atw International Journal for Nuclear Power | 04.2020

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atw Vol. 65 (2020) | Issue 4 ı April ENERGY POLICY, ECONOMY AND LAW 210 c) Freigabe aa) Grundlagen Bei Reststoffen, die beim Rückbau eines Kontrollbereichs anfallen, wird im Grundsatz angenommen, dass sie kontaminiert oder aktiviert sein können (vgl. § 31 Abs. 1 StrlSchV); sie werden daher zunächst als radioaktive Stoffe im Rechtssinne (§ 2 AtG, § 3 StrlSchG) behandelt. Bei einem Teil dieser Reststoffe bleibt das auch so: sie müssen aufgrund ihrer Aktivität als radioaktiver Abfall gem. § 9a AtG entsorgt werden (siehe oben). Diejenigen Reststoffe aus dem Kontrollbereich, die tatsächlich nicht oder nicht in relevantem Maße aktiviert oder kontaminiert sind oder bei denen eine vorhandene Kontamination entfernt oder auf ein unbeachtliches Niveau reduziert wurde, können dagegen aus dem Atomrecht entlassen werden. Das Instrument hierfür ist die Freigabe. Das System der Freigabe und die Festlegung der Freigabewerte beruht auf dem international anerkannten Zehn-Mikrosievert-Konzept. Durch die Entlassung einer Reststoffgruppe aus der atomrechtlichen Überwachung und ihren anschließenden Weg außerhalb des Atomrechts darf für Einzelpersonen der Bevölkerung höchstens eine Jahresdosis im Bereich von zehn Mikrosievert auftreten; dieses Dosiskriterium ist in § 31 Abs. 2 StrlSchV festgeschrieben. Jeder Mensch in Deutschland ist einer natürlichen Strahlenbelastung von durchschnittlich gut zwei Millisievert (also gut zweitausend Mikrosievert) ausgesetzt, wobei dieser Wert abhängig von Faktoren wie Wohnort, Beruf, Anzahl der Flugreisen etc. individuell schwankt, ohne dass dies Anlass zu Bedenken gibt. 11 Vor diesem Hintergrund wird die Größenordnung von zehn Mikrosievert vom Verordnungsgeber zu Recht als vernachlässigbar eingestuft, als ein Wert, der eine strahlenschutzrechtliche Überwachung nicht mehr rechtfertigt. 12 Wenn die Aktivität eines Reststoffes nicht zu einer Überschreitung dieses Dosiskriteriums führt, kann die Aktivität im Rechtssinne „außer Acht gelassen“ werden und es handelt sich nicht (mehr) um einen radioaktiven Stoff (§ 2 Abs. 1 S. 1 i.V.m. Abs. 2 S. 1 AtG; gleichlautend § 3 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 S. 1 StrlSchG). Die Freigabe ist im Einzelnen in §§ 31-42 StrlSchV geregelt. Rechtlich gesehen ist die Freigabe der Verwaltungsakt (der Freigabebescheid, vgl. § 33 Abs. 2 StrlSchV), in dem die Behörde die Freigabewerte (die allerdings weitgehend in Anlage 4 der StrlSchV vorgegeben sind) und Details zum Verfahren für den Betreiber verbindlich festschreibt. Dabei geht es im Freigabebescheid in der Regel nicht darum, eine konkrete Reststoffcharge freizugeben. Der Freigabebescheid trifft vielmehr eine abstrakte Regelung, anhand derer dann die einzelnen Reststoffchargen vom Betreiber „freigemessen“ werden. Die „Freimessung“ ist der Vollzug der Freigabe, bezogen auf die jeweilige Reststoffcharge. Die Wirkung der Freigabe – die Entlassung der Reststoffe aus dem Atomrecht – tritt nach dem Grundkonzept der StrlSchV, wie es aus § 42 Abs. 1 und 2 StrlSchV hervorgeht, dann ein, wenn der Genehmigungs inhaber, also der Strahlenschutzverantwortliche – in der Praxis vertreten durch den Strahlenschutzbeauf tragten – eigenverantwortlich die Übereinstimmung der Freimessung mit dem Inhalt des Freigabebe scheides feststellt, ggf. unter Aufsicht des behördlich bestellten Sachverständigen, und diese Feststellung dokumentiert. Allerdings ist in den Freigabebescheiden oft in einer Nebenbestimmung festgehalten, dass die Behörde erst eine Bestätigung für jede Freimesskampagne erteilen muss, damit diese Wirkung eintritt. Die Möglichkeit einer solchen aufschiebenden Bedingung ist jetzt in § 33 Abs. 3 StrlSchV ausdrücklich klargestellt. Die Behörde muss aber eine solche Bestimmung nicht aufnehmen. Die StrlSchV unterscheidet drei Arten der Freigabe: die uneingeschränkte Freigabe, die spezifische Freigabe und die Freigabe im Einzelfall. bb) Uneingeschränkte Freigabe Nach einer uneingeschränkten Freigabe (§ 35 StrlSchV) – die entsprechenden Freigabewerte sind für die einzelnen Nuklide in Anlage 4 Tabelle 1 Spalte 3 StrlSchV enthalten – dürfen die Reststoffe frei verwendet werden; Vorgaben und Restriktionen ergeben sich dann nur noch aus dem Kreislaufwirtschaftsrecht (etwa Vorrang der Verwertung vor der Beseitigung oder bestimmte Anforderungen an Abfälle, die schädliche Stoffe wie PCB oder Asbest enthalten). cc) Spezifische Freigabe Eine spezifische Freigabe (§ 36 StrlSchV) ist nach der Systematik der StrlSchV vorgesehen für Stoffe, die bestimmte Eigenschaften aufweisen oder einer bestimmten Verwertung oder Beseitigung zugeführt werden sollen. Die Freigabewerte sind in Anlage 4 Tabelle 1 StrlSchV nach den verschiedenen in § 36 StrlSchV aufgeführten Konstellationen enthalten. Sie sind in der Regel höher (also weniger anspruchsvoll) als bei der uneingeschränkten Freigabe, weil der generelle Nachweis für die Einhaltung des Dosiskriteriums eben nicht abdeckend für alle denkbaren Stoffe und Weiterverwendungen geführt werden muss, sondern nur für bestimmte Stoffe und meist einen bestimmten Entsorgungsweg. Für den Rückbau von Gebäuden und den dabei entstehenden Bauschutt gibt es drei relevante Arten der spezifischen Freigabe. p Freigabe von Gebäuden zum Abriss (§ 36 Abs. 1 Nr. 6 StrlSchV). Hier erfolgt die Freimessung an der stehenden Struktur. Nach Vollzug der Frei gabe wird das Gebäude konventionell abgerissen, für den Bauschutt gibt es keine Vorgaben mehr aus dem Strahlenschutzrecht. p Freigabe von Bauschutt bei einer zu erwartenden Masse von mehr als 1.000 t im Jahr (§ 36 Abs. 1 Nr. 1 StrlSchV). Wie sich aus Anlage 8 Teil F StrlSchV ergibt, ist diese Freigabeoption subsidiär: sie gilt für Bauschutt aus Abriss nur, wenn die Voraus setzungen für eine Freimessung an der stehenden Struktur nicht erfüllt sind. p Freigabe von festen Stoffen zur Beseitigung auf Deponien (§ 36 Abs. 1 Nr. 3 StrlSchV). Dies ist eine von mehreren Fällen der spezifischen Freigabe, in denen die Freigabe davon abhängig ist, dass ein bestimmter Entsorgungsweg (hier: die Deponierung) gewählt wird und bestimmten An forderungen genügt. Die besonderen Anforderungen an Deponien enthält Anlage 8 Teil C Ziff. 3 StrlSchV. Es sind zwei: die Deponie muss den Deponieklassen I, II, III oder IV der Deponieverordnung entsprechen und eine Jahreskapazität von mindestens 10.000 t oder 7.600 m 3 für die eingelagerte Menge von Abfällen, gemittelt über die letzten drei Jahre, aufweisen. Sofern ein bestimmter Entsorgungsweg vorgegeben ist, hat das Auswirkungen auf die Schnittstelle 11 Dazu etwa ESK (Fn. 8), S. 2 f. 12 Siehe die amtliche Begründung zur Strahlenschutzverordnung, BR-Drs. 423/18 vom 05.09.2018, S. 363. Energy Policy, Economy and Law Disposal of Dismantling Materials from Nuclear Facilities – A Legal Inventory ı Christian Raetzke
atw Vol. 65 (2020) | Issue 4 ı April zum konventionellen Abfallrecht ( dazu siehe unten). dd) Freigabe im Einzelfall Die Freigabewerte für die uneingeschränkte und für die spezifische Freigabe sind für fast alle relevanten Nuklide in Anlage 4 StrlSchV festgelegt; sie beruhen auf abstraktgenerellen Berechnungen, die abdeckend für alle jeweils in Frage kommenden Varianten der Weiterverwendung, Verwertung oder Beseitigung angestellt wurden. In Fällen, in denen diese generellen Vorgaben nicht greifen (etwa weil ein bestimmter Entsorgungsweg bei der spezifischen Freigabe nicht berücksichtigt wurde oder weil für ein bestimmtes Radionuklid kein Freigabewert festgelegt wurde), kann der Betreiber die Freigabe im Einzelfall (§ 37 StrlSchV) beantragen. Hier muss er durch eine auf die spezielle Situation bezogene Berechnung darlegen, dass für die betroffenen Reststoffe das Dosiskriterium „im Bereich von 10 Mikrosievert im Kalenderjahr“ aus § 31 Abs. 2 StrlSchV entweder für alle möglichen künftigen Nutzungen, Verwendungen etc. eingehalten ist (das ist die ausdrücklich in § 32 Abs. 4 StrlSchV geregelte Freigabe im Einzelfall als uneingeschränkte Freigabe) oder dass das Dosiskriterium – analog zur spezifischen Freigabe – bei einem konkret vorgesehenen Verwertungsoder Beseitigungsweg eingehalten wird. Für Bauschutt aus Kernkraftwerken könnte die Freigabe im Einzelfall etwa relevant werden, wenn die Einlagerung auf einer Deponie geplant wird, die die Voraussetzungen in Anlage 8 Teil C StrlSchV nicht erfüllt, oder wenn der Bauschutt als Bergversatz (siehe unten) verwendet werden soll. 2 Schnittstelle von Atomrecht und Kreislaufwirtschaftsrecht Wie bereits dargestellt, richtet sich die Entsorgung (Verwertung oder Beseitigung) von Reststoffen, die durch Herausgabe oder Freigabe aus dem Atomrecht entlassen wurden, nach dem Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG). Das ist im Prinzip klar und einfach. Höchst interessante und durchaus praxisrelevante Rechtsfragen ergeben sich aber für Fälle der spezifischen Freigabe aus dem Umstand, dass die betreffenden Stoffe und Gegenstände einerseits freigegeben und damit aus dem Atomrecht entlassen sind, dass das Atomrecht ihnen andererseits aber noch gleichsam ein „Vermächtnis“, nämlich die Bestimmung für eine spezifische Entsorgungsart, in ihr neues Dasein unter dem Kreislaufwirtschaftsrecht „mitgegeben“ hat. Hierfür trifft § 11 Abs. 3 AtG (die Norm ist in § 68 Abs. 2 StrlSchG im Wesentlichen wörtlich aufgegriffen) eine Regelung. Er bestimmt für die Fälle, in denen – wie hier – die Freigabe eine Beseitigung der betreffenden Stoffe nach den Vorschriften des KrWG vorsieht, dass die Stoffe nach dem KrWG nicht wieder verwendet oder verwertet werden dürfen. Hintergrund ist, dass das KrWG zwischen Abfällen zur Verwertung und Abfällen zur Beseitigung unterscheidet und der Verwertung grundsätzlich den Vorrang einräumt (§ 7 Abs. 2 KrWG). 13 Diese Bewertung und Vorrangregelung darf natürlich dann nicht vorgenommen werden, wenn Stoffe vom Atomrecht ans Kreislaufwirtschaftsrecht mit der – strahlenschutzrechtlich begründeten – Maßgabe übergeben werden, sie auf einem bestimmten Wege zu entsorgen. Das Kreislaufwirtschaftsrecht muss sich dann an diese Vorgabe halten. Auch § 40 StrlSchV regelt die Schnittstelle zwischen Strahlenschutzrecht und Abfallrecht bei der spezifischen Freigabe, die auf ein bestimmtes Entsorgungsziel gerichtet ist. Hiernach dürfen bei der nach StrlSchV zuständigen Behörde keine Bedenken hinsichtlich der abfallrechtlichen Zulässigkeit des vorgesehenen Verwertungs- oder Beseitigungsweges bestehen; die abfallrechtlich für die jeweils vorgesehene Verwertungsoder Beseitigungsanlage zuständige Behörde ist zu informieren und kann sich in das Verfahren einschalten. Interessant und vieldiskutiert ist der denkbare Fall, dass Reststoffe zwar im Einklang mit diesen Vorschriften spezifisch freigegeben wurden, aber dann aufgrund des Eintritts außergewöhnlicher Umstände ihr Entsorgungsziel nicht erreichen. Das wäre zum Beispiel der Fall, wenn Bauschutt zur Deponierung freigegeben wurde, die betreffende Deponie aber kurzfristig geschlossen wird oder den Bauschutt doch nicht annimmt. Die neue Regelung in § 33 Abs. 4 StrlSchV, wonach der Freigabebescheid (unter anderem) mit einem Widerrufs- oder Auflagenvorbehalt versehen werden kann, beruht auf solchen Überlegungen. Das geht aus der Begründung zur StrlSchV hervor: wenn sich herausstelle, dass die „Freigabe nicht erfolgreich durchgeführt werden“ könne, müssten die freigegebenen Stoffe wieder der atom- und strahlenschutzrechtlichen Aufsicht unterworfen werden. 14 Das soll durch den Widerrufsvorbehalt ermöglicht werden. Richtig ist, dass sich die Stoffe nach der Freigabe und vor dem Erreichen des Entsorgungszieles in einer Art Zwischenzustand befinden, in dem sie das oben schon erwähnte atomrechtliche „Vermächtnis“ eines definierten Entsorgungszieles mit sich tragen, das aber nicht aus dem – jetzt eigentlich anwendbaren – Kreislaufwirtschaftsrecht stammt und dort nicht durchgesetzt werden kann. Dieses Grundsatzproblem wird durch eine mit dem neuen Strahlenschutzrecht eingeführte Änderung beim System der Freigabewerte noch stärker betont: das bisherige Prinzip der „Deckelung“, wonach die Werte der (nach der alten StrlSchV) zielgerichteten Freigabe niemals höher waren als die Freigrenzen, ist ent fallen. Da nunmehr die Werte der uneingeschränkten Freigabe und die abgesenkten Frei grenzen identisch sind, können die gleichgebliebenen Werte für die spezifische Freigabe durchaus höher liegen als die Freigrenzen. 15 Der Bauschutt, der im obigen Beispiel nicht an die Deponie abgeliefert werden kann, könnte also theoretisch eine Aktivität aufweisen, die über der Freigrenze liegt. Auch aus diesem Grund ist eine „Verlängerung“ der atomrechtlichen Aufsicht sinnvoll. 16 Ob der Widerruf der Freigabe in Fällen, in denen das Entsorgungsziel vereitelt wird, hierfür der richtige Ansatz ist, erscheint aber zweifelhaft: dadurch würden die Stoffe umgehend wieder zu radioaktiven Stoffen – mit allen (teils widersinnigen) Konsequenzen, die sich aus dieser „Zurückverwandlung“ ergeben. 17 Plausibler erscheint die Ansicht, dass hinsichtlich ENERGY POLICY, ECONOMY AND LAW 211 13 Siehe die amtliche Begründung zu § 11 Abs. 3 AtG, der durch das Änderungsgesetz vom 3. Mai 2000 eingefügt wurde, BT-Drs. 14/2443, S. 12. 14 BR-Drs. 423/18, S. 372. 15 Zum Wegfall der „Deckelung“ siehe die amtliche Begründung zur StrlSchV von 2018, BR-Drs. 423/18, S. 368 und S. 500. 16 So Röller, Freigabe und Erfahrungen bei der Entsorgung freigegebener Stoffe, in: Feldmann/Raetzke/Ruttloff (Hrsg.), Atomrecht in Bewegung, 2019, S. 145 (153). 17 Kritisch zu einer solchen mehrfachen Änderung des rechtlichen Status, die der Rechtssicherheit entgegenstehe, Schirra/Nüsser, Freigabe radioaktiver Stoffe – Rechtsund Vollzugsfragen aus Betreibersicht, in: Burgi (Hrsg.), 15. Deutsches Atomrechtssymposium, 2019, S. 265 (274 ff.), und Ulrike Feldmann, Das neue Strahlenschutzgesetz und die Freigabe: Alles neu macht der Mai, atw 2018, S. 296 (298). Energy Policy, Economy and Law Disposal of Dismantling Materials from Nuclear Facilities – A Legal Inventory ı Christian Raetzke
Page 1 and 2: nucmag.com 2020 4 ISSN · 1431-5254
Page 3 and 4: atw Vol. 65 (2020) | Issue 4 ı Apr
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Page 59 and 60: Kommunikation und Training für Ker

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