
keine …
• … komplette Beschreibung der
Verfahren
• … Charakterisierung der Verfahren
nach dem SAGA-Prinzip
(Viewpoint etc.)
• … Standards im Sinne der Festlegung
von Lösungen
• … Anleitung zum Roll-out von
Produkten
*
Der Spezifikationsbericht liefert
keine …
• … Standards im Sinne der Festlegung
von Lösungen
• … Anleitung zum Roll-out von
Produkten
Hauptadressaten 1 der Spezifikationsberichte sind folglich zuerst Kommunen, 2 die
sich damit befassen, die in den Spezifikationsberichten beschriebenen Anwendungen
oder Komponenten des E-Governments einzuführen. Zweite Zielgruppe sind Unternehmen,
die Softwarelösungen für die in den Berichten beschriebenen E-Government-Anwendungen
und -Komponenten entwickeln.
Die Spezifikationsberichte dienen vor allem als Leitfaden. Darüber hinaus sind es Berichte
aus der Praxis mit Fallbeispielen zur Verdeutlichung von abstrakten Anforderungen.
Weiterhin stellen die Transferkommunen ihre Vorgehensweisen zum jeweiligen
Harmonisierungsverfahren vor. Damit wird der pragmatische Charakter der Spezifikationsberichte
deutlich hervorgehoben.
Die Spezifikationsberichte sind das Ergebnis von interkommunalen Arbeitsgruppen,
in denen die beteiligten Transferkommunen kooperativ zusammengearbeitet haben.
Die Grundlage der Berichte sind die konkreten Entwicklungs- und Implementierungsaktivitäten
der Kommunen, die an der jeweiligen Arbeitsgruppe beteiligt waren. Die
Definition und Konkretisierung der jeweiligen Inhalte der Spezifikationsberichte erfolgte
gemeinsam mit der Transferagentur. Um die Berichte auf ein solides Fundament
1 In dem vorliegenden Dokument wird aus Gründen der besseren Lesbarkeit auf die gesonderte Nennung beider
Genera verzichtet. Bei Nennung nur einer grammatikalischen Form sind grundsätzlich sowohl weibliche als auch
männliche Personen gemeint.
2 Der Begriff „Kommunen“ wird hier als Oberbegriff für alle kommunalen (Gebiets-)Körperschaften, wie Gemeinden,
Kreise, kreisfreie Städte oder Kommunalverbände mit eigenen Selbstverwaltungsaufgaben, verwendet (vgl. Andersen
1997, S. 174).
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EINLEITUNG
zu stellen, wurden diese von Anfang an mit Experten aus Kommunen, Verbänden,
Wissenschaft und Wirtschaft abgestimmt. Hiermit geht die Zielstellung einher, einen
möglichst breiten Konsens herzustellen und somit eine Doppel- oder Parallelarbeit an
Spezifikationen in verschiedenen kommunalen Gremien zu vermeiden. Dies schont
wertvolle Ressourcen und reduziert aufwändige und – aufgrund oftmals verfestigter
Interessenlagen – mühselige Ex-post-Abstimmungen mit ungewissem Ausgang.
Überdies ist im Falle verwaltungsebenen-übergreifender Anwendungen und Verfahren
die frühzeitige Kooperation bei der Erstellung von Spezifikationen zwingend.
Vor diesem Hintergrund wurden die Spezifikationen in allen relevanten Harmonisierungsvorhaben
mit den Vertretern der nationalen Gremien (z. B. TeleTrusT, DIN,
OSCI-Leitstelle) diskutiert und mit den Arbeitsgruppen der Initiative Deutschland-
Online abgestimmt. Außerdem wurde bei der Erarbeitung der Spezifikationen der
Sachverstand der Vertreter der MEDIA@Komm-Regionen Bremen, Esslingen und
des Städteverbundes Nürnberg hinzugezogen, sofern dies inhaltlich geboten schien
und alle Beteiligten dies als sinnvoll ansahen.
1.2 Gegenstand und Bearbeiter des Spezifikationsberichts
„E-Procurement“
Unter E-Procurement (elektronische Vergabe und elektronische Beschaffung) wird
der Einsatz verschiedener DV-Lösungen zur effizienten und kostengünstigen Abwicklung
des gesamten Vergabe- und Beschaffungsablaufs im Bereich der Öffentlichen
Verwaltung und der Wirtschaft verstanden. E-Procurement ist ein Teilbereich von
E-Government.
Die öffentliche Verwaltung in Deutschland ist zurzeit der größte Einkäufer von Gütern
und Dienstleistungen in Europa. Mit einem Anteil von rund 12 Prozent am deutschen
Bruttoinlandsprodukt stellt das öffentliche Auftragswesen eine wichtige Komponente
der jährlichen Wertschöpfung dar. Bund, Länder und Kommunen verfügen jedes Jahr
gemeinsam über ein Auftragsvolumen in Höhe von mehr als 250 Milliarden Euro.
E-Procurement besteht aus den zwei Teilprozessen E-Vergabe und E-Beschaffung.
Die Vergabe bezeichnet die Prozesse von der Bedarfsermittlung über die Vorbereitung
einer Ausschreibung und die eventuelle Bieterauswahl, die direkte Durchführung
der Ausschreibung, die nach Ausschreibungsende erforderliche Bewertung der Angebote
bis hin zum Lieferantenmanagement im Sinne der Zuschlagserteilung.
Ein weiterer Teilprozess des E-Procurements ist die Beschaffung. Sie bezeichnet das
Bestellwesen und den Abruf der zuvor ausgeschriebenen oder freihändig vergebenen
Produkte und Dienstleistungen. E-Beschaffung umfasst, wenn man den gesamten
Prozess abbildet, die Suche nach und die Auswahl von geeigneten Lieferanten (oftmals
auf Basis eines Katalogsystems), den internen Genehmigungsprozess, den integrierten
Bestellprozess, die Zahlungsabwicklung und den Wareneingang sowie die
Auswertung der Bestellaktivitäten.
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EINLEITUNG
Der vorliegende Spezifikationsbericht E-Procurement konzentriert sich auf die Beschreibung
der wesentlichen Anforderungen an ein E-Vergabe-System, da der Harmonisierungsbedarf
hier am Größten ist und eine Berücksichtigung des E-Beschaffungsbereiches
den Projektrahmen weit überschritten hätte. E-Beschaffung wird folglich
nur teilweise bei der Prozessbetrachtung angerissen.
Der Bericht gliedert sich in fünf Kapitel. Neben der Einleitung in Kapitel 1 erfolgt in
Kapitel 2 die grundsätzliche Beschreibung der Harmonisierung im Rahmen der Initiative
MEDIA@Komm-Transfer. In Kapitel 3 wird das Verfahren E-Procurement anhand
der Definition, der Funktionalität sowie der Einsatzfelder beschrieben. Die Anforderungen
an die Technik, Sicherheit sowie Ergonomie werden in Kapitel 4 betrachtet.
Das Kapitel 5 beschreibt Praxisbeispiele aus den Transferkommunen.
An der Erstellung des vorliegenden Spezifikationsberichts wirkten mit:
• für die federführende Transferkommune Magdeburg:
─ Herr Marco Hauffe, KID Magdeburg GmbH, Bereichsleiter Anwendungen
─ Frau Angela Kreutziger, Landeshauptstadt Magdeburg
• für die Transferkommune Berlin:
─ Herr Joachim Eckert, Senatsverwaltung für Inneres, Abteilung Zentraler Service
─ Frau Prof. Dr. Margrit Falck, Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege
Berlin
• unterstützend von der Transferagentur: Frau Anna-Jelena Krüger, Mitarbeiterin im
Bereich Public Services bei Capgemini, sowie weitere Mitarbeiter.
Die Autoren danken Herrn Stefan Jung von Public One – Governance Consulting aus
Berlin für wertvolle Anregungen und die engagierte Unterstützung bei der Erstellung
dieses Spezifikationsberichtes.
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HARMONISIERUNG IM RAHMEN DER INITIATIVE
MEDIA@KOMMTRANSFER
2 Harmonisierung im Rahmen der Initiative
MEDIA@KommTransfer
Harmonisierung ist – wie eingangs dargestellt – neben der Verbreitung und der Internationalisierung
eine der drei Hauptaktivitäten der Initiative MEDIA@Komm-Transfer
des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie (BMWi, vormals Bundesministerium
für Wirtschaft und Arbeit, BMWA).
Diese Initiative ist ein wesentlicher Pfeiler der Bemühungen der Bundesregierung,
eine leistungsfähigere und dabei kostengünstigere öffentliche Verwaltung zu schaffen.
MEDIA@Komm-Transfer unterstützt im Rahmen von Deutschland-Online die
Modernisierung der Kommunalverwaltungen in Deutschland. Ein selbstorganisierter
Prozess der Entwicklung und Verbreitung von E-Government-Verfahren wird in Gang
gebracht, der geeignet ist, Verwaltungsvorgänge zu vereinfachen, die Beteiligungsmöglichkeiten
für die Bürgerinnen und Bürger zu fördern und die Nachfrage bei Hard-
und Softwareherstellern sowie bei Dienstleistern zu erhöhen.
MEDIA@Komm-Transfer soll dazu beitragen, die Entwicklung von E-Government
bundesweit zu beschleunigen und zu harmonisieren sowie die Position des
E-Government-Standorts Deutschland im internationalen Wettbewerb zu verbessern.
Durch die Verknüpfung besonders viel versprechender kommunaler und regionaler
Initiativen zu einem länderübergreifenden E-Government-Netzwerk sollen der Transfer
von Best Practice-Verfahren und von Know-how erleichtert, Standards weiterentwickelt
und Selbstorganisationsprozesse für die weiterführende Verbreitung angestoßen
werden. Gleichzeitig soll die Zusammenarbeit mit der Wirtschaft intensiviert werden,
damit das Wachstums- und Beschäftigungspotenzial von E-Government genutzt
werden kann. Dies schließt auch die Vertiefung internationaler Kontakte und Kooperationen
zur Förderung der digitalen Integration Europas und die Erschließung neuer
Exportchancen mit ein.
Die zwanzig MEDIA@Komm-Transfer-Kommunen, welche im Jahre 2003 im Rahmen
einer Interessenbekundung von einer unabhängigen Jury, gebildet von Vertretern
der kommunalen Spitzenverbände, 3 des BMWi und der Wissenschaft, ausgewählt
wurden, entwickeln Verfahren und Komponenten. Sie beschreiben diese unter
technischen, funktionalen und organisatorischen Gesichtspunkten.
Zur Unterstützung und Koordination der dezentralen Aktivitäten in den Transferkommunen
wählte das BMWi die Unternehmensberatung Capgemini als Transferagentur
für die mehr als zweijährige Laufzeit des Projekts MEDIA@Komm-Transfer aus.
Die Harmonisierungsvorhaben im MEDIA@Komm-Transfer-Projekt haben eine wesentliche
Bedeutung in der Herausbildung von zukunftsfähigem E-Government, das
3 Die kommunalen Spitzenverbände haben sich beim letzten Wahlgang ihrer Stimme enthalten.
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HARMONISIERUNG IM RAHMEN DER INITIATIVE
MEDIA@KOMMTRANSFER
als integriertes, nutzenorientiertes und wirtschaftliches E-Government – fokussiert auf
medienbruchfreie Transaktionen – zu verstehen ist.
Harmonisierung bedeutet, jenseits der historisch gewachsenen, zum Teil gravierend
unterschiedlichen Lösungsansätze, einzelne Verwaltungsverfahren bzw. Komponenten
in ihren wesentlichen Anforderungen zu spezifizieren. Es werden funktionale und
technische Anforderungen sowie die organisatorischen Voraussetzungen zur Gewährleistung
einer rechtsverbindlichen, authentifizierten und sicheren Transaktion
zwischen kommunaler Verwaltung und ihren Kunden ausreichend und detailliert dargestellt.
Nach Maßgabe des in Art. 28a Grundgesetz verbrieften kommunalen Selbstverwaltungsrechts
und des sich daraus ableitenden, spezifisch kommunalen Vergaberechts
können weiterreichende Ziele, wie etwa eine für die Kommunen und Marktteilnehmer
verbindliche Standardisierung von Verfahren und Komponenten, nicht verfolgt werden.
Standardisierungen kann es unter den verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen
in Deutschland nur für die Bundesverwaltung und die Landesbehörden in ihrem
rechtlichen Wirkungsbereich geben. So können sich Bundes- und Landesverwaltungen
dazu verpflichten, zur Unterstützung der internen wie externen Aufgabenverrichtung
und Kommunikation standardisierte Verfahren und Produkte beispielsweise
aus der XÖV-Welt zu verwenden. Gegenüber den Kommunen wird es dagegen immer
nur ein Angebot geben, ein einheitliches Verfahren zu nutzen.
Von zentraler Bedeutung ist die Präzisierung unterschiedlicher Themenstellungen in
den Spezifikationsberichten, sei es in technischer, funktionaler oder organisatorischer
Hinsicht. Dies bedeutet, dass durch die Spezifikationsberichte eine Klärung der Semantik
erfolgt. Bestehende Ansätze und Lösungen werden konkret für die Kommunen
beschrieben und ausgearbeitet. Diese können als Richtschnur für das Handeln
der Kommunen dienen. Über spezifische Anpassungen können einzelne Kommunen
die Inhalte der Spezifikationsberichte auf ihren konkreten Bedarf hin ausrichten (siehe
Abbildung 2).
Leitbild von zukunftsfähigem E-Government
Inhalt der Harmonisierung
Beschreibung der technischen,
funktionalen und
organisatorischen Anforderungen
der Verfahren und
Komponenten des
E-Governments
Ziel
Handlungssicherheit für
Kommunen und
Dienstleister
Zukünftiges Ergebnis
Modernisierung der
Kommunalverwaltung
Klärung der Semantik für
E-Government-Anbieter und
-Nachfrager
Abbildung 2: Der Beitrag der Harmonisierungsvorhaben zur Fortentwicklung des
E-Governments
Weiterhin besteht die Hoffnung, dass die mit den Spezifikationsberichten gegebene
Harmonisierung der Verfahren dazu führen wird, dass Kommunen ihre Ausschreibungen
weitgehend nach diesen harmonisierten Verfahren ausrichten und Softwarehersteller
zunehmend ihre Produkte entsprechend der Verfahrensbeschreibungen
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HARMONISIERUNG IM RAHMEN DER INITIATIVE
MEDIA@KOMMTRANSFER
entwerfen bzw. anpassen. Dies ist ein Beitrag, um dem Flickenteppich aus Einzellösungen
durch eine relative Vereinheitlichung der Vorgehensweisen und der Softwareprodukte
– oder zumindest deren Schnittstellen – entgegen zu wirken.
Harmonisierungsaktivitäten bewegen sich strikt im vorwettbewerblichen Raum, dienen
aber dazu, den Wettbewerb transparenter zu gestalten. Harmonisierung trägt
somit dazu bei, das Handlungsfeld für Kommunen wie für Produkt- und Dienstleistungsanbieter
transparent zu gestalten und einen gemeinsamen Bezugsrahmen für
Angebot und Nachfrage zu schaffen.
Was ist nun der Gegenstand der Harmonisierung? Betrachtet werden die technischen,
funktionalen und organisatorischen Anforderungen an das jeweilige Verfahren.
Nur wenn der Datenaustausch aufgrund einheitlicher Protokolle und eindeutiger
semantischer Festlegungen erfolgt, können Transaktionen medienbruchfrei und mit
gegenüber heutigen Verhältnissen erheblich verringertem Aufwand durchgeführt
werden. Zukunftsfähiges E-Government ist ferner nur möglich, wenn die Geschäftsprozesse
innerhalb der Verwaltung und in den Kooperationen mit externen (privaten
oder öffentlichen) Akteuren angepasst sind. Eine wesentliche Aufgabe der Spezifikationsberichte
besteht folglich darin, für die jeweiligen Harmonisierungsvorhaben die
technischen und funktionalen Merkmale der Verfahren bzw. Komponenten zu definieren
und die organisatorischen Voraussetzungen zu identifizieren, die einen Datenaustausch
und einen optimierten Geschäftsprozess möglich machen sowie die Funktionalität
des Verfahrens sicherstellen.
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BESCHREIBUNG DES VERFAHRENS
„E-PROCUREMENT“
3 Beschreibung des Verfahrens
„E-Procurement“
3.1 Definition und Funktionalität
Wie eingangs bereits erwähnt, konzentriert sich der vorliegende Bericht auf die Beschreibung
des Teilbereiches E-Vergabe. Mit einer elektronischen Vergabelösung
wird den öffentlichen Auftraggebern die rechtskonforme elektronische Durchführung
kompletter Vergabeverfahren gemäß der einschlägigen Verdingungsordnungen ermöglicht.
Dabei wird die gesamte Prozesskette von der Vorbereitung über die Bekanntmachung,
Durchführung und Bewertung bis hin zum Zuschlag unterstützt. Die
hohe Wiederverwertbarkeit von Ausschreibungsmustern bzw. Leistungsbeschreibungen
einzelner Komponenten und die rechtskonforme Nutzerführung ermöglichen effiziente
Vergabeverfahren.
Die Zielsetzung, den Vergabeprozess effizienter und effektiver zu gestalten, erfordert
unmittelbar die Einbeziehung von Überlegungen, dies IT-gestützt durchzuführen.
Eine so genannte IT-basierte Vergabelösung muss dabei die folgenden Vergabeordnungen
und Vergabearten unterstützen:
• Öffentliche Ausschreibung (national)
• Offenes Verfahren (EU-Verfahren)
• Beschränkte Ausschreibung mit öffentlichem Teilnahmewettbewerb (national)
• Beschränkte Ausschreibung ohne öffentlichen Teilnahmewettbewerb (national)
• Nichtoffenes Verfahren (EU-Verfahren)
• Freihändige Vergabe (national)
• Verhandlungsverfahren (EU-Verfahren)
Herausragende Merkmale einer E-Vergabe-Lösung:
• Unterstützung des gesamten Vergabeprozesses bzw. einzelner definierter Prozessschritte
• Rechtliche Plausibilisierung von Nutzerentscheidungen
• Bewertungsprozess wird unterstützt und ist anpassbar
• Signifikante Prozesskostenreduktion, revisionssichere Zuschlagsentscheidung
• Protokollierte Kommunikation mit Veröffentlichungsorganen und Bietern
• Unterstützung qualifizierter elektronischer Signaturen und hochsichere Verschlüsselung
für elektronische Angebote
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BESCHREIBUNG DES VERFAHRENS
„E-PROCUREMENT“
• Angebotsabgabe per Mantelbogen oder per digitaler Signatur, konventionell garantiert
diskriminierungsfreier Bieterzugang sowie maximale Reichweite im Bezug
auf potentielle Bieter
3.2 Einsatzfelder
Eine Ausschreibung ist ein rechtlich geregeltes Verfahren zur Ermittlung des Angebotspreises
als Vorbereitung zur Vergabe eines Auftrages. Für Ausschreibungen öffentlicher
Auftraggeber (Bund, Land, Gemeinden) gelten spezielle Regelungen. Die
Verfahrensweise ist geregelt in
• der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB),
• der Verdingungsordnung für Leistungen (VOL)
• der Verdingungsordnung für freiberufliche Leistungen (VOF).
Eine E-Vergabelösung sollte den Nutzern der öffentlichen Verwaltung sowie der Wirtschaft
als Plattform zur Verfügung gestellt werden. Sie unterstützt medienbruchfrei
alle internen und externen Teilprozesse wie die Vorbereitung, Bekanntmachung und
Durchführung für alle Vergabearten. Damit ist die E-Vergabe eingebettet in den komplexen
Prozess des Übergangs zur Informations- und Wissensgesellschaft. Diese
Einbettung liefert zugleich den Kontext für die vorgesehene Einführung der elektronischen
Ausschreibung und Auftragsvergabe. Aus diesem Grund ist von Anfang an eine
ganzheitliche Sicht auf diese Entwicklung erforderlich, die über ressortorientiertes
Denken und die isolierte Betrachtung von Prozessen hinausgeht. Bei der Gestaltung
von E-Government geht es sowohl um die Prozesse innerhalb des öffentlichen Sektors
als auch um jene zwischen der Verwaltung und den Bürgerinnen und Bürgern,
den Unternehmen der Wirtschaft und den Nicht-Profit- und Non-Government-
Organisationen. Ziel ist eine reibungslose digitale, wenn möglich medienbruchfreie
Abbildung des öffentlichen Vergabe- und Auftragswesens, wobei pragmatische Umsetzungen
angestrebt werden sollen, auch wenn diese die hundertprozentige Medienbruchfreiheit
nicht gewährleisten.
3.3 Nutzen für verschiedene Nutzergruppen
Für die Verwaltung können Nutzenpotentiale durch die Verkürzung der internen Prozessschritte
erzielt und damit zeit- und kostengünstiger erledigt werden.
Folgender Nutzen kann dabei erzielt werden:
• Unterstützung der Vergabestelle bei der effizienten Durchführung rechtskonformer
Vergabeverfahren
• Beschleunigung und Vereinfachung des Informationsflusses in den Vergabe- und
Bedarfsstellen sowie zwischen Auftraggebern und Bietern
• Größere Publizität für die Ausschreibungen
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BESCHREIBUNG DES VERFAHRENS
„E-PROCUREMENT“
• Erleichterung des Austauschs und der Auswertung der Angebote durch verstärkte
Nutzung
• standardisierte Dateiformate (z.B. GAEB im VOB-Bereich)
• Verbesserung der Angebotsqualität
• Verbesserung des Außenauftritts
• Unterstützung der Bieter bei der Abgabe formal korrekter Angebote
• Maximale Bieterakzeptanz durch Entgegennahme elektronischer und konventioneller
Angebote
• Effizienzvorteile für die Vergabestelle auch bei konventionell eingehenden Angeboten
• Nachvollziehbare Angebotsbewertung und Zuschlag an den wirtschaftlichsten
Bieter (beispielsweise gem. UfAB-Formel, auch andere Formelansätze müssen in
E-Vergabe-Lösungen abgebildet werden können)
• transparente Informationsdarstellung zu den Vergabeverfahren für die Beteiligten
• Reduzierung des Aufwandes beim Bieter
• Reduzierung des Aufwandes beim Auftraggeber
• Übergang in den Beschaffungsprozess ohne Medienbruch möglich (Voraussetzung
dafür wäre die digitale Signatur)
Eine E-Vergabe-Lösung sorgt für Prozesssicherheit und Transparenz bei der Vergabe
an den wirtschaftlichsten Bieter, unabhängig davon, ob die Angebote elektronisch
oder konventionell abgegeben wurden.
In diesem Zusammenhang ist der Übergang zu einem elektronischen Vergabesystem
nicht nur eine Substitution der bei einer Prozessdurchführung bisher genutzten Technologie
durch eine neue, sondern erfordert in der Regel eine entsprechende Neugestaltung
der Prozesse (Process-Reengineering). In diesem Sinne setzt die Einführung
der elektronischen Ausschreibung/Auftragsvergabe eine integrative Gesamtsicht über
die gesamte Prozesskette von der Entstehung des Bedarfes über die Ausschreibung,
die Vergabe, den Vertragsabschluss bis hin zur elektronischen Bezahlung voraus,
wenngleich den Kommunen überlassen bleibt, bis zu welchem Prozessschritt eine
digitale Unterstützung umgesetzt wird. Alle Beteiligten, sowohl auf der Seite der Bedarfsträger
in der öffentlichen Verwaltung als auch auf der Seite der Bieter, Dienstleister
bzw. Lieferanten in der Wirtschaft, sind involviert. Handlungsrelevant sind in jedem
Fall die rechtlichen Rahmenbedingungen, die sowohl für die Pilotierung der elektronischen
Ausschreibung/Auftragsvergabe als auch nachfolgend deren routinemäßige
Nutzung wesentliche Voraussetzungen darstellen.
20 von 64

BESCHREIBUNG DES VERFAHRENS
„E-PROCUREMENT“
3.4 Wirtschaftlichkeit
Die wirkungsvollsten Einsparpotentiale sind weniger durch die Reduzierung der Einkaufspreise,
sondern vor allem durch die Optimierung der verwaltungsinternen Prozesse
und Strukturen zu erzielen.
Eine E-Vergabe-Plattform trägt mittel- bis langfristig zur Senkung der Kosten der Beschaffungs-
und Ausschreibungsverfahren bei. Weiterhin führt die Einführung zu einer
Erhöhung der Qualität hinsichtlich Geschwindigkeit und Fehlerfreiheit sowie hinsichtlich
des Wettbewerbs unter Beachtung des Diskriminierungsverbotes und der
Einhaltung der Verträge. Insofern sind wirtschaftliche Aspekte in diesem Gesamtzusammenhang
unbedingt zu bewerten, wenngleich sie schwer messbar sind.
Diese Wirtschaftlichkeitsfaktoren betreffen auch die Herausforderungen, denen sich
kleine Kommunen stellen müssen, damit diese nicht von vornherein aus Kostengründen
von den Vorteilen der Nutzung moderner Informations- und Kommunikationstechnologien
ausgeschlossen werden. Hier können weitere Nutzenaspekte durch die
gemeinsame Verwendung einer Plattform durch mehrere Kommunen erzielt werden
(sog. regionale Marktplatzlösungen wie bei der Landeshauptstadt Magdeburg, d-
NRW, u.a.).
Kostensenkungen lassen sich prozess- und systembedingt in aller Regel nur durch
einen flächendeckenden Roll-out einer E-Vergabe-Lösung erzielen. Vergleichbar mit
ERP-Systemen oder einem E-Mail-System steigt das Rationalisierungspotential exponentiell
mit der Anzahl der Nutzer. Je mehr Nutzer eine solche Lösung innerhalb
einer Behörde anwenden, desto größer sind die zu erzielenden Einsparpotentiale.
Die verwaltungsweite Einführung der E-Vergabe und der E-Beschaffung wird dann zu
einem vereinfachten, beschleunigten und vergaberechtlich sicheren Verfahren beitragen.
Durch den geringen Bearbeitungsaufwand und schnelleren Zugang zu potenziellen
Lieferanten verringern sich nachweislich Prozess- und Transaktionskosten.
Die qualitativen und quantitativen Verbesserungen entstehen vor allem in den folgenden
Bereichen:
• Durch den Einsatz der E-Vergabe und der E-Beschaffung wird der Arbeitsfluss
(Workflow) des bisherigen Vergabe- und Beschaffungsprozesses neu überarbeitet
und somit Prozessineffizienzen vermieden. Die Digitalisierung vermindert Medienbrüche
und erlaubt, Ausschreibungen schneller und unkomplizierter dem Bieterkreis
zugänglich zu machen. Eine Doppelerfassung von Daten wird durch die
automatisierte Datenübernahme bei späteren Prozessschritten vermieden und
somit die gesamte quantitative Auswertung und Beurteilung beschleunigt.
• Durch die Wiederholbarkeit von Vergabeverfahren, die Nutzung von Archiven
(Bekanntmachung, Leistungsverzeichnisse, Stammdaten, etc.) und die elektronische
Bekanntmachung verbessert sich die Prozessgeschwindigkeit.
• Die Qualität wird durch Standardisierung, automatisierte Auswertungen und Integration
von Best-Practice-Erfahrungen gesteigert.
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BESCHREIBUNG DES VERFAHRENS
„E-PROCUREMENT“
• Die Wirtschaftlichkeit wird auch durch die Intensivierung des Wettbewerbs erhöht:
In der Regel kann ein größeres und qualitativ besseres Anbieterspektrum erreicht
werden als über den herkömmlichen Veröffentlichungskanal (Amtsblatt, Zeitungen,
etc.). Dadurch entsteht ein höherer Wettbewerb unter den Bietern, die dann
nicht regional eingegrenzt sind. Regionsbedingte Preisgefälle können dazu genutzt
werden, Beschaffungskosten zu senken.
• Durch die einfache Aufteilung von Bedarfen in kleinere Lose werden auch die
Anbieter erreicht, die bisher zu klein für die ausgeschriebenen Leistungen waren.
• Korruptionsprävention
• Weniger Nachprüfungsverfahren
3.5 Gesetzliche Vorgaben
Die elektronische Vergabe von Aufträgen und Leistungen ist in Deutschland möglich:
Voraussetzung hierfür ist allerdings die vergaberechtskonforme Umsetzung. Viele
Softwarelösungen haben sich deshalb bereits zertifizieren lassen, und den nachziehenden
Kommunen wird empfohlen, ausschließlich geprüfte Lösungen bei der Umsetzung
einzusetzen und von Eigenentwicklungen abzusehen.
Den Startschuss zur elektronischen Vergabe im öffentlichen Auftragswesen gab die
Europäische Kommission bereits in ihrer Richtlinie 97/52/EWG vom 13.10.1997. Darin
ermunterte die Kommission die Vergabestellen der Mitgliedsstaaten, sich der elektronischen
Übermittlung von Informationen im Internet zu bedienen. Das Grünbuch
der Europäischen Kommission sah vor, dass bis zum Jahr 2003 ein Viertel der öffentlichen
Aufträge über das Internet abgewickelt werden sollten. Durch die EU-Richtlinie
vom 17. Juli 2000 über den elektronischen Geschäftsverkehr waren die EU-
Mitgliedsstaaten verpflichtet, bis zum 17.01.2002 die technischen Voraussetzungen
für die elektronische Vergabe von Angeboten zu schaffen. In Deutschland haben nur
wenige Kommunen diese Voraussetzungen geschaffen, allerdings sind sich die Beobachter
heute einig, dass die E-Vergabe in den nächsten 5 Jahren eine stetige
Verbreitung finden wird. Im deutschen Vergaberecht legte die neue Verordnung über
die Vergabe öffentlicher Aufträge (VgV) in § 15 fest, dass öffentlichen Auftraggebern
die Möglichkeit offen steht, neben der schriftlichen Abgabe per Post auch andere Offerten
zuzulassen. Mit anderen Worten: Die Vergabestellen von Bund, Ländern und
Gemeinden können das Internet für den Schriftverkehr mit Auftragnehmern nutzen -
vorausgesetzt, die Vertraulichkeit der Angebote bleibt gewahrt. Eine ähnliche Bestimmung
findet sich in der VOB 2000, die in ihrem Teil A (VOB/A) zahlreiche, durch
die digitale Angebotsabgabe bedingte Änderungen vorsieht. Kernstück der Öffnung
für digitale Angebote ist die Neuregelung von § 21 VOB/A. Danach kann ein öffentlicher
Auftraggeber neben Angeboten, die auf herkömmliche Weise unterzeichnet
werden, auch Offerten zulassen, die mit einer digitalen Signatur versehen sind und
verschlüsselt eingereicht werden.
22 von 64

BESCHREIBUNG DES VERFAHRENS
„E-PROCUREMENT“
Eine ähnliche Regelung sahen grundsätzlich auch die VOL und VOF vor. Da die angestrebten
Prozesskosteneinsparungen nur dann realisiert werden können, wenn
Medienbrüche vermieden werden und der gesamte Leistungserstellungsprozess innerhalb
der öffentlichen Beschaffung digital abgebildet ist, ist es auch für eine webbasierte
Plattform von entscheidender Bedeutung, dass sie allen Rechtsnormen entspricht
und mit dem elektronischen Teil der Wertschöpfungskette kompatibel ist, der
die öffentlichen Ausschreibungen abbildet.
Das Vergaberecht ist einem beständigen Wandel unterworfen. Bis zum 31.01.2006
waren die europäischen Richtlinien in das nationale Recht vollständig umzusetzen.
Gerade für Auftraggeber aus dem Sektorenbereich ergeben sich eine Vielzahl von
Erleichterungen und Neuerungen aber auch Einschnitten. Neben der Umsetzung des
EU-Legislativpakets 2004 soll das nationale Vergaberecht grundlegend vereinfacht
und den Gegebenheiten der europarechtlichen Rechtsprechung angepasst werden.
Nach vergaberechtlichen Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes wird es
u.a. für Städte und Gemeinden zunehmend schwieriger werden, eigenen Beteiligungen
und Zweckverbänden Aufträge zu erteilen.
Soweit im Rahmen des Betriebs einer E-Vergabe-Lösung personenbezogene Daten
erhoben, verarbeitet oder genutzt werden, sind neben dem Wettbewerbs- und Vergaberecht
auch gesetzliche Vorgaben des Datenschutzes zu beachten, die u. a. im
Bundesdatenschutzgesetz sowie in korrespondierenden Landesdatenschutzgesetzen
normiert sind.
Das Vergaberecht enthält Regeln über die Vergabe öffentlicher Aufträge durch öffentliche
Auftraggeber (und in gewissen Sonderfällen durch private Auftraggeber).
Grundlage bilden VOL, VOB und VOF.
Die Regelungen über die konkrete Ausgestaltung des Vergabeverfahrens werden
dadurch getroffen, dass in den §§ 4-7 VgV auf folgende, von Verdingungsausschüssen
außerhalb eines öffentlich-rechtlichen Rechtsetzungsverfahrens erarbeiteten Regelwerke
verwiesen wird:
• Verdingungsordnung für Leistungen (VOL), Teil A
• Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB), Teil A
• Verdingungsordnung für freiberufliche Leistungen (VOF).
Durch diese Verweisung erhalten die Teile A der VOL und der VOB (abgekürzt
VOL/A bzw. VOB/A) und die VOF für Aufträge oberhalb der Schwellenwerte Rechtsnormqualität.
23 von 64

SPEZIFIKATION DES VERFAHRENS
„E-PROCUREMENT“
4 Spezifikation des Verfahrens
„E-Procurement“
Die Umsetzung einer elektronischen Vergabelösung kann unterschiedlich weit reichend
erfolgen. Der vorliegende Spezifikationsbericht geht von einer vollständigen,
weitestgehend medienbruchfreien Umsetzung von VOL-, VOB- sowie VOF-Vergaben
aus, wenngleich sich in allen beteiligten Projekten gezeigt hat, dass es vorteilhaft ist,
mit jeweils einem VOL-Bereich zu starten und Erfahrungen zu sammeln. Mittelfristig
sollte es aber immer um den Aufbau einer umfassenden Vergabelösung gehen. Institutionen,
die zu klein für den Aufbau einer Komplettlösung sind, sollten im Verbund
mit anderen öffentlichen Institutionen eine gemeinsame Lösung anstreben, wofür es
bereits prototypische Lösungen gibt (z.B. Vergabemarktplatz Magdeburg, E-Procurement-Plattform
im Rahmen von d-NRW, u.a.). Die dabei zum Einsatz kommenden
Softwarelösungen sollten den durch die KGSt aufgestellten Kriterien unbedingt
entsprechen und über eine Zertifizierung bzw. über ein juristisches Auditing verfügen.
Eine vollständige Workflow-basierte elektronische Vergabelösung sollte die Phasen
Vorbereitung, Durchführung und Dokumentation des gesamten Vergabeprozesses
entsprechend der Verdingungsordnungen (VOB/A und VOL/A inkl. des EU-Verfahrens
sowie VOF) berücksichtigen. Die Vorteile einer elektronischen Lösung liegen
darin begründet, dass die Prozesse über das Internet (i.d.R. mit Hilfe eines Web-
Browsers) medienbruchfrei umgesetzt werden können. Keiner der Prozessbeteiligten,
weder Vergabestelle noch Bieter, benötigen deshalb eine zusätzliche Applikation auf
ihrem PC. Für die Verwendung einer elektronische Vergabelösung sollte lediglich ein
Standard-Internetbrowser (ggf. Signatursoftware und Kartenlesegerät) erforderlich
sein.
Die KGSt erarbeitete in einer Arbeitsgruppe gemeinsam mit unterschiedlichen Firmen
einen Kriterienkatalog, der die Anforderungen an ein öffentliches, vergaberechtskonformes
elektronisches Vergabesystem beschreibt. Ein Auszug aus dem
KGSt-Bericht ist im Anhang des Spezifikationsberichts zu finden (siehe Anhang 2 –
Kriterienkatalog für Softwarelösungen zur elektronischen Vergabe, Stand April
2003). 4
4.1 Organisatorische Anforderungen
Die Einführung einer elektronischen Vergabelösung stellt alle öffentlichen Auftraggeber
vor neue Herausforderungen. Bisherige Organisationsformen müssen überdacht
werden und führen so zu einer kritischen Prüfung der bestehenden Organisations-
4 KGSt-Bericht 04/2003 „Elektronische Vergabe und Beschaffung in Kommunalverwaltungen“
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SPEZIFIKATION DES VERFAHRENS
„E-PROCUREMENT“
formen. Grundsätzlich kann als eines der wichtigsten organisatorischen Prinzipien
gesagt werden, dass mit Einführung der E-Vergabe die jeweiligen Vorteile einer zentralen
sowie einer dezentralen Beschaffungsorganisation kombiniert werden können.
Durch die Prozessdigitalisierung können beide Prinzipien erstmals zum Vorteil aller
miteinander kombiniert werden. Das Organisationsprinzip orientiert sich folglich primär
an den vorhanden und zu realisierenden Prozessen in der Verwaltung und weniger
an der zu erfüllenden Funktion und markiert die Umstellung der Verwaltung von
einer Funktionslogik, hin zu einer Prozesslogik.
Die elektronische Abwicklung des Vergabeverfahrens von der Veröffentlichung der
Ausschreibung über die Versendung bzw. Bereitstellung der elektronischen Vergabeunterlagen
sowie die Übermittlung der elektronischen Angebote verlangt erweiterte
Kenntnisse der Mitarbeiter beim Umgang mit dem neuen System, die zusätzlich zu
den erforderlichen Kompetenzen über das Vergaberecht beherrscht werden müssen.
Nicht zuletzt die Veränderungen aus dem neuen Vergaberecht haben zur Folge, dass
hohe Ansprüche an die Weiterbildung der betroffenen Mitarbeiter gestellt werden.
Aufgrund des hiermit verbundenen Aufwands zur Bereitstellung dieses Fachwissens
sollte dieses Wissen deshalb in Form einer zentralen Vergabestelle vorgehalten werden.
Die Einführung einer elektronischen Vergabelösung unterstützt die zentrale Vergabestelle,
indem sie die Anwender durch das gesamte Vergabeverfahren leitet und
dabei vielseitige Funktionen, z. B. bei der Terminplanung und -überwachung, anbietet
und über Plausibilitätsprüfungen die Qualität gesichert wird.
Dezentrale Bedarfsstellen ohne tiefer gehende Expertise im Vergaberecht können
auf die zentrale Vergabestelle zurückgreifen und das Vergabeverfahren weitgehend
selbständig durch die elektronische Vergabelösung abwickeln. Die zentrale Vergabestelle
steht als interner Dienstsleiter für alle zentralen Fragen und Aufgaben als Qualitätssicherer
zur Verfügung, übernimmt aber nicht das gesamte Vergabeverfahren für
die dezentrale Bedarfsstelle. So wird eine hohe Qualität des Vergabeverfahrens gewährleistet
bei gleichzeitiger Entlastung der Bedarfsträger.
Gleichzeitig zeichnen die Bedarfsträger im Regelfall für die Definition der Anforderungen
in Form eines Leistungsverzeichnisses verantwortlich. Ebenso erfolgt die
Einbindung der Bedarfsträger bei der Submission, d. h. die inhaltliche Bewertung der
Angebote erfolgt weiterhin durch den Bedarfsträger, ggf. unterstützt durch das elektronische
System und die zentrale Vergabestelle.
Durch eine elektronische Vergabe-Plattform wird die Zusammenarbeit zwischen Bedarfsträger
und zentraler Vergabestelle vereinfacht, da neben einer klaren, von der
Software unterstützten Rollenverteilung im Ausschreibungsverfahren auch die medienbruchfreie
Kommunikation zwischen den Beteiligten ermöglicht wird, wie z. B. die
elektronische Übermittlung des Leistungsverzeichnisses vom Bedarfsträger an die
zentrale Vergabestelle.
In welcher Form und welchem Umfang die zentrale Stelle bei einem Vergabeverfahren
grundsätzlich mit einzubeziehen ist, ist durch die Verwaltung selbst zu definieren
und ist in starkem Ausmaß davon abhängig, um welche Beschaffungen es sich im
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SPEZIFIKATION DES VERFAHRENS
„E-PROCUREMENT“
Einzelfall handelt. Folgende Aufgaben sind i. d. R. der zentralen Vergabestelle zuzuordnen:
• Aufbau und Betrieb einer zentralen Vergabelösung
• Qualitätssicherung aller erzeugten Ausschreibungen
• Erarbeitung von Dienstanweisungen zum Vergabeverfahren
• Überwachung des Vergaberechts, dessen Änderungen sowie der internen Anpassungsbedarfe
hinsichtlich der Organisation und der Technik
• Aufbau einer Bibliothek mit Standard-Leistungsverzeichnissen bzw. Leistungsverzeichnis-Komponenten
• Korruptionsprävention und Beratung
• Zentrale Stelle zu Fragen des Vergaberechts
• Zentrale Kommunikation mit Bedarfsträgern und Bietern bei Rückfragen zur elektronischen
Verfahrensabwicklung
Neben einer klar definierten Rollenverteilung zwischen Bedarfsträgern und zentraler
Vergabestelle ist auch der Vergabeprozess selbst zu standardisieren und im System
abzubilden. Diese systemunterstützte Standardisierung des Vergabeprozesses innerhalb
der Verwaltung geht mit einer Reduzierung der Prozesskosten einher. Neben
dem Nutzeneffekt innerhalb der Verwaltung ergeben sich durch eine standardisierte
und elektronische Abwicklung des gesamten Vergabeverfahrens auch Nutzenpotenziale
beim Bieter. Wir weisen an dieser Stelle darauf hin, dass es hier naturgemäß
historisch gewachsene Prozesse in den unterschiedlichen Verwaltungen gibt, die sich
nicht alle standardisieren lassen. Allerdings sollte der Spielraum für Harmonisierung
nicht unterschätzt werden, handelt es sich doch um einen Prozess, der für alle öffentlichen
Auftraggeber durch das Vergaberecht stark vorstrukturiert ist.
4.2 Der Prozess der Vergabe
Eine elektronische Vergabe-Lösung muss mittelfristig den gesamten Prozess der öffentlichen
Vergabe von der Vorbereitung über die Durchführung bis hin zur Auswertung
und dem Zuschlag unterstützen. Die Ablauforganisation der elektronischen Vergabe
lässt sich in mehrere Teilprozesse unterteilen, wie wir sie im Folgenden näher
beschreiben werden. Wir weisen an dieser Stelle darauf hin, dass die einzelnen Prozessschritte
hier idealtypisch dargestellt sind und in der Praxis – je nach zu beschaffendem
Produkt oder zu beschaffender Leistung – variieren können. Dennoch sollte
sich eine Kommune bei der Einführung an diesem Prozess orientieren und die Digitalisierung
auf die daraus entstehenden Anforderungen abstimmen.
Der Hauptprozess lässt sich grob in die folgenden 3 Phasen gliedern:
26 von 64

SPEZIFIKATION DES VERFAHRENS
„E-PROCUREMENT“
Phase 1
Vorbereitung
• Bedarfsermittlung
• Vergabe- und
Beschaffungsstrategie
• Vergabevorlauf
Phase 2
Durchführung
Abbildung 3: Der Prozess der Vergabe
• Vergabeverfahren
und -art festlegen
• Zeitplan erstellen
• Verdingungsunterlagen
erstellen und versenden
Phase 3
Nachbereitung
• Öffnung der Angebote
• Bewertung der Angebote
• Zuschlagserteilung/
Bekanntmachung
Die folgenden Abbildungen stellen die einzelnen Phasen in ihren Teilprozessschritten
genauer dar, wie sie von der Transferagentur innerhalb einer Prozessuntersuchung
in der Landeshauptstadt Magdeburg aufgenommen und in Hinblick auf die Harmonisierungsbestrebungen
von MEDIA@Komm-Transfer weiterentwickelt wurden. Die
Teilprozessschritte sind in der Arbeitsgruppe vorgestellt, diskutiert und modifiziert
worden, so dass sie sich als Grundlage für eine Harmonisierung eignen. Es wird ausdrücklich
darauf hingewiesen, dass es in Deutschland verschiedene Softwarelösungen
gibt, welche die hier dargestellten Prozesse abbilden können. Bei einer Auswahlentscheidung
sollten die einzusetzenden Softwarelösungen anhand der hier
dargestellten Prozessketten auf ihre Tauglichkeit hin untersucht werden. Darüber hinaus
wird die Empfehlung ausgesprochen, den durch die KGSt entwickelten Kriterienkatalog
für den Softwareeinsatz im Bereich E-Vergabe für einen Entscheidungsprozeß
zu nutzen. Außerdem werden die bereits vorhandenen Altsysteme in einer Verwaltung
mitunter den Auswahlprozess mit beeinflussen. Grundsätzlich kann aber von
einer Eigenentwicklung stark abgeraten werden, da der Markt bereits umfassende
Lösungspakete zur Verfügung stellt. Auch für kleine Kommunen bietet sich verstärkt
die Möglichkeit, die bereits aufgebauten Vergabesysteme größerer Städte kostengünstig
zu nutzen und auf aufwändige Eigeneinführungen zu verzichten.
Die technologische Abbildung der hier dargestellten Vergabeprozesse ist jedoch ohne
einen parallel aufzubauenden Change-Management-Prozess nur schwer darzustellen.
Die Praxis zeigt, dass es vor allem um den Aufbau und die Etablierung von
Organisationsentwicklungsprozessen in der Verwaltung geht, um die E-Vergabe nicht
nur technologisch, sondern vor allem auch innerhalb der täglichen Arbeitsabläufe und
Organisationsprozesse zu etablieren.
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SPEZIFIKATION DES VERFAHRENS
„E-PROCUREMENT“
Bedarf
Prozessschritt Ablauforganisation
Ermittlung und
Gewichtung der
Kriterien
1.2
Bündelung /
Standardisierung,
generelle
Vorgaben
1.3
Organisatorische
Klärungen
(Verantwortung /
Prozessfragen)
1.4
Controlling
Initiieren
1.5
Marktkunde
2
Entscheidung
Eigen-/
Fremdvergabe
1.1
Vergabestelle
Vergabestelle
und Fachamt /
Fachbereich /
Bedarfsträger
Vergabestelle
Vergabestelle
Vergabestelle
und Fachamt /
Fachbereich /
Bedarfsträger
Abbildung 4: Teilprozess 1 – Vergabe- und Beschaffungsstrategie
Softwareabbildung
���
���
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SPEZIFIKATION DES VERFAHRENS
„E-PROCUREMENT“
Beschaffungs-
Strategie
1
Prozessschritt Ablauforganisation
Externe
Markt-
Beobachtung*)
2.1
Analyse und aktive
Suche neuer
Lieferanten
2.2
Klassifizierung der
Lieferanten /
Dienstleister
2.3
Vergabevorlauf
3
Abbildung 5: Teilprozess 2 – Marktkunde
Vergabestelle
und Fachamt /
Fachbereich /
Bedarfsträger
Vergabestelle
und Fachamt /
Fachbereich /
Bedarfsträger
Vergabestelle
und Fachamt /
Fachbereich /
Bedarfsträger
Softwareabbildung
���
���
���
*) Anmerkung: Das Diskriminierungsverbot ist unbedingt zu beachten.
Eine Auswahl von Bietern kommt nur bei Freihändiger Vergabe oder
bei beschränkter Ausschreibung in Betracht. Die Kriterien zur
Zuverlässigkeit sind in VOB, VOL und VOF vorgegeben.
Marktkunde spielt vor allem bei der Entwicklung der Leistungsspezifikation eine entscheidende
Rolle. Während bei den freihändigen Vergaben eine laufende Marktbeobachtung
einfacher darzustellen ist, muss die Verwaltung innerhalb öffentlicher oder
beschränkter Ausschreibungen eine absolute Unabhängigkeitsstellung bewahren,
damit einzelne Bieter nicht diskriminiert werden. Es hat sich als überaus vorteilhaft
erwiesen, eine Trennung zwischen zentraler Vergabestelle (die den Vergabeprozess
führt) und dezentralen bzw. teilzentralen Beschaffungsstellen (die die Leistung zu
Beginn spezifizieren) aufzubauen. Die Vorteile von Zentralität und Dezentralität lassen
sich technologisch durch die E-Vergabe produktiv machen, ohne die jeweiligen
Nachteile in Kauf nehmen zu müssen, die durch Beibehaltung jeweils nur einer Organisationsvariante
entstehen würden.
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SPEZIFIKATION DES VERFAHRENS
„E-PROCUREMENT“
Marktkunde
2
Prozessschritt Ablauforganisation
Wirtschaftlichkeit
nachweisen
3.2
Auftragswert
schätzen
3.3
Verfügbarkeit
von
Haushaltsmitteln
klären
3.4
Einhaltung
sonstiger
Vorschriften
3.5
Vergabedurchführung
4 (1/2)
Bedarf
analysieren und
Leistung
spezifizieren
(LV) 3.1
Fachamt /
Fachbereich /
Bedarfsträger
Fachamt /
Fachbereich /
Bedarfsträger
Fachamt /
Fachbereich /
Bedarfsträger
Fachamt /
Fachbereich /
Bedarfsträger
Fachamt /
Fachbereich /
Bedarfsträger
Abbildung 6: Teilprozess 3 – Vergabevorlauf
Softwareabbildung
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SPEZIFIKATION DES VERFAHRENS
„E-PROCUREMENT“
Vergabevorlauf
3
Prozessschritt Ablauforganisation
Vergabeart /
-verfahren
festlegen
4.2
Zeitplan erstellen
4.3
Schritte bis
Versand
Verdingungs-
Unterlagen
4.4
Versand
Verdingungsunterlagen
4.5
Behandlung von
Bewerberfragen
4.6
Angebotsöffnung
4.7
Vergabe-
Durchführung
(2/2)
Vergabeakte
anlegen
4.1
Vergabestelle
Vergabestelle
Vergabestelle
Vergabestelle
und Fachamt /
Fachbereich /
Bedarfsträger
Vergabestelle
Vergabestelle
Vergabestelle
und Fachamt /
Fachbereich /
Bedarfsträger
Abbildung 7: Teilprozess 4 - Durchführung der Vergabe (1/2)
Softwareabbildung
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���
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SPEZIFIKATION DES VERFAHRENS
„E-PROCUREMENT“
Vergabedurchführung
(1/2)
Prozessschritt Ablauforganisation
Zuschlagsempfehlung
nach
formeller Prüfung
4.9
Information
nicht
berücksichtigter
Bieter
4.10
Zuschlagserteilung
(dadurch
Vertragsschluss)
4.11 *)
Bekanntmachung,
Melde- und
Berichtspflichten
4.12
Abruf /
Lieferung
Bewertung
der Angebote
4.8
Abschluss des
Vergabeverfahrens
4.13
ggf. Vergabebeschwerde
/
Klage
4.14
Vergabestelle
Vergabestelle
Vergabestelle
Vergabestelle
und Fachamt /
Fachbereich /
Bedarfsträger
Vergabestelle
Vergabestelle
Vergabestelle
Fachamt /
Fachbereich /
Bedarfsträger
*) Anmerkung: In Sonderfällen (vgl. VOL, VOB, VOF) fallen Zuschlag und Vertrag
auseinander. In solchen Fällen werden Erstellung der Vertragsurkunde und
Unterzeichnung der Vertragsurkunde extra behandelt.
Abbildung 8: Teilprozess 4 - Durchführung der Vergabe (2/2)
Softwareabbildung
���
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���
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���
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SPEZIFIKATION DES VERFAHRENS
„E-PROCUREMENT“
Abruf /
Lieferung
Prozessschritt Ablauforganisation
ggf. Reklamation
5.2
Ende
Prüfung der
Rechnung und
Zahlungsanweisung
5.1
Fachamt /
Fachbereich /
Bedarfsträger
Fachamt /
Fachbereich /
Bedarfsträger
Abbildung 9: Teilprozess 5 - Administration
Softwareabbildung
����
Nicht alle Teilprozessschritte werden immer und in jedem Fachbereich und Amt gleichermaßen
durchgeführt. Unterschiede zeigen sich besonders bei den strategischen
Hauptprozessen (Abbildung 4: Teilprozess 1 – Vergabe- und Beschaffungsstrategie
und Abbildung 5). Die operativen Prozessschritte (Abbildungen 6 bis 9) sind dagegen
in allen beschaffenden Stellen vorzufinden.
Die operativen Prozessschritte haben keine längerfristigen Auswirkungen auf das
Vergabewesen und eher eine verwaltende als eine steuernde Funktion. In der Regel
finden diese Prozessschritte pro Vergabevorgang statt.
Die strategischen Prozessschritte haben dagegen längerfristige Auswirkungen auf
das Vergabewesen. Sie haben eine steuernde Funktion und finden in der Regel unabhängig
von konkreten Vorgängen statt. Unter die strategischen Prozessschritte fallen
daher alle Teilprozessschritte, die bei den Hauptprozessschritten „Beschaffungsstrategie"
und „Marktkunde" genannt werden. Diese Prozessschritte werden nicht in
allen Vergabestellen durchgeführt. In der Regel führt die zentrale Vergabestelle diese
Prozessschritte aus, während die dezentralen Nutzer sie partiell ausführen, was eine
konsequente Arbeitsteilung zeigt.
4.3 Funktionale Anforderungen
Eine elektronische Vergabelösung muss den vollständigen Workflow des Vergabeprozesses
entsprechend der gesetzlichen Vorgaben, wie Verdingungsordnungen,
weitestgehend medienbruchfrei über das Internet abdecken. Der gesamte Vergabeprozess
sollte mittels einer Applikation abgewickelt werden können. Für den Anwender
sollte lediglich der Internetbrowser notwendig sein. Es hat sich gezeigt, dass das
Thema Medienbruchfreiheit sehr pragmatisch behandelt werden sollte. Zwar ist aus
Prozesssicht eine medienbruchfreie Abbildung aller Prozesse vorteilhaft, allerdings
zeigt die Praxis, dass das Voraussetzen einer digitalen Signaturkarte auf Bieterseite
dazu führt, dass nur wenige elektronische Angebote abgegeben werden. Es sollte
daher unbedingt darauf geachtet werden, dass das sog. Mantelbogenverfahren mit
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SPEZIFIKATION DES VERFAHRENS
„E-PROCUREMENT“
unterstützt wird und die Bieter immer die Möglichkeit haben, die Angebote handschriftlich
zu signieren.
Zu den grundlegenden Funktionalitäten einer E-Procurement-Lösung zählen:
• Internet-basierte Fachanwendung zur rechtssicheren und anwenderfreundlichen
Durchführung des Prozesses
• Komplettes Vergabeverfahren nach VOL/A, VOF und VOB/A
• Unterstützung aller Prozessschritte – Vorbereitung, Bekanntmachung, Durchführung,
Wertung und Zuschlag
─ die Erfassung der Vergabe
─ die Bekanntmachung einer Vergabe (Veröffentlichung)
─ die Online-Bewerbung
─ das Erfassen der Bewerbungen
─ das Prüfen und Erstellen einer Firmenliste
─ das Bereitstellen der Vergabeunterlagen im Internet
─ das Versenden der Vergabeunterlagen
─ das Abrufen der Vergabeunterlagen im Internet
─ das Versenden von Änderungsmitteilungen
─ die Verwaltung zusätzlicher Informationen zu Vergaben
─ die Online-Abgabe von Angeboten
─ Lieferung eines Offline-Tools zur Angebotsbearbeitung durch den Bieter
─ die Öffnung und Verlesung der Angebote (Submission), einschließlich Protokollierung
• Nutzerführung in allen Vergabearten und Verwendung von Vorlagen
• Übernahme vorhandener elektronischer Dokumente und Formulare in gängigen
Formaten (Word, PDF, Excel, HTML)
• Effiziente Kooperation von Vergabestelle und Bedarfsträger
• Unterstützung elektronischer und papiergebundener Angebote
• Umfassende Wertung aller Angebote nach spezifischen Kriterienkatalogen als
Basis für einen wirtschaftlichen und revisionssicheren Zuschlag
Die genannten Prozessschritte sollen von unterschiedlichen Funktionsträgern (z. B.
Mitarbeiter der Vergabestellen, dezentrale Bedarfsträger) durchgeführt und verantwortet
werden können. Dabei ist eine durchgängige Unterstützung der jeweiligen Mitarbeiter
zu gewährleisten. Dies bedeutet u. a. die automatische Benachrichtigung der
verantwortlichen Mitarbeiter für durchzuführende Prüfungen oder Freigaben, übersichtliche
Aufgabenlisten und Terminüberwachungen. Eine einfache Benutzerführung
in deutscher Sprache mit kontextsensitiver Hilfe ist ebenso Bestandteil wie die Hinterlegung
eines Handbuches und ein vergaberechtskonformer Ablauf jeder Vergabe.
34 von 64

SPEZIFIKATION DES VERFAHRENS
„E-PROCUREMENT“
Eine intuitive graphische Bedieneroberfläche soll es ermöglichen, komplexe und umfangreiche
Informationen strukturiert und übersichtlich zu präsentieren. Durch eine
moderne Architektur sind auf Seiten der Anwender (Sachbearbeiter und Bieter) nur
einfache PCs mit Internet-Browsern notwendig.
Der Prozessnutzen ist für die Vergabestellen unmittelbar spürbar, auch ohne dass
alle Bieter sofort die elektronischen Kommunikationsmöglichkeiten nutzen. Mit einer
elektronischen Vergabe-Lösung lässt sich im Teilbereich des Ausschreibungswesens
eine nachhaltige E-Government-Strategie verfolgen, nämlich die schrittweise Ausweitung
der elektronischen Interaktion mit den Bietern auf Basis eines von Anfang an
nutzbringenden, elektronisch unterstützten Prozesses bei der Vergabestelle.
Praxisbeispiel E-Vergabe-Plattform Magdeburg
Die Plattform E-Vergabe ist als rein web-basierte Vergabeplattform ausgelegt, auf die
sowohl die Vergabestelle als auch die Bieter Zugriff haben und sich die jeweils relevanten
Bekanntmachungsorgane anschließen lassen. Neben einer weit reichenden
Detailfunktionalität über die gesamte Prozesskette sind zwei weitere wesentliche
Merkmale zu nennen:
Die Lösung arbeitet erstens Datenbank-gestützt, d. h. auf Basis strukturierter Informationen,
die zu jedem Zeitpunkt des Prozesses komplett in einer Datenbank gehalten
werden. Dies hat weit reichende Auswirkungen, z. B. im Bereich der Verwaltung
und Wiederverwendung von Teilstrukturen von Ausschreibungen (Stichwort: Ausschreibungsarchiv),
was Effizienzsteigerungen bewirkt, oder etwa im Bereich der systemgestützten,
automatisierbaren Auswertungen, die ein weiteres Systemmerkmal
darstellen.
Das System erlaubt zweitens die Online-Kommunikation mit dem Bieter und unterstützt
mehrere Varianten der Ausschreibungsabwicklung aus Bietersicht, von online
über offline zu hybrid und der konventionellen Abwicklung bei gleichzeitiger Einhaltung
der durch die Vergaberichtlinien gegebenen Anforderungen an die Sicherheit,
Authentizität und Integrität von Informationen. Dies ist insbesondere wichtig im Hinblick
auf die Akzeptanz des Verfahrens in der Außenwirkung und die Vermeidung von
Diskriminierung einzelner Bieter, indem technische Voraussetzungen abgefordert
werden, die einzelne Bieter nicht erbringen können oder wollen (z.B. digitale Signatur).
Die optionale Anbindung eines E-Beschaffung-Moduls an die E-Vergabe erweitert
den Vergabeprozess durch die Integration einer katalogbasierten Beschaffungsapplikation.
Hierdurch ist es möglich, zugeschlagene Leistungsverzeichnisse zum unterjährigen
Abruf von Teilleistungen, wie z.B. Jahresleistungsverzeichnisse und ausgeschriebene
Rahmenverträge, zu realisieren. Dabei wird das Auftragsleistungsverzeichnis
als Rahmenvertrag der E-Beschaffung per interner Schnittstelle übergeben.
Ferner ist es durch diese Integration möglich, die E-Vergabe mit einem zusätzlichen
Mutterleistungsverzeichnis zu ergänzen und im Bedarfsfalle Katalogpositionen inkl.
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SPEZIFIKATION DES VERFAHRENS
„E-PROCUREMENT“
aller Eigenschaften und Langtexte der E-Vergabe als Ausschreibungsposition zur
Verfügung zu stellen.
4.3.1 Sicherstellung der Funktionalität des Verfahrens
Im Zuge der Beschaffung einer E-Vergabe-Plattform ist festzulegen, durch wen die
Weiterentwicklung und Pflege des Systems betrieben werden soll.
Die Verfahrensweiterentwicklung liegt in der Regel bei dem jeweiligen Hersteller oder
bei einem Betreiber des Systems. Dieser stellt die Weiterentwicklung und die Funktionalität
des Verfahrens sicher. Alle Veränderungen innerhalb des programmierten
Systems werden über den Hersteller bzw. den Betreiber herbeigeführt. Ein entsprechender
Pflege- und Wartungsvertrag ist mit dem Systemanbieter im Zuge der Beschaffung
abzuschließen.
Die Bearbeitung von variablen Daten und Unterlagen kann vom jeweilig geschulten
Personal (Systemadministratoren) durchgeführt werden. Supportleistungen wie kleine
Service- und Wartungsarbeiten können in der Regel im Rechenzentrum durchgeführt
werden. Bei jedem Mandanten (Kommune, Ministerium, Sektorenbetrieb etc.) muss
sichergestellt werden, dass der Datenbestand einheitlich und in elektronischer Form
vorliegt und bei Notwendigkeit grundsätzlich nur an einer Stelle im System eingepflegt
und verändert werden muss.
4.3.2 Verfügbarkeit
Hinsichtlich der Verfügbarkeit und Ausfallsicherheit des Verfahrens sind Service Level
Agreements mit dem Betreiber zu vereinbaren. Es ist festzulegen, zu welchen
Tageszeiten der Service mit welcher garantierten Verfügbarkeit zur Verfügung steht
[z. B. werktäglich von 7 bis 20 Uhr (Tagesbetriebszeit) bzw. mit einer monatlichen
Verfügbarkeit von 99,7 Prozent].
Zudem ist festzulegen, wie lange eine maximale Unterbrechung des Services während
der Tagesbetriebszeit andauern darf (z. B. Unterbrechung während der Tagesbetriebszeit
muss nach maximal vier Stunden behoben sein). Auch die Summe der
maximalen Ausfallzeiten innerhalb eines Kalenderjahres, die nicht überschritten werden
dürfen, sind in den Service Level Agreements festzulegen (z. B. maximale Ausfallzeiten
von zehn Stunden pro Jahr dürfen nicht überschritten werden).
Aus der geforderten Verfügbarkeit sind rückwirkend die Anforderungen an die technische
Architektur der Anwendung und die IT-Infrastruktur abzuleiten.
Eventuell auftretende Ausfälle der Anwendung oder der IT-Infrastruktur dürfen keinesfalls
zu Datenverlusten führen. Diesbezüglich sind geeignete Redundanzen zu
schaffen und Logging- und Recovery-Strategien zu verwenden.
Es müssen wirksame Vorkehrungen getroffen werden, die auch bei unvorhersehbaren
Ereignissen im Umfeld (z.B. Brand, Explosion) die Wiederaufnahme des Betriebs
nach kurzer Unterbrechung ermöglichen.
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„E-PROCUREMENT“
Hier sind u. a. die Punkte: Kommunikationswege, Informationen (kurz- und langfristig),
Signieren von Archivinhalten, Key/ Message-Recovery, Virenschutz, etc. zu berücksichtigen.
4.3.3 Dokumentation
Es sind zielgruppenspezifische Dokumentationen zur E-Vergabe-Lösung beim Systemersteller
einzufordern. Dies umfasst sowohl ein auf die Anwender zugeschnittenes
Anwenderhandbuch, das den Umgang mit dem Verfahren beschreibt, die einzelnen
Masken und deren Felder erläutert sowie typische Prozessschritte darstellt. Ferner
werden auch Dokumentationen für die Fach- und Systemadministratoren benötigt.
Den Anwendern (sowohl den Erstellern als auch den Bietern) sollte zusätzlich eine
elektronische, kontextsensitive Benutzerhilfe in der E-Vergabe-Lösung zur Verfügung
stehen. Alle wesentlichen, für die Benutzung des Verfahrens notwendigen Angaben
sind hierüber zu dokumentieren.
Zudem ist darauf zu achten, dass eine intuitive Benutzung der Anwendung möglich
ist. Die Benutzeroberfläche sollte weitgehend selbsterklärend gestaltet sein und den
Anwender durch das Verfahren führen. Plausibilitätsprüfungen sollten den Bearbeitungsaufwand
reduzieren.
4.4 Technische Anforderungen
Die technische Realisierung einer Vergabeplattform trägt zur Senkung der Kosten der
Beschaffungs- und Ausschreibungsverfahren bei sowie zu einer Erhöhung der Qualität
hinsichtlich Geschwindigkeit, Fehlerfreiheit und des Wettbewerbs unter Beachtung
des Diskriminierungsverbotes und der Einhaltung der Verträge.
Funktional ist sicher zu stellen, dass die Plattform alle internen und externen Ausschreibungsprozesse
– wie Vorbereitung, Bekanntmachung und Durchführung - für
alle Vergabearten und seitens der EU diskutierten Änderungen der Vergaberichtlinien
unterstützt. Zudem muss die Prozesssicherheit und die Transparenz bei der Vergabe
an den wirtschaftlichsten Bieter gewährleistet sein, unabhängig davon, ob die Angebote
elektronisch oder konventionell abgegeben wurden. 5
Die folgenden grundlegenden technischen Voraussetzungen sollten durch die E-Vergabe-Lösung
erfüllt werden:
5 In Abhängigkeit davon, wie ein Bieter sein Angebot abgibt (konventionell in Papierform oder elektronisch), kann man
ggf. nicht mehr von einer medienbruchfreien Prozesskette sprechen. Man hat sich in Magdeburg dafür entschieden,
dass dies der Bieter entscheiden muss, da eine digitale Signatur vielfach (noch) nicht im Einsatz ist. Diese wäre
aber für eine komplett medienbruchfreie Abbildung notwendig.
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„E-PROCUREMENT“
• Integriertes Benutzer- und Sicherheitsmanagement über ein umfangreiches
Rechte- und Rollenkonzept
• Uneingeschränkte Benutzeranzahl durch Skalierbarkeit und Mandantenfähigkeit
• Datenverschlüsselung
• Web-basierte Software (Softwareverteilung entfällt, ASP-Nutzung möglich)
• Moderne Architektur (die sich im konkreten Anwendungsfall in die Systemlandschaft
vor Ort einpasst)
Praxisbeispiel Technisches Systemkonzept
Die folgende Abbildung zeigt das technische Systemkonzept, wie es in Magdeburg
realisiert wurde. Die Darstellung zeigt eine mögliche Realisierungsform des technischen
Systemaufbaus von E-Vergabe-Lösungen.
AppUser IE>5.x
NS>6.x
Admin
Terminal
Services
Router
Internet
VPN
HTTP/HTTPS
SMPT
Router Terminal Services
TCP 3389
FTP/SFTP
Abbildung 10: Technisches Systemkonzept 6
4.4.1 Schnittstellen und Integration
WebServer
IIS6.0
(Cluster)
FileServer
TCP port 1433
UDP port 1434
Terminal Services
TCP 3389
FTP/SFTP
DBServer
SQL2000
(Cluster)
Bei der Auswahl einer E-Vergabe-Lösung ist zu überprüfen, welche Schnittstellen
durch das Verfahren zu bedienen sind. Beispielsweise sollte es möglich sein, Termine
und Aufgaben in Standard-Programme zu übertragen (z. B. Lotus Notes oder MS
Outlook). Auch die Übernahme von Firmenadressen von der Plattform in vorhandene
Adressdatenbanken sollte z. B. über eine CSV-Schnittstelle ermöglicht werden. Weitere
Schnittstellenanforderungen sind zu überprüfen.
6 in Magdeburg realisiert
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„E-PROCUREMENT“
Folgende weitere Fragestellungen sollten vor der Auswahl der E-Vergabe-Lösung
beantwortet werden, um das System in die bestehende System-Landschaft zu integrieren:
• Wird ein API (Application Programming Interface) benötigt, um z. B. Fremdsysteme
an die Plattform anzubinden oder externe Erweiterungen zu programmieren
(z.B. ERP-Systeme)?
• Soll ein interkommunaler und interministerieller Austausch von Leistungsverzeichnissen
oder Katalogdateien mit anderen Katalog-basierten Beschaffungssystemen
ermöglicht werden?
• Wird eine Schnittstelle zum Reporting benötigt?
• Sind SAP Backendsysteme oder andere Systeme in die Plattform z. B. über
NetWeaver, IST, WebAS, BusinessConnector oder Microsoft BizTalkServer zu integrieren?
• In welchen Formaten sollen die Schnittstellen umgesetzt werden können (z. B.
XLS, XML oder ASCII)?
• Wie und in welchem Format soll der Export von Dateien ermöglicht werden? Zum
Beispiel:
• Automatisierter Export von Dateien per Mail als PDF, Excel, XML oder TIFF über
zeit- und eventgesteuerte Aufgaben
• Manuelle Ex- und Importe von Dateien
• Exporte über WebService-Schnittstellen, die von Fremdapplikationen angesprochen
werden?
4.4.2 Mindestanforderungen an den Arbeitsplatz
Die Einführung einer web-basierten E-Vergabe-Plattform stellt technische Mindestanforderungen
an die Arbeitsplätze der Anwender. Es ist entsprechend zu überprüfen,
ob die IT-Infrastruktur der Verwaltung diesen Mindestanforderungen entspricht oder
Investitionen in die Infrastruktur notwendig sind.
Zu den Mindestanforderungen des Arbeitsplatzes zählen:
• Gängige Internetzugänge wie DSL, ISDN oder analoge Zugänge mit einer Bandbreite
von min. 56 kbit (Breitbandzugänge sind unbedingt vorzuziehen)
• E-Mail-Konto der Anwender
• Jeder Mitarbeiter muss über einen PC-Arbeitsplatz verfügen, der mit dem Intranet,
Extranet und Internet vernetzt ist. Absicherung des Internetzugangs durch eine
Firewall
• Verfügbarkeit von Standard-Softwareprodukten wie MS Office, Open Office oder
Acrobat Reader
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4.5 Anforderungen an die Sicherheit
Die Gewährleistung sicherer und vertraulicher Kommunikations- und Dienstleistungsangebote
über das Internet ist eine zwingende Voraussetzung für die Akzeptanz und
den Erfolg einer E-Vergabe-Lösung bei den Nutzern.
Anforderungen an die Sicherheit beziehen sich einerseits auf den Datenschutz sowie
andererseits auf die Daten- bzw. IT-Sicherheit.
Aufgabe des Datenschutzes ist es, den Einzelnen davor zu schützen, dass er durch
den Umgang mit seinen personenbezogenen Daten 7 in unzulässiger Weise in seinem
Recht beeinträchtigt wird, selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner Daten
zu bestimmen.
Die Daten- bzw. IT-Sicherheit umfasst alle Maßnahmen für die Sicherstellung der
Verfügbarkeit, Vertraulichkeit und Integrität von Daten.
Im Folgenden werden Anforderungen im Zusammenhang mit dem Datenschutz sowie
der Daten- bzw. IT-Sicherheit erläutert.
4.5.1 Datenschutz
Eine Kommune bzw. ein Kreis hat zu prüfen, ob und inwieweit personenbezogene
Daten über die Vergabelösung erhoben, verarbeitet 8 oder genutzt werden. Für personenbezogene
Daten muss generell ein Grundschutz gewährleistet werden. Im
Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) ist darüber hinaus geregelt, dass personenbezogene
Daten verstärkt zu schützen sind (vgl. § 3 Abs. 9 BDSG).
Werden über die Vergabelösung personenbezogene Daten (z. B. Kontaktdaten eines
Mitarbeiters) übermittelt, sind entsprechende technische und organisatorische Maßnahmen
des Datenschutzes zu treffen, so z. B.:
• Feststellung und Bewertung des Schutzbedarfs personenbezogener Daten:
Personenbezogene Daten sind im Hinblick auf ihren Schutzbedarf sowohl einzeln
als auch im Gesamtkontext der Anwendung zu bewerten. Da an einer Vergabelösung
verschiedene Stellen mitwirken können, ist darauf zu achten, dass die Daten
der beteiligten Einrichtungen insgesamt bewertet werden. Die Ausgestaltung
von Schutzmaßnahmen muss sich daran orientieren, welche Folgen für einen Betroffenen
bei Datenschutzverletzungen entstehen können und welcher potenzielle
Schaden für die Behörde eintreten kann.
• Personelle Maßnahmen: Es ist ein Rollen- und Zugriffsrechtekonzept zu erstellen,
das regelt, welche Personen im Rahmen ihrer jeweiligen Funktion (Anwen-
7 Als personenbezogene Daten werden einzelne Informationen gewertet, durch die sich Rückschlüsse auf die Identität
oder die sachlichen Verhältnisse einer Person ziehen lassen (vgl. § 3 Abs. 1 Bundesdatenschutzgesetz), so z. B.
Name, Anschrift, Staatsangehörigkeit, Familienstand, Beruf oder Einkommen.
8
Zur Verarbeitung personenbezogener Daten zählen das Speichern, Verändern, Übermitteln, Sperren und Löschen
(§ 3 Abs. 5 BDSG).
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dungsentwickler, Systemadministrator, Anwenderbetreuer, Sachbearbeiter, Datenschutzbeauftragter)
welche Daten erheben, verarbeiten und nutzen dürfen.
• Veröffentlichung von Mitarbeiterdaten der Kommune bzw. des Kreises: Eine
Die Veröffentlichung von Bedienstetendaten (z. B. Kontaktdaten) auf der Vergabeplattform
sollte nur erfolgen, wenn der Dienstverkehr es erfordert oder die Einwilligung
des Bediensteten eingeholt wurde.
• Veröffentlichung personenbezogener Daten weiterer Akteure: Die Veröffentlichung
von personenbezogenen Daten weiterer Akteure setzt in jedem Fall eine
Einwilligung voraus.
• Protokollierung der Nutzung: Für Art, Umfang und Aufbewahrung der Protokollierung
und Bestandsdaten gilt der Grundsatz der Erforderlichkeit. Protokolldaten
dürfen nur zu den Zwecken genutzt werden, die Anlass für ihre Speicherung waren.
Die Verwendung von Protokolldaten zu Zwecken der Verhaltens- und Leistungskontrolle
ist untersagt. Nur im Einzelfall ist eine Auswertung der Protokolldaten
zur Aufdeckung von Missbräuchen zulässig.
• Nutzungsbedingungen: Nutzungsbedingungen regeln die Bedingungen der Inanspruchnahme
elektronischer Informations- und Dienstleistungsangebote. Dazu
zählen beispielsweise Ausführungen zum Datenschutz, die Abgrenzung des Angebots
der Verwaltung von dem Angebot anderer Behörden oder privater Rechtsträger
sowie Regelungen zur Haftung bei mangelnder Verfügbarkeit der Dienste
und für Verweise auf fremde Webseiten (Hyperlinks) etc.
Die Formulierung der Nutzungsbedingungen ist abhängig vom Umfang des
Dienstleistungsangebots. Die Nutzungsbedingungen sollten in der Vergabelösung
integriert sowie über einen deutlichen Hinweis auf der Angebotsseite
leicht erreichbar sein.
• Beteiligung des Datenschutzbeauftragten: Durch den Einbezug des behördlichen
Datenschutzbeauftragten wird gewährleistet, dass die Kommune bzw. der
Kreis den Erfordernissen des Datenschutzes umfassend Rechnung trägt.
Umfassende Lösungskonzepte sowie Leitlinien zum Thema Datenschutz sind im
E-Government-Handbuch des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik
(BSI) 9 niedergelegt.
4.5.2 Datensicherheit/IT-Sicherheit
4.5.2.1 Schutzbedarfsfeststellung
Mit der Schutzbedarfsfeststellung wird für identifizierte onlinefähige Dienstleistungen
definiert, welchen Schutzbedarf die ihr zu Grunde liegende Kommunikation zwischen
9 Vgl. BSI 2005b.
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SPEZIFIKATION DES VERFAHRENS
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Nutzer und der Behörde nach sich zieht. 10 Die zu betrachtenden Sicherheitsziele sind
Vertraulichkeit und Verbindlichkeit (Integrität, Authentizität und Nicht-Abstreitbarkeit,
Authentizität der Kommunikationspartner). Unverzichtbare Voraussetzung für das
Funktionieren der Lösung ist ferner die Verfügbarkeit der technischen Systeme auf
Behördenseite (z. B. Web-Server). Für rechtsverbindliche Transaktionen ist grundsätzlich
der Aspekt des Schriftformerfordernisses zu berücksichtigen (für eine umfangreiche
Beschreibung der Schutzbedarfe siehe Anhang). 11
Für eine kommunale Vergabelösung, wie im vorliegenden Spezifikationsbericht vorgestellt,
wurde insgesamt die Schutzbedarfsklasse „hoch“ ermittelt (siehe Anhang 1 –
Schutzbedarfsfeststellung).
4.5.2.2 Maßnahmen zur Gewährleistung von Daten- bzw. IT-Sicherheit
Auf Basis der ermittelten „hohen“ Schutzbedarfsklasse sind technisch-organisatorische
Anforderungen zur Gewährleistung der Daten- bzw. IT-Sicherheit zu formulieren.
Bei der elektronischen Angebotserstellung ist die Vertraulichkeit der Daten durch
Verschlüsselungsalgorithmen der Bieterdaten zu sichern. Nach der elektronischen
Angebotsabgabe sind die Angebote nur nach Verstreichen des Eröffnungstermins
nach dem Vier-Augenprinzip durch zwei Mitarbeiter der Vergabestelle zu entschlüsseln.
Folgende Punkte müssen gewährleistet sein:
• SSL-verschlüsselter, gesicherter Online-Zugriff auf die Ausschreibungsunterlagen
durch die Bieter
• Hoch vertrauliche Online-Angebotserstellung durch hochgradige Verschlüsselung
der Bieterdarten
• Rechtssichere Online-Abgabe von Angeboten mit qualifizierter elektronischer
Signatur nach Signatur-Gesetz
• Kompatibilität zu allen X509 Signaturstandards
• Rechtssichere Online-Angebotsabgabe mittels Hashwert-Generierung und Erzeugung
eines papiernen Mantelbogens (ähnlich dem ELSTER – Verfahren)
• Hoch sichere Verschlüsselung bei Online-Abgabe
• Integrität und Authentizität der Angebote durch hochsichere kryptographische
Mechanismen
• Verschluss der Angebote bis zur Öffnung durch die Vergabestelle mit der Möglichkeit
des Rückzugs bis zur Submission
10
Quelle: IT-Grundschutzhandbuch: 2.2. Schutzbedarfsfeststellung (http://www.bsi.de/gshb/deutsch/baust/02002.html
am 25.09.2006).
11 Quelle: E-Government-Handbuch: Phasenplan E-Government „Phase 3 Analyse”;
(http://www.bsi.bund.de/fachthem/egov/download/3_Phase3.pdf am 25.09.2006).
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• Öffnung nach Vier-Augenprinzip unter Berücksichtigung der Stellvertreter-
Regelung
Um die sichere Abwicklung der Vergabeprozesse gewährleisten zu können, muss die
E-Procurement-Anwendung eine Reihe von Sicherheitsanforderungen erfüllen. Diese
Anforderungen können thematisch in folgende Aspekte gegliedert werden:
• Rechtsverbindlichkeit
• Authentizität
• Vertraulichkeit
• Verbindlichkeit
• Verfügbarkeit
• Integrität
• Nichtabstreitbarkeit
• Vertrauenswürdigkeit der Software
• Rechte-Rollen-Konzept
Im Folgenden werden die Anforderungen im Einzelnen beschrieben:
Rechtsverbindlichkeit:
Die Sicherstellung der Rechtsverbindlichkeit ist durch die Verwendung der „qualifizierten
elektronischen Signatur“ zu erreichen, die per Gesetz der eigenhändigen Unterschrift
gleichgestellt ist und diese ersetzen kann. Die qualifizierte elektronische Signatur
wird auf Basis eines mathematischen Verfahrens und mit Hilfe eines privaten
kryptographischen Schlüssels (Private Key) beim Absender erzeugt. Durch einen dazugehörigen,
öffentlichen kryptographischen Schlüssel (Public Key) kann die Signatur
jederzeit überprüft und gleichzeitig der Schlüsselinhaber und die Unverfälschtheit
(Integrität) der Daten festgestellt werden. Die jeweils einmaligen Schlüsselpaare (privater
und öffentlicher Schlüssel) werden durch staatlich überwachte Stellen (Zertifizierungsstellen,
Trust Center) natürlichen Personen auf Antrag fest zugeordnet. Diese
Zuordnung wird durch ein qualifiziertes Signaturschlüssel-Zertifikat beglaubigt.
Die Bindung des Signaturschlüssels an den Inhaber erfolgt durch den zusätzlichen
Besitz einer Chipkarte (Signaturkarte) mit PIN. Somit ist für den Einsatz der qualifizierten
elektronischen Signatur immer die gleichzeitige Verwendung eines zertifizierten
Schlüsselpaares und der Chipkarte mit PIN erforderlich.
Für die elektronische Angebotsabgabe sind andere Signaturverfahren als die qualifizierte
Signatur (z. B. fortgeschrittene Signaturverfahren nach PGP) nicht zugelassen.
Authentizität:
Im Vergabeprozess ist es erforderlich, sich zuverlässig von der Identität seines Partners
zu überzeugen. Dies gilt insbesondere für die Zurechenbarkeit von Aktivitäten
zu Personen und den Austausch sensibler Daten. Andererseits muss sichergestellt
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sein, dass es sich bei der Kommunikation mit dem Web-Server tatsächlich um den
Server der ausschreibenden Behörde handelt (Web-Server Authentizität).
In diesem Zusammenhang muss durch den Systemanbieter gewährleistet werden,
dass Sperrinformationen zu Zertifikaten (z. B. bei Kartenverlust oder beim Wegfall
bestimmter Eigenschaften) rechtzeitig vom System erkannt und verarbeitet werden
können.
Über ein personalisiertes Berechtigungs- und Rollenkonzept werden die Pflegeberechtigungen
für die Ausschreibungsdaten sichergestellt. Für die folgenden Anwendergruppen
sind Berechtigungs- und Rollenkonzepte zu realisieren:
• Einkäufer
• Zentrale Vergabestelle
• Bieterfirmen
Es muss die Möglichkeit bestehen, diese Rollen an die spezifischen Anforderungen
der Organisation der jeweiligen Stadt anzupassen. Neue Rollen müssen eingerichtet
bzw. an bestehende Hierarchien angepasst werden können.
Hinsichtlich der Vergabe eines Passwortes sind folgende Kriterien zu erfüllen:
• verdeckte Eingabe
• Mindestlänge
• Sperrung nach einer definierten Anzahl an Fehlversuchen
Vertraulichkeit:
Der Schutzbedarf der ausgetauschten Daten im E-Procurement-Verfahren hinsichtlich
Vertraulichkeit ist als hoch bis sehr hoch zu bezeichnen (siehe hierzu auch Abschnitt
4.5.2.1). Deshalb müssen Verschlüsselungssysteme eingesetzt werden, die
eine Ende-zu-Ende-Verschlüsselung der zu übermittelnden Daten ermöglichen.
Bei der Datenübermittlung ist die Vertraulichkeit der Informationen durch Verwendung
von SSL/TLS-verschlüsselten Kanälen unter Nutzung zugehöriger Server-
Zertifikate sicherzustellen. Derzeitiger Standard für eine sichere Kommunikation bei
symmetrischen Verfahren ist eine Schlüssellänge von 128 Bit RC4 oder 112 Bit 3-
DES. Darüber hinaus muss durch geeignete Verschlüsselungsmechanismen für die
Dokumente die Vertraulichkeit der Angebote sichergestellt werden. Bei einer softwarebasierten
Verschlüsselung ist der derzeitige Standard ein RSA-Algorithmus mit
einer Schlüssellänge von mindestens 1024 Bit.
Auf Seiten der digitalen Signatur wird als Verschlüsselungsstandard ein Verfahren
angewendet, das den aktuellen Stand des Signaturgesetzes (SigG) und der Signaturverordnung
(SigV) einhält und somit eine Grundlage zur Schaffung rechtsgültiger
Dokumente in digitaler Form schafft. Die Kommunikation ist bei dem E-Procurement-
Verfahren generell mittels SSL-Verschlüsselung durchzuführen.
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SPEZIFIKATION DES VERFAHRENS
„E-PROCUREMENT“
Verbindlichkeit:
Verbindlichkeit wird durch die Gewährleistung der Integrität, der Authentizität und
Nicht-Abstreitbarkeit sowie der Authentizität der Kommunikationspartner erreicht.
Entsprechende Maßnahmen können der Schutz der Daten vor unberechtigter Veränderung
durch entsprechende Rollen- und Zugriffsrechtekonzepte (siehe auch Beschreibungen
zum Punkt „Rechte-Rollen-Konzept“) und die Sicherung der Datenverbindung
sein.
Verfügbarkeit:
Mit der Verfügbarkeit der Vergabeplattform sind Anforderungen verknüpft, welche die
kontinuierliche Bereitstellung der Lösung für die Nutzer gewährleisten.
In diesem Zusammenhang sind Maßnahmen zur Sicherstellung eines geordneten
Geschäftsverkehrs im „üblichen“ Rahmen zu ergreifen, so z. B. ein regelmäßiges
Back-up.
Integrität:
Die Zuordnung empfangener Daten zu einem konkreten Absender und die nachweisbare
Feststellung ihrer Unverfälschtheit ist insbesondere bei rechtsverbindlichen
Verwaltungsprozessen unabdingbar, speziell dann, wenn grundsätzlich damit zu
rechnen ist, dass diese Daten als Beweismittel in einem gerichtlichen Verfahren verwendet
werden müssen. Zu diesem Zweck sind die zu übertragenen Dokumente unter
Verwendung der qualifizierten elektronischen Signatur zu signieren. Damit kann
eine Manipulation des Dokuments relativ sicher erkannt werden.
Alle Unterlagen unterliegen dem Grundsatz der Vertraulichkeit, und jede Verletzung
der Integrität würde dazu führen, dass sich der so genannte Hashwert, der gebildet
wird, verändert. Bei Öffnung der Unterlagen wird als erstes die Unversehrtheit der
Unterlagen geprüft.
Nichtabstreitbarkeit:
Beim Vergabeprozess handelt es sich um einen Austausch von Dokumenten, deren
Zugang/Abgang mit Aufzeichnung des Zeitpunkts unabstreitbar dokumentiert werden
muss. Diese Zeitpunkte beziehen sich auf das Erstellen, Signieren, Empfangen,
Senden und erstmalige Öffnen der Dokumente. Diese Zeitpunkte müssen im Geschäftsprozess
zuverlässig bestimmt und nachvollziehbar dokumentiert werden. Dazu
muss ein qualifizierter Zeitstempel verwendet werden. Die Urheberschaft der übertragenen
Dokumente ist zweifelsfrei durch digitale Signierung nachzuweisen (alternative
teilelektronische Verfahren mit Mantelbogen sind zulässig, s. o.).
Vertrauenswürdigkeit der Software:
Der Geschäftsprozess der elektronischen Vergabe ist stark von der eingesetzten
Software abhängig. Deshalb ist es unbedingt erforderlich, für die Signaturkomponenten
das E-Procurement-Verfahren nur Software einzusetzen, die nach anerkannten
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SPEZIFIKATION DES VERFAHRENS
„E-PROCUREMENT“
Regelwerken evaluiert und durch Dritte mindestens nach den Stufen EAL 3+ (CC)
oder E2 (IT-SEC) zertifiziert sind oder deren Zertifizierung zum Zeitpunkt der Angebotsabgabe
aktenkundig beantragt ist.
Rechte-Rollen-Konzept:
Im gesamten Vergabeprozess wirken unterschiedliche Organisationseinheiten (Vergabestellen
von Auftraggebern, externe Dienstleister, Bewerber) unterschiedlicher
Mandanten mit. Auf der Basis der zu unterstützenden Vergabeprozesse ist deshalb
für die Arbeitsteilung und die praktische Nutzung des E-Procurement-Verfahrens ein
dynamisches, funktionsorientiertes Rechte-Rollen-Konzept erforderlich und zu implementieren.
Die Definition unterschiedlicher Rollen ergibt sich aus der differenzierten
Beteiligung und Verantwortung im Vergabeprozess und auf Grund unterschiedlicher
Hierarchiestufen in den Vergabestellen. Die jeweiligen Rollen müssen frei definierbar
sein.
Folgende Rollen sind erforderlich:
• Systemadministrator
• Sachbearbeiter Vergabe
• Qualifizierter Sachbearbeiter Vergabe
• Freiberuflich Tätiger
• Bewerber / Bieter
Den definierten Rollen müssen wahlfrei Rechte für Fachfunktionen und Benutzeraktionen
zugeordnet werden. Dadurch werden Lese- und Schreibrechte (Anzeigen, Erstellen,
Ändern, Löschen, Speichern usw.) für einzelne Fachfunktionen und Informationsobjekte
geregelt. Die praktische Umsetzung des Rechte-Rollen-Konzepts erfolgt
in der Benutzerverwaltung.
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PRAXISBEISPIELE AUS DEN TRANSFER-KOMMUNEN
5 Praxisbeispiele aus den Transferkommunen
5.1 Landeshauptstadt Magdeburg
Die Applikation, die in der Landeshauptstadt Magdeburg derzeit realisiert wird, trägt
die Bezeichnung Public-eProcurement-Plattform und besteht aus den Modulen
E-Beschaffung (stadtweites Katalogsystem), E-Vergabe (für Mitarbeiter der Vergabestellen
und weitere ausgewählte Mitarbeiter wie Rechungsprüfer, Beschaffer, etc.)
sowie einem Marktplatz-Modul zur Veröffentlichung von Ausschreibungen und der
Abgabe von Angeboten seitens der Lieferanten. Über dieses komplett webbasierte,
elektronische Vergabe- und Beschaffungssystem können die Bedarfsträger in der
Verwaltung sowie die Vergabespezialisten den Vergabeprozess abwickeln und aus
elektronischen Katalogen direkt und nahtlos Waren und Dienstleistungen beim Lieferanten
bestellen. Dies gilt sowohl für direkte Materialien als auch für indirekte Güter
und Dienstleistungen.
Die bedarfsorientierte elektronische Abwicklung des Bestellprozesses reduziert Auftragsdurchlaufzeiten
und Transaktionskosten. Sie erhöht die Prozessqualität des einkaufenden
und liefernden Unternehmens durch die Integration der Prozessketten. Sie
steigert die Effizienz des Einkaufs, der von nicht-wertschöpfenden Routinetätigkeiten
entlastet wird. Diese gewonnene Zeit kann für strategische Einkaufsaufgaben, Lieferantenbewertungen
oder Einkaufskostenmanagement verwendet werden und führt
wiederum zu besseren Preisen und dem gezielten Einsatz der besten Lieferanten.
Die Applikation soll mittelfristig in das verwaltungsinterne Finanzsystem integriert
werden. Die Anbindung von externen Lieferanten oder elektronischen Marktplätzen
aller Art ist durch die offene Architektur der Plattform möglich und auch angestrebt.
Die Landeshauptstadt Magdeburg (deren kommunales Rechenzentrum, die KID
Magdeburg GmbH, die Verfahren betreibt) nutzt das Microsoft.NET-Framework als
Entwicklungsplattform für die Produkte und Lösungen im Umfeld der öffentlichen Beschaffung.
Die folgenden Fachverfahren und Prozesse werden berührt:
• Vergabeverfahren mit den Prozessschritten:
• Bedarfsermittlung und Erstellung des Leistungsverzeichnisses
• Vergabevorbereitung
• Veröffentlichung / Ausschreibung
• Distribution der Verdingungsunterlagen
• Angebotsabgabe seitens der Lieferanten (digital/ konventionell)
• Öffnung und Wertung der Angebote
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PRAXISBEISPIELE AUS DEN TRANSFER-KOMMUNEN
• Zuschlag
• Datenübernahme in den Warenkatalog
• Archivierung und Prozessdokumentation
• Beschaffungsverfahren mit den Prozessschritten:
• Suche und Auswahl im webbasierten Katalog
• Automatisierte Genehmigungsprozesse
• Integrierte Bestellprozesse
• Lieferung und Wareneingang
• Rechungs- und Zahlungsabwicklung.
• Beispielhaft sollen an der folgenden Stelle einige Einblicke in die konkrete Softwareumgebung
gegeben werden. Eine komplette visuelle Darstellung ist in dem
vorliegenden Spezifikationsbericht aus Platzgründen nicht möglich. Die Transferkommunen
Magdeburg und Berlin geben gerne detaillierte Auskünfte.
Abbildung 11: Anmeldung Magdeburger Vergabeplattform
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PRAXISBEISPIELE AUS DEN TRANSFER-KOMMUNEN
Abbildung 12: Übersicht über laufende Vergabeprojekte
Abbildung 13: Angebotsübersicht
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PRAXISBEISPIELE AUS DEN TRANSFER-KOMMUNEN
5.2 Land Berlin
Das Projekt „Bündelung interner Querschnittsaufgaben der bezirklichen Ebene und
der Hauptverwaltung“ (ProQuer) ist ein zentrales Vorhaben der Neuordnungsagenda
2006. ProQuer ist als ein organisatorisches Dach im Sinne einer „Gesamtlogik“ zu
verstehen, unter dem einzelne Querschnittsaufgaben in Form von Teilprojekten behandelt
werden. Das Thema Beschaffung stellt ein Teilprojekt von ProQuer dar. Das
Projekt ist inzwischen abgeschlossen.
Das Teilprojekt Beschaffung bezieht sich in erster Linie auf der Vergabeordnung für
Leistungen (VOL) basierende Vorgänge. Soweit wie möglich werden auch Vorgänge
nach der Vergabeordnung für freiberufliche Leistungen (VOF) einbezogen. Die Reorganisation
von Beschaffungen nach der Vergabeordnung für Bauleistungen (VOB)
wird im Projekt „eVergabe“ unter der Federführung der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung
behandelt. Eine enge Abstimmung beider Projekte ist gewährleistet.
Ein zentrales Ziel des Projekts war die Definition von Mustergeschäftsprozessen
(Festlegung von Aufgaben, Rollen und Abläufen) als Mittel der Standardisierung und
des Qualitätsmanagements sowie als Grundlage für die medienbruchfreien Gestaltung
der Beschaffungsvorgänge im Land Berlin.
Voruntersuchungen hatten gezeigt, dass im Zuge der Verwaltungsreform mit dem
Ziel, die dezentrale Ressourcenverantwortung zu stärken, das Beschaffungswesen in
der Mehrzahl der Verwaltungen auch innerhalb der Behörden dezentralisiert wurde.
Dadurch haben sich sehr unterschiedliche Arbeitsweisen in der Vergabe und Beschaffung
herausgebildet, die insgesamt wenig transparent waren.
Die Unterschiede in den Prozessorganisationen wurden in der Ist-Analyse anhand
ausgewählter Vergabestellen herausgearbeitet. Die Ursachen für die Unterschiede
lagen vorrangig in der jeweiligen Personalausstattung (Kompetenzen und Qualifikationen),
in den verschiedenen Aufgabenschwerpunkten (VOB, VOL) sowie in der von
den Vergabestellen gewählten strategischen Zielstellung (z. B. Qualitätssicherung,
Service, Bedarfsbündelung). Im Einzelnen handelte es sich um die Beschaffung:
• im Bezirksamt Lichtenberg (Schwerpunkt Serviceangebote bei der Vergabe und
Beschaffung bis hin zur Reparatur, Inventarisierung und Aussonderung);
• im Landesverwaltungsamt (Schwerpunkt Bedarfsbündelung im Sammelbestellverfahren);
• für die Polizei (Schwerpunkt Qualitätssicherung in Vergabe und Beschaffung);
• im Bezirksamt Mitte (Schwerpunkt Vergabe);
• im IT-Dienstleistungszentrum (Schwerpunkt Bedarfsbündelung in der IT-
Beschaffung).
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PRAXISBEISPIELE AUS DEN TRANSFER-KOMMUNEN
Anschließend wurden die fünf Prozessvarianten zu einem Muster-Prozessmodell
verallgemeinert, das den IST-Situationen in den verschiedenen Vergabestellen
Rechnung trägt. Der Weg der Verallgemeinerung führte über:
• den Entwurf der Musterprozesse,
• deren Qualitätssicherung durch „Mentorenteams“ und
• die abschließende Abstimmung im Forum der Vergabestellen, zu dem alle Mitarbeiter
im Vergabe- und Beschaffungswesen der Berliner Verwaltung Zugang haben.
Hierzu ist anzumerken, dass mit der Verallgemeinerung nicht nur die Vereinheitlichung
der verschiedenen IST-Zustände erreicht wurde, sondern auch eine Optimierung
im Sinne der Übernahme von „Best Practices“ sowie durch Korrektur bekannter
Defizite.
Für die Entwicklung der Musterprozesse wurde ein ganzheitlicher Modellierungsansatz
gewählt, der alle Prozesse von der Entstehung des Bedarfs über die Bedarfsdeckung
bis hin zur Inventarisierung 12 und Aussonderung 13 von beschafften Waren
einschließt, auch wenn noch nicht alle Teilprozesse im Detail modelliert wurden. Das
Prozessmodell schließt auch die Prozesse zu externen Beteiligten (Bieter, Lieferanten,
Fachberater) ein.
12 Teilprozess im Geschäftsprozess J#-Wareneingang und Bezahlung (s. Abb.1)
13 Teilprozess im Geschäftsprozess K#-Datenauswertung (s. Abb.1)
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PRAXISBEISPIELE AUS DEN TRANSFER-KOMMUNEN
Abbildung 14: Vergabe- und Beschaffungswesen im Land Berlin (Prozesslandkarte)
Ein wichtiges Optimierungsziel aus der Sicht der Mitarbeiter war die Qualitätssicherung
im Sinne der Rechtskonformität von Vergabeverfahren. Hierzu wurden folgende
Optimierungsmaßnahmen umgesetzt:
• der Einsatz der elektronischen Vergabeplattform, mit der ein IT-System zur revisionssicheren
Durchführung von Vergabeverfahren zur Verfügung steht und
• ein prozessorientiertes Wissensmanagement, mit dem Praxiswissen u. a. in Form
von Vordrucken, Formularen, Arbeitshilfen, und Gesetzestexten bedarfsgerecht
an den Prozessschritten bereitgestellt wird. Die sich im Umlauf befindlichen Vordrucke
wurden auf eine geeignete Anzahl reduziert, einheitlich gestaltet und sowohl
in Papierform als auch in digitaler Form bereitgestellt.
Ergebnisse:
• Die Dokumentation der Musterprozesse liegt online als Vergabehandbuch sowohl
in Form einer Web-Präsentation als auch in Form eines elektronischen Dokumentes
vor. Das Handbuch kann als Nachschlagewerk genutzt werden, aber auch als
Grundlage für ein Qualifizierungs- und Fortbildungsprogramm.
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PRAXISBEISPIELE AUS DEN TRANSFER-KOMMUNEN
• Alle Informationen und Dokumente sind zentral im Intranet zugänglich.
• Die im Prozess benötigten Dokumente (prozessorientiertes Wissensmanagement)
sind als Übersicht im Dokumentenmodell zusammengefasst und elektronisch
an zentraler Stelle in einem Verzeichnis hinterlegt. Damit wird die Aktualisierung
der Dokumente erleichtert.
• Die im Prozessmodell angelegten Rollen sind als Übersicht im Rollenmodell dargestellt
(s. Abb. 2) und die zu den Rollen gehörenden Aufgabenprofile wurden
dokumentiert.
Rollen sind keine Stellen, sondern Aufgabenprofile. Sie ergeben sich aus
der Summe der Aufgaben, die einer Rolle in den Prozessen der Vergabe
und Beschaffung zugeordnet sind. Damit wurde eine von der konkreten Behördenstruktur
unabhängige Darstellung der Aufbauorganisation gewählt.
So bleibt es den Behörden bei der Implementierung der Musterprozesse in
eine konkrete Prozessorganisation überlassen, ob die Aufgaben einer Rolle
einer oder mehreren Personen als Träger einer Rolle zugewiesen werden.
Insofern kann aus der Auflistung der Rollen noch kein Personalbedarf abgeleitet
werden.
Die Aufgabenprofile können auch als Grundlage einer systematischen Personalentwicklung
genutzt werden. Ebenso kann im Sinne des Serviceverständnisses
die operative Ausführung einer Rolle durchaus an einen Dienstleiter
(SE) übertragen werden, während die Verantwortung für die Rolle
beim Rollenträger verbleibt.
Die Ergebnisse stehen auch im Internet auf der „Virtual Community – Geschäftsprozessmanagement“
(www.vc-gpm.de) zur Verfügung unter:
http://www.fhvr-berlin.de/fhvr/fileadmin/dozent/falck/vc/schnupper-vc/Vergabe-
Beschaffung-Berlin/Start.htm
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PRAXISBEISPIELE AUS DEN TRANSFER-KOMMUNEN
Abbildung 15: Vergabe- und Beschaffungswesen im Land Berlin (Rollenmodell)
Mit der Definition von Mustergeschäftsprozessen sind Voraussetzungen für den Aufbau
von Kompetenzzentren geschaffen worden, die zur zentralen Unterstützung der
dezentralen Bedarfsträger nach dem Prinzip „Einer oder wenige für alle“ die notwendigen
Service- bzw. Supportfunktionen erfüllen, während die Ressourcenverantwortung
im Sinne der Entscheidungsbefugnisse dezentral bei den Bedarfsträgern verbleibt.
(Wahrung der dezentralen Fach- und Ressourcenverantwortung)
Die Weiterentwicklung der Kompetenzzentren zu „Shared Services“ erfordert ein einheitliches
Kennzahlensystem, das den Leistungsvergleich und Wettbewerb untereinander
ermöglicht.
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LITERATURVERZEICHNIS
Literaturverzeichnis
BSI 2005a Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik: BSI-
Standard 100-2: IT-Grundschutz-Vorgehensweise. Version
1.0, Bonn 2005.
http://www.bsi.bund.de/literat/bsi_standard/index.htm
Abruf 29.06.2006.
BSI 2005b Projektgruppe E-Government im Bundesamt für Sicherheit in
der Informationstechnik: Datenschutzgerechtes
E-Government. Handlungsempfehlungen. Modul aus dem
E-Government-Handbuch. Bonn 2005.
http://www.bsi.bund.de/fachthem/egov/6.htm
Abruf 28.10.2005.
BSI 2005c Projektgruppe E-Government im Bundesamt für Sicherheit in
der Informationstechnik: Phasenplan E-Government.
Phase 3 Analyse. Modul aus dem E-Government-Handbuch.
Bonn 2005
http://www.bsi.bund.de/fachthem/egov/6.htm
Abruf 28.10.2005.
BSI 2005d Projektgruppe E-Government im Bundesamt für Sicherheit in
der Informationstechnik: Phasenplan E-Government.
Phase 3 Analyse. Modul aus dem E-Government-Handbuch.
Bonn 2005
http://www.bsi.bund.de/fachthem/egov/6.htm
Abruf 28.10.2005.
KBSt 2005 Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für
Informationstechnik in der Bundesverwaltung (KBSt): SAGA.
Standards und Architekturen für E-Government-
Anwendungen. Version 2.1. Schriftenreihe der KBSt. Band
82. September 2005.
http://www.kbst.bund.de/cln_011/nn_836960/Content/
Standards/Saga/Standards/standards__node.
html__nnn=true
Abruf 29.06.2006.
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ANHANG 1 – SCHUTZBEDARFSFESTSTELLUNG
Anhang 1 – Schutzbedarfsfeststellung
Das hier dargestellte Vorgehen des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik
(BSI) 14 , die so genannte E-Government-spezifische Schutzbedarfsfeststellung,
betrachtet ausschließlich die Kommunikation zwischen Nutzern und Behörde
und damit die Schnittstellen des Online-Dienstleistungsangebots.
Dabei wird hinsichtlich der Schadensauswirkungen auf der Seite der Nutzer sowie
auf der Seite der Behörde der Schutzbedarf festgelegt.
Unter den Schadensauswirkungen auf Seite der Nutzer sind insbesondere Auswirkungen
auf die gesellschaftliche Stellung oder auf die wirtschaftlichen Verhältnisse
des Kunden (z. B. Beeinträchtigung des informationellen Selbstbestimmungsrechts,
Beeinträchtigung der persönlichen Unversehrtheit, finanzielle Auswirkungen) zu verstehen.
Auf Behördenseite stehen das gesetzmäßige Verwaltungshandeln (z. B. Verstoß gegen
Gesetze/Vorschriften/Verträge) und ein damit verbundener Imageverlust (z. B.
negative Außenwirkungen) im Vordergrund. Andere Auswirkungen (z. B. Beeinträchtigung
der Aufgabenerfüllung, finanzielle Auswirkungen) sind denkbar. Dabei sind
insbesondere die finanziellen Auswirkungen nicht generell in absoluten Zahlen zu
quantifizieren.
Als Orientierungshilfe werden im Folgenden fünf Schutzbedarfsklassen definiert. Da
der Schutzbedarf meist nicht unmittelbar quantifizierbar ist, beschränkt sich die Definition
auf eine qualitative Aussage:
Schutzbedarfsklasse Ausprägung der Schutzbedarfsklasse
kein Ein besonderer Schutz ist nicht notwendig, da keine Schadensauswirkungen
zu erwarten sind.
niedrig Die Schadensauswirkungen sind eng begrenzt.
mittel Die Schadensauswirkungen sind begrenzt und überschaubar.
hoch Die Schadensauswirkungen können beträchtlich sein.
sehr hoch Die Schadensauswirkungen können ein existenziell bedrohliches,
katastrophales Ausmaß erreichen.
Tabelle 1: Schutzbedarfsklassen
14 Quelle: E-Government-Handbuch: Phasenplan E-Government. Phase 3 “Analyse”
(http://www.bsi.bund.de/fachthem/egov/download/3_Phase3.pdf).
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ANHANG 1 – SCHUTZBEDARFSFESTSTELLUNG
Die Schutzbedarfsklasse für das Verfahren wird anhand der Sicherheitsziele
• Vertraulichkeit,
• Verbindlichkeit (Verbindlichkeit der Kommunikation, Integrität, Authentizität und
Nicht-Abstreitbarkeit der übertragenen Daten, Authentizität der Kommunikationspartner),
• Schriftformerfordernis sowie
• Verfügbarkeit der technischen Systeme auf Behördenseite
festgestellt.
Bei der Feststellung des Schutzbedarfs wird bei der elektronischen Vergabe davon
ausgegangen, dass umfangreiche Informationen im Internet angeboten werden. Darüber
hinaus werden Möglichkeiten zur Kommunikation angeboten, z. B. E-Mail-
Formulare. Der Schutzbedarf für die Abwicklung von Dienstleistungen bzw. Transaktionen
über das Internet ist hier nicht Gegenstand der Betrachtung.
1. Vertraulichkeit der Kommunikation:
Werden Daten zwischen Kunden und Behörde ausgetauscht, so ist es in vielen Fällen
notwendig, sicherzustellen, dass diese nicht von unberechtigten Dritten mitgelesen
werden; die Vertraulichkeit der übertragenen Daten muss also geschützt werden.
Im herkömmlichen papiergestützten Verfahren wird dies in der Regel durch die Verwendung
von Briefumschlägen sichergestellt.
Einordnung Erläuterung Schutzbedarf
Kein Allgemeine Informationen; konventionelle Übermittlung
durch Veröffentlichung in Broschüren/
Zeitungen/ allgemein zugänglichen
Medien oder Versand per Postkarte.
Niedrig Gering schützenswerte personenbezogene
bzw. vertrauliche Daten; konventionelle Übermittlung
durch Versand per Postkarte oder
Brief.
Mittel Eingeschränkt schützenswerte personenbezogene
bzw. vertrauliche Daten; konventionelle
Übermittlung durch Versand per verschlossenem
Brief.
Hoch Personenbezogene bzw. vertrauliche Daten;
konventionelle Übermittlung durch Versand
per verschlossenem Brief.
Sehr hoch Besonders schützenswerte personenbezogene
bzw. vertrauliche Daten; konventionelle
Übermittlung üblicherweise durch Versand per
Vergabe-Lösung
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ANHANG 1 – SCHUTZBEDARFSFESTSTELLUNG
Postzustellungsurkunde oder persönliche Übergabe.
Tabelle 2: Schutzbedarfsfeststellung für das Sicherheitsziel Vertraulichkeit
2. Verbindlichkeit der Kommunikation:
Unter dem Sammelbegriff Verbindlichkeit von Daten sind im E-Government Schutzbedarfe
hinsichtlich der Integrität, Authentizität und Nicht-Abstreitbarkeit zu betrachten.
2.1 Integrität der übertragenen Daten:
Werden Daten übertragen, so ist sicherzustellen, dass diese nicht auf dem Übertragungsweg
verändert werden; ihre Integrität bedarf eines mittleren Schutzes.
Einordnung Erläuterung Schutzbedarf
Niedrig Allgemeine Informationen
Mittel Informationen für einen eingeschränkten Benutzerkreis
Hoch Steuererklärung, Steuerbescheid
Sehr hoch Daten, die zu automatischen Handlungen oder zu
Hilfseinsätzen führen
Tabelle 3: Schutzbedarfsfeststellung für das Sicherheitsziel Integrität
2.2 Authentizität und Nicht-Abstreitbarkeit der übertragenen Daten:
Vergabelösung
Es ist ferner zu prüfen, inwieweit es notwendig ist, die übersandten Daten ihrem Absender
zuordnen zu können. Dies betrifft sowohl die Authentizität der kommunizierten
Daten, d. h. die für den Empfänger verlässliche Zuordnung zum vermeintlichen Absender,
als auch die Nicht-Abstreitbarkeit, also die gegenüber Dritten beweisbare
Zuordnung.
Einordnung Erläuterung Schutzbedarf
Kein Der Abruf allgemeiner Informationen
Niedrig Beispiel: Für die Vereinbarung eines persönlichen
Beratungsgesprächs ist das Themengebiet und
ggf. die Telefonnummer des Gesprächspartners
relevant.
Mittel Beispiel: Die Mitteilung über die Änderung der
Bankverbindung, auf die eine monatliche geringe
Förderung überwiesen wird, sollte nur der Förderberechtigte
vornehmen können.
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ANHANG 1 – SCHUTZBEDARFSFESTSTELLUNG
Hoch Beispiel: Die Mitteilung über die Änderung der
Bankverbindung, auf die eine einmalige hohe
Summe überwiesen wird, darf nur der Förderberechtigte
vornehmen können.
Sehr hoch Beispiel: Bei der Aushändigung des Personalausweises
ist persönliches Erscheinen unter Vorlage
eines Dokuments zur Authentisierung erforderlich.
Der Erhalt des Ausweises wird gegengezeichnet
(Nicht-Abstreitbarkeit).
Vergabelösung
Tabelle 4: Schutzbedarfsfeststellung für das Sicherheitsziel Authentizität und Nicht-
Abstreitbarkeit der übertragenen Daten
2.3 Authentizität der Kommunikationspartner:
Die Nutzung von Online-Dienstleistungen setzt oft voraus, dass Behörde und Nutzer
sich „erkennen“ können.
Einordnung Erläuterung Schutzbedarf
Kein Die Kommunikationspartner können ungenannt
bleiben
Niedrig Die Behauptung der Identität reicht aus
Mittel Die Identität der Kommunikationspartner lässt sich
plausibel nachprüfen
Hoch Die Identität der Kommunikationspartner lässt sich
verbindlich nachprüfen
Sehr hoch Bei der Aushändigung eines bestimmten Dokuments
ist persönliches Erscheinen unter Vorlage
eines Dokuments zur Authentisierung erforderlich
(Nicht-Abstreitbarkeit)
Vergabelösung
Tabelle 5: Schutzbedarfsfeststellung für das Sicherheitsziel Authentizität der Kommunikationspartner
3. Schriftformerfordernis:
Im Zuge der Schutzbedarfsfeststellung wird auch erhoben, ob ein Schriftformerfordernis
besteht, da dieses direkten Einfluss auf die einzusetzenden Sicherheitsmechanismen
hat.
Schutzbedarfsaspekt Kommentar
Wird für diesen Kommunikationsschritt die Schriftform gefordert?
Ist diese rechtliche Vorgabe notwendig oder kann das Gesetz/die
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ANHANG 1 – SCHUTZBEDARFSFESTSTELLUNG
Verordnung im Sinne des Bürokratieabbaus oder der Prozessoptimierung
kurzfristig geändert werden?
Gibt es in den zu Grunde liegenden Gesetzen und Verordnungen
eine darüber hinausgehende Anforderung?
Gibt es eine Abschwächung?
Wenn keine Schriftform: Werden in diesem Kommunikationsschritt
im konventionellen Verfahren Unterschriften eingesetzt?
Wenn ja, zu welchem Zweck? Wodurch können sie ersetzt werden?
Tabelle 6: Schutzbedarfsfeststellung für das Sicherheitsziel Vertraulichkeit
4. Verfügbarkeit der technischen Systeme auf Behördenseite:
Online-Dienstleistungen können nur genutzt werden, wenn die technischen Systeme
auf Behördenseite verfügbar sind. Es ist für jede Dienstleistung zu prüfen, in welcher
Zeit-Größenordnung ein Ausfall der Systeme akzeptabel ist.
Einordnung Erläuterung Schutzbedarf
Niedrig bis
mittel
Eine Ausfallzeit der Online-Dienstleistung von
mehr als 24 Stunden kann toleriert werden.
Hoch Eine Ausfallzeit der Online-Dienstleistung zwischen
einer und 24 Stunden wird als tolerable eingeschätzt.
Sehr hoch Die maximal tolerierbare Ausfallzeit der Online-
Dienstleistung liegt unter einer Stunde.
Tabelle 7: Schutzbedarfsfeststellung für das Sicherheitsziel Vertraulichkeit
Vergabelösung
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ANHANG 2 – KRITERIENKATALOG FÜR
SOFTWARELÖSUNGEN ZUR ELEKTRONISCHEN
VERGABE, STAND APRIL 2003TPF FPT
Anhang 2 – Kriterienkatalog für Softwarelösungen
zur elektronischen Vergabe, Stand April
2003 15
Dieser Kriterienkatalog beschreibt die Anforderungen an ein öffentliches, vergaberechtskonformes,
elektronisches Vergabesystem (Software, Plattform). Unterschieden
wird hierbei nach:
• Muss-Kriterien (Funktionen, die vorhanden sein müssen, um Vergaberechtskonformität
zu erfüllen; im Sinne einer rechtlichen, technischen und funktionalen Mindestanforderung),
• Soll-Kriterien (Funktionen, die vergaberechtlich nicht unbedingt vorhanden sein
müssen, die aber eine wirtschaftliche Vergabe erheblich unterstützen),
• Kann-Kriterien (Funktionen, die die Wirtschaftlichkeit des Prozesses im Sine von
E-Government unterstützen, z. B. Kommunikation zu den Bietern).
• Der Kriterienkatalog wurde von der KGSt und den Firmen Administration Intelligence,
Cosinex, CSC Ploenzke, Healy Hudson, Intersource und subreport gemeinsam
entwickelt (weitere Unternehmen sind am Markt tätig). Er soll für öffentliche
Auftraggeber als Checkliste und Leitfaden für die Bewertung und Auswahl
von E-Procurement-Lösungen dienen. Gleichzeitig soll er Anbieter solcher Lösungen
dabei unterstützen, ihre Softwareprodukte und Plattformen vergaberechtskonform
zu gestalten und betreiben.
• An dieser Stelle seien öffentliche Auftraggeber darauf hingewiesen, dass auch im
Rahmen der elektronische Vergabe und Beschaffung jeweils die ausschreibende
Stelle für die Abwicklung des Einkaufsgeschäfts verantwortlich bleibt. Eine sorgfältige
Prüfung der Vergaberechtkonformität der Lösung gehört daher zu den
Grundvoraussetzungen für eine erfolgreiche Einführung von E-Procurement, wie
es in den Transferkommunen realisiert wird.
1. Veröffentlichung des Bekanntmachungstextes
Muss Eine Vergabeplattform muss in jedem Fall eine Möglichkeit bieten,
die Bekanntmachung von Ausschreibungen bzw. das Bekanntmachungsformular
gem. VOL, VOB und VgV elektronisch
zu veröffentlichen.
15 Auszug aus KGSt-Bericht 4/2003 – Elektronische Vergabe und Beschaffung in Kommunalverwaltungen
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ANHANG 2 – KRITERIENKATALOG FÜR
SOFTWARELÖSUNGEN ZUR ELEKTRONISCHEN
VERGABE, STAND APRIL 2003TPF FPT
2. Erstellung und Übermittlung der Vergabeunterlagen
Muss Eine Softwarelösung zur elektronischen Vergabe muss Funktionen
zur Verfügung stellen, mit deren Hilfe es der ausschreibenden
Stelle möglich ist, die Vergabeunterlagen vollständig und
zusammenhängend an das Vergabesystem zu übertragen. Wichtig
sind dabei Protokollierungsfunktionen über Zeitpunkt, Unversehrtheit
der Datenpakete und Vollständigkeit der übertragenen
Daten. Dabei muss die Softwarelösung in der Lage sein, die vom
Auftraggeber übermittelten Daten gemäß seiner Standards an
die Bewerber in lesbarer Form zur Verfügung zu stellen.
3. Elektronischer Versand der Vergabeunterlagen
Muss Auf der Basis der mit dem Lösungsanbieter zu vereinbarenden
technischen Verfügbarkeit muss die Softwarelösung gewährleisten,
dass über den gesamten, jeweils von der ausschreibenden
Stelle festgelegten Zeitraum die Vergabeunterlagen bereitgestellt
werden.
Muss Es muss grundsätzlich eine Funktionalität bereitgestellt werden,
die es dem Auftraggeber ermöglicht, den Zugriff des Bewerberkreises
auf die Verdingungsunterlagen zu kontrollieren.
Muss Im Falle einer notwendigen Veränderung der Vergabeunterlagen
muss die Softwarelösung Funktionalitäten bereitstellen, um die
Bewerber und eventuell bereits vorhandene Bieter über die Veränderung
zu informieren und die veränderten Vergabeunterlagen
bereit zu stellen.
4. Rollenkonzept
Muss Die Softwarelösung sollte ein geeignetes Rollen- und Nutzenkonzept
vorsehen, um z. B. sicherstellen zu können, dass eine
Unterscheidung von ausschreibender Person und Submissionsleitung
stattfinden kann.
5. Entgegennahme, Zurückziehen und erneute Entgegennahme elektronischer
Angebote
Muss Eine Vergabeplattform muss über die Funktion verfügen, digitale
Angebote verschlüsselt entgegennehmen und diese bis zu einem
Stichtag unversehrt aufheben.
Es muss für den Bieter möglich sein, ein bereits an die Plattform
versandtes Angebot bis zum Submissionstermin wieder zurück-
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ANHANG 2 – KRITERIENKATALOG FÜR
SOFTWARELÖSUNGEN ZUR ELEKTRONISCHEN
VERGABE, STAND APRIL 2003TPF FPT
zuziehen und ein neues (verändertes) Angebot abzugeben.
6. Unterstützung der Angebotswertung
Soll Zum Teil bieten Softwarelösungen auch eigene Funktionen an,
um die Auftraggeber bei der Prüfung und Wertung der Angebote
zu unterstützen. In jedem Fall muss dabei die Unversehrtheit der
elektronischen Originaldokumente durch die Bewertung gewährleistet
sein. Ebenso sollen konventionell eingereichte Angebote
in der Wertung berücksichtigt werden können. Zusätzlich soll sichergestellt
sein, dass eine Auswertung der Angebote in herkömmlicher
Weise möglich bleibt.
7. Unterstützung der digitalen Kommunikation bis zum Submissionstermin
Kann Neben der Unterstützung in der Angebotsphase kann ein Vergabesystem
auch in den weiteren Prozessschritten die Kommunikation
zwischen den Auftraggebern und den Bietern ermöglichen.
So können beispielsweise Teile der Aufklärungsgespräche
über das Vergabesystem kommuniziert werden.
8. Unterstützung der digitalen Kommunikation am dem Submissionstermin bis
zum Zuschlag
Soll Im Anschluss an den Submissionstermin sollte die Softwarelösung
Funktionalitäten zur Übermittlung der Bieterinformation über
die Nichtberücksichtigung sowie die Zuschlagserteilung bereitstellen.
Insbesondere ist darauf zu achten, dass die Versendung
einer digitalen Zuschlagserteilung nur mit der qualifizierten
digitalen Signatur rechtskräftig ist.
9. Verschlüsselung
Muss Aus technischer Sicht spielt die Art und Weise der Verschlüsselung
eine entscheidende Rolle. Hierbei ist auf eine angemessen
hohe Verschlüsselung zu achten. Derzeitiger Standard ist hier
1024 Bit Schlüssellänge. Grundsätzlich werden die zwei im Folgenden
beschriebenen Verschlüsselungsmechanismen eingesetzt:
Verschlüsselung der Verbindung/SSL: Zum einen ist eine sichere
Kommunikation zwischen öffentlichem Auftraggeber und
den Bewerbern/Bietern über das Vergabesystem zu ermöglichen.
Dies geschieht in der Regel über eine Verschlüsselung der
Verbindungen zum Vergabesystem. Derzeitiger Standard für si-
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ANHANG 2 – KRITERIENKATALOG FÜR
SOFTWARELÖSUNGEN ZUR ELEKTRONISCHEN
VERGABE, STAND APRIL 2003TPF FPT
chere Kommunikation ist eine Schlüssellänge von 128 Bit.
Verschlüsselung der Daten: Darüber hinaus ist es essentiell,
dass mit geeigneten Verschlüsselungsmechanismen die Vertraulichkeit
der Angebote sichergestellt wird. Dabei können sowohl
software- als auch hardwarebasierte Verschlüsselungsmethoden
angewandt werden. Bei einer softwarebasierten Verschlüsselung
ist darauf zu achten, dass mindestens ein RSA-Algorithmus mit
einer Schlüssellänge von 1024 Bit verwendet wird.
10. 4-Augen-Prinzip bei Angebotsöffnung
Muss Zum Submissionstermin müssen von der Softwarelösung Mechanismen
zur Sicherstellung des 4-Augen-Prinzips bereitgestellt
werden. Dies kann z. B. durch den Einsatz von Verschlüsselungstechnologien
und/oder Signaturkarten realisiert werden.
11. Qualifizierte digitale Signatur
Muss Für die vergaberechtskonforme Abwicklung ist zur Abgabe eines
digital übermittelten Angebots und zur Erteilung/Übermittlung eines
digital übermittelten Zuschlags die qualifizierte elektronische
Unterschrift gemäß SigG zwingend erforderlich. Eine Softwarelösung
muss dazu mindestens eine signaturgesetzkonforme qualifizierte
digitale Signatur unterstützen.
12. Dokumentation
Muss Eine wesentliche Anforderung an eine Softwarelösung ist die
Dokumentation der durchgeführten Verfahrensschritte. Es ist unbedingt
erforderlich, die juristisch relevanten Sachverhalte vollständig
und unverfälscht zu dokumentieren und verfügbar zu
machen.
13. Aufbewahrung der eingegangenen Angebote
Muss Die eingegangenen Angebote müssen als Urdokumente dauerhaft
als solche erkennbar und erhalten bleiben und dürfen auf
keine Weise veränderbar sein. Dies bedeutet, dass diese als Originaldatei
mit Hilfe geeigneter Archivierungsmechanismen gespeichert
und aufbewahrt werden müssen.
Tabelle 8: Tabelle zur Auswahl eines Vergabeproduktes (Quelle: KGSt)
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