reglementation et supervision des institutions de microfinance

REGLEMENTATION ET
SUPERVISION DES
INSTITUTIONS DE MICROFINANCE
Expérience en Amérique Latine,
en Asie et en Afrique
Shari Berenbach
Craig Churchill
Le Réseau Microfinance
Document No. 1

REGLEMENTATION ET
SUPERVISION DES
INSTITUTIONS DE MICROFINANCE
Expérience en Amérique Latine,
en Asie et en Afrique
Shari Berenbach
Craig Churchill
Le Réseau Microfinance
Document n o 1

Shari Berenbach possède plus de quinze ans d’expérience dans l’industrie de la
microfinance, ayant travaillé dans environ deux douzaines de pays en Amérique
Latine, en Asie et en Afrique. Elle fut Directrice de Programmes pour le
Partenariat pour la Productivité et agit comme consultante en microfinance pour
USAID, la Banque Mondiale et International Finance Corporation. En 1997, Mme
Berenbach devint directrice-générale de la Calvert Social Investment Foundation,
une fondation d’entreprise qui établit un lien entre les marchés des capitaux et le
développement économique de la communauté.
Craig Churchill est coordonnateur du Réseau Microfinance et directeur du
bureau de Calmeadow à Washington, D.C. Au cours des cinq dernières années, il
a été directeur de l’évaluation des programmes et de la recherche chez ACCION
International, a effectué des recherches pour la Banque Mondiale et a travaillé à
titre de conseiller spécial pour Get Ahead Financial Services en Afrique du Sud.

REGLEMENTATION ET
SUPERVISION DES
INSTITUTIONS DE MICROFINANCE
Expérience en Amérique Latine,
en Asie et en Afrique
1997
Le Réseau Microfinance
Document n o 1

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
TABLE DES MATIERES
TABLE DES MATIERES ................................................................................................................ I
TABLEAU DES DIAGRAMMES............................................................................................II
LISTE D’ACRONYMES................................................................................................................III
REMERCIEMENTS....................................................................................................................... V
PREFACE..................................................................................................................................VII
INTRODUCTION .......................................................................................................................... 1
1. INTRODUCTION A LA MICROFINANCE .................................................................................. 4
1.1 CARACTÉRISTIQUES DES MICROENTREPRISES...........................................................4
1.2 ACCÈS DES MICROENTREPRISES AU FINANCEMENT .................................................6
1.3 LES INSTITUTIONS DE MICROFINANCE SONT CRÉÉES POUR RÉPONDRE AU
BESOIN DE FINANCEMENT..................................................................................................8
1.4 MÉTHODES DE SERVICE DE LA MICROFINANCE ......................................................10
1.5 IMPORTANCE POTENTIELLE DES IMF........................................................................13
Bank Rakyat Indonesia.......................................................................................................14
Grameen Bank ...................................................................................................................15
Banco Sol ..........................................................................................................................17
2. PROFIL DU RISQUE ET METHODES DE REGLEMENTATION DES INSTITUTIONS DE
MICROFINANCE ....................................................................................................................... 20
2.1 PROFIL DU RISQUE DE LA MICROFINANCE ..............................................................20
Risque inhérent à la propriété et à la direction.....................................................................21
Risques inhérents à la gestion.............................................................................................22
Risque inhérent au portefeuille ...........................................................................................23
Risque inhérent aux nouvelles industries.............................................................................25
2.2 MÉTHODES DE RÉGLEMENTATION DES INSTITUTIONS DE MICROFINANCE ........26
2.3 RÉGLEMENTER OU NON ..............................................................................................28
2.4 ETAPES INITIALES.........................................................................................................29
Afrique du Sud...................................................................................................................29
Philippines.........................................................................................................................31
3. REGLEMENTATION : METHODE DES LOIS EN VIGUEUR ...................................................... 33
3.1 CRÉATION D’ENTITÉS RÉGLEMENTÉES .....................................................................33
3.2 DEMANDE D’ACCRÉDITATION À TITRE D’INTERMÉDIAIRE FINANCIER
......................................................................................................................34
Investissement minimum nécessaire ...................................................................................35
Rôle permanent de l’ONG fondatrice..................................................................................37
Propriétaires des institutions de microfinance .....................................................................38
Gestion d’une IMF et compétences du directeur..................................................................41
i

Réseau MicroFinance
3.3 PROBLÈMES DE CONFORMITÉ À LA RÉGLEMENTATION STANDARD DES BANQUES
COMMERCIALES .................................................................................................................42
3.4 SUPERVISION INDIVIDUELLE......................................................................................45
3.5 LEÇONS TIRÉES DE LA CRISE DE FINANSOL..............................................................46
Problèmes de réglementation touchant Finansol..................................................................47
Crise et résolution ..............................................................................................................48
Leçons ...............................................................................................................................49
4. REGLEMENTATION: METHODE DE LA LOI SPECIALE.......................................................... 52
4.1 NOUVELLES INITIATIVES LÉGALES ET RÉGULATRICES ...........................................52
Pérou .................................................................................................................................52
Bolivie...............................................................................................................................57
La loi mutualiste de l’Afrique de l’Ouest française .............................................................58
4.2 INSTITUTION SPÉCIALISÉE: LE POUR ET LE CONTRE ..............................................59
Les institutions de microfinance doivent-elles accepter les dépôts?......................................61
Normes d’accréditation ......................................................................................................63
Rapport capitaux/actif ........................................................................................................64
4.3 SUGGESTIONS POUR LES INSTITUTIONS DE MICROFINANCE SPÉCIALISÉES .......65
Créer un chemin menant à la croissance institutionnelle.....................................................65
5. SUPERVISION DES INSTITUTIONS DE MICROFINANCE ............................................................ 67
5.1 LA MÉTHODE HYBRIDE DE SUPERVISION DES IMF..................................................67
Indonésie ...........................................................................................................................68
Pérou .................................................................................................................................68
5.2 SUGGESTIONS POUR UNE SUPERVISION ADÉQUATE ..............................................69
5.3 RECOMMANDATIONS DE L’INDONÉSIE......................................................................71
6. RECOMMANDATIONS............................................................................................................ 73
6.1 RECOMMANDATIONS PARTICULIÈRES POUR ABORDER LE PROFIL DU RISQUE
............................................................................................................74
Risque inhérent à la propriété et à la direction.....................................................................74
Gestion du risque ...............................................................................................................75
Risque inhérent au portefeuille ...........................................................................................76
Nouvelle industrie..............................................................................................................77
6.2 CONCLUSION ................................................................................................................78
BIBLIOGRAPHIE ET LECTURES SUGGEREES............................................................................. 80
TABLEAU DES DIAGRAMMES
Diagramme 1:Répartition des entreprises selon leur taille ............................................................ 5
Diagramme 2: Types de microentreprises.................................................................................... 6
Diagramme 3: Méthodes de réglementation du secteur de la microfinance ................................. 28
Diagramme 4: Capital minimum requis, 1996 (USD)................................................................. 36
Diagramme 5: Rapports des coûts d’exploitation de certaines IMF (1993) ................................. 44
Diagramme 6: Lois et règlements pour la création d’IMF spécialisées (1996) ............................ 54
ii

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
LISTE D’ACRONYMES
AAS
BCEAO
BDA
BDI
BKD
BKK
BRI
COFIDE
CARB
EDPYME
FEPCMAC
FMO
GCAP
GTZ
K-Rep
KHL
KURK
IFC
IPC
IMF
NHFC
ODA
ONG
PFF
PRODEM
ROSCA
RSA
SIG
UEMAO
USAID
Association pour l’avancement social
Banque Centrale des Etats d’Afrique de l’Ouest
Banque de Développement d’Afrique
Banque de Développement Inter-Américaine
Baden Kredit Desa
Badan Kredit Kecamatan
Bank Rakyat Indonesia
Corporacion Financiera de Desarrollo
Comité d’avancement rural du Bangladesh
Entidades de Desarrollo para la PequeZa y Microempresa
Federation Peruana de Cajas Municipales de Ahorro y Credito
Nederlandse Financierings-Maatschappij Voor
Ontwikkelingslanded
Groupe consultatif d’aide aux pauvres
Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit
Programme d’entreprise rurale du Kenya
K-Rep Holdings Limited
Kredit Usaha Rakyat Kecil
[Corporation internationale des finances]
Interdisziplinare Projekt Consult
Institution de microfinance
[Corporation nationale pour le financement du logement]
[Administration du développement à l’étranger]
Organisation non-gouvernementale
[Fonds financier privé]
Fundacion para la Promocion y Desarrollo de la Microempresa
Associations de crédit et d’épargne en alternance
Rendement sur actif
Systèmes d’information de gestion
Union monétaire et économique d’Afrique de l’Ouest
[Agence de développement international des Etats-Unis]
iii

Réglementation et supervision des institutions de microfinances
REMERCIEMENTS
Le Réseau MicroFinance, avec le soutien financier de la British Overseas
Development Administration (ODA), du Groupe consultatif d’aide aux pauvres de
la Banque Mondiale (GCAP) et d’une fondation privée, a entrepris ce projet de
recherche pour sensibiliser un plus grand nombre de gens aux méthodes
appropriées de supervision et de réglementation de la microfinance. Les auteurs
désirent remercier tous ceux qui ont participé au financement de ce projet.
Un comité-expert de superviseurs de banque nous a conseillé dans le cadre de
cette recherche. Leurs contributions ont permis à cette étude de tenir compte des
préoccupations et des limites des organismes de supervision, mais ont surtout mis
l’accent sur le fait que, pour la plupart, les directeurs de banque ne sont pas
intéressés par les petites institutions financières qui ne constituent pas une menace
importante à la stabilité du système financier. Ce comité était composé des
personnes suivantes:
• Hennie van Greuning, ancien président de Banque de Réserve Sud-Africaine,
actuellement à l’emploi de la Banque Mondiale
• Jorge Castellanos, directeur des banques colombiennes en 1994-95, qui
travaille maintenant pour JP Morgan à New York
• Luis Cortavaria, ancien directeur des banques au Pérou, qui travaille
actuellement pour Corporation internationale des finances (IFC)
• Christopher Beshouri, économiste financier pour le Trésor américain
Les auteurs tiennent à remercier plusieurs autres lecteurs et conseillers, dont:
Robert P. Christen; Elisabeth Rhyne (USAID); Richard Rosenberg, Joyita
Mukherjee et Anne-Marie Chidzero (GCAP); David Wright (ODA); Maria Otero
et Rachel Rock (ACCION International); Barbara Calvin and Stefan Harpe
(Calmeadow); Janney Carpenter (Shorebank Advisory Services); Jenny Hoffman
(Khula Enterprise Finance, Ltd); Mark Wenner (Banque de Développement Inter-
Américaine); Robert Vogel (IMCC); et Walter Zunic (Federal Reserve Bank of
New York).
Nous tenons également à remercier les membres du Réseau MicroFinance pour
l’appui tout au long de cette recherche.
v

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
PREFACE
Le Réseau MicroFinance est une association universelle d’institutions de
microfinance (IMF) qui s’engagent à améliorer la qualité de vie des communautés
à faible revenu en leur offrant l’accès au crédit, à l’épargne et à plusieurs autres
services financiers. Les membres du réseau croient que ces services doivent être
offerts par des institutions financières stables et rentables qui rejoignent une vaste
clientèle qui n’est pas servie par le secteur bancaire traditionnel.
Cette recherche a pour objet de faciliter le travail des superviseurs de banque, des
législateurs et des décideurs. Le Projet de supervision et de réglementation du
Réseau MicroFinance examine les expériences de neuf pays qui ont accueilli les
IMF et tire des conclusions sur les méthodes de réglementation et de supervision
qui conviennent aux caractéristiques uniques de ces institutions. Les pays étudiés
furent sélectionnés en raison de la présence d’un membre du Réseau
MicroFinance et parce que cet échantillon présente diverses méthodes de
réglementation qui ont été mises en pratique dans différents milieux. Les
principales conclusions tirées de cette étude sont résumées dans ce premier
document. Les études de cas par pays, présentées dans le second document,
offrent une analyse détaillée de l’expérience sur le terrain.
Les expériences au Bangladesh, en Indonésie et en Bolivie démontrent les
aptitudes des institutions de microfinance à offrir des services financiers à grande
échelle. Bien que ces cas soient exceptionnels, la communauté de la microfinance
cherche à copier ces modèles de réussite. Dans des circonstances favorables,
notamment un milieu où la réglementation est adéquate, il y aura de plus en plus
d’IMF prospères au cours des prochaines années. Nous espérons que les
législateurs se prépareront activement à la vague de la microfinance. Il n’est pas
nécessaire, souhaitable ou réaliste de réglementer toutes les institutions de
microfinance. Cependant, si ces services incitent à l’épargne les gens vivant à
l’extérieur des communautés où cela est monnaie courante, il est essentiel qu’une
forme de supervision existe.
Les études de cas font ressortir deux méthodes de réglementation des institutions
de microfinance. Les situations en Bolivie, au Kenya et en Colombie démontrent
les expériences liées à la réglementation des IMF dans les limites de la
réglementation existante, à titre de banque commerciale ou de société de finance.
Ces expériences soulignent également la disparité entre la réglementation
standard et la fourniture de services de microfinance. Les cas survenus au Pérou,
en Afrique de l’Ouest et en Bolivie (encore) expliquent les premières tentatives de
création de catégories spéciales de lois conçues spécifiquement pour les
institutions de microfinance.
D’autres expériences, en Afrique du Sud et aux Philippines, démontrent un
processus d’apprentissage, pour les IMF et les décideurs, conçu pour élaborer des
normes destinées à l’industrie de la microfinance locale. Bien qu’il soit trop tôt
vii

Réseau MicroFinance
pour évaluer l’impact de ces efforts sur la discussion, il faut tout de même en
conclure que ce sont les premières étapes qui mèneront à l’identification d’une
méthode de réglementation appropriée pour la microfinance.
de dicter une ligne de conduite aux décideurs
relativement à la réglementation des institutions de microfinance. Il n’existe pas
suffisamment d’expériences ou de preuves qui justifieraient l’élaboration de
normes, de rapports ou de lignes directrices. Ce document énonce les aspects clés
de la réglementation et de la supervision des IMF afin d’alimenter les discussions
quant à la nécessité d’une réglementation et la définition du profil de risque
unique des institutions de microfinance.
viii

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
INTRODUCTION
L’émergence de l’industrie de la microfinance procure une occasion unique
d’offrir des services financiers à la grande majorité de la population active sur le
plan économique. Dans les pays en voie de développement, les banques
traditionnelles ne servent pas plus que vingt pour cent de la population; les autres
communautés n’ont jamais eu accès aux services financiers formels. Pourtant, ce
marché non-traditionnel est immense. La Banque Mondiale estime que le marché
universel potentiel pour une entreprise de microcrédit est d’environ 100 millions
de clients.
Au cours des vingt dernières années, les principales institutions de microfinance
(IMF) ont conçu des technologies de services financiers adéquates, ce qui leur a
permis de devenir des intermédiaires financiers rentables. 1 Ces développements
ont engendré l’expansion des services financiers vers les secteurs exclus,
préparant ainsi le terrain pour l’industrie de la microfinance. Tout comme les
nouvelles techniques agricoles ont favorisé la révolution de l’agriculture dans les
années 70 et 80, les nouvelles technologies financières ont produit la révolution
de la microfinance dans les années 90.
Dans plusieurs pays, les législateurs du secteur bancaire sont confrontés au défi de
déterminer si l’industrie de la microfinance doit être réglementée. Dans
l’affirmative, les législateurs doivent utiliser une méthode de réglementation
appropriée. En tant qu’entités financières non réglementées, les meilleures
institutions de microfinance ont pu librement adapter les méthodes d’exploitation
pour servir leurs marchés cible de façon efficace. Cela a favorisé le
développement d’un nombre croissant de petites institutions de microfinance
solides et spécialisées, de méthodes innovatrices et du marché des services
financiers. Lorsque la réglementation s’impose, elle exige des lignes directrices
cohérentes qui favoriseront la croissance du secteur de la microfinance tout en
protégeant les intérêts des petits épargnants et en soutenant l’intégrité du secteur
financier dans son ensemble.
Plusieurs directeurs de banque ainsi que leur personnel, dirigeants de banque
centrale, et employés d’organismes du secteur public, connaissent très peu les
IMF et les récents développements en matière de réglementation pour les
institutions de microfinance à travers le monde. A titre d’introduction à la jeune
1 Les institutions de microfinance (IMF) existent sous diverses formes institutionnelles. Bien que
ce document traite plus fréquemment des programmes de microcrédit à but non lucratif qui créent
les IMF réglementées, il existe d’autres types d’institutions comme les banques détenues par le
gouvernement qui exploitent des succursales de microfinance et des banques commerciales qui
créent des filiales dédiées à la microfinance. Les IMF prospères offrent habituellement une vaste
gamme de services financiers aux communautés à faible revenu, tels que l’épargne, les prêts
personnels ou à la consommation, les prêts hypothécaires et les prêts aux entreprises.
1

Réseau MicroFinance
industrie de la microfinance, le premier chapitre décrit les caractéristiques uniques
des microentreprises, les éléments des services de microfinance efficaces et les
caractéristiques des IMF prospères. Cette étude porte une attention particulière
aux institutions de microfinance qui ne font pas partie du groupe des
intermédiaires financiers déjà réglementés qui s’adressent aux petits épargnants
ou aux petits cultivateurs, tels que les associations de crédit, les coopératives ou
les banques agricoles. Pour illustrer le potentiel de croissance des institutions de
microfinance, le chapitre 1 décrit brièvement trois des plus importantes IMF au
monde: Bank Rakyat Indonesia, Grameen Bank au Bangladesh et BancoSol en
Bolivie.
Le deuxième chapitre examine le profil de risque unique des institutions de
microfinance. Ce profil présente l’essentiel des recommandations sur la
réglementation et la supervision de ces institutions distinctes, qui sont énoncées
dans le dernier chapitre. La plupart des caractéristiques de risque s’appliquent aux
portefeuilles de microfinance des banques commerciales de même qu’aux IMF
qui ont des racines dans le secteur à but non lucratif. Le chapitre 2 dresse les
grandes lignes des méthodes de réglementation possibles pour la microfinance et
discute du moment approprié pour réglementer les IMF. Ce chapitre décrit
également les processus exploratoires des institutions de microfinance et des
décideurs en Afrique du Sud et aux Philippines. Ces efforts visant à introduire des
normes pour l’industrie constituent les premières étapes de l’identification d’une
méthode de réglementation des IMF.
Les deux chapitres suivants décrivent les différents méthodes de réglementation
des IMF. Le chapitre 3 analyse les défis et les occasions d’établir des institutions
de microfinance dans le cadre de la réglementation actuelle. D’importantes leçons
sont tirées des expériences des organismes non-gouvernementaux tels que
PRODEM en Bolivie et K-Rep au Kenya, qui souhaitaient créer des banques
commerciales, et Corposol en Colombie, qui cherchait à établir Finansol, une
Le chapitre 4 examine les récentes initiatives visant à établir des catégories
spéciales de lois ou de règlements spécialement conçues pour la microfinance. Au
Pérou, en Bolivie et en Afrique de l’Ouest, la réglementation est apparue en
réponse à: a) la prolifération des services financiers offerts par les ONG; et b)
l’intérêt des législateurs à introduire des lignes directrices adéquates pour ce
secteur en pleine croissance du marché des servics financiers. Ces lignes
directrices furent établies pour créer un cadre de réglementation convenant aux
IMF, qui permet leur établissement tout en limitant leurs fonctions. Cependant, les
efforts dans ces trois juridictions sont trop récents pour déterminer s’ils
atteindront cet objectif. Les résultats de ces initiatives doivent être évalués en
temps et lieu, lorsqu’il sera possible de déterminer les coûts et les avantages, pour
l’institution, les législateurs et l’économie, des catégories spéciales pour les IMF.
2

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
Les questions se rattachant à la supervision des institutions de microfinance sont
examinées au chapitre 5. Qu’elle soit établie à titre d’institution de microfinance
spécialisée ou de banque commerciale standard, la supervision des IMF présente
un défi en raison du très grand nombre de petites transactions, de l’absence de
sécurité conventionnelle et des opérations décentralisées. La capacité
institutionnelle de l’organisme de réglementation de superviser ces intermédiaires
financiers non traditionnels, ainsi que la disponibilité des ressources financières à
cet effet, constituent des éléments de contrainte. Ce chapitre traite des méthodes
de supervision dans le contexte des contraintes techniques et financières.
Le dernier chapitre propose des recommandations pour la réglementation et la
supervision des institutions de microfinance. Il est important de souligner que ces
recommandations sont théoriques et préliminaires. Elles sont basées sur des
expériences sur le terrain. Lorsqu’il est nécessaire de réglementer les institutions
de microfinance, la réglementation est possible grâce à des exemptions et à des
amendements aux règles bancaires en vigueur ou à la création de catégories
spécialisées pour les institutions de microfinance. L’essence de cette analyse
consiste à étudier le profil unique du risque inhérent aux institutions de
microfinance et d’appliquer rigoureusement les lignes directrices dans les
domaines où les IMF sont vulnérables, mais aussi à procurer une flexibilité
relative dans les mesures adoptées initialement pour contrôler les caractéristiques
du risque qui ne s’appliquent pas au secteur de la microfinance.
3

Réseau MicroFinance
1. INTRODUCTION A LA MICROFINANCE 2
A titre d’introduction à la jeune industrie de la microfinance, ce chapitre décrit les
caractéristiques uniques des microentreprises et leur demande énorme pour les
services de microfinance. Pour répondre à cette demande, les institutions de
microfinance ont élaboré des méthodes efficaces pour offrir des services
financiers correspondant aux besoins de ce marché cible, tout en évitant les
obstacles qui empêchent les institutions financières traditionnelles de rejoindre le
micro-secteur. Pour illustrer le potentiel de croissance des institutions de
microfinance, ce chapitre présente également trois IMF parmi les plus prospères
au monde: Unit Desa System de la Bank Rakyat Indonesia, Grameen Bank au
Bangladesh et BancoSol en Bolivie.
1.1 CARACTÉRISTIQUES DES MICROENTREPRISES
Dans les pays en voie de développement, la répartition des entreprises suit le modèle
classique d’une pyramide où il existe très peu de grandes entreprises, et où le
nombre d’entreprises augmente au fur et à mesure que leur taille diminue, tel
3 Dans plusieurs pays, les deux catégories inférieures,
petites et microentreprises, constituent environ 90% de l’ensemble des entreprises.
La plupart des entreprises font partie de la catégorie “microentreprise,” emploient
moins de cinq personnes et utilisent peu d’immobilisations. L’aspect microentreprise
de l’activité commerciale est connu sous le nom de “secteur informel,” ce qui
signifie qu’elles ne sont pas habituellement soumises aux droits de licence ou aux
impôts, et n’ont pas à se conformer aux lois sur le travail. Dans plusieurs pays en
voie de développement, ce secteur emploie jusqu’à 50% de la population active. 4 Le
secteur de la microentreprise s’est développé durant les années 80 alors que le
rendement de l’économie formelle a chuté dans plusieurs pays. Confrontés au
chômage, les nouveaux arrivants sur le marché du travail sont devenus travailleurs
autonomes ou ont cherché un emploi dans le secteur informel.
2 Ce chapitre est tiré d’un rapport confidentiel préparé par Bernard Sheahan et Shari Berenbach,
“Project Proposal – ADEMI : Dominican Republic.” Service de consultation pour les entreprises
d’Amérique Centrale et des Caraïbes.
3 Ce point fut souligné par Pedro Jimenez, Directeur-Général de l’ADEMI, une institution de
microfinance de la République Dominicaine, lors de ses discussions avec l’auteur.
4 Otero, Maria et Elisabeth Rhyne, eds. (1994). The New World of Microentreprise Finance:
Building Healthy Financial Institutions for the Poor. West Hartford, CT : Kumarian.
4

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
Diagramme 1:Répartition des entreprises selon leur taille
Grande
Moyenne
Petite
Micro
Bien qu’il n’existe aucune définition précise, la plupart des microentreprises
présentent les caractéristiques suivantes :
• Main-d’œuvre : Les microentreprises emploient de une à cinq à personnes,
y compris les membres de la famille non salariés et les employés salariés.
• Immobilisations : Les entreprises possèdent très peu d’immobilisations et
comptent sur la main-d’ œuvre.
• Emplacement : Plusieurs microentreprises sont établies à domicile, dans
des kiosques de marché informel ou sont composées de vendeurs
itinérants. De plus en plus de microentreprises dont les bases sont solides
s’établissent dans des centres commerciaux.
• Marketing et approvisionnement : Les microentreprises vendent
habituellement aux marchés locaux et achètent de ceux-ci. Elles sont
moins portées à exporter ou à importer leurs produits que les grandes
entreprises.
• Gestion : Les microentreprises sont exploitées par leur propriétaire et ont
recours à des techniques de gestion rudimentaires. La plupart des
entreprises ne font aucune tenue de livres.
• Enregistrement légal : Les microentreprises opèrent souvent à l’extérieure
des limites de la réglementation. La plupart du temps, ces entreprises ne
sont pas enregistrées légalement, ne paient pas d’impôts et n’adhèrent pas
aux normes sur la santé, la sécurité et le travail.
5

Réseau MicroFinance
Les microentreprises existent dans tous les secteurs commerciaux, y compris la
fabrication manufacturière à petite échelle et les services, tel qu’indiqué au
diagramme 2.
Diagramme 2: Types de microentreprises
Services Commerce Manufacture
Transport Vendeurs itinérants Tailleur/couturier
Barbiers/coiffeurs Casse-croûte Fabricant de meubles
Réparation de Vêtements usagés Travailleur du métal
machine Epicerie de dépannage Boulangerie/traitement de
Réparation Vendeurs de marché nourriture
d’électronique
Vaches à lait
Décorticage du riz
Production de bière
Les caractéristiques suivantes des microentreprises exercent une grande influence
sur la dynamique des prêts aux microentreprises.
• Capitalisation limitée : Comme les microentreprises sont basées sur la
main-d’ œuvre, leurs exigences financières pour le démarrage et
l’expansion sont minimes.
• Rotation rapide des stocks : Le fonds de roulement constitue une grande
partie de l’actif de l’entreprise. Plusieurs microentreprises permettent à
leur propriétaire de réaliser des profits sur une base constante.
• Rendement élevé sur l’actif : Les microentreprises utilisent leur capital à
bon escient. Le rendement par dollar investi peut varier entre 100 % et 500
%.
• Faible pouvoir de négociation : Comme les microentreprises éprouvent
des difficultés à obtenir des prêts, elles comptent exclusivement sur les
bénéfices non répartis et l’appui de la famille pour financer la croissance
de l’entreprise. La plupart des microentreprises sont par conséquent sous-
• Commerce domestique : Pour la plupart des microentreprises, les
ressources financières et domestiques ne font qu’un.
Ces caractéristiques des microentreprises, ainsi que le niveau de pauvreté qui s’y
rattache, créent une demande particulière pour des services de microfinance. Ces
caractéristiques démontrent que les petits prêts à court terme constituent la
meilleure solution. Le rendement marginal élevé fait en sorte que ces entreprises
paient des frais financiers supérieurs aux taux commerciaux. Le chapitre suivant
explique pourquoi on ne répond toujours pas à ces demandes et décrit les sources
informelles de financement utilisées par les microentreprises.
1.2 ACCÈS DES MICROENTREPRISES AU FINANCEMENT
Dans la plupart des pays, les microentreprises n’ont pas accès au financement par
l’intermédiaire des marchés financiers commerciaux. Bien que la demande soit
6

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
très forte, le secteur des banques commerciales à travers le monde ne s’intéresse
pas à ce segment pour les raisons suivantes:
: Sans enregistrement légal, information financière fiable
ou emplacement fixe, les prêteurs commerciaux perçoivent le petit
emprunteur comme un risque élevé.
Manque de garanties: Avec peu d’immobilisations et d’actif personnel,
les microentreprises ne peuvent satisfaire aux exigences des prêteurs
commerciaux en matière de garanties.
: Les procédures et lignes directrices des
prêteurs commerciaux sont élaborées en fonction des prêts importants. Ces
procédures prennent beaucoup de temps et sont très coûteuses pour le type
de financement exigé par les microentreprises.
Structure des prix: Les prêts aux microentreprises ne sont pas rentables
pour les banques commerciales étant donné les frais d’administration
élevés et les taux d’intérêt en vigueur sur le marché.
: Tel qu’expliqué ci-dessous, une institution financière
qui offre des services à des entreprises non enregistrées peut contrevenir
: Les banques commerciales évitent d’offrir des
services financiers aux communautés à faible revenu en raison des
barrières sociales qui excluent cette population de la société.
Les microentrepreneurs, n’ayant pas accès aux sources commerciales, se fient aux
sources informelles de financement dont les frais sont habituellement plus élevés
que ceux des institutions financières formelles. Les microentrepreneurs recueillent
les fonds nécessaires au démarrage par leurs économies. Ils épargnent le capital de
démarrage pendant qu’ils travaillent. Les services de recueil de dépôts ouverts au
secteur informel constituent donc un élément essentiel pour ceux qui désirent
amasser un capital de démarrage d’entreprise.
Lorsqu’ils ne puisent pas dans leurs économies, les microentrepreneurs obtiennent
souvent du financement grâce à des prêts ou des investissements des membres de la
famille. Le financement domestique, bien qu’il ne comporte pas de frais financiers
directs, est souvent accompagné d’obligations familiales monétaires ou nonmonétaires.
Les prêts consentis par la famille sont souvent plus coûteux que ceux
offerts par une institution. Dans la plupart des cas, l’entreprise autofinance son
expansion. Les profits sont réinvestis pour favoriser la croissance de l’entreprise.
Ceci ralentit la croissance de l’entreprise dans la mesure où celle-ci dépend du
rythme auquel les fonds sont disponsibles grâce aux profits.
7

Parmi les autres sources importantes de financement, notons les associations de
crédit au fournisseur et d’épargne informelle traditionnelle. Le crédit au
fournisseur pour l’inventaire ou l’équipement comprend normalement une prime
sur les prix de vente; cette prime est en fait un frais financier implicite. Les
microentrepreneurs adhèrent également à des associations de crédit et d’épargne
en alternance (ROSCA), très populaires parmi les ménages pauvres, pour financer
leur entreprise. Bien qu’ils soient techniquement prêtés sans intérêt, les fonds
recueillis grâce à ces associations d’épargne ne sont pas toujours disponibles au
moment où l’entrepreneur en a besoin et comportent des risques considérables. De
plus, les ROSCA exigent souvent que l’entrepreneur y dépose une grande partie
de ces économies sans obtenir aucun rendement direct; la disponibilité des fonds
est limitée à la somme investie par les membres.
Les prêteurs constituent la source de financement la plus coûteuse. Les prêteurs
offre du financement à court terme, souvent en cas d’urgence. Les coûts varient
d’un pays à l’autre. Pour bien comprendre ceci, précisons que parmi le marché
des vendeurs aux Philippines, les prêteurs utilisent souvent la méthode “cinq pour
six,” qui consiste à prêter cinq unités au début de la semaine et à se faire
rembourser six unités à la fin de la semaine (20% d’intérêt par semaine). A
l’extérieur du marché, les taux varient entre 10 et 60% par mois. Etant donné que
ces frais sont supérieurs au rendement obtenu par les entreprises, les
microentrepreneurs ne peuvent se permettre de payer des taux d’intérêt aussi
élevés. Ils doivent donc éviter ce type de prêteurs sans quoi ils feront faillite.
1.3 LES INSTITUTIONS DE MICROFINANCE SONT CRÉÉES POUR
RÉPONDRE AU BESOIN DE FINANCEMENT
Pendant que la plupart des banques commerciales refusaient de servir le secteur de la
microentreprise, plusieurs institutions de microfinance ont vu le jour au cours des
vingt dernières années afin de répondre aux besoins de ce marché. Les IMF réussies
ont adapté les leçons apprises du secteur financier informel (ROSCA et prêteurs, par
exemple) pour offrir des services de crédit et dans certains cas, d’épargne. Dans
plusieurs pays, les services de microfinance étaient d’abord disponibles grâce à des
projets de développement et auprès des organisations non-gouvernementales (ONG)
qui agissaient à titre d’ œuvre de bienfaisance pour aider les pauvres.
Pour la majorité des milliers d’ONG qui offrent maintenant des services financiers à
travers le monde, ces services ne constituent que l’un des nombreux aspects de l’aide
au développement. Ces organisations embauchent des gestionnaires et des employés
qui ne sont pas techniquement prêts à assumer leurs responsabilités en matière de
gestion financière ; les opérations liées au crédit, qui ne concernent qu’un petit
nombre d’emprunteurs, peuvent avoir des problèmes avec la qualité du portefeuille.
Bien que ces institutions mobilisent l’épargne, les dépôts ne sont effectués que par
leurs emprunteurs et les fonds sont déposés dans des banques commerciales. La
plupart des ONG qui offrent des services de microfinance comptent sur les
8

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
subventions, n’agissent pas comme intermédiaire financier et n’ont aucun but
lucratif.
Néanmoins, il existe au sein de ce bassin d’institutions un nombre croissant
d’organisations qui se spécialisent dans les services de microfinance et qui
constituent des intermédiaires financiers efficaces. Dans certains cas, l’institution
de microfinance prospère est parfois une succursale d’une organisation de
développement à plusieurs facettes. Dans d’autres cas, l’IMF est une entité
commerciale dérivée d’une ONG mère. De plus en plus, des services de
microfinance sont ajoutés aux institutions financières commerciales. Ces
différents types d’institutions de microfinance prospères reconnaissent les
caractéristiques suivantes du micro-marché:
• Les ménages pauvres épargnent; lorsqu’elles sont recueillies dans un
contexte sécuritaire et pratique, les épargnes provenant de ce secteur
peuvent constituer des sommes intéressantes.
• L’accès au crédit peut aider les microentrepreneurs à gérer leur fonds de
roulement.
• Les microentrepreneurs savent comment utiliser le crédit intelligemment.
• Les prêts opportuns et la disponibilité du crédit sont beaucoup plus
importants aux yeux des emprunteurs que les taux d’intérêt.
• L’accès aux prêts à répétition motivent les microentrepreneurs à
rembourser dans les délais prévus.
• La formation technique des emprunteurs, lorsqu’elle est utilisée, doit être
motivée par la demande et soigneusement adaptée à chacune des
situations.
• Les emprunteurs comprennent et respectent l’attitude impitoyable des
responsables du recouvrement des prêts.
Une institution de microfinance bien gérée et efficace, qui peut mobiliser des
épargnes et utiliser les techniques de prêt décrites ci-dessous, se bâtit une niche
stratégique rentable au sein du marché des services financiers. La demande pour
les services d’épargne et de prêt est élevée dans le micro-marché. Etant donné les
options qui s’offrent aux microentreprises, la disponibilité du crédit est élastique
selon les caractéristiques financières des microentreprises.
Les emprunteurs se sont avérés des consommateurs fiables et stables. La majorité
des clients de la microfinance empruntent à répétition. Le taux de remboursement
dans les institutions orientées vers la microfinance commerciale est supérieur à
celui des banques de développement traditionnelles exploitées par l’état et dans
plusieurs cas, est supérieur ou semblable à celui des banques commerciales. Une
institution de microfinance bien gérée sera très rentable et pourra prendre de
9

Bien que la croissance des IMF soit favorisée par les prêts aux microentreprises,
les chefs de file du secteur offrent maintenant des produits visant à satisfaire à la
demande pour des services financiers de la part des communautés à faible revenu.
Ces nouveaux produits comprennent les prêts à la consommation et les prêts sur
hypothèque, les services d’épargne. les lignes de crédit d’urgence, et les services
payants tels que l’échange de devises, le virement électronique et les services
d’assurance. D’autres IMF ont des racines à l’extérieur des prêts aux entreprises,
mais offrent également des services aux communautés à faible revenu. Elles
peuvent être des institutions financières orientées vers l’épargne, comme les
associations de crédit, ou qui ont débuté dans le marché des prêts sur hypothèque.
1.4 MÉTHODES DE SERVICE DE LA MICROFINANCE
L’absence de réglementation dans le secteur de la microfinance a permis aux
institutions à travers le monde d’adopter des méthodes innovatrices en matière de
microfinance. Bien que chaque IMF procède à des ajustements pour s’adapter aux
caractéristiques d’une économie ou d’une culture locale, il existe de grandes
similitudes dans les méthodes de service utilisées dans la microfinance. Les
caractéristiques particulières des services de microfinance sont présentées cidessous.
Caractéristiques de crédit: La plupart des IMF ont recours à une méthode de “prêt
graduel.” Les IMF commencent par prêter de petits montants à court terme. Bien que
le montant des prêts varie d’un pays à l’autre, les IMF établies dans les pays en voie
de développement prêtent des sommes inférieures à 1 000 USD au départ, et
certaines IMF prêtent moins de 100 USD la première fois qu’elles traitent avec un
emprunteur. Si celui-ci rembourse le prêt dans les délais prévus, il pourra avoir accès
à des sommes plus importantes et à des modalités de remboursement plus élastiques,
selon les exigences de son entreprise. 5 Les emprunteurs sont encouragés à contracter
des prêts à répétition et peuvent recevoir de multiples prêts au cours de plusieurs
La plupart des micro-prêts sont utilisés pour le fonds de roulement, bien que les IMF
offrent maintenant des prêts à des fins d’achat d’immobilisations et parfois même
non-commerciales. La gestion du crédit est très rapide. Bien que différentes
organisations appliquent des politiques diverses concernant les délais de
remboursement des premières demandes de prêt, cette période est habituellement
très courte. Souvent les IMF prolongent sur-le-champ ou en quelques jours des prêts
à répétition. Ceci permet aux IMF de trier ses clients sur le volet et d’offrir des prêts
plus importants à ses meilleurs emprunteurs. Ainsi, l’IMF crée une relation à long
terme avec le client qui, en retour, est motivé à s’acquitter de ses obligations pour
continuer d’obtenir et même d’augmenter les ressources dont il a besoin.
5 La définition de court terme varie d’un pays à l’autre. Chez Accion Cumunitaria del Peru (ACP), par
exemple, l’échéance moyenne d’un prêt est d’environ huit semaines, alors qu’à Grameen Bank
(Bangladesh), les premiers prêts doivent être remboursés sur une période de 12 mois.
10

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
Exigences appropriées: Le processus d’octroi de crédit convient à ce marché. Pour
émettre des prêts aux microentreprises, les IMF retirent les barrières précédemment
établies par le secteur financier formel pour traiter une demande de crédit, telles que
les garanties, les états financiers, les lettres de référence de banques et d’entreprises,
et les règlements de l’entreprise.
Les IMF permettent aux clients sans historique de crédit de se créer un dossier. Tout
comme les autres institutions financières prudentes, les IMF prêtent en fonction de
l’historique de crédit. Grâce à cette méthode, les IMF simplifient les demandes de
prêt, mettant de côté la nécessité d’obtenir des informations financières. Les
garanties sont également déterminées de façon simple. Les IMF accordent du crédit
selon les garanties collectives, la rentabilité de l’entreprise, le rendement antérieur,
les références et parfois le nantissement de biens meubles. Lorsque les emprunteurs
atteignent le statut de petite entreprise, ils peuvent présenter un dossier de crédit
fiable et une base d’éléments d’actif suffisante pour obtenir d’autres prêts.
Discipline de remboursement: Le remboursement dans les délais prévus est une
condition sine qua non pour obtenir d’autres prêts. Lorsque cela s’avère possible,
des systèmes de gestion de crédit informatisés permettent aux banquiers d’obtenir
des informations précises et mises à jour sur l’emprunteur. Les IMF prospères ne
tolèrent aucun retard. Habituellement, les clients qui paient en retard sont pénalisés
et se voient parfois refuser d’autres prêts. Cette méthode, jumelée aux primes
d’encouragement intégrées au processus d’octroi de prêt, est très efficace. Les
institutions de microfinance compétentes sont en mesure de garder le taux de
délinquence à un niveau comparable à celui des institutions financières rivales,
niveau qui se situe selon les normes établies sans nuire à la rentabilité.
: La politique d’octroi de prêt d’une IMF prospère est fondée sur
l’utilisation des taux d’intérêt réels qui permettent de défrayer les coûts inhérents à
un prêt selon le principe que l’entrepreneur n’a pas besoin de subvention et que
celle-ci pourrait mettre en danger la survie de l’entreprise. Les frais d’intérêt sont
calculés de façon à défrayer les coûts inhérents à l’octroi des prêts, y compris parfois
un surplus servant à financer d’autres prêts.
Ces taux d’intérêt relativement élevés sont appropriés et essentiels. Ils sont
appropriés en raison du taux de rendement élevé dont bénéficient les
microentreprises. La sagesse conventionnelle suggère que les gens à faible revenu ne
peuvent payer des taux d’intérêt élevés, alors qu’en fait, les caractéristiques de leur
entreprise le permettent.
Des taux d’intérêt élevés sont essentiels car ils permettent aux communautés à faible
revenu d’avoir accès de façon continue aux services financiers. Les subventions
étant épuisables, les IMF doivent exiger des taux d’intérêt assez élevés pour défrayer
leurs coûts d’exploitation si elles désirent offrir ces services à long terme. Les IMF
doivent exiger des taux d’intérêt plus élevés que le secteur bancaire traditionnel afin
11

de prendre de l’expansion et de défrayer leurs coûts d’exploitation. Ceci est une
fonction des économies d’échelle selon l’importance des prêts. Tout comme les prêts
aux petites entreprises exigent des taux d’intérêt plus élevés que les prêts aux
multinationales, les micro-prêts doivent exiger des taux d’intérêt plus élevés. Les
taux d’intérêt annuels réels en vigueur varient entre 20 et 60 pour cent. 6
L’importance des taux d’intérêt élevés empêche les IMF d’être inefficaces et de
nuire à leurs clients à faible revenu. Cependant, plutôt que de réglementer les taux
d’intérêt, il serait plus efficace de favoriser la concurrence afin de s’assurer que les
taux exigés par les IMF sont appropriés. Cela ouvrirait la porte aux innovations et
réduirait les risques et les coûts inhérents aux micro-prêts.
: Alors que dans plusieurs pays les ONG ne sont pas autorisées à
accepter les dépôts, dans certains cas, tels qu’en Asie, quelques micro-prêteurs sont
autorisés à le faire à condition de séparer l’actif du passif et de recueillir uniquement
les dépôts de leurs emprunteurs. Ce service de dépôt favorise l’épargne et les
sommes épargnés peuvent servir de garanties en cas de pertes. Les IMF n’utilisent
donc pas les dépôts comme source de financement des prêts et n’agissent pas
comme intermédiaires financiers en tant que tel.
Plusieurs IMF exigent que leurs emprunteurs éventuels effectuent plusieurs dépôts
avant d’avoir accès aux prêts. Certaines organisations ont recours à la méthode de
l’épargne volontaire, selon laquelle les clients effectuent leurs dépôts dans un fonds
d’urgence, car les clients sont insatisfaits des frais financiers cachés liés aux dépôts
obligatoires. Pour ces institutions, le recueil de dépôts commencent par des “prêts”
consentis par leurs clients. Ces billets à terme non garantis offrent des taux de
rendement plus élevés que les petits épargnants peuvent obtenir dans les banques
commerciales. Dans ces cas, comme la plupart des clients sont des emprunteurs nets,
les dirigeants ne voient pas la nécessité de réglementer ces institutions.
La question des services d’épargne est de plus en plus discutée dans le secteur de la
microfinance. Dans certaines régions, les services de microfinance ont quitté le
mouvement des coopératives de crédit (Afrique de l’Ouest) ou les emprunteurs sont
autorisés à effectuer des dépôts volontaires (Bangladesh). Les services d’épargne
consituent alors un service essentiel offert par les IMF. En Amérique Latine,
cependant, à l’exception des organisations ayant un lien commun telles que les
banques de village, la plupart des institutions de microfinance dirigées par les ONG
ne sont pas autorisées à accepter les dépôts. L’importance d’offrir un service
d’épargne est l’une des raisons qui motivent les IMF sans but lucratif à devenir des
institutions financières réglementées.
6 Pour une discussion plus approfondie de l’importance des taux d’intérêt élevés, voir: “Occasional
Paper No. 1,” CGAP, août 1996, préparé par Richard Rosenberg; “A Position Paper Presented by the
(South African) Alliance of Micro Enterprise Development Practitioners on The Review of the Usury
Act,” septembre 1996; et “Exposing Interest Rates: Their True Significance for Microentrepreneurs
Carlos Castello, Katherine Stearns et Robert Christen, 1991, ACCION
Discussion Paper No. 6.
12

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
Administration efficace: Dans les IMF prospères, moins de vingt-cinq pour cent
du personnel se consacre aux tâches administratives et plus de soixante pour cent de
tous les employés sont impliqués dans les services financiers. Les frais
d’administration des IMF bien gérées, exprimés en pourcentage d’un portefeuille
moyen, sont raisonnables si l’on tient compte de la population cible, la somme
moyenne d’un prêt, et ses frais d’administration par rapport à la taille du portefeuille,
mais sont beaucoup plus élevés que dans les banques commerciales.
Lorsqu’on examine tous les types d’institutions financières, il existe une corrélation
négative constante entre le montant d’un prêt et les frais d’administration.
Considérant que les frais d’administration d’une banque commerciale traitant avec
de gros clients industriels sont d’environ 1 à 2% du portefeuille, une institution qui
finance des projets de moindre envergure à risque plus élevé doit absorber des frais
d’administration allant de 10 à 12%. Dans ce contexte, les frais d’administration de
plusieurs IMF totalisent environ 25 % du portefeuille moyen.
Décentralisation du crédit: Les principales fonctions de l’officier de crédit
consistent à sélectionner les microentrepreneurs, proposer la somme et les termes du
prêt, visiter les clients régulièrement, coordonner les plans de garantie applicables,
superviser les remboursements et assurer le suivi des paiements en retard. L’officier
de crédit choisit les clients suite à des visites sur le site et agit de manière
décentralisée. L’information recueillie par les officiers de crédit est habituellement
qualitative et subjective, par exemple, l’évaluation des éléments du contexte, qu’ils
sont en mesure d’interpréter de façon efficace grâce à leur expérience. L’une des
plus grandes forces d’une institution de microfinance prospère consiste à évaluer le
dossier de crédit avec exactitude. Avec les microentreprises, les techniques
d’évaluation du crédit et les indicateurs quantitatifs de risque ne sont ni appropriés ni
efficaces.
Les officiers de crédit travaillent dans des succursales situées à proximité du marché
cible. Durant le terme du prêt, les officiers de crédit visitent régulièrement leurs
clients pour évaluer l’entreprise et assurer le suivi de son développement. Cette
méthode garantit le contact entre l’officier de crédit et l’emprunteur, et permet
d’accumuler des connaissances et de l’expérience nécessaires à la réussite du
programme. Les officiers de crédit font la promotion de leur institution, aident les
clients à présenter leur demande de crédit et assurent le suivi des prêts directement
dans le lieu de travail des clients. Les rapports de gestion de portefeuille permettent
aux officiers de crédit de vérifier si le remboursement est effectué dans les délais
prévus. Pour qu’une IMF soit prospère, les officiers de crédit doivent connaître la
date d’échéance d’un remboursement et agir sans tarder en cas de retard.
1.5 IMPORTANCE POTENTIELLE DES IMF
Les IMF qui développent des méthodes efficaces pour offrir leurs services
obtiennent rapidement les fonds nécessaires au démarrage. Ces organisations
13

Réseau MicroFinance
reconnaissent que pour créer un impact maximum, contrôler les coûts tout en
demeurant efficaces et atteindre le seuil de rentabilité, elles doivent augmenter le
volume de leurs transactions. Le défi auquel sont confrontées plusieurs IMF
consiste à amasser un capital suffisant pour satisfaire à la demande tout en
développant les compétences administratives qui leur permettront de prendre de
l’expansion. La demande pour les capitaux accélère le développement des IMF. Si
une IMF décide d’établir un intermédiaire financier réglementé pour financer sa
croissance grâce à des dépôts ou des prêts inter-banques, son potentiel est
déterminé par son capital ainsi que ses compétences en matière d’administration
et de gestion.
Bank Rakyat Indonesia, Grameen Bank du Bangladesh et Banco Solidario, S.A.
de Bolivie ont démontré qu’il est possible d’offrir des services de microfinance à
grande échelle. Ces institutions utilisent des méthodes de service décentralisées,
telles que décrites ci-haut, avec des prêts dont la somme moyenne est peu élevée
(560 USD, 140 USD et 660 USD respectivement) et qui sont identifiés, évalués et
déboursés par la succursale locale. Il faut noter que ces trois institutions de
microfinance sont des institutions financières accréditées qui possèdent une vaste
7 Ces institutions illustrent bien ce que les petites IMF peuvent
accomplir en peu de temps.
Bank Rakyat Indonesia
Bank Rakyat Indonesia (BRI), une banque commerciale centenaire détenue par
l’état, est le plus important fournisseur de services de microfinance au monde. En
octobre 1996, les succursales de BRI, ou Unit Desas, servaient 15,7 millions de
déposants (dont les dépôts totalisaient 2,8 milliards USD) répartis dans 3 500
régions et 2,5 millions d’emprunteurs (dont les emprunts totalisaient 1,7 milliard
USD). 8 Parmi les 43 000 employés de BRI, 23 000 d’entre eux étaient affectés au
Le Unit Desa de BRI a été créé au début des années 70 lorsque BRI établissait un
réseau de succursales pour appuyer les programmes agricoles subventionnés.
Cependant, au milieu des années 80, les subventions agricoles furent coupées. Le
Ministre des Finances demanda la libéralisation de la réglementation bancaire afin
de permettre aux succursales de fixer leurs propres taux d’intérêt sur les dépôts et
les prêts. Le succès de Unit Desa dépend en grande partie de la politique de BRI
qui décida de traiter chacune des succursales comme un centre de profits semiautonome
évalué individuellement. 9 BRI finance les prêts qu’elle octroie par des
7 Bien que BancoSol ait été établie en 1992, son succès remonte à 1987 avec sa société mère
PRODEM.
8 Réseau MicroFinance, Statistiques sur les membres, janvier 1997.
9 Boomgard, James et Kenneth Angell, 1994. “Bank Rakyat Indonesia’s Unit Desa System:
Achievements and Replicability,” dans Otero et Rhyne, éditeurs, The New World of
Microenterprise Finance: Building Healthy Financial Institutions for the Poor. West Hartford,
CT: Kumarian.
14

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
dépôts sur lesquels elle verse les taux d’intérêt en vigueur sur le marché et non
La somme des dépôts effectués dans les succursales a dépassé la somme des prêts
de quarante pour cent. Bien que le système Unit Desa représente seulement 23%
de l’actif total de BRI, il constitue environ 40% des revenus de la banque. Le
système Unit Desa est rentable et son rendement sur capital est en moyenne de
31%.
L’expérience des institutions de microfinance dans les villages d’Indonésie
remonte à plus de 100 ans et fait partie de l’héritage de la colonie hollandaise,
particulièrement en Java Centrale, où les Hollandais ont encouragé la création de
petites banques de village. A la fin des années 60, durant la période d’instabilité
monétaire et des taux d’inflation élevés, plusieurs banques de village ont déclaré
faillite. La croissance du système Unit Desa, de même que celle des autres
programmes financiers de village, peut être interprétée comme le prolongement
de cette tradition de services financiers locaux ruraux.
Bien que BRI soit la plus importante institution de services de microfinance en
Indonésie, elle n’est pas la seule. Un réseau complexe de petites institutions
bancaires privées et détenues par l’état s’est créée pour offrir des services
financiers dans les villages des sous-districts, une combinaison des villages de
sous-districts et des postes de village ou dans les petites banques de village.
D’autres réseaux prospères de microfinance existent en Indonésie : BKD (environ
5 345 succursales de village et un million d’emprunteurs); BKK de la Java
Centrale (environ 3 525 succursales de village et un demi-million d’emprunteurs);
KURK (environ 1 426 succursales de village et moins de 20 000 emprunteurs);
ainsi que plusieurs autres institutions de microfinance privées et détenues par la
10
Grameen Bank
Grameen Bank a été fondée en 1976 à titre de projet expérimental de l’Université
de Chittagong au Bangladesh. Durant la phase initiale du projet, Grameen Bank a
profité du soutien de la Bangladesh Bank (la banque centrale) et d’ue ligne de
crédit accordée par les banques commerciales détenues par l’état. En 1983,
Grameen Bank fut établie en vertu d’une charte spéciale votée par les membres du
parlement. A l’origine, Grameen Bank était détenue à 60% par le gouvernement et
40% par ses emprunteurs. La répartition de la propriété n’est plus la même. En
octobre 1996, le gouvernement ne possédait plus que 8 pour cent des parts de
10 Le nombre de banques détenues par les villages à la fin de 1996 fut fourni par la division
coopérative de BRI responsable de leur supervision. Les estimés relatifs au nombre de banques de
village privées datent de 1992 et sont cités dans “Report on the FID in Indonesia, October 1992.”
Toutes les autres données datent de 1991 et sont tirées de Chaves, Rodrigo et Gonzalez-Vega,
Claudio, “The Design of Successful Rural Financial Intermediaries: Evidence from Indonesia”;
World Development Vol. 24, No. 1, pp. 65-78, 1996.
15

Réseau MicroFinance
Grameen Bank et les emprunteurs en détenaient maintenant 92%. Le
gouvernement est représenté sur le conseil d’administration, qui constitue la
méthode principale de supervision de la banque.
La mission de Grameen Bank consiste à prêter de l’argent aux pauvres des
régions rurales. Elle est établie dans près de 36 000 villages et sa clientèle est
constituée de plus de 2,1 millions
d’emprunteurs dont la dette totalise environ 200 millions USD en date de juin
1996. 11 Bien que Grameen Bank soit dotée de programmes d’épargne volontaires
et obligatoires, le capital qui a financé la croissance de la banque provient en
grande partie des donateurs internationauxen forme d’octrois. 12 Lorsque cela
s’avéra nécessaire, le gouvernement du Bangladesh a aussi aidé Grameen Bank à
emprunter des fonds à l’échelle locale.
Grameen Bank prête à de petits groupes de membres qui sont réunis dans des
centres de village composés de 60 femmes chacun. Les prêts sont disponibles
pour les activités économiques des femmes, la construction de maisons et autres
demandes de crédit à moyen terme. Les services de crédit sont jumelés à d’autres
services sociaux et économiques conçus pour aider la population rurale du
Bangladesh à augmenter leurs revenus et leur avoir.
Grameen Bank est la plus visible des institutions de microfinance au Bangladesh,
et peut-être même au monde. C’est la seule IMF du pays à s’être dotée d’une
charte bancaire approuvée par le parlement. Néanmoins, il existe des centaines
d’autres institutions de microfinance au Bangladesh. En juin 1996, le Comité pour
l’avancement rural au Bangladesh (CARB) servait 1,4 millions d’emprunteurs. De
plus, environ 400 000 ménages étaient servis par Proshika et 400 000 autres
empruntaient des sommes de l’Association pour l’avancement social (AAS). Le
Forum du développement et du crédit du Bangladesh suit de près le rendement de
plus de 200 ONG locales qui participent au marché de la microfinance. Plus de 5
millions de ménages pauvres au Bangladesh profitent des services de
microfinance, mais la grande majorité de ces services sont offerts par Grameen et
par les cinq plus importantes ONG. 13
Le nombre d’emprunteurs de Grameen Bank, soit 2,1 millions, est comparable au
chiffre de 2,5 millions d’emprunteurs de BRI en Indonésie, toutes proportions
gardées. Cependant, il existe de grandes différences entre ces deux institutions:
11 Forum sur le développement et le crédit. 1996. “Savings and Credit Information of NGOs (Data
of March and June 1996),” Vol. 2 No. 1.
12 Bien que Grameen Bank ait toujours obtenu l’appui des donateurs pour financer certains prêts,
selon Khandler, Khalily et Khan (1994), le total des dépôts et des épargnes, en date de 1993, aurait
pu financer les emprunts.
13 Le Forum sur le développement et le crédit indique que les cinq plus importantes ONG servent
3 millions d’emprunteurs en plus des 2,1 millions d’emprunteurs de Grameen Bank.
16

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
BRI sert une clientèle plus vaste et plus riche, notamment les
microentreprises, les petites entreprises et les travailleurs, alors que
Grameen Bank se concentre uniquement sur les ménages pauvres sans
propriété foncière en milieu rural;
Les services d’épargne de BRI sont beaucoup plus importants que ses
services de crédit, ce qui n’est pas le cas de Grameen Bank;
BRI est uniquement une institution bancaire alors que Grameen Bank
étend ses activités de développement au-delà des principaux services
financiers; 14
BRI finance son système rentable Unit Desa grâce aux dépôts locaux,
alors que Grameen Bank atteint le seuil de rentabilité et dépend des
donateurs internationaux pour soutenir sa croissance.
Mais les similitudes sont plus importantes. Ces deux organisations gèrent un
réseau de succursales disciplinées qui délègue l’autorité sur le terrain. Elles
constituent des intermédiaires financiers de choix et leur chiffre d’affaires a
atteint un niveau impressionnant.
Banco Sol
La discussion sur les principales IMF ne serait pas complète sans le profil de
Banco Solidario, S.A., en Bolivie. Bien que moins importante que BRI ou
Grameen, avec seulement 75 000 emprunteurs actifs, BancoSol montre un chiffre
d’affaires intéressant par rapport à la population de la Bolivie (environ sept
millions). Les clients de BancoSol constituent 40% de la clientèle des banques en
Bolivie, un chiffre impressionnant si l’on considère que cette banque n’existe que
depuis cinq ans.
L’histoire de BancoSol débute avec PRODEM, une organisation nongouvernementale.
En 1987, PRODEM fut créée en tant que co-entreprise
réunissant des membres de la communauté des affaires de la Bolivie, qui ont
fourni capitaux et leadership, et ACCION International, une ONG établie aux
Etats-Unis qui fournit la technologie et la méthodologie. Cette méthodologie
consiste à octroyer de petits prêts à court terme pour permettre aux groupes de
solidarité de quatre ou cinq entrepreneurs de se créer un fonds de roulement.
Grâce au financement initial de USAID, Calmeadow 15 et le secteur privé de la
Bolivie, PRODEM commença à accorder des prêts en 1987. Sa réussite permit
d’attirer d’autres investisseurs ainsi que des subventions plus importantes. A la fin
de 1991, PRODEM était indépendante. Elle possédait onze succursales, 116
14 Les activités sociales de Grameen Bank comprennent l’organisation de garderies, la distribution
de semis et un programme de creusage de puits.
15 Calmeadow est une ONG canadienne spécialisée en microfinance qui permit à PRODEM
d’obtenir le financement de l’Agence canadienne pour le développement international (ACDI).
17

employés et un portefeuille de prêts de plus de 4 millions USD. Pourtant, elle
n’avait toujours pas répondu à la demande du secteur informel pour des services
financiers. En tant qu’ONG, PRODEM ne pouvait avoir accès aux ressources
financières suffisantes pour offrir des services supplémentaires à ses clients,
particulièrement les services d’épargne.
Pour pallier à cette carence, les directeurs de PRODEM ont décidé de fonder une
banque commerciale, détenue en majorité par PRODEM. PRODEM vendit ses
succursales urbaines à BancoSol et se concentra par la suite sur le développement
des produits financiers et des systèmes de livraison dans les régions rurales.
PRODEM détient maintenant plus de 30% des parts de BancoSol. Les autres
actionnaires sont Profund 16 et des investisseurs locaux de la Bolivie.
Bien qu’elle ait été fondée pour offrir un programme de microcrédit, BancoSol est
maintenant un intermédiaire financier. Suite à un projet pilote d’un an, BancoSol
a créé un service d’épargne volontaire dans toutes ses succursales au milieu de
l’année 1994. BancoSol finance actuellement 25% de son portefeuille de prêts
grâce aux épargnes. Le reste du portefeuille de prêts est financé par les actions et
BancoSol se fie aux taux en vigueur sur le marché. Le taux de remboursement de
la banque est excellent malgré un taux d’intérêt annuel réel d’environ 30% sur les
prêts en dollars américains et de 45% sur les prêts en Boliviano. BancoSol est à la
fois une organisation de développement et une banque commerciale à but lucratif;
elle cherche à obtenir du succès en combinant ces deux objectifs. Depuis 1992, les
profits sont passés de 5 à 18% en tant que rendement sur le capital.
Bien que BancoSol soit la plus importante IMF en Bolivie, et aussi la plus
connue, la loi locale favorise la concurrence du marché de la microfinance. Le
gouvernement de la Bolivie a créé une nouvelle catégorie d’institution financière
spécialement conçue pour les IMF. La première institution à se qualifier dans
cette catégorie, Los Andes, sert environ 20 000 emprunteurs. Parmi les autres
institutions de microfinance prospères en Bolivie, mentionnons la société mère de
BancoSol, PRODEM, qui compte près de 30 000 clients dans les régions rurales,
et FIE, avec plus de 14 000 emprunteurs. PRODEM et FIE s’apprêtent également
à faire partie de cette catégorie, que nous expliquons en détail au chapitre 4.
BRI en Indonésie, Grameen Bank au Bangladesh et BancoSol en Bolivie, toutes
ces institutions ont démontré l’impact des institutions de microfinance prospères.
Etant donné que la demande du marché n’est toujours pas satisfaite en matière de
services de microfinance, il existe plusieurs raisons de croire que d’autres
16 Profund est un fonds d’actions établi au Costa Rica qui fut spécialement conçu pour investir
dans les institutions de microfinance en Amérique Latine. Les fondateurs de Profund sont
ACCION International, Calmeadow, SIDI et FUNDES. De nouveaux investisseurs se sont joints
au groupe, dont International Finance Corporation (IFC), IDB, le gouvernement suisse,
Commonwealth Development Corporation, Corporacion Andina de Fomento (CAF) et le Fonds
d’investissement Calvert.
18

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
institutions relèveront le défi de receuillir suffisamment de fonds et de gérer de
façon efficace ces ressources pour atteindre ce niveau de réussite.
19

2. PROFIL DU RISQUE ET METHODES DE
REGLEMENTATION DES INSTITUTIONS DE
MICROFINANCE
Une méthode de réglementation adéquate des IMF est basée sur la compréhension
du profil du risque des institutions de microfinance ainsi que du cadre légal et
institutionnel d’un pays. Dans certains cas, il peut s’avérer nécessaire de
réglementer les IMF pour gérer leur profil de risque de façon efficace. Dans ce
chapitre, nous analyserons le profil du risque des institutions de microfinance, les
méthodes possibles de réglementation et le moment opportun pour réglementer les
IMF. Bien que ce profil du risque décrive explicitement les institutions qui sont
passées du secteur à but non lucratif au secteur à but lucratif, la plupart de ces
situations s’appliquent également aux portefeuilles de microfinance des banques
commerciales ou détenues par le gouvernement. Ce chapitre examinera de plus les
étapes initiales d’un processus d’élaboration de politiques et d’éducation qui a
lieu dans deux pays afin d’identifier la méthode adéquate de réglementation des
IMF.
2.1 PROFIL DU RISQUE DE LA MICROFINANCE
Les institutions de microfinance comportent plusieurs risques semblables à ceux
des autres institutions financières. Par exemple, les IMF et les banques
commerciales sont vulnérables lorsqu’elles ont des problèmes de liquidité causées
par un agencement inadéquat d’échéances, de termes et/ou de devises.
D’autre part, plusieurs risques inhérents aux banques commerciales ne
s’appliquent pas directement à la microfinance. Par exemple, les banques
commerciales sont vulnérables à la concentration du risque lorsqu’un gros prêt
consenti à un seul emprunteur est susceptible de mettre en danger l’actif total de
la banque ou lorsque plusieurs prêts sont exposés au risque d’un groupe
d’entreprises connexes. Les prêts aux initiés constitue une autre source de
problèmes pour les banques commerciales lorsque des directeurs ou des
propriétaires utilisent leur pouvoir pour obtenir de gros prêts. Malgré tout, en
raison du volume de transactions et des petites sommes impliquées dans chacune
d’elles, ces risques ne touchent pas les institutions de microfinance.
Plusieurs règlements adoptés pour réduire les risques courus par les institutions
financières commerciales ordinaires ne s’appliquent pas aux IMF. L’élaboration
d’une réglementation adéquate pour la microfinance doit être basée sur la
compréhension des risques inhérents aux IMF et des mesures efficaces pour les
réduire. Les IMF d’envergure, telles que celles décrites au chapitre précédent, ont
démontré qu’il est possible de gérer ces risques de façon efficace et de réaliser des
20

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
Il existe quatre secteurs à risque dans les institutions de microfinance
et direction, gestion, portefeuille et nouvelles industries. A l’exception du risque
inhérent à la propriété et à la direction, qui ne touche que les ONG créant des
institutions financières réglementées, ces risques s’appliquent aux portefeuilles de
microfinance, que l’institution soit une banque commerciale, une banque du
gouvernement ou une organisation implantée dans le secteur à but non lucratif.
Risque inhérent à la propriété et à la direction
Bien qu’une réglementation externe et une supervision efficaces de la part des
organismes de réglementation soient importantes pour la santé du système
financier, aucune supervision externe ne peut remplacer l’engagement des
propriétaires et des directeurs à bien gérer les institutions financières. Pour les
petites institutions financières, telles que les IMF, auxquelles les superviseurs
bancaires porteront peu d’attention, l’importance de la direction est rehaussée.
A titre de référence, les propriétaires des institutions de microfinance qui ont
quitté le secteur à but non lucratif font habituellement partie des groupes
suivants : donateurs, organismes gouvernementaux ou organismes financés par les
dons des pays développés, investisseurs privés locaux, investisseurs commerciaux
socialement responsables et société mère d’une ONG.
Surveillance adéquate de la direction: Le risque inhérent à la propriété
et à la direction est présent lorsque les propriétaires et les directeurs d’IMF
ne possèdent pas les compétences nécessaires pour assurer une
surveillance adéquate de l’entreprise. Ceci peut constituer un problème en
raison de la nature des institutions et des personnes qui détiennent ou
administrent habituellement une IMF. Par exemple, les directeurs d’une
organisation à but non lucratif n’ont pas toujours les compétences et
l’expérience nécessaires pour gérer une institution financière. Si les
investisseurs sont motivés par leur conscience sociale, comme les
donateurs et les organismes gouvernementaux, ils auront tendance à
accorder la priorité aux objectifs sociaux de l’institution. Le personnel de
ces institutions, dont la formation fut orientée vers les aspects sociaux et
politiques, n’est pas nécessairement prêt à superviser une institution
financière. Si parmi les investisseurs se trouvent le gouvernement local ou
des institutions détenues par le gouvernement, les IMF peuvent être
victimes d’interférence politique et recevoir l’ordre de ces propriétaires
d’accorder du crédit à une région particulière ou à des membres du parti.
Même lorsque des individus investissent leurs propres ressources, ils le
feront dans le but de réaliser des objectifs sociaux. Par conséquent, ils
n’agiront pas de la même façon que s’ils avaient investi dans une
entreprise typiquement commerciale. De plus, les capitaux privés investis
dans l’IMF par des individus fortunés ont parfois une importance
symbolique, mais non une importance financière pour l’investisseur.
Lorsque les investisseurs ne mettent pas en jeu des ressources importantes,
ils ne sont pas motivés à superviser adéquatement l’institution. La gestion
21

d’une IMF n’est pas toujours scrutée selon les normes du commerce par
les propriétaires et les directeurs. 17
Structures d’organisation et de propriété: Dans certaines institutions de
microfinance, il existe des accords d’organisation et de propriété qui
impliquent les organisations non-gouvernementales ou les institutions
publiques jouant un rôle dans l’établissement d’une nouvelle IMF
réglementée, mais qui ne sont pas toujours clairs. Des scénarios à risque
peuvent alors se développer. Si une ONG, financée par les fonds publics et
sans propriétaire, s’occupe de la gestion et détermine les politiques de
l’intermédiaire financier réglementé, la mission sociale peut être
privilégiée au détriment des objectifs financiers. Lorsque la livraison des
services est partagée entre l’ONG et l’institution financière, le prix de
transfert peut nuire au rendement réel de l’intermédiaire financier
réglementé, empêchant ainsi les législateurs bancaires d’obtenir un profil
financier exact de l’entité réglementée. 18 L’instabilité d’une ONG non
réglementée qui gère un intermédiaire financier peut nuire à la stabilité ce
celui-ci.
Ressources financières suffisantes: Bien que les IMF soient en mesure
de réunir les capitaux nécessaires au démarrage grâce à leurs actionnaires
fondateurs, ces propriétaires n’ont pas toujours les ressources financières
ou la flexibilité permettant de répondre à des demandes supplémentaires
de capitaux. Dans l’éventualité d’une détérioration de la qualité du
portefeuille ou autres difficultés imprévues qui exercent une pression sur
les capitaux, les IMF pourraient éprouver des difficultés à obtenir
rapidement des capitaux supplémentaires. Le processus d’approbation des
institutions de développement est parfois très long avant l’octroi de fonds;
les investisseurs du secteur privé dont les investissements sont modestes
ne sont pas toujours disposés à injecter des fonds supplémentaires dans
une organisation en mauvaise santé financière. Cela rend les IMF plus
vulnérables aux problèmes temporaires qui peuvent affecter rapidement la
santé financière de l’institution.
Risques inhérents à la gestion
Les risques inhérents à la gestion qui s’appliquent aux portefeuilles de
microfinance sont causées par les méthodes de livraison de services exigées par le
marché. Par conséquent, ils s’appliquent à toutes les institutions qui gèrent un
portefeuille de microfinance. D’autres industries avec ce type de système de
livraison de services (ex., opérations décentralisées, nombre élevé de prêts et
17 Christen, Robert Peck. 1997. «Issues in the Regulation and Supervision of Microfinance,» dans
Rachel Rock et Maria Otero, éditeurs, From Margin to Mainstream: The Regulation and
Supervision of Microfinance. ACCION International, Monograph Series, N o 11.
18 C’était le cas de Corposol et Finansol en Colombie, que nous examinerons en détail à la fin du
chapitre suivant.
22

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
faible rendement), telles que les prêts à la consommation, sont confrontées aux
Systèmes d’exploitation décentralisés
structure d’exploitation décentralisée, qui permet d’offrir des services
directement dans les régions des emprunteurs, constitue l’essence des
méthodes de service de la microfinance. Ces méthodes d’exploitation
décentralisées présente des défis à toute industrie. Une mauvaise
infrastructure en matière de transport et de télécommunications peut
accentuer ces défis. De plus, les méthodes d’exploitation décentralisées
favorisent un environnement assujetti aux pratiques frauduleuses si les
contrôles internes ne sont pas suffisants.
Efficacité de la direction: Les institutions de microfinance offrent des
services répétitifs dont le rendement est peu élevé. Si la somme totale des
prêts consentis par une institution est inférieure à ses projections, les
profits peuvent se transformer en pertes. Les échéances à court terme de la
microfinance compliquent ces problèmes, car dans plusieurs institutions
de microfinance, la valeur en dollars des débours accumulés peut doubler
la valeur moyenne du portefeuille pour l’année en raison des nombreuses
modifications au portefeuille. Si les fonds ne sont pas prêtés rapidement,
les profits en souffriront. La qualité de la gestion, pour assurer des services
rapides et opportuns, est essentielle à la réussite des portefeuilles de
microfinance.
Information sur la direction: La clé de voûte de la direction d’une IMF
est son système d’information de gestion. Bien que ce soit le cas pour
toutes les institutions financières, les méthodes d’exploitation
décentralisées, le nombre élevé de prêts à court terme, la rotation rapide du
portefeuille et la nécessite d’offrir un service efficace font en sorte que
l’information sur le portefeuille doit être exacte et mise à jour
régulièrement, sans quoi la gestion sera inefficace. L’information de
gestion fiable et opportune est également essentielle au niveau de chaque
succursale. Tel que souligné au chapitre précédent, les officiers de crédit
doivent connaître la date à laquelle un paiement est en retard et agir sans
tarder. Un système d’information de gestion faible peut retarder le suivi
des prêts en souffrance et nuire rapidement à la qualité du portefeuille de
microfinance.
Risque inhérent au portefeuille
Les caractéristiques des produits et services qui conviennent au micro-marché
appartiennent à un autre type de risques inhérents au portefeuille auxquels sont
habituellement confrontés les institutions de financement commercial.
La majorité des micro-prêts ne sont pas garanties
selon les modalités traditionnelles. Ils sont octroyés en fonction des
23

éférences de l’emprunteur, soit par l’entremise d’une garantie collective
ou autrement. Les garanties, lorsqu’elles sont déposées, ne sont pas
toujours légalement enregistrées ou leur valeur liquide est très peu élevée.
Par exemple, si un ami ou un membre de la famille de l’emprunteur donne
sa paie en nantissement de prêt, cette garantie n’a plus aucune valeur s’il
est mis à pied. Bien que la plupart des IMF cherchent à rehausser la valeur
des garanties exigées, ils ne peuvent pas obtenir des titres de propriété ou
autres garanties semblables. Les méthodes non-traditionnelles utilisées en
microfinance sont habituellement aussi efficaces que les garanties
traditionnelles, mais les secousses économiques peuvent nuire à
l’institution si ces méthodes engendrent une crise.
Gestion de la délinquance: Certaines IMF ont survécu à de nombreuses
fluctuations quant au respect des échéances de remboursement des prêts.
Bien que le taux de délinquance des IMF demeure assez faible pendant de
longues périodes, des changements précipités peuvent survenir. Une
supervision adéquate et sans relâche des succursales est la clé du succès
des institutions de microfinance. Par conséquent, le laxisme dans les
méthodes de gestion peut entraîner une détérioration rapide du rendement.
Les problèmes de liquidité peuvent contribuer à la hausse du taux de
délinquance car la principale source de motivation des emprunteurs est
l’accès aux services financiers à répétition. La délinquance peut aussi être
causée par des projections de croissance irréalistes et une formation
inadéquate du personnel. Les coûts d’exploitation sont si élevés par
rapport à la taille du portefeuille que les problèmes de délinquance
temporaire deviennent plus sérieux, plus rapidement, que dans le système
bancaire traditionnel. Un taux élevé de délinquance et les pertes qui en
résultent peuvent faire diminuer rapidement le capital d’une IMF.
Risque de concentration géographique ou par secteur: Contrairement
au risque de concentration des banques commerciales, selon lequel un gros
prêt consenti à un groupe d’entreprises connexes constitue un risque pour
la banque, les IMF courent un risque si plusieurs clients proviennent d’une
seule région géographique ou un seul segment de marché vulnérable aux
dislocations économiques communes. De plus, contrairement aux autres
types d’institutions financières, qui offrent une vaste gamme de produits
dans plusieurs marchés, plusieurs IMF détiennent des portefeuilles
hautement spécialisés qui renferment uniquement des prêts à court terme à
leurs clients du secteur informel. Bien qu’une institution consente des
milliers de prêts à diverses industries, des facteurs externes peuvent
affecter le marché des IMF. Il est cependant important de prendre note que
ce risque est théorique. Il existe peu d’exemples démontrant que le risque
de concentration géographique ou par secteur nuit aux portefeuilles de
microfinance.
24

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
Risque inhérent aux nouvelles industries
Plusieurs risques auxquels est confronté l’industrie de la microfinance
proviennent du fait que ses techniques sont relativement récentes et n’ont pas été
mises à l’épreuve. En même temps, les services financiers formels constituent
également un nouvel aspect du micro-marché. Ces risques devraient diminuer
avec le temps au fur et à mesure que l’industrie de la microfinance et son marché
prennent de la maturité. Entre-temps, ce risque préoccupe particulièrement les
législateurs bancaires car ils doivent agir avec prudence relativement à cette
nouvelle industrie.
Expérience professionnelle adéquate: Il existe peu de professionnels
possédant une expérience bancaire qui connaissent bien les méthodes de
microfinance. Néanmoins, la plupart des tâches bancaires d’une institution
de microfinance, telles que la trésorerie, la vérification interne et
l’administration, sont semblables à celles des autres intermédiaires
financiers. Comme la microfinance est une nouvelle industrie et que
plusieurs IMF sont incapables d’offrir des salaires concurrentiels, les IMF
éprouveront des difficultés à attirer des gestionnaires talentueux. Les
portefeuilles de microfinance sont donc vulnérables entre les mains de
gestionnaires inexpérimentés. Ce problème est exacerbé par le peu
d’importance que les professionnels du secteur bancaire accordent aux
services aux petites entreprises. Les banques commerciales qui gèrent des
portefeuilles de microfinance ont des problèmes semblables car les
meilleurs banquiers sont attirés par la gestion de prêts plus importants.
Gestion de la croissance: Les IMF qui envahissent de nouveaux marchés
ont peu de concurrence. La croissance de ces institutions peut être
fulgurante aux cours des premières années d’exploitation. Il arrive
fréquemment que la valeur des portefeuilles de microfinance double sur
une base annuelle. Une telle augmentation du taux de croissance incite à la
direction à relever plusieurs défis, dont la formation de nouveaux
employés, la mise en application de politiques et procédures standard et le
maintien d’un portefeuille de qualité.
Nouveaux produits, services et méthodes: Bien que cette industrie ait
réalisé des progrès dans la conception des produits et des services de
microfinance appropriés, le marché demeure relativement jeune et vierge.
Il est difficile d’évaluer si un nouveau produit, service ou méthode
constitue une mauvaise imitation d’un produit actuellement sur le marché
ou une découverte d’un nouveau service.
Etant donné que les IMF tentent de rejoindre de
nouveaux segments du marché des services financiers, le rendement de ce
marché est difficile à évaluer sur une longue période de temps. La
demande poursuivra-t-elle sa croissance au même rythme, sera-t-elle plus
rapide ou s’estompera-t-elle? Il existe peu de documents sur les tendances
25

du marché. Les IMF ne connaissent pas le marché, mais le marché ne
connaît pas non plus les nouveaux services financiers. Plusieurs clients
doivent se familiariser avec les rudiments de la planification financière et
la valeur des services financiers offerts.
Jeunes institutions: L’un des risques fondamentaux est que la plupart des
IMF, qu’elles évoluent dans le secteur à but non lucratif ou qu’elles
constituent des filiales de banques commerciales, sont des institutions
relativement jeunes. Par conséquent, on ne sait toujours pas comment elles
se comportent en temps de crise. Quelle est la courbe d’apprentissage
institutionnelle? Dans quelle mesure tirera-t-elle profit de ses expériences
et les appliquera-t-elle à l’amélioration de l’efficacité de l’organisation?
Bien que le risque inhérent aux «nouvelles industries» diminuera au fur et à
mesure que celles-ci évolueront, d’autres risques doivent être gérés par des
méthodes internes et externes. Les expériences de BRI, Grameen Bank et
BancoSol, telles qu’expliquées ci-haut, démontrent qu’il est possible de gérer ces
risques et de favoriser la croissance des IMF. La discussion qui suit examine les
différentes méthodes de réglementation qui peuvent être adoptées pour aborder le
profil du risque des IMF.
2.2 MÉTHODES DE RÉGLEMENTATION DES INSTITUTIONS DE
MICROFINANCE
Le défi auquel sont confrontés les législateurs est compliqué par le fait que les
IMF sont classées selon le type d’institution, le niveau des opérations et le degré
de professionnalisme. Les associations de crédit et d’épargne en alternance
(ROSCA), les banques de village, les organisations non-gouvernementales
régionales ou nationales, les coopératives de crédit et les banques commerciales
répondent à la définition très vague des institutions de microfinance. La méthode
de réglementation dans un pays donné doit être cohérente avec l’ensemble de la
structure du secteur financier et tenir compte d’une variété de types
institutionnels. Voici des réponses possibles aux institutions de microfinance,
présentées au diagramme 3, qui varie entre aucune réglementation et la pleine
:
(i)
Aucune réglementation: Comme la microfinance évolue hors des limites
d’une structure réglementée, elle a toujours été libre d’innover et
d’élaborer des méthodes non-traditionnelles pour offrir des services
financiers. Dans certains pays, au fur et à mesure que l’industrie de la
microfinance prend de la maturité, les IMF ont créé des associations ou
des groupes d’intérêts pour développer un processus de formalisation, qui
comprend la définition de normes et de pratiques standard.
26

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
(ii) Auto-réglementation pure: L’auto-réglementation survient lorsque
l’industrie développe son propre organisme de supervision. C’est le cas
surtout des fédérations d’associations de crédit ou des coopératives.
(iii)
(iv)
(v)
La méthode hybride: Les autorités régulatrices font appel à un tiers, soit
une firme de consultants ou d’experts-comptables, pour s’acquitter des
tâches de supervision. Ceci est particulièrement efficace dans le secteur de
la microfinance car les superviseurs ne possèdent pas toujours les
compétences techniques nécessaires ou ne sont pas toujours intéressés à
superviser des petites institutions financières.
Loi en vigueur: Certains pays ont choisi de réglementer les institutions de
microfinance selon la réglementation et les lois en vigueur, mais d’adapter
les méthodes de supervision et les exigences en fonction de leur profil de
risque unique.
Loi spéciale: D’autres juridictions ont adopté des lois ou règles
particulières aux IMF ou aux portefeuilles de microfinance.
La motivation de s’occuper du secteur de la microfinance dépend des régions.
Aux Philippines et en Afrique du Sud, par exemple, une association d’institutions
de microfinance a entamé des discussions avec le gouvernement afin d’assurer la
formation des législateurs, d’établir des normes de rendement au sein de
l’industrie et de définir une méthode de réglementation appropriée. Ces «étapes
initiales» sont expliquées en détail dans ce chapitre.
Dans d’autres cas, une institution de microfinance attire l’attention des
législateurs en créant une entité réglementée, telle qu’une banque commerciale ou
une société de finance, en vertu des lois en vigueur. Ce fut le cas en Bolivie, en
Colombie et au Kenya, tel qu’expliqué au chapitre 3. En Afrique de l’Ouest, en
Bolivie et au Pérou, les législateurs ont établi des règles conçues spécifiquement
pour les institutions de microfinance. La réglementation de ces institutions
bancaires est présentée au chapitre 4.
27

Diagramme 3: Méthodes de réglementation du secteur de la microfinance 19
Option Etapes initiales Autoréglementation
Hybride Réglementation
– loi en vigueur
Réglementationloi
spéciale
Superviseur Aucune Fédération Tiers Corps législatif Corps législatif
Caractéristiques Jeu de coulisses,
normes de
l’industrie
Pression des pairs
pour s’y conformer
Nomination
conjointe
Mandat du
gouvernement
Mandat du
gouvernement
Exemples
Alliance of
Microentreprise
Practitioners in
South Africa,
coalition aux
Philippines
Associations de
crédit
BRI supervise
les banques de
village en
Indonésie,
FEPCMAC au
Pérou
BancoSol,
banques
commerciales
La méthode d’auto-réglementation, telle qu’adoptée typiquement par les
coopératives de crédit, est appliquée dans les pays où il existe un mouvement de
coopérative de crédit très actif. D’intéressantes leçons peuvent être tirées de
l’expérience des associations de crédit, mais ceci n’est pas le but de notre
recherche. L’expérience de la «méthode hybride» est moins courante, mais elle
est représentée par des méthodes innovatrices de supervision bancaire adoptées en
Indonésie et au Pérou, telles qu’expliquées au chapitre 5.
PFF en Bolivie,
EDPYME au
Pérou
La grande majorité des institutions de microfinance sont petites et informelles, et
sont exploitées à titre d’associations bénévoles à l’échelle locale. Il n’est ni
possible ni souhaitable de les réglementer. Les législateurs doivent se concentrer
sur les institutions qui désirent offrir des services d’épargne au grand public. Le
fait est que peu d’IMF sont dotées de la structure, la gestion, la discipline
financière, les systèmes d’information et la rentabilité nécessaires pour recueillir
les dépôts. Dans la plupart des pays, une ou deux institutions exigent une
réglementation. Dans certains cas, lorsque l’industrie de la microfinance y est plus
développée, comme en Indonésie, en Bolivie et au Bangladesh, le nombre peut
En général, les seules IMF qui doivent être réglementées sont celles qui acceptent
les dépôts volontaires dans le but de prêter ces sommes. Cependant, il existe des
organisations qui acceptent les dépôts volontaires dont la réglementation n’est pas
nécessaire. Par exemple, il n’est pas
nécessaire de réglementer les institutions ayant des liens communs, telles que les
banques de village et les ROSCA, où tous les membres se connaissent.
19 Adapté de la structure présentée par Sizwe Tati, Khula Enterprise Finance Ltd. lors du Sommet
sur le micro-crédit à Washington, D.C., 3 février 1997.
28

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
Les législateurs sont responsables de deux aspects: 1) protéger l’intégrité du
système financier et 2) protéger les petits épargnants. La grande majorité des
experts consultés pour cette recherche croient fermement que tant que les IMF
n’offriront pas de services d’épargne au grand public, il n’est pas nécessaire de
Néanmoins, il est possible de formuler deux arguments en faveur de la
réglementation des IMF qui n’offrent que des services de crédit. D’abord, si
l’IMF a accès aux lignes de crédit du gouvernement pour accorder des prêts au
secteur de la microentreprise, une réglementation peut s’avérer nécessaire pour
assurer l’utilisation efficace des fonds publics. Cet argument est douteux puisque
les prêteurs en gros, publics ou privés, doivent assumer la responsabilité de
surveiller leurs prêts plutôt que de déléguer celle-ci aux superviseurs des banques.
Ensuite, si l’IMF désire se convertir en institution qui accepte les dépôts dans
l’avenir, les législateurs voudront mieux connaître l’institution et ses compétences
afin de l’autoriser à accepter les dépôts plus tard. L’argument contraire à cette
idée se base sur l’aspect pratique. La plupart des organismes de supervision et de
réglementation n’ont ni les compétences ni les ressources pour superviser de
petites institutions qui ne constituent pas une menace à l’intégrité du système
financier. Par conséquent, cet accord de transition n’est pas pratique dans
plusieurs pays. Dans l’ensemble, si la réglementation s’avère nécessaire pour les
IMF qui se limitent à effectuer des prêts, les exigences en matière de supervision
seront moins astreignantes que pour les autres intermédiaires financiers.
2.4 ETAPES INITIALES
En Afrique du Sud et aux Philippines, les institutions locales de microfinance ont
entamé des discussions avec les législateurs et les décideurs pour définir la
méthode de réglementation convenant à leur environnement. En leur expliquant
les pratiques courantes de l’industrie et en établissant les normes de celle-ci, les
IMF renseignent les législateurs et vice versa. D’autres juridictions ont intérêt à
suivre cet exemple afin d’implanter des méthodes de réglementation suite à la
croissance dynamique de la microfinance dans leurs pays.
Afrique du Sud
En Afrique du Sud, les IMF ont formé une alliance de microentreprises, l’Alliance
of Micro Enterprise Practitioners. Cette association permet aux organisations
locales de microfinance de partager leurs expériences et leurs technologies, et
joue un rôle prépondérant en coulisses. Par exemple, le Ministre du Commerce et
de l’Industrie a proposé le retrait de l’exemption à la loi sur les prêts usuraires, qui
permet actuellement aux IMF d’exiger des taux d’intérêt supérieurs aux taux
commerciaux pour des prêts inférieurs à 6 000 R (1 350 USD). Le gouvernement
désire retirer cette exemption car elle permet aux prêteurs d’exiger des taux
d’intérêt qui exploitent les plus démunis. L’Alliance a demandé au gouvernement
29

de ne pas retirer cette exemption et exigé que le montant maximum du prêt auquel
s’applique l’exemption passe de 1 350 USD à 4 350 USD car les IMF ne peuvent
offrir des services de microfinance rentables dans les limites imposées par la loi
Certains membres de l’alliance ont travaillé avec les deux institutions financières
détenues par le gouvernement, la National Housing Finance Corporation (NHFC)
et Khula Enterprise Finance, Ltd., afin d’élaborer un code de conduite pour la
microfinance. Les objectifs de ce projet consistent à:
• Etablir des normes auxquels devront adhérer les IMF afin de se qualifier pour
obtenir du financement de la part des grossistes;
• Créer une structure d’auto-réglementation qui élèverait les normes de
l’industrie et faciliterait le financement institutionnel avec le temps; et
• Développer une structure de réglementation adéquate à long terme pour les
IMF.
NHFC et Khula ont aussi mis sur pied un comité qui travaille avec le
gouvernement relativement aux affaires qui touchent l’industrie des IMF. Ce
comité est composé de dix représentants de NHFC, Khula, la Banque de Réserve
Sud-Africaine, 20 cinq dirigeants d’IMF, un représentant du secteur privé et un
représentant de l’Ordre des Comptables Agréés. Le Comité consultatif est
responsable de l’approbation de l’ébauche initiale du code de conduite et tous ses
amendements subséquents. Il conseille également les grossistes sur les tendances
et les développements de l’industrie de la microfinance; et il sera responsable de
l’élaboration de propositions pour la réglementation à long terme des institutions
de microfinance.
L’expérience de l’Afrique du Sud se démarque comme étant un processus visant
à améliorer le milieu réglementaire de la microfinance. Ce cas illustre deux
points qui ont été énoncés au paragraphe précédent. D’abord, les législateurs sudafricains
ne sont pas prêts à accréditer les IMF car ils ne mobilisent pas l’épargne
volontaire. En Afrique du Sud, il existe une vaste gamme de services d’épargne,
par l’entremise des banques commerciales et de la Banque d’Epargne du Bureau
de Poste, et par conséquent, la plupart des institutions de microfinance dirigées
par les ONG sont davantage préoccupées par la qualité de leurs services de crédit
que par la possibilité d’offrir des services d’épargne. Le second point est que
l’idée de la création de la Comité consultatif vient de grossistes détenus par le
gouvernement, NHFC et Khula. Ils ont impliqué la Banque de Réserve dans les
discussions à titre de conseillers, mais ce processus résultera en une forme
d’auto-réglementation de l’industrie. Si cette méthode est adoptée, les grossistes
20 La Banque de Réserve Sud-Africaine est responsable de l’accréditation et de la supervision de
toutes les banques commerciales. Elle doit aussi préserver la valeur de la devise et influencer
l’offre monétaire. L’indépendance de la Banque de Réserve est garantie par la Constitution de
30

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
prendront confiance et mettront les fonds publics à la disposition des IMF, et la
Banque de Réserve ne sera pas tenue de superviser les institutions qui n’offrent
Philippines
Une initiative semblable est actuellement en cours aux Philippines. Le processus
d’élaboration de normes de rendement pour la microfinance aux Philippines
implique une coalition de plusieurs secteurs qui, en décembre 1996, était
composée de 34 institutions membres, notamment :
• Coalitions d’institutions de microfinance dirigées par des ONG;
• La direction de la Banque Centrale;
• People’s Credit and Finance Corporation (un nouvel intermédiaire financier
en microfinance);
• Deux banques commerciales qui prêtent aux ONG pour la microfinance;
• Autres organismes de réglementation et de planification du gouvernement;
• Fondations privées, organisations académiques et de recherche; et
• Organismes de charité.
Ce projet a été financé par USAID et géré par TSPI Development Corporation,
une importante institution de microfinance des Philippines. Ce projet échelonné
sur deux ans, qui a débuté en août 1996, est conçu pour développer et promouvoir
l’élaboration de normes pour la microfinance. Ces normes doivent aider les ONG
à recueillir des fonds. Les normes de l’industrie de la microfinance aideront les
banques et autres institutions financières à identifier les IMF efficaces. Ce projet
permettra également d’établir des données qui aideront le gouvernement à définir
des politiques. Parmi les activités du projet, mentionnons la conception et la
réalisation d’un sondage national sur la microfinance, des forums régionaux pour
promouvoir l’adoption de normes de rendement et une série d’ateliers de
formation.
La participation du gouvernement et des organismes de réglementation est jugée
cruciale à la réussite du projet. Grâce à ce projet, la Banque Centrale évaluera et
recommandera au Conseil monétaire la méthode de réglementation appropriée
pour les institutions de microfinance. Le Conseil national du crédit, sous la
supervision du Ministère des Finances, est impliquée dans ce processus car il est
responsable de la coordination et de la rationalisation des politiques de crédit
actuelles du gouvernement. Les Autorités nationales en matière de développement
et d’économie, le plus important organisme de planification économique,
participe à l’incorporation de la microfinance aux politiques économiques
nationales. En plus de définir les normes et de promouvoir leur application, l’une
des conséquences importantes de ce projet consiste à impliquer les dirigeants du
gouvernement dans la création d’un environnement favorable aux institutions de
microfinance.
31

Réseau MicroFinance
Ces projets en Afrique du Sud et aux Philippines suggèrent différentes méthodes
pour définir une réglementation adéquate pour la microfinance. Bien que les
efforts réalisés par les deux pays soient trop récents pour qu’on puisse en juger de
l’efficacité, d’autres initiatives de ce genre doivent être envisagées dans les pays
où les législateurs, les décideurs et les IMF ont besoin de se connaître davantage.
Les éléments communs à ces deux projets sont : (i) ils impliquent plusieurs
intervenants dans le processus d’élaboration des politiques, notamment les IMF
ou les associations de microfinance, les organismes de planification et les
ministères du gouvernement, en plus des organismes de réglementation; (ii) ils
commencent à tablir des normes de rendement pour l’industrie afin de
promouvoir le professionnalisme, les pratiques uniformes dans l’industrie de la
microfinance et les comparaisons entre les pairs; et (iii) le dialogue et l’analyse
précèdent la mise en application de la réglementation de la microfinance.
32

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
3. REGLEMENTATION : METHODE DES LOIS EN
VIGUEUR
Dans plusieurs pays, les ONG prospères ont établi des intermédiaires financiers
réglementés dans les limites de la réglementation du pays. Par exemple, au début
des années 90, PRODEM de Bolivie, et Corposol de Colombie, deux
organisations non-gouvernementales, ont créé des intermédiaires financiers
réglementés, soit une banque commerciale (BancoSol) et une société de finance
(Finansol), pour offrir des services de microfinance. K-Rep, une ONG du Kenya,
a récemment soumis une demande d’accréditation pour fonder une banque
commerciale; aux Philippines, TSPI Development Corporation a soumis une
demande pour établir une banque d’économie; tandis que le comité d’avancement
rural du Bangladesh (CARB) se prépare à confier la gestion de ses services
financiers à une banque commerciale détenue par CARB.
Ce chapitre examine les expériences relatives à la réglementation des IMF dans
les limites de la réglementation, particulièrement en ce qui a trait au capital
minimum requis, aux questions de propriété et aux qualifications de la direction.
Ces expériences soulignent les différences entre la réglementation standard et la
fourniture de services financiers. Une étude de ces différences suggère des
méthodes d’intégration des IMF dans le cadre de la réglementation actuelle en
prenant chaque cas individuellement. Enfin, ce chapitre examine la récente crise
financière survenue chez Finansol en Colombie, et les leçons tirées de cette
expérience concernant la réglementation des institutions de microfinance.
3.1 CRÉATION D’ENTITÉS RÉGLEMENTÉES
Dans pratiquement tous les cas, le facteur principal qui motive les ONG à
transférer leurs services de microfinance à un intermédiaire financier réglementé
est le désir d’assurer la rentabilité à long terme de l’organisation en améliorant
l’accès aux prêts, en acceptant les dépôts, en pénétrant dans le marché interbanques
ou en facilitant l’accès aux lignes de crédit. Parmi les autres avantages
possibles, mentionnons la hausse de la crédibilité des investisseurs et des
déposants, l’assurance sur les dépôts et la possibilité d’augmenter le chiffre
La décision d’une ONG d’établir un intermédiaire financier réglementé implique
plusieurs concessions. Lorsqu’elles désirent obtenir un meilleur accès aux
ressources financières externes, les ONG perçoivent la réglementation comme un
obstacle à leur flexibilité financière et opérationnelle. En tant qu’entité
réglementée, les politiques d’exploitation seraient définies par les législateurs des
banques, et l’organisation devrait se soumettre aux contrôles sur la politique
monétaire et aux exigences concernant les réserves. L’organisation ne pourrait
transférer ses ressources aussi facilement entre ses opérations financières et les
33

activités de développement dans lesquelles elles sont impliquées. Bien que l’accès
à d’autres sources de financement constitue une incitation à fonder une banque,
après avoir établi un intermédiaire financier réglementé, l’institution n’aurait plus
droit aux subventions.
L’institution financière serait tenue de soumettre des rapports qui prennent
beaucoup de temps à rédiger. Dans certains pays, la conformité à la
réglementation financière implique des frais qui représentent parfois jusqu’à 30
pour cent des profits (Etats-Unis) ou 20 pour cent des coûts d’exploitation
(Colombie). 21 La plupart des IMF ne peuvent se permettre d’encourir ces frais
supplémentaires à moins que le marché ne leur permette d’augmenter leurs taux
Si l’ONG poursuit ses activités, une relation appropriée doit être déterminée afin
de définir les limites des opérations pour l’entité financière réglementée. L’équipe
de direction est donc confrontée à plusieurs défis. La nouvelle entité devra
embaucher des directeurs de banque expérimentés qui apporteront une culture
différente. De plus, les activités des ONG et de l’intermédiaire financier
réglementé doivent être coordonnées.
En général, pour les ONG, la décision d’établir un intermédiaire financier
réglementé démontre que l’institution est disposée à offrir des services financiers
rentables et soutenus. Tandis que les ONG soupèsent le pour et le contre d’établir
un intermédiaire financier réglementé, les législateurs doivent déterminer s’il est
nécessaire ou souhaitable de réglementer les institutions de microfinance.
3.2 DEMANDE D’ACCRÉDITATION À TITRE D’INTERMÉDIAIRE
En Bolivie et au Kenya, le processus de demande d’accréditation pour une banque
commerciale en est un d’éducation réciproque. 22 L’ONG assume la responsabilité
d’orienter le superviseur local des banques relativement aux avantages de la
microfinance pour l’économie locale. Au Kenya, les représentants de K-Rep ont
accompagné les législateurs du Kenya en Bolivie pour examiner les opérations de
BancoSol et discuter de sa supervision avec ses homologues boliviens.
L’éducation des législateurs comprenait également des visites de plusieurs ONG
prospères qui sont impliquées dans la microfinance. En Bolivie et au Kenya, les
législateurs bancaires, qui connaissaient bien les coopératives et autres formes de
21 Conversations de l’auteur avec Jorge Castellanos et Hennie van Greuning.
22 En Colombie, Corposol a acheté l’accréditation d’une société de finance existante, facilitant
ainsi le processus d’approbation. Au Bangladesh, Grameen Bank, pour qui le Congrès avait voté
une charte spéciale en 1983, avait déjà sensibilisé les superviseurs des banques aux activités de la
microfinance.
34

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
sociétés mutualistes, perçoivent maintenant les institutions de microfinance
comme un moyen d’élargir les services financiers dans leur pays.
Une fois qu’ils sont familiers avec le secteur de la microfinance, le processus
d’accréditation est semblable dans tous les pays étudiés. La demande
d’accréditation comprend la préparation et la
soumission d’études de marketing, d’une analyse de faisabilité, de projections
financières, d’un plan de développement de succursales et d’une liste proposant le
nom de certains directeurs.
Les ONG qui ont demandé une accréditation sont confrontées à plusieurs défis
dont celui de trouver des investisseurs pour amasser le capital minimum requis,
soit le rôle de l’ONG mère, développer des structures de réglementation adéquates
et recruter des directeurs compétents. Chacun de ces défis est expliqué en détail
ci-dessous.
Investissement minimum nécessaire
Il existe plusieurs points de vue sur la nécessité d’exiger un capital minimum. La
raison principale pour laquelle une institution a besoin de capital est la protection
en cas de secousses. Une institution qui possède un capital intéressant absorbera
mieux les pertes. De plus, plus les propriétaires investissent d’argent, plus ils
surveilleront avec intérêt le comportement de leurs directeurs. Le capital est donc
une source de motivation pour éviter de prendre des risques trop importants.
Certains législateurs bancaires utilisent l’exigence relative au capital minimum
pour contrôler le nombre de nouveaux joueurs au sein du marché en diminuant le
montant minimum requis pour favoriser la concurrence ou en augmentant ce
montant pour limiter le nombre d’institutions. Lorsque le montant du capital
requis est élevé, le développement des institutions de microfinance est ralenti.
En Colombie, par exemple, Corposol a sérieusement réfléchi à la possibilité de
s’établir à titre de banque commerciale, mais elle jugea à l’époque que la somme
13,8 millions USD, nécessaire pour obtenir son accréditation, était trop élevée. 23
Corposol a plutôt fait l’acquisition d’une société financière dont le capital était de
3 millions USD. Elle n’était cependant pas autorisée à s’impliquer dans certaines
activités telles que les transactions de devises étrangères, mais ce type d’activités
ne l’intéressait pas de toute façon. 24 En Afrique du Sud, où le capital minimum
requis pour les banques commerciales est de 11,1 millions USD, le gouvernement
a créé une catégorie pour les banques mutuelles qui n’exige que 2,2 millions USD
23 Le capital minimum requis pour établir une banque en Colombie est maintenant de 22,8 millions
USD.
24 En Colombie, une société de finance commerciale peut offrir des comptes-chèques et des
services d’épargne si son capital est égal à 60% du capital minimum nécessaire pour accréditer
une banque commerciale.
35

Réseau MicroFinance
de capital. 25 L’un des objectifs de cette catégorie était d’améliorer les services
financiers offerts aux ménages à faible revenu.
Etant donné que le capital minimum requis peut être perçu comme un moyen
d’établir l’engagement et la profondeur financière du propriétaire, cela peut
encourager celui-ci à agir de façon responsable. Les normes minimums peu
élevées, par exemple, 25 000 USD en Indonésie pour devenir une banque de
village indépendante, pourraient ouvrir la porte aux investisseurs prêts à risquer
gros.
Diagramme 4: Capital minimum requis, 1996 (USD)
Pays Banque commerciale Société de finance IMF spécialisée
Bangladesh 3,25 millions N/D N/D
Bolivie 3,2 millions N/D 1 million
Colombie 22,8 millions 4 millions N/D
Kenya 26 1,3 million 670 000 N/D
Pérou 5,5 millions 2,8 millions 265 000
Philippines 27 80 à 180 millions 4 millions N/D
Afrique du Sud 11,1 millions aucun 2,2 millions 28
Bien que les législateurs fixent des normes minimums conformément à leurs
objectifs visant à encourager la concurrence, ils doivent aussi tenir de la source de
capital et de la structure proposée de propriété. L’argent appartient-il aux
propriétaires proposés, sont-ils honnêtes, et pourquoi souhaitent-ils établir une
institution financière? Etant donné que les propriétaires d’IMF ont peut-être des
objectifs sociaux plus importants que la maximisation des profits, l’exigence
relative au capital minimum n’incite pas nécessairement les propriétaires à gérer
l’IMF de façon aussi adéquate que les banques commerciales. Ceci est
particulièrement vrai si l’ONG fondatrice est propriétaire d’une institution
financière parce que l’ONG elle-même n’a pas de propriétaires.
25 10 millions R à taux de change de 1 USD pour 4,50 R.
26 Pour les institutions financières constituées en société localement; le capital minimum requis
pour les sociétés constituées internationalement est beaucoup plus élevé.
27 Le capital minimum requis dépend si la banque est établie à l’intérieur ou à l’extérieur de
Manille. TSPI a présenté une demande pour devenir une banque d’économie, dont le capital
minimum requis varie entre 1,6 et 10 millions USD. Les Philippines ont aussi une catégorie pour
les banques rurales avec un capital minimum requis allant de 80 000 à 800 000 USD.
28 Cette somme est pour une banque mutuelle, qui n’est pas conçue spécialement pour les
institutions de microfinance. Cependant, l’objectif de cette catégorie est de permettre aux
communautés à faible revenu d’avoir accès aux marchés financiers, comme c’est le cas pour la
36

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
Rôle permanent de l’ONG fondatrice
Avant d’accréditer une ONG qui désire parrainer un intermédiaire financier
réglementé, il faut examiner le rôle permanent de l’ONG fondatrice. La situation
PRODEM/BancoSol et K-Rep est expliquée brièvement dans ce chapitre; l’accord
en Colombie entre l’ONG Corposol et la société financière Corposol est présenté
en détail à la fin de ce chapitre.
Bolivie: PRODEM détenait d’abord 35% de BancoSol. Quarante-six pour cent
des actions de BancoSol étaient détenues par des institutions internationales, y
compris Inter-American Investment Corporation, Calmeadow, ACCION
International, FUNDES, SIDI et la Fondation Rockefeller; et 19% fut investi par
le secteur privé en Bolivie.
Après avoir fondé BancoSol, les directeurs de PRODEM ont décidé de poursuivre
leurs activités à titre d’ONG impliquée dans la microfinance, mais de s’établir
dans une région géographique différente de celle de la banque. Au départ,
PRODEM transféra ses bureaux urbains à BancoSol en retour de capital, puis
redéfinit sa mission en deux activités: (i) élaborer un modèle durable de crédit
pour la Bolivie; et (ii) élaborer de nouveaux services financiers pour le secteur de
l la microentreprise. Au fur et à mesure que les bureaux ruraux devaient rentables
dans les villes de taille moyenne, PRODEM les vendait à BancoSol au prix du
marché. Aujourd’hui, au lieu de vendre les bureaux rentables à BancoSol,
PRODEM songe à fonder un intermédiaire réglementé, au moyen de législation
spéciale, pour exploiter une banque rurale. 29
L’une des raisons pour lesquelles la séparation BancoSol/PRODEM s’est avérée
une réussite est que PRODEM a élaboré sa propre identité stratégique, sans faire
appel à BancoSol, y compris un conseil d’administration distinct (bien que les
deux se chevauchent), une gestion distincte, et un contrôle strict des filiales. Bien
que les deux organisations collaborent à plusieurs points de vue, elles constituent
des entités indépendantes l’une de l’autre. Bien que PRODEM demeure le plus
important actionnaire de la banque, la loi bolivienne limite l’influence d’un
actionnaire à 20% des votes pour éviter que l’ONG ne dicte une ligne de conduite
à la banque sans obtenir l’accord d’au moins deux autres directeurs.
Dans un autre exemple provenant de la Bolivie, Pro-Credito, l’ONG mère de Caja
Los Andes et initialement son actionnaire majoritaire, n’est qu’un holding de
l’institution financière. Cet accord n’est pas souhaitable pour certaines ONG qui
désirent offrir des services financiers et non-financiers pour complémenter les
objectifs de l’intermédiaire financier réglementé affilié.
Kenya: L’ONG K-Rep entend choisir une méthode différente. Après la fondation
de la banque K-Rep, l’ONG deviendra une institution de soutien au
développement des microentreprises. Elle aidera les institutions de microfinance à
travers l’Afrique en offrant des services de consultation et de développement de
29 Cette loi spéciale pour le Fonds financier privé (FFP) est expliquée au chapitre 4.
37

produits, de formation du personnel, et d’études de marché, d’impact et de
faisabilité. Ses opérations seront entièrement distinctes de celles de l’institution
financière et le travail qu’elle effectuera pour la banque lui sera payé.
Bien que le capital minimum nécessaire pour fonder une banque commerciale soit
de 1,3 million USD au Kenya, K-Rep Bank, Ltd., sera établie en 1997 avec un
capital de démarrage de 5,9 millions USD. Ce montant fut déterminé par K-Rep
afin de démontrer sa prospérité et d’apaiser les inquiétudes du superviseur des
banques relativement à l’accréditation d’une banque de microfinance.
La banque sera détenue à 25% par K-Rep Holdings Limited (KHL), qui «détient»
également K-Rep, l’ONG, si l’on peut dire. Cette structure est conçue pour
permettre à l’ONG et à la banque d’être indépendantes l’une de l’autre tout en
maintenant une certaine coordination. L’enjeu de KHL est le plus important
permis par la loi du Kenya, qui interdit à toute personne ou institution, à
l’exception des banques et des sociétés publiques, de détenir plus de 25% des
actions d’une banque. Des institutions internationales, motivées par des objectifs
sociaux, font également du groupe d’actionnaires, notamment Shorebank of
Chicago, dans une proportion de 18%, et Triodos de Hollande, 8,6%. Les
actionnaires publics de la future Banque K-Rep sont entre autres International
Finance Corporation et la Banque de Développement Africaine, à 16,7 %
30 De plus, Kwa, l’association des employés de K-Rep
(personnel et directeurs), détiendra 10% des actions.
Propriétaires des institutions de microfinance
Cette section explique quatre types de propriétaires d’institutions de
microfinance: les ONG, les donateurs, le gouvernement et le secteur privé.
ONG: Dans plusieurs pays, les législateurs ont adopté des lignes directrices qui
limitent la propriété des sociétés de services financiers par des firmes impliquées
dans d’autres industries. Ces restrictions ont pour objet d’isoler l’intermédiaire
financier des objectifs divers de la société mère. Actuellement, dans la plupart des
pays, il n’existe aucune réglementation concernant la propriété d’institutions
financières à but non lucratif par des organisations à but non lucratif; il n’existe
pas de réglementation qui empêche une ONG mère d’une entité à but lucratif
d’échanger le personnel et les services. Pourtant, plusieurs préoccupations
s’appliquant aux société privées qui sont propriétaires d’institutions financières
s’appliquent également aux ONG qui détiennent des IMF. Les accords de
propriété doivent comporter des dispositions limitant le risque de «transactions
internes». Le partenariat doit être transparent, les transactions doivent se réaliser
au prix du marché et le prix de transfert doit être honnête. Les nouvelles entités
financières réglementées doivent être indépendantes de l’ONG mère.
30 FMO est Nederlandse Financierings-Maatschappij Voor Ontwikkelingslanded (Société de
finance de développement des Pays-Bas)
38

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
L’expérience de PRODEN/BancoSol en Bolivie démontre que des rôles à la fois
distincts et complémentaires peuvent être définis, ce qui permet aux entités à but
lucratif et à but non lucratif de travailler ensemble. Cependant, le résultat du
partenariat entre Corposol et Finansol en Colombie, selon lequel l’ONG était la
force derrière l’institution financière, s’est avéré l’une des causes du problème
énoncé ci-dessous. Il est important de prendre note que PRODEM était
actionnaire minoritaire de BancoSol (le plus important actionnaire cependant),
tandis que Corposol était actionnaire majoritaire de Finansol. Au Kenya, K-Rep
évitait ce problème car l’ONG ne détenait aucune action de la banque.
Les propriétaires des institutions financières doivent procurer stabilité et gestion
adéquate à celle-ci. En Bolivie et au Kenya, pour obtenir une accréditation, les
législateurs ont demandé à l’ONG locale d’inclure parmi ses actionnaires des
investisseurs privés et autres investisseurs possédant de l’expérience
internationale dans le secteur des micro-prêts. Ceci est un modèle intéressant à
copier pour s’assurer que le conseil soit formé de gens favorisant l’équilibre entre
le développement économique et la rentabilité.
Une question demeure sans réponse: les organisations à but non lucratif, financées
par les donateurs, peuvent-ils gérer efficacement une institution financière
réglementée? Jusqu’à maintenant, il est impossible de le savoir. Cependant, il est
utile d’examiner les structures de propriété que l’on établit dans plusieurs
juridictions pour éviter tout comportement irresponsable de la part des
Donateurs et représentants des donateurs: A ce jour, la principal source de
capitaux de la microfinance était les donateurs et les organismes
gouvernementaux. Les politiques internes de certaines organisations de
bienfaisance les empêchaient cependant de détenir ces entreprises. Il est aussi
possible qu’elles ne possédaient pas les compétences techniques ou la structure
organisationnelle nécessaires pour superviser une IMF. Pourtant, les donateurs
veulent utiliser leurs ressources afin de créer des modèles de succès qui
permettront à l’industrie de la microfinance d’attirer des investissements
commerciaux. Pour atteindre cet objectif sans pour autant devenir propriétaires
des institutions de microfinance, certains donateurs se servent d’intermédiaires en
octroyant des fonds à des tiers qui investissent dans les IMF. Par exemple, la
Fondation Ford a accordé une subvention à Shorebank pour qu’elle investisse
dans les nouvelles banques CARB et K-Rep; et USAID a remis une subvention au
Gateway Fund d’ACCION pour investir dans les filiales d’ACCION qui créent
des organisations à but lucratif.
L’avantage de cette méthode est que les actionnaires, ACCION et Shorebank,
peuvent fournir aux IMF l’assistance technique dont elles ont besoin et s’assurer
que le conseil est composé de directeurs possédant de l’expérience en
microfinance. Ce lien avec des intermédiaires, qui sont impliqués dans la
microfinance ailleurs dans le monde, aide la nouvelle institution financière à
39

profiter de cette expérience. Bien que leurs investissements soient nontraditionnels,
si ceux-ci apparaissent dans les livres des intermédiaires, ils seront
suffisamment motivés pour s’assurer d’un rendement intéressant sur cet
investissement. Ceci est particulièrement vrai si la subvention est conditionnelle à
un investissement de la part de l’intermédiaire. De plus, la réputation de ces
intermédiaires est en jeu. Comme ils existent pour promouvoir la microfinance, ils
feront tout ce qui est possible pour atteindre cet objectif. La réaction d’ACCION
suite à la crise chez Corposol indique que la réputation d’une institution de
soutien de microfinance constitue un élément de motivation aussi puissant, sinon
plus, que le risque de ses propres ressources financières.
Profund, un fonds à but lucratif établi au Costa Rica, représente une variation de
la méthode de l’intermédiaire. Profund est conçu pour investir dans les IMF en
Amérique Latine. Les actionnaires majoritaires de Profund sont des investisseurs
publics et privés, socialement responsables, y compris International Finance
Corporation, le Fonds d’investissement multilatéral de la Banque de
Développement Inter-Américaine, le gouvernement de la Suisse et FUNDES, une
fondation suisse privée. La plupart des actionnaires de Profund désirent obtenir un
rendement sur leur investissement, mais ils cherchent également à développer
K-Rep a trouvé un moyen de convertir l’argent des donateurs en actions. Kwa,
l’association d’employés, recevra 10% des titres de propriété en tant que
subvention accordée sous forme d’actions de K-Rep Holdings Limited. 31 Cette
subvention a pour objet de permettre aux employés et aux dirigeants de K-Rep de
détenir une partie de la banque. L’objectif consiste également à récompenser les
employés pour leur contribution à la création de la banque et à établir un système
de primes de rendement. Les droits à la moitié des actions seront répartis entres
les membres de Kwa selon l’ancienneté au sein de l’entreprise. La moitié de ces
actions seront remises gratuitement et les droits à l’autre moitié seront vendus.
Kwa facilitera le processus de paiement en permettant aux membres d’échelonner
le remboursement sur une période de cinq ans, moyennant des frais de 11% par
année. Le reste des actions demeurera dans le trésor à des fins d’émission future
aux nouveaux employés et comme primes de rendement, tel que déterminé par le
Gouvernement: Les expériences de Grameen Bank et de BRI décrites au premier
chapitre démontrent que les gouvernements du Bangladesh et de l’Indonésie ont
joué des rôles importants en tant que propriétaires d’institutions de microfinance.
Cependant, il devient de moins en moins souhaitable que l’état soit propriétaire
des banques. Les banques détenues par l’état déséquilibrent les marchés financiers
en prêtant à des taux que ne peuvent concurrencer les banques privées, et leur
évaluation du crédit n’est pas très efficace. En Argentine par exemple, environ
31 Le capital de K-Rep Holdings Limited provenait à l’origine de donateurs et de profits non
40

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
30% du portefeuille des banques du secteur public était constituée de mauvaises
créances à la fin de 1994, contre seulement 10% pour les banques privées. En
Afrique sous-saharienne, la Banque Mondiale estime que 15 pays ont vécu des
crises bancaires impliquant des banques détenues par l’état. 32 Ce dossier peu
reluisant du secteur public dans le domaine bancaire ne laisse présager rien de bon
quant à la microfinance, car en raison de ses responsabilité sociales, le
gouvernement peut être tenté de l’utiliser à des fins politiques.
Jusqu’à maintenant, la plupart des investisseurs privés dans les
IMF sont des gens d’affaires locaux bien en vue qui ont investi des sommes pour
remplir la mission sociale de l’institution. Les sommes investies ne sont pas
importantes pour ces gens d’affaires; ils ne considèrent pas cet investissement
selon les mêmes critères que leurs autres investissements. Néanmoins, au fur et à
mesure que les IMF démontrent leur rentabilité, les capitaux du secteur privé
seront injectés dans le secteur de la microfinance afin d’obtenir des rendements
intéressants. Dans plusieurs pays, les banques commerciales ont commencé à
établir des filiales dédiées à ce marché car elles reconnaissent le vaste potentiel du
33
Gestion d’une IMF et compétences du directeur
En plus des questions de propriété, les législateurs doivent examiner les
compétences des directeurs et des membres du conseil d’administration pour gérer
une institution de microfinance réglementée. Le processus de demande comprend
habituellement une présentation des directeurs proposés. Cette exigence vise à
satisfaire à la réglementation du corps législatif selon laquelle la nouvelle
institution financière embauchera des gens dont les antécédents professionnels se
rattachent au domaine des intermédiaires financiers. Tel qu’indiqué ci-haut,
aucune supervision externe ne peut remplacer une direction adéquate. Il est
essentiel que les législateurs approuvent les compétences et les motifs des
Les directeurs des ONG originales sont-ils préparés à s’acquitter de leurs
fonctions? Les législateurs doivent-ils exiger que l’on recrute des directeurs de
banque pour ce poste? Dans le cas des postes de gestion des IMF, l’expérience
bancaire peut contribuer davantage dans des domaines telles que la gestion du
trésor, l’administration et la vérification interne. Cependant, certains banquiers
commerciaux ne sont pas qualifiés pour occuper un poste semblable dans
l’industrie de la microfinance. Dans ce secteur, la réussite est liée à la familiarité
avec les clients ainsi que leurs besoins, l’évaluation de la personnalité des
emprunteurs, les opérations décentralisées, et la prise de décision rapide. Certains
banquiers peuvent éprouver des difficultés à s’adapter à la culture relative à cette
méthode. Idéalement, tout le personnel de direction doit s’engager à atteindre les
32 The Economist, 12-18 avril 1997.
33 Conférence USAID sur les banques commerciales et la microfinance, Washington, D.C., 1996.
41

Réseau MicroFinance
deux objectifs de la microfinance, développement économique et rentabilité, et
apprendre comment les équilibrer.
Le conseil d’administration doit être composé de membres dont les aptitudes sont
variées, y compris l’expertise légale, financière et administrative, pour guider la
direction et analyser de façon critique les plans et les rapports de la direction. Il
n’existe pas de formule magique pour la composition du conseil. Si les membres
du conseil représentent certaines entreprises, ils peuvent être incapables d’agir en
tant que membre du conseil dans les meilleurs intérêts de l’institution car ils
risquent de défendre leurs propres intérêts. Ceci souligne l’importance d’inclure
certains membres indépendants qui sont choisis pour leurs qualités d’excellence.
Etant donné qu’ils n’ont pas d’intérêt financier ou qu’ils ne représentent pas
d’entreprise, ils seront responsables des intérêts de l’entreprise.
3.3 PROBLÈMES DE CONFORMITÉ À LA RÉGLEMENTATION
STANDARD DES BANQUES COMMERCIALES
Selon les expériences en Bolivie et au Kenya, il est possible de souligner les
différences entre la réglementation standard et les services de microfinance. Ces
différences proviennent de la réglementation et des pratiques de supervision qui
ne conviennent pas aux caractéristiques de la microfinance. L’implication ne
consiste pas à éliminer ou même amender la réglementation, mais plutôt la
redéfinir afin qu’elle soit adaptée aux portefeuilles de microfinance. Cette section
examine ces problèmes importants et suggère des méthodes pour les résoudre.
Restrictions concernant les prêts non garantis: Dans plusieurs pays, la
réglementation bancaire limite le pourcentage du portefeuille qui peut être
consacré aux prêts non garantis. Les types de garantis offertes par les
clients microentrepreneurs, telles que les groupes de solidarité et les biens
personnels, ne sont habituellement pas reconnus. Ceci augmente le
pourcentage de l’actif total qui peut être considéré non garanti. Par
exemple, en Bolivie, la Loi sur les banques stipule que la partie non
garantie du portefeuille ne peut excéder le double du capital de
l’institution. Dans le cas de BancoSol, dont le capital net est de 7 millions
USD et le portefeuille non garanti de 24 millions USD, 10 millions USD
ou 27% de ce portefeuille peut être considéré comme non conforme. Il
faut donc recourir à une méthode plus flexible pour déterminer le plafond
de prêts exempts de cette loi. Le même problème survient dans le cas de la
pondération du risque à des fins de solvabilité et des règles de
financement.
Rapports: En créant des intermédiaires réglementés, les IMF doivent
présenter des rapports. Ceci nécessite un investissement important dans les
systèmes de gestion de portefeuille et de comptabilité, et implique des
dépenses et des employés supplémentaires. Le format des rapports fut
établi à l’origine pour les banques qui effectuaient des transactions plus
42

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
importantes, mais à plus faible volume. Bien que les IMF aient besoin du
même type d’information sur la gestion financière que les banques
commerciales, telles que la liquidité et la qualité de l’actif, les institutions
de microfinance sont davantage préoccupés par les indicateurs. Etant
donné que leur portefeuille comprend des milliers de petits prêts, il n’est
pas nécessaire, ni réaliste, de surveiller le rendement de chaque prêt. Les
rapports sur le portefeuille doivent être adaptés en fonction du volume, du
montant des prêts et des modalités des transactions des IMF.
Documents justificatifs: Les lignes directrices concernant les documents
justificatifs exigés par les superviseurs des banques pour les prêts
commerciaux ne conviennent pas aux micro-prêts. Les méthodes de la
microfinance ont démontré qu’une simple demande de prêt, jumelée à une
analyse du fonds de roulement, était suffisante. Dans les IMF qui offrent
des prêts à très court terme, les prêts à répétition peuvent être
automatiquement approuvés sans qu’une évaluation du client ne soit
nécessaire. L’approbation d’une demande de prêt est basée sur le dossier
de crédit du client et l’évaluation qualitative de l’officier de crédit est plus
importante que l’information quantitative inscrite sur la demande. La
plupart des documents n’incluent pas de vérification de crédit, de plans
d’affaires ou de garanties traditionnelles. Dans certains pays, des lignes
directrices sur la documentation ont été adoptées, même si les micro-prêts
sont utilisées à des fins commerciales plutôt qu’à des fins de
consommation. Cependant, les modèles d’évaluation du dossier de crédit
utilisés par les banques ne s’appliquent pas à la microfinance car ils se
fient aux données quantitatives plutôt qu’aux éléments qualitatifs.
Examen du portefeuille: Les méthodes d’échantillonnage du portefeuille
utilisées par les vérificateurs des banques ne conviennent habituellement
pas aux portefeuilles de la microfinance. Les vérificateurs des banques
examinent environ 30% des prêts d’une banque, mais cela s’avérerait
impossible dans une IMF. De plus, étant donné que la documentation
relative aux prêts non garantis diffère de celle des prêts traditionnels, les
vérificateurs ne trouveraient pas ce type d’information dans les dossiers
que l’on retrouve dans les banques commerciales. Le volume et la
fréquence des prêts sont tellement importants que les lignes directrices
servant à déterminer l’échantillon d’un portefeuille, comme les gros prêts
et les prêts à des entités connexes, ne conviennent pas aux IMF. Pour la
microfinance, il est plus important d’étudier les tendances du rendement
du portefeuille dans son ensemble, de même que les sous-ensembles du
portefeuille, plutôt qu’un échantillon de prêts individuels. Le processus
d’examen d’un portefeuille de microfinance doit aussi inclure une preuve
que les méthodes utilisées pour accorder les prêts sont bien mises en
pratique et que les méthodes de contrôle internes sont efficaces pour
contrer la fraude. En fait, si les vérificateurs internes et externes font bien
leur travail, il est possible de remettre en question la pertinence des
43

Réseau MicroFinance
inspections par les vérificateurs des banques car les coûts n’en valent peut-
Succursales: Dans la plupart des pays, les superviseurs des banques
doivent approuver l’ouverture de nouvelles succursales. Ce processus
d’approbation vise à limiter le nombre de succursales car cela peut affecter
la solvabilité et la rentabilité d’une institution, que ce soit une banque ou
une institution de microfinance. Cependant, les superviseurs ne devraient
pas déterminer l’emplacement des nouvelles succursales. Certains d’entre
eux ont refusé l’établissement de bureaux de microfinance dans des
communautés pauvres et éloignées, où le taux de criminalité est élevé. Il
est important de servir les clients dans leurs communautés à des moments
pratiques pour bâtir un portefeuille rentable. Les restrictions artificielles
concernant l’emplacement des succursales et les heures d’affaires peuvent
augmenter le risque de délinquance. Par conséquent, les législateurs
doivent permettre aux IMF de servir leur marché cible durant les heures
d’affaires que l’institution juge appropriées pour ce marché.
Rapports des co ûts d’exploitation: Les rapports des coûts d’exploitation
des institutions de microfinance sont toujours plus élevés que ceux des
banques commerciales. Ceci constitue tout simplement le reflet de la
méthodologie des micro-prêts décrite ci-haut. Les rapports des dépenses
d’exploitation du portefeuille moyen d’une IMF décrite au chapitre 1 sont
présentés au diagramme 5. Lorsqu’ils procèdent à une évaluation CAMEL
standard, les vérificateurs des banques doivent reconnaître que les petites
transactions sont la source des rapports élevés. Même si les frais
d’administration sont plus élevés, les institutions de microfinance peuvent
être très rentables. Les rapports d’exploitation des institutions de
microfinance doivent être comparés à un groupe d’IMF plutôt qu’aux
banques commerciales. Etant donné que la plupart des juridictions ne
possèdent pas un échantillon assez important pour former un groupe
d’IMF, il faut donc comparer celles-ci à l’échelle régionale.
Diagramme 5: Rapports des co ûts d’exploitation de certaines IMF (1993)
Institution
Portefeuille
(mm USD)
Nombre de
prêts en
souffrance
(‘000)
Solde
moyen
(USD)
Frais d’admin.%
portefeuille
moyen
Rendement
sur actif
moyen
Rendement
sur capital
moyen
BRI 937,6 1 897 494 8,5 % 1,6 % 31,0 %
Grameen Bank 159,5 1 587 101 14,5 % -3,3 % -9,7 %
BancoSol 24,8 46 535 21,0 % 1,0 % 4,3 %
Source : Christen, Rhyne et Vogel (1995)
44

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
3.4 SUPERVISION INDIVIDUELLE
Il est possible de réconcilier les différences entre la réglementation standard et les
services de microfinance offerts grâce à des amendements à la réglementation
actuelle. Dans les pays où il n’y a pas suffisamment d’IMF pour amender la
réglementation et le processus de supervision, les législateurs bancaires peuvent
adopter des mesures immédiates pour améliorer la réglementation des IMF. Ces
mesures sont présentées ci-dessous de façon quiproquo. Si les IMF excèdent les
lignes directrices dans un domaine, la recommandation s’applique à un autre
domaine.
Excède les normes en matière de capitaux / Alléger les restrictions concernant les
La plupart des IMF ne profitent pas pleinement de l’effet de levier. Par
exemple, BancoSol, l’une des plus importantes institutions de
microfinance à la fin de 1995, présentait une pondération de risque de 17
pour cent par rapport au capital. Si les IMF excèdent les normes en
matière de capital, et que par conséquent, elles augmentent leur capacité
d’absorber les pertes, les législateurs devraient alléger les restrictions en
vigueur sur les prêts non garantis. Les méthodes d’octroi de prêts basées
sur la personnalité de l’emprunteur utilisées par les IMF contribueront
toujours à hausser le taux de prêts non garantis.
Taux de délinquance inférieur à la moyenne / Modifier les exigences en matière
de documentation du portefeuille
Dans plusieurs pays, le taux de remboursement dans les délais prévus par
les clients des IMF excède celui des banques commerciales. Lorsque le
taux de délinquance a toujours été inférieur à la moyenne, ce qui indique
la qualité du portefeuille, les législateurs devraient songer à alléger la
réglementation concernant la documentation des prêts. Le documents
recueillis par les institutions de microfinance, selon la méthode utilisée,
sont rarement cohérents avec les lignes directrices adoptées par les
banques commerciales.
Rendement sur actif supérieur à la moyenne / Aucune pénalité lorsque les frais
En raison de l’élasticité de la demande pour les services de microfinance,
les IMF peuvent obtenir un meilleur rendement que les banques
commerciales en termes de revenus et de profits. Pourtant, étant donné les
petites sommes prêtées et déposées, les frais d’exploitation des IMF en
tant que pourcentage du portefeuille excèdent toujours ceux des banques
commerciales. Si une IMF peut démontrer un rendement sur actif
45

supérieur à la moyenne, elle ne doit pas être pénalisée si ses frais
d’exploitation sont plus élevées.
Offre des services aux pauvres à un prix raisonnable / Exempte des lois sur les
Bien que les lois sur les prêts usuraires aient pour objet de protéger les
secteurs les plus vulnérables de la population, elles empêchent les pauvres
d’avoir accès aux services financiers. En raison des frais d’administration
élevés de la microfinance, il n’est pas toujours possible d’offrir des
services financiers aux pauvres dans les limites des lois sur les prêts
usuraires. Bien que l’on puisse remettre en question la pertinence de
déterminer une limite aux taux d’intérêt, les institutions financières qui
offrent des services aux pauvres à un prix raisonnable devraient être
exemptées de ces lois dans les pays où elles sont en vigueur.
3.5 LEÇONS TIRÉES DE LA CRISE DE FINANSOL
La façon dont un législateur financier traite un échec a des répercussions
importantes sur les investisseurs et les déposants, sur l’évolution des marchés
financiers locaux et dans ce cas-ci, sur la croissance de la nouvelle industrie
financière. L’objectif principal des autorités étant la sécurité et la confiance
envers les marchés financiers, leur méthode de résolution de problèmes d’une
institution financière est basée sur leur objectif principal, soit voir à ce que les
prêteurs et les déposants soient remboursés.
Bien que l’établissement d’institutions de microfinance réglementées constitue un
phénomène nouveau, une IMF a déjà vécu une crise financière: Finansol de
Colombie. La situation a pris un an de travail à résoudre, depuis le début de 1996,
et malgré que plusieurs obstacles aient été franchis, Finansol est toujours en train
de rétablir ses activités. Même après une période intense de négociations avec le
superviseur des banques de la Colombie, deux injections de capitaux et un
nouveau président, on ne peut encore crier victoire. Il faudra une autre année pour
établir la preuve que cette institution est rentable à long terme. Les principaux
facteurs ayant contribué à cette situation ainsi que la méthode de résolution sont
Corposol, une ONG colombienne, fut établie en 1987 par des gens d’affaires
locaux ave l’appui d’une organisation de services techniques des Etats-Unis,
ACCION International, pour offrir une formation intégrée et des services de
microcrédit aux entreprises du secteur informel. 34 Son taux de croissance était
inégalé, passant de 3 000 clients en 1989 à 25 000 emprunteurs actifs à la fin de
1992, tout en maintenant des actifs de qualité. Son besoin en capitaux se mit à
excéder les ressources disponibles. Corposol examina comment elle pourrait faire
34 Corposol fut établie sous le nom de ACTUAR Bogota et adopta le nom Corposol en 1993.
46

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
appel aux marchés financiers directement en créant un intermédiaire financier
En octobre 1993, Corposol et ses actionnaires minoritaires ont acheté une société
de finance, qu’ils ont appelée Finansol. A la fin de 1995, Corposol avait augmenté
sa part de capital de 51 à 71% grâce à des augmentations successives du capital,
laissant les actionnaires minoritaires, ACCION International, Calmeadow et
FUNDES, avec un total de 12% du capital; Instituto de Fomento Industrial (IFI),
la banque de développement colombienne, avec 7%; et les investisseurs privés,
10%.
Problèmes de réglementation touchant Finansol
Loi sur les prêts usuraires: Avant d’établir une société de finance, les frais
encourus par Corposol (administratifs et financiers) représentaient environ 36%
de son portefeuille moyen. Les frais d’intérêt devaient donc excéder les limites
fixées par la loi sur les prêts usuraires à cette époque. Pour rembourser tous ses
frais d’exploitation et se conformer à la loi sur les prêts usuraires, Corposol
facturait des frais de formation chaque fois qu’elle accordait un prêt. Cette
stratégie permettait à l’institution d’amasser suffisamment de fonds pour être
rentable et se conformer à la loi sur les prêts usuraires. Après avoir fait l’achat de
la société de finance, cette procédure se poursuivit et les deux organisations se
partageaient les tâches. Finansol accordait les prêts et Corposol offrait les services
de «formation». Comme les revenus de Corposol étaient liés au débours des prêts,
et que les officiers de crédit étaient toujours employés de Corposol, cette
procédure favorisait l’approbation de nouveaux prêts, quelle que soit la qualité du
prêt. Finansol avait peu de contrôle sur les prêts accordés.
Plafond de croissance: Le programme financier de Finansol nécessitait une
croissance importante de l’actif de l’entreprise. Cependant, plusieurs mois après
avoir fait l’acquisition de la société de finance, le superviseur des banques limitait
la croissance de l’actif de toutes les entités bancaires réglementées à 2,2% par
mois pour atteindre les objectifs de la politique monétaire. Pour éviter cette
restriction, de nouveaux prêts furent transférés des livres de Finansol (l’entité
réglementée) à ceux de Corposol (l’entité non réglementée à but non lucratif).
Corposol avait aussi accordé de nouveaux prêts durant cette période. Ceci
permettait non seulement de contourner les politiques du superviseur, mais nuisait
à la transparence des rapports financiers et à la supervision des propriétaires, des
membres du conseil d’administration et des superviseurs des banques.
Supervision et gestion : La première équipe qui a été embauchée pour gérer la
nouvelle société de finance était composée de banquiers chevronnés. Cependant,
durant la première année, l’equipe était en conflit avec la direction de Corposol.
Le directeur de l’ONG était particulièrement dynamique et avait des projets
grandioses d’expansion dans des secteurs connexes et non connexes. Le
leadership de Corposol prédomina; l’équipe de banquiers chevronnés démissionna
47

Réseau MicroFinance
et un nouveau directeur, allié de la direction de l’ONG, prit le contrôle de
Finansol.
Transparence : L’absence de distinction opérationnelle, financière et culturelle,
entre le nouvel intermédiaire financier et l’ONG mère sema la confusion quant à
l’objet, créa une situation d’interdépendance et entraîna une gestion inadéquate
qui empêchait d’évaluer le rendement du portefeuille de prêts ou des opérations.
Les actionnaires minoritaires de Finansol furent incapables de comprendre le
rendement des diverses initiatives conjointes étant donné le nombre important de
transactions internes entre Finansol et Corposol. Par conséquent, le statut
financier sous-jacent de Finansol était masqué.
En 1995, le portefeuille de Finansol augmenta de 11 millions USD à 35 millions
USD. La croissance rapide des nouveaux prêts était due à une gamme de
nouveaux services de crédit dont Corposol faisait la promotion de façon agressive.
De plus, les systèmes de comptabilité et de gestion étaient inadéquats pour suivre
la croissance. Ces facteurs ont contribué à la contamination du portefeuille. Afin
de masquer cette détérioration, un refinancement massif des prêts eut lieu à l’été
1995. Mais ceci n’a fait qu’exacerber le problème; la contamination se répandit
rapidement aux autres emprunteurs. Bien que le groupe de vérification interne
rapporta ces développements à la direction, ceux-ci furent ignorés.
Alerté par ce taux de croissance et par la détérioration de la qualité des prêts, le
superviseur des banques était plus vigilant. ACCION International, un actionnaire
minoritaire, étudia la situation de Finansol à l’été 1995 et mit en lueur la plupart
des problèmes, mais non la gravité ou l’urgence.
Les vérificateurs externes de Finansol soumirent des états financiers durant
l’année. Cela signifie qu’il faut éviter de se fier uniquement aux états financiers
vérifiés, même s’ils ont été préparés par le franchisé local d’une firme
internationale d’experts-comptables. La prudence est de mise particulièrement
s’ils utilisent des méthodes de vérification standard plutôt que celles qui
s’appliquent aux institutions de microfinance.
Vers la fin de 1995, les autorités financières de la Colombie, inquiétées par
l’expansion des sociétés de finance de qualité douteuse, ont décidé d’appliquer
une politique monétaire restrictive et d’imposer une réglementation plus stricte
quant au financement de la dette des consommateurs. Ces nouvelles exigences,
bien que semblables à celles qui s’appliquent aux normes de la microfinance dans
d’autres juridictions, arrivaient au mauvais moment pour Finansol.
L’augmentation rapide du taux de délinquance de Finansol vers la fin de 1995
entraîna une hausse des dépenses de financement qui firent diminuer le capital de
48

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
A la fin de 1995, le conseil d’administration prit finalement les mesures qui
s’imposaient. Un banquier chevronné fut embauché pour évaluer la situation. Des
mesures furent prises pour améliorer le recouvrement des mauvaises créances et
le taux de délinquance sur les nouveaux prêts a commencé à s’améliorer. En
décembre 1995, le superviseur des banques ordonna à Finansol et Corposol de
rompre tous liens opérationnels. Cinq mois plus tard, Finansol avait
techniquement contrevenue aux exigences du superviseur relativement au capital
minimum. Le superviseur aurait pu intervenir et cela aurait entraîné une vente
rapide de l’actif afin de liquider la société pour rembourser sa dette.
A ce moment, Finansol avait accumulé des dettes totalisant plus de 30 millions
USD envers les marchés monétaires locaux, sous forme de certificats de dépôt de
30 à 180 jours, dont un faible pourcentage avait été garanti par le fonds du
gouvernement. Cependant, le superviseur des banques décida de ne pas intervenir
et autorisa une équipe composée du nouveau président de Finansol, d’ACCION
International, FUNDES, Profund et autres actionnaires minoritaires de
restructurer les opérations de Finansol et d’amasser des nouveaux capitaux.
Ce n’est qu’à la fin de 1996 que la situation financière de Finansol redevint
normale. Plusieurs facteurs ont nui au processus: (i) sérieuses difficultés
financières chez Corposol, ce qui inquiétait les banquiers de Corposol et rendait
les nouveaux investissements chez Finansol plus difficiles; (ii) augmentation des
pertes d’exploitation, car le superviseur des banques ordonna à Finansol de cesser
ses activités pendant six mois; et (iii) climat économique négatif exacerbé par
Néanmoins, grâce à un investissement supplémentaire de Profund, à la conversion
par IFI de certaines dettes en capitaux et à certains investissements
supplémentaires des banquiers de Corposol dans l’espoir de récupérer une partie
de leur capital perdu, la situation financière de Finansol s’améliora en décembre
1996. Corposol, l’ONG, dut liquider son actif.
Au début de l’année 1997, Finansol reprit ses activités avec un actif d’environ 10
millions USD car elle n’avait pratiquement accordé aucun prêt durant la période
de restructuration. Aujourd’hui, Finansol est confrontée au défi de rebâtir son
portefeuille, remettre en marche son système de recouvrement et d’octroi de prêts,
et reprendre sa place à titre d’intermédiaire financier prospère.
La crise de Finansol démontre la vulnérabilité chez certains aspects des IMF et
incite à l’adoption de mesures permettant de réduire les risques. Les législateurs
bancaires et les professionnels de la microfinance peuvent tirer plusieurs leçons
de cette situation:
• Respecter les règles fondamentales: La première leçon à tirer du cas Finansol
est que cette crise n’avait rien à voir avec la méthodologie fondamentale de la
49

microfinance. Cette méthodologie est très efficace lorsqu’elle est appliquée
correctement.
• ONG propriétaire: L’ONG n’est pas tenue de respecter les mêmes normes de
rendement économique ou de prudence que le secteur des affaires. Bien qu’il
existe une solution à ce problème, comme le démontre le cas BancoSol,
l’ONG mère doit s’assurer qu’elle établit des normes adéquates pour le
secteur financier relativement au lien avec les filiales de microfinance
réglementées. L’expérience de Finansol démontre que les ONG ne doivent pas
être propriétaires d’IMF à moins que leurs opérations ne soient distinctes et
que le seul lien financier soit celui de propriété. Cette relation doit être
transparente et toute transaction financière doit être effectuée au prix du
marché. De plus, les ONG ne doivent pas siéger sur le conseil
d’administration ou le comité de direction d’un IMF.
• Transactions internes: Ce cas démontre que les superviseurs bancaires doivent
élaborer des méthodes de surveillance des transactions internes. Celles-ci
devraient être rapportées en détails aux organismes de réglementation et le
superviseur doit avoir le pouvoir de remettre en question les transactions
douteuses.
• Vérificateurs: Il est prématuré de discuter de la supervision des banques si les
vérifications ne sont pas adéquates. Chez Finansol, les vérificateurs, internes
et externes, n’ont pas fait leur travail correctement.. Les vérificateurs internes
ont fait part de leurs conclusions à la direction alors qu’en fait, ils devaient les
présenter au conseil d’administration. Les vérificateurs externes n’ont
apparemment pas bien compris les caractéristiques de la microfinance et par
conséquent, ils n’ont pu évaluer la situation avec justesse. L’absence de
formation est donc remise en cause. 35
• Dangers de la réglementation: Il est important de noter que les restrictions
telles que les lois sur les prêts usuraires et les limites relatives à la croissance
du portefeuille ont nui au développement des sociétés de finance et contribué
à l’élaboration de méthodes inappropriées chez Finansol/Corposol. Cette
réglementation, basée sur l’économie et non la prudence, ont eu des
conséquences néfastes et doivent être examinées attentivement.
D’importantes leçons peuvent aussi être tirées de la résolution de la crise. L’appui
venait surtout des institutions qui avaient le plus à perdre. Les intermédiaires
financiers locaux avec des lignes de crédit en souffrance étaient très impliquées
dans le processus de restructuration. Ils ont exigé que Corposol renonce à son
statut d’actionnaire majoritaire de Finansol en échangeant ses actions aux banques
35 En vertu du contrat avec le Groupe consultatif d’aide aux pauvres (GCAP) de la Banque
Mondiale, Deloitte Touche préparent actuellement des normes de vérification pour les institutions
de microfinance.
50

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
à qui elles avaient été remises en nantissement de prêt. En retour, les banques
effaçaient la dette. Les organisations internationales de soutien, telles qu’
ACCION, Calmeadow, FUNDES et Profund, mettaient en jeu leurs ressources
financières et leur réputation. Elles ont travaillé sans relâche pendant plusieurs
mois afin de trouver de nouveaux investisseurs et de négocier avec les
législateurs. Les organisations multilatérales de charité ne purent répondre
directement à la demande dans les délais prévus, mais ont donné leur appui
financier par l’intermédiaire de Profund.
Cette expérience démontre le type de propriétaires convenant aux institutions de
microfinance et souligne l’importance d’avoir des propriétaires qui risquent une
partie de leur fortune, surveillent leur investissement et peuvent avoir accès à des
capitaux supplémentaires en cas de crise.
51

4. REGLEMENTATION: METHODE DE LA LOI SPECIALE
Les législateurs doivent déterminer s’il est nécessaire de réglementer les IMF et,
le cas échéant, déterminer si l’adoption d’une loi spéciale pour la microfinance
constitue une sage décision. Dans certains cas, les législateurs ont établi des
catégories spéciales pour les institutions de microfinance dans le but de
réglementer les services financiers offerts aux secteur informel. Dans d’autres cas,
la réglementation s’est avérée une mesure visant à contrer la prolifération des
services financiers offerts par les ONG, et à permettre aux législateurs de
soumettre des lignes directrices à ce secteur en pleine croissance du marché des
services financiers.
En général, si une réglementation spéciale s’avère nécessaire pour les institutions
de microfinance, elle doit favoriser l’établissement d’IMF par l’entremise de
normes d’accréditation, mais limiter les services offerts par rapport à ceux d’une
banque commerciale. Bien qu’une catégorie spéciale d’IMF n’empêche pas toutes
les crises institutionnelles, elle peut les protéger des situations de crise en
établissant une structure favorisant le développement et la croissance des
institutions de microfinance. Ce chapitre présente les expériences de trois
juridictions qui ont créé des catégories spéciales pour les institutions de
microfinance, explore les avantages et les désavantages de la création d’une
catégorie spéciale, notamment la question des dépôts, des normes d’accréditation
et du rapport capitaux/actif, et suggère l’intégration de certains éléments à la
réglementation sur la microfinance.
4.1 NOUVELLES INITIATIVES LÉGALES ET RÉGULATRICES
Ce paragraphe présente des expériences récentes au Pérou, en Bolivie et l’Afrique
de l’Ouest qui ont créé des catégories spéciales pour les institutions de
microfinance.
Pérou
Banques municipales : 36 La première loi régissant les institutions de
microfinance au Pérou fut adoptée en 1980 pour établir un caisse publique de
crédit et d’épargne. La loi fut adaptée à partir d’un modèle allemand relatif à la
propriété d’une banque municipale; le propriétaire d’une banque municipale est le
conseil provincial. L’assistance technique pour la création et la supervision des
banques municipales fut financée par GTZ, l’organisme allemand de coopération
technique et fournie par Interdisziplinare Projekt Consult (IPC), une firme
allemande de consultants. Les banques municipales, qui doivent être situées à
36 L’information présentée dans ce chapitre fut tirée de Burnett, Jill (1995). «Individual Micro-
Lending Research Project Case Study: The Caja Municipales of Peru,» CALMEADOW,
52

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
l’extérieur de la capitale en vertu de la loi, comblent un vide en matière de
services financiers qui se produisit durant les périodes d’hyperinflation, alors que
plusieurs coopératives de crédit et sociétés de crédit mutuel ont déclaré faillite.
La première banque municipale fut fondée en 1982 et en 1985, un partenariat
entre GTZ, des banques municipales allemandes et le bureau de supervision du
Pérou fut établi. En 1987, FEPCMAC, une fédération de banque municipales fut
37 La fédération joue un rôle important dans la supervision de ces
institutions, tel qu’expliqué au chapitre suivant. De nos jours, il existe douze
banques municipales dont le portefeuille total de micro-prêts est de 25,7 millions
USD et la valeur totale est de 11 millions USD. Les banques municipales offrent
une vaste gamme de services, y compris les comptes d’épargne et les dépôts à
terme, de même que les prêts sur gage et les prêts personnels, agricoles et aux
microentreprises. Le capital minimum requis pour établir une banque municipale
est 265 000 USD.
La réglementation initiale stipulait que chaque banque municipale devait être
régie par un conseil distinct composé de représentants locaux désignés par le
maire: trois membres du conseil municipal; un représentant du clergé; un
représentant de la Banque Centrale ou COFIDE, 38 la société de finance de
développement; un représentant de la chambre de commerce; et un membre de la
communauté locale des affaires. La nature pluraliste du conseil servait à protéger
la mission sociale des banques municipales. En 1996, la structure du conseil fut
modifiée pour alléger l’influence politique et inclure une plus grande expertise
technique. Les trois représentants du conseil furent remplacés par deux membres
de FEPCMAC et un représentant de COFIDE.
La réglementation de la banque municipale exige que les institutions
entreprennent un programme de développement graduel. Durant la première
année, les opérations sont limitées aux activités à faible risque telles que les
services d’épargne et les prêts sur gage. Une fois que la banque municipale a été
établie, d’autres services plus élaborés sont ajoutés. Les prêts aux
microentreprises sont considérés à risque et sont habituellement autorisés durant
la troisième année une fois que la banque a atteint certaines normes de rendement.
Banques rurales. En août 1992, le Congrès péruvien a adopté une loi visant à
établir des banques rurales, qui sont la propriété d’un groupe de gens d’affaires
locaux provenant des communautés rurales et offrent une gamme de services
semblables pour répondre à la demande de leurs clients dans les régions rurales.
Plus de 16 banques rurales sont maintenant ouvertes. La réglementation des
banques rurales est semblable à celle des banques municipales. Jusqu’à
maintenant, l’expérience indique que les banques municipales sont plus prospères
que les banques rurales. Une recherche plus approfondie est nécessaire pour
déterminer si la différence est endémique aux régions géographiques dans
37 Federation Peruana de Cajas Municipales de Ahorro y Credito.
38 Corporacion Financiera de Desarrollo.
53

Réseau MicroFinance
lesquelles elles sont établies ou si cela a rapport avec le rôle de supervision de
FEPCMAC, ou avec l’assistance technique fournie par IPC, ou si c’est une
question de direction et d’exploitation.
Diagramme 6: Lois et règlements pour la création d’IMF spécialisées
(1996)
Banques
municipales -
Pérou
EDPYME -
Pérou
PFF- Bolivie Banques de
village -
Indonésie
BCEAO –
Afrique de
l’Ouest – Loi
PARMEC
Date de fondation Mai 1980 Décembre 1995 Avril 1995 Mars 1992 Décembre 1993
Capital min. 265 000 265 000 1 000 000 25 000 Aucun
(USD)
Capital 10 % 10 % 8 % 10 % Aucun 39
acceptable
Dépôts acceptés Oui Non 40 Oui Oui Oui
Conversion de Oui Oui Oui Non Non
devises
Comptes de Oui Non Non Non Non
chèques
Lignes de crédit Oui Oui Oui Oui Oui
du gouv.
Garanties
Crédit non
garanti
Montant
maximum du prêt
Bijoux et biens
meubles
Aucune définition Groupe de
solidarité, biens
meubles et bijoux
Aucune limite Aucune limite 1 % du capital net
(10 000 USD
min.)
5 % du capital net
(12 500 USD)
5 % du capital net
(12 500 USD)
3 % du capital net
(30 000 USD)
Aucune définition Aucune définition
Aucune limite
20 % du capital
net (5 000 USD)
Entités pour le développement des petites et des microentreprises
(EDPYME): 41 Le format EDPYME fut élaboré pour diversifier les types
d’intermédiaires financiers réglementés qui peuvent servir le micro-secteur. 42
COFIDE, la société nationale de finance de développement, fit la promotion de la
réglementation des EDPYME. A titre d’intermédiaire financier de deuxième
39 Bien que la loi PARMEC ne stipule pas la proportion de capital acceptable, les IMF doivent
couvrir tous leurs éléments d’actif à long terme (plus d’un an) avec le passif à long terme et le
capital.
40 Une permission spéciale doit être accordée par le superviseur des banques pour offrir des
Aucune limite
N/D
41 Entidades de Desarrollo para la Pequena y Microempresa.
42 Au Pérou, la Loi sur les banques de 1991 autorise le superviseurs des banques à créer de
nouvelles catégories d’institutions financières réglementées. En Bolivie, une nouvelle catégorie
d’intermédiaires financiers doit être autorisée par une loi adoptée par le Congrès.
54

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
catégorie, COFIDE escompte les lignes de crédit nationales et internationales
pour accorder des prêts par l’entremise d’institutions financières locales. COFIDE
est en mesure de financer jusqu’à trois fois le montant du capital principal d’une
institution financière avec des lignes de crédit. Bien que COFIDE perçoive le
secteur informel comme un important moteur de croissance économique du pays,
elle ne peut accorder son financement que par l’entremise d’entités réglementées.
Jusqu’à maintenant, elle a remis plus 22,5 millions USD aux banques rurales et
43
COFIDE jugeait les règlements imposés aux banques rurales et municipales trop
sévères pour le développement de l’économie informelle car ils ne permettaient
par la formalisation d’ONG impliquées dans le micro-crédit. COFIDE a travaillé
avec le superviseur des banques pendant deux ans pour développer une forme
institutionnelle plus générique. L’objectif de la catégorie EDPYME consiste à
promouvoir les services financiers aux personnes impliquées dans les petites et les
microentreprises. La loi définit une petite entreprise comme une entité dont l’actif
est de 300 000 USD ou moins et/ou un chiffre d’affaires annuel inférieur ou égal à
750 000 USD; les microentreprises possèdent un actif de 20 000 USD ou moins,
et un chiffre d’affaires inférieur ou égal à 40 000 USD. 44
Comme la réglementation spéciale fut adoptée en décembre 1995, à la fin de
1996, une institution fut établie à titre d’EDPYME et 13 autres demandes sont à
l’étude. Il est intéressant de noter que bien que les rédacteurs de la réglementation
aient comme objectif de formaliser les ONG impliquées dans la microfinance,
plusieurs entreprises ont présenté une demande afin de devenir EDPYME, y
compris un groupe de consultants locaux et une société pharmaceutique qui
utilisera l’EDPYME pour financer leur chaîne de points de vente. Les dirigeants
de COFIDE sont satisfaits de cette diversification, mais les superviseurs des
banques craignent qu’il devienne difficile de superviser différents types
d’institutions à l’aide de méthodes de supervision communes.
Le processus d’obtention d’une licence EDPYME est semblable aux méthodes
d’établissement d’une banque commerciale. En plus d’amasser un capital de
démarrage, il faut présenter un plan de faisabilité et de commercialisation, des
projections financières et prouver l’expérience des gestionnaires. La licence
EDPYME est émise lorsque le requérant a rempli plusieurs conditions, y compris
l’investissement de capital, la rédaction de règlements et de manuels
d’exploitation, et le recrutement du personnel de direction.
En principe, les EDPYME sont autorisées à accepter des dépôts du public, mais
elles doivent obtenir une permission spéciale des législateurs. Selon une entrevue
réalisée avec un ancien législateur bancaire du Pérou, une EDPYME doit être en
affaires depuis un an ou deux avant d’être autorisée à accepter les dépôts.
43 Burnett (1995).
44 Rock et Otero, eds. (1997).
55

Réseau MicroFinance
Tout au long du processus d’élaboration de la réglementation et des systèmes
d’exploitation pour l’EDPYME, il faut s’assurer que cette réglementation favorise
l’efficacité des opérations tout en tenant compte des caractéristiques des IMF. Par
exemple, le superviseur n’impose aucune document justificatif pour les prêts
inférieurs à 10 000 USD. La réglementation de l’EDPYME est en cours. Voici
quelques aspects de celle-ci :
• Soumission de divers rapports au superviseur sur une base quotidienne,
hebdomadaire et trimestrielle;
• Inspections annuelles et inspections spéciales selon les critères déterminées
par le superviseur;
• Responsabilité totale n’excédant pas dix fois le capital;
• Catégories de portefeuilles définies par le superviseur, mais les pourcentages
d’investissement sont déterminés par l’institution;
• Les EDPYME ne peuvent congédier un vérificateur interne sans le
consentement du superviseur;
• L’institution doit présenter une demande d’autorisation avant d’ouvrir de
nouvelles succursales.
La structure légale des EDPYMES n’a pas encore été déterminée. La législation
tient compte que le gouvernement et les IMF doivent prendre de l’expérience et
s’échanger leurs connaissances. Cela met en évidence l’importance d’une relation
transparente entre les deux entités et la nécessité de maintenir une bonne
communication de façon à ce que la réglementation future favorise la croissance
soutenue de l’industrie de la microfinance sans mettre en danger les marchés
financiers.
Accion Comunitaria del Peru (ACP): ACP est l’une des ONG impliquées dans
la microfinance établie au Pérou. Elle est en voie de former une EDPYME qui
s’appellera Accionsol. L’intérêt d’ACP à créer un intermédiaire financier
réglementé date d’une époque précédente les EDPYME et est fondé sur le besoin
de l’institution d’obtenir des capitaux supplémentaires pour financer sa
croissance. Initialement, ACP désirait établir une banque commerciale car elle
croit que celle-ci serait mieux accepté pour recueillir les dépôts et accorder des
prêts. Lorsque la catégorie EDPYME a été créée, ACP choisit cette voie comme
étape intermédiaire même si elle possède le capital nécessaire pour devenir une
banque. Cette période de transition, entre une ONG et une banque commerciale,
permettra au personnel de se familiariser avec la réglementation et la culture
institutionnelle d’une organisation à but lucratif.
Le capital total qui doit être investi dans Accionsol est de 8 millions USD, soit 30
fois le capital minimum requis pour une EDPYME. Accionsol sera détenue à 70%
par ACP, l’ONG mère, et à 15% chacun par Profund et ACCION International.
Le conseil d’administration d’ACP a été nommé à titre de détenteur des actions
appartenant à ACP suite aux craintes formulées par le superviseur concernant la
56

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
possibilité qu’une ONG soit propriétaire d’une institution financière. Après
l’expérience Finansol décrite dans le chapitre précédent, il est déconseillé
d’autoriser une ONG (ou dans ce cas-ci, son conseil d’administration) d’être
actionnaire majoritaire d’une institution financière. Les législateurs étudient la
possibilité d’émettre des restrictions quant aux droits de vote pour s’assurer que
l’institution financière ne soit pas dirigée par une ONG.
Une fois qu’Accionsol est lancée, ACP poursuivra ses activités à titre d’ONG,
mais n’accordera plus de prêts dans les marchés urbains où sera établie Accionsol.
Tout comme PRODEM en Bolivie, l’ONG élaborera des méthodes de crédit et
autres services non-financiers pour les zones rurales. Pour ACP, l’avantage le
plus immédiat de former une institution réglementée sera l’accès à de nouvelles
sources de capital grâce à des lignes de crédit et à l’émission de titres sur le
marché des capitaux. L’accès au capital sous la forme de dépôts constitue un
avantage, mais ACP n’envisage pas de lancer un appel à l’épargne dans un avenir
Bolivie
Fonds financier privé (FFP): La catégorie FFP fut établie par le Congrès de la
Bolivie à titre de loi en avril 1995. L’expérience pratique du superviseur acquise
lors de l’accréditation et la supervision de BancoSol, une banque de microfinance
constituée en vertu de la réglementation en vigueur, a permis d’élaborer une
réglementation qui conviendrait aux IMF. Ceci permit de convaincre les
législateurs de la Bolivie que les institutions de microfinance, qui ont le capital
requis et offrent moins de services financiers, peuvent répondre aux besoins du
secteur informel dans le domaine des services financiers.
Le capital minimum requis pour un FFP est 1 million USD ou moins d’un tiers de
ce qui est nécessaire pour constituer une banque commerciale. Le superviseur des
banques croit que ce capital de démarrage, jumelé à un cadre strict qui établit des
limites de crédit inférieures à celles des banques, et interdisent les prêts aux
actionnaires et dirigeants du FFP, représente une combinaison raisonnable de
capital et répartit les risques de crédit. La proportion du capital acceptable est
10:1. Pour éviter tous risques qui pourraient mettre en danger leur objectif
principal et qui ne sont pas cohérents avec le montant de capital impliqué, les FFP
ne sont pas autorisés à offrir des comptes-chèques, des transactions étrangères,
des investissements de capitaux et des placements de titres. Les FFP sont
autorisées à effectuer des transactions de devises étrangères, accepter des dépôts à
terme et faire appel à des institutions financières de deuxième catégorie pour
effectuer certaines transactions. 45
Pour parer à certaines contraintes auxquelles BancoSol a été confrontée
concernant les limites sur les prêts non garantis, les lignes directrices des FFP
45 Trigo Loubiere, Jacques, superviseur des banques et des institutions financières en Bolivie, dans
Rock et Otero, eds. (1997).
57

Réseau MicroFinance
diffèrent en ce qui a trait aux garanties. La réglementation des FFP fait référence à
la loi de 1937 qui autorisait les entités financières à accepter des groupes de pairs
et des garanties personnelles, ainsi que des biens meubles (ex., bijoux, meubles,
appareils) en garantie. Cette méthode créative a permis d’étendre l’accès aux
Au moment de l’adoption de la loi sur les FFP, plusieurs ONG avaient déjà
soumis une demande au superviseur des banques. A la fin de 1996, quatre FFP
étaient fonctionnelles. Les FFP sont actuellement supervisés par le superviseur
des banques, mais un bureau spécial sera peut-être mis sur pied pour superviser
les institutions de microfinance (comprenant peut-être BancoSol) une fois que le
Los Andes: Caja de Ahorro y Prestamo Los Andes (Los Andes) obtint sa
première accréditation FFP en juillet 1995, transformant Pro-Credito, une ONG,
en fonds financier privé. Depuis sa fondation en 1991, Pro-Credito profitait de
l’appui du gouvernement allemand, qui finançait les services de consultation
technique d’IPC. Pro-Credito s’était engagée à créer un intermédiaire financier
réglementé et avait établie depuis le commencement les systèmes de production
de rapports lui permettant de se conformer facilement à la réglementation. IPC
agit également comme conseiller auprès du superviseur des banques, ce qui
facilita la transition d’une ONG à une entité réglementée.
Los Andes est détenue à 50% par Pro-Credito, 25% par des organisations
internationales, telles que Swiss Technical Corporation et Corporacion Andina de
Fomento, et 25% par des investisseurs privés. Après avoir créé le FFP, la seule
fonction de Pro-Credito consiste à servir de holding pour Los Andes. Elle n’offre
donc plus de services.
La loi mutualiste de l’Afrique de l’Ouest française 46
Durant les années 80, la crise bancaire de l’Union Economique et Monétaire
d’Afrique de l’Ouest (UEMOA) a fait pratiquement disparaître les banques des
régions rurales et des villes de province. Pour comble ce vide, plusieurs
institutions financières ont été créées et offraient des services d’épargne et de
Au fur et à mesure que le nombre d’intermédiaires financiers informels
augmentait, la Banque Centrale des Etats d'Afrique de l'Ouest (BCEAO) cherchait
à établir une réglementation adéquate pour ceux-ci. 47 En 1992-1993, grâce au
soutien technique de la Société Canadienne de Développement International
46 Ce paragraphe fut rédigé avec l’aide d’Anne-Marie Chidzero de CGAP.
47 Selon l’analyse de l’ébauche de loi régissant les institutions coopératives et mutuelles de crédit
et d’épargne, un rapport interne de la Banque Mondiale datée du 3 juin 1996, il existe environ
1 000 institutions qui seraient touchées par la loi.
58

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
Desjardins, la BCEAO a élaboré un projet de réglementation des associations de
crédit et d’épargne afin de rédiger une ébauche de loi. La loi proposée fut adoptée
par le conseil des ministres de l’UEMOA en décembre 1993. Suite à l’adoption de
cette loi, chaque pays signataire devait ratifier l’entente à l’échelle nationale. En
mars 1997, tous les pays avaient ratifié la loi sauf le Bénin.
La loi est assez détaillée. Elle traite de la structure organisationnelle, les normes
de gestion, les lignes directrices financières et le processus d’approbation,
l’affiliation avec les institutions apex. Mais avant tout, la loi fut conçue pour
promouvoir les coopératives de crédit et les associations coopératives apex à
l’échelle locale, régionale et nationale. Les coopératives de crédit sont définies
comme celles dont l’adhésion est volontaire et ouverte à tous, la règle «un
membre, un vote» s’applique, et le rendement sur capital est peu élevé. La loi
exige également que les institutions enregistrées se soumettent à la loi sur les
prêts usuraires, qui fixe le plafond des taux d’intérêt au double du taux
d’escompte, actuellement de 8 pour cent. Les autorités reconnaissent que cette
restriction nuit au développement des IMF et proposent au conseil des ministres
des mécanismes visant à retirer ce plafond.
Pour être reconnue en vertu de la loi, chaque institution de microfinance doit
adopter la structure d’une association de crédit dans un délai de deux ans. Si une
institution décide de ne pas se conformer, elle doit obtenir une permission
spéciale du Ministère des Finances du pays en question pour poursuivre ses
activités. On ne sait pas si cette permission autoriserait les IMF à poursuivre
légalement les mauvaises payeurs; en fait, on ne connaît même pas le statut légal
de ces IMF «permis» mais non-mutualistes.
La loi a engendré un débat car plusieurs IMF établies dans cette région ne
correspondent pas à la définition de coopérative de crédit et n’ont pas l’intention
de le faire. Ceci peut constituer un problème car ces organisations font partie d’un
cadre légal qui n’est pas cohérent avec leurs objectifs institutionnels. Bien que
cette loi sur les associations de crédit soit efficace, elle ne favorise pas le
développement de différents types d’institutions financières. Un autre défi posé
par la nouvelle loi est que celle-ci surmène la compétence technique et humaine
des organismes de réglementation qui cherchent à superviser le secteur de la
microfinance.
4.2 INSTITUTION SPÉCIALISÉE: LE POUR ET LE CONTRE
Alors qu’au Pérou et en Bolivie une forme institutionnelle spécifique servant le
secteur de la microfinance a été adoptée, les législateurs de d’autres pays n’ont
pas l’intention de suivre cette voie. La décision d’établir une catégorie d’IMF
spécialisées peut être uniquement déterminée par la structure de la réglementation
et les caractéristiques des institutions de microfinance dans chaque pays. Ceci
n’est pas uniquement une question de réglementation, mais dépend de l’attitude
du pays envers le développement du secteur financier. Cette section examine les
59

avantages et les désavantages de la création d’une catégorie distincte, y compris
l’acceptation de dépôts, les normes d’accréditation et du rapport capitaux/actif.
Les institutions de microfinance sont différentes des autres institutions
financières. Pour réglementer les IMF, il est possible de faire des exceptions à
l’intérieur d’un cadre de réglementation en vigueur ou de créer une catégorie
spéciale d’institution financière convenant à leurs caractéristiques uniques. Les
avantages et les désavantages de la création d’une catégorie spéciale pour les IMF
Les législateurs qui font valoir qu’une catégorie spéciale pour la
microfinance n’est pas nécessaire stipulent que seules les institutions financières
qui acceptent les dépôts doivent être réglementées. Par conséquent, si une IMF
désire mobiliser l’épargne volontaire du grand public, elle doit se conformer à une
réglementation établie. Cependant, cet argument ne tient pas compte du profil du
risque unique des institutions de microfinance. Cette philosophie doit être
modifiée en raison des nombreuses incohérences expliquées au chapitre
précédent; ou les IMF doivent changer leurs méthodes pour se conformer aux
pratiques financières traditionnelles, ce qui finirait par nuire à leur marché.
Ceux qui sont contre la création d’une catégorie financière spéciale soutiennent
qu’on devrait créer une réglementation plus simple. Ils affirment qu’une catégorie
spécialisée limiterait sans motif valable les fonctions que l’intermédiaire pourrait
vouloir assumer à une date ultérieure. Au Pérou, pour résoudre ce problème,
toutes les institutions financières peuvent présenter une demande d’accréditation
pour offrir des services particuliers une fois qu’elles ont amassé le capital
minimum nécessaire pour offrir ce service.
On peut aussi affirmer qu’une catégorie spéciale pour les IMF n’inciterait plus les
banques à prêter à ce secteur. Dans certains pays, comme le Chile, le Panama,
l’Indonésie et l’Afrique du Sud, les banques privées ont établi des filiales de
microfinance. Cet argument soutient que si les banques sont encouragées à servir
ce marché, la méthode d’expansion du système financier comporte moins de
risques et s’avère plus facile à réglementer que si l’on encourage les organisations
à but non lucratif à établir des institutions financières. Dans la plupart des pays,
les banques n’ont pas fait preuve d’intérêt envers le micro-marché.
Avantages: Le principal avantage de la création d’une catégorie spéciale consiste
à autoriser les institutions à offrir moins de services financiers sans devenir une
banque, tout en exigeant un capital de démarrage moins élevé. Ceci permet à une
IMF d’atteindre ses objectifs, mais l’empêche d’offrir des services trop complexes
Une catégorie spéciale permet aux IMF de conserver leurs caractéristiques
distinctes et de servir leur marché cible avec efficacité. Une catégorie d’institution
financière conçue pour les communautés à faible revenu permet de lier le secteur
60

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
informel à l’économie normale. Si des institutions de microfinance, en raison de
leur engagement envers leur marché cible, peuvent mériter la confiance des
communautés à faible revenu, il est probable qu’elles réussiront à attirer les
épargnants, tel que le démontre BRI, qui a réussi à mobiliser l’épargne.
En créant une catégorie spéciale pour les IMF, les législateurs ont rehaussé la
visibilité du micro-secteur. Cela attirera l’attention et incitera la formation de
nouvelles institutions financières. Tel que le démontre le cas du Pérou, une
catégorie spéciale qui convient à plusieurs types d’institutions favorise la
créativité, par exemple, l’utilisation de la catégorie EDPYME pour financer les
activités d’une chaîne de pharmacies. Une catégorie spéciale encourage également
les ONG impliquées dans le micro-crédit à devenir indépendantes, si ce n’est déjà
fait.
Dans les pays qui ont créé une catégorie spéciale, il n’existe pas suffisamment de
cas pour évaluer si cela a ajouté de la profondeur au système financier sans pour
autant l’affaiblir. Il est trop tôt pour déterminer si les organismes de
réglementation posséderont les ressources nécessaires pour superviser
adéquatement ces nouvelles institutions ou si elles développeront des méthodes
alternatives pour superviser les institutions de microfinance.
Les institutions de microfinance doivent-elles accepter les dépôts?
Cette question est probablement la plus brûlante de tout le débat concernant la
création d’une catégorie spéciale pour les IMF. Voici les deux arguments
exprimés pour autoriser les IMF à accepter les dépôts:
i) Le secteur informel a besoin de services d’épargne, mais en tant qu’ONG,
la majorité des IMF ne peuvent offrir ce type de service.
ii) Les institutions de microfinance qui désirent être réglementées sont
habituellement motivés par la nécessité de financer leur croissance en
acceptant les dépôts ou en accédant d’une autre façon au marché des
capitaux.
Les institutions de microfinance, qui ne sont pas des banques commerciales,
devraient-elles être autorisées à accepter les dépôts de leurs emprunteurs, du
grand public ou des deux? La loi sur les FFP en Bolivie autorise les IMF à
accepter les épargnes et les dépôts à terme du grand public. Les lignes directrices
de la BCEAO autorisent les services d’épargne, mais limitent le portefeuille de
l’institution à une valeur égale au double du total des dépôts des membres. 48 Au
48 En vertu de la loi de la BCEAO, les dépôts des membres doivent être considérés comme l’avoir
des actionnaires. Les prêts accordés à un membre ne peuvent excéder dix fois la valeur de ses
61

Pérou, une EDPYME est autorisée à accepter les dépôts, mais elle doit obtenir la
permission spéciale du superviseur des banques pour le faire. 49
Tel que mentionné ci-haut, peu d’ONG sont dotées d’une direction efficace, de la
discipline financière, des systèmes d’information et de la rentabilité pour accepter
les dépôts. De plus, aucune institution ne doit être autorisée à accepter les dépôts
si ses dirigeants ne sont pas compétents dans ce domaine. Si une institution est
financée par des donateurs et des profits non répartis, et par conséquent, elle n’a
pas de propriétaire, il est difficile de justifier l’autorisation d’accepter les dépôts.
Il faut donc envisager certaines alternatives qui n’empêcheront pas les IMF
d’accepter les dépôts. Il existe quatre catégories de dépôts :
1. Dépôts des membres ou clients des services de crédit.
2. Dépôts du gouvernement, comme ceux de la banque de développement ou
d’une institution financière grossiste.
3. Prêts bancaires, certificats de dépôt, et fonds provenant du marché privé.
4. Epargnes des petits commerçants, qui deviennent éventuellement des
dépôts à terme, épargnes inscrites au livret et dépôts sur demande.
Chaque catégorie de dépôts peut être autorisée selon différentes normes, telles que
le montant minimum du capital, les rapports capitaux/actif et le niveau de
supervision.
Au Bangladesh, les institutions de microfinance non réglementées sont autorisées
à accepter les dépôt, mais uniquement de leurs emprunteurs.
voient pas la nécessité de réglementer ces institutions car en général la somme
totale des prêts excède la somme des dépôts. Cette logique suppose que si
l’institution déclare faillite, la plupart des clients en bénéficieraient et n’ont pas
besoin de protection. Du point de vue de l’institution, le désavantage de cette
philosophie est que son portefeuille de prêts ne pourra être comblé uniquement
par les dépôts des petits commerçants.
Au Pérou, où le montant minimum de capital est beaucoup moins élevé, l’accent
est mis sur l’ouverture du marché à tous les nouveaux arrivants, mais pour assurer
la protection des petits épargnants contre les institutions à risque, une IMF n’est
pas autorisée à accepter les dépôts avant d’avoir fait preuve d’une excellente
gestion de portefeuille. Des mesures semblables à celles adoptées par la BCEAO,
qui autorisent les IMF à accepter les dépôts mais limitent la disponibilité des
49 Il est important de prendre note que la motivation principale derrière la création d’une catégorie
EDPYME était de permettre à COFIDE, la banque de développement, de prêter aux IMF. L’accès
aux lignes de crédit de COFIDE n’incite plus à mobiliser l’épargne.
62

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
fonds déposés, constituent probablement la solution intermédiaire pour
encourager les services d’épargne pour le secteur informel tout en protégeant les
Une IMF qui n’accepte pas les dépôts doit-elle être réglementée? La plupart des
experts consultés ont conclu qu’une réglementation est nécessaire uniquement
lorsque les dépôts du grand public sont acceptés. Cependant, au Pérou, la
réglementation des EDPYME présente un exemple de loi spécialisée qui a été
élaborée à des fins de transition. Elle permet aux législateurs de se familiariser
avec l’IMF, et vice versa, avant de l’autoriser à accepter les dépôts à une date
ultérieure. Cette méthode ne s’applique que si la catégorie n’est pas utilisée pour
justifier l’imposition d’une réglementation des institutions qui ne prévoient pas
mobiliser l’épargne dans l’avenir.
Dans quelques pays, comme en Afrique du Sud, les occasions d’épargner ne
manquent pas pour les communautés à faible revenu. Si la concurrence est forte
pour les déposants, les IMF peuvent en conclure qu’il n’est pas rentable d’offrir
des services d’épargne. Dans ce cas, en émettant l’hypothèse que l’institution peut
financer sa croissance autrement, elles peuvent décider de ne pas accepter les
dépôts. Il n’est probablement pas nécessaire de réglementer ces institutions, bien
qu’elles méritent une certaine reconnaissance pour accéder aux marchés des
capitaux.
Normes d’accréditation
Qu’elles soient établies à titre d’institutions de microfinance spécialisées ou selon
les lignes directrices actuelles, il est très difficile pour les législateurs de définir
les normes d’accréditation pour les institutions de microfinance. Combien d’IMF
réglementées les autorités bancaires désirent-elles encourager? Etant donné les
ressources humaines, techniques et financières limitées des superviseurs des
banques, combien d’IMF peuvent être supervisées adéquatement?
Certains affirment que les normes d’accréditation devraient être peu exigeantes,
comme 25 000 USD en Indonésie, 265 000 USD au Pérou, ou en Afrique de
l’Ouest où aucun capital n’est requis, favorisant ainsi la concurrence au sein de ce
marché. D’autres prétendent que les propriétaires d’IMF doivent démontrer qu’ils
possèdent les ressources financières nécessaires pour diminuer les comportements
à risque, et que par conséquent, les normes doivent être plus exigeantes. Bien que
les ressources financières puissent financer une organisation en crise, cela limite
le nombre de nouveaux joueurs dans le marché de la microfinance.
Dans plusieurs pays, il existe déjà des centaines d’institutions offrant des services
de microfinance. Pourtant, étant donné les contraintes imposées sur les régulateurs
pour superviser de façon efficace les intermédiaires financiers spécialisés, on peut
énoncer un argument en faveur d’un nombre plus restreint d’institutions
financières, qui seraient cependant mieux gérées. Il incombe au législateur
normes d’accréditation raisonnables, et non des
63

Réseau MicroFinance
l’accréditation, et de mettre l’accent sur le professionnalisme dans ce segment en
pleine croissance de l’industrie des services financiers. Plutôt que de chercher à
rejoindre toutes les IMF, les législateurs devraient se concentrer sur les
institutions qui ont du potentiel, une fois que les normes d’accréditation
Dans la plupart des pays, il est inopportun que les IMF se voient imposer les
mêmes exigences relativement au capital minimum que les banques
commerciales. La somme peu élevée des prêts et la dispersion du risque parmi des
dizaines, des centaines ou des milliers d’emprunteurs sans aucun lien ne justifient
pas la nécessité d’exiger un capital de démarrage élevé. Si le capital minimum
exigée pour une banque est élevé, et qu’il n’est pas possible de faire exception
dans les limites de la réglementation, il est préférable de créer une catégorie
spéciale pour la microfinance. Lorsque le capital requis n’est pas excessif, et que
les méthodes de supervision et de réglementation peuvent être adaptées au profil
du risque des IMF dans le régime actuel, la création d’une catégorie spéciale n’est
Il est à noter que K-Rep et BancoSol, en vertu de la réglementation actuelle, et
ACP, en vertu d’une réglementation spéciale, ont excédé le capital minimum
requis pour créer une institution financière afin de démontrer leur sérieux et leur
engagement.
Rapport capitaux/actif
Etant donné que les IMF sont des nouveaux types d’institutions financières, et
qu’on ne sait toujours pas comment elles se comporteront en cas de crise
économique, il est préférable que les multiples du rapport des capitaux sur les
fonds empruntés pour les IMF soient plus conservateurs que ceux recommandés
Accord Basle pour les institutions financières commerciales standard. Cette
méthode conservatrice est appropriée puisque les législateurs possèdent une
expérience limitée avec les IMF et que plusieurs IMF n’ont toujours pas démontré
qu’elles pouvaient présenter un rendement constant.
Dans quelle mesure les multiples du rapport des capitaux sur les fonds empruntés
doivent-ils être conservateurs? Cette question fait l’objet de plusieurs débats.
Certains prétendent que ce rapport devrait être 5
: 1 est plus adéquat et que tout rapport inférieur nuirait à
la rentabilité des IMF. Par contre, les multiples du rapport des capitaux sur les
fonds empruntés peuvent être augmentés au fur et à mesure que l’IMF démontre
un rendement stable. Les législateurs doivent trouver un équilibre entre l’objectif
d’exiger un capital suffisant et autoriser un effet de levier suffisant pour que le
rendement sur capitaux attire les investisseurs.
64

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
4.3 SUGGESTIONS POUR LES INSTITUTIONS DE MICROFINANCE
SPÉCIALISÉES
Dans les pays qui cherchent à établir des institutions de microfinance spécialisées,
plusieurs facteurs doivent être examinés. Il est important de noter que
l’expérience est trop récente pour que l’on puisse présenter des recommandations
concluantes. Les suggestions suivantes ont pour objet d’alimenter les discussions
dans les pays intéressés à créer une catégorie spéciale pour la microfinance :
Autoriser les services qui conviennent aux compétences démontrées par
l’institution et le capital à risque
Pour une institution qui démarre sans aucun antécédent, ou lorsque le
capital requis est peu élevé, la gamme de services financiers autorisés (ex.,
accepter les dépôts et effectuer des transactions sur les devises étrangères)
doivent être limités. Dans certains cas, si les services d’épargne sont
autorisés, ils peuvent être limités par le type d’instruments d’épargne ou
Créer un chemin menant àla croissance institutionnelle
En autorisant les IMF à accepter les dépôts, on leur permet d’offrir un
service nécessaire au marché cible, tout en établissant la capacité de
l’institution à accepter les dépôts et à devenir un intermédiaire financier.
Si la réglementation empêche les IMF d’accepter les dépôts, ces services
doivent être plus étendus au fur et à mesure que l’institution démontre ses
compétences en matière de gestion de son actif. Les lignes directrices
doivent permettre aux institutions de progresser jusqu’à ce qu’elles
deviennent des intermédiaires financiers qui offrent tous les services.
Etablir un capital minimum adéquat
Les législateurs doivent déterminer un capital minimum adéquat pour
établir les normes d’accréditation qui distinguent les investisseurs sérieux
de ceux qui ne le sont pas. Par contre, si le capital minimum est trop élevé,
cela créerait une barrière inutile qui empêcherait l’établissement de ce type
d’institutions et priverait le secteur informel des services financiers dont il
a besoin. De plus, avec les jeunes IMF, le rapport des capitaux sur les
fonds empruntés doit être plus conservateur que celui des banques
commerciales. Le capital doit refléter le profile du risque plus élevé de ce
segment relativement nouveau de l’industrie des services financiers.
Autoriser plusieurs types d’institutions de microfinance
Bien que les IMF ciblent les mêmes marchés et offrent des produits et
services semblables, il existe différentes formes d’institutions. Par
65

exemple, les organisations mutualistes, les organisations nongouvernementales
et les banques de village offrent des services de
microfinance. Les lignes directrices adoptées doivent être suffisamment
flexibles pour être utilisées par plusieurs types d’institutions qui servent ce
marché. Le problème avec la réglementation de l’Afrique de l’Ouest est
que celle-ci exige que les IMF se conforment au modèle des associations
de crédit. Ce niveau de spécificité peut étouffer les innovations qui sont
nécessaires pour offrir des services de microfinance rentables.
Le montant maximum d’un prêt doit être flexible
En général, la réglementation des institutions de microfinance spécialisées
détermine le montant maximum d’un prêt pour les IMF afin de leur
permettre de mieux gérer le risque. Cependant, de telles limites doivent
être assez élevées et basées sur un pourcentage de l’actif ou du capital
plutôt qu’une valeur spécifique. Les IMF prospères doivent continuer de
servir leurs meilleurs clients même si leurs besoins financiers augmentent.
Si le montant maximum fixé n’est pas assez élevé, une IMF risque de
perdre ses meilleurs emprunteurs. En Bolivie, les FFP ne peuvent accorder
un prêt dont la somme excède 3 pour cent de la valeur nette de
l’institution. Cela permet de répartir le crédit de l’institution et réduire le
risque de concentration. Si une IMF désire accorder des prêts plus
importants à ses meilleurs clients, elle doit augmenter sa réserve en
capitaux.
Définir les garanties
En Bolivie, la réglementation des FFP définit les garanties de façon plus
étendue que les institutions financières commerciales ordinaires. En
reconnaissant les garanties des pairs, les références et les biens meubles
personnels (ex., bijoux, appareils et meubles), la réglementation permet
aux IMF d’améliorer la qualité des garanties qu’elle peut exiger tout en
n’étant pas pénalisées par un portefeuille de prêts non garantis. Les
législateurs émettent certaines réserves quant à l’utilisation de biens
meubles à titre de garantie car ceux-ci sont susceptibles d’avoir été
déménagés avant d’être saisis. Il serait utile d’observer le taux de réussite
des pays qui préconisent cette méthode afin de porter un jugement sur son
66

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
5. SUPERVISION DES INSTITUTIONS DE MICROFINANCE
Qu’elle soit établie à titre d’IMF spécialisée, de banque commerciale ou de
société de finance, la supervision des portefeuilles de microfinance constitue un
défi en raison du très grand nombre de petites transactions, de l’absence de
garanties conventionnelles et de documents, et du fait que les opérations sont
décentralisées. La capacité institutionnelle des banques de superviser ces
intermédiaires financiers non conventionnels de façon efficace et la disponibilité
de ressources financières procurent des défis supplémentaires. Bien que
l’industrie de la microfinance en soit toujours à ses premiers balbutiements,
l’expérience sur le terrain permet d’élaborer des stratégies de supervision
efficaces pour les IMF. Ce chapitre analyse une méthode hybride de supervision
et présente des suggestions pour la supervision des institutions de microfinance.
5.1 LA MÉTHODE HYBRIDE DE SUPERVISION DES IMF
Etant donné les ressources humaines et financières limitées des organismes de
supervision, certains pays ont recours à une méthode hybride de supervision des
IMF selon laquelle les responsabilités sont déléguées à des tiers. Ceci est logique
puisque la supervision des portefeuilles de microfinance exige des méthodes et
des aptitudes différentes de celles des banques commerciales. La valeur des
portefeuilles de microfinance étant inférieure à celle des banques traditionnelles et
que par conséquent, la stabilité du système financier est moins menacée, il est
normal que les superviseurs des banques soient prêts à déléguer la responsabilité
de scruter leur rendement. De plus, comme il n’y pas suffisamment d’IMF dans la
plupart des pays pour former un regroupement, il est parfois utile d’impliquer un
tiers qui peut comparer les institutions de microfinance à l’échelle régionale ou
internationale.
Cette méthode nécessite une analyse plus approfondie. Est-il possible que ce soit
la méthode la moins coûteuse, mais est-elle assez vigilante? L’un des
désavantages de la méthode hybride est que celle-ci empêche les superviseurs des
banques à observer la microfinance à long terme. Dans les exemples présentés cidessous,
en Indonésie et au Pérou, les superviseurs des banques ont mandaté un
tiers pour exécuter les tâches de supervision. En Indonésie, c’est un tiers, Bank
Rakyat Indonesia, qui supervise les banques des villages; au Pérou, avec l’aide
d’une firme de consultants d’Allemagne, une fédération de banques municipales a
participé à la supervision de ses membres. D’autres personnes ou entités peuvent
jouer le rôle de superviseur, comme les vérificateurs et les institutions de soutien
de la microfinance. 50
50 Le mouvement des associations de crédit est depuis longtemps supervisé par des tiers. Il faut
tenir compte de cette expérience pour déterminer si cette méthode convient aux IMF.
67

Indonésie
En Indonésie, les lois bancaires autorisent le Ministère des Finances à remettre
des accréditations, tandis que la Banque d’Indonésie demeure responsable de la
réglementation et de la supervision. 51 Techniquement, la Banque d’Indonésie doit
superviser tous les intermédiaires financiers au pays; dans les faits, la supervision
de plus de 8 000 banques de village est effectuée selon divers accords.
La division Unit Desa de BRI supervise ses propres succursales par l’entremise de
15 bureaux régionaux de vérification. Les rapports sont soumis quotidiennement
(balance de vérification), hebdomadairement (rapport sur les liquidités),
mensuellement (rapports sur les progrès et états financiers), ainsi que les rapports
trimestriels, bi-annuels et annuels présentés aux vérificateurs et à la direction
En plus de superviser son propre système, la division coopérative et petites
entreprises de BRI est sous contrat avec la Banque d’Indonésie pour superviser
plus de 5 000 autres banques de village (BKD) qui ne font pas partie du
système. 52 La supervision est financé par une taxe imposée aux banques de
village. La division emploie des superviseurs et des comptables. Chaque
superviseur est responsable de 11 banques de village et il effectue des visites
mensuelles. Chaque comptable s’occupe de quatre BKD et il visite ces institutions
plus fréquemment. La supervision n’est pas aussi élaborée que dans les cas des
succursales de BRI, mais elle permet d’examiner la qualité du portefeuille, les
liquidités, les profits et pertes, et les bilans.
Une autre catégorie d’institutions financières en Indonésie, les banques détenues
par les villages, sont supervisées par les banques provinciales. Malgré la présence
de partenaires institutionnels qui supervisent les IMF, les responsabilités de la
Banque d’Indonésie constituent toujours un défi. Vers la fin de 1996, la presse
affirma que plusieurs centaines de banques de village récemment établies,
supervisées par la Banque d’Indonésie, éprouvaient des difficultés en raison de
Les seize banques municipales du Pérou, qui furent fondées grâce au soutien de
l’aide au développement de l’Allemagne (voir le paragraphe 4.1 ci-haut), sont
supervisées par les superviseurs des banques et par FEPCMAC, la fédération des
banques municipales. FEPCMAC, établie en 1987, est mandatée pour vérifier et
contrôler les opérations des banques municipales et offrir à chaque banque la
formation et le soutien dont elle a besoin. Des consultants de l’IPC, une firme
allemande, travaillent en étroite collaboration avec la fédération pour répondre
51 La Banque d’Indonésie est la banque centrale d’Indonésie.
52 Selon certaines sources à Bank Rakyat Indonesia, l’autorité et la responsabilité de BRI par
rapport aux banques de village remontent à 1929.
68

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
aux besoins des banques municipales et examiner les résultats des vérifications
53
La FEPCMAC reçoit des banques municipales des rapports financiers mensuels,
trimestriels et annuels non vérifiés, notamment des états financiers, des bilans et
des informations sur le portefeuille. Il est important de prendre note que la
supervision et les vérifications exécutées par la fédération ne remplacent pas la
supervision et les vérifications exécutées par les superviseurs des banques du
Pérou. Néanmoins, les services offerts par la fédération rehaussent la fiabilité et la
qualité des rapports financiers présentés par les banques municipales aux
superviseurs. Il a été suggéré que la création d’une fédération semblable pour
EDPYME pourrait offrir un excellent service.
54
Les experts de la microfinance s’entendent au moins sur un point lorsque vient le
moment de présenter des recommandations sur la supervision adéquate des
portefeuilles. Le volume de transactions et l’absence quasi-totale de
documentation dans les institutions de microfinance rendent les méthodes
traditionnelles de supervision de portefeuille inefficaces. Les superviseurs des
banques, les vérificateurs internes et externes, et/ou les tiers devraient tenir
compte des conseils suivants.
Evaluer le rendement de l’ensemble du portefeuille
Les méthodes traditionnelles de supervision exigent l’examen des prêts
sélectionnés en raison de la somme impliquée, la concentration du risque
et la participation d’alliés. La clé d’une supervision efficace des
institutions de microfinance, qui consentent des milliers de petits prêts,
consiste à évaluer le rendement de l’ensemble du portefeuille. Il faut
examiner les tendances statistiques des sous-ensembles du portefeuille, par
succursale ou officier de crédit, plutôt que d’étudier quelques cas en
profondeur.
Observer certains «déclencheurs » de signaux d’alarme
La volatilité de la qualité des portefeuilles de microfinance nécessite une
surveillance attentive. Etant donné que la qualité peut se détériorer
rapidement, il est utile d’observer les «déclencheurs» qui constituent des
signaux d’alarme dans l’éventualité où des antécédents de délinquance
seraient présents. Par exemple, une hausse soudaine de la clientèle, du
mouvement de personnel, des changements au sein de la direction ou des
53 En 1996, cet accord avec IPC fut réévalué.
54 Christen a souligné l’importance de ces points dans sa présentation lors de l’atelier parrainé par
USAID à l’intention des banques commerciales en microfinance, novembre 1996.
69

déviations quant au taux de recouvrement peuvent précéder une hausse de
la délinquance. En surveillant ces indicateurs, les superviseurs peuvent
anticiper les fluctuations du rendement.
Examiner la validité du système de gestion de portefeuille informatisé
Etant donné le volume élevé de prêts et le rôle prépondérant de la gestion
de la délinquance pour assurer la rentabilité de l’institution, la direction
doit dépendre de systèmes de gestion de portefeuille informatisés pour
surveiller le rendement du portefeuille. Les superviseurs doivent porter
une attention particulière à la validité, l’exactitude et la fiabilité du
système d’information sur la gestion du portefeuille. Si les superviseurs
ont déterminé que le SIG est précis, ils n’auront pas à effectuer autant de
visites pour évaluer la qualité du portefeuille, ce qui permet de réduire les
Comparer les méthodes d’exploitation mises en pratique par le personnel
administratif pour appliquer les politiques d’exploitation décrites dans les
manuels d’exploitation de l’institution
En plus d’examiner les SIG, une supervision efficace doit inclure une
vérification des opérations pour évaluer dans quelle mesure les méthodes
d’octroi de prêts se comparent aux méthodes établies telles que définies
dans les manuels d’exploitation de l’institution. Bien que les institutions
décident parfois d’améliorer leurs méthodes, une fois qu’elles ont été
éprouvées, des incohérences et des écarts dans les méthodes d’exploitation
doivent être notées. Comme il n’est pas pratique pour les vérificateurs
bancaires de superviser la mise en application des politiques, et qu’ils
n’ont pas nécessairement les compétences techniques pour le faire, ils
doivent se fier sur les vérificateurs internes et la direction pour exécuter
Procéder à des vérifications intermittentes des emprunteurs
Bien que l’on mette l’accent sur le rendement de l’ensemble du
portefeuille, il est aussi nécessaire de vérifier un échantillon
statistiquement valide d’emprunteurs. Dans la plupart des cas, les
vérificateurs internes assument cette responsabilité, mais les superviseurs
doivent s’assurer que ces vérifications ont lieu. L’objectif de celles-ci
consiste à: (a) détecter les fraudes en identifiant les emprunteurs fantômes;
(b) vérifier si les officiers de crédit ont mis en pratique la méthode d’octroi
de prêt; et (c) s’assurer que les procédures, telles que l’établissement du
calendrier de remboursements, sont cohérentes avec les politiques de
70

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
Adopter les politiques de financement et de pondération de risque
Dans plusieurs pays, les IMF réglementées, exploitées à titre de banques
commerciales ou d’intermédiaires spécialisés, appliquent les mêmes
politiques de financement et de pondération de risque relativement aux
55 Ces politiques doivent être examinées pour
s’assurer qu’une méthode conservatrice a été adoptée, étant donné les
garanties non-conventionnelles exigées par la plupart des IMF. Les
politiques de financement doivent tenir compte de l’échéance moyenne
d’un prêt du portefeuille. Un financement plus agressif est nécessaire car
l’échéance des prêts est très courte dans la plupart des portefeuilles des
IMF. 56
Les IMF paient pour les services de supervision
Habituellement, les institutions financières traditionnelles contribuent au
financement des coûts de supervision. Les IMF doivent procéder ainsi. Si
les frais sont établis selon la taille du portefeuille, les grandes banques
commerciales subventionneraient les coûts liés à la supervision des
portefeuilles de microfinance, ce qui satisferaient la plupart des
institutions de microfinance. De plus, les coûts liés à la supervision des
portefeuilles de microfinance peuvent demeurer assez faibles si les
superviseurs se fient à des vérificateurs chevronnés, autant externes
qu’internes. Néanmoins, le soutien des donateurs est nécessaire pour
assurer la formation du personnel responsable de la supervision et de la
vérification, et pour développer des protocoles efficaces de vérification et
de supervision.
5.3 RECOMMANDATIONS DE L’INDONÉSIE
En Indonésie, la supervision des banques est très décentralisée et exécutée par un
grand nombre de vérificateurs. Fort de cette expérience, la direction de Bank
Rakyat Indonesia a forcé l’adoption de procédures simples qui sont appliquées par
la direction des succursales locales et les vérificateurs. Voici quelques
recommandations tirées de l’expérience de l’Indonésie:
Les IMF doivent utiliser la méthode de calcul des revenus basée sur la
comptabilité de caisse plut ôt que sur la comptabilité de régularisation
55 Los Andes (Bolivie) et ACP (Pérou) ont tous deux choisi d’utiliser des politiques de
financement plus conservatrices que celles qui sont stipulées pour le financement des
consommateurs.
56 Un prêt de trois mois qui est deux mois en retard est plus susceptible de demeurer impayé qu’un
prêt de soixante mois qui est deux mois en retard.
71

Bien que la plupart des institutions bancaires utilisent la méthode de
comptabilité de régularisation pour obtenir la position financière précise
d’une institution financière, sa gestion est beaucoup plus complexe, sans
système informatique, que celle de la comptabilité de caisse. Dans un
environnement tel que l’Indonésie, où plusieurs succursales bancaires ne
sont pas informatisées et que la supervision bancaire est décentralisée, les
revenus doivent être calculés selon la méthode de comptabilité de caisse.
Cependant, si les succursales sont informatisées, la méthode de
régularisation, plus précise, est préférable. De plus, cette méthode exige
l’adoption de politiques concernant les revenus sur les prêts à rendement
nul, sans quoi elle sera inefficace.
La classification des prêts et les procédures de financement doivent être basées
sur des facteurs simples et quantifiables (ex., jours de retard) plutôt que
d’autoriser les directeurs de succursale à faire preuve de jugement lors du
processus de classification
Les systèmes décentralisés et les procédures d’exploitation doivent
facilement quantifiables pour assurer l’application cohérente des méthodes
uniformes.
Les revenus imposables doivent refléter les politiques de financement plutôt que
de déterminer des limites arbitraires aux politiques de financement appliquées
par les IMF:
Dans certains pays, pour réduire la fraude fiscale, la formule servant à
déterminer les revenus utilisée pour calculer les obligations fiscales est
basée sur des politiques de financement normalisées. Si une IMF décide
d’adopter une politique de financement plus conservatrice, leurs revenus
sont calculés comme si les politiques de financement normalisées avaient
été utilisées. Ceci pénalise les IMF qui adoptent des politiques de
financement plus conservatrices.
La supervision des institutions de microfinance réglementées est assez récente. A
travers le monde, il existe peu d’exemples de supervision de telles institutions.
Lorsque les IMF réglementées sont plus matures, la responsabilité de la
supervision est souvent partagée ou déléguée à un tiers. La Banque d’Indonésie a
délégué ses responsabilités de supervision à BRI ; au Bangladesh, la supervision
de Grameen Bank est exécutée par l’intermédiaire du gouvernement qui siège au
conseil d’administration. Au Pérou, depuis dix ans, la fédération des banques
municipales joue un rôle de soutien dans la supervision des banques. Dans la
plupart des pays, plusieurs questions demeurent sans réponse quant aux
ressources dont disposent les superviseurs de banques pour appliquer les
méthodes de supervision adéquates des IMF. Des méthodes créatives favorisant
une supervision efficace, grâce entre autres aux accords de sous-traitance,
72

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
6. RECOMMANDATIONS
Les institutions de microfinance ont fait preuve d’une grande souplesse pour
s’épanouir hors des limites d’un milieu réglementé. Au fur et à mesure que le
nombre d’institutions augmente et que les IMF deviennent de plus en plus
complexes, les législateurs recherchent des moyens pour appuyer leur croissance
tout en protégeant le système financier et les intérêts des clients des IMF, les
secteurs les plus vulnérables de la population au point de vue économique.
Bien que les méthodes de réglementation appropriées soient cohérentes avec le
cadre de la réglementation d’un pays quelconque, cette étude présente des
expériences qui font ressortir la réglementation appropriée de ce segment du
marché financier. L’essence de ces expériences est de tenir compte du profil du
risque des institutions de microfinance et d’appliquer rigoureusement les lignes
directrices où les IMF sont vulnérables, mais aussi d’offrir une certaine flexibilité
en ce qui a trait aux mesures de contrôle du risque qui ne s’appliquent pas au
secteur de la microfinance. Une réglementation efficace peut être accomplie grâce
à des exemptions et des modifications aux lignes directrices actuelles du secteur
financier ou grâce à l’établissement de régimes spécialisés de réglementation.
Quels que soient les moyens adoptés, les législateurs doivent éviter d’établir trop
rapidement de nouveaux règlements ou d’établir des règlements basés sur un seul
modèle institutionnel. La microfinance a évolué au cours des vingt dernières
années dans un milieu non réglementé. Les institutions de microfinance ont été
libres d’incorporer de nouvelles méthodologies de services financiers qui
convenaient à leur marché cible. Il est cependant possible et non souhaitable que
les règlements conçus pour le profil du risque des banques commerciales forcent
les IMF à utiliser des méthodes semblables à celles des banques, plus
traditionnelles, ce qui les empêcherait de rejoindre leur marché cible.
Il est également possible qu’il y ait prolifération d’IMF, en réponse à un marché
apparemment sans limite pour les services de microfinance, ce qui aurait pour
effet de limiter la capacité de supervision du législateur. Pourtant, une fois que les
IMF deviennent des entités réglementées, les déposants ne peuvent évaluer leur
risque adéquatement. Il est nécessaire de trouver un équilibre; les législateurs
doivent déterminer un seuil sous lequel il est préférable de ne pas réglementer les
marchés financiers et centrer leur intérêt sur les institutions ayant le potentiel
d’atteindre un niveau plus élevé. De plus, en attendant que les législateurs
développent une expertise en matière de microfinance, il est préférable de ne pas
réglementer un trop grand nombre d’institutions.
Ce chapitre présente des recommandations quant à la réglementation et la
supervision afin d’aborder la question du profil du risque inhérent aux IMF
énoncé au chapitre 2. Ces aspects sont pertinents dans les deux cas: si une IMF est
73

Réseau MicroFinance
acceptée dans un cadre de réglementation en vigueur et dans la conception d’une
catégorie spéciale pour la microfinance.
6.1 RECOMMANDATIONS PARTICULIÈRES POUR ABORDER LE
PROFIL DU RISQUE INHÉRENT AUX IMF
Les principales institutions de microfinance ont démontré qu’il est possible de
gérer le profil du risque en quatre points d’une institution de microfinance. Les
législateurs et le superviseurs jouent un rôle prépondérant dans ce processus en
reconnaissant les forces et les faiblesses des IMF. Les mesures visant à aborder le
profil du risque inhérent aux IMF sont présentées ci-dessous.
Risque inhérent à la propriété et à la direction
Les législateurs doivent encourager la participation significative des investisseurs
privés, particulièrement les gens d’affaires locaux.
Les législateurs du secteur bancaire peuvent assumer un rôle très
constructif dans le gestion des risques inhérents à la propriété et à la
direction en encourageant la composition exacte de la propriété des IMF.
La perspective, les contacts et la crédibilité des investisseurs privés locaux
peuvent contribuer de façon significative à la stabilité d’une IMF. De plus,
si des investisseurs privés risquent un fort pourcentage de leurs propres
ressources, ils peuvent contribuer à la supervision locale et s’avérer une
ressource précieuse si l’institution fait face à des difficultés.
Les IMF profitent de la participation de plusieurs actionnaires importants dont
les perspectives et les antécédents variés enrichissent le processus de supervision.
En plus des investisseurs privés, les législateurs doivent encourager les
investissements des institutions publiques ou privés orientées vers le
développement et possédant de l’expérience en microfinance ou autre
secteur connexe. Plusieurs institutions de microfinance furent développées
par des organisations non-gouvernementales qui se sont engagées à offrir
des services financiers. L’ONG investit habituellement son portefeuille
établie comme source de capital pour une nouvelle institution financière.
Bien que ceci place l’ONG en position d’actionnaire majoritaire, cette
situation n’est pas recommandée. Les législateurs doivent rechercher
l’équilibre entre l’expérience et les compétences des actionnaires.
Les propriétaires d’ONG et l’IMF réglementée peuvent en venir à des accords
satisfaisants si la structure adhère à certains principes fondamentaux, notamment
la transparence, les transactions conclues dans les conditions normales du
commerce, le prix de transfert honnête et l’indépendance opérationnelle.
L’ONG doit conserver son identité et sa mission grâce à une définition
précise des services offerts à l’intermédiaire financier réglementé, et vice
74

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
versa. L’IMF réglementée doit maintenir une gestion indépendante de ses
services financiers. De plus, les superviseurs bancaires devraient exiger
que toutes les transactions commerciales entre les ONG et l’institution
financière leur soient rapportées. En appliquant ces principes, il est
possible d’obtenir une coordination efficace entre les ONG et l’IMF
Les législateurs peuvent exiger la présence au sein du conseil de professionnels
formés pour élaborer des politiques adéquates et superviser le gestion.
Néanmoins, étant donné la diversité au sein des propriétaires d’IMF, il
arrive couramment que certains directeurs n’aient aucun intérêt monétaire
dans les IMF. Pour compenser cet absence de risque financier, les
directeurs peuvent être tenus légalement responsables du rendement des
IMF, tout comme dans les entreprises privées. Il est donc difficile de
recruter des directeurs, mais il doit exister des ramifications pour ceux qui
ne s’acquittent pas de leurs responsabilités. Le système judiciaire doit
identifier ce qui constitue une grossière négligence, comme omettre de
désigner un vérificateur interne ou de déterminer la qualité ou la fiabilité
Les législateurs doivent introduire des mesures pour compenser l’inhabileté des
propriétaires à répondre aux demandes supplémentaires de capitaux.
Ceci peut être résolu en procédant de l’une des façons suivantes: (i)
augmenter les exigences en matìère de capital; (ii) créer un fonds de
réserve supplémentaire; (iii) limiter la distribuer de dividendes jusqu’à ce
que les points de référence des capitaux aient été atteints; et (iv) exiger un
engagement financier de la part des propriétaires d’IMF. La structure du
capital de l’IMF doit tenir compte de cette disponibilité limitée de
Gestion du risque
Les législateurs doivent s’assurer de la présence de vérificateurs internes et
externes qui s’acquittent de leurs responsabilités.
Les législateurs doivent exiger que les IMF fassent appel aux services de
vérificateurs compétents et maintiennent des procédures de vérification
interne agressives, notamment la vérification intermittente des
emprunteurs. Des lignes directrices doivent aussi établir les exigences
relatives au rendement des vérificateurs externes. Etant donné les
méthodes de livraison des services décentralisées et la délégation du
pouvoir décisionnel au personnel sur le terrain, des mesures adéquates de
contrôle interne doivent être élaborées pour détecter et empêcher la fraude.
75

Les IMF doivent appliquer des méthodes cohérentes relativement aux services
financiers.
Les superviseurs peuvent exiger des IMF qu’elles justifient leurs méthodes
d’exploitation et qu’elles soient responsables de leurs procédures
d’exploitation, en autant qu’il soit tout de même possible de les modifier
au fil du temps. La haute direction doit former et superviser les chefs de
service, introduire des systèmes de présentation de rapports adéquats et
maintenir des systèmes de communication permettant d’adopter des
politiques et des procédures uniformes. Les nouveaux produits et services,
y compris l’application de nouvelles méthodes de livraison de service,
doivent être bien mis à l’essai avant d’être offerts à grande échelle.
Les législateurs bancaires doivent accepter des définitions flexibles concernant la
garantie des prêts qui amélioreront les méthodes visant à favoriser le
remboursement.
Les méthodes d’octroi de prêts de la microfinance sont basées sur les
garanties non-traditionnelles et les méthodes visant à favoriser le
remboursement, par exemple, les prêts à répétition, la pression des pairs,
la perte possible d’actif personnel et de relations avec les agents
négociateurs de prêts, plutôt que sur les garanties solides à titre de source
secondaire de remboursement. Il existe maintenant plusieurs exemples qui
démontrent que ces méthodes peuvent favoriser un très faible taux de
délinquance et permettre d’offrir des services financiers aux secteurs de
l’économie qui n’ont pas accès aux garanties conventionnelles.
La précision des systèmes d’information de gestion du portefeuille doit être
Le moyen le plus efficace de contrôler le risque du portefeuille d’une IMF
consiste à vérifier la précision des SIG, utiliser l’analyse statistique pour
évaluer le rendement du portefeuille et vérifier les résultats en procédant à
des contrôles intermittents du portefeuille. Adéquatement conçus, les
systèmes d’information précis et actuels sont essentiels à la gestion du
risque du portefeuille des prêteurs en raison du nombre élevé de
transactions à court terme, des calendriers de remboursement fréquents et
des opérations décentralisées.
Les législateurs doivent adopter des politiques agressives en matière de
La politique de financement est une question empirique qui doit être
déterminée pour chaque pays. Les politiques de financement des prêts
doivent être coordonnées avec l’échéance des prêts; la pondération du
76

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
facteur de risque doit tenir compte de la qualité de la garantie ; et des
méthodes standard doivent être élaborées. La moyenne peu élevée des
échéances de la plupart des institutions de microfinance démontre que le
financement appliqué à un portefeuille de microfinance doit être plus
conservateur que les politiques adoptées pour les banques commerciales.
Un retard de 60 jours sur un prêt de 90 jours peut constituer un plus grand
risque qu’un retard de 90 jours sur un prêt échelonné sur une période de
cinq ans. Les législateurs peuvent aussi évaluer différentes méthodes de
pondération du risque inhérent aux portefeuilles des IMF. Par exemple,
une pondération différente peut être assignée à l’actif garanti par une
personne jouissant d’une bonne réputation. Mais avant tout, les
législateurs doivent encourager l’adoption de procédures standard de
classification des prêts. En limitant le pouvoir discrétionnaire de la
direction, il est possible d’évaluer avec précision la qualité d’un
portefeuille.
Les législateurs ne doivent pas exiger un trop grand nombre de documents pour
Les IMF prospères ont démontré qu’une demande de prêt peu élaborée
était suffisante. Dans les IMF où l’on octroie des prêts à très court terme,
les prêts à répétition peuvent être approuvés sans aucune évaluation
approfondie du dossier du client lorsque celui-ci s’est toujours acquitté de
ses obligations. L’approbation d’une demande de prêt est basée sur le
dossier du client et l’évaluation qualitative de l’officier de crédit plutôt
que sur des informations quantitatives. Le traitement d’un trop grand
nombre de documents peut affecter la rentabilité d’une IMF.
Nouvelle industrie
Les législateurs doivent surveiller de près les IMF qui surpassent de façon
spectaculaire les projections de croissance présentées dans leur demande
La plupart des IMF prospères oeuvrent dans un marché qui, jusqu’à
maintenant, a été mal servi. Au fur et à mesure que les services de
microfinance pénètrent le secteur informel, la demande est souvent très
forte et une IMF peut dépasser le taux de croissance prévu à un rythme
exponentiel. Les expériences de Finansol et autres institutions ont indiqué
que la croissance rapide peut entraîner une détérioration de la qualité du
portefeuille de prêts. Il faut donc surveiller cette situation de près.
Les nouveaux produits et services doivent être mis à l’essai avant d’être offerts à
Il est préférable de limiter le nombre de produits et services offerts en
même temps. Chaque innovation d’une méthodologie doit être
77

soigneusement évaluée pour déterminer dans quelle mesure les nouvelles
méthodes influenceront la qualité du service original. De plus, il faut tenir
compte de la capacité d’une institution à offrir de nouveaux produits et
services tout en favorisant la croissance des produits actuels.
Les législateurs peuvent protéger les intérêts du public tout en contribuant au
succès éventuel d’une institution, en limitant le nombre de produits et services
Le défi auquel sont confrontés les IMF consiste à exécuter un très grand
nombre de petites transactions de façon à rentabiliser l’entreprise. Il faut
donc limiter les produits et services offerts par les IMF. Cependant, au fur
et à mesure qu’une institution fait ses preuves, elle devrait être autorisée à
offrir des services supplémentaires exigées par le marché.
Les législateurs doivent exiger que les directeurs d’IMF connaissent bien la
finance traditionnelle et la microfinance.
Etant donné que la direction constitue la première ligne de défense contre
un portefeuille en déclin, il est raisonnable d’élever les normes de
compétence des directeurs d’IMF. Bien qu’il soit possible d’assurer la
formation des directeurs de microfinance, il faut investir temps et
ressources pour bien préparer les directeurs d’IMF à assumer leurs
6.2 CONCLUSION
Des milliers d’institutions qui se consacrent à la microfinance ont été établies à
travers le monde. Elles ont développé des méthodes non conventionnelles et
innovatrices pour répondre aux demandes spécifiques des microentreprises et des
communautés à faible revenu. Certaines IMF ont donc démontré que la
microfinance était rentable. Grâce à ces services, les IMF assurent la croissance
du système financier et permettent à des communautés jugées marginales de
Au fur et à mesure que les IMF prennent de la maturité, plusieurs d’entre elles
réalisent qu’elles doivent faire partie du système financier formel pour financer
leur croissance et offrir la vaste gamme de services financiers exigés par leur
marché cible. Cependant, tout comme les méthodes traditionnelles d’octroi de prêt
ne conviennent plus aux caractéristiques des microentreprises, la réglementation
bancaire traditionnelle et les méthodes de supervision ne conviennent plus au
profil du risque d’une institution de microfinance.
Bien qu’il ne soit ni possible ni souhaitable de réglementer toutes les institutions
de microfinance, il existe un nombre croissant d’IMF qui atteignent un seuil
d’importance assez élevé et cherchent à mobiliser les épargnes. Elles méritent
78

Réglementation et supervision des institutions de microfinance
donc une plus grande attention de la part des législateurs bancaires. Ce document
a passé en revue certaines expériences de juridictions qui ont tenté d’adapter la
réglementation et la supervision aux caractéristiques de la microfinance. Plusieurs
options furent étudiées, telles que faire exception aux règles en vigueur, créer des
catégories spéciales de règlements pour la microfinance et déléguer des
responsabilités de supervision à des tiers. Cette étude ne tient pas compte des
coûts, des risques ou de l’efficacité d’une méthode par rapport à une autre.
L’expérience passée est insuffisante pour permettre une telle évaluation, qui sera
cependant justifiée dans un avenir rapproché.
79

Réseau MicroFinance
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PUBLICATIONS DU RESEAU MICROFINANCE:
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• Etablir une Industrie de la Microfinance, 1997*
DOCUMENTS DIVERS :
• Réglementation et Supervision des Institutions de Microfinance : Expérience en Amérique
Latine, en Asie et en Afrique, par Sheri Berenbach et Craig Churchill, 1997.**
• Réglementation et Supervision des Institutions de Microfinance : Etudes de Cas, édité par
Craig Churchill, 1997.*
*Disponible en espagnol
**Disponible en enspagnol et francais
Réseau MicroFinance
Le Réseau MicroFinance est une association universelle de professionnels de la microfinance.
Les membres du réseau s’engagent à améliorer le niveau de vie des ménages à faible revenu en
leur procurant l’accès aux services de crédit, d’épargne et autres services financiers. Le Réseau
institutions de microfinance rentables et stables. Le
Réseau MicroFinance permet aux institutions établies d’échanger leurs expériences et leurs
Organisations non-gouvernementales: Institutions de soutien: Institutions financières réglementées:
ABA, Egypte ACCION International, ACEP, Sénégal
ASA, Bangladesh Etats Unis BancoSol, Bolivie
BRAC, Bangladesh CALMEADOW, Canada Banco del Desarrollo, Chili
CHISPA, Nicaragua
BRI Unit Desa, Indonésie
Emprender, Argentine
CERUDEB, Ouganda
FED, Equateur
Citi Savings & Loans, Ghana
Fundusz Mikro, Pologne
Cooperativa-Emprender, Colombie
Get Ahead, Afrique du Sud
FINAMERIA, Colombie
PRODEM, Bolivie
K-Rep, Kenya
TSPI, Philippines Mibanco, Pérou
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