Medien im Systemvergleich - Eine ordnungsökonomische Analyse ...

Medien im Systemvergleich -
Eine ordnungsökonomische Analyse
des deutschen und amerikanischen Fernsehmarktes
Inhaltsverzeichnis:
von Dirk Wentzel
Abbildungsverzeichnis: .................................................................................................. VI
1. Ordnungsprobleme elektronischer Medien in systemvergleichender Perspektive
...............................................................................................................................1
1.1. Zur Bedeutung des Mediums Fernsehen...............................................................1
1.2. Ordnungsfragen des Fernsehens ...........................................................................3
1.2.1. Erstes Ordnungsproblem: Arbeits- und Wissensteilung..............................3
1.2.2. Zweites Ordnungsproblem: Die Suggestivkraft des Fernsehens .................5
1.2.3. Drittes Ordnungsproblem: Die Interdependenz von wirtschaftlichem
und publizistischem Wettbewerb.................................................................6
1.2.4. Viertes Ordnungsproblem: Inhaltliche und qualitative Präferenzen ...........8
1.2.5. Fünftes Ordnungsproblem: Steuerungs- und Wirkungspotentiale
moderner Ordnungspolitik.........................................................................11
1.3. Fragestellungen und Gang der Untersuchung.....................................................13
2. Methodologische Grundfragen der Rundfunk- und Medienökonomik ......................16
2.1. Das Spannungsverhältnis zwischen dem ökonomischen Ansatz und der
Rundfunk- und Medienökonomik .......................................................................16
2.2. Normativität, Wertfreiheitspostulat und Rundfunkökonomik ............................21
2.3. Zur Interdependenz von Medienordnung und Wirtschaftsordnung....................26
2.3.1. Die Begriffe Ordnung und Gemeinwohl in Rundfunk und Wirtschaft .....26
2.3.2. Interdependenzen zwischen Medien, Wirtschaft und Politik ....................29
2.4. Wirtschaftlicher Vergleich der Rundfunkordnungen..........................................34
2.5. Eine Morphologie möglicher Rundfunkordnungen ............................................40

2.6. Pfadabhängigkeiten als Erklärungsmuster für den Wandel und das
Beharren von Ordnungen ....................................................................................45
2.6.1. Das Konzept der Pfadabhängigkeit als Gegenstand
ordnungsökonomischer Forschung............................................................45
2.6.2. Möglichkeiten zur Operationalisierung des Konzepts der
Pfadabhängigkeit .......................................................................................48
3. Theoretische Argumente für die Ordnung der elektronischen Medien ......................51
3.1. Zur Marktversagensthese im Rundfunk ..............................................................51
3.1.1. Rundfunk als öffentliches Gut ...................................................................53
3.1.2. Rundfunk als meritorisches Gut ................................................................57
3.1.3. Die These von der Zwangsläufigkeit der Anbieterkonzentration
im Rundfunk ..............................................................................................62
3.1.3.1. Der Wettbewerb als wirtschaftliches
Koordinationsinstrument ..............................................................63
3.1.3.2. Der Wettbewerb auf den Rundfunkmärkten.................................70
3.1.3.3. Ordnungspolitische Einschätzung der Konzentrationen im
Rundfunk: Ein Zwischenergebnis ................................................76
3.1.4. Der Erklärungsbeitrag der „Program Choice-Modelle“ ............................79
3.1.4.1. Entwicklungsmuster und Strukturen von Programmen................79
3.1.4.2. „Program Choice“ und Marktform: Die Steinerschen
Überlegungen................................................................................83
3.1.4.3. „Program Choice“ und werbefinanzierte Programme: Das
Modell von Beebe.........................................................................88
3.1.4.4. „Programm Choice“ und Entgeltfinanzierung: Das Modell
von Spence und Owen...................................................................94
3.1.4.5. „Program Choice“ und marktunabhängige
Programmfinanzierung: Das Modell von Noam...........................99
3.1.5. Zur Hypothese des Marktversagens im Rundfunk:
Ein Zwischenergebnis..............................................................................104
3.2. Zur These vom Politikversagen im Rundfunk ..................................................107
3.2.1. Der Erklärungsbeitrag der Public Choice-Theorie ..................................110
3.2.2. Der Erklärungsbeitrag der Ökonomischen Theorie der Bürokratie.........114
3.2.3. Zur Hypothese des Politikversagens im Rundfunk:
Ein Zwischenergebnis..............................................................................117
3.3. Zur These von der abnehmenden politischen Gestaltungsmacht in
internationalen Rundfunkmärkten.....................................................................119
3.3.1. Allgemeine Ordnungsfragen der Globalisierung.....................................120
3.3.2. Verschiedene Ebenen der Ordnung .........................................................121
3.3.3. Das Konzept der Kontextsteuerung .........................................................124
3.3.3.1. Gründzüge der Kontextsteuerung...............................................124
II

3.3.3.2. Kontextsteuerung und Medienökonomik ...................................132
3.3.3.3. Das Drei-Ebenen-Modell von Jarren und Donges.....................133
3.3.3.4. Kritik und offene Fragen des Konzepts der
Kontextsteuerung........................................................................135
3.3.4. Medien als selbstreferentielles System: Zur kontrollierenden
Funktion des Wettbewerbs und der Selbstbeschränkung ........................137
3.3.5. Zur Hypothese der Steuerungsohnmacht: Ein Zwischenergebnis ...........139
4. Die duale Rundfunkordnung in Deutschland ...........................................................142
4.1. Historischer Hintergrund...................................................................................147
4.1.1. Die Anfänge des Rundfunks in Deutschland...........................................147
4.1.2. Rundfunk in der Zeit des Nationalsozialismus........................................149
4.1.3. Die Entstehung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ............................151
4.1.4. Die Entstehung des dualen Systems ........................................................155
4.1.5. Pfadabhängigkeiten in der deutschen Rundfunkentwicklung:
Ein Zwischenergebnis..............................................................................159
4.2. Rechtliche und organisatorische Rahmenbedingungen ....................................162
4.2.1. Das Deutsche Grundgesetz und der Rundfunk........................................163
4.2.1.1. Die institutionelle Ausgestaltung der Meinungs- und
Rundfunkfreiheit.........................................................................163
4.2.1.2. Grundgesetz und Rundfunkurteile..............................................164
4.2.2. Zur Ordnungsökonomik der Rundfunkstaatsverträge .............................167
4.2.3. Die Bedeutung der Rechtsprechung der Europäischen Union ................171
4.3. Binnenpluralistische öffentlich-rechtliche Anstalten........................................173
4.3.1. Zum Verhältnis von Institutionen und Personen .....................................173
4.3.2. Die Zusammensetzung der Rundfunkräte................................................175
4.3.3. Finanzierung ............................................................................................177
4.4. Außenpluralistische private Anbieter................................................................179
4.4.1. Lizenzierungsverfahren und unternehmerische Zielsetzung ...................179
4.4.2. Inhalts- und Konzentrationskontrolle ......................................................181
4.4.2.1. Die Notwendigkeit zur inhaltlichen und
wettbewerbspolitischen Rahmensetzung....................................181
4.4.2.2. Die Organisationen zur Inhalts- und
Konzentrationskontrolle .............................................................182
4.4.2.3. Verflechtungserscheinungen im deutschen Fernsehmarkt .........183
4.5. Marktteilnehmer und inhaltliche Angebotsvielfalt ...........................................184
4.5.1. Marktverhalten der öffentlich-rechtlichen Programmanbieter ................185
4.5.1.1. Das Programmangebot ...............................................................185
4.5.1.2. Die Vollprogramme und die Marginalisierungshypothese.........187
4.5.1.3. Die Spartenprogramme...............................................................189
III

4.5.2. Marktverhalten der privaten Programmanbieter......................................190
4.5.2.1. Die Marktteilnehmer und das Programmangebot.......................190
4.5.2.2. Die Hypothese von der Qualitätsverschlechterung privater
Fernsehprogramme .....................................................................191
4.6. Elemente der dauerhaften Qualitätssicherung...................................................194
4.6.1. Steuerungswirkungen freiwilliger und organisierter Selbstkontrolle......194
4.6.2. Organisatorische Regelung: Freiwillige Selbstkontrolle Fernsehen .......197
5. Die marktwirtschaftliche Rundfunkordnung der Vereinigten Staaten .....................200
5.1. Strukturen des amerikanischen Fernsehmarktes: Ein Überblick ......................200
5.1.1. Die Philosophie des Free Trade in Ideas .................................................200
5.1.2. Marktstrukturen und Lokalprinzip...........................................................203
5.2. Historischer Hintergrund...................................................................................205
5.2.1. Die Entstehung des Hörfunks in den Vereinigten Staaten.......................206
5.2.1.1. Der Gründungsboom ..................................................................206
5.2.1.2. Erste Ansätze zur Selbstregulierung...........................................209
5.2.2. Das Aufkommen des Fernsehens in den Vereinigten Staaten .................210
5.2.2.1. Die Nachkriegsphase ..................................................................212
5.2.2.2. Der Gründungsstopp (Freeze) ....................................................213
5.2.2.3. Der „Sixth Report and Order“ ....................................................215
5.2.2.4. Bemühungen um Qualitätsstandards und Selbstkontrolle..........216
5.2.3. Die endgültige Etablierung des Fernsehens.............................................217
5.2.4. Historische Pfadabhängigkeiten: Ein Zwischenergebnis.........................218
5.3. Rechtliche und organisatorische Rahmenbedingungen ....................................219
5.3.1. Medienordnung als Teil der Rechtsordnung............................................219
5.3.2. Die Federal Communications Commission .............................................220
5.3.2.1. Die Organisationsstruktur der FCC............................................220
5.3.2.2. Die Aufgaben der FCC...............................................................223
5.3.2.3. Zugang zum Fernsehmarkt .........................................................226
5.3.2.4. Lizenzierung und Qualitätskontrolle ..........................................227
5.3.2.5. Die FCC-Regeln zur politischen Berichterstattung....................229
5.3.2.6. Die ordnungspolitische Wirkung der FCC:
Ein Zwischenergebnis ................................................................231
5.4. Private Fernsehsender und Networks................................................................232
5.4.1. Private lokale Fernsehsender als Übertragungsmedium..........................232
5.4.2. Networks als Programmlieferanten .........................................................233
5.4.3. Konkurrierende Programmlieferanten .....................................................235
IV

5.5. Kabelsender.......................................................................................................236
5.5.1. Der Markterfolg des Kabelfernsehens .....................................................236
5.5.2. Die Struktur des Kabelfernsehens ...........................................................237
5.6. Public Broadcasting in den Vereinigten Staaten...............................................239
5.6.1. Tradition und Wertschätzung von Public Broadcasting ..........................239
5.6.2. Die Organisationsstruktur von Public Broadcasting................................240
5.6.3. Der Umfang des Public Broadcasting......................................................241
5.6.4. Ziele und Aufgaben von Public Broadcasting .........................................242
5.7. Institutionen der freiwilligen Selbstkontrolle:
Die Rolle der National Association of Broadcasters (NAB) ............................246
5.8. Inhaltliche Vielfalt des amerikanischen Rundfunkmarktes ..............................248
5.8.1. Kiosk-Modell und lokale Bezüge ............................................................248
5.8.2. Das Problem von Gewalt im Fernsehen ..................................................248
5.8.3. Begrenzung der Werbezeiten...................................................................250
5.8.4. Ausdifferenzierung des Programmangebots............................................250
6. Vergleich der deutschen und amerikanischen Rundfunkordnung: Die
Ergebnisse.................................................................................................................252
6.1. Die Ergebnisse der theoretischen Analyse des Rundfunks...............................252
6.2. Die Ergebnisse der empirischen Analyse des Rundfunks.................................259
Literatur .........................................................................................................................265
V

Abbildungsverzeichnis:
Abbildung 1: Mediensektor in einem Drei-Sektoren-Modell ........................................ 30
Abbildung 2: Ebenen des allgemeinen Systemvergleichs.............................................. 38
Abbildung 3: Ebenen des speziellen Systemvergleichs im Rundfunk ........................... 39
Abbildung 4: Morphologie verschiedener Rundfunkordnungen (Reine Typen) ........... 44
Abbildung 5: Muster von Verlaufsabhängigkeiten ........................................................ 50
Abbildung 6: Systematik öffentlicher Güter .................................................................. 54
Abbildung 7: Allgemeine Ursachen und Komponenten der Konzentration .................. 65
Abbildung 8: Interdependenzen an den TV-Märkten..................................................... 68
Abbildung 9: Allgemeine Ursachen der Konzentration im privaten Rundfunk............. 76
Abbildung 10: Allgemeine angebotsseitige Einflußfaktoren von Programmen............. 82
Abbildung 11: Allgemeine nachfrageseitige Einflußfaktoren........................................ 82
Abbildung 12: Wohlfahrtwirkungen beim Ausschlußprinzip ........................................ 96
Abbildung 13: Entgeltfinanzierung und Minderheitenprogramme ................................ 97
Abbildung 14: Einfaches Noam-Modell....................................................................... 100
Abbildung 15: Noam-Modell mit zwei Anbietern........................................................ 103
Abbildung 16: Noam-Modell eines ausdifferenzierten Angebots................................ 103
Abbildung 17: Triviale und nicht-triviale Systeme...................................................... 129
Abbildung 18: Entwicklung der Marktanteile (Zuschauer < 50 Jahre)........................ 159
Abbildung 19: Zusammensetzung des Rundfunkrates bei ARD und ZDF .................. 176
Abbildung 20: Zuschauer und Marktanteil der Nachrichtensendungen....................... 192
Abbildung 21: Vereinfachte Übersicht des amerikanischen Fernsehmarktes.............. 204
Abbildung 22: Das Organigramm der FCC.................................................................. 223
Abbildung 23: Kabelfernsehen in den USA im Überblick........................................... 238
Abbildung 24: Public Broadcasting Stationen (März 1999) ........................................ 242
VI

Abkürzungsverzeichnis:
ABC American Broadcasting Company
AER American Economic Review
AfP Archiv für Presserecht
AG Aktiengesellschaft
AGF Arbeitsgemeinschaft Fernsehforschung
ALM Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten
AM Radio Amplitude modulation
ANGA Verband privater Kabelnetzbetreiber
AOL American Online (Internet)
ARD Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der
Bundesrepublik Deutschland
ASCAP American Society of Composers, Authors, and Publishers
BBC British Broadcasting Company
BfP Büro für Publizistik
BLM Bayerische Landeszentrale für neue Medien
BR Bayerischer Rundfunk
BskyB British Sky Broadcasting Group plc.
BVerfG Bundesverfassungsgericht
CARU Children Advertising Review Unit
CATV Community Antenna Television
CBS Columbia Broadcasting System
CDU Christlich Demokratische Union
CFR Code of Federal Regulations
CLT-UFA Compagnie Luxembougoise de Telediffusion Universum Film AG
CNN Cable News Network
CPB Corporation for Public Broadcasting
CSU Christlich Soziale Union
DBS Direct Broadcast Satellite
DDR Deutsche Demokratische Republik
DF 1 Digitales Fernsehen 1
DFB Deutscher Fußball Bund
DFF Deutscher Fernsehfunk
DLM Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten
DM Deutsche Mark
DSF Deutsches Sportfernsehen
VII

VIII
DVB-T Terrestrisches Digital Video Broadcasting
DW Deutsche Welle
EBS Emergency Broadcasting Station
EBU European Broadcasting Union
EEO Equal Employment Opportunity
EG Europäische Gemeinschaft
EGV Vertrag über die Europäische Gemeinschaft
EPG Electronic Program Guide
EU Europäische Union
EWG Europäische Wirtschaftsgemeinschaft
EWR Europäischer Wirtschaftsrat
FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung
FCC Federal Communications Commission
FDP Freie Demokratische Partei
FM Radio frequency modulation
FRC Federal Radio Commission
FSK Freiwillige Selbstkontrolle
FUEG Fernsehsignalübertragungsgesetz
FSF Freiwillige Selbskontrolle Fernsehen
FTC Federal Trade Commission
GATS General Agreement on Trade in Services
GATT General Agreement on Tariffs and Trade
GEZ Gebühreneinzugszentrale der öffentlich-rechtlichen
Rundfunkanstalten in der Bundesrepublik Deutschland
GfK Gesellschaft für Konsumforschung
GG Grundgesetz
GWB Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen
HBO Home Box Office
HDTV High Definition Television
HR Hessischer Rundfunk
ICC Interstate Commerce Commission
IuKDG Informations- und Kommunikationsdienste-Gesetz
ITU International Telecommunications Union
IW Institut der deutschen Wirtschaft
KDLM Konferenz der Direktoren der Landesmedienanstalten
KEF Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der öffentlichrechtlichen
Rundfunkanstalten

KEK Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich
KiKa Kinderkanal der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten
KW Kurzwelle
LfR Landesanstalt für Rundfunk
LPR Hessen Hessische Landesanstalt für privaten Rundfunk
LW Langwelle
MDR Mitteldeutscher Rundfunk
MDStV Mediendienste-Staatsvertrag
MHz Megahertz
MMBG Multimedia-Betriebsgesellschaft
MSG Media Service GmbH
MSO Multiple Systems Operators
MTV Musik TV
MW Mittelwelle
n-tv Nachrichten TV (deutsche CNN-Tochter)
NBC National Broadcastion Company
NDR Norddeutscher Rundfunk
NGO Non Government Organization
NPR National Public Radio
NTIA National Telecommunications and Information Administration
NWDR Nordwestdeutscher Rundfunk
NZZ Neue Zürcher Zeitung
OET Office for Engeneering and Technology der FCC
ORF Österreichischer Rundfunk
PBS Public Broadcasting System
PC Personal Computer
PPV Pay Per View (Bezahlfernsehen mit Einzelsendungsabrechnung)
PTV Pay-TV (Bezahlfernsehen allgemein)
RIAS Rundfunk im amerikanischen Sektor (von Berlin)
RB Radio Bremen
RCA Radio Corporation of America
RStV Rundfunkstaatsvertrag
RTL Radio Television Luxembourg
SDR Süddeutscher Rundfunk
SES Société Europeéne des Satellites
SMS Subscriber Management Service
SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands
IX

STV Subscription TV
SWF Südwestfunk
SWR Südwest Rundfunk (Zusammenschluß von SDR und SWF)
TBS Turner Broadcasting System
TCI Tele-Communications Incorporation
TONI Tele-Online-Navigations-Instrument
TNT Turner Network Television
TV Television
UHF Ultra High Frequency
UKW Ultrakurzwelle
UNO United Nations Organization
UPN United Paramount Pictures
USA United States of America
UWG Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb
VHF Very High Frequency
VPRT Verband Privater Rundfunk und Telekommunikation
WARC World Administrative Radio Council
WBN Warner Brothers Pictures
WDR Westdeutscher Rundfunk
WIPO World Intellectual Property Organization
WRC World Radiocommunications Conference
WTO World Trade Organization
ZDF Zweites Deutsches Fernsehen
ZUM Zeitschrift für Urheber- und Medienrecht
X

1. Ordnungsprobleme elektronischer Medien in systemvergleichender
Perspektive
1.1. Zur Bedeutung des Mediums Fernsehen
„Es gibt keine objektiven Kriterien,
verschiedenartige Werteordnungen zu vergleichen.
Die Wertgrundlagen einer Rundfunkordnung bzw. die
allgemeinen Ziele, denen sie dienen soll, können
deshalb auch nicht einer Wissenschaft entnommen
werden, die sich als Erfahrungswissenschaft versteht,
sondern sind ihr vorgegeben.“
Erich Hoppmann (1988, S. 164)
Das Fernsehen ist in den Augen der meisten Deutschen die wichtigste Erfindung des
zwanzigsten Jahrhunderts (IWD-Medienspiegel Nr. 13, 17.03.2000, S. 4). In einer
repräsentativen Umfrage der Forsa-Mediengruppe nannten 25,5 Prozent aller Befragten
das Fernsehen an erster Stelle, und zwar mit großem Abstand vor anderen technischen
Innovationen, etwa dem Computer oder dem Telefon, aber auch deutlich vor der
Erfindung von Elektrizität und Strom oder dem Fortschritt in den medizinischen
Behandlungsmethoden. Die besondere Wertschätzung des Fernsehens durch die
Bevölkerung wird auch an den Fernsehnutzungszeiten ersichtlich. Im Durchschnitt
verbrachten die Deutschen 1999 ca. drei Stunden täglich vor dem Fernsehapparat. In
den Vereinigten Staaten oder in Japan liegt diese Zeit sogar noch wesentlich höher. Für
einen Großteil der Bevölkerung ist das Fernsehen als wichtigstes
Kommunikationsmedium in der Tat „das Fenster zur Welt“.
Das Fernsehen ist auch quantitativ ein Wirtschaftsfaktor von besonderer Bedeutung.
Der größte Medienkonzern der Welt, das amerikanische Unternehmen Time Warner,
hatte 1999 einen Jahresumsatz von etwa 50 Mrd. DM und beschäftigte ca. 96.900
Menschen in den verschiedenen Wertschöpfungsstufen, die dem Fernsehen vor- oder
nachgelagert sind. Der größte deutsche Medienkonzern, die Bertelsmann AG, brachte es
1999 auf ca. 29 Mrd. DM Umsatz bei etwa 65.000 Beschäftigten 1
. In der jüngeren
Vergangenheit, aber auch aktuell hat es zudem zahlreiche internationale Großfusionen
zwischen Medienunternehmen gegeben, die wegen ihres Ausmaßes die
wettbewerbspolitische Aufmerksamkeit der Kartellbehörden hervorgerufen haben – so
etwa jüngst die Fusion zwischen Time Warner und dem weltweit größten Internet-
Anbieter AOL. Die Börsennotierungen und Kursgewinne der international operierenden
Medienkonzerne haben in den vergangenen Jahren jeden anderen Wirtschaftsbereich
klar in den Schatten gestellt. Aus diesen Daten und Fakten wird bereits unschwer
1
Einen gründlichen aktuellen Überblick über die größten Medienkonzerne der Welt
bieten Hachmeister und Rager (2000). Angesichts der ständig neuen Fusionen und
Unternehmensneuordnungen in diesem Sektor können solche empirischen Übersichten
aber immer nur eine Momentaufnahme sein.
1

ersichtlich, warum das Fernsehen und die angrenzenden Medien als Wirtschaftsfaktor
zum Gegenstand eines ordnungspolitischen Interesses werden.
Das Fernsehen ist ein Teil, vielleicht sogar das Kernstück einer zunehmend
ausdifferenzierten Medienordnung. Diese scheint in besonderer Weise Einfluß auf die
wirtschaftliche Entwicklung und die politische Stabilität und Kultur eines Landes zu
haben. In den Medien wird – neben der Legislative, der Judikative und der Exekutive –
eine „vierte Gewalt“ gesehen, die als eine eigenständige Ordnungskraft wirkt. Über die
Medien 2 werden die Kommunikation und die Verständigung sowohl zwischen den
Teilnehmern am Produkt- und Faktormarktgeschehen als auch zwischen den Bürgern
im politischen Prozeß demokratischer Willensbildung prinzipiell ermöglicht. Vor allem
von den Massenmedien 3 können politische, kulturelle, gesellschaftliche und
ökonomische Anstöße, aber auch Denk- und Handlungsblockaden ausgehen
(ausführlich Baran und Davis 2000); die Marktteilnehmer, die politischen
Entscheidungsträger und die Bevölkerung beziehen einen Großteil ihrer Informationen
und Kenntnisse zu allen denkbaren Themen aus diesen Quellen und bereiten damit ihre
Entscheidungen vor.
Dabei ist grundsätzlich hervorzuheben, daß die Medien einerseits „Medium“, also
Träger der Informations- und Wissensübermittlung sind, andererseits aber auch ein
Faktor der öffentlichen Meinungsbildung (hierzu Noelle-Neumann 1996); über die
Medien werden „Stimmungen“ und „kollektive Gefühle“ vermittelt, Erklärungsmuster
für bestimmte Entwicklungen angeboten und letztlich auch Erwartungen prädisponiert.
Diese Dualität der Medienwirkung spiegelt sich in der bekannten „Medium-Faktor-
Hypothese“ wider, die in der Kommunikationsforschung, aber auch in der
Rechtsprechung des Deutschen Bundesverfassungsgerichts in den acht sog.
„Fernsehurteilen“ eine Rolle spielt. Dabei ist mit dem Bundesverfassungsgericht
(BVerfGE 12, 205, 260) hervorzuheben, daß öffentliche Meinungsbildung keineswegs
ausschließlich nur in den Nachrichtensendungen und den politischen Magazinen und
Dokumentationen vermittelt wird. Auch in Unterhaltungssendungen, populären Serien
oder Spielfilmen wird nachweislich Einfluß auf die öffentliche Meinung ausgeübt. Die
Ordnung der Massenmedien hat somit Auswirkungen auf zwei verschiedene
Dimensionen: Einerseits geht es um eine „informative Dienstleistung“ für die Bürger,
die über die Medien transportiert wird. Andererseits geht es aber auch um den Prozeß
2
3
Der Medienbegriff ist vielschichtig. Es können einerseits Medien der Individual- und
der Massenkommunikation, andererseits Medien der synchronen (zeitgleichen) und der
asynchronen (zeitlich versetzten) Kommunikation unterschieden werden. Nach dem
Medienträger können Druck- und Funkeinrichtungen unterschieden werden. Für eine
ausführliche Darstellung der Vielfalt des Medienbegriffs sei auf von Altmeppen (1996)
und Heinrich (1994 und 1999) verwiesen.
Unter Massenmedien werden die Einrichtungen verstanden, die sich zu verschiedenen
Inhalten an ein anonymes, größeres Publikum wenden. Hörfunk und Fernsehen, aber auch
die Printmedien wirken massenmedial. Hiervon abzugrenzen sind die Medien der
Individualkommunikation wie die Telefonie.
2

der demokratischen Willensbildung im politischen Geschehen und die Vermittlung von
wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Leitbildern.
1.2. Ordnungsfragen des Fernsehens
1.2.1. Erstes Ordnungsproblem: Arbeits- und Wissensteilung
„Die Mittel der Kommunikation und die Formen
des Zusammenlebens haben etwas miteinander zu tun.
Gesellschaft war also immer schon
Kommunikationsgesellschaft. Gesellschaften durch
die jeweils vorherrschende Kommunikationstechnik
zu charakterisieren ist deshalb ebenso plausibel wie
der Versuch, die Verwandschafts- oder
Besitzverhältnisse als Unterscheidungskriterium zu
nutzen“.
Michael Zöller (2000, S. 301)
Gemäß der sog. „Widerspiegelungsthese“ ist jede Medienordnung indirekt ein
Abbild der jeweiligen Gesellschafts- und Wirtschaftsordnung mit allen dazugehörigen
Teilordnungen. In den Medien spiegeln sich die Wertvorstellungen, historische und
kulturelle Besonderheiten sowie die politischen Bedingtheiten einer Gesellschaft wider.
Die bekannte These von Walter Eucken (1952/90, S. 304 ff.) über die
Zusammengehörigkeit, die „Interdependenz der Ordnungen“ findet ihre institutionelle
Ausgestaltung gleichsam in den Massenmedien, die als Bindeglied zwischen den
einzelnen Teilordnungen die Kommunikation und Wissensteilung überhaupt erst
ermöglichen. Die Medien dienen den verschiedenen Subsystemen in modernen,
funktional ausdifferenzierten Gesellschaften im Luhmannschen Verständnis (1996) als
Mittel der Selbstreflexion sowie der Verständigung mit anderen wirtschaftlichen und
gesellschaftlichen Teilordnungen. Vor diesem Hintergrund kann die These vertreten
werden, daß auch die Erklärung wirtschaftlicher Prozesse in modernen arbeits- und
wissensteiligen Gesellschaften notwendig an ein Verständnis der Wirkungen der
Massenmedien gebunden ist 4 . Die Bedeutung der Medien für die Arbeits- und
Wissensteilung in einer Wirtschaftsordnung stellt also ein erstes Ordnungsproblem dar.
Erkenntnistheoretisch wäre es wünschenswert, präzise Hypothesen zu formulieren
über die Wirkungen von Medien auf das wirtschaftliche Ordnungsgefüge. Die
Wirkungskette zwischen den Medien, der Bevölkerung und den verschiedenen Faktoren
der Meinungsbildung und „ordnenden Potenzen“ (Eucken) ist allerdings nur schwer in
einen eindeutig überprüfbaren Ursache-Wirkungs-Zusammenhang zu stellen (hierzu
Wentzel 1998a). Vor allem die empirische Medienwirkungsforschung und die
Demoskopie sind bemüht, die allgemein plausible Hypothese, daß „Medien wirken“
4
Zu einer soziologischen Sichtweise dieser Hypothese siehe Luhmann (1996) und
Marcinkowski (1993); einen demoskopischen Blickwinkel präsentiert Noelle-Neumann
(1996). Eine ökonomische Interpretation dieser These liefert Müller (1998) oder
Gundlach (1998). Es sei auch auf die medienökonomischen Lehrbücher von Altmeppen
(1996) und Heinrich (1994) verwiesen.
3

(media matters), genauer zu prüfen (vgl. Baran und Davis 2000). Zwar ist aus einem
ordnungsökonomischen Blickwinkel grundsätzlich zu vermuten, daß eine möglichst
freie und wettbewerbliche Fernsehordnung schon allein dadurch positiv wirkt, daß der
Bestand an verfügbaren Alternativen vergrößert wird: Meinungsfreiheit und
Medienwettbewerb lassen sich nach Hoppmann (1988, S. 176) auch gar nicht
voneinander trennen. Es bleibt aber nach wie vor klärungsbedürftig, wie die
Nachrichten und Informationen, die in den Medien verbreitet werden, von den
Nachfragern aufgenommen werden und damit zu einer intensiveren und produktiveren
Arbeits- und Wissensteilung beitragen.
Die Wirkungen der Massenmedien auf die Arbeits- und Wissensteilung sind mit
ihrer Verbreitungsform verbunden. In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, daß bei
der Massenkommunikation die Informationen indirekt, einseitig und öffentlich
vermittelt werden (vgl. Noelle-Neumann 1996). Dies bedeutet, daß der Empfängerkreis
der Informationen im Gegensatz zur Individualkommunikation nicht genau bestimmt
ist. Der Sender und die Empfänger sind räumlich voneinander getrennt und die
Informationen gehen immer von der gleichen Seite aus – wenngleich die Digitalisierung
der Übertragungswege mit der Möglichkeit eines Rückkanals (sog. „interaktives
Fernsehen“) diese Charakterisierung zu verändern beginnt. In diesem Zusammenhang
ist darauf hinzuweisen, daß die Massenkommunikation der natürlichen menschlichen
Kommunikation „von Angesicht zu Angesicht“ in mancher Hinsicht widerspricht. Der
Fernsehzuschauer kann „nur“ abschalten, er kann aber in der Regel – zumindst beim
traditionellen analogen Fernsehen – nicht direkt widersprechen und einen Sachverhalt
„richtigstellen“. Dies ist einerseits eine relevante verfassungs- und staatsrechtliche
Fragestellung, denn es gilt bei der Ordnung des Rundfunks 5
, die Meinungs- und
Pressefreiheit des Art. 5 GG zu sichern und die Bürger vor der einseitigen und
unausgewogenen Übermittlung von Informationen und Propaganda zu schützen. Dies
ist andererseits aber auch eine relevante ökonomische Fragestellung, denn es ist zu
vermuten, daß eine einseitige und verkürzte Berichterstattung auch den Prozeß der
Wissensverbreitung empfindlich stören würde.
Die Bedeutung der Medien und vor allem des Fernsehens für die Verbreitung von
Informationen und Wissen könnte in dem Maße zunehmen, wie die „ordnenden
Potenzen“ im Euckenschen Verständnis sich schwer tun, auf herkömmlichen Wegen
beachtet zu werden. Hierin liegt die besondere Brisanz dieses ersten
Ordnungsproblems. Empirisch läßt sich nachweisen, daß alle gesellschaftlichen
Gruppierungen, die als „klassische Diskussionsforen“ und Ideenbörsen galten, also etwa
politische Parteien und Bürgerinitiativen, Gewerkschaften, aber auch die großen
Kirchen, unter Mitgliederschwund leiden. Hierdurch wird deren Einfluß im
wirtschaftlichen Geschehen und bei der Formulierung öffentlicher Meinung zunächst
5 Rundfunk ist der Oberbegriff zu Hörfunk (Radio) und Fernsehen.
4

einmal reduziert 6 . In mancherlei Hinsicht tritt das Fernsehen nun in zunehmendem
Maße an die Stelle der traditionellen gesellschaftlichen Diskussionsforen. Die
Konzentration der werbetreibenden Industrie und der politischen Parteien auf den
Fernsehzuschauer als Adressat für Produktwerbung und politische Botschaften ist
demzufolge leicht nachvollziehbar und offensichtlich. Hierin liegt quasi die dynamische
Dimension des ersten Ordnungsproblems, daß nämlich die Bedeutung der Medien für
die Arbeits- und Wissensteilung im Zeitablauf tendenziell weiter zunehmen wird.
1.2.2. Zweites Ordnungsproblem: Die Suggestivkraft des Fernsehens
Aus dem ersten Ordnungsproblem leitet sich das zweite Ordnungsproblem ab,
welches in dem besonderen manipulativen Potential des Fernsehens zu sehen ist. Die
hervorgehobene Bedeutung der Medien für den Wissenstransfer innerhalb einer
Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung birgt die Gefahr in sich der mißbräuchlichen
Nutzung durch einzelne (politische) Parteien oder durch Unternehmen mit einer
marktbeherrschenden Stellung.
Bei den Massenmedien ist zwischen den Printmedien und dem Rundfunk (Hörfunk
und Fernsehen) zu differenzieren. Es bestehen zahlreiche Unterschiede zwischen den
Medien, etwa in bezug auf die Verbreitungsformen, die Zielgruppenansprache, die
Konsumgewohnheiten der Nachfrager oder auch die Finanzierungsmöglichkeiten der
Anbieter. Bei den Printmedien existiert in den meisten Ländern ein rein
privatwirtschaftliches sog. „Kioskmodell“. Über die wettbewerblichen Marktkräfte und
die Nachfragepräferenzen ergibt sich eine mehr oder minder ausgewogene Mischung
zwischen journalistischen Qualitätserzeugnissen und weniger anspruchsvollen
Boulevardblättern. Der deutsche Pressemarkt gilt jedenfalls im internationalen
Vergleich als qualitativ besonders hochwertig. Zwar besteht auch im Pressemarkt die
Gefahr, daß wirtschaftliche Konzentrationstendenzen zu einer Monopolisierung von
Meinungsmacht führen können, weshalb auch bei der Presse eine effektive
Fusionskontrolle notwendig bleibt. Gleichwohl ist das manipulative Potential der Presse
insgesamt geringer als im Massenmedium Fernsehen. Insofern ist der Pressemarkt auch
nur indirekt als Vergleichs- und Referenzmaßstab für den Fernsehmarkt geeignet.
Die Presse erfüllt – wie Sobotta (1994, S. 118) betont – einen spezifischen
Informationsauftrag mit einer wichtigen gesellschaftspolitischen Bedeutung. Bei
Regional- oder Lokalzeitungen erhält der Leser beispielsweise Informationen über
aktuelle weltpolitische Ereignisse ebenso wie die Wahlergebnisse des örtlichen
Pfarrgemeinderates, über die Ergebnisse der Fußballbundesliga ebenso wie den
Spielverlauf des ortsansäßigen Kreisligisten, Hochzeits-, Geburts- und Sterbeanzeigen
usw. Zwar können ein lokaler Hörfunk oder ein lokales Fernsehen ein ähnliches
Informationsportfolio bereitstellen – wie dies beispielsweise in den Vereinigten Staaten
zu beobachten ist. Jedoch ist aufgrund der großen Unterschiede bei der Darbietung der
6
Dies ist auch die vielbeachtete These von Putnam (2000), der eine stark rückläufige
Bereitschaft zum öffentlichen Engagement in den USA feststellt und hierfür ursächlich
die Medien für verantwortlich hält.
5

Informationen nicht mit einer Verdrängung des einen durch das andere Medium zu
rechnen (ausführlich Pfeifer 1997). Der Rundfunk und die Presse sind keine
vollkommenen Substitute, sie stehen vielmehr in einem komplementären Verhältnis
zueinander.
Das Fernsehen spricht immer mehrere Sinne des Menschen gleichzeitig an. Durch
die Kombination von Audio und Video werden besonders nachhaltige Eindrücke
vermittelt; dies bestätigen zahlreiche empirische Untersuchungen aus der
Medienwirkungsforschung (vgl. Baran und Davis 2000). Die Authentizität von
Fernsehbildern kann durch ästhetische Hilfsmittel – etwa musikalische Untermalung –
sowie durch erläuternde Kommentare zusätzlich gesteigert werden und ein besonders
hohes Ausmaß an Emotionalisierung und Erregung beim Zuschauer hervorrufen. Hierin
liegt zweifelsohne ein wesentlich höheres manipulatives Potential als im Markt für
Printerzeugnisse. Die in verhaltenswissenschaftlichen Untersuchungen empirisch
vielfach nachgewiesene Suggestivkraft des Fernsehens erfordert deshalb weitergehende
Vorsichtsmaßnahmen, um das Medium vor dem Mißbrauch zu schützen und die
Meinungsfreiheit als eines der höchsten Verfassungsgüter zu sichern. Vor dem
Hintergrund des zweiten Ordnungsproblems ist verständlich, warum die Gesetzgeber in
Deutschland, in den Vereinigten Staaten und in anderen Ländern für den Rundfunk als
„Leitmedium“ andere, zumeist schärfere Maßstäbe anlegen als für die Presse. Auch der
Oberste Gerichtshof (Supreme Court) der USA hat diese differenzierte Behandlung in
mehrerer Verlautbarungen und Gerichtsentscheidungen gerechtfertigt: „Each new
medium requires its own First Amendment analysis“ (siehe Barnett 1988, S. 83).
1.2.3. Drittes Ordnungsproblem: Die Interdependenz von wirtschaftlichem und
publizistischem Wettbewerb
Die Ordnung des Rundfunks umfaßt ganz allgemein eine technologische sowie eine
inhaltliche Komponente. Die erste Dimension ergibt sich für den Gesetzgeber aus der
Notwendigkeit, die Infrastruktur der Datenübertragung zu gestalten. Hier sind die
technische Erschließung und die wirtschaftlichen Handlungs- und Verfügungsrechte an
den verschiedenen Telekommunikationsnetzen zu klären. Bekanntlich kann Rundfunk
über terrestrische Frequenzen (Funkwellen), über Breitbandkabelnetze oder über
Satelliten übertragen werden. Die öffentliche oder private Bereitstellung dieser
Infrastruktur sowie die finanziellen und inhaltlichen Restriktionen beim Zugang zu
diesen Netzen sind Sachverhalte, die unmittelbare Auswirkungen auf die
wettbewerbliche Struktur des Rundfunkmarktes sowie auf die qualitative Ausgestaltung
verschiedener Programme der dort handelnden Marktteilnehmer haben. Eine „offene
Rundfunkordnung“ als ordnungspolitisches Leitbild (Mestmäcker 1988) muß sozusagen
in einem ersten Schritt den freien Zugang für alle Interessierten zu den technischen
Übertragungsmöglichkeiten gewährleisten.
Die inhaltliche Dimension der Massenkommunikation setzt an der Vielfalt
unterschiedlicher Meinungen an, die dort Verbreitung finden sollen: Schutzobjekt
innerhalb einer Rundfunkordnung ist die Meinungs- und Rundfunkfreiheit.
Rechtsgrundlage hierfür ist in Deutschland das Grundgesetz, Art. 5 Abs. 1, Satz 2, in
6

den Vereinigten Staaten der erste Zusatz (First Amendment) der Verfassung 7 . In seiner
verfassungsrechtlichen Ausprägung dürfte dieser Grundsatz allgemein auf breiten
Konsens stoßen; in Deutschland und in den Vereinigten Staaten ist hierzu prinzipielle
Übereinstimmung festzustellen. Gleichwohl sind in beiden Ländern unterschiedliche
Vorstellungen anzutreffen, wie dem konsensfähigen Verfassungsideal der
Meinungsfreiheit in der Realität Geltung verschafft werden könnte.
Neben den unterschiedlichen juristischen und gesellschaftlichen Vorverständnissen
über den Tatbestand der Rundfunkfreiheit ist die reale Ausgestaltung eines
Ordnungsrahmens für den Rundfunksektor, der eben jene „Meinungsvielfalt als
Entdeckungsverfahren“ (Hoppmann 1988) ermöglichen soll, in der Wissenschaft und
erst recht im politischen Prozeß heftig umstritten. Die verschiedenen Auffassungen um
eine vielfaltssichernde Organisation des Rundfunks durchziehen die rundfunkpolitische
Diskussion in Deutschland seit dessen Wiederbegründung im Anschluß an den Zweiten
Weltkrieg und sind auch jüngst wieder Gegenstand heftiger Kontroversen (siehe
Wissenschaftlicher Beirat 1999; Holznagel 1999). Soll sich, so lautet die grundlegende
Frage, Meinungsvielfalt und Pluralität in jedem einzelnen Sender und vielleicht sogar in
jedem einzelnen Programm wiederfinden (binnenpluralistische Perspektive), oder
vermag der gewinnorientierte Wettbewerb verschiedener Sendeanstalten um die Gunst
der Fernsehzuschauer ein möglichst breites Angebot verschiedener, unabhängig
nebeneinander stehender Sichtweisen hervorzubringen (außenpluralistische
Perspektive)? Kann Pluralismus ex ante vor Sendebeginn durch ein wie auch immer
zusammengesetztes Gremium festgestellt und zentralisiert werden, oder ist Pluralismus
das ex post-Resultat eines evolutionären wettbewerblichen Suchprozesses auf einem
„Markt der Meinungen“? Und welcher Zusammenhang existiert zwischen der
realisierten Marktform im Rundfunk (Ebene des ökonomischen Wettbewerbs) und dem
inhaltlichen Wettbewerb der Meinungen? (Ebene des publizistischen Wettbewerbs). Ein
wirksamer ökonomischer Wettbewerb mit vielen verschiedenen, voneinander
unabhängigen Anbietern garantiert jedenfalls noch keinen publizistischen Pluralismus,
ebenso wie das Fehlen von Wettbewerb keinesfalls gleichbedeutend ist mit dem Fehlen
von Meinungspluralismus (siehe Kantzenbach 1988; Kruse 1996a).
Das Vorverständnis der politischen Entscheidungsträger zu diesem dritten
Ordnungsproblem prädeterminiert die Auswahl des realisierten Rundfunkmodells, wie
sich in Deutschland und in den Vereinigten Staaten in der Realität zeigt. Während in
den Vereinigten Staaten der „free-trade-in-ideas-Doktrin“ und dem freien
unternehmerischen Wettbewerb geradezu verfassungsstiftender Charakter zuerkannt
wird, erfährt die binnenpluralistische Konzeption im Rundfunk und die Idee der
öffentlichen Wirtschaft in Deutschland nach wie vor eine sehr hohe Wertschätzung in
7
Es sei darauf hingewiesen, daß sich das deutsche Grundgesetz und die amerikanische
Verfassung trotz großer inhaltlicher Überschneidungen in ihrer Struktur stark
unterscheiden. Das deutsche Grundgesetz beginnt mit einer Absicherung der Grundrechte
(Art 1-19, sog. Staatsfundamentalnormen); diese Individualrechte finden sich in der
amerikanischen Verfassung in den Zusätzen (Amendments).
7

der Bevölkerung und bei den Vertretern der politischen Parteien. Dem Wettbewerb
hingegen wird eher mit Skepsis und einem gewissen Mißtrauen begegnet.
1.2.4. Viertes Ordnungsproblem: Inhaltliche und qualitative Präferenzen
Rundfunkangebote beanspruchen vielfach, qualitative Vorstellungen über
gesellschaftlich wünschenswerte und förderungswürdige Inhalte zu vermitteln (hierzu
Stolte 1977; Holznagel 1999). Qualitativ hochwertige Programme sollen „ausgewogen
und vielfältig informieren, die pluralistische Gesellschaft abbilden, gesellschaftliche
Partizipation durch Bildungs- und Kulturangebote befördern und zur kulturellen
Innovation der Gesellschaft beitragen“ (Hamm 1998a, Vorwort S. 8). Es geht also um
die Wahrhaftigkeit und Genauigkeit der Berichterstattung ebenso wie um das Bemühen,
breiten Teilen der Bevölkerung Bildungschancen und Teilhabe am kulturellen
Geschehen zu eröffnen. In der medienökonomischen Diskussion werden Programme,
die diese Funktionen wahrnehmen, als „Public Interest Programming“ bezeichnet, als
Programmangebote „im Dienste eines öffentlichen Interesses“.
Freilich kann nicht übersehen werden, daß diese Beschreibungen von Public Interest
Programming ein Stück weit willkürlich und nebulös bleiben und dem Betrachter ein
hohes Maß an Ermessensspielräumen ermöglichen (grundlegend McQuail 1992).
Ebenfalls ist mit dieser Charakterisierung weder theoretisch noch praktisch eine
konkrete Aussage zu verbinden, ob die Programmbeiträge von privaten oder von
öffentlich-rechtlichen Anbietern bereitgestellt werden können oder sollen, denn auch
zahlreiche Programmangebote privater Rundfunkanstalten können die vorgegebenen
Kriterien erfüllen (siehe Firestone und Korzick Garmer 1998). Noam (1998, S. 205)
schlägt deshalb vor, „Public Television“ sorgfältig von „Public Interest Television“ zu
unterscheiden.
Die Qualität des Fernsehangebots spiegelt sich grundsätzlich in zwei Sachverhalten
wider. Erstens geht es um die Bandbreite und das Mischungsverhältnis verschiedener
Programmsparten (strukturelle Vielfalt) und zweitens um die Qualität innerhalb eines
Programmsegments – etwa bei der Produktion von Informationssendungen. Bei der
Bandbreite verschiedener Programmformen ist beispielsweise zu unterscheiden
zwischen Informationssendungen, Musikdarbietungen, nonfiktionaler Unterhaltung,
fiktionaler Unterhaltung, Kinder- und Jungendsendungen, Sportübertragungen,
sonstigen Formaten und – gerade im privaten Fernsehen wichtig – den Werbesendungen
oder Sponsoring. Innerhalb der einzelnen Programmsparten kann weiter nach
verschiedenen Gesichtspunkten differenziert werden. Bei der Unterhaltung etwa, die
mit ca. der Hälfte der täglichen Sendezeit den größten Anteil unter den verschiedenen
Programmen einnimmt (vgl. Hamm 1995, S. 86-103), können beispielsweise
Fernsehserien, Fernsehspiele, Spielfilme (Movies), Bühnenstücke, Spiele und Shows
sowie Talkshows unterschieden werden, die wiederum inhaltlich stark variieren können.
Sportübertragungen können sich auf einzelne Sportarten oder auf den Zeitpunkt der
Übertragung (live-Berichterstattung versus Aufzeichnung) beziehen.
8

Ein erstes Kriterium zur Einschätzung der Qualität einer Fernsehordnung setzt somit
an der Vielfalt der unterschiedlichen Programmformate an, die insgesamt für den
Zuschauer verfügbar sind (vgl. Browne 1999). Hier geht es aus einer übergeordneten
Perspektive um das Gesamtangebot verschiedener Sendungen. Aus
ordnungsökonomischem Blickwinkel ist dabei zu vermuten, daß vom Zuschauer
grundsätzlich eine größere Auswahl begrüßt wird. Dabei ist hervorzuheben, daß Vielfalt
keinesfalls nur an einen bestimmten Sender gebunden sein muß. Ein breites Angebot
verschiedener Spartenprogramme (ausführlich Poll 1999) könnte grundsätzlich auch
dem genannten Qualitätskriterium der strukturellen Vielfalt entsprechen.
Das zweite Kriterium betrifft die Qualität innerhalb eines einzelnen Programms. Hier
geht es um die Innenansicht einer einzelnen, spezifischen Sendung. Diese Dimension ist
offenkundig mit zahlreichen ästhetischen und publizistischen Werturteilen verbunden.
Über die Qualität einer künstlerischen Darbietung kann man bekanntlich trefflich
streiten – und gerade im Fernsehen wird dieser Streit ja nicht selten bewußt inszeniert.
Ob eine Fernsehsendung ex post bestimmten Qualitätskriterien entsprach, darüber sind
sich auch die Experten in den publizierten Fernsehkritiken höchst selten einig gemäß
der alten Weisheit: „De gustibus non est disputandum“. Gleichwohl sind in der
Diskussion zumindest allgemeine Kriterien der Qualitätseinschätzung zu benennen, und
zwar in Form eines Negativkatalogs. Dies entspricht auch dem liberalen Verständnis
von einem offenen wettbewerblichen Suchprozeß, bei dem zunächst einmal alles erlaubt
ist, was nicht ausdrücklich aus guten Gründen verboten ist. Regeln beruhen demnach
nicht auf dem Gebots-, sondern auf dem Verbotsprinzip. Da auch der Prozeß der
Programmgestaltung letztlich ein Suchprozeß unter Unsicherheit ist (kann der
Fernsehunternehmer seine Nachfrage erreichen?), wären konkrete Inhaltsvorgaben als
Ergebnis eines Suchprozesses letztlich weder zweckmäßig noch in irgend einer Weise
praktikabel. Vielmehr erscheint es zielführend, bestimmte Grenzen für die
Programmanbieter einzuziehen und auf diesem Wege den wettbewerblichen Prozeß
beim Werben um die Gunst der Zuschauer in geeignete Bahnen zu lenken.
Ein solcher Negativkatalog ermöglicht somit eine hilfreiche Orientierung bei der
Diskussion von Programmqualitäten und vermeidet die letztlich normative Vorgabe
bestimmter Inhalte. Eine Unterhaltungssendung oder ein Spielfilm können
beispielsweise als qualitativ minderwertig angesehen werden, wenn in einem Ausmaß
Sex und Gewaltdarstellungen präsentiert werden, die weit über normale
Lebenserfahrungen hinausgehen oder wenn solche Darstellung gar der Verherrlichung
von Gewalt dienen sollen. Ob ein spezifischer Programminhalt verboten werden soll
(etwa extremistische politische Propaganda) oder aber durch geeignete institutionelle
Regeln wie beispielsweise Dekodierung oder sehr späte Sendezeiten nur der Zugang für
bestimmte Zuschauergruppen – etwa Jugendliche – beschränkt wird (beispielsweise bei
Actionfilmen oder bei Erotiksendungen), ist eine nachgelagerte Frage. Ebenfalls zu
kritisieren sind Programme, in denen stereotype und unzulässig vereinfachende
Verhaltensmuster für einzelne Geschlechter oder Bevölkerungsgruppen dargestellt oder
aber sogar rassistische Vorurteile geweckt oder bestärkt werden (vgl. Hamm 1995, S. 98
ff.).
9

Auch bei den Nachrichten- und Informationssendungen stellt sich die Frage nach
geeigneten Qualitätsmaßstäben. Da es sich bei Nachrichten zumeist um überprüfbare,
objektive Sachverhalte handelt, kann der Negativkatalog als Ausgangsbasis durchaus
auch um einzelne konkrete positive Sachverhalte ergänzt werden. Hier sind mit Schatz
und Schulz (1992) die Aspekte der Vielfalt der dargebotenen Themen, der Relevanz
dieser Themen, der journalistischen Professionalität sowie der Rechtmäßigkeit (etwa in
Bezug auf rechtliche Vorgaben, Jugendschutz u.ä.) zu nennen. Zwar sind die einzelnen
Vorgaben nicht immer eindeutig quantifizierbar in dem Sinne, daß objektive
Kennziffern oder Maßzahlen festgestellt werden können; gleichwohl sind sie als
Hilfsmittel zur Einschätzung unterschiedlicher Qualitäten durchaus hilfreich. So ist
etwa die Intensität der Recherche (Zeitaufwand, Anzahl der Kontaktpersonen,
wissenschaftliche Fundierung etc.) ein vergleichsweise objektiver positiver Maßstab für
Qualität ebenso wie die Art der Präsentation. Werden beispielsweise Nachrichten und
Fakten sauber von Kommentaren und Meinungen getrennt? Werden medienethische
Standards – etwa bei der Präsentation von Bildmaterial aus Krisengebieten –
eingehalten? Werden komplexe Sachverhalte differenziert dargestellt oder aber auf 15-
Sekunden-Meldungen komprimiert, die einer „ritualisierten Politikdarstellung“ 8
Vorschub leisten könnten? (hierzu Wentzel 1998a) Wie sachkundig sind die
Journalisten, wenn es um die Präsentation von Hintergrundinformationen geht?
Das vierte Ordnungsproblem bezieht sich also auf den Sachverhalt, wie gleichzeitig
Vielfalt im Rahmen des gesamten Fernsehangebots und Qualität innerhalb eines
Programms sichergestellt werden können. Die Schwierigkeit, geeignete
Rahmenbedingungen zu entwerfen und durchzusetzen, die diesen Programmzielen
bestmöglich dienen, ist offenkundig. Dies liegt nicht zuletzt in dem Faktum begründet,
daß es keine zweifelsfreie und objektive Bewertung von Programmqualitäten geben
kann; hierin wird immer ein subjektives Element enthalten sein. Die Wertgeladenheit
der Diskussion in Politik und Wissenschaft über die Qualität des Fernsehens dürfte vor
allem in diesem Ordnungsproblem verwurzelt liegen.
Freilich ist erstens mit Hoppmann (1988) daran zu erinnern, daß Wertfragen immer
auch Gegenstand politischer Ökonomik waren – gerade auch im Rundfunk. Die
Wertgeladenheit an sich sollte noch keinen Ökonomen von der Behandlung des Themas
abhalten. Zweitens ist im Sinne einer liberalen Rechtstradition zu betonen, daß ein
wettbewerblicher Suchprozeß immer ergebnisoffen ist. Hierin liegt gerade die
besondere Bedeutung des Wettbewerbs als Entdeckungsverfahren im Hayekschen
Verständnis, daß ständig neue Problemlösungen entdeckt, getestet und je nach
Leistungsfähigkeit angenommen oder wieder verworfen werden. Bezogen auf die
ordnungsökonomische Fragestellung bedeutet dies konkret, daß neue Programmformate
entwickelt und getestet werden, die sich im Einzelfall durchsetzen werden oder nicht.
8
Mit dem Sachverhalt der „ritualisierten Politikdarstellung“ ist die Erscheinung gemeint,
daß für Politiker in kurzen Nachrichtensendungen zumeist keine Möglichkeit zu einer
differenzierten und ausführlichen Darlegung eines Sachverhalts besteht. Stattdessen
werden einzelne Symbole oder Rituale vollzogen, die dann auch fernsehwirksam
präsentiert werden können.
10

Eine ex ante Bestimmung konkreter Ergebnisse widerspricht der Offenheit dieses
Entdeckungsverfahrens; sie würde vermutlich sehr schnell in die Gefahr einer Zensur
gelangen.
Aus dem vierten Ordnungsproblem leitet sich also die Fragestellung ab, welche
ordnungspolitischen Rahmenbedingungen geeignet erscheinen, um einen
konsensfähigen Negativkatalog – gesellschaftliche, publizistische und ethische
Standards 9 – zu beschließen und zu erhalten und gleichzeitig die Offenheit des
gesellschaftlichen Suchprozesses zu befördern und möglichst innovative Programme
hervorzubringen. Hiermit ist offensichtlich auch die Frage des politisches Prozesses
angesprochen, denn es sind letztlich die politischen Entscheidungsträger, die diese
Gesetze beschließen. Die Diskussion um „wünschenswerte“ Fernsehinhalte steht daher
immer auch in der Gefahr, für bestimmte parteipolitische Ziele vereinnahmt zu werden.
1.2.5. Fünftes Ordnungsproblem: Steuerungs- und Wirkungspotentiale moderner
Ordnungspolitik
Eine systemvergleichende Betrachtung des Rundfunks in verschiedenen Ländern
offenbart zunächst eine beachtliche und überraschende Vielfalt verschiedener
Rundfunkordnungen (vgl. etwa Noam 1991; Mattern und Künstner 1998). Hiermit ist
eine Fragestellung angedeutet, die in jüngster Zeit vor allem in den wirtschaftshistorisch
angelegten Arbeiten von Douglas C. North (1992) thematisiert wird, welche Faktoren
Einfluß auf die Entstehung und den Wandel von Ordnungen haben können. Die
Verschiedenartigkeit der Ordnungsentwürfe bedarf der Erklärung, denn daß der
Differenzierungsprozeß den gleichzeitig wirkenden Nivellierungsprozeß so stark
dominiert, ist nicht selbstverständlich. Was, so lautet die Frage, ist das Ergebnis von
Ordnungspolitik im Rundfunk und in den elektronischen Medien und was ist das
Ergebnis von spontanen Prozessen, die vielfältigen anderen Motiven unterliegen
können?
Die Unterschiedlichkeit der realen Rundfunkordnungen in den verschiedenen
Ländern führt zu der Hypothese, daß diese kaum allein nach rationalen ökonomischen
Kriterien konstruiert worden sind, sondern daß sie vielmehr das Resultat einer
spontanen kulturellen Evolution sind, bei der neben ökonomischen auch historische,
gesellschaftliche und politische und kulturelle Einflußfaktoren maßgeblich waren und
bis heute geblieben sind. Die medienökonomischen Standardmodelle, auf die noch
ausführlich einzugehen sein wird, sind jedenfalls allein nicht in der Lage, die großen
Differenzierungen zu erklären. Nach den vorwiegend neoklassisch ausgerichteten
Modellen zur Erklärung des Rundfunks wäre jedenfalls eine wesentlich größere
9
Auch bei der Diskussion der ethischen Standards darf jedoch nicht übersehen werden,
daß diese einem Wandel unterliegen. Fernsehbilder, die noch in den fünfziger Jahren als
„kritisch“ eingestuft wurden, weil etwa junge Damen im Badeanzug zu sehen waren,
werden heute selbst in Kindersendungen gezeigt. Dabei ist jedoch, wie Zöller (1989 oder
1997b) mehrfach betont hat, nicht nur ein Werteverfall zu konzedieren; zugleich
entstehen auch neue Werte, die gesellschaftliche Relevanz erlangen.
11

Ähnlichkeit der Rundfunkordnungen weltweit zu erwarten, weil die Auswahl und
Gestaltung einer solchen Ordnung in diesem Verständnis vorwiegend aus rationalen und
ökonomischen Motiven vollzogen würde.
Aus diesem Sachverhalt resultiert ein fünftes Ordnungsproblem, bei dem es um die
Wirkungspotentiale von Ordnungspolitik in modernen Gesellschaften im allgemeinen
und im Bereich der elektronischen Medien im besonderen geht. Das fünfte
Ordnungsproblem bezieht sich auf zwei unterschiedliche Dimensionen, nämlich erstens
auf das Erkenntnisproblem und zweitens auf das Umsetzungsproblem. Mit dem
Erkenntnisproblem ist die grundsätzliche Schwierigkeit von Theoriebildung in der
ordnungsökonomischen Forschung angedeutet. Wie ist der Gehalt medienökonomischer
Standardmodelle zur Erklärung realer Rundfunkordnungen einzuschätzen? Wie weit
sind die bestehenden Theorien um außerökonomische Faktoren zu ergänzen? Wenn
etwa Weltanschauungen, Ideologien, Menschenbilder und Staatsverständnisse,
Traditionen oder auch religiöse Prägungen eine „ordnende Potenz“ (Eucken 1952/90)
und prägende Bedeutung für die Entwicklung einer Wirtschaftsordnung haben, dann
sind diese in einer systemvergleichenden Analyse herauszuarbeiten. Bei diesem
erweiterten Erklärungsversuch besteht jedoch die Gefahr, daß die kulturellen
Einflußfaktoren als Elemente des „Datenkranzes“, wie Eucken sie bezeichnet, als ad
hoc-Erklärungen verwendet werden. Um dies zu vermeiden, ist eine systematische und
nachvollziehbare ordnungsökonomische Vorgehensweise zu entwickeln. Es geht also
um die Erkenntnis der entscheidenden Faktoren für die Entstehung und den Wandel
von Ordnungen, und zwar ganz speziell mit Bezug auf die Rundfunkordnung.
Die zweite Dimension des Ordnungsproblems ist die Umsetzung. Welche
ordnungspolitischen Handlungspotentiale existieren in einer offenen Medienordnung,
die zunehmend international verflochten ist, und zwar sowohl auf der Anbieterseite als
auch bezüglich des Nachfrageverhaltens der Rezipienten? Offensichtlich besteht beim
Umsetzungsproblem ein unmittelbarer Anknüpfungspunkt an das Erkenntnisproblem,
denn immerhin ist eine ordnungspolitische Handlungsempfehlung und Reformoption
für bestehende Rundfunkordnungen zwingend an eine theoretische Orientierung
geknüpft, also an eine Erkenntnis der Anreiz- und Kontrollmechanismen alternativer
Rahmenbedingungen. In dem Maße, wie außerökonomische Einflußfaktoren Relevanz
besitzen oder an Geltung gewinnen, müssen sie bei einer ordnungspolitischen
Handlungsempfehlung an die politischen Entscheidungsträger berücksichtigt werden.
Zudem ist festzustellen, daß sich die normativen Grundlagen der Medienpolitik, wie
Jarren (1999, S. 51) betont, vollständig gewandelt haben. Medienpolitik war vormals
aufs engste mit kultur- und integrationspolitischen Zielen eines Landes verknüpft und
unmittelbar Gegenstandsbereich nationalstaatlicher Handlungskompetenz. Durch die
fortschreitende Internationalisierung des Handels und der Dienstleistungen, den
gleichzeitigen Abbau von Zoll- und Handelsschranken im Rahmen der WTO-
Verhandlungen sowie durch die technischen Entwicklungen haben sich diese
Zuordnungen jedoch nachhaltig verändert. Medienordnungspolitik verlagert sich in
zunehmender Weise in übernationale Entscheidungszirkel und entzieht sich
einzelstaatlicher Regelungskompetenz. Selbst autoritären Staaten gelingt es immer
12

weniger, die Reichweite elektronischer Medien (Rundfunk, Internet) einzugrenzen:
Rundfunk ist aus diesem Blickwinkel entgrenzte Kommunikation. Direkte Steuerung ist
kaum durchführbar. In kaum einem anderen wirtschaftlichen Ordnungsbereich ist es für
die Anbieter und Nachfrager so leicht, staatlich gesetzten Rahmenbedingungen zu
entgehen. Damit stellt sich für eine an konkreten Handlungsempfehlungen orientierte
Ordnungspolitik die Frage, auf welchem Wege effektive Rahmenbedingungen einer
offenen Rundfunkordnung (überhaupt noch) gesetzt werden können, oder ob der Staat
lediglich nur noch Zuschauer einer spontanen Ordnungsentstehung ist.
1.3. Fragestellungen und Gang der Untersuchung
Vor dem Hintergrund der voranstehenden Ordnungsprobleme ist die vorliegende
Untersuchung der Frage nach geeigneten Lösungen gewidmet: Erstens ist zu prüfen,
inwieweit eine weitere Öffnung der Medien- und Rundfunkordnung zu einer
Verbesserung der Arbeits- und Wissensteilung beitragen kann. Zweitens ist zu
diskutieren, durch welche institutionellen Arrangements die Suggestivkraft des
Fernsehens in gesellschaftliche und unternehmerische Verantwortung eingebunden
werden kann. Drittens ist zu fragen, welche Ordnung des Fernsehmarktes geeignet ist,
um einen fairen wirtschaftlichen und publizistischen Wettbewerb zu ermöglichen.
Viertens ist zu untersuchen, wie ein breites Maß an Meinungsvielfalt im Rundfunk
gewährleistet und zugleich hohe qualitative Standards im Programmangebot dauerhaft
sichergestellt werden können. Und schließlich ist fünftens zu analysieren, welche
Möglichkeiten für Ordnungspolitik im Bereich der elektronischen Medien angesichts
der prinzipiellen Offenheit dieser Märkte und der weiteren Konvergenz der Medien
zukünftig bestehen.
Zur Klärung dieser Fragen wird eine systemvergleichende ökonomische Perspektive
und Methodik gewählt. Hierbei dienen die Ordnungskonzeptionen der Vereinigten
Staaten und der Bundesrepublik Deutschland als Untersuchungsgegenstand sowie als
theoretischer und empirischer Bezugspunkt. Nach der Einführung in die Thematik
(Kapitel 1) folgt im zweiten Kapitel eine methodologische Betrachtung 10
Grundfragen der Medien- und Rundfunkökonomik. Zunächst wird dabei das
offenkundige Spannungsfeld zwischen dem allgemeinen ökonomischen Ansatz mit
seinen zentralen Annahmen des Eigeninteresses und der Rationalität und den
Fragestellungen der Rundfunkökonomik thematisiert. Anschließend werden anhand
eines einfachen Modells die Wechselwirkungen zwischen den Medien, der Wirtschaft
und dem politischen Sektor aufgezeigt. Daran schließt sich eine Skizze an, wie
ordnungsökonomischer Systemvergleich im Rundfunk durchgeführt werden kann. Es
folgt der Versuch, die Vielfalt der möglichen Rundfunkordnungen im Sinne der
Methodik Euckens in einer „Morphologie“, einer Lehre von den verschiedenen
Ordnungsformen also, abzubilden. Den Abschluß findet das zweite Kapitel in einer
10
In der Wissenschaftstheorie wird der Weg des wissenschaftlichen Vorgehens als
Methode bezeichnet. Die übergeordnete Untersuchung der Gesamtheit der verwendeten
und möglichen Methoden wird demgegenüber als Methodologie bezeichnen.
13
der

Analyse des Konzepts der Pfadabhängigkeit zur Erklärung institutionellen Wandels,
konkret angewandt auf den Rundfunk und die Frage der prinzipiellen Reformfähigkeit
moderner Rundfunksysteme.
Im dritten Kapitel folgt eine theoriebasierte Betrachtung des Rundfunks anhand
verschiedener Modelle und Theorien. Nach einer kurzen Diskussion der gängigen
Marktversagensargumente (These von den öffentlichen und meritorischen Gütern) wird
die These von der Zwangsläufigkeit der Konzentration im Rundfunk vorgestellt und
ausführlich diskutiert. Im Anschluß daran wird auf die auch in der ökonomischen
Literatur vielbeachteten Modelle zur Programmwahl und –finanzierung sowie zum
Programmniveau eingegangen. Es ist erstens zu prüfen, ob mit Hilfe der
Programmwahlmodelle ein besseres Verständnis für die Komplexität der
Ordnungsfragen im Rundfunk gewonnen werden kann. Zweitens geht es um
Argumente, die bei der empirischen Betrachtung der deutschen und der amerikanischen
Rundfunkordnung sowie bei der Entwicklung von Handlungsempfehlungen für die
Medienordnungspolitik als Orientierung und Referenzmaßstab dienen können.
Im dritten Kapitel wird ferner die Frage des Staats- und Politikversagens im
Rundfunk aufgeworfen. Sowohl die Public Choice-Theorie als auch die Ökonomische
Theorie der Bürokratie bieten Argumente, die bei der Analyse bestehender Rundfunkordnungen
zu bedenken sind. Ebenfalls wird, direkt bezugnehmend auf das fünfte
Ordnungsproblem, der Frage nachgegangen, welche ordnungspolitischen
Steuerungspotentiale in modernen Rundfunkordnungen existieren und welche
normativen Handlungsempfehlungen hergeleitet werden können. Anhand des
systemtheoretischen Konzepts der Kontextsteuerung wird diskutiert, inwieweit
„funktional ausdifferenzierte Systeme“ (Luhmann 1994) wie der Rundfunk, die sich
über nationale Grenzen entfalten, überhaupt noch einer direkten ordnungspolitischen
Steuerung „von oben“ durch einen einzelnen Nationalstaat zugänglich sind. Zugespitzt
lautet die Frage: Inwieweit erhalten Rundfunkordnungen selbstreferentiellen Charakter
und entwickeln aus sich heraus ihre eigenen Regeln und Maßnahmen zu deren
Befolgung?
Die Kapitel vier und fünf sind den empirischen Aspekten der Untersuchung
gewidmet, und zwar anhand der amerikanischen und der deutschen Rundfunkordnung.
Zur besseren Vergleichbarkeit wird versucht, die gleichen Sachverhalte in den
jeweiligen Unterkapiteln – soweit sachgerecht möglich – symmetrisch aufzugreifen.
Angesichts der raschen und gravierenden Veränderungen in den Fernseh- und
Medienordnungen beider Länder erscheint es zweckmäßig, den Schwerpunkt der
Analyse auf die grundlegendenen Strukturen 11 zu legen. Ein kurzer historischer Abriß
der Rundfunkentwicklung dient jeweils als Einstieg in das Kapitel, um gleichsam das
Ausmaß bestehender Pfadabhängigkeiten besser einschätzen zu können. Darauf folgt im
Hinblick auf das zweite und dritte Ordnungsproblem eine Betrachtung der rechtlichen
Rahmenbedingungen für Rundfunkanbieter, der Marktteilnehmer und
11 Zu den aktuellsten Entwicklungen sei auf das Internationale Handbuch Hörfunk und
Fernsehen sowie auf die einschlägigen Fachzeitschriften (siehe Anhang) verwiesen.
14

Marktzutrittsschranken sowie eine Einschätzung der realisierten Vielfalt und Qualität
im Programmangebot auf der Basis der theoretischen Analyse und der empirischen
Fakten. Ebenfalls wird der Frage nachgegangen, in wie weit Institutionen der
Selbstkontrolle Einfluß auf den Ordnungsrahmen ausüben können.
Im sechsten Kapitel wird abschließend versucht, allgemeine
Handlungsempfehlungen zu entwickeln und Potentiale aufzuzeigen, mit denen die
bestehenden Rundfunkordnungen in beiden Ländern bezüglich der oben aufgeworfenen
Ordnungsfragen verbessert werden können. Ebenfalls wird der Frage nachgegangen,
inwieweit die Rundfunkordnung angesichts der zunehmenden Verschmelzung und
Konvergenz der Medien und der intensivierten internationalen Arbeits- und
Wissensteilung – gerade im Bereich der elektronischen Medien – unter einen
allgemeinen wettbewerblichen Ordnungsrahmen zu integrieren ist, die den
Funktionsanforderungen an eine qualitativ anspruchsvolle und zugleich
entwicklungsoffene Medienordnung gerecht wird. Hier verbinden sich das erste und das
fünfte Ordnungsproblem.
15

2. Methodologische Grundfragen der Rundfunk- und Medienökonomik
16
„When my colleagues at The New York Times use
the word „academic“, they intend no compliment;
they mean irrelevant. And when my former colleagues
in the academy describe someone’s work as
‘journalistic’, they invariably mean shallow.“
Michael Weinstein (1992, S. 73)
2.1. Das Spannungsverhältnis zwischen dem ökonomischen Ansatz und der
Rundfunk- und Medienökonomik
Die ökonomische Forschung hat sich in jüngerer Zeit auf Gebiete vorgewagt, die
traditionell eher anderen sozialwissenschaftlichen Disziplinen zugeordnet wurden –
etwa der Soziologie, der Geschichte, der Psychologie oder dem Recht. Damit handelten
sich die Wirtschaftswissenschaftler häufig den Vorwurf des „ökonomischen
Imperialismus“ ein. Der Vorstoß auf fremdes Terrain sei – so die Kritiker – auch als
Versuch zu deuten, von den offensichtlichen Erklärungsdefiziten im eigenen Fachgebiet
abzulenken. Wenn jedoch die ökonomischen Analysen von Fragestellungen
angrenzender Forschungsgebiete – etwa die „ökonomische Theorie der Demokratie”
und der Bürokratie von Anthony Downs (1968) oder der „allgemeine ökonomische
Ansatz zur Erklärung menschlichen Verhaltens” im Sinne von Gary S. Becker (1982) –
als Maßstab herangezogen und einem empirischen Test im Sinne des kritischen
Rationalismus Poppers unterzogen werden, so muß die Leistungsfähigkeit des
ökonomischen Ansatzes 12
als vergleichsweise hoch angesehen werden (vgl. Meyer
1979).
Vor dem Hintergrund der offensichtlichen Leistungsfähigkeit des ökonomischen
Ansatzes verwundert es umso mehr, daß bis in die jüngste Zeit nur vergleichsweise
wenige Versuche offenkundig geworden sind, die Ordnung der Medien einer
ökonomischen Analyse zu unterziehen: „It is therefore somewhat surprising to note how
little interest academic economists have taken in the study of the medium, and
particularly in the more theoretical aspects of program diversity“ (Noam 1987, S. 163).
Oder wie Schröder (1997) es treffend formuliert: „Der geringe Umfang an
medienökonomischer Literatur im Vergleich zu den Mengen, die andere
gesellschaftswissenschaftliche Forschungsrichtungen zusammengetragen haben, spricht
hier eine deutliche Sprache“, und zwar für die seit langem „stiefmütterliche
Behandlung“ der Medien durch die ökonomische Forschung.
12
Es ist sicher methodologisch stark vereinfachend, wenn von dem ökonomischen Ansatz
gesprochen wird. Dies könnte den (falschen) Anschein eines einheitlichen ökonomischen
Ansatzes erwecken. Für die meisten Ökonomen dürften jedoch die Annahmen
allgemeiner Güterknappheit sowie (zumindest begrenzt) rationaler Wahlhandlungen
allgemein akzeptiert sein. In diesem Sinne wird in der vorliegenden Untersuchung auch
der Begriff „ökonomischer Ansatz” verwendet.

In mancher Hinsicht scheint es nicht nur ein akademisches Desinteresse, sondern
sogar, wie Weinstein (1992) feststellt, ein geradezu gespanntes Verhältnis zwischen der
ökonomischen Wissenschaft und den Medien zu geben. Dies ist in mancher Hinsicht
verwunderlich, da spätestens seit dem vielbeachteten Aufsatz von Friedrich August von
Hayek über „Die Verwertung des Wissens in der Gesellschaft“ (The Use of Knowledge
in Society) aus dem Jahre 1945 auch unter Ökonomen weitgehende Übereinkunft
darüber besteht, daß die Sammlung, Weiterverbreitung und Verwertung von
Informationen und Wissen der Kernpunkt einer jeden arbeitsteiligen Wirtschaft ist
(erstes Ordnungsproblem). Wenn realistisch davon ausgegangen wird, daß die meisten
Informationen, die das Verhalten der Menschen im täglichen Wirtschaftsverkehr
beeinflussen, über die Medien transportiert werden, dann liegt es nahe, die
medienökonomische Forschung, die bisher vernachlässigt worden ist, zu verstärken und
sich um einen brauchbaren Grundriß für ein Forschungsprogramm zu bemühen, welches
das bestehende theoretische Erklärungsdefizit beseitigen könnte.
Die distanzierte Haltung in der Wirtschaftswissenschaft zur Analyse des
Mediensektors dürfte in erster Linie methodische Gründe haben. Das wichtigste
Kennzeichen und zugleich die besondere Stärke des ökonomischen Ansatzes im
Vergleich zu den Ansätzen anderer Sozialwissenschaften sind bekanntlich weniger in
seinem eigentlichen Forschungsgebiet angesiedelt, sondern vielmehr in seiner Methode
zur Analyse sozialwissenschaftlicher Probleme zu sehen. So hat beispielsweise Becker
(1982) seine Untersuchungen – etwa über Diskriminierung, Partnerwahl, Kriminalität
oder Drogenkonsum – konsistent mit dem gleichen Modellaufbau durchgeführt. Der
ökonomische Ansatz in dieser Lesart unterstellt einen eigeninteressierten Homo
oeconomicus, der nutzenmaximierend und vollkommen rational seine Ziele verfolgt und
dabei lediglich durch seine harten Budgetbedingungen eingeschränkt wird. Vereinfacht
ausgedrückt: menschliches Verhalten ist in dieser Sichtweise in erster Linie
Optimierungsverhalten unter gegebenen (monetären) Restriktionen. Nicht-ökonomische
Einflußfaktoren (etwa moralische und ethische Dispositionen, familiäre Bindungen,
Traditionen, Erziehung, Gruppenverhalten u.v.m.) werden bewußt ausgeblendet.
Becker und Stigler (1977) erwähnen in ihrem viel beachteten Artikel zur Methodik
moderner ökonomischer Theoriebildung noch einen weiteren zentralen Punkt. Sie
betonen, daß die Präferenzen der Individuen als gegeben und konstant angesehen
werden nach dem Prinzip: „de gustibus non est disputandum“. Menschliches Verhalten
wird demnach nicht durch eine Veränderung der Präferenzen und Geschmäcker,
sondern durch die Veränderung der Budgetrestriktion und damit der ökonomischen
Knappheiten und Ausstattungen bestimmt. Eine solche Vorgehensweise mag für viele
sozialwissenschaftliche Fragestellungen durchaus zweckmäßig und leistungsfähig sein.
So hat Becker (1982) in seiner „allgemeinen Theorie menschlichen Verhaltens”
beispielsweise mit Hilfe dieser Methodik dargelegt, daß Entscheidungen zur
Partnerwahl oder zur Anzahl gewünschter Kinder maßgeblich von den hiermit
verbundenen Kosten abhängen. Ebenso kann eine kriminelle Vorgehensweise eines
Straftäters von der Entdeckungswahrscheinlichkeit und dem hiermit verbundenen
Straßmaß systematisch beeinflußt sein. Unabhängig davon, zu welcher Bewertung der
Beckerschen Thesen der Betrachter gelangt, kann festgehalten werden, daß mit einer
17

solchen Vorgehensweise in einigen Anwendungsgebieten „kühne Vermutungen“
(Popper) und zugleich prüfbare Hypothesen formuliert werden, die ihre relative
Leistungsfähigkeit auch im Wettstreit mit anderen Theorieentwürfen beweisen können.
Bei der Analyse der Medienordnung als komplexe wirtschaftliche Teilordnung ist
die ökonomische Methode im Beckerschen Verständnis jedoch kaum nutzbringend zu
verwenden. Es ist, wie weiter oben mit der sog. „Medium-Faktor-Hypothese” bereits
angedeutet, geradezu das zentrale Kennzeichen des Forschungsgebietes, daß Medien
einen Einfluß auf die Menschen ausüben und deren Präferenzen ändern. Bei der
Diskussion um vermeintlich negative Programminhalte, Selbstregulierung und
staatliche Ordnungseingriffe steht sozusagen die These im Vordergrund, daß die
Rezipienten durch die Präsentation bestimmter Sachverhalte im Fernsehen in ihrem
Handeln und Denken beeinflußt werden: Die Veränderung der Präferenzen im
Zeitablauf ist der Kernpunkt der gesamten Medienwirkungsforschung.
Für die medienökonomische Diskussion ist auch die in der neoklassisch geprägten
ökonomischen Theorie häufig verwendete Annahme vollständiger Information kaum
sinnvoll zu verwenden. Ein stets vollständig informierter Mensch hat selbstverständlich
keinen Bedarf an zusätzlichen Informationen. Ein solches Individuum wird auch nicht
durch die Medien beeinflußt, denn es hat ja bereits sein optimales Portfolio an
Informationen und Wissen erworben; es braucht keine Medien mehr, es sei denn, um
sich zu unterhalten. Da aber die Annahme perfekter Information – vielleicht mit der
Ausnahme einfacher mikroökonomischer Modelle, die zu didaktischen Zwecken
verwendet werden – schon seit geraumer Zeit nicht mehr als zielführend angesehen
wird, verwundert es umso mehr, daß der Weg der Informations- und
Wissensübermittlung und dessen institutionelle Kanalisierung durch die Massenmedien
in der ökonomischen Theoriebildung kaum berücksichtigt wird.
Prinzipiell wäre es für sehr einfache und überschaubare Entscheidungssituationen
möglich, Mediensignale als Einflußgrößen für menschliches Verhalten bei der Bildung
von Modellen konsequent mit zu berücksichtigen: Ein solcher Versuch einer
systematischen mikroökonomischen Modellierung von Mediensignalen wurde
beispielsweise von Jenöffy-Lochau (1997) unternommen. Eine logische Anwendung der
Beckerschen Methode würde aber erfordern, daß die Medienwirkungen nicht über eine
Präferenzänderung modelliert werden, sondern anhand der Veränderung der
Budgetrestriktion. Die Signale würden also bei einem solchen Theorieentwurf nicht die
Präferenzen der Individuen verändern, sondern die erwarteten Kosten der
entsprechenden Handlungsalternativen der Rezipienten ebenso wie der
Programmanbieter. Diese Modellierung könnte zwar grundsätzlich methodisch
interessant erscheinen, dürfte jedoch zur Beantwortung der medienökonomischen
Fragestellung wenig hilfreich sein und sich zudem der empirischen Prüfung (Popper-
Kriterium) entziehen. Offensichtlich würde die Formulierung von formalen
Budgetrestriktionen in der Medienökonomik bereits voraussetzen, daß die Ursache-
Wirkungs-Zusammenhänge zumindest in den Grundzügen erkannt worden sind, um
überhaupt den Kostenbegriff sinnvoll formulieren und anwenden zu können. Die
Komplexität der Mediensignale und Medienwirkungen läßt sich jedoch kaum in einer
18

so vereinfachten formalen Abstraktion erfassen. Es dürfte zudem auch nur sehr wenige
Detailfragen in der Medienordnung geben, in denen sich eine solche neoklassisch
orientierte Vorgehensweise zweckmäßig durchführen ließe.
Die Frage nach der Ordnung der Medien und der Lösung der eingangs skrizzierten
Ordnungsprobleme ist vielschichtig und prinzipiell auf eine interdisziplinäre
Arbeitsweise angelegt. Die schematische Übertragung von ökonomischen
Analysetechniken (Maximierungshypothese, Rationalitätsannahme, ceteris paribus-
Klausel) auf angrenzende Forschungsgebiete reicht keinesfalls aus. Neben den
klassischen ökonomischen Sachverhalten – wie etwa die Beschaffung, die Produktion
und der Absatz von Medieninhalten – sind es vor allem Fragen des öffentlichen und des
Privatrechts, die zum Verständnis der Ordnungsbedingungen und ihrer Wirkungen
grundlegend sind. Soziologische Erwägungen (vgl. Luhmann 1996; Marcinkowski
1993) spielen in der Medienordnung ebenso eine Rolle wie demoskopische
Einflußfaktoren (hierzu Noelle-Neumann 1996) und historische Determinanten und
daraus resultierende Pfadabhängigkeiten. Die Politik und vor allem der politische
Unternehmer setzen Rahmenbedingungen, die das Verhalten der Anbieter von
Mediendienstleistungen und der Nachfrager in bestimmte Bahnen lenken können. Wie
sich die Ordnungsbedingungen dabei konkret auswirken, ist eine Frage, auf die wir an
späterer Stelle unter Verwendung systemtheoretischer Argumente und anhand von
empirischen Beispielen noch mehrfach stoßen werden. Die Reaktion der
Marktteilnehmer auf bestimmte Rahmenbedingungen ist letztlich ein empirischer
Sachverhalt, der von der Medienwissenschaft und allgemeiner von der
Verhaltensforschung untersucht wird.
Damit wird ein Umstand deutlich, den von Hayek (1972; S. 17 f.) in seiner „Theorie
komplexer Phänomene“ bereits grundlegend behandelt hat: „Der Fortschritt der
Wissenschaft wird sich so in zwei verschiedene Richtungen entwickeln müssen:
Während es einerseits gewiß wünschenswert ist, unsere Theorien so falsifizierbar wie
möglich zu machen, müssen wir andererseits in Gebiete vorstossen, in denen, wenn wir
vordringen, der Grad der Falsifizierbarkeit notwendigerweise abnimmt (Heraushebung
d.V.). Das ist der Preis, den wir für ein Vordringen in das Gebiet der komplexen
Phänomene zu zahlen haben“. Offenkundig sind der Erkenntnisgegenstand „Medien“
und dessen Auswirkungen auf den ökonomischen Prozeß in höchstem Maße komplex
und vielschichtig. Es geht um die Erklärung, in welcher Weise Medien als Institutionen
und meinungsbildende Faktoren im ökonomischen Prozeß und in der demokratischen
Gesellschaft verhaltensbestimmend oder beeinflussend wirken. Dabei ist es, Hayek
(1972) folgend, nur möglich, „Mustervorhersagen“ zu gewinnen, mit denen die
wirtschaftlichen Entwicklungen auch auf die Wirkung der Medien zurückgeführt
werden können. Exakte, genau quantifizierbare Ergebnisse sind hingegen bei dem
vorliegenden Forschungsgegenstand nur sehr begrenzt zu gewinnen – etwa durch die
Auswertung von Sendezeiten und Programminhalten (siehe Noam 1998). In der
Komplexität der Fragestellung liegt zugleich auch die größte Schwierigkeit, mit der ein
solches Forschungsprogramm konfrontiert ist. Schon der Problemaufriß erfordert das
Bemühen, alle relevanten Faktoren als solche zu identifizieren, systematisch zu erfassen
und zueinander in Beziehung zu setzen: Hierin liegt ein besonderer Reiz des
19

Forschungsgegenstandes „Medien“. Die Ordnung der Medien unterscheidet sich
demnach grundlegend von den „einfachen Phänomenen“ im Hayekschen Verständnis.
Gleichwohl gibt es auch in der Medienökonomik einzelne Fragestellungen, die mit
neoklassisch orientierten formalen Modellen unter Verwendung der ceteris-paribus-
Annahme zweckmäßig bearbeitet werden können und zu prüfbaren Hypothesen führen.
So sind erstens die sog. Programmwahlmodelle (Steiner, Beebe, Noam) aufschlußreich,
um die Wirkung von Ordnungsbedingungen auf die Vielfalt der angebotenen
Programme analysieren zu können. Allerdings liefern die Ergebnisse dieser
modelltheoretischen Überlegungen ebenfalls „nur“ Musteraussagen. Ob die Modelle
auch leistungsfähig sind, um ganz konkret bestimmte Ordnungsformen, Programm- und
Anbieterstrukturen in einem Land zu prognostizieren, wird noch empirisch zu prüfen
sein (siehe Kapitel 4 und 5). Die Tendenzaussagen, die sich ableiten lassen, sind dann
an der Realität zu messen.
Zweitens können anhand von wohlfahrtstheoretischen Modellen Überlegungen
vorgenommen werden, wie sich ein Mehr oder Weniger an Programmangeboten auf den
Gesamtnutzen der Bevölkerung auswirken würde (hierzu Spence und Owen 1977). Der
Wert solcher Modelle liegt vor allem in ihrem heuristischen Potential. Gleichwohl ist
zur wohlfahrtstheoretischen Methode kritisch zu vermerken, daß die qualitativen
Ergebnisse solcher Modelle kaum zu wirklich prüfbaren Hypothesen im Popperschen
Verständnis führen. So ist es beispielsweise nicht möglich, die Relevanz oder den
Nutzen zu messen, den die Bevölkerung durch die Ausstrahlung einer einzelnen
Fernsehsendung erfährt (vgl Schatz und Schulz 1992).
Ganz besondere Vorsicht ist zudem angezeigt, wenn aus sehr abstrakten Modellen
konkrete wirtschaftspolitische Handlungsempfehlungen abgeleitet werden. In den
wohlfahrtstheoretischen Modellen wird ganz gezielt mit der ceteris paribus-Annahme
gearbeitet, es wird also versucht, die isolierte Wirkung einzelner Faktoren bei Konstanz
aller anderen Faktoren zu ermitteln. Eine wirtschaftspolitische Handlungsanweisung,
die auf solche modelltheoretischen Überlegungen baut, steht in der Gefahr,
unterkomplex zu sein, also bewußt in Kauf zu nehmen, daß wichtige Einflußfaktoren
vernachlässigt werden. Damit wäre eine solche Handlungsempfehlung letztlich völlig
unbrauchbar. Gleichwohl darf diese Einschränkung nicht dahingehend mißverstanden
werden, daß diese Modelle methodisch wertlos seien und grundsätzlich keinen
Erkenntnisgewinn brächten. Wirtschaftstheoretische Modelle zeichnen sich nicht durch
„Wahrheitsgehalt” aus (ausführlich B. Wentzel 1999), sondern sind daran zu messen, ob
sie die Komplexität der Realität reduzieren können und einen leistungsfähigen Beitrag
zur Klärung einer theoretischen Fragestellung liefern können.
Wenn auf eine enge neoklassische Analye im Rahmen der vorliegenden
Untersuchung weitgehend verzichtet wird, so interessiert umso mehr die Frage: Welche
Ordnungsbedingungen sind geeignet, eine möglichst große Vielfalt verschiedener
Meinungen und kultureller Erscheinungen und zugleich einen hohen qualitativen
Standard der Rundfunkdarbietungen dauerhaft zu gewährleisten? Im Hinblick auf die
Klärung dieser Frage scheint eine breiter angelegte ordnungsökonomische
Vorgehensweise zielführend. Hoppmann (1995) hat vorgeschlagen, staat der
20

herkömmlichen Unterscheidung von Ordnungstheorie und Ordnungspolitik von
Ordnungsökonomik zu sprechen. Dieser Vorschlag erscheint zweckmäßig, weil mit
einer (positiven) ordnungstheoretischen Analyse immer auch die (normative)
ordnungspolitische Handlungsempfehlung verbunden ist, wie eine als vorteilhaft
eingeschätzte Institution realiter umgesetzt werden kann. Theoretische Analyse und
wirtschaftspolitische Anwendung und Beratung lassen sich jedenfalls nicht sauber
trennen, so daß die Hoppmannsche Notation auch in der vorliegenden Arbeit
zugrundegelegt wird.
2.2. Normativität, Wertfreiheitspostulat und Rundfunkökonomik
Wirtschaftspolitische und medienökonomische Fragestellungen haben stets einen
normativen Bezug. Wissenschaft soll aber nach Max Weber werturteilsfrei sein. Zwar
kann an dieser Stelle nicht ausführlich diskutiert werden, ob das Webersche
Werturteilsfreiheitspostulat nur eine prinzipielle Orientierung für den Wissenschaftler
darstellt – gleichsam wie ein Ehrenkodex in sozial- und wirtschaftswissenschaftlicher
Forschung – oder aber als praktischer Leitfaden für Wissenschaft verwendet werden
kann. Es genügt in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, daß es eine in jeder
Hinsicht wertfreie Wissenschaft nicht gibt und auch nicht geben kann. Allein schon die
Auswahl und Selektion einer Fragestellung durch einen Wissenschaftler erfordert eine
subjektive Entscheidung, in der sich persönliche Vorlieben, Neigungen, Fähigkeiten
und eben auch Werturteile widerspiegeln.
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß die Antwort auf die Frage,
welche Medienordnung denn nun wünschenswert sei – eine vorwiegend öffentlichrechtliche
nach deutschem Vorbild oder aber eine primär privatwirtschaftlich
organisierte nach amerikanischem Muster – letztlich immer auch ein Werturteil
beinhaltet, welches nicht eindeutig und abschließend wissenschaftlich begründet
werden kann (hierzu Hoppmann 1988). Die kulturellen und publizistischen
Vorprägungen und Einstellungen des jeweiligen Landes tragen maßgeblich zu der
letztendlich realisierten Ordnungsform bei. Der offenkundige Einfluß persönlicher und
kollektiver Vorlieben und Werturteile kann und soll aber eine wissenschaftliche
Analyse des Sachverhalts keineswegs ausschließen. Wissenschaft kann auch bei der
vorliegenden Fragestellungen einen sinnvollen Beitrag zu „Aufklärung und Steuerung“
(Albert 1976) leisten.
Für eine ordnungsökonomische Analyse des Rundfunks und einen zweckmäßigen
Umgang mit dem Weberschen Werturteilspostulat erscheint es in diesem
Zusammenhang zweckmäßig, die beispielsweise von Vanberg (1997) in Anlehnung an
Hans Albert vorgeschlagene Konstruktion hypothetischer Imperative zu verwenden.
Diese liegen in der Form vor: „Wenn X wünschenswert ist, dann ist Y der richtige Weg,
um X zu erreichen“. Auf die vorliegende Fragestellung bezogen könnte dies
umformuliert werden: Wenn X (eine gewünschte Rundfunkordnung, die zu bestimmten
qualitativen Ergebnissen bei der Versorgung mit bestimmten Programmformaten führt)
wünschenswert ist, dann ist Y (bestimmte ökonomische und rechtliche
21

Ordnungsdingungen) der richtige Weg, um X zu erreichen. Mit Y sind dann bestimmte
Nutzen verbunden, denen jedoch gleichzeitig nachweisbare Kosten gegenüberstehen.
Eine solche Vorgehensweise ermöglicht eine Interpretation der
medienökonomischen Fragestellung im Sinne einer angewandten Ordnungsökonomik.
Sie kann damit die gerade im Zusammenhang mit dem Rundfunk häufig stark
emotionalen und von persönlichen Präferenzen bestimmten Diskussionen über die
Qualität von Programmen (beispielhaft siehe von Sternburg 1995) vermeiden. Eine
ordnungsökonomische Analyse des Rundfunks geht dann – wie bereits angedeutet –
über die Formulierung von Werturteilen hinaus, weil sie im Popperschen Verständnis
Tatsachenbehauptungen liefert, die zumindest grundsätzlich empirisch prüfbar sind. Mit
Hilfe des oben beschriebenen hypothetischen Imperativs kann der werturteilgeladene
„Wenn-Teil“ (X) einer Analyse von der „Dann-Aussage“ (Y) getrennt werden. Eine
solche systematische Zerlegung in einen Wenn-Teil und einen Dann-Teil ermöglicht es
etwa, die verschiedenen Hypothesen über die Leistungsfähigkeit verschiedener
Rundfunkordnungen auf ihre theoretische und empirische Relevanz hin zu prüfen, ohne
daß man sogleich in die stark politisierte Diskussion um die Leistungsfähigkeit
verschiedener Rundfunkmodelle einsteigen müßte. Freilich stellt sich bei der
empirischen Überprüfung der Hypothesen die Frage des objektiven
Vergleichsmaßstabs. Ein Verweis auf ein hypothetisches Idealmodell bleibt theoretisch
unbefriedigend, denn es ist ja gerade das Charakteristikum eines wettbewerblichen
Suchprozesses, wie dies die Veranstaltung von Rundfunk zweifelsohne darstellt, daß die
Ergebnisse ex ante unbekannt sind. Aus diesem Grund spricht manches dafür, daß eine
vergleichende Perspektive, in der zwei Länder systematisch gebenübergestellt werden,
vermutlich besser zur Überprüfungen der Hypothesen geeignet ist.
Ein wichtiges Kriterium, um die Qualität einer Ordnung prüfen zu können, ist in der
Frage verankert, ob die in dieser Ordnung lebenden Menschen diesem Regelwerk denn
auch zustimmen würden. Das Prinzip der Regelgerechtigkeit wird also mit dem
Zustimmungstest verknüpft. Vanberg (1997) hat hierzu den methodisch interessanten
Versuch unternommen, das auf Buchanans konstitutionelle Ökonomik zurückgehende
Prinzip der freiwilligen Zustimmung mit dem klassischen Forschungsprogramm der
Ordnungstheorie Euckenscher Prägung zu verbinden. Eine positive Analyse einer
wirtschaftlichen oder gesellschaftlichen Teilordnung und die Erkenntnis der
Wirklichkeit lassen sich Vanberg zufolge kombinieren mit der Frage der Gestaltung
einer wünschenswerten Ordnung. Normatives Kriterium wäre hierbei der freiwillige
Tausch: In dieser Sichtweise ist das wünschenswert, was auf freiwilligem Tausch beruht
und aus freiwilliger Zustimmung der Beteiligten entstanden ist. Der Vanbergsche
Ansatz ist somit ein „konsensorientierter Ansatz konstitutioneller Ökonomik“. Für die
postkonstitutionelle Ebene sind in diesem Zusammenhang Verfahren und Regeln zu
entwickeln, um Konflikte des täglichen Miteinanders lösen zu können.
Eine solche Vorgehensweise ist für die vorliegende Fragestellung der
Rundfunkordnung außerordentlich interessant. Sie erlaubt es, verschiedene Elemente
einer Medienordnung in einer Weise zu diskutieren, die die Frage „Wäre eine solche
Ordnung für alle Beteiligten prinzipiell zustimmungsfähig?” in den Vordergrund stellt
22

und damit unabhängig von den jeweiligen Präferenzen über spezifische
Programminhalte ist. Zumindest theoretisch lassen sich damit konsensfähige
konstitutionelle Interessen herausarbeiten, deren konkrete materielle und publizistische
Resultate jedoch hinter dem Rawlsschen „Schleier des Nichtwissens“ verborgen liegen.
Die konstitutionellen Rahmenbedingungen, also die allgemeinen Regeln des Rundfunks
werden dem Zustimmungstest unterzogen, nicht jedoch die tatsächlichen Programme,
über deren Qualität sich dann wieder trefflich streiten ließe. Für die
medienökonomische Problemstellung wäre hier erstens auf den bereits diskutierten
Negativkatalog von unverwünschten Verhaltensweisen der Rundfunkanbieter sowie auf
die Einhaltung von ethischen und beruflichen Qualitätsstandards zu verweisen. Zweitens
wäre auf die Verwendung des Wettbewerbs als Entdeckungs- und
Entmachtungsverfahren hinzuweisen, der im konstitutionellen Interesse aller
Rundfunkteilnehmer liegen dürfte.
Gegen den Buchananschen Zustimmungstest ist kritisch einzuwenden, daß es
keineswegs sicher ist, daß die Beteiligten auch tatsächlich eine Lösung finden, die für
alle von Vorteil wäre und die den Einstimmigkeitstest auch bestehen könnte. Und
ebenso ist festzuhalten, daß der Einstimmigkeitstest eine theoretische Fiktion ist ebenso
wie der Rawlssche „Schleier des Nichtwissens“, der über den Entscheidungen liegt:
Keinesfalls eignet sich eine solche Regel als praktisches institutionelles Arrangement.
Die Problematik, daß keine einstimmigen Lösungen zustandekommen, kann auf der
postkonstitutionellen Ebene ebenso auftreten wie auf der präkonstitutionellen. Die
Entstehung eines komplexen Regelwerks unterliegt bekanntlich dem Problem des
Gefangenendilemmas (hierzu Leipold 1997; Wentzel 2000b). Einzelne
„Spielteilnehmer” können kurzfristige Sondervorteile erlangen, wenn sie die
Kooperationsregeln verletzen, während sich gleichzeitig alle anderen Spielteilnehmer
regeltreu verhalten. In der Sprache der Spieltheorie spricht man von einem „defektiven
Nash-Gleichgewicht“, also einem Spielergebnis, in dem es gleichzeitig zur
individuellen und zur kollektiven Schädigung aller Beteiligten kommt, und zwar in
einer Situation, in der es offenkundig eine für alle vorteilhaftere Pareto-superiore
Kooperationslösung gäbe. Der Buchanansche Optimismus, daß sich gemeinsame
konstitutionelle Interessen finden lassen, die einstimmig zustimmungsfähig wären, wird
hierdurch relativiert.
Das Gefangenendilemma, das neuerdings häufig in der Ordnungsökonomik diskutiert
wird, verdeutlicht, daß eine funktionsfähige Ordnung häufig auf eine glaubwürdige und
durchsetzungsfähige Sanktionsgewalt angewiesen ist, die dem Rechtsstaat Geltung
verschaffen kann (siehe schon Hensel 1978, S. 47 ff.). Die präventive Wirkung einer
Sanktionsandrohung steht und fällt mit deren Glaubwürdigkeit und Durchsetzbarkeit.
Gerade die empirische Betrachtung der amerikanischen Rundfunkordnung und die Rolle
der Federal Communications Commission (FCC) werden noch verdeutlichen, wie
grundlegend dieser Sachverhalt auch für medienökonomische Fragestellungen ist.
Schneider (1997, S. 82) formuliert diesen Sachverhalt eindeutig: „Eine Ordnung ohne
Hüter ist nichts wert“. Wer Ordnung haben will, welche, ist dann eine zweite Frage –
braucht Instanzen, die sie kontrollieren und durchsetzen können.
23

Im Zusammenhang mit der Sanktionsfähigkeit von Institutionen erscheint es
zweckmäßig, die von Leipold (1997b) eingeführte Unterscheidung zwischen
selbstbindenden und bindungsbedürftigen Institutionen zu beachten und für die
vorliegende Fragestellung nutzbar zu machen. Selbstbindende Institutionen werden
bekanntlich in der Spieltheorie durch sog. „Koordinationsspiele“ gekennzeichnet. Ein
Beispiel hierfür wäre etwa die Abstimmung der Bürger für Links- oder Rechtsverkehr.
Die starke Vorliebe der Menschen für eine einheitliche – weil gefahrenreduzierende –
Lösung dominiert die nachgelagerten schwächeren Präferenzen für Links- oder
Rechtsverkehr. Es ist davon auszugehen, daß sich die Individuen im wohlverstandenen
Eigeninteresse freiwillig auf eine gemeinsame Lösung einigen werden, die dann auch
den Buchananschen Abstimmungstest bestehen könnte. Bestimmte
Interessenkonstellationen sind also durch etwas wie eine „natürliche Harmonie“
gekennzeichnet, so daß sich die Spieler ohne Anleitung von außen – konkret ohne die
Androhung von staatlichem Zwang – auf ein gutes Ergebnis einigen und freiwillig
binden. Selbstbindende Institutionen entsprechen damit der idealen Vorstellung, wie sie
beispielsweise in dem „Theorem der unsichtbaren Hand“ von Adam Smith zum
Ausdruck kommt. Bezogen auf den Rundfunkmarkt dürften solche Interessenharmonien
noch am ehesten im Bereich der nicht-rivalisierenden technischen Standards anzutreffen
sein, weil alle Programmanbieter gemeinsam das Interesse haben, ein möglichst großes
Publikum auf der Basis einer technisch störungsfreien Plattform erreichen zu können.
Allerdings wäre es zu optimistisch und wenig realitätsnah, eine solche
Interessenharmonie für sämtliche Marktkonstellationen zu unterstellen; dies wird durch
die sog. überwachungsbedürftigen Institutionen deutlich. Diese werden in der
Spieltheorie – wie bereits erwähnt – in erster Linie durch das Gefangenendilemmaspiel
abgebildet (hierzu Wentzel 2000b). Bei einmaligem Spiel kommt es grundsätzlich nicht
zu einer kooperativen Lösung; die defektive Lösung ist ein stabiles Nash-
Gleichgewicht. Bei mehrmaligem wiederholten Spiel – wie etwa in der bekannten
Computersimulation von Axelrod (1984) empirisch getestet – ist die
Kooperationsbereitschaft und –fähigkeit prinzipiell möglich, gleichwohl an bestimmte
Voraussetzungen geknüpft und ebenfalls keinesfalls selbstverständlich.
Bindungsbedürftige Interessenkonstellationen sind also durch ein unauflösbares
Konfliktpotential charakterisiert, daß zumindest teilweise zur gegenseitigen Blockade
der Spielteilnehmer führen kann. In dieser Situation mag es von Vorteil sein, auf eine
neutrale durchsetzungsfähige Regelungsinstanz als Schiedsrichter zurückgreifen zu
können, der die Spielteilnehmer entweder vor einem Dilemma bewahrt oder aus einem
Dilemma befreit und zu kooperativem Verhalten im Verständnis einer gegenseitigen
Regelbefolgung anhält.
Eine bindungsbedürftige Institution ist typischerweise der Wettbewerb, der immer in
der Gefahr steht, durch Monopolisierungstendenzen besonders starker Marktteilnehmer
und Kartellabsprachen ausgeschaltet zu werden: Wettbewerb setzt Marktfreiheit voraus.
Marktfreiheit jedoch ist ein öffentliches Gut, bei dem die Gefahr besteht, daß die
Marktteilnehmer nur eine begrenzte Bereitschaft zu dessen Erstellung und Sicherung
aufbringen werden. Die Nachfrage nach Marktfreiheit von seiten der Verbraucher, die
24

in besonderer Weise von den Vorteilen einer wettbewerblichen Ordnung profitieren, ist
strukturell größer als das Freiheitsangebot durch die Anbieter, die den Wettbewerb –
ganz konkret in der Person des Konkurrenten – nicht selten als Bedrohung und als
Einschränkung der eigenen Aktionsparameter empfinden. Diese Tendenz zur
Wettbewerbsbeschränkung gilt gerade auch für die Medienordnung, die aufgrund
verschiedener Marktspezifika in besonderer Weise zur Konzentration neigt. Dies wird
an späterer Stelle noch ausführlich diskutiert werden.
Der Wettbewerb ist im ordnungsökonomischen Verständnis eine staatliche
Veranstaltung: Wie Eucken (1952/90 S. 43) dies anschaulich formuliert: „Laissez-faire
und Wettbewerb sind nicht im mindesten identisch“. Gerade auch in Medienordnung
kann die Gefahr bestehen, daß einzelne Marktteilnehmer sich Vorteile gegenüber den
Mitspielern verschaffen, indem sie wettbewerbssichernde Regeln blockieren oder
verletzen. Wenn sich beispielsweise die Marktteilnehmer freiwillig darauf einigen,
bestimmte qualitativ minderwertige Sendeformate im Sinne des diskutierten
Negativkatalogs einzustellen, in denen in bedenklicher Weise gegen den
journalistischen Anstand und Professionalitätsstandards verstoßen wird (viertes
Ordnungsproblem), so wäre ein Vorteil für alle Beteiligten erreicht, weil sich insgesamt
die Akzeptanz der Medienordnung – quasi als eine spezifische Art von Vertrauensgut –
sowohl beim Rezipienten als auch bei den Nachfragern nach Werbezeiten erhöht. Es
besteht dann jedoch für einen einzelnen regeluntreuen Rundfunkanbieter der Anreiz,
durch gezielte Regelverletzung zumindest kurzfristig einen sehr hohen Marktanteil zu
erzielen. Diesen Gefahren möglichst frühzeitig entgegenzutreten, ist Aufgabe der
Medienordnungspolitik, die durch eindeutige Regelsetzung und eine
durchsetzungsfähige Sanktionsgewalt eine glaubwürdige Ordnung für die
Marktteilnehmer bereitstellt.
Zusammenfassend läßt sich festhalten, daß auch für Ökonomen ein methodischer
Zugang zur Analyse der Medienordnung und für den Umgang mit Normativität und
Werturteilen besteht. Gleichwohl ist es anzuraten, von einem zu eng ausgelegten
neoklassischen Ansatz abzuweichen und stattdessen eine weiter angelegte
ordnungsökonomische Forschungsstrategie zu verfolgen. Ferner erscheint die
Verwendung von hypothetischen Imperativen durchaus als zweckmäßige
Vorgehensweise, um die Werturteilsproblematik einzudämmen. Auch der
Buchanansche Ansatz konstitutioneller Ökonomik kann hilfreich sein, um verschiedene
Ordnungsentwürfe sachlich zu diskutieren. Die Komplexität und Vielschichtigkeit des
Untersuchungsgegenstandes begünstigt jedoch eine interdisziplinäre Betrachtung und
erfordert die Einbeziehung von Erkenntnissen aus anderen sozial-, rechts- und
medienwissenschaftlichen Disziplinen. Das Ziel auch der medienökonomischen
Forschung ist in Übertragung von Albert (1976) „Aufklärung und Steuerung”. Die
ordnungsökonomische Analyse des Rundfunks und die daraus abgeleiteten
Handlungsempfehlungen werden daran zu messen sein, ob erstens prüfbare Hypothesen
und Theorien mit hohem Erklärungsgehalt entwickelt werden und zweitens
Ordnungsentwürfe vorgelegt werden, die sich als leistungsfähig erweisen.
25

2.3. Zur Interdependenz von Medienordnung und Wirtschaftsordnung
26
„The Thesis ... is that the press always takes on the
form and coloration of the social and political
structures within it operates“.
Siebert, Peterson, Schramm (1976, S. 1)
2.3.1. Die Begriffe Ordnung und Gemeinwohl in Rundfunk und Wirtschaft
Der Begriff der Ordnung im Verständnis von Eucken (1952/90, S. 372 f.) umfaßt
zwei Aspekte. Zunächst geht es bei der Wirtschaftsordnung um eine „konkrete, positiv
gegebene Tatsache“. Diese umfaßt die „Gesamtheit der realisierten Formen, in denen in
concreto jeweils der alltägliche Wirtschaftsprozeß abläuft“. Die Untersuchung dieses
Anschauungsgegenstandes liefert empirische Tatsachen und ist die Voraussetzung für
Ordnungspolitik. Die Beobachtung muß dabei jedoch – wie Eucken (1954) in dem
methodologischen Kapitel seiner kapitaltheoretischen Untersuchungen zurecht betont –
theoriegeleitet und anhand systematisch nachvollziehbarer Kriterien vorgehen, damit
die methodischen Schwächen der historischen Schule, die in einer theorielosen
Anhäufung von Fakten gesehen werden, vermieden werden können.
Neben dieser empirischen Auslegung umfaßt der Begriff der Ordnung jedoch auch
noch einen anderen Sachverhalt, nämlich den des ORDO. In diesem Verständnis ist
Ordnung der Bezugsrahmen für menschliches ein Zusammenleben, das „dem Wesen
des Menschen und der Sache entspricht“ und in dem „Maß und Gleichgewicht“
(Eucken) bestehen. ORDO bedeutet in diesem Verständnis die „sinnvolle
Zusammenfügung des Mannigfaltigen zu einem Ganzen“. Mit diesem Sachverhalt ist –
zunächst noch sehr abstrakt – der Gedanke der Interdependenz der Teilordnungen
angesprochen, bei dem es also darum geht, Mannigfaltiges zu einer funktionsfähigen
politischen und wirtschaftlichen Gesamtordnung zusammenzufügen.
Diese Ausgangsfragestellung einer jeden ordnungsökonomischen Untersuchung ist
unmittelbar auf die Rundfunkordnung anzuwenden. Moderne und funktional
ausdifferenzierte Medien- und Rundfunkordnungen stehen nicht außerhalb der
Gesellschaft, sondern sind mit dieser aufs engste verknüpft und integraler Bestandteil.
Die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Teilordnungen sind im Euckenschen
Verständnis durch ein dichtes Geflecht wechselseitiger Beziehungen charakterisiert.
Dabei ist festzuhalten, daß die Ordnungsfrage im Verständnis des ORDO zwar für jede
einzelne Teilordnung einzeln beantwortet werden muß, jedoch immer auch im Hinblick
auf die gesamtwirtschaftlichen Ordnungsbezüge. Die Entscheidung für eine
marktwirtschaftliche Ordnung erfordert im Grundsatz eine ordnungspolitische
Gesamtentscheidung – mit weitreichenden Konsequenzen auch für den Rundfunk.
Es ist bemerkenswert, wie sehr sich Auffassungen in der Wissenschaft und in der
Politik über die Leistungsfähigkeit verschiedener gesellschaftlicher
Koordinationsmechanismen auch in den Debatten über die Ordnung des Rundfunks und

der Presse widerspiegeln 13 . Die Vertreter einer marktlichen Wirtschaftsordnung
befürworten in der Regel einen freien, auf privater unternehmerischer Initiative
beruhenden Wettbewerb auch im Mediensektor. Der anreizkompatiblen Steuerung der
Verbraucher und Anbieter über Märkte und Preise wird eine hohe Leistungsfähigkeit
attestiert. Diese Autoren – beispielsweise sei hier auf Mestmäcker (1986), Möschel
(1991), Hoppmann (1988) oder Bremer (1995) verwiesen – sehen in einem großen
öffentlich-rechtlichen Rundfunk zunächst einen Fremdkörper im Rahmen einer
freiheitlichen Marktwirtschaft, der der spezifischen Begründung bedarf. In der Literatur
wird diese Auffassung als „liberale Fremdkörperthese“ diskutiert (vgl. etwa Gundlach
1998, S. 116 f.). Wissenschaftler anderer Disziplinen, besonders aber Vertreter der
Politik und der Interessensverbände, mißtrauen dem Wettbewerb als dem
entscheidenden Ordnungsprinzip auf Märkten – und erst recht im „gesellschaftlich
sensiblen“ Rundfunk, der kein reines Wirtschaftsgut sei, sondern in erster Linie ein
„schützenswertes Kulturgut“ besonderer Art.
Die Vertreter dieser Auffassung sehen in der öffentlichen Wirtschaft grundsätzlich
eine notwendige Ergänzung und Verbesserung einer marktwirtschaftlichen Ordnung.
Ebenso wie es beispielsweise öffentlich-rechtliche Kreditinstitute gäbe (etwa die
Sparkassen), die neben ihrer ökonomischen Tätigkeit auch spezifische Aufgaben für das
Gemeinwohl 14
und außerhalb einer engen betriebswirtschaftlichen Kalkulation
wahrnähmen, müße der öffentlich-rechtliche Rundfunk ein Gegengewicht gegen
privaten „kommerziellen“ Rundfunk bilden und damit dem Gemeinwohl dienen (vgl.
Stolte 1994). Trotz der Unschärfe des Begriffs bleibt festzuhalten, daß eine
Gemeinwohlorientierung sowohl für die allgemeine ordnungsökonomische Diskussion
als auch bei medienökonomischen Fragen von großer Bedeutung ist. Selbst im
marktwirtschaftlichen Prototyp des Rundfunks, in den Vereinigten Staaten, ist „Public
Convenience and Necessity“ Ausgangspunkt der gesamten medienrelevanten
Rechtsprechung.
Der Begriff des Gemeinwohls hat Ähnlichkeit mit den unbestimmten Rechtsnormen
in der Rechtswissenschaft (siehe Wentzel und Wentzel 1998, S. 54 f.). Auch diese sind
im spezifischen Kontext durch die Rechtsprechung zu interpretieren. Die
schützenswerte „Würde des Menschen“ (Art. 1, GG) oder die „guten Sitten“ im
Wettbewerbsrecht (Generalklausel UWG, §1) sind ebenfalls nicht eindeutig
bestimmbar, gleichwohl als Orientierung für die Judikative und auch die Legislative
unverzichtbar. Die Verwendung einer situationsunabhängigen und präzisen
Terminologie wäre dort, wo diese unbestimmten Begriffe benutzt werden, zumeist
weder möglich und häufig auch gar nicht wünschenswert. Ähnliches gilt für den
Gemeinwohlbegriff. Als eine zentrale Orientierung ist er für die Medienordnungspolitik
13
14
Zur Wertgeladenheit der Debatte siehe beispielsweise den von von Sternburg (1995)
herausgegebenen Sammelband, die Protokolle der Körber-Stiftung (1996) oder aber die
verschiedenen Beiträge in dem von Mast (1996) herausgegebenen Buch.
Eine ausführliche Diskussion des Begriffs des Gemeinwohl und der Schwierigkeiten,
diesen Begriff für eine ordnungsökonomische und wirtschaftsethische Diskussion
operationalisierbar zu machen, findet sich bei Wentzel und Wentzel (1998, S. 53-69).
27

trotz seiner inhaltlichen Unschärfe wichtig, wenngleich er auch Gefahren in sich birgt.
Denn die Unmöglichkeit einer exakten Begriffsdeutung kann dazu führen, daß im
politischen Prozeß eine persönliche Interpretation und Neigung mit dem Mantel der
wissenschaftlichen Objektivität umhüllt wird.
Gleichwohl ist es bei der Verwendung des Gemeinwohlbegriffs zweckmäßig, auf
kollektivistische Gemeinwohlvorstellungen zu verzichten. Dies hat mehrere Gründe
(ausführlich Wentzel und Wentzel 1998, S. 55-61). Erstens ist darauf hinzuweisen, daß
es rein logisch nicht möglich ist, eine exakte Deutung des Gemeinwohls vorzunehmen
und hieraus eine soziale Wohlfahrtsfunktion zu entwickeln, die dann durch die
Regierung gleichsam als ausführendes Organ maximiert werden könnte. Vor allem die
Ausführungen und Diskussionen im Zusammenhang mit dem sog.
„Unmöglichkeitstheorem“ (Arrow-Paradoxon) zeigen, daß eine solche
Wohlfahrtsfunktion nicht existiert. Zweitens ist daran zu erinnern, daß kollektivistische
Gemeinwohlvorstellungen immer mit dem Konstrukt des „wohlmeinenden Diktators“
arbeiten müssen. Dieser wohlmeinende Diktator handelt uneigennützig und kann die
übergeordneten Interessen aller Bürger problemlos durchsetzen. Eine solche
Vorstellung negiert aber vollständig die Schwierigkeiten der realen Umsetzung von
ordnungspolitischen Reformen ebenso wie die Eigeninteressen des wohlmeinenden
Diktators. Brennan und Buchanan (1993, S. 48 f.) kritisieren eine solche
Vorgehensweise als völlig untauglich für eine theoretische Sozialwissenschaft und sie
bezweifeln nachdrücklich den Nutzen von Politikempfehlungen, die mittels dieser
Methode hergeleitet worden sind. Drittens ist gegen eine kollektivistische Deutung des
Gemeinwohls kritisch einzuwenden, daß gerade Interessengruppen und Verbände
diesen Begriff immer wieder verwenden, um im politischen Prozeß spezifische
Partikularinteressen zulasten schlechter organisierbarer Gruppen durchzusetzen (rent
seeking). Der Begriff des Gemeinwohls steht dann in der Gefahr, instrumentalisiert zu
werden und damit zu einem „Wiesel-Wort“ (von Hayek) zu degenerieren, daß letztlich
vollkommen inhaltsleer ist.
Gerade auch im Rundfunk sind kollektivistische Deutungen des Gemeinwohls in
allen europäischen Staaten anzutreffen. Dies ist erstens der Fall, wenn der öffentlichrechtliche
Rundfunk a priori zum Hüter des Gemeinwohls ernannt wird und hieraus
weitreichende Beschäftigungsgarantien und Finanzierungszusagen abgeleitet werden.
Mit einer solchen Gemeinwohldeutung verbunden sind regelmäßig
Marktzutrittsschranken für private Wettbewerber. Dies ist zweitens der Fall, wenn
bestimmte Inhalte a priori als normativ wünschenswerte Programme definiert werden
und der Wettbewerb als Such- und Entdeckungsverfahren eingeschränkt wird. Eine
solche Gemeinwohldeutung über bestimmte Programminhalte kann leicht in die Nähe
der Zensur gelangen.
Wesentlich zweckmäßiger erscheint es sowohl für allgemeine ordnungsökonomische
Fragen als auch für die medienökonomische Fragestellung von einem
individualistischen Gemeinwohlverständnis auszugehen. Dies ist im Grundsatz die
Vorgehensweise, wie sie ebenfalls in der klassischen Nationalökonomie von Adam
Smith (1776/1990) angelegt ist. In einer solchen Vorgehensweise geht es darum,
28

echtsstaatlich garantierte individuelle Freiheitsrechte zu beschreiben und
unternehmerische Gestaltungsspielräume zu eröffnen. Das Gemeinwohl leitet sich in
dieser Sichtweise letztlich aus individuellen Handlungen ab. Staatliche Ordnungspolitik
dient vor allem der Sicherung der Rahmenbedingungen und dem Schutz vor solchen
Verhaltensweisen, die der Funktionsfähigkeit der Gesamtordnung Schaden zufügen
könnten. Damit kommt wiederum der bereits angesprochene konsensfähige
Negativkatalog unerlaubter Handlungen ins Spiel, der die Handlungspotentiale der
Unternehmer begrenzt. Eine konkrete inhaltliche Beschreibung von zukünftig
wünschenswerten Inhalten ist mit einem individualistischen Gemeinwohlverständnis
jedoch nicht zu vereinbaren.
Auch für die Diskussion der Marktstruktur und der Wettbewerbsdimensionen spielt
der Gemeinwohlbegriff und das Verständnis der Wirkungsweise der Gemeinwirtschaft
eine entscheidende Rolle. Gundlach (1998) geht beispielsweise in seiner Arbeit
grundsätzlich von der erkenntnisleitenden Annahme aus, daß der öffentlich-rechtliche
Rundfunk schon durch seine bloße Existenz für die gesamte Rundfunkordnung
qualitätsverbessernd wirke, weil er im publizistischen Wettbewerb Maßstäbe setze und
damit die „Tendenz zur permanenten Qualitätsverschlechterung“ (Kiefer 1996)
begrenze, die durch den ökonomischen Wettbewerb unausweichlich bestehe. Dies
entspräche also im Kern der bekannten „Gegengiftthese“, wie sie von Befürwortern
öffentlicher („gemeinwirtschaftlicher“) Unternehmen vorgetragen wird. Ob eine solche
Hypothese dauerhaft tragfähig ist, wird empirisch daran zu prüfen sein, inwieweit der
öffentlich-rechtliche Rundfunk den Qualitätsstandards des Negativkatalogs entsprechen
kann und ob er darüber hinaus als „kreativer Rundfunkanbieter“ zu neuen und
innovativen Programmangeboten fähig sein wird. Auch hier besteht für den öffentlichrechtlichen
Rundfunk die Beweislast, ob er die Stabilität der Gesamtordnung insgesamt
erhöht.
2.3.2. Interdependenzen zwischen Medien, Wirtschaft und Politik
Um die Interdependenz von Medien- und Wirtschaftsordnung systematisch zu
erfassen, bedarf es zunächst eines theoretischen Bezugsrahmen. Es erscheint
zweckmäßig, hierbei zunächst die Informations- und Kommunikationsbeziehungen
zwischen den einzelnen Teilordnungen und Sektoren in den Vordergrund zu stellen. Die
elektronischen Medien liefern zahlreiche „Übersetzungsleistungen“ zwischen
Wirtschaft, Wissenschaft, Politik und Kultur (vgl. Wentzel 1998a) und ermöglichen
Kommunikation zwischen den gesellschaftlichen Subsystemen (vgl. Baran und Davis
2000). In einem Dreisektoren-Modell können grundsätzliche Wirkungsrichtungen des
Mediensektors und Interdependenzen zu den angrenzenden Ordnungsbereichen
festgestellt werden. Der Vorteil einer solchen Darstellung liegt nach Jenöffy-Lochau
(1997, S. 27 f.) darin, daß die beiden Fragestellungen, wie einerseits Medieninhalte
entstehen und produziert werden und wie sie andererseits auf die Menschen wirken,
voneinander getrennt werden können. Hierdurch wird die Untersuchung wesentlich
sachbezogener; die ordnungsökonomische Analyse kann unabhängig davon
29

durchgeführt werden, ob der Mediensektor und die darin produzierten Inhalte positiv
oder negativ eingeschätzt werden.
30

Abbildung 1: Mediensektor in einem Drei-Sektoren-Modell
Ökonomisches
System
VI
Quelle: Jennöffy-Lochau 1997, S. 27.
I
IV III
Mediensektor
II
V
Politisches
System
Der erste Pfeil (I) stellt die Einwirkungsmöglichkeit des Staates auf die
volkswirtschaftliche Entwicklung dar. Hier wäre zunächst die aktive
Wirtschaftsprozeßpolitik zu nennen, etwa die Geld-, Fiskal-, Konjunktur- und
Wachstumspolitik, die zur Steuerung und Beeinflussung des wirtschaftlichen
Geschehens im Hinblick auf bestimmte makroökonomische Ziele eingesetzt werden
können – etwa bezüglich der Stabilisierung des Geldwertes oder der Erhöhung der
Beschäftigung. Als noch bedeutsamer erscheint in diesem Zusammenhang die
allgemeine Ordnungspolitik im Verständnis einer „Wirtschaftsverfassung des
Wettbewerbs“ (Eucken), die durch ein ganzes Bündel von institutionellen
Rahmenbedingungen Anreize vermittelt, die bestimmte wirtschaftliche Aktivitäten der
Menschen hervorrufen.
Gemäß dem zweiten Zusammenhang (II) beeinflußt die wirtschaftliche Entwicklung
das Ansehen der Politiker und damit die Wahlentscheidungen der Bevölkerung
nachhaltig (vgl. grundsätzlich Downs 1968; Noelle-Neumann 1996). Amerikanische
Wahlkampfstrategen, die sog. „spin masters“ oder auch „spin doctors“, haben die
besondere Bedeutung der wirtschaftlichen Entwicklung für die Wahlentscheidung
herausgestellt und hierfür die markante Formulierung geprägt: „You can’t beat the
boom“. Es ist in der Realität kaum möglich, einen Präsidenten, der einen
Wirtschaftsaufschwung herbeigeführt hat oder der vielleicht auch nur zufällig das Glück
hatte, während eines konjunkturellen Aufschwungs im Amt zu sein, zu besiegen 15
.
Ebenso kann ein Präsident mit einem „guten“ Programm im Wahlkampf hoffnungslos
15
An dieser Stelle sei beispielsweise auf die Clinton-Lewinski-Affäre hingewiesen. Nach
allen Meinungsumfragen in den Vereinigten Staaten hat vor allem die hervorragende
Wirtschaftslage Bill Clinton die Rückendeckung in der Bevölkerung gegeben, die
notwendig war, um das Amtsenthebungsverfahren zu überstehen. Im Gegensatz dazu ist
der nach dem Golfkrieg 1990/91 zunächst außerordentlich populäre Präsident George
Bush bei seinem Bemühen um eine zweite Amtszeit vor allem deshalb gescheitert, weil
die Bevölkerung zunehmend Kritik an der Entwicklung der Wirtschaft übte.
31

verloren sein, wenn er zufällig und ohne eigenes Verschulden in eine
weltwirtschaftliche Rezession gerät.
Diese beiden Wechselwirkungen zwischen Wirtschaft und Politik sind in der
Ordnungstheorie und in der Public Choice-Theorie in vielfältiger Weise dokumentiert
und empirisch überprüft. Die weiteren Effekte beziehen nun den Mediensektor als
Signalgeber und Verstärker mit in die Analyse ein (vgl. Jenöffy-Lochau 1997, S. 28).
Effekt III betont den Medieneinfluß auf das politische System in zweierlei Hinsicht:
Erstens werden die Politiker Signale der Medien wahrnehmen und diese bei ihren
eigenen Entscheidungen berücksichtigen. Bestimmte Themen werden durch eine
Sequenz von Beiträgen und häufige Wiederholung ins Bewußtsein der Öffentlichkeit
gebracht; sie werden dadurch verhandlungsfähig gemacht (vgl. Noelle-Neumann 1996,
S. 219 ff.). Journalisten haben das wichtige Privileg, neuen Themen Öffentlichkeit zu
verleihen – oder andere Themen gezielt zu verschweigen: In diesem Zusammenhang ist
in der Literatur von der sog. “Gate-keeper-Funktion” der Journalisten die Rede.
Hierdurch entwickeln sich die Medien in gewisser Hinsicht zum politischen „agenda
setter“ 16
, bestimmen also die Tagesordnung der politischen Gremien.
Zweitens werden über die Medien im politischen Raum Personalentscheidungen
vorgeprägt. Es ist ein Charakteristikum moderner (Medien-) Demokratien, daß das
äußere Erscheinungsbild von Bewerbern um ein politisches Amt maßgeblichen Einfluß
hat auf die Erfolgsaussichten bei der Wahl. Die Personalisierung der Politik – etwa im
deutschen Bundestagswahlkampf von 1998 reduziert auf die Alternative Kohl versus
Schröder – ist letztlich eine Reaktion auf den zunehmenden Einfluß der Medien auf das
politische Geschehen; in diesem Zusammenhang wird in der Literatur von der
„Mediatisierung der Politik“ oder auch von der „Fernsehdemokratie“ gesprochen. Diese
Entwicklung kann aber, wie es im „Bericht zur Lage des Fernsehens“ (Hamm 1995, S.
80) heißt, zu „ritualisierter Politikdarstellung“ und zur Reduktion von Politik auf reine
Symbole führen (hierzu auch Wentzel 1998a).
Der nächste Sachverhalt (IV) deutet vom Mediensektor auf das Wirtschaftssystem
hin. Unter anderem durch Signale aus den Medien wird das Konsumklima nachhaltig
beeinflußt. Bekanntlich können durch bestimmte Nachrichten kurzfristig beispielsweise
„Hamsterkäufe oder sonstige Panikreaktionen“ ausgelöst werden (Jenöffy-Lochau 1997,
S. 28). Gerade an den internationalen Finanzmärkten und Börsen reicht oftmals schon
ein kleines Gerücht aus, um einen „Herdentrieb“ (sog. „herding“) auszulösen (vgl.
Thaler 1991) und Überreaktionen herbeizuführen, die nicht durch die wirtschaftlichen
Fundamentaldaten gerechtfertigt sind. Dieser Effekt ist zwar nicht grundsätzlich neu: In
allen Zeiten hat es Gerüchte gegeben, die sich dann in verschiedenen Weisen weiter
verbreitet haben. Mit der Entstehung der elektronischen Medien und der
fortschreitenden internationalen Vernetzung hat sich dieser Effekt jedoch um ein
vielfaches verstärkt.
16 Aus der Public Choice-Theorie ist bekannt, daß der agenda setter entscheidenden
Einfluß auf das Abstimmungsergebnis ausübt.
32

Auch das Investitionsklima wird durch die Medien entscheidend mitgeprägt. Die
Berichterstattung in den Medien kann dabei ausgehend von einzelnen Fakten und
Informationen zu „Verstärkungseffekten“ führen (vgl. Wentzel 1998a). Diese sind vor
allem dort zu erwarten, wo die Produkte auf internationalen Märkten gehandelt werden.
Dies gilt aber auch für die internationale Bewertung nationaler Wirtschaftspolitik:
Wenn ein Land sich für Investoren als vielversprechend darstellt und entsprechend in
den internationalen Medien herausgestellt wird, dann werden potentielle Investoren in
diesem Land vergleichsweise früher oder schneller aktiv werden. Aber auch ein
andersgerichteter Verstärkungseffekt ist denkbar: Gerät eine international tätige Firma
oder ein Land in eine nachhaltig negative und selbstverstärkende Berichterstattung, wie
etwa in jüngster Zeit die ostasiatischen Länder, dann können unabsehbare
Entwicklungen entstehen. Durch die Medien können nationale Fragen zu großen
internationalen Themen werden (vgl. Simon 1993). Gleichwohl ist festzuhalten, daß die
Medien in diesem Zusammenhang meist nur ein Verstärker, seltener aber ein Auslöser
eines Trends sind. Dauerhaft ist es jedenfalls nicht möglich, „Rauch ohne Feuer“ zu
erzeugen 17
.
Der fünfte Pfeil (V) kennzeichnet die Einflüsse der Politik auf den Mediensektor.
Ausgangspunkt aller Überlegungen ist die Ordnungsfrage: In welchem
Mischungsverhältnis sollen staatliche, öffentlich-rechtliche und private Medienanbieter
zueinander stehen? Wer soll welche Aufgaben übernehmen? Was sind die
Regulierungskompetenzen der Politik? Welche Eigeninteressen verfolgen die Politiker
bei der Gestaltung des Ordnungsrahmens? Diese Fragen stehen im Zentrum des
wissenschaftlichen und politischen Interesses, da die Globalisierung des Mediensektors
die Reichweite nationaler Regulierungskompetenz beeinflußt und damit völlig neue
Fragestellungen aufwirft (ausführlich Wentzel 1999). Vor allem die
grenzüberschreitenden neuen Medien – hier ist insbesondere das Internet hervorzuheben
– entziehen sich in zunehmendem Maße einer staatlichen Regulierung (fünftes
Ordnungsproblem).
Wenn die grundsätzliche Entscheidung über die Wahl einer Rundfunkordnung und
das Mischungsverhältnis öffentlich-rechtlicher und privater Anbieter auf der
konstitutionellen Ebene getroffen sind, dann sind im Anschluß daran die medienspezifischen
Prozeßfragen relevant. Wie soll der Zugang zu den Medien geregelt
werden? Wer übt die Kontrolle über die Regeleinhaltung aus? Wie werden die
Handlungs- und Verfügungsrechte zugeteilt? Allerdings ist genau zu prüfen, ob
bestimmte Ordnungsfunktionen tatsächlich immer von staatlichen Stellen
wahrgenommen werden müssen oder ob private Selbstregulierung und Selbstkontrolle
ausreichend oder gar besser geeignet sind. In diesem Zusammenhang geht es zum einen
17
Es ist davon auszugehen, daß in den meisten Fällen zumindest immer ein wahrer Kern
in der Medienberichterstattung liegt. Es ist schwer möglich, dauerhaft gegen objektive
Fakten und Fundamentaldaten zu schreiben. Gleichwohl gibt es bemerkenswerte,
teilweise ausgesprochen lustige Beispiele für eine völlig falsche oder verzerrende
Berichterstattung in den Medien. Kalt und Hanfeld (1995) greifen in ihrem Buch:
„Schlecht informiert. Wie Medien die Wirklichkeit verzerren“ zahlreiche Fälle auf.
33

um die Bereitstellung von Inhalten und die Sicherung von Qualitätsstandards (viertes
Ordnungsproblem), zum anderen darum, finanzielle Rahmenbedingungen für die
einzelnen Anbieter zu setzen. Vor allem in einem binnenpluralistischen öffentlichrechtlichen
Rundfunksystem wie in Deutschland ist zu erwarten, daß die politischen
Parteien die Personalentscheidungen beeinflussen wollen, um die Medien als
Sprachrohr für die eigenen parteipolitischen Positionen zu nutzen. Dies kann zur
Politisierung des Rundfunks führen und dadurch die Legitimationsbasis für öffentlichrechtlichen
Rundfunk schwächen, die unmittelbar von der Staatsferne hergeleitet
werden kann (siehe Kapitel 4).
Im Zusammenhang mit der Gefahr der Medien, zum „Sprachrohr“ der politischen
Parteien zu werden, ist daran zu erinnern, daß jede wirtschaftspolitische Maßnahme der
Regierung einer gründlichen Erläuterung bedarf; sie muß in Zusammenhang mit einem
wirschaftspolitischen Leitbild und einer politischen Zielrichtung verdeutlicht werden.
Selbst wirtschaftspolitische Zwangsmaßnahmen einer autoritären Regierung, etwa in
Kriegs- und Krisenzeiten, müssen zumindest in der mittleren Frist die prinzipielle
Zustimmung der Bevölkerung finden. Ist dies nicht der Fall, kommt es zu zahlreichen
Ausweichreaktionen der Menschen, vor allem in die Schattenwirtschaft. Wie Noelle-
Neumann (1996, S. 274 ff.) dies treffend formuliert: „Wer die öffentliche Meinung
verliert, ist kein König mehr“. Wenngleich neben den elektronischen Massenmedien
auch andere Kommunikationskanäle existieren, um der Bevölkerung politische
Botschaften zu vermitteln, bleibt das Fernsehen in diesem Bereich unangefochten das
Leitmedium für eine politische Kommunikation, mit der breite Bevölkerungs- und
Wählerschichten erreicht werden können.
Die Bedeutung der elektronischen Medien für die Darstellung und Vermittlung von
Politik dürfte in den nächsten Jahren weiter zunehmen. Manche Zeitgenossen sehen sich
sogar am Beginn eines „visuellen Zeitalters“. Die Bedeutungszunahme des Fernsehens
ist insbesondere dann zu erwarten, wenn sich die Individualisierungtendenzen in der
Gesellschaft weiter verstärken (vgl. Putnam 2000; Wentzel 1998a). Es ist offenkundig,
daß die „klassischen Diskussionsforen“ der Demokratie, also etwa die politischen
Parteien und Bürgervereinigungen, die Gewerkschaften und die Kirchen, unter
permanentem Mitgliederschwund leiden. Hierdurch wird – wie bereits erwähnt – deren
Wirkung als „ordnende Potenz“ in der Gesellschafts- und Wirtschaftsordnung sowie als
„Träger von Sozialkapital“ (Putnam 2000) gemindert. Putnam sieht in diesem
Zusammenhang sogar die Gefahr, daß das Sozialkapital einer Gesellschaft hierdurch
dauerhaft schaden nehmen kann 18
. Um diesen Effekt zu kompensieren, dürften sich die
politischen Parteien in besonderer Weise um den Fernsehzuschauer bemühen – und daß
nicht nur zu Zeiten des Wahlkampfes. In der medienwissenschaftlichen Diskussion wird
18
Die Studie von Putnam (2000) ist in diesem Zusammenhang besonders zu beachten,
weil er als Ursache für die zunehmende Individualisierung und das abnehmende
gesellschaftliche Engagement, die er empirisch in den Vereinigten Staaten feststellt, von
allem den hohen Fernsehkonsum verantwortlich macht.
34

vom „télécteur“ gesprochen, einem Mittelding zwischen Télévision und élécteur
(Wähler). Danach werden politische Entscheidungen vor dem Fernseher getroffen.
Der letzte Zusammenhang (VI) schließlich deutet die Einflüsse der Wirtschaft auf
den Mediensektor an. Es gilt zu bedenken, daß die Attraktivität eines
Medienerzeugnisses unmittelbaren Einfluß auf die wirtschaftliche Verwertbarkeit
ausübt. Eine Sendung mit hoher Zuschauerresonanz stellt einen attraktiven
Werberahmen dar und ist deshalb für die werbetreibende Wirtschaft geeignet, hohe
Einkünfte zu erzielen. Andererseits wäre zu befürchten, daß eine enge Verzahnung
zwischen Rundfunksender und privater Wirtschaft dazu führen kann, daß eine kritische
Berichterstattung über Produkte des Werbekunden unterdrückt wird. Die
wirtschaftlichen Interessen und Notwendigkeiten könnten deshalb dazu führen, daß der
Mediensektor unter starken Druck geriete und Qualitätseinbußen bei den
Programminhalten hinnehmen müsste. Hier ist vor allem die staatliche Ordnungspolitik
gefordert, denjenigen Entwicklungen entgegenzutreten, die eine Beeinträchtigung oder
Ausschaltung des Wettbewerbs bezwecken oder bewirken (vgl. Mestmäcker 1986).
2.4. Wirtschaftlicher Vergleich der Rundfunkordnungen
Eine Wirtschaftsordnung entsteht aus dem Zusammenspiel einer Vielzahl von
gewachsenen, spontan entstandenen Regeln einerseits und gesetzten, bewußt geschaffen
Regeln andererseits. Ordnung ist in diesem Verständnis ein Regelwerk, innerhalb
dessen sich menschliches Verhalten entfaltet. Hayek (1969b) klassifiziert diese
verschiedenen Arten der Ordnung als „kosmos“ und „taxis“. Neben den konkrete
Regeln und rechtlichen Rahmenbedingungen, die bestimmte Verhaltensweisen
vorschreiben, sind es vor allem die in einem evolutorischen Prozeß entstandenen
Traditionen und Konventionen, die Überzeugungen und Sitten, die das Verhalten der
Menschen auch in wirtschaftlichen Entscheidungssituationen kanalisieren. Die
Interaktion dieser Einflußfaktoren führt zur Ausprägung wirtschaftlicher Ordnungen.
Ordnung ist dabei auch als Ergebnis untendierter Aktionen zu interpretieren, als
„Ergebnis menschlichen Handelns, aber nicht menschlichen Entwurfs“.
Die wirtschaftlichen Teilordnungen sind durch zahlreiche Interdependenzen
untereinander und auch mit den politischen und gesellschaftlichen Ordnungselementen
verbunden (hierzu Eucken 1952/90). Nach North (1992) bestimmen aber nicht alleine
eigeninteressierte Wahlhandlungen nutzenmaximierender Individuen die Struktur und
die Leistungsfähigkeit einer Wirtschaftsordnung, wie dies in den neoklassischen
Modellen und wohlfahrtstheoretischen Betrachtungen vereinfacht angenommen wird,
sondern vor allem politische und ökonomische Institutionen, aber auch
„Weltanschauungen“ („mental models of the world“), Traditionen und „Ideologien“.
Zudem haben individuelle und gesellschaftliche Lernprozesse 19
zentrale Bedeutung für
19
Die Formulierung „gesellschaftliche Lernprozesse” klingt zunächst etwas
mißverständlich, wenn, wie in der vorliegenden Untersuchung, vom methodologischen
Individualismus ausgegangen wird. Offenkundig gibt es jedoch bestimmte historische
Ereignisse, die sich im Gedächtnis der Bevölkerung festsetzen und die Wahl von
35

die Ansammlung von entscheidungsrelevantem Wissen und damit für die
wirtschaftliche Entwicklung im Zeitablauf.
Im Verlauf der historischen Entwicklung passen sich die Menschen an bestehende
Institutionen an, bilden neue Strategien im Umgang mit den institutionellen
Gegebenheiten und passen diese immer wieder an neue Entwicklungen an. Nur selten
kommt es dabei zu fundamentalen Umwälzungen und zur Neuentwicklung der
verfassungsrechtlichen Grundlagen – Buchanan spricht dann von „konstitutionellen
Momenten“. Wesentlich häufiger sind kleine „Stückwerksänderungen“ (Popper), die
zum langsamen Wandel von Institutionen beitragen. Dabei ist mit Eucken (1952/90) zu
betonen, daß diese Entwicklungen keineswegs linear verlaufen müssen. In demokratisch
verfaßten Gesellschaften ist die Entwicklung der Ordnung prinzipiell ergebnisoffen und
nicht durch „historizistische Gesetzmäßigkeiten“ (Popper 1965/87) determiniert.
Für die vorliegende systemvergleichende Analyse des Rundfunks in der
Bundesrepublik Deutschland und in den Vereinigten Staaten ist der Hayeksche
Ordnungsbegriff und der Institutionenbegriff nach North von zentraler Bedeutung.
Denn ginge man von einer typischen neoklassischen Analyse mit
nutzenmaximierenden, rationalen Individuen aus, die unter vollkommener Voraussicht
und Information handeln, sich mit unendlicher Geschwindigkeit an Datenänderungen
anpassen, konstante Präferenzen aufweisen und zudem auch keine Transaktionskosten
verursachen, so wäre davon auszugehen, daß sämtliche Rundfunkordnungen der Welt
ausschließlich nach ökonomischen Gesichtspunkten konstruiert wären und damit mehr
oder minder gleich aussehen müßten. Die Wahl einer Rundfunkordnung wäre ebenso
wie die Wahl jeder anderen wirtschaftlichen Teilordnung letztlich nur ein
entscheidungslogisches Maximierungsproblem oder, bei gegebenen inhaltlichen
Vorstellungen über gewünschte Rundfunkprogramme, ein
Kostenminimierungsproblem. De facto sind jedoch die realen Wirtschafts- und auch die
Medienordnungen in dieser Welt in höchstem Maße heterogen 20
, so daß zweifelsohne
eine Vielzahl von weiteren nicht-ökonomischen Einflußfaktoren für die Entstehung und
den Ordnungswandel mitentscheidend sind.
Wenn verschiedene Wirtschaftsordnungen oder Teilelemente hiervon einer
systemvergleichenden Analyse unterzogen werden sollen, so sind zunächst einmal die
Kriterien zu benennen, die für die weitere Vorgehensweise erkenntnisleitend sein
sollen. Gutmann (1983, S. 276) zeigt hierzu in einem grundlegenden Beitrag zur
20
zukünftigen Institutionen präjudizieren. Der Stabilitätswille der Deutschen Bundesbank
und deren großer Rückhalt in der Bevölkerung sind sicherlich zu einem großen Teil auch
auf die deutschen Erfahrungen mit zwei Hyperinflationen innerhalb von dreißig Jahren
zurückzuführen. Auch in der Diskussion über die Ordnung des Rundfunks in Deutschland
wirkt die Erfahrung mit dem Rundfunk in der NS-Diktatur nach, weil es das gemeinsame
Interesse aller Beteiligten ist, eine ähnliche Vereinnahmung für alle Zeit zu verhindern.
Zur Heterogenität der Rundfunkordnungen sei auf das von Hans-Bredow-Institut
herausgegebene “Internationale Handbuch Hörfunk und Fernsehen” (1996) verwiesen.
Einschlägig ist auch die Untersuchung von Mattern und Künstner (1998) über
Fernsehsysteme im internationalen Vergleich.
36

Methode des Systemvergleichs drei unterschiedliche Forschungsbereiche auf, die sich
bezüglich des konkreten Untersuchungsgegenstandes unterscheiden:
Zuerst kann Systemvergleich durch die konkrete „Gegenüberstellung
unterschiedlicher Ausprägungen der einzelnen Elemente der Wirtschaftsordnung“
erfolgen. So können etwa die unterschiedlichen Entscheidungs-, Informations- und
Motivationsstrukturen herausgearbeitet werden. Zu den „vergleichswerten
ökonomischen Informationen“ zählen nach Gutmann (1983) unter anderem die
Eigentumsordnung, die Planungs- und Lenkungsordnung, die Betriebsverfassungen, die
Organisation der Arbeitsmärkte sowie der Grad an Wettbewerb, der in den einzelnen
Teilordnungen vorherrscht. Eine solche systemvergleichende Analyse setzt somit an
den ordnungspolitischen Rahmenbedingungen eines Landes an und ist unmittelbar auf
die medienökonomische Fragestellung anwendbar.
Zweitens kann Systemvergleich „Aussagen über unterschiedliche Verhaltensweisen
der Akteure und Funktionsabläufe des Wirtschaftens zulassen“ (Gutmann 1983, S. 276).
Eine solche Analyse erfordert bestimmte mikroökonomische Verhaltenshypothesen
sowie Kenntnisse über die Anreiz- und Kontrollwirkungen verschiedener
ordnungspolitischer Rahmenbedingungen. Eine solche prozeßorientierte Untersuchung
offenbart beispielsweise, wie stabil eine Ordnung ist, welches Maß an Flexibilität
existiert und ob die Wirtschaftsordnung und die in ihr handelnden Wirtschaftssubjekte
prinzipiell innovationsfähig sind. Vor allem in der Anpassung an neue Bedürfnisse der
Verbraucher sowie an technische Neuerungen liegt eine Funktionsanforderung an
leistungsfähige Wirtschaftsordnungen. Dieser Punkt ist in höchstem Maße
anschlußfähig an die medienökonomischen Fragestellungen, denn die bereits erwähnten
„konstitutionellen Momente“ (Buchanan) treten regelmäßig nur dann auf, wenn
technische Innovationen – etwa die Digitalisierung des Fernsehens – den bestehenden
Ordnungsrahmen in Frage stellen und institutionelle Reformen erzwingen.
Drittens kann Systemvergleich anhand von konkreten quantitativen Ergebniskriterien
vollzogen werden. Wenn die statistischen Methoden zur Datenerhebung valide sind und
eine methodisch saubere Vergleichbarkeit ermöglichen, ist diese quantitative
Herangehensweise an den Systemvergleich vergleichsweise objektiv 21
. Gerade die
volkswirtschaftlichen Eckdaten wie beispielsweise die Wachstumsraten, Inflationsraten,
Beschäftigungsquoten, Staatsverschuldung und Nettokreditaufnahme,
Firmenneugründungen und Insolvenzen ermöglichen im konkreten Vergleich zweier
Länder Aussagen über die relative wirtschaftliche Leistungsfähigkeit. Allerdings
besteht bei einem ausschließlich quantitativ orientierten Systemvergleich die Gefahr,
daß im „Zahlendickicht“ das Gespür und die Sensibilität für ordnungspolitische
21
Bis zum Zusammenbruch der sozialistischen Wirtschaftsordnungen 1989/90 wurde
Systemvergleich als wissenschaftliche Methode in erster Linie auf den Vergleich der
marktwirtschaftlichen mit den zentralverwaltungswirtschaftlichen Ordnungen angewandt
– so etwa auch der Beitrag von Gutmann (1983). Bei diesem Teilgebiet des
Systemvergleichs erwies sich jedoch die quantitative Zugehensweise als ausgesprochen
schwierig, da das von den sozialistischen Regierungen vorgelegte Zahlenmaterial häufig
lückenhaft, teilweise sogar vorsätzlich gefälscht worden war (vgl. Wentzel 1998b).
37

Fehlentwicklungen verloren geht und daß Prognosen über weitere wirtschaftliche
Entwicklungen nur in einer Fortschreibung der bisherigen Zahlen bestehen. Dies
entspräche quasi statischen oder im günstigsten Falle noch adaptiven Erwartungen. Eine
rationale Erwartungsbildung hingegen muß neben der quantitativen Basis immer auch
eine qualitative Dimension umfassen, die in einer fundierten ordnungspolitischen
Analyse verankert ist.
Auch die quantitative Dimension des Systemvergleichs ist durchaus auf die
medienpolitische Fragestellung anzuwenden. Die Anzahl der konkurrierenden privaten
Fernsehstationen, der Umfang der öffentlich-rechtlichen Sender, die Zahl der
Beschäftigten, die verschiedenen Programmformate, die Gewinn- und Umsatzzahlen
sowie das Gesamtbudget eines Senders oder auch die Aktienentwicklung sind
vergleichsweise „objektive“ Daten, die sich auch systematisch statistisch erfassen
lassen (vgl. Internationales Handbuch Hörfunk und Fernsehen 1999; Jahrbuch ARD
1999 etc.). Gleichwohl kann eine isolierte Betrachtung des reinen Zahlenmaterials
Fehlorientierungen bewirken, wenn sie ohne eine begleitende ordnungspolitische
Würdigung der gesamten Ordnung durchgeführt wird.
Neben den Kriterien des Systemvergleichs sind ferner die konkreten Untersuchungsebenen
zu benennen, auf die sich die Analyse bezieht. Es gilt der Grundsatz, daß nur
Vergleichbares auch miteinander verglichen werden kann. Leipold (1991, S. 15 f.) zu
Folge ist zwischen konzeptionellem und realem Systemvergleich auf der einen Seite
und immanentem Systemvergleich auf der anderen Seite zu differenzieren. Beim
konzeptionellem Vergleich werden Idealsysteme zueinander in Relation gesetzt;
beispielsweise wird das wirtschaftspolitische Leitbild der Sozialen Marktwirtschaft der
Ordnungsidee der sozialistischen Gesellschaft gegenübergestellt. Beim realen
Systemvergleich hingegen werden real existierende Wirtschaftsordnungen anhand
geeigneter quantitativer und qualitativer Kriterien verglichen, so etwa bei der
Gegenüberstellung der Wirtschaftsordnungen der Bundesrepublik Deutschland und der
DDR. In diesem Zusammenhang ist mit Leipold (1991) darauf hinzuweisen, daß
Überkreuzvergleiche, bei denen eine reale Wirtschaftsordnung des Typs A mit einer
idealen Wirtschaftsordnung des Typs B verglichen werden, unzulässig sind: keines der
denkbaren Vergleichskriterien im Gutmannschen Verständnis ließe sich hier sinnvoll
anwenden. Wenn reale Wirtschaftsordnungen mit idealen Entwürfen konfrontiert
werden sollen, so ist vielmehr ein immanenter Vergleich angeraten, bei dem ein ideales
Modell eines Typs A neben die realiter existente Ordnung des Typs A gestellt werden
kann.
38

Abbildung 2: Ebenen des allgemeinen Systemvergleichs
Idealsystem in Form
wirtschafts- und
sozialpolitischer
Konzeptionen, z.B.
Leitbild der sozialen
Marktwirtschaft
Immanenter
Systemvergleich
Reale, konkrete
Wirtschaftssysteme,
z.B. Bundesrepublik
Deutschland
Quelle: Leipold (1991, S. 15).
Realer
Systemvergleich
Unzulässiger
Überkreuzvergleich
von Ideal- und
Realsystemen
Realer
Systemvergleich
Idealsystem in Form
gesellschaftspolitischer
Entwürfe, z.B.
Ordnungsidee der
sozialistischen oder
kommunistischen
Gesellschaft
Immanenter
Systemvergleich
Wirtschaftssysteme
des real existierenden
Sozialismus, z.B.
ehemalige DDR
Bezogen auf die vorliegende Fragestellung des Vergleichs zweier
Rundfunkordnungen erscheinen die vorgestellten Kriterien und Ebenen des
Systemvergleichs durchaus zielführend und anwendbar. Es erscheint sinnvoll, zunächst
die ordnungspolitischen Rahmenbedingungen in beiden Ländern aufzuzeigen, innerhalb
derer sich Rundfunk entwickeln kann. Eng damit verbunden ist das zweite Kriterium
der unterschiedlichen Prozeßabläufe, die sich mittels empirischer Betrachtung in beiden
Rundfunkordnungen nachweisen lassen. Ebenfalls erscheint eine quantitative
Gegenüberstellung geeigneter Indikatoren durchführbar, etwa die statistische
Auswertung bestimmter Programmformate, Anteile von Informationssendungen etc.
Bei den Ebenen des Systemvergleichs gestaltet sich die Anwendung auf das Beispiel
des Rundfunks schon schwieriger. Während der reale Systemvergleich vergleichsweise
problemlos durchführbar ist, weil die real existenten Rundfunkordnungen gleichsam als
Anschauungsobjekt vorliegen und damit einer empirisch fundierten Analyse zugänglich
sind, stellt sich beim konzeptionellen Systemvergleich die Frage, ob denn überhaupt
unterschiedliche „ideale Modellentwürfe“ in beiden Ländern vorliegen. Wenn
beispielsweise die Rechtsprechung des Deutschen Bundesverfassungsgerichts zugrunde
gelegt wird, dann ist Rundfunk eine öffentliche Aufgabe, die zumindest zu einem
großen Teil nur durch öffentlich-rechtliche Anstalten zu gewährleisten ist. Zu einer
ähnlichen Sichtweise gelangen die Befürworter einer gemeinwirtschaftlichen Ordnung,
die in der Existenz öffentlicher Unternehmen per se eine Verbesserung der marktlichen
39

Effizienz vermuten (hierzu Gundlach 1998). In dieser Interpretation ist demzufolge das
duale System mit einem großen öffentlich-rechtlichen Sektor das „Idealsystem“ und
somit Bezugs- und Referenzpunkt einer ordnungsökonomischen Analyse, weil es die
Vorteile eines privaten und eines öffentlich-rechtlichen Rundfunkangebots ideal
miteinander verbinden kann (siehe auch Steiner 1961).
Werden die ökonomischen Analysen über den Rundfunk – etwa der
Monopolkommission (1996; 2000) oder des Wissenschaftlichen Beirats beim
Bundesministerium für Wirtschaft (1999) – zugrunde gelegt, so wandelt sich das Bild
eines idealen Rundfunksystems. Erst recht ist dies der Fall, wenn Erfahrungen des
Auslands und die dortige Rechtsprechung in die Betrachtung einfließen. Die
Vereinigten Staaten oder Neuseeland favorisieren beispielsweise eine
marktwirtschaftliche Ordnung auch im Bereich der elektronischen Medien. Aus diesem
Blickwinkel wäre das deutsche duale System ein unnötiger und möglicherweise sogar
schädlicher Staatseingriff, der der verfassungsrechtlichen Maßgabe nach
Rundfunkfreiheit entgegenstünde. Vielmehr wird in einer Stärkung des Wettbewerbs
und einem reduzierten öffentlich-rechtlichen Sektor ein Pendant zu einer
marktwirtschaftlichen Ordnung gesehen.
Abbildung 3: Ebenen des speziellen Systemvergleichs im Rundfunk
Konzeptioneller
Vergleich
Rundfunk in
Land B
„Ideales“ Referenzsystem
– Allgemeine Zustimmungsfähigkeit
(Buchanan-Test)
– Sicherung der Meinungsfreiheit
– Unternehmerische Freiheit
– Public Interest Programming
– Kommunikationsfunktion
Realer
Systemvergleich
Vergleich
Konzeptioneller
Rundfunk in
Land A
Der Unterschied vom Systemvergleich im Rundfunk im Vergleich zum allgemeinen
Systemvergleich liegt in dem Umstand, daß ein „ideales Referenzsystem“ nicht als
geschlossene Konzeption vorliegt 22
. Gleichwohl können Elemente und Bausteine eines
idealen Systems über die funktionalen Eigenschaften hergeleitet werden, die im
Rundfunk zweckmäßigerweise erfüllt sein müssen. Dies wären im einzelnen:
22
- Die allgemeine Zustimmungsfähigkeit („Buchanan-Test“) als theoretischer
Bezugspunkt über die Wünschenswertigkeit der vorgeschlagenen Ordnung,
Siebert et. al (1976) führten die Diskussion über die „vier Theorien der Presse“ und die
„ideale Struktur“ der Medien in unterschiedlichen Gesellschaftssystemen. Für die
vorliegende ordnungsökonomische Fragestellung ist dieser Ansatz aber nur bedingt
aussagefähig.
40

- die Sicherheit der Meinungsfreiheit als Verfassungsvorgabe und demokratische
Legitimation,
- die unternehmerische Freiheit als Ausdruck einer freiheitlichen Wirtschafts- und
Gesellschaftsordnung,
- die Orientierung an „Public Interest Programming“ als inhaltlicher und
publizistischer Bezugspunkt,
- die effektive Wahrnehmung der Funktion als Kommunikationsmedium zwischen
den verschiedenen gesellschaftlichen Teilordnungen.
Methodisch hervorzuheben ist nun, daß sich der konzeptionelle Systemvergleich von
beiden Ordnungen auf dasselbe Referenzsystem bezieht. Zwar können – wie in der
vorliegenden Untersuchung – zwei reale Rundfunkordnungen miteinander vergleichen
werden, wobei deutliche inhaltliche Unterschiede zutage treten. Gleichwohl gilt bei der
Bewertung der ordnungsökonomischen Vorteilhaftigkeit beider Ordnungsmodelle die
Orientierung an den gleichen Maßstäben.
Zusammenfassend läßt sich festhalten, daß die Methode des wirtschaftlichen
Systemvergleichs auch in der Medienökonomik sinnvoll und zielführend anwendbar ist.
Wenngleich nicht alle Medienwirkungen im Detail eindeutig bestimmt werden können,
so sind doch durch die Gegenüberstellung von Ordnungsbedingungen, Prozeßabläufen
und quantitativen Ergebnissen Rückschlüsse möglich über die Anreizwirkungen
verschiedener institutioneller Arrangements im Bereich der elektronischen Medien.
Wenn diese Analyse durch interdisziplinäre Erkenntnisse ergänzt wird, so läßt sich ein
fundiertes Bild gewinnen über die Verfaßtheit der Rundfunkmärkte in Deutschland und
in den Vereinigten Staaten.
2.5. Eine Morphologie möglicher Rundfunkordnungen
Der Gedanke, verschiedenartige Wirtschaftsordnungen mit Hilfe einer Morphologie
zu systematisieren, geht auf Walter Eucken (1950; 1952/90) und dessen Schüler Karl
Paul Hensel (1972/90; 1977) zurück. Beide Autoren bemühten sich in ihrem ordnungstheoretischen
Forschungsprogramm 23
, mit Hilfe der Methode der pointierend-hervorhebenden
Abstraktion das Spezifische einer bestimmten historischen Situation zu
erfassen und zu „reinen Ordnungsformen“ des Wirtschaftens zu verdichten. Der
theoretische Zugang beider Forscher war dabei durch die kontroverse
Auseinandersetzung mit der historischen Schule der Nationalökonomie im Anschluß an
Gustav von Schmoller beeinflußt, die durch ihre übertriebene Ansammlung von Details
zu einer gewissen Orientierungslosigkeit im theoretischen Denken beigetragen hatte.
Eucken versuchte mit seinem Ansatz die „große Antinomie“ – historische Schule versus
exakte Theorie – zu überwinden. Er sah dabei in der Morphologie „das adäquate
Instrument zur Beschreibung und Erfassung der Wirtschaftsordnung einer jeden Zeit
23
Zur methodologischen Würdigung des Euckenschen Forschungsprogramms siehe B.
Wentzel (1999).
41

und eines jeden Landes, womit für ihn auch die erste wichtige Frage der
Nationalökonomie beantwortet war“ (Leipold 1998, S. 24.).
Ausgehend von der Morphologie wendet sich Eucken dann der zweiten zentralen
Fragestellung der Nationalökonomie zu: Gibt es allgemeine, zeit- und raumunabhängige
ökonomische Gesetze? Diese Vorgehensweise ist auch für die medienökonomische
Fragestellung relevant, weil sie es ermöglicht, die offenkundige Vielfalt realer
Rundfunkordnungen zum Ausgangspunkt einer systematischen, theoriegeleiteten
Analyse zu nehmen. Gleichwohl stellt Eucken gegenüber seiner eigenen Methode
kritisch fest, daß eine umfassende geschichtliche Anschauung einer Ordnung erst dann
gelingen kann, wenn „die Einfügung der Wirtschaftsordnung in die jeweilige natürlichgeistige-politisch-soziale
Umwelt“ (Eucken 1950, S. 169) berücksichtigt wird. Damit
sind bei Eucken die Elemente des sog. „Datenkranzes“ angesprochen, also zweifelsfrei
auch die informellen Institutionen, die sich zwar nicht in der Vorgehensweise einer
neoklassischen Modellanalyse formalisieren lassen, gleichwohl aber zentrale Bedeutung
für die Entwicklung einer Wirtschaftsordnung haben.
Die Morphologie im Euckenschen Verständnis läßt sich im Prinzip auch für die
medienökonomische Fragestellung anwenden. Grundsätzlich existieren drei „reine
Typen“ möglicher Rundfunkordnungen. Erstens der Staatsrundfunk, der typischerweise
in totalitären autokratischen Systemen anzutreffen ist und in der Regel ausschließlich
als Sprachrohr der Regierung zur direkten Beeinflussung der Bevölkerung dient.
Zweitens der öffentlich-rechtliche Rundfunk (oder auch Public Broadcasting), der
staatsfern (nicht immer parteienfern) als Anstalt öffentlichen Rechts – zumindest in
Deutschland – organisiert ist und verschiedene informative, gesellschafts- und
kulturpolitische Ziele verfolgt. Die britische BBC gilt weltweit als das bekannteste
Beispiel für öffentlichen, gleichwohl staatsfernen Rundfunk. Drittens ist der private
Rundfunk zu nennen. Dieser ist zuallererst als eine unternehmerische Tätigkeit
anzusehen, die mit dem Ziel ausgeübt wird, einen angemessenen Gewinn zu
erwirtschaften, der entweder aus dem Verkauf von Sendezeit an Werbeträger oder aber
aus dem Direktverkauf des Programms an den Zuschauer resultiert (Pay-TV).
Die Differenzierungskriterien der Rundfunkmorphologie fokussieren auf
unterschiediche Sachverhalte. Zuerst ist die zugehörige Wirtschaftsordnung zu nennen.
Wie bereits erwähnt, besteht im Sinne der Widerspiegelungsthese eine enge
Verknüpfung zwischen der Wirtschafts- und der Medienordnung, so daß die
hervorgehobene Stellung als erstes Differenzierungskriterium gerechtfertigt erscheint.
Danach sind, ganz im Sinne der „klassischen“ Morphologie Euckens, die Frage der
Eigentumsordnung sowie der Planungsordnung zu nennen, die den Charakter einer
Ordnung nachhaltig beeinflussen, ja prägen: Bei beiden Ordnungsbereichen geht es
demnach um die Frage der Wirtschaftsrechnung. Als weiteres formales Kriterium in der
Morphologie ist dann die Anstalts- und Unternehmensverfassung zu nennen, die die
Rechtsform der Rundfunkanstalten begründet und unterschiedliche Anreiz- und
Kontrollmechanismen zur Gewährleistung einer wirtschaftlichen Rechnungsführung
erzwingt.
42

Eng damit verbunden sind die Ziele, die im Rundfunk und von den
Rundfunkanbietern verfolgt werden. Politische Propagandaziele können ebenso verfolgt
werden wie unternehmerische Gewinninteressen: in beiden Fällen wird eine hohe
Zuschauerreichweite und Einschaltquote willkommen sein. Daran schließt eine
Betrachtung der Regulierungen und Restriktionen an, denen die verschiedenen reinen
Typen unterworfen sind. Rundfunkordnungen befinden sich nicht im luftleeren Raum,
sondern sind durch rechtliche und informelle Rahmenbedingungen begrenzt. Neben
diesen Handlungsbeschränkungen interessieren sodann die finanziellen
Budgetbedingungen. Offenkundig ist das Verhalten von Sendern als Programmanbieter
maßgeblich von den Finanzierungsmöglichkeiten bestimmt 24 . Private Sender können
illiquide werden und in Konkurs gehen; öffentlich-rechtliche Sender können dies
aufgrund einer staatlichen Finanzierungsgarantie in Verbindung mit einem „sicheren“
Gebührenaufkommen in der Regel nicht. Diese finanziellen Restriktionen haben
Konsequenzen für die Ausrichtung an den Zuschauerpräferenzen, die es bei der
Entwicklung eines Rundfunkprogramms letztlich zu bedienen gilt.
Die Zuschauer werden regelmäßig dann ein Programm wählen, wenn die
angebotenen Sendungen den eigenen Präferenzen und Wünschen entsprechen, mithin
attraktive Inhalte gesendet werden. Die Programmschwerpunkte unterscheiden sich
jedoch signifikant zwischen den verschiedenen reinen Typen, weil sie neben der
ökonomischen Funktion, nämlich einen großen Zuschauermarktanteil zu erzielen und
damit die Refinanzierung zu sichern, immer auch an die spezifische Zielsetzung des
Senders geknüpft sind. Dies spiegelt sich auch in den Bemühungen wieder, bestimmte
Qualitätsstandards in den Programmen sicherzustellen. Während der staatliche
Rundfunk hier vor allem mit den Mitteln der unmittelbaren Zensur arbeitet, bemühen
sich die öffentlich-rechtlichen Anstalten um Qualitätsstandards innerhalb der eigenen
Sendungen durch die Einbeziehung verschiedener institutioneller Sicherungen. Dies
können interne Gremien (Rundfunkräte o.ä.), aber auch unanhängige externe Kontrolleinrichtungen
(Rating-Agenturen o.ä.) sein. Bei den privaten Rundfunkanbietern greifen
im Idealfall Instrumente der Selbstregulation und Selbstkontrolle.
Bei der inhaltlichen Vielfalt sind weitere signifikante Unterschiede zwischen den
reinen Typen festzustellen. Im Staatsrundfunk ist kaum mit einer großen Vielfalt
unterschiedlicher Standpunkte zu rechnen; dies widerspräche dem zentralen Ziel,
nämlich der Beeinflussung im Sinne einer bestimmten herrschenden Partei. Im
öffentlich-rechtlichen Rundfunk hingegen wird versucht, Pluralismus ex ante zu
organisieren und alle gesellschaftlich relevanten Gruppen an der Meinungsbildung zu
beteiligen – auf die mit diesem Prinzip des Binnenpluralismus verbundenen
institutionellen Probleme wird an späterer Stelle ausführlich einzugehen sein (Kapitel
4). Im Gegensatz dazu wird im privaten Rundfunk eine außenpluralistische Perspektive
als grundlegendes Organisationsprinzip verfolgt: Auf einem „Jahrmarkt der
24 Die Interdependenzen zwischen den Finanzierungsformen und den medienpolitischen
Zielen werden einschlägig bei Schmitz (1990) aufgearbeitet.
43

Meinungen“ sollen sich alle verschiedenen Standpunkte in einem wettbewerblichen
Entdeckungs- und Selektionsverfahren miteinander messen.
Jede Rundfunkordnung bedarf der Erfolgskontrolle, ob die eigenen Ziele erreicht und
die vorgegebenen Kostenrestriktionen eingehalten wurden. Im privaten Rundfunk ist
der Erfolgsmaßstab vergleichsweise einfach zu benennen. Eine möglichst hohe
Einschaltquote ist in der Regel systematisch mit der Gewinnentwicklung verknüpft.
Wenn ein Verlust gemacht wurde, so muß das Unternehmensziel als gefährdet oder
verfehlt angesehen werden. Schwieriger gestaltet sich die Erfolgsmessung jedoch in
öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Zumeist wird ein Expertengremium mit der
Inhaltsanalyse befaßt; die finanziellen Transaktionen werden durch öffentliche
Behörden auf Wirtschaftlichkeit hin untersucht.
Den Abschluß der Morphologie bildet eine Betrachtung der Offenheit des Systems.
Die privaten Rundfunkanbieter sind zumeist alle „internationale Spieler“ (global
players), was vor allem an den angebotenen Produkten liegt. Unterhaltung ist fast
immer ein international handelbares Produkt – hierauf wird noch genauer einzugehen
sein. Im öffentlich-rechtlichen Fernsehen ist eine bedingte Offenheit zu konstatieren,
die häufig an politische Vorgaben gebunden ist. Zumeist existieren konkrete
Partnerschaften und Kooperationen zwischen verschiedenen öffentlich-rechtlichen
Sendern in gemeinsamen Sprachregionen – hier sei etwa auf die enge Zusammenarbeit
zwischen den deutschen Anstalten ARD und ZDF sowie dem Schweizer SRG und dem
österreichischen ORF verwiesen. Staatsrundfunk ist hingegen typischerweise ein
geschlossenes System, um die eigenen Programme vor dem Einfluß anderer Meinungen
zu schützen, die dem eigenen Zielsystem widersprechen könnten.
44

Abbildung 4: Morphologie verschiedener Rundfunkordnungen (Reine Typen)
Entsprechende
Wirtschaftsordnung
Eigentumsordnung
(Wirtschaftsrechnung
I)
Planungsordnung
(Wirtschaftsrechnung
II)
Anstalts- oder
Unternehmens-
verfassung
Staatsrundfunk Öffentlich-rechtlicher
Rundfunk
Monopolistische
Staatswirtschaft
Öffentliche Wirtschaft
(„Gemeinwirtschaft“)
Staatseigentum Öffentliches Eigentum,
Eigentum spezieller
Körperschaften (etwa
Universitätsrundfunk in den
USA)
Zentral Zentral (BBC),
Dezentral (ARD);
Kommunal (Public Broadcasting
in den USA)
Teil der
Staatsverwaltung
Ziele Propaganda,
politische Beeinflussung
und Manipulation
Regulierung und
politische
Einflußnahme
Finanzierung Staatshaushalt,
Gebühren
Programm-
schwerpunkte
Privater
Rundfunk
45
Private Marktwirtschaft,
Wettbewerbsordnung
Privateigentum
Dezentral
Anstalt öffentlichen Rechts Privates Unternehmen als AG
oder GmbH
Erziehung, Bildung,
Information und
Aufklärung (im Sinne von
Meritorik)
Stark und direkt Formal (Rundfunkstaatsverträge),
informal
(personelle
Verflechtungen),
„Parteienproporz“
Ideologie, Kultur, Politik
Erziehung, unabhängig
von den Zuschauerpräferenzen
Staatshaushalt, Gebühren,
Werbung
Kultur, Information, Politik
Erziehung, Unterhaltung,
bedingt unabhängig von
den Zuschauerpräferenzen
Inhaltskontrolle Zensur Anstaltsinterne Gremien zur
Sicherstellung bestimmter
Anforderungen (etwa
Jugendschutz)
Inhaltliche
Vielfalt
Geringe Vielfalt,
Innovationsschwach
Erfolgskontrolle Kontrolle der Propagandawirkung
durch
die Regierung
Organisierter Pluralismus,
Innovationsimport
Kontrolle durch
Rundfunkräte,
Einschaltquoten
Internationalität Geschlossenes System Bedingt offenes System
nach politischen Vorgaben
Empirisches
Beispiel
Rundfunk der DDR Rundfunk in der
Bundesrepublik
Deutschland oder in
Gewinn,
Vergrößerung von
Zuschauermarktanteilen
Schwach
Werbung,
Entgelte (Pay-TV)
Unterhaltung, Sport,
Information, starke
Orientierung an den
Zuschauerpräferenzen
Freiwillige Selbstkontrolle
und Selbstregulierung
Spontaner Pluralismus,
„Jahrmarkt der Ideen“,
Innovationsstark
Einschaltquoten und Gewinn
als unternehmerischer
Erfolgsmaßstab
Grundsätzlich offenes System
Rundfunk in den USA oder
in Neuseeland

England
2.6. Pfadabhängigkeiten als Erklärungsmuster für den Wandel und das
Beharren von Ordnungen
2.6.1. Das Konzept der Pfadabhängigkeit als Gegenstand ordnungsökonomischer
Forschung
Die voranstehende Morphologie möglicher Rundfunkordnungen ermöglicht eine
erste Systematisierung der verschiedenen „reinen Typen“ des Rundfunks aus
ordnungsökonomischer Perspektive. Gleichwohl ist offensichtlich, daß die Vielfalt real
existenter Ordnungen ungleich größer ist, als dies in einer ersten und bewußt abstrakten
Systematisierung abgebildet werden kann. Zudem kann die Morphologie den Anschein
erwecken, als ob die wirtschafts- und medienpolitisch Verantwortlichen zu jedem
Zeitpunkt zwischen verschiedenen Ordnungstypen gleichsam „wie in einem Kaufladen“
auswählen und zwischen diesen beliebig hin und her wechseln könnten 25
. Historische
Prozesse sind jedoch stets zeitintensiv, und bestehende Institutionen passen sich meist
nur sehr langsam an neue Ordnungsbedingungen und technische Innovationen an.
Grundsätzliche Umwälzungen bestehender Ordnungen – die „konstitutionellen
Momente“ im Buchananschen Verständnis – sind in der Geschichte jedoch nur äußerst
selten anzutreffen. Aus diesem Blickwinkel wäre es eigentlich treffender, nicht von
einer „Theorie des institutionellen Wandels“ im Northschen Verständnis zu sprechen,
sondern von einer „Theorie des institutionellen Beharrens“ oder einer „Theorie der
begrenzten und zeitintensiven Reformpotentiale“. Gerade bei der Ordnung des
Rundfunks scheinen – zumindest in Deutschland, aber auch in anderen europäischen
Ländern – Beharrungskräfte oder auch Pfadabhängigkeiten zu existieren, die die
Reformpotentiale begrenzen und die Wahlmöglichkeiten zwischen verschiedenen
Ordnungsentwürfen einschränken beziehungsweise die Kosten des Pfadwechsels
deutlich erhöhen. Das Erklärungspotential der Rundfunkmorphologie wird also
tendenziell größer, wenn diese Beharrungsfaktoren als Restriktionen berücksichtigt
werden.
Um den Sachverhalt der Pfad- oder Verlaufsabhängigkeit sinnvoll auf die
voranstehenden Ordnungsprobleme anwenden zu können, ist es zweckmäßig, das
Institutionenverständnis von Douglas C. North kurz zu beleuchten, durch dessen
Arbeiten zur Theorie des institutionellen Wandels der Gedanke der Pfadabhängigkeit
systematischen Eingang in die Institutionen- und Ordnungsökonomik gefunden hat
(hierzu Leipold 1996 und 1997b). Gemäß diesem Ansatz wird zwischen formalen
Beschränkungen menschlichen Handelns (Regeln, Gesetze, Verfassungen) und
informalen Restriktionen (Sitten, Gebräuchen, Konventionen und Verhaltenskodizes)
25
Ein solch seltener historischer Moment, in dem die politisch Verantwortlichen zwischen
verschiedenen Ordnungsentwürfen auswählen konnten, war im Anschluß an den
Zusammenbruch der Zentralverwaltungswirtschaften Osteuropas nach 1989 gegeben
(siehe Wentzel 1995).
46

sowie den jeweiligen Verfahrensregeln unterschieden, die der Umsetzung dienen.
Während die formalen Beschränkungen vergleichsweise schnell geändert werden
können, etwa in Form einer Gesetzesnovelle oder der Abschaffung bestehender
Gesetze, sind die informalen Beschränkungen kaum einer direkten Beeinflussung durch
Ordnungspolitik zugänglich. Zur Änderung solcher „weichen Restriktionen“ sind in der
Regel langwierige Sozialisations- und Erziehungsprozesse vonnöten, deren konkretes
Ergebnis für die politischen Entscheidungsträger auch nur begrenzt plan- und
prognostizierbar ist. Die Erkenntnis, wie langwierig die Änderung solcher informeller
Institutionen ist, wurde besonders im Anschluß an die politischen und ökonomischen
Umwälzungen in Ost- und Mitteleuropa in den Ansätzen zu einer „Theorie der
Transformation von Wirtschaftsordnungen“ herausgearbeitet (hierzu Schüller 1992).
Institutionen geben in diesem Verständnis den Rahmen für die Handlungen der
Menschen ab und legen die grundlegenden Beziehungen der Kommunikation und der
Zusammenarbeit, also den tatsächlichen „Ordnungsgrad“, fest. Es geht dabei einerseits
um die Regeln, nach denen die Märkte und wirtschaftlichen Teilordnungen organisiert
sind, aber auch um die Regeln des politischen Prozesses. North (1992) betont dabei
zurecht, daß Institutionen und Regeln vielfach nicht entstehen zum Zweck einer
vermeintlich effizienten Gestaltung wirtschaftlicher Prozesse und Strukturen, wie dies
beispielsweise im neoklassischen Modell des „wohlmeinenden Diktators“ zum
Ausdruck kommt, der unter der Annahme der vollständigen Information die
Gesamtwohlfahrt der Volkswirtschaft optimiert. In der Realität entstehen Institutionen
hingegen häufig nach Maßgabe von (kurzfristigen) Vorteilen, die die politischen
Entscheidungsträger dadurch zu erlangen versuchen. Der persönliche, menschliche
Faktor ist für die Entwicklung und den Wandel von Ordnungen stets von nachhaltiger
Bedeutung 26
. Diese Sichtweise, die vor allem durch die starke wirtschaftshistorische
Fundierung der Arbeiten von North betont wird, ist durchaus mit Hayeks Auffassung
vereinbar, nach der bestimmte Ordnungen häufig nach Maßgabe der jeweiligen
Umstände von Raum und Zeit zufällig entstanden sind („Ergebnis menschlichen
Handelns, aber nicht menschlichen Entwurfs“) und sich dann in einem Prozeß der
Bewährung entweder verfestigt haben oder aber als untauglich selektiert wurden.
North unterscheidet zwischen Institutionen und Organisationen in Analogie zum
Verhältnis eines Spiels und dessen Spielern zu den Spielregeln. Eine Organisation ist
dabei eine Gruppe von Spielern, die einen gemeinsamen Zweck verfolgt. Die
Institutionen hingegen bestimmen als Spielregeln das Verhalten und die Strategien der
Spieler und damit den eigentlichen Charakter und Verlauf des Spiels. Gleichwohl ist
dieses Institutionenverständnis keinesfalls deterministisch. Selbst wenn die spielenden
Personen und die zugehörigen Regeln eindeutig bekannt sind, können jedoch oftmals
nur musterhafte Vorhersagen über den eigentlichen Spielverlauf und die gewählten
Strategien getroffen werden. Und selbst wenn ein spieltheoretisch fundiertes Modell
eindeutig und vollständig beschrieben ist, so ist noch keineswegs garantiert, daß die
26 Zum Verhältnis von Institutionen und persönlichen Faktoren siehe grundlegend Popper
(1957/92), vor allem Kapitel 7 (Seite 144-164).
47

optimale Lösung in der Realität auch tatsächlich angewandt wird (ausführlich Wentzel
2000b). Die Entscheidungen der Spielteilnehmer werden neben den bestehenden
Institutionen und Handlungsanzeizen von exogenen Faktoren sowie durch Lernprozesse
beeinflußt. Sie verändern die Entscheidungsgrundlage der Individuen im Zeitablauf und
verursachen dadurch wirtschaftlichen Wandel. Zudem ist mit Kirzner (1978) die Rolle
des Unternehmers hervorzuheben, der sich genau dadurch auszeichnet, daß er nicht auf
vorgezeichneten Wegen geht, sondern neue, zum Teil ungewöhnliche Dinge ausprobiert
und hierdurch Innovationen entwickelt. Die wichtigste unternehmerische Eigenschaft in
diesem Verständnis ist also die Kreativität. Je nach Marktphase sind unterschiedliche
Unternehmertypen mit unterschiedlichen Eigenschaften und Zielsetzungen anzutreffen.
Dies ist ein wichtiger Ansatzpunkt, um die dynamische Veränderung von Ordnungen zu
erklären (vgl. Fehl 1987).
North hält Ideen, Ideologien, Traditionen, Mythen und Dogmen für relevante
exogene Faktoren, um den Wandel von Wirtschaftsordnungen zu erklären – zumindest
in einer ex post-Perspektive. Er betont in diesem Zusammenhang die Notwendigkeit,
bei der Analyse von menschlichen Entscheidungen über wirtschaftliche Fragen die
neoklassische Rationalitätsannahme zu erweitern. Die Menschen ausschließlich als
Nutzenmaximierer in einer Art von institutionellem Vakuum zu modellieren, werde
zumindest einer wirtschaftshistorisch orientierten Fragestellung nicht gerecht und könne
auch kaum einer empirischen Prüfung standhalten. Ohne Berücksichtigung der
komplexen institutionellen Strukturen und Ordnungsbedingungen, innerhalb derer sich
Entscheidungen vollziehen, könne nicht erklärt werden, daß wirtschaftliche und
politische Entwicklungen verschiedener Länder in unterschiedlicher Weise und
Geschwindigkeit abliefen.
Genau in diesem Zusammenhang gewinnt das Konzept der Pfad- oder
Verlaufsabhängigkeit an Bedeutung. Waren nämlich, wie Leipold (1996) zutreffend
feststellt, die ersten Arbeiten von North noch sehr stark am rein ökonomischen
Erklärungsmuster orientiert und wurde vermutetet, daß sich im Selektionsprozeß immer
die effizienten, transaktionskostensenkenden und damit leistungsfähigeren Institutionen
durchsetzen würden, so wurden in den späteren Arbeiten hieran Zweifel angemeldet
(etwa North 1999). Angesichts der offensichtlichen Existenz und Persistenz von
zahlreichen ineffizienten Institutionen in Wirtschaft und Gesellschaft ist die
evolutionsoptimistische Sichtweise zumindest in Zweifel zu ziehen. North vermutet
deshalb, daß vor allem Pfadabhängigkeiten als Ursache für die fortdauernde Existenz
ineffizienter Regeln verantwortlich sind und die Reformträgheit sozialer Systeme
bewirken.
Angewandt auf die medienökonomische Fragestellung läßt sich demnach festhalten,
daß das Konzept der Pfadabhängigkeit, ganz allgemein verstanden als der Versuch der
Konkretisierung von Reformpotentialen und –fähigkeiten, durchaus Erklärungsrelevanz
besitzt. Der status quo der verschiedenen Medienordnungen weltweit ist nur dann
ordnungsökonomisch analysierbar, wenn die „institutionellen Vorläufe“ und
historischen Gegebenheiten berücksichtigt werden, da sie maßgeblich in die Gegenwart
hineinwirken. Insofern ist auch verständlich, daß fast alle ländervergleichenden Studien
48

in der Medienökonomik (vgl. etwa Noam 1991) besonderen Wert auf die Erläuterung
der historischen Umstände legen.
2.6.2. Möglichkeiten zur Operationalisierung des Konzepts der Pfadabhängigkeit
Beim Konzept der Pfadabhängigkeit ist zwischen technologischen und
institutionellen Pfadabhängigkeiten zu differenzieren (vgl. Leipold 1996). Das
klassische Beispiel für technologische Pfadabhängigkeiten wurde von Arthur (1989;
1996) in die Diskussion eingeführt und in späteren, z.T. kontroversen Debatten in der
Wissenschaft verfeinert (siehe etwa Liebowitz und Margolis 1989). Arthur analysiert
die Entwicklung der Schreibmaschinentastatur, die weltweit nach dem sog. „QWERTY-
System” der oberen linken Tastenreihe angeordnet ist. Diese Tastenanordnung war bei
damals vorherrschenden mechanischen Maschinen notwendig, um bei schneller
Schreibweise das Verhaken der Anschlagbolzen zu verhindern. Bei elektrischen
Schreibmaschinen und erst recht bei modernen Computertastaturen könnte – wie Arthur
(1989) dies vermutet – sicherlich ein andere Tastenanordnung zweckmäßig sein, um
höhere Schreibgeschwindigkeiten zu realisieren. Aufgrund dieser Vorgeschichte und
der weltweit in das Humanvermögen der Anwender investierten Zeit läßt sich eine
solche Reform der Anordnung der Tastatur – also eines als suboptimal angesehenen
technischen Standards – jedoch nicht mehr realisieren.
Solche „Pfadabhängigkeiten” sind in der Entwicklung technologischer Standards
allgegenwärtig (vgl. Tietzel 1994; Glanz 1994), weil zum Beginn einer technischen
Entwicklung zumeist die Entscheidung für einen bestimmten Standard getroffen werden
muß, auf dessen Basis sich dann die Folgeprodukte entwickeln. Ob diese Entscheidung
sich auch langfristig als optimal erweist oder ob es zur Sackgasse suboptimaler
Standards (sog. „lock-in-Effekt“) kommt, läßt sich ex ante nicht eindeutig
prognostizieren. Für die medienökonomische Fragestellung ist dies jedoch von
besonderer Wichtigkeit, denn es geht hier um die Entwicklung der technischen
Plattformen, der Infrastruktur also. In den Vereinigten Staaten ist deshalb die für
Medienfragen zuständige Regulierungsbehörde, die Federal Communications
Commission (FCC), nachhaltig bemüht, in Verständigung mit den privaten
Unternehmern die Selektion der optimalen Standards zu befördern.
Nach Leipold (1996) sind jedoch die technologischen Pfadabhängigkeiten für die
Entwicklung wirtschaftlicher Ordnungen in ihrer Gesamtheit von eher nachgelagerter
Bedeutung. Wesentlich wichtiger dürften seiner Meinung nach die sog. „institutionellen
Pfadabhängigkeiten“ einzuschätzen sein, die als entscheidungsrelevante Daten die
Menge der potentiellen Aktivitäten einengen. Dies sind beispielsweise bestimmte
Traditionen, kulturelle oder religiöse Bindungen, die das Verhalten der Menschen auch
über lange Zeiträume hinweg beeinflussen. Historische Ereignisse prägen sowohl die
Gegenwart als auch zukünftige Entwicklungslinien. Das Konzept der Pfadabhängigkeit
verknüpft in diesem Verständnis also die Vergangenheit, die Gegenwart und die
Zukunft und ist so in mancher Hinsicht hilfreich, um einerseits die
ordnungsökonomischen Entwicklungspotentiale, andererseits die Reformbarrieren der
deutschen Medienlandschaft zu analysieren.
49

Gleichwohl darf bei einer kritischen Würdigung des Konzepts der Pfadabhängigkeit
nicht übersehen werden, daß es ausgesprochen schwierig ist, den Begriff genauer zu
operationalisieren und über das Stadium einer ex post-Erklärung auch für wirtschafts-
und medienpolitische Handlungsempfehlungen sowie für theoriebasierte Prognosen
nutzbar zu machen. Neben der sehr allgemeinen und sicherlich konsensfähigen
Erkenntnis, daß Geschichte, Traditionen und Weltanschauungen für die Entwicklung
von Ordnungen von nachhaltiger Bedeutung sind und zugleich die Reformpotentiale
eingrenzen, fällt es schwer, konkrete Argumente als Bausteine einer allgemeinen
Theorie herauszufiltern. Pfadabhängigkeiten selbst sind ja keine Ursache für den
Wandel oder das Verharren einer Ordnung, sondern sie verweisen nur auf eine
Entscheidung zu einem früheren Zeitpunkt, durch die bestimmte Verlaufsstrukturen
angelegt worden sind. Je nach dem, wie die Strukturen des (zeitlichen)
Entscheidungsbaums angelegt sind, können manche Entscheidungen revidiert werden,
andere wiederum nicht. Das Problem der Pfadabhängigkeit ist dann in erster Linie eine
Frage, zu welchen Kosten und mit welchem Zeitaufwand getroffene Entscheidungen
revidiert werden können und wie die Nutzungsperspektive ist. Die Darstellung
verschiedener Entscheidungsbäume (siehe Abbildung 5) kann diesen wichtigen
Sachverhalt kurz veranschaulichen.
Pfad 1 stellt einen symmetrischen Verlauf eines Entscheidungsbaums dar.
Ausgehend vom ersten Knoten in Periode t0 wird eine Entscheidung zwischen a1 und b1
in Periode t1 getroffen. In den folgenden Perioden ist es bei dieser symmetrischen
Baumstruktur nicht mehr möglich, nach einmaliger Entscheidung für a1 zu einem auf b1
folgenden Knoten zu gelangen. In diesem Entscheidungsbaum wäre also eine starke
Pfadabhängigkeit eingetreten in dem Verständnis, das die Hälfte aller zukünftig
erreichbaren Knoten (also alle b-Knoten für den a-Entscheider) nicht mehr zugängig
wären. Mit jeder Entscheidung reduziert sich die Zahl der möglichen Knoten für die
Folgeperioden um den Faktor 0,5.
Pfad 2 stellt einen nicht-symmetrischen, chaotischen Verlauf eines
Entscheidungsbaums dar. Nach der Entscheidung in der Periode t0 sind zwar in der
unmittelbaren Folgeperiode bestimmte Knoten (etwa b12) nicht erreichbar. Prinzipiell ist
es jedoch für den a1-Entscheider möglich, bei geschickter Strategiewahl in der letzten
Periode t3 jeden beliebigen Knoten wieder zu erreichen: In diesem Verständnis wäre
von einer schwachen Pfadabhängigkeit zu sprechen, weil zumindest mit Blick auf die
letzte Periode keine Knoten systematisch ausgeschlossen würden, wie dies beim
symmetrischen Entscheidungsbaum der Fall ist.
50

Abbildung 5: Muster von Verlaufsabhängigkeiten
Pfad 1:
a 1
b 1
t 0 t 1 t 2 t 3
Pfad 2:
a 1
b 1
t 0 t 1 t 2 t 3
Konkret bezogen auf die medienökonomische Fragestellung ist die voranstehende
Unterscheidung zwischen einer starken und einer schwachen Form der
Pfadabhängigkeit hilfreich. Bei symmetrischen Baumstrukturen kann es in der Tat zum
Ausschluß bestimmter zukünftiger Optionen kommen: dies scheint vor allem für die
technologischen Pfadabhängigkeiten von großer Relevanz zu sein. So hat sich
beispielsweise der Video-Standard VHS weltweit durchgesetzt, obwohl es
ernstzunehmende Hinweise gibt, das die damals konkurrienden Standards (Video 2000
und Betamax) technisch überlegen waren, jedoch nunmehr als Optionen ausgeschieden
sind (vgl. Arthur 1989). Dies würde bedeuten, daß vor allem bei der technologischen
Dimension der Medien, bei der Entwicklung der Infrastruktur einer offenen Rundfunk-
und Medienordnung also, mit der Gefahr von starken Pfadabhängigkeiten zu rechnen
wäre.
Die institutionellen Pfadabhängigkeiten hingegen scheinen eher einen nichtsymmetrischen,
chaotischen Verlauf zu nehmen. Zwar schließen einmal getroffene
Entscheidungen in den unmittelbaren Folgeperioden Handlungsoptionen aus;
mittelfristig ist jedoch davon auszugehen, daß Entscheidungsprozesse in einer
demokratischen Gesellschaft prinzipiell offen und damit revidierbar sind. Zudem kann
ein sehr komplexer, nicht-symmetrischer Entscheidungsbaum durchaus beispielhaft für
Reformprozesse in modernen Gesellschaften angesehen werden. Zwar sind
grundsätzlich die Optionen für zukünftige Perioden erreichbar; gleichwohl sind für
erfolgreiche Reformen zumeist sehr viele Zwischenschritte und damit vor allem ein sehr
großer Zeitaufwand zu kalkulieren. Die langwierige Entwicklung im deutschen
Rundfunk mit zahlreichen Entscheidungen sowohl der Legislative als auch der
Judikative, die den Weg vom geschlossenen Duopol der öffentlich-rechtlichen Anbieter
ARD und ZDF hin zum dualen System mit privaten Anbietern geebnet haben, ist hierfür
in der Tat ein sehr anschauliches Beispiel. Die unter der Aufsicht der Alliierten
entstandene Nachkiegsordnung des Rundfunks in Deutschland hat gleichsam einen Pfad
begründet, der nur sehr schwer – und zumeist nur unter dem Druck internationaler
Wettbewerber und der Rechtsprechung der Europäischen Union – zu verlassen ist.
b 12
51

3. Theoretische Argumente für die Ordnung der elektronischen
Medien
3.1. Zur Marktversagensthese im Rundfunk
52
„Given the heated rhetoric surrounding broadcasting
and new electronic media, it is surprising how
few analytic tools exist for an evaluation of media
structure and its change.“
Eli Noam (1991, S. 45)
Der Rundfunk ist ein Markt, der durch verschiedene Spezifika und Besonderheiten
gekennzeichnet ist, die ihn von anderen Märkten unterscheiden. Die hervorgehobene
Bedeutung der Dienstleistung „Rundfunk“ für die demokratische Willensbildung und
den gesellschaftlichen Zusammenhalt ist über die Grenzen der verschiedenen
wissenschaftlichen Disziplinen hinweg unbestritten (vgl. Mestmäcker 1988). Zwar
scheinen auch im Rundfunk die ökonomischen Gesetze Gültigkeit zu besitzen: So kann
erstens ein unattraktives Angebot zumindest dauerhaft keine Nachfrage binden.
Zweitens wird eine überteuerte und kostenineffiziente Programmproduktion zu
Finanzierungsschwierigkeiten führen. Gleichwohl ist das produzierte Gut, nämlich das
konkrete Angebot an Rundfunksendungen, nicht nur unter ökonomischen
Gesichtspunkten, sondern immer auch unter ästhetischen, publizistischen und letztlich
gesellschaftspolitischen Aspekten zu betrachten. Marktversagen oder, wie später noch
diskutiert werden wird, auch Staatsversagen oder Politikversagen im Rundfunk und ein
hieraus resultierendes qualitativ oder quantitativ minderwertiges Rundfunkangebot
würden also dazu führen, daß die Bevölkerung mit einem besonders einflußreichen Gut
„unterversorgt“ würde. Um die Vermutung des Marktversagens aber überhaupt
zielgerichtet diskutieren zu können, sind zunächst die Bereiche zu benennen, in denen
es zu marktlichen Fehlsteuerungen kommen könnte. Hierzu ist es hilfreich, einen
Überblick über die grundsätzliche Struktur des Marktes zu gewinnen.
Der Rundfunkmarkt umfaßt prinzipiell drei verschiedene Dimensionen, die durch
zahlreiche Wechselwirkungen und Interdependenzen miteinander verflochten sind (vgl.
hierzu Müller 1998, S. 42 ff.). Erstens die Ebene der Programmproduktion (software),
zweitens die Ebene der Programmgestaltung und Programmdistribution mittels
verschiedener Übertragungskapazitäten und Übertragungsstandards (hardware), und
drittens die Marktebene, auf der verschiedene Rundfunkprogramme konkurrieren. Wie
aus der Rundfunkmorphologie ersichtlich wird, bemühen sich die Programmanbieter
einerseits im Wettbewerb um die Zuschauer, andererseits um die werbetreibende
Industrie, soweit diese vor allem in einer privatwirtschaftlichen Rundfunkordnung mit
ihren Aufträgen zur Finanzierung der Sender beiträgt. Diese Dualität innerhalb der
Zielgruppe ist für den Rundfunkanbieter eine unternehmerische Aufgabe mit offenem
Ergebnis, denn die Präferenzen der Nachfrager sind keineswegs immer deckungsgleich
mit den Präferenzen und Wünschen der werbetreibenden Industrie. Es kann hierbei
durchaus zu Zielkonflikten kommen, die allerdings nicht rundfunkspezisch sind,
sondern auch bei den Printmedien auftreten. Einerseits besteht die Notwendigkeit, durch

eine kritische und faire Berichterstattung eine große Zuhörer- bzw. Leserschaft zu
binden. Andererseits dürfen potentielle Werbekunden auch nicht verprellt werden. Es
geht hier um das spezifische Spannungsverhältnis von ökonomischem und
publizistischem Wettbewerb (drittes Ordnungsproblem), das sich wie ein roter Faden
durch die meisten medienökonomischen Fragestellungen zieht.
Die vielfältigen Interdependenzen zwischen den einzelnen Segmenten und
Teilbereichen des Rundfunkmarktes sowie die besondere Verflechtung von politischen,
kulturellen und ökonomischen Interessen erschweren eine theoretisch eindeutige
Marktabgrenzung (vgl. Gundlach 1998). Wenn eine solche Marktabgrenzung aber nicht
durchführbar ist, dann ist zwangsläufig auch die Marktversagenshypothese nur begrenzt
anwendbar und zudem schwer zu prüfen. Wie Lachmeister und Rager (2000) in einer
empirischen Untersuchung über die 50 größten Medienkonzerne der Welt belegen, sind
fast alle Medienunternehmen in den verschiedenen Sparten und Wertschöpfungsstufen
vertreten. Die für wettbewerbs- und kartellrechtliche Analysen wichtige Frage des
relevanten Marktes ist im Medienbereich besonders schwierig zu beantworten, da die
meisten Unternehmen durch Beteiligungen und Partnerschaften weltweit operieren.
Auch die Dienstleistung „Rundfunk“, also die konkret produzierte Sendung, ist zu
einem großen Teil weltweit ausgerichtet: Viele Sendungen sind in allen Ländern dieser
Welt anzutreffen. Dies gilt in erster Linie für populäre massenattraktive Serien 27
Shows, aber in zunehmendem Maße auch für Informations- und Nachrichtensendungen
– hier sei beispielsweise auf die zunehmende Bedeutung von Cable News Network
(CNN) als „Weltnachrichtensender“ verwiesen.
Empirisch feststellbar sind vertikale, horizontale und diagonale
Unternehmenskonzentrationen über die verschiedenen Wertschöpfungsstufen und
Distributionskanäle des Rundfunks hinweg (vgl. Hachmeister und Rager 2000). Die
Konzentrationsneigungen liegen erstens in den Absatzwegen für erfolgreiche
Programmsoftware begründet. Zweitens werden in der Literatur die Kostenfunktionen
der Programmerstellung als Grund genannt, warum nur vergleichsweise wenige große
Medienunternehmen als Teilnehmer im Rundfunkmarkt existieren. - Auf die genauen
Ursachen für Konzentrationen in den elektronischen Medien wird später noch
ausführlich einzugehen sein. Zwar gibt es auch erfolgreiche preisgünstige
Programmsoftware („low-budget-Produktionen“): im Prinzip benötigt man für einen
Markteintritt „nichts weiter als eine gute Idee“ (vgl. Kruse 1988, S. 290) und vor allem
solche Personen, die in besonderer Weise Publikumswirksamkeit erzielen können und
Bindungskraft entfalten. Aus diesem Grund werden die bekannten und
„erfolgswahrscheinlichen“ Produzenten und Regisseure wie etwa Steven Spielberg und
Oliver Stone oder die besonders beliebten Schauspieler wie etwa Dustin Hoffman,
Harrison Ford oder Tom Cruise mit zweistelligen Millionenbeträgen pro Film
umworben. Sie sind, wie Kruse (1988, S. 291) es formuliert, gleichsam als
27
Amerikanische Serien wie beispielsweise „Kojak“, „Baywatch“ oder „Seinfeld“ sind in
fast allen Ländern dieser Erde erfolgreich gelaufen. Die international erfolgreichste
deutsche Serie ist der vom ZDF produzierte Krimi „Derrick“.
53
und

„idiosynkratische Faktoren“ nicht beliebig vermehrbar und nicht gleichwertig durch
andere zu ersetzen. Allerdings begrenzt die Spezifität dieser idiosynkratischen Faktoren
gleichzeitig auch die Dauerhaftigkeit des Markterfolges für erfolgreiche Unternehmen,
denn wenn sich diese Personen aus dem Geschäft zurückziehen, ist es durchaus
möglich, daß die entsprechenden Medienunternehmen unverzüglich Marktanteile
verlieren und zurückgebliebene Wettbewerber und neue Konkurrenten wieder Anschluß
gewinnen 28 .
Weitere Besonderheiten des Rundfunkmarktes im Vergleich zu einigen anderen
Gütermärkten sind die Nicht-Rivalität im Konsum und die eingeschränkte
Ausschließbarkeit von Nicht-Zahlungswilligen. Aus diesen und anderen Argumenten,
die es im folgenden genauer zu untersuchen gilt, wird in der Literatur häufig eine
Marktversagensvermutung und eine Begründung für öffentlich-rechtliches Fernsehen
abgeleitet (vgl. etwa Gundlach 1998) – zumeist jedoch, ohne in diesem Zusammenhang
die gleichzeitigen Gefahren des Staats- oder Politikversagens zu thematisieren.
Allerdings scheint angesichts der Heterogenität der angesprochenen Ordnungsbereiche
im Rundfunk, daß eine verallgemeinernde Marktversagensvermutung theoretisch kaum
zu begründen und empirisch auch nicht zu beobachten ist. Vielmehr gilt es nach
spezifischen Programmformen und -kategorien zu unterscheiden, in denen ein
komplementäres, nicht gewinnorientiertes Rundfunkangebot die Marktergebnisse
verbessern kann. Um eine solche differenzierte Betrachtung durchzuführen, sollen im
folgenden die zentralen Bausteine der Marktversagenshypothese konkret vorgestellt
werden.
3.1.1. Rundfunk als öffentliches Gut
Hörfunk und Fernsehen waren in der wirtschaftswissenschaftlichen Diskussion lange
Jahre durch die Theorie der öffentlichen Güter gekennzeichnet und geprägt (vgl. Kruse
1989; Wiechers 1992; Kiefer 1996). Der Rundfunk als Konsumgut oder, genauer
formuliert, als inhaltlich gefüllte Sendezeit, die dem Hörer und Zuschauer zur
Verfügung gestellt wird, trägt tatsächlich einige Merkmale eines „öffentlichen Gütes“.
Diese sind erstens die Nicht-Ausschließbarkeit von Marktteilnehmern als
angebotseitiges Argument und zweitens die Nicht-Rivalität im Konsum als
nachfrageseitiges Argument (vgl. Zimmermann und Henke 1994, S. 45 ff.). Wenn beide
Merkmale in reiner Form anzutreffen sind, dann liegen öffentliche Güter oder auch
Kollektivgüter vor. Ist nur eines der Merkmale anwendbar, so liegen Mischgüter vor.
Trifft keines der beiden Kritierien zu, so handelt es sich um private Güter. Zimmermann
und Henke betonen in diesem Zusammenhang, daß das nachfrageseite Argument der
Rivalität des Konsums das eigentliche konstitutive Merkmal zur Klassifizierung der
Güter darstelle.
28
Ein empirisches Beispiel liefert das amerikanische Network ABC, das in den 60er
Jahren beinahe schon vor dem wirtschaftlichen Ende stand und dann durch eine sehr
erfolgreiche neue Serie rasch wieder Marktanteile zurückgewinnen konnte. Siehe
ausführlich Kapitel 5.
54

Folgende kurze Abbildung mit einigen Beispielen kann diese Klassifikation
verdeutlichen.
55

Abbildung 6: Systematik öffentlicher Güter
Güter mit Rivalität beim
Konsum
Güter mit teilweiser
Rivalität beim Konsum
Güter mit Nichtrivalität
beim Konsum
Ausschlußprinzip
anwendbar
Privates Gut:
Auto
Mischgut:
Impfschutz für Geimpfte
Öffentliches Gut:
Nutzung nicht überfüllter
Autobahnen
Quelle: Zimmermann/Henke 1994, S. 47.
Ausschlußprinzip
nicht anwendbar
Privates Gut:
Nutzung einer überfüllten
Innenstadtstraße
56
Mischgut:
Schutzwirkung der Impfung
für Nichtgeimpfte
Öffentliches Gut:
Nutzung eines Leuchturms
Zumindest bei traditioneller und unverschlüsselter terrestrischer
Rundfunkübertragung ist das angebotsseitige Problem der Nicht-Ausschließbarkeit
zwar nicht de iure, zumindest aber de facto gegeben. Jeder Rundfunkteilnehmer kann
sich in ein ausgestrahltes Programm einschalten, ohne daß er sich an der Finanzierung
des Programms beteiligen müßte. Es liegt ein Anreiz zum Schwarzfahrerverhalten vor,
wie sich auch empirisch bestätigt 29 . Stünden dem Anbieter eines attraktiven
Rundfunkprogramms keine Finanzierungsquellen zur Verfügung (etwa wie in der
Morphologie dargelegt über den Verkauf von Werbezeiten an die Industrie oder aber
über direkte Entgelte durch den Einzelverkauf von Sendungen oder Kanälen), so käme
kein privates Rundfunkangebot zustande. Kein gewinnorientierter Anbieter wäre bei
gegebenen Kosten in der Lage, unentgeltlich ein inhaltlich anspruchsvolles Programm
zu verbreiten. Unter diesen Bedingungen wäre ein gebühren- oder steuerfinanziertes
öffentliches Angebot eine bedenkenswerte Möglichkeit zur Veranstaltung von
Rundfunk.
Allerdings ist in diesem Zusammenhang ernsthaft zu prüfen, ob die implizit
enthaltene Annahme der Nicht-Finanzierbarkeit eines privaten Rundfunkangebots
tatsächlich geeignet ist, um die Funktionsweise der Rundfunkmärkte grundsätzlich zu
analysieren. Immerhin ist in der Realität zu beobachten, daß viele
Rundfunkdienstleistungen tatsächlich scheinbar unentgeltlich an den Zuschauer
abgegeben werden. So beliefern beispielsweise die großen amerikanischen Networks
die angeschlossenen Sender teilweise kostenlos: Nicht die Sendestationen zahlen für die
Network-Programme, sondern die Networks zahlen dafür, daß sie Fernsehzuschauer mit
29
Man denke an die aufwendigen Bemühungen der Gebühreneinzugszentrale (GEZ) der
öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, die „Schwarzhörer“ und „Schwarzseher“ ausfindig
zu machen und zur Gebührenzahlung zu bewegen.

Werbebotschaften erreichen dürfen (ausführlich Kapitel 5). Die Networks wiederum
refinanzieren sich dann bei der werbetreibenden Industrie.
Zudem ist kritisch einzuwenden, daß die technische Entwicklung das theoretische
Argument der Nicht-Ausschließbarkeit realiter weitgehend entkräftet; schon in wenigen
Jahren dürfte es völlig ohne jeden Realitätsbezug sein. Beim Kabelfernsehen muß der
Verbraucher beispielsweise die entsprechende technische Infrastruktur beim
Netzbetreiber anmieten, um überhaupt eine Fernsehsendung empfangen zu können.
Durch die Digitalisierung 30 sämtlicher Übertragungskanäle wird es zunehmend möglich,
die Nachfrage nach Fernsehen vollständig zu individualisieren und auch eine konkrete
monetäre Abrechnung der einzelnen genutzten Sendungen gemäß dem
Äquivalenzprinzip zu gewährleisten.
Das nachfrageseitige Argument der Nicht-Rivalität im Konsum ist bei
Rundfunkprogrammen jedoch nach wie vor gegeben und wird auch seine empirische
Relevanz behalten (vgl. Wiechers 1992). Die Nutzung eines Fernsehprogramms durch
einen Rezipienten beeinträchtigt in keiner Weise den gleichzeitigen Konsum eines
anderen. Besonders attraktive Programme werden von Millionen von Zuschauern
gleichzeitig verfolgt. Prinzipiell ist es also bei einem einmal produzierten Programm mit
gegebenen Kosten – sog. „Set up-Kosten“ der Produktion der ersten Kopie einer
Programmeinheit – jederzeit möglich, unendlich viele zusätzliche Nutzungen mit
Grenzkosten der Rezeption von Null zu erzeugen. Gemäß Kruse (1988, S. 279 ff.) liegt
damit eine „simultane“ oder auch „repetitive Nicht-Rivalität“ vor.
Konsequenz der Nicht-Rivalität ist jedoch, daß aus wohlfahrtstheoretischem
Blickwinkel eine Pareto-effiziente Allokation selbst dann nicht zustande kommt, wenn
eine Ausschließbarkeit prinzipiell technisch möglich wäre. Kommt es nämlich zu einem
Ausschluß von Rundfunkkonsumenten über die Dekodierung und eine positive
Preisstellung, so weicht der Anbieter von der neoklassisch marktlichen
Optimalitätsbedingung ab, daß der Preis gleich den Grenzkosten der reproduzierten
Bereitstellung sein muß. Es wäre aus diesem neoklassischen Blickwinkel
volkswirtschaftlich ineffizient, wenn Rezipienten von dem für sie nutzenstiftenden
Konsum ausgeschlossen würden, obwohl der Anbieter der Rundfunkleistung dies ohne
Mehrkosten leisten könnte. Es sind also in wohlfahrtstheoretischer Betrachtung
alternative Finanzierungsmöglichkeiten zu erwägen, um den Anbieter dennoch zu einer
Leistung zu bewegen und einen möglichen Verlust an Konsumentenrente zu verhindern:
Hier stünden einerseits Gebühren, andererseits Werbeeinnahmen zur Verfügung.
30
Die Digitalisierung von Rundfunkausstrahlungen - im Gegensatz zur analogen
Übertragung - bedeutet konkret, daß binäre Datenpakete versandt werden. Beim
Empfänger ist dann eine sog. „Set-Top-Box“ notwendig (Dekoder), die die digitalen
Signale in analoge rückverwandelt. Durch die Digitalisierung werden vielfältige neue
Nutzungsmöglichkeiten erschlossen, beispielsweise interaktives Fernsehen. Für die
vorliegende Fragestellung ist wichtig, daß mit Pay-per-view oder Pay-per-channel eine
Ausschlußmöglichkeit für nicht zahlungswillige Nutzer entsteht.
57

Die Finanzierungsalternativen Gebühren und Werbung haben aber, bei aller
grundsätzlichen Verschiedenheit ihrer Wirkungsweise, auf die noch genauer einzugehen
sein wird, eines gemeinsam: Sie führen beide dazu, daß sich das realisierte
Programmangebot nicht notwendigerweise an den Präferenzen der Konsumenten
orientieren muß. Bei reiner Werbefinanzierung etwa bestünde zurecht die Befürchtung,
daß das Fernsehprogramm ausschließlich als inhaltlicher Rahmen für Werbung
betrachtet und dementsprechend zuerst auf die Präferenzen der konsumfreudigsten
Bevölkerungsschichten ausgerichtet würde. Zudem könnten kritische Informationen, die
den Interessen der Werbekunden widersprächen, aus dem Programmangebot verdrängt
werden. Bei reiner Gebührenfinanzierung hingegen sind die Anbieter vollständig von
der Marktnachfrage der Verbraucher abgekoppelt. Die Konsumentenpräferenz ist dann
nur ein Motiv neben anderen Motiven für ein Programmangebot. Politische und
zumindest teilweise auch bürokratische Erwägungen werden bedeutsamer und
bestimmen das tatsächliche Programmangebot.
Die Marktversagensvermutung in Bezug auf Quantität und Qualität eines privat bereitgestellten
Programms, die also aus der Argumentation der öffentlichen Güter
hergeleitet wird, könnte und wird vielfach als eine Begründung für ein ergänzendes
Programmangebot durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk angesehen; dies wird in
der Literatur selbst von den Kritikern des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
durchgehend bestätigt (etwa Wiechers 1992; Müller 1998). Allerdings ist dem
Argument der öffentlichen Güter kritisch zu entgegnen, daß die wohlfahrtstheoretische
Argumentation unter Verwendung des Pareto-Kriteriums kaum geeignet ist, konkrete
ordnungspolitische Handlungsempfehlungen abzuleiten. Immerhin ist hinlänglich
bekannt, daß die „Konsumentenrente“ im Verständnis der grundlegenden Analyse von
Harberger in der Realität nicht objektiv meßbar ist. Konkret auf das Programmangebot
bezogen, ist keine seriöse wissenschaftliche Aussage möglich, wie hoch etwa der
Nutzenverlust der Bevölkerung wäre, wenn eine bestimmte Fernsehsendung
verschlüsselt würde und damit ausschließlich einem zahlungswilligen Publikum
vorenthalten bliebe. Es muß in diesem Zusammenhang ernsthaft bezweifelt werden, ob
die dekodierte Ausstrahlung eines Spiels in der Fußballbundesliga tatsächlich zu einem
„unerträglichen Verlust“ für die Bevölkerung würde – wie dies von den politischen
Entscheidungsträgern suggeriert wird.
Ferner ist kritisch einzuwenden, daß die wohlfahrtstheoretische Argumentation die
volkswirtschaftliche Bedeutung von Eigentums- und Verfügungsrechten völlig außer
acht läßt: sie befindet sich in einem institutionellen Vakuum. Sicherlich kann
theoretisch angenommen werden, daß die Dekodierung einer Fernsehsendung
prinzipiell Nutzungswillige ausschließt und damit hypothetisch zu einem
gesamtwirtschaftlichen Nutzenverlust führt. Es darf aber nicht übersehen werden, daß
der Produzent einer Sendung durch hohe finanzielle Investitionen Eigentumsrechte an
seiner Sendung begründet hat; die Verwertung des sendefähigen Materials liegt also
ausschließlich in der Hand des Produzenten. Folgt man der durchaus realistischen
Annahme, daß der Produzent zumindest einen Teil seiner Kosten wieder einspielen will,
so dürfte er bemüht sein, sein Sendematerial in den verschiedenen Verwertungsstufen
58

anzubieten. Der Ausschluß eines interessierten Zuschauers wird also keinesfalls
grundsätzlicher Natur sein. Zudem ist zu vermuten, daß sich das Ausmaß des Interesses
des Zuschauers in der Realität vor allem an seiner Zahlungsbereitschaft ablesen lassen
wird. Ein echter Fußballfan wird sicherlich bereit sein, für eine live-Übertragung seiner
Lieblingsmannschaft ein gewisses Entgelt zu entrichten, während der nur beiläufig
interessierte „Durchschnitts-Fan“ vermutlich mit einer zeitversetzten unentgeltlichen
Zusammenfassung einverstanden sein wird.
Abschließend ist kritisch festzuhalten, daß selbst wenn man einer engen
wohlfahrtstheoretischen Argumentation folgen würde und demzufolge ein privates
Rundfunkangebot kritisch betrachtet, noch keinesfalls sicher feststeht, daß öffentlichrechtlicher
Rundfunk eine wohlfahrtstheoretisch überlegene Option darstellt. Die
Programmschaffenden in den öffentlich-rechtlichen Sendeanstalten müssen sich
ebenfalls nicht notwendigerweise an den Präferenzen der Zuschauer ausrichten,
wenngleich führende Vertreter des öffentlich-rechtlichen Fernsehens dies häufig mit
dem Hinweis auf die „Gemeinwohlorientierung“ ihrer Anstalten unter Verweis auf die
einschlägigen Rechtsquellen betonen (vgl. Stolte 1994 und 1998). Die
Gebührenfinanzierung entkoppelt ebenfalls das Programmangebot von den
Nachfragepräferenzen der Zuschauer. Auch hieraus könnte ein Verlust an
Konsumentenrente folgen, wenn die öffentlich-rechtlichen Anstalten nämlich
Sendungen ausstrahlen, die nicht den Interessen und Präferenzen der Zuschauer
entsprechen. Die Zuschauer würden dann vom Konsum der für sie relevanten und
interessanten Sendungen ausgeschlossen.
Zudem wäre auch aus einer prinzipiellen Befürwortung öffentlich-rechtlicher Sender
noch keine konkrete quantitative Aussage über das Ausmaß und die Reichweite eines
möglichen Programmangebotes zu folgern. Und in gar keinem Fall wäre selbst mit einer
wohlfahrtstheoretischen Argumentation ein monopolistisches öffentliches-rechtliches
Rundfunkangebot zu rechtfertigen oder eines, das ein funktionsfähiges privates
Programm aus dem Markt verdrängt.
3.1.2. Rundfunk als meritorisches Gut
„Es ist an der Zeit, sich von der nostalgisch
verklärten Sehnsucht nach einem goldenen Zeitalter
zu verabschieden, das so nie existiert hat, vom elitären
Dünkel gegenüber dem Publikumsgeschmack der
breiten Masse, von der Scheu der Politik vor offenen
Diskussionen und vom Protektionismus etablierter
Unternehmen.“
Eli Noam (1995, S. 28)
In der medienökonomischen Diskussion wird häufig auf die von Musgrave (1969)
begründete Theorie „meritorischer Güter“ hingewiesen (siehe etwa Kruse 1989). Hier
ist das zweite Ordnungsproblem, nämlich die Suggestivkraft des Fernsehens sowie das
dritte Ordnungsproblem, nämlich die Interdependenz von ökonomischem und
publizistischem Wettbewerb, angesprochen. Zumeist wird das Argument vorgetragen
von den Befürwortern des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nach europäischem Vorbild
59

(vgl. Gundlach 1998), aber auch von den Befürwortern des Public Broadcasting in den
Vereinigten Staaten (siehe Kapitel 5). Wiechers (1992, S. 120 ff.) zeigt dabei, daß das
Meritorik-Argument in der Literatur vor allem dazu benutzt wird, um (vermeintliche)
Angebotslücken des kommerziellen Rundfunks aufzuzeigen. Die mangelnde
Berücksichtigung von Minoritäten in den Programmen der werbefinanzierten
Rundfunkveranstalter sowie Defizite bei der Wahrnehmung politischer Funktionen
werden dabei meistens an erster Stelle genannt. Allerdings zeigt Wiechers gleichzeitig
auch die Schwächen und Unschärfen einer solchen Argumentation auf, die auf einem
normativen finanzwissenschaftlichen Konzept beruht, das bis heute in der
finanzwissenschaftlichen Fachwelt umstritten und letztlich auch für die konkrete
Politikberatung nicht eindeutig operationalisierbar ist (vgl. Schmidt 1988; Zimmermann
und Henke 1994).
Meritorische, also „verdienstvolle“ und deshalb besonders wertvolle Güter, werden
in der Regel zwar zumindest teilweise vom Markt bereitgestellt, jedoch aufgrund
verzerrter individueller Präferenzen der Individuen in zu geringem Ausmaß
nachgefragt. Analog dazu sind demeritorische Güter dadurch gekennzeichnet, daß sie
wenig „verdienstvoll“, teilweise sogar als schädlich eingeschätzt, gleichwohl von den
Individuen zu viel genutzt werden. Bei meritorischen Gütern geht es also nicht um die
Vermeidung eines generellen Marktversagens, sondern um eine Veränderung des
Nachfrageverhaltens. Die „Nicht-Angemessenheit“ der Präferenzen der Menschen wird
in der Regel von einer weder qualitativ noch quantitativ genau eingrenzbaren Gruppe
von besonders einflußreichen Entscheidungsträgern festgestellt, die im politischen
Prozeß Maßnahmen zur Förderung oder zur Eindämmung solcher Handlungsweisen
durchzusetzen versuchen, die auf vermeintlich verzerrten Präferenzen beruhen. Als
Leitbild gilt dabei – wie in einigen älteren Staatstheorien – das Leitbild des
„wohlmeinenden Landesvaters“ (Zimmermann und Henke 1994, S. 48), der um das
Wohl seiner Bevölkerung ehrlich besorgt ist und dementsprechend weitsichtig handelt.
Meritorische Effekte wirken einerseits unmittelbar auf den betroffenen
Konsumenten, der beispielsweise durch eine Dokumentationssendung oder einen
Theaterbesuch seinen Wissen- und Bildungsstand erhöhen kann. Andererseits können
aber auch zusätzliche positive oder negative Externalitäten entstehen, die nichtbeteiligte
Dritte begünstigen oder schädigen. Gerade in der rundfunkökonomischen
Diskussion werden solche externen Effekte vermutet (siehe Gundlach 1998, S. 73-77):
Positive Externalitäten entstehen beispielsweise – so wird in der Literatur behauptet –
wenn durch faire und ausgewogene politische Informationen im Fernsehen die
gesellschaftliche Partizipation in der Demokratie erhöht wird, der Rundfunk also eine
Integrations-, Forums- und Leitbildfunktion erfüllt (vgl. Holznagel 1999, S. 179 f.).
Negative Externalitäten sind zu erwarten, wenn beispielsweise Jugendliche durch den
Konsum von Filmen mit gewalttätigen Inhalten ebenfalls zu aggressivem Verhalten
angestachelt werden und ein vergleichweise höheres Ausmaß an Gewaltbereitschaft
entwickeln.
Das Meritorik-Argument im Rundfunk läßt sich bekanntlich in verschiedenen
Variationen diskutieren und anwenden (vgl. Kiefer 1996, S. 87 ff.). Zum ersten und in
60

der einfachsten Version wird angenommen, daß es manchen Konsumenten an
Beurteilungsfähigkeit mangelt, um bestimmte Situationen zweckmäßig einschätzen zu
können. Diese Leute konsumieren zuwenig von einem bestimmten Gut – etwa
hochwertigen Nachrichten- und Informationssendungen, obwohl sie einen besonderen
Nutzen hieraus ziehen könnten. Zweitens können manche Individuen ihre
Entscheidungen aufgrund begrenzter Informationsverarbeitungskapazität nicht
hinreichend treffen. Drittens könnten nach Kiefer gespaltene Präferenzordnungen der
Verbraucher der Grund für ein unzureichendes Programmangebot sein, weil sich in der
offenbarten Nachfrage vor dem Fernsehapparat nicht unbedingt die „richtigen“
Präferenzen zeigen.
Das dritte Argument bezieht sich also auf den empirisch zu beobachtenden
Sachverhalt, daß Individuen in manchen Entscheidungssituationen unterschiedliche,
gespaltene Präferenzen aufweisen können. Dieses Argument kann, wie Kiefer betont,
gerade für den Rundfunkbereich einschlägig sein, denn offensichtlich verfügen
Individuen einerseits über eine übergeordnete, reflexive Präferenzordnung (Kiefer 1996,
S. 88: „wie man handeln sollte, sich gerne handeln sähe“), andererseits über
nachgeordnete Präferenzen, die in der konkreten Entscheidungssituation zumindest
teilweise verwirklicht werden. Ein qualitativ anspruchvolles Rundfunkangebot
entspräche aus diesem Blickwinkel zumindest den übergeordneten Präferenzen der
Bürger, obwohl sie sich in der konkreten Entscheidungssituation vor dem Fernsehgerät
zumindest nicht immer für dieses Programm entscheiden würden. Die Einschaltquote
allein wäre in diesem Zusammenhang also nicht hinreichend, um Erkenntnisse über die
Wünsche der Zuschauer zu erhalten. Dieser „duale“ Präferenzbegriff widerspricht zwar
einer engen ökonomischen Auslegung des Begriffs Rationalität, nach dem Individuen
auf der Basis vorhandener Informationen stets die für sie günstigste Lösung eindeutig
bestimmen können und diese dann auch konsequent verwirklichen. Ein solcher dualer
Präferenzbegriff läßt sich jedoch in verhaltenswissenschaftlichen Untersuchungen zur
Mediennutzung stabil nachweisen 31
. Allerdings ist mehr als fragwürdig, ob aus dieser
empirischen Beobachtung ein generelles „Marktversagen“ gefolgert werden kann sowie
daran anknüpfend eine normative Empfehlung herzuleiten ist, wie die „wahren“
Präferenzen der Zuschauer herausgefunden und bedient werden können.
Zweifelsohne sind in jeder Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung „meritorische
Bereiche“, in denen es zu partiellem Marktversagen kommen kann, feststellbar und
plausibel zu begründen (vgl. Zimmermann und Henke 1994). Sicherlich sind mit einer
solchen Feststellung immer auch bestimmte Werturteile verbunden, die es in einer
ordnungsökonomischen Analyse offenzulegen gilt. Die Sicherstellung von
Grundschulausbildung (meritorisch) oder aber das Verbot von Filmdarbietungen mit
rassistischem Inhalt (demeritorisch) wären Beispiele, die wissenschaftlich wie auch
31
So bekennen sich beispielsweise in öffentlichen Befragungen nur wenige Zuschauer
dazu, daß sie Erotik-Sendungen anschauen. Gleichwohl haben diese Sendungen jedoch
stets einen hohen Zuschauerzuspruch und dienen neuen Sendern häufig dazu, neue
Marktanteile hinzuzugewinnen.
61

politisch konsensfähig sein dürften. Allerdings läßt sich diese sehr allgemeine
Plausibilitätsvermutung für Einzelfälle nur schwer im Rahmen einer präzise
formulierten und exakt prüfbaren allgemeinen Theorie konkretisieren (vgl. Schmidt
1988) und noch viel weniger praktisch realisieren. Die Theorie der meritorischen Güter
bleibt letztlich vage und unscharf. Zweifelsohne schwingt bei der Diskussion um
meritorische Bereiche immer der Vorwurf einer paternalistischen Bevormundung einer
wie auch immer konstituierten „Bildungselite“ mit, die vermeintlich besser in der Lage
ist als andere, über den Wert und die Wertigkeit von Präferenzen zu bestimmen.
Angewandt auf den Rundfunk bedeutet dies, daß diese selbsternannten
Bildungseliten den „normalen Fernsehzuschauer eigentlich für nicht fähig halten, mit
der Fernbedienung in der Hand Entscheidungen zu treffen, die letztlich in seinem
eigenen Interesse liegen“ (Hartwig und Schröder 1998). Solche Vorstellungen befinden
sich in der Tat in der Nachbarschaft einer elitärer Anmaßung; es liegt die Vorstellung
zugrunde, daß der Rundfunk letztlich eine Art Volkshochschule ist, die die Politik
beliebig für die eigenen Bildungs- und Wahlkampfziele instrumentalisieren kann. Dies
trifft jedoch die Idee einer freien Gesellschaft im Kern (vgl. Wissenschaftlicher Beirat
1999): Braun (1988) spricht in diesem Zusammenhang sogar von einem
„Unmündigkeitstheorem“. Das Problem tritt dann in besonders scharfer Form auf, wenn
über den Negativkatalog unerwünschter Programminhalte hinaus unter Verweis auf
kollektivistische Gemeinwohlvorstellungen spezifische Programminhalte eingefordert
werden, die kaum an den Präferenzen der Nachfrager orientiert sind, sondern vielmehr
den Partikularinteressen der politisch Verantwortlichen dienen.
Es besteht offensichtlich ein Spannungsfeld zwischen der Meritorik und dem
Konzept der individualistisch fundierten Konsumentensouveränität, wie es vor allem
der ökonomischen Methode zugrunde liegt. Dies wird besonders deutlich in jenen
Gebieten, in denen neben ökonomischen Fakten auch noch ein ästhetisches und
künstlerisches Urteil erforderlich ist, also etwa in der Förderung von Filmen, Kunst,
Kultur und Theaterdarbietungen. Obwohl es bestimmte systematische
Bewertungskriterien gibt und obwohl der Preismechanismus 32
62
als Lenkungsinstrument
auch bei künstlerischen Darbietungen durchaus einen unbestreitbar hohen
Informationswert hat, bleibt eine eindeutige Aussage über die objektive Qualität eines
künstlerischen Angebots immer umstritten. Das meritorische Argument der finanziellen
Förderung oder Behinderung bestimmter Darbietungen ist also letztlich immer auch mit
einem bestimmten subjektiven Werturteil des Entscheidungsträgers behaftet. Ferner sei
darauf hingewiesen, daß sich weder empirisch noch theoretisch ein eindeutiger
Zusammenhang herstellen läßt zwischen der Qualität einer künstlerischen Darbietung
und deren Produktionskosten.
32
Dem Preismechanismus als Lenkungsinstrument im Bereich von Kunst, Musik,
Literatur und Malerei wird in Deutschland in der Regel von den Kunstschaffenden großes
Mißtrauen entgegengebracht. In den Vereinigten Staaten hingegen genießt die
marktwirtschaftliche Steuerung auch im Bereich der schönen Künste ein hohes Maß an
Akzeptanz.

Schließlich muß kritisch angemerkt werden, daß meritorische Staatseingriffe häufig
auch unerwünschte Verteilungseffekte nach sich ziehen. So ist beispielsweise bekannt,
daß Theaterbesucher in der Regel zu den höher gebildeten und wohlhabenderen
Bevölkerungsschichten gehören. Die meritorisch bedingte Subventionierung von
öffentlichen Theatern – wie in Deutschland üblich – führt demnach zu einer
Umverteilung von den ärmeren Bevölkerungsschichten zu den wohlhabenderen, was
mit den finanzwissenschaftlichen Gerechtigkeitsprinzipien nur schwer zu vereinbaren
ist. Der gleiche Effekt ist beim Rundfunk zu beobachten. So ist aus der
Mediennutzungsforschung bekannt, daß die öffentlich-rechtlichen Programme vor allem
von den höher gebildeten Zuschauern eingeschaltet werden im Gegensatz zu den
privaten Programmen mit ihren Schwerpunkten im Bereich der Unterhaltung und des
Sports, die zu einem großen Teil von den weniger gebildeten Zuschauern eingeschaltet
werden. Aus finanzwissenschaftlichem Blickwinkel bedeutet dies also, daß das
Fernsehprogramm der Einkommensstärkeren von den unteren Einkommensklassen
subventioniert wird.
Im Bereich von Hörfunk und Fernsehen ist das meritorische Argument in der Realität
auch aus polit-ökonomischem Blickwinkel besonders schwierig anzuwenden. In der
Regel sind nämlich diejenigen, die bestimmte Güter als meritorisch klassifizieren, die
politischen Entscheidungsträger. Diese sind aber in besonderer Weise auf die
Massenmedien angewiesen und nutzen diese als Sprachrohr für eigene Positionen in der
Öffentlichkeit und damit letztlich auch für die eigene politische Karriere.
Medienordnungspolitik kann so unter Rückgriff auf das Meritorik-Argument leicht
parteipolitischen Sonderinteressen dienstbar gemacht werden. Vor allem die
binnenpluralistische Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, wie sie in
Deutschland praktiziert wird, kann die verstärkte parteipolitische Einflußnahme
begünstigen. Dies bestätigen vor allem Analysen ausländischer Wissenschaftler: „In
practice, however, the German institutions are heavily politicised along party lines. This
problem is the cancer that has weakened the system’s independence and legitimacy“
(Noam 1991, S. 73).
Empirische Untersuchungen bestätigen, daß die Bevölkerung in Deutschland nach
wie vor den Einfluß der Parteipolitik auf die öffentlich-rechtlichen Sender deutlich
wahrnimmt und negativ beurteilt. Wie Kliment und Brunner (1998, S. 317-321) anhand
einer emnid-Befragung für Deutschland herausarbeiten, vermuten 90 Prozent der
Befragten in einer repräsentativen Untersuchung einen Einfluß der Politik auf die
öffentlich-rechtlichen Sender 33
. Vor allem bei den dritten Fernsehprogrammen der
ARD-Anstalten stellt die Bevölkerung sogar sehr eindeutig Bezüge zu konkreter
Parteipolitik fest: Während der Westdeutsche Rundfunk, der Hessische Rundfunk sowie
der Norddeutsche Rundfunk deutlich der SPD zugeordnet werden, wird der Bayerische
Rundfunk als der CSU nahestehend eingeschätzt. Allerdings sieht die Bevölkerung trotz
dieser Kritik die Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen Fernsehens nicht
33 In der gleichen Befragung wird allerdings ebenfalls der Einfluß der werbetreibenden
Wirtschaft auf die privaten Fernsehsender erkannt.
63

grundsätzlich gefährdet. Hier offenbaren sich vermutlich auch kulturelle
Einflußfaktoren: In Deutschland ist man offenbar gewöhnt, daß Rundfunk immer unter
starkem parteipolitischen Einfluß stand und steht. In den Vereinigten Staaten jedenfalls
wird die Möglichkeit der direkten oder indirekten politischen Einflußnahme als
wichtiges Argument gegen öffentlich-rechtliches Fernsehen nach europäischem Muster
angesehen.
Zusammenfassend bleibt festzuhalten, daß die Verwendung des Meritorik-
Arguments im Rundfunk im Kern eine partielle Marktversagensbehauptung impliziert.
Vereinfacht ausgedrückt bedeutet dies, daß der Staat dann für ein qualitativ
hochwertiges Angebot im Rundfunk sowie für Minderheitenprogramme sorgen muß,
wenn private Anbieter dies nicht aus eigenem Antrieb leisten können oder wollen. Dem
wäre bei bestimmten einzelnen Programmformaten durchaus nicht zu widersprechen.
Umgekehrt gewendet bedeutet dieses Argument aber auch, daß der öffentlich-rechtliche
Rundfunk sich aus den Themengebieten zurückziehen sollte, in denen der Markt ein
angemessenes Angebot bereitstellen kann; auch hierfür lassen sich problemlos
empirische Belege anführen, beispielsweise das Angebot an Sportübertragungen im
amerikanischen Fernsehmarkt. Das Meritorik-Argument zielt eindeutig auf qualitativ
hochwertige Programminhalte und nicht auf massenattraktive und damit dem Grundsatz
nach marktfähige Sendungen. Unterhaltungssendungen und Sportübertragungen werden
aber in reichlichem Umfang vom Markt angeboten; zudem besteht von Seiten der
Verbraucher eine hinreichend große Nachfrage und auch Zahlungsbereitschaft.
Außerdem muß abschließend mit Gröner (1988, S. 352) daran erinnert werden, daß
die aus dem Meritorik-Argument hergeleitete Forderung, ausreichend Minderheiten-
Programme bereitzustellen, in mancher Hinsicht mißverständlich und irreführend ist.
Auf jedem Markt kommen manche Minderheiten nicht sofort und auch keinesfalls
unentgeltlich zum Zug. Dies gilt etwa auf dem Wohnungsmarkt ebenso wie auch auf
dem Markt für Automobile. Daraus jedoch sofort einen allgemeinen
„Versorgungsmangel“ konstruieren zu wollen, ist ordnungsökonomisch mehr als
zweifelhaft. Sicherlich ist der Rundfunk ein besonderes Gut. Daraus aber einen
grundsätzlichen Anspruch auf ein kostenloses Rundfunkangebot in jedem
Programmformat ableiten zu wollen, ist theoretisch nicht stichfest zu begründen.
3.1.3. Die These von der Zwangsläufigkeit der Anbieterkonzentration im
Rundfunk
„Die freie Meinungsbildung beruht auf
Wettbewerbsprozessen, seien sie nun künstlerisch,
wissenschaftlich, politisch oder anderswie orientiert“.
Helmut Gröner (1988, S. 349)
Ein weiteres ökonomisches Argument, das häufig in der Diskussion um die
ordnungspolitische Gestaltung des Rundfunks anzutreffen ist, wird aus der Gefahr einer
möglichen Konzentration privater Anbieter und einer damit einhergehenden
Beschränkung des ökonomischen und publizistischen Wettbewerbs abgeleitet.
Marktmacht im Rundfunk ist zunächst einmal ein ökonomischer Sachverhalt, der an
64

sich schon bedenklich ist, analog zu jeder wettbewerbsbeherrschenden Stellung auf
allen Güter- und Faktormärkten. Die besondere Brisanz von Konzentrationstendenzen
in der Medienordnung resultiert aber aus dem bereits als drittem Ordnungsproblem
angesprochenen Sachverhalt, daß Rundfunk in besonderer Weise auch ein Faktor
öffentlicher Meinungsbildung und demokratischer Willensbildung ist (hierzu
Monopolkommission 1996, S. 348, Ziffer 718) und daß dementsprechend weitreichende
Interdependenzen zwischen ökonomischem und publizistischem Wettbewerb bestehen.
Eine marktbeherrschende Stellung im Rundfunk bedeutet immer auch zumindest das
Potential für Meinungsmacht, so daß hier nicht nur eine wettbewerbstheoretisches
Problem, sondern zugleich auch eine Frage von staats- und gesellschaftspolitischer
Bedeutung angesprochen ist 34 .
Vor allem von den Kritikern und Gegnern des privaten Fernsehens und den
Befürwortern des öffentlich-rechtlichen Fernsehens wird die These vertreten, daß
Konzentrationsprozesse im Rundfunk unvermeidlich seien und letztlich zu privaten
Monopolen führen müßten mit entsprechenden Gefährdungen für den
Meinungspluralismus (etwa Schneider 1997; Knoche 1996; von Sternburg 1995). Im
Kern geht es also auch hier um eine Marktversagenshypothese. Gleichwohl ist einer
solchen pauschalen Konzentrationsvermutung, die von einem zwangsläufigen,
gleichsam naturgesetzlichen Verlauf ausgeht, schon mit Lenel (1968) entgegenzutreten.
Wettbewerbsprozesse verlaufen keinesfalls linear, sondern sind durch vorstoßende
innovative Unternehmer sowie durch nachfolgende Imitatoren gekennzeichnet. Zudem
sind im Verständnis einer dynamischen Markttheorie im Anschluß an Heuß (1965)
unterschiedliche Marktphasen 35
65
mit der Vorherrschaft von unterschiedlichen
Unternehmertypen und Kompetenzniveaus feststellbar (ausführlich Fehl 1987, S. 25-
37). Die wichtigste Funktion des dynamischen Unternehmers in den frühen
Marktphasen ist es dabei, die Selbstentzündung der Nachfrage zu bewirken und das
eigene Produkt einem größeren Kundenkreis bekannt zu machen. In diesen frühen
Marktphasen kann es dabei zu prozessualen, temporären Monopolen kommen, die
jedoch im weiteren Marktphasenverlauf keinesfalls dauerhaft bestehen bleiben. Der
Wettbewerb ist spätestens seit Schumpeter auch als Instrument der schöpferischen
Zerstörung gekennzeichnet, mit dem etablierte oder neu aufkommende Produkte und
Unternehmen aus ihren sicheren Positionen verdrängt werden können und
Vorsprungswissen aufgezerrt wird. Im folgenden wird also zu diskutieren sein, welche
Funktionen der Wettbewerb in einer marktwirtschaftlichen Ordnung allgemein und vor
allem auch im Rundfunk erfüllen kann. Im Anschluß daran ist zu prüfen, welche
34
35
Eine ausführliche Untersuchung von Konzentrationskontrollen zur Sicherung von
Meinungsvielfalt im privaten Rundfunk in europäischer rechtsvergleichender Perspektive
bietet Mailänder (2000).
Auch die Monopolkommission (1996, S. 353, Ziffer 740) argumentiert mit dem
Marktphasenschema im Medienbereich. Gleichzeitig wird aber auf die Schwierigkeit
verwiesen, eine tatsächliche Zuordnung von Marktphasen zu vollziehen, da sich sowohl
die Technologien als auch die juristischen Grundlagen und die ökonomischen
Beteiligungsverhältnisse in einem außergewöhnlich raschen Entwicklungsprozeß
befinden.

Konzentrationsprozesse und –ursachen es auch im Rundfunk gibt und wie diese
ordnungs- und medienökonomisch zu interpretieren sind.
3.1.3.1. Der Wettbewerb als wirtschaftliches Koordinationsinstrument
Dem Wettbewerb als Koordinationsinstrument innerhalb einer marktwirtschaftlichen
Ordnung werden verschiedene Funktionen zugeschrieben 36 . Ein freier
Leistungswettbewerb innerhalb einer „Wirtschaftsverfassung des Wettbewerbs“
(Eucken) führt zu einer intensiven Beachtung der Konsumentenpräferenzen durch die
Anbieter, sichert den kostengünstigen Einsatz der Produktionsfaktoren und reizt zu
Produkt- und Prozeßinnovationen und technischem Fortschritt an. Gleichzeitig ist der
Wettbewerb ein transparentes und wirksames Verfahren zur Begrenzung und Kontrolle
wirtschaftlicher (und politischer) Macht. In allen Phasen einer dynamischen
Marktentwicklung entstehen unterschiedliche Anbieterkonstellationen, die eine
Marktabschließung erreichen wollen, um unangenehme Konkurrenten aus dem Feld zu
drängen oder vom Marktzutritt abzuhalten. Der Wettbewerb als Entdeckungs- und
Entmachtungsverfahren (Böhm 1980) steht solchen Abschließungstendenzen auf Seiten
der Anbieter entgegen und schützt damit vor allem die Interessen der Nachfrager.
Die konkrete ordnungspolitische Ausgestaltung einer wettbewerblichen Ordnung
erfordert wettbewerbspolitische Leitbilder. In der deutschsprachigen Literatur sind hier
vor allem das „Konzept der optimalen Wettbewerbsintensität“ im Anschluß an
Kantzenbach sowie das „Konzept der Wettbewerbsfreiheit im Anschluß“ an Hoppmann
zum Teil sehr kontronvers diskutiert worden (vgl. Berg 1995, S. 254-258; Schüller
1987). Im Rahmen des ersten Konzepts wird dabei eher ökonomisch-funktionalistisch
argumentiert („what can competition do for us“) und es wird angenommen, daß
bestimmte wünschenswerte Marktergebnisse auch unmittelbar durch gezielte
Interventionen herbeigeführt werden können (Marktstruktur-, Marktverhaltens-,
Marktergebnis-Paradigma). Daran anknüpfend wird dem Staat die Aufgabe zugewiesen,
die für die Erreichung bestimmter wirtschaftspolitischer Zielvorgaben jeweils optimale
Wettbewerbsintensität in den verschiedenen Branchen durch gezielte Eingriffe (mit)
herbeizuführen – so etwa auch durch die Förderung von Konzentrationen in
polypolistisch organisierten Märkten. Der Wettbewerb hat aus diesem Blickwinkel also
ausschließlich eine dienende Funktion.
Im Hoppmannschen Konzept der Wettbewerbsfreiheit hingegen wird dem
Wettbewerb als Wert per se eine hohe Wertschätzung für eine Gesellschaft
selbstbestimmter Bürger zugeschrieben und die Ergebnisoffenheit des wirtschaftlichen
Prozesse betont. Außerdem wird vermutet, daß die Erhöhung der Wettbewerbsfreiheit
in der Regel immer auch günstigere ökonomische Resultate nach sich ziehen wird – dies
entspricht der sog. „Harmoniethese“. Die staatliche Wettbewerbspolitik sollte sich aus
36
Grundlegend zur Wirkung des marktwirtschaftlichen Wettbewerbs siehe beispielsweise
von Hayek (1968), Heuß (1965) und Schmidtchen (1978). Einen guten Überblick liefern
die Lehrbücher von Herdzina (1991) und von Aberle (1992) sowie die Übersichtsartikel
von Schüller (1987) und von Berg (1995).
66

dem Blickwinkel dieses ordnungspolitischen Leitbildes in erster Linie auf die
Beseitigung der bestehenden Wettbewerbshemmnisse und Marktzutrittsschranken
konzentrieren, die einerseits aus unternehmerischen Strategien, andererseits aus
staatlichen Eingriffen resultieren können. Zudem sollte die staatliche
Wettbewerbspolitik die Einhaltung der allgemeinen Regeln sicherstellen.
Die Kontroverse zwischen den verschiedenen wettbewerbspolitischen Leitbildern hat
auch für die medienökonomische Fragestellung besondere Relevanz. Je nach dem,
welcher Auffassung der für die Medienordnung verantwortliche Gesetzgeber zuneigt,
dürfte ein unterschiedliches Ausmaß erstens an Regulierung und zweitens an
öffentlicher Wirtschaft anzutreffen sein. Es ist zu vermuten und wird im weiteren
Verlauf dieser Arbeit noch zu untersuchen sein, daß beispielsweise die amerikanische
Medienordnung eher an der Gewährleistung der Wettbewerbsfreiheit orientiert ist,
während die deutsche Medienordnungspolitik stärker funktionalistisch ausgerichtet ist
und der Staat zugleich versucht, Einfluß auf die die Marktstrukturen und tatsächliche
Wettbewerbsintensität zu nehmen.
Der Wettbewerb ist ein Such- und Entdeckungsverfahren, bei dem es darum geht,
verstreut vorhandenes gesellschaftliches Wissen nutzbar zu machen (vgl. von Hayek
1968). Konzentrationstendenzen, die entweder durch internes oder häufiger noch durch
externes Unternehmenswachstum verursacht werden, können den Wettbewerb
beschränken. Dabei ist zu unterscheiden zwischen horizontalen, vertikalen und
diagonalen (konglomeraten) Unternehmenszusammenschlüssen. Ursachen der
Konzentration sind in der Art der Produktionstechnologie, in der Höhe der staatlichen
und privaten Marktzutrittsschranken sowie in den Rahmenbedingungen der
Wettbewerbsordnung zu suchen. Die strategische Marktpolitik der Unternehmen, die
Marktstruktur in der jeweiligen Branche sowie die verschiedenen Unternehmertypen
und Kompetenzniveaus haben dabei einen wichtigen Einfluß auf den Ablauf und die
Nachhaltigkeit des Konzentrationsprozesses (hierzu Lenel 1968, S. 245 ff.).
Abbildung 7: Allgemeine Ursachen und Komponenten der Konzentration
67

Finanzierungsna
chteile kleiner
und mittlerer
Unternehmen
Unterschiedlich
es internes
Unternehmensw
achstum durch
Leistungsdiverg
enzen
Größenvorteile
(economies of
scale)
Ursachen der Konzentration
Diversifizierung
svorteile
(economies of
scope)
Staatliche
Rahmenbedingu
ngen (Steuer
system; Patentrecht;Umweltpolitik
u.a.m.)
Komponenten des Konzentrationsprozesses
Marktaustritt
von
Unternehmen
Quelle: Berg 1995, S. 271.
Markteintritt
neuer Anbieter
Unternehmensz
usammenschlüs
se
(externes
Unternehmensw
achstum)
68
Markteintrittsba
rrieren durch
Wettbewerbsna
chteile neuer
Anbieter oder
Importbeschränkungen
Verdrängung
kleinerer
Anbieter durch
Unternehmen
mit
überragender
Marktstellung
Als zentrale Ursachen der internen und auch der externen Konzentration 37
sind – wie
in Abbildung 7 dargestellt – vor allem die Größenvorteile (economies of scale) und die
Diversifizierungsvorteile (economies of scope) zu nennen. Diese werden maßgeblich
auch durch die staatlichen Rahmenbedingungen (etwa das Patentrecht oder das
Steuerrecht und vor allem das Wettbewerbs- und Kartellrecht) mitbestimmt. Für kleine
und mittlere Unternehmen sowie für Marktneulinge wirken sich die eher schwierigen
Finanzierungsmöglichkeiten (in Deutschland) an den Kapitalmärkten nachteilig aus.
Großunternehmen, vor allem Aktiengesellschaften, verfügen über wesentlich bessere
Zugangsmöglichkeiten zu den Kapitalmärkten. Dies kann Übernahmetendenzen kleiner
und mittlerer Unternehmen befördern und damit ebenfalls zu verstärkter Konzentration
beitragen.
Dabei ist hervorzuheben, daß Konzentrationsprozesse ein vielschichtiges Phänomen
sind und keinesfalls immer nur negativ beurteilt werden dürfen. Unterschiedliches
internes Unternehmenswachstum als Komponente der Konzentration kann unmittelbar
auf Leistungsdifferenzen zurückzuführen sein, und es wäre volkswirtschaftlich sogar
ausgesprochen schädlich, wenn eine staatliche Wettbewerbsbehörde solche
Konzentrationen zu verhindern suchte und sich schützend vor den leistungsschwächeren
Wettbewerber stellen würde. In der sog. „Chicago-Schule“ der Wettbewerbstheorie, zu
der Vertreter wie etwa George J. Stigler oder Harold Demsetz zu rechnen sind, wird
beispielsweise von der Vermutung ausgegangen, das Unternehmensgröße und
Konzentration zumeist als Ergebnis höherer Effizienz anzusehen sind. Nicht die
37 Zu der ordnungsökonomischen Einschätzung der Konzentration siehe auch Böhm in
seinen Ausführungen über “das Janusgesicht der Konzentration“ (1980, S. 213 ff.).

Marktstruktur oder die tatsächliche Unternehmensgröße sind in dieser Sichtweise
entscheidend, sondern die tatsächliche Versorgung des Verbrauchers mit preiswerten
Gütern und Dienstleistungen. Aus dem Blickwinkel der Chicago-Schule ist nicht der
Tatbestand des Monopols an sich kritisch, sondern höchstens der Mißbrauch von
Monopol-Macht in Form von überhöhten Preisen oder schlechten Qualitäten zu Lasten
der Konsumenten.
Die Einschätzung der Wohlfahrtseffekte von Konzentrationen ist meistens
ambivalent. So hat beispielsweise schon Williamson (1968) anhand eines einfachen
Tradeoff-Modells dargelegt, daß bei einem Unternehmenszusammenschluß häufig
Kostenvorteile realisiert werden, was zur Erhöhung der Konsumentenwohlfahrt führen
würde, wenn diese an den Konsumenten weitergegeben würden. Gleichzeitig ist zu
erwarten, daß das fusionierte Unternehmen die vergrößerte Marktmacht zur
Durchsetzung höherer Preise ausnutzen kann – dies würde einen Verlust an
Konsumentenwohlfahrt bewirken. Ob der Nettoeffekt positiv oder negativ ist, kann nicht
pauschal beantwortet werden, sondern muß in einer Einzelfallbetrachtung geklärt
werden.
Neben der Analyse der Ursachen der Konzentration und der Einschätzung der
hiermit verbundenen Vor- und Nachteile treten zusätzlich zwei weitere Fragestellungen
auf. Erstens ist der relevante Markt festzulegen, der Gegenstand einer
wettbewerbspolitischen Untersuchung im Rundfunk werden soll. Zweitens ist die Frage
zu klären, wie und mit welcher Methode Konzentrationen im Rundfunk empirisch
festgestellt werden können. Zur Frage des relevanten Marktes ist es hilfreich, die von
Wirtz vorgeschlagene Systematisierung zu verwenden, um die Interdependenzen der
TV-Märkte zu veranschaulichen (siehe Abbildung 8):
69

Abbildung 8: Interdependenzen an den TV-Märkten
Erlöse
TV-Programmbeschaffungsmarkt
Höhe der
Werbepreise
Beschaffungserfolg
TV-Werbemarkt
TV-Unternehmen
Programmstruktur
Werbespotzuspruch
Zuschauererfolg
TV-
Zuschauermarkt
Quelle: Wirtz (1994, S. 19)
Die Fernsehunternehmen stehen in direktem Kontakt erstens mit dem
Rezipientenmarkt, also ganz konkret dem Fernsehzuschauer, der über sein Zuschalten
seine Wertschätzung für ein Programmangebot offenbaren kann. Zweitens müssen die
Fernsehunternehmen auf dem Markt für Programmsoftware tätig werden, um die
Sendezeit mit attraktiven Programminhalten zu füllen. Drittens müssen die
Fernsehunternehmen am Werbemarkt aktiv sein, um durch den Verkauf von
Werbespots die Finanzierungsgrundlage für den Geschäftsbetrieb zu sichern. Für den
unternehmerischen Erfolg des Medienunternehmers ist es dabei von zentraler
Bedeutung, eine Art von „Gleichgewicht“ zwischen den drei Märkten zu halten, da
zwischen diesen keinesfalls zwingend eine Interessenharmonie bestehen muß. Eine zu
starke Orientierung auf die Interessen der Werbekunden kann beispielsweise dazu
führen, daß die Zuschauerzahlen sinken, weil ein Übermaß an Werbung vom Kunden
als störend empfunden wird. Für die wettbewerbspolitische Betrachtung ist diese
Systematisierung der Märkte von großer Bedeutung. Ein „normaler Wettbewerber“ auf
dem Werbemarkt kann beispielsweise eine sehr starke Stellung im Bereich der
Programmsoftware innehaben (Sportverwertungsrechte, Programmpakete, Lizenzen
erfolgreicher ausländischer Serien etc.) und von dort aus wettbewerbsbeschränkende
Strategien verfolgen. Der Nachweis einer marktbeherrschenden Stellung 38 ist jedoch in
solchen Fällen nur sehr schwer zu führen.
38
Im deutschen Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB, § 22) wird der
Tatbestand der Marktbeherrschung anhand verschiedener Kriterien beschrieben. Dies sind
beispielsweise Marktanteil, Finanzkraft, Zugang zu den Beschaffungs- und
Absatzmärkten, Verflechtungen mit anderen Unternehmen und auch rechtliche und
tatsächliche Schranken gegen den Marktzutritt von Konkurrenten. Die Einschätzung, ob
70

Eine weitere Schwierigkeit der Marktabgrenzung resultiert aus den verschiedenen
Produktionsebenen, die mit dem Angebot von Rundfunk verbunden sind. In Anlehnung
an Owen (1975, S. 12 f.) und Kruse (1989, S. 80) sind hier erstens die Ebene der
Programmproduktion, zweitens die Ebene der Programmgestaltung und drittens die
Märkte für Rundfunkprogramme zu unterscheiden. Bei den Märkten für
Rundfunkprogramme sind einerseits die Distributionsebene (terrestrische
Signalübertragung, Kabel oder Satellit) sowie andererseits die unmittelbare
Konsumebene beim Publikum zu differenzieren. Die Übertragungsnetze sind wiederum
über verschiedene Netzebenen verknüpft, die durch unterschiedliche technische und
wettbewerbspolitische Parameter gekennzeichnet sind (ausführlich Hillebrand 1999).
Die verschiedenen Ebenen können als eigenständiges Geschäft organisiert sein, aber
auch durch vertikale Unternehmenszusammenschlüsse gemeinsam unter einem Dach
betrieben werden. Eine marktbeherrschende Stellung kann also prinzipiell auf jeder
einzelnen Produktionsebene bestehen (vgl. Müller 1998, S. 42-75) und durch
konglomerate Fusionen weiter verstärkt werden. Die vertikalen Verflechtungen sind
dabei wettbewerbspolitisch nicht unbedenklich, weil Marktmacht auf vor- und
nachgelagerte Produktionsstufen übertragen werden kann, die für tatsächliche oder
potentielle Konkurrenten wie eine Marktzutrittsschranke wirken können 39
. Damit
entstehen für die Unternehmen stratetische Verhaltensspielräume, die sich einer
direkten Kontrolle durch den Wettbewerb und die Wettbewerbsbehörden entziehen.
Im direkten Zusammenhang mit dem Nachweis von Marktmacht steht die genaue
Messung von Konzentration, die auch als vergleichsweise „objektive“ Grundlage für
Entscheidungen der Kartellbehörden verwendet werden kann. Wann genau ist ein
Unternehmen marktmächtig oder gar marktbeherrschend? In der Literatur und bei den
Wettbewerbsbehörden werden hierzu bekanntlich verschiedene Maßzahlen
vorgeschlagen und angewandt. Erstens ist hier der CN-Index zu nennen, der den
kumulierten Marktanteil der N größten Anbieter anzeigt. Dieser Index kann auf
verschiedene Märkte angewandt werden und ermöglicht vor allem im Zeitablauf über
eine längere Periode hinweg aussagekräftige Ergebnisse. Der C2-Index für den TV-
Werbemarkt für das Jahr 1984 betrug beispielsweise 100, das heißt also ARD und ZDF
als damals noch alleinige Fernsehanbieter konnten die kompletten Werbeeinnahmen
unter sich aufteilen. Seit der Zulassung privater Wettbewerber ist der Anteil sehr stark
39
ein Unternehmen marktbeherrschend ist, erfordert jedoch immer eine Gesamtbetrachtung.
Zudem ist mit der Feststellung des Tatbestandes der Marktbeherrschung noch keinesfalls
gesagt, daß auch eine mißbräuchliche Ausnutzung dieser Marktmacht stattfindert.
Ausführlich zur Marktbeherrschung siehe Schüller (1987, S. 66 ff.).
Aus diesem Grunde hat beispielsweise die EU-Kommission am 28. Juli 1994 die
Gründung des Gemeinschaftsunternehmens „Media Service GmbH“ durch die Kirch-
Gruppe, Bertelsmann und die Deutsche Telekom untersagt. Die Unternehmen wollten mit
diesem Zusammenschluß das digitale Fernsehen in Deutschland entwickeln. Die EU-
Kommission befürchtete jedoch, daß die vereinigte Marktmacht dieser drei Unternehmen
und die strategische Besetzung aller Engpaßfaktoren (Netze, Programminhalte,
Abonnementskunden) zu einer vollständigen Abschließung des Marktes führen würde
(vgl. Amtsblatt der EG 1994, Teilziffer 2).
71

ückläufig. 1995 betrug der gemeinsame Anteil der beiden öffentlich-rechtlichen
Anstalten am gesamten Werbebudget gerade noch 11 Prozent (Duvvuri und Schellmoser
1996, S. 41). Die Interpretation des CN-Index für wettbewerbspolitische
Handlungsempfehlungen ist jedoch außerordentlich schwierig, da es je nach
Produktionstechnik durchaus Märkte geben kann, in denen sich nur wenige Anbieter
etablieren können; jedes Unternehmen muß seine optimale Betriebsgröße in einem
wettbewerblichen Suchprozeß entdecken. Ein hoher CN-Index ist also keinesfalls a
priori gleichzusetzen mit dem Mißbrauch von Marktmacht. Die isolierte Aussagekraft
des Indexes ist also höchst eingeschränkt und bedarf der Ergänzung durch qualitative
Faktoren.
Ein weiterer, in der Wettbewerbspolitik gebräuchlicher Indikator zu Messung von
Konzentration ist der sog. Hirschman-Herfindahl-Index, der erstmals 1982 durch die
vom US Department of Justice veröffentlichten „Merger Guidelines“ in die Diskussion
eingeführt worden ist und beispielsweise auch von der deutschen Monopolkommission
verwendet wird. Dieser Index findet auch zunehmend in der Medienökonomik
Anwendung (vgl. Wirtz 1994, S. 33 ff.). Beim Hirschman-Herfindahl-Index werden die
Marktanteile der Anbieter zuerst quadriert und dann summiert. Durch die Quadrierung
werden die Anteile der marktmächtigen Unternehmen relativ stärker gewichtet. Die
Summe wird dann aus Gründen des vereinfachten Umgangs mit den Werten mit dem
Faktor 10.000 multipliziert. Wenn nur ein einzelner Anbieter am Markt existieren
würde, so würde also ein Hirschman-Herfindahl-Wert von genau 10.000 resultieren.
Bei der Interpretation dieses Indexes ist jedoch ebenfalls Vorsicht walten zu lassen.
Ohne ergänzende Informationen über Marktstrukturen und Marktteilnehmer wird es
nicht möglich sein, aus diesem Index eine wirtschafts- und medienpolitische
Handlungsempfehlung abzuleiten. Ebenfalls ist es ratsam, den Hirschman-Herfindahl-
Index im Zeitablauf zu betrachten, um Aufschluß über die Veränderung von
Konzentrationen zu erhalten.
3.1.3.2. Der Wettbewerb auf den Rundfunkmärkten
Unter der durchaus realistischen Annahme, daß der Wettbewerb auch im Rundfunk
positive Wirkungen entfalten wird, sind die Faktoren herauszuarbeiten, die allgemeine
und wettbewerbsbeschränkende Konzentrationen im Rundfunk bewirken oder
begünstigen können 40
. Sodann ist zu prüfen, ob Rückwirkungen auf den publizistischen
Wettbewerb resultieren (drittes Ordnungsproblem) und ob hierdurch
wettbewerbspolitischer Handlungsbedarf begründet wird. In der medienökonomischen
Literatur werden dabei verschiedene Gesichtspunkte diskutiert 41 .
40
Am 30. Juni 2000 hat die Deutsche Monopolkommission das 13. Hauptgutachten über
Wettbewerbspolitik in Netzstrukturen vorgelegt. Hierin wird eine umfassende und
detaillierte empirische Übersicht über die Wettbewerbsentwicklung im deutschen
Rundfunkmarkt vorgelegt.
41
Einschlägig ist die Untersuchung von Wirtz (1994), der empirische Fragen des
Wettbewerbs im Mediensektor untersucht. Lesenswert sind ebenfalls die
72

Ausgangspunkt der Argumentation um allgemeine Konzentrationstendenzen im
Rundfunk sind die außerordentlich hohen Investitionskosten, die anfänglich bei der
Inbetriebnahme eines Rundfunksenders aufzubringen sind 42 ; diese sind in der Tat ein
Branchenspezifikum (hierzu Gundlach 1998; Monopolkommission 1996 und 2000),
wenngleich keineswegs einzigartig. Für kleine Unternehmen ist die Finanzierung der
startnotwendigen Investitionen nur schwer organisierbar – hier kann eine erste Ursache
der Konzentration festgestellt werden. Auch das Bundesverfassungsgericht hat in seinen
verschiedenen Urteilen zur Ordnung des Rundfunks diesen Sachverhalt immer wieder
besonders hervorgehoben. Die Herstellung der ersten Kontakte zu den Zuhörern und
Zuschauern geht in der Regel mit einem hohen Fixkostenblock einher. Im Anschluß an
diesen folgt eine starke Degression der durchschnittlichen Kontaktkosten (vgl. Müller
1998, S. 47 ff.). Dieser Kostenverlauf begünstigt reichweitenstarke große Sender, die
Größenvorteile (economies of scale) realisieren können. Unterstellt man hypothetisch
eine unendliche Kontaktkostendegression, so würde unter reinen Kostengesichtspunkten
eine vollständige Marktabdeckung durch einen monopolistischen Rundfunkanbieter
resultieren. Dieser kostenbedingten Tendenz zur Konzentration im Bereich der
Übertragungskapazitäten stehen in der Realität aber in den meisten Programmformaten
regionale und zielgruppenspezifische Besonderheiten sowie sprachliche Barrieren der
Zuschauer entgegen (vgl. Browne 1999).
Die hohen Kosten, die bei der erstmaligen Aufnahme des Sendebetriebs entstehen,
tragen in mancher Hinsicht Merkmale sog. „versunkener Kosten“ im Verständnis der
„Theorie der bestreitbaren Märkte“ („contestable markets“) von Baumol (1982). Dies ist
eine zweite allgemeine Ursache der Konzentration im Rundfunk. Gemäß dieser
theoretischen Sichtweise sind Märkte dann für neue Teilnehmer „angreifbar“, wenn
erstens der Zugang zum Markt frei ist, also keine Marktzutrittsschranken („barriers to
entry“) bestehen, zweitens alle potentiellen Marktteilnehmer den Zugang zur gleichen
Produktionstechnik haben und wenn drittens das Ausscheiden aus dem Markt kostenlos
möglich ist, wenn also keine Marktaustrittsschranken durch versunkene Kosten („sunk
costs“) bestehen. Sind alle drei Bedingungen erfüllt, so die Baumolsche Argumentation,
dann kann es dauerhafte Marktmacht nicht geben, denn jeder Versuch, am Markt einen
Preis oberhalb der Durchschnittskosten durchzusetzen, würde unverzüglich neue
42
Herausgeberbände von B. Röper (1989) und Oberender (1997) und die dort publizierten
Einzelbeiträge. Grundlegend und mit zahlreichem empirischem Material angereichert
sind die Gutachten der Monopolkommission. Beachtenswert ist auch der Artikel von
Parlasca (1994), in dem die Reichweite des kartellrechtlichen Instumentariums bei der
Medienkonzentration geprüft wird. Einen aktuellen und detaillierten Überblick über die
Verflechtungen der Medienunternehmen bietet H. Röper (1999).
Die hohen Kosten entstehen zunächst beispielsweise durch die Anschaffung oder
Anmietung der Übertragungskapazitäten (beispielsweise Miete für einen Satelliten),
durch den Aufbau eines Sendestudios, durch den Erwerb von attraktivem Sendematerial
(Filme, Sportverwertungsrechte, Show-Programme etc.) sowie für die Anwerbung und
Beschäftigung von qualifiziertem Personal vor und hinter der Kamera. Ein ausführlicher
Überblick über die betriebswirtschaftlichen Aspekte der Rundfunkproduktion findet sich
bei Duvvuri und Schellmoser (1996).
73

Anbieter auf den Markt locken und den Anreiz zu einer „Hit and Run-Strategie“
vermitteln. Aus den Bedingungen der bestreitbaren Märkte ist aber noch kein Hinweis
auf die tatsächliche Marktstruktur 43 zu ziehen: Selbst ein einziger großer Anbieter wäre
wettbewerbstheoretisch unproblematisch, wenn denn nur die prinzipielle Bestreitbarkeit
und Offenheit der Märkte für neue Wettbewerber gewährleistet wäre. Nicht die
Marktform, also etwa Polypol, Oligopol oder Monopol, sondern die Bedingungen des
Marktzutritts für neue Konkurrenten geraten ins Zentrum einer
wettbewerbstheoretischen und wettbewerbspolitischen Betrachtung.
Werden die Baumolschen Kriterien auf den Rundfunk angewendet, so wird
ersichtlich, daß vor allem beim Kriterium des kostenlosen Marktaustritts
Schwierigkeiten bestehen, da Investitionen im Rundfunk sowohl im hardware-Bereich
als auch bei der Programmsoftware Merkmale versunkener Kosten aufweisen. Das
bedeutet, daß die anfallenden Kosten in besonders hohem Maße irreversibel sind. Sollte
sich die Investition als erfolglos herausstellen, so ist durch die Veräußerung des
Anlagevermögens, also durch die Weiterverwertung der technischen Anlagen, in der
Regel nur noch ein verschwindend kleiner Teil der anfänglichen Investitionssummen zu
erlösen. Ein hohes Risiko versunkener Kosten wirkt jedoch aus dem Blickwinkel der
Theorie der bestreitbaren Märkte wie eine Marktzutrittsschranke und reduziert die
Bereitschaft möglicher Investoren zum Markteintritt und damit die potentielle
Konkurrenz: Versunkene Kosten reduzieren also die „Bestreitbarkeit“ von Märkten:
hierin wäre also eine zweite Ursache der Konzentration im Rundfunk angedeutet.
Die Auswirkungen der außerordentlich schwierigen Bestreitbarkeit von
Rundfunkmärkten auf die tatsächliche Wettbewerbsintensität und die
wettbewerbstheoretische Bewertung von hohen Konzentrationsmaßen ist jedoch
umstritten. So hat beispielsweise Kantzenbach (1967) in seiner „Theorie der optimalen
Wettbewerbsintensität“ 44
behauptet, daß die Reduktion der Marktteilnehmer unter
bestimmten Umständen sogar zur Erhöhung der Wettbewerbsintensität führen kann.
Aus dem Blickwinkel dieser Theorie existiert beispielsweise die maximale
Wettbewerbsintensität im sog. „homogenen Dyopol“ (vgl. auch Berg 1995, S. 254 ff.).
Polypolistischer Wettbewerb wird hingegen als volkswirtschaftlich ineffizient
eingeschätzt. Eine mögliche wirtschaftspolitische Handlungsempfehlung könnte nach
Kantzenbach dann sogar in der staatlichen Förderung von
Unternehmenszusammenschlüssen, also der zusätzlichen Verstärkung von
Konzentrationsprozessen gesehen werden.
43
44
Zum Verhältnis von „bestreitbaren Märkten“ und Marktstruktur siehe ausführlich Fehl
(1985).
Es würde den Rahmen der vorliegenden Untersuchung sprengen, wenn auf sämtliche
Details der Kantzenbach-Hoppmann-Kontroverse eingegangen würde. Siehe hierzu die
Originalbeiträge von Hoppmann (1967) und Kantzenbach (1967) sowie auch die
Übersichtsartikel von Berg (1995) und Schüller (1987). Zur Kritik der Kantzenbachschen
Konzeption siehe Willgerodt (1975) und Zohlnhöfer (1991).
74

Die theoretische Konzeption der optimalen Wettbewerbsintensität von Kantzenbach
ist jedoch in der wettbewerbstheoretischen Literatur aus verschiedenen Gründen stark
kritisiert worden (siehe etwa Zohlnhöfer 1991). Auch die Kantzenbachsche Sichtweise
der vermeintlichen Unzulänglichkeiten des polypolistischen Wettbewerbs ist mehrfach
zurückgewiesen worden (etwa Willgerodt 1975), vor allem wegen der viel zu
optimistischen Einschätzung der Effizienz von Großunternehmen und – anders herum
formuliert – der Unterschätzung der Wettbewerbsfunktionen gerade von kleinen und
mittleren Unternehmen. In der Tat beinhaltet die Kantzenbachsche Konzeption ein stark
konstruktivistisches Element. Denn wenn es eine optimale Wettbewerbsintensität gäbe
und wenn eine Wettbewerbsbehörde über das Wissen und die Kompetenz verfügen
könnte, diese zu erreichen, dann wäre es quasi logische Konsequenz, den Staat zu
entsprechenden Interventionen anzuleiten. Ob der Staat aber jemals das Wissen zu einer
solchen Wettbewerbssteuerung aufbringen kann, muß stark bezweifelt werden, und
zwar sowohl auf einer theoretischen Diskussionsebene als auch auf in bezug zu den
praktischen Fragen der realen Wettbewerbspolitik.
Gleichwohl bleibt festzuhalten, daß Unternehmenszusammenschlüsse aus
volkswirtschaftlichem Blickwinkel keinesfalls grundsätzlich abzulehnen sind. Fusionen
oder Unternehmenszukäufe sind, wie bereits im Zusammenhang mit dem Tradeoff-
Modell von Williamson (1968) angedeutet, häufig Ausdruck des unternehmerischen
Bemühens, die Produktion und den Absatz eines Gutes effizienter zu organisieren. Hier
ist an Coase (1937/88) zu erinnern, der darauf hinweist, daß die Nutzung des Markt-
Preis-Systems keinesfalls kostenlos ist und daß es deshalb für Marktteilnehmer unter
bestimmten Voraussetzungen zweckmäßig sein kann, bestimmte Transaktionen
innerhalb eines Unternehmens zu integrieren. In diesem Zusammenhang ist auf die in
der Literatur so diskutierte sog. „Dilemmathese“ der Wettbewerbspolitik zu verweisen
(Herdzina 1991, S. 40 ff.), die besagt, daß in konzentrierten Bereichen mit wenigen
Anbietern Größenvorteile realisiert und größere Forschungs- und
Entwicklungspotentiale genutzt werden können, während dezentralisierte Bereiche vor
allen Dingen größere Freiheitsspielräume für Anbieter und Nachfrager ermöglichen.
Im Rundfunkmarkt wird eine Einschätzung der Auswirkungen von
Konzentrationsprozessen zusätzlich erschwert, weil neben dem ökonomischen
Wettbewerb immer auch der parallel stattfindende publizistische Wettbewerb als
Instrument zur Sicherung des Meinungspluralismus beachtet werden muß (drittes
Ordnungsproblem). Eine ökonomische Konzentration der Anbieter kann sogar unter
spezifischen Annahmen, wie sie beispielsweise im Programmwahlmodell von Beebe
(1977) getroffen werden, zu einer Erhöhung der publizistischen Meinungsvielfalt
führen. Dies ist dann der Fall, wenn die Reduktion der Marktteilnehmer dazu führt, daß
die verbliebenen Anbieter nicht mehr ihr Zuschaueraufkommen dadurch zu maximieren
versuchen, daß sie besonders populäre Programme für die Zuschauermehrheit anbieten,
indem sie erfolgreiche Programme von Konkurrenten duplizieren (Strategie des „more
of the same“), sondern stattdessen ein diversifiziertes Programmangebot bereitstellen,
daß auch verschieden gelagerte Präferenzen bedienen soll. Im monopolistischen
Grenzfall eines werbefinanzierten Programms bei Beebe könnte sogar ein publizistisch
75

sehr vielfältiges Programm entstehen, weil der Monopolist sich dann um die
Herstellung von Kontakten zu allen Zuschauern bemühen müßte, um die
Werbeeinnahmen zu maximieren. Das Beebe-Modell ist zwar extrem rigide und abstrakt
in seinen Annahmen und keinesfalls für eine isolierte wirtschaftspolitische
Handlungsempfehlung geeignet – hierauf wird später noch genauer eingegangen.
Gleichwohl wird mit diesem Modell besonders deutlich, daß der Zusammenhang
zwischem ökonomischem und publizistischem Wettbewerb nicht linear ist und daß aus
einer Unternehmenskonzentration und Reduktion des ökonomischen Wettbewerbs noch
nicht sofort auf eine Einschränkung des publizistischen Wettbewerbs geschlossen
werden kann.
Ein weiterer Sachverhalt, der allgemeine Konzentrationstendenzen im Rundfunk
begünstigen könnte, wird mit der sog. „Werbeeinnahmen-Reichweiten-Spirale“ 45
angesprochen. Dies ist die dritte allgemeine Ursache für Konzentrationen im Rundfunk.
Gemäß dieser empirisch immer wieder beobachtbaren Erscheinung korrelieren die
möglichen Erlöse aus dem Verkauf von Zeiten für Werbesendungen für die
Programmanbieter direkt mit der Anzahl der kontaktierten Haushalte (vgl. Wirtz 1994,
S. 43). Der Werbemarkt ist direkt mit dem Rezipientenmarkt verzahnt. So ergibt sich
der Preis für den Verkauf von Werbezeiten in Deutschland bekanntlich aus dem sog.
„Tausendkontaktpreis“. Dieser gibt an, wieviel für einen 30 Sekunden-Spot gezahlt
werden muß, der gerade 1000 Zuschauer erreicht. Je größer die Zahl der Rezipienten
eines bestimmten Programms ist, desto attraktiver wird der Sendeplatz für die
werbetreibende Wirtschaft; deren Zahlungsbereitschaft wird systematisch ansteigen.
Hier ist also eine dritte Ursache der Unternehmenskonzentration im (privaten)
Rundfunk festzustellen. Die Verbindung von Kontaktkostendegression mit der
Werbeeinnahmen-Reichweiten-Spirale begünstigt große und finanzstarke
Rundfunkanbieter in doppelter Hinsicht.
Die Konzentrationstendenzen im Rundfunk werden zudem durch den sog. „Siegermarkteffekt“
verstärkt (vgl. Wentzel 1998a). Hierin kann eine vierte allgemeine Ursache
für Konzentrationstendenzen im Rundfunk gesehen werden. Cook und Frank (1995)
sprechen in diesem Zusammenhang von einer „winner-take-all-society“. In diesem
Spezialfall erhält der Erstplazierte in einem wettbewerblichen Prozeß unter den
Bedingungen von Siegermärkten beinahe die gesamte Entlohnung, während die anderen
Teilnehmer nur minimale Entlohnungen erhalten oder gänzlich leer ausgehen. Am
Markt ist nur Platz für „den“ Sieger. Entscheidendes theoretisches Kriterium für
„winner-take-all-Effekte“ ist die relative Position eines Teilnehmers im Wettbewerb,
nicht aber die absoluten Aufwendungen und Leistungen. Anhand zahlreicher
empirischer Untersuchungen und Beispiele aus dem Bereich der Unterhaltung, der
Film- und Musikindustrie sowie des Sports verdeutlichen Cook und Frank, daß
beispielsweise ein Olympiasieger in der Regel mit sehr großen finanziellen
Zuwendungen und lukrativen Werbeeinnahmen rechnen kann, während der minimal
45
Bei den Tages- und Wochenzeitungen wird dieser Effekt als „Auflagen-Anzeigen-
Spirale“ bezeichnet.
76

geschlagene Zweitplazierte häufig nur vergleichsweise bescheidene finanzielle
Zuwendungen und Einkommensmöglichkeiten erhält.
Siegermarkteffekte sind eine eher ungewöhnliche Erscheinung in einem
wettbewerblichen Selektionsprozeß und keineswegs repräsentativ für alle Märkte.
Gleichwohl ist festzustellen, daß sie auch in Hörfunk und Fernsehen anzutreffen sind 46 .
Entscheidend hierfür sind, wie bereits oben angedeutet, die Kostenstrukturen des
Produktionsprozesses für attraktives Film-Material sowie die Einkommenserwartungen
der Anbieter. Programmsoftware hat in der Regel hohe einmalige Produktions- oder
Anschaffungskosten, etwa die eines Fernseh- oder Kinofilms (first copy costs). Die
nachfolgenden Reproduktionskosten sind jedoch für den Anbieter vergleichsweise
gering. Ein erfolgreicher Kino-Streifen kann also gleichsam „kostenlos“ über die ganze
Welt verbreitet werden 47 und weniger attraktive Programminhalte verdrängen. Aus
dieser allgemeinen Ursache für Konzentrationstendenzen können auch spezifische
wettbewerbsbeschränkende Strategien für einen einzelnen Medienunternehmer
resultieren.
Diese Siegermarkteffekte begünstigen die Eigentümer großer Programmpakete 48 ,
weil sie vorhandene Filme beliebig häufig auf verschiedenen Kanälen verwerten
können. Zugleich erschweren sie neuen Marktteilnehmern den Marktzutritt, weil die
Preise für den Erwerb von Erstverwertungsrechten exorbitant ansteigen (vgl. Duvvuri
und Schellmoser 1996). In der Regel können nur sehr finanzstarke Anbieter in den
Markt eintreten, wodurch eine enge oligopolistische Marktstruktur und die Bildung von
„Senderfamilien“ begünstigt werden. Siegermarkteffekte sind also als eine vierte
Ursache der Konzentration im Rundfunk einzuordnen.
Zudem ist festzuhalten, daß die Produktion der ersten Kopie eines Films in
besonderer Weise ein Marktrisiko darstellt, das sich vom üblichen Produktrisiko an
vielen anderen Gütermärkten unterscheidet. Der Erfolg eines Films ist nicht
vorhersehbar und nur begrenzt planbar; es gibt zahlreiche Beispiele für Filme, die trotz
erfolgversprechender Besetzung mit beliebten Schauspielern, eines spannenden
Drehbuchs und hoher Produktionskosten beim Publikum durchfielen 49
. Finanzstarke
46
Siegermarkteffekte treten beispielsweise häufig in der Welt des Sports auf – vor allem,
wenn die Sportart international von großem Interesse und damit medienwirksam ist.
Beispielsweise sei hier auf die amerikanische Basketball-Liga NBL verwiesen, die
praktisch weltweit übertragen wird. Auch in der Musik und in der Kunst sind
Siegermarkteffekte anzutreffen ebenso wie in der Mode- und Designbranche. Zur
ökonomischen Theorie der Musikmärkte siehe beispielsweise Rothenbuhler und Streck
(1998), die zu ähnlichen Ergebnissen gelangen wie Cook und Frank.
47
Dieser Effekt hat auch beachtliche negative Externalitäten, wenn es etwa um den Schutz
geistiger Eigentumsrechte geht. Im Internet kann beispielsweise Unterhaltungssoftware,
aber auch Musik etc. heruntergeladen und weiterverbreitet werden. Die Diskussion um
den sog. Napster-Fall sind hierzu sehr aufschlußreich.
48
Bekanntlich hat die Kirch-Gruppe ihre starke Marktposition im privaten Fernsehen
gerade auch durch die Filmpakete von Leo Kirch erworben.
49
Eine ausführliche Analyse der Filmbranche sowie der vor- und nachgelagerten
Wertschöpfungsstufen findet sich bei Kürble (1997).
77

Medienunternehmen sind dabei eher in der Lage, die Risiken der Filmproduktion und
möglicher Fehlversuche zu tragen und durch erfolgreiche andere Produktionen zu
kompensieren. Vor diesem Hintergrund sind auch die Bemühungen der
Medienkonzerne zu verstehen, durch eine Vorwärts-Rückwärts-Integration sämtliche
Bereiche der Wertschöpfungskette und Programmdistribution abzudecken.
Filmproduzenten schließen sich vor allem deshalb mit Fernsehsendern, mit Kabel-TV
und Bezahlfernsehen sowie mit Kinoketten zusammen, um das Produktionsrisiko für
neue Programmsoftware zu verringern und um eine Strategie der Mehrfachverwertung
erfolgreicher Programme in unterschiedlichen Vertriebskanälen durchzuführen.
Zusammenschlüsse sind also auch aus den Bemühungen der Unternehmen zu erklären,
Transaktionskosten zu senken und eine optimale Unternehmensgröße zu finden, die
langfristig am Markt bestehen kann. Diese optimale Unternehmensgröße ist aber nicht
exakt im voraus festzulegen oder durch abstrakte Maßzahlen bestimmbar. Es existiert,
wie Krüsselberg (1969, S. 155 ff.) es ganz allgemein für Märkte formuliert, ein
„Kontinuum effizienter Betriebsgrößen“, so daß jedes einzelne Unternehmen seine
spezifische optimale Betriebsgröße letztlich nur in einem wettbewerblichen Suchprozeß
entdecken kann. Dies gilt auch für die Produktion und Veranstaltung von Fernsehen.
Die allgemeinen Ursachen der Konzentration im Rundfunk können wie folgt
zusammengefaßt werden.
Abbildung 9: Allgemeine Ursachen der Konzentration im privaten Rundfunk
1. Ursache 2. Ursache 3. Ursache 4. Ursache
Besonders hohe
Investitionen in
Verbindung mit
eingeschränkten
Finanzierungsmöglichkeiten
für
kleine und mittlere
Unternehmen
Versunkene Kosten
im Verständnis der
Theorie der
bestreitbaren Märkte
Werbeeinnahmen-
Reichweiten-Spirale
Besonders starke
Kontaktkostendegre
ssion (hoher
Fixkostenblock)
Siegermarkteffekte
internationaler
Mediengüter
3.1.3.3. Ordnungspolitische Einschätzung der Konzentrationen im Rundfunk:
Ein Zwischenergebnis
Marktmacht im Rundfunk und in den angrenzenden Medien ist, wie auch die
Monopolkommission (1996; 2000) feststellt, ein ernst zu nehmender und
überwachungsbedürftiger Tatbestand. Hier sind alle fünf Ordnungsprobleme des
Rundfunks gleichermaßen angesprochen. Aus den Konzentrationstendenzen im
Rundfunk, die theoretisch ableitbar und empirisch feststellbar sind (vgl. Wirtz 1994;
Bericht der KEK 1999), kann unter Umständen eine Berechtigung für öffentlichrechtliches
Fernsehen als Ergänzung zu einem privaten Fernsehangebot gefolgert
werden, um die Erhaltung des publizistischen Wettbewerbs und damit die
Gewährleistung des Meinungspluralismus dauerhaft sicherzustellen. Im theoretischen
Grenzfall könnte es dann zu einem Duopol kommen, bei dem ein privater Anbieter
78

neben einem öffentlich-rechtlichen Sender stünde. Allerdings kann das Argument auch
so interpretiert werden, daß die Existenz eines großen öffentlich-rechtlichen Senders die
Konzentrationsneigungen privater Anbieter forciert, weil diese sich nur durch
Zusammenschlüsse und strategische Allianzen in eine Position bringen können, in der
sie im Wettbewerb mit den staatlich privilegierten reichweitenstarken und finanziell
durch Gebühren abgesicherten öffentlich-rechtlichen Anstalten konkurrieren können.
Die tatsächliche Struktur des deutschen Fernsehmarktes liegt, wie empirische
Untersuchungen bestätigen, von dieser theoriebasierten Prognose gar nicht weit entfernt
– hierauf wird später noch genauer einzugehen sein. Neben dem großen öffentlichrechtlichen
Block aus den Vollprogrammen von ARD und ZDF existieren mit den
privaten Sendern RTL, Sat1 und ProSieben drei weitere große Vollprogrammanbieter 50 .
Gemeinsam erreichen die fünf großen Sender einen kumulierten Anteil am
Zuschauermarkt von etwa 59 Prozent (Zahl für April 2000, siehe IWD-Medienspiegel
Nr. 19 vom 8. Mai 2000, S. 8). Mit diesen Anbietern ist der Markt für landesweit
verbreitete Vollprogramme bisher weitgehend geschlossen und für neue Anbieter im
Sinne der Theorie der „bestreitbaren Märkte“ derzeit nur schwierig angreifbar.
Bei den zahlreichen Spartenprogrammen sowie bei den kleineren Sendern ist die
Situation angesichts der kleineren Zielgruppen und der spezifischen
Programmschwerpunkte etwas anders gelagert (Überblick bei Poll 1999). Die
Konzentration äußert sich hier vor allem in den Gesellschafterstrukturen und
Beteiligungsverhältnissen, die im Hintergrund wirken (siehe IWD-Medienspiegel Nr.
31 vom 02.08.99). Allerdings ist bislang keinesfalls ersichtlich, daß aus den
ökonomischen Konzentrationstendenzen eine Einschränkung des Meinungspluralismus
folgen würde. Die Programmvielfalt ist sehr groß und wird auch bezüglich der
qualitativen Standards weltweit sehr hoch eingeschätzt (vgl. Noam 1998).
Auch in den Vereinigten Staaten sind Konzentrationen im Medienbereich über
sämtliche Wertschöpfungsstufen hinweg feststellbar. In den 90er Jahre kam es dabei zu
spektakulären Großfusionen („Mega-Mergers“) zwischen Kabelunternehmen,
Filmstudios und Fernsehstationen (siehe Hachmeister und Rager 2000), um die
verschiedenen Wertschöpfungsstufen abzudecken. Ebenso ist die Zahl der
Programmanbieter begrenzt. Es existieren beispielsweise nur wenige große Networks
als Programmlieferanten 51 , und die Möglichkeit zu weiteren Marktzutritten wird als eher
gering eingeschätzt. Der direkte Vergleich mit dem deutschen Rundfunkmarkt ist
jedoch schwierig, weil der amerikanische Markt in seinem Grundprinzip lokal
organisiert ist, woraus sich ganz spezifische wettbewerbliche Strukturen und
50
51
Am 1. Juli 2000 haben sich Sat1 und ProSieben zu einer Senderfamilie
zusammengeschlossen.
Die drei traditionellen Networks sind die National Broadcasting Company (NBC), das
Columbia Broadcasting System (CBS) und die American Broadcasting Company (ABC).
Seit den 60er Jahren hat sich auch das Network Fox Television von Rupert Murdoch mit
enormem Kapitalaufwand etabliert. Zudem existieren seit den 90er Jahren noch UPN,
WBN und das „familienfreundliche“ PAX-Network (siehe Kapitel 5).
79

Fragestellungen herleiten, die sich vom deutschen Fernsehmarkt grundsätzlich
unterscheiden. Gleichwohl bleibt festzuhalten, daß die
Unternehmenszusammenschlüsse in den Vereinigten Staaten in keiner Weise von den
Antitrust-Behörden und auch nicht von der Federal Communications Commission
beanstandet wurden. Aus der ökonomischen Konzentration wurden keine Gefährdungen
für den Wettbewerb der Meinungen gesehen.
Öffentlich-rechtliche Sender oder Public Broadcasting können unter bestimmten
Umständen ein Gegengewicht gegen große private Medienkonzerne sein. Dies liegt, wie
in der Rundfunkmorphologie dargelegt, vor allem in den Zielsetzungen und
Finanzierungsmöglichkeiten der öffentlich-rechtlichen Sender begründet. Als
zusätzliche Marktteilnehmer können sie die Wettbewerbsintensität wie auch die
Meinungsvielfalt erhöhen. Jeder zusätzliche Marktteilnehmer erhöht zumindest
potentiell die inhaltliche Vielfalt. Dies ist die positive Interpretation und entspräche der
sog. „Gegengiftthese“, die häufig auch von den Befürwortern gemeinwirtschaftlicher
Unternehmen angeführt wird. Dieses Argument ist aber mit Vorsicht zu behandeln.
Immerhin ist zu bedenken, daß auch öffentliche Unternehmen als Bürokratien eigene
Zielsetzungen verfolgen, die erfahrungsgemäß in erheblichem Ausmaß auf die
Reduzierung von Wettbewerb gerichtet sein können. Außerdem ist aus der Theorie der
Eigentumsrechte hinlänglich bekannt, daß eine dauerhaft effiziente Nutzung von
Handlungsrechten in der öffentlichen Wirtschaft nicht selten unterbleibt. Dies ist die
kritische Interpretation. Zudem suchen Bürokratien häufig neue Betätigungsfelder
abseits ihres eigentlichen Aufgabengebietes; hierbei stoßen sie auch in Teilmärkte vor,
in denen ein funktionsfähiger privater Wettbewerb existiert oder zumindest entstehen
könnte 52
. Eine solche Verdrängung ist jedoch ordnungsökonomisch nicht zu
rechtfertigen.
Öffentlich-rechtliche Anstalten sind zudem keineswegs ein sicheres Mittel, um
angesichts der festgestellten ordnungspolitischen Besonderheiten des Rundfunks ein
qualitativ anspruchsvolles und an den Präferenzen der Verbraucher ausgerichtetes
Programm dauerhaft sicherzustellen (vgl. Wiechers 1992; Schröder 1997). Dies
bestätigen vor allem die Erfahrungen in Deutschland bis 1984, als die öffentlichrechtlichen
Anstalten noch über das gemeinsame Sendemonopol verfügten. Damals
befanden sich die Anstalten noch nicht in einer Konkurrenzsituation mit privaten
Anbietern und mußten sich dementsprechend auch nicht an einem „Qualitätswettbewerb
nach unten“ beteiligen, wie ihnen dies heute von den Kritikern des privaten Fernsehens
häufig unterstellt wird. Sie konnten die Programminhalte und –strukturen alleine
bestimmen. Gleichwohl gab es vielfältige Kritik an der mangelhaften Qualität des
Programms, an der hohen Anzahl der Wiederholungen, an der geringen
Innovationsbereitschaft sowie an der politisch keineswegs immer ausgewogenen
Berichterstattung (vgl. Mestmäcker 1995). Vor allem von Ökonomen wurde damals der
52
Die öffentlich-rechtlichen Anstalten unterhalten beispielsweise ein unentgeltliches
Informationsangebot und Archiv über das Internet. Hierdurch wird privaten
gewinnorientierten Informationsdiensten der Marktzutritt massiv erschwert.
80

Vorwurf erhoben, die öffentlich-rechtlichen Anstalten würden sich nicht in
ausreichendem Maße um Kosteneffizienz bei der Produktion von Programmen
bemühen. Das mangelhafte Kostenbewußtsein, das sehr häufig in öffentlichen
Unternehmen anzutreffen ist, wird auch in zahlreichen neueren Untersuchungen zum
dualen System in Deutschland zumindest zeitweilig immer noch nachgewiesen (vgl.
etwa Mattern und Künstner 1998).
Abschließend und zusammenfassend bleibt festzuhalten, daß der These von der
Zwangsläufigkeit der Konzentration im Rundfunk als pauschaler
Marktversagensvermutung zu widersprechen ist. Sicherlich gibt es
Konzentrationstendenzen, die dauerhaft Gegenstand einer wettbewerbspolitischen
Beobachtung bleiben müssen. Es existieren aber immer auch Gegentendenzen, vor
allem bei international offenen Märkten. So hat beispielsweise der Sender tm3, hinter
dem der international operierende Medienunternehmer Murdoch steht, in Deutschland
den Markteintritt durch den Erwerb von attraktiven Sportverwertungsrechten geschafft
– trotz der massiven Konkurrenz der am Markt etablierten Unternehmen. Die Offenheit
der Märkte nach innen und außen bleibt nach wie vor ein zentrales Instrument zur
Begrenzung von Marktmacht und zur Sicherstellung einer Wirtschaftsverfassung des
Wettbewerbs auch im Rundfunk.
Ökonomische Konzentration, die zur Erhöhung der unternehmerischen Effizienz und
zur gleichzeitigen Kostensenkung durchgeführt wird, ist volkswirtschaftlich
wünschenswert, wenn die Konsumenten und Nachfrager ebenfalls an den positiven
Effekten teilhaben können. Dies wird regelmäßig durch den Wettbewerb und die
potentielle Konkurrenz sichergestellt. Unternehmenskonzentration wird in allen
wirtschaftlichen Teilbereichen und auch in der Rundfunkordnung erst dann zum
Problem, wenn die Konsumentensouveränität und Wahlmöglichkeiten eingeschränkt
werden oder überhöhte Preise durchgesetzt werden sollen. Eine solche Entwicklung
innerhalb der elektronischen Medien ist bislang aber noch nicht empirisch festzustellen.
Zusätzlich wirkt der Wettbewerb zwischen der verschiedenen Medien (Zeitungen,
Hörfunk und Fernsehen) um Werbekunden auch schützend für den Verbraucher (hierzu
Korf-Sage 1999). Eine Zwangsläufigkeit der Anbieterkonzentration mit nachteiligen
Konsequenzen für den Verbraucher und für den grundgesetzlich geschützten
Sachverhalt des Meinungspluralismus kann daher bislang nicht festgestellt werden.
3.1.4. Der Erklärungsbeitrag der „Program Choice-Modelle“
3.1.4.1. Entwicklungsmuster und Strukturen von Programmen
„What is essential if the major opportunity is to be
seized is to get the co-ordinating benefits of
monopoly, the deep sense of public service
responsibility of the public corporation, the rivalry
and open access of competition, and the maximum
range of programming possible“.
Peter O. Steiner (1961, S. 130).
81

Die Frage nach den Rahmenbedingungen einer Rundfunkordnung ist immer mit
bestimmten Vorstellungen von den inhaltlichen und qualitativen Aspekten der
gesendeten Programme verbunden (viertes Ordnungsproblem). Dabei gibt es, wie
Steiner (1961, S. 130) feststellt, durchaus unterschiedliche Gesichtspunkte zu beachten.
Betrachtet man anhand der Rundfunkmorphologie die denkbaren Ordnungsmodelle des
Rundfunks, so wird deutlich, daß mit jeder Option spezifische Vorteile, aber auch
Nachteile verbunden sein können. Die typischen Gestaltungsentwürfe und deren
Wertschätzung in der wissenschaftlichen Diskussion und bei den politischen
Entscheidungsträgern sind offensichtlich nachhaltig von unterschiedlichen
wettbewerbstheoretischen Leitbildern geprägt. Verursacht freier Wettbewerb im
Rundfunk eine abwärtsgerichtete Qualitätsspirale bei den Inhalten, wie dies
beispielsweise Kiefer (1996) erwartet, oder führt der „Wettbewerb als
Entdeckungsverfahren“ auch im Rundfunk zu Qualitätsverbesserungen und enger
Orientierung an den Präferenzen der Verbraucher, vielleicht sogar zu ihrer
Weiterentwicklung? Kann ein „wohlmeinender Rundfunkmonopolist“ in idealer Weise
die Präferenzen der Konsumenten befriedigen und gleichzeitig übergeordneten
meritorischen Zielen dienen, oder führt das Monopol zu X-Ineffizienzen in der
Produktion von Rundfunk, zu Bürokratisierung, zu einer Beschränkung der inhaltlichen
Vielfalt und schlechtestenfalls sogar zu der einseitigen Bevorzugung einer politischen
Meinung? Welcher Ordnungsentwurf ist geeignet, um ein Programmangebot dauerhaft
sicherzustellen, das den weiter oben skizzierten allgemeinen Regeln (im Sinne des
Negativkatalogs) bestmöglich entspricht?
Zur Beantwortung dieser Fragen und zur Verdeutlichung der Wettbewerbs- und
Strukturwirkungen alternativer Rahmenbedingungen im Rundfunk wird in der
medienökonomischen Literatur zumeist auf die sog. Programmwahlmodelle („Program
Choice“) verwiesen 53 . Diese stellen gleichsam einen Spezialfall der hier entwickelten
Rundfunkmorphologie dar, denn in diesen Modellen werden nach verschiedenen
Kriterien anbieterseitige und nachfrageseitige Gesichtspunkte und deren Auswirkungen
auf die Programmstrukturen diskutiert. Erklärungsziel der Programmwahlmodelle ist es
also, das tatsächliche Programmangebot aus den konkreten Ordnungsbedingungen des
Fernsehmarktes heraus zu erklären.
Anbieterseitige Kriterien sind etwa die Unternehmensformen und
Unternehmensziele, die Finanzierungsmöglichkeiten, die Leistungsfähigkeit und
Rahmenbedingungen der Inhaltskontrolle, die Marktformen und Konzentrationsmaße
sowie die Struktur der Übertragungskapazitäten. Aus der Kombination dieser
Einflußfaktoren, die letztlich eine Art von Marktstruktur konstituieren, werden
Marktergebnisse und Marktverhalten der Anbieter und Nachfrager gefolgert. In den
53
Einschlägig sind hier unter anderem die Beiträge von Steiner (1952 und 1961), Beebe
(1977), Spence und Owen (1977) und Noam (1987). Eine zusammenfassende Übersicht
und kritische Würdigung der wichtigsten älteren Modelle zur Programmwahl findet sich
bei Werner Müller (1978), eine neuere Übersicht bei Monica Müller (1998), die auch die
formalen Schritte der einzelnen Modelle systematisch nachvollzieht. Eine kurze
Zusammenfassung der wichtigsten Modellergebnisse bietet Schröder (1997).
82

einzelnen Modellen zur Programmwahl werden unter Verwendung der ceteris paribus-
Annahme jeweils spezifische Aspekte des Marktgeschehens isoliert herausgegriffen
und analysiert. Die komplexeren Modelle, etwa das Simulationsmodell von Beebe
(1977), analysieren mehrere Einflußfaktoren gleichzeitig. Nachfrageseitig ist zu
differenzieren nach den technischen Möglichkeiten für den Empfang von Fernsehen,
nach den Kosten, die dem Empfänger von Rundfunk entstehen, nach der Intra- und
Intermedienkonkurrenz sowie nach den Programmpäferenzen der Zuschauer. Im Beebe-
Modell werden beispielsweise diese nachfrageseitigen Faktoren hervorgehoben und mit
berücksichtigt im Gegensatz zu den früheren Modellen, die sich in erster Linie auf die
Anbieterfaktoren konzentrierten. Die folgenden Tabellen 11 und 12 bieten einen
Überblick über die verschiedenen Faktoren.
83

Abbildung 10: Allgemeine angebotsseitige Einflußfaktoren von Programmen
Ziele - Erziehung und Bildung
- Information
- Gewinnmaximierung
- Maximierung des
Zuschauermarktanteils
Finanzierung - Staatshaushalt
- Gebühren
- Werbung
- Entgelte (Pay-TV)
Verfügbarkeit von
Übertragungskanälen
und
Frequenzen
- Staatliche
Frequenzzuteilung
- Frequenzauktionen
Inhaltskontrolle - Anstaltsinterne Gremien zur
Inhaltskontrolle
- Freiwillige Selbstkontrolle
- Externe Programmaufsicht
Marktform - Monopol
- Dyopol
- Oligopol
- Polypol
Erfolgskontrolle - Kontrolle durch
Rundfunkräte
- Einschaltquoten
- Gewinn
Abbildung 11: Allgemeine nachfrageseitige Einflußfaktoren
Technische
Ausstattung der
Haushalte
Kosten der
Fernsehnutzung
Intermedienkonkurrenz
Intramedienkonkurrenz
Programm-
präferenzen der
Zuschauer
- Terrestrische
Empfangsmöglichkeiten
- Kabelpenetration
- Satelliten
- Rundfunkgebühren
(deutsches Modell)
- Kabelgebühren
- Entgelte für Bezahl-
fernsehen (Pay-TV)
- Anzahl der Voll- und
Spartenprogramme
- Angebotssituation
alternativer Medien (Presse,
Online)
- Nachrichten und
Informationen
- Unterhaltung, Sport
- Filme, Serien
84

Es ist prinzipiell zwischen drei verschiedenen Modelltypen zur Programmwahl zu
unterscheiden: Erstens gibt es Modelle, die eine reine Werbefinanzierung der
gesendeten Programme thematisieren. Dies entspräche damit dem marktwirtschaftlichen
Prototyp, bei dem der Verkauf von Werbezeiten Mittel zum Erreichen der primären
unternehmerischen Zielsetzung, nämlich der Gewinnerzielung, ist. Hier sind vor allem
die frühen Arbeiten von Steiner (1952 und 1961) und die Erweiterungen und
Modifizierungen von Beebe (1977) zu erwähnen. Zweitens ist auf die Arbeiten von
Spence und Owen (1977) und deren Verfeinerungen zu verweisen, die von einer reinen
Entgeltfinanzierung im Sinne eines vollständigen „Bezahl-Fernsehens“ (Pay-TV)
ausgehen; dies entspräche Fernsehen nach dem sog. Äquivalenzprinzip. Die dritte
Modellgeneration, etwa bei Noam (1987), knüpft an die Methode der „ökonomischen
Theorie der Demokratie“ (Downs 1968) an. Damit wird es auch möglich, marktunabhängigen
Rundfunk im Sinne eines öffentlich-rechtlichen Angebots und dessen
Wechselwirkung zu privatwirtschaftlichen Anbietern zu diskutieren. Mit dem Noam-
Modell ist es ebenfalls möglich, die substitutiven und komplementären Aspekte des
Nebeneinanders von privaten und öffentlich-rechtlichen Sendern sowie die
dynamischen Aspekte der Fernsehmarktentwicklung abzubilden.
3.1.4.2. „Program Choice“ und Marktform: Die Steinerschen Überlegungen
Die ersten Modelle zur Programmwahl wurden von Steiner (1952 und 1961) in die
Medienökonomik eingeführt. Trotz ihres hohen Alters weisen die Modelle nach wie vor
einen beachtlichen heuristischen Wert auf. Sie stellen gewissermaßen den
Ausgangspunkt für die theoretische ökonomische Behandlung des Rundfunks dar. In
seinem ersten Beitrag (1952) hat Steiner versucht, über die Determinanten von
Hörfunkprogrammen unter besonderer Berücksichtigung der Finanzierungsfrage zu
modellieren. Diese Vorgehensweise wurde 1977 von Beebe verfeinert und erweitert; die
Steinerschen Überlegungen werden deshalb an späterer Stelle in der weitergehenden
Fassung von Beebe vorgestellt.
In seinem zweiten grundlegenden Beitrag aus dem Jahr 1961 legte Steiner eine
Studie über Monopol und Wettbewerb im Fernsehen und daraus resultierende Fragen
der Wirtschaftspolitik vor. Empirischer Bezugspunkt war dabei – aus historischem
Blickwinkel verständlich – einerseits die britische BBC als Aushängeschild des Public
Broadcasting und der privatwirtschaftlich organisierte amerikanische Fernsehmarkt
andererseits. Der Beitrag von Steiner hat die nachfolgende Debatte maßgeblich
strukturiert, denn es wurde erstmalig versucht, ökonomische Kriterien einer
„optimalen“ Rundfunkordnung zu entwickeln (1961, S. 107 ff.).
Die Steinerschen Beurteilungsmaßstäbe sind im einzelnen:
1. Der Rundfunk muß eine umfassende und neutrale Informationsquelle sein
(„ample and unbiassed source of news“) und ein Forum für Kommentare und
öffentliche Diskussionen bieten.
2. Der Rundfunk muß für die Journalisten und die Medienschaffenden eine Quelle
unabhängiger Beschäftigungsmöglichkeiten sein (Arbeitsmarktargument).
85

3. Der Rundfunk muß dem Gemeinwohl verpflichtet sein („commitment to public
service“) und in diesem Sinne verantwortungsbewußt bei der Verbreitung von
Programminhalten sein.
4. Der Rundfunk muß eine größtmögliche inhaltliche Vielfalt („rich and varied
choice of programmes“) bereitstellen, die den Präferenzen der Bevölkerung
bestmöglichst entspricht.
Steiner (1961, S. 107) verweist in diesem Zusammenhang auch schon auf mögliche
Zielkonflikte zwischen den einzelnen Kriterien: „A form of organisation that performs
well when judged by one standard may do poorly by another. Indeed, this sort of
conflict is the crux of the debate between the advocates of public monopoly and private
competition in broadcasting“. Die Entscheidung für eine bestimmte Rundfunkordnung
ist damit immer auch eine Abwägungsentscheidung zwischen verschiedenen
Sachverhalten. Ein erstes Resultat von Steiner ist somit, daß es keinesfalls notwendig
eine Rundfunkordnung geben muß, die alle Kriterien optimal erfüllt. Dieses Ergebnis
hat auch in der modernen Diskussion um die Ordnung des Rundfunks nach wie vor
beachtliches Gewicht.
Diese Beurteilungskriterien werden nun von Steiner einzeln durchgespielt anhand
der Frage, ob das Monopol oder der Wettbewerb zu ihrer Verwirklichung besser
geeignet wären. Nachgelagert ist bei diesen theoretischen Überlegungen die Frage der
Rechtsform des Monopols oder der Wettbewerber. Das Monopol beispielsweise kann
sowohl privat als auch öffentlich-rechtlich sein. Auf die Modellergebnisse hat dies
keine Auswirkungen. Im Steinerschen Modell wird jedoch zumeist als Referenzfall des
Monopols auf die öffentlich-rechtliche BBC verwiesen.
Die Schwierigkeit, mittels einer solchen Analyse zu eindeutigen Ergebnissen und
damit auch zu Politikempfehlungen zu gelangen, wird bereits beim ersten Punkt sehr
deutlich. Selbst wenn die Zielsetzung, eine umfassende und neutrale Informationsquelle
zu sein, sehr verantwortungsbewußt vom monopolistischen Rundfunkanbieter
wahrgenommen wird – die BBC galt damals und gilt nach wie vor als ein wichtiger
Maßstab für Glaubwürdigkeit im Rundfunk 54
86
–, bleibt die Einschätzung des
Sachverhalts der umfassenden Information zwiespältig. Dieser kritische Punkt wurde
auch schon von Steiner selbst erkannt: „At best, and the BBC frequently achieves this
best, it produces the broadcasting equivalent of a superbly balanced book. But this is not
the equivalent of a balanced library“ (Steiner 1961, S. 111). Eine wettbewerbliche
Vorgehensweise zur Entdeckung neuen Wissens (erstes Ordnungsproblem) erscheint
hier überlegen, wobei keineswegs zwingend von einem polypolistischen Wettbewerb
ausgegangen werden muß. Der Wettbewerb zwischen den (damals noch) drei großen
amerikanischen Networks NBC, CBS und ABC sei sehr intensiv und der Zielsetzung
förderlich. Auch aktuelle Untersuchungen über die „Economics of Television
54
Zum Zeitpunkt der Steinerschen Untersuchungen war die BBC wichtigstes
Aushängeschild für glaubwürdigen Rundfunk. Das Motto der BBC, „to inform and to
enlighten“, ist für viele Nachrichtensender zum Vorbild und Leitmotiv geworden – auch
für private Anbieter.

Networks“ (Litman 1998) bestätigen die nach wie vor hohe Wettbewerbsintensität
zwischen den (nunmehr sieben) großen amerikanischen Fernseh-Networks.
Bezüglich des zweiten Kriteriums (unabhängige Beschäftigungsmöglichkeiten)
kommt Steiner ebenfalls zu einer vergleichsweise positiven Einschätzung des
Wettbewerbs. Der Rundfunkmonopolist hat nicht nur Angebotsmacht, sondern
zusätzlich auch an den vorgelagerten Produktmärkten – und vor allem am Arbeitsmarkt
– eine beachtliche Nachfragemacht. Diese kann wettbewerbsbeschränkend und zu Preis-
und Lohnmanipulationen eingesetzt werden. Zudem ergibt sich die Möglichkeit, weitere
nicht-marktliche Anforderungen – etwa die Mitgliedschaft in einer bestimmten
politischen Partei – diskriminierend zum Nachteil der Beschäftigten einzusetzen und
damit auch auf indirektem Wege Einfluß auf die Programminhalte zu nehmen. Über
Steiner hinaus ist festzuhalten, daß selbst minimaler Wettbewerb zwischen wenigen
Rundfunkunternehmen einem solchen Monopolfall vorzuziehen ist, weil damit
zumindest die potentielle Konkurrenz als Kontrolle aktiviert wird.
Das dritte Bewertungskriterium, die Orientierung am Gemeinwohl, ist ebenfalls
schwierig einzuschätzen. Der Rundfunkmonopolist kann unter bestimmten Annahmen
hinsichtlich der Zielfunktion sowie der Qualifikation der Mitarbeiter durchaus zu einem
gemeinwohlorientierten Programmangebot in der Lage sein – die BBC ist hier
wiederum ein durchaus glaubwürdiges Anschauungsbeispiel. Gleichwohl bleibt
grundsätzlich kritisch einzuwenden, daß die Programmschaffenden immer vor dem
Wissensproblem stehen, was denn ein gemeinwohlorientieres Programm ist. Aus einem
liberalen Grundrechtsverständnis kann hier, wie bereits erwähnt, nur auf den
Negativkatalog unerwünschter Programminhalte im Sinne allgemeiner Regeln
verwiesen werden. Die Vorgabe von positiven Programmzielen wäre jedoch
ausgesprochen gefährlich. An dieser Stelle wäre nämlich ein Einfallstor für inhaltliche
Willkür und sogar Zensur der Entscheidungsträger geöffnet. Zudem ist nicht
auszuschließen, daß von den verantwortlichen Redakteuren auch andere Ziele als
lediglich Programmziele verfolgt werden. Nicht jeder öffentlich-rechtliche Sender darf
mit der BBC gleichgesetzt werden, und nicht immer ist das vermeintliche öffentliche
Interesse auch gleichzusetzen mit den Interessen der Menschen: „Public service is not
identical with private interest“ (Steiner 1961, S. 113). Hierauf wird im Zusammenhang
mit den Public Choice-Überlegungen an späterer Stelle noch ausführlich einzugehen
sein.
Im privaten Wettbewerb kann die Verantwortlichkeit für das Gemeinwohl durch die
Verletzung der allgemeinen Spielregeln des Negativkatalogs allerdings ebenfalls
beeinträchtigt werden. Die Nachfrage bestimmt letztlich das Programmangebot: „As to
entertainment, the creed is to give them (...) what they want“ (Steiner 1961, S. 113).
Durch die permanente Konkursandrohung können privatwirtschaftliche Unternehmen
zumindest in Grenzsituationen geneigt sein, ethische und publizistische Berufsstandards
zu umgehen, um die wirtschaftliche Situationen des Unternehmens zu verbessern. Aus
diesem Blickwinkel ist ganz allgemein festzustellen, daß es für ein
gemeinwohlorientiertes Programmangebot hilfreich sein kann, wenn es von marktlichen
Zwängen befreit ist. Es ist aber keinesfalls daraus zu schließen, daß ein
87

gemeinwohlorientiertes Programm und privates Rundfunkangebot a priori unvereinbar
seien.
Beim vierten Kriterium, der Reichhaltigkeit und Vielfalt des Programmangebots,
scheint auf den ersten Blick eine wettbewerbliche Lösung grundsätzlich überlegen zu
sein. Anhand einer einfachen modelltheoretischen Überlegung verdeutlicht Steiner
(1961, S. 114 ff.) jedoch, daß dies keineswegs zwangsläufig so sein muß und daß es in
einer wettbewerblichen Ordnung unter ganz bestimmten Annahmen durchaus
Tendenzen zur Duplizierung und Variation erfolgreicher Programme und damit zur
Vereinheitlichung des Programmangebots geben kann, was dem Vorwurf des „more of
the same“ und der Beschränkung der Vielfalt entspräche. Hier offenbart sich das
spezifische Spannungsverhältnis zwischen ökonomischem und publizistischem
Wettbewerb (drittes Ordnungsproblem).
Im Modell von Steiner ist angenommen, es gäbe drei miteinander konkurrierende
Kanäle, die möglichst viele Zuschauer erreichen wollen. Bei insgesamt 100 Zuschauern
sei das folgende Präferenzmuster gegeben: 80 Zuschauer möchten einen Western sehen
(Programmtyp A), 18 Zuschauer präferieren ein Schauspiel (Programmtyp B) und nur
zwei wollen eine Informationssendung über aktuelle gesellschaftliche Fragen verfolgen
(Programmtyp C). Weiter wird bei Steiner (1961) angenommen, daß der Zuschauer nur
dann den Apparat einschaltet, wenn er ein Programm seiner ersten Präferenz nutzen
kann; andernfalls schaltet er ab. Es gibt also in diesem simplen Modell keine
Substitutionsbeziehungen zwischen den Programmen. Ebenfalls werden die Kosten der
Programmerstellung bewußt ausgeklammert.
In einer ersten Annahme existiere nun ein Rundfunkmonopolist, der alle drei Kanäle
belegt. Es ist bei dieser Überlegung nicht wichtig, ob es sich um ein privates oder ein
öffentliches Monopol handelt: Entscheidend ist, daß es nur einen einzigen Anbieter
gibt. Ziel des Monopolisten sei die Maximierung der gesamten Zuschauerzahl. Der
Monopolist wird nun versuchen, auf den drei Kanälen die drei unterschiedlichen
Programmtypen anzubieten, um das maximale Publikum von 100 Personen zu
erreichen. Entspricht das Angebot nicht den Präferenzen, so schaltet der Zuschauer ab,
was aber der Zielsetzung des Monopolisten widerspräche. Der Angebotsvielfalt wäre in
diesem Modell also bestmöglich gedient, weil alle Präferenzen zum Zuge kämen. In
jedem Falle wäre es für den Monopolisten noch lukrativ, ein Programm C für nur zwei
Zuschauer anzubieten, da er anderenfalls diese Zuschauergruppe nicht erreichen könnte.
Die Kosten der Programmerstellung spielen in diesen Überlegungen keine Rolle.
In einer zweiten Überlegung sei nun angenommen, die drei Kanäle seien von
Wettbewerbern belegt – ebenfalls spielt die Frage, ob öffentlich-rechtliche Anstalten
oder private Firmen miteinander konkurrieren, keine Rolle. Zielsetzung sei ebenfalls die
Maximierung der Gesamtzuschauerzahl. Die drei Wettbewerber werden unter den
gegebenen Annahmen nun alle den Programmtyp A anbieten und sich die 80 Zuschauer
jeweils zu einem Drittel aufteilen. Selbst wenn ein vierter Anbieter hinzukäme, würde
dieser noch mit einem Programm A in den Markt treten, weil ein 25-prozentiger
Zuschaueranteil von 80 Zuschauern immer noch größer wäre, als wenn er die
88

Programpräferenz B bedienen würde (20 > 18). Erst bei einer Anbieterzahl von fünf
ergäbe sich für einen neuen Anbieter ein Anreiz, die Zuschauerpräferenz B anzubieten,
und erst bei der außerordentlich großen Anbieterzahl von 48 Stationen würde das
Minderheitenprogramm Typ C überhaupt eine Chance erhalten. Damit entsteht eine Art
von Mikro-Makro-Paradoxon: „While each of the duplicating programme producers can
claim that ‚we give people what they want‘, this is not so in the aggregate“ (Steiner
1961, S. 115). Die Vielfalt der Programmtypen wird beschränkt, und es kommt in
diesem Modell in der Tat zu einer Duplizierung erfolgreicher Programme und zu einer
Beschränkung von Minderheitenprogrammen. Diese Tendenz wird in einer dritten
Überlegung sogar noch verstärkt, wenn angenommen wird, daß die Zuschauer nicht nur
ein einziges exklusives Programm erster Wahl haben und anderenfalls abschalten,
sondern daß sie nach der ersten Präferenz noch eine zweite Programmpräferenz
akzeptieren, ehe sie den Apparat abgeschalten würden.
Das interessante Ergebnis der Steinerschen Überlegungen ist es also, daß unter den
gegebenen Modellannahmen die Existenz mehrerer konkurrierender Anbieter insgesamt
zu einer Verengung der Angebotsvielfalt führen kann: „Monopoly, even private
monopoly, is motivated to avoid duplication; competitors are not“ (1961, S. 116).
Steiner kommt deshalb zu der Schlußfolgerung, daß ein reines wettbewerbliches
Rundfunksystem Nachteile haben könnte. Ein ideales 2-Kanal-System müßte in seiner
Vorstellung gleichsam die Vorteile von beiden Organisationsformen nutzen und
öffentliche und private Anbieter nebeneinander stellen. Das Interesse der privaten
Anbieter im Sinne der betrieblichen Ergebnisrechnung wäre es, ihren
Zuschauermarktanteil zu maximieren, während die öffentlichen Sender gleichsam
kompensierend und ergänzend den Gesamtzuschaueranteil erhöhen sollten. Damit
wären die Steinerschen Überlegungen gar nicht so weit entfernt von der Idee einer
dualen Rundfunkordnung, wie sie in der Rechtsprechung des Deutschen
Bundesverfassungsgerichts eingefordert wird. Ob allerdings die öffentlich-rechtlichen
Anstalten in Deutschland tatsächlich eher ergänzend wirken oder aber ebenfalls eine
Strategie der Zuschauermarktanteilsmaximierung verfolgen – und hiermit ebenfalls zur
Duplizierung erfolgreicher Programme beitragen –, wird an späterer Stelle noch zu
diskutieren sein.
Zusammenfassend bleibt festzuhalten, daß es der Verdienst von Steiner ist, die
Debatte um die Ordnung des Rundfunks entscheidend strukturiert und auch erstmals
Wettbewerbsfragen zumindest ansatzweise thematisiert zu haben. Die Systematisierung
anhand der verschiedenen Beurteilungskriterien ist hilfreich und führt zu
Fragestellungen, wie sie auch in der vorliegenden Untersuchung im dritten und vierten
Ordnungsproblem angesprochen sind. Bezüglich der ersten drei Kriterien kommt
Steiner zu einer eindeutig positiven Bewertung der Wirkungen des Wettbewerbs.
Lediglich beim vierten Beurteilungskriterium, der realisierten Angebotsvielfalt, kann
ein ergänzendes Angebot zweckmäßig sein, das durch einen Sender bereitgestellt wird,
der nicht unter Konkurrenzdruck steht. Es ist aber kritisch darauf hinzuweisen, daß die
Steinerschen Überlegungen auf sehr abstrakten Modellannahmen beruhen. Außerdem
ist kritisch einzuwenden, daß mit der vorliegenden Modellierung kein echter
89

Wettbewerb dargestellt wird, sondern eher eine Form von Kartellabsprache, gezielter
Marktaufteilung und abgestimmter Verhaltensweise. Vor allem die Annahme der
begrenzten Kanalzahl präjudiziert das Modellergebnis entscheidend.
3.1.4.3. „Program Choice“ und werbefinanzierte Programme: Das Modell von
Beebe
90
„In short, for advertiser-supported broadcasting the
model’s predictions support the expansion of channels
as a necessary condition for viewers‘ attainment of
preferred choices“.
Jack H. Beebe (1977, S. 35)
Das in der medienökonomischen Literatur meistdiskutierte Modell zur
Programmwahl unter der Annahme einer ausschließlichen Finanzierung durch Werbung
wurde 1977 von Beebe vorgelegt. Beebes Überlegungen sind eine wesentliche
Erweiterung und Verfeinerung des Modells von Steiner, der 1952 eine ausführliche
Untersuchung über das Programmangebot im Hörfunk vorgelegt hatte und dabei zu dem
Ergebnis gelangt war, das ein monopolistisches Angebot unter spezifischen Annahmen
zu einer größeren Programmvielfalt führen könnte – ein ähnliches Resultat, wie es auch
in seinen späteren Überlegungen (Steiner 1961) nochmals zum Ausdruck kam. Beebe
setzt sich mit diesen Ausführungen und vor allem mit den Steinerschen Ergebnissen
sehr kritisch auseinander. Er bemüht sich um den Nachweis, daß der Steinersche
Monopolfall lediglich ein Spezialfall eines Rundfunkmarktes ist – zudem kein
besonders realistischer. Außerdem seien die Steinerschen Annahmen aus den 50er
Jahren bezüglich der Anzahl verfügbarer Kanäle und bezüglich der
Konsumentenpräferenzen zu eng – jedenfalls vor der sich abzeichnenden technischen
Entwicklung und der vergrößerten Angebotsvielfalt im Fernsehen am Ende der 70er
Jahre.
Beebe stützt sein Programmwahlmodell auf ein spieltheoretisches
„Simulationsmodell“. Unter spezifischen Annahmen an die Marktstruktur und die
Verhaltensweisen der Marktteilnehmer, die im folgenden spezifiziert werden, wird
mittels einer spieltheoretischen Methode das Erklärungsziel verfolgt, welche
Programmuster sich bei reiner Werbefinanzierung ergeben. Das Modell beruht auf
einem nicht-kooperativen Nicht-Nullsummenspiel, an dem n Personen teilnehmen
(Beebe 1977, S. 22 ff.). Es wird angenommen, daß die Anzahl der Spielteilnehmer n so
begrenzt ist, daß die Entscheidungen eines Spielers immer noch die Profite der anderen
Spieler spürbar beeinflussen 55 . Das Modell enthält verschiedene Parameter, mit deren
Hilfe versucht wird, das Rundfunkgeschehen auf wesentliche Einflußgrößen zu
beschränken. Die Parameter sind im einzelnen die Verteilung der
Zuschauerpräferenzen, die Präferenzmuster der Nachfrager, die Anzahl verfügbarer
55
Auf die Darstellung der konkreten spieltheoretischen Details sei hier verzichtet. Siehe
ausführlich Beebe (1977). Grundsätzlich zum Ordnungsbezug der Spieltheorie siehe
Wentzel (2000b).

Kanäle, die Marktform sowie die Kosten der Programmerstellung. Diese Größen lassen
sich im Modell jeweils variieren. Insgesamt sind 82 verschiedene
Parameterkonstellationen darstellbar (vgl. ausführlich Müller 1998, S. 110 ff.);
gleichwohl ist das Beebe-Modell immer noch stark vereinfachend, gemessen an der
Komplexität des Rundfunkgeschehens.
Die Modell-Struktur ist auf der Anbieterseite durch die folgenden Annahmen
charakterisiert (siehe Beebe 1977, S. 18 ff.):
1. Im Modell wird die Anzahl der technischen Übertragungskanäle berücksichtigt, also
die konkrete Infrastruktur des Rundfunks. Die Kanäle sind entweder auf drei
begrenzt (Variante 1) oder unbegrenzt (Variante 2).
2. Die Rundfunkunternehmen bieten entweder als Monopolist oder als Oligopolist an.
Der „Steinerfall“ eines monopolitischen Rundfunkangebots ist hier als ein möglicher
Unterfall mit enthalten.
3. Alle Programme werden durch Werbung finanziert. Alternative Einnahmequellen
(Gebühren, Spenden oder Entgelte) stehen den Anbietern nicht zur Verfügung.
Implizit steckt darin auch die nicht ganz unproblematische Annahme eines so großen
Budgets der werbetreibenden Industrie, daß alle Anbieter existieren können.
Substitutionskonkurrenz zwischen den verschiedenen Werbeträgern im Rundfunk
und in der Presse besteht also nicht 56
.
4. Die Werbeeinnahmen der Rundfunkanbieter berechnen sich nach den Pro-Kopf-
Erlösen pro Rezipient. Sie können im Modell entweder für alle Programmformen
gleich sein (Variante 1) oder aber entsprechend der Attraktivität des
Programminhalts und der potentiellen Zahlungsbereitschaft der Zielgruppe variiert
werden (Variante 2). Bei einheitlichem Werbepreis maximiert ein Anbieter seinen
Gewinn durch die Maximierung der Zuschauerzahl, also der insgesamt möglichen
Einschaltquote. Diese Annahme ist realitätsnah, da in der Praxis die Werbezeiten
immer direkt von der Zuschauerreichweite abhängen (sog. „Tausendkontaktpreis“).
5. Die Kosten der Programmerstellung sind im Modell exogen gegeben. Sie werden
ausgedrückt durch ein sog. „Schwellenpublikum“, das der Werbetreibende
mindestens erreichen muß, um die Kosten zu decken. Bei hohen Programmkosten
muß also ein großes Publikum erreicht werden. Bei niedrigen Programmkosten ist
schon eine vergleichsweise geringe Einschaltquote ausreichend, um in die
Gewinnzone zu gelangen.
Nachfrageseitig geht Beebe von folgenden Annahmen aus:
1. Es existieren 25 verschiedene Programmtypen und 25 verschiedene
Rezipientengruppen.
56
Eine solche Substitutionskonkurrenz ist jedoch realiter in Deutschland zu beobachten.
Hier zieht der Fernsehmarkt zunehmend Werbemittel aus den anderen Medien,
inbesondere aus dem Zeitungsmarkt, ab. Insgesamt hat diese Konkurrenz durchaus
positive Wirkungen für den Wettbewerb (siehe Monopolkommission 2000).
91

2. Die Präferenzen der Rezipienten können sich annahmegemäß in drei verschiedenen
Verhaltensmustern äußern:
i. Rezipient A wählt nur ein Programm erster Wahl oder er schaltet ab. Dies ist der
Fall einer sog. „exklusiven Präferenz“.
ii. Rezipient B wählt entweder ein Programm erster oder zweiter Wahl oder er
schaltet ab.
iii. Rezipient C wählt ein Programm erster Wahl oder zweiter Wahl. In jedem Fall
zieht er aber ein „Jedermann-Programm“, einen sog. „Common Denominator“,
dem Abschalten vor. Dies bedeutet also, daß der Zuschauer auch dann vor dem
Fernsehapparat beim Jedermann-Programm verbleibt, wenn seine erste oder
zweite Präferenz nicht bedient wird.
3. Die Rezipientenverteilung auf Zuschauerklassen erfolgt stark schiefsymmetrisch,
schwach schiefsymmetrisch oder gleichverteilt.
4. Die Präferenzen der Verbraucher sind ordinal skaliert, d.h. es werden „bessere“ oder
„schlechtere“ Programme unterschieden. Eine exakte Nutzenmessung einzelner
Programme ist nicht möglich.
5. Die Popularität eines Programms äußert sich in der Anzahl der ersten Wahlen durch
den Zuschauer.
Anhand von willkürlich gewählten Zahlenbeispielen, die einen fiktiven Markt
beschreiben, lassen sich nunmehr auf spieltheoretischer Basis Simulationen
durchführen, die zu prüfbaren Hypothesen über Programmstrukturen unter
unterschiedlichen Ordnungsbedingungen führen. Beebe unterscheidet dabei
verschiedene Fälle mit jeweils differierenden Parameterkonstellationen 57
. Angesichts
der großen Zahl verschiedener Kombinationsmöglichkeiten der genannten Parameter
sollen hier nur einige besonders aussagekräftige Fälle exemplarisch dargestellt werden
(ausführlich Beebe 1977, S. 24 ff.).
In einem ersten Fall wird von einer stark schiefsymmetrischen Präferenzverteilung
ausgegangen. Die Zuschauer haben „exklusive Präferenzen“, sie wollen also nur einen
ganz bestimmten Programmtyp anschauen. Die Übertragungsmöglichkeiten sind auf
drei Kanäle limitiert. Unter diesen Bedingungen führt die spieltheoretische Simulation
zu dem Ergebnis, daß der Monopolist die absolute Zuschauerzahl maximiert mit zwei
verschiedenen Programmtypen. Die oligopolistischen Wettbewerber bemühen sich um
die Maximierung der relativen Zuschauerzahl mit dem beliebtesten Programmtyp. Es
kommt zur Duplizierung erfolgreicher Programme. Dieses Ergebnis entspricht im Kern
auch der Steinerschen Deduktion.
In einem zweiten Fall wird ebenfalls von einer stark schiefsymmetrischen
Präferenzverteilung und einem exklusiven Präferenzmuster ausgegangen. Allerdings
57
Eine gründliche tabellarische Übersicht der verschiedenen Varianten des Beebe-Modells
liefert Müller (1998, S. 111 ff.).
92

sind die Übertragungsmöglichkeiten erweitert; es stehen also ausreichend Kanalplätze
zur Verfügung. Bei diesen Annahmen führt die spieltheoretische Simulation zu dem
Ergebnis, daß der monopolistische Anbieter das gleiche Angebot unterbreitet wie im
ersten Fall. Die oligopolistischen Wettbewerber hingegen duplizieren anfänglich
ebenfalls wieder das erfolgreichste Programm. Nach der fünften Programmduplikation
durch Wettbewerber setzt jedoch bereits ein Prozeß der Programmdifferenzierung ein,
und die nachgelagerten Zuschauerpräferenzen werden bedient. Im Endergebnis
erreichen beide Anbieterformen die gleiche Befriedigung der Zuschauerwünsche.
In einem dritten Fall wird von gleichverteilten Präferenzen und einem „exklusiven
Präferenzmuster“ der Nachfrager ausgegangen. Die Übertragungskapazitäten seien, wie
in Fall 1, wieder auf drei Kanäle limitiert. Unter diesen Voraussetzung ergibt die
Simulation ein überraschendes Ergebnis, denn der Monopolist und der Oligopolist
verhalten sich vollkommen identisch. Sie maximieren die gleiche Zuschauerzahl mit
exakt dem gleichen Programmangebot. Bereits in diesem dritten Fall wird deutlich, wie
sensibel das Simulationsmodell in seinen Annahmen ist.
Im vierten Fall wird wieder von einer schwach schiefsymetrischen
Präferenzverteilung ausgegangen. Die Zuschauer präferieren ein Programm zweiter
Wahl gegenüber dem Abschalten. Die Übertragungskapazitäten seien wiederum auf drei
Kanäle limitiert. Unter diesen Bedingungen wird der Monopolist die Programmtypen 1
und 3 anbieten, der Oligopolist dupliziert Programm 1 und bietet ergänzend Programm
2 an. Eine präzise Aussage über die Effizienz der Marktform und das Ausmaß an
Konsumentenbefriedigung ist jedoch nicht möglich. Die Präferenzintensität – die weder
im Modell noch in der Realität tatsächlich gemessen werden kann – wäre für die
Bewertung entscheidend.
In einem fünften Fall wird von einer gleichverteilten Präferenzverteilung
ausgegangen. Wiederum präferieren die Zuschauer ein Programm zweiter Wahl
gegenüber dem Abschalten; die Übertragungskapazitäten seien auf drei Kanäle
begrenzt. Unter diesen Bedingungen ergibt sich für den Oligopolisten eine strategische
Verhaltensoption, nämlich immer die Nischen neu zu besetzen, die ein Konkurrent bei
seiner Neuorientierung hinterläßt. Das Angebotsverhalten der Oligopolisten ist also im
Gegensatz zum Monopolisten tendenziell instabil. Langfristig dürfte daraus eine
Mischstrategie aller Marktteilnehmer resultieren.
In einer tabellarischen Zusammenfassung stellt Beebe (1977, S. 29) dann die
Simulationsergebnisse für alle Fälle nebeneinander. Es wird vorgestellt, inwieweit die
Anbieter unter verschiedenen Rahmenbedingungen die erste Wahl der Verbraucher
(first choice) erfüllen, wer die größere Zuschauermenge erreicht (total viewers), wer
einen größeren Beitrag zur Konsumentenwohlfahrt erbringt („Consumer surplus“) und
wer insgesamt den größeren Wohlfahrtsüberschuß verspricht. Dabei wird deutlich, daß
der Monopolist bezüglich der Konsumentenbefriedigung und der inhaltlichen Vielfalt
nur bei begrenzter Kanalkapazität Vorteile gegenüber einer wettbewerblichen Situation
erzielen kann. Bei unbegrenzter Kanalzahl und normalenverteilten Präferenzen
hingegen führt ein wettbewerbliches Programmangebot praktisch immer zu einer
93

esseren Bedienung erster Zuschauerpräferenzen und zur Erzielung eines höheren
Zuschaueranteils.
Die Ergebnisse des Simulationsmodells unterstreichen jedoch auch, daß
oligopolistischer Wettbewerb bei alleiniger Werbefinanzierung und bei einer eng
limitierten Anzahl von Übertragungskanälen zu einer Vervielfachung bestehender
erfolgreicher Programmformen führen könnte: Dies entspräche dem häufig von
Kritikern des Privatfernsehens geäußerten Vorwurf des „more of the same“ und damit
dem Fall, den Steiner bereits diskutiert hat. Das Gesamtangebot würde in zunehmendem
Maße homogenisiert und auf Massenattraktivität zugeschnitten. Bei monopolistischem
(privatem) Angebot und begrenzten Frequenzen hingegen wäre, wie im Steiner-Modell,
zumindest eine größere Vielfalt des Programmangebots zu erwarten, da der Monopolist
versuchen würde, alle Zuschauerpräferenzen abzudecken, um auf diesem Weg seine
Werbeeinnahmen zu maximieren. Das Ausmaß der Duplikation ist dabei eine Funktion
der Popularität der einzelnen Programmtypen. Ob sich ein öffentlich-rechtlicher
Monopolist angesichts der staatlichen Finanzierungsgarantie und der damit
einhergehenden Konkursunfähigkeit auch tatsächlich darum bemühen würde, für alle
Zuschauer ein attraktives Programmangebot bereitzustellen, muß als eine sehr
unrealistische Annahme in Zweifel gezogen werden. Auch dies schränkt die
Aussagekraft und den Erklärungsgehalt dieses Spezialfalls deutlich ein.
Die Ergebnisse von Beebe sind entscheidend durch die getroffenen Annahmen
prädeterminiert; schon geringfügige Variationen einzelner Modellparameter verändern
das Ergebnis grundsätzlich und nachhaltig: Dies ist die besondere Stärke des
Simulationsmodells. Der „Monopolfall“ kann beispielsweise nur unter den Annahmen
konstanter einheitlicher Werbepreise und begrenzter Übertragungskanäle positiv auf die
inhaltliche Vielfalt wirken. Wenn z.B. die Werbezeiten in „Qualitätssendungen“ höhere
Preise erzielen als in massenattraktiven Programmen – etwa weil ein besonders
gebildetes und in der Regel zahlungskräftigeres Publikum angesprochen wird –, dann
sinkt die Tendenz zur Duplizierung von Programmen mit hoher Massenattraktion. Das
Modell ist ebenfalls sensibel bezüglich der Annahmen über die Zahl der
Übertragungskanäle. Mit steigender Anzahl von Sendeplätzen erhöht sich die Menge
unterschiedlicher Programmformen, wobei auch zunehmend Minderheitenprogramme
Nachfrage und Verbreitung finden. Auch die Popularitätsgrade der unterschiedlichen
Programmformen und deren Veränderung beeinflussen die Programmuster nachhaltig.
Zusammenfassend läßt sich festhalten, daß das Beebe-Modell gut geeignet ist, um
verschiedene Programmstrukturen auch in unterschiedlichen Ländern je nach gewählter
Kombination der einzelnen Parameter zu erklären. Zudem wird deutlich, daß der
Vorwurf des „more of the same“, also der Duplizierung erfolgreicher Sendeformate, nur
unter der spezifischen Annahme des begrenzten Kanalzugangs zutreffen kann. Dies ist
auch die entscheidende inhaltliche Kritik von Beebe an Steiner, der grundsätzlich
zuzustimmen ist. Aus Steiners Modell könnte der Fehlschluß gezogen werden, daß der
Spezialfall allgemeingültig wäre. Angesichts der mit der Digitalisierung der
Übertragungswege einhergehenden Vervielfachung der Sendeplätze ist die Annahme
begrenzter Sendeplätze heute aber nicht mehr realitätsnah. Minderheitenprogramme und
94

hochwertige kulturelle Sendungen werden nur dann verdrängt, wenn die Anzahl der
Kanäle limitiert ist. In den Vereinigten Staaten, deren realisiertes Rundfunksystem dem
Modell des werbefinanzierten Rundfunks von Beebe am nächsten kommt, hat sich die
Vermutung der Duplizierung erfolgreicher massenattraktiver Programme auch
empirisch nicht bestätigt (Noam 1991, S. 34 ff.; 1995, S. 25). Bei uneingeschränktem
Zugang zu den Übertragungswegen und Sendefrequenzen ist damit zu rechnen und auch
empirisch feststellbar, daß jedes Programm, das ein gewinnträchtiges
„Schwellenpublikum“ erreichen und erhalten kann, auch produziert und gesendet wird.
Kritisch ist zu vermerken, daß das Beebe-Modell nicht hinreichend geeignet ist,
verschiedene Aspekte eines dynamischen Wettbewerbs auf Rundfunkmärkten
abzubilden. So wäre es beispielsweise zweckmäßig, die jeweilige Entwicklungsphase
des Marktes mitzuberücksichtigen, denn offensichtlich werden von den
Rundfunkanbietern in unterschiedlichen Marktphasen unterschiedliche Programme
angeboten. Ebenfalls wäre es zweckmäßig, zwischen Vollprogrammen und
Spartenprogrammen zu differenzieren. Im Beebe-Modell wird nämlich implizit nur von
Vollprogrammen ausgegangen; in diesen werden zwangsläufig Minderheitspräferenzen
unterrepräsentiert. Spartenprogramme hingegen sind geradezu auf der Suche nach
Minderheitspräferenzen, um diese exklusiv zu bedienen. Ebenfalls könnte das Beebe-
Modell an Aussagekraft gewinnen, wenn unterschiedliche Wettbewerbsstrategien
mitberücksichtigt werden. Zwar geht Beebe schon deutlich über Steiner hinaus, der
Wettbewerb in erster Linie als abgestimmte Verhaltensweise modelliert. Gleichwohl
würde auch das Beebe-Modell weiter gewinnen, wenn der Wettbewerb auch als
Rivalität zwischen Anbietern und nicht lediglich als (gleichmäßige) Aufteilung eines
vorhandenen Zuschauerpools analysiert würde. Ebenfalls werden im Beebe-Modell die
Auswirkungen der ordnungspolitischen Rahmenbedingungen vernachlässigt. Es ist
nicht ganz befriedigend, die Frage der Marktstruktur anhand der dualen Begrifflichkeit
Monopol versus Wettbewerb zu diskutieren, ohne dabei beispielsweise zu
berücksichtigen, wie sich das Monopol finanziert.
Die ordnungspolitische Empfehlung für eine größere inhaltliche Vielfalt im
Rundfunk, die sich aus dem Beebe-Modell ableiten läßt, zielt direkt auf eine
Erweiterung der technischen Übertragungskapazitäten. Minderheitenprogramme haben
dann die größte Chance, sich neben massenattraktiven und häufig nicht immer qualitativ
anspruchsvollen Sendungen dauerhaft zu plazieren (viertes Ordnungsproblem). Bei
hinreichend großer Kanalzahl ist auch bei reiner Werbefinanzierung mit einer großen
inhaltlichen Vielfalt zu rechnen. Ebenfalls nimmt die Suggestivkraft eines Senders mit
steigender Anzahl von Konkurrenten ab, wodurch die politischen Mißbrauchs- und
Einflußmöglichkeiten eingeschränkt werden (zweites Ordnungsproblem). Unter der
realistischen Vermutung, daß bei steigender Vielfalt auch höhere Qualitäten
systematisch mitgefördert werden, liegt in der Erschließung neuer Sendeplätze ein
ordnungspolitisches Instrument zur Verbesserung der Programmstruktur. Diese
Hypothese ist allerdings insoweit abzuschwächen, als mit der Aussage über gesteigerte
Vielfalt letztlich keine eindeutige Aussage verbunden werden kann, welche
„Wohlfahrtswirkungen“ unterschiedliche Programmstrukturen letztlich erzielen können.
95

Generelles Marktversagen oder eine zwangsläufige qualitative Abwärtsspirale im
Sinne der These von Kiefer (1996) hingegen läßt sich mit dem voranstehenden Modell
von Beebe nicht nachweisen, so daß eine unmittelbare Notwendigkeit für ein staatliches
oder öffentliches Fernsehen zumindest aus diesen Überlegungen heraus nicht zwingend
ist – solange nur ausreichend Sendeplätze vorhanden sind. Allerdings weist Müller
(1998, S. 117 ff.) zurecht darauf hin, daß auch eine Wechselwirkung besteht zwischen
der Zahlungsbereitschaft der Werbewirtschaft und dem gesendeten Rundfunkprogramm
in seiner Funktion als Werbeträger. So vertritt Hoffmann-Riem (1981) die These, daß in
den Vereinigten Staaten politisch brisante Themen, die politischen und ökonomischen
Interessen der Werbewirtschaft widersprechen, häufig unterdrückt werden oder nur zu
unattraktiven Zeiten gesendet werden. Hierdurch könnte in der Tat der Meinungspluralismus
als wichtiges Rechtsgut beeinträchtigt und gefolgert werden, zumindest ein
Nachrichtenprogramm als „Qualitätsstandard“ marktunabhängig bereitzustellen.
Allerdings zeigen neuere Untersuchungen (etwa Noam 1998), daß diese theoretisch
durchaus gegebene Gefahr in der Praxis des Vielkanalfernsehens empirisch nicht
feststellbar sind. Die Vielzahl der vorhandenen Sendeplätze und das wettbewerbliche
Umfeld führen dazu, daß auch kritische Stimmen ihren Sendeplatz finden.
Beispielsweise konnten selbst einflußreiche und finanzkräftige Werbekunden in den
Vereinigten Staaten – etwa die Tabakindustrie – nicht verhindern, daß in allen Medien
kritisch über die gesundheitlichen Spätfolgen des Rauchens berichtet wurde.
Grundsätzlich ist zwar festzuhalten, daß es in einem gewinnorientierten und unter
Wettbewerbsdruck stehenden Rundfunkunternehmen Zielkonflikte zwischen
Werbefinanzierung und Programminhalten geben kann (drittes und viertes
Ordnungsproblem). Ein Unternehmen muß versuchen, seine Marktstrategie so zu
wählen, daß es beiden interdependenten Zielen bestmöglich gerecht werden kann. Eine
alleinige Ausrichtung an der Zielsetzung, die verkauften Werbezeiten „um jeden Preis“
zu maximieren, wie dies in der These von Hoffmann-Riem (1981) für die Vereinigten
Staaten vermutet wird, dürfte jedoch allenfalls kurzfristig erfolgversprechend sein.
Mittelfristig ist eine Abkehr der Zuschauer wahrscheinlich. Auch dies würde bei der
Gestaltung der Programminhalte einer Qualitätsspirale nach unten entgegenwirken.
3.1.4.4. „Programm Choice“ und Entgeltfinanzierung: Das Modell von Spence
und Owen
96
„Even under pay TV, (...), there are potential
problems with program selection. These result from
the fact that revenues are only a fraction of the
benefits generated by a program“.
Michael Spence und Bruce Owen (1977, S. 105)
Ausgehend von der Rundfunkmorphologie ist privater Rundfunk prinzipiell über
Werbung oder über direkte Entgelte finanzierbar. Entgeltfinanzierte
Rundfunkprogramme, also „Bezahlfernsehen“ (Pay-TV, Pay per View, Pay per
Channel), haben aus einem allgemeinen ökonomischem Blickwinkel heraus zunächst
den Vorteil, so wird jedenfalls angenommen, daß sie die Präferenzen der

Fernsehzuschauer genauer als andere Finanzierungsalternativen reflektieren und mit den
knappen Mitteln sorgfältiger (unter Abwägung der Opportunitätskosten) umgehen. Der
Rezipient sucht, genau wie beim täglichen Zeitungskauf am Kiosk, ein konkretes
Produkt seiner Wahl aus und bezahlt dafür einen marktüblichen Preis. Die individuelle
Wertschätzung für ein Produkt manifestiert sich in der tatsächlichen
Zahlungsbereitschaft. Nutzung und Gegenleistung entsprechen somit dem
Äquivalenzprinzip. In den Vereinigten Staaten hat diese Art von direkt finanzierter
Programmbereitstellung im Rundfunk auch bereits einen beachtlichen Marktanteil
erlangt, während in Deutschland nach wie vor große Widerstände in der Bevölkerung
und in der Politik gegen das Bezahlfernsehen existieren.
Ausgangspunkt der wirtschaftstheoretischen Debatte um entgeltfinanzierten
Rundfunk ist das Modell von Spence und Owen 58 . Erkenntnisziel ist es, die
wohlfahrtsökonomische Effizienz verschiedener Finanzierungsformen unter
unterschiedlichen Marktformen einzuschätzen. Spence und Owen (1977, S. 104 ff.)
unterscheiden hierzu vier Fälle: „There are four pure cases of interest: advertiser
support, or direct payment (pay TV), with either limited or unlimited channels“.
Anhand eines formalen neoklassischen Modells prüfen die Autoren zunächst die
Wohlfahrtseffekte der Entgeltfinanzierung im Rundfunk. Dann leiten sie vergleichend
Programmstruktureffekte für den Wettbewerbs- und den Monopolfall ab, einerseits
unter Bedingungen der Werbe-, andererseits der Entgeltfinanzierung. Da die Wirkungen
von Werbefinanzierung auf die Programmstruktur bereits im Beebe-Modell ausführlich
diskutiert worden sind, sollen hier vor allen Dingen die Ausführungen über das
entgeltfinanzierte Fernsehen im Vordergrund stehen.
Das Modell von Spence und Owen beruht auf den folgenden neoklassisch
wohlfahrtstheoretischen Annahmen 59
:
1. Die Programme werden als heterogene Güter betrachtet.
2. Die Präferenzen der Zuschauer für die einzelnen Programme werden durch deren
Zahlungsbereitschaft ausgedrückt. Hierdurch läßt sich typischerweise eine abwärts
geneigte Nachfragekurve ableiten (vgl. Spence und Owen 1977, S. 108).
3. Die Zuschauer haben – ganz in neoklassischer Tradition – vollkommene Voraussicht
und Information über die möglichen Programmalternativen und treffen eine rationale
Wahl, die ihren Präferenzen bestmöglich entspricht.
58
59
Zu einer ausführlichen Darstellung des Modells von Spence und Owen sowie zu einer
kritischen Diskussion der Methodik und der Modellergebnisse siehe Monica Müller
(1998). Einschlägig ist auch die Untersuchung von Schmitz (1990), der auch den Versuch
unternimmt, das Modell weiterzuentwickeln.
Viele Autoren, so beispielsweise auch Demsetz (1982), haben sich sehr kritisch mit
dieser neoklassischen Modellwelt auseinandergesetzt. Vor allem die Annahmen der
vollständigen Information und der unendlichen Anpassungsgeschwindigkeit seien
letztlich völlig irreführend.
97

4. Zwischen den einzelnen Programmen besteht Konkurrenz, die in einem
Substitutionskoeffizienten ausgedrückt werden kann. Dieser steigt, je bessere
Substitute die Programme sind 60 .
5. Zwei Marktformen werden unterschieden: Erstens der Monopolfall, in dem alle
Programme durch einen Anbieter bereitgestellt werden, zweitens der Oligopolfall
(Wettbewerbsfall), bei dem jeder Anbieter über ein Programm verfügt. Im
Wettbewerbsfall gilt die bekannte Cournot-Annahme, daß das Konkurrenzverhalten
der anderen Marktteilnehmer (etwa bezüglich der verfolgten Programmstrategie) bei
den eigenen strategischen Entscheidungen mitberücksichtigt wird.
6. Die Programmkosten sind im Modell exogen vorgegeben; sind unabhängig von der
Menge der erreichten Zuschauer (Spence und Owen 1977, S. 110).
Zunächst prüfen die Autoren die Wohlfahrtswirkungen, die bei einem
monopolistischen Anbieter bei Anwendung des Ausschlußprinzips, also einer positiven
Preisstellung, auftreten können. Diese Überlegungen lassen sich anhand folgender
einfacher Abbildung darstellen (vgl. Müller 1998, S. 125):
Abbildung 12: Wohlfahrtwirkungen beim Ausschlußprinzip
P ep
p 0
0
PAF
PAF‘
Quelle: in Anlehnung an Müller (1998, S. 125).
A
x 0
B
Summe der
Rezipienten
Abbildung 13 beschreibt eine Preis-Absatz-Funktion (PAF) für ein spezielles
Fernsehprogramm. Die zugehörige Grenzerlös-Funktion PAF’ schneidet die Abzisse im
Punkt x0. Annahmegemäß hat der Programmanbieter einen Preissetzungsspielraum. Im
Punkt x0 realisiert sich die optimale Zahl der Rezipienten bei
Bereitstellungsgrenzkosten eines Fernsehprogramms von Null. Gemäß dem
60
Im Prinzip besagt dieser Koeffizient das gleiche wie der sog. Triffin-Koeffizient, der die
Märkte nach dem Ausmaß der Interdependenz zwischen den Anbietern (oder den
Nachfragern) klassifiziert.
98

monopolistischen Preiskalkül wählt der Anbieter den zu x0 zugehörigen positiven Preis
p0, der sich aus der Spiegelung an der Preis-Absatz-Funktion ergibt. Die Forderung
eines positiven Preises schließt jedoch einen Teil der prinzipiell nutzungswilligen
Zuschauer bei Bereitstellungsgrenzkosten von Null aus, so daß ein Verlust an
Konsumentenwohlfahrt (dead weight loss) resultiert, der durch das Dreieck x0AB
dargestellt wird.
Einige weitere Effekte werden von Spence und Owen (1977, S. 112 ff.) aus dieser
einfachen wohlfahrtstheoretischen Überlegung gefolgert. Erstens würde die gesamte
Fläche unter der Kurve PAF nur dann abgedeckt werden, wenn verschiedene Preise
gefordert werden könnten, also wenn perfekte Preisdiskriminierung vorläge. Ist dies
nicht der Fall, wovon realistischerweise auszugehen ist, dann wird entgeltfinanziertes
Fernsehen den gesamtwirtschaftlichen Konsumentennutzen nicht optimal realisieren
können. Zweitens wird aus den einfachen wohlfahrtstheoretischen Überlegungen
deutlich, daß der Gesamterlös des Anbieters (p0x0, also die markierte Fläche unter der
PAF) durch den Verlauf und die Neigung der Preisabsatz-Funktion determiniert ist. Bei
sehr steilem oder sehr flachem Verlauf der Preisabsatzfunktion kann der Gesamterlös
stark sinken und nicht mehr zur Deckung der im Modell exogen vorgegebenen
Produktionskosten ausreichen. Dann könnte der Fall eintreten, daß diese –
möglicherweise künstlerisch besonders wertvollen – Programme privatwirtschaftlich
nicht mehr angeboten werden: „... the general bias is against programs that have
demands such that revenues capture a small fraction of the gross benefits. This comes as
no surprise. When the entry condition is profitability, revenues are the signal of
benefits“ (Spence und Owen 1977, S. 112). Die publizistische Vielfalt würde also durch
einfache Kostenkalküle der Anbieter reduziert. Damit ergibt sich, wie Schmitz (1990, S.
263 f.) darlegt, ein wichtiger neuer Gesichtspunkt aus der Spence-Owen-Argumentation,
daß nämlich auch ein „gewisser überzogener Optimismus hinsichtlich der optimalen
Konsumentenbefriedigung durch Pay-TV“ zu relativieren ist.
Das Modell von Spence und Owen ist auch noch in einem weiteren Punkt für die
medienökonomische Fragestellung relevant, wenn die Bedingungen für Vielfalt und
qualitative Standards im Rundfunk preistheoretisch analysiert werden. Auch bei
Entgeltfinanzierung kann es nämlich – analog zum werbefinanzierten Fernsehen – zu
einer Benachteiligung von Minderheitenprogrammen kommen. Folgende Abbildung
mag diesen Zusammenhang veranschaulichen:
Abbildung 13: Entgeltfinanzierung und Minderheitenprogramme
99

P 1 , P 2
p 0
0
PAF 1
PAF 2
p 0 x 0 = K
Quelle: in Anlehnung an Müller (1998, S. 129).
x 0
Summe der
Rezipienten
Per Annahme seien zwei unterschiedliche Preisabsatz-Funktionen PAF 1 und 2 für
zwei unterschiedliche Programme gegeben. Es wird ferner angenommen, daß der
kumulierte Nutzen der Fernsehzuschauer, also die Fläche unter der Kurve, in beiden
Fällen identisch (vgl. Müller 1998, S 129). Das erste Programm bedient Zielgruppen
mit etwas ausgefalleneren Präferenzen, was zur vergleichsweise stärkeren Wölbung von
PAF 1 führt. Bei gegebenen Gesamtkosten K, die über den Preis und die Summe der
erreichten Rezipienten mindestens aufgebracht werden müssen, wird aber das
Programm 2 vom Anbieter gegenüber dem Programm 1 vorgezogen. „Therefore, the
bias is against programs with steep inverse demand functions. These are precisely
programs with small groups of high-value viewers after which reservation prices fall of
rapidly“ (Spence und Owen 1977, S. 112). Konkret auf die inhaltliche Ebene bezogen
bedeutet dies, daß Programme für Minderheiten oder spezifische Gruppen auch bei
Entgeltfinanzierung gegenüber massenattraktiven Programmen benachteiligt sein
können. Aus der gleichen Überlegung heraus wird ersichtlich, daß Programme mit
hohen Produktionskosten systematisch gegenüber preiswerteren Programmen
benachteiligt werden. Dies hängt zwar letztendlich von der tatsächlichen
Zahlungsbereitschaft der Zuschauer ab. Gleichwohl könnte ein systematischer bias
gegen höhere Programmqualitäten bestehen.
Zusammenfassend läßt sich festhalten, daß das Modell von Spence und Owen einen
interessanten qualitativen Hinweis darauf gibt, daß entgeltfinanzierter Rundfunk zwar
eine enge Korrelation zwischen den Zuschauerpräferenzen und dem tatsächlichen
Programmangebot sicherstellt (viertes Ordnungsproblem), gleichwohl auch bei dieser
Finanzierungsform ein wohlfahrtstheoretisches Optimum nicht sichergestellt ist. Damit
ist das Stichtwort für die Kritik gefallen, denn das Modell ist bezüglich der Annahmen
und der wohlfahrtstheoretischen Methode wesentlich realitätsferner ist als
beispielsweise das Beebe-Modell. Die neoklassischen Annahmen vollständiger
100

Information und unendlicher Anpassungsgeschwindigkeit sind ausgesprochen
unzweckmäßig, um einen ausdifferenzierten Rundfunkmarkt zu analysieren. Außerdem
werden Wettbewerbsprozesse zwischen verschiedenen Rundfunkanbietern völlig
vernachlässigt; diese sind durch die neoklassischen Annahmen quasi von Beginn an
ausgeschlossen. Auch unternehmerische Strategien werden in diesem Modell nicht
berücksichtigt. Es ist aufgrund der großen Realitätsferne deshalb auch nicht möglich,
aus dem Modell Empfehlungen für reale Politikberatung abzuleiten.
Die Grundaussage des Spence-Owen-Modells ist letztlich trivial: Sie besagt, daß
anbieterseitig ein systematischer bias zugunsten von kostengünstigen Programmen
besteht oder zu Programmen, die ein möglichst großes Publikum erreichen können.
Diese Aussage wäre prinzipiell auch ohne die wohlfahrtstheoretische Methode
abzuleiten gewesen. In der medienökonomischen Literatur ist das Modell aber deshalb
so weit verbreitet, weil in ihm erstmalig Zweifel an der grundsätzlichen ökonomischen
Überlegenheit der Entgeltfinanzierung angedeutet werden. Dieser Einwand ist zu
bedenken. Auch entgeltfinanzierter Rundfunk muß nicht optimal bezüglich sämtlicher
ökonomischer und publizistischer Kriterien sein, wenngleich auch Spence und Owen die
positive Wirkung des Markt-Preis-Mechanismus grundsätzlich befürworten. Aber, so
die Aussage der Autoren, auch unter den Bedingungen reiner Entgeltfinanzierung kann
es durchaus sinnvoll sein, daß das private Programmangebot ergänzt wird durch ein
Angebot, welches, wie in der Rundfunkmorphologie angedeutet, nicht ausschließlich
durch ökonomische Überlegungen bestimmt wird. Dies könnte als ein weiteres
Argument für öffentlich-rechtlichen Rundfunk als Ergänzung zu einem marktlichen
Angebot sein, und zwar wenn es konkret um die Bereitstellung von spezifischen
Sendeformaten geht (Kinderprogramme, spezielle Minderheitenprogramme, Programme
zur Erwachsenenbildung, künstlerische Darstellungen). Allerdings ist das Modell von
Spence und Owen keinesfalls geeignet, konkrete quantitative Aussagen über
wünschenswerte Programminhalte zu liefern (siehe auch Schmitz 1990, S. 263). Dies
liegt – wie bereits angedeutet – einerseits an der ohnehin begrenzten Aussagekraft von
wohlfahrtstheoretischen Analysen, andererseits an der besonderen
medienökonomischen Schwierigkeit, die tatsächlichen Wohlfahrtswirkungen
verschiedener Programme einzuschätzen.
Zudem bestätigt das Spence-Owen-Modell, daß massenattraktive Programminhalte
durchaus marktfähig sind. Dies ist die andere Seite des Arguments, die stets mit zu
bedenken ist. Dies wäre ein Argument gegen einen öffentlich-rechtlichen Rundfunk, der
auch in marktfähigen Bereichen massiv als Anbieter auftritt. Die Kritik, daß bestimmte
Minderheitenprogramme nicht marktfähig sind, beinhaltet gleichsam logisch den
Sachverhalt, daß Mehrheitenprogramme effizient vom Markt angeboten werden
können. Dies können werbefinanzierte als auch entgeltfinanzierte Programme sein.
Diese Programmformen bedürfen nicht notwendig einer öffentlich-rechtlichen
Ergänzung. Öffentlich-rechtliche Sender wären demzufolge gehalten, ihren
Programmauftrag genau zu spezifizieren (siehe auch Monopolkommission 2000).
101

3.1.4.5. „Program Choice“ und marktunabhängige Programmfinanzierung: Das
Modell von Noam
102
„Es mag sein, daß man eine große Anzahl von
zusätzlichen privaten Rundfunkstationen braucht, um
einen zusätzlichen Niveaupunkt zu erreichen. Man
kann daher einen öffentlichen Fernsehsender
benutzen, um ein außenliegendes Programmniveau zu
erreichen“.
Eli M. Noam (1988, S. 212)
In der neueren medienökonomischen Literatur zur Ordnung des Fernsehens wird der
Aspekt des dynamischen Wettbewerbs stärker betont, als dies in den älteren
Programmwahlmodellen von Steiner, Beebe sowie von Spence und Owen der Fall war.
In der neueren Diskussion wird dabei zumeist die Auffassung vertreten, daß ein
wettbewerblich organisierter Markt zu einem hohen Maß an inhaltlicher Vielfalt führen
wird. Diese Auffassung wird auch gestützt durch das Programmwahlmodell von Noam
(1987; 1991; 1995; 1998), auf das in der Literatur zumeist verwiesen wird, wenn die
Programmstruktureffekte verschiedener Finanzierungsformen und
rundfunkökonomischer Zielsetzungen diskutiert werden. Es ist mit diesem Modell auch
möglich, genauere Aussagen über den Aufgabenbereich des öffentlich-rechtlichen
Fernsehens zu entwickeln. Das Programmwahlmodell von Noam ist ebenfalls geeignet,
die verschiedenen Entwicklungsstufen des Fernsehens – vom begrenzten Fernsehen über
das Vielkanalfernsehen bis hin zum interaktiven digitalen Fernsehen – und die hiermit
verbundene Zunahme an inhaltlicher Vielfalt abzubilden (ausführlich Noam 1995).
Damit ist das Noam-Modell im Gegensatz zu den anderen vorgestellten
Programmwahlmodellen das einzige dynamische Modell, das unterschiedliche
Marktphasen abbilden kann.
Ausgangspunkt bei Noam ist die Idee, die älteren preistheoretischen Programmwahl-
Modelle von Steiner und Beebe um Public Choice-Überlegungen und Erklärungsmuster
der ökonomischen Theorie der Demokratie im Anschluß an Anthony Downs (1968) zu
erweitern. Dem Modell von Noam (1987, S. 165; 1991, S. 45-57) liegt die Annahme
zugrunde, daß es eine ordinale Skala der verschiedenen Programmniveaus gibt; es gibt
anspruchsvolle und weniger anspruchsvolle Programme. Durch diese einfache, aber
plausible Annahme wird die Schwierigkeit einer exakten (kardinalen) Messung von
Programmqualitäten vermieden. Die Niveau-Präferenzen der Gesamtheit der
Fernsehzuschauer werden ferner als statistisch normalverteilt angenommen, wobei um
ein gewünschtes optimales persönliches Programmniveau (p*) herum ein Intervall (p* -
B; p* + B) existiert, innerhalb dessen die Zuschauer bereit sind, auch andere
Fernsehprogramme anzuschauen 61 . Die Größe des Präferenz-Intervalls wird als endlich
und konstant angenommen. Wenn das optimale Programmniveau (p*) nicht realisiert
61
Prinzipiell könnten auch linksschiefe oder rechtsschiefe Verteilungen untersucht
werden. Dabei kompliziert sich gegenüber der Normalverteilung lediglich die
mathematische Berechnung der Maxima. Entscheidend für ein eindeutiges
Modellergebnis ist, daß die Verteilungen eingipfelig sind.

werden kann, so akzeptieren die Zuschauer auch Programme mit höherem oder
niedrigerem Niveau. Diese „Unschärferelation“ erhöht für die Anbieter die
Wahrscheinlichkeit, die Präferenzen der Nachfrager gut zu bedienen. Die Annahme
eines solchen Toleranzintervalls ist einerseits eine sinnvolle Weiterentwicklung der
Steinerschen Methodik, andererseits durchaus realitätsnah und entspricht auch den
Ergebnissen der Medienwirkungsforschung.
Die ersten Überlegungen von Noam (1987) lassen sich wie folgt grafisch
veranschaulichen.
Abbildung 14: Einfaches Noam-Modell
(p*-B) p* (p*+B)
Niveau
Ausgangspunkt der Analyse bei Noam ist zunächst die Annahme eines einzigen
privaten Programmanbieters, der seinen größtmöglichen Gewinn bei gegebenen
Produktionskosten des Programms und normalverteilten Zuschauerpräferenzen durch
die Maximierung der Zuschaueranzahl realisiert (erster Fall). In Abbildung 14 wird die
Zuschauermaximierung erreicht, wenn die Fläche des Dreiecks unter der
Normalverteilung maximal wird. Das Programmniveau p* entspricht den Präferenzen
des Medians, es ist also im wahrsten Sinne des Wortes „mittelmäßig“. Dieses Resultat
deckt sich mit den demokratietheoretischen Überlegungen von Downs (1968) über die
Formulierung von Parteiprogrammen im politischen Prozeß, auf die sich Noam (1987)
in seinem Aufsatz auch direkt bezieht. Auch politische Wahlen werden in der Mitte
gewonnen: Zu einer Ausdifferenzierung politischer Themen und zu der Besetzung von
extremen Positionen kommt es erst mit einer quantitativen Zunahme der
Parteienlandschaft.
In diesem einfachen Modell eines einzelnen privaten Anbieters werden keine
besonders hochwertigen qualitativen Programme angeboten; sie liegen außerhalb des
Toleranz-Intervalls um die Median-Präferenzen und der potentiellen Kaufkraft der
werberelevanten Zielgruppe (vgl. Noam 1991). Extreme Qualitätsverschlechterungen
nach unten, wie in der These der permanenten Qualitätsverschlechterung postuliert,
werden jedoch auch nicht eintreten, da sich ein gewinnmaximierender Anbieter bei
normalverteilten Zuschauerpräferenzen dann selbst von seinen Optimalitätsbedingungen
entfernen würde. Mit einer solchen Qualitätsverschlechterung wäre nur dann zu
103

echnen, wenn die Annahme der normalverteilten Zuschauerpräferenz durch eine
(extrem) linksschiefe Verteilung ersetzt würde.
Anhand von einfachen Modellvariationen können nunmehr Strukturwirkungen
verschiedener Konkurrenzsituationen am Fernsehmarkt im Zeitablauf dargestellt
werden (siehe Noam 1991, S. 51ff.). Tritt beispielsweise in einer Folgeperiode ein
zweiter privater Mitbewerber auf den Markt, so wird die für beide geltende
Gewinnmaximierungsannahme dazu führen, daß sich beide Konkurrenten um das
Median-Niveau herum möglichst überschneidungsfrei mit unterschiedlichen Niveaus
E1 und E2 positionieren werden (Abbildung 15). Dabei ist davon auszugehen, daß
stillschweigend oder auch spontan eine Absprache über die unterschiedlichen
Programmangebote stattfinden wird, denn es ist für beide Wettbewerber von Interesse,
sich nicht gegenseitig Zuschauer abzuwerben. Ein Anbieter wird bei normalverteilten
Präferenzen also eher die höheren, der andere eher die niedrigeren
Programmpräferenzen abdecken 62 .
62 Diese Überlegung würde sich bei schiefen Präferenzverteilungen verkomplizieren, da
dann die Zielgruppengröße nicht mehr identisch wäre.
104

Abbildung 15: Noam-Modell mit zwei Anbietern
p* Niveau
Damit beginnt im Zeitablauf ein Prozeß der Ausdifferenzierung der Qualitäten nach
oben und nach unten, wie aus Abbildung 16 ersichtlich wird. Dies ist vor allem auch
durch das ergänzende Angebot von Spartenprogrammen zu erwarten. Je mehr
Mitbewerber auf den Markt treten, um so dichter wird das „Netz“ der angebotenen
Programmqualitäten, bis im Extremfall des unbeschränkten Marktzugangs sämtliche
Qualitätsniveaus nach unten, aber auch nach oben abgedeckt werden.
Abbildung 16: Noam-Modell eines ausdifferenzierten Angebots
p* Niveau
Bei einer zunehmenen dynamischen Ausdifferenzierung des Fernsehmarktes im
Zeitablauf und ausreichend verfügbaren Senderfrequenzen ist davon auszugehen, daß in
zunehmendem Maße auch hohe Programmniveaus rechts von E2, aber auch niedrige
Niveaus links von E1 angeboten werden. Es resultiert ein Art von „elektronischer
Kiosk“ mit einer großen Anzahl verschiedener Angebote. Dies stärkt de facto auch die
Wirkung der Konsumentensouveränität. Allerdings ist mit neuen Programmformen nur
dann zu rechnen, wenn über die erreichte Zuschauerzahl und die hieraus resultierenden
Werbeeinnahmen die Produktionskosten des Programms gedeckt werden können. Dies
105

ist aber keineswegs zwangsläufig der Fall, insbesondere dann nicht, wenn die Annahme
der Normalverteilung der Zuschauerpräferenzen aufgegeben wird und eine eher
linksschiefe Verteilung unterstellt wird.
Wenn die weitergehende Annahme zugelassen wird, daß qualitativ besonders
hochwertige Programme rechts von E2 zumeist auch mit sehr hohen Produktionskosten
verbunden sein können, dann wäre eventuell die Gefahr gegeben, daß der
wettbewerbliche Ausdifferenzierungsprozeß in die hohen Programmqualitäten ab einem
bestimmten Punkt von den Unternehmen aus Kostenerwägungen abgebrochen würde. In
dieser speziellen Situation ließe sich aus kulturpolitischen oder publizistischen
Überlegungen die Berechtigung für öffentlich-rechtliches Fernsehen ableiten (vgl.
Noam 1991, S. 56 f.). Die Bereitstellung von hohen Programmniveaus als kulturelle
Qualitätsstandards ist aber rein logisch nur dann möglich, wenn die Zielsetzung des
Programmanbieters nicht die Zuschauermaximierung ist. Da öffentlich-rechtliches
Fernsehen durch nicht-marktliche Zahlungen (Steuern oder Gebühren) finanziert wird,
ist eine solche qualitative Orientierung oberhalb der Median-Präferenzen auch durchaus
realisierbar und sachlich gerechtfertigt. In diesem Verständnis ist in Deutschland also
der „Grundversorgungsauftrag“ der öffentlich-rechtlichen Sender auf gehobene
Programmsegmente jenseits der Massenattraktivität zu spezifizieren.
Zusammenfassend bleibt festzuhalten, daß Noam mit seinen theoretischen
Überlegungen und mit seinen empirischen Untersuchungen einen wichtigen Beitrag zur
Neuorientierung und Weiterentwicklung der medienökonomischen Diskussion geleistet
hat. Das besondere Verdienst seines Modells ist darin zu sehen, daß hierin dynamische
Aspekte des Marktgeschehens abgebildet und erklärt werden können. So ist es in einer
frühen Marktphase – wie etwa in Abbildung 15 abgebildet – kein Problem, wenn nur
wenige Anbieter am Markt existieren (eine isolierte Anwendung des CN-Indexes käme
hier zu einer ganz anderen Interpretation). Ebenfalls ermöglicht das Noam-Modell – im
Gegensatz zu den älteren Programmwahlmodellen – Aussagen über die Aufgaben eines
ergänzenden, nicht-marktlichen Angebots. Ein solches Rundfunkangebot hat in diesen
Überlegungen erstens deshalb seine Berechtigung, weil es auch schon in frühen
Marktphasen zur Bereitstellung von hohen Programmqualitäten führt und diese nicht
erst das Ergebnis eines längeren Prozesses der Marktausdifferenzierung sind. Zweitens
erfährt ein marktunabhängiges Rundfunkangebot eine Berechtigung, weil es qualitativ
hochwertige Programme von der Restriktion befreit, immer ein kostendeckendes
Publikum finden zu müssen. Dies heißt allerdings keineswegs, daß hochwertige
Programminhalte a priori nicht marktfähig wären.
3.1.5. Zur Hypothese des Marktversagens im Rundfunk: Ein Zwischenergebnis
Die verschiedenen kurz skizzierten Überlegungen über geeignete
Ordnungsbedingungen des Rundfunks und die Marktversagenshypothese verdeutlichen
zunächst einmal einen zentralen Sachverhalt: Auch aus wirtschaftstheoretischem
Blickwinkel sind Hörfunk und Fernsehen Dienstleistungen, die zu einem großen Teil
ökonomisch effizient sowie quantitativ und qualitativ angemessen in einer
106

Wettbewerbsordnung von privaten Unternehmen angeboten werden können. Es besteht
keinerlei Hinweis auf ein generelles Marktversagen im Rundfunk.
Die meisten Programmformate sind marktfähig; dies bestätigen die theoretischen
Überlegungen ebenso wie die empirischen Erfahrungen in verschiedenen Ländern, vor
allem auch in den Vereinigten Staaten (siehe Kapitel 5). Ökonomischer Wettbewerb
und publizistische Qualitäten stehen zwar in einem gewissen Spannungsverhältnis
(drittes Ordnungsproblem), stehen einander jedoch keinesfalls unvereinbar gegenüber.
Gleichwohl lassen sich einzelne Programmformate (Informationssendungen, Kinder-
und Minderheitenprogramme, Übertragung hochwertiger Kulturereignisse) benennen, in
denen die marktlichen Ergebnisse unbefriedigend sein können und deshalb einer nichtmarktlichen
Ergänzung bedürfen.
Der Rundfunk ist aufgrund des Fortschritts in der Verschlüsselungstechnik
hinsichtlich der Ausschließbarkeit kein reines öffentliches Gut mehr, wie er es in seiner
frühen Entstehungszeit gewesen sein mag; prinzipiell ist heute das Äquivalenzprinzip
anwendbar. Allerdings bleibt ein Rest des finanzwissenschaftlichen Arguments des
öffentlichen Gutes durch die Nicht-Rivalität im Konsum erhalten. Dies gilt auch für die
problematische Verwendung des Meritorik-Arguments, das zwar über keine
befriedigende theoretische Basis verfügt, jedoch ebenfalls nicht gänzlich beiseite
geschoben werden kann, wenn die Integrations- und Forumsfunktion des Rundfunks in
Betracht gezogen werden. Ferner ist unter bestimmten Bedingungen nicht
auszuschliessen, daß private Gewinninteressen, die Rundfunkdarbietungen zunächst
einmal als geeigneteten Rahmen für die eigenen Werbebotschaften interpretieren, unter
Umständen Einfluß nehmen können auf die Präsentation von Informationen und
Nachrichten und damit die Unabhängigkeit des publizistischen Wettbewerbs gefährden
(drittes Ordnungsproblem). Aus diesen ordnungsökonomischen Überlegungen läßt sich
zusammenfassend folgern, daß öffentlich-rechtlicher Rundfunk (in Deutschland) oder
Public Broadcasting (in den Vereinigten Staaten) mit einem spezifischen
Funktionsauftrag durchaus eine zweckmäßige Ergänzung zu einem
privatwirtschaftlichen und gewinnorientierten Rundfunkangebot sein können.
Die Modelle zur Programmwahl liefern ebenfalls einen Beitrag zur Klärung der
erkenntnisleitenden Fragestellung, wie nämlich Vielfalt und qualitative Standards im
Rundfunk entstehen und dauerhaft sichergestellt werden können (viertes
Ordnungsproblem). Ein generelles Marktversagen kann mit diesen Modellen aber auch
nicht gefolgert werden. Allerdings muß bezüglich der Erklärungskraft einschränkend
auf die zum Teil sehr restriktiven neoklassischen Annahmen dieser Modelle
hingewiesen werden. So gehen etwa die Modelle von Steiner und Beebe von
vollständiger Informationen der Rundfunkanbieter bezüglich der Nachfragepräferenzen
der Verbraucher aus. Diese Annahme ist aber keinesfalls vereinbar mit dem bereits
mehrfach angesprochenen besonderen Erfolgsrisiko von Programmsoftware und der
häufig nur sehr unzureichend kalkulierbaren Erfolgswahrscheinlichkeit von neuen
Filmen und Sendeformaten. Auch die wohlfahrtstheoretische Analyse von Spence und
Owen ist sehr abstrakt und kaum geeignet, eindeutige Bewertungen von
Programmstrukturen vorzunehmen und Politikempfehlungen zu geben.
107

Die Programmwahl-Modelle verdeutlichen jedoch, daß werbefinanzierte
Vollprogramme sich tendenziell an den Präferenzen der kaufkräftigen Mittelschicht
orientieren. Es kann in einer Art von Mikro-Makro-Paradoxon zu einer
Unterversorgung mit qualitativ hochwertigen Programmen kommen, die aus
gesellschaftlichen, kulturellen und pädagogischen Erwägungen als sinnvoll erachtet
werden. Bei entgeltfinanziertem Angebot hingegen besteht zwar eine direkte Kopplung
von Zahlungsbereitschaft und Zuschauerpräferenzen gemäß dem Äquivalenzprinzip,
jedoch kann es auch hier bei hohen Produktionkosten von vermeintlich hochwertigen
Programminhalten – etwa Opernaufführungen oder ähnliche Darbietungen – zu einer zu
geringen Bereitstellung dieser kulturpolitisch als wichtig angesehenen Qualitäten
kommen.
Aus dem Noam-Modell schließlich wird deutlich, daß öffentlich-rechtlicher
Rundfunk oder Public Broadcasting prinzipiell in der Lage ist, Programminhalte von
deren kommerzieller Marktfähigkeit zu entkoppeln, wenn die Zielsetzung der
Zuschauermaximierung aufgegeben wird. Hier bietet sich die Möglichkeit, die
inhaltliche Angebotsvielfalt durch weitere Minderheitenprogramme zu erhöhen und
hohe Qualitäten jenseits der Präferenzen des Medians bereitzustellen. Gleichwohl darf
dieses Argument nicht überinterpretiert werden und öffentlich-rechtlichen Sendern ein
Art von „Freibrief“ ausgestellt werden, der jede Programmproduktion unabhängig von
dem damit verbundenen Kosten rechtfertigt. Ebenfalls läßt sich aus diesen Modellen
keine ökonomische Legitimierung von zuschauermaximierenden öffentlich-rechtlichen
Vollprogrammen ableiten, die als Konkurrenz zu privaten Anstalten in den
marktfähigen Bereichen der Unterhaltung und des Sports auftreten. Öffentlichrechtlicher
Rundfunk hat seine Existenzberechtigung als komplementäres Angebot im
Bereich hochwertiger Informationssendungen und Programmqualitäten.
Die voranstehenden Modelle mögen in mancher Hinsicht kritisierbar und
ergänzungsbedürftig sein, in erster Linie bezüglich ihrer teilweise irrealen Annahmen.
Doch bleibt festzuhalten, daß mit diesen Modellen ein leistungsfähiger Referenzpunkt
geboten wird, um reale Rundfunkordnungen analysieren und vergleichen zu können.
Dies wird in den noch folgenden Kapiteln deutlich, wenn die Rundfunkordnungen der
Bundesrepublik Deutschland und der Vereinigten Staaten vorgestellt werden. Die
theoretischen Kriterien und Modelle werden bei diesem Vergleich systematisch
aufgegriffen; sie dienen damit der Versachlichung der wissenschaftlichen Diskussion
und ermöglichen eine Distanzierung von den politisch wertgeladenen (Vor-) Urteilen,
wie sie in der deutschen Öffentlichkeit, aber auch in den Vereinigten Staaten
anzutreffen sind.
108

3.2. Zur These vom Politikversagen im Rundfunk
109
„In practice, however, the German institutions are
heavily politicised along party lines. This problem is
the cancer that has weakened the system’s
independence and legitimacy“.
Eli Noam (1991, S. 73).
Von den Kritikern des privaten Rundfunks und den Gegnern der „Amerikanisierung“
der Medien wird – wie bereits ausführlich diskutiert – zumeist die
Marktversagenshypothese für den Rundfunk in verschiedenen Varianten vorgetragen.
Implizit darin enthalten ist die allgemeine Vermutung, daß eine nicht-marktliche
Lösung in manchen Situationen besser zur Realisierung spezifischer politischer
Zielvorgaben geeignet wäre. Eine solche Sichtweise ist zumeist optimistisch bezüglich
der Regelungs- und Handlungskompetenz von staatlichen oder öffentlichen
Institutionen. Dies entspräche allgemein der Argumentation der Befürworter von
öffentlichen Unternehmen, die dem Wettbewerb als gesellschaftlichem
Koordinationsinstrument und dem Gewinnprinzip als unternehmerischer Zielsetzung
mißtrauen.
Allerdings ist keinesfalls eindeutig gesagt, daß selbst im Falle eines Marktversagens
der Staat immer in der Lage ist, ein vergleichsweise besseres Ergebnis herbeizuführen.
Markt und Staat sind zwei unterschiedliche Systeme der Ressourcenallokation.
Marktversagen ist die eine Seite der Medaille, Staats-, Politik- oder auch
Bürokratieversagen die andere Seite (vgl. Schüller 1986b). Damit ist eine wichtige
grundsätzliche ordnungsökonomische Fragestellung der Medienökonomik
angesprochen, die auch in anderen Anwendungsfeldern der Wirtschaftspolitik immer
wieder auftritt: Wie und unter welchen Bedingungen können durch staatliche
Aktivitäten Marktergebnisse verbessert werden? Kann man die Effekte einerseits von
Marktversagen und andererseits von Staatsversagen genauer spezifizieren und im
konkreten Anwendungsfall gegeneinander abwägen? Welche Annahmen über das
Verhalten der Teilnehmer im Marktgeschehen und im politischen Prozeß sind
zweckmäßig, um zu befriedigenden Erklärungen zu gelangen? Wo liegen die originären
Aufgaben des Staates in der Wirtschaftspolitik im allgemeinen und ganz speziell in der
Medienordnungspolitik? Inwieweit können auch vom Staat Gefährdungen für die
Meinungsfreiheit ausgehen (zweites Ordnungsproblem)? Wo liegen die Möglichkeiten
des Staates und der politischen Parteien, durch eine direkte oder indirekte Einflußnahme
auf die Programme den eigenen Interessen zu dienen (viertes Ordnungsproblem)?
Eucken (1952/90) hebt in seinen „staatspolitischen Grundsätzen“ hervor, der Staat
solle sich auf die Gewährleistung einer „Wirtschaftsverfassung des Wettbewerbs“
konzentrieren, ohne selbst als Akteur im Marktprozeß tätig zu werden. Die Aufgabe des
Staates wäre also die eines Schiedsrichters, nicht aber eines eigenständigen
Spielteilnehmers. Zudem sieht Eucken staatlichen Handlungsbedarf bei der Sicherung
der regulierenden Prinzipien einer Wettbewerbsordnung. Für die medienökonomische
Fragestellung wären hierbei sicherlich die Prinzipien der Monopolkontrolle und der
Vermeidung und Korrektur von negativen Externalitäten besonders hervorzuheben. Als

konstituierende Prinzipien wären für die medienökonomische Fragestellung erstens das
Privateigentum im Sinne spezifischer medienpolitischer Handlungs- und
Verfügungsrechte zu sichern. Zweitens wäre die Vertragsfreiheit sowie, daran
anknüpfend, die Haftung zu garantieren. Und drittens ist schließlich die Gewährleistung
national und international offener Märkte zu betonen.
Eine solche Schiedsrichterfunktion fair, gerecht, dauerhaft und glaubwürdig zu
erfüllen, stellt an den Staat oder an eine staatliche Regulierungsbehörde sowie an die
dort handelnden Menschen hohe Anforderungen. In diesem Verständnis ist auch
Euckens Plädoyer für einen starken Staat zu interpretieren, der sich nicht in den Dienst
von Partikularinteressen stellen läßt, sondern möglichst unabhängig und neutral seine
Aufgabe als Wettbewerbshüter erfüllt. Zudem ist – wie Max Weber bereits festgestellt
hat – ein hohes Maß an fachlicher Kompetenz notwendig, um der Komplexität der
Regelungsaufgabe gerecht zu werden.
Die Einnahme einer neutralen Schiedsrichterposition wird für jede staatliche
Behörde erschwert, wenn sie selbst an den Märkten als Anbieter auftritt und in
Wettbewerb zu privaten Unternehmen tritt. Der Staat kann dann – im wahrsten Sinne
des Wortes – nicht mehr unparteiisch sein: Er wird selbst zur Partei mit eigenen
Interessen und unternehmerischen Strategien. Eine solche Tendenz ist zweifelsfrei in
der deutschen Rundfunkordnung zu erkennen. Die engen personellen und
institutionellen Verknüpfungen zwischen dem Personal in den öffentlich-rechtlichen
Anstalten, in den Landesmedienanstalten, in der Kommission zur Ermittlung des
Finanzbedarfs (KEF) sowie in den politischen Parteien erschweren eine systematische
Trennung in Schiedsrichteraufgabe und Spielstrategie der Marktteilnehmer. Vor allem
in ordnungsökonomischen Analysen wurde das Problem von „Markt und Macht im
Rundfunk“ (Wiechers 1992) thematisiert; neben die These vom Marktversagen ist
zunehmend die Vermutung des Politikversagens im Rundfunk gestellt worden 63
.
Die Politikversagenshypothese im Rundfunk äußert sich in verschiedenen Aspekten.
Erstens wird dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk eine überteuerte
Programmproduktion, also mangelnde Kosteneffizienz, vorgeworfen. Das mangelnde
Kostenbewußtsein zeige sich auch in überzogenen Prestigeprojekten und unnötig
repräsentativen Verwaltungsbauten. Zweitens wird eine zu geringe inhaltliche
Innovationsbereitschaft und Flexibilität kritisiert; damit einher ginge ein gewisser
Paternalismus bei der Programmgestaltung, der teilweise an die Bevormundung der
Zuschauer grenze. Drittens wird vor allem den ARD-Anstalten eine zu große
Parteiennähe vorgeworfen, und zwar sowohl in personellen als auch in redaktionellen
Fragen. Vor allem das Konzept des sog. „Binnenpluralismus“ öffne dem
63
110
Aspekte des Politikversagens im Rundfunk mit spezifischem Bezug zur Situation in
Deutschland wurde beispielsweise vorgetragen von Gröner (1988), Wiechers (1992),
Bremer (1995), Müller (1998), Hamm (1998), Hartwig und Schröder (1998 und 1999).
Auch in der amerikanischen Literatur werden mögliche nachteilige Konsequenzen von
Public Broadcasting für private Programmanbieter diskutiert, etwa unter dem
Gesichtspunkt der sog. „Kannibalisierungsthese“ (Berry und Waldfogel 1996b).

Parteienproporz alle Türen und gefährde im Kern die Unabhängigkeit des Rundfunks.
Viertens werden den öffentlich-rechtlichen Anstalten wettbewerbsverzerrendes
Verhalten gegenüber privaten Konkurrenten („Kanalverstopfung“) und unzulässiges
Quersubventionieren vorgeworfen (siehe Monopolkommission 2000). Der Einfluß der
politischen Parteien in den öffentlich-rechtlichen Sendern und gleichzeitig in den
Landesmedienanstalten, die mit den Lizenzierungsfragen befaßt sind, führe zu
Verdrängungsstrategien gegenüber privaten Anbietern. Fünftens wird kritisiert, daß die
Kontrolleinrichtungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aufgrund der zahlreichen
personellen Verflechtungen ineffizient seien. Die Aufsichtsbehörden würden
zunehmend die Interessen der Sender vertreten, anstatt sie effektiv zu kontrollieren –
ein Anwendungsbeispiel also für die sog. „Capture-Theorie“. Sechstens seien die
Rundfunkanstalten und noch viel mehr die Landesmedienanstalten ein Beispiel für
Parkinsons Gesetz, das besagt, daß Bürokratien zunehmend um eine Ausweitung des
eigenen Einflußbereiches bemüht sind und daß sie auch dann noch weiterleben, wenn
der eigentliche Grund für deren Existenz längst schon beseitigt ist.
Ob und in welchem Ausmaß diese Vorwürfe zutreffend sind, wird im einzelnen noch
zu diskutieren sein. In jedem Falle bilden sie aber ein wichtiges Gegengewicht in der
Diskussion um die Marktversagenshypothese, denn offenkundig besteht auch der
begründete Anlaß zu einer Politikversagensvermutung. Die Annahme eines
benevolenten Rundfunkanbieters, der in seiner Programmgestaltung an nichts anderes
denkt als an die Verwirklichung „des Gemeinwohls“, ist ebenso eine theoretische
Fiktion wie die unrealistische Annahme der vollkommenen Konkurrenz in einfachen
Modellen des Wettbewerbs. Die Entscheidung, ob dem Markt oder der staatlichen
Regelungskompetenz im Rundfunk mehr vertraut wird, scheint also keinesfalls so
eindeutig zu klären zu sein, wie dies von den Vertretern der Marktversagenshypothese
vorgetragen wird. Vielmehr liegt eine Optimierungsentscheidung zwischen zwei
Steuerungsprinzipien vor, die beide durch spezifische Vorteile, aber auch durch manche
Nachteile charakterisiert sind. Diese gilt es systematisch gegeneinander abzuwägen.
Um die erhobenen Vorwürfe gegen den öffentlich-rechtlichen Rundfunk und die
Hypothese des Politikversagens theoriegeleitet diskutieren zu können, werden im
folgenden die wichtigsten Elemente der Public Choice-Theorie sowie der
Ökonomischen Theorie der Bürokratie kurz vorgestellt. Dabei wird auf eine umfassende
inhaltliche Darstellung dieser Konzeptionen verzichtet 64
. Vielmehr geht es darum, die
zentralen Argumente hervorzuheben, die auch für die medienökonomische Diskussion
nutzbar gemacht werden können.
64
Einen umfassenden Überblick über die Public Choice-Theorie findet sich im Lehrbuch
von Mueller (1989).
111

3.2.1. Der Erklärungsbeitrag der Public Choice-Theorie
112
„Public Choice can be defined as the ecconomic
study of nonmarket decision making, or simply the
application of economics to political science“.
Dennis Mueller (1989, S. 1)
Die Public Choice-Theorie hat sich als eigenständiges Forschungsgebiet seit 1948
systematisch entwickelt (Mueller 1989, S. 2). In der Public Choice-Theorie – auch
ökonomische Theorie der Politik genannt – wird mit Hilfe eines mikroökonomischen
Instrumentariums versucht, politische und bürokratische Entscheidungsprozesse und
Wahlhandlungen zu erklären. Das entscheidende methodische Prinzip ist dabei, die
politischen Akteure als nutzenmaximierende Individuen zu modellieren, die keineswegs
zwingend um die Verbesserung des Gemeinwohls bemüht sind, sondern die durchaus
handfeste Eigen- und vor allem Wiederwahlinteressen verfolgen. Eine solche
Vorgehensweise vereinheitlicht somit die Annahmen, die an die Akteure einerseits im
Marktgeschehen, andererseits im politischen Geschehen gestellt werden. Die
verschiedenen Gesellschaftsbereiche sollen, so Fehl (1991a, S. 118), „auf der
Grundlage einer einheitlichen Axiomatik“ durchleuchtet werden.
Die Public Choice-Theorie ist, wie Mueller (1989, S. 2-6) ausführt, auch eine
Reaktion auf die Ausbreitung wohlfahrtstheoretischen Denkens und die daran
anknüpfenden Politikempfehlungen. In der Wohlfahrtstheorie Bergson-Samuelsonscher
Prägung wird davon ausgegangen, daß der Staat eine soziale Wohlfahrtsfunktion zum
Wohle aller Mitbürger maximiere. Implizit darin enthalten sind die Annahmen, daß der
Staat erstens das Wissen und die Informationen hat, welche Präferenzen die einzelnen
Individuen haben und wie er diese zu einer sozialen Wohlfahrtsfunktion aggregieren
kann, daß der Staat zweitens weiß, wie und mit welchen Maßnahmen er diesem Ziel
bestmöglich dient und schließlich, drittens, daß der Staat keine anderen Interessen hat,
als die vorgestellte Wohlfahrtsfunktion zu maximieren. In dieser
wohlfahrtstheoretischen Sichtweise wird also dem Staat eine besondere
Problemlösungskompetenz und Steuerungsfähigkeit zugeschrieben, wenn es um die
Beseitigung von Marktversagen geht. Dies deckt sich auch weitestgehend mit den
keynesianischen Konzepten einer makroökonomischen Steuerung und
Stabilisierungspolitik (vgl. Mueller 1989, S. 5).
Die wohlfahrtstheoretische Konzeption ist in der Wirtschaftswissenschaft in
zunehmendem Maße umstritten. Bereits in seinem ersten Aufsatz aus dem Jahre 1949
hat sich James M. Buchanan, der als einer der Gründungsväter der Public Choice-
Schule und der Ökonomischen Theorie der Verfassung gilt, kritisch mit dieser
idealisierten („organischen“) Sichtweise des Staates auseinandergesetzt. Die
Erwartungen in die Wissensverarbeitungskapazität des Staates sowie an die
charakterlichen Eigenschaften der Politiker stehen in krassem Widerspruch zu den
tatsächlich beobachtbaren Tätigkeiten des Staates. Mit von Hayek (1945) ist zutreffend
von einer Anmaßung von Wissen zu sprechen. Die wohlfahrtstheoretische Konzeption
mag durchaus heuristischen Erklärungsgehalt in einfachen Modellstrukturen haben; als

Leitbild für tatsächliche Politikberatung scheint sie jedoch in hohem Maße ungeeignet,
ja geradezu gefährlich zu sein. Die Vertreter der Public Choice-Lehre sind dagegen
bemüht, so Fehl (1991a, S. 119), den normativen Ansatz der Wohlfahrtsökonomik
durch eine „positive, d.h. erfahrungswissenschaftliche, Analyse der tatsächlichen
Staatstätigkeit zu ergänzen“ und damit zu einer realistischeren Sichtweise staatlicher
Aktivität zu gelangen.
Um den theoretischen Defiziten der Wohlfahrtstheorie entgegenzutreten, wird in der
Public Choice-Lehre systematisch von eigeninteressierten Politikern ausgegangen, die
sich am Wählerstimmenmarkt behaupten müssen und die deshalb eine Politik verfolgen,
die ihre Wiederwahlchancen maximiert. Wie Downs (1968) in seiner „ökonomischen
Theorie der Demokratie“ feststellt, formulieren Politiker Parteiprogramme nicht etwa,
um dem Gemeinwohl zu dienen, sondern vor allem zur Erhöhung der eigenen
Popularität. Der methodologische Individualismus ist deshalb eine entscheidende Stütze
des gesamten Forschungsprogramms der Public Choice, weil hierdurch politische
Entscheidungen auf die Interessen der Involvierten zurückgeführt werden können. Der
Irrglaube an einen „wohlmeinenden Diktator“, der nach wie vor auch in manchen Teilen
der Wirtschaftswissenschaft und vor allem in der Wohlfahrtstheorie weit verbreitet ist,
führt hingegen zu einer vollkommen falschen Einschätzung des politischen Prozesses
(ausführlich Brennan und Buchanan 1993). Der Rückgriff auf den methodologischen
Individualismus dient gleichsam der „Vorab-Prüfung“ von Theorien auf ihren empirisch
überprüfbaren Kern. Der Staat ist in dieser Sichtweise kein monolithischer Block,
sondern setzt sich aus einer Vielzahl von handelnden Menschen mit teilweise sehr
unterschiedlichen Interessen zusammen.
In der Public Choice-Lehre wird ein positiver und ein normativer Zweig
unterschieden. In der positiven Perspektive geht es primär um die Wahl- und
Abstimmungsmechanismen in einer direkten oder in einer repräsentativen Demokratie.
Eine zentrale Erkenntnis für Abstimmungen im ersten Fall ist dabei zunächst, daß die
Entscheidung über einen politischen Sachverhalt – völlig unabhängig vom tatsächlichen
Inhalt – maßgeblich vom gewählten Abstimmungsmechanismus beeinflußt wird. Je
nach dem, ob es sich um eine einfache Mehrheitsabstimmung oder um differenziertere
und komplexere Mechanismen handelt (etwa das Rangsummen- oder das
Punktwahlverfahren) 65
113
, werden andere Abstimmungsergebnisse erwartet. Die
Ergebnisse müssen dabei jedoch keinesfalls eindeutig und stabil sein, wie vor allem das
„Condorcet-Paradoxon“ verdeutlicht. Je nach der vorgenommenen Reihenfolge des
Abstimmungsprozesses können die Ergebnisse unterschiedlich sein. Mit der Wahl der
65
Beim Rangsummenverfahren werden die Alternativen mittels einer vorgegebenen
Punkteskala aufgereiht. Bei fünf Alternativen erhält beispielsweise die erste Wahl fünf
Punkte, die letzte Wahl einen Punkt. Die Addition der Bewertungen aller Beteiligten
ergibt dann den Sieger. Beim Punktwahlverfahren (Borda-Regel) erhält jeder Kandidat
eine bestimmte Summe an Punkten, die er beliebig auf eine oder mehrere Alternativen
verteilen kann. Zur axiomatischen Fundierung der verschiedenen Abstimmungsverfahren
siehe ausführlich Mueller (1989).

Abstimmungsregel und mit der zeitlichen Reihung des Wahlverfahrens wird also das
spätere inhaltliche Ergebnis ganz nachhaltig vorgeprägt.
Ebenfalls von Bedeutung ist, ob über einen Sachverhalt einzeln oder im Paket
abgestimmt wird: dies kommt in dem sog. „logrolling-Theorem“ zum Ausdruck. Gerade
bei Paketlösungen treten abstimmungsstrategische Überlegungen in den Vordergrund,
so daß ex ante schwer abzuschätzen ist, wie ein Abstimmungsprozeß realiter verlaufen
wird, selbst wenn die „ersten Präferenzen“ aller Spielteilnehmer bekannt wären. Mit der
Zustimmung für einen eigentlich unerwünschten, aber persönlich weniger wichtigen
Sachverhalt kann sich ein Teilnehmer von seinen Konkurrenten die Zustimmung für
einen individuell wichtigen Abstimmungsgegenstand „erkaufen“. Damit kommen
vielfältige nachgelagerte Präferenzen ins Spiel. In dieser Erkenntnis liegt auch die
Bedeutung für die medienökonomische Fragestellung, denn offensichtlich ist die Frage
nach geeigneten Ordnungsbedingungen im Rundfunk auch eine Frage, wie, von wem,
nach welchen Kriterien und in welcher zeitlichen Reihenfolge über einen
Ordnungsrahmen abgestimmt wird.
Der zweite Gesichtspunkt der positiven Public Choice-Lehre beleuchtet die
Komplexität von Abstimmungsprozessen in einer repräsentativen Demokratie. Vor
allem die demokratietheoretischen Überlegungen von Anthony Downs (1968) sind
hierbei in ihrer wissenschaftlichen Tragweite und Erklärungskraft hervorzuheben.
Allgemein sind für die medienökonomische Fragestellung zwei Erkenntnisse zentral:
Erstens ist darauf hinzuweisen, daß in einem demokratischen Abstimmungsprozeß
keineswegs sichergestellt ist, daß die Ergebnisse tatsächlich aus einem übergeordneten
Blickwinkel als optimal eingestuft werden können. In einem Zwei-Parteien-System
beispielsweise werden sich beide Parteien nach dem sog. „Median-Wähler-Theorem“
von Downs bemühen, die politische Mitte zu besetzen. Damit werden jedoch bestimmte
politische Themen systematisch ausgeblendet, weil sie sich zu weit vom
Durchschnittswähler entfernen. Die Politiker beider Parteien werden bemüht sein, keine
„heißen Eisen“ anzufassen und dadurch Wähler zu verprellen. Dieser Zusammenhang
ist beispielsweise eine sehr gute Erklärung für die Reformträgheit der Regierungen,
selbst wenn Mißstände in bestimmten wirtschaftlichen und gesellschaftlichen
Teilordnungen längst offenkundig geworden sind.
Zweitens ist mit der auf Gordon Tullock zurückgehenden sog. „Theorie des Rent
Seeking“ ein weiterer wichtiger Beitrag zur Erklärung von tatsächlich beobachtbarem
Politikversagen geleistet worden (ausführlich Mueller 1989, S. 229-246). Der
Grundgedanke dieses Ansatzes ist dabei denkbar einfach. Am Beispiel der
Monopoltheorie wird verdeutlicht, daß sich die Produzentenrente erhöhen kann, wenn
es dem Anbieter aufgrund seiner Marktmacht oder aufgrund sonstiger
Einflußmöglichkeiten gelingt, einen überhöhten Preis als unter
Wettbewerbsbedingungen durchzusetzen. Das Ausmaß der so gewonnenen zusätzlichen
Produzentenrente hängt dabei von der Nachfrageelastitzität ab. Es wird unter diesen
Monopolbedingungen weniger produziert und konsumiert, als dies bei
Wettbewerbspreisen möglich wäre.
114

Der neue Gesichtspunkt, der von Tullock in die Debatte eingebracht wird, ist nun,
daß ein solcher überhöhter Monopolpreis vom Anbieter keinesfalls kostenlos
durchgesetzt werden kann. Die politische Einflußnahme und der Lobbyismus binden
materielle Ressourcen und verursachen zusätzliche volkswirtschaftliche Kosten und
Ineffizienzen. Der Verlust an sozialer Wohlfahrt ist demnach noch deutlich größer, als
zunächst in der Monopol-Theorie angenommen, weil die unproduktiven Tätigkeiten des
politischen Antichambrierens effektiver zur Produktion knapper Güter eingesetzt
werden könnten. Zudem ist mit der politischen Einflußnahme keinesfalls sichergestellt,
daß sich auch tatsächlich die gewünschte Begünstigung durchsetzen läßt. Tullock (1991,
S. 605) vergleicht Rent Seeking-Aktivitäten zutreffend mit dem Kauf eines Loses in
einer Lotterie, bei dem einige wenige Erfolgreiche viel gewinnen, während die große
Mehrheit ihren Einsatz verliert. Rent Seeking ist dann also ein unternehmerisches
Risiko, bei dem keineswegs sicher ist, daß die Kosten des Rent Seeking durch spätere
Erträge aus Monopolpreisen überkompensiert werden. In jedem Fall ist Rent Seeking
von Nachteil für die Nicht-Begünstigten.
Das Konzept des Rent Seeking ist besonders gut geeignet, um politische
Reformblockaden zu erklären. Mit Mancur Olson (1982) ist darauf hinzuweisen, daß
solche Rent Seeking Aktivitäten in größerer Zahl zu gesellschaftlichen Verkrustungen
führen, die über einen längeren Zeitraum zum wirtschaftlichen Niedergang von
Nationen beitragen können. Auch für die medienökonomische Fragestellung scheint die
Rent Seeking-Theorie nachdrücklichen Erklärungsgehalt aufzuweisen. Die Lobbyisten
innerhalb der öffentlich-rechtlichen Anstalten bemühen sich durch konkrete
Einflußnahme auf die Politik um eine dauerhafte Absicherung ihrer Monopolstellung
sowie um eine Finanzierung, die deutlich über einer marktüblichen
Mittelerwirtschaftung liegt. Zudem wird der Versuch unternommen, den Einflußbereich
des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in verschiedene Gebiete auch der neuen Medien
auszuweiten, um so dauerhaft die eigene Position zu sichern. Mit der Lobbytätigkeit
verbunden sind attraktive und prestigeträchtige Beschäftigungsmöglichkeiten – in
Deutschland etwa in den Rundfunkräten oder den Landesmedienanstalten.
Zusammenfassend läßt sich festhalten, daß es das Verdienst der Public Choice-Lehre
ist, die Eigeninteressen der politisch Verantwortlichen in das Zentrum
wissenschaftlicher Aufmerksamkeit gerückt zu haben. Hierdurch ist eine wesentlich
realitätsnähere Einschätzung des politischen Prozesses möglich als unter der
idealistischen, fast schon naiven Annahme eines gemeinwohlorientierten Staates. Die
Konzeption einer Theorie des Staats- und Politikversagens durch die Vertreter der
Public Choice-Schule bedeutet allerdings keinesfalls, wie Fehl (1991a, S. 120) zurecht
betont, daß diese Wissenschaftler „staatsfeindlich eingestellt wären“. Vielmehr geht es
um den Nachweis, daß es keine perfekten Institutionen gibt und daß jedes
Steuerungsprinzip mit gewissen Unzulänglichkeiten ausgestattet ist.
Auch für die Medienökonomik ist es zweckmäßig, neben den möglichen Gefahren
des Marktversagens, wie sie in Teilaspekten in den Programmwahlmodellen
thematisiert werden, immer auch eine besondere Wachsamkeit bezüglich der Gefahren
des Staats- oder Politikversagens aufzubringen. Ein solches „gesundes Mißtrauen“ ist
115

allein schon deshalb angeraten, weil in den öffentlich-rechtlichen Institutionen immer
die Gefahr einer Interessenverquickung zwischen verschiedenen Zielen besteht. Da in
der Regel der kontrollierende Druck des Wettbewerbs und der Öffentlichkeit fehlt oder
zumindest nur begrenzt wirksam wird, müssen interne und externe Kontrollorgane
kompensierend eingreifen. Diese können durchaus in Einzelfällen gut arbeiten;
gleichwohl ist davon nicht generell auszugehen.
3.2.2. Der Erklärungsbeitrag der Ökonomischen Theorie der Bürokratie
116
„Any theory of the behavior of bureaus that does
not incorporate the personal preferences of
bureaucrats, however, will be relevant only in the
most rigidly authoritarian environments“.
William Niskanen (1971, S. 5)
Der Begriff der Bürokratie ist zumindest umgangssprachlich in vielen Fällen negativ
besetzt. Häufig wird das Adjektiv „bürokratisch“ synonym verwendet für unflexibel,
kundenunfreundlich, neuerungsfeindlich oder langatmig. Eine solche Sichtweise kann
sich auf Alltagserfahrungen stützen. Mit Max Weber (1947) ist jedoch darauf
hinzuweisen, daß Bürokratien auch aus einem anderen Gesichtspunkt betrachtet werden
müssen. Jedes Gemeinwesen benötigt gleichsam einen Transmissionsapparat, mit
dessen Hilfe politische Impulse innerhalb eines gegebenen legislativen Rahmens
umgesetzt werden können. Die Bürokratie ist also ein gesellschaftliches Entscheidungs-
und Koordinationsverfahren, um verschiedene Interessen und Ziele in zumeist großen
Organisationen durchzusetzen. Dabei ist darauf hinzuweisen, daß der Begriff der
Bürokratie zumeist mit öffentlichen oder staatlichen Einrichtungen in Verbindung
gebracht wird; dann wird häufig von der sog. Verwaltungsbürokratie gesprochen. Aber
auch in großen Unternehmen gibt es hierarchische Abstimmungsprinzipien, die
prinzipiell als Bürokratie bezeichnet werden können.
Bürokraten verfügen in der Regel über Expertenwissen. Von den Politikern selbst
kann nicht erwartet werden, daß sie in jeder spezifischen Fachfrage kompetent wären.
Die Komplexität der Ordnungsbereiche innerhalb einer modernen, ausdifferenzierten
Gesellschaft und auch in einem Großunternehmen ist viel zu groß, als daß einzelne
Personen in allen Fachfragen die nötige Detailkenntnis und Kompetenz aufweisen
könnten. Bürokraten übernehmen diese wichtige Mittlerfunktion zwischen politischen
Ideen und der Realität und verfügen über das Wissen zu deren Umsetzung. Außerdem
sind Bürokraten zumeist über einen wesentlich längeren Zeitraum mit einer Materie
befaßt im Gegensatz zu Politikern, die teilweise nur für eine kurze Zeit oder eine
Legislaturperiode Verantwortung übernehmen. Politiker kommen und gehen, die
Verwaltungsbürokratie aber bleibt. In diesem Sinne erfüllen Bürokraten, so Max Weber
(1947), auch eine wichtige staatstragende Funktion innerhalb einer Demokratie.
Bürokratien haben jedoch auch ein Eigenleben, das keinesfalls immer mit der
eigentlichen Aufgabe der Umsetzung politischer Vorgaben in Einklang stehen muß. So
ist beispielsweise in empirischen Untersuchungen festgestellt worden, daß Bürokratien
nur selten im ökonomischen Sinne effizient arbeiten und aus sich heraus praktisch nicht

zu Innovationen fähig sind. Dieser Sachverhalt wird in Anlehnung an Leibenstein
(1966) als X-Ineffizienz bezeichnet. Ebenfalls haben Bürokratien die Tendenz, auch
noch lange nach Beendigung ihrer eigentlichen Aufgabe weiterzuexistieren und sich in
zunehmendem Maße mit sich selbst zu beschäftigen 66 : Dies bezeichnet man als das
Parkinsonsche Gesetz der Bürokratie. Die ökonomische Theorie der Bürokratie, die vor
allem durch die frühen Arbeiten von Anthony Downs (1967) und William Niskanen
(1971) geprägt worden ist, hat diese Gesichtspunkte in den Vordergrund gestellt.
Ausgangspunkt des Basismodells von Niskanen (1971, S. 45-77) ist wiederum die
Annahme, daß Bürokraten vor allem durch Eigeninteressen charakterisiert sind. Der
Ansatz ist also individualistisch fundiert und unterscheidet sich damit vor allem von den
juristisch geprägten Staatstheorien, die in der Bürokratie zuerst eine pflichtbewußte und
vor allem gehorsame Institution zu Umsetzung politischer und gesetzlicher Vorgaben
sieht. Im Modell wird von einer Staatsbürokratie ausgegangen, die einen bestimmten
output mit „nicht-Markt-Charakteristik“ (These Downs) herstellt. Allerdings werden
keine meßbaren output-Einheiten angeboten, sondern entsprechende Aktivitäten. Das
durch die Regierung zugewiesene Budget richtet sich dabei nach der Gesamthöhe der
Aktivitäten.
Der Bürokrat hat im Niskanen-Modell eine Reihe verschiedener Ziele. Nicht alle
Ziele müssen dabei in gleichem Ausmaß und zu jeder Zeit verfolgt werden. Zuerst geht
es dem Bürokraten um die Maximierung seines individuellen Einkommens, wobei
jedoch in der Regel verwaltungsrechtliche Höchstgrenzen bestehen. Nicht zuletzt
deshalb werden weitere nicht-monetäre Ziele verfolgt, beispielsweise eine
repräsentative Büroausstattung oder auch ein hohes Prestige, das zumeist mit der Größe
der zu leitenden Behörde positiv korreliert ist. Ein weiteres wichtiges Ziel ist es,
möglichst viel Macht zu erlangen, die ebenfalls direkt von der Größe der Behörde sowie
von der Höhe des verfügbaren Budgets abhängt. Auch Fürsorge, d.h. ein hohes Maß an
Sozialleistungen sowie die Sicherheit des Arbeitsplatzes können Ziele des Bürokraten
sein. Schließlich sind Einfluß- und Gestaltungsmöglichkeiten im positiven oder auch im
negativen Sinne zu nennen, mit denen Bürokraten sich „Denkmäler“ errichten können.
Die Niskanen-Annahmen lassen sich zu einer Zielfunktion zusammenfassen, die der
Bürokrat zu maximieren versucht. Dies geschieht in der Regel dadurch, daß der
Bürokrat seine Budgetforderung erhöht und sie in einem Verhandlungsprozeß
gegenüber der Regierung durchsetzt. In diesem Verhandlungspiel ist der Bürokrat in
einem entscheidenden Vorteil, weil er einen Wissensvorsprung gegenüber seinen
Geldgebern hat. Die spezifische Kostenfunktion der Leistungserstellung ist in der Regel
nur ihm bekannt und kann zumeist auch durch externe Rechnungsprüfer nur
unzureichend erkannt werden. Diese Art von Wissensasymmetrie ist typisch für jede
Form der nicht-marktlichen Leistungserstellung. Der Bürokrat kann also nunmehr seine
Budgetforderung systematisch erhöhen, kostenwirksame Sachzwänge schaffen und
damit zum Wachstum und zur dauerhaften gesicherten Existenz seiner Behörde
66 Diese Beharrungskräfte von Bürokratien werden häufig durch spezifische rechtliche
Rahmenbedingungen (Kündigungsschutz, Beamtenrecht, o.ä.) befördert.
117

eitragen. Diese Tendenz wird umso stärker sein, je enger die persönlichen Aufstiegs-
und Karrieremöglichkeiten mit der Höhe des Budgets korrelieren.
Das Basismodell von Niskanen umfaßt eine Vielzahl verschiedener Facetten und
Modellvariationen, auf die hier nicht weiter eingegangen werden soll. Für die
medienökonomische Fragestellung ausreichend ist bereits die Grundhypothese des
Basis-Modells, das nämlich Bürokratien systematisch nachweisbare Verhaltensweisen
an den Tag legen, die mit ihrem eigentlichen rechtlichen Auftrag nicht notwendig in
Einklang stehen. Dies liegt unter anderem auch in dem Umstand begründet, daß in den
politischen Vorgaben immer auch Gestaltungs- und Interpretationsspielräume für den
Bürokraten enthalten sein müssen, um in der jeweiligen Entscheidungssituation
angemessen reagieren zu können.
Ganz offensichtlich hat die ökonomische Bürokratietheorie einen hohen
Erklärungsgehalt bei der Analyse des öffentlich-rechtlichen Rundfunks europäischer
und speziell deutscher Tradition. Wiechers (1992, S. 166 ff.) zeigt beispielsweise, daß
die Macht der Parteien und Verbände ein ganz gewichtiger Einflußfaktor im deutschen
Rundfunk war und ist. Die Vorsitzenden der ARD-Anstalten und des ZDF haben
ebenfalls gewichtigen politischen Einfluß und können diesen nutzen, um eigene
Zielvorstellungen zu verwirklichen. Auch die repräsentativen Verwaltungsbauten der
öffentlich-rechtlichen Anstalten deuten auf die besondere Bedeutung von Prestige und
Macht im Rundfunk hin.
Weiteres Indiz für die Validität der Budgetmaximierungshypothese sind die stets
steigenden Rundfunkgebühren, in denen sich permanent der gelungene Nachweis eines
höheren Finanzmittel“bedarfs“ der öffentlich-rechtlichen Anstalten manifestiert. Trotz
der Zulassung privater Vollprogramm- und Spartenprogrammanbieter und der damit
einhergehenden Vervielfachung des Programmangebots steigen die Ausgaben der
öffentlich-rechtlichen Anstalten in Deutschland weiter. Die durch die
Gebührenfinanzierung bedingte weitgehende Entkoppelung von der Notwendigkeit,
sich erstens im Wettbewerb um die Zuschauer mit anderen Anbietern behaupten zu
müssen und zweitens Vorsorge für eine kostenminimale Programmproduktion zu
treffen, führt zu den bekannten Erscheinungen regelmäßiger Gebührenerhöhungen, die
vollständig kompatibel mit der ökonomischen Theorie der Bürokratie sind.
Ferner ist festzustellen, daß die Verwaltungs- und Produktionsapparate der
Sendeanstalten in der Regel personell sehr großzügig ausgestattet sind. Setzt man die
Kosten einer produzierten Programmeinheit in Relation zu der Mitarbeiteranzahl, so
fällt auf, daß die Produktivität der Mitarbeiter deutlich geringer ist als bei
entsprechenden privaten Anbietern (vgl. Duvvuri und Schellmoser 1996); dies
entspräche der Vermutung von X-Ineffizienzen. Zudem fördert die parteipolitische
Einflußnahme zur Sicherung der „Binnenpluralität“ Proporzdenken im
Programmangebot (vgl. Wiechers 1992); Qualifikationskriterien werden dabei nicht
selten in den Hintergrund gedrängt. Ferner gilt der Einfluß der Parteien und Verbände
bei der Besetzung der Entscheidungsgremien der Sendeanstalten nach wie vor als
dominant. Vor allem für das dritte und vierte Ordnungsproblem ergeben sich hieraus
118

Konsequenzen. Offensichtlich bestehen für die Bürokraten in den Rundfunkanstalten
direkte und indirekte Möglichkeiten, bestimmte Programminhalte mehr oder weniger
stark zu beeinflussen. Dies könnte im äußersten Fall sogar zu einer Beschränkung der
Meinungsvielfalt führen.
3.2.3. Zur Hypothese des Politikversagens im Rundfunk: Ein Zwischenergebnis
Die kurz skizzierten Überlegungen zur Politikversagenshypothese verdeutlichen, daß
in einer öffentlich-rechtlichen Organisation systematische Tendenzen zum Politik- und
Bürokratieversagen existieren. Für die medienökonomische Fragestellung sind dabei
mehrere Sachverhalte zu betonen.
Erstens ist die Betonung des methodologischen Individualismus auch für die
Medienökonomik wichtig. Wenn etwa der ZDF-Intendant Stolte (1998, S. 18) feststellt,
daß „im Unterschied zu kommerziellen Sendern (...) die Zielsetzung nicht
Gewinnmaximierung, sondern Gemeinwohlorientierung (...) lautet“, dann mag dies
nachvollziehbar sein, wenn hierbei darauf abgestellt wird, daß für die Einhaltung des
Negativkatalogs die öffentlich-rechtlichen Anstalten komparative Vorteile haben
könnten. Gleichwohl ist eine solche Deutung immer in einem hohen Maße spekulativ
und von den jeweils handelnden Personen abhängig. Hier ist mit Fehl (1987) auf die
verschiedenen Unternehmertypen und Kompetenzniveaus zu verweisen, die nicht nur
bei der Analyse eines Marktprozesses, sondern auch bei der Untersuchung eines
öffentlich-rechtlichen Rundfunksenders hilfreich sein können, um zu wirklich
gehaltvollen Erklärungen zu gelangen.
Zweitens ist es das Verdienst der Public Choice-Lehre, die Bedeutung von
Abstimmungsprozessen systematisch in die wirtschaftstheoretische Debatte eingeführt
zu haben. Ökonomische first-best-Lösungen müssen keineswegs in der Realität
umgesetzt werden. Es gibt zahlreiche Beispiele für ökonomisch durchdachte
Lösungskonzepte, die dennoch im politischen Prozeß keine Mehrheit fanden; hierfür
dürfte auch die Struktur der Abstimmungsprozesse in modernen Gesellschaften
entscheidend sein. Dieses Argument ist für die medienökonomische Fragestellung vor
allem dann relevant, wenn die realistischen Reformpotentiale einer Rundfunkordnung
diskutiert werden.
Die Public Choice-Argumente haben jedoch auch gewisse Schwächen, die an dieser
Stelle keineswegs übersehen werden sollten. Erstens ist darauf hinzuweisen, daß die
empirische Überprüfung der Public Choice-Hypothesen umstritten ist. Zwar werden
gehaltvolle qualitative Argumente entwickelt, um politische Prozesse besser verstehen
zu können, jedoch ist eine tatsächliche Quantifizierung dieser Einflußfaktoren nur
schwer zu leisten. Die gleichen empirischen Argumente, die gegen die
Marktversagenshypothese vorgetragen wurden, greifen auch hier. Diese Feststellung
relativiert auch die Möglichkeit für die Politikberatung, Markt- und Politikversagen
sozusagen quantitativ gegeneinander aufzuwiegen.
Zweitens ist davor zu warnen, die Public Choice-Überlegungen überzustrapazieren
und ein verkürztes und verzerrtes Bild der politisch Verantwortlichen zu zeichnen. Die
119

übertriebene Annahme des Eigennutzes von Politikern, die jede „goldene Gelegenheit“
zu Betrug und Diebstahl systematisch nutzen, ist ebenso unsinnig wie die übertriebene
Verwendung des Homo oeconomicus-Modells in der Institutionenökonomik. Vor allem
die empirische Wirtschaftsforschung hat dieses Modell in jüngerer Zeit vollständig
falsifiziert (etwa Ockenfels 1999; Fehr und Schmidt 2000). Auch aus der
Geschichtsforschung ist hinlänglich bekannt, wie vielschichtig Handlungsmotive
realiter sind. Ein lediglich nutzen- und wählerstimmermaximierender Politiker
entspricht nicht den historischen Tatsachen. In diesem Zusammenhang relativiert sich
auch die Gemeinwohlorientierung der öffentlich-rechtlichen Anstalten. Das
Gemeinwohl ist zwar, wie weiter oben bereits angesprochen, ein kaum genau zu
spezifizierender Tatbestand, der den unbestimmten Rechtsbegriffen in der
Rechtswissenschaft ähnelt und damit ein hohes Maß an Interpretations- und
Gestaltungsspielraum beinhaltet. Gleichwohl ist es unzulässig zu schließen, daß eine
solche Gemeinwohlorientierung zumindest im Sinne des Negativkatalogs nicht
tatsächlich in manchen Teilgebieten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks existieren
kann.
120

3.3. Zur These von der abnehmenden politischen Gestaltungsmacht in
internationalen Rundfunkmärkten
121
„Wenn der Mensch in seinem Bemühen, die
Gesellschaftsordnung zu verbessern, nicht mehr
Schaden stiften soll als Nutzen, wird er lernen
müssen, daß er in diesem wie in anderen Gebieten, in
denen inhärente Komplexität von organisierter Art
besteht, nicht volles Wissen erwerben kann, das die
Beherrschung des Geschehens möglich machen
würde. Er wird daher, was immer er an Wissen
erwerben kann, nicht dazu verwenden dürfen, um die
Ergebnisse zu formen wie der Handwerker sein Werk
formt, sondern ein Wachsen zu kultivieren, indem er
die geeignete Umgebung schafft, wie es der Gärtner
für seine Pflanzen macht.“
Friedrich August von Hayek (1975, S. 21)
In den vorangegangenen Abschnitten wurde die These vom Marktversagen ebenso
wie die These vom Politikversagen im Rundfunk vorgestellt und ausführlich diskutiert.
Es ging im Kern dieser Debatte immer um die Frage, ob der Markt oder der Staat besser
geeignet ist, um die knappen Produtionsfaktoren bestmöglich zu verwenden. In der
ordnungs- wie auch in der medienökonomischen Literatur ist diese „Dualität“ in
jüngster Zeit um einen dritten Gesichtspunkt ergänzt und erweitert worden. Es wird die
These diskutiert, ob der (National-) Staat überhaupt noch in der Lage ist, gestaltend in
die Wirtschaftsordnung und in die Wirtschaftsprozesse einzugreifen, oder ob nicht in
zunehmendem Maße eine Ohnmacht des Staates festzustellen ist.
Empirisch ist diese im Grundsatz keineswegs neue Debatte um die Ohnmacht des
Staates vor allem durch die Globalisierungserscheinungen in den neunziger Jahren
ausgelöst oder wiederbelebt worden 67
. Diese sind in Güter- und Faktormärkten eindeutig
festzustellen und von manchen politisch Verantwortlichen – zumindest in Europa – laut
beklagt worden. In der allgemeinen ordnungsökonomischen, aber auch in der
medienökonomischen Diskussion hat sich diese Debatte vor allem auf einen sehr
interessanten theoretischen Sachverhalt konzentriert, wie nämlich grundsätzlich die
Steuerungspotentiale moderner Ordnungspolitik in sehr komplexen und international
offenen Volkswirtschaften einzuschätzen sind. In diesem Zusammenhang sind auch
verstärkt systemtheoretische Gesichtspunkte in die Theorie der Wirtschaftspolitik
eingeführt worden – so etwa bei Wegner (1993). Es geht im Kern um die Frage, wie sie
auch schon bei von Hayek (1975) angelegt ist, ob nämlich der Staat über die Kompetenz
verfügt, gezielt in wirtschaftspolitische Prozesse einzugreifen, um auch bestimmte,
vorgegebene Ziele zu verwirklichen, oder ob eine solche Staatstätigkeit letztendlich
eine „Anmaßung von Wissen“ (von Hayek) darstellt.
67
Eine ordnungsökonomische Analyse der Globalisierungerscheinungen findet sich bei
Schüller (1996), Wentzel (1999b) sowie in den Herausgeberbänden von Biskup (1996)
und Donges und Freytag (1998).

Im Rahmen der vorliegenden Untersuchung wird erstens zu diskutieren sein,
inwieweit die empirischen Globalisierungserscheinungen für die medienökonomische
Fragestellung relevant sind und zweitens, inwieweit aus dieser Debatte neue allgemeine
Gesichtspunkte in die ordnungsökonomische Theoriebildung integriert werden können.
In diesem Zusammenhang wird versucht, die systemtheoretischen Erkenntnisse
daraufhin zu prüfen, ob sie mit den ordnungsökonomischen Theorien kompatibel sind
und inwieweit auch eine Übereinstimmung in den ordnungspolitischen
Handlungsempfehlungen vorliegt.
3.3.1. Allgemeine Ordnungsfragen der Globalisierung
122
„Die normativen Grundlagen der Medienpolitik
haben sich gleichsam unter der Hand gewandelt.
Medienpolitik, einst aufs engste mit kultur- und
integrationspolitischen Zielen verknüpft (…) verlagert
sich in übernationale Entscheidungszirkel.“
Otfried Jarren (1999, S. 51)
Die Globalisierung ist durch die Entwicklung der elektronischen Medien maßgeblich
befördert worden (ausführlich Lübbe 1996). Die bekannte Vision vom „global village“
(Marshall McLuhan) ist Ausdruck eines Entwicklungsprozesses, in dem die
Informations- und Kommunikationstechnologie den tauschwirtschaftlichen Einfluß
nationalstaatlicher Grenzen entscheidend vermindert und die Welt ein „globales Dorf“
wird. In diesem Zusammenhang wird etwa von Jarren (1999) vermutet, daß die
Wirkungspotentiale traditioneller (nationalstaatlicher) Ordnungspolitik gerade auch im
Medienbereich zunehmend geringer werden (fünftes Ordnungsproblem).
Die Frage nach den allgemeinen ordnungsökonomischen Dimensionen der
Globalisierung kann zunächst über die empirisch beobachtbaren Erscheinungen
beantwortet werden. So ist festzustellen, daß die internationale Arbeitsteilung in den
vergangenen Jahrzehnten intensiver und seit 1989, dem Fall des „eisernen Vorhangs“,
weltumspannend geworden ist. Dies ist beispielsweise darauf zurückzuführen, daß die
Rechtsregeln des Welthandelssystems an Reichweite und Akzeptanz zugenommen
haben. Mit der Gründung der Welthandelsorganisation (WTO) ist der Anfang eines
übergreifenden Rechtsrahmens für internationale Handels- und Dienstleistungsströme
gemacht worden. Die fortschreitende Integration der internationalen Finanzmärkte hat
zudem die weltoffene Tauschgemeinschaft zu einer entsprechenden
Zahlungsgemeinschaft erweitert 68
. Dies wurde vor allem durch konvertible Währungen
innerhalb eines Systems flexibler Wechselkurse begünstigt. Schließlich hat die
geographische Erweiterung des Geltungsbereichs der WTO auch in die vormals
hermetisch abgeschlossenen Staaten des Warschauer Paktes die Entwicklung eines
Weltmarktes gefördert. Die Zahl der Produktionsmöglichkeiten für die Unternehmen
68
In diesem Zusammenhang ist schon auf Wilhelm Röpke (1954) zu verweisen, der die
Anforderung an eine internationale Ordnung in der Errichtung einer Tausch-, Preis- und
Zahlungsgemeinschaft sah.

und die Größe des Konsumangebots für die Verbraucher haben sich systematisch
erhöht. Mit dieser Entwicklung eng verbunden ist die Abnahme der Möglichkeiten zur
isolierten nationalstaatlichen Steuerung; dies allein schon wegen der
Bedeutungszunahme multinationaler Konzerne – gerade auch im Medienbereich. In
zunehmendem Maße werden klassische nationalstaatliche Symbole wie etwa „made in
Germany“ durch firmenspezifische Marken- und Qualitätsstandards substituiert.
Die ordnungsökonomische Deutung dieser Vorgänge ist ebenso umstritten wie die
daraus abgeleiteten Handlungsempfehlungen. So vertritt etwa Sinn (1990) die These,
durch die Globalisierung könne der Staat an der Finanzierung seiner wesentlichen
Aufgaben (Gewährleistung innerer und äußerer Sicherheit, Bereitstellung öffentlicher
Güter) gehindert werden. Den Unternehmen, aber auch den Besitzern von liquiden
Vermögen gelinge es zunehmend, sich ihren steuerlichen Verpflichtungen zu entziehen.
Das berühmte Tiebout-Modell des „voting with the feet“ erhält aus diesem Blickwinkel
sozusagen eine ganz realistische Dimension. Dabei bestehe jedoch – anders als im
Tiebout-Modell – die Gefahr eines „race to the bottom“. Sinn befürchtet, daß die
Globalisierung zu einer fortschreitenden Erosion staatlicher Autorität und Finanzkraft
führen könne mit nachteiligen Konsequenzen, vor allem wenn der Staat in seiner
Handlungsfähigkeit als „Schiedsrichter“ über das rechtsstaatliche und
marktwirtschaftliche Regelwerk eingeschränkt würde.
Die Gegenposition zu Sinn vertritt Streit (1995). In Anlehnung an die weiter oben
bereits angesprochenen Argumente von Olson über die Logik kollektiven Handelns
vermutet Streit, daß nur der Wettbewerb der Systeme dazu beitragen könne,
Verkrustungen und Verteilungskoalitionen in einzelnen Ländern aufzubrechen und
kartellähnliche Absprachen von Regierungen zu Lasten der Verbraucher dauerhaft zu
verhindern. Ohne den disziplinierenden Einfluß des Wettbewerbs würden die
Regierungen dazu tendieren, sich selbst zu schwächen und ihre Handlungsfähigkeit
durch weitreichende Zugeständnisse an rentensuchende Gruppen und Verbände zu
verlieren. Der Verteilungsstaat werde, so Streit, zum erpressbaren Staat und damit zu
einem schwachen Staat. Dieser empirisch beobachtbaren Niedergangsgefahr
(ausführlich Olson 1982) wirke der grenzübergreifende Systemwettbewerb entgegen,
weil er die Machtanmaßung von nationalen Regierungen und ihre Neigungen
beschränke, sich in sozialen Dilemmata zu verstricken. Die Globalisierung, verstanden
als ein offener Wettbewerb der Systeme, ist in dieser Sichtweise also eher „ein Segen
als ein Fluch“, weil er ein vergleichsweise effizientes Entmachtungsverfahren gegen
ausufernde staatliche Regulierungsansprüche darstellt.
3.3.2. Verschiedene Ebenen der Ordnung
Die ordnungsökonomische Interpretation dieser Erscheinungen läßt sich mit den drei
verschiedenen Ebenen, auf denen Ordnung entstehen und verankert sein kann,
verdeutlichen. Die Lösung des fünften Ordnungsproblems setzt voraus, daß die
Einhaltung allgemeiner und akzeptierter Regeln des Wirtschafts- und Tauschverkehrs
durchgesetzt werden kann. Dies kann erstens auf der Ebene der Selbstkontrolle
stattfinden, wenn nämlich über Werte und ethisch-moralische Bindungen die
123

Überzeugung besteht, daß die Einhaltung der allgemeinen Regeln wünschenswert wäre.
Zweitens kann eine Kontrolle durch den Wettbewerb stattfinden. Wenn die Einhaltung
allgemeiner Regeln im Sinne eines Qualitätsstandards interpretiert wird, dann wird der
Konkurrenzdruck dazu führen, daß ein „Abweichen nach unten“ für den
Marktteilnehmer nachteilige Konsequenzen bewirken könnte. Drittens ist die
Staatskontrolle zu erwähnen. Der Staat kann in dieser Sichtweise positiv als
Einrichtung zur Durchsetzung institutioneller Arrangements und zur Vermeidung von
Gefangenendilemmata interpretiert werden – zum Vorteil aller Marktteilnehmer. Der
Staat kann aber auch negativ als Leviathan beurteilt werden, wenn er der Versuchung
erliegt, seine legislative Gewalt zum Nachteil der Bürger einzusetzen. Wenn – und dies
ist nun die theoretische Dimension der Globalisierung – der Staat in seiner
Regelungskompetenz (Wissensproblem) und in seiner Durchsetzungsfähigkeit
(Handelnsproblem) eingeschränkt wird, etwa weil die Zahl der Ausweichmöglichkeiten
für die Bürger zunimmt, dann gewinnen die vorgelagerten Ordnungsebenen, also der
Wettbewerb und die Selbstkontrolle, verstärkt Geltung.
Für die medienökonomischen Fragestellungen ist diese Interpretation der
Globalisierung in mehrfacher Hinsicht bedeutsam und weiterführend. Erstens hat die
Entwicklung der Informations- und Kommunikationstechnik entscheidend zur
Integration der Weltwirtschaft beigetragen. Das Internet als jüngstes Beispiel der
„Medienkonvergenz und Medienintegration“ 69
124
ist vermutlich das treffendste Beispiel
eines wirklich globalen Marktes auf der Grundlage spontaner Ordnungen im
Hayekschen Verständnis. Das Internet ist nicht auf eine gezielte staatliche Anweisung
hin entstanden (dritte Ordnungsebene), sondern ist vielmehr Ausdruck privater
unternehmerischer Initiative und eines dynamischen Wettbewerbs (zweite
Ordnungsebene). Selbst die Regeln eines fairen und anständigen Umgangs im Internet –
die sog. „Nettiquette“ –, die eine Art von Ehrenkodex der Netznutzer darstellen, sind in
einem spontanen Prozeß ohne staatliche Regulierung entstanden (erste
Ordnungsebene).
Zweitens ist die Frage zu diskutieren, wie dauerhaft wirksame Rechtsregeln in einer
solchen grenzüberschreitenden dezentralen (Medien-) Ordnung entwickelt und
durchgesetzt werden können – etwa wenn es um die Sicherstellung von geistigem
Eigentum geht oder um die Gewährleistung des Negativkatalogs. Wie Jarren und
Donges (2000, S. 50) vermuten, ist auch hier von einer isolierten Vorgehensweise der
klassischen Nationalstaaten kaum eine große Unterstützung zu erwarten: „Die Fähigkeit
69
Unter Medienintegration und Medienkonvergenz werden in der Fachliteratur die
Erscheinungen diskutiert, daß die Medien der Individual- und der Massenkommunikation
sowie der synchronen und der asynchronen Kommunikation zunehmend verschmelzen.
Das Fernsehen und der Hörfunk als Massenkommunikationsmittel sowie der Computer
(Internet) vereinigen sich zum sog. „Webcasting“. Auch die Individualkommunikation
(Telefonie) wird in diesen Prozeß eingebunden, an dessen Ende ein übergreifendes
Kommunikationsmedium stehen wird. Auch die entsprechenden rechtlichen Grundlagen
dieser Ordnungsbereiche werden in einer umfassenden „Kommunikationsordnung“
aufgehen.

des Staates, hierarchisch mit Hilfe des Rechts steuernd in den Prozess der
Rundfunkentwicklung einzugreifen, wird zunehmend geringer“. Die
„Enthierarchisierung des Staates“ erfordere, so die These von Jarren und Donges, neue
indirekte Formen der ordnungspolitischen Steuerung. Enthierarchisierung bedeutet in
diesem Fall, daß die Bürger und die Unternehmen immer mehr Ausweichmöglichkeiten
gegenüber staatlicher Einflußnahme haben. Wettbewerbstheoretisch könnte man von
einer Zunahme der „exit-Optionen“ (Hirschman 1974) sprechen. Unter diesen
Bedingungen können staatliche Eingriffe aber völlig unerwartete Auswirkungen nach
sich ziehen. Vor allem prozeßpolitische Eingriffe, die auf ein bestimmtes Ziel
ausgerichtet sind, können höchstens zufällig die gewünschte Wirkung erzielen (vgl. von
Hayek 1969c).
Die fortschreitende Integration der internationalen Medienmärkte ist dabei als ein
Prozeß der „Netzverdichtung“ (vgl. Lübbe 1996; Wentzel 1999b) zu interpretieren. In
traditioneller ordnungsökonomischer Notation könnte man von einer Zunahme der
Interdependenzen (Eucken) sprechen. Die wichtigste Struktureigenschaft von Netzen
ist, daß sie keinen Mittelpunkt haben: Ein Netz ist sozusagen ein gleichberechtigtes
Nebeneinander von Knoten, bei denen keine Hierarchie besteht. In diesem
Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß von Hayek (1969b, S. 35) eine spontane
Ordnung auch als polyzentrische Ordnung bezeichnet. Diese Ordnungsstruktur schränkt
auch die Möglichkeiten der Regeldurchsetzung „von oben“ ein (dritte Ordnungsebene),
weil es aus diesem Blickwinkel kein oben und unten mehr gibt. Hiermit ist aber, wie
Wegner (1993) ausführt, ein gewisses Defizit einer normativen Theorie der
Wirtschaftspolitik angesprochen, in der häufig „ideale“ Problemlösungen angesprochen
werden, ohne aber Hinweise darauf zu geben, wie diese Lösungen in einem politischen
Beratungsprozeß wirklich vermittelt und dann auch durchgesetzt werden könnten. In
der Theorie der Wirtschaftspolitik bleibt – so behauptet Wegner (1993) – der Prozeß der
Wissensansammlung für die Entscheidungsträger häufig ebenso unterbelichtet wie die
Frage der Umsetzung und des Vollzugs.
In diesem Zusammenhang kommen Fragen einer international ausgerichteten
Medienordnungspolitik zum Vorschein und damit wiederum die verschiedenen Ebenen
ins Spiel, auf denen Ordnungselemente verankert sein können. Wie sollen erstens die
Kommunikations- und Interaktionsprozesse organisiert werden, damit die Interessen
aller Beteiligten bestmöglich berücksichtigt werden und dezentral verstreutes
Spezialwissen über Bausteine einer „optimalen“ Medienordnung gesammelt wird (dritte
Ordnungsebene des Staates oder der Staatengemeinschaft)? Wer soll in einer solchen
globalen Ordnung Sanktionsgewalt ausüben und wie sehen diese Sanktionen aus (dritte
Ordnungsebene)? Welche Rolle spielt die Bereitschaft der beteiligten Unternehmen,
von sich aus bestimmte Selbstbeschränkungen im Sinne des Negativkatalogs
glaubwürdig einzugehen und hiermit die Gefahr eines inhaltlichen „race to the bottom“
zu verhindern (zweite Ordnungsebene des Wettbewerbs)? Kann der Wettbewerb quasi
kompensierend als Ordnungsfaktor wirken (zweite Ordnungsebene)? Ist der
Wettbewerb ohne eine staatliche Wettbewerbsaufsicht denkbar (zweite
Ordnungsebene)? Kann der Wettbewerb eventuell Druck auf die erste Ordnungsebene
125

ausüben (Verbindung von erster Ordnungsebene der Selbstkontrolle und Selbstbindung
und zweiter Ordnungsebene)? Welche ethischen und moralischen Anforderungen sind
an einen international operierenden Medienunternehmer zu stellen (erste
Ordnungsebene) – und welche sind realistisch zu erwarten? Die abschließende
Beantwortung dieser Fragestellungen wird im Laufe der vorliegenden Untersuchung
nicht möglich sein. Vielmehr geht es dabei um die Skizzierung eines
Forschungsprogramms, das sich mit Hilfe der ordnungsökonomischen Methode den
Fragen einer internationalen Medienordnung widmet.
3.3.3. Das Konzept der Kontextsteuerung
Im Zusammenhang mit der Diskussion um die ordnungspolitischen
Steuerungspotentiale in einer zunehmend „funktional ausdifferenzierten Gesellschafts-
und Wirtschaftsordnung“ ist von Wegner (1993) das aus der Luhmannschen
Systemtheorie stammende Konzept der sog. „Kontextsteuerung“ in die
Ordnungsökonomik eingeführt worden. Dieser Versuch, die Theorie der
Wirtschaftspolitik weiterzuentwickeln, hat auch in der medienökonomischen
Diskussion zunehmend Beachtung gefunden – etwa jüngst wieder bei Jarren und
Donges (2000). Dies begründet eine ausführliche Darstellung dieses Konzepts im
Rahmen der vorliegenden Untersuchung. Im folgenden werden deshalb die Grundzüge
der Theorie der Kontextsteuerung im Anschluß an Luhmann (1994) und Willke (1996)
kurz vorgestellt und die möglichen Bezüge zu den medienökonomischen
Fragestellungen aufgezeigt. Es wird auch zu prüfen sein, inwieweit Übereinstimmungen
zu der Theorie spontaner Ordnungen von von Hayek bestehen, der von der mangelnden
Zentralisierbarkeit des Wissens ausgeht und deshalb ebenfalls die staatliche
Steuerungskompetenz in Zweifel zieht (etwa von Hayek 1945; 1975; 1969b; 1969c).
Im Anschluß an die Diskussion der Kontextsteuerung wird ein weiterer
systemtheoretischer Sichtpunkt aufgegriffen. Dabei wird die Hypothese von der
„Publizistik als autopoietisches System“ (Marcinkowski 1993) kurz vorgestellt und in
ihren ordnungsökonomischen Implikationen diskutiert. Es geht auch darum zu zeigen,
daß die Konzeption der Selbstreferenz in den Medien implizit erstens den
Wettbewerbsgedanken und zweitens die Idee der Selbstkontrolle in sich trägt.
3.3.3.1. Gründzüge der Kontextsteuerung
Die Idee der Kontextsteuerung oder auch „Steuerung in polykontexturalen
Gesellschaften“ basiert auf Luhmanns Theorie sozialer Systeme und seinem Modell der
„funktionalen Differenzierung der Gesellschaft“ sowie der Weiterentwicklung dieser
Ideen durch Willke 70 . Von Wegner (1993) wurde diese Konzeption erstmals in die
ordnungsökonomische Diskussion eingebracht und der Versuch einer Integration
70
126
Grundlegend zur Systemtheorie ist die Arbeit von Luhmann (1996); im Anschluß daran
ist das Lehrbuch von Willke (1996) zu empfehlen. Die ordnungsökonomischen
Implikationen werden sehr anschaulich bei Wegner (1993) thematisiert. Eine Anwendung
der Systemtheorie Luhmanns auf den Rundfunk findet sich bei Marcinkowski (1993).

unternommen. Um den Gang der Argumentation und die Bedeutung gerade auch für die
medienökonomische Fragestellung nachvollziehen zu können, ist es zunächst
zweckmäßig, einige zentrale Bausteine der Systemtheorie und die dort verwendeten
termini vorzustellen. Gleichzeitig wird zur besseren Lesbarkeit der Versuch
unternommen, die häufig nicht immer einfach verständlichen systemtheoretischen
Begrifflichkeiten in ordnungsökonomische Formulierungen zu übertragen.
Luhmann (1994) geht in seiner Systemtheorie davon aus, daß die funktional
ausdifferenzierte Gesellschaft den bisherigen Höchststand einer evolutorischen
Entwicklung darstellt, die von einer segmentären Differenzierung über eine
stratifikatorische Differenzierung bis hin zu einer funktionalen Ausdifferenzierung
geführt hat. Funktionale Differenzierung impliziert dabei ein Höchstmaß an
gesellschaftlicher Arbeits- und Wissensteilung. Dies bedeutet, daß das Ganze nicht mehr
aus einer Vielzahl gleicher oder ähnlicher Einheiten wie Familien, Clans oder Gruppen
(segmentäre Differenzierung) besteht, die weitgehend voneinander abgeschottet sind,
sondern aus einer Vielzahl unterschiedlicher, spezialisierter Teile, die in engen
wechselseitigen Tauschbeziehungen stehen (siehe Willke 1996, S. 18). Wenn sich
Willke in diesen Zusammenhang ausdrücklich auf Adam Smith und dessen These beruft,
nach der die Ursache der Arbeitsteilung in der natürlichen Neigung des Menschen liegt,
Dinge zu handeln und zu tauschen, so wird deutlich, daß die Systemtheorie durchaus in
einer erkenntnistheoretischen Tradition steht, nach der die Arbeitsteilung die
entscheidende Triebkraft moderner Großgesellschaften ist und den zunehmenden
Wohlstand der Nationen begründet.
Auch von Smith wurde erkannt, daß die zunehmende Komplexität der Arbeitsteilung
und der sozialen Interaktionen in modernen Gesellschaften eine Spezialisierung der
Menschen und ihrer Organisationen erfordert. Die Systemtheorie spricht von
Subsystemen und geht davon aus, daß diese jeweils eine eigene Sprache und ein eigenes
Begriffssystem entwickeln. Ein Subsystem ist also ein Element (oder eine Teilordnung)
eines größeren Ganzen. Wichtig ist in diesem Konzept die Zuordnung der
verschiedenen Subsysteme zueinander. Diese sind nämlich nicht hierarchisch
angeordnet, sondern stehen mehr oder minder gleichrangig nebeneinander. Jedes
Subsystem bestimmt sich durch die Abgrenzung gegen benachbarte Subsysteme selbst,
und zwar durch die Festlegung einer Systemgrenze. Diese besteht aus einem „binären
Code“ (Wegner 1993, S. 274), der von Luhmann als Leitunterscheidung bezeichnet
wird. So grenze sich in systemtheoretischer Betrachtung beispielsweise die Ökonomie
von anderen gesellschaftlichen Subsystemen ab, in dem sie alle „systeminternen
Operationen in Form von Zahlungen kommuniziert“ (Wegner 1993, S. 274). Das
monetäre Äquivalent als Gegenleistung für eine Tätigkeit sei damit die
Leitunterscheidung der Ökonomie.
Wichtig sind beim systemtheoretischen Konzept die drei Dimensionen Komplexität,
Kontingenz und Konflikt (ausführlich Willke 1996, S. 17-40). Die Komplexität bedeutet,
daß bestimmte Verhältnisse unter den Bedingungen der modernen Gesellschaft nicht
mehr einfach und durchschaubar, sondern stattdessen vielschichtig, verwickelt,
interdependent und unübersichtlich geworden sind. Auf diesen Sachverhalt und die
127

daraus folgenden Konsequenzen für sozialwissenschaftliche Theoriebildung hat auch
von Hayek (1972) in seiner „Theorie komplexer Phänomene“ mehrfach hingewiesen.
„Komplexität bezeichnet den Grad der Vielschichtigkeit, Vernetzung und
Folgelastigkeit eines Entscheidungsfeldes“ (Willke 1996, S. 22). Dabei ist – anders als
bei naturwissenschaftlichen Ursache-Wirkungs-Zusammenhängen – in vielen
sozialwissenschaftlichen Fragestellungen keine eindeutige Wirkung von Impulsen
quantifizierbar (vgl. von Hayek 1972).
Dies steht in direktem Zusammenhang mit einem weiteren zentralen
systemtheoretischen Begriff, der sog. Kontingenz. Menschen haben die Möglichkeit –
im Gegensatz zu Automaten oder auch im Gegensatz zu instinktgeleiteten Tieren –
„unvorhergesehen, überraschend, variabel, offen, also kontingent zu handeln und
ebenso kontingent zu reagieren“ (Willke 1996, S. 26). Die Umweltoffenheit und das
Neugierverhalten des Menschen, also letztlich die Kreativität und unternehmerische
Phantasie, erschweren die konkrete Einschätzung und Prognose zukünftiger
gesellschaftlicher Entwicklungen. Diese Einschätzung ist kompatibel mit der
dynamischen Wettbewerbstheorie, die ebenfalls die Rolle des Unternehmers und seine
kreativen Handlungspotentiale thematisiert (siehe Kirzner 1978; Fehl 1987). Ein
Unternehmer ist eben kein (neoklassischer) Maximierungsautomat, sondern bisweilen
ein kreativer Typ, dessen Handlungen nicht eindeutig vorherzusagen sind.
Im Zusammenhang mit Komplexität und Kontingenz wird in der Systemtheorie
schließlich die Bedeutung des Konflikts hervorgehoben. Durch die gestiegene
Komplexität erhöht sich für die Beteiligten die Wahlmöglichkeiten und die Chancen,
das zu finden, was den eigenen Vorstellungen entspricht. Damit stellt sich die Frage,
wie und unter welchen Bedingungen und Anreizen innerhalb eines Subsystems über den
Zugang zu den entsprechenden Gütern und Leistungen entschieden werden kann. Hierin
findet sich im Grundsatz die allgemeine ökonomische Annahme von Güterknappheit
wieder, nach der die Wünsche der Menschen regelmäßig größer sind als die materiellen
Ressourcen zu deren Befriedigung. Die Abstimmung über den angemessenen Zugang
zu bestimmten Gütern – ordnungsökonomisch geht es um die Bestimmung von
Handlungs- und Verfügungsrechten – ist jedoch aus systemtheoretischer Perspektive
keinesfalls eindeutig. Die Muster kollektiver Entscheidungsprozesse führen nicht
automatisch – wie bereits im Zusammenhang mit den Public Choice-Überlegungen
dargelegt – zu gesellschaftlich wünschenwerten, optimalen Ergebnissen. Damit besteht
in modernen Gesellschaften immer ein inhärentes Konfliktpotential widerstreitender
Interessen.
Neben den zentralen Erklärungselementen Komplexität, Kontingenz und Konflikt
sind einige weitere systemtheoretische Bausteine einzuführen. So sind soziale Systeme
zudem durch das Kriterium der Emergenz 71 gekennzeichnet (Willke 1996, S. 43 ff.).
Dies bedeutet, daß sich die Struktur eines Systems nicht aus Anzahl und Art seiner
einzelnen Elemente bestimmen läßt. Eine Ordnung ist also emergent, „wenn sie aus der
71 Zum Begriff der Emergenz in der Ordnungsökonomik siehe auch Streit (1999).
128

loßen Aggregation von Teilen oder aus den summierten Eigenschaften der Teile nicht
mehr erklärbar ist“ (Willke 1996, S. 144). Stark vereinfacht formuliert impliziert dies,
daß das Ganze mehr sein kann als die Summe seiner Einzelteile. Dieser Gedanke ist
ebenfalls bei Eucken angelegt und Kernstück der Ordnungstheorie: Ordnung im
Verständnis von Eucken (1952/90, S. 372 f.) umfaßt auch den Gedanken des ORDO,
wonach Ordnung die „sinnvolle Zusammenfügung des Mannigfaltigen zu einem
Ganzen“ ist; hiermit ist der Gedanke der Interdependenz angesprochen. Ebenfalls tritt
dieser Gedanke zentral bei von Hayek (1969d, S. 172) hervor: „Es ist hoffentlich schon
klar geworden, daß das Zusammenspiel, das das Ganze der gesellschaftlichen Ordnung
(oder irgendeiner anderen spontanen Ordnung) ausmacht, etwas anderes ist als die
Regelmäßigkeit des Verhaltens der Teile“. Die Eigenschaften einer Ordnung sind nach
von Hayek erst durch die spezifische Verknüpfung der einzelnen Elemente erkennbar.
Von den Systemtheoretikern wird dabei vor allem die in der Biologie empirisch
beobachtbare Emergenz von Systemen als Argument „gegen reduktionistische“
Analysen in der Wissenschaft vorgetragen. Der Begriff der Emergenz hat dabei vor
allem für das intuitive Verstehen von Ordnungen seine Berechtigung. Gleichwohl kann
wissenschaftstheoretisch die Gefahr einer gewissen Beliebigkeit der Analyse und der
Nicht-Meßbarkeit von Einflußfaktoren gegeben sein.
Wichtig für die systemtheoretische Argumentation ist auch der Gedanke der
Autopoiese oder der Selbst-Reproduktion (ausführlich Willke 1996, S. 60 ff.). Der
Grundgedanke ist dabei relativ einfach und beruht auf der Beobachtung in der Biologie,
daß es offensichtlich Systeme gibt, die sich selbst reproduzieren können. Ein
autopoietisches System „reproduziert also die Elemente, aus denen es besteht, mit Hilfe
der Elemente, aus denen es besteht“ (ebenda). Dieser Sachverhalt ist prinzipiell auch
aus der Hayekschen Theorie der spontanen Ordnung bekannt. Er klingt trivial, hat aber
einen auch für die Ordnungsökonomik sehr interessanten Kern, denn dieses Konzept
führt zu der Hypothese, daß Systeme zwar Umweltkontakte pflegen und
dementsprechende Anpassungsreaktionen vollziehen, jedoch in ihrer Tiefenstruktur
unabhängig und nicht oder nur sehr schwer zu beeinflussen sind. Wird diese
Tiefenstruktur verändert, hört das System auf zu existieren. Für die systemtheoretische
Analyse ist dieser Sachverhalt außerordentlich wichtig, denn hierdurch wird einer
einseitigen Betonung von Umweltabhängigkeiten von Systemen widersprochen. Auch
in der ordnungsökonomischen Diskussion ist dieser Gedanke in jüngerer Zeit intensiv
thematisiert worden, etwa in der Theorie des institutionellen Wandels bei North (1992).
Um eine Wirtschaftsordnung dauerhaft und tiefgehend zu beeinflussen, ist es keinesfalls
ausreichend, einzelne formale Restriktionen zu ändern. Vielmehr seien, so North, auch
„weiche“ Erklärungsfaktoren wie etwa Tradition, Erziehung, Religion, Mythen und
Weltanschauungen mit zu berücksichtigen. Diese liegen aber, um den
systemtheoretischen Ausdruck zu verwenden, in der Tiefenstruktur der Ordnungen und
sind kaum oder nur mit einem sehr langen Zeithorizont zu beeinflussen. Gerade die
Erfahrungen, die im Zusammenhang mit der Einführung von Demokratie und
Marktwirtschaft in die ehemals zentral gelenkten Volkswirtschaften Osteuropas
gemacht wurden, unterstreichen diesen Gesichtspunkt nachdrücklich.
129

Als letzter systemtheoretischer Baustein für das Konzept der Kontextsteuerung sei
auf den Begriff der Selbstreferenz hingewiesen. Auch hier ist die Grundidee
vergleichsweise einfach. Ein System ist dann selbstreferent, wenn es selbst die
Maßstäbe und Kriterien für die Geeignetheit seiner Handlungen bietet. Die Umwelt in
Form der anderen Teilsysteme bietet zwar Anhaltspunkte und Vergleichsmaßstäbe für
eine angemessene Selbsteinschätzung, sie gibt Rückmeldungen und setzt auch
Restriktionen für Handlungspotentiale. Letztendlich wird dies alles aber nur durch die
Art, wie das System agiert, überhaupt wahrgenommen und sichtbar. Für die
ordnungsökonomische Interpretation bedeutet dies also, daß selbstreferentielle Systeme
kaum durch hierarchische Befehlsanordnungen steuerbar sind, sondern vielmehr eine
Tendenz aufweisen, aus sich heraus selbstregulierend zu wirken.
Mit Hilfe der vorgestellten Theorieelemente werden soziale Systeme von den
Vertretern dieser systemtheoretischen Denkrichtung unterschieden in triviale und nichttriviale
Ausprägungen (vgl. Willke 1996, S. 40 und Abbildung 17). Gerade für die
medienökonomische Fragestellung ist diese Unterscheidung relevant, denn die
Vielschichtigkeit der Medienordnung charakterisiert diese als ideales Beispiel für ein
nicht-triviales System. In trivialen Systemen führt ein input letztlich berechenbar und
linear zu einem bestimmten output. Hayeks Theorie komlexer Phänomene (1972)
folgend sind viele naturwissenschaftliche Versuchsanordnungen nach diesem Schema
aufgebaut. Diese Systeme basieren letztlich auf einer Wenn-Dann-Logik, bei der
einzelne Wirkungsfaktoren isoliert werden. Viele einfache mikroökonomische Modelle
verwenden diese sog. ceteris paribus-Methode, mit der isolierte Wirkungsfaktoren
herausgefunden werden sollen. Die empirische Prüfbarkeit von Hypothesen in trivialen
Systemen ist vergleichsweise einfach.
Bei nicht-trivialen Systemen hingegen treten wesentlich komplexere Einflußfaktoren
hinzu. Die Beobachtung steht dabei am Beginn einer Wirkungskette, die auf jeder Stufe
verschiedene Handlungsspielräume beinhaltet. Die Beobachtung selbst ist schon in
höchstem Maße subjektiv: Wenn verschiedene Menschen einen Sachverhalt
beobachten, können sie dabei zu sehr unterschiedlichen Einschätzungen und
Schlußfolgerungen gelangen. Keineswegs ist dabei sichergestellt, daß diese immer
„rational“ und eindeutig in einem formalen oder logischen Verständnis sein müssen.
Dies ist vor allem durch die experimentelle Wirtschaftsforschung 72
130
in jüngster Zeit in
vielen Beispielen belegt worden. So ist zum Beispiel empirisch feststellbar, daß die
Präsentation einer Fragestellung systematischen Einfluß hat auf die Einschätzung der
Beobachter. Dieser Präsentationseffekt (framing of decisions) deutet darauf hin, daß es
einen Unterschied macht, ob von einer Gewinnwahrscheinlichkeit von 80% oder von
einer Verlustwahrscheinlichkeit von 20% gesprochen wird. Auch die
Medienwirkungsforschung liefert empirische Belege dafür, daß die Einschätzung einer
Beobachtung sehr stark von der Person des Beobachters abhängt.
72
Zu dieser Thematik siehe ausführlich Thaler (1991 und 1992) sowie Fehr und Schmidt
(2000).

Zudem wird die Beobachtung durch kognitive Fähigkeiten, durch Geschichte sowie
durch die Identität des Beobachters geprägt. Je nach dem, welche Bildung und
Erfahrung beim Beobachter vorliegt, wird er einen objektiv gleichen Sachverhalt
unterschiedlich wahrnehmen. Die Gegenstände der Beobachtung werden in einem
Kommunikationsprozeß gewichtet und bewertet. Daran schließt sich eine Handlung an,
die durch die Eigenschaft der Kontingenz bestimmt ist, die also durchaus
unterschiedlich in verschiedenen Alternativen verlaufen kann. In nicht-trivialen
Systemen kann also schon eine sehr einfache Beobachtungskonstellation zu einer sehr
vielschichtigen Handlung führen. Hayek (1969b, S. 35) weist in diesem Zusammenhang
darauf hin, daß es in einer solchen komplexen Ordnung nicht möglich ist, die
Einzelheiten einer sich so ergebenden Ordnung zu bestimmen; vielmehr kann nur der
allgemeine Charakter einer solchen Ordnung bestimmt werden. „All das ist im
physikalisch-biologischen Bereich bekannt. Wir können niemals durch bewußte
Anordnung der einzelnen Moleküle einen Kristall aufbauen. Aber wir können die
Voraussetzungen schaffen, unter denen sich der Kristall bilden kann“ (von Hayek
1969b, S. 35).
Abbildung 17: Triviale und nicht-triviale Systeme
Komplexität triviales System
Kontingenz
Input
Berechenbarkeit
Linearität
Serialität
Output
Komplexität Nicht-triviales System
Kontingenz
Beobachtung
Kognition
Geschichte
Identität
Kommunikation
131

Quelle: in Anlehnung an Willke (1996, S. 40).
Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen formuliert Wegner (1993) seine Kritik am
Entwicklungsstand der Theorie normativer Wirtschaftspolitik. Dem Grundsatz nach
greift Wegner dabei den Konstruktivismusvorwurf von von Hayek auf, allerdings unter
stärkerer Verwendung systemtheoretischer Argumente und Begrifflichkeiten.
Ausgangspunkt seiner Überlegungen ist die These von der Gleichrangigkeit der
verschiedenen gesellschaftlichen Teilsysteme (Politik, Wirtschaft, Wissenschaft,
Kultur). Der Staat als klassischer Träger der Wirtschaftspolitik sei gar nicht (mehr) in
der Lage, in einem dominanten Sinne auf die anderen Teilsysteme einzuwirken. Alle
Teilsysteme erfahren eine deutliche Steigerung ihrer eigenen Bedeutung und
Wichtigkeit; gleichwohl ist keines für sich genommen einseitig hervorgehoben und
damit fähig, die „Gesellschaft in der Gesellschaft“ (Luhmann) zu repräsentieren 73 .
Die Beziehungen und Kommunikationsprozesse zwischen den einzelnen
Teilsystemen werden zudem durch den Umstand erschwert, daß sich gemäß Luhmann
jedes System nur in seiner eigenen Systemsprache ausdrücken und verständigen kann.
Prinzipiell sind Systeme also gleichsam in ihrer eigenen Sprache und Methodik
„gefangen“. Es bedarf also immer spezifischer Übersetzungsleistungen zwischen den
Systemen, um überhaupt Informationsaustausch zu ermöglich. Die hieraus folgende
systemtheoretische Überlegung ist vergleichweise einfach: Ein Steuerungskonzept, daß
Systeme beeinflussen kann und will, muß den Funktionserfordernissen und
Interdependenzen sämtlicher beteiligter Teilsysteme entsprechen.
Die zentrale Idee der Kontextsteuerung besagt demnach, daß in modernen funktional
ausdifferenzierten Wirtschafts- und Gesellschaftsordnungen der Versuch einer
hierarischen und im Kern konstruktivistischen Fremdsteuerung einer Ordnung – etwa
der Wirtschaft oder der Medien – durch eine andere Ordnung – etwa durch die Politik –
zwangsläufig zu Mißerfolgen führen muß. Stattdessen sei es zweckmäßig, von
netzwerkartigen Interdependenzen auszugehen (polyzentrische Ordnungen im
Hayekschen Verständnis, siehe 1969b), in dem Entscheidungsprozesse in einem
permantenten Kommunikationsprozeß mit allen Beteiligten entwickelt werden.
Ordnungsökonomische Systeme sind eben nicht trivial, sondern durch das
Zusammenwirken von Komplexität und Kontingenz außerordentlich sensible und
vielschichtige Konstrukte. Dabei ist zu klären, wie „Systeme erfolgreich aufeinander
reagieren können, die – systemtheoretisch formuliert – einander nur begrenzt verstehen“
(Wegner 1993, S. 277).
Die Idee der Kontextsteuerung steht also in dem Bemühen, unmittelbar an die
Tradition Hayekscher Ordnungstheorie anknüpfen und gleichzeitig eine Integration der
Systemtheorie leisten zu wollen. Wenn davon ausgegangen wird, daß eine direkte
73
132
Die Steuerbarkeit von Wirtschaft und Gesellschaft mittels eines hierarchischen
staatlichen Lenkungsapparates ist von Luhmann immer wieder in Abrede gestellt worden.
Selbst unter den Bedingungen des totalitären Staates und zentraler Wirtschaftsplanung,
wie beispielsweise in der früheren UdSSR, ließ sich die Wirtschaft nicht in
Übereinstimmung mit den politischen Vorgaben bringen.

Lenkung und Steuerung komplexer spontaner Ordnungen über Befehle und Anordnung
nicht möglich ist, gleichzeitig jedoch auch einem Laissez Faire-Ansatz eine Absage
erteilt wird, dann sind die Bedingungen zu benennen, unter denen Ordnungspolitik in
einer modernen Gesellschaft möglich ist. Es geht – so Wegner (1993) – um eine
reflexive und dezentrale Steuerung der Kontextbedingungen, unter denen Systeme
handeln bei gleichzeitiger autonomer Selbststeuerung der internen Prozesse der
Subsysteme. Eine dezentrale Steuerung der Kontextbedingungen heißt, so Willke (1992,
S. 341), „daß ein Mindestmaß an gemeinsamer Orientierung oder Weltsicht zwar
unumgänglich ist für die Konstitution einer komplexen, differenzierten Organisation;
daß aber dieser gemeinsame Kontext nicht mehr von einer zentralen Einheit oder von
einer hierarchischen Spitze erzeugt oder vorgegeben werden kann“ 74 . Es geht also bei
staatlicher Aktivität um eine Intervention in die Interaktions- und
Kommunikationsbeziehungen zwischen den einzelen Teilsystemen, nicht aber um eine
Intervention in die Tiefenstruktur der Teilsysteme, weil diese letztlich erfolglos bleiben
müsse.
Aus der Idee der Kontextsteuerung leitet Wegner (1993, S. 277 ff.) drei
Gegenstandsbereiche zukünftiger Steuerungsbemühungen ab. Erstens geht es darum,
ein Verfahren zu entwickeln, in dem sich die Beteiligten über Interventionsformen und
–anlässe verständigen können. Ein konkreter Katalog möglicher Interventionen
hingegen wird abgelehnt, weil der in der Regel nur aus dem Blickwinkel eines Systems
dargestellt werden kann. Es geht jedoch um eine systemübergreifende Sicht. Eine
übergreifende Systemsprache (Metasprache) kann es jedoch systemtheoretisch nicht
geben, sondern höchstens Verständigungs- und Kommunikationsprozesse zwischen den
Subsystemen, die mehr oder minder erfolgreich sein können.
Zweitens fordert Wegner die „Überwindung systemischer Weltsichten“, also letztlich
die Bevorzugung einer Systemsprache. Am Ende eines solchen
Verständigungsprozesses könne nicht die Einigung auf eine gemeinsame Weltsicht
stehen, sondern letztlich nur ein „Minimum an gemeinsamer Weltsicht“ (vgl. Röpke
1994). Dies wären letztlich wenige allgemeine Regeln, die den Entwicklungsrahmen für
eine spontane Ordnung eröffnen. Drittens erhält die Politik ein minimales Privileg
gegenüber anderen Teilsystemen, weil die Politik den Dialog zwischen den Systemen
anstoßen kann, ohne jedoch selbst Einfluß auf oder gar Vorgaben für die Ziele der
Subsysteme zu bestimmen. Die Politik ist – in der Sprache der Public Choice-Lehre –
agenda setter. Zusammenfassend bleibt also festzuhalten, daß die Ansprüche an die
74
133
Auch dieser Gedanke ist vollständig mit der traditionellen Ordnungsökonomik
kompatibel. So schreibt etwa Wilhelm Röpke (1994, S. 73 ff.) über die Voraussetzungen
internationaler Arbeitsteilung: „Damit hängt eine andere Voraussetzung einer
weitgetriebenen gesellschaftlichen Arbeitsteilung zusammen. Die großen Risiken, die in
einer starken wechselseitigen Abhängigkeit der Individuen liegen, können nämlich auf
die Dauer nur dann getragen werden, wenn durch eine straffe Rechtsordnung und durch
einen ungeschriebenen, aber allgemein anerkannten Kodex sittlicher Mindestnormen
dafür gesorgt wird, daß sich alle Mitglieder der arbeitsteiligen Gesellschaft in einem
gegenseitigen Vertrauen und in einer Atmosphäre der Sicherheit geborgen fühlen
können“ (Heraushebungen im Original).

Politik stark zurückgedrängt werden, nämlich erstens auf die Bereitstellung allgemeiner
Regeln und Ordnungsbedingungen und zweitens auf die Rolle eines Vermittlers
zwischen den verschiedenen gesellschaftlichen Subsystemen.
3.3.3.2. Kontextsteuerung und Medienökonomik
Für die medienökonomische Fragestellung scheint die Idee der Kontextsteuerung
relevant zu sein. Die internationale Medienordnung erweist sich in mancher Hinsicht
geradezu als Musterbeispiel einer spontanen, polyzentrischen Ordnung im Hayekschen
Verständnis oder einer funktional ausdifferenzierten Gesellschaft in der Notation
Luhmanns, die hierarchisch nicht direkt steuerbar ist.
Die internationale Medienordnung ist erstens nicht durch die isolierte Rechtsetzung
und Rechtsprechung eines einzelnen Nationalstaates beeinflußbar. Zwar wäre es
denkbar, daß sich eine Gruppe von Staaten auf einen Ordnungsrahmen einigt – wie dies
ja beispielsweise auch bei der Welthandelsorganisation (WTO) nach einigen
Jahrzehnten des Vorlaufs gelungen ist – und diesen Ordnungsentwurf gegenüber den
anderen nicht-beitrittswilligen Staaten durchsetzt. Ferner wäre denkbar, daß Nicht-
Regierungsorganisationen (NGOs) an Handlungsmacht gewinnen und ordnungssetzend
wirken. Gleichwohl steht die internationale Verhandlung über solche Ordnungsentwürfe
immer vor dem bekannten und bereits mehrfach diskutierten Problem sozialer
Dilemmata, das sich nämlich einzelne durch gezielte Regelverletzung einen Vorteil
gegenüber den regeltreuen Spielern verschaffen können. Außerdem ist die
Durchsetzung einer solchen Ordnung ausgesprochen schwierig, wie beispielsweise
gegenwärtig aus der Diskussion um fragwürdige Inhalte im Internet deutlich wird.
Zweitens ist die internationale Medienordnung bezüglich der Anpassungsfähigkeit an
neue staatliche Vorgaben in besonderer Weise flexibel. Die nicht-intendierten
Konsequenzen staatlicher Eingriffe sind vielfältiger Natur. Selbst eine einfache
ordnungspolitische Regelsetzung kann ungeahnte und für die Beteiligten ungewollte
Konsequenzen haben: So hat beispielsweise das Marktanteilsmodell in Deutschland, das
den Konzentrationsprozessen deutscher Medienkonzerne entgegenwirken sollte, eine
völlig gegenteilige Wirkung entfaltet. Hierauf wird später (Kapitel 4) noch ausführlich
einzugehen sein.
Drittens ist die internationale Medienordnung angebotsseitig durch
länderübergreifende Konzentrationsprozesse multinationaler Konzerne gekennzeichnet.
Die meisten Medienkonzerne stehen unter der Jurisdiktion verschiedener Rechtsquellen.
Im Konfliktfall mit einer Regierung ist es dem Unternehmen relativ leicht möglich,
einer ungewollten Regelung durch unternehmensinterne Umschichtungen zu entgehen.
Die klassische Theorie des internationalen Handels – etwa im Anschluß an David
Ricardo –, nach der ein Land A mit einem Land B Handel treibt, wird zunehmend durch
eine Theorie der internationalen Firma in Anlehnung an Coase (1937/88) ergänzt.
Vor dem Hintergrund dieser Einschätzungen können für die medienökonomische
Fragestellung zwei Aspekte zusammenfassend festgehalten werden. Sowohl die
systemtheoretische Analyse im Anschluß an Luhmann und Willke wie auch die
134

Anwendung der Theorie spontaner Ordnung im Hayekschen Verständnis führt zu der
Bewertung, daß direkte staatliche Eingriffe in die internationale Medienordnung kaum
geeignet sind, um bestimmte medienpolitische Ziele zu verwirklichen. Gleichwohl
bleibt es auch aus diesem Ordnungsverständnis heraus wünschenswert, bestimmte
allgemeine Regeln im Sinne des Negativkatalogs des Zusammenlebens zu verankern
und damit die Entwicklung der Medienordnung in einer Weise zu kanalisieren, die auch
übergeordneten staatspolitischen und verfassungsrechtlichen Erwägungen Rechnung
trägt. Auch Willke (1996) betont mehrfach, daß ein Minimum an gemeinsamer
Weltsicht und Werte notwendig ist. Es gilt, den Gefahren negativer Programminhalte
entgegenzutreten, zu deren Produktion kriminelle oder menschenunwürdige
Produktionstechniken notwendig sind (etwa Kinderpornografie) oder die potentiell zu
kriminellen Handlungen anregen könnten (etwa die „how to make“ homepages
politischer Extremisten). Wenn aber die Durchsetzung des Negativkatalogs im Wege
hierarchischer Steuerung durch den isolierten Nationalstaat wenig erfolgversprechend
erscheint und gleichzeitig ein reiner Laissez Faire-Ansatz abgelehnt wird, dann kann
eine „kontextuelle Steuerung“ hilfreich sein, um die Entstehung eines Rahmens für eine
spontane Ordnung zu befördern. Es geht also konkret darum, einen
Kommunikationsprozeß in Gang zu setzen, der zu der Verabschiedung eines
Negativkatalogs beitragen kann.
3.3.3.3. Das Drei-Ebenen-Modell von Jarren und Donges
Das Modell der Kontextsteuerung hat ebenso wie die Theorie spontaner Ordnung
sicherlich einen beachtlichen Erklärungsgehalt. Gleichwohl stellt sich die Frage, welche
ordnungsökonomischen Schlußfolgerungen für die tatsächliche Politikberatung hieraus
zu ziehen sind, wenn einerseits eine konstruktivistische „Anmaßung von Wissen“
vermieden und andererseits dem Vorwurf eines nihilistischen Laissez Faire
entgegengetreten werden soll. Jarren und Donges (2000, S. 50) haben den Versuch
unternommen, das Konzept der Kontextsteuerung in einen konkreten institutionellen
Vorschlag zu fassen. Die Autoren sehen dabei die neue Aufgabe des Staates,
„Verhandlungssysteme statt zentraler Kontrolle“ zu schaffen. Es gehe darum, so die
Autoren, „Advokaten des Publikums“ zu suchen, die zu einer effektiven Kontrolle des
Programmangebots fähig sein. Hier sind die Nicht-Regierungsorganisationen (NGOs)
angesprochen. Wissensbasierte Organisationen wie beispielsweise eine Stiftung „Media
Watch seien dazu ebenso notwendig wie „gesellschaftliche Reflexionsinstanzen“, wie
sie etwa ein Medienrat darstellen könnte. In diesem Zusammenhang ist mit Blick auf
die amerikanische Medienlandschaft ergänzend darauf hinzuweisen, daß solche
nachfrageseitigen Kontrollinstanzen durchaus zu einer effektiven Angebotskontrolle
fähig sind, vor allem in Verbindung mit dem sehr wirkungsvollen Sanktionsinstrument
des Nachfrageboykotts.
Jarren und Donges (2000, S. 50) schlagen zur institutionellen Verankerung von
Kontextsteuerung im Rundfunk ein Drei-Ebenen-Modell vor, das auch den
unterschiedlichen Regulierungsanforderungen im Mediensektor Rechnung trägt.
Hiermit sind auch die verschiedenen Ebenen angesprochen, auf denen Ordnung
135

verankert sein kann. Auf einer ersten Handlungsebene sollen die grundlegenden
ordnungspolitischen Entscheidungen über die Marktbedingungen, die technische
Infrastruktur, die Standards sowie der Zugangsbedingungen für die Nachfrager geregelt
werden. Auf dieser ersten Handlungsebene werden also vor allem die technischen
Details der Medienentwicklung (Übertragungsstandards usw.) festgelegt. Hier wäre der
Staat oder eine Gruppe von Staaten gefordert, allgemeine Ordnungsbedingungen
vorzugeben, um die Marktentwicklung zu befördern. Auch internationale
Organisationen und NGOs sowie private Stiftungen können hier ordnungssetzend
wirken.
Auf einer zweiten Handlungsebene sollen Maßnahmen zur Förderung einer
effektiven Selbstorganisation und Selbstkontrolle der Programminhalte verwirklicht
werden. Dabei geht es darum, publizistische Verantwortung mit unternehmerischer
ökonomischer Kompetenz zu verbinden und den Erfordernissen beider Zielsetzungen in
einem wettbewerblichen Umfeld bestmöglich zu entsprechen. Es geht also auch bei
Jarren und Donges um die Aufstellung des Negativkatalogs, der dann als Richtlinie und
Qualitätsstandard innerhalb eines wettbewerblichen Prozesses dienen kann.
Auf einer dritten Verhandlungsebene, auf der wissensbasierte Organisationen agieren
sollen, geht es bei Jarren und Donges schließlich um die permanente Reflexion von
Inhaltsfragen. Hiermit soll ein gesellschaftlicher und internationaler Dialog über
unterschiedliche Wege der Medienentwicklung angeregt werden. Dies geschieht vor
dem Hintergrund, daß die Qualitätsstandards im Sinne des Negativkatalogs
anpassungsfähig sein müssen. Medienanbieter und Mediennachfrager müssen also in
einen kontinuierlichen Beratungsprozeß eingebunden sein, um Medieninhalte, die in
einem wettbewerblichen Entdeckungs- und Suchprozeß permanent neu hervortreten, auf
ihre Kompatibilität mit dem Negativkatalog zu überprüfen.
Über alle diese Elemente des Modells übergeordnet ist nach Jarren und Donges das
sog. „Transparenzgebot“. Nur die Gewährleistung von kontrollierender Öffentlichkeit
kann die Funktionsfähigkeit der Ordnung dauerhaft sicherstellen. So seien
beispielsweise Geschäftsberichte und Beteiligungsverhältnisse regelmäßig zu
publizieren. Rundfunkanstalten müßten sich um die Darstellung ihrer publizistischen
und ökonomischen Ziele bemühen; hier ist das dritte Ordnungsproblem angesprochen.
Ferner seien die Zusammensetzungskriterien für Beratungs- und Kontrollgremien
offenzulegen, um der personellen Verfilzung entgegenzuwirken. Die Öffentlichkeit
erfüllt in dieser Sichtweise Funktionen, die einem offenen Leistungswettbewerb ähneln,
weil sie für Schlechtleistungen Sanktionen androht und immer gewährleistet, daß
potentielle Konkurrenten um eine bestimmte Tätigkeit oder eine Position wachsam auf
Fehler und Verfehlungen eines Amtsinhabers warten.
Zusammenfassend bleibt festzuhalten, das im Modell von Jarren und Donges
ähnlich wie in der ordnungsökonomischen Analyse der Globalisierungserscheinungen
die drei Ebenen angesprochen sind, auf denen Ordnung verankert sein kann; die
systemtheoretisch orientierte Vorgehensweise gelangt in diesem Fall also zu einem
institutionellen Vorschlag, wie er in ähnlicher Weise auch von Ordnungsökonomen
136

mitgetragen werden kann. Auf der Ebene staatlicher Kontrolle (dritte Ordnungsebene)
geht es um die Garantie von technischen Standards und Rechtssicherheit. Dies ist
Kerngebiet der Ordnungspolitik, wenn es nämlich um einen allgemeinen Rahmen für
wirtschaftliches Handeln geht. Auf der Ebene des Wettbewerbs (zweite Ordnungsebene)
geht es um Spielregeln für einen fairen Leistungswettbewerb privater Unternehmen.
Auf der Ebene der Selbstkontrolle (erste Ordnungsebene) geht es um journalistische
Standards und unternehmische Selbstbeschränkung. Ohne diese erste Ordnungsebene
kann es letztlich keine funktionsfähige Medienordnung geben. Über diesen
Ordnungsebenen liegt das Transparenzgebot, also die Kontrolle durch die
Öffentlichkeit.
3.3.3.4. Kritik und offene Fragen des Konzepts der Kontextsteuerung
Die Idee der Kontextsteuerung, wie sie mit den Namen Luhmann, Willke und Wegner
verbunden ist, ist der Versuch, systemtheoretische Überlegungen für die
ordnungsökonomische Debatte nutzbar zu machen. Aus methodologischem Blickwinkel
sind dabei zwei Verdienste positiv zu würdigen.
Erstens ist es das Verdienst der Vertreter der Kontextsteuerung, auf die
Handlungsdefizite einer normativen Theorie der Wirtschaftspolitik erneut
nachdrücklich hingewiesen zu haben. Damit greifen sie eine Kritik auf, wie sie bereits
auch schon im Werk von von Hayek in vielfältiger Weise angelegt ist. Die
wohlfahrtstheoretische Modellierung von wirtschaftspolitischen Fragestellungen
reduziert diese auf einen einfachen, linearen und letztlich trivialen Zusammenhang.
Gegen eine solche Reduktion von Komplexität ist a priori nichts zu sagen, da jede
modelltheoretische Abbildung letztlich auf wenige relevante Sachverhalte konzentriert
wird. Als einfache Heuristik mag sie auch durchaus verdienstvoll erscheinen. Es besteht
jedoch Anlaß zu der Vermutung, daß manche wohlfahrtstheoretische und neoklassische
Modelle zu stark vereinfachen und keinen tragfähigen Erklärungsbeitrag mehr leisten
können; sie sind unterkomplex und liefern nur triviale Erkenntnisse. Für konkrete
Politikberatung sind solche Modelle häufig nicht geeignet 75
. Sie können dann sogar
gefährlich sein, wenn sie bei den politisch Verantwortlichen den Eindruck beliebiger
Steuerbarkeit erwecken und damit zu einer „Anmaßung von Wissen“ beitragen.
Zweitens ist als Verdienst hervorzuheben, daß systemtheoretische Kategorien in die
ordnungsökonomische Diskussion eingeführt worden sind. Die Idee der
Kontextsteuerung ist dabei sicherlich ein interessanter Ansatz, um ordnungspolitische
Steuerungsprobleme in modernen Gesellschaften abzubilden. Wie an verschiedenen
Stellen ja auch bereits deutlich wurde, besteht ein hohes Maß an Übereinstimmung mit
ordnungsökonomischen Theorieelementen, vor allem mit der Konzeption der
spontanen, polyzentrischen Ordnung im Hayekschen Verständnis. Vieles spricht in der
Tat dafür, daß in komplexen Gesellschaften hierarchische Regelungszuordnungen nur
75
137
Eine aktuelle und scharfe Kritik am gegenwärtigen Zustand dieser Art der
Volkswirtschaftslehre und vor allem an den politischen Beratungsleistungen findet sich
bei Frey (2000).

sehr begrenzt existieren und daß die verschiedenen Teilordnungen einer Gesellschaft
mehr oder minder gleichberechtigt nebeneinander stehen. Eine solche Hypothese ist –
im Gegensatz zu den meisten wohlfahrtstheoretischen Modellen – auch wirklich
empirisch überprüfbar. Ordnungspolitische Steuerung in der modernen Gesellschaft
bedeutet, Verständigung und Kommunikation zwischen verschiedenen Sektoren der
Gesellschaft herbeizuführen. Die quasi autoritäre Durchsetzung von Reformen „von
oben“ mittels direkter Anweisungen ist selbst in einfachsten Zusammenhängen kaum
möglich.
Ein zentrales Bindeglied zwischen den gesellschaftlichen Subsystemen sind dabei
die Medien, die Kommunikation in der modernen Gesellschaft überhaupt erst
ermöglichen (vgl. Luhmann 1996). Wie Zöller (2000, S. 301) betont, sind die Mittel der
Kommunikation immer prägend für die Formen des Zusammenlebens in einer
Gesellschaft. Zöller zufolge kann eine Gesellschafts- und Wirtschaftsordnung durch die
jeweils vorherrschende Kommunikationstechnik charakterisiert werden. Jeder politisch
Verantwortliche muß die Medien nutzen, um in der Bevölkerung für seine politischen
Überzeugungen zu werben und die notwendige Unterstützung für Reformvorhaben zu
erlangen. Dieser Zusammenhang ist besonders interessant und spannend, wenn
Reformvorhaben innerhalb des Mediensektors diskutiert werden. Dann nämlich sind die
Medien sozusagen Agenten und Advokaten in eigener Sache – was dann auch in
entsprechenden Kommentaren und Stellungnahmen teilweise sehr deutlich wird.
Kritisch ist gegen die Konzeption der Kontextsteuerung jedoch einzuwenden, daß die
genaue Struktur des Kommunikationsprozesse theoretisch unterbelichtet bleibt. Daß
Kommunikation zwischen den Teilsystemen stattfindet, ist letztlich keine neue
Erkenntnis. Wie diese Kommunikation aber zur Ansammlung, zur Weiterverbreitung
und zur systematischen Nutzung von Wissen in einer Gesellschaft beiträgt (erstes
Ordnungsproblem), bleibt offen. Und wie dieser Kommunikationsprozeß im
Albertschen Sinne zu „Aufklärung und Steuerung“ genutzt werden kann, ist letztlich
ebenfalls nur vage angedeutet. Auch die Systemtheorie beinhaltet keine
Medienwirkungstheorie. Damit gelangt das Konzept der Kontextsteuerung nicht
unbedingt weiter, als schon von Hayek in seiner Theorie der spontanen Ordnung
gekommen ist.
Außerdem ist kritisch festzuhalten, daß die tatsächliche Umsetzung der
Kontextsteuerung in einem institutionellen Arrangement schwierig, ja sogar mit
manchen Gefahren verbunden ist. So liegt für die politisch Verantwortlichen
beispielsweise die Versuchung nahe, die Lösung wirtschaftspolitischer Probleme in
Verabredungen an „runden Tischen“ und mittels „konzertierter Aktionen“ zu suchen.
Hiermit verbunden ist aber die Gefahr des Korporatismus und der Verfilzung und
Verfestigung der Verbändewirtschaft, der es um die einseitige Durchsetzung von
Partikularinteressen geht. Es besteht begründeter Anlaß zu der Vermutung, daß es in
solchen bürokratischen Organisationen weniger um die Ansammlung von verstreutem
Wissen und die Entwicklung effizienter Institutionen geht, sondern vielmehr um eine
Plattform für rentensuchende Aktivitäten und die Vereinbarung von Kartellabsprachen
zu Lasten Dritter – in der Regel der Verbraucher (ausführlich Engelhard, Fehl und
138

Geue 1998). Solche Politik-Kartelle werden sich gerade um die Beseitigung von
Transparenz bemühen und damit gleichsam der zentralen Funktionsbedingung einer
effektiven Kontextsteuerung entgegenwirken.
Für die ordnungsökonomische Interpretation ist abschließend festzuhalten, daß die
Kontextsteuerung zwar aus einem theoretischen Blickwinkel interessant ist. Gleichwohl
bleibt eine Frage offen im Raum: Wenn – wie im Konzept der Kontextsteuerung
postuliert – der Staat in seiner ordnungspolitischen Gestaltungskraft zunehmend
eingeschränkt ist, kann dann vom Staat überhaupt realistisch erwartet werden, daß er in
der Lage wäre, die notwendigen politischen Rahmenbedingungen zu setzen, um die
kontextuelle Steuerung zu verwirklichen? Damit stellt sich erneut die Frage nach den
vorgelagerten Ebenen der Ordnung. Auch hier bietet die Systemtheorie ebenso wie die
traditionelle Ordnungsökonomik Argumente, die im folgenden anzusprechen sind.
3.3.4. Medien als selbstreferentielles System: Zur kontrollierenden Funktion des
Wettbewerbs und der Selbstbeschränkung
139
„Publizistische Massenmedien beobachten
Beobachter in ihrer Umwelt und werden dabei
beobachtet“.
Frank Marcinkowski (1993, S. 122)
Die medienökonomische Fragestellung sei noch einmal kurz rekapituliert. Die
forschreitende Arbeits- und Wissensteilung innerhalb der Gesellschaft erfordert ein
Medium zur Informationsübermittlung zwischen den gesellschaftlichen Subsystemen
(erstes Ordnungsproblem). Diese informative Dienstleistung übernehmen in modernen
Gesellschaften in der Regel die Massenmedien (Luhmann 1996), die als autonomes und
selbstreferentielles Teilsystem die Kommunikation zwischen den verschiedenen
anderen Teilsystemen ermöglichen 76
. Selbstreferenz bedeutet dabei, wie bereits
erläutert, daß ein System aus sich heraus die Maßstäbe und Kriterien zur Bewertung
seiner Handlungen bietet. Gleichzeitig sind die Massenmedien auch Träger der
öffentlichen Meinung (Noelle-Neumann 1996), woraus sich ihre besondere Funktion in
einem demokratisch verfaßten Gemeinwesen herleitet. Hier besteht immer die Gefahr,
daß die Suggestivkraft der Medien – besonders des Fernsehens – mißbraucht werden
kann (zweites Ordnungsproblem).
Die „Selbstbeobachtung der Gesellschaft“ über die Medien ist die zentrale
publizistische Funktion, oder, wie Marcinkowski (1993, S. 120) es formuliert: „Was die
Gesellschaft über sich weiß, weiß sie aus Veröffentlichungen über sich“. Vor allem die
elektronischen Medien sind ohne Zweifel die wichtigste Informationsquelle in einer
modernen Gesellschaft. Dabei ist hervorzuheben, daß die Publizistik ebenso wie die
Gesellschaft – zumindest in den etablierten Demokratien – in hohem Maße
76
Einschlägig ist die Untersuchung von Marcinkowski (1993) über den Rundfunk als
selbstreferentielles System. Die zentralen Ideen dieser Arbeit können hier aus
Platzgründen nur begrenzt dargestellt werden.

ausdifferenziert ist, daß es also politische Veröffentlichungen ebenso gibt wie
wissenschaftliche, künstlerische und wirtschaftliche und viele mehr. Hierin ist der große
Vorteil des publizistischen Systems zu sehen, weil es die „Beschränkung des
Blickfeldes aufhebt (...), die mit einfacheren Formen der Selbstbeobachtung
unweigerlich verbunden wären“ (Marcinkowski 1993, S. 121). Solche einfacheren
Beobachtungsmethoden können zwar unter Umständen wesentlich tiefere Einblicke in
einen Sachverhalt ermöglichen, aber keinesfalls die Breite der Information vermitteln,
wie dies z.B. das Fernsehen kann 77 .
Die Leitunterscheidung des publizistischen Systems, um den Luhmannschen Begriff
noch einmal aufzugreifen, ist die Unterscheidung öffentlich versus nicht-öffentlich. Das
publizistische System verleiht bestimmten Themen Öffentlichkeit (hierzu Wentzel
1998). Ob und welche Themen publizierbar sind, hängt von systeminternen
Entscheidungsgrundlagen ab. Hier können sowohl ökonomische Interessen (was kann
ein Rundfunkunternehmen durch eine bestimmte Sendung verdienen) als auch
publizistische Interessen von Bedeutung sein (drittes Ordnungsproblem).
Vor allem eine größere Anbietervielfalt verbunden mit größerer Nachfrageautonomie
verstärkt die selbstreferentiellen Eigenschaften einer Rundfunkordnung, weil sich die
relevanten Wettbewerbsparameter erhöhen. Dies war zu Zeiten des öffentlichrechtlichen
Monopols in Deutschland bis 1984 anders. Vor allem der Verbraucher hatte
wenig Wahlmöglichkeiten; im Falle von Unzufriedenheit mit der Programmgestaltung
blieb ihm eigentlich nur die Möglichkeit des Abschaltens. Mit der Öffnung des
Fernsehmarktes für die privaten Anbieter und der damit einhergehenden Vervielfachung
des Angebots ist es zu einem wesentlich komplexeren System gekommen, in dem auch
die Zuschauer über vergleichsweise effektive Möglichkeiten der Einflußnahme auf das
Angebotsverhalten verfügen (viertes Ordnungsproblem). Die Zunahme der Vielfalt und
Handungsoptionen reduziert aber zugleich – wie bereits diskutiert – die Möglichkeit
direkter Steuerung (fünftes Ordnungsproblem) und erhöht damit die Selbstreferenz des
Systems.
Das Konzept der Selbstreferenz aus systemtheoretischer Sicht bedeutet dabei vor
allem, daß die Medien selbst dazu tendieren, die geringer werdende staatliche
Regelungskompetenz durch eigene Anstrengungen zur gegenseitigen Kontrolle zu
kompensieren. Die Massenmedien beobachten andere gesellschaftliche Teilsysteme in
ihrer Umwelt und sie werden dabei selbst beobachtet. So wird beispielsweise in den
Medien über einen bestimmten politischen Sachverhalt berichtet; gleichzeitig ist aber
immer auch von Interesse, was andere Medien dazu berichtet haben. Medien sind damit
Beobachter und werden selbst zum Gegenstand der Beobachtung. Damit kommt der
Wettbewerb als zweite Ebene, auf der Ordnung verankert sein kann, ins Spiel. Es geht
hier, ordnungsökonomisch interpretiert, um Selbstkontrolle aus Eigeninteresse. Dieser
77
140
Eine Studienreise ins Ausland kann beispielsweise sehr tiefe Einblicke ermöglichen.
Das 45-minütige Auslandsjournal hingegen bietet wöchentlich meist sehr gut
recherchierte Berichte aus den verschiedensten Ländern der Welt.

medieninterne Kontrollprozeß, der auf publizistischen und ökonomischen
Wettbewerbsprozessen beruht, ist außerordentlich produktiv, denn er sichert dauerhaft
die Unabhängigkeit der Presse. Für die Medienunternehmen geht es dabei auch um
Reputation, Image und gesellschaftliches Ansehen, letztlich also um
Wettbewerbsfaktoren, die die Marktchancen erhöhen und damit die Chancen zur
spezifischen Zielerreichung der Rundfunkanstalten (siehe Rundfunkmorphologie)
vergrößern.
Die Zunahme der selbstreferentiellen Eigenschaften des publizistischen Systems
reduziert damit aber auch die Notwendigkeit für staatliche Regelsetzung und erhöht die
Bereitschaft und Aktivität der Marktteilnehmer zur spontanen Problemlösung. Die
klassischen Formen der direkten Rundfunkregulierung, also vor allem die Einflußnahme
auf die Finanzierung (Gebühren, Werbung) und die rechtliche Einflußnahme über die
Verabschiedung und Durchsetzung entsprechender Gesetze, werden zunehmend durch
indirekte Faktoren der Regulierung kompensiert und durch Institutionen der
Selbstregulierung ergänzt. Ausdruck dieser Entwicklung ist beispielsweise, daß sich in
fast allen Bereichen der elektronischen Medien freiwillige Selbstkontrolleinrichtungen
gebildet haben, und zwar auch in den Bereichen, in denen keine staatliche Autorität die
Bildung einer solchen Organisation hätte erzwingen können – hierauf wird an späterer
Stelle noch ausführlicher einzugehen sein. Dies bedeutet also, daß die erste
Ordnungsebene freiwilliger Selbstkontrolle und Selbstbindung an Bedeutung gewinnt.
Zusammenfassend läßt sich hervorheben, daß das Konzept der Selbstreferenz ein
interessanter Baustein ist, um die Rundfunkordnung analysieren zu können. Sowohl die
systemtheoretische Beschreibung – Selbstreferenz als Konsequenz einer zunehmenden
Wahl- und Ausweichmöglichkeit – als auch die empirische Beobachtung dieser
Erscheinungen im Rundfunksektor führt zu der Einschätzung, daß moderne
Mediensysteme nur durch indirekte Formen der ordnungspolitischen Steuerung
beeinflußt werden können. Konstruktivistische staatliche Eingriffe in die
Rundfunkordnung und Beschränkungen des Wettbewerbs sind zurückzuweisen. Sie
werden, systemtheoretisch formuliert, lediglich als Störgrößen wahrgenommen. Die
Einschränkung staatlicher Regulierungsgewalt stärkt jedoch die vorgelagerten
Ordnungsebenen des Wettbewerbs und der Selbstkontrolle. Auch an dieser Stelle ist ein
hohes Maß an Übereinstimmung zwischen systemtheoretischen Überlegungen und der
traditionellen Ordnungsökonomik festzustellen. Um mit Siegert (1996, S. 53) zu
sprechen: „Die systemtheoretische Devise lautet also: Selbstbindung staat
Fremdsteuerung!“
3.3.5. Zur Hypothese der Steuerungsohnmacht: Ein Zwischenergebnis
Der These von der weiter abnehmenden politischen Gestaltungmacht für einzelne
Staaten in internationalen Rundfunkmärkten ist differenziert zu diskutieren. Wie im
Zusammenhang mit der „Sinn-Streit-Kontroverse“ angedeutet wurde, hat der
Wettbewerb der Systeme bei gleichzeitig verbesserten Möglichkeiten der
Faktorwanderung dazu beigetragen, nationalstaatlichen Neigungen zu Protektionismus
entgegenzuwirken. Dies ist aus ordnungsökonomischer Sicht prinzipiell positiv
141

einzuschätzen. Die fortschreitende Internationalisierung und Vernetzung der Märkte,
die neuerdings unter dem Schlagwort Globalisierung diskutiert wird, zwingt die
nationalen Regierungen zu wesentlich größerer Vorsicht bei Staatseingriffen, als dies in
geschlossenen Volkswirtschaften mit immobilen Produktionsfaktoren der Fall wäre.
Dieser Wettbewerb der Systeme hat auch in der europäischen und vor allem der
deutschen Medienordnung ihre Spuren hinterlassen. So wäre vermutlich das
Aufbrechen des öffentlich-rechtlichen Monopols in Deutschland zu Beginn der
achtziger Jahre ohne den Druck des internationalen Wettbewerbs kaum möglich
gewesen.
Mit der Globalisierung und der abnehmenden Gestaltungsmacht des Staates geraten
die verschiedenen Ebenen, auf denen (internationale) Ordnung verankert sein kann,
verstärkt ins Blickfeld. Der Staat kann zwar noch durch Interventionen in
Marktprozesse eingreifen; die Ziel-Mittel-Effizienz wird jedoch in komplexen
Ordnungen zunehmend geringer. Der Staat (oder die Staatengemeinschaft) wird also
zunehmend auf ihre ursprünglichen Ordnungsaufgaben zurückgeführt, nämlich die
Bereitstellung eines institutionellen Rahmens einer marktwirtschaftlichen Ordnung.
Hierzu zählen auf nationaler (und internationaler) Ebene die Verhinderung von Raub,
Betrug, Diebstahl sowie die Gewährleistung von Rechtschutz. In einer modernen
Medienordnung müssen diese Sachverhalte stets neu überprüft werden – etwa die
Garantie von geistigem Eigentum an Film- oder Musikerzeugnissen im Zeitalter des
Internets. Als kompensierende Ordnungsfaktoren gewinnen der internationale
Wettbewerb sowie die Selbstkontrolle an Bedeutung. Hiermit sind die Dimensionen
Selbstkontrolle aus Eigeninteresse und Selbstkontrolle aus ethischer und moralischer
Überzeugung angesprochen.
Einen möglichen theoretischen Zugang, um die These von der abnehmenden
Gestaltungsfähigkeit des Staates zu diskutieren, bietet das systemtheoretische Konzept
der Kontextsteuerung. Im Rahmen der voranstehenden Analyse konnte gezeigt werden,
daß eine hohes Maß an Übereinstimmung zwischen systemtheoretischen und
ordnungsökonomischen Kategorien, vor allem der Theorie der spontanen oder
polyzentrischen Ordnung im Hayekschen Verständnis, besteht. Beide Theorieentwürfe
zeichnen sich durch eine große Skepsis gegenüber konstruktivistischer staatlicher
Wissensanmaßung aus und plädieren für allgemeine Regeln. Die Luhmannsche
Konzeption der funktional ausdifferenzierten Gesellschaft weist ein hohes Maß an
Gemeinsamkeit mit den Smithschen Überlegungen zur Arbeitsteilung und dem hieraus
resultierenden Wohlstand der Nationen auf. Der systemtheoretische Ansatz der
Kontingenz hat starke Ähnlichkeit mit dem Gedanken des kreativen Unternehmers, der
in der dynamischen Wettbewerbstheorie betont wird. Die Emergenz im
systemtheoretischen Verständnis erinnert stark an den Euckenschen Gedanken des
ORDO. Auch die systemtheoretische Charakterisierung der Medien als
selbstreferentielles System ist mit den ordnungsökonomischen Kategorien des
Wettbewerbs und der Selbstbindung kompatibel.
In den ordnungspolitischen Handlungsempfehlungen kommen beide
Theorieentwürfe zu ähnlichen Schlußfolgerungen. Hier ist auf das Drei-Ebenen-Modell
142

von Jarren und Donges (2000) hinzuweisen. Den Autoren geht es darum, die
verschiedenen Handlungsebenen internationaler Medienordnung zu trennen und
abgestufte Handlungskompetenzen zuzuweisen. Die Kernaussage dieses Modells ist es,
die Möglichkeiten zu einer effektiven Selbstkontrolle und unternehmerischer
Eigenverantwortung zu stärken. Der gegenwärtige Stand der Diskussion läßt noch keine
Rückschlüsse zu, inwieweit dieses Modell auch wirklich umsetzbar wäre und inwieweit
es empirisch positive Wirkungen nach sich ziehen würde. Positiv ist aber grundsätzlich
zu vermerken, daß dieser institutionelle Vorschlag der prinzipiellen Ergebnisoffenheit
wettbewerblicher Suchprozesse Rechnung trägt.
Damit stellt sich abschließend die Frage nach der erkenntnistheoretischen
Einschätzung der systemtheoretischen Vorgehensweise. Die Antwort auf diese Frage ist
im Prinzip schon gegeben mit dem Verweis auf das hohe Maß an Übereinstimmung,
daß zumindest in diesem Anwendungsgebiet zwischen der traditionellen
Ordnungsökonomik und der Systemtheorie besteht. Die Systemtheorie weist einen
beachtlichen Erklärungsgehalt auf und führt zu prüfbaren Hypothesen. Das theoretische
Defizit, nicht über eine Medienwirkungstheorie zu verfügen, schränkt die konkrete
Anwendung dieser Theorie jedoch ein.
Ob die systemtheoretische Analyse Ergebnisse bringt, die deutlich über die
Ordnungsökonomik hinausgeht, muß allerdings in Zweifel gezogen werden. Für die
vorliegende medienökonomische Fragestellung hat sie dennoch ein beachtliches
Gewicht, weil letztlich über zwei unabhängige Theoriestränge ein ähnliches Ergebnis
hergeleitet wird. Sowohl die Systemtheorie als auch die Ordnungsökonomik sehen in
der Stärkung der Selbstkontrolle und im Wettbewerb entscheidende Bausteine einer
internationalen Medienordnung.
143

4. Die duale Rundfunkordnung in Deutschland
144
„Wie Wettbewerbsprozesse, so stellt auch die freie
Meinungsbildung ein Entdeckungsverfahren dar, das
sich dadurch selbst rechtfertigt, daß ohne diesen
Meinungsfindungsprozeß den Wirtschaftseinheiten
relevante Informationen unbekannt blieben oder
wegen mangelhafter Ausbreitungseffekte allenfalls
mäßig genutzt würden.“
Helmut Gröner (1979, S. 231)
In Deutschland existiert seit Mitte der achtziger Jahre eine duale Rundfunkordnung.
Anhand der Rundfunkmorphologie kann man diese Ordnung als ein Mischsystem
zwischen öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk charakterisieren, wobei die
beiden Teilbereiche einander teils substitutiv, teils komplementär zugeordnet sind.
Aufgrund der nach wie vor außerordentlich großen politischen und gesellschaftlichen
Bedeutung und der immensen Finanzkraft des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in
Deutschland rechtfertigt sich der Begriff der dualen Rundfunkordnung, weil sich in
einer Gesamtbetrachtung beide Teilelemente annähernd gleichgewichtig
gegenüberstehen – etwa in Bezug auf die Gesamtzahl der erreichten Zuschauer. Eine
solche Charakterisierung wäre beispielsweise für den amerikanischen Vergleichsmarkt
nicht angebracht. Auch in der Vereinigten Staaten gibt es zwar Public Broadcasting,
allerdings in einem quantitativ wesentlich geringeren Umfang und in erster Linie in
ergänzender Funktion, so daß es nicht zweckmäßig wäre, von einem dualen System im
amerikanischen Rundfunk zu sprechen.
Ergänzt wird die deutsche Rundfunkordnung nach wie vor durch die Deutsche Welle
und den Deutschlandfunk, die als Rundfunkanstalten des Bundes besondere gesetzliche
Aufgaben wahrnehmen – etwa im Ausland lebende Bundesbürger kontinuierlich über
das politische, kulturelle und wirtschaftliche Geschehen in Deutschland zu informieren
und als „Stimme Deutschlands“ in der Welt zu dienen. Vergleichbare Sender gibt es
auch in anderen europäischen Staaten und in den Vereinigten Staaten („Voice of
America“). Da diese Sender anderen gesetzlichen Bestimmungen unterliegen und
vornehmlich außen- und kulturpolitischen Zielen dienen, soll auf sie hier nicht weiter
eingegangen werden (ausführlich siehe Internationales Handbuch 1996).
Mit der erstmaligen Zulassung privater Anbieter im Rundfunk im Jahre 1984 im
Rahmen des sog. „Ludwigshafener Projekts“ 78
wurde in Deutschland das
Angebotsdyopol 79
der öffentlich-rechtlichen Anstalten ARD und ZDF aufgehoben, das
78
Das Ludwigshafener Projekt war ein von der damaligen Bundesregierung initiiertes sog.
„Kabelpilot-Projekt“, mit dessen Hilfe die Folgen eines liberalisierten Fernsehmarktes in
einem Großversuch getestet werden sollten. De facto wirkte das Projekt wie eine
Marktöffnung, denn angesichts des großen Erfolgs wurde es für die Gegner des privaten
Rundfunks zunehmend schwieriger, gegen die Zulassung privater Anbieter zu
argumentieren.
79
In der Literatur wird häufig auch vom öffentlich-rechtlichen Monopol gesprochen. Dies
bezieht sich dann in erster Linie auf den Sachverhalt der Rundfunkmorphologie, daß

nach dem Zweiten Weltkrieg entstanden war. Damit konnte erstmalig ein
wettbewerblicher Markt für Rundfunkgüter mit unterschiedlich verfaßten,
konkurrierenden Anbietern und mit einer entfesselten Nachfrage entstehen. Diese
ordnungspolitische Weichenstellung kann als Aufbruch in ein neues medienpolitisches
Zeitalter in Deutschland bezeichnet werden. Darin kann auch im nachhinein das
ungeheure Ausmaß an staatlicher Regulierung geschlossen werden, das bis Mitte der
achtziger Jahre bestanden hat: Innerhalb weniger Jahre entwickelten sich private
Vollprogrammanbieter von Außenseitern zu Marktführern – gemessen an der
beachtlichen Ausweitung der Zuschaueranteile und der Werbeeinahmen. Die Rasanz
dieser Entwicklung kann als ein Indiz gewertet werden, daß hier über Jahrzehnte ein
Reformstau entstanden war, der nunmehr mit ungeahnter Heftigkeit durch die
Zulassung von wettbewerblichen Suchprozessen abgebaut werden konnte. Die
Beseitigung der Marktzutrittsschranken für private Anbieter stand am Anfang dieser
Entwicklung und zeigt die Abhängigkeit der Rundfunkentwicklung vom politischen
System.
Aus dem Blickwinkel der Rundfunkmorphologie handelt es sich bei der
Umwandlung von einem ausschließlich öffentlich-rechtlichen System zu einer dualen
Rundfunkordnung um die Transformation 80
einer Rundfunkordnung. Im Grundsatz ist
also nicht die bestehende alte Ordnung verändert oder reformiert worden, sondern es ist
eine völlig neue Ordnung entstanden. Es wurden erstens völlig neue Rechtsgrundlagen
geschaffen (etwa auf der Verfassungsebene und auf der Ebene der
Rundfunkstaatsverträge), zweitens wurde eine Pluralität der
Unternehmensverfassungen, der rundfunkpolitischen Zielsetzungen sowie der
Eigentumsordnung vollzogen. Hierdurch hat sich drittens eine völlig neue
Marktstruktur ergeben mit verschiedenen Anbietern aus dem In- und Ausland. Im
Zusammenhang mit der Transformationen von Ordnungen ist aber zu betonen, daß es
neben den Gewinner immer auch Verlierer gibt, die beispielsweise in der alten Ordnung
durch spezifische Privilegien geschützt waren (vgl. Schüller 1992). Selbst wenn die
Gruppe der Verlierer zumindest quantitativ sehr klein einzuschätzen ist, können aus ihr
Beharrungskräfte erwachsen, die die Funktionsfähigkeit der neuen Ordnung
einschränken.
Innerhalb kürzester Zeit entstand eine beachtliche Angebotsvielfalt. Neben den
privaten Vollprogrammen ist inzwischen durch eine Vielzahl privater und auch
öffentlich-rechtlicher Spartenkanäle in den Bereichen Sport, Musik, Kultur,
Unterhaltung, Zeitgeschehen und Politik, Nachrichten, Kinderprogramme etc. eine
beachtliche inhaltliche Breite entstanden, die bis zu Beginn der achtziger Jahre in
Deutschland unbekannt war. Begonnen hat dieser Prozeß der Ausdifferenzierung mit
sowohl ARD und ZDF öffentlich-rechtlich verfaßt waren, das also nur eine Anstalts- und
Unternehmensverfassung sowie nur eine einheitliche Zielsetzung bestand. Wenn aber das
spezifische Konkurrenzverhältnis zwischen ARD und ZDF ins Blickfeld genommen wird,
dann ist es zweckmäßiger, von einem öffentlich-rechtlichen Duopol zu sprechen.
80
Zum Unterschied zwischen der Transformation einer Ordnung und einer Reform siehe
Wentzel (1995).
145

privaten Spartenkanälen als Reaktion auf Anzeichen der Marktsättigung bei den
Vollprogrammen; dieser Vorgang wurde dann zunehmend auch durch öffentlichrechtliche
Spartenkanäle (Arte, KiKa, Phoenix, 3Sat) ergänzt. Die Inbetriebnahme eines
Spartensenders ist zudem wesentlich kostengünstiger als die Einführung eines
Vollprogramms; die effektiven Marktzutrittsschranken sind wesentlich niedriger. Es ist
davon auszugehen, daß mit der fortschreitenden Ausweitung der Übertragungswege
zukünftig noch weitere Spartenkanäle entstehen, denn offensichtlich sind immer noch
Zielgruppen zu identifizieren, die bisher noch nicht durch einen eigenen Spartenkanal
bedient werden.
Begleitet und gefördert wurde der Prozeß der Marktentstehung und
Programmdiversifizierung durch vielfältige Einflußfaktoren. Zuerst ist dabei neben der
Beseitigung der rechtlichen Zutrittsschranken für Private die technische Entwicklung im
Bereich der Breitband- oder Satelliten-Kommunikation zu nennen, durch die es zu einer
großen Ausweitung der Übertragungskapazitäten und der
Übertragungsgeschwindigkeiten gekommen ist. Hierdurch wurden wirtschaftliche
Potentiale für kreative und dynamische private Unternehmer geschaffen, die nunmehr in
den Rundfunkmarkt drängten. Die technische Entwicklung allein wäre jedoch nicht
hinreichend gewesen, um wirtschaftliche Dynamik zu entfalten. Die spezifische
Zuordnung und effiziente Nutzung von Handlungs- und Verfügungsrechten (Property
Rights) im Rundfunk erwies sich dabei als zweite tragende Säule der Entwicklung; sie
wurde besonders gefördert durch die fortschreitende Liberalisierung des Handels und
der Dienstleistungen im Rahmen der Europäischen Integration sowie durch den
verbesserten Schutz von Eigentumsrechten – auch und gerade beim Schutz geistigen
Eigentums – im Rahmen der WTO-Verträge. Die technische und die rechtliche
Entwicklung haben sich in diesem Prozeß der Marktentstehung maßgeblich gegenseitig
beeinflußt und befruchtet und zu einer Vergrößerung der Angebotsvielfalt beigetragen –
wie dies etwa auch im Program Choice-Modell von Noam (1991) angedeutet wird
(siehe Kapitel 3).
Maßgeblich beteiligt an der Gestaltung und am Wandel der Rundfunkordnung in
Deutschland war die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Seit 1961 hat sich
das höchste deutsche Gericht zu Rundfunkfragen geäußert, zuletzt im achten Rundfunk-
Urteil vom 22. Januar 1994. Darin wurde die verfassungsmäßige Rechtmäßigkeit des
„dualen Systems“, bestehend aus „binnenpluralistisch“ organisierten öffentlichrechtlichen
Sendeanstalten einerseits sowie „außenpluralistischen“ privaten Anbietern
andererseits, festgestellt. Dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk wurde ein
Grundversorgungsauftrag erteilt sowie eine Bestands- und Entwicklungsgarantie
zugesprochen, die auch neueren technischen Entwicklungen gerecht werden müsse.
Hiermit verbunden war der Auftrag an den Gesetzgeber, die hierzu notwendigen
finanziellen Mittel oder Möglichkeiten zu deren Beschaffung sicherzustellen. Das
Bundesverfassungsgericht war und ist bis heute die wichtigste „Schutzmacht“ des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland, wiederum ein Zeichen dafür, in
welchem Maße die Rundfunkordnung kein Eigendasein führt, sondern als Subsystem
innhalb der politisch-rechtlichen Ordnung anzusehen ist.
146

Freilich sind die Entscheidungen des höchsten deutschen Gerichts keineswegs
unumstritten, zumindest nicht unter Ökonomen (vgl. Gröner 1988; Wiechers 1992;
Schröder 1997). Auch von juristischer Seite hat es zahlreiche Einwände gegen die
Argumentation des Bundesverfassungsgerichts gegeben (etwa Mestmäcker 1988;
Bremer, Esser und Hoffmann 1992; Bullinger 1998). Die durch die Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts entscheidend mitgeprägte Struktur des Rundfunkmarktes in
Deutschland und die herausgehobene quantitative Stellung des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks widersprechen – wie in Kapitel 3 ausführlich analysiert – in mancherlei
Hinsicht wirtschaftlicher Rationalität. Hierin manifestiert sich ein konstruktivistisches
Ordnungsverständnis, bei dem es nicht um die Entwicklung allgemeiner Regeln für
einen entwicklungsoffenen Suchprozeß geht, sondern um die Vorgabe ganz bestimmter
Prozeßergebnisse. Es ist daher nicht verwunderlich, daß der öffentlich-rechtliche
Rundfunk auch in jüngerer Zeit immer wieder Ziel scharfer Kritik gewesen ist (vgl.
Gröner 1988; Hartwig und Schröder 1998; 1999) und nach wie vor in der Wissenschaft
unter erheblichem Rechtfertigungszwang steht. In der Öffentlichkeit entsteht ein solcher
Rechtfertigungszwang vor allem dann, wenn neue Gebührenerhöhungen ins Haus
stehen, die angesichts des großen privaten Angebots im Free-Tv in der Bevölkerung
immer schwerer vermittelbar und letzlich auch durchsetzbar ist.
Im Rundfunk steht der deutsche Gesetzgeber dem marktlichen Wettbewerb und
seinen Möglichkeiten, einen entscheidenden Beitrag zur Lösung der vierten
Ordnungsproblems zu leisten, nach wie vor sehr kritisch gegenüber. Für den Rundfunk
wird zumindest partiell immer noch ein inakzeptables „Marktversagen“ vermutet.
Deshalb soll ein großer gebührenfinanzierter öffentlich-rechtlicher Sektor eine breite
und qualitativ anspruchsvolle „Grundversorgung“ frei von den Zwängen des
marktwirtschaftlichen Erfolgsdrucks sicherstellen. Der Begriff der Grundversorgung –
der sich im Zeitablauf zum Begriff des „Funktionsauftrages“ hin gewandelt hat – wurde
vom Bundesverfassungsgericht erstmalig im vierten Rundfunkurteil vom 4. November
1986 geprägt. Das Gericht bezeichnet damit eine Art von rundfunkspezifischer
Daseinsvorsorge, die möglichst allen Interessenten einen Zugang zum Rundfunk unter
„sozialen Bedingungen“ ermöglichen soll; gemeint sind damit wohl die als gerecht oder
angemessen ausgewiesenen Pflichtgebühren.
An dieser Stelle ist bereits festzuhalten, daß eine solche staatliche Unterstützung und
Subventionierung des Rundfunks in den Vereinigten Staaten vom Gesetzgeber und von
der Rechtsprechung nicht so praktiziert wird. Dem wirtschaftlichen Wettbewerb als
Entdeckungs- und Entmachtungsverfahren wird – wie wir noch sehen werden – deutlich
mehr zugetraut, als dies in Deutschland der Fall ist – auch in der Bevölkerung. In den
USA besteht demnach ein primär privatwirtschaftliches gewinnorientiertes
Ordnungsmodell nicht nur für die Presse, sondern auch für den Hörfunk und das
Fernsehen: „Because commercial TV is first and foremost a business, to understand TV,
one must understand the business aspects: the dollars and cents of TV“ (Dominick,
Sherman und Copeland 1996, S. 173).
147

Der Marktanteil des „Public Broadcasting“ 81 in den Vereinigten Staaten ist im
Vergleich zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Deutschland ebenfalls deutlich
geringer. Gleichwohl wird auch in den Vereinigten Staaten den nachweislichen
negativen Gefährdungspotentialen des Rundfunks sowie dessen positiven edukativen
und integrativen Funktionen besondere Beachtung geschenkt. Der Supreme Court als
wichtigste juristische Instanz der Vereinigten Staaten hat diese differenzierte
Behandlung in mehrerer Verlautbarungen folgendermassen begründet: „ … each new
medium requires its own First Amendment analysis“ (siehe Barnett 1988, S. 83).
Bei der Ordnung der Printmedien sind hingegen kaum nennenswerte
ordnungspolitische Unterschiede zwischen den Vereinigten Staaten und Deutschland
festzustellen. Der Markt für Printerzeugnisse in Deutschland ist heute ebenso wie in den
USA ein völlig freier Markt mit immenser Vielfalt. Es sind Zeitungen und Zeitschriften
von verschiedenen Qualitäten in allen Kategorien vorhanden (regionale und
überregionale Tageszeitungen, Wochenzeitungen, Programmzeitungen, Fachmagazine,
etc.). Allerdings existieren in den Vereinigten Staaten im Vergleich zu Deutschland
relativ wenige staatliche Reglementierungen, etwa in bezug auf Persönlichkeitsschutz
und Urheberrecht. In den Vereinigten Staaten gibt es sogar noch nicht einmal ein
eigenes Pressegesetz: Hier werden in der typischen angelsächsischen Rechtstradition
sämtliche medienrelevanten Fragen mit dem allgemeinen privatrechtlichen
Instrumentarium behandelt, wobei der richterlichen Rechtsprechung und spektakulären
Einzelfällen, die gleichsam rechtsetzende Wirkung erlangen, besondere Bedeutung
zukommt. Für europäische Verhältnisse kaum nachvollziehbar sind in diesem
Zusammenhang die sehr hohen Summen, die beispielsweise bei
Schadensersatzforderungen eingeklagt werden können. Trotz dieser unterschiedlichen
rechtlichen Gestaltung des Ordnungsrahmen am Markt für Printerzeugnisse kann jedoch
ein hohes Maß an Ähnlichkeit zwischen dem deutschen und dem amerikanischen Markt
attestiert werden. Die vorliegende Untersuchung betrachtet in erster Linie die
Rundfunkordnung, bei der das deutsche Modell des sog. „dualen Systems“ quasi als
ordnungspolitischer Gegenentwurf zum privatwirtschaftlich dominierten Mediensektor
der Vereinigten Staaten angesehen werden kann.
Die Situation des Rundfunks in Deutschland zu Beginn des 21. Jahrhunderts ist auch
durch die besondere historische Entwicklung in Deutschland mitverursacht. Der
öffentlich-rechtliche Rundfunk ist – etwas vereinfachend und plakativ formuliert –
einerseits ein unmittelbares Produkt der deutschen Nachkriegszeit mit alliierter
Besatzung und Gesetzgebung, andererseits der Versuch, aus den bitteren Erfahrungen
mit totalitärem Rundfunk als Propaganda-Instrument während der zwölfjährigen
Herrschaft des Nationalsozialismus Lehren zu ziehen. Rundfunk in Deutschland ist
zwar seit seiner Entstehung in den zwanziger Jahren ein noch recht junges Medium im
81
148
Eine präzise Übersetzung des Begriffs „Public Broadcasting“ ist aus mehreren Gründen
äußert schwierig. Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, wie in Deutschland, ist sachlich keine
direkte Entsprechung. Deshalb wird im folgenden aus Gründen der sachlichen
Abgrenzung einheitlich die englische Bezeichnung verwendet.

Vergleich zu anderen wirtschaftlichen Teilordnungen. Gleichwohl hat die
Rundfunkentwicklung in Deutschland durch die besonderen historischen Umstände
mehrere Strukturbrüche erlitten, die in vergleichbarer Form in keinem anderen Land zu
beobachten sind. Hier sind sog. „institutionelle Pfadabhängigkeiten“ (vgl. North 1992;
Leipold 2000) entstanden, die auch noch in der aktuellen Situation des Rundfunks
nachwirken und dessen Entwicklungspotentiale nachhaltig beeinflussen. Um diese
systematisch erfassen zu können, erscheint ein kurzer Abriß der deutschen
Rundfunkgeschichte 82 hilfreich.
4.1. Historischer Hintergrund
4.1.1. Die Anfänge des Rundfunks in Deutschland
Der Rundfunk begann in Deutschland zunächst als Hörfunk im Anschluß an den
Ersten Weltkrieg. Nach verschiedenen funktechnischen Experimenten und Vorläufen
erfolgte im April 1923 die Gründung des ersten deutschen „Radioclub“ Berlin. Am 29.
Oktober 1923 fand die erste Übertragung eines Konzerts aus Berlin 83 statt, was als die
eigentliche Geburtsstunde des Rundfunks in Deutschland anzusehen ist. Im Anschluß
daran begann mit der Gründung verschiedener regionaler und lokaler
Rundfunkgesellschaften mit großem Anteil privater Unternehmen (Überblick siehe
Stuiber 1998, S. 144 ff.) und der entsprechenden Verbreitung von Empfangsgeräten
eine rasche Expansion des Rundfunks sowohl auf der Nachfrager- als auch auf der
Anbieterseite.
Zeitgleich unternahm die Deutsche Reichspost intensive Bemühungen zur Errichtung
und zum Ausbau einer entsprechenden Infrastruktur und eines leistungsfähigen
Sendenetzes. Diese „Vorleistung“ wurde damals als originäre „öffentliche Aufgabe“
angesehen. Private Initiativen zum Ausbau der Infrastruktur – wie sie beispielsweise in
dieser Zeit in den Vereinigten Staaten bereits anzutreffen waren – unterblieben. Das
Sendenetz wurde neben staatlichen Zuwendungen aus dem allgemeinen
Steueraufkommen finanziert durch die Entrichtung einer Rundfunkgebühr in Höhe von
jährlich 24 Reichsmark, die jeder Eigentümer eines Radios an die Reichspost zahlen
mußte 84 . Die auch zu Beginn des 21. Jahrhunderts in Deutschland gültige Ausgestaltung
der Rundfunk„gebühr“ als Gerätesteuer, die unabhängig von der tatsächlichen Intensität
82
83
84
149
Eine umfassende Darstellung der Geschichte des Rundfunks in Deutschland findet sich
bei Stuiber (1998). Die vollständige chronologische Darstellung ist bei Matzen (1996, S.
183 ff.) nachzulesen. Kürzere ökonomische Abhandlungen der Rundfunkgeschichte
finden sich bei Wiechers (1992), Müller (1998) und Gundlach (1998). Einen
amerikanischen Blickwinkel auf die deutsche Rundfunkgeschichte präsentiert Browne
(1989). Die erste Rundfunksendung in Deutschland war das Cellosolo mit Klavierbegleitung
„Andantino von Kreisler“ (vgl. Stuiber 1998, S. 144).
Aus finanzwissenschaftlicher Sicht ist die Verwendung des Begriffs „Gebühr“ falsch;
eigentlich handelt es sich um eine zweckgebundene Steuer auf den Besitz eines
Rundfunkgerätes, der sich kein Rundfunkteilnehmer entziehen kann.

der Nutzung von der Gebühreneinzugszentrale (GEZ) erhoben wird, hat somit eine
lange Tradition.
Begünstigt wurde die Verbreitung des neuen Mediums zudem durch die
Veranstaltung der ersten „Großen Deutschen Funkausstellung“ 1924 in Berlin. Hier
konnte sich die Bevölkerung über den Rundfunk und die hiermit verbundenen
Nutzungsmöglichkeiten informieren. Im Anschluß an die erste Funkausstellung, die in
der Tat eine Initialzündung bewirkte, kam es zu einem rasanten Anstieg der Nachfrage
nach Empfangsgeräten. Die Zahl der Rundfunkteilnehmer wuchs mit der Popularität des
neuen Mediums rasch an, von zunächst 1000 Teilnehmern im Jahre 1923 auf über zwei
Millionen im Jahre 1927. Ab 1926 sendete mit der Deutschen Welle der erste Sender ein
landesweites Programm als Zentralsender für das Deutsche Reich, was zur Verbreitung
des Hörfunks in der Bevölkerung erheblich beitrug.
Zugleich aber entstanden Begehrlichkeiten und Herrschaftsansprüche der Politik, die
im Rundfunk ein ideales Mittel zur politischen Einflußnahme auf die Bevölkerung
erkannte. Dabei ist weniger verwunderlich, daß die Regierenden der Versuchung kaum
widerstehen konnten, die mit der Ausnutzung eines solchen Propaganda-Instruments für
ihre Interessen verbunden sein können – dies entspricht durchaus den Vermutungen,
wie sie aus der Public Choice-Lehre hergeleitet werden können. Vielmehr ist es sowohl
ordnungsökonomisch als auch historisch von Interesse, daß sich in der deutschen
Gesellschaft in dieser Zeit keine wirksame Gegenmacht etabliert hatte, die dieser
Vereinnahmung des Rundfunks durch den Staat hätte Einhalt gebieten können und
wollen.
Im denkbar größten Kontrast zu der deutschen Erscheinung stand die amerikanische
Rundfunkentwicklung, in der die Bevölkerung und vor allem die Rechtsprechung jede
staatliche Einflußnahme geradezu panisch als unberechtigten Eingriff in die
unternehmerische Freiheit zurückwies und deshalb ein einheitlicher Ordnungsrahmen
schwer zu entwickeln war. In Deutschland hingegen waren Berechtigung und
Kompetenz des Staates unbestritten, die Rundfunkentwicklung zu steuern. Zudem wurde
Wert gelegt auf einen „einheitlichen deutschen Rundfunk“; die Dezentralisierung und
unabhängige Entwicklung der regionalen Rundfunkgesellschaften wurde als Gefahr
eingeschätzt. Schon 1926 im Rahmen der ersten Rundfunkreform mußten deshalb alle
privatwirtschaftlichen Sender 85
51% ihrer Stimmrechtsanteile an die neugegründete
Reichs-Rundfunk-Gesellschaft abtreten, die zur Dachgesellschaft des Rundfunks im
Deutschen Reich wurde. An der Reichs-Rundfunk-Gesellschaft hatte jedoch die
Deutsche Reichspost eine Mehrheitsbeteiligung, so daß der Staat de facto schon 1926
85
150
Die regionalen Funkgesellschaften hatten sich unter Beteiligung verschiedenster
Kapitalgeber gegründet – von der Deutschen Bank bei der „Westdeutschen Rundfunk
AG“ bis hin zum örtlichen Orchesterverein in der „Schlesischen Funkstunde AG“. Die
„Norddeutsche Rundfunk AG“ wurde von Hamburger Kaufleuten begründet (siehe
Stuiber 1998, S. 146 ff.). Die auf den ersten Blick föderale Komponente hatte jedoch in
der Realität vor allem technische, reichweitenbedingte Gründe.

den Rundfunk durch Mehrheitsbeteiligung als Gesellschafter unter seine Kontrolle
genommen hatte.
Neben der Einflußnahme auf die Geschäftspolitik durch die Übernahme der
Gesellschafteranteile wurde im Rahmen der Rundfunkreform von 1926 auch eine
Programmaufsicht eingerichtet, die sich der Postminister und der Innenminister des
Reichs in Verbindung mit den Ländern teilte. Der Staat war auch hier wieder die
treibende Kraft; er sah es gleichsam als seine ureigene Aufgabe an, in geeigneter Weise
auf die Inhalte einzuwirken und „schädlichen Entwicklungen“ entgegenzuwirken.
Hierin spiegelt sich die Auffassung wider, daß geeignete Inhalte nur vom Staat
sichergestellt werden können. Privater Initiative und unternehmerischen
Gewinninteressen wurde keine Gestaltungskompetenz für den Rundfunk zugetraut.
1932 mußten dann im Zusammenhang mit der zweiten Rundfunkreform die letzten noch
im Privatbesitz verbliebenen privaten Geschäftsanteile der Rundfunkunternehmen an
das Reich und die Länder vollständig abgetreten werden: Der Rundfunk in Deutschland
stand nur wenige Jahre nach seinem Beginn bereits vollends unter staatlicher Kontrolle.
Zudem wurde den politischen Parteien und der Reichsregierung die Möglichkeit
eingeräumt, in der „Stunde der Regierung“ eigene Positionen zu verbreiten. Die
Rundfunkentwicklung in Deutschland stand also von Beginn an unter dem starken
Einfluß der politischen Parteien. Dieser ist, wie Gundlach (1998, S. 17) zutreffend
feststellt, „als strukturelles Merkmal der deutschen Rundfunkordnung anzusehen“.
In dieser frühen Entstehungsphase des Rundfunks ist ordnungsökonomisch ein
Sachverhalt besonders hervorzuheben. Die Argumente, die von den politisch
Verantwortlichen dieser Tage über die sachdienliche Ordnung des Rundfunks
vorgetragen wurden, gingen fast alle davon aus, daß die Veranstaltung von Rundfunk
am besten in den Händen des Staates aufgehoben sei. Dabei wurden noch nicht einmal
konkrete Marktversagensvermutungen vorgetragen, wie sie heute zur Rechtfertigung
öffentlich-rechtlichen Rundfunks angeführt werden; auf schlechte Erfahrungen mit
privatem Rundfunk konnte man ohnehin noch nicht verweisen. Vielmehr war es einfach
allgemeine Überzeugung, daß dieses neue und unbekannte Betätigungsfeld sowohl
technisch als auch inhaltlich nur vom Staat als „Träger des Gemeinwohls“ bearbeitet
werden könne. In dieser Auffassung zeigt sich die gleiche marktskeptische
Grundhaltung, wie sie von den Vertretern aller Parteien während der Weimarer
Republik vorgetragen wurde. In diesem „Zeitalter der wirtschaftspolitischen
Experimente“, wie Walter Eucken es bezeichnet hat, standen die Zeichen in
Deutschland von Beginn an auf Staatslösungen. Die frühe Entwicklung des Rundfunks
in Deutschland ist insofern ein wichtiger historischer Beleg für die Interdependenz von
Medien- und Wirtschaftsordnung.
4.1.2. Rundfunk in der Zeit des Nationalsozialismus
Mit der Machtergreifung der Nationalsozialisten 1933 begann die völlige
Instrumentalisierung des Rundfunks für die politische Propaganda. Bezogen auf die
Rundfunkmorphologie läßt sich die Verwandlung zu einem reinen Staatsrundfunk
feststellen im Dienst einer einzigen politischen Partei. Für die Nationalsozialisten
151

erwies es sich als vorteilhaft, daß der Rundfunk schon während der Weimarer Republik
in den direkten Einflußbereich des Staates überführt worden war. Das neugeschaffene
„Reichsministerium für Volksaufklärung und Propaganda“ unter Joseph Goebbels
übernahm zunächst die Kompetenzen des Reichsinnenministers und des
Reichspostministers und erließ Richtlinien zur Gestaltung der Programminhalte – bis
hin zum Verbot vermeintlich schädlicher Musikdarbietungen wie etwa Jazz und Swing.
Die Programmschwerpunkte lagen in der Vermittlung der nationalsozialistischen
Ideologie. Die Inhalte wurden streng zensiert und auf ihre politische Wirkung hin
untersucht. Zudem wurde die gesamte Leitungshierarchie zentralisiert und der Partei
dienstbar gemacht.
Parallel zu der inhaltlichen Indienststellung des Rundfunks forcierten die
Nationalsozialisten die Produktion eines kompakten Radios, des sog.
„Volksempfängers“, um die Empfangsmöglichkeiten für die Bevölkerung zu
verbessern. Hierdurch sollte sichergestellt werden, daß die politische Propaganda auch
direkt die Bevölkerung erreichte und einen hohen Wirkungsgrad erzielte. Der
„Volksempfänger“ (VE 301) war ein preisgünstiges Radio und als solches für alle
Schichten der Bevölkerung erschwinglich. Der niedrige Preis wurde durch staatliche
Subventionen sichergestellt, was ein klares Indiz für das außerordentliche politische
Interesse der Machthaber an diesem Propagandainstrument ist. Schon im Mai 1933
wurden die ersten 100.000 Exemplare von der Reichsregierung bestellt und innerhalb
kürzester Zeit an die Bevölkerung ausgeliefert (siehe Stuiber 1998).
Mit zunehmender Verfestigung der nationalsozialistischen Herrschaft degenerierte
der Hörfunk vollends zum Sprachrohr der politischen Führung. Politischer Pluralismus
und Vielfalt wurden vollständig unterbunden, aber auch regionale und
landsmannschaftliche Programmdifferenzierungen verschwanden zunehmend. Ab 1940
wurde nur noch ein landesweites Einheitsprogramm gesendet, dessen Hauptfunktion in
der propagandistischen Begleitung des Krieges lag; diese Sendungen waren
Pflichtprogramm für die gesamte Bevölkerung. Das Abhören ausländischer Sender, vor
allem der britischen BBC und amerikanischer Sender, aber auch deutscher
Auslandssender, stand unter hoher Strafandrohung bis hin zur Todesstrafe. Hieraus wird
unschwer ersichtlich, welchen immensen Stellenwert die Nazis der politischen und
propagandistischen Wirkung von Rundfunkübertragungen beimaßen.
Von den Nationalsozialisten weniger beachtet wurde das Fernsehen, das als
technische Invention in dieser Zeit Einzug hielt. Sowohl in Europa als auch in den
Vereinigten Staaten gelang die Übertragung von bewegten Bildern über Funkwellen,
und es deuteten sich bereits die großen Nutzungsmöglichkeiten für die Verbraucher an.
Gleichwohl blieben die Nationalsozialisten bezüglich der propagandistischen Nutzung
zurückhaltend. Diese nur auf den ersten Blick verwunderliche Tatsache dürfte schlicht
darin begründet liegen, daß die damaligen Bild- und Tonqualitäten der Fernsehgeräte
noch sehr schwach waren und somit den politischen Machthabern nicht zur
propagandistischen Verwendung geeignet schienen (vgl. Browne 1989). Der Hörfunk
war zu dieser Zeit das wesentlich effektivere Propagandainstrument. Zwar erkannten
und nutzen die nationalsozialistischen Machthaber die ungeheure manipulative und
152

emotionalisierende Bedeutung des Mediums Film 86 , zogen aber bei dessen technischer
Verbreitung die sog. „Wochenschauen“ vor, die in den Lichtspielhäusern vor
Filmbeginn präsentiert wurden.
Am 22. März 1935 begann das erste regelmäßige Fernsehprogramm in Berlin; schon
kurz darauf enstanden die ersten sog. „Fernsehstuben“ in der deutschen Hauptstadt. Vor
allem während der Übertragungen der Olympischen Spiele 1936 nahm die Populärität
des Mediums stark zu. Gleichwohl gelang dem Fernsehen noch nicht der Durchbruch zu
einer breiten Popularität in der Bevölkerung und zu einem Mittel der
Massenkommunikation, wie dies etwa zeitgleich in den Vereinigten Staaten schon der
Fall war. Dies lag auch in dem Faktum begründet, das Empfangsgeräte trotz
bestehender Nachfrage seitens der Verbraucher nur in geringerem Maße produziert
wurden, da in der zentral gelenkten und administrierten Wirtschaft der
Nationalsozialisten der Herstellung des Volksempfängers der politische Vorrang
eingeräumt wurde. Mit dem Beginn des Zweiten Weltkrieges war dann ohnehin die
wirtschaftliche und politische Situation zur Verbreitung des Fernsehens nicht mehr
gegeben, so daß der eigentliche Startschuß zum Fernsehzeitalter in Deutschland erst mit
einiger Verspätung nach der Beendigung der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft
erfolgen konnte.
4.1.3. Die Entstehung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
Die alliierte Besatzung nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges markiert den
eigentlichen Beginn des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in den Westzonen
Deutschlands 87 (vgl. Browne 1989). Sämtliche Radiosender der Reichs-Rundfunk-
Gesellschaft wurden von den Alliierten zunächst beschlagnahmt und als Sender der
Militärregierungen genutzt. Im Zuge der allgemeinen Neuordnung der wirtschaftlichen
Verhältnisse wurden dann Überlegungen über die künftige Gestaltung des Rundfunks in
Deutschland angestellt. Die westlichen Siegermächte hatten untereinander – wie auch
auf anderen Gebieten der Gesellschafts- und Wirtschaftspolitik – noch unterschiedliche
Vorstellungen über die Ausgestaltung der Rundfunkordnung. So präferierten die
Amerikaner zunächst ein privatwirtschaftlich dominiertes System nach eigenem
Vorbild. Die Briten plädierten für „Public Broadcasting“ und meinten damit einen
öffentlich-rechtlichen Rundfunk nach dem Vorbild der auch international hoch
86
87
153
In diesem Zusammenhang sei auf die Filme von Leni Riefenstahl, etwa über die
Olympischen Spiele in Berlin 1936, verwiesen. Diese Filmbeiträge erfüllten in der Tat in
höchstem Maße propagandistische Funktionen.
In der östlichen Besatzungszone, der späteren DDR, wurde der Rundfunk nach
sowjetischem Vorbild organisiert. Primäre Aufgabe war die propagandistische Begleitung
des „Aufbaus des Sozialismus“. Im kulturpolitischen Wörterbuch der DDR hieß es
hierzu: „Die Massenkommunikationsmittel haben als Instrumente der herrschenden
Klasse große Bedeutung für die ideologische und kulturelle Beeinflussung der
Volksmassen. (...) Die Massenkommunikationsmittel der Arbeiterklasse verbreiten auf
der Grundlage der Prinzipien der Parteilichkeit (Heraushebung D.W.),
Wissenschaftlichkeit und Massenverbundenheit die marxistisch-leninistische
Weltanschauung in vielfältigen Formen“ (zitiert nach Stuiber 1998, S. 244).

angesehenen British Broadcasting Company (BBC). Die Franzosen hatten ebenfalls
eine zentralistische Idealvorstellung vom Rundfunk und standen einer wettbewerblichen
Ordnung ablehnend gegenüber.
Ordnungsökonomisch sind diese unterschiedlichen konzeptionellen Vorstellungen
der Siegermächte außerordentlich interessant, denn in ihnen dokumentieren sich in der
Tat die unterschiedlichen Menschenbilder und Staatsverständnisse sowie die
wertmäßigen und kulturellen Grundlagen einer Wirtschaftsordnung. In dieser
intellektuellen Auseinandersetzung nahmen die Amerikaner gleichsam den
marktoptimistischen Standpunkt ein, während die Franzosen den etatistischen und
zentralistischen Gegenpol vertraten. Die Briten, während dieser Zeit stark durch die
lenkungsoptimistischen Lehren von Keynes geprägt, nahmen eine Mittelposition ein.
Die Amerikaner als einflußreichste und stärkste politische Kraft wichen allerdings
relativ rasch von ihren anfänglichen Plänen für einen privatwirtschaftlichen Rundfunk
ab. Ob hierfür ausschlaggebend war, daß in den politischen Nachkriegswirren in
Deutschland ebenso wie in anderen europäischen Staaten die institutionelle und die
finanzielle Basis für privaten Rundfunk nur sehr begrenzt gegeben war, wie Browne
(1989) meint, darf man bezweifeln. Denn in den Printmedien vollzog sich parallel dazu
eine privatwirtschaftliche Entwicklung. Wichtiger dürfte gewesen sein, daß die
Alliierten die besondere Suggestivkraft des Rundfunks (zweites Ordnungsproblem)
nutzen wollten, um mit spezifischen Programminhalten (viertes Ordnungsproblem)
bestimmte gesellschaftspolitische Ziele („Entnazifizierung“, „Umerziehung“,
Demokratisierung) erreichen zu können. Immerhin herrschte damals nach wie vor
großes Mißtrauen gegenüber den Deutschen. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk
erschien den politisch Verantwortlichen bei den Alliierten als vergleichsweise besserer
Weg, um diese politischen Ziele zu erreichen. In einer öffentlich-rechtlichen
Senderstruktur hatten die Alliierten wesentlich größere politische Einfluß- und
Kontrollmöglichkeiten. Erst die Stabilisierung der deutschen Demokratie wurde als
Voraussetzung angesehen, um seit den sechziger Jahren das öffentlich-rechtliche
Rundfunkmonopol allmählich aufzugeben.
Technisch wie ökonomisch hätte eine Privatisierung des Rundfunks allerdings schon
wesentlich früher beginnen können, wenn dies politisch gewollt worden wäre. Die
zeitgleiche Entwicklung des amerikanischen Rundfunkmarktes in einem
wettbewerblichen Umfeld dokumentiert jedenfalls, daß von den Anfängen des
Rundfunks an private unternehmerische Initiative im Dienst der fünf Ordnungsprobleme
stehen kann. Die gemeinsame politische Intention aller am Neuaufbau des deutschen
Rundfunks Beteiligten war es aber, aus den negativen Erfahrungen während der
nationalsozialistischen Diktatur Konsequenzen zu ziehen und den Rundfunk als
Medium mit hoher Suggestiv- und Manipulationskraft dem Zugriff einzelner Personen
oder politischer Gruppierungen zu entziehen. Dies konnte nach damaliger Auffassung
nur dadurch erreicht werden, daß für den Rundfunk in Deutschland eine
Organisationsform gewählt wurde, bei der möglichst viele gesellschaftliche
Gruppierungen demokratisch und binnenpluralistisch innerhalb des Senders und bei der
Programmgestaltung mitwirken konnten.
154

Unterschiedliche Auffassungen zwischen Briten, Franzosen und Amerikanern
bestanden anfänglich auch in der Frage, ob der öffentlich-rechtliche Rundfunk dezentral
oder zentralistisch organisiert werden sollte. Die Briten und Franzosen favorisierten die
Gründung einer einzelnen großen Sendeanstalt nach heimischem Vorbild. Die
Amerikaner hingegen gaben mehreren kleineren Anstalten den Vorzug, was auch in
dem Umstand begründet liegen dürfte, daß der Rundfunk in den USA – allein schon aus
geographischen Gründen sowie wegen der unterschiedlichen Zeitzonen – lokal
organisiert ist (vgl. ausführlich Kapitel 5). Sie setzten sich mit dieser dezentralen und
stark föderalistisch geprägten Ordnungsvorstellung eines lokal verankerten Rundfunks
zumindest mittelfristig auch durch.
In den drei westlichen Besatzungszonen Deutschlands wurden seit 1948 mehrere
Rundfunkanstalten des öffentlichen Rechts gegründet. In der britischen Besatzungszone
wurde zunächst eine große Anstalt, der Nord-Westdeutsche Rundfunk (NWDR),
gegründet, aus dem später durch Aufspaltung drei kleinere Sender entstanden
(Norddeutscher Rundfunk (NDR), Westdeutscher Rundfunk (WDR) und der Sender
Freies Berlin (SFB)). In der französischen Zone wurde ebenfalls ein großer Sender, der
Süd-Westfunk (SWF), etabliert, aus dem später der SWF und der Süddeutsche
Rundfunk (SDR) wurden, und in der amerikanischen Zone entstanden vier Sender
(Hessischer Rundfunk (HR), Bayerischer Rundfunk (BR), Radio Bremen (RB) und
Süddeutscher Rundfunk (SDR)). Die föderalistische Struktur der neu entstehenden
Bundesrepublik Deutschland spiegelte sich damit also auch in der Rundfunklandschaft
wider.
Eine politisch wichtige Funktion im Nachkriegsdeutschland erfüllte zudem der
„Rundfunk im amerikanischen Sektor von Berlin“ (RIAS), der am 5. September 1946
im freien Teil von Berlin den Sendebetrieb aufnahm und zu einer wichtigen
Informationsquelle für die gesamte Berliner Bevölkerung und für die Menschen in der
1949 gegründeten DDR wurde 88
. Da der RIAS sich zudem nachhaltig um
parteipolitische Neutralität bemühte, genoß der Sender auch in der Westberliner
Bevölkerung ein hohes Maß an Glaubwürdigkeit. Für die westdeutschen Sender erwies
sich dieser amerikanische „Konkurrent“ als wichtiger Orientierungspunkt.
1950 wurden die rechtlich nach wie vor selbständigen Sender in der
„Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in der
Bundesrepublik Deutschland“ (ARD) organisatorisch zusammengeschlossen; diese
wurde allein schon durch ihre Größe und zahlenmäßige Stärke zu einem bedeutenden
gesellschaftlichen und politischen Einflußfaktor in der deutschen Nachkriegsgeschichte
– und ist dies bis heute geblieben. Als temporärer deutscher Rundfunkmonopolist von
1950 bis 1961 hatte die ARD zudem einen immensen Einfluß auf die politische
Willensbildung und die öffentliche Meinung in dieser Zeit.
88
Bis in die siebziger Jahre meldete sich RIAS mit der Eröffnung: “Hier ist RIAS, eine
freie Stimme der freien Welt”.
155

Am 25. Dezember 1952 begann in Deutschland offiziell die Ausstrahlung von
regelmäßigen Fernsehprogrammen. Ab 1954 wurde erstmalig ein
Gemeinschaftsprogramm der ARD landesweit gesendet. Die Nachfrage in der
Bevölkerung nach „Fernsehen“ stieg innerhalb kürzester Zeit rapide an. Der Erwerb
eines Fernsehgerätes stellte auch ein besonderes Prestigegut zur Zeit des sog.
„Wirtschaftswunders“ im Nachkriegsdeutschland dar. Konnten 1954 gerade einmal
300.000 Bürger „fernsehen“, so waren es 1959 bereits ca. sechs Millionen Zuschauer.
1964, also gerade zwölf Jahre nach der Geburtsstunde des Fernsehens, lag die
erreichbare Zuschauerzahl bereits über zehn Millionen. Durch verschiedene technische
Innovationen – etwa die Einführung des Farbfernsehens – wurde die Popularität weiter
befördert. Anfang der siebziger Jahre stand beinahe in jedem deutschen Haushalt ein
Fernsehapparat. Mit der Zahl der Zuschauer und der zunehmenden Verbreitung des
Mediums wuchs entsprechend die Bedeutung der öffentlich-rechtlichen
Rundfunkanstalten als wirtschaftlicher und politischer Faktor. Das Fernsehen war zu
einem Massenmedium geworden.
Ein erster Versuch, die Zulassung privater Rundfunkanbieter zu erwirken, geht auf
das Jahr 1959 zurück. Auf Initiative von Bundeskanzler Konrad Adenauer wurde im
Bundestag ein Gesetzesentwurf eingebracht, der erstens die Gründung einer
„Deutschland-Fernsehen-GmbH“ und zweitens die Gründung eines „Deutschland-
Funks“ vorsah. Hiermit sollten im Hinblick auf die offensichtlich als gefährdet
betrachtete Lösung des zweiten und des vierten Ordnungsproblem, private, werbefinanzierte
Anstalten (Unternehmen) eigene Programme anbieten können – als
Konkurrenz und Gegengewicht zum ersten Programm der ARD 89 . Nach der
Verabschiedung des Gesetzes im Deutschen Bundestag mit der Mehrheit der
Regierungsstimmen bei gleichzeitiger Ablehnung durch die SPD-Opposition und der
Unterzeichnung der Gesellschaftsverträge 1960 erklärte das von der SPD angerufene
Deutsche Bundesverfassungsgericht in seinem ersten „Fernsehurteil“ zum sog.
„Adenauer-Fernsehen“ die Vorgehensweise der Bundesregierung für
verfassungswidrig. Die Veranstaltung von Rundfunk sei, so die obersten Richter,
„prinzipiell eine öffentliche Aufgabe“ (Heraushebung D.W.); zudem seien
Rundfunkdarbietungen so zu organisieren, daß „alle gesellschaftlich relevanten
Gruppen“ innerhalb eines Programms „Gehör und Verbreitung“ finden müssten. In
diesem ersten Urteil des Bundesverfassungsgerichts manifestierte sich nachdrücklich
die Vorstellung eines „binnenpluralistischen“ Rundfunks und zugleich das Mißtrauen,
wenn nicht gar die Ablehnung der Verfassungsrichter gegenüber einer
„außenpluralistischen“ und marktwirtschaftlichen Variante von Meinungsvielfalt als
Mittel zur Lösung des zweiten und vierten Ordnungsproblems. Hierauf wird an späterer
Stelle noch näher einzugehen sein.
89
156
Es ist kein Geheimnis, daß Bundeskanzler Adenauer in höchstem Maße mit der
politschen Berichterstattung innerhalb der ARD unzufrieden war. Das private Fernsehen
sollte deshalb ein politisches Gegengewicht gegen die Meinungsmacht der öffentlichrechtlichen
Sender bieten.

Am 1. Juni 1961 wurde, auch als Reaktion auf die vorangegangene Diskussion um
ein Konkurrenzprogramm zur ARD, von den Länderanstalten gemeinsam das Zweite
Deutsche Fernsehen (ZDF) gegründet. Im Gegensatz zur ARD verbreitet das ZDF aber
ausschließlich ein Fernsehprogramm und keine Hörfunkprogramme. Damit hatte die
Rundfunkordnung in Deutschland prinzipiell die institutionelle Form angenommen, die
bis Mitte der achtziger Jahre unverändert bleiben sollte. Im Fernsehbereich bildeten
ARD und ZDF ein unangefochtenes öffentlich-rechtliches Duopol, das sowohl die
Zuschauer als auch die Werbekunden unter sich aufteilte. Ergänzt wurde das Angebot
noch durch ein „drittes“ ARD-Programm, das durch ein spezifisches lokales und
regionales Informationsangebot gekennzeichnet sein sollte. Der Hörfunk wurde
ausschließlich von den öffentlich-rechtlichen Sendern der ARD gestaltet, wobei die
Sender durch die terrestrischen Beschränkungen der Reichweiten quasi lokale
Monopole erhielten. Die einzige Wahlmöglichkeit für die Zuhörer bestand in der Regel
zwischen den verschiedenen Programmen einer ARD-Anstalt (beispielsweise HR1 bis
HR4) innerhalb eines Sendegebietes. In manchen Regionen, in denen
Reichweitenüberschneidungen verschiedener ARD-Sender vorlagen, konnte zumindest
noch zwischen diesen Programmen gewählt werden. Bezogen auf die
Rundfunkmorphologie läßt sich festhalten, daß in dieser Zeit die reine Form eines
öffentlich-rechtlichen Systems vorlag.
4.1.4. Die Entstehung des dualen Systems
1984 kam nach beinahe drei Jahrzehnten der Stagnation wieder Bewegung in die
deutsche Rundfunklandschaft. Der Anlaß für die Veränderungen waren drei Faktoren.
Erstens hatte die technische Entwicklung die Verbreitung von Rundfunk über
Breitbandkabel und über Satellit als Ergänzung zur terrestrischen Übermittlung
ermöglicht. Diese Erweiterung der Trägerkapazitäten hatte maßgeblich zur
Verringerung der Frequenzknappheit als Engpaßfaktor beigetragen. Zu dieser Zeit lag
die alleinige Kompetenz zur Frequenzzuteilung bei der noch in Staatsbesitz
befindlichen Deutschen Bundespost 90
. Die konkreten Auswirkungen dieser technischen
Innovationen wurden im Ludwigshafener Kabelpilotprojekt und später in weiteren
Pilotprojekten in Berlin und München erprobt. Diese Versuchsphase war auch das
Ergebnis der massiven Widerstände gegen die Einführung privaten Rundfunks: Zum
damaligen Zeitpunkt wäre noch keine politische Mehrheit für die sofortige Einführung
privaten Rundfunks möglich gewesen. Durch die erfolgreiche Erprobung wuchs jedoch
90
157
Die Frequenzzuteilung und –verwaltung ist nach wie vor ein zentrales Einfallstor für
staatliche Regulierung und für die einseitige Bevorzugung von öffentlich-rechtlichen
Sendern. Zu einer kritischen Auseinandersetzung mit der Praxis der Frequenzvergabe
siehe ausführlich Bremer, Esser und Hoffmann (1992). Vor allem von privaten Anbietern
werden diese Marktzutrittsschranken kritisiert. So ist beispielsweise im 4.
Rundfunkänderungsstaatsvertrag der vorrangige Zugang der öffentlich-rechtlichen Sender
zu den Kabelnetzen durch eine sog. „Must Carry-Regel“ für alle digitalen ARD und ZDF
Programme festgeschrieben worden. Ordnungsökonomisch können diese Regeln als der
Versuch der öffentlich-rechtlichen Anstalten gewertet werden, zumindest Reste ihrer
Monopolprivilegien ins digitale Fernsehzeitalter zu retten.

die Nachfrage in der Bevölkerung nach weiteren Fernsehangeboten stark an, so daß die
Gegner privaten Rundfunks unter großen politischen Druck gerieten.
Zweitens wirkte sich die europäische Konkurrenz durch größer werdende
Reichweiten langsam auch auf Deutschland aus. So begann Radio Luxemburg ab
Februar 1984 mit der Ausstrahlung eines deutschsprachigen Fernsehprogramms „RTL
plus“, das auch in vielen Teilen Deutschlands terrestrisch zu empfangen war. Weitere
private Sender mit großen Reichweiten waren in verschiedenen europäischen Ländern
geplant. Hierdurch wurde eine Art von „Wettbewerb der Rundfunksysteme“ in Gang
gesetzt. Eine „Abwehr“ dieser Funksignale durch die Deutsche Post wäre technisch
kaum möglich und angesichts des europäischen Integrationsprozesses politisch auch
nicht durchführbar gewesen. Die europäischen Wettbewerber hatten sich sozusagen ein
Einfallstor geschaffen, um das nationale öffentlich-rechtliche Duopol im Fernsehen de
facto aufzubrechen.
Drittens fand auch zwischen den Bundesländern, in deren Gesetzgebungskompetenz
der Rundfunk lag und liegt, eine ordnungspolitische Neuorientierung statt. Diese
Neuorientierung wurde gefördert erstens durch zahlreiche wissenschaftliche Beiträge, in
denen eine offene Rundfunkordnung eingefordert wurde und zweitens durch die
Erfahrungen mit privatem Rundfunk aus anderen Ländern. So war es politisch einfach
nicht mehr vermittelbar, daß andere Länder Europas und auch die Vereinigten Staaten
einen diversifizierten Rundfunkmarkt mit vielfältigen Angeboten haben sollten,
während nur in Deutschland der Rundfunk nach wie vor als öffentliche Aufgabe fixiert
blieb mit entsprechender Angebotsverengung. Auch vor dem Hintergrund dieser
Gesichtspunkte verabschiedete das Bundesland Niedersachsen 1984 ein Gesetz, daß
erstmalig die Zulassung privater Rundfunkanbieter auf Dauer regelte. Hierdurch wurde
eine ordnungspolitische Entwicklung eingeleitet, durch die auch de iure die
„Gleichstellung“ von öffentlich-rechtlichen und privaten Anbietern erreicht werden
sollte. Die anderen Bundesländer gerieten dadurch in Zugzwang und mußten ihrerseits
nachziehen, wenn sie nicht als Standort für Medienunternehmen ausscheiden wollten.
Die Auseinandersetzung um die Zulassung privater Rundfunkanbieter spiegelte auch
die verschiedenen medienpolitischen und wirtschaftspolitischen Grundpositionen der
Parteien wider. So ist es sicherlich kein Zufall, daß das erste Kabelpilotprojekt in
Ludwigshafen angesiedelt wurde und vom damaligen rheinland-pfälzischen
Ministerpräsidenten und späteren Bundeskanzler Helmut Kohl, einem Befürworter
privaten Rundfunks, mitinitiiert wurde. Die Sozialdemokraten hingegen standen der
Zulassung privater Anbieter – wie auch schon beim ersten Versuch Konrad Adenauers
– anfänglich ablehnend gegenüber, relativierten ihre Position aber im Laufe der Zeit,
wohl auch unter dem Druck der eigenen Parteibasis sowie auch aus standortpolitischen
Erwägungen. Die rechtlichen Grundlagen für eine duale Rundfunkordnung, die Mitte
der achtziger Jahre sowohl auf Bundes- als auch auf Länderebene geschaffen wurden,
waren letztlich dann ein Kompromiß zwischen den verschiedenen Positionen der
CDU/CSU, der SPD, der FDP, der Arbeitgeberverbände und der großen Kirchen. Die
Gewerkschaften und die Grünen hingegen lehnten privaten Rundfunk ab (siehe
Gundlach 1998, S. 18) und stehen diesem auch heute noch ablehnend gegenüber. Hierin
158

dokumentiert sich ein Mißtrauen dieser Gruppen gegen marktliche Lenkungsprozesse
und Wettbewerb, das sich auch in anderen Wirtschaftsbereichen wiederfindet.
Die Zulassung privater Konkurrenz führte zu einer völligen Neustrukturierung der
deutschen Fernsehlandschaft, die in diesem Ausmaß und in dieser Schnelligkeit selbst
von ihren größten Befürwortern nicht vorhergesehen worden war 91 . Den privaten
Anbietern von Vollprogrammen ist es relativ schnell gelungen, gegenüber den
etablierten öffentlich-rechtlichen Anstalten die Gunst der Zuschauer zu erringen und mit
massenattraktiven Programmen beinahe das vollständige Werbebudget des Fernsehens 92
an sich zu ziehen (vgl. Duvvuri und Schellmoser 1996). Dies liegt auch in dem
juristischen Sachverhalt begründet, daß die öffentlich-rechtlichen Sender aufgrund ihrer
staatlich gesicherten Gebührenfinanzierung nur in engen zeitlichen Grenzen (maximal
20 Minuten pro Tag, nicht nach 20 Uhr, nicht an Sonn- und Feiertagen)
Werbesendungen ausstrahlen dürfen; eine kleine Ausnahme davon ist lediglich das sog.
„Sponsoring“ 93 . Die Monopolkommission (2000, S. 14) fordert sogar schon seit vielen
Jahren ein grundsätzliches Werbeverbot für die öffentlich-rechtlichen Sender, um
angesichts des öffentlich-rechtlichen Gebührenprivilegs die wettbewerbliche
Chancengleichheit zu den Privaten zu sichern. Die privaten Anbieter von
unverschlüsselten Fernsehsendungen hingegen, die sich ja ausschließlich über Werbung
finanzieren, dürfen prinzipiell zu jeder Zeit und an jedem Tag Werbesendungen
ausstrahlen und haben hierbei nur vergleichsweise geringe quantitative Begrenzungen
zu beachten.
Vor allem jüngeren Fernsehzuschauern kommen die neuen Sendeformate der
privaten Programmanbieter offensichtlich entgegen (vgl. Abbildung 18). Aus der
Medienwirkungsforschung ist bekannt, daß ältere Menschen auch in ihren
Sehgewohnheiten vergleichsweise inflexibel sind und ihrem vertrauten Programm
länger treu bleiben. Junge Zuschauer hingegen wechseln auf der Suche nach einem
Programm, das ihren Präferenzen entspricht, wesentlich häufiger die Kanäle (sog.
„Channel hopping“ oder „Zapping“) – welcher Sender das im speziellen Fall sein mag,
spielt keine bedeutende Rolle. Die öffentlich-rechtlichen Sender sehen diese
Entwicklung mit großer Sorge, weil der Verlust der jugendlichen Zuschauer mittel- bis
langfristig zu einer Erosion der Legitimationsgrundlage führen könnte. Auch dies dürfte
91
92
93
159
Auch im Hörfunk kam es zu einer enormen Gründungswelle privater Sender. So
existieren derzeit in Deutschland etwa 200 private Anbieter sowie ca. 60 ARD-Wellen.
Allerdings haben die ARD-Anstalten aufgrund ihrer Reichweitenvorteile und der
offensichtlichen Bevorzugung bei der Zuteilung von Sendefrequenzen nach wie vor im
gesamten Sendegebiet eine sehr starke Stellung.
RTL beispielsweise hat nach anfänglichen Verlusten von 1994 bis 1998 kontinuierlich
seinen Gewinn vor Steuern von DM 140 Mio. auf DM 291. Mio ausgebaut und ist im
Jahre 2000 der wirtschaftlich erfolgreichste Sender Europas.
Beim Sponsoring handelt es sich um eine kurze Einblendung eines Markenartikels im
Zusammenhang mit der Bemerkung: „Die nachfolgende Sendung (oder spannende
Unterhaltung) wird ihnen präsentiert von...“. Das Sponsoring wird vor allem bei
Sportübertragungen, aber auch bei Krimis oder in Kulturmagazinen eingesetzt.

ein Grund sein, warum die öffentlich-rechtlichen Anstalten sich so massiv um den
Erwerb von massenattraktiven Sport- und Unterhaltungssendungen bemühen.
Maßgeblich wurde die Neuordnung des Rundfunks wiederum durch die
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts mitbeeinflußt, das nunmehr die
Verfassungskonformität auch des privaten Rundfunks anerkennen mußte - hierauf wird
später noch ausführlich einzugehen sein. Allerdings ist kritisch zu vermerken, daß das
Bundesverfassungsgericht nicht von sich aus zu einer Liberalisierung des Rundfunks
beigetragen hat, sondern vielmehr von den technischen Entwicklungen sowie von der
ausländischen Konkurrenz getrieben wurde. Die mangelnde Steuerbarkeit der
Rundfunkordnung als Ergebnis der Fesselung durch die ersten Rundfunkurteile hat das
Gericht zu einer Anpassung der Rechtsprechung gezwungen. Diese Entwicklungen
wurden dann in den Gerichtsentscheidungen letztlich nur nachvollzogen, ohne daß das
Gericht aus eigenem Antrieb gestalterisch tätig geworden wäre. Bremer, Esser und
Hoffmann (1992, S. 41 ff.) kritisieren in diesem Zusammenhang, daß das
Bundesverfassungsgericht in Fragen des Rundfunkrechts letztlich ohne Grund einen
Abschied von einem liberalen Grundrechtsverständnis genommen habe.
Im bisher letzten, dem achten „Fernsehurteil“ vom 22. Februar 1994, betonte das
Bundesverfassungsgericht die „Notwendigkeit 94
eines dualen Systems“ aus privaten und
öffentlich-rechtlichen Anbietern. Gleichzeitig sprach es den letzteren eine Bestandsund
Entwicklungsgarantie für die neuen technologischen Entwicklungen aus. Privater
Rundfunk sei nämlich, so die Richter, nur zulässig, wenn der öffentlich-rechtliche
Rundfunk als „Träger des Gemeinwohls“ in seiner Existenz garantiert wäre. Mit
Bremer, Esser und Hoffmann (1992) ist aber darauf hinzuweisen, daß das Gericht
hierbei letztlich einen kollektivistischen Gemeinwohlbegriff einführt und den Anschein
erweckt, als ob spezifische gemeinwohlfördernde Programminhalte durch eine
spezifische Institution problemlos bereitgestellt werden könnten. Dieser
Gemeinwohlbegriff ist aber wesentlich weitreichender, als er im Rahmen der
vorliegenden Untersuchung mitgetragen werden kann. Es kann nicht übersehen werden,
daß ein Gemeinwohlbegriff im Rundfunk, der über die allgemeinen Regeln eines
Negativkatalogs hinaus in die Ergebnisse eines wettbewerblichen Suchprozesse
interveniert, letztlich vielfaltsbeschränkende Wirkungen haben kann.
Privater Rundfunk wurde vom Bundesverfassungsgericht ebenfalls als mögliche
Ordnungsalternative anerkannt. Die in früheren Urteilen geäußerte Sichtweise, daß
94
160
Die „Notwendigkeit“ des dualen Systems, so die Formulierung des
Bundesverfassungsgerichts, dürfte auch vor dem Hintergrund der vorhergehenden
Gerichtsentscheide zu sehen sein. Das Gericht konnte sich rechtsdogmatisch
offensichtlich nicht ohne Gesichtsverlust von seiner früheren Rechtsprechung
verabschieden. In dieser Hinsicht ist der Terminus „Notwendigkeit“ eine Verbindung zu
den frühen Fernsehurteilen, die immer sehr stark pro öffentlich-rechtlicher Rundfunk
ausgefallen waren. Insofern bestehen auch Pfadabhängigkeiten in der Rechtsentwicklung
mit Begründungstatbeständen, die wahrscheinlich in erheblichem Ausmaß auf die
politisch verankerte Praxis der Berufung der Verfassungsrichter zurückzuführen sein
dürfte.

Rundfunk a priori ein öffentliches Gut sei, wurde aufgegeben. Den privaten Anbietern
seien ebenfalls „in ausreichendem Maße Sendefrequenzen“ zur Verfügung zu stellen.
Dies ist zwar de facto bisher noch nicht ausreichend geschehen ist, dürfte aber durch die
Digitalisierung der Übertragungswege und die damit einhergehende Vervielfachung der
Sendefrequenzen in absehbarer Zukunft umgesetzt werden. Mit dieser
verfassungsrechtlichen Vorgabe und der Anerkennung privater Anbieter war das
öffentlich-rechtliche Duopol aus ARD und ZDF im Rundfunk endgültig auch formal
aufgebrochen worden. Für die öffentlich-rechtlichen Sender war der Gerichtsentscheid
dennoch ein großer Erfolg, denn die Bestands- und Entwicklungsgarantie wirkt auch für
die Zukunft wie ein Schutzschild gegen den Wettbewerbsdruck des Marktes und als
Garantie für weitere Gebühreneinnahmen.
Begleitet wurde der Prozeß der Marktentstehung durch zahlreiche gesetzgeberische
Maßnahmen, um etwa die Lizenzierung und Kontrolle privater Anbieter zu regeln und
etwaigen Konzentrationstendenzen und Gefährdungen der Meinungsvielfalt (zweites
und drittes Ordnungsproblem) vorzubeugen (vgl. Schuster 1990). Kritisch ist in diesem
Zusammenhang zu vermerken, daß die Konzentrationstendenzen und die möglichen
Gefährdungen der Meinungsfreiheit nur auf die Privaten bezogen wurden. Das
offenkundige manipulative Potential, das auch in öffentlich-rechtlichen Sendern
existieren kann (zweites Ordnungsproblem) wurde durch die kollektivistische
Gemeinwohldeutung ausgeblendet. Es wurde implizit angenommen, daß der öffentlichrechtliche
Rundfunk allein schon durch seine organisatorische Grundstruktur mit
„Vertretern aller gesellschaftlich relevanter Gruppen“ gemeinwohlfördernd wirke.
Abbildung 18: Entwicklung der Marktanteile (Zuschauer < 50 Jahre)
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
RTL 12,8 14,7 16,8 19,5 21,6 19,8 19,7 19,0
Pro7 0 1,8 5,6 9,2 13,4 14,5 15,2 14,8
Sat1 9,8 10,2 11,6 13,4 14,8 14,4 14,2 13,1
ARD 29,6 28,5 24,3 19,3 14,4 13,3 10,8 10,9
ZDF 29,3 24,7 20,9 16,7 12,5 11,4 9,1 9,2
Quelle: Duvvuri und Schellmoser 1996, S. 27
4.1.5. Pfadabhängigkeiten in der deutschen Rundfunkentwicklung: Ein
Zwischenergebnis
Die deutsche Rundfunkentwicklung ist durch mehrere geschichtliche Strukturbrüche
gekennzeichnet, aus denen sich bestimmte Verlaufsabhängigkeiten ableiten lassen, die
bis in die heutige Zeit nachwirken.
- Erstens wurde durch die politischen Wirren in der Entstehungszeit des Rundfunks in
der Weimarer Republik privates Unternehmertum im Rundfunk systematisch
beseitigt. Es gab in dieser Zeit keine „ordnende Potenz“ (Eucken) in Wirtschaft und
161

Gesellschaft, die eine liberale und auf privater Initiative beruhende Komponente in
der deutschen Wirtschaftsordnung hätte durchsetzen können. Die Veranstaltung von
Rundfunk war in Deutschland praktisch von Beginn an eine Sache des Staates;
private Ansätze wurden ausgeschaltet. Negativer Höhepunkt dieser Entwicklung war
die nationalsozialistische Vereinnahmung des Rundfunks für die politische
Propaganda. Die starke Hinwendung zur Verstaatlichung des Rundfunks in den
dreißiger Jahren war Ausdruck des Wandels und schließlich der Transformation der
gesamten deutschen Wirtschaftsordnung.
Auch heute noch wird die staatliche Problemlösungskompetenz in der Wirtschaft und
in den Medien in Deutschland im Vergleich zu anderen Ländern sehr hoch
eingeschätzt. Hierin manifestiert sich eine spezifisch deutsche Denktradition, die in
der Philosophie vor allem bis auf Hegel zurückreicht. Hegel sah im Staat die
Verkörperung einer „göttlichen Idee“ und ein funktionsfähiges Instrument zur
Verwirklichung des Gemeinwohls. Das Gemeinwohl wurde dabei nicht auf der Basis
individueller Werte, sondern als kollektivistische Größe interpretiert. In dieser
Denktradition offenbart sich ein kultureller und ideengeschichtlicher Einflußfaktor,
der nach wie vor Wirkungskraft entfaltet und der von großer Bedeutung ist, wenn die
Unterschiedlichkeit in der Ordnungsentwicklung in Deutschland und in den
Vereinigten Staaten zum Gegenstand einer systematischen Vergleichsstudie gemacht
wird (ausführlich Leipold 2000).
- Zweitens wurde der Rundfunk nach dem Zweiten Weltkrieg im Zusammenwirken
mit den Siegermächten öffentlich-rechtlich verfaßt. Mit dieser Rundfunkordnung
wurden den politischen Parteien, den Bundesländern und den „gesellschaftlich
relevanten Gruppierungen“ (Gewerkschaften, Verbänden, Kirchen, Künstlern etc.)
massive inhaltliche und personelle Einflußmöglichkeiten eingeräumt. Wie die
Überlegungen im Anschluß an die ökonomische Theorie der Bürokratie sowie die
Public Choice-Lehre (siehe Kapitel 3) gezeigt haben, ist eine solche
Interessenkoalition zwangsläufig reformunwillig, da jede auch nur minimale
Veränderung des status quo zu einer Reduktion ihres Einflusses in den Medien
führen muß. Die politischen Parteien, die im Bundestag über die
Gesetzgebungskompetenz verfügen, sowie die Bundesländer, die im Bundesrat die
Entscheidungsgewalt ausüben, waren aus eigenem Antrieb kaum zu einer
durchgreifenden Reform fähig und bereit. Das öffentlich-rechtliche Monopol in
Deutschland mußte deshalb durch den wettbewerblichen Druck von außen
aufgebrochen werden.
- Drittens hat die Entwicklung der Kommunikationstechnologie und des
unausweichlichen internationalen Wettbewerbs zu einer Belebung der Diskussion
über die Ordnung des Rundfunks in Deutschland geführt. Im Spannungsfeld von
technischen Innovationen, wirtschaftlichen Chancen und daraus abgeleiteten
politisch-rechtlichen Überzeugungen entstand eine Rundfunkordnung, in der
erstmals in der deutschen Rundfunkgeschichte auch private Anbieter Zugang
erhielten und damit eine außenpluralistische Komponente eingefügt wurde. Durch
die Vernetzung der internationalen Medien war die deutsche Insellösung des
162

öffentlich-rechtlichen Monopols nicht mehr durchzuhalten. Gleichwohl blieb bislang
auch nach der Zulassung privater Anbieter als „deutscher Sonderweg im Rundfunk“
der weltweit größte öffentlich-rechtliche Sektor erhalten, der zudem bemüht ist,
seine Privilegien auch in die neuen elektronischen Medien zu übertragen.
Bei der Diskussion um die Ordnung des Rundfunks in Deutschland spielten
ökonomische Effizienzüberlegungen im Hinblick auf die Lösung der ersten vier
Ordnungsprobleme mit wenigen Ausnahmen eine eher untergeordnete Rolle. Mit North
(1992) ist diesem Zusammenhang nochmals daran zu erinnern, daß Institutionen, soweit
ihre Entstehung einem politischen Einfluß ausgesetzt ist, nur höchst selten nach der
Maßgabe entstehen, ob sie ökonomisch effizient sind, sondern das vielmehr die
spezifischen Vorteile zählen, die sie den einzelnen Gruppen erbringen können. Hier
stehen offensichtlich Fragen der Macht und der Durchsetzungsfähigkeit des politischen
Unternehmers und der Parteien im Vordergrund 95 . „Macht ist die Chance, ... , den
eigenen Willen auch gegen den Widerstand anderer durchzusetzen“ (Max Weber 1964,
S. 678). Die Frage nach geeigneten Ordnungsbedingungen des Rundfunks ohne die
Frage der Machtkonstellation der Entscheidungsträger zu diskutieren, stellt letztlich
eine nicht angemessene und verkürzte Behandlung des Themas dar 96
.
Dabei ist zu berücksichtigen, daß Macht als Ordnungsfaktor immer einen
doppelgesichtigen Charakter ausweist. Einerseits ist jede funktionsfähige
Wirtschaftsordnung auf politische und ökonomische Handlungsmacht angewiesen, um
überhaupt handlungsfähig zu sein (positiver Gesichtspunkt der Macht). Andererseits
birgt die Macht eines besonders starken Akteurs die Gefahr, daß Handlungspotentiale
anderer Marktteilnehmer unzulässig beschränkt werden könnten (negativer
Gesichtspunkt der Macht). Außerdem ist Macht kein dauerhaftes, statisches Phänomen.
In einem wettbewerblichen Umfeld können neue Machtpotentiale entstehen und
bestehende Machtpotentiale im Zeitablauf geschwächt werden; dies ist der Blickwinkel
der dynamischen Markttheorie. Auch empirisch lassen sich zahlreiche Belege finden,
daß Macht und ökonomisches Gesetz (Böhm-Bawerk) zumindest dauerhaft nicht im
Widerspruch stehen können. Auch die öffentlich-rechtlichen Anstalten in Deutschland
konnten ihr Monopol, das sie bis 1984 innehatten, trotz der massiven Rückendeckung
aus der Bundes- und der Landespolitik nicht dauerhaft gegen den internationalen
Wettbewerb verteidigen.
Dominiert wurde und wird die Diskussion um die Ordnung des Rundfunks in der
Wissenschaft und in der Politik nach wie vor von verfassungsrechtlichen,
kulturpolitischen und letztlich auch machtpolitischen Erwägungen. Dieser Sachverhalt
95
96
163
Zur ausführlichen Diskussion der Thematik „Macht und ökonomisches Gesetz“ siehe
den von Schneider und Watrin (1973) herausgegebenen Band. Grundlegend ist auch der
Beitrag von Max Weber (1964).
Die Vernachlässigung des Faktors Macht in sozialwissenschaftlichen Analysen hat
Böhm-Bawerk (1910) sehr drastisch formuliert: „ ... man müßte ein Idiot sein, wenn man
einen Einfluß der sozial geschaffenen Einrichtungen und Maßregeln auf die
Güterverteilung leugnen wollte“ (zitiert nach Fritz Machlup (S. 18) im Grußwort in dem
von Schneider und Watrin (1973) herausgegebenen Band).

erschwert die Möglichkeit zur erfolgreichen Umsetzung von ordnungsökonomischen
Reformvorschlägen, wenn diese nicht auch den besonderen historischen Gegebenheiten,
den Traditionen und Wertvorstellungen innerhalb einer Gesellschafts- und
Wirtschaftsordnung Rechnung tragen. Wenn in Deutschland beispielsweise der Erwerb
der Fernseh-Verwertungsrechte der nächsten beiden Fußballweltmeisterschaften durch
die Kirch-Gruppe für ca. 3 Mrd. DM zu massiven Protesten in der Öffentlichkeit führt
und es in der Politik zu einer „großen Koalition“ aller Parteien kommt, die ein
unentgeltliches „Grundrecht auf Fußball“ und anderer wichtiger Sportereignisse im 5.
Rundfunkänderungsstaatsvertrag fixieren, so widerspricht dies aus einem
übergeordneten Blickwinkel jeder ökonomischen Rationalität im Sinne einer optimalen
Faktorallokation: Es geht hier lediglich um die Durchsetzung und Absicherung
politischer Macht oder, aus der Sicht der begünstigten öffentlich-rechtlichen Anstalten,
um die Garantie ökonomischer Privilegien. Aus ordnungsökonomischem Blickwinkel
wäre dies als Rent Seeking-Aktivität einzuordnen.
Gleichzeitig offenbaren sich aber auch die unterschiedlichen Wertmaßstäbe, die
einer Wirtschafts- und Medienordnung zugrunde liegen. In den Vereinigten Staaten
wäre es beispielsweise undenkbar, ein Recht auf den unentgeltlichen Zugang zu
attraktiven Sportveranstaltungen einzufordern. Gleichwohl dürfen solche politischkulturellen
„Reformbarrieren“ den wissenschaftlichen Berater in seinen
Handlungsempfehlungen nicht dazu verleiten, zu früh aufzugegen mit dem Hinweis auf
die „bestehenden und unabänderlichen Verhältnisse“. Die Reformwahrscheinlichkeit
wächst in dem Maße, wie ordnungsökonomische Erkenntnisse sich auch bei den
politischen Entscheidungsträgern verbreiten. Dies kann unter Umständen einen längeren
zeitlichen Vorlauf erfordern.
4.2. Rechtliche und organisatorische Rahmenbedingungen
Die aktuellen rechtlichen Rahmenbedingungen des Rundfunks in Deutschland sind
unübersichtlich. Glotz, Groebel und Mestmäcker (1998, S. 99 f.) sprechen von einem
„komplizierten Gewirr verschiedener Regulierungsinstanzen“ und verweisen unter
anderem auf die Urteile des Bundesverfassungsgerichts, die fünfzehn
Landesmedienanstalten, die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF), die
Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK), das
Bundeskartellamt und die Freiwillige Selbstkontrolle Fernsehen (FSF). Dabei gibt es
zahlreiche Überschneidungen in den Aufgabenstellungen, die zu
Kompetenzstreitigkeiten führen.
Im Vergleich zum amerikanischen, aber auch im Vergleich zum europäischen
Rundfunkmarkt ist die deutsche Rundfunkordnung durch eine extreme
Regulierungsdichte gekennzeichnet, wie insbesondere Mattern und Künstner (1998) in
einer ländervergleichenden Studie nachweisen 97
. Diese Kritik am legislativen Rahmen
97
164
Die Studien von Mattern und Künstner (1998) vergleicht die Fernsehordnungen von
Großbritannien, Frankreich, Australien, Neuseeland, Deutschland und den USA. Eine
weitere ländervergleichende Studie wurde von Browne (1999) vorgelegt.

der deutschen Rundfunkordnung wird ausnahmslos in allen aktuellen Studien zu diesem
Thema bestätigt 98 . Insgesamt gibt es in Deutschland etwa dreißig medienrelevante
Rechtsbereiche, die ein Medienunternehmen beachten muß (vgl. Bundesregierung 1998,
S. 184-195). Im Mediensektor ist das in besonders reiner Form vorzufinden, was
Schüller (1998) als die „Verinselung der Rechts- und Wirtschaftsordnung“ durch
wirtschaftspolitischen Punktualismus bezeichnet hat. Diese Regulierungsdichte und
Unübersichtlichkeit wirkt vor allem für neue Unternehmen und für ausländische
Wettbewerber wie eine Marktzutrittsschranke. Es ist verständlich, wenn der Verband
privater Rundfunk und Telekommunikation den Rechtsrahmen als strukturellen
Nachteil für deutsche Medien-Unternehmen im internationalen Wettbewerb bezeichnet
und schon seit langem eine integrierte Medienordnung fordert, die für sämtliche
elektronischen Medien größere Entwicklungsfreiräume öffnet (VPRT 1997).
4.2.1. Das Deutsche Grundgesetz und der Rundfunk
4.2.1.1. Die institutionelle Ausgestaltung der Meinungs- und Rundfunkfreiheit
Die inhaltliche Dimension der Massenkommunikation setzt an der Vielfalt
unterschiedlicher Meinungen an, die in den Massenmedien Verbreitung finden sollen
(viertes Ordnungsproblem). Schutzobjekt innerhalb einer Rundfunkordnung ist die
Meinungs- und Rundfunkfreiheit. Rechtsgrundlage hierfür ist in Deutschland das
Grundgesetz, Art. 5 Abs. 1, Satz 2, in den Vereinigten Staaten der erste Zusatz (First
Amendment) der Verfassung 99 . In seiner verfassungsrechtlichen Ausprägung dürfte
dieser Grundsatz auf breiten Konsens stossen; in Deutschland und in den Vereinigten
Staaten ist hierzu prinzipielle Übereinstimmung festzustellen. Ein systematischer
rechtsdogmatischer Unterschied zwischen beiden Ländern besteht jedoch schon
insofern, als in Deutschland die Sicherung der Rundfunkfreiheit als Gewährleistungs-
und Ausgestaltungsaufgabe des Gesetzgebers verstanden wird, während in den USA
Rundfunkfreiheit zunächst als individuelles Abwehrrecht gegenüber dem Staat gesehen
wird.
In Deutschland ist Rundfunkfreiheit gemäß der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
grundsätzlich eine öffentliche Aufgabe und damit durch einen
konkreten staatlichen Eingriff zur Gestaltung der Rundfunkorganisation zu sichern. Der
Selbstorganisation von Wirtschaft und Gesellschaft im Verständnis einer spontanen
98
99
165
Scharfe Kritik am legislativen Rahmen der deutschen Rundfunkordnung findet sich
beispielsweise bei Mestmäcker (1988), Gröner (1988), Wiechers (1992), Müller (1998),
Hamm (1998), Hartwig und Schröder (1998). Auch von Seiten potentieller Investoren
wird das überkomplizierte deutsche Recht als Investitionshemmnis angesehen (vgl.
Duvvuri und Schellmoser 1996).
Es sei darauf hingewiesen, daß sich das deutsche Grundgesetz und die amerikanische
Verfassung trotz großer inhaltlicher Überschneidungen in ihrer Struktur stark
unterscheiden. Das deutsche Grundgesetz beginnt mit einer Absicherung der Grundrechte
(Art 1-19, die sog. Staatsfundamentalnormen); diese Individualrechte finden sich in der
amerikanischen Verfassung in den Zusätzen (Amendments).

Ordnung wird vergleichsweise wenig zugetraut. Demgegenüber besteht, wie Bremer
(1995, S. 363) kritisch vermerkt, bei den Vertretern des „Ausgestaltungsgedankens“ ein
beinahe „grenzenloses Vertrauen in die freiheitsstiftende Wirkung staatlicher
Organisation“. Aus diesem grundverschiedenen Vorverständnis über staatliche
Aufgaben und Kompetenzen in Deutschland und in den Vereinigten Staaten wird bereits
ersichtlich, wie sehr die historischen, kulturellen und politischen Wertvorstellungen in
beiden Ländern differieren und die reale Ausgestaltung von wirtschaftlichen
Institutionen entscheidend prägen.
4.2.1.2. Grundgesetz und Rundfunkurteile
Für die öffentlich-rechtlichen Anstalten und auch für die privaten Rundfunksender
ist die erste und zugleich wichtigste allgemeine Rechtsquelle Art. 5, Abs. 1, Satz 2 des
Grundgesetzes 100 . Hier wird die Rundfunkfreiheit garantiert und jedem Bürger das
Recht zugesprochen, sich aus „allgemein zugänglichen Quellen umfassend und frei“ zu
informieren. Für die vielschichtigen Rechtsquellen gilt das Grundgesetz immer als
Ausgangspunkt. Da Art. 5 im Grundrechtskatalog verankert ist, kann er zunächst wie in
den USA als liberales Abwehrrecht gegenüber dem Staat interpretiert werden, zugleich
aber auch in Verbindung mit der Gewerbefreiheit als unternehmerisches
Individualrecht, Rundfunk zu veranstalten (vgl. Bremer, Esser und Hoffmann 1992, S.
30 f.). In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts werden diese
Individualrechte jedoch nicht besonders betont, ganz im Gegensatz zur
Verfassungsrechtsprechung in den Vereinigten Staaten. In Deutschland ist ferner Art.
30 GG von besonderer Bedeutung, weil hieraus das Rundfunkrecht als Ländersache
abgeleitet wird. Schließlich ist Art. 73, Abs. 7 hervorzuheben, der das Post- und
Fernmeldewesen dem Bund zuordnet.
Aus der Orientierung am Grundgesetz leitet sich die umstrittene Einstufung des
Rundfunks als wettbewerbspolitischer Ausnahmebereich in der Sozialen
Marktwirtschaft ab. Hervorzuheben ist, daß diese Interpretation durch die
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts mit herbeigeführt worden ist. Bremer,
Esser und Hoffmann (1992, S. 32 ff.) weisen darauf hin, daß das Verfassungsgericht das
individuelle Grundrecht der Rundfunkfreiheit in drei aufeinanderfolgenden Schritten
„umgedeutet“ hat. In einem ersten Schritt wurde die Rundfunkfreiheit demokratischfunktional
interpretiert. Der Rundfunk erfülle eine Vermittlungsfunktion im
demokratischen Kommunikationsprozeß. In einem zweiten Schritt hat das
Bundesverfassungsgericht dann seine Zweifel angemeldet, ob der Wettbewerb geeignet
wäre, diese Vermittlungsfunktion auch wirklich zu gewährleisten und hierbei mit der
„Sondersituation des Rundfunks“ argumentiert. Hier ist das dritte Ordnungsproblem der
Interdependenz von wirtschaftlichem und publizistischen Wettbewerb angesprochen. In
einem dritten Schritt wurde sodann die Rundfunkfreiheit als Aufgabe des Gesetzgebers
100
166
Art. 5 GG, Abs. 1, Satz 2 und 3: „Die Pressefreiheit und die Freiheit der
Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet
nicht statt.“

neu interpretiert. Bremer, Esser und Hoffmann (1992, S. 41 ff.) kritisieren diese
Vorgehensweise des Bundesverfassungsgerichts sehr scharf und attestieren einen
Abschied vom individualrechtlichen Schutzzweck ebenso wie einen Abschied vom
liberalen Gemeinwohlkonzept.
Aus ordnungsökonomischem Blickwinkel ist diese Vorgehensweise des
Bundesverfassungsgerichts in der Tat sehr fragwürdig. Schon in den beiden ersten
Rundfunkurteilen aus den Jahren 1961 und 1971 (BVerfGE 12, 205,
Deutschlandfernsehen; BVerfGE 31, 314, Umsatzsteuerpflicht der öffentlichrechtlichen
Rundfunkanstalten) hatte das Bundesverfassungsgericht bei seiner
Begründung für öffentlich-rechtliches Fernsehen mit der sog. „Sondersituation“ des
Rundfunks argumentiert (vgl. Selmer 1988, S. 22) und dabei die
Marktversagensbehauptung vertreten (siehe Kapitel 3). Die Knappheit der verfügbaren
Frequenzen sowie die außergewöhnlich hohen finanziellen Aufwendungen und Risiken
bei der Veranstaltung von Rundfunk – mithin also zwei ökonomische Argumente –
würden im Falle eines privaten Angebots eine hohe Medienkonzentration begünstigen,
so daß hieraus Gefährdungen für den verfassungsrechtlich geschützten Tatbestand des
Meinungspluralismus zu erwarten wären. Das Bundesverfassungsgericht betont also
insbesondere das zweite und dritte Ordnungsproblem und kommt dabei zu dem
eigenartigen Schluß, daß die Gewährleistung der Rundfunkfreiheit durch ihre massive
Beschränkung durch ein öffentlich-rechtliches Monopol zu sichern sei. In dieser
Argumentation manifestiert sich nachdrücklich die wettbewerbsfeindliche Auffassung
des Gerichts.
Mit den ersten beiden Rundfunkurteilen wurde der Weg für private
Rundfunkanbieter zu einer Zeit versperrt, als deren Marktzutritt zumindest technisch,
sehr wahrscheinlich auch ökonomisch möglich gewesen wäre. Zwar wurden
ökonomische Argumente vom Bundesverfassungsgericht verwendet, aber nicht
konsequent zu Ende diskutiert: Frequenzknappheit als per se-Begründung für die in
Frage stehende Art staatlichen Handelns zu interpretieren, ist jedenfalls ökonomisch
nicht überzeugend. Bekanntlich ist gerade bei Knappheit ein marktlicher
Zuteilungsmechanismus gegenüber einer bürokratischen Faktorlenkung und
Rationierung vorzuziehen. Auch 1961 wäre es schon möglich gewesen, beispielsweise
über ein Auktionsverfahren, Sendefrequenzen zu versteigern und die Lizenz dann mit
bestimmten Programmvorgaben zu verbinden. Ein solches Lizenzauktionsverfahren
wird beispielsweise in England und in den Vereinigten Staaten im Bereich des
Kabelfernsehens schon seit Jahren mit Erfolg praktiziert (hierzu Voigt 1992). Das
Bundesverfassungsgericht hat sich diese Form des Umgangs mit der Frequenzknappheit
allerdings zu keinem Zeitpunkt zu eigen machen wollen und stattdessen den Rundfunk
grundsätzlich als „öffentliche Aufgabe“ charakterisiert.
Mit dem dritten Rundfunkurteil vom 16. Juni 1981 (BverfGE 57, 295, FRAG-Urteil,
Grundlinien der Rundfunkordnung gegenüber einem sich abzeichnenden Wandel der
Übertragungstechniken) hat das Bundesverfassungsgericht dann erste vorsichtige
Schritte zur Zulassung privater Anbieter eingeleitet. Aber auch mit dem Wegfall der
Sondersituation der Frequenzknappheit, so das Gericht, bleibe das verfassungsrechtliche
167

Erfordernis gesetzlicher Vorschriften zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit erhalten
(siehe Greiffenberg 1989, S. 626 ff.). Es wird hierdurch der Eindruck verstärkt, daß die
ökonomische Argumentation schon in den ersten beiden Urteilen im Hinblick auf die
vermeintliche Sondersituation eher vorgeschoben war. Mit dem dritten Rundfunkurteil
wurde diese Argumentationslinie zwar aufgegegen; es vollzog sich stattdessen der
Übergang zu einer kulturpolitisch motivierten Rechtfertigung für öffentlich-rechtlichen
Rundfunk und die damit legitimierte Beschränkung des Wettbewerbs.
Im vierten Rundfunkurteil vom 4. November 1986 (BVverfGE 73, 118,
Niedersachsen-Urteil, Grundlinien einer dualen Rundfunkordnung) mußte das
Bundesverfassungsgericht zum niedersächsischen Rundfunkgesetz Stellung beziehen, in
dem erstmals die Zulassung privaten Rundfunks als gleichberechtigte Verbreitungsform
dauerhaft geregelt worden war. Zwar wies das Bundesverfassungsgericht das
niedersächsische Gesetz in Teilen zurück, bestätigte jedoch die grundsätzliche
Stoßrichtung. Dies bedeutete den Übergang zum dualen System aus öffentlichrechtlichen
und privaten Anbietern, wobei erstgenannten die Aufgabe zukomme, eine
informative „Grundversorgung“ der Bevölkerung sicherzustellen. Trotz der Zulassung
privater Anbieter wurde die Rundfunkfreiheit jedoch nach wie vor als
Gewährleistungsaufgabe des Staates interpretiert, eine positive Ordnung bereitzustellen,
innerhalb derer „die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in ihrer ganzen
Breite und Vollständigkeit“ dargestellt werden kann; hierzu sei der öffentlich-rechtliche
Rundfunk unverzichtbar. Diese Sichtweise änderte sich auch nicht in den
nachfolgenden weiteren vier Rundfunkurteilen. Von Seiten des
Bundesverfassungsgerichts wird dem Gesetzgeber dabei eine Kompetenz zur
Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit eingeräumt; der Gesetzgeber ist in dieser
Rechtsauffassung nicht nur der Bewahrer und Hüter, sondern gleichsam der „Stifter
grundgesetzlicher Freiheit“ (vgl. Bremer 1995, S. 361). Der individuelle Blickwinkel
der Rundfunkfreiheit als unternehmerische Rundfunkgründungs- und
Rundfunkveranstaltungsfreiheit bleibt von nachgelagerter Bedeutung.
Gemäß der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erfüllen die öffentlichrechtlichen
Anstalten die „öffentliche Aufgabe“, den „chancengleichen Zugang
verschiedener Meinungen“ zum Rundfunk zu gewährleisten (viertes Ordnungsproblem)
und hierdurch zur sozialen Integration der Menschen in der Gesellschaft beizutragen;
hierin kommt die gesellschaftspolitische Sichtweise von Rundfunk als
Integrationsmedium zum Ausdruck. Ferner soll der öffentlich-rechtliche Rundfunk als
Gesprächsforum für verschiedene Auffassungen in der Demokratie dienen und zugleich
qualitative Standards in der Berichterstattung setzen. Öffentlich-rechtliche
Rundfunkanstalten sind in dieser Betrachtung im Prinzip öffentliche Unternehmen, die
als Instrument dienen, allgemeine Interessen zu verwirklichen, die der Gesetzgeber
jeweils zu bestimmen hat. Offensichtlich wird hierbei über die Festlegung eines
Negativkatalogs von Verhaltensnormen hinaus auf die Erstellung eines Positivkatalogs
hingewirkt. Die Aufgabenstellung der „Grundversorgung“ ist hierfür beredter
Ausdruck. Das Bundesverfassungsgericht sieht dabei keine Notwendigkeit, die
öffentlich-rechtlichen Anstalten durch Wettbewerb zu kontrollieren. Die Existenz
168

möglicher Eigeninteressen der Anstalten, die dem vom Gesetzgeber intendierten
Auftrag entgegenstehen könnten, wie es in der ökonomischen Theorie der Bürokratie
thematisiert wird, spielt in der Argumentation des Verfassungsgerichts keine Rolle.
Aus verfassungsrechtlichem Blickwinkel stellt die Erfüllung der informativen
Grundversorgung der Bevölkerung den unmittelbaren Unternehmenszweck der
öffentlich-rechtlichen Anstalten dar; hier ist das vierte Ordnungsproblem angesprochen.
Der konkrete Programmauftrag leitet sich aus den Rundfunkgesetzen und
Staatsverträgen über die Rundfunkanstalten ab. So veranstaltet etwa der WDR 101
„Rundfunk als Medium und Faktor freier Meinungsbildung“ (§4 Abs. 1 WDR-Gesetz).
Er will „in seinen Sendungen einen umfassenden Überblick über das internationale und
das nationale Geschehen in allen wichtigen Lebensbereichen“ (§4 Abs. 2) liefern. Das
Programm habe der Information, Bildung und in gewissem Umfang auch der
Unterhaltung zu dienen. Die Einschaltquote, also die Gesamtheit der erreichten
Zuschauer, hat für öffentlich-rechtliche Sender, zumindest bei enger Auslegung der
verfassungsrechtlichen Grundlagen, nur nachgelagerte Bedeutung (vgl. Stolte 1977).
Gleichwohl ist die Einschaltquote de facto in dem Maße ein wichtiges Kriterium
geworden, um den öffentlich-rechtlichen Auftrag zu erfüllen und die Akzeptanz in der
Bevölkerung dauerhaft zu sichern (hierzu Voß 1997), in dem die Privaten auf dem
Vormarsch sind und den Öffentlich-rechtlichen Zuschauer abwerben. Seitdem stehen
die öffentlich-rechtlichen Anstalten in einem heiklen Spannungsfeld zwischen dem
eigentlichen Programmauftrag und dem immer offeneren Schauen auf die
Einschaltquote.
Zusammenfassend läßt sich festhalten: Das Grundgesetz, die ihm entsprechende
Staatsverfassung und die Deutung und Weiterentwicklung der zugrundeliegenden
Normen durch höchstrichterliche Rechtsprechung spiegeln grundlegende
Wertverständnisse der Gesellschaft wieder. Es würde die ordnungsökonomische
Analyse unzulässig verkürzen, wenn diese Werturteile ausgeblendet würden.
Hinsichtlich der Wirtschaftsordnung ist in Deutschland im allgemeinen eine rechtliche
und politische Konstellation entstanden, die der unternehmerischen Freiheit und
privaten Inititative einen vergleichsweise großen Spielraum gelassen hat, wenngleich
nicht so weitgehend wie in den Vereinigten Staaten. Hinsichtlich der Rundfunkordnung
im speziellen hat das gleiche Grundgesetz eine davon weitgehend abweichende
Interpretation der Ausgestaltung gefunden. Rundfunk wird verfassungsrechtlich in
erster Linie als Kulturgut interpretiert, woraus sich weitreichende protektionistische
Neigungen ableiten. Die politischen und rechtlichen Umstände, die dazu geführt haben,
lassen – wie gezeigt wurde – erkennen, daß die Entstehung und der Wandel einer
wirtschaftlichen Teilordnung keineswegs nur unter ökonomischen
Effizienzgesichtspunkten abläuft, sondern daß vielfältige außerökonomische
Einflußfaktoren im Verständnis des Euckenschen Datenkranzes wirken.
101
169
Das Gesetz über den Westdeutschen Rundfunk (WDR-Gesetz) kann exemplarisch für
alle anderen Landesrundfunkgesetze angesehen werden, die sich nur in Nuancen
unterscheiden.

4.2.2. Zur Ordnungsökonomik der Rundfunkstaatsverträge
Die zweite wichtige Rechtsquelle für die deutsche Rundfunkordnung ist der
Rundfunkstaatsvertrag aller nunmehr 16 Bundesländer. In diesem Vertragswerk spiegelt
sich die Kulturhoheit der Länder wider, die nach Art. 30 GG die Regelungskompetenz
über den Rundfunk haben. Der Rundfunkstaatsvertrag ist dabei die gemeinsame
rechtliche Klammer, durch die ein Kompetenzgerangel zwischen den Bundesländern
verhindert werden soll. Den Rundfunkunternehmen soll dieser Staatsvertrag Klarheit
und Planungssicherheit bezüglich der relevanten Wettbewerbsfaktoren bringen. Der
Staatsvertrag war notwendig geworden, um die Rechtsunsicherheit, die sich mit der
Entstehung eines dualen Systems nach dem 4. Rundfunkurteil des
Bundesverfassungsgerichts abzeichnete, zu beseitigen.
Die erstmalige und neue Wettbewerbssituation zwischen öffentlich-rechtlichen
Anstalten und Privaten hat den Gesetzgeber zu einer Vorgabe von Rahmenbedingungen
veranlaßt und letzlich die Schaffung von rechtlichen Grundlagen ermöglicht. Der
Rundfunkstaatsvertrag – einschließlich aller fünf Änderungsstaatsverträge – hat eine
ähnliche Stoßrichtung wie die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und
wirkt gleichsam als Präzisierung von dessen Urteilen. Allerdings ist der Einfluß der
politischen Parteien wesentlich größer, da der Rundfunkstaatsvertrag direkt von den
Landesregierungen verhandelt und verabschiedet wird. Der Staatsvertrag ist auch ein
Beispiel für Pfadabhängigkeiten in der Rechtsentwicklung. Der Staatsvertrag soll die
Kontinuität der Rechtsentwicklung gewährleisten, wobei dem graduellen Wandel der
Vorzug vor einschneidenden radikalen Reformen gegeben wird. Die Anstöße hierzu
kommen in Deutschland meist von außen.
Der Rundfunkstaatsvertrag geht auf das Jahr 1987 zurück. Darin wird nach langen
und schwierigen Verhandlungen das Nebeneinander von privaten und öffentlichrechtlichen
Anbietern festgestellt. Ländereinheitlich wurden neben
Programmgrundsätzen die Nutzung der Übertragungsnetze, die Sicherung der
Meinungsvielfalt, der Jugendschutz, die Weiterverbreitung ausländischer
Rundfunkprogramme sowie die Finanzierung der Sender geregelt. Die Entwicklung der
Übertragungstechnik sowie die Umstände der deutschen Vereinigung mit der
Entstehung von fünf neuen Bundesländern erforderten aber schon bald die Novellierung
des Staatsvertrags von 1987. Auch dieser zweite Staatsvertrag bestand nicht lange, weil
das Bundesverfassungsgericht erstens die Praxis der Gebührenerhebung durch die
öffentlich-rechtlichen Anstalten in Teilen als verfassungswidrig beurteilte (durch die
staatliche Festsetzung der Gebühren könne der Grundsatz der Staatsferne beeinträchtigt
werden) und zweitens die Konzentrationskontrolle neu geregelt sehen wollte – hierauf
wird noch genauer einzugehen sein.
Es folgte der am 1. Januar 1997 in Kraft getretene dritte Rundfunkänderungs-
Staatsvertrag, der jedoch vor allem in Bezug auf die konkrete Regelung der
Werbezeiten (zulässige Gesamtwerbung nach dem Bruttoprinzip), der
Werbehäufigkeiten sowie der zulässigen Werbeformate (Teleshopping etc.)
ergänzungsbedürftig war und seit dem 1. April 2000 durch den 4.
170

Rundfunkänderungsstaatsvertrag ersetzt worden ist (siehe IWD-Medienspiegel Nr. 15,
10. April 2000, S. 1 sowie Dokumentation). Ab dem 1. Januar 2001 hat der 5.
Rundfunkänderungsstaatsvertrag Geltung erhalten. Neben Detailregelungen zur
Werbung (siehe IWD-Medienspiegel Nr. 26, 26. Juni 2000, S. 1) ist
wettbewerbspolitisch insbesondere von Interesse, daß Sportverantstaltungen von
„herausragendem allgemeinen Interesse“ (Fußballwelt- und Europameisterschaften,
Finalspiele im DFB-Pokal und in der Chamions-League, olympische Winter- und
Sommerspiele) nicht ausschließlich im Pay-TV gezeigt werden dürfen, sondern „im
Interesse der Allgemeinheit“ im Free-TV gesendet werden müssen.
Die schnelle Abfolge der verschiedenen Änderungsstaatsverträge kann als Indiz
dafür gelten, daß die Legislative hier einer Marktentwicklung hinterherläuft.
Offensichtlich fehlt es bisher an einer konkreten ordnungspolitischen Orientierung, wie
eine offene digitale Rundfunkordnung aussehen könnte ebenso sehr wie an der
Bereitschaft, durch wenige allgemeine Rahmenbedingungen ein größeres spontanes
Element in der Marktentstehung zuzulassen. Das „Hinterherlaufen“ der Legislative
kann empirisch als Hinweis darauf gewertet werden, daß ordnungspolitische Steuerung
in einer modernen Medienordnung zukünftig nicht mehr allein mit dem Rundfunkrecht
gewährleistet werden kann (fünftes Ordnungsproblem).
Der Rundfunkstaatsvertrag garantiert – auf der Basis der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts – den Bestand der öffentlich-rechtlichen Anstalten und eine
„ausreichende“ Finanzierung über Gebühreneinnahmen. Ergänzend sind in begrenztem
Rahmen Werbeeinnahmen zulässig (sog. Konzept der Mischfinanzierung). Diese
Bestandsgarantie war auch das entscheidende Motiv der Bundesländer schon beim
ersten Staatsvertrag von 1987. Der unterschiedlichen Größe der einzelnen Sender – der
WDR auf der einen Seite und das vergleichsweise kleine Radio Bremen auf der anderen
Seite – wird durch einen Länderfinanzausgleich Rechnung getragen, der finanzpolitisch
nach dem Vorbild des allgemeinen föderalistischen Länderfinanzausgleichs zwischen
den Bundesländern organisiert ist. Die kleinen Sender werden hier nach dem
Solidaritätsprinzip durch die großen Sender mitfinanziert. Zudem sollen die öffentlichrechtlichen
Anstalten in „angemessener Weise“ an den neuen technischen
Entwicklungen (Digitalisierung der Vertriebswege, neue Medien, Medienintegration
und Medienkonvergenz, usw.) partizipieren können 102
; hiermit ist wiederum die sog.
„Bestands- und Entwicklungsgarantie“ angesprochen. Im Zentrum der Argumentation
steht dabei die Vermutung, daß die öffentlich-rechtlichen Anstalten ohne das
Gebührenprivileg und ohne die bevorzugte Behandlung bei der Frequenzzuteilung nicht
102
171
Thematisch eng verbunden mit dem Rundfunkstaatsvertrag ist der sog. „Medien- und
Informationsdienstestaatsvertrag”, der den verschiedenen multimedialen Ausprägungen
der Informationsgesellschaft Rechnung tragen soll. Im Kern geht es den Bundesländern
strategisch darum, ihre grundgesetzlich zugesicherte Rundfunkhoheit auf alle anderen
Gebiete der neuen Medien auszudehnen. Unter diesem Blickwinkel hat die trivial
anmutende Frage: „Was ist Rundfunk?“ und daran anknüpfend: „Was dürfen die Länder
regeln?“ eine außerordentliche große Bedeutung für die zukünftige
Medienordnungspolitik in Deutschland.

im Wettbewerb mit den Privaten bestehen könnten (drittes Ordnungsproblem). Diese
Rechtsgrundlage wirkt de facto wie ein Wettbewerbsschutz für den öffentlichrechtlichen
Rundfunk.
Den privaten Anbietern werden im Staatsvertrag „in ausreichender Zahl“ technisch
leistungsfähige Kanäle zugesichert – zumindest aus der Sicht der privaten Sender ist
diese Forderung bisher aber noch nicht materiell verwirklicht. Die Frequenzzuteilung ist
immer noch ein Ansatzpunkt für wettbewerbsbeschränkende Strategien öffentlichrechtlicher
Anbieter (siehe Bremer, Esser und Hoffmann 1992). Vor allem die im 4.
Rundfunkänderungsstaatsvertrag festgeschriebene Regelung des vorrangigen Zugangs
der Öffentlich-rechtlichen zu den Kabelnetzen durch die „Must Carry-Regel“ für alle
digitalen Programme kann kaum mit dem quantitativ ohnehin sehr unscharfen
Grundversorgungsauftrag in Einklang gebracht werden und ist deshalb kritisch zu
bewerten.
Die Zulassung der privaten Sender ist in §§ 20-24 geregelt; zur Erlangung einer
Lizenz sind die Beteiligungsverhältnisse und Gesellschaftsverträge bei der
Landesmedienanstalt des Bundeslandes offenzulegen, in dem die Ansiedlung des
Senders geplant ist. Die Finanzierung der privaten Rundfunkanbieter ist über Werbung
und Entgelte (§§ 7, 8, 14 - 18, 44 - 46) sicherzustellen, wobei für den Umfang (gesamte
Werbezeit, Anzahl der erlaubten Unterbrechungen pro Film etc.) und die
Zielgruppenorientierung der Werbung spezifische Vorschriften existieren, durch die die
Qualität des publizistischen Wettbewerbs gesichert werden soll (drittes
Ordnungsproblem). Der Staatsvertrag sieht zudem besondere publizistische
Sorgfaltspflichten für die einzelnen Sender vor.
Gegenüber dem ersten Rundfunkstaatsvertrag wurde in den nachfolgenden
Änderungsstaatsverträgen bezüglich der Konzentrationsfrage eine neue
Rechtsgrundlage geschaffen. Das Modell der sog. „Anbietergemeinschaft“, das pro
Unternehmen mehrere Gesellschafter zwingend vorschrieb und auf diesem Wege
Macht- und Meinungskonzentrationen im privaten Rundfunk verhindern sollte, wurde
aufgegeben. Es beruhte letztlich auf der irrigen Vorstellung, eine Vielzahl verschiedener
Gesellschafter würde auch zu einer größeren Vielfalt innerhalb des ausgestrahlten
Programms führen. Mit diesem Modell der Anbietergemeinschaft war der Versuch
unternommen worden, ein „binnenpluralistisches Element“ in die private
Rundfunkordnung einzubauen, nämlich durch den Zwang, mehrere unabhängige
Gesellschafter innerhalb eines Rundfunkunternehmens einzubinden. Diese vormalige
Begründung für das Modell der Anbietergemeinschaft und dessen Wirkung auf die reale
Medienordnung sind übrigens ein ausgezeichnetes Beispiel, um die häufig feststellbare
Divergenz zwischen „Rechtsordnung“ und „Handelnsordnung“ zu illustrieren. Der
Gesetzgeber ging bei der juristischen Festschreibung dieses Modells letztlich von einem
linearen, verkürzten Wettbewerbsverständnis aus. Die Fähigkeiten der
Medienunternehmer, kreativ und kontingent zu handeln, wurden systematisch
unterschätzt.
172

Die Idee der Anbietergemeinschaft verkennt zudem die Beweggründe für einen
Unternehmer, sich an einem Fernseh-Sender zu beteiligen: Wie sich aus der
Rundfunkmorphologie ergibt, ist nicht publizistische Vielfalt an sich die Zielsetzung,
sondern zunächst Verlustvermeidung und Gewinnerzielung durch ein für die Zuschauer
attraktives Programm, das sich als Werberahmen an die Werbekunden verkaufen oder
aber als Entgeltfernsehen direkt beim Kunden absetzten läßt (drittes Ordnungsproblem).
Selbst wenn mehrere unabhängige Unternehmen an einem Sender beteiligt sind, dürfte
sich an der gewinnorientierten Programmgestaltung mit massenattraktiven Sendungen
kaum etwas ändern. Die ökonomische Realität entwickelte sich im privaten Rundfunk
vollkommen anders, als es sich der Gesetzgeber vorgestellt hatte. Durch die
Anbietergemeinschaften entstand ein beinahe unüberschaubares Netz gegenseitiger
Verflechtungen und „Senderfamilien“, das wettbewerbspolitisch kaum durchschaut und
ebenso wenig kontrolliert werden konnte.
Diese vor allem von Ökonomen für eine effektive Konzentrationskontrolle als
nachteilig angesehene Entwicklung erforderte eine ordnungspolitische Neuorientierung,
die den Wettbewerb zwischen verschiedenen Anbietern in den Vordergrund stellt und
die eindeutige unternehmerische Verantwortung – auch für Programminhalte –
ermöglicht. Mit dem neuen „Marktanteilsmodell“ können private Unternehmen intern
wachsen und andere Unternehmen zukaufen, bis ein Zuschauermarktanteil von
insgesamt dreißig Prozent erreicht ist. Allerdings ist unter wettbewerblichen
Bedingungen am Fernsehmarkt selbst für die Marktführer kaum damit zu rechnen, daß
ein einzelnes Unternehmen jemals einen solchen Marktanteil erreichen könnte. Würde
dieser hohe Zuschauermarktanteil erreicht, so würden erstens solchen
Medienunternehmen keine weiteren Sendelizenzen erteilt und zweitens begännen
Beratungen zwischen den Aufsichtsbehörden (der KEK und den
Landesmedienanstalten) und dem Medienunternehmen, wie durch gezielte Verkäufe
von Beteiligungen eine unbedenkliche Marktposition wieder erlangt werden könnte.
Das medienpolitische Ziel des Meinungspluralismus und der Vielfalt soll durch eine
zusätzliche institutionelle Vorkehrung geschützt und durchgesetzt werden. Schon bei
einem Zuschauermarktanteil von 10%, den die großen privaten Vollprogrammanbieter
heute erreichen, sind die Sender verpflichtet, sog. „lokale Programmfenster“ für
Mitbewerber einzurichten und diesen Sendezeit zur Verfügung zu stellen. Geschieht
dies nicht auf freiwilliger Basis, können die Landesmedienanstalten dies erzwingen.
Durch diese Regelung soll eine lokale Komponente in der privaten Rundfunkordnung
verankert werden. Diese Regel wird jedoch von den privaten Rundfunkanbietern als
massive Wettbewerbsbenachteiligung gegenüber den öffentlich-rechtlichen Anstalten
kritisiert, weil Markterfolg durch die Abtretung von Sendezeit quasi bestraft wird. Auch
in der wissenschaftlichen Diskussion wurden Zweifel angemeldet, welche
Wettbewerbseffekte durch dieses institutionelle Arrangement mittel- bis langfristig
enstehen werden. Aus dem Blickwinkel der dynamischen Markttheorie ist ein solcher
Eingriff kritisch zu bewerten, vor allem wenn er in frühen Marktphasen stattfindet. Ein
solcher Markteingriff geht letztlich zumindest implizit davon aus, daß eine „optimale
Marktstruktur“ im Rundfunk bekannt ist und durch gezielte staatliche Eingriffe
173

herbeigeführt werden kann. Eine solche Regelungskompetenz dürfte jedoch jeden Staat
überfordern.
4.2.3. Die Bedeutung der Rechtsprechung der Europäischen Union
Die deutsche Rundfunklandschaft wird neben den nationalen Rechtsquellen mehr
und mehr vom Recht der Europäischen Union (EU) beeinflußt 103 . Die EU, die im
übrigen häufig wegen ihrer starken Bürokratisierungstendenzen in manchen
Wirtschaftsbereichen kritisiert wird, hat zweifelsfrei den Wettbewerb im Rundfunk
erheblich begünstigt. 1984 wurde ein Grünbuch „über die Errichtung des gemeinsamen
Marktes für Rundfunk, insbesondere über Kabel und Satellit“ („Fernsehen ohne
Grenzen“) verabschiedet. Dieses Grünbuch erschien zeitgleich mit den ersten
Kabelpilotprojekten in Deutschland und förderte den damit aufkeimenden Wettbewerb
im Rundfunk nachdrücklich, etwa durch die Zulassung privater Anbieter auf
europäischer Ebene, aber auch durch die Einflußnahme auf die politischen Parteien und
Verbände in Deutschland. Das Ende des öffentlich-rechtlichen Monopols und die hieran
anschließende Rechtsentwicklung mit den Rundfunkurteilen und den Staatsverträgen in
Deutschland ist maßgeblich von der Europäischen Union vorangetrieben worden.
Die Verabschiedung der „Europäischen Konvention über grenzüberschreitendes
Fernsehen des Europarates“ („Fernseh-Konvention“) und die „Richtlinie des Rates zur
Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten bei
der Ausübung der Fernsehtätigkeit“ („Fernseh-Richtlinie“), die 1989 verabschiedet
wurden und die bis 1991 in nationales Recht umgesetzt werden mußten, haben den
protektionistischen Vorstellungen nationaler Regierungen Einhalt geboten. Es wurden
von der EU zudem Mindeststandards für den Jugendschutz etc. europaweit eingeführt.
Diese Vorgehensweise ist aus ordnungsökonomischem Blickwinken zweckmäßig, weil
hier entscheidende Elemente des Negativkatalogs verwirklicht wurden. In Verbindung
mit den vier Grundfreiheiten (Freiheit des Waren und Dienstleistungsverkehrs,
Niederlassungsfreiheit, Freizügigkeit der Arbeitnehmer und Kapitalverkehrsfreiheit)
wurde damit das Umfeld für mehr Wettbewerb geschaffen. Erklärtes Ziel der
europäischen Politik war und ist es, den gemeinsamen Binnenmarkt auch im
Mediensektor zu verwirklichen.
Vor allem Frankreich wollte unter dem Vorwand, die eigene kulturelle Identität
gegen die „Amerikanisierung“ zu schützen, Beschränkungen der Freizügigkeit
zugunsten der eigenen Medienindustrie durchsetzen. Art. 59 des EWG-Vertrages
interpretiert jedoch Hörfunk und Fernsehen als Teil des freien Dienstleistungsverkehrs
und untersagt damit jede Diskriminierung ausländischer Anbieter. Der Rundfunk wird
103
174
Es ist im Rahmen der vorliegenden Untersuchung nicht möglich, auf sämtliche Details
der europäischen Medienrechtsprechung einzugehen. Hierzu siehe etwa Ress und
Bröhmer (1998). Wichtig sind in diesem Zusammenhang auch die europäischen
Ländervergleichsstudien – etwa bei Mattern und Künstner (1998) oder im Internationalen
Handbuch für Hörfunk und Fernsehen.

zwar von der EU-Kommission als kulturelle Einrichtung gewürdigt 104 und staatliche
Beihilfen werden in diesem Ordnungsbereich der Sache nach zumindest bisher erlaubt,
gleichwohl ohne damit den medienpolitischen Protektionismus der Nationalstaaten zu
akzeptieren. Ebenso wie für den Güterverkehr gilt das sog. „Ursprungslandprinzip“,
nachdem ein Rundfunkprogramm, wenn es in einem Mitgliedsland der Europäischen
Union genehmigt worden ist, grundsätzlich in allen anderen europäischen Staaten
Verbreitung finden darf. Damit war den privaten Rundfunkanbietern auch eine
Rechtsgrundlage an die Hand gegeben worden, mit deren Hilfe sie eine Marktöffnung
durchsetzen konnten.
Mit dieser liberalen Argumentation hat die EU den Weg für einen freien
europaweiten Rundfunkmarkt geebnet und privaten Anbietern einen beachtlichen
wettbewerblichen Freiraum ermöglicht. Die deutschen Bundesländer sehen in dieser
Interpretation allerdings eine Einschränkung ihrer grundgesetzlich garantierten
Rundfunkkompetenz und fürchten um ihren politischen Einfluß auf die öffentlichrechtlichen
Sender. Hierin offenbaren sich auch starke bürokratische
Beharrungstendenzen. Die Bundesländer haben sich in mehreren juristischen Verfahren
– wenngleich erfolglos – gegen die Rundfunkkonzeption der Europäischen Kommission
gewehrt. Mit der europarechtlichen Garantie der wirtschaftlichen Grundfreiheiten ist die
nationale Abschließung der Rundfunkmärkte de facto nicht mehr möglich.
Eine wettbewerbspolitisch offene Frage bleibt, inwieweit die medienrechtlichen
Konzentrationsvorschriften in den einzelnen EU-Mitgliedsländern einer Angleichung
und Harmonisierung bedürfen, um Medienvielfalt zu sichern. Hier bedarf es weiterer
wettbewerbspolitischer Maßnahmen, um eine europaweite Wettbewerbsordnung zu
schaffen und dauerhaft funktionsfähig zu erhalten und damit Gefährdungen der
Meinungsvielfalt entgegenzutreten (drittes und viertes Ordnungsproblem). Aus diesem
Grund legte die EU 1996 einen Richtlinienentwurf „zur Medienvielfalt“ vor (vgl.
ausführlich Ress und Bröhmer 1998), mußte diesen aber bereits nach kurzer Zeit wegen
unscharfer Formulierungen zurückziehen. Seit 1997 wird an einer neuen Version
gearbeitet mit dem Titel „Medieneigentum im Binnenmarkt“. Aus den Rechtsquellen
des EG-Vertrags läßt sich nämlich keine unmittelbare Kompetenz der EU für die
Sicherung der Meinungsvielfalt ableiten. Allerdings könnten die unterschiedlichen
Konzentrationsvorschriften in den einzelnen Mitgliedsländern unter Umständen wie
Marktzutrittsschranken wirken und damit der Errichtung des Binnenmarktes im
Rundfunks entgegenwirken. Eine genaue juristische Prüfung dieser Sachverhalte steht
in den kommenden Jahren auf der Agenda der Europäischen Union.
104
175
In allen europäischen Ländern existieren öffentlich-rechtliche Rundfunksender. Die
jeweilige Organisationsstruktur ist dabei sehr unterschiedlich. Groß-Britannien hat
beispielsweise eine ausschließlich öffentlich finanzierte BBC und zugleich einen rein
werbefinanzierten Anbieter (Channel 4) mit öffentlichem Auftrag. In Frankreich und
Italien hingegen haben alle öffentlich-rechtlichen Sender hohe Werbeeinnahmen.

4.3. Binnenpluralistische öffentlich-rechtliche Anstalten
4.3.1. Zum Verhältnis von Institutionen und Personen
176
„Hinzuzufügen ist allerdings, daß sich auch ein
reiner Institutionalismus nicht durchführen läßt. Es ist
nicht nur so, daß die Konstruktion von Institutionen
wichtige persönliche Entscheidungen nötig macht: das
Funktionieren auch der besten Institutionen (wie der
demokratischen Kontrolle der Mächte im Staate und
ihres Ausgleichs) hängt stets in beträchtlichem
Ausmaße von den Personen ab, die im Rahmen dieser
Institutionen arbeiten. Institutionen sind wie
Festungen; sie müssen wohlgeplant und wohlbemannt
sein“
Karl Popper (1957/92, S. 151)
Der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Deutschland ist so organisiert, daß dem
verfassungsrechtlich vorgegebenen Gedanken des „Binnenpluralismus“ Geltung
verschafft werden soll. Hierin spiegelt sich die politische Vorstellung wider, man könne
durch geeignete institutionelle und organisatorische Regeln Meinungsfreiheit und –
vielfalt innerhalb einer Organisation sicherstellen, sie gleichsam von oben „anordnen“.
Diese Auffassung wird im Prinzip auch vom Bundesverfassungsgericht vertreten.
Der Binnenpluralismus kann als eine äußere institutionelle Vorgabe angesehen
werden, die gleichsam durch innere Institutionen, also durch abgeleitete Regeln oder
Organisationen, konkretisiert und dauerhaft gesichert werden soll. In der Idee des
Binnenpluralismus spiegelt sich eine spezifisch deutsche Wertvorstellung wider, die so
in der Vereinigten Staaten beispielsweise nicht konsensfähig wäre, weil dort dem
Modell des „Außenpluralismus“ und der lenkenden und selektierenden Funktion des
Wettbewerbs auf dem Jahrmarkt der Meinungen größeres Vertrauen geschenkt wird.
Um dieses Konzept des Binnenpluralismus umzusetzen, haben sowohl ARD als auch
ZDF eine dreigliedrige Organisationsstruktur. An der Spitze der einzelnen ARD-
Anstalten und des ZDF steht ein Intendant. Dieser wird vom Rundfunkrat (bzw. vom
Fernsehrat beim ZDF) auf Vorschlag des Verwaltungsrats (siehe ARD 1995; Müller
1998) in geheimer Wahl gewählt. Eine Wiederwahl ist möglich. Als oberstes
Leitungsorgan ist der Intendant für die rechtlichen, personellen, inhaltlichen und
wirtschaftlichen Entscheidungen letztendlich verantwortlich und rechenschaftspflichtig;
zudem repräsentiert er seine Anstalt nach außen. Die Amtszeit des Intendanten variiert
bei den einzelnen ARD-Anstalten zwischen vier, fünf und sechs Jahren, beim
Hessischen Rundfunk bis zu neun Jahren, wodurch eine größere politische
Unabhängigkeit über die Legislaturperiode des Parlaments hinaus sichergestellt werden
soll. Der ZDF-Intendant ist für fünf Jahre gewählt. Inhaltliches Kontrollorgan ist bei
den ARD-Anstalten der Rundfunkrat, beim ZDF der sog. Fernsehrat. Die Aufgaben sind
jeweils identisch, nämlich den gesetzlich vorgegebenen Programmauftrag
sicherzustellen (siehe Rundfunkmorphologie). Der Verwaltungsrat schließlich hat die

wirtschaftliche Rechnungsführung und eine sparsame Mittelverwendung zu
überwachen.
Aus ordnungsökonomischem Blickwinkel ist festzuhalten, daß im dreigliedrigen
Aufbau der öffentlich-rechtlichen Anstalten prinzipiell der Versuch zu erkennen ist,
durch verschiedene Kontrollmöglichkeiten und Rechenschaftspflichten („checks and
balances“) die Unabhängigkeit und Staatsferne der Sender zu gewährleisten. Die
internen Anreiz- und Kontrollschwierigkeiten einer solchen Behörde – man könnte auch
von einer Bürokratie sprechen – können durch eine mehrstufige Organisationsstruktur
gemildert werden. Ob allerdings auch Parteienferne sichergestellt ist, kann im Einzelfall
bezweifelt werden. Aus dem Blickwinkel der Bürokratietheorie besteht jedenfalls die
Gefahr, daß es zu Interessenüberschneidungen zwischen den verschiedenen Kontrollebenen
kommt und daß die tatsächliche Kontrollwirkung eher gering ist. In neueren
Untersuchungen ist jedenfalls wiederholt kritisch vermerkt worden, daß sowohl die
Rundfunkräte der ARD-Anstalten als auch die Verwaltungsräte ihre Kontrollfunktionen
nur sehr schwach wahrnehmen.
Hier offenbart sich ein spezifisches Spannungsverhältnis zwischen den
institutionellen Arrangements und den Personen, die hier in die Verantwortung
genommen werden, gerade mit Bezug zu den hier interessierenden fünf
Ordnungsproblemen. Wie Popper (1957/92, S. 151 ff.) in diesem Zusammenhang
betont, kann der Glaube an einen reinen Institutionalismus auch Gefahren in sich
bergen. So ist beispielsweise durch keine denkbare institutionelle Lösung zu
garantieren, daß sich die Mitglieder des Rundfunkrates auch tatsächlich um staatsferne
und objektive Berichterstattung bemühen werden. Zumindest theoretisch wäre denkbar,
daß die Mitglieder dieses Gremiums einstimmig (und geheim) beschließen, andere als
die ihnen vorgegebenen Ziele zu verfolgen. Um dieses Szenario diskutieren zu können,
ist zu klären, wie und von wem die Personen in der dreigliedrigen Organisationsstruktur
bestellt werden, was sie genau zu tun haben, welche persönlichen Ziele sie verfolgen
und wie sie kontrolliert werden. Nur wenn diese Fragen systematisch geklärt werden,
sind Rückschlüsse möglich, inwieweit diese Gremien verantwortungsvoll mit der
Suggestivkraft des Fernsehens umgehen können (zweites Ordnungsproblem), inwieweit
den Zuschauerpräferenzen Beachtung geschenkt wird (viertes Ordnungsproblem) und
schließlich, inwieweit die Teilnahme dieser Gremien für eine ordnungspolitische
Steuerung überhaupt möglich oder wünschenswert sein kann (fünftes
Ordnungsproblem).
Ferner ist zu beachten, daß das Verhältnis von Institutionen und Personen keinesfalls
statischer Natur ist, sondern typischerweise dynamische Elemente zu entwickeln
vermag. Eine langandauernde Beziehung zwischen einer kontrollierenden Institution
und den zu Kontrollierenden kann im Zeitablauf zu Interessenverschmelzungen führen.
Die Kontrollbehörde nimmt zunehmend die Interessen derjenigen war, die sie eigentlich
überwachen sollte (sog. Capture-Theorie). Dies ist auch bei den Rundfunkräten zu
beobachten, die in Befragungen eine enge Verbundenheit mit „ihrer Anstalt“ zeigen. So
gibt es von diesen Gremien kaum Kritik am Expansionsstreben der öffentlichrechtlichen
Anstalten, obwohl beispielsweise die Ausweitung aller dritten ARD-
177

Programme zu Vollprogrammen zumindest Anlaß zu Diskussionen hätte geben müssen.
Hier entsteht die Vermutung, daß die persönlichen Ziele der Gremiumsmitglieder in der
Regel mit der Ausweitung des öffentlich-rechtlichen Geltungsbereichs positiv korreliert
sind. Auch der (ursprüngliche) Plan des ZDF zur gebührenfinanzierten Errichtung eines
Medienparks ist kaum kritisch von den Mitgliedern des Fernsehrates diskutiert
worden 105 . Anstöße zur (Weiter-) Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und
zur Straffung des organisatorischen Aufbaus sind zumindest in den letzten Jahren fast
alle von außen gekommen, etwa aus der Wissenschaft, von den privaten Konkurrenten
oder auch durch die europäische Rechtsprechung.
4.3.2. Die Zusammensetzung der Rundfunkräte
Das bezüglich der tatsächlichen Gestaltungskraft und Einflußmöglichkeit wichtigste
Gremium bei ARD und ZDF ist zweifelsohne der Rundfunk- bzw. der Fernsehrat; er
gilt als Instrument zur konkreten Verwirklichung des Binnenpluralismus. Im
Rundfunkrat sollen sich alle gesellschaftlich relevanten Gruppen, politischen Parteien,
Regierungen, Gewerkschaften, Arbeitgeber und Persönlichkeiten des öffentlichen
Lebens wiederfinden. Die Mitgliederzahl variiert von mindestens 16 beim Hessischen
Rundfunk bis zu 77 beim ZDF (siehe Abbildung).
105
178
Ein solcher Medienpark, der vor allem bildungspolitische Ziele verfolgt und
Medienkompetenz vermitteln soll, ist - wie ähnliche Beispiele aus den USA belegen - in
idealer Weise privat (Eintrittsgelder, Werbung etc.) und durch Spenden finanzierbar.
Nach intensiver Kritik aus der Öffentlichkeit an der Gebührenfinanzierung hat das ZDF
erfolgreiche Schritte zur privaten Finanzierung vollzogen.

Abbildung 19: Zusammensetzung des Rundfunkrates bei ARD und ZDF
Anstalt * BR SR HR WDR MDR ORB SFB RB NDR ZDF
Stände
Glaubensgeme
inschaften
Wissenschaft,
Bildung,
Kutur
Wirtschaft,
Kammern,
Gewerkschaft
3 3 3 3 5 3 3 3 5 5
10 8 4 6 - 4 4 6 3 -
6 6 2 6 11 3 6 7 13 8
Medien 2 1 - 3 - - 5 2 - 4
Sonstige 17 12 Min.1 11 15 10 5 13 26 27
Politik
Parlamente a) b) 5 12 a) b) 8 - Max.1
1
Regierung 1 1 1 - 3 - - - - 21
Sonstige 3 - - - - - - 3 - -
Gesamt Min.
39
Min.
28
Min.
16
41 Min.
34
Min.
20
31 34 Max.
58
a) entsprechend den Fraktionen, b) jede Fraktion, * In der Darstellung fehlt der SWR, der aus der
Zusammenlegung von SDR und SWF entstanden ist. Der gemeinsame SWR-Rundfunkrat wird insgesamt
89 Mitglieder haben, die sich auf zwei Gremien aufteilen (Rundfunkrat Baden-Würtemberg mit 62
Mitgliedern und Rundfunkrat Rheinland-Pfalz mit 27 Mitglieder).
Quelle: Müller 1998, S. 90
Die Frage ist: Nach welchen Kriterien können die „gesellschaftlich relevanten
Gruppen“ ausgewählt und welche Gewichtung sollen sie bei der Entsendung ihrer
Mitglieder in den Rundfunkrat erhalten? Welche Aufgaben sollen diese Mitglieder
wahrnehmen und wer kontrolliert deren Tätigkeit? In den rechtlichen Grundlagen des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks finden sich hierzu einige Hinweise. Gleichwohl
werden die persönlichen Ziele der Gremiumsmitglieder nicht ausreichend beachtet.
Außerdem ist kritisch zu vermerken, daß die tatsächliche Auswahl von Personen aus
„gesellschaftlich relevanten Gruppen“ in hohem Maße willkürlich ist.
Im Gedanken des „Binnenpluralismus“ und in der Institution des Rundfunkrates
manifestiert sich in besonderer Weise die korporatistische deutsche Tradition. Danach
werden in „runden Tischen“, „konzertierten Aktionen“ und „Konsensgesprächen“
probate Koordinationsformen gesehen, um gesellschaftliche und wirtschaftliche
Probleme zu lösen. Mestmäcker (1986) merkt hierzu treffend an, daß die Vorstellung,
man könne Binnenpluralismus direkt über die Beteiligung der Parteien, Verbände und
Interessengruppen sicherstellen, deren institutionelle Eigengesetzlichkeiten und
besondere Beziehungen zum Staat verkenne. In der Realität führt das Bemühen um eine
179
12
77

inhaltlich ausgewogene Berichterstattung eher zum Parteienproporz, der jedoch
keinesfalls mit Meinungspluralismus gleichzusetzen ist.
Aktuelle Untersuchungen bestätigen nachdrücklich die Gefahr, daß die Rundfunkräte
ein Betätigungsfeld für parteipolitische Partikularinteressen und Verbändevertreter sind
(vgl. Wiechers 1992). Müller (1998, S. 89-98) vertritt sogar die These, daß mit dem
vorgegebenen institutionellen Rahmen für die Rundfunkräte der Binnenpluralismus im
Verständnis der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht effektiv
gewährleistet werden kann. Ordnungsökonomisch wäre es deshalb erstens angeraten,
den Einfluß der politischen Parteien massiv zurückzudrängen, weil die Politisierung der
öffentlich-rechtlichen Anstalten deren Legitimation dauerhaft schwächt. Zweitens wäre
eine effektivere Kontrolle des Finanzgebarens und der Unternehmensstrategien
angeraten. Hierzu müßte aber der Auftrag der öffentlich-rechtlichen Anstalten genauer
gefaßt werden, als dies derzeit der Fall ist.
4.3.3. Finanzierung
Aus der Rundfunkmorphologie sowie den Programmwahlmodellen ist zu folgern,
daß die Finanzierung der Sender deren Geschäftsstrategie maßgeblich beeinflußt. Auch
empirisch wird diese Vermutung bestätigt. Während die Marktfinanzierung zumindest
für die privaten Vollprogrammanbieter eine Orientierung an den Präferenzen der
kaufkräftigen Mittelschichten nahelegt, sind die gebührenfinanzierten öffentlichrechtlichen
Anstalten in der Programmgestaltung prinzipiell unabhängig. Gleichwohl
birgt die Entkopplung von der Zahlungsbereitschaft und den Präferenzen der
Verbraucher die Gefahr in sich, daß diese Anstalten bei der Programmgestaltung eigene
Interessen einfließen lassen, die keineswegs mit den formalen Zielen der Anstalten in
Einklang stehen müssen. Dies entspräche auch den üblichen Erwartungen der
ökonomischen Theorie der Bürokratie.
Die öffentlich-rechtlichen Anbieter sollen, so die Rechtsprechung, bei der Erfüllung
ihres Programmauftrags finanziell unabhängig sein; hierzu wird eine Rundfunkgebühr
von jedem Besitzer eines Radios und eines Fernsehgeräts erhoben. Gleichzeitig ist es
den öffentlich-rechtlichen Sendern erlaubt, in bestimmten zeitlichen und quantitativen
Grenzen Werbung zu senden (Prinzip der Mischfinanzierung). Seit dem 1. Januar 1997
beträgt die monatliche Fernsehgebühr DM 18,80, wovon das ZDF mit DM 6,6349 ca.
ein Drittel erhält. Die gesamte Rundfunkgebühr beträgt DM 28,25. Das Gesamtvolumen
der Gebühreneinnahmen betrug im Jahr 2000 etwa 11,5 Milliarden DM (IWD-
Medienspiegel Nr. 7 vom 14.02.2000, S. 1). Ab dem 1. Januar 2001 ist eine weitere
Gebührenerhöhung beschlossen.
Die Ausgestaltung der Rundfunkgebühr als Gerätesteuer ist vor allem unter
Ökonomen umstritten, weil auch derjenige zur Leistung herangezogen wird, der die
öffentlich-rechtlichen Programme nicht nutzen will; dies widerspricht dem
Äquivalenzprinzip. Selbst Hotelbetreiber, die über einen dekodierten Kanalzugang die
öffentlich-rechtlichen Sender „wegschalten“ können, müssen die Rundfunkgebühr
zahlen. Auch die Praxis der Gebührenerhebung ist ein Relikt des staatsnahen Rundfunks
180

in Deutschland und ein Beispiel für eine ökonomisch ineffiziente Regel, die gleichwohl
seit beinahe achtzig Jahren Bestand hat. Allerdings düfte der technische Wandel eine
neue Regelung erzwingen, da durch die Konvergenz der Medien der Personal Computer
(PC) und das Fernsehen zunehmend zu einem Medium verschmelzen und es in diesem
Zusammenhang unwahrscheinlich ist, daß die bestehende Gebührenregelung auch auf
den Besitz von PCs erweitert werden kann.
ARD und ZDF sind gemeinnützige Anstalten des öffentlichen Rechts mit dem Recht
auf Selbstverwaltung; sie zählen damit finanzpolitisch zu den „Parafisci“. Den
Anstalten werden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben sowie bei der Verwendung ihrer
Gebühreneinnahmen weitreichende Autonomierechte zugesichert. Dies kann
ordnungsökonomisch Vor- und Nachteile haben: Größere Handlungsspielräume
einerseits, fehlende Kontrollmöglichkeiten andererseits. Öffentlich-rechtliche Sender
sind konkursunfähig. Deshalb sind ihre wirtschaftliche Rechnungsführung und
Programmerfolge anders als bei privaten Unternehmen zu kontrollieren, die in der
Regel von den Gesellschaftern oder Kapitaleignern überwacht werden (siehe
Rundfunkmorphologie).
Die Prinzipien der wirtschaftlichen Rechnungsführung in den öffentlich-rechtlichen
Anstalten sowie die Planung des mittelfristigen Finanzbedarfs werden intern durch den
Verwaltungsrat und extern durch die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs
(KEF) überwacht. Die KEF ist im Zusammenhang mit dem Dritten
Rundfunkänderungsstaatsvertrag 1996 ins Leben gerufen worden. Sie setzt sich aus
Vertretern verschiedener politischer Gruppierungen sowie aus unabhängigen Experten
zusammen, informiert die Ministerpräsidenten der Länder regelmäßig über die
finanzielle Situation der ARD-Anstalten und des ZDF und gibt Empfehlungen für die
Gebührengestaltung. Die von den Ministerpräsidenten beschlossene Gebührenhöhe muß
dann von allen 16 Landtagen ratifiziert werden. Auch hier können wieder die
politischen Parteien, also letzten Endes die „Eigentümer“ selbst, Einfluß nehmen. Über
die parteipolitische Schiene entsteht wiederum die Gefahr der Interessenverquickung
zwischen der dreigliedrigen Organisationsstruktur der öffentlich-rechtlichen Anstalten
einerseits und der KEF andererseits. Schon von daher ist wenig gewonnen.
Finanziell disziplinierend hat die KEF in der Realität tatsächlich kaum gewirkt: So
bestätigen aktuelle Untersuchungen, daß in den öffentlich-rechtlichen Anstalten immer
noch beachtliche Einsparpotentiale existieren, vor allem beim Personalbestand, aber
auch bei der Programmproduktion (siehe Hartwig und Schröder 1998; auch 1999). Die
unternehmerische Effizienz der privaten Sender (beispielsweise gemessen an Kapital-
und Personaleinsatz pro eigenproduzierter Sendestunde) liegt etwa zwei- bis dreimal
höher als bei den Öffentlich-Rechtlichen. Die vergleichsweise großzügige und
unbestrittene finanzielle Ausstattung der Anstalten läßt systematisch ein eher schwaches
Kostenbewußtsein erwarten. Dies ist eine Erkenntnis, die übrigens schon in Theorie der
Zentralverwaltungswirtschaft von Hensel (1954/79) grundlegend mit dem Begriff der
„weichen Pläne“ charakterisiert worden ist. Bei der Festsetzung des Finanzbedarfs
besteht ein systematischer Anreiz zur Angabe überhöhter Kosten. Gleichzeitig besteht
keinerlei Anreiz zur Unterschreitung eines einmal gewährten Budgets.
181

Das aus dem Gebührenprivileg resultierende mangelnde Kostenbewußtsein läßt sich
auch an den Programmstrategien erkennen: So bemühen sich die öffentlich-rechtlichen
Anstalten um den Ankauf von teuren massenattraktiven Programmen – etwa um die
Übertragungsrechte für Olympische Spiele oder für Fußball-Weltmeisterschaften. Dies
ist angesichts des funktionierenden Free-TV-Marktes im Bereich der
Sportübertragungen nicht mit dem Gedanken des Grundversorgungsauftrags in
Einklang zu bringen, zumal wenn durch die Beteiligung an kostspieligen
Bietungsverfahren weitere Gebührenanhebungen verursacht werden oder aber der Preis,
den private Unternehmen letztlich beim Rechteerwerb zahlen müssen, künstlich in die
Höhe getrieben wird. Das großzügige Gebührenprivileg ist letztlich mit der
Verpflichtung der öffentlich-rechtlichen Anstalten zu legitimieren, sich von
massenattraktiven Programmen fernzuhalten, wie es auch der Erkenntnis der
Programmwahlmodelle entspricht.
Die öffentlich-rechtlichen Anstalten begründen ihre Bemühungen um den
kostspieligen Erwerb von massenattraktiven Programminhalten mit der sog.
„Marginalisierungs-Spirale“ (hierzu Gundlach 1998, S. 337 ff.). Hiernach würde eine
Beschränkung der öffentlich-rechtlichen Sender auf deren Kernkompetenzen, wie etwa
von der Monopolkommission (2000) wiederholt in allen medienrelevanten Gutachten
gefordert, zu einem weitreichenden Verlust von Anteilen am Fernsehmarkt führen.
Diese These beruht auf einem verzerrten Wettbewerbsverständnis, welches die
Medienpräferenzen als uniform und allgemeingültig charakterisiert. Zumindest implizit
ist hier die kulturpessimistische Sichtweise von Postman wiederzufinden, der einem
privaten Fernsehmarkt die beinahe lineare Entwicklung zu einem mehr oder minder
niveaulosen Unterhaltungsmedium zuschreibt. Diese These ist jedoch empirisch leicht
zu widerlegen. Ordnungsökonomisch bleibt deshalb festzuhalten, daß auch die
Finanzierungsfrage der Öffentlich-Rechtlichen dringend eine Präzisierung des
Funktionsauftrags erfordert.
4.4. Außenpluralistische private Anbieter
4.4.1. Lizenzierungsverfahren und unternehmerische Zielsetzung
Primäre Rechtsquellen für den privaten Rundfunk in Deutschland sind ebenfalls die
Rundfunkurteile des Bundesverfassungsgerichts (insbesondere gilt dies für das vierte
Urteil) sowie die Rundfunkstaatsverträge. In diesen sind die Zulassung, die Kontrolle,
die Finanzierung sowie Sonderfragen geregelt – etwa über maximale Anteile der
Werbezeit im Programm. Eine Besonderheit der Zulassung ist darin zu sehen, daß die
konkrete Betriebserlaubnis für einen privaten Anbieter von einem einzelnen Bundesland
erteilt wird, zugleich aber sog. „Durchleitungsregelungen“ für die anderen Länder
existieren. Dies bedeutet, daß ein Sender sich in einem beliebigen Bundesland um eine
Betriebsgenehmigung bemühen kann und gegebenenfalls sodann das Recht erhält, in
allen anderen Bundesländern sein Programm zu verbreiten.
182

Eine solche institutionelle Ausgestaltung der freien Standortwahl mit daraus
abgeleiteten Freiheitsrechten auch bei der Programmverbreitung in den anderen
Bundesländern kann aus einem liberalen ordnungsökonomischen Blickwinkel durchaus
positiv beurteilt werden, denn damit ist ein Element für den „Wettbewerb der
Regionen“ verbunden. Freilich kann (und wird) die Standortfrage gleichzeitig die
Landespolitiker dazu verleiten, Medienpolitik als Standortpolitik zu verstehen und
„ihrem“ Haussender, ob privat oder öffentlich-rechtlich, politische und ökonomische
Zugeständnisse einzuräumen – etwa Subventionen oder Kreditgarantien. Diese reale
Gefahr besteht über die politischen Parteigrenzen hinweg, etwa in Bayern, wo die
Kirch-Gruppe und der Bayerische Rundfunk (BR) beheimatet sind, oder in Nordrhein-
Westfalen, wo mit dem Bertelsmann-Konzern und dem WDR ein großer privater
Anbieter und zugleich die größte und politisch einflußreichste ARD-Anstalt zu Hause
sind.
Die Lizenzierung eines neuen Senders verläuft im Prinzip in zwei Schritten. Erstens
müssen die Interessenten sich bei ihrer zuständigen Landesmedienanstalt um die
Zulassung bemühen. Hierzu sind die Kapitaleignerstrukturen sowie die Programmziele
und Inhalte vorzustellen. Es ist sicherzustellen, daß diese mit den staatsvertraglich
fixierten Programmgrundsätzen, etwa zum Jugendschutz, übereinstimmen. Dieser erste
Schritt ist vergleichsweise problemlos, wenngleich es in der Vergangenheit auch hier
schon zu Konflikten gekommen ist. Zweitens muß sich der neue Interessent dann um
eine Sendefrequenz bemühen. Die rechtlichen Grundlagen hierzu sind im
Telekommunikationsgesetz (TKG) fixiert. Die Allokation der Frequenzen erfolgt in
einem Prozeß zentraler Planung (ausführlich Müller 1998, S. 152-168). Aus dem
„Frequenznutzungsplan“ werden dann die Senderechte durch die Landesregierung, die
oberste Landesbehörde oder die Landesrundfunkanstalt zugeteilt. Gerade in diesem
Bereich besteht jedoch eine Diskriminierungsmöglichkeit gegenüber den privaten
Sendern, da die öffentlich-rechtlichen Anstalten bei der Frequenzvergabe grundsätzlich
zu bevorzugen sind. Dies gilt auch bei der Einspeisung der Programme in private
Kabelnetze.
Die unternehmerische Zielsetzung und betriebliche Ergebnisrechnung privater
Rundfunkanbieter leitet sich vom Gewinnprinzip ab. Der Verkauf von Fernsehzeiten an
die werbetreibende Industrie ist die primäre Erlösquelle für werbefinanziertes
Fernsehen. Das Bezahlfernsehen bezieht seine Einnahmen durch den Verkauf von
Abonnements (Pay per Channel) beziehungsweise durch den Einzelverkauf von
besonders attraktiven Programminhalten (Pay per View). Die Kontrolle des marktlichen
Erfolgs geschieht in beiden Formen privaten Rundfunkangebots durch die
Gesellschafter bzw. die Aktionäre und den Wettbewerb. Ein attraktives
Programmangebot steigert das Zuschauerinteresse und vergrößert den Marktanteil. Die
„Werbeeinnahmen-Reichweiten-Spirale“ kommt Sendern mit großer Reichweite
entgegen, da die Erlöse aus dem Verkauf von Werbezeiten mit der Zahl der
kontaktierten Haushalte steigen. Je größer die Zuschauerzahl, desto höher ist der Erlös
beim Verkauf von Werbezeiten. Beim Bezahlfernsehen geht es darum, möglichst viele
Abonnenten zu erwerben, beziehungsweise einzelne Sendungen im Pay per view zu
183

verkaufen. Vor allem Sportereignisse (Fußballspiele, Autorennen, Olympische Spiele)
bieten sich hierfür an.
Empirisch bestätigt sich die bereits mehrfach angesprochene Hypothese, daß die
Veranstaltung von privatem Rundfunk mit einem hohem Kapitalrisiko einhergeht. Ein
privates Fernseh-Angebot benötigt sehr lange Anlaufzeiten und hohen Kapitalaufwand,
bis die Gewinnzone erreicht wird. Dies gilt für die werbefinanzierten Sender, bei denen
das börsennotierte ProSieben als erstes Unternehmen in Deutschland in die Gewinnzone
gelangt ist; auch RTL fährt nach anfänglichen Verlusten nunmehr beachtliche Gewinne
ein und ist derzeit das wirtschaftlich erfolgreichste Rundfunkunternehmen in Europa
(siehe IWD Medienspiegel Nr. 18 vom 1. Mai 2000, S. 1). Dies gilt aber auch für
entgeltfinanziertes Fernsehen – in Deutschland zuerst der Sender Premiere und dann der
digitale Kanal DF1 (vgl. Duvvuri und Schellmoser 1996), die seit Ende 1999 als
Premiere World miteinander fusioniert sind. Um neue Kunden zu erwerben und diese zu
vergleichsweise hohen Ausgaben für die Dekodertechnik und die Kanalmiete zu
bewegen, muß ein besonders attraktives, meist auch sehr teures Programm gesendet
werden. Die ökonomischen Gründe für die nur sehr langsame Marktdurchdringung in
Deutschland liegen dabei auf der Hand: Zum einen gibt es einen großen Sektor des
werbefinanzierten „Free-TV“ 106 mit zahlreichen ausdifferenzierten Vollprogrammen
sowie den quantitativ größten öffentlich-rechtlichen Fernsehsektor weltweit, zum
anderen werden die Eigentümer eines Fernsehapparates ohnehin durch die
Rundfunkgebühr mit 28,25 DM monatlich belastet, so daß das Budget für weitere
Kanäle Bezahlfernsehen, bei denen die Monatsmiete ca. bei 50 DM plus Dekodermiete
liegt, insoweit eingeschränkt ist. Die Anlaufkosten für Premiere World als digitales
Programm werden allein auf ca. 6 Mrd. DM geschätzt.
Ordnungsökonomisch bleibt festzuhalten, daß der freie Marktzugang im Prinzip für
neue Interessenten sichergestellt ist. Gleichwohl bleibt der tatsächliche Marktzugang
verbesserungsfähig, insbesondere die Frequenzzuteilung. Möschel (1991) kritisiert
beispielsweise die „Marktverstopfung“ der öffentlich-rechtlichen Sender, die mit der
umfangreichen (und bevorzugten) Kanalbelegung private Anbieter vom Marktzutritt
abzuhalten. Auch hier wäre es wiederum im Interesse des dritten und vierten
Ordnungsproblems wichtig, wenn eine genauere Spezifizierung des öffentlichrechtlichen
Funktionsauftrags vorgenommen würde und, daraus folgend, vor allem die
dritten ARD-Programme auf ihren regionalen Informationsauftrag zurückgeführt
würden.
106
184
Der Begriff „Free TV“ ist ökonomisch nicht ganz korrekt. Genau genommen geht es um
den Sachverhalt, daß dem Zuschauer ein Programm unentgeltlich zur Verfügung gestellt
wird, das dem Produzenten primär als Werberahmen dient.

4.4.2. Inhalts- und Konzentrationskontrolle
4.4.2.1. Die Notwendigkeit zur inhaltlichen und wettbewerbspolitischen
Rahmensetzung
Die Kontrolle über die Einhaltung der Programmgrundsätze für privates Fernsehen,
vor allem die Gewährleistung des Jugendschutzes, sowie die Überwachung möglicher
Konzentrationstendenzen, die die Meinungsvielfalt beeinträchtigen könnten, geschieht
primär durch die Landesmedienanstalten sowie durch die Kommission zur Ermittlung
der Konzentrationskontrolle (KEK). Die insgesamt fünfzehn Landesmedienanstalten 107
beziehen ihre juristische Legitimation aus den Landesmediengesetzen sowie aus den
Rundfunkstaatsverträgen und sind Ausdruck der Kulturhoheit der Länder. Da die
Landesmedienanstalten allein schon wegen der Schwierigkeit der
Interessenkoordination zwischen den Anstalten – häufig angesichts auch
parteipolitischer Konfliktpunkte – zu einer effektiven Konzentrationskontrolle im
Medienbereich nicht in der Lage waren, wurde die KEK als ergänzende Institution ins
Leben gerufen. Die KEK ist dem Grundsatz nach unabhängig und agiert
länderübergreifend. Sie gibt jährlich einen Bericht über die Verflechtungen und
Beteiligungsverhältnisse der Medienunternehmen ab.
Ordnungsökonomisch ist im Hinblick auf die Vermeidung negativer externer Effekte
zunächst festzuhalten, daß es unausweichlich ist, wenn der Gesetzgeber bestimmte
Qualitätsstandards im Sinne des Negativkatalogs bei den Programminhalten benennt
(viertes Ordnungsproblem) und sich auch um die Einhaltung bemüht (fünftes
Ordnungsproblem). Auch im Wettbewerbsrecht (UWG) gibt es solche normativen
Vorgaben, um die Qualität des Wettbewerbs dauerhaft zu sichern. Selbstverständlich
erfordern solche Qualitätsstandards – etwa hinsichtlich des Jugendschutzes oder des
Verbots gewaltverherrlichender Sendungen – eine inhaltliche Kontrolle beim Verdacht
des Gesetzesverstoßes. Ebenfalls hat der Gesetzgeber der Gefahr einer wirtschaftlichen
Vermachtung vorzubeugen, und zwar im Hinblick auf den Erhalt der Meinungsvielfalt
in einem demokratischen Gemeinwesen (zweites und drittes Ordnungsproblem). Eine
„Wirtschaftsverfassung des Wettbewerbs“ (Eucken) ist auch im Mediensektor stets
durch Konzentrationstendenzen gefährdet und bedarf des Schutzes durch eine
handlungsfähige Wettbewerbspolitik.
4.4.2.2. Die Organisationen zur Inhalts- und Konzentrationskontrolle
Die prinzipielle Anerkennung der Inhalts- und Konzentrationskontrolle mag sowohl
in der Wissenschaft als auch zwischen den politischen Parteien konsensfähig sein.
Gleichwohl ist zu fragen, ob die gewählten Institutionen zweckmäßig sind, um diese
107
185
Berlin und Brandenburg waren die einzigen Bundesländer, deren Regierungen zu einer
Zusammenlegung ihrer Landesmedienanstalten bereit waren. Hieraus wird ersichtlich,
wie sehr die Rundfunkpolitik in Deutschland von bürokratischen und parteipolitischen
Erwägungen dominiert wird und wie wenig ökonomische und organisatorische Effizienz
zählt oder Medienautonomie besteht.

Ziele zu verwirklichen. Von Ökonomen werden vor allem die Landesmedienanstalten
kritisch betrachtet. In diesen Anstalten wird ein bürokratischer Aufwand betrieben, der
mit den tatsächlichen Ergebnissen kaum in Einklang zu bringen ist. Zu recht führt
Vultejus (1999) aus, daß mit der Ausweitung der Übertragungskanäle, die mit der
Digitalisierung einhergeht, die Aufgabe der Lizenzierung auf die Aufgabe der
Registrierung reduziert werden kann.
Die Konzentrationskontrolle wird heute schon vornehmlich durch die KEK
wahrgenommen. Zudem gibt es in Deutschland nur fünf große Medienstandorte. Einige
Landesmedienanstalten sind deshalb sachlich arbeitslos. Hier zeigt sich aber in idealer
Weise das aus der Bürokratietheorie bekannte Parkinsonsche Gesetz, wonach
Bürokratien auch nach Wegfall ihres eigentlichen Bestimmungszwecks problemlos
fortbestehen können und jederzeit bemüht sind, sich mit der Erfindung neuer Aufgaben
und der Erweiterung ihres Tätigkeitsfeldes zu legitmieren. Es wäre also dringend
geboten, die Zahl der Landesmedienanstalten allein schon aus Kostengründen drastisch
zu reduzieren. Der Vorschlag, die verbleibenden Aufgaben auf zwei große
Landesmedienanstalten (eine für Süddeutschland und eine für Norddeutschland) zu
konzentrieren (siehe etwa Vultejus 1999), geht in diese Richtung. Damit könnte die
Einhaltung der Programmgrundsätze sichergestellt werden. Eine Bündelung von
Kompetenz und Durchsetzungsfähigkeit könnte durchaus positiv auf die
Glaubwürdigkeit dieser Anstalten wirken. Die amerikanische FCC kann hierfür als
Beispiel dienen.
Ferner ist den Landesmedienanstalten vorzuhalten, daß sie anfällig für
parteipolitische Partikularinteressen in der täglichen Arbeit sind, wie immer wieder
sachlich unbegründete Konflikte zwischen den Landesmedienanstalten verschiedener
Bundesländer zeigen. Die unterschiedlichen Auffassungen der politischen Parteien zur
Medienordnungspolitik werden teilweise in den Anstalten ausgetragen und nicht im
Parlament, wo eigentlich der geeignete Platz für eine öffentlich Diskussion
unterschiedlicher Standpunkte wäre. Ferner ist fraglich, ob die Anstalten ihre
eigentliche Aufgabe, nämlich die Sicherstellung wettbewerblicher Strukturen auf dem
deutschen Fernsehmarkt, tatsächlich in einer Weise erfüllen, wie es aus einem
ordnungsökonomischen Blickwinkel angezeigt wäre. Insgesamt dürfte der
Zielerreichungsgrad der Landesmedienanstalten bezüglich der Sicherung des
Wettbewerbs vergleichsweise gering sein und in keinem tragbaren Verhältnis zu den
damit verbundenen Kosten stehen.
4.4.2.3. Verflechtungserscheinungen im deutschen Fernsehmarkt
Im Zusammenhang mit der Konzentrationskontrolle ist festzuhalten, daß die
Beteiligungs- und Eigentumsverhältnisse im privatwirtschaftlichen Teil des deutschen
Rundfunkmarktes ausgesprochen unübersichtlich sind (vgl. Gundlach 1998). Es liegen
vielfältige horizontale und vertikale Verflechtungen zwischen den verschiedenen
Programmanbietern vor. Zudem sind zahlreiche internationale Beteiligungen
feststellbar. Der Anteil ausländischer Investoren am privaten deutschen Fernsehmarkt
liegt nach Duvvuri und Schellmoser (1996, S. 4) bezüglich der Kapitalanteile deutlich
186

über 50%. Hieraus wird unschwer ersichtlich, daß der Rundfunkmarkt trotz der hohen
staatlichen Regulierungsdichte vom Eigentümereinfluß her ein international
ausgerichteter und offener Markt ist, der weit über die nationalen Landesgrenzen und
Regulierungskompetenzen hinausreicht. Dies dürfte, wie bereits erwähnt, der
europäischen Wettbewerbspolitik im Mediensektor zuzuschreiben sein.
Die zahlreichen Verflechtungen und gegenseitigen Beteiligungen der deutschen
Programmanbieter sind, wie auch im „Bericht zur Lage des Fernsehens“ (vgl. Hamm
1995) festgestellt wird, eindeutig das Ergebnis einer ordnungspolitischen
Fehlsteuerung. Bei der Zulassung privater Anbieter mißtraute der Gesetzgeber – wie
bereits erwähnt – der Funktionsfähigkeit eines auf Marktkräften und Wettbewerb
beruhenden Außenpluralismus. Mit dem Modell der sog. „Anbietergemeinschaft“
wollte er ein zusätzliches binnenpluralistisches Element in den privatwirtschaftlichen
Teil des Rundfunkmarktes einbauen. Diese sollte zur Sicherung von Vielfalt und
Ausgewogenheit auch innerhalb einzelner Sender beitragen. Dies bedeutete konkret,
daß kein einzelnes Medienunternehmen die absolute Mehrheit der Gesellschafteranteile
an einem Sender übernehmen durfte; jeder Sender mußte mindestens drei verschiedene
Gesellschafter haben, so daß keiner allein die inhaltliche Ausrichtung bestimmen
konnte. Aus der Property-Rights-Theorie ist jedoch hinlänglich bekannt, daß eine
Beschränkung von Handlungs- und Verfügungsrechten immer auch mit einer
Reduzierung von unternehmerischer Initiative und Verantwortung einhergeht. Genau
diese Entwicklung war bei dem Modell der Anbietergemeinschaft festzustellen: In der
Praxis führte die Zersplitterung der Eigentümerstrukturen dazu, daß vielfältigste
gegenseitige Beteiligungen eingegangen wurden.
Die massive Kritik am Modell der Anbietergemeinschaft, gerade auch von
Wirtschaftswissenschaftlern, und die fortschreitenden Unternehmensverflechtungen im
Fernsehmarkt führten zu einer neuen Regelung, nämlich dem sog. „Marktanteilsmodell“.
Bei diesem Modell steht die tatsächliche Sicherung der
Meinungsfreiheit im Zentrum der ordnungspolitischen Steuerungsbemühungen. Ein
Programmanbieter kann nunmehr völlig eigenständig einen oder mehrere Sender
betreiben und dabei im Laufe seiner wirtschaftlichen Entwicklung und auch durch
Aquisitionen bis zu 30% Zuschauermarktanteile gewinnen. Erst danach greifen
Entflechtungsauflagen. Diese Regelung hat insofern Vorteile, als erstens die
Verantwortlichkeit für Programminhalte direkt zugeordnet und eingefordert werden
kann und zweitens die wettbewerbspolitische Aufsicht konkretere Eingriffskriterien an
die Hand bekommen hat. Für die werbetreibende Industrie auf der Nachfragerseite des
Rundfunkmarktes können diese Unternehmenszusammenschlüsse gleichwohl
nachteilige Folgen haben, wenn es nämlich durch die Verengung des Marktes und die
Entstehung von Marktmacht zu einem stärkeren Anstieg der Werbepreise kommt – wie
dies auch schon zu beobachten ist.
4.5. Marktteilnehmer und inhaltliche Angebotsvielfalt
Der deutsche Fernsehmarkt ist bezüglich der Kriterien Umsatz, Beschäftigtenzahl
und Zuwachsraten im Vergleich mit anderen Märkten in Deutschland als besonders
187

expansiv und wachstumsstark einzuschätzen. 16 Mrd. DM Gesamtumsatz (1997) mit
stark steigender Tendenz und insgesamt etwa 60.000 Arbeitsplätze, die direkt und
indirekt mit dem Fernsehen befaßt sind, verdeutlichen auch die rein quantitative
Bedeutung des Fernsehens als Wirtschaftsfaktor 108 . Auch im europäischen Vergleich ist
der deutsche Fernsehmarkt bezüglich der erreichten Zuschauer sowie der Werbeumsätze
und der öffentlich-rechtlichen Gebühreneinnahmen Spitzenreiter.
Ein qualitatives Urteil über den deutschen Fernsehmarkt insgesamt abzugeben, ist
jedoch schwierig und hängt nicht zuletzt vom kulturpolitischen Vorverständnis des
Beobachters und davon ab, wie dieser die Möglichkeiten zur Lösung der fünf
Ordnungsprobleme einschätzt. Während einerseits, wie weiter oben bereits ausgeführt,
eine deutliche Tendenz zur inhaltlichen Qualitätsverschlechterung durch den
Wettbewerbsdruck privater Anbieter konstatiert wird – auch bei den öffentlichrechtlichen
Sendern, kommen andere Studien zu einem völlig gegenteiligen Ergebnis;
auch international wird der deutsche Fernsehmarkt in seiner Gesamtheit als der weltweit
„qualitativ beste“ bezeichnet. Dieses positive Urteil wird auch in empirischen
Ländervergleichsstudien bekräftigt (siehe etwa Mattern und Künstner 1998 sowie Noam
1991, S. 73).
4.5.1. Marktverhalten der öffentlich-rechtlichen Programmanbieter
4.5.1.1. Das Programmangebot
Der deutsche Fernsehmarkt ist trotz der Zulassung privater Konkurrenten immer
noch durch die Existenz des weltweit größten und teuersten öffentlich-rechtlichen
Sektors gekennzeichnet. Neben den Vollprogrammen von ARD („Das Erste“) und ZDF
existieren insgesamt acht weitere „Dritte“ ARD-Programme, die mit einem spezifischen
lokalen Informationsauftrag begannen, zwischenzeitlich aber zu echten
Vollprogrammen ausgebaut worden sind. ARD, ZDF und die Dritten erreichen
insgesamt einen Zuschauermarktanteil von ca. 40% (Zahlen für Mai 2000, siehe IWD-
Medienspiegel Nr. 24 vom 12. Juni 2000, S. 8). Daneben existieren noch zahlreiche
öffentlich-rechtliche Spartenkanäle (ausführlich Poll 1999): das deutschsprachige
Satellitenprogramm 3Sat – gemeinsam produziert mit der Schweizer SRG und dem
österreichischen ORF –, der werbefreie Kinderkanal KiKa, der europäische Kulturkanal
ARTE, der Ereignis- und Parlamentskanal Phoenix sowie seit neuestem ein Theaterund
Opernkanal. Auch im digitalen Fernsehen sind die öffentlich-rechtlichen Anstalten
mit einem eigenen Programmbouquet 109
vertreten.
Das Marktverhalten der öffentlich-rechtlichen Anstalten hat sich in gleichem Maße
gewandelt wie die rechtlichen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen ihres
108
Nach Duvvuri und Schellmoser (1996, S. 3) sind 8000 Arbeitsplätze direkt beim
Fernsehen angesiedelt. Ca. 52.000 Arbeitsplätze entstehen durch indirekte Anstöße.
109
Mit dem Begriff Bouquet wird in der Fachsprache die Gesamtheit der Spartenkanäle
eines digitalen Fernsehangebots bezeichnet.
188

Handelns. Hierbei sind folgende Schritte festzustellen. In einem ersten Schritt haben die
Öffentlich-Rechtlichen eine Expansion ihres Wirkungsbereichs vollzogen. Dies geschah
– wie bereits angesprochen – durch den Ausbau aller dritten Programme zu
Vollprogrammen sowie durch die Neugründungen von Spartensendern. Durch diese
große Senderzahl waren zudem übergreifende Programmstrategien möglich geworden,
um in den beiden Hauptprogrammen Sendeplatz für massenattraktive Sendeformate zu
schaffen. In einem zweiten Schritt haben die öffentlich-rechtlichen Anstalten dann eine
Anpassung der Programmformate an die neuen Gegenheiten des Wettbewerbs
vollzogen. Es wurden dabei neue Programmformen entwickelt; ebenso wurden
beispielsweise Seifenopern (soaps) und bestimmte Talkshow-Formate von den privaten
Konkurrenten übernommen.
Aus den oben entwickelten theoretischen Kriterien über Programmstrukturwirkungen
(Kapitel 3) und aus dem spezifischen Programmauftrag, vorgegeben durch die
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie durch die
Rundfunkstaatsverträge, kann das öffentlich-rechtliche Angebot in Deutschland
zumindest in quantitativer Hinsicht kritisch beurteilt werden. Seit der Zulassung
privater Anbieter sind erst zweimal öffentlich-rechtliche (Sparten-) Sender eingestellt
worden 110 , was auch als Hinweis auf die bürokratischen Beharrungstendenzen innerhalb
der Anstalten und die weichen Budgetbedingungen gewertet werden kann. Selbst die
Chancen für eine Zusammenlegung und Bündelung von ARD-Anstalten im Rahmen der
deutschen Vereinigung sind relativ leichtfertig vergeben worden 111
. Möschel (1991)
vermutet hierin – wie bereits angesprochen – sogar eine gezielte Strategie „der
Marktverstopfung“ durch die öffentlich-rechtlichen Anstalten, die dem Ziel dienen soll,
private Anbieter vom Marktzutritt abzuhalten oder zu gar zu verdrängen. Dies wäre in
der Tat wettbewerbspolitisch bedenklich. Die öffentlich-rechtlichen Anstalten hingegen
rechtfertigen die extensive Kanal- und Frequenzbelegung mit der Wahrnehmung des
Grundversorgungsauftrags.
Der verfassungsrechtliche Auftrag der „Grundversorgung“ ist inhaltlich und
bezüglich des Umfangs schwer zu präzisieren. Sicherlich deckt er prinzipiell zwei
konkurrierende Vollprogramme von ARD und ZDF ab, die häufig auch hohe
Programmqualitäten und Minderheitenprogramme bereitstellen. Dies entspricht in etwa
dem öffentlich-rechtlichen Angebot in den europäischen Partnerländern – etwa
England, Frankreich und Italien (vgl. Hamm 1998). Nicht zu rechtfertigen ist jedoch aus
ordnungsökonomischer Perspektive der Ausbau der dritten ARD-Programme zu
Vollprogrammen. Die „Dritten“ legitimieren sich mit lokalen und regionalen
Informationen in der Annahme, daß private Anbieter hierfür nicht zu interessieren sind.
Daraus können dann „angemessene Beiträge“ für das Gemeinschaftsprogramm der
ARD entstehen. Die „leise Expansion“ der Dritten zu gleichberechtigten
110
Der Satellitenkanal 1plus wurde eingestellt bzw. in 3Sat eingebracht. Der Bildungskanal
BRalpha wurde bereits nach kurzer Anlaufphase eingestellt.
111
Eine Ausnahme war der organisatorische Zusammenschluß von SDR und SWF zum
SWR im Jahr 1998.
189

Vollprogrammanbietern mit entsprechendem Finanzierungs“bedarf“ führt jedoch
erstens zu einem starken Kostenanstieg sowie zweitens zur ungerechtfertigten
Verdrängung privater Anbieter auch in den Bereichen, in denen prinzipiell ein
marktfähiges Rundfunkangebot erstellt werden könnte: Diese Verdrängung privater
Anbieter durch öffentlich subventionierte Anstalten bezeichnen Berry und Waldfolgel
(1996b) als „Kannibalisierungseffekt“, was aus ordnungspolitischem Blickwinkel
heraus nicht zu akzeptieren ist, selbst wenn man prinzipiell die Existenz des öffentlichrechtlichen
Fernsehens akzeptiert. Die dritten Programme tragen auch zur
Verschwendung von knappen Sendefrequenzen bei: Die „Tagesschau“ etwa wird
zeitgleich auf zehn Kanälen gesendet (ARD, dritte Programme, 3Sat), was auf eine
übermäßige Ausstattung mit Sendefrequenzen hindeutet, die durch den Zwang der
Landesmedienanstalten zur bevorzugten Bedienung der öffentlich-rechtlichen Anstalten
entsteht.
Bei der qualitativen Beurteilung der beiden großen öffentlich-rechtlichen Vollprogramme
ist zunächst festzuhalten, daß der Anteil der Informationssendungen
(Nachrichten, Dokumentationen etc.) bei über 40% der gesamten Sendezeit liegt.
Zudem ergeben Untersuchungen zum Inhalt, daß Minoritäten und Randgruppen ein
ausreichendes Forum für die Artikulation von eigenen Interessen gegeben wird. Damit
erfüllen die öffentlich-rechtlichen Anstalten eine wichtige integrative Funktion in der
Gesellschaft, die auch zukünftig bedeutsam sein wird (Glotz, Groebel und Mestmäcker
1998, S. 99). Eine Image-Studie der Bertelsmann-Stiftung 112
belegt, daß die öffentlichrechtlichen
Anstalten eine hohe Wertschätzung in der Bevölkerung erfahren. So
schätzen 58 Prozent der Befragten in einer repräsentativen Umfrage das Programm der
ARD sehr gut oder gut ein, gefolgt vom ZDF (55 Prozent). Die dritten Programme
werden zu 51 Prozent als gut oder sehr gut bewertet, gefolgt dann erst von den privaten
Anbietern (RTL: 40%; Sat1: 39%; ProSieben: 37%). Diese repräsentativen
Umfrageergebnisse deuten darauf hin, daß die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten
also durchaus Erfolge bei der Erfüllung ihres Programmauftrags vorweisen können. Vor
allem bei den Nachrichten gelten die Sendungen der Öffentlich-Rechtlichen nach wie
vor als Qualitätsstandards. Die Umfrageergebnisse bestätigen ebenfalls die These von
den gespaltenen Präferenzordnungen der Fernsehzuschauer: Zwar werden die
Programme der Öffentlich-rechtlichen in repräsentativen Umfragen besser bewertet als
die der Privaten; gleichwohl ist die realisierte Einschaltquote geringer.
4.5.1.2. Die Vollprogramme und die Marginalisierungshypothese
Allerdings muß kritisch festgehalten werden, daß die Maximierung der
Zuschauerzahl nach wie vor eine zentrale, wenn auch nicht immer offen
ausgesprochene Zielsetzung der öffentlich-rechtlichen Anstalten ist. Nur hieraus ist zu
erklären, daß sich die Anstalten, wie bereits diskutiert, so massiv um den Ankauf und
um die Eigenproduktion von massenattraktiven Programminhalten (Sport, Shows, Pop-
112 Siehe Pressemitteilung der Bertelsmann-Stiftung vom 5. Februar 1998
(http://www.stiftung.bertelsmann.de/presse/archiv/m980205.htm).
190

Musikkonzerte) bemühen. In diesen Programmsegmenten existiert jedoch ein mehr als
zufriedenstellendes privatwirtschaftliches Angebot, sowohl im Free-TV als auch im
Pay-TV. Aus ordnungsökonomischem Blickwinkel wäre somit dringend eine
Reduzierung des Programmangebots auf die öffentlich-rechtlichen Kernbereiche
angeraten. Dies vor allem deshalb, weil in den massenattraktiven Programmformaten
der öffentlich-rechtlichen Sender eine ganz starke Annäherung an erfolgreiche
Sendeformate privater Anbieter feststellbar ist, etwa bei den Unterhaltungssendungen
oder bei den Seifenopern im Vorabendprogramm. Hier vermögen sie keine eigenen
Qualitätsstandards zu setzen, sondern beschränken sich darauf, zu imitieren und hierbei
den Wettbewerb dadurch zu verzerren, daß sie der marktmäßigen Kostenkontrolle
entzogen sind.
Die öffentlich-rechtlichen Anstalten begründen ihre Bemühungen um
massenattraktive Unterhaltungssendungen und Sportverwertungsrechte einerseits mit
dem Programmauftrag des Gesetzgebers, der laut Staatsvertrag auch Unterhaltung
umfaßt, ohne daß dieser Begriff qualitativ und quantitativ präzise bestimmt wird. Die
Sender nehmen sich also de facto das Recht, diese unscharfe Vorgabe nach eigenen
Vorstellungen zu interpretieren. Andererseits wird mit der bereits erwähnten
Marginalisierungsthese argumentiert. Nach dieser führt eine Reduktion der öffentlichrechtlichen
Sender auf deren Kernkompetenzen, wie etwa mehrfach von der
Monopolkommission (zuletzt 2000) oder auchvom Wissenschaftlichen Beirat bei
Bundeswirtschaftsministerium (1999) gefordert, zu einer Marginalisierungsspirale. Am
Ende dieser Entwicklung, so etwa Stolte (1998) oder Voß (1997), stünde letztlich
unausweichlich die vollständige Verdrängung der öffentlich-rechtlichen Anstalten
durch die privaten Sender, und zwar auch in den Bereichen, in denen kein qualitativ
angemessenes privates Angebot existiert. Um dauerhaft am Markt überlebensfähig zu
sein, müßten die öffentlich-rechtlichen Anstalten also auch im Sport und bei den
massenattraktiven Unterhaltungssendungen vertreten sein und nach Möglichkeit auch
dort Maßstäbe setzen.
Die ordnungsökonomische Beurteilung der Marginalisierungsthese ist schwierig. Es
scheint, daß deren Vertreter von einem Wettbewerbsverständnis ausgehen, in dem
Wettbewerb einseitig der Qualität des Angebots schadet (im Sinne eines „race to the
bottom“). Dies ist jedoch gerade im Rundfunk zu bezweifeln. So läßt sich
beispielsweise mit keinem Modell zur Programmwahl nachweisen, daß nur
Vollprogramme dauerhaft am Fernsehmarkt überleben können. Ebenfalls ist aus der
Programmwahltheorie keine zwangsläufige und unaufhaltsame
Qualitätsverschlechterung abzuleiten. Mit diesen Modellen läßt sich geradezu das
Gegenteil behaupten, wenn nämlich der wettbewerbliche Druck die Anbieter dazu
zwingt, innovative Programmformate zu entwickeln. Und auch empirisch ist die
Marginalisierungsthese nur schwer zu vertreten. Ein Blick nach England auf die BBC
verdeutlicht, daß ein präzise beschriebener Funktionsauftrag und eine eindeutige
Finanzierung ohne gleichzeitige Werbeeinnahmen durchaus zweckmäßig sein können,
um das Profil eines öffentlich-rechtlichen Senders zu schärfen und ihm dauerhaft eine
191

hohe Reputation bei den Zuschauern zu sichern. Von einer Marginalisierung dürfte die
BBC jedenfalls in naher Zukunft kaum bedroht sein.
Sicher ist es richtig und empirisch nachweisbar, daß massenattraktive Sendungen
immer als „Anker“ bei der Einschaltquote wirken. So ist beispielsweise die
Zuschauerzahl vor und nach einem bedeutenden Sportereignis nachweislich größer,
weil die Zuschauer zumindest teilweise beim übertragenden Kanal verweilen oder auch
schon früher einschalten, um den Anfang des Sportereignisses in keinem Fall zu
verpassen. Voß (1997, S. 36) spricht dies auch offen aus: „Wir müssen einen Mix
anbieten, ganz abgesehen davon, daß wir mit dem Mix durch die Unterhaltung natürlich
auch die Quoten erhöhen bei den anspruchsvollen Programmen. Eine
Informationssendung nach ‚Wetten daß ...?‘ hat eben eine höhere Quote als sonst. Es
gibt immer noch, trotz des Zappens, diese Lokomotivfunktion massenattraktiver
Programme“. Für die Programmplaner ergibt sich also die Möglichkeit, weniger
quotenwirksame und weniger attraktive Sendungen, etwa politische Magazine, um ein
Sportereignis herum zu plazieren und damit dessen Einschaltquote zu erhöhen.
Allerdings bleibt ausgesprochen fragwürdig, ob dieser quantitativ doch eher
bescheidene programmstrategische Effekt die immensen Kosten bei der Anschaffung
der Sportverwertungsrechte oder bei der Produktion von Unterhaltungssendungen
rechtfertigt. Ordnungsökonomisch ist besonders zu kritisieren, daß die
Marginalisierungsthese, die letztlich theoretisch nicht befriedigend begründet werden
kann und empirisch zumindest zweifelhaft erscheint, vor allem als
Marktzutrittsschranke für neue private Programmanbieter und damit für eine
systematische Verzerrung des Wettbewerbs verwendet wird.
4.5.1.3. Die Spartenprogramme
Die Beurteilung des öffentlich-rechtlichen Spartenangebots ist aus dem Blickwinkel
der Programmwahltheorie prinzipiell positiv. Angewandt auf das Noam-Modell sind die
Programme ARTE oder 3Sat hochwertige Kultursendungen, die in erster Linie für
Minderheiten deutlich oberhalb der Median-Präferenzen angeboten werden. Damit
könnte man diese Sendungen als „Qualitätsstandards“ akzeptieren, die ein öffentlichrechtliches
Angebot prinzipiell rechtfertigen. Schwieriger gestaltet sich die
ökonomische Bewertung des sog. Ereigniskanals „Phoenix“ und des Kinderkanals
„KiKa“, da hier offensichtlich Verdrängungs- oder „Kannibalisierungseffekte“ (Berry
und Waldfogel 1996b) zu privaten Fernsehanbietern (etwa n-tv und Nickelodeon)
feststellbar sind, obgleich das Sendeformat und die Zielgruppen nicht identisch sind.
Von Seiten der Befürworter des KiKa wird aber das zutreffende und wichtige
Argument vorgetragen, daß die Programminhalte des öffentlich-rechtlichen
Kinderkanals nicht durch Werbesendungen unterbrochen und zudem garantiert
gewaltfrei sind. Damit entsprächen sie eindeutig besser den pädagogischen
Anforderungen als der zwischenzeitlich in Deutschland schon eingestellte private
Anbieter Nickelodeon, der vor allem wegen seiner langen und für kleine Kinder
suggestiven Werbeeinblendungen sowie wegen pädagogisch fragwürdiger
Zeichentricksendungen mit zahlreichen Gewaltdarstellungen kritisiert wurde. In diesem
192

Sinne wären also die Sendungen des KiKa als positive Qualitätsstandards zu bewerten.
Kritisch ist jedoch zu vermerken, daß die öffentlich-rechtlichen Vollprogrammanbieter
die Existenz des KiKa nutzen, um die ehemals für Kinder reservierten attraktiven
Sendezeiten am Nachmittag und am Vorabend ausschließlich mit massenattraktiven
Talk-Shows oder Seifenopern zu füllen, die hohe Werbeeinnahmen sichern.
Auch der Parlaments- und Ereigniskanal Phoenix kann insgesamt positiv bewertet
werden. In den üblichen Nachrichten- und Informationssendungen zwingt der Zeitdruck
dazu, bestimmte Äußerungen von interviewten Personen extrem zu verkürzen. Dies
kann zu einer „ritualisierten Politikdarstellung“ führen (ausführlich Wentzel 1998a) und
den Informationsgehalt von Interviews auf reine Symbolik reduzieren. Im Ereigniskanal
Phoenix hingegen werden beispielsweise Pressekonferenzen und Interviews in voller
Länge widergegeben – auch von weniger bekannten Politikern. Somit kann sich der
Zuschauer ein objektiveres Bild machen, als es in den stark komprimierten
Informationssendungen der Fall ist.
Insgesamt erfreut sich Phoenix seit seiner Inbetriebnahme am 7. April 1997 bei den
Zuschauern auch großer Wertschätzung: Im ersten Quartal 2000 hat der Kanal einen
Zuschauermarktanteil von ca. 0,5 Prozent errungen, was etwa 2,37 Millionen
Zuschauern entspricht und für einen Spartenkanal ein beachtliches Ergebnis darstellt
(ausführlich siehe IWD-Medienspiegel Nr. 16 vom 17. April 2000, S. 3, sowie die
Dokumentation). In Meinungsumfragen bekunden 68 Prozent aller Deutschen die
Auffassung, das ein Fernsehangebot wie Phoenix notwendig sei; 60 Prozent der
Zuschauer des Ereigniskanals bewerten ihn mit den Noten „gut“ bis „sehr gut“
(ebenda). - Allerdings ist festzuhalten, dass aehnliche Dokumentationskanaele auch in
den USA existieren (CSPAN 1 und CSPAN 2) - und zwar auf privater Basis.
4.5.2. Marktverhalten der privaten Programmanbieter
4.5.2.1. Die Marktteilnehmer und das Programmangebot
Das Marktverhalten der privaten Sender ist durch den Wandel der
ordnungspolitischen Rahmenbedingungen überhaupt erst ermöglicht und dann auch im
weiteren Verlauf entscheidend mitgeprägt worden. Hierbei sind folgende Schritte
festzustellen. In einem ersten Schritt haben die Privaten sich um den Marktzutritt
bemüht, und zwar technisch über die Beantragung von Sendelizenzen und inhaltlich
durch den Versuch, Zuschauermarktanteile und Werbemarktanteile zu gewinnen. Dies
geschah gegen den erbitterten Widerstand der öffentlich-rechtlichen Konkurrenten.
Strategisch setzten die Privaten bei diesem Vorgehen vor allem beim Ankauf von
massenattraktiven Programmen an, in erster Linie Sportverwertungsrechte und
Spielfilme. In einem zweiten Schritt haben die Privaten dann eine Anpassung der
Programmformate an die Marktnachfrage vollzogen. Vor allem im
Unterhaltungsbereich wurden neue Programmformate entwickelt, die zu hohen
Einschaltquoten beitrugen und damit auch die wirtschaftliche Basis für die weitere
Existenz sicherten.
193

Auf Seiten der privaten Anbieter haben sich drei große Vollprogramme (Sat 1, RTL,
Pro 7) und eine Vielzahl kleinerer Kanäle (etwa RTL 2, SuperRTL, Kabel 1, VOX,
tm3) am Markt etabliert. Zumindest für Vollprogramme dürfte damit in mittlerer Frist
der Markt weitgehend gesättigt sein (siehe Duvvuri und Schellmoser 1996).
Marktzutritte sind zwar prinzipiell möglich, können aber realistisch nur dann erwartet
werden, wenn ein neuer Marktteilnehmer über den Ankauf von exklusiven
Programminhalten, vor allem von Sportverwertungsrechten, versucht, wettbewerbsfähig
zu werden 113 . Hierzu ist ein extrem hoher Kapitalaufwand notwendig. Die
Vollprogrammanbieter und die kleineren Sender sind in der Regel durch Beteiligungen
miteinander verbunden, beispielsweise ProSieben und Kabel 1 sowie RTL und RTL II.
In diesen Senderfamilien wird in der Regel eine Mehrfachverwertung attraktiver
Programminhalte angestrebt; die Programmpakete werden aufgesplittert. Seit dem
Sommer 2000 haben die Senderfamilien von Sat 1 (Kirch-Gruppe) und die ProSieben-
Gruppe fusioniert.
Zudem existieren zahlreiche private Spartenprogramme, etwa im Bereich der
Nachrichtensendungen n-tv, N24, und Bloomberg, beim Sport DSF und Euro-Sport, in
der Sparte Musik MTV, Viva, VH1 und viele mehr 114 . Die mit diesem Angebot
verbundene inhaltliche Vielfalt kann als positiv eingeschätzt werden. Bei besonders
massenattraktiven Programinhalten kommt es sogar schon zu der „Verspartung
innerhalb der Sparte“ (vgl. Poll 1999). Musiksender beispielsweise differenzieren klar
zwischen dem Alter und Musikgeschmack der Zielgruppen: MTV beispielsweise zielt
auf Jugendliche, VH1 orientiert sich an der Zielgruppe der zwanzig bis dreißigjährigen
Zuschauer. Diese Entwicklung beruht letztlich auf einem wettbewerblichen Suchprozeß
mit Angebotsdifferenzierungen, wie sie auch in anderen expandierenden Märkten zu
beobachten sind. Die private Fernsehlandschaft nähert sich in der Tat langsam dem
Kiosk-Modell mit verschiedensten Qualitäten an und entspricht damit auch durchaus
den Prognosen, wie sie aus den Programmwahl-Modellen ableitbar sind.
4.5.2.2. Die Hypothese von der Qualitätsverschlechterung privater
Fernsehprogramme
Vor allem von den Kritikern des privaten Fernsehens wird die angesprochene
Hypothese von der wettbewerbsbedingten „permanenten Qualitätsverschlechterung“
113
114
194
Angesichts der hohen Konzentration der deutschen Medienmärkte (vgl. KEK-
Jahresbericht 1999) kann ein Marktzutritt bei den Vollprogrammen zumindest in mittlerer
Frist nur von einem ausländischen Wettbewerber erwartet werden. Der australische
Medienunternehmer Rupert Murdoch hat beispielsweise durch den Erwerb der
Verwertungsrechte für die „Champions League” (tm3) erste Schritte in diese Richtung
getan. Mit der gleichen Strategie ist es ihm auch in den USA gelungen, daß Oligopol der
drei großen Networks ABC, CBS und NBC aufzubrechen und sein eigenes Fox-Network
am Markt zu etablieren.
Für einen vollständigen Überblick sei auf das vom Hans-Bredow-Institut
herausgegebene Internationale Handbuch Hörfunk und Fernsehen (1996/97) verwiesen.
Einschlägig ist auch die Untersuchung von Poll (1999) über Spartenprogramme und
Pluralismus.

vorgetragen (vgl. Kiefer 1996). Die qualitative Bewertung des privaten
Fernsehangebotes ist aber zwangsläufig – wie schon oben betont – subjektiv. In der
Literatur wird allerdings ziemlich einheitlich festgestellt, daß die privaten
Vollprogramme sehr stark auf den Geschmack des breiten Massenpublikums und die
meist jüngeren und besonders konsumfreudigen Zielgruppen ausgerichtet sind: dies
entspricht auch den Modellprognosen von Noam (1991). Aus ordnungsökonomischem
Blickwinkel ist hiergegen nichts einzuwenden, denn die Orientierung an den
Präferenzen der Verbraucher ist in jedem wettbewerblich organisierten Marktprozeß
Voraussetzung für unternehmerischen Erfolg. Kritisiert wird allerdings der relativ hohe
Anteil an quotenwirksamen Filmen mit gewalttätigem Inhalt, denen in besonderer
Weise eine jugendgefährdende Wirkung zugeschrieben wird (vgl. Hamm 1995).
Gleichwohl ist bei der Kritik an den Privaten auch Vorsicht anzumahnen und das
Möschelsche Argument der Marktverstopfung der öffentlich-rechtlichen Anstalten zu
bedenken. Solange wie das Erste ARD-Programm, das ZDF sowie die zu
Vollprogrammen ausgebauten dritten Fernsehprogramme alle Median-Präferenzen
bedienen wollen, kann sich für private Marktneulinge nur der Ausweg in die unterern
Qualitätssegmente zu bieten.
Objektiv feststellbar ist, daß die privaten Sender deutlich weniger Informations- und
Nachrichtensendungen ausstrahlen als die öffentlich-rechtlichen Konkurrenten: Der
Anteil an der gesamten Sendezeit der privaten Anbieter liegt bei etwa 20% gegenüber
40% bei den Öffentlich-Rechtlichen. Zudem ist kritisch festzuhalten, daß bei den
Privaten häufiger bestimmte publikumswirksame Sendeformate präsentiert werden, die
nur bedingt mit publizistischen Qualitätskriterien in Einklang zu bringen sind. „Reality-
TV“ etwa vermischt fiktionale und reale Inhalte und kann deshalb zu einer verzerrten
Wirklichkeitswahrnehmung der Betrachter beitragen. Diese Sendeformate können zwar
unter speziellen Umständen kurzfristig quotenwirksam und ökonomisch erfolgreich
sein, tragen aber auch entscheidend dazu bei, daß der Repuationsvorsprung öffentlichrechtlicher
Nachrichtensendungen gegenüber den Privaten nach wie vor immens ist,
und zwar sowohl bezüglich der Einschaltquoten als auch in der tatsächlichen
Wertschätzung, sie sie beispielsweise in Image-Befragungen zum Ausdruck kommt
(vgl. Abbildung 20). Dies ist für die privaten Anbieter insofern auch ein ökonomisches
Problem, als die Nachrichtensendungen in Deutschland, die „Tagesschau“ im Ersten
und „heute“ im ZDF, nach wie vor einen traditionellen „Einstieg“ ins Abendprogramm
darstellen und die Auswahl der nachfolgenden Sendungen häufig zugunsten der
öffentlich-rechtlichen Sender positiv beeinflussen.
195

Abbildung 20: Zuschauer und Marktanteil der Nachrichtensendungen
Sender
Zuschauer
Jan – Mai 99 (in Mio)
Marktanteil
Jan. – Mai 99 (in v.H.)
Tagesschau (20.00 Uhr) 10,07 34,8
Heute (19.00 Uhr) 5,70 24,8
RTL aktuell/weekend (18.45
Uhr)
4,40 20,3
Sat1: 18.30 (18.30 Uhr) 2,14 10,8
Pro7 Nachrichten (19.30 Uhr) 1,37 5,4
Quelle: GfK/NDR-Medienforschung, IWD-Medienspiegel Jg. 23, Nr. 26, 28. Juni 99, S. 2.
Gleichwohl ist es zu einfach und in vielen Aspekten auch sachlich nicht
gerechtfertigt, den privaten Programmanbietern ausschließlich anspruchslose
„Unterhaltung für Jedermann“ auf inhaltlich geringem Niveau zu unterstellen. Die
empirischen Ergebnisse widersprechen dieser kulturpessimistischen Sichtweise des
Wettbewerbs in den Medien eindeutig. Ein dauerhafter Erfolg beim Werben um die
Gunst der Zuschauer erfordert für die privaten Vollpogrammanbieter, daß auch
Programmniveaus oberhalb der Medianpräferenz bedient werden. Die demoskopische
und kulturelle Heterogenität der Zielgruppen sowie die enge Verzahnung von
Werbemarkt und Rezipientenmarkt erzwingen eine Programmdifferenzierung über die
gesamte Bandbreite möglicher Qualitäten.
In vielen Bereichen hat der private Wettbewerb auch qualitativ anspruchsvolle neue
Sendeformate hervorgebracht, die nun von den öffentlich-rechtlichen Anbietern kopiert
werden, etwa bei der unterhaltsamen, gleichwohl anspruchsvollen Aufbereitung von
Informationssendungen (sog. „Infotainment“ oder „Docutainment“), bei familienfreundlichen
Unterhaltungs- und Musiksendungen zu den hervorgehobenen Sendezeiten und
vor allem auch bei der Sportberichterstattung. Bei den Spartenkanälen ist zudem
festzustellen, daß kulturell und informativ anspruchsvolle Programme in zunehmendem
Maße Eingang in die Kabelnetze finden. Der private Discovery-Channel etwa oder
Planet senden durchgehend Dokumentationen und Informationen aus Natur und
Umwelt, die allerhöchsten publizistischen Qualitätsansprüchen gerecht werden können.
Auch die politische Berichterstattung der privaten Anbieter gilt als ausgewogen und
fair. Es hat bisher noch keine diesbezüglichen Beanstandungen durch die
Landesmedienanstalten gegeben, die angesichts des Parteienproporzes bei der
Besetzung in dieser Frage vermutlich besonders sensibel sind. Ein italienischer
„Berlusconi-Effekt“ der unmittelbaren Indienststellung privater Fernsehsender für einen
politischen Kandidaten oder eine politische Partei kann bislang in Deutschland nicht
festgestellt werden. Politische Einseitigkeiten sind häufig eher ein Problem mancher
ARD-Anstalten. Die politische Ausgewogenheit der Nachrichtensendungen und
196

Magazine privater Anbieter dürfte vor allem auch daran liegen, daß sich die Sender die
eigene Einschaltquote und Zuschauerschaft nicht durch politische Einseitigkeiten
gefährden wollen. Der Nachrichtensender n-tv beispielsweise bemüht sich, dem Vorbild
der amerikanischen Muttergesellschaft CNN folgend, um eine möglichst nüchterne und
kommentarlose Übermittlung der Fakten, ohne dabei eine politische Partei oder
Gruppierung zu bevorzugen. Auch N24 oder Bloomberg TV wird ein hohes Maß an
Ausgewogenheit und Qualität attestiert.
Zusammenfassend läßt sich festhalten, daß die Zulassung privater Rundfunkanbieter
zu einer Vergrößerung der Angebotsvielfalt beigetragen hat. Die These von der
permantenten Qualitätsverschlechterung kann zumindest als allgemeingültige Aussage
nicht bestätigt werden. Der Zuschauer hat nunmehr eine wesentlich größere Auswahl
verschiedener Programme zur Verfügung und kann die eigenen Präferenzen stärker
verwirklichen (viertes Ordnungsproblem). Dies ist eine Entwicklung, die vor allem
unter dem Gesichtspunkt der Konsumentensouveränität zu begrüßen ist. Das Bemühen
um den Zuschauer im wettbewerblichen Prozeß hat zudem zu zahlreichen Innovationen
im Programmbereich geführt – wenngleich manche von diesen nicht unumstritten sind.
Letztlich hat sich jedoch auch bei den Kritikern des privaten Fernsehens – und sogar
beim Bundesverfassungsgericht – die Erkenntnis durchgesetzt, daß eine leistungsfähige
Rundfunkordnung nicht ohne private Anbieter denkbar ist.
4.6. Elemente der dauerhaften Qualitätssicherung
Wettbewerbsprozesse sind stets ordnungsbedürftig und erfordern Vorkehrungen zum
fairen Leistungswettbewerb. Für den Fernsehmarkt ist dabei in erster Linie die
dauerhafte Einhaltung bestimmter berufsethischer Standards sicherzustellen, damit vom
ökonomischen Wettbewerb keine Störungen oder gar Schädigungen der publizistischen
Qualität ausgehen (drittes Ordnungsproblem). Die hohe Suggestivkraft des Fernsehens
erfordert besondere Vorkehrungen zur Qualitätssicherung (zweites Ordnungsproblem).
Die allgemeine Regelbefolgung wirkt dabei wie ein typisches Vertrauensgut und bietet
allen Beteiligten Vorteile. Gleichwohl können einzelne Sender zumindest kurzfristig
durch eine gezielte Regelverletzung Sondervorteile in Form einer erhöhten
Einschaltquote erzielen, die zu Lasten der regeltreuen Anstalten geht. Damit ein solcher
Prozeß nicht selbstverstärkend und ansteckend wirkt, sind institutionelle Regelungen zu
entwerfen, die die Regelbefolgung (im Sinne der Einhaltung der berufsethischen
Standards) sicherstellen.
Ordnungsökonomisch können verschiedene Ebenen der Kontrolle differenziert
werden. Erstens existiert eine spontane Selbstkontrolle durch ethische und moralische
Bindungen der Medienschaffenden sowie durch ein bestimmtes Berufsethos. Es wäre
der Realität der Medienordnung keinesfalls angemessen, diese informellen
institutionellen Bindungen zu vernachlässigen. Wie im Kapitel über die kontextuelle
Steuerung dargelegt, wird diese Ordnungsebene zukünftig weiter an Bedeutung
gewinnen. In diesem Zusammenhang sind auch die Einrichtungen zur organisierten
Selbstkontrolle hervorzuheben. Diese stellen gleichsam eine Zwischenlösung zwischen
den ethischen Bindungen und der wettbewerblichen Kontrolle dar. Indem die
197

Medienunternehmer das gemeinsame konstitutionelle Interesse erkennen, einigen sie
sich auf ein Regelwerk mit selbstbindender Kraft. Zweitens existiert eine
Wettbewerbskontrolle durch den Markt. Ein Zuschauer hat die Möglichkeiten zu „exit
und voice“ (Hirschman), wodurch zumindest eine dauerhafte Schlechtleistung eines
Fernsehanbieters bestraft wird. Drittens sind direkte staatliche Kontrollen zu nennen.
Wie bereits im dritten Kapitel angedeutet, sind solche hierarchischen
Steuerungsverfahren in modernen Medienordnungen jedoch nur noch begrenzt
einsatzfähig.
4.6.1. Steuerungswirkungen freiwilliger und organisierter Selbstkontrolle
Qualitativ anspruchsvolle Medienerzeugnisse können letztlich nicht durch eine
staatliche Aufsichts- und Kontrollbehörde erzwungen werden (viertes und fünftes
Ordnungsproblem). Zwar können geeignete ordnungspolitische Rahmenbedingungen
die Produktion gehobener Programmqualitäten offensichtlich begünstigen; Programme
im Dienste eines öffentlichen Interesses („Public Interest Programming“) sind aber
immer auch ein Resultat publizistischer Eigenverantwortung und berufsethischer
Standards. Wenn gesellschaftliche Verantwortung in den Zielsetzungen der Medien-
Unternehmen und der Journalisten verankert ist – auf der individuellen Ebene also –,
wird die Notwendigkeit für staatliche Eingriffe deutlich reduziert. Ebenfalls wird eine
funktionsfähige Kontrolle durch den Wettbewerb qualitätsfördernd wirken.
Eine freiwillige Selbstregulierung 115
der Programmanbieter bei der Weiterverbreitung
von bestimmten „qualitativ minderwertigen“ oder jugendgefährdenden
Programminhalten hat ordnungsökonomisch betrachtet mehrere Vorteile. Erstens ist die
freiwillige Einigung der Marktteilnehmer auf bestimmte Regeln der Interaktion – wenn
sie denn möglich ist – einer ordnungsrechtlichen Vorgabe „von oben“ allein schon aus
Gründen der ökonomischen Effizienz vorzuziehen. Die Fähigkeit, verstreutes Wissen
und Informationen zu sammeln, mithin Problemlösungskompetenz zu entwickeln, ist in
dezentralen System der Wissensverarbeitung bekanntlich um ein Vielfaches größer als
in zentral administrierten Behörden (vgl. Hayek 1945). Die Teilnehmer im
Marktgeschehen kennen die besonderen Umstände von Raum und Zeit und verfügen
damit über ein besonderes, nur begrenzt zentralisierbares Systemwissen. Angesichts der
Komplexität der Medienordnung, der Vielfalt der involvierten Interessen und der
Vielzahl möglicher Programmformate ist kaum vorstellbar, daß eine zentralisierte
staatliche Medienkontrolle in irgendeiner Weise der ordnungspolitischen
Problemstellung gerecht werden könnte.
Zweitens ist die Möglichkeit zur direkten staatlichen Einflußnahme auf bestimmte
Programminhalte und Marktstrukturen ohnehin begrenzt. Dies liegt vor allem darin
begründet, daß sich in einer international offenen und dynamischen Medienordnung das
Mischungsverhältnis von Eigenkontrolle, Wettbewerbskontrolle und staatlicher
115 Die grundlegenden Funktionsprinzipien einer „ökonomischen Theorie der
Selbstregulierung“ finden sich bei Wentzel (2001).
198

Kontrolle permanent verschiebt und je nach Marktphase neu entdeckt werden muß. Ein
dirigistischer staatlicher Eingriff kann völlig unvorhersehbare Folgewirkungen haben.
Die Entwicklung des weiter oben bereits ausführlich diskutierten Marktanteilsmodells
etwa, dessen juristische Vorgaben zu überraschenden und vom Gesetzgeber kaum
intendierten Wirkungen führten, ist ein sehr gutes Beispiel für die mögliche Divergenz
zwischen Rechtsordnung und Handelnsordnung im Hayekschen Verständnis. Die
Realität der elektronischen Massenmedien ist derart komplex und vielschichtig, daß
allenfalls eine sehr vorsichtige Rahmensetzung möglich erscheint, bei der zielbezogene
Vorgaben durch allgemeine Regeln ersetzt werden, die zudem im permanenten Dialog
mit allen am Marktprozeß beteiligten Parteien entwickelt werden, um möglichst viel
verstreutes Wissen zu verwerten. Die normativen Enscheidungsgrundlagen der
Medienordnungspolitik entziehen sich nationalstaatlichen Regelungskompetenzen und
Wertvorstellungen und werden durch den internationalen Wettbewerb der Regelsysteme
begrenzt. Damit wird die Notwendigkeit erhöht, die individuellen
Problemlösungspotentiale systematisch zu erfassen und bei der Diskussion
ordnungspolitischer Konzeptionen zu berücksichtigen.
Drittens ist, wie bereits im dritten Kapitel dargelegt, die Medienordnung ein Beispiel
für ein funktional ausdifferenziertes, selbstreferentielles System. Dies kommt in dem
Sachverhalt zum Ausdruck, daß in den Medien immer auch berichtet wird, was andere
Medien etwa zu einem bestimmten Sachverhalt berichtet haben. Somit werden die
Medien selbst Gegenstand der Berichterstattung in den Medien. Die Kontrolle des
Wettbewerbs untereinander führt dazu, daß handwerkliche Fehler der Konkurrenten
unverzüglich als eigene Nachricht an die Öffentlichkeit gebracht werden.
Beispielsweise berichteten zahlreiche Magazine und Nachrichtensendungen sowohl in
den öffentlich-rechtlichen als auch in den privaten Sendern geradezu „genüßlich” über
„Stern-TV“. Dessen Redakteure hatten ungeprüft vermeintliche
„Dokumentationssendungen“ gekauft und weiterverbreitet, die sich im nachhinein als
vollständiger Betrug erwiesen. Durch diesen besonders drastischen „Fall“ wurden bei
allen Sendern Maßnahmen zur internen Qualitätskontrolle bewirkt, um ähnliche Image-
Schäden zu vermeiden. In einem solchen interdependenten System gewinnen
individuelle berufsethische Standards der Programmanbieter eine besondere
„multiplikative Bedeutung“, weil durch sie eine Kritik möglicher Fehlentwicklungen
„von innen heraus“ begünstigt wird. Die informalen moralischen Institutionen befördern
die spontane Selbstkontrolle und erzeugen hierdurch positive Externalitäten.
Viertens spricht noch ein ganz pragmatischer Sachverhalt für die Betonung
freiwilliger Selbstkontrolle. So kann eine staatliche Inhaltsaufsicht immer erst ex post
greifen, etwa nachdem ein bestimmtes, als „jugendgefährdend“ oder „sozial schädlich“
eingeschätztes Programm bereits ausgestrahlt worden ist. Eine freiwillige
Selbstbeschränkung der Marktteilnehmer greift jedoch zeitlich schon vor der
Ausstrahlung eines qualitativ minderwertigen Programms. Der Rundfunkanbieter führt
in diesem Verständnis quasi eine Selbstzensur durch; nur hierdurch wird ein effektiver
Jugendschutz sichergestellt. Zudem können die Rundfunkanbieter wesentlich schneller
und früher auf neue Marktentwicklungen und Trends reagieren. Neue Programmformate
199

und Inhalte entstehen im Marktgeschehen und gelangen in der Regel erst sehr viel
später in das Bewußtsein einer staatlichen Behörde.
Freiwillige Selbstkontrolle im Rundfunk bedarf jedoch immer einer konkreten
Sanktionsmöglichkeit. Qualitätsstandards im Rundfunk können nämlich teilweise auch
Anreize für einzelne Rundfunksender aufweisen, diese bewußt zu unterbieten. Wenn
sich beispielsweise die Gesamtheit der Rundfunkanbieter aus berufsethischen
Überzeugungen einigt, auf die Ausstrahlung bestimmten Sendematerials zu verzichten,
zu dem aber eine große Publikumsnachfrage besteht, könnte ein Sender zumindest
kurzfristig seine Einschaltquote in die Höhe treiben, wenn er den Konsens verletzt.
Dieser Effekt, daß das eigene Ergebnis für einen Spieler dann optimiert werden kann,
wenn er sich regeluntreu verhält bei gleichzeitiger Regeltreue aller anderen
Spielteilnehmer, ist in der Institutionenökonomik hinlänglich durch das
Gefangenendilemma beschrieben worden (ausführlich Wentzel 2000b). In diesem
Zusammenhang ist an die Unterscheidung in selbstbindende und bindungsbedürftige
Institutionen zu erinnern. Letztere sind immer der Gefahr ausgesetzt, durch
opportunistische Verhaltensweisen einzelner verletzt zu werden.
Die freiwillige Selbstkontrolle trägt Merkmale einer bindungsbedürftigen Institution.
Es besteht offensichtlich ein Anreiz zu Schwarzfahrerverhalten zu Lasten der anderen
Spielteilnehmer. In diesem Fall kann eine kooperative Lösung des Interessenkonfliktes
erschwert werden, weshalb eine „zentrale Autorität“ vorteilhaft sein kann, die
gleichsam als neutraler Schiedsrichter regelgetreues Verhalten zum Vorteil aller
Beteiligten durchsetzt und Bindungsbereitschaft erzwingt. Dabei ist es noch nicht
einmal notwendig, daß der Schiedsrichter auch tatsächlich aktiv in das Spielgeschehen
eingreift. Wie aus der Geschichte der amerikanischen Medienordnung ersichtlich wird,
genügt zumeist schon die bloße Anwesenheit und das Drohpotential eines solchen
Schiedsrichters, daß die Beteiligten von sich aus Regelverletzungen vermeiden. Solche
externen Referees wirken allein schon dadurch, daß sie Öffentlichkeit erzeugen und
damit verdeckte Strategien erschweren.
In der Realität der Medienordnung muß eine solche zentrale Autorität über wirksame
Eingriffsmittel verfügen. Dies können Geldstrafen, im besonders schweren Fall aber
auch der Entzug der Sendelizenz oder auch eine öffentlichkeitswirksame Rüge sein,
durch die ein Programmanbieter einen Image-Schaden und damit Einbußen bei den
Werbeeinnahmen hinnehmen muß. Dabei ist es aus ordnungsökonomischem
Blickwinkel gar nicht einmal entscheidend, ob die Sanktionsmöglichkeit direkt bei der
entsprechenden Aufsichtsbehörde angesiedelt ist oder aber bei einer Organisation der
Selbstkontrolle; hier sind mehrere institutionelle Optionen denkbar (vgl. Hamm 1995, S.
183 ff.). Vielmehr ist entscheidend, daß zumindest prinzipiell eine glaubwürdige,
handlungsstarke Instanz der Regeldurchsetzung existiert.
4.6.2. Organisatorische Regelung: Freiwillige Selbstkontrolle Fernsehen
Die Kontrolle inhaltlicher Standards im deutschen Rundfunk umfaßt verschiedene
Dimensionen und Handlungsebenen. Die staatliche Programmaufsicht durch die
200

Landesmedienanstalten, wie in den Rundfunkstaatsverträgen festgelegt, kann dabei nur
als einer von mehreren Ansatzpunkten benannt werden, der jedoch bei isolierter Durchführung
vermutlich erfolglos bliebe. Zudem ist festzuhalten, daß die
Landesmedienanstalten in Deutschland de facto weder personell noch finanziell über
die notwendigen Mittel verfügen, um eine lückenlose Programmüberwachung aller
privaten und öffentlich-rechtlichen Kanäle rund um die Uhr sicherzustellen (vgl.
Vultejus 1999). Die Programmhüter sind insofern ohnehin bei Verstößen gegen die
Programmauflagen häufig auf Hinweise seitens der Zuschauer oder der Mitbewerber
angewiesen und können diese dann immer erst im nachhinein verfolgen. Offensichtlich
ist die Qualitätskontrolle der Programminhalte durch die Landesmedienanstalten
vergleichsweise ineffektiv und wenig zielführend. Zudem besteht bei den
Landesmedienanstalten durch den großen Einfluß der politischen Parteien immer die
Gefahr, daß auch parteistrategische Interessen die Entscheidungen beeinflussen können.
Das zweite wichtige Element zur Gewährleistung inhaltlicher Mindeststandards im
privaten deutschen Rundfunk ist die „Freiwillige Selbstkontrolle Fernsehen e.V.“ (FSF).
Sie ist ein gemeinnütziger eingetragener Verein, der laut seiner Satzung den
Jugendschutz im Fernsehen verbessern und einen bewußteren Umgang mit den Medien
fördern will. Gegründet wurde die FSF von verschiedenen privaten
Fernsehveranstaltern am 23. November 1993 aus eigener Initivative – nicht zuletzt aber
auch, um dem Drängen der Öffentlichkeit zu entsprechen. Derzeit beteiligen sich 13
private Sender an der Arbeit und der Finanzierung der FSF. Die öffentlich-rechtlichen
Sendeanstalten haben sich bisher aus verschiedenen Gründen geweigert, der FSF
beizutreten, obwohl sie hierzu mehrfach aufgefordert wurden. Sie argumentieren, daß
sie bereits durch die internen Gremien eine ausreichende Qualitätskontrolle erzielen.
Die erste Aufgabe der FSF ist zunächst die Begutachtung von Sendematerial, das aus
dem Blickwinkel der Programmgrundsätze als kritisch eingestuft wird. In der Regel
werden die entsprechenden Beiträge von den Jugendschutzbeauftragten 116
der Sender in
eigener Initiative zur Prüfung vorgelegt. Das solche Institutionen in den privaten
Sendern existieren, kann als ein Hinweis auf die Bereitschaft zur systematischen
Selbstkontrolle angesehen werden. Die FSF kann jedoch auch von sich aus aktiv
werden und die Vorlage bestimmter Beiträge verlangen. Hierdurch wird sichergestellt,
daß die FSF auch wirklich Zugriff auf alle relevanten Programmteile erhält.
Hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang, daß die FSF nicht in einem
Konkurrenzverhältnis zu anderen Institutionen stehen will (vgl. Poll 1999, S. 59). Die
116
201
Für den Jugendschutz hat der deutsche digitale Fernsehsender Premiere World einen
beachtlichen Standard gesetzt, der durchaus auch in anderen europäischen und im
amerikanischen Markt Anwendung finden könnte. Zuerst ist zum Einschalten des
Dekoders eine Chip-Karte notwendig, die ebenso einfach wieder aus dem Gerät entfernt
und damit dem ungewünschten Zugriff von Jugendlichen entzogen werden kann.
Zweitens ist zur Aktivierung des Dekoders eine Geheimnummer notwendig, die auch
einfach wieder geändert werden kann. Drittens werden Sendungen mit vermeintlich
jugendgefährdendem Inhalt durch einen weiteren Pin-Code geschützt. Die Eltern haben
damit ein sehr sicheres Instrument zur Hand, ihre Kinder von unerwünschten
Programmen fernzuhalten.

FSF ist gemäß §2 der eigenen Satzung um eine „sachdienliche Zusammenarbeit“ mit
den Landesmedienanstalten bemüht.
Eine weitere Aktivität der FSF ist die Veranstaltung von Fachtagungen sowie
verschiedener medienpädagogischer Projekte. Hierdurch soll einerseits der Dialog
zwischen Fernsehproduzenten und der Wissenschaft belebt werden, etwa wenn es
darum geht, die Auswirkung spezifischer Programmformate auf ihre Zuschauer besser
einschätzen zu können. Da der wettbewerbliche Entdeckungsprozeß immer auch
Innovationen hervorbringt, bedarf es eines kontinuierlichen Dialogs zwischen der
Wissenschaft und der Medienpraxis. Andererseits soll auf der Nachfrageseite
Medienkompetenz vermittelt werden – gerade für jüngere Zuschauer. Der Sachverhalt
der Konsumentensouveränität erfordert die Fähigkeit des Verbrauchers, sich in der
Vielfalt des Programmangebots orientieren zu können und verantwortliche
Entscheidungen zu treffen.
Die FSF versucht ebenfalls, im Dialog mit den beteiligten Sendern qualitative
Standards für bestimmte Programmformate zu entwickeln. So wurden beispielsweise
am 30. Juni 1998 freiwillige Verhaltensgrundsätze der privaten Fernsehveranstalter für
Talkshows im Tages- und Vorabendprogramm verabschiedet. Diese Programmformate,
die von den privaten Sendern neu eingeführt worden sind, sind seit Beginn der
neunziger Jahre wie Pilze aus dem Boden geschossen 117
. Sie entfalteten rasch eine starke
Zuschauerwirkung, vor allem bei Heranwachsenden. Auch die öffentlich-rechtlichen
Anstalten zogen nach und baten eigene Talkshows an, um den Verlust an
Einschaltquoten im Nachmittagsprogramm zu begrenzen. Allerdings wurden diese
Sendungen wegen Themen aus den Bereichen Sexualität und Partnerschaft zur
nachmittäglichen Sendezeit kritisiert und zumindest teilweise in Widerspruch zu den
Erfordernissen des Jugendschutzes eingeschätzt.
Die Verhaltensgrundsätze für die Veranstaltung von nachmittäglichen Talkshows
sind nunmehr der Versuch, dieser Entwicklung Einhalt zu gebieten und der Kritik von
Eltern- und Verbraucherverbänden wirksam zu begegnen. Exemplarisch sei auf einige
Sachverhalte hingewiesen 118
: So gilt als Grundsatz der redaktionellen Arbeit, Vertreter
unterschiedlicher Auffassungen zu Wort kommen zu lassen (Satz 1). Meinungspluralität
bedeutet dabei nicht Meinungsbeliebigkeit (Satz 2): Den Vertretern extremer
rassistischer oder volksverhetzender Anschauungen soll kein Forum für die
unwidersprochene Verbreitung ihrer Thesen gegeben werden. Bei der Auswahl der
Studiogäste sind besondere Sorgfaltspflichten anzuwenden, um den Anforderungen des
Jugendschutzes sowohl für die Zuschauer als auch für die eventuell minderjährigen
Studiogäste ausreichend Rechnung zu tragen (Satz 3). Gesprächsrunden, die Sexualität,
Gewalt und den Umgang mit Minderheiten thematisieren, sind mit besonderer
Sensibilität zu behandeln und gründlich vorzubereiten (Satz 4). Zwischenmenschliche
117
Exemplarisch für die zahlreichen Nachmittags-Talkshows sei auf Hans Meiser, Ilona
Christen oder Arabella Kiesbauer verwiesen.
118
Der vollständige Wortlaut der freiwilligen Verhaltensgrundsätze ist im internet
nachzulesen. http://www.fsf.de/texte/talkshow/vprt/body_vprt.htm
202

Konflikte sind nicht ohne das gleichzeitige Angebot von möglichen Lösungen zu
behandeln (Satz 5). In diesem Zusammenhang sind auch positive Aspekte zu
berücksichtigen, damit bei den Heranwachsenden „kein pessimistisches Weltbild“
entsteht.
Die kurz angeführten Beispiele stellen nur einen beispielhaften Ausschnitt zum
Thema freiwillige Verhaltensgrundsätze dar, der sicherlich kein vollständiges Abbild
der Diskussion liefern kann. Allerdings wird in diesen Bemühungen um qualitative
Standards der Versuch erkennbar, auf freiwilliger Basis Lösungen zu entwickeln und
offenkundig negativen Entwicklungen in der Programmgestaltung entgegenzuwirken;
dies ist eine Maßnahme zu einer internen Qualitätssicherung und damit ein Schritt in die
richtige Richtung, wie auch im Bericht zur Lage des Fernsehens (1995) von einer
unabhängigen und parteiübergreifenden Expertenkommission bestätigt wurde.
Da die FSF noch eine sehr junge Institution ist, bleibt die Einschätzung ihrer
längerfristigen Wirkungsweise in gewisser Hinsicht spekulativ. Gleichwohl ist die
grundsätzliche Konzeption aus ordnungsökonomischem Blickwinkel positiv zu
bewerten, weil sie die Selbsteuerungspotentiale aktivieren will. Zudem ist positiv zu
vermerken, daß die FSF entwicklungsoffen konstruiert ist, daß also die weiteren
technischen Innovationen und die Konvergenz der elektronischen Medien integriert
werden können. In diesem Verständnis ist die FSF eine Institution, die durchaus den
Anforderungen einer indirekten, kontextuellen Steuerung entspricht, ohne dabei in die
Gefahr des Korporatismus oder aber der Kartellbildung zu verfallen.
203

5. Die marktwirtschaftliche Rundfunkordnung der Vereinigten
Staaten
204
„But when men have realized that time has upset
many fighting faiths, they come to believe (...) that the
ultimate good desired is better reached by free trade in
ideas – that the best test of truth is the power of the
thought to get accepted in the market (...). That, in any
rate, ist the theory of our Constitution. It is an
experiment, as all life is an experiment“.
Justice Oliver Wendell Holmes (1919)
5.1. Strukturen des amerikanischen Fernsehmarktes: Ein Überblick
Die amerikanische Medienlandschaft unterscheidet sich von der deutschen und der
europäischen Tradition in vielfältiger Weise 119 . Kleinsteuber (1995) zufolge zeichnet
sich das Mediensystem der Vereinigten Staaten ganz allgemein durch zwei
Charakteristika aus: erstens durch weitgehende Staatsferne, zweitens durch eine
privatwirtschaftliche, gewinnorientierte Verfassung. Die Vereinigten Staaten sind der
marktwirtschaftliche Prototyp unter den Medien- und Rundfunksystemen der Welt und
insofern ein idealer Referenzpunkt für eine systemvergleichende Analyse des
Rundfunks. Beim konzeptionellen Systemvergleich besteht insofern kaum ein
Unterschied zwischem einer „reinen privatwirtschaftlichen“ Rundfunkordnung und der
tatsächlich realisierten Ordnung in den USA. Bezogen auf die Rundfunkmorphologie
sind die USA in der Tat das treffendste Beispiel für eine private Rundfunkordnung.
5.1.1. Die Philosophie des Free Trade in Ideas
Die Freiheit der Presse und des Rundfunks vor staatlicher Bevormundung hat in den
Vereinigten Staaten einen herausragenden Stellenwert (vgl. Zöller 1984b). Die
mißtrauische Abwehrhaltung der Zivilgesellschaft gegenüber dem Staat und seinen
freiheitsbeschränkenden Neigungen ist ein Hauptmerkmal der kulturellen Evolution in
den USA (hierzu Leipold 2000; grundsätzlich Toqueville 1835); sie durchzieht die
gesamte Rechtsprechung wie ein roter Faden und prägt auch die Einstellung zu
wirtschafts- und medienpolitischen Fragestellungen. Vor allem der Zugang zum zweiten
Ordnungsproblem, nämlich des angemessenen Umgangs mit der hohen Suggestivkraft
des Fernsehens, geschieht in erster Linie in dem Bemühen, staatliche
Meinungsführerschaft und Einflußnahme zurückzudrängen. Der erste Zusatz zur
Verfassung, das sog. „First Amendment“, sichert die Versammlungs- und die
119
Einen sehr guten Überblick über die elektronischen Medien in den Vereinigten Staaten
bieten Gomery (1998) und Hilliard und Keith (1997). Einschlägig ist auch das von
Thomas und Carpenter herausgegebene „Handbook of the Mass Media in the United
States“ (1994) sowie die Grundlagenwerke von Dominick, Sherman und Copeland (1996)
und von Dominick, Sherman und Messere (2000). Sehr gut strukturiert ist auch das
Lehrbuch von Howard, Kievman und Moore (1994). Systemvergleichend angelegt sind
die Studien von Mattern und Künstner (1998) und auch von Noam (1991).

Pressefreiheit und den ungehinderten Zugang der Bürger zu allen Informationsquellen
in den Vereinigten Staaten 120 . Für viele Amerikaner ist der Erste Verfassungszusatz
geradezu das Herzstück der gesamten Verfassung, das wie keine andere Rechtsquelle
die amerikanischen Ideale von Freiheit, Selbständigkeit und Unabhängigkeit verkörpert.
Für deutsche und europäische Verhältnisse erstaunlich und kaum nachvollziehbar ist
das Faktum, daß es in den USA keine grundlegende Regelung der Rechtsverhältnisse
der Presse gibt, etwa vergleichbar dem deutschen Pressegesetz. In den Vereinigten
Staaten wird in der angelsächsischen Tradition sehr viel mehr mit allgemeinen
Rechtsquellen gearbeitet: Selbst komplexe staatsrechtliche und fiskalpolitische
Beziehungen werden der richterlichen Rechtsprechung sowie dem
Verhandlungsgeschick der beteiligten Parteien anvertraut (hierzu Döring 2000). Dabei
ist die Rechtsprechung vergleichsweise flexibel am konkreten Fall orientiert und
weniger – wie in Deutschland oder in Europa – an der Entwicklung einer konsistenten
Rechtsdogmatik. Hieraus sind Rückschlüsse zu ziehen über die Steuerungspotentiale
der Medienordnungspolitik (fünftes Ordnungsproblem).
Die medienbezogene Rechtsprechung des Obersten Gerichtshofs (Supreme Court)
der Vereinigten Staaten oder auch der Bundesgerichte bezieht sich in der Regel ganz
allgemein auf das First Amendment der Verfassung oder auf die allgemeinen
Bundesgesetze. Als Orientierung dient dabei die sog. „Free-Trade-in-Ideas-Doktrin“,
nach der letztlich die gesamte Medienordnung gleichsam als „öffentlicher Marktplatz
für neue Ideen“ interpretiert wird und von der Freiheit und Offenheit des Marktzugangs
für alle Individuen erwartet wird, daß sich die besten Ideen in einem wettbewerblichen
Such- und Diskussionsprozeß zum Nutzen und Wohle der Allgemeinheit durchsetzen
werden. Die Free-Trade-in-Ideas-Doktrin gibt eindeutig der außenpluralistischen
Orientierung den Vorzug in der Annahme, daß „richtige“ und „wahre“ Auffassungen zu
bestimmten Sachfragen nicht ex ante durch irgendein Gremium festgestellt werden
können, sondern sich im Wettbewerb zu bewähren haben. Von jeder zusätzlichen neuen
Meinung wird sozusagen eine Annäherung an die „Wahrheit“ erwartet.
Folgerichtig waren und sind die Zulassung möglichst vieler unabhängiger privater
Sender und die Offenheit der Märkte für neue Anbieter entscheidendes Element der
außenpluralistisch orientierten amerikanischen Rundfunkpolitik. Dies wird besonders
eindeutig im „First Report on Multiple Ownership“ der FCC formuliert: „Anzustreben
ist die größtmögliche Zahl verschiedener Betreiber, welche die technischen
Gegebenheiten im jeweiligen Gebiet erlauben. Wir sind der Auffassung, daß 60
verschiedene Lizenzteilnehmer 50 vorzuziehen und selbst 51 noch 50 vorzuziehen sind.
In einem sich rasch wandelnden sozialen Klima ist die Verbreitung von Ideen
lebensnotwendig. (...) Gerade der 51. Lizenznehmer könnte das Kommunikationsforum
zur Lösung einer ernsten sozialen Krise vor Ort bieten. Niemand vermag zu behaupten,
120
205
First Amendment to the Constitution of the USA: „Congress shall make no law
respecting an establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof; or
abriding the freedom of speech, or of the press; or the right of the people peaceable to
assemble, and to petition the government for a redress of grievances.“

daß die derzeitigen Lizenzinhaber alles senden, das mitzuteilen und zu verbreiten sich
lohnt“ (zitiert nach Geller 1995, S. 32).
Gleichwohl bleibt festzuhalten, daß der Supreme Court der Vereinigten Staaten –
ebenso wie das deutsche Bundesverfassungsgericht – in seiner Rechtsprechung
differenziert zwischen elektronischen und Print-Medien. Den elektronischen Medien
werden auch in den USA wegen ihrer hohen meinungsbildenden Bedeutung und der
besonderen Suggestivkraft größere Verantwortlichkeit abverlangt als der übrigen
Presse. Die hervorgehobene Bedeutung des Fernsehens in den Vereinigten Staaten ist
offensichtlich, und zwar sowohl bezüglich der quantitativen Nutzung als
Informationsquelle 121 als auch hinsichtlich der Glaubwürdigkeit (erstes und zweites
Ordnungsproblem). Aus diesen Gründen bedarf es einer effektiven
Konzentrationskontrolle, um der Entstehung von unkontrollierter Meinungsmacht
glaubwürdig und effektiv entgegenwirken zu können. Dies geschieht in den Vereinigten
Staaten unter Verwendung der allgemeinen Antitrust-Gesetze im Zusammenspiel von
FCC, FTC und dem Justizministerium. Hieraus wird bereits unschwer ersichtlich, daß
Rundfunk zunächst als eine unternehmerische Tätigkeit angesehen wird, die keiner
spezifischen Rechtsgrundlage bedarf. Dem Spannungsverhältnis zwischen
ökonomischem und publizistischem Wettbewerb wird geringere Bedeutung
beigemessen als in Europa (drittes Ordnungsproblem).
Trotz der Anwendung der Antitrust-Gesetze würde das amerikanische
Ordnungsmodell keineswegs so weit gehen, den privaten Fernsehsektor prinzipiell zu
beschränken oder gar Fernsehen und die elektronischen Medien zu einer primären
Angelegenheit öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu machen. Allerdings gibt es in den
USA durchaus zahlreiche Befürworter eines größeren steuer- und spendenfinanzierten
Public Broadcasting, um qualitativ höherwertige Programme neben den kommerziellen
Anbietern langfristig zu etablieren, spezifische lokale Informationen zu verbreiten und
zudem bestimmte Bildungsangebote bereitzustellen. Dies wird an späterer Stelle im
Zusammenhang mit den Ausführungen über Public Broadcasting noch ausführlich
erläutert.
In den Vereinigten Staaten ist das Fernsehen sowohl in ökonomischer, in
gesellschaftlicher als auch in politischer Hinsicht das Medium der Meinungsführung.
Dies wird allein schon aus der Tatsache ersichtlich, daß mehr als 60% aller
Wahlkampfmittel bei der Bewerbung um Bundesämter direkt in die Fernsehwerbung
fließen. Jede erfolgreiche politische Kampagne bedarf der Unterstützung durch das
Fernsehen. Anders herum formuliert: Ohne das Fernsehen ist keine politische Karriere
mehr realisierbar. Hieraus können negative Entwicklungen resultieren, wie sie etwa
unter dem Stichwort der „Mediatisierung“ der Politik diskutiert werden, wenn nämlich
eine Erörterung von politischen Sachfragen unterbleibt und stattdessen nur noch die
mediengerechte Präsentation eines geeigneten Bewerbers in der Vordergrund der
121
206
Gemäß den Informationen der A.C. Nielsen Ratings Company ist das Fernsehgerät in
einem durchschnittlichen amerikanischen Haushalt etwa 7 Stunden täglich eingeschaltet
(siehe Dominick, Sherman und Copeland 1996, S. 172).

Berichterstattung gestellt und einer „ritualisierten Politikdarstellung“ Vorschub geleistet
wird. Dem ist positiv jedoch zu entgegnen, daß nur durch das Fernsehen auch weniger
gebildete Bevölkerungsschichten oder Menschen in sehr entlegenen Gebieten überhaupt
mit Politik in Berührung kommen. Für diese Menschen ist das Fernsehen ganz praktisch
der Jahrmarkt der Ideen, auf dem sie sonst nicht teilnehmen könnten.
5.1.2. Marktstrukturen und Lokalprinzip
Die Infrastruktur des amerikanischen Fernsehmarktes unterscheidet sich vom
deutschen Markt in vielfältiger Weise. Dies liegt allein schon in den geographischen
Besonderheiten (räumliche Distanzen, Zeitzonen) begründet 122 sowie in der Vielzahl von
unterschiedlichen Ethnien und Gruppierungen, deren Nachfrage zu berücksichtigen ist
(vgl. Thomas und Carpenter 1994, Part II). Der amerikanische Fernsehmarkt ist
wesentlich unübersichtlicher und ausdifferenzierter als jeder andere europäische
Vergleichsmarkt. Hier zeigen sich in hohem Maße die Kräfte einer spontanen
Marktentwicklung und des Wettbewerbs. Es gibt ca. 1500 verschiedene
Fernsehstationen. Vergleicht man dies mit europäischen Zahlen, so wird bereits
ersichtlich, wie grundverschieden die Strukturen der Märkte sind.
Aufgrund der großen räumlichen Distanzen und der damit einhergehenden
Unmöglichkeit, das ganze Land flächendeckend terrestrisch zu erreichen, ist
beispielsweise schon sehr früh die Kabeltechnik („cable“) als Ergänzung und
Konkurrenz zu terrestrischem Rundfunk (OTA: „Over the Air Television“) entwickelt
worden (Jeter 1994). Wenn also ganz allgemein vom Fernsehen die Rede ist, dann muß
zunächst genau spezifiziert werden, ob von Kabelfernsehen oder von terrestrischem
Fernsehen die Rede ist. Beide Teilordnungen entwickelten sich sehr unterschiedlich
und gerieten nach anfänglicher Interessenkonvergenz zunehmend in eine echte
Wettbewerbssituation, so daß eine Analyse des US-Marktes immer auch dieses
spezifische Wettbewerbsverhältnis berücksichtigen muß 123
. In jüngerer Zeit hat sich
zudem das Satellitenfernsehen als eine dritte Alternative entwickelt.
Für eine ordnungsökonomische Analyse des amerikanischen Fernsehmarktes ist vor
allem das Lokalprinzip hervorzuheben, auf das noch genauer einzugehen sein wird. Das
Lokalprinzip ist das entscheidende Ordnungsprinzip des amerikanischen
Fernsehmarktes. Lokale Fernsehstationen führen verschiedenste Programme heran; sie
bedienen damit einen lokalen Markt. Selbst wenn landesweit verbreitete Programme –
etwa NBC, CBS, ABC oder Fox – auf dem Bildschirm zu sehen sind, so werden sie von
122
123
207
Browne (1999) zufolge sind die geographischen Besonderheiten (Form, Größe,
Topographie) eines Landes eine zentrale Strukturdeterminante in der Entwicklung
terrestrischen Rundfunks.
In der amerikanischen Rechtsprechung zu Wettbewerbsfragen sowie in der gesamten
einschlägigen Literatur zu Medienfragen wird ebenfalls streng zwischen Kabel und
Fernsehen unterschieden. Durch die unterschiedlichen Verbreitungsformen und
Anwendungsmöglichkeiten liegen unterschiedliche relevante Märkte vor. Seit 1984
unterliegt das Kabelfernsehen mit dem Cable Communications Act auch einer eigenen
Rechtsgrundlage.

lokalen Fernsehstationen verbreitet. Das gleiche gilt prinzipiell auch für das
Kabelfernsehen. Das landesweit operierende Cable News Network (CNN) wird
ebenfalls über lokale Netzwerke transportiert. Im Zentrum der gesamten
medienpolitischen Diskussion steht das Bemühen, lokale Märkte im Sinne des Ersten
Verfassungszusatzes mit möglichst vielfältigen Meinungen zu versorgen (viertes
Ordnungsproblem). Die Lizenzen zum Betrieb eines Kabelsenders werden
beispielsweise von den Kommunen vergeben – im Gegensatz zum terrestrischen
Fernsehen, bei dem die Federal Communications Commission die Lizenz erteilt. Die
Kabelanbieter verfügen zumeist über lokale oder regionale Monopole 124 , wobei seitens
der Kommunen eine Mißbrauchsaufsicht vorgenommen wird. Hierauf wird noch
ausführlicher einzugehen sein.
Folgende Abbildung gibt einen ersten allgemeinen Überblick über die Struktur des
amerikanischen Fernsehmarktes:
Abbildung 21: Vereinfachte Übersicht des amerikanischen Fernsehmarktes
Traditionelle
Wettbewerbsdimension
Terrestrisches
Fernsehen
- Lokalprinzip
- unentgeltlich
Private Networks
Kabelfernsehen
- Lokalprinzip
- entgeltlich
- Zusatzdienste
möglich (PPV)
Wettbewerb
Programmlieferanten
Wettbewerb
Public
Broadcasting
Neuere
Wettbewerbsdimension
Satellitenfernsehen
- National Stations
- entgeltlich
- Zusatzdienste
möglich (PPV)
Unabhängige
Stationen
Um die grundsätzliche Struktur des amerikanischen Fernsehmarktes zu erfassen und
einen ersten Überblick zu gewinnen, ist es zunächst hilfreich, die verschiedenen
Wettbewerbsfelder auseinanderzuhalten. Einerseits findet Wettbewerb direkt zwischen
den Fernsehstationen statt. Traditionell fand der Wettbewerb vor allem zwischen dem
terrestrischen Fernsehen und dem Kabelfernsehen statt; dieses ist allerdings erst im
Laufe des Wandels des Kabels von einer reinen Dienstleistung zu einem unabhängigen
124
208
Auch in diesen regionalen Monopolen zeigt sich der spezifisch amerikanische Zugang
zu Wettbewerbsfragen. Das Kabel-Monopol wird nicht unter der Vorgabe einer
spezifischen „wünschenswerten“ Marktform, sondern pragmatisch bewertet nach dem
Grundsatz: Does it serve the consumer, or not?

Programmanbieter entstanden. In jüngerer Zeit hat sich mit dem Satellitenfernsehen ein
dritter Wettbewerber eingestellt.
Von den eigentlichen Fernsehanbietern sind die Programmanbieter zu unterscheiden.
Hier gibt es vielfältige unternehmerische (und öffentliche) Zielsetzungen und
Finanzierungsformen. Auch zwischen den Programmanbietern herrscht Wettbewerb.
Zwischen den Programmanbietern und den verschiedenen Fernsehstationen liegen
unterschiedlichste Verknüpfungen vor: dies hängt entscheidend von der jeweiligen
Marktstruktur vor Ort ab. Ein Nachfrager muß zunächst eine für ihn günstige
Übertragungs-Infrastruktur herausfinden. Sodann kann er aus verschiedenen
Programmanbietern und Programmpaketen wählen. Inhaltlich herrscht zumindest bei
den Kabel- und Satellitendiensten beinahe schon ein unbegrenztes Angebot vor; das
Bild vom „me channel“ (Eli Noam) ist hier durchaus schon Realität. Bei den
terrestrischen Fernsehprogrammen ist die Vielfalt zumindest in ländlichen Gegenden
deutlich geringer. Allerdings sind die landesweit operierenden Programmanbieter und
Networks in der Regel immer vertreten.
5.2. Historischer Hintergrund
Die heute vorliegende Rundfunkordnung ist über ca. achtzig Jahre hinweg
gewachsen; sie ist, um einen Hayekschen Terminus zu verwenden, Ergebnis
menschlichen Handelns, aber nicht menschlichen Entwurfs. Es hat dabei zu keinem
Zeitpunkt einen grundsätzlichen Ordnungsentwurf gegeben, der von den
medienpolitisch Verantwortlichen hätte umgesetzt werden sollen. Stattdessen wurde mit
Hilfe von wenigen allgemeinen Regeln ein vergleichweise großer Freiraum geschaffen,
in dem der Wettbewerb als Entdeckungsverfahren wirken konnte. Die für
Außenstehende hervorstehende Unübersichtlichkeit ist Konsequenz dieser spontanen
Suchprozesse. Ohne eine Kenntnis dieser Entwicklungslinien und Pfadabhängigkeiten
ist es kaum möglich, die heutigen Marktstrukturen und Wettbewerbsprozesse zu
erklären.
Der Beginn des Rundfunks in den Vereinigten Staaten ist ein bemerkenswertes
Beispiel, um die beabsichtigten und unbeabsichtigten Lenkungswirkungen von
Ordnungsbedingungen in marktlichen Wettbewerbsprozessen zu veranschaulichen.
Zudem wird deutlich, wie schwierig es für die politisch Verantwortlichen und für die
Marktteilnehmer ist, in einem völlig neu entstehenden Markt mit immensen
Unsicherheiten über technische Standards und rechtliche Grundlagen sowie über die
realisierbare Nachfrage überhaupt zu „tragfähigen“ Ordnungsbedingungen zu gelangen,
die eine weitere Marktentwicklung ermöglichen. Die ersten Dekaden des Radios und
später auch des Fernsehens waren geprägt von einem faszinierenden Wechselspiel
zwischen privaten unternehmerischen Gewinninteressen – die wie in einem
„Goldrausch“ im Kampf um Marktanteile standen – und staatlichen Bemühungen, die
daraus entstehenden Marktprozesse und Marktergebnisse den Regeln eines fairen
Wettbewerbs zu unterwerfen (vgl. Hilliard und Keith 1997).
209

Der permanente Versuch des Interessenausgleichs zwischen privaten Unternehmern
und staatlicher Ordnungspolitik stand sozusagen unter der „Oberaufsicht“ des ersten
Verfassungsgrundsatzes der freien und ungehinderten Meinungsäußerung, der
zielführend für die gesuchte neue Rundfunkordnung war und bis heute geblieben ist
(zweites und viertes Ordnungsproblem). Medienordnungspolitik war und ist in den
Vereinigten Staaten der Versuch, bestimmte Ordnungsbedingungen für den
Rundfunkmarkt zu schaffen, die ex post für die Öffentlichkeit und das „Allgemeinwohl“
wünschenswerte Sendungen, also ganz konkrete inhaltliche Vielfalt hervorbringen. Das
Gemeinwohl wird dabei individualistisch individuell interpretiert, und zwar im Hinblick
auf die Wahrung einer größtmöglichen angebotsseitigen Vielfalt und nachfrageseitig
der Konsumentensouveränität. Dies ist der große systematische Unterschied zu einer
binnenpluralistischen Medienordnung nach deutschem Vorbild, bei der an einem
„runden Tisch“ mit den vermeintlich gesellschaftlich relevanten Gruppierungen
versucht wird, Pluralismus und Meinungsvielfalt ex ante zu realisieren und dann dem
Zuschauer in einem Programm zu präsentieren.
5.2.1. Die Entstehung des Hörfunks in den Vereinigten Staaten
5.2.1.1. Der Gründungsboom
Der Rundfunk begann in den Vereinigten Staaten als Hörfunk zu Beginn der
zwanziger Jahre als privatwirtschaftliche Veranstaltung 125 . Juristischer Referenzpunkt
war unter anderem der Radio Act von 1912 mit bestimmten Regeln für die Nutzung des
Äthers und der Funkfrequenzen. Durch den Radio Act sollten vor allem
Senderüberlagerungen verhindert und eine systematische Nutzung und Ordnung der
begrenzten und insgesamt sehr knappen Funkwellen ermöglicht werden. Am 8. Juli
1926 untersagte der Justizminister jedoch der Regierung bzw. staatlichen Stellen die
Kontrolle des Äthers (vgl. MacCarthy 1995, S. 53f.). Der Äther gehöre jedermann, so
daß der Staat nicht legitimiert sei, einzelne Bürger oder Gruppen von der Nutzung
desselben auszuschließen.
Dieses Urteil war und ist in zweierlei Hinsicht bemerkenswert und beispielhaft: Zum
ersten manifestiert sich in diesem Verdikt die in der gesamten amerikanischen
Medienordnung feststellbare Überzeugung, daß der Staat die freie Meinungsäußerung
durch keine wie auch immer geartete Regelsetzung beeinträchtigen und einschränken
dürfe; jeder soll das Recht haben, seinen eigenen Radiosender zu eröffnen, wann immer
er dies wolle. Rundfunkfreiheit sei in diesem Verständnis eine individuelle Freiheit.
Zum zweiten stand diese Entscheidung in krassem Widerspruch zu den zeitgleich in
Europa und vor allem in Deutschland beobachtbaren Bemühungen der Regierungen, die
staatliche Kontrolle über den Rundfunk zu gewinnen und privatwirtschaftliches
Engagement systematisch zurückzudrängen.
125
210
Eine ausführliche Darstellung der historischen Entwicklung einschließlich zahlreicher
Originalquellen findet sich bei Kittross (1980) und Edelman (1980). Ebenfalls
einschlägig sind Dominick, Sherman und Copeland (1996).

Unmittelbare Folge dieser ordnungspolitischen Weichenstellung durch den
Justizminister war eine ab Mitte 1926 einsetzende, völlig unreglementierte Welle von
neu gegründeten Radiosendern im ganzen Sendegebiet der Vereinigten Staaten.
MacCarthy (1995) zufolge gab es wöchentlich etwa fünf neue Sender mit der
Konsequenz, daß in den meisten Ballungsgebieten und Großstädten durch massive
Frequenzüberlagerung gar kein Radio-Empfang mehr möglich war. Die 1923
gegründete National Association of Broadcasters (NAB), ein freiwilliger
Zusammenschluß der privaten Rundfunkveranstalter, versuchte daraufhin erstmalig
ordnungssetzend zu wirken und einige Anbieter zu einem freiwilligen Verzicht zu
bewegen, um störende Frequenzüberlagerungen zu vermeiden. Dieser erste Versuch der
Selbstkontrolle und Selbstorganisation in der amerikanischen Rundfunkgeschichte
schlug jedoch fehl. Die mit dem Betrieb eines Radiosenders verbundenen
Gewinnaussichten waren zu groß, um Marktteilnehmer zu einer Selbstaufgabe „um der
höheren Sache eines funktionsfähigen Hörfunks willen“ zu bewegen. Von 536 Sendern,
die von der NAB angeschrieben worden waren, antworteten gerade einmal 150, und
auch bei diesen war keinerlei Bereitschaft zur freiwilligen Selbstaufgabe ihrer
Sendetätigkeit gegeben (vgl. MacCarthy 1995; Dominick, Sherman und Copeland
1996). Eine solche Verhaltensweise wäre bei der vorgegebenen Anreizstruktur und
großen Gewinnerwartungen auch kaum zu erwarten gewesen. Aus
ordnungsökonomischem Blickwinkel bleibt festzuhalten, daß das Chaos bei den
Sendefrequenzen in erster Linie durch nicht spezifizierte Eigentumsrechte (Property
Rights) verursacht wurde.
So war der amerikanische Rundfunkmarkt in dieser frühen Phase von der Gefahr
bedroht, durch die mangelnde Koordinationsbereitschaft der unternehmerischen
Eigeninteressen und die unzureichend spezifizierten und zugeordneten Property Rights
zugrunde zu gehen, bevor er überhaupt erst richtig zur Entfaltung gelangt war. Der
amerikanische Kongreß mußte letztlich rechts- und ordnungssetzend einschreiten und
die Rundfunkunternehmen aus diesem „Gefangenendilemma“ der kollektiven
Selbstschädigung und Selbstblockade befreien. Am 23. Februar 1927 wurde ein
novellierter „Radio Act“ durch den Präsidenten unterzeichnet und die mit
weitreichenden Handlungsbefugnissen und Kompetenzen ausgestattete Federal Radio
Commission (FRC) gegründet: diese ist der Vorläufer der heute noch bestehenden
Federal Communications Commission (FCC) (vgl. Edelman 1980). Im Radio Act waren
Eckpunkte für die Nutzung des Äthers sowie die Modalitäten der Lizenzierung
enthalten. Hierdurch wurden die Property Rights spezifiziert und es entstand erstmals
ein formaler Ordnungsrahmen und ein Rechnungszusammenhang, der Planungs- und
Rechtssicherheit schuf und der die weitere Entwicklung des Rundfunkmarktes
überhaupt erst ermöglichte. Die ordnungspolitische Steuerungswirkung des Radio Acts
im Sinne des fünften Ordnungsproblems ist außerordentlich hoch einzuschätzen.
Diese kurze Episode zu Beginn des amerikanischen Rundfunks ist besonders aus
ordnungsökonomischem Blickwinkel interessant. Es existieren bindungsbedürftige
versus selbstbindende Institutionen sowie zahlreiche Wechselwirkungen zwischen
beiden. In manchen „Spielsituationen“ führt das Eigeninteresse der Individuen zu einer
211

freiwilligen Einigung auf einen bestimmten Ordnungsrahmen der Interaktion. In
anderen Spielsituationen wiederum leitet das Eigeninteresse (wie im sog.
Gefangenendilemma der Spieltheorie expliziert) zu individueller und kollektiver
Selbstschädigung. Für den amerikanischen Rundfunkmarkt bedeutet dies, daß sich die
Bemühungen und Vorschriften der National Association of Broadcasters (NAB) als
Element der freiwilligen Selbstorganisation in dieser Konfliktsituation im neu
entstehenden amerikanischen Rundfunk nicht durchsetzen konnten: Sie entfalteten
aufgrund der bestehenden Anreizstrukturen keine „selbstbindende“ Kraft. Auch der
Wettbewerb konnte hier nicht ordnungssetzend wirken. Es zeigte sich aber in der
unmittelbaren Folgezeit, daß in dieser Phase der Marktentstehung offensichtlich eine
direkte Beziehung zu einem System staatlicher Regelsetzung existierte. Die FRC
versuchte nämlich Ordnung in die chaotischen Frequenzverhältnisse zu bringen, indem
sie nur Sendern mit „anspruchsvollem Programmprofil“ eine Sendelizenz zuteilte.
Durch diesen Ordnungsfaktor wurden sofort die auf freiwilliger Basis beruhenden
NAB-Vorschläge über ethische Grundsatze und wirtschaftliche Praktiken zur
Sicherstellung von qualitativen Standards im neuen Rundfunkmarkt ernst genommen:
sie entfalteten Bindungskraft. Erst die Einrichtung einer mit konkreten
Handlungsbefugnissen ausgestatteten und durchsetzungsfähigen Behörde, der FRC,
ermöglichte die positive Wirkung von solchen Institutionen und Organisationen, die –
wie der NAB – auf „weichen“ Regelungs- und Kontrollmechanismen beruhte. Auf der
Ordnungsebene des Staates mußten also einige (wenige) Eckpunkte fixiert werden,
damit im folgenden die Ordnungsebenen des Wettbewerbs und der Selbstkontrolle
Wirkung entfalten konnten.
Auch der weitere Verlauf der amerikanischen Rundfunkordnung entwickelte sich im
Spannungsfeld zwischen den verschiedenen Ordnungsebenen der privaten
unternehmerischen Initiative und Selbstregulierung, des Wettbewerbs und den
staatlichen Versuchen, eine funktionsfähige Wettbewerbsordnung zu schaffen (vgl.
Kittross 1980; Edelman 1980). Mit dem Federal Communications Act von 1934 und der
Einrichtung der Federal Communications Commission (FCC) 126
212
wurde eine staatliche
Kommunikationsaufsicht ins Leben gerufen, die jedoch weitgehend von der Politik und
der Regierung unabhängig war und ist (vgl. Barnett 1988) – vergleichbar etwa zu der
ebenfalls politisch unabhängigen amerikanischen Zentralnotenbank. Damit entsprach
die FCC der amerikanischen Rechtsphilosophie, möglichst handlungsfähige politische
Institutionen zu schaffen, gleichzeitig jedoch durch den Einbau von „Checks and
Balances“ zu verhindern, daß diese durch eine übermäßige Machtkonzentration einen
unkontrollierbaren Einfluß ausüben könnten.
Der Federal Communications Act in der Fassung von 1934 war der Versuch von
Präsident Franklin D. Roosevelt, die traditionellen mit den neu entstehenden
elektronischen Medien (Telegraph, Telefon, Radio, Fernsehen) einer einheitlichen
Jurisdiktion zu unterstellen (Dominick, Sherman und Copeland 1996, S. 31). Durch
126 Einen guten Überblick über die Arbeit der FCC (Aufgabe, Ziele, Organisation etc.)
bietet das Buch von Hilliard (1991).

einen gemeinsamen und verläßlichen Rechtsrahmen sollte die weitere spontane
Marktentwicklung gefördert werden. Es ist dabei sicherlich kein Zufall, daß der
Communications Act gerade unter Roosevelt verabschiedet wurde. Roosevelt hatte mit
der sog. „New Deal Policy“ eine stärkere Verantwortung des Staates auch für soziale
Belange eingefordert und hiermit gewissermaßen einen Paradigmenwechsel in der
amerikanischen Marktphilosophie vollzogen (ausführlich Holtfrerich 1980). Der
Supreme Court hat dies 1937 als verfassungskonform bezeichnet. Auch in der
Medienpolitik mag dies eine Rolle gespielt haben. Gleichwohl ging vom
Communications Act nicht unbedingt ein dirigistischer Impetus aus. Es war ohne
Zweifel für alle Beteiligten von Vorteil, daß der Staat gewisse Rechtsstandards
einführte und hierdurch eine Wettbewerbsordnung schuf.
Der Communications Act sah relativ klare Kriterien für die Aufnahme und den
Betrieb eines Rundfunksenders vor. Die Lizenzvergabe an Bewerber durch die FCC war
unmittelbar an vermeintlich „weiche und wirtschaftsferne“ Kriterien wie „public
interest, convenience, and necessity“ gebunden (siehe Barnett 1988) 127 . Der Sachverhalt
der politischen Ausgewogenheit („equal time“) und der Fairneß 128
wurde ausdrücklich
genannt (vgl. Schuster 1990) und später im Jahre 1959 in einer Neufassung des
Communications Act weiter ausformuliert. Zudem sollten solche Bewerber bevorzugt
werden, die sich um „anspruchsvollere Programminhalte“ bemühten. Gleichwohl blieb
das Bemühen der FCC, konkret auf Programminhalte im Rundfunk einzuwirken und
damit nachvollziehbare und anerkannte Qualitätsstandards einzuführen, relativ
erfolglos.
5.2.1.2. Erste Ansätze zur Selbstregulierung
Einen wichtigen Einschnitt in der amerikanischen Rundfunkgeschichte stellte kurz
darauf ein bemerkenswertes Ereignis dar, das aus heutiger Sicht beinahe amüsant
anmutet. Im November 1938 fand eine berühmt gewordene Hörspielausstrahlung von
Orson Welles „Krieg der Welten“ statt, die mit starken dramaturgischen und
akustischen Effekten die Eroberung der Vereinigten Staaten und die Zerstörung von
New York City durch Außerirdische thematisierte. Diese Radiosendung wurde jedoch
in großen Teilen der Bevölkerung, die den Vorspann zu der Sendung nicht gehört hatte,
nicht als fiktional erkannt, sondern als vermeintlich reale Berichterstattung über einen
127
128
213
Die Sachverhalte public interest, convenience and necessity sind trotz der Unschärfen
bei der inhaltlichen Auslegung in der amerikanischen Rechtsetzung nach wie vor aktuell.
Firestone und Korzick Garmer (1998, S. viii) erläutern an Beispielen, daß diese
Rechtsbegriffe im Laufe der Jahrzehnte unterschiedlich ausgelegt worden sind;
gleichwohl sind sie nicht veraltet oder überholt. Auch der Digital Television Act von
1996 greift auf diese Orientierungen zurück.
Am 4. August 1987 wurde die Fairneß-Doktrin durch ein Gericht als Einschränkung des
Rechts auf freie Meinungsäußerung und damit als Verstoß gegen den ersten
Verfassungszusatz wieder gestrichen. Vor allem die Schwierigkeit der Anwendung und
die Gefahr der strategischen Ausnutzung dieser Regel durch Vertreter von Partikular-
Interessen hatten massive Kritik hervorgerufen und letztlich deren Abschaffung bewirkt.
Gleichwohl wirkt die Fairneß-Doktrin als informelle Institution bis heute nach.

Angriff aus dem Weltall fehlinterpretiert (vgl. Baran und Davis 2000, S. 120 ff.).
Zudem kam es zu „Ansteckungseffekten“ durch Mund-zu-Mund-Propaganda sowie
durch eine Flucht der Bevölkerung aus New York. Konsequenz war eine landesweite
Massenpanik (vgl. Noam 1995), die zu immensen materiellen Schäden führte.
Die Auswirkungen des Hörspiels lösten eine intensive Diskussion in Wissenschaft
und Politik darüber aus, welche legislativen Maßnahmen geeignet sein könnten, um
ähnliche Irritationen der Bevölkerung zukünftig zu verhindern 129 . Der FCC-Vorsitzende
McNinch äußerte sich hierzu unmißverständlich: „Wenn Sie [die Radioveranstalter,
Anm. D.W.] nicht in der Lage sind, selbst Kontrolle auszuüben, wird das jemand
anderer für sie tun“ (zitiert nach MacCarthy 1995, S. 56). Für den Fall, daß das
Eigeninteresse und der Wettbewerb nicht von sich aus in der Lage wären, Ordnung zu
schaffen, wurden also staatliche Eingriffe angekündigt. Das neue Medium Rundfunk
hatte erstmals seine ungeheure emotionalisierende und manipulative Wirkung auf die
Bevölkerung von New York in einem unfreiwilligen „Laborexperiment“ unter Beweis
gestellt. Die Notwendigkeit von Ordnungsbedingungen, die geeignet schienen, solche
negativen Externalitäten zukünftig zu verhindern, war offenkundig geworden (zweites
Ordnungsproblem).
Der durch die FCC und die Öffentlichkeit ausgeübte Druck auf die
Rundfunkunternehmer zeigte Wirkung. 1939 beschloß die NAB einen
Maßnahmenkatalog, um qualtitative Standards im Rundfunk im Sinne eines
Negativkatalogs zu sichern. Zeitgleich wurde das sog. „NAB Code Committee“
gegründet, das die Durchführung und Einhaltung dieser Vorschriften überwachen sollte.
Dieser Verhaltenskodex („Code of Conduct“) enthielt unter anderem Vorschriften über
Qualitätsstandards bei Kinderprogrammen, das Verbot von Angriffen auf Rassen- und
Religionszugehörigkeit, Werbung nur für legale Produkte von anerkannten Firmen und
die allgemeine Begrenzung der Werbezeiten (siehe MacCarthy 1995, S. 56 f.). Durch
diese Standards war es erstmalig möglich geworden, eine Art von Gleichgewicht
zwischen unternehmerischen Gewinninteressen und politischen Vorgaben über „sozial
wünschenswerte“ Programmstandards herzustellen (drittes und viertes
Ordnungsproblem). Für die privaten Rundfunkanbieter bildete dieser Verhaltenskodex
eine unausweichliche Notwendigkeit, da eine Mißachtung erstens zum Verlust der
Sendelizenz und zweitens zu Boykott-Maßnahmen der Verbraucher und auch der
Werbekunden hätte führen können. Damit hatte sich zumindest im Hörfunk erstmalig
ein verläßlicher Ordnungsrahmen im Zusammenspiel von Eigeninteresse, Wettbewerb
und staatlichen Ordnungsvorgaben etabliert, der sich für die weitere Entwicklung des
Marktes als sehr vorteilhaft herausstellte.
129
214
Auf dieses Ereignis wird auch heute noch immer in Diskussionen verwiesen, wenn die
besondere Suggestivkraft des Rundfunks veranschaulicht werden soll. Der „Krieg der
Welten“ war zudem Ausgangspunkt einer intensiven theoretischen Debatte über die
Wirkung der Massenmedien („Mass Society“ versus „Limited Effect Theory“, see Baran
und Davis 2000, S. 120-148).

5.2.2. Das Aufkommen des Fernsehens in den Vereinigten Staaten
In den frühen zwanziger Jahren bemühten sich zahlreiche Forscher in aller Welt um
eine geeignete Technik, mittels derer Bilder über Funkwellen weiterverbreitet werden
konnten. Der kommerzielle Erfolg des Radios weckte in den USA die Hoffnung, daß
auch das Fernsehen ein lukratives Geschäft sein könnte. 1925 gelang es dem
amerikanischen Erfinder Charles F. Jenkins, ein Bildsignal zu einem fünf Meilen
entfernten Receiver zu übermitteln. 1926 demonstrierte der Brite John Baird einen sog.
„Televisor“: In einem Schaufenster eines Londoner Geschäftshauses zeigte er dem
erstaunten Publikum dreimal täglich eine Show: dies wird in der Literatur als das erste
„Fernsehprogramm der Welt“ bezeichnet.
Der „Erfolg“ des Fernsehens lockte sofort potentielle Investoren und Interessenten
an. Schon 1929 hatte die Federal Radio Commission (FRC) achtzehn „visual broadcast
stations“ lizenziert (vgl. Dominick, Sherman und Copeland 1996, S. 52), die mit der
neuen Technologie experimentierten und deren Marktfähigkeit prüften. In New York,
Boston und Chicago wurden die ersten Fernsehsendungen ausgestrahlt, die beim
Publikum auf große Resonanz stießen. Die Weltwirtschaftskrise am Ende der 20er Jahre
bremste jedoch die Entwicklung des Fernsehens auch in den USA, da erstens die
größtenteils privaten Forschungsgelder zur Weiterentwicklung des Fernsehens reduziert
wurden und zweitens angesichts der finanziellen Nöte der Bevölkerung keine breite
Nachfrage nach Empfangsgeräten entstehen konnte.
Mit der wirtschaftlichen Erholung 1935 erhielt das Fernsehen in den Vereinigten
Staaten einen neuen Schub. Der Manager der Radio Corporation of America (RCA),
David Sarnoff 130
, kündigte einen ehrgeizigen Plan an, um das Fernsehen aus seiner
technischen Erprobungsphase in die Öffentlichkeit zu führen und breiten
Bevölkerungsschichten zur Verfügung zu stellen. Nur zwei Jahre später sendeten
erstmals zwei Fernsehstationen in New York und Philadelphia, die über ein
Telefonkabel verbunden waren, ein gemeinsames Programm. Dieses Experiment kann
als Vorläufer des sog. „Network Programming“ bezeichnet werden, das für den
amerikanischen Markt kennzeichnend werden sollte. Im gleichen Jahr gelang mit der
ersten Fernsehdirektübertragung ein weiterer Meilenstein in der Entwicklung des
Fernsehens: David Sarnoff moderierte eine Sendung für die RCA von der
Weltausstellung in New York (vgl. Dominick, Sherman und Copeland 1996, S. 50).
Damit war erstmalig die Direktübertragung von massenattraktiven Programminhalten –
etwa Sportereignisse – technisch möglich geworden; diese Aussicht auf ein lukratives
Geschäft beflügelte die Investoren ebenso wie die Nachfrager, die von den neuen
Verwendungsmöglichkeiten Kenntnis nahmen.
1941 begann die im Anschluß an den Federal Communications Act 1934 gegründete
FCC mit der Lizenzierung von kommerziellen Fernsehstationen, die landesweit in
großer Zahl in einer wahren Gründungswelle entstanden. Im gleichen Jahr wurde auch
der erste Werbespot übertragen, womit die kommerziellen Verwertungsmöglichkeiten
130 David Sarnoff gilt in den Vereinigten Staaten als der „Vater des Fernsehens“.
215

auch für die Fernsehbetreiber immer deutlicher sichtbar wurden. Der Zweite Weltkrieg
beendete diese dynamische Entwicklung jedoch auch in den Vereinigten Staaten: Der
Ausbau weiterer Stationen wurde unterbrochen, und fast alle kommerziellen Stationen
stellten ihren Sendebetrieb bis zum Ende des Krieges ein.
5.2.2.1. Die Nachkriegsphase
Mit dem Ende des Zweiten Weltkriegs begann 1945 der Aufstieg des Fernsehens
zum wichtigsten Kommunikationsmedium der Vereinigten Staaten. Es enstand ein
regelrechter Boom, sowohl hinsichtlich der Gründung neuer Sender als auch der
Nachfrage der Bevölkerung nach Empfangsgeräten: Gab es 1946 gerade einmal 8.000
Haushalte mit Fernsehgeräten, so waren es nur zwei Jahre später bereits 172.000.
Unterstützt und forciert wurde dieser Prozeß durch mehrere ordnungspolitische
Entscheidungen der FCC, die den Rahmen für die weitere Entwicklung des Fernsehens
absteckten. Unter anderem wurde den Fernsehstationen der Zugang zu
leistungsfähigeren Sendefrequenzen ermöglicht, was die Qualität der
Übertragungssignale verbesserte, das kriegsbedingte Verbot des Ausbaus weiterer
Sender wurde aufgehoben, und es wurden verbesserte technische Standards
mitentwickelt, die der Verbreitung des neuen Mediums in der Bevölkerung in
besonderer Weise dienlich waren.
Für die Fernsehunternehmen stellte sich vor allem die Frage, wie sie die nun
reichlich vorhandene Sendezeit mit Programminhalten ausfüllen könnten. Anfänglich
wurden vor allem Sportveranstaltungen übertragen – mehr als 60% der gesamten
Sendezeit wurde hierfür verwendet (Dominick, Sherman und Copeland 1996, S. 55).
Eine größere inhaltliche Vielfalt stellte sich erst 1948 mit dem entgültigen Aufkommen
des sog. „Network Programming“ ein, bei dem mehrere Fernsehstationen gemeinsame
Sendungen ausstrahlten, die von den Programmlieferanten bereitgestellt wurden. Vier
solcher Networks existierten anfänglich, und zwar NBC, CBS, DuMont und – wettbewerbspolitisch
besonders interessant – ABC, das durch eine Auflage der
Kartellbehörden durch eine Abspaltung von NBC entstanden war, weil diesem Network
nach Meinung der Wettbewerbshüter eine marktbeherrschende Stellung zugewachsen
war 131
.
Die Fernsehstationen gingen in der Regel eine besondere Kundenbeziehung
(„affiliation“) mit einem der Networks ein, und in zunehmendem Maße wurde das
nunmehr für breite Bevölkerungsschichten immer attraktiver werdende Programm zu
einem idealen Werberahmen für die Industrie. Der Zuschauer kam dabei unentgeltlich
131
216
In dieser Abspaltung von ABC von NBC könnte eine interessante Parallele zum
aktuellen Fall des Softwareanbieters Microsoft liegen, der ebenfalls zerlegt werden soll.
Die Wettbewerbsbehörden sahen im NBC-Fall eine Monopolmacht, die zum Nachteil der
Konsumenten eingesetzt worden war. Dies allein rechtfertigte schon die Zerlegung.
Hierin zeigt sich wiederum die pragmatische Rechtsprechung der Vereinigten Staaten
auch in Wettbewerbsfragen, die jedoch im konketen Anwendungsfall sehr
durchsetzungsfähig ist, wie etwa auch bei der Zerlegung des Telefonmonopolisten AT&T
deutlich wurde.

in den Genuß der Fernsehprogramme 132 ; die Finanzierung des Fernsehens basierte auf
dem Verkauf von Werbezeiten. Das kommerzielle Fernsehen in den Vereinigten Staaten
nahm damit prinzipiell die Struktur an, die bis heute weitgehend erhalten geblieben ist:
Lokale private Fernsehstationen mit begrenzter Reichweite übernehmen zu einem
großen Teil die Programmangebote der verbundenen überregionalen Networks,
ergänzen diese um spezifische lokale Informationen und Nachrichten und verkaufen die
Werbezeiten, nicht selten bevorzugt an lokale Unternehmen aus dem eigenen
Einzugsbereich.
5.2.2.2. Der Gründungsstopp (Freeze)
Der Boom der Neugründungen in der Expansionsphase des Marktes erreichte
allerdings schon 1948 Dimensionen, die für die FCC rein organisatorisch kaum noch zu
bewältigen waren: Die Zahl der Neuanträge war so groß, daß völlige Unsicherheit
bestand, in welchem Maße überhaupt noch neue Sender zugelassen werden könnten,
ohne daß es zu gegenseitigen Empfangsstörungen (Interferenzen) gekommen wäre.
Ähnlich wie in der Entstehungsphase des Radios kam es in dieser frühen Phase der
Marktentwicklung zu scheinbar chaotischen Verhältnissen. In dieser Situation und vor
dem Hintergrund der Erfahrungen mit dem Radionmarkt entschloß sich die FCC zu
einem bemerkenswerten ordnungspolitischen Eingriff: Sie erließ einen zeitlich
befristeten Lizenzierungsstop für neue Fernsehsender, der von 1948 bis 1952 andauern
sollte. Diese Maßnahme wird in der Literatur als sog. „Freeze“ bezeichnet, als
„Einfrieren“ des status quo (vgl. Jeter 1994, S. 40ff.). Während dieses Gründungsstopps
wollte die FCC geeignete Untersuchungen darüber anstellen, welche
ordnungspolitischen Rahmenbedingungen für die weitere Marktentwicklung hilfreich
wären, wie die begrenzten Frequenzpotentiale optimal genutzt werden und welche Form
der Frequenzzuteilung den Marktgegebenheiten bestmöglich entsprechen könnten.
Der Eingriff der Regulierungsbehörde FCC hatte – wie dies häufig bei staatlichen
Eingriffen in das Marktgeschehen der Fall ist – vollkommen unvorhergesehene und zum
Teil nicht erwünschte Konsequenzen. Angesichts der rasch expandierenden
Massennachfrage nach Fernsehen, sowohl seitens der Zuschauer als auch potentieller
Investoren, und angesichts des durch die FCC eingefrorenen Angebots kam es zu
Ausweichreaktionen aller Marktteilnehmer. Davon profitierten einerseits die etablierten
lokalen Fernsehunternehmen, die bereits über eine gültige Lizenz verfügten und
nunmehr ihre Marktposition in aller Ruhe ausbauen konnten, aber vor allem auch die
Kabelunternehmen. Diese konnten sich in der Zeit des „Freeze“ unter dem Schutzschild
der FCC-Regulierung zu starken Konkurrenten für die Fernsehanbieter etablieren. De
facto entwickelte sich der Lizenzierungsstopp für Fernsehsender zu einem
Entwicklungsprogramm für das Kabelfernsehen.
Kabelfernsehen (cable, cablecasting oder auch cable TV) war anfänglich eine reine
Ergänzung zur traditionellen terrestrischen Verbreitung des Fernsehens und insofern
132 In diesem Zusammenhang entstand der Begriff des Free-TV.
217

kein Substitut, sondern ein Hilfsfaktor, der die Verbreitung des Fernsehens förderte („a
passive delivery system“, Jeter (1994, S. 40)). Während der Phase der stürmischen
Marktexpansion Ende der 40er Jahre entstand ein großes Interesse am Fernsehen, die
Übertragungsmöglichkeiten waren jedoch angesichts der räumlichen Distanzen in den
Vereinigten Staaten sowie aufgrund der geographischen Besonderheiten sehr begrenzt.
So hatten beispielsweise viele Städte, die in der Nähe großer Gebirge und damit im sog.
„Funkschatten“ lagen, überhaupt keinen Empfang. In dieser Situation entschlossen sich
einige Gemeinden, einen besonders leistungsfähigen Empfänger in Form einer
Großantenne an geeigneter Stelle aufzustellen (etwa auf einem nahegelegenen Berg)
und die dort empfangenen Fernsehsignale über frei verlegte Fernmeldekabel an die
Haushalte weiterzuleiten. Diese erste Form des Kabelfernsehens wurde als „Community
Antenna Television“ (CATV) bekannt und diente ausschließlich der Weiterverbreitung
von terrestrisch ausgestrahlten Fernsehprogrammen in solche Gegenden, in denen
regulärer Fernsehempfang technisch nicht möglich war.
Die Unternehmen, die die Kabelnetze innerhalb der Gemeinden verlegten, verlangten
von ihren Kunden für ihre Dienstleistung einen Preis, worin zunächst ihr einziges
Geschäftsinteresse lag. Die Kabelunternehmen produzierten noch keine eigenen
Programme. Die Fernsehunternehmen begrüßten die neu hinzu gekommenen
Marktteilnehmer: Sie profitierten von der Weiterverbreitung ihrer Programme in
funktechnisch schwer zugängliche Gebiete, weil sie hierdurch ein größeres Publikum
erreichen konnten und die Werbezeiten sich dementsprechend besser verkaufen ließen.
Somit bestand zwischen den beiden Industrien anfänglich eine Interessenharmonie.
Diese sollte jedoch im Laufe der weiteren Marktentwicklung im dem Maße aufhören,
wie sich die Kabelunternehmen im Anschluß an den Lizenzierungsstopp 1952 zu
unabhängigen und leistungsstarken Konkurrenten entwickelten.
Durch den Lizenzierungsstopp für neue Fernsehsender wurden nun solche
Aktivitäten besonders gewinnversprechend, die bestehende Fernsehangebote über
Fernmeldekabel in solche Regionen weitertrugen, in denen noch keine Fernsehsender
lizenziert worden waren. Dies führte zu massiven Investitionen in die Kabelnetze, so
daß sich in kürzester Zeit eine alternative Infrastruktur zur terrestrischen
Fernsehübertragung entwickelte. Dabei erwies es sich für die Kabelunternehmen als
sehr vorteilhaft, daß sie als „passives Übertragungsmedium“ nicht durch die FCC
lizensiert werden mußten: die von ihnen weiterverbreiteten Programme der
Fernsehsender waren ja bereits von der FCC lizenziert worden. Außerdem vertrat die
FCC damals den Standpunkt, daß Kabel kein Rundfunk sei und das sie nur die
Kompetenz zur Regelung des Rundfunks hätte. Die Kabelunternehmen konnten also
Programme zusammenstellen – quasi in Weiterentwicklung des CATV – und diese
ihren Kunden gegen Entgelt zur Verfügung stellen.
Nach der Aufhebung des Freeze begann das Kabelfernsehen endgültig seine
„Metamorphose“ (Jeter 1994, S. 40) von einem rein passiven Medium der
Signalübertragung zu einem aktiven Fernsehanbieter, der nicht nur bestehende
Programme weitertrug, sondern sich zunehmend auch mit eigenen Angeboten in neuen
Sendeformaten an die Zuschauer wandte. Von 1952 bis 1960 wuchs die Zahl der
218

Kabelkunden von gerade einmal 14.000 auf über 750.000, die Zahl der
Kabelunternehmen von 70 auf über 600. Mit der Entwicklung des Kabelfernsehens zu
einem starken Wettbewerber des terrestrischen Fernsehens hatte der amerikanische
Fernsehmarkt seine zweite Säule erhalten, die bis heute grundsätzlich Bestand hat. Die
starke wettbewerbliche Komponente durch die lokale Verankerung des Fernsehens
wurde ergänzt durch den Wettbewerb zwischen den einzelnen Übertragungsmedien und
der daraus hervorgehenden Expansion von Fernsehanbietern.
Mit dem Erstarken der Kabelunternehmen zu gleichberechtigten Anbietern von
Fernsehprogrammen endete die anfängliche Interessenharmonie zwischen
Kabelunternehmen und Fernsehunternehmen. Erstmalig wurde die FCC als
Streitschlichter angerufen; die Konkurrenten warfen sich gegenseitig vor, von der
staatlichen Regulierung (oder Untätigkeit) bevorzugt zu werden. Die terrestrischen
Fernsehanbieter forderten, die FCC müsse auch für die Kabelunternehmen die üblichen
Lizenzierungsverfahren des Rundfunks anwenden. Dem widersprachen die
Kabelunternehmen mit dem Argument, Kabeldienste seien kein Rundfunk, sondern eine
reine Dienstleistung. Die unterschiedlichen wettbewerbspolitischen Auffassungen
wirken bis heute nach und haben unter anderem dazu geführt, daß mit den Cable
Communications Acts von 1984 und 1992 eine Trennung der Rechtsbereiche vollzogen
wurde. Diese beendete jedoch keineswegs das Konkurrenzverhältnis zwischen Kabel
und Fernsehen.
Der Lizenzierungsstopp führte aber noch zu weiteren Weichenstellungen für den
amerikanischen Fernsehmarkt. Ordnungsökonomisch könnte man sagen, es wurden
Pfad- oder Verlaufsabhängigkeiten begründet, die bis heute in der amerikanischen
Fernsehlandschaft nachwirken. So wirkte der Freeze beispielsweise wie ein
monopolistisches Schutzschild für die bereits lizenzierten Fernsehanstalten, die gerade
noch rechtzeitig den Sendebetrieb aufgenommen hatten. Für die meisten Städte und
Regionen war erst ein Fernsehsender zugelassen worden; nur 24 Städte verfügten über
zwei oder mehr Anbieter (Dominick, Sherman und Copeland 1996, S. 56.). Damit
bestärkte die zeitlich befristete Marktzutrittsschranke die relative Marktposition der
etablierten Sender, die in aller Ruhe sämtliche Wettbewerbsfelder besetzen konnten.
Nach dem Ende des Freeze war es für neue Marktteilnehmer sehr schwer, in diese
verfestigten lokalen Märkte einzutreten.
Ebenfalls hatte der Lizenzierungsstopp eine Konzentration bei den
Programmlieferanten und hier vor allem bei den Networks zur Folge. Da in den meisten
Städten nur ein, in wenigen Städten zwei Fernsehanbieter existierten, suchten diese eine
Anbindung an die beiden großen und vermeintlich leistungsstärkeren Networks NBC
und CBS. Das dritte Network, ABC, geriet in große Schwierigkeiten und wurde fast
vollständig aus dem Markt gedrängt. Erst Mitte der 50er Jahre konnte sich ABC durch
wirtschaftliche Umstrukturierungen und durch erfolgreiche neue Programmformate
langsam wieder erholen. Für das DuMont-Network gab es allerdings keine Rettung
mehr; es mußte seinen Sendebetrieb aufgeben. Damit war auf der Ebene der
Programmlieferanten das über viele Jahrzehnte hinweg stabile „Triopol“ der drei großen
Networks entstanden.
219

5.2.2.3. Der „Sixth Report and Order“
Der Lizenzierungsstopp wurde 1952 mit dem dem sog. „Sixth Report and Order“
aufgehoben, in dem die weiteren zentralen Ordnungsbedingungen für die
Fernsehentwicklung umrissen und wichtige Fragen des neuen Marktes geklärt wurden
(vgl. Dominick, Sherman und Messere 2000). So wurde erstens ein allgemeingültiger
technischer Standard für die Entwicklung des Farbfernsehens benannt. Dies wurde
sowohl von der Industrie begrüßt, die nunmehr Planungssicherheit für die Produktion
der Empfangsgeräte erhielt als auch von den Verbrauchern, die sich nun verstärkt zum
Kauf eines Fernsehapparates entschlossen. Zweitens öffnete die FCC weitere,
wenngleich weniger attraktive Frequenzspektren im UHF-Bereich für neue
Lizenzbewerber. Damit wurde die Frequenzknappheit entscheidend gemildert und
neuen Anbietern der Marktzugang ermöglicht. Drittens wurde das Problem der
Interferenzen durch geographische Einschränkungen und Limitierung der Reichweite
und Übertragungsstärke gelöst. Auch dies erhöhte de facto die zugänglichen
Frequenzen für neue Anbieter. Viertens wurde das Lokalprinzip ausdrücklich als
generelles Ordnungsprinzip für Fernsehen in den Vereinigten Staaten festgeschrieben
(„small town newspapers on the air“). Fünftens wurden ausreichend Kanäle für nichtkommerzielles
Fernsehen (Public Broadcasting) reserviert, weil dieses als notwendige
Ergänzung zu einem marktlichen Fernsehangebot angesehen wurde. Dem Fernsehen
wurden Eigenschaften zuerkannt, die im Sinne des ersten Ordnungsproblems zu einer
verbesserten gesellschaftlichen Arbeitsteilung und demokratischen Partizipation führen
würde. Für die Bereiche Bildungsfernsehen, Integration von Einwanderern,
Kinderprogrammen usw. wurde ein ergänzendes öffentliches Angebot als zweckmäßig
erachtet. Diese letzte Maßnahme, die maßgeblich auf die Initiative der FCC-
Kommissionärin Frieda Hennock zurückgeht, kann als die Geburtsstunde des Public
Television angesehen werden.
5.2.2.4. Bemühungen um Qualitätsstandards und Selbstkontrolle
Neben der technischen und wirtschaftlichen Entfaltung des Fernsehens entwickelte
sich zunehmend die Diskussion um die geeigneten Inhalte, die in Hörfunk und
Fernsehen verbreitet werden konnten und sollten (viertes Ordnungsproblem). So
bestand in der teilweise puritanisch geprägten Bevölkerung der Vereinigten Staaten die
Befürchtung, daß sich die Programmstandards einseitig und nachteilig entwickeln
könnten und daß gar unmoralische und unanständige Inhalte gesendet würden 133
. Schon
1946 hatte die FCC deshalb eine Richtlinie über „Public Broadcasting Responsability of
Broadcasting Licensees“ für den Hörfunk verabschiedet, die in der Fachdiskussion kurz
als das „Blue Book“ (wegen seines Einbandes) bekannt wurde (ausführlich Howard,
Kievman und Moore 1994, S. 122 ff.). Im Blue Book wurden verschiedene Ziele für die
künftige Rundfunkentwicklung angesprochen. So sollte erstens eine
133
220
Dies ist eine bemerkenswerte Parallele zu der aktuellen Diskussion um mögliche
Gefahren, die durch die neuen Medien – vor allem das Internet – hervorgerufen werden
können.

„Überkommerzialisierung“ der Rundfunksender verhindert werden. Zweitens wurde vor
der einseitigen Abhängigkeit der Sender von den Networks als Programmlieferanten
gewarnt. Drittens sollten ausreichend Programmplätze für Diskussionen über
„öffentliche Angelegenheiten“ in den Sendungen reserviert und viertens Einseitigkeit
im Programmprofil beseitigt werden.
Obwohl diese Richtlinie des Blue Book niemals zu einem offiziellen politischen
Dokument der FCC mit formaler juristischer Bindungskraft wurde, beeinflußte sie als
informelle Institution nachhaltig die wissenschaftliche Diskussion und auch die
Rechtsprechung in den Vereinigten Staaten, etwa zur Lizenzierung oder
Lizenzverlängerung von Fernsehstationen. Mit dem Blue Book war für die
Entscheidungsträger in der Judikative und in der Exekutive eine wichtige
Argumentationshilfe entstanden, die de facto bindende Kraft entfaltete.
Mit der zunehmenden Popularität des Fernsehens weitete sich das Bemühen um
geeignete Ordnungsbedingungen und Qualitätsstandards zunehmend auf den Fernsehmarkt
aus. Im April 1951, also noch während des Zeitraums des Lizenzierungsstopps,
gründete die „National Association of Broadcasters“ (NAB) ein „Television Program
Standard Committee“. Dies geschah, analog zur Entwicklung im Radiomarkt, wiederum
in dem Bemühen, geplanten staatlichen Eingriffen vorzugreifen und Selbstregulierung
zu verwirklichen. Im März 1952 wurde ergänzend das Television Code Review Board
als Organisation zur Durchsetzung der qualitativen Standards eingerichtet. Während der
50er Jahre, in denen sich das Fernsehen in den Vereinigten Staaten als Medium
vollständig etablierte, wurde der Television Code permanent überarbeitet und inhaltlich
ergänzt. 1962 wurde eine neue Behörde als Durchsetzungsinstanz gegründet und das
bestehende Television Review Board zu einer Revisionsinstanz bei Streitfragen
abgeändert. Die damit entstandene Struktur der Qualitäts- und Inhaltskontrolle ist
prinzipiell bis heute unverändert geblieben (vgl. MacCarthy 1995).
Genau wie im Hörfunk war die Gestaltung des Ordnungsrahmens für den
Fernsehmarkt gekennzeichnet durch ein permanentes Wechselspiel zwischen den
verschiedenen Ordnungsebenen privater Selbstkontrolle und unternehmerischer
Selbstbeschränkung, der Kontrolle durch den Wettbewerb sowie staatlichen
Bemühungen, ordnungsetzend zu wirken (vgl. Edelman 1980). Als die
Zigarettenindustrie sich beispielsweise nicht von selbst auf eine zeitliche Begrenzung
der Werbezeiten für ihre Produkte einigen konnte, handelte der amerikanische Kongreß
unverzüglich und hart mit einem vollständigen Verbot von Zigarettenwerbung im
Fernsehen (vgl. MacCarthy 1995). Ein ähnlicher Sachverhalt deutete sich bei der
Begrenzung von Werbezeiten in Kindersendungen an. Hier gelang es den privaten
Fernsehsendern jedoch, von sich aus eine Limitierung auf 9,5 Minuten pro Stunde
durchzusetzen. Der Gesetzgeber erklärte diese Selbstbeschränkung für ausreichend und
verzichtete auf weiterführende und härtere gesetzgeberische Maßnahmen.
221

5.2.3. Die endgültige Etablierung des Fernsehens
Auch nach den entscheidenden ordnungspolitischen Weichenstellungen zu Beginn
der 50er und 60er Jahre hat sich der amerikanische Fernsehmarkt weiterhin dynamisch
entwickelt. Fernsehen ist in den Vereinigten Staaten einer der bedeutendsten
wirtschaftlichen Faktoren, sowohl was die finanziellen Volumina angeht als auch die
Bedeutung als kultureller Integrationsfaktor sowie als Medium politischer
Kommunikation (vgl. Finney 1994). Seit dem Ende der sechziger Jahre steht in jedem
amerikanischen Haushalt mindestens ein Fernsehapparat. Mit der weiteren technischen
Entwicklung hat sich eine große wettbewerbliche Dynamik entwickelt. Vor allem für
die europäischen Staaten hat sich der amerikanische Markt als wichtige Orientierungs-
und Bezugsgröße etabliert.
Im Vergleich zum deutschen Fernsehmarkt hat sich dabei als sehr positiv
herausgestellt, daß die Federal Communications Commission Verantwortung für den
gesamten Rundfunksektor und zugleich den Telekommunikationssektor trägt (vgl
Kittross 1980; Hilliard 1991): Die FCC ist demnach sowohl verantwortlich für die
Inhalte und Programme (software) als auch für die Übertragungswege (hardware) 134
.
Diese Bündelung von Kompetenzen erlaubt der FCC schnellere Entscheidungen als dies
in Deutschland möglich ist, wo die Kompetenzen von Rundfunk und
Telekommunikation zwischen Bund und Ländern, also auf verschiedenen
Gebietskörperschaftsebenen, getrennt sind. Mit der Gründung der FCC im
Zusammenhang mit dem Communications Act 1934, mit dem „Sixth Report and Order“
sowie mit den verschiedenen Versuchen zur Qualitätssicherung wurde in den
Vereinigten Staaten ordnungspolitische Weichenstellungen vollzogen, die sich für die
wirtschaftliche Entwicklung von Hörfunk und Fernsehen als sehr positiv herausgestellt
haben. Auch die Neufassung des Telecommunications Act von 1996 sowie die
Ergänzung des Cable Communications Act von 1984 durch den Cable Television
Cosumer Protection and Competition Act von 1992 haben diese positive Entwicklung
insgesamt bestätigt.
5.2.4. Historische Pfadabhängigkeiten: Ein Zwischenergebnis
Als wichtiger Kernpunkt der historischen Entwicklung kann festgehalten werden,
daß in den Vereinigten Staaten während der gesamten Entwicklung des Rundfunks eine
vergleichsweise kontinuierliche und gleichmäßige Entwicklung unter primär
privatwirtschaftlichen Vorzeichen stattfand. Dies ist ein entscheidender systematischer
Unterschied zur deutschen Rundfunkentwicklung, die erstens von Beginn an unter
staatlicher Vormacht stand und zweitens mehrere Strukturbrüche erlebt hat. Die „junge
Nation“ USA hat im Vergleich zur „alten Nation“ Deutschland nicht nur eine
erstaunliche, mehr als zweihundertjährige Verfassungskontinuität, sondern auch eine
beachtliche Beständigkeit der Wirtschafts- und der Medienordnung. Der Rundfunk war
134
222
Allerdings wurde der FCC durch den Cable Communications Act von 1984
weitestgehend die Kompetenz für die Regulierung der Kabelnetze entzogen (vgl. Hilliard
1991).

von Anfang an privatwirtschaftlich organisiert; es gab zu keinem Zeitpunkt in der
gesamten historischen Entwicklung eine durchgreifende Tendenz, daran etwas zu
ändern. Nicht-kommerzieller Rundfunk (Public Broadcasting) hatte und hat dabei in der
Tat, wie in den Programmwahlmodellen erkennbar, vor allem eine ergänzende Funktion
zu den wettbewerblichen Ergebnissen des Rundfunkmarktes.
Der Fernsehmarkt in den USA wurde von Anfang an dezentral entwickelt. Was in
der Entstehungsphase als spontane Marktentwicklung mit einzelnen Fernsehstationen in
den großen Städten begonnen hatte, wurde mit dem „Sixth Report and Order“ als
fundamentales Organisationsprinzip festgeschrieben. Der Fernsehmarkt ist prinzipiell
ein lokaler Markt, wenngleich es mit den Networks landesweit operierende
Programmlieferanten gibt. Durch das Lokalprinzip ist automatisch ein sehr effizientes
Instrument zur Sicherung des Wettbewerbs eingebaut; die Bestreitbarkeit von Märkten
ist wesentlich größer als in zentral organisierten Rundfunkmärkten, in denen die
Inbetriebnahme eines neuen Senders beinahe mit prohibitiv hohen Investitionskosten
verbunden ist. Beim Eintritt in lokale Märkte ist hingegen unternehmerisches Risiko
besser kalkulierbar und leichter einzugrenzen.
Seit der technischen Erfindung und der zunehmenden Popularisierung werden der
Hörfunk und vor allem das Fernsehen in den Vereinigten Staaten als zentrales Element
der demokratischen Meinungs- und Willensbildung verstanden. Rundfunk war und ist
für die Amerikaner das zentrale Medium zur inhaltlichen Verwirklichung des ersten
Verfassungsgrundsatzes, des Rechts der freien Meinungsäußerung. Aus dieser Sicht
leitet die amerikanische Rechtsprechung die Notwendigkeit ab, den Rundfunkmarkt
außenpluralistisch als Markt für Ideen zu organisieren, in dem sich in einem fairen
Wettbewerbsprozeß die beste Idee gemäß der Free-Trade-in-Ideas-Doktrin durchsetzen
möge (drittes und viertes Ordnungsproblem). Jede Einflußnahme des Staates auf den
Rundfunkmarkt und erst recht auf spezifische Programminhalte wird äußerst kritisch
beurteilt, weil hierin eine Einschränkung individueller Freiheitsrechte gesehen wird
(zweites Ordnungsproblem). Dies ist ein systematischer Unterschied zu Deutschland,
wo der staatlichen Problemlösungskompetenz ein wesentlich höherer Stellenwert
zugeschrieben wird, sowohl in der Medien- als auch ganz allgemein in der
Wirtschaftsordnungspolitik.
5.3. Rechtliche und organisatorische Rahmenbedingungen
5.3.1. Medienordnung als Teil der Rechtsordnung
Ein durchgehender rechtlicher Bezugspunkt der amerikanischen Medienpolitik ist
die gesellschaftspolitische Zielsetzung, den Mißbrauch von Meinungsmacht zu
verhindern (zweites Ordnungsproblem) und den Ersten Verfassungszusatz mit Leben zu
erfüllen (drittes und viertes Ordnungsproblem). Mittel hierfür ist eine möglichst große
Anzahl konkurrierender Angebote und Meinungen. Dem Wettbewerb wird dabei eine
lenkende, selektierende und kontrollierende Funktion in einer Weise zugedacht, wie sie
für europäische Verhältnisse zwar von einigen Autoren für zweckmäßig erachtet wird
223

(vgl. Gröner 1988; Mestmäcker 1995), jedoch noch auf absehbare Zeit kaum
realisierbar sein dürfte. Das Gewinnstreben von Medienunternehmen als „business as
usual“ gilt in den Vereinigten Staaten als ebenso normal wie die Anwendung der
Antitrust- und Kartellpolitik auch im Medienbereich.
Das Verständnis der Medienordnung als Teil der allgemeinen Rechtsordnung hat ein
wesentlich geringeres Ausmaß an Verrechtlichung und Regulierung zur Folge, als dies
in Europa der Fall ist. Zudem herrscht, wie bereits beim kurzen Überblick über die
historische Entwicklung deutlich wurde, die fallbezogene Rechtsprechung und
Weiterentwicklung des Medienrechts (siehe den sog. „Writers-Guild-Fall“ 135 ) vor.
Freilich hat die hohe Flexibilität der Rechtsprechung teilweise auch Kosten, denn die
Rechtslage ist keineswegs immer transparent und das Ergebnis von Rechtstreitigkeiten
ist häufig sehr spekulativ. Dies kann wie eine Markteintrittsbarriere für neue Investoren
und Anbieter wirken.
Der amerikanische Fernsehmarkt ist, wie bereits mehrfach erwähnt, lokal
organisiert. Was als spontane Entwicklung begann, wurde mit den Sixth Report on
Order 1952 engültig rechtlich fixiert. Dieser Sachverhalt durchzieht die gesamte
wettbewerbspolitische Betrachtung sämtlicher Elemente der Medienordnung wie ein
roter Faden. Er beeinflußt wesentlich die Marktstruktur und das wettbewerbspolitische
Handlungsfeld. Auch dies ist ein entscheidender Unterschied zu den grundsätzlich
überregional organisierten Fernsehmärkten in Europa. Die großen privaten Networks
ABC, CBS, Fox, NBC, UPN, WBN und PAX sind nämlich, wie aus Abbildung 21
ersichtlich wird, in erster Linie Programmlieferanten und bedürfen keiner
eigenständigen Lizenz als Rundfunkanbieter. Dies bedeutet in der Praxis konkret, daß
die lokalen Fernseh- oder Kabelanbieter die Programme von den großen Networks oder
anderen Programmlieferanten inklusive der überregionalen Werbespots heranführen.
Dann werden die freien Werbeblöcke mit größtenteils lokal orientierten Werbespots
gefüllt und sodann an die Haushalte weitergeleitet 136
. Die großen Networks selbst
unterlagen dabei niemals der Aufsicht der FCC, da sie nur Programme gestalten, diese
aber nicht selbst aussenden. Von der FCC kontrolliert werden hingegen die
Fernsehanbieter. Gleichwohl unterliegen alle Medienunternehmen der Aufsicht durch
die Kartellbehörden und das Justizministerium.
Zusammenfassend läßt sich festhalten, daß die hohe Flexibilität der amerikanischen
Medienordnung maßgeblich durch die Flexibilität der angelsächsischen Rechtstradition
befördert wurde. Die Initiative zur Rechtsetzung ging in den Vereinigten Staaten sogar
häufig von dem Teilnehmern des Medienmarktes aus, die quasi als Nachfrager für einen
135
136
224
Der „Writers Guild Fall“ ist einer der meistdiskutieren medienrechtlichen Fälle. In
diesem Fall wurde eine freiwillige Inhaltsbeschränkung der Fernsehanbieter als
verfassungsinkonform bezeichnet. Hierauf wird später im Zusammenhang mit dem
Thema Gewalt im Fernsehen noch genauer einzugehen sein.
Dies ist für Europäer häufig eine bemerkenswerte Erfahrung, wenn etwa während der
Ausstrahlung eines landesweit interessanten Sportereignisses in den USA Werbespots
gesendet werden, in denen etwa der Computerladen der hiesigen Kleinstadt, in der man
sich gerade aufhält, für seine Produkte wirbt.

Ordnungsrahmen auftraten (fünftes Ordnungsproblem). Dies dürfte ein wesentlicher
Unterschied zur deutschen (und europäischen) medienrechtlichen Regulierung sein, die
wesentlich öfter von sich aus initiativ wurde.
5.3.2. Die Federal Communications Commission
5.3.2.1. Die Organisationsstruktur der FCC
Mit dem Communications Act aus dem Jahr 1934 wurde erstmals ein systematischer
Ordnungsrahmen für den Rundfunk in den Vereinigten Staaten geschaffen und zugleich
die Federal Communications Commission als operative Behörde aus der Taufe
gehoben: „ ... for the purpose of securing a more effective execution of this
(communication) policy by centralizing authority heretofore granted by law to several
agencies and by granting additional authority with respect to interstate and foreign
commerce in wire and radio communications, there is hereby created a commission to
be known as the ‚Federal Communications Commission‘, which shall be constituted as
hereinafter provided, and which shall execute and enforce the provisions of this Act“.
Die FCC war seit ihrer Gründung 1934 verantwortlich für die Ordnung der gesamten
nationalen (interstate) Kommunikation in den Bereichen Radio, Television, Drahtfunk,
Kabel und Satellit sowie für die notwendigen Beziehungen der Vereinigten Staaten zu
internationalen Organisationen im Bereich von Rundfunk und
Individualkommunikation 137
225
. Im Grundsatz hat sich an dieser umfangreichen
Aufgabenstellung – trotz diverser Reformvorschläge und Ergänzungen – bis heute
nichts geändert, mit der einen Ausnahme: Der FCC wurde die Verantwortung für die
Regulierung der Kabelnetze durch den Cabel Communications Act von 1984 entzogen
(vgl. Dominick, Sherman und Copeland 1996). Dies war notwendig geworden, weil der
Kabelsektor in zunehmendem Maße neue wirtschaftliche Aktivitäten und Zusatzdienste
entwickelt hatte, die mit dem Regulierungsauftrag der Rundfunkbehörde FCC nicht
mehr im Einklang standen 138
.
Die FCC, als unabhängige Regierungsagentur („independent agency of the US
government“) gegründet, begann ihre Arbeit am 11. Juli 1934. Sie ist direkt nur
gegenüber dem Kongreß rechenschaftspflichtig, der für die Finanzierung der Behörde
zuständig ist. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß im amerikanischen
Recht zwischen Regulierungsbehörden („regulatory agency“) und Exekutivbehörden
(„executive agency“) unterschieden wird (vgl. ausführlich Hilliard 1991). Der
institutionelle Unterschied besteht darin, daß der Vorsitzende einer
Regulierungsbehörde – wie etwa der FCC – während seiner Amtszeit durch den
Präsidenten der Vereinigten Staaten nicht abberufen werden kann, wie dies bei
137
Eine zwar ältere, dennoch lesenswerte kritische Auseinandersetzung mit der FCC findet
sich bei Coase (1959).
138
Auch in den USA hat die trivial anmutende Frage: „Was ist Rundfunk?“ eine
weitreichende ordnungspolitische Bedeutung.

Exekutivbehörden der Fall ist; der Unabhängigkeitsgrad einer Regulierungsbehörde ist
also vergleichsweise größer. Dies erhöht, wie auch in anderen ordnungspolitischen
Bereichen, die Glaubwürdigkeit und damit die gesellschaftliche Akzeptanz der Behörde
oder Anstalt.
Der Präsident der Vereinigten Staaten schlägt den FCC-Vorsitzenden und die
weiteren Mitglieder der Kommission vor; anfänglich waren dies sieben, mittlerweile
sind es fünf Mitglieder (vgl. Dominick, Sherman und Copeland 1996). Der Senat muß
diese Nominierungen bestätigen. Jedes Kommissionsmitglied muß entweder politische
Rückendeckung durch eine Partei haben oder aber als herausragender Experte auf
seinem Fachgebiet parteiübergreifende Wertschätzung und damit die Zustimmung im
Senat erhalten. Dies dient der qualitativen Eignung der Kommissionsmitglieder. Die
FCC ist damit prinzipiell auch offen für Vertreter aus der Wissenschaft oder der
Wirtschaft. Die Amtszeit des FCC-Vorsitzenden ist mit fünf Jahren Laufzeit länger als
die politische Legislaturperiode, wodurch wiederum die Unabhängigkeit von direkter
politischer Einflußnahme gestärkt werden soll. Diese Regelung steht im Dienst der
„Checks and Balances“ und entspricht der amerikanischen Rechtstradition.
Gleichwohl ist die FCC ein Teil des demokratischen Prozesses. In der Kommission
haben die Mitglieder der gegenwärtigen Regierungspartei jeweils die Mehrheit mit
genau einer Stimme, so daß der Präsident der Vereinigten Staaten zumindest einen
„sanften Einfluß“ auf die ordnungspolitische Richtung der FCC ausüben kann: Dies ist
empirisch auch nachweisbar. So fand beispielsweise in den sechziger und siebziger
Jahren unter John F. Kennedy und dessen Nachfolgern aus der Demokratischen Partei
eine stärkere Hinwendung zu vermeintlich verbraucherorientierten Regulierungen der
elektronischen Medien statt; der FCC wurde also eine vermeintlich höhere
Regulierungskompetenz und Regulierungslegitimation für die Gestaltung der
Medienmärkte zugesprochen. Dies ging bekanntlich mit verstärkter staatlicher
Einflußnahme und Regulierung in allen anderen Bereichen der Wirtschaftspolitik
einher. In den achtziger Jahren kam es unter dem republikanischen Präsidenten Ronald
Reagan und dem von ihm eingesetzen FCC-Vorsitzenden Mark Fowler zu einem
erneuten Wandel im ordnungspolitischen Leitbild: Die Philosophie des „marketplace“
setzte sich wie auch in der allgemeinen Wirtschaftspolitik durch und führte zu einer
nachhaltigen und beinahe vollständigen Deregulierung der Medien (vgl. Hilliard 1991,
S. 70). Der Vorteil dieses institutionellen Wandels besteht darin, daß es mehr Spielraum
für Revisionen gibt, die Gefahr der institutionellen Einbahnstraßen also geringer ist.
Neben den institutionellen und personellen Verknüpfungen mit dem Kongreß und
dem Präsidenten unterhält die FCC zahlreiche Beziehungen zu nationalen und
internationalen Behörden, etwa dem World Administrative Radio Council (WARC)
oder der International Telecommunications Union (ITU). Intensive Beziehungen zum
Innenministerium und zum Justizministerium sowie zur US-Handelsbehörde („Federal
Trade Commission“, FTC) verdeutlichen die ordnungspolitische Bedeutung gerade auch
in wettbewerbs- und kartellrechtlichen Fragen, die die FCC an der Schnittstelle von
Wirtschaft, Recht, Politik und Technikentwicklung hat. Trotz der deutlichen
Verankerung der FCC im gesellschaftlichen und politischen Geschehen ist eine
226

tagespolitische Einflußnahme jedoch weitgehend ausgeschlossen. Zudem zwingt die
hauchdünne Mehrheit der Regierungspartei in der Kommission zu sachorientierten
Lösungen über Parteigrenzen hinweg. In den meisten Fällen kommt es innerhalb der
verschiedenen Gremien zu übereinstimmenden Lösungen.
Die FCC muß dem Kongreß, nicht aber direkt dem Präsidenten über ihre Arbeit
berichten. Die Stellungnahmen von unabhängigen Experten, Wissenschaftlern und
Unternehmern, die die FCC zur Fundierung und Begründung von Entscheidungen
einholt, werden in der Regel höher gewichtet als die Zugehörigkeit zu einer politischen
Partei. Dies wirkt sich in den meisten Fällen positiv aus und erhöht die Qualität der
Entscheidungen und die ordnungspolitische Durchsetzungsfähigkeit (fünftes
Ordnungsproblem). Zudem werden die Themen Medienkontrolle, Zensur und politische
Einflußnahme in den Vereinigten Staaten mit Argusaugen betrachtet. Kaum ein
amerikanischer Präsident wird es deshalb wagen, direkten Einfluß oder gar Druck auf
den FCC-Vorsitzenden und die Kommissionsmitglieder auszuüben, um ein kurzfristiges
politisches Ziel durchzusetzen. Er würde hierdurch seinem Ruf schaden und vermutlich
auch seine politische Zukunft aufs Spiel setzen. Die Unabhängigkeit der FCC vor
politischer Bevormundung und Gängelung scheint tatsächlich in einem Ausmaß
gewährleistet zu sein, wie es derzeit für Deutschland im Zusammenhang mit den
Landesmedienanstalten noch nicht vorstellbar ist.
5.3.2.2. Die Aufgaben der FCC
Die Aufgaben der FCC sind vielfältig 139
: Für den Rundfunkmarkt ist dies erstens die
Entwicklung von ordnungspolitischen und technischen Rahmenbedingungen für die
Marktteilnehmer. Hierzu gehört etwa die Mitarbeit bei der Suche nach optimalen
technischen Standards für neue Kommunikationsformen; dies ist sozusagen die
grundlegende ordnungspolitische Funktion im Sinne des fünften Ordnungsproblems.
Zweitens geht es um die Überwachung der Konzentrationstendenzen am
Rundfunkmarkt im Sinne einer Antitrust-Politik; hier ist das zweite und dritte
Ordnungsproblem angesprochen. Drittens ist die Lizenzierung von neuen
Marktteilnehmern und viertens eine Kontrolle von Programminhalten vorzunehmen, ob
diese den FCC-Regeln der politischen Ausgewogenheit (etwa im Verständnis der sog.
„equal time facility“), des Anstands und der guten Sitten 140
(Verbot von obszönen
Darstellungen) entsprechen. Hier ist das vierte Ordnungsproblem angesprochen.
Die verschiedenen Aufgaben der FCC können durch das folgende (vereinfachte)
Organigramm dargestellt werden.
139
140
227
Die Aufgaben der FCC weisen weit über die hier diskutierte Fragestellung des
Rundfunks hinaus. Deshalb wird in der vorliegenden Arbeit nur ein kleiner Ausschnitt
über das Arbeitsgebiet der FCC analysiert.
Appendix C im Communication Act 1934: „broadcasting obscene, indecent, or profane
language” wird ausdrücklich verboten. Auch in der Neufassung des Telecommunications
Act von 1996 und im damit verbundenen „Communications Decency Act (1996)” werden
klare Maßstäbe im Sinne eines Negativkatalogs gesetzt.

Abbildung 22: Das Organigramm der FCC
Office of
Engineering &
Technology
Office of
Administrative
Law Judges
Common
Carrier
Bureau
Enforcement
Bureau
Office of
Inspector
General
Office of
General
Counsel
Office of
Plans & Policy
Wireless
Telecom-
munications
Bureau
Commissioners
Office of
Managing
Director
Office of
Communications
Business
Opportunities
Mass
Media
Bureau
Office of
Media Relations
Consumer
Information
Bureau
Office of
Workplace
Diversity
International
Bureau
228
Office of
Legaslative &
Intergovernmental
Affairs
Cable
Services
Bureau
Für die technischen Rahmenbedingungen ist vor allem das Büro für Entwicklung und
Technologie zuständig („Office of Engeneering and Technology“, kurz OET). Hier geht
es einerseits darum, technische Standards zu bewerten und autorisieren („Authorization
and Evaluation Division“), andererseits geht es um Maßnahmen zur Erweiterung des
Frequenzspektrums („Spectrum Engineering Division“). Das OET leistet Hilfestellung,
um im Prozeß der technologischen Weiterentwicklung diejenigen Standards
herauszufiltern, die eine bestmögliche Grundlage („platform“) für eine allgemeine
Marktentwicklung bieten. Dabei besteht das Problem, daß bei Produktinnovationen
(aktuell etwa der Entwicklung des digitalen Fernsehens) anfänglich immer noch
Unklarheit über den besten technischen Standard besteht. Garantiert der Wettbewerb
notwendigerweise, daß sich im Selektionsprozeß auch tatsächlich der beste Standard
durchsetzen wird?
Die ökonomische Theorie der Standardisierung hat Situationen herausgearbeitet, in
denen sich ein suboptimaler technischer Standard aufgrund kurzfristiger Vorteile
durchsetzt (hierzu Arthur 1989; auch Tietzel 1994b) und dann nach Einführung nur
noch zu vergleichsweise hohen Kosten geändert werden kann, weshalb dies dann in den
meisten Fällen unterbleibt (sog. „lock-in-Effekt“). Auf diesen theoretischen Sachverhalt
ist bereits im Zusammenhang mit den Pfadabhängigkeiten eingegangen worden.
Freilich kann in dieser Konstellation der Markttest dafür gesehen werden, daß der
zunächst etablierte Standard zumindest zu diesem Zeitpunkt unter ökonomischen
Gesichtspunkten auch der optimale ist. Jedenfalls muß einem Standard, der außerhalb

der wettbewerblichen Bewährung dekretiert und für allgemeinverbindlich erklärt wird,
entgegengehalten werden, daß ihm die Basis für einen Kostenvergleich fehlt. Auch ein
von der FCC dekretierter Standard löst unter Umständen Einsperrungseffekte aus, vor
allem bei denjenigen, die bereits erhebliche transaktionsspezifische Aufwendungen zur
Etablierung eines Standards gemacht haben 141 . Wer kann aufgrund welcher Theorie von
oben herunter, wie in einer wohlfahrtstheoretischen Perspektive, den objektiven
Schiedsrichter spielen? Hier besteht in der Tat die Gefahr einer staatlichen Anmaßung
von Wissen und ordnungspolitischer Fehlsteuerungen.
Gleichwohl ist es möglich, daß sich die Marktteilnehmer nicht aus eigenem Antrieb
auf einen gemeinsamen Standard einigen können, wie dies etwa bei der Einführung des
digitalen Fernsehens in Deutschland der Fall gewesen ist. Durch solche wechselseitigen
Blockaden kann sich die Markteinführung einer neuen Technologie unnötig verzögern.
Hier liegt jedoch ein Wissensproblem vor, denn es ist ja keinesfalls sicher, welcher
Standard wirklich der beste im ökonomischen – nicht allein im technischen – Sinne
wäre. Unter Umständen zögern manche Unternehmen auch mit der Einführung ihres
Standards, weil sie zuerst sehen wollen, wie sich die Konkurrenten mit ihrem Standard
im Wettbewerb behaupten 142
. Ein ordnungspolitischer Anstoß „von außen“ kann hier
hilfreich sein, damit sich überhaupt ein Standard durchsetzen kann.
In Situationen, wie sie in der Entstehungsphase eines Standards vorkommen können,
kann das OET jedenfalls mit seiner technischen Hilfestellung einen wichtigen Beitrag
liefern, damit neue Medienmärkte in den Vereinigten Staaten entstehen und sich weiter
entwickeln. Im OET ist der Versuch zu sehen, eine institutionelles Arrangement zu
finden, um die wettbewerbspolitisch schwierige Abwägungsentscheidung in
Standardisierungsprozessen besser und sachgerechter treffen zu können. Es wird
versucht, einen Verständigungsprozeß zwischen allen Marktteilnehmern und den
politisch Verantwortlichen zu initiieren, um möglichst viel Wissen bei der Gestaltung
eines Ordnungrahmens zu nutzen (fünftes Ordnungsproblem). In dieser Institution ist
sicherlich auch ein Erklärungsgrund dafür zu sehen, warum manche technische
Innovationen und Verbreitungsformen in den Vereinigten Staaten wesentlich schneller
die Marktreife erzielen, als dies in den europäischen Ländern der Fall ist.
Mit ihrer wettbewerbspolitischen Aufgabe überwacht die FCC (zusammen mit der
FTC und dem Justizministerium) Konzentrationstendenzen im Rundfunk, um
möglichen Gefährdungen der freien Meinungsäußerung im Sinne des Ersten
Verfassungszusatzes entgegenzuwirken. Solange Sendefrequenzen (immer noch)
knappe Handlungsrechte sind, ist die Vielfalt verschiedener unabhängiger Radio- und
141
142
229
In der ökonomischen Theorie der Standardisierung werden diese nichtberücksichtigten
Standards als „angry orphans“ (ärgerliche Waisen) bezeichnet. Durch die staatliche
Dekretierung eines anderen Standards sind sie über Nacht wertlos geworden.
Diese Verzögerungseffekte werden als „Pinguin-Effekt“ bezeichnet (siehe Tietzel
1994b). Die Pinguine sitzen auf einer Eisscholle gefangen in einem Wasser, in dem
Eisbären schwimmen. Jeder der Pinguine hofft, daß ein anderer als erster ins Wasser
springt.

Fernsehsender Voraussetzung für ein ausgewogenes Informationsangebot (viertes
Ordnungsproblem). In diesem Zusammenhang ist im Gegensatz zum deutschen
Rundfunkmarkt wieder zu betonen, daß es die wettbewerbspolitische Aufgabe der FCC
ist, die Funktionsfähigkeit der lokalen Märkte zu gewährleisten. Die FCC hat hingegen
keine wettbewerbsrechtliche Zuständigkeit für einzelne Unternehmen und derer
Handlungsweisen, soweit sich diese auf den gesamten amerikanischen Rundfunkmarkt
beziehen. Ein Unternehmen kann also durchaus durch Fusionen oder Übernahmen
horizontal und vertikal expandieren, Größenvorteile realisieren und den Marktanteil
vergrößern. Die Großfusionen („Mega-Mergers“) der vergangenen Jahre 143 konnten und
wollten von der FCC nicht behindert werden. Die dahinter stehende Logik ist
vergleichsweise leicht nachvollziehbar und pragmatisch, wenn man bedenkt, daß der
Erste Verfassungszusatz die Orientierungsnorm für das wettbewerbspolitische Handeln
der FCC ist: Nicht potentielle oder tatsächliche Marktmacht einzelner landesweit
agierender Medienunternehmen sind für die Gewährleistung von Meinungsvielfalt
letztlich ausschlaggebend, sondern die realen wettbewerblichen Gegebenheiten an den
lokalen Märkten und deren mögliche Konsequenzen für die Entwicklung der
Meinungsfreiheit. Anders formuliert: Unternehmerischer Erfolg per se ist noch kein
Indiz für eine Beschränkung der Meinungsvielfalt (drittes Ordnungsproblem).
5.3.2.3. Zugang zum Fernsehmarkt
Mit dem Telecommunications Act 1996 sind zentrale Anpassungen der
Regulierungsgrundlagen vorgenommen worden, die auch den neuen technischen
Rahmenbedingungen Rechnung tragen. Als wichtigste Neuerung ist hervorzuheben, daß
die Höchstgrenze für den Besitz von Fernsehstationen aufgehoben (vormals lag die
Höchstgrenze bei 12) und daß eine allgemeine Höchstgrenze der gesamten
Zuschauerschaft auf 35% (vormals 25%) festgeschrieben wurde. Im Gegensatz zu der
vorherigen rechtlichen Regelung wurden auch die Restriktionen zum gleichzeitigen
Besitz von Kabel- und Fernsehunternehmen („Multiple Systems Owners“) aufgehoben -
jedenfalls für die größten Märkte. Ausschlaggebend hierfür war die Erkenntnis, daß die
Wettbewerbsintensität an den elektronischen Medienmärkten so groß ist, daß die alte
Regel überhaupt keinen Anwendungspunkt mehr hatte.
Mit dem Telecommunications Act 1996 wurden auch die Lizensierungsintervalle
angepaßt - für Radio und Fernsehen nunmehr einheitlich auf acht Jahre. Eine weitere
Neuerung betrifft die Hersteller von Fernsehgeräten für den amerikanischen Markt, die
nunmehr „freiwillig“ ihre Geräte mit einer technischen Filtereinrichtung (Violence-
Chip) versehen, die ein Abschalten von bestimmten Sendungen mit besonders
gewalttätigem Inhalt ermöglicht. Hierauf wird später noch genauer einzugehen sein.
143
230
Als jüngstes Beispiel sei auf den Zusammenschluß von Time Warner und AOL
verwiesen. Weitere spektakuläre Beispiele sind die Fusionen von Disney und Cap Cities/
ABC sowie Westinghouse und CBS. Einen Überblick über die Fusionen bieten
Hachmeister und Rager (2000).

Unmittelbare Konsequenz des Telecommunications Act 1996 war eine
Konsolidierungswelle bei den Eigentümerstrukturen. Eine negative Beeinträchtigung
der Meinungsfreiheit kann aber keinesfalls festgestellt werden - immerhin hat sich auch
in den USA die Zahl der verfügbaren Programme in den letzten zwanzig Jahren
vervielfacht. Die vormals strikte Trennung des Eigentums an Fernseh- und
Kabelunternehmen machte ordnungspolitisch Sinn unter den Bedingungen stark
limitierter Kanäle - nicht jedoch unter den Bedingungen des digitalisierten
Fernsehmarktes.
Im Gegensatz zum deutschen Rundfunkmarkt sind die amerikanischen Behörden bei
der Zuteilung von Lizenzen an ausländische Anbieter nach wie vor vergleichsweise
restriktiv. Seit dem Radio Act von 1927 und dem Communications Act von 1934 gelten
im Prinzip bis heute gültige Beschränkungen, nach denen Ausländer nicht mehr als 25%
an Hörfunklizenzen halten dürfen. Ausgangspunkt dieser Beschränkung war der
„Schutz nationaler Interessen“. Zwar sind unter bestimmten Umständen auch höhere
ausländische Beteiligungen denkbar, wenn nämlich die FCC diese als unbedenklich
einstufen würde, gleichwohl steht die amerikanische Politik solchen Beteiligungen nach
wie vor skeptisch gegenüber. Allerdings ist mit der weiteren Liberalisierung des
Welthandels im Rahmen der WTO und den hieran anschließenden Vertragswerken
(GATS, TRIPs) zu erwarten, daß noch bestehende Restriktionen gegen ausländische
Investoren mehr und mehr verschwinden werden.
5.3.2.4. Lizenzierung und Qualitätskontrolle
Die FCC ist - wie bereits erwähnt - für die Lizenzierung neuer Marktteilnehmer
sowie auch für die Verlängerung von Lizenzen zuständig. Dies geschieht als eine der
zentralen Regulierungsaufgaben („Key Mass Media Regulatory Areas“) mit Hilfe des
„Mass Media Bureau“. In der Regel ist das Bewerbungsprozedere vergleichsweise
unbürokratisch (vgl. Hilliard 1991, S. 76-96): Ein Lizenzbewerber muß nachweisen,
daß er erstens über das nötige technische und publizistische Fachwissen verfügt, um
einen Sendebetrieb aufzunehmen, daß er zweitens über die nötige finanzielle
Rückendeckung verfügt, um einen Sendebetrieb zu starten und aufrecht zu erhalten, daß
er drittens alle technischen Voraussetzungen erfüllt, um einen reibungslosen
Sendebetrieb zu gewährleisten und mögliche technische Interferenzen für andere
Rundfunkteilnehmer auszuschließen, und daß viertens den Bedürfnissen der
Allgemeinheit („public necessity and convenience“) durch den neuen Sender gedient
wird. Wenngleich dieser letzte Punkt in der Gegenwart nur noch eine untergeordnete
Rolle spielt, ist er dennoch im Regelwerk der FCC vorhanden und könnte zumindest
prinzipiell jederzeit wieder aktiviert werden, um einem Sender die Lizenz zu
verweigern.
Mit den Lizenzierungsfragen eng verbunden ist die Frage der Frequenzzuteilung
(vgl. Hilliard 1991, S. 8). Jeder Rundfunksender muß über eine legale Frequenz
verfügen, wobei die FCC nur begrenzt die Nachfrage befriedigen kann; bestimmte
Frequenzbereiche sind für öffentliche und militärische Nutzungen reserviert. Die
Vergabe stellt dementsprechend öffentliche Anliegen („Public Considerations“) in den
231

Vordergrund, nicht etwa das höchste Gebot des Nachfragers in einem
Auktionsverfahren. Danach werden die technischen Voraussetzungen eines jeden
Bewerbers geprüft, ob er auch zur störungsfreien Nutzung fähig ist. Sind diese
Voraussetzungen alle erfüllt, so können Frequenzzusagen auf erster und auf zweiter
Basis gemacht werden („primary and secondary assignments“), also für besonders
wichtige und für weniger wichtige Sender. Die Zusagen erster Kategorie genießen
Priorität. Bei Zusagen zweiter Kategorie dürfen die Stationen nur solange senden, wie
sie keine Interferenzen zu den Kategorien höherer Güte verursachen.
Die FCC vergibt die AM- und FM-Frequenzen an die Radioveranstalter sowie die
UHF- und VHF-Frequenzen an die Fernsehsender. Auch verschiedene Varianten von
Bezahlfernsehen (etwa Subskriptionsfernsehen (STV), Pay per View oder Pay per
Channel), bei dem auf den Sendefrequenzen entsprechend verschlüsselte Signale
transportiert werden, erhalten ihre Lizenzen durch die FCC; dies gilt ebenso für
Satellitenfernsehen (DBS). Auch Public Broadcasting Stationen werden durch die FCC
lizenziert und müssen im Prinzip das gleiche Anmeldeverfahren durchlaufen wie private
Anbieter, wenngleich mit weniger strengen Auflagen.
Das nächste wichtige Aufgabenfeld der FCC ist die Überwachung und Kontrolle von
Programminhalten. Mit einer Zensur ist dies freilich – wie gesagt – in keiner Weise zu
verwechseln (vgl. Hilliard 1991, S. 29 ff.), wenngleich dies häufig in der politischen
Diskussion von Kritikern der FCC so vorgebracht wird. Der Communication Act von
1934 (section 326) bezeichnet sogar ausdrücklich jede Art von Zensur als
verfassungswidrig: „Nothing in this Act shall be understood or construed to give the
Commission the power of censorship, (...), and no regulation or condition shall be
promulgated or fixed by the Commission which shall interfere with the right of free
speech ...“. Gleichwohl besitzt die FCC eindeutige inhaltliche Standards im Sinne eines
Negativkatalogs bezüglich der „Anständigkeit“ von Programminhalten („decency“).
Wenn in Programmen unanständige Beiträge verbreitet werden („sexual and excretory
activities and organs“), kann die FCC die verantwortlichen Sender zur Rechenschaft
ziehen und Bußgelder bis zu 250.000 Dollar verhängen. Untersagt sind ebenfalls auch
Quizshows oder Spielsendungen, bei denen dem Zuschauer ein Wettbewerb zwischen
verschiedenen Spielern nur vorgetäuscht wird und das vermeintliche „Ergebnis“ schon
vorab festgelegt worden ist (sog. „Rigged Quiz Shows“).
Die Sender sind in vollem Umfang für die ausgestrahlten Sendungen verantwortlich.
Ein besonderes Charakteristikum des amerikanischen Marktes und der Rechtsprechung
ist in diesem Zusammenhang die ungeheure Bedeutung von zivilrechtlichen Klagen in
Millionenhöhe, wenn ein Sender durch eine unkorrekte Berichterstattung in irgendeiner
nachteiligen Weise in die Rechte einzelner Personen eingegriffen hat. Aber auch die
FCC kann bei fortgesetztem Verstoß gegen die FCC-Regeln die Lizenz entziehen oder
eine Lizenzverlängerung verweigern. Dies geschah beispielsweise 1975, als der
„Alabama Educational Television“ wegen rassistischer Programminhalte die
Verlängerung der Lizenz verweigert wurde. Allerdings besitzt die FCC keine
organisatorische Struktur, um den amerikanischen Rundfunk gleichsam flächendeckend
bezüglich der Programmstandards überwachen und inhaltlich auswerten zu können.
232

Angesichts der ungeheuren Vielfalt und Größe des amerikanischen Marktes wäre dies
organisatorisch nicht möglich, aber auch aus Kosten-Nutzen-Erwägungen abzulehnen.
Die FCC ist auf Beschwerden und Hinweise von Zuschauern oder von
Konkurrenzunternehmen angewiesen, um handeln zu können. Auch dies erklärt, warum
Selbstregulierungen im amerikanischen Markt wesentlich verbreiteter sind als in
kleinen, „überschaubaren“ Märkten.
Die Rundfunkunternehmen haften voll inhaltlich auch für falsche oder irreführende
Werbung. Hierfür ist allerdings nicht die FCC, sondern die Federal Trade Commission
(FTC) zuständig. Auch dies läßt erkennen, daß die Werbung von der amerikanischen
Rechtsprechung zunächst einmal als gewinnorientiertes ökonomisches Gut interpretiert
und dann erst unter Gesichtspunkten eines fairen Wettbewerbs betrachtet wird. Im Falle
irreführender Werbung kann das komplette zivilrechtliche Instrumentarium angewandt
werden – ebenfalls mit sehr hohen Schadensersatzforderungen gegen die
Medienunternehmen.
5.3.2.5. Die FCC-Regeln zur politischen Berichterstattung
Die FCC hat eigene Regeln zur Sicherung einer ausgewogenen und fairen politischen
Berichterstattung 144
. Die elektronischen Massenmedien werden als wichtiges Instrument
zur Gewährleistung gesellschaftlicher Partizipation und demokratischer Willensbildung
im Verständnis des ersten Ordnungsproblems angesehen. Da das Fernsehen das zentrale
Medium bei der Bewerbung um Bundesämter ist, gelten hier besondere Vorsichtsregeln,
um einen fairen politischen Wettbewerb zu sichern und zu verhindern, daß die
Suggestivkraft des Fernsehens einseitig für eine politische Kraft instrumentalisiert
werden kann (zweites Ordnungsproblem).
5.3.2.5.1. Die Regel der gleichen Sendezeit (Equal Time Rule)
Die FCC-Regeln für die politische Berichterstattung beziehen sich vor allem auf
quantitativ gleiche Sendezeiten für Bewerber auf politische Ämter („Equal Time Rule“)
und auf die – zwischenzeitlich nicht mehr gültige – Fairneß-Doktrin, die allerdings
keineswegs deckungsgleich sind. Die equal time-Regel besagt, daß ein Sender, der
einem Bewerber für ein öffentliches Amt Sendezeit zur Verfügung stellt, um der
Wahlbevölkerung seine politische Botschaft zu vermitteln, den anderen rechtmäßigen
Bewerbern für dasselbe Amt die gleichen Möglichkeiten („Equal Opportunities“) zur
Verfügung stellen muß. Von diesem Meistbegünstigungsprinzip sind selbstverständlich
die Berichte in den Nachrichtensendungen ausgeschlossen.
Der Anspruch auf Sendezeit ist unabhängig davon, ob der erste Bewerber für die
Sendezeit Geld gezahlt hat oder nicht. Allerdings geht die Regel der gleichen Sendezeit
144
233
Als wichtiger Kanal für die politische Willensbildung ist C-Span hervorzuheben, ein
von der privaten Kabelfernsehindustrie gegründeter Non-Profit-Kanal, der auf die
Übertragung von Debatten im US-Kongreß spezialisiert ist. Im Prinzip ist C-Span mit
dem deutschen öffentlich-rechtlichen Sender Phoenix vergleichbar.

nicht soweit, daß die Sender ihre Sendezeit für die weiteren Kandidaten gleichsam
verschenken müßten. Wenn der erste Bewerber eine bestimmte Summe für eine
politische Werbesendung gezahlt hat, dann kann der Sender von den anderen
Bewerbern durchaus die gleiche Summe verlangen. Verfügen diese nicht über die
nötigen finanziellen Mittel, so kann der Sender ihnen entsprechende Sendezeit
verweigern. Insofern ist die Umsetzung der equal time-Regel in der Realität auch von
den finanziellen Möglichkeiten der einzelnen Bewerber abhängig, was häufig in den
Vereinigten Staaten als faktische Einschränkung der demokratischen Willensbildung
heftig kritisiert wurde und wird.
5.3.2.5.2. Die Fairneß-Doktrin
Die Fairneß-Doktrin, die zweite wichtige FCC-Regel für die politische
Berichterstattung, wurde als Tatbestand erstmalig im Communications Act von 1934
indirekt erwähnt und in späteren Überarbeitungen des Communications Acts
konkretisiert und weiter ausgestaltet (ausführlich Schuster 1990, S. 210-268). Während
der 80er Jahre wurde sie dann im Rahmen der allgemeinen medienpolitischen
Neuorientierung der FCC zum Teil heftig kritisiert und schließlich abgeschafft.
Gleichwohl ist die Fairneß-Doktrin, wenn auch de iure nicht mehr einklagbar, de
facto immer noch in der Programmgestaltung präsent. Im Kern besagt diese Doktrin:
Ein Sender, der über einen bestimmten Sachverhalt berichtet, der in dem Einzugsgebiet
des Senders kontrovers diskutiert wird und die Öffentlichkeit besonders interessiert, ist
zur Darstellung der unterschiedlichen Auffassungen verpflichtet. Wird ein Thema
einseitig dargestellt oder kommt nur eine involvierte Streitpartei zu Wort, kann die FCC
– unabhängig von der tatsächlichen politischen Bewertung des Sachverhalts – die
Ausstrahlung einer zweiten Sendung verlangen, in der die Gegenpartei ihren
Standpunkt darlegen kann.
Die Fairneß-Doktrin kommt dem Prinzip des Binnenpluralismus des deutschen
Bundesverfassungsgerichts nahe. Doch wie dies bei manchen abstrakten
Gerechtigkeitsprinzipien der Fall ist, fällt die Umsetzung in der Praxis häufig schwer –
auch in den Vereinigten Staaten. In der Fairneß-Doktrin sind Anreize zu strategischem
Verhalten angelegt, die der eigentlichen Idee völlig entgegenstehen: Dies wird schon
aus einfachen demokratie- und bürokratietheoretischen Überlegungen deutlich.
Offensichtlich hängt ein Urteil darüber, ob über einen politisch und gesellschaftlich
relevanten Sachverhalt „ausgewogen und fair“ berichtet wird, maßgeblich vom
subjektiven Empfinden und vom Kenntnisstand des Betrachters ab. Jeder Vertreter einer
Mindermeinung und erst Recht die professionellen Vertreter der Partikularinteressen
(Verbände, Lobbyisten) haben bei Existenz einer solchen Fairneß-Doktrin den Anreiz,
ihren Standpunkt als offiziellen Gegenpol zur herrschenden Meinung darzustellen und
hieraus kostenlose Sendezeit einzuklagen.
Die Frage bei der konkreten Einzelfallentscheidung, ob ein Verstoß gegen die
Fairneß-Doktrin vorliegt, ist jedoch für eine Durchführungsbehörde wie die FCC
realiter kaum objektiv zu klären: Sie würde quasi die vollständige Faktenkenntnis und
234

ein fundiertes Urteil über sämtliche Themen der Tagespolitik voraussetzen, um eine
sachlich fundierte Einzelfallentscheidung zu rechtfertigen. Ein solches übermächtiges
behördliches Wissenszentrum kann es schon aus logischen Gründen nicht geben. Hierzu
wäre eine annähernd vollständige Zentralisierbarkeit von Wissen notwendig. Zudem hat
sich die Fairneß-Regel auch in der Praxis als nicht mehr durchführbar erwiesen. Etwa
10.000 Anzeigen eines vermeintlichen Verstoßes gingen in einem Wahljahr bei der
FCC ein, ca. 6.000 in normalen Jahren (Schuster 1990, S. 221). Die Abschaffung einer
solchen Regel und das Vertrauen, das in einem offenen und vielgestaltigen
Medienmarkt jede Meinung ihren Sendeplatz finden wird, ist aus diesem Blickwinkel
heraus verständlich.
Zwei weitere Gründe sprachen für die Abschaffung der Fairneß-Doktrin. Erstens war
die Regel geschaffen worden, um die Meinungsvielfalt zu erhöhen (zweites und viertes
Ordnungsproblem). De facto stand sie jedoch in der Gefahr, genau das Gegenteil zu
bewirken. Viele Fernsehsender versuchten nämlich, bestimmten kontroversen Themen
aus dem Weg zu gehen, um nicht den Vertretern von Partikularinteressen einen
Vorwand zu geben, Sendezeit einzuklagen. Diese unternehmensinterne „Vorab-Zensur“
hätte jedoch die Meinungsvielfalt eingeschränkt. Zweitens wurde von den Gegnern der
Fairneß-Regel zurecht betont, daß sich die Zahl der Fernsehstationen seit der
Festschreibung der Regel mehr als verdoppelt hatte. Mit dieser Sendervielfalt sei nun
mit großer Sicherheit zu erwarten, daß jedes Thema auch wirklich seinen Sendeplatz
finden würde.
Im amerikanischen Rundfunkmarkt ist die Fairneß-Doktrin trotz der formalen
Abschaffung gleichwohl immer noch als implizite Regel gegenwärtig. Dies läßt sich
auch mit dem Instrumentarium der Institutionenökonomik erklären, bei dem zwischen
inneren und äußeren Institutionen Institutionen unterschieden wird. Äußere
Institutionen (Regeln, Gesetze) können in der Regel vom Staat durchgesetzt werden und
sind de iure einklagbar; gleichwohl ist damit noch nicht gesagt, wie formale äußere
Institutionen in der Rechtswirklichkeit mit Leben erfüllt werden. Die dahinter stehenden
informalen Institutionen (Konventionen, Gewohnheiten, Traditionen) beruhen auf nichtkodifizierten
Regeln, die eine hohe Bindungskraft aufweisen können und damit die
Wirksamkeit der formalen äußeren Institutionen bestimmen. Die Fairneß-Doktrin ist ein
Beispiel dafür, daß sie trotz formaler Abschaffung informal weiterhin wirksam ist. Alle
großen Fernsehsender und auch die Networks bemühen sich, in ihrer politischen
Berichterstattung ausgewogen und fair zu sein und gegenteilige Auffassungen zu Wort
kommen zu lassen (viertes Ordnungsproblem). Neben dem publizistischen Ethos
dürften hierfür vor allem auch ökonomische Eigeninteressen und der Wettbewerb
ausschlaggebend sein, weil sich zumindest die reichweitenstarken Sender an den großen
Zielgruppen der Mittelschicht orientieren, die man durch eine politisch einseitige
Berichterstattung verprellen könnte. Mit der formal-juristischen Abschaffung der
Fairneß-Regel hat sich gleichsam eine Rückstufung einer formalen zu einer informellen
Institution vollzogen. Manches spricht jedoch dafür, daß die Wirksamkeit der Regel
insgesamt sogar noch erhöht worden ist.
235

5.3.2.6. Die ordnungspolitische Wirkung der FCC: Ein Zwischenergebnis
Zusammenfassend läßt sich festhalten, daß die ordnungsökonomische Analyse
insgesamt für die FCC ein recht positives Ergebnis ergibt. Zwar ist die FCC im
klassischen Verständnis von Max Weber eine Bürokratie – und aus diesem Grund
anfällig für die möglichen Fehlfunktionen, wie sie in der ökonomischen Theorie der
Bürokratie analysiert wurden. Gleichwohl ermöglicht die amerikanische Rechtsordnung
ein vergleichsweise hohes Maß an Transparenz, um möglichen Verfilzungen und
überzogener parteipolitischer Einflußnahme entgegenzuwirken. Die Checks and
Balances scheinen hier tatsächlich vergleichsweise effektiv zu funktionieren.
In der Entstehungsphase des Rundfunks nach 1934 hat die FCC als Schiedsrichter
gewirkt, um überhaupt Ordnung zu ermöglichen und private Gewinninteressen in einen
funktionsfähigen Wettbewerbsrahmen zu integrieren. Es hat sich dabei als zweckmäßig
erwiesen, daß die FCC als Regulierungsbehörde mit allen technischen
Kommunikationsmedien betraut wurde und zudem über eine hinreichende Sanktions-
und Durchsetzungsfähigkeit verfügte. Auch bei technischen und inhaltlichen Standards
hat die FCC mit allgemeinen Regeln ordnungssetzend gewirkt und hierdurch die
weitere Marktentwicklung befördert. Der Einfluß der Parteipolitik scheint geringer zu
sein als etwa in den deutschen Landesmedienanstalten.
Ob die FCC allerdings in der jetzigen Form langfristig noch Bestand haben wird,
kann angezweifelt werden. Immerhin wurde der FCC bereits mit dem Cable
Communications Act ein wichtiger Regulierungsbereich entzogen, der jedoch im
direkten Wettbewerb mit terrestrischem Fernsehen weiter expandiert. Die Aufgaben der
FCC werden sich also in dem Maße wandeln, wie der klassische Rundfunk im
Zusammenhang mit der Medienkonvergenz in einer allgemeinen
Kommunikationsordnung aufgeht.
5.4. Private Fernsehsender und Networks
236
„Because commercial TV is first and foremost a
business, to understand TV, one must understand the
business aspects: the dollars and cents of TV.“
Dominick, Sherman, Copeland (1996, S. 173)
5.4.1. Private lokale Fernsehsender als Übertragungsmedium
Von der ersten Minute an wurde der Rundfunk in den Vereinigten Staaten als
privatwirtschaftliche und gewinnorientierte Veranstaltung in lokalen Fernsehmärkten
verstanden. Die nach dem Zweiten Weltkrieg auch von der FCC mitentwickelten
Rahmenbedingungen begünstigten eine Welle privater Neugründungen. Was anfänglich
als spontane Marktentwicklung begonnen hatte, nämlich die Gründung von lokalen
Fernsehstationen, wurde durch den Sixth Report and Order 1952 als grundsätzliches
Organisationsprinzip des amerikanischen Fernsehmarktes festgeschrieben: Fernsehen
und Radio als „small town newspaper on the air“. Diese ordnungspolitische
Weichenstellung hatte unmittelbare Strukturwirkungen: 1959 existierten 98

Fernsehstationen, 1970 waren es schon 862 Sender und 1992 gab es landesweit 1693
Stationen (vgl. Dominick, Sherman und Copeland 1996, S. 56). An dieser beinahe
unüberschaubaren Vielfalt von Fernsehstationen wird bereits die grundsätzliche
Verschiedenheit zum europäischen und deutschen Fernsehmarkt ersichtlich. Diese
Entwicklung auf der Anbieterseite lief parallel zu einer entsprechender
Nachfrageentwicklung. In der gleichen Zeit stieg der Anteil von Haushalten mit einem
Fernsehempfangsgerät von 9 Prozent auf beinahe 100 Prozent. Zwei Drittel aller
Haushalte in den Vereinigten Staaten haben heute mehrere Empfangsgeräte, die von
verschiedenen Familienmitgliedern parallel benutzt werden.
Die Fernsehstationen sind, wie auch aus Abbildung 21 ersichtlich wird, zunächst als
Übertragungsmedium zu interpretieren; sie arbeiten nach dem Gewinnprinzip durch den
Verkauf von Werbezeiten (siehe Rundfunkmorphologie). Bei den Fernsehstationen ist
technisch zwischen den VHF-Sendern und den UHF-Sendern zu differenzieren 145 . Die
VHF-Sender waren traditionell bei den Fernsehanbietern beliebter, weil zumindest in
der Entstehungsphase des Fernsehens viele Empfangsgeräte noch keine UHF-Signale
aufnehmen konnten: Damit wurde der Sendeplatz und die Frequenz zu einem
entscheidenden Wettbewerbsparameter. Zudem galt die Qualität der VHF-Signale in der
frühen Entstehungsphase des Fernsehens als höher. Mit der technischen
Weiterentwicklung der Übertragungstechnik und der zunehmenden Verbreitung des
Kabels als alternativem Übertragungsmedium für Fernsehsignale hat allerdings die
Unterscheidung der unterschiedlichen Frequenzbereiche wettbewerblich an Relevanz
verloren. Heute hält sich der Marktanteil beider Übertragungsformen in etwa die
Waage.
5.4.2. Networks als Programmlieferanten
Parallel zu der Entstehung einer leistungsfähigen technischen Infrastruktur und der
Neugründung zahlreicher Fernsehsender als Übermittler von Fernsehsignalen in lokalen
Märkten entwickelten sich die Networks zu zentralen, landesweit operierenden
Programmlieferanten 146
237
. Das Jahr 1948 gilt als die Geburtsstunde des Network
Programming im Fernsehsektor. Die bereits in den zwanziger Jahren gegründeten
National Broadcasting Company (NBC, gegründet 1926) und Columbia Broadcasting
System (CBS, gegründet 1927) sowie die 1943 aus einer Abspaltung von der NBC
entstandene American Broadcasting Company (ABC) hatten bereits im Hörfunk
erfolgreich das Network-Prinzip erprobt, bei dem den lokalen Sendern Programmpakete
angeboten werden, aus dem sie dann ihre Sendungen zu einem großen Teil – neben
lokalen Informationen – bestreiten konnten.
145
146
UHF steht für „ultra high frequency“, VHF für „very high frequency“. In der frühen
Marktentwicklung des Fernsehens galten die VHF wegen technischer Überlegenheit als
die bessere Form der Signalübertragung.
Ausnahme sind einzelne, von den Muttergesellschaften der Networks betriebene lokale
Stationen, etwa WNBC in New York. Diese Stationen werden als Network Owned and
Operated Stations bezeichnet; sie gelten als sehr profitabel.

Anfänglich waren die Networks in einer spontanen Marktentwicklung als
Fernsehketten („Chain Broadcasting“) entstanden; einzelne Sender in lokal
unterschiedlichen Märkten beschlossen, gemeinsam auf attraktive Programmsoftware
zurückzugreifen und damit Sendezeiten zu füllen. Sie standen dabei nicht in einem
wettbewerblichen Verhältnis zueinander, wenn etwa ein erster Sender in Boston und ein
zweiter in Chicago zeitgleich ein Programm in ihrem lokalen Markt ausstrahlten. Beide
Sender profitierten, weil sie die Kosten der Programmerstellung reduzieren konnten.
Auch hier ist das lokale Organisationsprinzip des amerikanischen Fernsehmarktes
entscheidend zur ordnungsökonomischen Interpretation dieser Entwicklung.
Im Prozeß der zunehmenden Verdichtung der Fernsehinfrastruktur durch weitere
Neugründungen haben sich dann aus den Fernsehketten („chains“) die
Fernsehnetzwerke entwickelt, die zumindest in den sechziger Jahren eine beinahe
vollständige Marktabdeckung erzielten mit kumulierten Einschaltquoten von weit über
90 Prozent. In dieser Zeit galt der Markt für Programmsoftware mit der Existenz der
„großen Drei“ Programmanbieter als abgeschlossen und nicht bestreitbar. Für die
Kartellbehörden war diese Entwicklung gleichwohl nicht bedenklich im Sinne des
dritten Ordnungsproblems, denn für die einzelne lokale Fernsehstation bestand
immerhin die freie Auswahl zwischen den drei großen Networks. Außerdem waren
Public Broadcasting Stationen ebenso zu empfangen wie lokale Programme. Angesichts
der damals noch vorherrschenden Frequenzknappheit schien dieses landesweit enge
Oligopol bei den Programmanbietern ausreichend, um die größtmögliche
Meinungsvielfalt auf lokalen Märkten zu sichern (viertes Ordnungsproblem).
Seit den späten sechziger Jahren hat sich jedoch das enge Oligopol der
Programmlieferanten geweitet. Voraussetzung hierfür war, wie etwa auch aus dem
Noam-Modell geschlossen werden kann, die Erweiterung der verfügbaren Sendeplätze.
Das Network Fox Television, das von dem Rupert Murdoch betrieben wird, konnte als
viertes großes Network am Markt etabliert werden, und zwar vor allem durch den
Erwerb von lukrativen Sportverwertungsrechten (in erster Linie American Football). In
den neunziger Jahren sind mit United Paramount Pictures (UPN), Warner Brothers
Networks (WBN) und PAX weitere Networks als Programmlieferanten
hinzugekommen, die den Markt vor allem mit beliebten Filmen („Movies“) angegriffen
und geöffnet haben.
In der Regel haben die Fernsehsender eine exklusive vertragliche Bindung an ein
Network („affiliation“); die drei großen Networks haben allesamt etwa 200 „affiliates“,
das noch jüngere Fox-Network ca. 150. Ausgestattet mit ausreichenden Mengen an
Programmsoftware können die Stationen dann ihre Sendezeit zu einem 24-Stunden
Programm füllen und entsprechende Werbezeiten verkaufen; der Anteil der Network-
Programme an der gesamten Sendezeit beträgt etwa zwei Drittel. Zusätzliche können
dann von den Sendern je nach Interessenlage der Nachfrager lokale Schwerpunkte
gesetzt werden. Durch die Affiliation sollen langfristige Kundenbeziehungen zwischen
Sender und Network aufgebaut und für den Zuschauer ein vertrautes Programmschema
geliefert werden. Gleichwohl sind diese Verträge nicht dauerhaft marktabschließend.
238

So ist es dem Fox Network beispielsweise gelungen, traditionelle Affiliations der
„großen Drei“ aufzubrechen und den Markt zu bestreiten.
Wichtig ist in diesem Zusammenhang die Finanzierung der Networks. Zumindest
traditionell müssen die Networks die Fernsehstationen dafür bezahlen, daß sie deren
Programme verbreiten (sog. „Network Compensation“). Nicht die Fernsehstationen
zahlen üblicherweise für die Programmsoftware, sondern die Networks zahlen dafür,
daß sie Zuschauer erreichen dürfen. Die Networks verdienen ihr Geld durch die
Werbeeinnahmen, die sie durch solche Kunden erzielen, die überregional und
landesweit für ihr Produkt werben wollen und hierzu den Weg über die Programme der
landesweit operierenden Networks wählen. Die lokalen Fernsehstationen sind in dieser
Verwertungskette sozusagen das „Vehikel“, über das die Networks ihre Werbekunden
erreichen. Die lokalen Sender müssen diese überregionalen Werbespots mit dem
eigentlichen Programm der Networks aussenden.
Allerdings hat der Wettbewerb nach Aufkommen der neuen Networks diese
traditionelle Finanzierungsformen etwas verändert und weiter ausdifferenziert. So ist
das Fox-Network dazu übergegangen, die Kompensationszahlung erfolgsabhängig
durchzuführen; UPN stellt sein Programm unabhängig von einer
Kompensationszahlung zur Weiterverbreitung zur Verfügung, und Warner Brothers
Network (WB) verlangt sogar eine Zahlung von den Fernsehstationen, weil sie
besonders attraktives und neues Filmmaterial verbreiten. In diesem Fall hat sich die
traditionelle Verwertungskette durch die neuen Wettbewerber, die mit neuen Produkten
und unternehmerischen Strategien auf den Markt traten, teilweise sogar umgedreht. Für
die lokalen Fernsehsender ist der Anteil der Einnahmen durch „network compensation“
allerdings vergleichsweise gering. Auch sie verdienen den weitaus größeren Teil ihres
Gewinns durch den Verkauf von Werbezeiten auf lokaler Ebene. Damit sind die
Werbeeinnahmen die wichtigste Einnahmequelle der gesamten Fernsehindustrie.
5.4.3. Konkurrierende Programmlieferanten
Neben den Networks gibt es für die Fernsehstationen noch drei weitere alternative
Formen der Programmbeschaffung 147
. Erstens existieren unabhängige, nicht mit den
Networks verbundene Unternehmen, die einzelne Programme direkt an die lokalen
Fernsehstationen verkaufen. Dieser Prozeß des offenen „Einzelverkaufs“ wird als
„Syndication“ bezeichnet. Zum einen werden Programme verkauft, die bereits über die
Networks vermarktet worden sind („Off Network Content“) und nun im Sinne einer
Mehrfachverwertung („Reruns“) weiterverbreitet werden. Diese Strategie gilt als
außerordentlich erfolgreich, denn viele Serien entwickeln einen „Kultstatus“ und eigene
Fan-Gemeinden, die auch bei vielfachen Wiederholungen immer wieder zuschalten. In
diesem speziellen Fall wird die Wiederholung einer Sendung sozusagen zum
Qualitätsmerkmal für bestimmte Nachfrager. Eine zweite Form der Syndication ist die
147 Einen besonders guten Überblick über die Programmbeschaffung und Gestaltung liefern
Howard, Kievman und Moore (1994).
239

Produktion spezifischer Programme für Erstausstrahlungen („First Runs“). Es handelt
sich hierbei in erster Linie um Spielshows oder aber um Talkshows. Als besonders
erfolgreiches Beispiel gilt die Show „Wheel of Fortune“, die als „Glücksrad“ auch den
Weg in das deutsche Fernsehprogramm gefunden hat.
Eine weitere Alternative der Programmbeschaffung ist der Ankauf von
Sendematerial mit spezifisch lokalen Inhalten. In der Bevölkerung existiert eine große
Nachfrage nach Informationen aus der eigenen Gemeinde, die in dieser Intensität für
europäische Verhältnisse kaum nachvollziehbar ist. Hierin ist in der Tat ein
fundamentaler kultureller Unterschied zwischen Deutschland und den Vereinigten
Staaten zu sehen, die als echte „Bürgergesellschaft“ (Leipold 2000) in viel stärkerem
Maße auf die Gemeinden und Kommunen als relevante politische Ebene orientiert sind.
Die Ergebnisse des letzten Football-Spiels der hiesigen High School sind eine
Nachricht, die immer mit sehr hohen Einschaltquoten rechnen kann.
Neben dem umfangreichen Angebot an werbefinanziertem Fernsehen existiert in den
Vereinigten Staaten ein beachtlicher Sektor entgeltfinanzierter Fernsehprogramme
(Pay-TV, Pay per Channel, Abonnentenfernsehen) mit zahlreichen Kunden. Dieser
Sektor ist mit der technischen Möglichkeit, Programme verschlüsselt zu senden und
nach dem Äquivalenzprinzip einzeln abzurechnen, entstanden. Besondere Bedeutung
hat das Pay-TV aber vor allem in Verbindung mit dem Satelliten- und dem
Kabelfernsehen: hierauf wird noch genauer eingegangen. In Verbindung mit der
Digitalisierung der Übertragungswege und der Medienkonvergenz ist hier auch das
größte Wachstumspotential für den Fernsehmarkt zu erkennen. Die Akzeptanz des
Bezahlfernsehens in der Bevölkerung der USA ist dabei wesentlich größer als in
Deutschland: Es existieren etwa 13 große Pay-TV-Anbieter. Das Angebot von aktuellen
attraktiven Spielfilmen oder Sportereignissen beispielsweise wird von der Bevölkerung
als Widerspiegelung individueller Nachfrage verstanden, für die ebenso
selbstverständlich bezahlt wird wie beim Eintritt in ein Kino. Auch damit unterscheiden
sich die Verhältnisse in Deutschland (noch) grundlegend von denen in den Vereinigten
Staaten.
5.5. Kabelsender
5.5.1. Der Markterfolg des Kabelfernsehens
Das Kabelfernsehen 148
ist, Jeter (1994, S. 39) zufolge, die älteste der „neuen
Kommunikationstechnologien“. Mit dem Cable Communications Act von 1984 wurde
erstmals eine eigenständige Rechtsgrundlage geschaffen. Von einem passiven
Übertragungsmedium, das im Laufe der 50er Jahre entstand, entwickelte sich das Kabel
im amerikanischen Medienmarkt, wie bereits weiter oben ausführlich dargelegt, zu
148
240
Als Standardwerk über das Kabelfernsehen in den USA sei auf Dominick, Sherman und
Copeland (1996) verwiesen. Ebenfalls einen guten Überblick liefert Jeter (1994). Eine
ökonomische Betrachtung der Lizenzauktionsverfahren zur Vergabe der lokalen
Kabellizenzen ist bei Voigt (1992) nachzulesen.

einer echten Alternative zu traditionellem Fernsehen als „Over-the-Air-Television“
(OTA). Dies liegt vor allem in dem Tatbestand begründet, das die Kabelunternehmen
eine Vielzahl zusätzlicher Dienstleistungen für die Verbraucher anbieten können, etwa
in den Bereichen Home Shopping, Home Banking, interaktives Lernen oder
Unterhaltung. Die Gemeinden können die Kabelnetze nutzen, um Meinungsumfragen
durchzuführen oder um Informationsaustausch zwischen den Bürgern und der
Gemeinde sicherzustellen. Zudem ist das Kabelfernsehen zu einem Wirtschafts- und
Beschäftigungsfaktor erster Güte geworden. Die Unternehmen dieser Branche
beschäftigen Mitte der 90er Jahre etwa 130.000 Mitarbeiter, der kumulierte Wert des
gesamten Netzes (Anzahl der Kunden multipliziert mit einem Durchschnittswert pro
Kopf) wird auf etwa 125 Milliarden Dollar geschätzt (Jeter 1994, S. 39). Die
Kabelpenetration des Marktes stieg von 14,3 Prozent im Jahr 1975 auf 63 Prozent im
Jahr 1995 (Dominick, Sherman und Copeland 1996, S. 194). Cable News Networks
(CNN) hat sich landesweit zum Marktführer im Segment der Nachrichten entwickelt
und den etablierten Networks den Rang abgelaufen.
Die besondere Popularität des Kabelfernsehens hat mehrere Gründe. Erstens ist das
Kabel nach wie vor die wichtigste Alternative zum Empfang von Fersehen in
geografisch ungünstigen Gebieten – dies war auch der Entstehungsgrund des
Kabelfernsehens. Allerdings hatte in der Vergangenheit keine Gemeinde einen
Anspruch auf Verkabelung. Im Zweifel mußten die Nachfrager das Kabelunternehmen
von der Profitabilität eines Anschlusses überzeugen. In jüngerer Zeit entwickelt sich
zunehmend das Satellitenfernsehen als „cable on the air“ zu einem starken
Konkurrenten. Zweitens entwickelte sich das Kabelfernsehen seit den siebziger Jahren
zu einem Prestigegut für viele Kunden, vergleichbar zum Kauf eines Fernsehapparates
in der Nachkriegszeit. Drittens boten die Kabelkanäle sehr viele ungekürzte,
ungeschnittene und nicht durch Werbung unterbrochene Filme erster Kategorie
(„Movies“) an. Diese waren für das Publikum in besonderer Weise reizvoll, so daß sich
auch sehr schnell eine Zahlungsbereitschaft entwickelte. Viertens konnten die
Kabelanbieter sehr vielfältige Programmbouquets anbieten, die in dieser Form im
regulären Fernsehen nicht zu sehen waren. Das Kabelfernsehen stellte in dieser Hinsicht
den Einstieg in die Spartenprogramme und damit den Beginn einer weitausgreifenden
Programmdifferenzierung dar. Die von Noam (1995, S. 15 ff.) so beschriebene
Entwicklung vom begrenzten Fernsehen über das Vielkanalfernsehen bis zur völlig
individualisierten Einzelnachfrage nach Programmen („me channel“) ist eng mit dem
Aufstieg des Kabelfernsehens verbunden. Und auch in den klassischen
Programmsegmenten – etwa Information und Nachrichten – hat sich das
Kabelfernsehen stark behauptet und – wie beispielsweise CNN – die Marktführerschaft
übernommen.
5.5.2. Die Struktur des Kabelfernsehens
Das Kabelfernsehen in den Vereinigten Staaten hat prinzipiell eine dreigliedrige
Struktur (siehe Abbildung 23). Es ist zu unterscheiden zwischen den Grunddiensten
(„Basic Cable Services“), zusätzlichen entgeltlichen Diensten („Pay Cable Services“)
241

und Spezialdiensten („Speciality Services“). Für die Grunddienste ist nur ein geringer
Subskriptionspreis zu entrichten. Dabei sind zwei Varianten festzustellen, nämlich
erstens lokale und regionale Programme und zweitens werbefinanzierte Angebote. Die
lokalen Programme, die nach wie vor die wichtigste Säule der Grundkabeldienste
darstellen, mußten bis 1985 nach der „must-carry-Regel“ auch die Signale der hiesigen
Fernsehstationen mit im Kabel anbieten. Allerdings wurde diese Regel als
verfassungswidrig und wettbewerbsverzerrend eingestuft; seit 1993 ist mit der
„retransmission-consent-Regel“ eine Kompensationszahlung möglich.
Abbildung 23: Kabelfernsehen in den USA im Überblick
Grunddienste
Bezahldienste
Spezialdienste
(Basis Cable Services) (Pay Cable Services) (Speciality Services)
• Geringer Grundpreis • höherer (zusätzlicher) • Radiomusik
• Zwei Varianten
Subskripitionspreis
• Teletext
1. Lokale
regionale Inhalte
• wichtigste Säule
Grunddienste
und
• Einige Kanäle
vollkommen werbe und
• Nachrichten, Verkehr,
unterbrechungsfrei
Wetter, Finanzmärkte,
Börsen
der
• Fünf große Pay-TVs
• Elektronischer
• must-carry-Regel bis 1985
1. HBO
Programmführer
• seit 1993 Wahlmöglichkeit
2. Disney
zwischen must-carry und 3. Showtime
retransmission consent
4. Cinemax
2. Werbungsunterstützt
e Kabeldienste
5. Movie Channel
• Nationale Werbespots
• Prominente Vertreter: CNN
und TNT
Die werbefinanzierten Angebote als „zweites Standbein“ der Grunddienste sind mit
Werbebotschaften versehen, die zumeist landesweit ausgestrahlt werden. Die
bekanntesten Vertreter solcher Kabelprogramme sind CNN oder CNBC. Als weitere
Anbieter in den großen Ballungsgebieten sind zusätzlich unabhängige Stationen zu
erwähnen (sog. „Superstations“), die vor allem Filme und Sportübertragungen anbieten.
Bei den zusätzlichen entgeltlichen Diensten ist regelmäßig ein höherer
Subskriptionspreis zu zahlen; diese Dienste werden als Pay-TV (Pay per Channel, Pay
per View) bezeichnet. Einige Kanäle senden zwar zusätzlich Werbung, jedoch sind die
Subskriptionsentgelte mit ca. 90 Prozent an den Gesamteinnahmen die wichtigste
Finanzierungsquelle (Dominick, Sherman und Copeland 1996, S. 202). Die
bekanntesten und größten Anbieter sind derzeit Home Box Office (HBO) mit etwa 18
Millionen Abonnenten und Disney mit etwa 8 Millionen Kunden. Die dritte Variante
des Kabelangebots sind die Spezialdienste. Hier sind beispielsweise besondere
Radioangebote, Teletext mit Informationen zu Wetter, Verkehr, Börsen, Finanzmärkten,
242

Nachrichten usw. zu nennen. Als besonders erfolgreich hat sich beispielsweise der
elektronische Programmführer herausgestellt, den den Fernsehkunden eine Orientierung
durch die kaum überschaubare Angebotsvielfalt ermöglicht.
Die Kabeldienste ermöglichen ein sehr differenziertes Angebot. Dominick, Sherman
und Copeland (1996, S. 198) sprechen von einer Kabelkunden-Pyramide („Cable
Subscriber Pyramid“). Hierin drückt sich der Sachverhalt aus, daß auf der Basis von
vergleichsweise preiswerten Grunddiensten in zunehmendem Maße spezielle
Sendungen angeboten werden, die dann einzeln abgerechnet werden können. Die
Kabeldienste sind somit die entscheidende technische Grundlage oder Plattform für den
„elektronischen Kiosk“.
Aus wettbewerbspolitischem Blickwinkel ist noch auf eine Besonderheit bei der
Veranstaltung von Kabelfernsehen hinzuweisen: Es gibt nämlich keine Grenzen für den
Erwerb von Kabelstationen oder bei der Kundenaquirierung. Tele-Communicatins Inc.
(TCI) als Marktführer versorgt mehr als 12 Millionen Kunden. Folglich ist der Markt
für Kabelfernsehen in hohem Maße konzentriert und von wenigen „Multiple Systems
Operators“ (MSO) dominiert. Gleichwohl haben die Antitrust-Behörden bisher noch
keine nennenswerten Einschränkungen vollzogen. Dies dürfte erst dann geschehen,
wenn die Kabelunternehmen überhöhte Preise einfordernt und damit dem „Wohl der
Konsumenten“ zuwiderhandeln. Dies zu verhindern ist der Sinn des Cable Consumer
Protection and Competition Act von 1992.
5.6. Public Broadcasting in den Vereinigten Staaten
5.6.1. Tradition und Wertschätzung von Public Broadcasting
Es gibt in den Vereinigten Staaten einen beachtlichen Sektor des Public Broadcasting
mit einer Tradition, die bis in die Anfänge des Hörfunks und des Fernsehens
zurückreicht. Im Anschluß an den Lizenzierungsstopp („Freeze“) für neue
Fernsehanbieter 1948-1952 wurden auf Initiative der FCC-Kommissionärin Frieda
Hennock, die gemeinhin als Pionierin des Public Broadcasting gilt, ausreichend
Sendeplätze für nicht-kommerzielles Fernsehen „im Dienste der Allgemeinheit“
reserviert. Dies wurde im Sixth Report and Order als eigenständiger Punkt ausdrücklich
festgeschrieben. Mit dem Public Broadcasting Act von 1967 ist eine weitere gesetzliche
Basis geschaffen worden, die den nicht-kommerziellen Rundfunk neben den
gewinnorientieren privaten Rundfunkanbietern sichert.
Public Broadcasting – auch Educational, Non-Commercial oder Community
Broadcasting genannt – hat allerdings im Vergleich zu Europa einen deutlich
geringeren, von manchen Autoren gar als „stiefkindlich“ bezeichneten Umfang (vgl.
Grothe und Woldt 1995; Kleinsteuber 1995). Gleichwohl ist die Bedeutung von Public
Broadcasting in den Vereinigten Staaten nicht zu unterschätzen (vgl. McQuail 1992).
243

So bestätigen Meinungsumfragen in der amerikanischen Bevölkerung 149 , daß die
Unterstützung für Public Broadcasting außerordentlich groß ist. Selbst Zuhörer und
Zuschauer, die selten diese Programme nutzen, sprechen sich für deren Erhalt aus und
sind bereit, einen indirekten Finanzierungsbeitrag über Steuern zu leisten. Bei der in
den Vereinigten Staaten sehr wichtigen Frage, welchen materiellen Gegenwert der
Steuerzahler vom Staat für einen geleisteten Steuer-Dollar erhält, steht Public
Television an dritter Stelle der Wertschätzung in der Bevölkerung, Public Radio an
vierter Stelle 150 .
5.6.2. Die Organisationsstruktur von Public Broadcasting
Die Dachorganisation des Public Broadcasting ist die 1967 vom Kongreß im
Zusammenhang mit der Verabschiedung des Public Broadcasting Acts gegründete
Corporation for Public Broadcasting (CPB) mit Sitz in Washington. Die CPB ist eine
private, nicht-profitorientierte Gesellschaft mit dem gesetzlichen Auftrag, nichtkommerziellen
Rundfunk in den USA durch verschiedene Maßnahmen,
organisatorische Hilfe und finanzielle Zuwendungen zu unterstützen. Die CPB
unterscheidet sich trotz der sprachlichen Ähnlichkeiten von den öffentlich-rechtlichen
Sendeanstalten in Deutschland und in den anderen europäischen Staaten in vielfältiger
Weise.
Die CPB ist erstens eine zentrale Einrichtung für alle lokalen Public Broadcasting
Stationen in den Vereinigten Staaten, die vor allem den kleinen Sendern
organisatorische Hilfestellung leistet. Die CPB ist aber nicht notwendig ein
eigenständiger Programmanbieter, sondern vielmehr ein Dienstleister, den lokale
Stationen jederzeit in Anspruch nehmen können. Zweitens ist die CPB wesentlich
schlanker organisiert als die öffentlich-rechtlichen Sender in Deutschland. Aufgrund der
völlig unterschiedlichen Aufgabenstellung und Struktur ist die CPB auch quantitativ
kaum mit den öffentlich-rechtlichen Anstalten in Deutschland 151
244
vergleichbar. So sind
beispielsweise auch der Personalbestand und das insgesamt zur Verfügung stehende
Haushaltsbudget im direkten Vergleich wesentlich geringer. Zudem spielt beim Public
Broadcasting in den Vereinigten Staaten die freiwillige, unentgeltliche Arbeit
(„voluntary work“) eine bedeutende Rolle – etwa bei den Universitätssendern oder auch
im Community Television, wo viele Beiträge von Studierenden und ehrenamtlichen
149
150
151
Meinungsumfragen („polls“) spielen in den Vereinigten Staaten eine wesentlich größere
Rolle als in Europa. So bestätigen Veranstalter von Public Broadcasting, daß ein guter
Rückhalt in der Bevölkerung für das weitere Überleben der Sender wichtiger ist als eine
Expertenmeinung eines vermeintlich hochrangigen Wissenschaftlers. Auch für politische
Entscheidungen sind die Meinungsumfragen ein wichtiger Maßstab.
Die militärische Verteidigung erhält bei dieser Umfrage den höchsten Stellenwert (60%)
vor der inneren Sicherheit (59%), Public Television (57%) und Public Radio (53%).
Quelle: http://www.cpb.org/about/faq1997/faqp9.html
So nimmt beispielsweise die ARD unter den fünfzig größten Medienkonzernen der Welt
derzeit den 12. Platz ein mit einem Etat von ca. 11,135 Mrd. DM ein (siehe Hachmeister
und Rager 2000, S. 132 ff.).

Mitarbeitern unentgeltlich erstellt werden. Solche Gruppen sind konkret bei Putnam
(2000) angesprochen, wenn er von Sozialkapital in den USA spricht.
Drittens finanziert sich die CPB aus verschiedenen Quellen. Durch die
Mischfinanzierung soll die Unabhängigkeit des Systems gefördert werden. Staatliche
Zuwendungen aus dem allgemeinen Steueraufkommen machen etwas weniger als die
Hälfte des Budgets aus 152 , erfüllen also neben „fund raising“, Spenden und
Mitgliedsbeiträgen eine Art von Grundfinanzierung. Werbeeinnahmen sind den Sendern
gesetzlich untersagt; dies ist vermutlich der markanteste Unterschied zum öffentlichrechtlichen
Rundfunk in Deutschland, bei dem die Werbeeinnahmen nach wie vor einen
wichtigen Teil der Einnahmen ausmachen. Die nicht-kommerziellen Sender in den
Vereinigten Staaten sollen keine Wettbewerbsvorteile gegenüber ihren privaten und
gewinnorientierten Konkurrenten erhalten und vollkommen unabhängig von der
Wirtschaft und von Interessengruppen sein. Noch viel weniger wäre es in den
Vereinigten Staaten denkbar, daß die Public Broadcasting Stationen sich wie in
Deutschland über Gebühren finanzieren würden. Diese offenkundig nicht mit dem
Äquivalenzprinzip im Einklang stehende Regelung wird von der Bevölkerung und von
den politischen Entscheidungsträgern grundsätzlich abgelehnt.
Viertens zeichnen sich die CPB und die von ihr geförderten Stationen vor allem auch
durch eine vergleichsweise größere Staatsferne aus als etwa die öffentlich-rechtlichen
Sendeanstalten in Deutschland, insbesondere was den Einfluß von Politikern und
Parteien angeht. Dies mag zu einem gewissen Teil auf die immer noch nachwirkende
Fairneß-Doktrin in den USA zurückzuführen sein. Wichtiger erscheint in diesem
Zusammenhang jedoch, daß in der amerikanischen Gesellschaft eine geradezu panische
Angst besteht, daß die Politik inhaltlichen Einfluß auf die Medien nehmen könnte
(zweites Ordnungsproblem). Auch hierin manifestiert sich wiederum der Gedanke der
„Bürgergesellschaft“, der dem Staat mit einem gesunden Mißtrauen begegnet. Allein
der Verdacht der politischen Einflußnahme dürfte für jeden Public Broadcasting Sender
das finanzielle Ende bedeuten, weil sich sofort auch die anderen Sponsoren
zurückziehen würden.
5.6.3. Der Umfang des Public Broadcasting
Auch im Public Broadcasting Sektor ist ein außergewöhnlich hohes Maß an Vielfalt
und Ausdifferenzierung festzustellen. Knapp 700 Radio-Stationen und mehr als 350
Fernsehstationen landesweit erhalten finanzielle und ideelle Unterstützung durch die
Corporation of Public Broadcasting (CPB). Manche Bundesstaaten unterhalten eigene
Public Broadcasting Networks, um auch überregional präsent zu sein. Beispielsweise
erfreuen sich die speziellen Radio- und Fernsehprogramme der Universitäten, die einen
beachtlichen quantitativen Anteil der Stationen ausmachen (siehe Abbildung 24),
152
245
Die staatlichen Zuwendungen stehen in den USA immer im Verdacht, mit bestimmten
Zugeständnissen und Entgegenkommen verbunden zu sein. Deshalb ist es für die
Reputation der Public Broadcasting Stationen wichtig, möglichst viele unabhängige
zusätzliche Einkommensquellen zu haben.

esonderer Beliebtheit bei den Studierenden und den Universitäts-Mitarbeitern, aber
auch in der Bevölkerung im näheren Umkreis des Campus. Die Programme erfüllen in
der Regel hochprofessionelle technische, redaktionelle und publizistische Standards.
Alle zentralen Informationen über die Universität, beispielsweise über neue Studien-
und Austauschprogramme, über sportliche Ereignisse, über Serviceangebote und
Dienstleistungen, werden dort verbreitet. Zugleich werden die ehemaligen Absolventen
(„Alumni“) kontinuierlich und dauerhaft über die Neuigkeiten an „ihrer“ Universität
informiert 153 . Die Ehemaligen tragen mit ihren Spenden und den Mitgliedsbeiträgen zur
Finanzierung der Universitätssender bei: Weit mehr als die Hälfte der finanziellen
Mittel dieser Einrichtungen stammen aus diesen privaten Quellen 154 .
Abbildung 24: Public Broadcasting Stationen (März 1999)
Radio Stationen Finanzielle
Förderung
Nicht-kommerzielle
Gemeindeorganisation
Lizenzen
236 151 133
Universitäten 362 218 194
Gemeinden 33 28 27
Bundesstaaten 63 11 8
Gesamtsumme 694 408 362
Fernsehen Stationen Finanzielle
Förderung
Nicht-kommerzielle
Gemeindeorganisation
Lizenzen
136 90 90
Universitäten 85 60 60
Gemeinden 8 8 8
Bundesstaaten 123 21 21
Gesamtsumme 352 179 179
Quelle: http://www.cpb.org/about/faq1997/faqp3.html
5.6.4. Ziele und Aufgaben von Public Broadcasting
Schon seit den frühen Tagen und Anfängen des Rundfunks hat die FCC Frequenzen
für nicht-kommerzielle Rundfunkanbieter, etwa Gemeinden, Universitäten, Schulen,
153
154
246
Die Hörfunk- und Fernsehprogramme der amerikanischen Universitäten genügen in der
Regel höchsten qualitativen Ansprüchen: sie sind markt- und konkurrrenzfähig. Dies
hängt u.a. auch zusammen mit dem besonderen Stellenwert der Universitäten und
Colleges in der amerikanischen Gesellschaft (vgl. B. Wentzel 2000).
Dieses Faktum widerspricht der in Deutschland häufig geäußerten Vermutung, bei
einem Rückzug des Staates müßten nicht-kommerzielle Stationen ihren Sendebetrieb
einstellen.

gemeinnützige Einrichtungen oder sonstige Anbieter eines „Public Interest
Programms“, reserviert (ausführlich Edelmann 1980). Public Broadcasting hat somit
nicht nur eine durchaus beachtliche historische Tradition, sondern zudem
Rückendeckung durch die politischen Entscheidungsträger, vor allem aber durch die
Öffentlichkeit. Der nicht-kommerzielle Rundfunk erfüllt eine ergänzende Funktion zu
den privaten Programmangeboten mit einem ganz eindeutigen inhaltlichen Schwerpunkt
auf Erziehungs- und Bildungsangeboten sowie speziellen Angeboten für Randgruppen
und Minderheiten, Jugendliche und Kinder. So äußerte sich die FCC 1934: „Radio
might easily deteriorate into a means of amusing only one cultural stratum of the
American Public if commercially sponsored entertainment were not leavened by
programs having a different cultural appeal“ (zitiert nach Edelman 1980, S. 114). Die
vermutlich berühmteste und erfolgreichste selbstproduzierte Sendung von Public
Broadcasting ist die auch in Europa sehr populär gewordene „Sesam-Straße“, die seit
Jahrzehnten als Aushängeschild für qualitativ hochwertiges Kinderfernsehen gilt. Aber
auch bei speziellen Informationsangeboten für Erwachsene, etwa Dokumentarfilme,
Wirtschafts- und Börseninformationen und politische Hintergrundberichte (etwa die
bekannte „News Hour“ mit Jim Lehrer), werden die Beiträge im Public Broadcasting
häufig wegen ihrer hohen Qualität besonders geschätzt.
Die Ziele und Aufgaben von Public Broadcasting sind eindeutig durch den Kongreß
definiert 155
: Im Zentrum steht „Rundfunk im öffentlichen Interesse“. Public
Broadcasting bemüht sich zu allererst um qualitativ hochwertige Berichterstattung
(„Excellence“). Die Sender können nur dann mit finanziellen Zuwendungen durch
private Spender oder von staatlichen Stellen rechnen, wenn hohe Qualität nachgewiesen
wird, die so von privaten Anbietern nicht, jedenfalls nicht ständig zu erwarten wäre.
Andernfalls könnte die Gefahr bestehen, daß öffentliche Sender private Anbieter aus
dem Markt drängen: Berry und Waldfogel (1996b) würden dies als unerwünschten
„Kannibalisierungseffekt“ bezeichnen. Zwar bleibt die konkrete Messung von Qualität
in der Praxis letztendlich ein Problem: Gleichwohl besteht in der öffentlichen Meinung
und erst recht bei den Geldgebern und Sponsoren ein feines Gespür dafür, ob ein
Rundfunksender eher als qualitativ anspruchsvoll oder nicht einzuordnen ist. In diesem
Sinne scheint Public Broadcasting den eigenen hochgesteckten Ansprüchen durchaus
gerecht zu werden, denn die Wertschätzung in der Bevölkerung ist außerordentlich hoch
– und die Sponsorengelder fließen weiter. Diese freiwillig gezahlten Sponsorengelder
haben eine gewisse Ähnlichkeit mit dem Markttest, denn eine dauerhafte
Leistungsschwäche wird in der Regel mit Abwanderung bestraft.
Ein zweites Ziel von Public Broadcasting in den Vereinigten Staaten ist die
Darstellung von Vielfalt („Diversity“). Es wird versucht, durch die Präsentation von
ethnischer und kultureller Vielfalt einen gesellschaftlich integrativen Beitrag zu leisten.
Gerade in einem klassischen Einwanderungsland wie den USA sind die Medien
sozusagen die erste kulturelle und sprachliche Sozialisationsinstanz für die neu
155 Siehe ausführlich http://www.cpb.org/about/faq1997/faqp2.html
247

Zugewanderten. Soziologische Studien 156 bestätigen in der Tat, daß Hörfunk und
Fernsehen eine solche Integrationsfunktion haben (ausführlich McQuail 1992).
Allerdings nimmt diese ab, je mehr sich die Sendelandschaft ausdifferenziert und
gemeinsame Programmerlebnisse für breite Bevölkerungsschichten ausbleiben.
Als weiteres Ziel ist beim Public Broadcasting das „Lokalprinzip“ („Community“)
erkennbar. Dieses Prinzip steht wiederum im direkten Zusammenhang mit dem
allgemeinen Ordnungsprinzip, daß der gesamte amerikanische Rundfunkmarkt lokal als
„small-town newspaper on the air“ (Zöller 1984b, S. 260) organisiert ist. Wie in Kapitel
2 bereits dargelegt, besteht für private Rundfunkanbieter eine Tendenz zur
Reichweitenmaximierung, weil hierdurch die Werbeeinnahmen erhöht werden können.
Dies kann dazu führen, daß spezifische lokale Informationen einer Region in einem
größeren Sendegebiet nicht mehr verbreitet werden. Um dieser Tendenz
entgegenzuwirken, ist Public Broadcasting als komplementäres Angebot vor allem auch
in kleineren Sendegebieten zu verstehen. So unterstützt die CPB mehr als 1000 lokale
Radio- und Fernsehstationen einerseits durch direkte finanzielle Transfers, die in der
Regel projektbezogen sind, andererseits durch organisatorische Beratung.
Ein weiteres Ziel für Public Broadcasting ist die Vermittlung von pädagogischen
Inhalten („Learning“) für Kinder, Jugendliche und Erwachsene; hier kommt der
Gedanke des Educational TV zum Tragen. Aus verschiedenen Studien zur
Mediennutzung ist bekannt, daß vor allem Einwanderer und Minoritäten diese für sie
kostenlosen Bildungsangebote nutzen. Zusätzlich zu nennen sind die Ziele Nicht-
Kommerzialität („Noncommercialism“) und Unabhängigkeit („Independence“) von
Wirtschaft und Politik. Diese Punkte hängen insofern zusammen, als sich darin das
Bemühen der Sender manifestiert, bestimmte hochwertige Programminhalte zu
produzieren, unabhängig von marktlichen Notwendigkeiten und Gewinninteressen der
Aktionäre und Gesellschafter einerseits und von politischen Einflußnahmen
andererseits.
Die Fernseh-Programme werden zu einem großen Teil über das Public Broadcasting
Service (PBS) als Übertragungsmedium weitergeleitet; die Radio-Programme finden
einerseits Verbreitung über das National Public Radio (NPR), andererseits über das
Public Radio International (PRI). Der letztgenannte Sender hat dabei auch die
außenpolitische Funktion, im Ausland lebende amerikanische Staatsbürger über aktuelle
Entwicklungen in den USA angemessen zu informieren – vergleichbar etwa zur
„Deutschen Welle“ – und die gesellschaftliche Realität der Vereinigten Staaten für
interessierte Ausländer zu präsentieren.
In ihrem Umfang und erst recht in ihrer politischen und gesellschaftlichen Bedeutung
stimmen die Public Broadcasting Sender nur sehr begrenzt mit den großen öffentlichrechtlichen
Anstalten in Deutschland überein. Gleichwohl wird die positive Wirkung
dieser Sender in den Vereinigten Staaten, etwa bei spezifischen Bildungsangeboten für
156 An dieser Stelle sei auf die klassischen soziologischen bzw. demoskopischen Studien
von Luhmann (1996) und Noelle-Neumann (1996) verwiesen.
248

Kinder und für Erwachsene, immer wieder hervorgehoben (etwa Bertelsmann-Stiftung
1995, Noam 1995). Dies geschieht vor allem dann, wenn die öffentliche Meinung in den
Vereinigten Staaten die Angebote privater Sender kritisiert, etwa wegen ihres
vergleichsweise hohen Anteils an quotenwirksamen Programmen mit gewalttätigen
Inhalten (Action-Filme, Reality TV oder Wrestling). Public Broadcasting ist hier ein
wichtiges Gegengewicht gegen mögliche Qualitätsverschlechterungen der
Programminhalte bei privaten Anbietern.
Ein weiterer inhaltlicher Unterschied zwischen den Public Broadcasting Sendern in
den Vereinigten Staaten und den öffentlich-rechtlichen Sendern in Deutschland besteht
darin, daß in Deutschland vor allem den öffentlich-rechtlichen Nachrichtensendungen
ein hohes Maß an Glaubwürdigkeit und Qualität attestiert wird und ihre Dominanz bei
den Einschaltquoten nach wie vor ungebrochen ist, während die amerikanische
Öffentlichkeit mit der Nachrichten-Berichterstattung ihrer privaten Rundfunkanbieter
sehr zufrieden ist. Dies mag mit verschiedenen organisatorischen Fragen
zusammenhängen. Zum einen werden die öffentlich-rechtlichen Nachrichten in
Deutschland in der Regel auf mehreren Kanälen parallel ausgestrahlt – die Tagesschau
um 20.15 Uhr ist auf dem Ersten und allen Dritten zeitgleich zu sehen. Dieses massive
Angebot an einer bestimmten Nachrichtensendung führt mit großer Sicherheit zu hohen
Zuschauerkontakten. Andererseits sind die öffentlich-rechtlichen Nachrichten auch ein
sehr gutes Beispiel, um Gewöhnungseffekte (oder Pfadabhängigkeiten) in der
Mediennutzung zu beschreiben. So wird aus Zuschauerbefragungen deutlich, daß vor
allem die Bevölkerungsschichten, die noch mit dem öffentlich-rechtlichen Duopol in
Deutschland aufgewachsen sind, die Nachrichten im Ersten oder im Zweiten als
traditionellen Einstieg in das Abendprogramm verinnerlicht haben. In den USA ist dies
genau anders herum: hier sind zwar ähnliche Gewöhnungseffekte festzustellen – nur mit
umgekehrten Vorzeichen.
Es mag auch sein, daß sich in der großen Wertschätzung für die öffentlichrechtlichen
Nachrichten in Deutschland ein wichtiger kultureller Unterschied zu den
USA zeigt: In Deutschland erwartet der Zuschauer Ausgewogenheit und objektive
Berichterstattung eher von staatlichen und öffentlichen Stellen, während in den
Vereinigten Staaten in dieser Hinsicht private Institutionen ein wesentlich größeres
Vertrauen genießen als staatliche Stellen. Inhaltsanalytische Untersuchungen
bescheinigen jedenfalls den amerikanischen Sendern ein hohes Maß an politischer
Ausgewogenheit; hierfür dürften vor allem die „Equal Time-Doktrin“ und die de facto
immer noch wirksame Doktrin politischer Fairneß, aber auch die ökonomische
Notwendigkeit, Zielgruppen nicht zu verprellen, verantwortlich sein. CNN hat
beispielsweise bei der politischen Berichterstattung über nationale wie auch über
spezifische weltpolitische Themen, etwa bei der Berichterstattung über die
Präsidentschaftswahlen in den USA im November 2000 oder über den Golfkrieg 1991,
verläßlich berichtet und deshalb auch außerhalb der Vereinigten Staaten hohes Ansehen
gewonnen. Dies läßt darauf schließen, daß das Eigeninteresse und der Wettbewerb in
hohem Maße ordnungsstiftende Kraft entfalten.
249

Bei der Einschätzung von Public Broadcasting in den USA darf jedoch nicht
übersehen werden, daß bei aller Wertschätzung in jüngster Zeit auch vermehrt kritische
Stimmen aufgetreten sind. Ein erster Kritikpunkt bezieht sich auf die
Kommerzialisierung, die zunehmend feststellbar ist. Die populären Kindersendungen
etwa werden in vielfältiger Weise weitervermarktet (mit Videos, Puppen, Kleidung etc.)
- zum Ärger der privaten Konkurrenten. Auch das Werbeverbot wird in Ansätzen
unterlaufen - etwa durch gezieltes "sponsoring" einzelner Sendungen. Ebenfalls stark
kritisiert werden die teilweise extrem hohen Gehälter der Spitzenmanager, mit denen
diese von den privaten Konkurrenten weggelockt werden sollen.
Die zunehmende Programmdiversifizierung hat zudem auch in den Bereichen hohe
Programmqualitäten zusätzlicher Angebote herbeigeführt. Die Rechtfertigung für Public
Broadcasting wird deshalb immer schwieriger - manche Kritiker meinen gar, Public
Broadcasting sein auf der Suche nach einer neuen Aufgabe (searching for a mission). Es
könnte deshalb sein, daß Public Broadcasting mittelfristig als eigenständiger
Fernsehsender verschwindet und in den allgemeinen Bildungsinstitutionen (Schulen,
Universitäten, Museen) aufgeht.
5.7. Institutionen der freiwilligen Selbstkontrolle: Die Rolle der National
Association of Broadcasters (NAB)
250
„There are many situations, however, that are not
strictly covered by law or FCC regulations. (...) In this
situation the main consideration is not what is legal
but what is the right thing to do“.
Dominick, Sherman, Copeland (1996, S. 320)
Die Entwicklung des amerikanischen Fernsehmarktes stand von Beginn an im
Spannungsverhältnis der verschiedenen Ordnungsebenen Selbstkontrolle aus
Eigeninteresse, Wettbewerb und staatlichen Regelungsbemühungen. In diesem
Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß Selbstkontrolleinrichtungen der
Unternehmen – sowohl aus eigener Initiative als auch im Zusammenschluß mehrerer
Unternehmen – in den Vereinigten Staaten ähnlich wie in England eine sehr viel längere
Tradition haben als auf dem europäischen Festland. Selbstkontrolleinrichtungen sind in
ordnungsökonomischer Sicht der Versuch der Privaten, staatlichen Regelungen
zuvorzukommen und aus eigenem Antrieb Regeln eines funktionsfähigen
Marktgeschehens zu entwickeln (fünftes Ordnungsproblem).
Als erste Selbstkontrolleinrichtung im Rundfunk wurde die National Association of
Broadcasters (NAB) 1923 gegründet 157 . Sie stellte gleichsam eine unabhängige
Interessenvertretung der Rundfunkanbieter gegenüber dem Staat dar. 1926 sollte die
NAB erstmals ordnungssetzend eingreifen und die chaotischen Zustände bei der
157
Einen guten Überblick über die Bemühungen zur Selbstkontrolle in den USA bietet
McCarthy (1995). Die Arbeit von Campbell (1999) analysiert zahlreiche empirische
Beispiele. Ein ausführlicher Ansatz zu einer ökonomischen Theorie der Selbstregulierung
findet sich bei Wentzel (2001).

ungeregelten Frequenzbelegung beseitigen – dieser Zusammenhang wurde bereits
ausführlich dargelegt. Die NAB konnte jedoch nicht genügend Durchsetzungskraft
entfalten und die Unternehmen von sich aus zu einem Verzicht auf die
Inanspruchnahme einer Frequenz bewegen. In Verbindung mit der Entstehung der FRC
und der Notwendigkeit zur Lizenzierung der Stationen entwickelte sich jedoch ein
Ordnungsgefüge, in dem die NAB zunehmend Wirkung erzielen konnte. 1928 erließ die
NAB erstmals allgemeine und ethische Grundsätze zur Ausübung der journalistischen
und wirtschaftlichen Tätigkeit (drittes Ordnungsproblem).
Die frühen NAB-Grundsätze dienten den Rundfunkunternehmen als wichtige
Orientierung (vgl. McCarthy 1995). Da sie indirekt in die Lizenzierung einflossen,
entfalteten sie neben der informellen Wirkung auch gesetzesähnliche Kraft. Mit der
weiteren Ausdifferenzierung des Marktes wurden diese weiter präzisiert. 1939 wurde
für den Hörfunk das NAB Code Commitee gegründet. 1951 wurde für das Fernsehen
das Television Program Standard Commitee ins Leben gerufen. Ferner wurde
beschlossen, daß der Öffentlichkeit jährlich ein Bericht über den inhaltlichen Zustand
des Fernsehens vorgelegt werden mußte. Als Durchsetzungsinstrumentarium wurde das
Television Code Review Board gegründet.
In den sechziger Jahren wurden verschiedene Änderungen des bestehenden
Ordnungsgefüges vorgenommen. Die „Codes of Conduct“ wurden an neue
Marktentwicklungen angepaßt. Die besondere Schwierigkeit der Selbstkontrolle in den
Vereinigten Staaten besteht jedoch in dem Umstand, daß jede auch nur minimale
Einschränkung der Meinungsäußerung oder der unternehmerischen Freiheit in den
Verdacht der Zensur gerät 158
. Dies ist jedoch nicht mit dem Ersten Verfassungszusatz
konform. Selbst freiwillige Beschränkungen der Anbieter, die als Negativkatalog
wirken sollten und die sozusagen den Buchananschen Zustimmungstest bestehen
könnten, etwa über die Begrenzung von Werbezeiten oder für ein familienfreundliches
Programm zu den hervorgehobenen Sendezeiten, wurden von den Gerichten für
unwirksam erklärt – hierauf wird später noch ausführlicher eingegangen. 1983 wurde
deshalb auch der NAB Code insgesamt aufgehoben. Die NAB hat jedoch auch im
weiteren Versuche unternommen, Maßstäbe zur Selbstbeschränkung zu entwickeln. Vor
allem der Jugendschutz 159
und die Verdrängung von Darstellungen von Gewalt und
Drogenmißbrauch zu Sendezeiten, in denen Kinder noch erreicht werden können, stand
im Zentrum der Bemühungen. 1990 hat das Executive Commitee der NAB einen
modifizierten Code vorgelegt, der seitdem als Richtlinie Geltung hat.
Die Liste weiterer Beispiele für Selbstregulierungen im amerikanischen
Medienmarkt kann beliebig verlängert werden. Hervorzuheben wäre etwa das Children
158
Aktuell sei in diesem Zusammenhang auf rechtsextremistischen Internetseiten
verwiesen, die fast alle aus den USA stammen. Dort sind sie zwar politisch geächtet,
gleichwohl werden selbst solche Ansichten, die in Deutschland einen Straftatbestand
darstellen würden, mit dem Verfassungsrecht auf freie Meinungsäußerung geschützt.
159
Stephens (1994) analysiert ausführlich die Auswirkungen des Fernsehkonsums von
Kindern.
251

Advertising Review Unit (CARU), oder auch die verschiedenen Entwürfe eines
Presserates (Press Council). Ansätze zur erfolgreichen Selbstregulierung gab es auch
bei Video-Spielen, Spielfilmen, Comics oder auch bei der Werbung für Alkohol und
Cigaretten. Viele dieser bestehenden oder ehemaligen Selbstregulierungen münden ein
in die aktuelle Debatte um Selbstregulierung und den Schutz der Privatssphere im
Internet. In der ökonomischen und juristischen Literatur ist die Einschätzung der
Wirksamkeit von Selbstregulierungen allerdings umstritten. Während Campbell (1999)
zu sehr pessimistischen Schlußfolgerungen gelangt, kommen andere Autoren zu
optimistischeren Einschätzungen (vgl. Wentzel 2001). Grundvoraussetzung für
erfolgreiche Selbstregulierung scheint zu sein, daß die Teilnehmer die gemeinsamen
Regeln als fair und gerecht empfinden und daß die Selbstregulierung den
konstitutionellen Interessen der Beteiligten zumindest dem Grundsatz nach entsprechen.
5.8. Inhaltliche Vielfalt des amerikanischen Rundfunkmarktes
5.8.1. Kiosk-Modell und lokale Bezüge
Ein qualitatives Urteil über die inhaltliche Vielfalt des amerikanischen
Rundfunkmarktes ist schwierig und hängt sicherlich auch vom subjektiven
Vorverständnis der Betrachter ab. Der amerikanische Markt ist in jeder Hinsicht
wesentlich stärker ausdifferenziert als der deutsche und andere europäische
Vergleichsmärkte. Lokale und regionale Sender haben eine größere Bedeutung, was
sich auch in Berichten und Informationen aus Staat und Region widerspiegelt.
Weltpolitische Ereignisse werden zumeist nur dann zu hervorgehobenen Sendezeiten
präsentiert, wenn ein unmittelbarer Bezug für die amerikanische Wirtschaft oder Politik
besteht.
Die Rundfunkordnung in den Vereinigten Staaten kann in der Tat am besten mit dem
Bild des Kiosk-Modells beschrieben werden. Es gibt vielfältige Spartenkanäle im
Bereich des werbefinanzierten und im entgeltfinanzierten Fernsehen. Es existieren
beispielsweise Kanäle, die 24 Stunden Politik senden (CNN, FOX Newschannel), Sport
übertragen (ESPN), Zeichentrickfilme (CARTOON) oder Kochrezepte präsentieren
(„food network“). Dabei zeigt sich eine qualitative Ausdifferenzierung gemäß den
offenbarten Zuschauerpräferenzen, so wie dem Noam-Modell (1987) zu entnehmen,
nach oben und nach unten. Anspruchsvolle Darbietungen kultureller und künstlerischer
Ereignisse sind ebenso anzutreffen wie beispielsweise primitives Show-Catchen. Die
meisten Angebote orientieren sich eindeutig an den (Median-) Präferenzen der
Mittelschicht.
5.8.2. Das Problem von Gewalt im Fernsehen
Als problematisch wird der hohe Anteil von Programmen mit gewalttätigem Inhalt
und mit jugendgefährdender Wirkung in den kommerziellen Sendern registriert und
kritisiert (vgl. MacCarthy 1995; McQuail 1992). Hier ist das dritte und vierte
Ordnungsproblem angesprochen. Obwohl es seit den frühen sechziger Jahren intensive
252

Bemühungen gibt, Gewaltdarstellungen zumindest zur besten Sendezeit
zurückzudrängen, ist bis heute noch keine zufriedenstellende institutionelle Regelung
zur Lösung dieses offensichtlichen Problems gefunden worden. Dies liegt vor allem an
der amerikanischen Rechtsordnung, in der jede auch noch so geringe inhaltliche
Einschränkung der Sender gleich als unzulässige Beschränkung der Meinungsfreiheit
und damit in die Nähe einer Zensur gestellt wird. Dies führt dann zum sofortigen
Konflikt mit dem Ersten Verfassungszusatz.
1974 wurde in einem Konsensgespräch zwischen den verschiedenen
Interessenparteien (FCC, NAB, Fernsehveranstalter, Kirchen, Jugendschutzgruppen,
etc.) vereinbart, daß alle Sendungen vor 21.00 Uhr jugendfrei, familienfreundlich und
„politisch korrekt“ sein sollen. Dies wurde als „family viewing hour“ bezeichnet, die
einen sicheren Hafen („safe harbor policy“) gegenüber unerwünschten
Programminhalten darstellen sollte. Diese Regelung wurde jedoch am 4. November
1976 von einem Bezirksgericht für rechtswidrig erklärt, nachdem Fernsehautoren und
unabhängige Produzenten unter Führung der „Writers Guild of America“ eine Klage
gegen die zeitliche Einschränkung angestrengt hatten. Die Urteilsbegründung im
berühmten „Writers Guild Fall“ sah in der Regelung von 1974 die Rechte im Sinne des
Ersten Verfassungszusatzes und die eigenverantwortliche unternehmerische
Entscheidung unangemessen eingeschränkt. Die FCC und die NAB hätten, so
argumentierte das Bezirksgericht, die Fernsehsender gegen ihren Willen zu einer Regel
genötigt, die diese aus freien Stücken nie angenommen hätten. Dies widerspräche in
jeder Beziehung dem Sinn des Ersten Verfassungszusatzes und sei damit nicht
rechtmäßig (vgl. McQuail 1992).
Unmittelbar nach dieser weitreichenden juristischen Entscheidung bildeten sich
jedoch verschiedene Interessengruppen aus Eltern, Lehrern, Medizinern etc., die
ihrerseits ein Mittel zur Begrenzung von Gewalt im Fernsehen entwickelten, das in
höchstem Masse wirksam und zugleich marktkonform war. Erstmalig wurde das
nachfrageseitige Instrument des Konsumenten-Boykotts erfolgreich angewandt. Allen
Firmen, die in Sendungen mit besonders abstoßenden Gewaltdarstellungen Werbung
ausstrahlten, wurden Sanktionen in Form eines sofortigen Entzugs der Nachfrage
angedroht. Die enge Verzahnung von Rezipientenmarkt und Werbekundenmarkt führte
für die Elterngruppen zum gewünschten Resultat: Die glaubwürdige Möglichkeit einer
Ächtung durch die Konsumenten reduzierte nachweislich die Bereitschaft der Firmen
zum Ankauf von Sendezeiten in den indexierten Filmen und Programminhalten.
Hierdurch verringerte sich der Anteil von Filmen mit gewalttätigen Szenen beträchtlich.
Gewalt im Fernsehen hat jedoch als Thema in den neunziger Jahren wieder an
Bedeutung gewonnen. Im Kongreß wurde eine deshalb Gesetzesvorlage eingebracht
und verabschiedet, die inhaltlich stark an die älteren NAB-Vorschriften erinnerte, die
Gegenstand der Writers-Guild-Klage waren. Gleichzeitig kündigten die
Fernsehveranstalter 1994 an, auf freiwilliger Basis jährlich eine Dokumentation über
Gewalt im Fernsehen vorzulegen, um der gesellschaftlichen Verantwortung gerecht zu
werden. Auf Drängen der politischen Entscheidungsträger bot die Industrie für
Unterhaltungselektronik zudem an, Fernsehgeräte mit einer elektronischen
253

Schutzvorrichtung (sog. „Violence-Chip“) zu versehen, die bei entsprechender
Programmierung Sendungen mit gewalttätigem Inhalt automatisch abschaltet. Trotz
dieser Bemühungen bleibt kritisch festzuhalten, daß es bisher noch nicht gelungen ist,
das Angebot an solchen Sendungen, von denen vermutlich in hohem Maß negative
Externalitäten 160 ausgehen, wirksam zu begrenzen (viertes Ordnungsproblems) 161 .
5.8.3. Begrenzung der Werbezeiten
Für die Entwicklung der amerikanischen Medienordnung und für ein tiefergehendes
Verständis der Eigentümlichkeiten der amerikanischen Rechtsprechung ist noch ein
zweiter Rechtsstreit aus dem Jahre 1974 von Bedeutung (ausführlich MacCarthy 1995).
Die National Association of Broadcasters (NAB) hatte maximale Werbezeiten
festgelegt, um der ständigen Ausweitung von Werbung im Fernsehen Einhalt zu
gebieten (drittes Ordnungsproblem). Diese Regelung fand zumindest in der
Bevölkerung großen Anklang und wurde auch von den politischen Parteien begrüßt.
Das Justizministerium klagte jedoch gegen die NAB und bezog sich ganz konkret auf
die amerikanischen Antitrust-Gesetze. Die Beschränkung der Werbung führe dazu, so
wurde argumentiert, daß Sendezeiten kartellförmig verknappt würden. Hierdurch
würden die Preise für Werbezeiten steigen, Verbraucher und Industrie geschädigt.
Ferner wurde in der Klageschrift argumentiert, eine Wettbewerbsbeschränkung – und
als solche wurde die Begrenzung der Werbezeiten interpretiert – könne nicht damit
gerechtfertigt werden, daß ihre Einhaltung auf freiwilliger Basis erfolge.
Der Klage des Justizministeriums hatte Erfolg, die NAB-Vorschriften wurden für
ungültig erklärt. Bis heute existiert in den Vereinigten Staaten für private
Rundfunkanbieter keine gesetzliche Begrenzung der Werbezeiten; Public Broadcasting
darf allerdings wegen seines staatlichen Auftrags und der finanziellen Sonderstellung
keine Werbung ausstrahlen. Im übrigen hat sich eine marktliche Selbstregulierung
eingestellt, indem Sender mit zu langen Werbezeiten in der Regel Einbußen bei der
Einschaltquote erleiden. Der Beginn einer Werbesendung führt nämlich bekanntlich
auch in den USA in vielen Fällen zum Wechsel des Kanals (sog. „Zapping“, „Channel
hopping“), so daß die Ermittlung einer optimalen Werbezeit Abwägungen zwischen den
Bedürfnissen des Werbekunden- und Rezipientenmarktes erfordert. Im Kern handelt es
sich um eine unternehmerische Optimierungsentscheidung der Rundfunkveranstalter bei
gegenläufigen Interessen (drittes Ordnungsproblem). In keinem Fall hat jedoch die
Abschaffung von Höchstgrenzen für Werbung zu einer ständigen Ausweitung des
Werbeanteils am Gesamtprogramm geführt. Hier liegt also, ordnungsökonomisch
160
1999 kam es in den USA im Anschluß an den Amoklauf zweier Jugendlicher an der
Columbine High School in Littleton/Colorado zu einer massiven Diskussion in der
Öffentlichkeit, inwieweit der Konsum von gewaltbetonten Filmen ursächlich für diese
Tragödie gewesen sei.
161
Zur Sicherung des Jugendschutzes im Internet wurde 1998 der Children Online
Protection Act verabschiedet.
254

interpretiert, der Fall einer selbstbindenden Regel oder der Selbstkontrolle aus
Eigeninteresse vor.
5.8.4. Ausdifferenzierung des Programmangebots
Die Ausdifferenzierung der unterschiedlichen Übertragungswege und
Programmangebote in den Vereinigten Staaten gibt jedem Zuschauer die Möglichkeit,
gemäß seinen Präferenzen – und nicht zuletzt nach finanziellem Können beim Ankauf
von Pay-TV-Kanälen – das gewünschte Programm zu wählen. Noam (1995) zufolge hat
das Fernsehen dabei eine bemerkenswerte Entwicklung durchlaufen vom begrenzten
Fernsehen („limited television“) mit sehr beschränkten Reichweiten und einer nur
kleinen Anzahl verschiedener Kanäle über das Vielkanalfernsehen („multi-channeltelevision“)
hin zum interaktiven Fernsehen („distributed television“). In dieser letzten
digitalisierten Entwicklungsstufe besteht letztlich eine beinahe unüberschaubare Menge
von Programmangeboten, aus denen der Zuschauer wählen kann. Der Verbraucher
betrachtet also nicht mehr einen speziellen Sender und baut zu diesem ein besonderes
und dauerhaftes „Treue“-Verhältnis auf, sondern er stellt sich seinen eigenen Sender
(sog. „me-channel“) zusammen, in dem gleichsam aus allen angebotenen
Programmalternativen ein Bündel von Sendungen selektiert wird, das eigenen
Wünschen entspricht. Diese Tendenz zur speziellen Einzelnachfrage von
Rundfunkgütern schwächt die zukünftige Bedeutung von Vollprogrammen – diese
Entwicklung dürfte auch in absehbarer Zeit nach Deutschland und Europa übergreifen.
Aus der Sicht des vierten Ordnungsproblems ist diese Entwicklung prinzipiell zu
begrüßen, denn ist davon auszugehen, daß für den Zuschauer die Möglichkeit besteht,
in der Vielfalt des Angebots die gewünschten Programmformate zu finden.
Diese Stärkung der Konsumentensouveränität bei der Programmwahl kann jedoch
auch zu zwei Konsequenzen beitragen, die von Medienwissenschaftlern negativ
eingeschätzt werden. Erstens wird es weniger gebildeten Bevölkerungschichten
erleichtert, systematisch jeder Informationssendung aus dem Wege zu gehen. Dies
entspräche der vielbeachteten These von Neil Postman (1985), der die Qualität des
öffentlichen Diskurses im Zeitalter des Showbusiness zerfallen sieht und dies in der
drastischen Formulierung „Wir amüsieren uns zu Tode“ zum Ausdruck gebracht hat 162
.
Zweitens vermittelt Fernsehen in einer ausdifferenzierten Senderlandschaft keine
„gemeinschaftsstiftenden Erlebnisse“ mehr, von wichtigen politischen Ereignissen wie
Wahlen, militärischen Konflikten oder großen Sportübertragungen wie dem „Super-
Bowl“ in den USA einmal abgesehen. Die Zeit, in der das Fernsehen das „gemeinsame
Wohnzimmer der Nation“ (Noam 1995) darstellte, sind durch die zunehmende
wettbewerbliche Ausweitung des Angebots vorbei. Allerdings dürfte die von manchen
162
255
Ob diese kulturpessimistische Perspektive aber realistisch ist, darf zumindest in Zweifel
gezogen werden. Die Geschichte der elektronischen Kommunikation belegt jedenfalls
eindeutig, daß jede Innovation zugleich auch warnende Stimmen hervorrief, die den
Verfall der Demokratie befürchteten. Hinter dieser vorgeschobenen Argumentation
standen nicht selten handfeste protektionistische Interessen.

Autoren kritisch als „Verspartung“ 163 gekennzeichnete Entwicklung nicht auf die
Vereinigten Staaten beschränkt bleiben. Mit der zunehmenden Digitalisierung wird es
zu dieser Entwicklung auch in Deutschland und in Europa zunehmend kommen.
163
256
Die Kritik an der „Verspartung“ des Fernsehprogramms und an der nachlassenden
Integrationsfunktion des Fernsehens ist teilweise sehr vordergründig und politisch
durchsichtig. Es ist daran zu erinnern, daß in Deutschland im Zusammenhang mit der
Zulassung privater Rundfunkanbieter Mitte der achtziger Jahre die Gefahr der
„Vermassung“ durch das Fernsehen beschworen worden ist. Diese Prognose, die auf
einem verkürzten Wettbewerbsverständnis beruhte, ist vollständig falsifiziert. Statt dessen
hat eine wettbewerbliche Ausdifferenzierung der Angebote stattgefunden, die nunmehr
plötzlich als „Verspartung“ kritisiert wird.

6. Vergleich der deutschen und amerikanischen Rundfunkordnung:
Die Ergebnisse
257
„If one were to combine the best features of the
broadcast systems (…), would it be possible to
develop an ideal system of broadcasting?“
Donald R. Browne (1989, S. 390)
Der Vergleich verschiedener realer Rundfunkordnungen verdeutlicht zunächst
einmal den Sachverhalt, daß die Entstehung und der Wandel von Rundfunkordnungen
kulturellen, politischen und wirtschaftlichen Einflüssen unterliegen. Die
Widerspiegelung kultureller Besonderheiten in der Medienentwicklung eines Landes
findet sich dann auch in den (ordnungs-) politischen und über diese in den
wirtschaftlichen Determinanten, also im Umgang mit knappen Ressourcen, wieder.
Hierbei ist festzuhalten, daß die dem Bereich des Politischen und Wirtschaftlichen
zugrunde liegenden Institutionen und Organisationen eine Ausprägung des Kulturellen
sind. Eine ordnungsökonomische Analyse des Rundfunks in Deutschland und in den
Vereinigten Staaten, die sich der inneren Einheit des politischen, wirtschaftlichen und
kulturellen Lebens einer Gesellschaft bewußt ist, entgeht der Gefahr, sich nur auf eine
verkürzte neoklassische Betrachtung zu beschränken.
Im folgenden werden die Ergebnisse der Arbeit noch einmal thesenartig
zusammengefaßt. Dabei wird zwischen den theoretischen und den empirischen
Ergebnissen unterschieden. Zugleich wird der Versuch unternommen, in den Resultaten
Ansatzpunkte für weitergehende ordnungsökonomische Fragestellungen aufzuzeigen.
6.1. Die Ergebnisse der theoretischen Analyse des Rundfunks
Die Behandlung der methodologischen Grundfragen der Medienökonomik im
zweiten Kapitel ergibt folgende Ergebnisse:
1. Die Fragestellung der Medienökonomik wird in fünf Ordnungsproblemen
gesehen. Hierbei geht es um die Arbeits- und Wissensteilung in Staat, Wirtschaft und
Gesellschaft, um die besondere Suggestivkraft des Fernsehens, um das
Spannungsverhältnis von ökonomischem und publizistischem Wettbewerb, um
inhaltliche und qualitative Präferenzen sowie um die Steuerungspotentiale moderner
Ordnungspolitik. Euckens These von der Bedeutung des gesellschaftlichen
„Datenkranzes“ für die ordnungsökonomische Analyse wird in der Betrachtung der
Rundfunkordnung als integraler Bestandteil des gesellschaftlichen Systems
offenkundig. Eine demzufolge weiter angelegte ordnungsökonomische Analyse, die
offen ist für Erkenntnisse aus anderen Wissenschaftsdisziplinen, vor allem der
Geschichte, der Rechtswissenschaft und der Medienwirkungsforschung, führt zu
leistungsfähigeren Erklärungsansätzen. Die Leistungsfähigkeit wird daran zu messen
sein, inwieweit ein solcher Ansatz zur „Aufklärung und Steuerung“ (Hans Albert) eines
sozialwissenschaftlichen Problems beitragen kann.

2. Medienökonomik bedarf der Wertorientierung. Jede Medienordnung basiert auf
bestimmten Werten und ethischen Grundlagen. Diese Wertperspektiven unterliegen
dem Wandel. Seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges wird der
Untersuchungsgegenstand auch in Deutschland als Teil der freiheitlichen und
demokratischen Ordnung angesehen. Er ist damit unausweichlich in einem Klima der
Wettbewerbskultur angesiedelt. Das war in den Vereinigten Staaten von Anfang an eine
Selbstverständlichkeit. In Deutschland war das keineswegs der Fall. In der allgemeinen
Wirtschaftspolitik wurde ebenso wie im Rundfunk der privaten unternehmerischen
Initiative, der Eigenverantwortung und dem Wettbewerb mit großem Mißtrauen
begegnet.
3. Die ordnungsökonomische Methode ist geeignet, die klassischen Fragen
politischer Ökonomik auch im Rundfunk systematisch zu diskutieren. Durch die
Verwendung hypothetischer Imperative und die Zerlegung der Analyse in ein Werturteil
und in die Abschätzung der Folgewirkungen können verschiedene Ordnungsideen
vergleichend diskutiert werden. Diese Ideen können sich auf der Grundlage
unterschiedlicher Menschenbilder und Staatsverständnisse im Kräftefeld zwischen den
beiden Polen des verstaatlichten und des privatwirtschaftlichen Rundfunks, der
vollständigen Politisierung und Ökonomisierung, bewegen. Die Euckensche These von
der Interdependenz der wirtschaftlichen Teilordnungen sowie von der Interdependenz
der politischen, kulturellen und wirtschaftlichen Ordnung trifft auch in der
Medienökonomik zu. Die Auswahl einer Rundfunkordnung erfordert letztlich eine
ordnungspolitische Gesamtentscheidung. Eine offene und wettbewerbliche
Wirtschaftsverfassung wird auch im Rundfunk zumindest in mittlerer Frist eine
Entsprechung finden müssen. Die Abschließung und Protektion von bestimmten
wirtschaftspolitischen Ausnahmebereichen ist aus einem liberalen
Wirtschaftsverständnis grundsätzlich abzulehnen: dies gilt auch für den Rundfunk.
4. Damit ist auch das mögliche Untersuchungsfeld für den empirischen Vergleich
abgesteckt. Um die konträren Ordnungskonzepte und die Zwischenformen im Hinblick
auf die Lösung der fünf Ordnungsprobleme zu analysieren, wird die Methode des
Systemvergleichs herangezogen. Als hilfreich erweist sich hierfür eine dem
Vergleichsgegenstand angepaßte Morphologie. Sie ermöglicht eine systematische
Strukturierung der Ordnungsformen und Handlungsoptionen im Rahmen
unterschiedlich ausgebauter Ordnungskonzepte. Die hieraus entwickelten Hypothesen
beziehen sich auf empirisch beobachtbare Phänomene; sie sind daher grundsätzlich
prüfbar im Verständnis des kritischen Rationalismus von Karl Popper.
5. Pfad- oder Verlaufsabhängigkeiten spielen auch im Rundfunk eine Rolle. Die
Kenntnis der historischen Wurzeln und Entwicklungen erleichtert es, die verschiedenen
Ordnungskonzepte zu analysieren und Reformpotentiale aufzuzeigen. Freilich ist die
Beobachtung eines pfadabhängigen Verlaufs wirtschaftlicher Entwicklungen auch in
dem hier interessierenden Zusammenhang vielfach dem Vorwurf der Unschärfe
ausgesetzt. Der Versuch, das Konzept mit Hilfe eines Entscheidungsbaums präziser zu
fassen, zielt darauf ab, das Ausmaß der Pfadabhängigkeit genauer zu bestimmen.
Liegen lediglich Pfadumwege vor, die – wie bei chaotischen Entscheidungsbäumen –
258

mit einem kalkulierbaren Aufwand über mehrere Zeitperioden hinweg beschritten
werden können, oder liegt ein symmetrischer Entscheidungsbaum vor, der tatsächlich zu
dauerhaften Aussperrungseffekten führen würde? Für die ordnungsökonomische
Analyse ist zu prüfen, mit welcher Baumstruktur die historischen Vorläufe am besten
beschrieben werden können. Angewandt auf die deutsche Rundfunkordnung ist
festzuhalten, daß keine systematischen Aussperrungseffekte vorliegen, die einer
wettbewerblichen Ordnung dauerhaft entgegenstehen. Gleichwohl ist aufgrund der
institutionellen Struktur, die im Anschluß an den Zweiten Weltkrieg in Deutschland
entstanden ist, mit einem sehr zeitaufwendigen Reformprozeß zu rechnen.
Im Mittelpunkt des dritten Kapitels steht die Frage der Leistungsfähigkeit
theoretischer Erklärungsansätze, aus denen vielfach wegweisende Entscheidungsgründe
für die Entstehung unterschiedlicher Rundfunkordnungen gefolgert werden. Folgende
Resultate sind zu nennen:
6. Die Theorie öffentlicher Güter wird häufig zur Rechtfertigung öffentlichrechtlichen
Rundfunks angeführt. Die Leistungen des Rundfunks sind aber kein
erklärungsstarkes Beispiel für ein öffentliches Gut: Durch die Verschlüsselung von
Sendungen ist in zunehmendem Maße der Ausschluß von Nicht-Zahlungswilligen
möglich. Insoweit kann das Äquivalenzprinzip voll zur Geltung kommen. Zwar ist auch
im dekodierten Rundfunk im gewissen Umfang die Nicht-Rivalität im Konsum
gegeben. Gleichwohl muß dieses Argument mit Vorsicht behandelt werden:
Keineswegs ist daraus der (Fehl-) Schluß zu ziehen, daß eine unentgeltliche
Weiterverbreitung von Programmen volkswirtschaftlich effizienter wäre. Immerhin hat
ein Rundfunkunterneher durch spezifische Investitionen in ein Programm
Eigentumsrechte begründet, die einer unentgeltlichen Weiterverbreitung der Sendungen
entgegenstehen. Mit der Theorie öffentlicher Güter läßt sich insgesamt keine
Vorherrschaft für ein staatliches Rundfunkangebot begründen, noch nicht einmal für ein
solches, das als Ergänzung zum marktlichen Rundfunk dienen soll. Der amerikanische
Fernsehmarkt ist das besonders anschauliche empirische Beispiel, daß Rundfunk
größtenteils ein privates Gut ist.
7. Die Theorie meritorischer Güter ist ebenfalls wenig hilfreich, um als verläßliche
Orientierung für Ordnungsfragen des Rundfunks zu dienen. Zwar besteht Anlaß zu der
Vermutung, daß durch verschiedene Sendungen im günstigen Fall positive
Externalitäten erzeugt und im ungünstigen Fall negative Externalitäten vermieden
werden können. Positive Externalitäten wären etwa die Vermittlung von
Bildungsinhalten (sowohl für Kinder als auch für Erwachsene), die soziale Integration
und die Vermittlung eines kulturellen Gemeinsamkeitsbewußtseins. Eine negative
Externalität wäre beispielsweise ein erhöhtes Ausmaß an Gewaltbereitschaft, das durch
das Anschauen von Filmen mit übertriebenen Gewaltdarstellungen begünstigt werden
kann. Die konkrete empirische Überprüfung solcher Externalitäten und wissenschaftlich
eindeutige Zuordnung in einen Ursache-Wirkungs-Zusammenhang sind jedoch
außerordentlich schwierig. Bei der Medienwirkungsforschung geht es um
Massenphänomene, die sich im individuellen Einzelfall durchaus unterschiedlich
darstellen können. Ordnungsökonomisch bedenklich ist es demnach, wenn aus dem
259

theoretischen Konzept der Meritorik die Berechtigung für Eingriffe in die
Konsumentensouveränität abgeleitet oder gar inhaltliche Zensur begründet werden soll
(viertes Ordnungsproblem). Gleichwohl bleibt ein Rest des Meritorik-Arguments
bedenkenswert. Programme im Dienste eines öffentlichen Interesses werden zumindest
nicht immer im ausreichendem Maße vom Markt bereitgestellt. Die daraus resultierende
ordnungsökonomische Schlußfolgerung wäre ein ergänzendes nicht-marktliches
Angebot, um weiterreichende Programmziele zu verwirklichen, von denen
einigermaßen zuverlässig positive Externalitäten erwartet werden können. Die zentrale
Ordnungsfrage ist in diesem Zusammenhang also nicht, ob öffentlich-rechtliches
Fernsehen eine ordnungsökonomische Begründung erfährt, sondern wieviel öffentlichrechtliches
Fernsehen als zweckmäßige Ergänzung zu einem marktlichen Angebot
angesehen wird.
8. Die genaue inhaltliche Deutung, was Programme im Dienste eines öffentlichen
Interesses sind, ist immer mit einem großen Interpretationsspielraum verbunden (viertes
Ordnungsproblem). Aus einem ordnungsökonomischen Verständnis scheint es nicht
möglich, den Ergebnissen eines offenen, wettbewerblichen Suchprozesses vorzugreifen.
Allerdings wird in der vorliegenden Untersuchung die Auffassung vertreten, daß es für
die Beteiligten am Marktgeschehen zweckmäßig ist, sich auf einen Negativkatalog von
allgemeinen Regeln und Inhalten zu einigen, die bei der Programmgestaltung zu
beachten sind. Elemente eines solchen Negativkatalogs wären etwa die Sicherstellung
eines effizienten Jugendschutzes, vor allem zu den besonders attraktiven Sendezeiten
(Familienzeiten), der Verzicht auf zweifelhafte Quellen in Nachrichtensendungen, die
Zurückdrängung von Tendenzen zur Skandalisierung in der politischen
Berichterstattung und die Wahrung der Persönlichkeitsrechte von Menschen, über die
berichtet wird. Mit einem solchen Negativkatalog ist es möglich, die Offenheit des
wettbewerblichen Suchprozesses zu erhalten (und damit auch zu gesellschaftlichen
Innovationen zu gelangen) und zugleich eine Orientierung für die Marktteilnehmer zu
bieten, die die Selbstkontrolle und den Wettbewerb stärkt.
9. Im Rundfunk bestehen – wie auch in anderen Wirtschaftszweigen – gewisse
Neigungen zur Anbieterkonzentration. Hohe Investitionskosten, versunkene Kosten, die
Werbeeinnahmen-Reichweiten-Spirale, Kontaktkostendegression und auch
Siegermarkteffekte können die Entstehung weniger großer Sender begünstigen. Im
Hinblick auf die daraus resultierenden möglichen Beschränkungen der Meinungsfreiheit
(zweites und drittes Ordnungsproblem) stellt sich die Frage, mit welchem
wettbewerbspolitischen Leitbild einer solchen Entwicklung begegnet werden soll. Das
konstruktivistische Ideal einer optimalen Wettbewerbsintensität erweist sich als nicht
geeignet, der Dynamik international offener Rundfunkmärkte gerecht zu werden.
Optimale Betriebsgrößen sind ebenso wie optimale Marktformen als solche nicht
bekannt. Sie bedürfen der Entdeckung in einem wettbewerblichen Suchprozeß. Hierfür
ist ein möglichst großer wettbewerblicher Freiraum zu sichern und die Offenheit der
Märkte zu garantieren. Dem zugrunde liegenden Anspruch, die Meinungsfreiheit als
Bedingung der Konsumentensouveränität zu gewährleisten, kommt eine Antitrust-
Politik entgegen, wie sie im Prinzip in den Vereinigten Staaten betrieben wird.
260

10. Die unterschiedlichen Programmwahlmodelle sind hilfreich und zielführend, um
Marktstrukturen und charakteristische Programmangebote vereinfachend abzubilden
(drittes Ordnungsproblem). Besonders die ältere Modellgeneration (Steiner, Beebe u.a.)
hat der rundfunkökonomischen Debatte eine maßgebliche Orientierung gegeben. Mit
dem spieltheoretischen Simulationsmodell von Beebe ist es erstmals gelungen, die
Komplexität der Rundfunkordnung und die Sensibilität der einzelnen Regeln im
Hinblick auf die daraus resultierenden Ergebnisse in einer ökonomischen Analyse
systematisch zu erfassen. Die Modelle sind heuristisch wertvoll, aber veraltet und – wie
etwa das Steiner-Modell – in mancher Hinsicht unterkomplex. Für
ordnungsökonomische Handlungsempfehlungen sind diese Modelle nicht mehr
geeignet.
11. Die neueren Programmwahlmodelle – vor allem von Noam – haben die
ordnungsökonomische Diskussion belebt und weitergeführt. Das Noam-Modell bietet
eine gehaltvolle Erklärung der dynamischen Entwicklung von Rundfunkmärkten, die
zudem im Popperschen Verständnis eindeutig prüfbar ist. Vor allem werden in diesem
Modell dynamische Komponenten berücksichtigt, die den institutionellen Wandel
begünstigen. Damit kann die Realität moderner Rundfunkmärkte besser abgebildet
werden als in den älteren Modellen – etwa im Hinblick auf technische Entwicklungen,
internationalen Wettbewerb und Medienkonvergenz. In Abhängigkeit von den
Übertragungskapazitäten kommt es im Wettbewerb zu einer starken Ausdifferenzierung
des Angebots. Die neuere Modellgeneration bietet damit auch eine Orientierung für
ordnungsökonomische Handlungsempfehlungen.
12. Die Hypothese eines allgemeinen Marktversagens im Rundfunk ist vollständig
falsifiziert. In den meisten Programmsegmenten begünstigen das Eigeninteresse der
Medienunternehmer und der wettbewerbliche Druck ein Programmangebot, das den
Präferenzen der Zuschauer entspricht (drittes und viertes Ordnungsproblem). Dies gilt
sowohl für den werbefinanzierten Bereich des Free-TV als auch für das Pay-TV. Das
steht nicht im Widerspruch zur Berechtigung eines nicht-kommerziell organisierten
Fernsehens als Ergänzung zu einem marktlichen Angebot. Vor allem das Noam-Modell,
aber auch die Untersuchungen von Spence und Owen unterstreichen, daß es in einem
wettbewerblichen Prozeß zu einer Unterversorgung in manchen Programmsegmenten
kommen kann – wenngleich keinesfalls zwangsläufig kommen muß. Wenn dem so ist,
dann kann eine nicht-marktliche Ergänzung die Vielfalt der Programmangebote und
damit die Qualität der gesamten Ordnung erhöhen. Es wäre deshalb
ordnungsökonomisch verfehlt, aus den positiven Ergebnissen von Eigeninteresse und
Wettbewerb in den meisten Programmsparten die grundsätzliche Abschaffung des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks und des Public Broadcasting zu fordern.
13. Die Modelle zur Programmwahl verdeutlichen, daß eine Ergänzung der
Marktergebnisse durch „Public Broadcasting“ zweckmäßig sein kann. Nichtkommerzieller
Rundfunk ist komplementär zu einem privatwirtschaftlichen
Rundfunkangebot, das sich an den Präferenzen der kaufkräftigen Mittelschicht
orientieren muß. Dies bestätigen vor allem auch die empirischen Untersuchungen des
amerikanischen Fernsehmarktes. Insofern hat der öffentlich-rechtliche Rundfunk auch
261

ordnungsökonomisch seine Existenzberechtigung. Umstritten sind jedoch Organisation,
Finanzierung sowie Art und Ausmaß der Aktivitäten, vor allem in den
Programmsegmenten, in denen ein funktionierendes privates Angebot existiert.
14. Auch im Rundfunk kann es zu Politik- oder Staatsversagen kommen. Einer
medienökonomischen Analyse, die in einem spezifischen Programmsegment ein
Marktversagen konstatiert, ist die Frage entgegenzuhalten, ob der Staat oder eine von
ihm beauftragte Organisation zu einem überlegenen Angebot fähig wären. Die völlige
Indienststellung des Rundfunks für politische Propaganda ist ein extremes Beispiel für
das Versagen des Staates (zweites Ordnungsproblem). Hierfür gibt es in der Geschichte
und in der Gegenwart zahlreiche Belege. Die Politisierung und Lösung des Rundfunks
aus dem Bindungszusammenhang des wirtschaftlichen Wettbewerbs sind auch in
modernen Demokratien ein mindestens so großes ordnungsökonomisches Problem, wie
die Elemente einer vollständigen privatwirtschaftlichen Ökonomisierung des
Rundfunks.
15. Die Public Choice-Lehre in ihren unterschiedlichen Facetten steht im
Widerspruch zur neoklassischen Wohlfahrtstheorie, die zu einer Überschätzung
staatlicher Regelungskompetenz, auch im Rundfunk, beigetragen hat. Die Annahme von
eigeninteressierten Politikern, die im Rundfunk ein wichtiges Hilfsmittel sehen, um
eigene Ziele zu erreichen, erweist sich als wesentlich tragfähiger als das Bild vom
ausschließlich gemeinwohlorientierten Politiker, dem es bei der Ordnung des
Rundfunks nur um die Interessen der Allgemeinheit geht. Insbesondere mit Hilfe der
Rent Seeking-Theorie ist es möglich, die Zusammensetzung der Gremien,
beispielsweise der Rundfunkräte oder der Landesmedienanstalten, zu analysieren und
auch relativ gut zu prognostizieren, zu welchen Entscheidungen die Beteiligten
kommen werden.
16. Die Ökonomische Theorie der Bürokratie ist vergleichsweise gut geeignet, um
Bürokratisierungs- und Vermachtungstendenzen in öffentlich-rechtlichen
Rundfunkanstalten zu analysieren. Angesichts der relativ genau fixierten Gehälter und
der exakt geregelten (oder begrenzten) Aufstiegsmöglichkeiten innerhalb der Behörde
läßt sich das Niskanen-Modell gut auf den nicht-kommerziellen Rundfunk anwenden.
Innerhalb einer solchen Bürokratie, die dem marktlichen Wettbewerb entzogen ist,
besteht eine permanente Tendenz zur Kostenproduktion und zur Schaffung von
Sachzwängen, die dann - angesichts der mit der Konkursunfähigkeit verbundenen
Finanzierungsgarantie – durch neue nicht-marktliche Einnahmen (Steuern, Gebühren)
gedeckt werden. Das aktuelle Budget der ARD mit mehr als 11 Mrd. DM ist hierfür ein
sehr anschaulicher Beleg. Zudem ist bei Bürokratien eine gewisse Reformresistenz und
-abneigung im Sinne von Parkinsons Gesetz festzustellen; auch dies läßt sich in der
deutschen Rundfunkordnung nachweisen.
17. Politikversagen im Rundfunk ist aber keine Zwangsläufigkeit; dies ist auch
theoretisch nicht zu begründen. Es wäre falsch, die Public Choice-Theorie
überzustrapazieren und in allen Politikern und Bürokraten ausschließlich Schurken zu
sehen, die jede Gelegenheit zur Manipulation am Zuschauer schamlos ausnutzen
262

würden. Diese übertriebene Verwendung eines Homo oeconomicus-Ansatzes wäre eine
grobe Fehlinterpretation der Handlungsanreize im Rundfunk und würde auch zu
unausgewogenen Politikempfehlungen führen. Diese Feststellung gilt auch allgemein
für die Theorie der Wirtschaftspolitik. Zudem ist festzuhalten, daß ein solches
überzogenes Zerrbild der politisch Verantwortlichen zumindest nicht immer mit den
empirischen Beobachtungen in Einklang zu bringen ist – zumindest in den etablierten
Demokratien. Journalistische und berufsethische Standards sind in den öffentlichrechtlichen
Anstalten ebenso vertreten wie bei privaten Anbietern. Es ist der Vorteil
einer ordnungsökonomischen Analyse des Rundfunks im Vergleich zu einer
ausschließlich neoklassischen Modellwelt, daß die Wertgrundlagen einer
Rundfunkordnung systematisch mitberücksichtigt werden.
18. Im Zusammenhang mit der These vom Politikversagen wird dem Argument der
Lösung der elektronischen Medien aus ordnungspolitischen Bindungen besondere
Beachtung geschenkt. Tatsächlich begrenzt die Globalisierung der internationalen
Medienmärkte, ordnungsökonomisch interpretiert als ein Prozeß der Netzverdichtung
und der Zunahme der Ausweichmöglichkeiten, die ordnungspolitischen
Handlungspotentiale auf nationaler Ebene. Manche Autoren sehen in diesen
Isolierungsprozessen auch in den Medien die Gefahr eines „race to the bottom“. In der
vorliegenden Untersuchung wird in der Globalisierung die Chance einer generellen
Stärkung von Entscheidungs- und Verantwortungskompetenzen in den Medien gesehen,
die aus dem Wettbewerb der Systeme resultiert. Im Gefolge dieses Wettbewerbs werden
ineffiziente Institutionen sanktioniert und selektiert, und es wird staatlichen
Protektionsneigungen entgegengewirkt, wie es auf andere Weise nicht erreichbar sein
dürfte. So ist es unbestritten, daß die öffentlich-rechtlichen Monopole in Deutschland
nur durch den Wettbewerb von außen aufgebrochen werden konnten.
19. Im Zusammenhang mit der Frage nach der Reichweite ordnungspolitischer
Steuerungspotentiale (fünftes Ordnungsproblem) wird die ordnungsökonomische
Relevanz des Konzepts der Kontextsteuerung, das auf der Systemtheorie von Luhmann
basiert, überprüft. Es wird für komplexe gesellschaftliche und wirtschaftliche
Zusammenhänge ein hohes Maß an Übereinstimmung mit dem Hayekschen Konzept der
spontanen Ordnung festgestellt. Demzufolge kann ein staatlicher Eingriff „von oben“ in
eine funktional ausdifferenzierte, polykontextuale Gesellschaft kaum die gewünschten
Steuerungswirkung entfalten. Vielmehr ist damit zu rechnen, daß der direkte staatliche
Eingriff als Störgröße wahrgenommen wird und völlig unbeabsichtigte Ergebnisse nach
sich ziehen kann. Die staatlichen Steuerungsbemühungen, wenn sie auf ein bestimmtes
materielles Ergebnis ausgerichtet sind, kommen auch im Rundfunk einer „Anmaßung
von Wissen“ (von Hayek) gleich.
20. Auch der Ordnungsökonomom zieht aus den nur begrenzten Möglichkeiten
einer direkten staatlichen Einflußnahme auf das Wirtschaftsgeschehen nicht den
Schluß, daß der Staat sich im Sinne eines Laisser Faire vollkommen zurückziehen soll.
Gefragt sind vielmehr Konzepte der Selbststeuerung in einem langfristig angelegten
Ordnungsrahmen für wettbewerbliche Lösungen der Ordnungsprobleme des Rundfunks
und der elektronischen Medien. Von kooperativen Verhandlungslösungen erwarten die
263

Anhänger des Konzepts der Kontextsteuerung, daß die daran Beteiligten in einem
ständigen Kommunikationsprozeß an der (Weiter-) Entwicklung von zweckmäßigen
Ordnungsbedingungen mitwirken und somit zur Zentralisierung verstreuten Wissens
beitragen. Diese gemeinsamen Bemühungen um sachdienliche Regeln stehen jedoch in
der Gefahr, zu Kartellösungen und Fortschrittsblockaden zu führen, wie sie für „runde
Tische“ typisch sind, bei denen es um die Erzielung von dauerhaften Renten zu Lasten
Dritter geht.
21. Diese Gefahr wird gebannt, wenn sich die staatliche Medienordnungspolitik
darauf beschränkt, nur wenige allgemeine Regeln vorzugeben und deren Einhaltung zu
überwachen. Besondere ordnende Kraft kommt hierbei dem internationalen Wettbewerb
und in diesem Rahmen der Selbstregulierung und der daraus erwachsenden Stärkung
der Entscheidungs- und Verantwortungskompetenz der Rundfunkanbieter zu.
6.2. Die Ergebnisse der empirischen Analyse des Rundfunks
Im vierten und fünften Kapitel werden die Rundfunkordnungen der Bundesrepublik
Deutschland und der Vereinigten Staaten mit Hilfe des theoretischen Instrumentariums
vergleichend untersucht. Folgende Ergebnisse sind festzuhalten:
22. Die ordnungspolitischen Weichenstellungen für die realen Rundfunkordnungen
beider Länder differieren stark. Hierin spiegeln sich unterschiedliche geistig-kulturelle
Traditionen wider. In Deutschland ist die Neigung zur Verstaatlichung und
Politisierung aller Lebensbereiche, besonders aber der Rundfunkeinrichtungen, sehr
viel größer als in den Vereinigten Staaten, wo durchgehend die Bereitschaft besteht,
auch bei der Ordnung des Rundfunks Aspekten der ökonomischen Rationalität größere
Beachtung zu schenken. Dies geschieht in Verbindung mit einem hochentwickelten
kulturellen Bewußtsein der amerikanischen Gesellschaft für die Bedeutung der
Meinungsfreiheit im Rahmen einer freiheitlichen Verfassung des Wettbewerbs. Das
First Amendment ist geradezu das Herzstück der amerikanischen Verfassung.
23. Dies zeigt sich an der unterschiedlichen Entwicklung der beiden
Rundfunkordnungen. Während die „junge Nation“ USA im Rundfunk wie auch in der
Gesamtwirtschaft eine erstaunlich gleichmäßige Entwicklung in dominierender
privatwirtschaftlicher Initiative nahm, gab es in Deutschland mehrere Strukturbrüche –
wie auch in der Gesamtentwicklung der Wirtschaft seit der Reichsgründung von 1871.
Zunächst auf privater Initiative beruhend geriet der deutsche Rundfunk schnell unter
staatlichen Zugriff. Die nationalsozialistische Propaganda stellte den negativen
Höhepunkt der Politisierung des deutschen Rundfunks dar. Danach gab es eine Phase
eines öffentlich-rechtlichen Monopols bis zur Entstehung der dualen Ordnung Mitte der
achtziger Jahre.
24. Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde unter alliierter Aufsicht eine öffentlichrechtliche
Rundfunkordnung eingeführt. Diese hat in der Nachkriegszeit durchaus ihre
Verdienste bei der Lösung der fünf Ordnungsprobleme erworben. Allerdings hat es auch
berechtigte Kritik an teilweise unausgewogener Berichterstattung gegeben (zweites und
viertes Ordnungsproblem). Zudem erwies sich diese Ordnung durch den vielfältigen
264

Einfluß der politischen Parteien auf die rundfunkrelevante Gesetzgebung in Bund und
Ländern, auf die Finanzierung durch Gebühren und auf die „binnenpluralistischen“
Rundfunk- und Verwaltungsräte als höchst reformunwillig. Nur durch den
wettbewerblichen Druck von außen konnte die starke Politisierung des Rundfunks
zurückgedrängt und eine außenpluralistische Öffnung des Rundfunks bewirkt werden.
Freilich besteht auch heute noch ein starker politischer Einfluß auf den Rundfunk, der in
dieser Intensität in anderen Ländern nicht anzutreffen ist. In den Vereinigten Staaten
wäre ein vergleichbarer Einfluß der politischen Parteien im Rundfunk so nicht
akzeptabel. Die politische Neutralität ist dort eines der wichtigsten Kennzeichen des
Public Broadcasting.
25. Die verschiedenen Rechtssysteme sind Ausdruck unterschiedlicher geistigkultureller
Traditionen der Interpretation der Grundrechte durch den Gesetzgeber und
die Gerichte – in den Vereinigten Staaten eine liberale, in Deutschland eine
sozialstaatliche Deutung. Hierin liegt letztlich auch die Ursache für eine höhere
Innovations- und Anpassungsfähigkeit der amerikanischen Rundfunkordnung und die
Neigung des Auslands, sich an den Neuerungen in den USA zu orientieren. Die
Innovationsprozesse in beiden Rundfunkordnungen weisen tiefgreifende Unterschiede
auf. Während in Deutschland die grundgesetzlich garantierte Rundfunkfreiheit als
Gewährleistungsaufgabe des Staates interpretiert wird und somit jede Änderung der
Rundfunkordnung quasi unausweichlich eine rechtsetzende Initiative des Staates
erfordert, kommt in den Vereinigten Staaten durch die individualistische Interpretation
der Rundfunkfreiheit als Freiheit zur Veranstaltung von Rundfunk ein wesentlich
größeres unternehmerisches Element in die Medienordnung hinein. Institutioneller
Wandel basiert in diesem Umfeld eher auf der Initiative einzelner Unternehmer und
weniger auf der ordnungspolitischen Neuorientierung der politischen
Entscheidungsträger oder der obersten Gerichte. Aus diesem Blickwinkel wird auch
verständlich, warum fast alle Innovationen im Programmbereich am amerikanischen
Markt entstanden und dann mit einigen Jahren zeitlichem Abstand nach Europa
exportiert wurden.
26. Die rechtlichen, inhaltlichen und technischen Dimensionen des Rundfunks sind
vielfach miteinander verknüpft. Die Entwicklung der Marktstruktur in diesem Bereich
im allgemeinen und der Anbietervielfalt im besonderen ist davon beeinflußt. Diesem
Zusammenhang wird in den Vereinigten Staaten institutionell dadurch Rechnung zu
tragen versucht, daß die Federal Communications Commission (FCC) als zentrale
Regulierungsbehörde sowohl für die Übertragungsnetze (hardware) zuständig ist als
auch für die Zulassung und Lizenzierung verschiedener Rundfunkanbieter (software) –
das Sonderproblem des Kabelfernsehens in den Vereinigten Staaten sei an dieser Stelle
ausgeklammert. In der Bundesrepublik Deutschland hingegen sind die
Regulierungskompetenzen auf verschiedenen föderativen Ebenen verankert: Der Bund
hat die Aufsicht über die Telekommunikationsnetze (Art. 73 GG), die 16 Bundesländer
haben im Rahmen der Kulturhoheit die Trägerschaft für die öffentlich-rechtlichen
ARD-Anstalten und gemeinsam für das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF) sowie für
die insgesamt 15 Landesmedienanstalten, die über die Zulassung privater Anbieter
265

entscheiden und deren Tätigkeit und Programmgestaltung überwachen. Zudem sind
weitere Aufgaben an spezifische Behörden delegiert, etwa die Kommission zur
Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) oder die Kommission zur Ermittlung der
Konzentrationskontrolle (KEK). Aus dieser vergleichsweise unübersichtlichen Anreiz-
und Kontrollsituation ergeben sich unmittelbare Strukturwirkungen für die deutsche
Rundfunklandschaft. Die Zersplitterung der Handlungskompetenzen reduziert die
ordnungspolitische Gestaltungskraft im Rundfunk.
27. Die Bündelung von Kompetenzen ist zweckmäßig, um einen funktionsfähigen
Ordnungsrahmen im Rundfunk zu erhalten. Eine klare Zuständigkeit einer
durchsetzungsfähigen Ordnungsbehörde erleichtert es zudem, die
Kommunikationsprozesse mit den verschiedenen Marktteilnehmern durchzuführen und
damit die notwendigen Anpassungen an neue Marktgegebenheiten zu erreichen. Die
prinzipielle Bereitschaft einer solchen Behörde, einzugreifen und etwaige Mißstände
auch mit Hilfe von Sanktionen zu beseitigen, scheint hilfreich dafür zu sein, das
gewinnorientierte Medienunternehmen die Bereitschaft zur kooperativen
Regelbefolgung aufbringen oder effektive Selbstkontrolle betreiben. In diesem Sinne
muß auch die bisherige Arbeit der FCC als relativ erfolgreich eingestuft werden.
Gleichwohl bestehen auch in den Vereinigten Staaten angesichts des internationalen
Wettbewerbs und der zunehmenden Konvergenz der Medien Entwicklungstendenzen,
die die Sanktionsgewalt einer nationalen Behörde begrenzen.
28. Die direkte Übertragung einer Institution wie der FCC nach Deutschland ist
jedoch nicht ohne weiteres möglich. Die ordnungsökonomische Analyse hat gezeigt,
daß Institutionen immer in ihrem spezifischen kulturellen Umfeld zu interpretieren sind.
Die FCC war deshalb vergleichsweise erfolgreich, weil sie trotz verschiedener
Richtungsänderungen im Prinzip immer einen marktwirtschaftlichen Ordnungsrahmen
favorisiert hat, sie also einer liberalen Grundrechtsinterpretation im Rundfunk
zugeneigt war. Häufig hat die FCC bei auftretenden Problemen von sich aus auf
Gesetzesinitiativen verzichtet und abgewartet, ob die Marktteilnehmer aus eigenem
Antrieb Problemlösungen entwickeln. Ob die FCC sich allerdings ähnlich erfolgreich
hätte darstellen können, wenn sie einer sozialstaatlichen Interpretation der
Rundfunkfreiheit gefolgt wäre, wie sie etwa das Deutsche Bundesverfassungsgericht
favorisiert, muß stark bezweifelt werden.
29. Die Bedeutung von Selbstregulierung und Selbstkontrolle im Rundfunk dürfte
im offenen Wettbewerb der Regelsysteme weiter an Bedeutung gewinnen. Private
Bemühungen um Ordnungsbedingungen und Qualitätsstandards haben
ordnungsökonomisch betrachtet mehrere Vorteile gegenüber staatlicher
Programmaufsicht: Erstens dürfte die Akzeptanz von Regeln größer sein, wenn sie von
den Marktteilnehmern selbst (mit-) entwickelt worden sind. Zweitens können durch
Selbstregulierungen negative inhaltliche Tendenzen ex ante verhindert werden, während
eine staatliche Kontrolle bestimmte negative Programminhalte oder Sendungen in der
Regel immer erst ex post kritisieren und bestrafen kann. Unter Umständen kann dann
aber bereits eine negative Externalität eingetreten sein, etwa wenn ein vermeintlich
sozial schädlicher Programminhalt schon ausgestrahlt wurde. Wenn eine effektive
266

Selbstkontrolle und Selbstregulierung möglich ist, dann ist sie aus
ordnungsökonomischem Blickwinkel in jedem Fall staatlicher Regulierung
vorzuziehen.
30. In der Entwicklung der Rundfunkordnungen in Deutschland und in den
Vereinigten Staaten zeigt sich seit den achtziger Jahren im dem Maße eine „Konvergenz
der Systeme“, in dem mit der Zulassung privater Anbieter in Deutschland eine Abkehr
von einem „reinen“ öffentlich-rechtlichen Rundfunk und eine Hinwendung zu einem
dualen System vollzogen worden ist. Diese Annäherung ist vor allem durch von außen
kommende technische Entwicklungen und den internationalen Wettbewerb begünstigt
worden. Die deutsche Rundfunkordnung hat dabei größere Schritte in Richtung des
amerikanischen Modells vollzogen als umgekehrt. Gleichwohl wäre es angesichts der
dargestellten Besonderheiten des amerikanischen Marktes und Rechtssystems zu
einfach und oberflächlich, von einer „Amerikanisierung“ der deutschen
Rundfunklandschaft zu sprechen. Allein die Vervielfachung der verfügbaren
Frequenzen hat hier bereits sehr wettbewerbsfördernd gewirkt. Außerdem ist
festzustellen, daß Deutschland nach wie vor über den quantitativ größten öffentlichrechtlichen
Rundfunk der Welt verfügt und auch zumindest in mittlerer Perspektive
verfügen wird.
31. Mit der zunehmenden Digitalisierung der Übertragungswege dürfte das
Problem des Zugangs zum Fernsehmarkt als materielles Knappheitsproblem endgültig
beseitigt sein. Die Digitalisierung öffnet weitere Konvergenz- und
Ökonomisierungspotentiale sowohl auf der Anbieter- als auch auf der Nachfragerseite.
Auch in Deutschland wird sich das Angebot verschiedener Sender in absehbarer Zeit
zumindest dem Umfang nach an amerikanische Verhältnisse annähern. Es ist aber in
ordnungspolitischer Hinsicht zweifelhaft, ob der digitale „elektronische Kiosk“ mit den
Institutionen steuerbar sein wird, die zu einem großen Teil noch aus der Zeit des
öffentlich-rechtlichen Monopols oder aber aus der Entstehungsphase des dualen
Systems stammen. Das klassische deutsche Ordnungsrecht wird sich zunehmend den
Anforderungen einer offenen internationalen Medienordnung anzupassen haben. Vor
allem die Interpretation der Rundfunkfreiheit als Gewährleistungsaufgabe des Staates
wird sich dauerhaft im internationalen Wettbewerb kaum behaupten können. Dies
zeigen schon heute die Konflikte, die das deutsche Rundfunkrecht mit der
Rechtsprechung der Europäischen Union hat.
32. In den Vereinigten Staaten sind Unternehmenszusammenschlüsse im
Medienbereich feststellbar, und zwar über sämtliche Wertschöpfungsstufen hinweg. Die
neunziger Jahre waren gekennzeichnet durch spektakuläre Großfusionen („Mega-
Mergers“) zwischen Kabelunternehmen, Filmstudios und Fernsehstationen. Es
existieren beispielsweise nur wenige große Networks als Programmlieferanten, und die
Möglichkeit zu weiteren Marktzutritten wird als eher gering eingeschätzt. Die
amerikanische Antitrust-Politik reagiert darauf jedoch sehr gelassen. Im Zentrum der
wettbewerbspolitischen Betrachtung steht immer die Frage: „Does it serve the
consumer, or not?“ Der direkte Vergleich der Konzentrationstendenzen mit dem
deutschen Rundfunkmarkt ist jedoch insofern schwierig, weil der amerikanische
267

Fernsehmarkt lokal organisiert ist. Lokale Fernsehsender in den USA gelten als „smalltown
newspaper on the air“ mit relevanten Zielgruppen schon ab etwa 5000 Personen,
woraus sich ganz spezifische wettbewerbspolitische Strukturen und Aufgaben herleiten,
die sich vom deutschen Fernsehmarkt grundsätzlich unterscheiden. Zudem ist beim
amerikanischen Markt zwischen Fernsehen („over-the-air-television“), Kabel („cable“)
und Satellit zu unterscheiden. Allerdings ist auch hier mittelfristig eine Annäherung der
deutschen und der amerikanischen Ordnung zu erwarten, wenn nämlich auch in
Deutschland das Konzept des regionalen (lokalen) Privatfernsehens Verbreitung finden
sollte.
Aus der systemvergleichenden Analyse lassen sich folgende ordnungspolitische
Einschätzungen und Handlungsempfehlungen ableiten:
33. Die Rundfunkordnungen der Vereinigten Staaten und Deutschlands haben
verschiedene geistig-kulturelle Wurzeln. Es bestehen von daher institutionelle
Pfadabhängigkeiten, die die Entwicklungspotentiale nachhaltig beeinflußt haben und
weiterhin beeinflussen. Die Ordnungsvorstellungen der Politiker und der Bevölkerung
haben sich in beiden Ländern über eine lange Zeitspanne auch in der Nachkriegszeit
grundlegend unterschieden. Um es deutlich zu formulieren: Der Versuch, die
amerikanische Rundfunkordnung nach Deutschland zu exportieren, dürfte ebenso
erfolglos sein wie ein umgekehrter Wunsch. Freilich ist nicht zu übersehen, daß der
internationale Rundfunkwettbewerb die bisherige Bindungskraft der überkommenen
Institutionen in Deutschland schwächt. Die Frage ist, ob die geistig-kulturellen
Entwicklungsbesonderheiten in Deutschland und in Europa eine so starke
Bindungskraft haben, daß grundlegende Anpassungen im Rahmen der bestehenden
institutionellen Tradition ausgeschlossen sind. Das scheinbar unaufhaltsame Vordringen
des privatwirtschaftlichen Rundfunks und von Konzepten der Selbsteuerung in den
elektronischen Medien spricht dagegen.
34. Auch in Deutschland dürften – analog zur amerikanischen Tradition –
Meinungspluralismus und Angebotsvielfalt immer weniger durch staatliche Vorgaben
und Korporatismus erzwungen werden können. Meinungspluralismus und
Angebotsvielfalt werden auch hier in der Regel durch Entwicklungen auf dem freien
Markt entstehen. Dieser Meinungsmarkt ist – wie auch in den USA –
überwachungsbedürftig, da der freie Wettbewerb ebenso wie auf anderen Märkten auch
hier die Tendenz hat, sich selbst auszuschalten. Die Gefahr der Entstehung von
monopolistischer Meinungsmacht ist stets gegeben (siehe drittes Ordnungsproblem).
Die amerikanische Antitrust-Politik von FCC, FTC und Justizministerium ist in dieser
Hinsicht vergleichsweise erfolgreich gewesen. Der lokale Fernsehmarkt ist in den
Vereinigten Staaten nach wie vor für neue Anbieter offen, das Marktgeschehen
weitgehend von Kräften der Selbsteuerung bestimmt, so wie dies im übrigen auch beim
deutschen Printmarkt der Fall ist. Eine wirksame Konzentrationskontrolle bleibt, wie
aus der historischen Entwicklung deutlich wird, gleichwohl notwendig, um über ein
glaubwürdiges Drohpotential für den Fall möglicher wettbewerbsbeschränkender
Unternehmensstrategien zu verfügen. Eine schwere Hypothek für eine wirksame
Wettbewerbspolitik in Deutschland bilden die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten,
268

solange in diesen wettbewerbsfeindliche politisch-bürokratische Verfahren der
Entscheidung, Kontrolle und Bestandssicherung vorherrschen, die – jenseits aller
Beteuerungen von Gemeinwohlpflichtigkeit – parteipolitischen Sonderinteressen
dienen. Wegen der vom Staat garantierten und finanziell abgesicherten Sonderform
dieses Rundfunkangebots können sich die hierfür Verantwortlichen in einem Maße dem
Leistungsanreiz und der Leistungskontrolle entziehen, wie es bei alternativen
privatwirtschaftlichen Lösungen nicht möglich ist.
35. Bei dem Wunsch, hohe Qualitäten im Sinne von Public Interest Programmen
sicherzustellen, die der kulturellen Integration dienen und die demokratische
Partizipation fördern, dürfte die unternehmerische Eigenverantwortung und
Selbstbeschränkung der Programmanbieter Ausgangspunkt einer pluralistisch
orientierten Rundfunkordnung sein. Eine Qualitätskontrolle ist dann vermutlich
besonders effektiv, wenn sie direkt in den unternehmerischen Zielsetzungen verankert
ist und durch geeignete Maßnahmen der Selbstkontrolle unterstützt wird. In einer
funktionsfähigen Kontrolle durch den Wettbewerb wird hier eine notwendige
Voraussetzung gesehen. Ordnungspolitische Zwangsmaßnahmen seitens des Staates
erscheinen erst dann sinnvoll, wenn private Regelungsversuche erfolglos bleiben: Dies
jedenfalls läßt sich an der Entwicklung der amerikanischen Rundfunkordnung
verdeutlichen.
36. Auch private Programme können dem öffentlichen Interesse nachhaltig dienen.
Der private „Discovery Channel“ gilt beispielsweise als Musterbeispiel für
hochwertiges Dokumentationsfernsehen, welches frei von staatlichen Subventionen und
Einflußnahmen zu einem Qualitätsstandard entwickelt wurde, der sich auch im
marktlichen Wettbewerb sehr gut behaupten kann. Auch der private Nachrichtensender
CNN hat sich zur wichtigsten unabhängigen Nachrichtenquelle weltweit entwickelt -
gerade auch in Krisenzeiten. Neuseeland etwa hat vor dem Hintergrund dieser
Erfahrungen öffentlich-rechtliches Fernsehen als eigenständige Institution vollständig
abgeschafft und vergibt gezielt einzelne staatliche Aufträge für Sendungen „im
öffentlichen Interesse“ mit konkreten inhalten Auflagen und Vorgaben an private
Anbieter, die sich in einem offenen und transparenten Verfahren um den Auftrag
bewerben können, wobei das günstigste Preis-Leistungsverhältnis den Zuschlag erhält.
Durch eine solche Auslagerung der Produktion von Public Interest Programming an
private Anbieter – so die Befürworter des „Neuseeland-Modells“ – werde die
spezifische Zielsetzung eines qualitätsorientierten Rundfunks inhaltlich voll
befriedigend und zugleich wesentlich kostengünstiger und effizienter erfüllt.
37. Soweit davon auszugehen ist, das der öffentlich-rechtliche Rundfunk in
Deutschland politisch nicht zur Disposition steht, ist es umso wichtiger, die Aufgaben
und die Finanzierungsgrundlagen restriktiv zu bestimmen. Die gilt vor allem für den
Grundversorgungs- oder Funktionsauftrag. Auch für den öffentlich-rechtlichen
Rundfunk hat die Beweislastthese zu gelten, das ein öffentliches Angebot erst dann
legitimiert ist, wenn die private unternehmerische Initiative zu unbefriedigenden
Ergebnissen führt. Eine generelle Marktversagensvermutung ist weder theoretisch zu
begründen noch empirisch in den Vereinigten Staaten oder in Deutschland nachweisbar.
269

38. Die Idee eines freien und für jedermann zugänglichen öffentlichen
Meinungsmarktes im Sinne der Free-Trade-in-Ideas-Doktrin ist ein nützliches Leitbild
für eine offene Medienordnung. Die wichtigste ordnungspolitische Voraussetzung
hierfür sind die Gewährleistung eines möglichst freien Zugangs zu den Sendefrequenzen
sowie eine Erweiterung der bestehenden Kapazitäten. Wie aus den
Programmwahlmodellen und aus den empirischen Studien ersichtlich wird, sind es
zuallererst die Marktzutrittsbeschränkungen, die die etablierten Anbieter dazu zwingen,
sich an den Präferenzen der Mittelschicht zu orientieren und erfolgreiche Programme zu
duplizieren. Eine Öffnung der Märkte im Verständnis einer Wirtschaftsverfassung des
Rundfunkwettbewerbs hingegen vergrößert die Chancen für Minderheitenprogramme
und hohe Qualitäten der ausgestrahlten Sendungen und trägt bestmöglich zur Lösung
der fünf Ordnungsprobleme bei.
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