12.07.2015 Views

Önkormányzatok gazdálkodása - PTE Közgazdaságtudományi Kar ...

Önkormányzatok gazdálkodása - PTE Közgazdaságtudományi Kar ...

Önkormányzatok gazdálkodása - PTE Közgazdaságtudományi Kar ...

SHOW MORE
SHOW LESS

Create successful ePaper yourself

Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.

DÉKÁNI KÖSZÖNTİA Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>a nevében tisztelettelköszöntöm az <strong>Önkormányzatok</strong> <strong>gazdálkodása</strong> – Helyi fejlesztés címő konferenciaelıadóit és hallgatóságát, szívbıl köszönöm a Szervezık erıfeszítéseit, melylyellehetıvé tették, hogy <strong>Kar</strong>unk ismét rangos tudományos esemény házigazdájalehessen!Úgy gondolom, hogy a regionális fejlesztés, illetve a helyi önkormányzatokgazdaságfejlesztésben betöltött szerepének vizsgálata talán sohasem volt olyanaktuális, mint napjainkban. A növekedés extenzív forrásai kimerültek, egyretöbbször kerül a közgazdasági kutatások fókuszába az etikus magatartás, a fenntarthatófejlıdés. Alig tanulták meg hazánkban a gazdaság szereplıi a klasszikuspiacgazdaság fogalmait, napjainkban ezek önmagukban már nem használhatók.A beruházási alternatívák közötti választás tisztán a profitmaximalizáláselvén már nem valósítható meg, a kvantifikálható adatok mellett egyre többszörkell kvalitatív információkat, pozitív vagy negatív externáliákat is figyelembevenni. Ráadásul napjaink Magyarországán az ilyen új típusú beruházási döntéseketegy olyan periódusban kell meghozni, amikor a közbizalom mélypontonáll. Kézenfekvı, hogy az ilyen nagyhorderejő, hosszú távra kiható döntéseketcsak olyan intézményektıl fogadja el a gazdaság, illetve a társadalom, akikrılelhiszi, hogy évtizedeken keresztül fennmaradnak és alapvetı érdekük, hogymőködési körülményeik folyamatosan javuljanak.„Nonprofit szemlélet, hosszú távú gondolkodás, környezettudatos viselkedés”– kitıl lenne jobban elvárható, mint az önkormányzatoktól, illetve az egyetemektıl,kutatóintézetektıl! Ez a tudományos találkozó lehetıséget kínál arra,hogy a legújabb kutatási eredmények, és a helyi fejlesztésben leginkább érdekeltszereplık érdekei, elképzelései egymásra találjanak, és olyan megoldásokszülessenek, melyek vállalhatók lesznek évtizedek múlva is!Kívánok Önöknek inspiratív légkört, hatékony eszmecserét, egyszóval sikereskonferenciát!Dr. habil. Rappai Gábor CScdékán


KÖSZÖNTİA konferenciát szervezı Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori Iskola vezetıjekéntköszöntöm konferenciánk résztvevıit!A konferenciának két aktualitása van.Az egyik a témája, amely napjaink egyik legtöbbet vitatott kérdése, a másikpedig az, hogy húsz éve kezdıdött el a regionális tudomány kérdéseivel foglalkozószakemberek képzése a Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong><strong>Kar</strong>án. Az ötlet az MTA Regionális Kutatások Központja Dunántúli TudományosIntézetétıl, Enyedi György akadémikustól és Horváth Gyula fıigazgatótólszármazott. A regionális kérdésekkel foglalkozó kutatók érzékelték elıször,hogy a jövıben ez a tudományág felértékelıdik és a területfejlesztési folyamatokirányítására, lebonyolítására képzett szakemberek tömegére lesz szükség. Afelismerésüket az élet igazolta, hiszen a regionalitás, területfejlesztés, vidékfejlesztés,térségfejlesztés, településfejlesztés szavak mindennapjaink szókincsévéváltak és ma már nehéz elképzelni, hogy ezek a fogalmak két évtizeddel ezelıttegy szők szakmai kör terminus technicusát alkották.1988-ban Pécsett a Pécsi Tudományegyetem és az MTA Dunántúli TudományosIntézete együttmőködésében Terület- és településfejlesztés címmel kezdıdöttel a területfejlesztéssel foglalkozó szakemberek másoddiplomát adó egyetemiképzése. Ennek tapasztalatai alapján indítottuk be 1994-ben az egyetemigraduális képzést, majd pedig 1996-ban – több nyugati egyetem (Leeds-i, LasPalmas-i, Párizs 8) tapasztalatainak felhasználásával – a Regionális Politika ésGazdaságtan Doktori Iskolában a doktori képzést.Az elmúlt húsz évben a graduális és posztgraduális képzési források keretébentöbb száz hallgatónk kapott diplomát és több, mint 300 hallgató iratkozottbe a doktori iskolába, akik közül eddig 110 abszolutóriumot, 30 pedig PhDfokozatotszerzett. Ma már képzésünk nincs egyedül a magyar felsıoktatásban.A pécsi struktúra felhasználásával nagyon sok egyetem, fıiskola indított behasonló jellegő képzést (Gyır, Szeged, Miskolc, ELTE, Kaposvár, Sopron, Dunaújvárosstb.). 2008-ig hét egyetem akkreditáltatott regionális és környezetgazdaságtanmester programot és indított el valamilyen formában doktori képzéstis. A pécsi iskola annyiban egyedülálló maradt, hogy ez a program oktatja mesterés doktori képzés szintjén a regionális tudomány diszciplínáinak teljes körétés nem csak egy másik tudományterület kiegészítıjeként alkalmazza azokat.A konferencia ötlete is saját oktatóinktól és hallgatóinktól származott. Kétségtelenülaz önkormányzatok <strong>gazdálkodása</strong> és a helyi fejlesztés kérdése napjainkegyik égetı problémája. Ezért hívtuk meg az országos irányítás és ellenırzésszakembereit, vezetıi kutatókat, hogy felvázolják azokat az alapvetı kérdéseket,amelyeket a késı délutáni fórumon meg lehet tárgyalni. Holnap pedig a


Köszöntı 11szekcióüléseken az egyes részterületekkel kapcsolatban mindenki elmondhatja avéleményét, ismertetheti a kutatási eredményeit.Köszönjük a plenáris elıadóinknak, hogy elfogadták a felkérésünket, valaminta szekcióülések elıadóinak, hogy megtiszteltek bennünket azzal, hogy akutatási eredményeiket, véleményüket a konferenciánkon kívánják ismertetni.Külön köszönettel tartozunk dr. Vigvári Andrásnak a konferencia megszervezéséheznyújtott segítségéért! Színvonalas, jó hangulatú tanácskozást kívánunk!Prof. dr. Buday-Sántha Attila DSctanszékvezetı egyetemi tanár,a doktori iskola vezetıje


PLENÁRIS ÜLÉS


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSVÁLTOZÁSOK ÉS LEHETİSÉGEKAZ ÖNKORMÁNYZATI GAZDÁLKODÁSBANDr. Bujdosó Sándorönkormányzati és lakásügyi szakállamtitkárÖnkormányzati és Területfejlesztési MinisztériumMagyarországon a rendszerváltást követıen a korábbi 1586 tanácsból mintegy3100 helyi önkormányzat jött létre. Az osztrák–német típusú közepesen koncentrálttanácsrendszert felváltó önkormányzati modellben az önkormányzatoknem rendelkeznek elıdeikhez képest kevesebb feladattal, sıt újabb és újabbfeladatokat kaptak a települések. Jellemzıje volt az átalakulásnak, hogy a volttanácsi feladat- és hatáskörök szinte mechanikusan önkormányzati feladat- éshatáskörökké váltak. A közigazgatási rendszerváltás során nem került sor az államiés önkormányzati munkamegosztás szisztematikus felülvizsgálatára.A magyar önkormányzati rendszert európai viszonylatban a vegyes modellekközé sorolhatjuk, hiszen egyaránt jellemzi a dél-európai elaprózódott önkormányzatistruktúra, valamint az észak-európai széles körő feladattelepítés. Az1990-es évek elején a központi költségvetés is ösztönözte, hogy minden településrendelkezzen például saját iskolával, tornateremmel, azonban napjainkra atársadalmi folyamatok átalakulásával (pl. gyermeklétszám csökkenése) ezekfenntartása szakmai és gazdaságossági szempontból is alacsony hatékonyságotmutat, ami hosszú távon tarthatatlan.Az önkormányzatokra vonatkozó jogi szabályozása gazdálkodás és a feladatellátás vonatkozásában1990-ben az alkotmánymódosítást követıen került sor az önkormányzati törvényelfogadására. Az ennek módosításához szükséges kétharmados többségalkotmányos igénye garanciális jellege mellett mára az önkormányzati rendszerszükségszerő továbbfejlesztésének, sıt feltétlenül indokolt kiigazításának is jelentısakadályává vált.Az Alkotmány rögzíti az önkormányzatok gazdasági alapjait (saját bevétel,állami támogatás, önkormányzati vagyon), az önkormányzati feladatellátást, asaját bevételek, az átengedett központi adók, átvett pénzeszközök és a központi


16 Bujdosó Sándorköltségvetési támogatások, hozzájárulások biztosítják. Az 1990-es évek elején akorábbi – tanácsokra jellemzı –, alapvetıen finanszírozási rendszert a forrásorientáltszabályozás váltotta fel. Ez az értékválasztás új szemléletet tükröz: az önkormányzatoklegyenek érdekeltek a bevételi források feltárásában és beszedésében.Az átengedett bevételek körében a legmeghatározóbb a személyi jövedelemadó.Ez 1990-ben teljes mértékben az önkormányzatokat illette; 1991–1992-ben50%-kal csökkent az átengedés mértéke; a következı két évben ez az arány30%-ra változott; 1995-tıl megosztott az szja, egy része a központi költségvetésáltal kerül visszaosztásra. 1998-tól 40% az átengedés mértéke, és mára a helybenmaradó rész 8%, míg 32% egyéb módon kerül elosztásra. A helyben maradószja és a helyi iparőzési adó településenkénti eltérı mértékének figyelembevételével 1999 után került bevezetésre a korábbitól eltérı jövedelemkülönbségmérséklésirendszer, melynek forrása az szja normatív módon elosztott része.Az Ötv.-ben 1990-ben meghatározott kötelezı feladatkör a különbözı szaktörvényekmegjelenése óta (pl. szociális törvény, közoktatási törvény, kulturálistörvény) folyamatosan bıvült. Garanciális szabály: amennyiben az Országgyőlésúj kötelezı feladatot határoz meg, akkor biztosítania kell a szükséges anyagifeltételeket. Az Alkotmánybíróság több döntése megerısítette, hogy ez nemjelenti az új feladatok ellátásával összefüggı valamennyi kiadás központi költségvetésbıltörténı biztosítását. E szabály értelmezésével összefüggésben rögzítésrekerült az is, hogy ennek megsértése csak akkor állapítható meg, ha az önkormányzatmőködése az új feladatmegállapítás hatására ellehetetlenül. Feladataikellátására tehát az önkormányzatok a normatív módon igénybe vehetı központiköltségvetési hozzájárulásukat és a helyi bevételeiket együttesen használjákfel. 1991-tıl kezdıdött meg a szabadon felhasználható normatívák elaprózódása,a késıbbiekben megjelentek az ún. „kötött” normatívák és a „központosított”elıirányzatok, melyekre nem jellemzı a felhasználás szabadsága. Míg1990-ben mindössze 14 normatív állami hozzájárulás volt, az 90-es évek közepéreaz a szám már elérte a 67-et, s napjainkban mintegy 250 normatíva van.A mőködési tapasztalatok a teendıket is meghatározzák. Szükséges lenne azállami és az önkormányzatok közötti feladatmegosztás újragondolására és azönkormányzati szervezetrendszer és ezzel a feladatellátás olyan módosítására,amely új feladatellátási szinteket (választott regionális önkormányzat, kötelezıkistérségi társulás) teremt, amely egyrészt tehermentesíti a települési szintet,másrészt biztosítja valamennyi állampolgár számára az azonos színvonalú közszolgáltatásokelérését. Meggyızıdésem, hogy önmagában feladat- és hatáskörireformot a nagy ellátó rendszerek (pl. egészségügy, oktatás) átalakítása nélkülsikeresen nem lehet végrehajtani.


Változások és lehetıségek az önkormányzati gazdálkodásban 17Az önkormányzati mőködés finanszírozásának változásaiés a továbblépés lehetséges módjaiAz önkormányzatok mőködésének, bevételeinek és kiadásainak alakulásáról készítettábrák jól mutatják azt, hogy az 1990-es évek elsı fele a „boldog békeidıt”jelentették. A ’90-es évek közepén az önkormányzati kiadások GDP-n belüliaránya már jelentısen csökkent. Ekkor kezdték felismerni az önkormányzatok,hogy a kialakult intézményrendszer fenntartása meghaladja a pénzügyi lehetıségeiketés esetenként szakmai felkészültségüket, azonban az újszerő változásokravonatkozó igény csak az ezredforduló környékén jellemzı.1. ábra<strong>Önkormányzatok</strong> mőködésének bevételi oldala3 500,0GFS bevételek; Saját bevételek; Helyi adók /mrd Ft/3 000,02 500,02 000,01 500,01 000,0500,0385,0497,5560,2680,6796,0940,41 339,71 171,41 498,51 656,11 903,72 181,02 501,72 673,52 891,03 080,83 053,40,0Évek:1991. 1992. 1993. 1994. 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007.Forrás: A szerzı saját szerkesztése.Ebben a helyzetben változást a saját intézményrendszer racionalizálásával, alétszámgazdálkodás területén a költséghatékony megoldások keresésével, az intézményméreteihez igazítással lehet elérni. Ugyancsak fontos a közös feladatellátásbanrejlı elınyök kihasználása, amelyet például a körjegyzıségek és társulásokesetén pénzügyi ösztönzırendszer is támogat. Önkormányzati vezetıkgyakran megfogalmazzák, hogy ezeket a változásokat „könnyebben” végrehajtanák,ha azt törvény írná elı és nem csak a pénzügyi ösztönzés kényszerítenéki. Egyre több önkormányzat ismeri fel a racionális, költséghatékony gazdálkodáselınyeit, amely megmutatkozik a körjegyzıségek, önkormányzati intézményfenntartótársulások, többcélú társulások számának növekedésében.


18 Bujdosó Sándor2. ábra<strong>Önkormányzatok</strong> mőködésének kiadási oldala (GDP-n belüli alakulás)Összes önkormányzati kiadás/GDP /mrd Ft/300002500020000150001000050002 49815,0%2 9423 54816,9% 16,9%4 36417,2%5 56214,4%6 89313,2%8 45013,4%11 48610 08813,4% 12,9%14 85013 17212,5% 12,8%16 74013,7%18 40813,8%23 75322 05520 34013,2%13,5% 13,5%01991. 1992. 1993. 1994. 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006.Évek:* 2007. évi GFS rendszerő kiadások összesen: 3134,6 milliárd forintForrás: A szerzı saját szerkesztése.Véleményem szerint néhány – nem az önkormányzati rendszer struktúrájátérintı – mielıbbi változtatására is szükség lenne. Indokolt a képviselı-testületeklétszámának differenciált csökkentése, a körjegyzıség rendszerének korszerősítése,az 1000 lakos alatti települések esetében kötelezı jellegük törvényi kimondása.E mellett eredményeket hozhat a fıállású polgármesterek jogállásának felülvizsgálata,annak elıírása, hogy 500 lakos alatti települési önkormányzatokterheit csökkentené az egyes jegyzıi államigazgatási feladatok kistérségi szintretörténı telepítése (vizsgálataink szerint mintegy 1100 hatáskör ide telepíthetı).További lehetıséget hordoz a többcélú kistérségi társulási rendszer bıvítése is.Hangsúlyozom, hogy nem az önkormányzatok számának csökkentése a cél, hanema feladatok ésszerő telepítése, a meglévı forráshiány csökkentése.Az önkormányzatok adósságállományának alakulásaA magyar önkormányzatok gazdálkodásában a hitelek súlya elmarad a fejlettországokban tapasztaltakhoz képest. Ennek megítélésénél azonban figyelembekell venni, hogy Magyarországon a két nagy ellátórendszer (közoktatás, egészségügy)tekintetében az önkormányzatoknak széles körő ellátási kötelezettségevan és más országokban a saját bevételek aránya is nagyobb, így ık jobban tudjákhasználni ezt a pénzügyi eszközt.


Változások és lehetıségek az önkormányzati gazdálkodásban 193. ábra<strong>Önkormányzatok</strong> adósságállománya – nemzetközi kitekintés9,0%8,0%7,0%6,0%5,0%4,0%3,0%2,0%1,0%0,0%Forrás: A szerzı saját szerkesztése.4. ábra500450MáltaBulgáriaGörögo.LitvániaSzlovéniaRomániaSzlovákiaAusztriaCiprusÉszto.Írorsz.Magyaro.Lengyelo.LuxemburgLettorsz.Csehorsz.Spanyolo.PortugáliaEgyesült Kir.<strong>Önkormányzatok</strong> hitelállományaBelgiumNémetorsz.DániaFinnorsz.Svédorsz.Franciao.HollandiaOlaszorsz.2005 2006463,5488,5Hitel összesen /mrd Ft/40035030025020015010078,992,3168212,2268,5338,1500Évek:2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007.Forrás: A szerzı saját szerkesztése.Az elızı évek hitelállományához viszonyítva mindenképpen jelentıs a növekedés,melyben a 2007. évi kötvénykibocsátás volumene figyelemre méltó, ésa 2008. május közepéig tapasztalható tendencia következményei középtávonmár veszélyeket hordozhatnak.


20 Bujdosó Sándor1. táblázatMegnevezés 2006. év 2007. évÖsszesen a kibocsátott összértékmillió forintbanKibocsátó önkormányzatok száma* 2007. október 31-ig: 96 418,0 M FtForrás: A szerzı saját számítása.2008. évmájus közepeÖsszesen25 448,3 203 483,4* 108 161,0 337 092,010A kötvénykibocsátás lehetıségével jellemzıen a városok, megyék és a megyeijogú városok éltek. Tapasztalataink szerint a kötvényt kibocsátó önkormányzatokjelentıs része ezt a forrást késıbbi idıre tartalékolja és a hitelfelvételikorlát törvényi szabályozása módosításának hírére az indokoltnál nagyobbmértékben vette igénybe.2. táblázatKibocsátott kötvények száma2007 2008. májusFıváros 0 0Fıvárosi kerület 9 4Megye 15 10Megyei jogú megyeszékhely város 12 2Megyei jogú nem megyeszékhely város 2 0Többcélú kistérségi társulás 0 0Egyéb város 77 45Nagyközség 5 9Község 9 8Összesen 129 78Forrás: A szerzı saját számítása.A diagramból jól látható, hogy az önkormányzati vagyonállomány 2001 és2003 között jelentısen nıtt. Nem szabad azonban figyelmen kívül hagyni, hogy2001-ben az ingatlanvagyon-kataszter felülvizsgálatára is sor került. Amellett,hogy bıvült az önkormányzatok köre, megváltoztak a számviteli elıírások is ésaz Európai Unióhoz való csatlakozás folyamatában szükségessé vált például azadatgyőjtési rendszer átalakítása, az ingatlanok valós értékének megállapítása is.11475199


Változások és lehetıségek az önkormányzati gazdálkodásban 21Az önkormányzatok vagyonállományának alakulása5. ábraAz önkormányzati vagyon alakulása10 0009 0008 8429 149 9 279 9 4958 000Vagyon mértéke /mrd Ft/7 0006 0005 0004 0003 0002 0001 000384683 9001 076 1 1761 4531 7011 9042 1672 9153 2576 06701991. 1992. 1993. 1994. 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006.Évek:Forrás: A szerzı saját szerkesztése.Az önkormányzati fejlesztések változásaiAz 1990-es évek elsı felében a címzett- és céltámogatás rendszere az alap infrastrukturálisberuházásokra (pl. iskola, ivóvíz, gáz) irányult. A 90-es évek másodikfelében a szennyvíz-, a kórház- és a kulturális beruházásokra helyezıdik ahangsúly, megjelennek a megyei decentralizált támogatások és a célzott központiforrások. Ekkortól vált jellemzıvé, hogy az önkormányzatok azt a céltvalósították meg, amire volt kiírt pályázat, de nem vizsgálták ezen „presztízsberuházások”fenntarthatóságát. Erre az idıszakra jellemzı, hogy privatizációsbevételeiket, a vagyonértékesítésbıl származó és saját bevételeiket is ezen beruházásokfinanszírozására fordították.Az ezredforduló idıszakára a pályázati lehetıségek tovább szélesedtek, megjelentekaz EU elıcsatlakozási alapok. 2004-tıl az európai uniós pályázatokjelentik a meghatározó fejlesztési forrásokat és a kormányzat ekkortól a szükségessaját erı megteremtését az ún. EU Önerı Alap létrehozásával segíti. 2006-tól a decentralizálás fı iránya a régió és a fejlesztési lehetıségekben az EU-spályázatoké, az ebbıl megvalósítható fejlesztéseké a fı szerep. Emellett továbbrais megmaradnak a hazai fejlesztési források, mivel nem minden beruházáshozigényelhetı uniós forrás, továbbá például a derogációs kötelezettségeink teljesítéséhezsem biztos, hogy elég lesz az uniós pályázatokban elkülönített pénz.


22 Bujdosó SándorAz önkormányzatok fejlesztési elképzeléseinek sikeres megvalósítását aKormány több támogatási elem mőködtetésével segíti. Lehetıség van kedvezményeshitel felvételre (MFB hitel), jelentısen megnövekedett az EU ÖnerıAlap összege, a fejlesztésekhez felvett hitelek tekintetében kamattámogatásirendszer került kialakításra. Emellett az EU-s projektek alacsony önrész mellettkerülnek kiírásra.A források bıvülése mellett azonban fontos, hogy csak az olyan szükségesberuházások megvalósítására kerüljön sor, amelyeknek fenntartásáról az önkormányzatkésıbb is gondoskodni tud.Az önkormányzati gazdálkodás ellenırzéseAz önkormányzati gazdálkodás ellenırzési rendszere összetett. A közigazgatásihivatalok törvényességi ellenırzése a döntéshozatal szabályszerőségét vizsgálja.A Magyar Államkincstár szabályszerőségi szempontból ellenırzi az önkormányzatokközponti költségvetési támogatásainak igénylését és elszámolását. Eszervezet szerepét a szabályszerőségi ellenırzésben és a helyszíni ellenırzésbennövelni szükséges. A belsı ellenırzési rendszer szolgálja a hibák, hiányosságokkellı idıben történı feltárását és jó mőködése esetén segítséget nyújthat a feladatellátáshatékonyságának növeléséhez is. Az önkormányzati könyvvizsgálat,az éves költségvetési beszámolók jogszabályi megfelelısségét és valódiságátvizsgálja, tapasztalataink szerint nem mindig kellı alapossággal és hatékonysággal.Az önkormányzati gazdálkodás egészének vizsgálatában az ÁllamiSzámvevıszéké a legfontosabb szerep; törvényességi, szabályszerőségi, célszerőségiátfogó vizsgálataik tanulságosak az önkormányzatok számára.Bár látható, hogy az önkormányzati gazdálkodás ellenırzésének sok dimenziójaés szereplıje van, azonban ennek átalakítása is idıszerő.AbstractOperational experience determines actual responsibilities, but there is a basic needfor a total rethink of the division of these responsibilities between central and localgovernment. This means reforming the whole system of local government and, atthe same time, of the distribution of the tasks needed to provide new levels ofcommunity services (such as elected regional authorities or obligatory microregionalassociations). This, from one point of view, would provide some easementof the burden at settlement level, and, from the other point of view, would providethe same level of public services for all citizens.In the absence of a reform of the major service-providing systems (for example,health-care and education), it is impossible to undertake any reform of responsibiliitiesand of the overall scope of authority. It is now recognised that, although itserves to ensure the underlying principle of guarantee, the requirement under the


Változások és lehetıségek az önkormányzati gazdálkodásban 23constitution of a two-thirds majority has become a major obstacle to the further (andvital) development of the local government system .Changes need to be introduced immediately - changes which should be realisticallypossible in relation to issues which do not concern the actual structure of thelocal government system. These would, essentially, modernise governance withinthe smaller settlements, focusing on full-time mayors, on members of local councils,on the statutory chief executive officers of settlements and on the expansion ofthe increasingly successful micro-regional association system. The target is notessentially to reduce the number of local authorities – in any case impossible undercurrent circumstances – but the rational allocation of responsibilities and, in conjunctionwith this, some alleviation to the current lack of resources.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSAZ ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER MŐKÖDÉSE –A PÉNZÜGYI ELLENİR OLVASATADr. habil. Kovács ÁrpádelnökÁllami SzámvevıszékAz Országgyőlés 2007 ıszén hozott határozata 3. pontjában kifejezte egyetértésétaz Állami Számvevıszék 2006–2010. évi stratégiájának célkitőzéseivel, stöbbek között támogatta, hogy az Állami Számvevıszék ellenırzéseivel kiemeltensegítse a közigazgatás korszerősítését, az államháztartás hatékony mőködését,alakítsa át és korszerősítse a jelentıs nagyságrendő költségvetéssel rendelkezıönkormányzatok átfogó ellenırzését, járuljon hozzá az európai uniós tagságbólszármazó források mind teljesebb hasznosításához.A megújított ellenırzési program az önkormányzati gazdálkodás magas kockázatúterületeire összpontosít, így vizsgáljuk, hogy az önkormányzat milyenmódon biztosította a költségvetési és a pénzügyi egyensúlyt a költségvetésébenés annak teljesítése során; eredményesen készült-e fel az európai uniós forrásokigénylésére és felhasználására, továbbá biztosította-e az elektronikus közigazgatásfeltételeit, meghatározott adatok közzétételével a gazdálkodás nyilvánosságát;kialakította-e a külsı és a belsı feltételeknek megfelelıen a költségvetéstervezési, gazdálkodási és zárszámadási feladatok belsı kontrollrendszerét, ezentevékenységek szabályszerő ellátásához hozzájárult-e a folyamatba épített, elızetesés utólagos vezetıi ellenırzés, valamint a belsı ellenırzés; s megfelelıenhasznosították-e a korábbi számvevıszéki ellenırzések megállapításait, javaslatait.A jelentések nyilvánosságra hozatala jelentıs mértékben növelte az önkormányzatokönkéntes jogkövetı magatartását, s lehetıvé tette, hogy a közel 3200önkormányzat vezetése tudomást szerezhessen azokról a hiányosságokról – akárszabályozási, akár döntéshozatali, vagy a gazdálkodási jogkörök gyakorlásávalösszefüggı területeken – melyek tipikusnak mondhatók az önkormányzati alrendszerben.Ez a kedvezı tendencia bizonyítja, hogy helyes az Állami Számvevıszékfelfogása, mely szerint segítséget kíván adni az önkormányzatoknak abelsı kontrollok minél hatékonyabb és gazdaságosabb kiépítéséhez, mőködtetéséhez,hogy ezáltal az önkormányzatok gazdálkodási rendszere, a feladatellátás


Az önkormányzati rendszer mőködése… 25minısége gazdaságosabb, hatékonyabb, s természetesen átláthatóbb, valamintszámonkérhetıbb legyen. Fokozta az ÁSZ megállapításainak széles körő megismerésétés hasznosítását, hogy a megyei jogú városi és a megyei önkormányzatokátfogó ellenırzésének tapasztalatairól, a fıbb megállapításokról az érintettönkormányzattal közösen tartott sajtótájékoztatót az ÁSZ.A korszerősített program alapján 2007-ben 5 megyei, 5 megyei jogú városi,6 fıvárosi kerületi, 66 városi, 9 nagyközségi és 76 községi önkormányzat gazdálkodásirendszerének átfogó ellenırzésére került sor. Az ellenırzések összegzıtapasztalatairól szóló jelentést ez év nyarán hozzuk nyilvánosságra.Az államháztartás önkormányzati alrendszerének bevétele-kiadása az elmúltnégy évben emelkedett, a 2006. évi konszolidált bevétele-kiadása a 2002. évinélmegközelítıen 50%-kal magasabb, az évenkénti növekedési ütem 6–12% közöttivolt. Ezen idıszak alatt a személyi kiadások elsısorban központi bérintézkedésekmiatti 50%-os növelésére, valamint a dologi és a felhalmozási célú kiadások66–42%-os emelésére az önkormányzatoknál fedezetet a helyi adóbevételek50%-os, a személyi jövedelemadó bevételek 38%-os, továbbá a kapott támogatásokbólés a hitelfelvételekbıl származó bevételek együttesen 46%-os növekményenyújtott.A helyi önkormányzatok könyvviteli mérleg szerinti vagyona a 2006. év végérea 2002. évihez viszonyítva 60,3%-kal nıtt, a 2006. év végén 10 300 milliárdFt volt. A 2002–2006 közötti idıszakon belül az elsı évben 43,8%-kal akövetkezı években 4,2%–2,5%–4,4%-kal növekedett a vagyon könyvviteli mérlegbenkimutatott értéke. A 2002–2003 közötti kiugróan magas arányú növekedéstelsısorban a korábban érték nélkül nyilvántartott ingatlanok értékénekmegállapítása okozta. Kedvezı, hogy a könyvviteli mérleg szerinti vagyon értékéneka 2003. évtıl történı növekedését jellemzıen a beruházások, felújításokeredményezték. Kedvezıtlen, hogy a beruházásokra fordított kiadások bıvülésemellett növekedett a kötelezettségek év végi állománya, ugyanakkor a pénzügyilikviditást elısegítı forgóeszközök aránya mérséklıdött. A költségvetési egyensúlytjavító önkormányzati intézkedések következtében csökkent az önkormányzatoktulajdonában lévı értékpapírok állománya, míg a kötelezettségek azemelkedı összegő hitelfelvételekbıl eredı visszafizetési kötelezettség miatt növekedtek.A hitelfelvételeken belül nıtt a rövid lejáratú likvid hitelek aránya,amelyet az önkormányzatok több mint fele az év végén nem fizetett vissza, ígyezek a következı év gazdálkodását terhelték.Az MNB által közzétett adatokból levonható az a következtetés, hogy továbbnıtt az önkormányzati alrendszer eladósodottsága, jellemzıen megnıtt a kötvénytkibocsátó önkormányzatok száma a kibocsátott kötvények összege.A gazdasági programmal rendelkezı önkormányzatok aránya 2002–2006 között– az elızı évekhez viszonyítva – növekedett. Az elfogadott gazdasági programokbana célkitőzések között szerepelt a pénzügyi stabilitás biztosítása, az intézményistruktúra átalakítása, a pályázati lehetıségek maximális kihasználása.


26 Kovács ÁrpádAz önkormányzati hivatalok több mint felénél a jegyzık az Áht. elıírásaitmegsértve nem, vagy nem megfelelıen gondoskodtak a FEUVE megszervezésérıl,nem alakították ki a kockázatkezelés rendjét, közel felénél nem készítettékel az ellenırzési nyomvonalat. Az önkormányzatok hivatalainál az Ámr-ben elıírtfolyamatba épített ellenırzési feladatok hiányos elvégzése miatt a könyvvitelielszámolásokat megalapozó pénzforgalmi bizonylatok közel fele nem feleltmeg a számviteli törvényben foglalt alaki és tartalmi követelményeknek. A kötelezettségvállalásés az utalványozás jóváhagyott elıirányzat nélkül történt azönkormányzatok egyharmadánál. A pénzgazdálkodási folyamatba épített ellenırzésvégrehajtásánál növekedtek a hiányosságok az elmúlt négy évben. Azelızı ellenırzések tapasztalatai alapján magas kockázatúnak minısített belsıkontrollok mőködésének ellenırzését a 2006. évben kiterjesztettük azok részterületeireis, mert a folyamatba épített ellenırzések elmaradása, a jogszabálybanelıírt ellenırzési feladatok végrehajtásának teljes, vagy részleges elmulasztásakövetkeztében a bizonylatokon halmozottan jelentkeztek a hiányosságok. A kiterjesztéskövetkeztében az elızı évekhez képest kiugróan magas hibaarányt állapítottunkmeg.Az önkormányzatok szinte mindegyike szabályozta vagyongazdálkodási rendeletébena vagyongazdálkodással kapcsolatos hatásköröket és az értékesítésselkapcsolatos feladatokat, hatásköröket. Az önkormányzatok közel felénél nemrendelkeztek azonban a korlátozottan forgalomképes vagyon vagyongazdálkodásirendeletben rögzített korlátozott forgalomképességének megváltoztatásifeltételeirıl, illetve a törzsvagyonon kívüli egyéb vagyoni körbe történı átsorolásifeltételeirıl. Az elidegenítések, vagyonhasznosítások során a versenytárgyalásikötelezettségre vonatkozó elıírást az önkormányzatok fele megsértette. Aversenytárgyalás nélkül történt elidegenítések, vagyonhasznosítások nem tettéklehetıvé az önkormányzati vagyonnal történı gazdálkodás nyilvánosságára,átláthatóságára vonatkozó követelmény érvényesülését. A korlátozottan forgalomképestörzsvagyon részét képezı vízi közmővek tulajdonjogának gazdaságitársaság részére történı átadásával 2003–2006 között összesen 24 önkormányzatsértette meg az Ötv. és a vízgazdálkodásról szóló törvény elıírásait. Az önkormányzatoktörzsvagyonába tartozó forgalomképtelen ingatlan értékesítése ésa földhivatali bejegyzése is megtörtént – a Ptk. forgalomképtelen ingatlanokelidegenítésére vonatkozó semmisségi elıírását megsértve – kilenc önkormányzatnál.Az önkormányzatok közel felénél történt úgy vagyonértékesítés, hogy aforgalmi érték megállapítására értékbecslés nem készült, vagy az abban foglaltakatnem vették figyelembe az értékesítési ár meghatározásakor. Ingyenes,vagy kedvezményes helyiségbérlet biztosításával – az Alkotmány és az Ötv.elıírásait megsértve – évente csökkenı arányban támogattak közvetetten politikaipártokat az önkormányzatok.A hibák, mulasztások, tudatos visszaélések korlátozása szempontjából meghatározóanfontos belsı kontrollmechanizmusok ma a közösségi szféra vezény-


Az önkormányzati rendszer mőködése… 27lı intézményrendszerébıl lényegében hiányoznak. Az ÁSZ vizsgálati tapasztalataiazt bizonyítják, hogy az elmúlt évek átszervezései nyomán a helyzet továbbromlott. A külsı, számvevıszéki ellenırzés már csak eltérı funkciójánálfogva is, csak korlátozottan képes kiváltani (pótolni, csökkenteni) a belsı ellenırzésgyengeségeibıl adódó menedzselési zavarokat és így a veszteségeket.Kezdeményezéseink ellenére – noha igazságunkat az intézkedésekért felelıs orgánumoknem vitatták – kevés történt a helyzet megváltoztatására. Ugyanakkor– érhetı – a közvéleményt kevéssé érdekli, hogy valójában ki a felelıs, haneminkább az, végre változzon már valami.Nem hagyhatjuk ezért figyelmen kívül azt az ÁSZ-nak újra és újra feltettkérdést, hogy milyen feltételek biztosításával tudnánk többet tenni – a hibák következetesbemutatásán, a „misszmenedzsment” következményeinek bemutatásán,és a korrekciós javaslatok megtételén túl a szankcionálás eszközeinek erıteljesebbalkalmazásával a rendteremtés közvetlen segítése érdekében. Noha azÁSZ élve – egyébként korlátozott, közvetlen szankciót csak igen szők körbenlehetıvé tevı – felhatalmazásaival, eddig több mint 120 büntetı eljárást kezdeményezett,és amióta erre lehetısége van, több tucatnyi közbeszerzési eljárásellen nyújtott be panaszt, s számos fegyelmi kezdeményezést tett – ahol azonbancsak az eljárás megindítása kötelezı és az elmarasztalás rendre elmarad,mert az kívül esik az ÁSZ hatókörén – áttekintettük, hogy miként és milyenteltételek biztosításával lehetséges határozottabbá tenni a vizsgálható tapasztalatokilyen – fegyelmi, kártérítési, büntetıjogi – hasznosítását is. Amit a magunkhatókörében megtehetünk, azt megtettük. A vizsgálati programok kiemelt szempontjaa közbeszerzés, az uniós pályázat lebonyolíthatóságának kontrollja, abelsı konzultáció és elemzés a büntetı- és polgári jogi szankciók alkalmazhatóságárólés az ügyészségi-rendırségi és versenyhivatali eljárások segítése információátadással és konzultációval. Ma is számos olyan eljárás folyik – például aMÁV-nál –, ami ugyan nem az ÁSZ kezdeményezése alapján indult, de annaksikeres befejezéséhez kétségtelenül is hozzájárul. További kezdeményezésünk –a megelızés érdekében –, hogy holland–magyar számvevıszéki együttmőködéssel,partnerintézményünk segítségével feltérképezzük és nyilvánosságra hozzuka korrupciós kockázatokkal érintett, konkrét intézményi területeket.Vannak azonban olyan feltételek, amelyek megváltoztatása kívül esik lehetıségeinkhatárán. A költségvetési gazdálkodás ma „önkéntes jogkövetésre” épülés az Országgyőlés zárszámadási felmentvényével a mindenkori kormány mentesülaz elızı év gazdálkodásának felelıssége alól. A döntési-eljárási kompetenciaés a felelısség érvényesíthetısége szempontjából ezért tartottuk fontosnake kérdés megoldásának közpénzügyi tézisekben való szerepeltetését. Sikeresnektartottuk, hogy az Országgyőlés egy éve felkarolta kezdeményezésünket.Sajnáljuk, hogy az Országgyőlés asztalán lévı, de tárgysorozatba még fel nemvett ún. közpénzügyi törvénycsomag nem foglalkozik e rendteremtéshez, felelısség-érvényesítéshezszükséges feltétel megteremtésével.


28 Kovács ÁrpádA másik feltétel a határozott szankcionálás, maga az igazgatási-irányításirendszer és annak mai mőködési hiátusa. Abban az esetben ugyanis, ha nincsenekbegyakorolt, következetesen betartható, világos normák, eljárási követelmények,s a mőködés véletlenszerő kimenetekkel terhelt, akkor az eltérések éskülönösen azok okainak feltárása és minısítése szinte lehetetlen. Nem lehettudni, hogy mi az, ami felkészületlenségbıl, szervezeti zavarból, strukturális áttekinthetetlenségbılszármazó hiba, és mi az, ami tudatos, vétkes mulasztás,bőncselekmény, korrupciós elınyszerzés. Így, amikor az ÁSZ arra hívta felhangsúlyozottan a figyelmet, hogy a közigazgatás mőködıképessége és így azelszámoltatható, átlátható gazdálkodás veszélyben van, egyszersmind, a hibákkövetkezetes szankcionálhatóságának feltételteremtését is sürgette.Az önkormányzatok a 2006. évben 277,3 milliárd Ft-ot céljellegő – nem szociálisellátásként – támogatásként adtak át mőködési és felhalmozási célra alapítványoknak,közalapítványoknak, egyéb nonprofit szervezeteknek, vállalkozásoknak,háztartásoknak, saját intézményeiken kívüli költségvetési szerveknek éskülföldi közösségeknek. A helyi önkormányzatok a céljellegő támogatások közelfelét mőködési, a többit felhalmozási célra nyújtották, a juttatott támogatásösszegét, a támogatott célt, a támogatás felhasználásáról történı számadási kötelezettségteljesítésének módját, határidejét az elızı évekhez viszonyítva növekvıarányban meghatározták. A számadások ellenırzését az Áht. elıírása ellenéreaz önkormányzatok közel egytizede nem végezte el, további 40% pedighiányosan gondoskodott a számadások ellenırzésérıl. A támogatások rendeltetésszerőfelhasználására vonatkozóan az önkormányzatok mintegy nyolctizede acélszerinti felhasználást nem ellenırizte. (Az átadott pénzeszközök felhasználását17 támogatott szervezetnél ellenıriztük a helyszínen, amelyek során hatesetben jogosulatlan felhasználást állapítottunk meg.)A támogatások és a nettó ötmillió forintot elérı vagy azt meghaladó értékő –árubeszerzésre, építési beruházásra, szolgáltatás megrendelésre, vagyonértékesítésre,vagyonhasznosításra, vagyon, vagy vagyoni értékő jog átadására vonatkozóankötött – szerzıdésekkel kapcsolatos, Áht.-ban elıírt közzétételi kötelezettségénekévek óta az önkormányzatok több mint fele nem, vagy csak részben tetteleget. A közzététel elmulasztása nem tette lehetıvé a közpénzfelhasználás átláthatóságára,nyilvánosságára vonatkozó követelmény érvényesülését. Az önkormányzatokmintegy harmadánál történt követelés elengedés és ingyenesvagyonátruházás. A követelést elengedı önkormányzatok közel fele, a vagyontingyenesen átruházó önkormányzatok harmada nem határozta meg rendeletbena követelés elengedés módját és eseteit, valamint az ingyenes vagyonátruházáseseteit.Az ellenırzött kiemelt körbe tartozó, valamint a városi önkormányzatokképviselı-testületei meghatározták a közbeszerzések helyi szabályait, azonbanannak során az önkormányzatok tizede nem rendelkezett a közbeszerzési eljárásokelıkészítésérıl, az ajánlatkérı nevében eljáró, illetve az eljárásba bevont


Az önkormányzati rendszer mőködése… 29személyek felelısségi körérıl és az eljárások dokumentálásának rendjérıl.A Kbt.-ben foglaltak ellenére az ellenırzött önkormányzatok egynegyede a közbeszerzésieljárások belsı ellenırzésének felelısségi rendjét nem határozta meg,mintegy tizede nem készítette el az éves összesített közbeszerzési tervét. A lefolytatottközbeszerzési eljárásokban az ajánlatkérı nevében eljáró személyekmegfelelı szakértelemmel rendelkeztek, az ajánlatok elbírálása megfelelt aKbt.-ben foglaltaknak, a bíráló bizottságok – három eljárás kivételével – a kizáróokokat vizsgálták. A szerzıdést az ajánlati dokumentáció, felhívás és az ajánlatalapján határidıben megkötötték.Az ellenırzés során a Kbt. megsértése miatt az ÁSZ 21 jogorvoslati eljárástkezdeményezett, amelyek közül 19-nél a Közbeszerzési Döntıbizottság megállapítottaa jogsértést és 13,5 millió Ft összegő bírság kiszabásáról határozott. AKözbeszerzési Döntıbizottság az eljárások megszüntetésére vonatkozó döntéseinéla 2006. évben szerepet játszott, hogy a jogsértés tudomásra jutásának idıpontjakéntnem az ezt alátámasztó összes hiteles dokumentum rendelkezésre állásátvette figyelembe, hanem a közbeszerzési eljárás elmulasztására csak közvettenutaló dokumentumok közül legalább egynek az ellenırzést végzı részéretörtént átadásának idıpontját. A Közbeszerzési Döntıbizottság eljárásánál nemvette figyelembe, hogy az ÁSZ részére a Kbt. alapján nyitva álló 15 napos jogvesztıhatáridı alatt a hiányos dokumentumokból nem állapítható meg teljesbizonyossággal a Kbt. elıírásainak a megsértése.Az önkormányzatok költségvetésben tervezett költségvetési bevételeinekkiadásainakegyensúlya az elmúlt években folyamatosan romlott. A tervezett bevételekaz önkormányzatok kilenctizedénél nem nyújtottak fedezetet a tervezettkiadásokra, ezen belül háromnegyedénél a mőködési feladatokra, felénél a tervezettfelhalmozási feladatokra. A költségvetésben tervezett hiány növekedésébenváltozatlanul szerepet játszott a feladatellátás módjának gazdaságtalan megszervezése,az intézményi kapacitások alacsony kihasználása, a teherbíró képességetmeghaladó önként vállalt feladatok elvégzése, tervezési hibák, valamint afelhalmozási célú költségvetési bevételeket meghaladó mértékő felhalmozásicélú költségvetési kiadás tervezése.Az önkormányzatok egyensúly javítására tett intézkedéseinek hatására ténylegesenaz ellenırzött önkormányzatoknak az elmúlt két évben közel egyharmadánálvolt költségvetési hiány. A tervezett költségvetési hiányt a költségvetésvégrehajtása során csökkentették a terven felüli saját bevételek, a vagyonértékesítésbıl,a nem megalapozott tervezésbıl származó többletbevételek, a támogatásokés pályázatok révén megszerzett pénzeszközök, a pénzmaradvány tervezettigénybevételének háromszorosát meghaladó – a tervezett hiány kétharmadánakmegfelelı nagyságú – igénybevétele, valamint az önkormányzatok mintegykétharmadánál a feladatok átütemezése, elhalasztása, esetleg elhagyása.A saját bevételek között változatlanul meghatározó a helyi adó bevétel,amelynek az összes bevételen beüli aránya meghaladta az egytizedet. A helyi


30 Kovács Árpádadóbevételek között az iparőzési adó továbbra is a legjelentısebb, a helyi adóbevételek84%-át biztosította. Az önkormányzatok háromnegyede a helyi adókbólkülönbözı jogcímen a törvényben biztosítottakon túlmenıen további kedvezményeket,mentességeket is adott.Adósságot keletkeztetı kötelezettségvállalásról az ellenırzött önkormányzatokkétharmada döntött, ennek leggyakoribb módja a hitelfelvétel volt. A felvetthitelekkel és kötvénykibocsátásokkal részben a korábbi hiteleket fizettékvissza. Az adósságot keletkeztetı kötelezettségvállalások összegének meghatározásakor96%-nál betartották az Ötv.-ben elıírt felsı határt. A folyószámlahitelkeretek és a felvett likvid hitelek összege, idıtartama 2002–2006 között folyamatosanemelkedett, annak teljes összegét a megyei önkormányzatok háromnegyede,a megyei jogú városi önkormányzatok egyharmada, a Budapest fıvárosikerületi önkormányzatok fele, a városi önkormányzatok 38%-a év végén nemfizette vissza. A pénzügyi helyzet alakulásában a likviditási gyorsráta az önkormányzattípusokközött jelentıs különbségeket mutat, a különbség azonbancsökken, amelyet a következı grafikon szemléltet.Az önkormányzatok gazdasági helyzete romlott 2002–2006 között, mivel akötelezettségek mindegyik önkormányzattípusban emelkedtek, kiugróan a Budapestfıvárosi kerületi, a megyei jogú városi és a városi önkormányzatoknál.Ezen belül dinamikusan nıttek a rövid és hosszú lejáratú hitelfelvételek miattikötelezettségek. A helyi önkormányzatok átlagos likviditási gyorsrátájának folyamatos,a 2002. évi 2,6-rıl a 2006. évi 1,2-re csökkenése mutatja a pénzügyihelyzet általános rosszabbodását, a fizetıképesség csökkenését, amely különösena megyei jogú városi és városi önkormányzatoknál következett be.A mutató értékének 2007. évi emelkedése nem a gazdálkodás javulásánaksokkal inkább a kötvény kibocsátás útján realizált bevételek tartalékolásánakköszönhetı.A likvid hitelt felvevı önkormányzatok egyötöde egyik évben sem fizettevissza annak teljes összegét év végén, így az folyamatosan szolgálta a fizetıképességfenntartását.Az önkormányzatoknál a pénzügyi-számviteli tevékenység informatikai támogatottságaaz elmúlt évek alatt egyre elterjedtebb és korszerőbb lett, azonbana pénzügyi-számviteli feladatok ellátására számítógépes programokat és manuális,analitikus nyilvántartást egyaránt használtak.A kisebbségi önkormányzatok a települési önkormányzatoktól feladatot nemvettek át és intézményt nem alapítottak, így költségvetésükben meghatározórészarányt a mőködési kiadások és azon belül évente növekvı arányban a dologikiadások képviseltek.A belsı ellenırzési feladatok ellátásában a korábbi évekhez képest elırelépéstörtént a belsı ellenırzési szervezet és a személyi feltételek kialakítása, amőködéséhez szükséges feltételek biztosítása, a feladat ellátásának szabályozottságaterületén. Az önkormányzatok többsége kialakította a belsı ellenırzés


Az önkormányzati rendszer mőködése… 31szervezeti kereteit, azonban a városok több mint fele, a nagyközségek, községekmintegy négyötöde nem szabályozta a belsı ellenırzést végzık jogállását, feladatait.A belsı ellenırzés szervezeti rendszerét az önkormányzatok négyötödebelsı ellenırzési társulás keretében biztosította. Elırelépés történt a belsı ellenırzéstellátók feladatköri és szervezeti függetlensége terén, mivel az önkormányzatokmintegy kilenctizedénél a belsı ellenırök közvetlenül a jegyzı alárendeltségébenvégezték munkájukat. Az önkormányzatok kilenctizede rendelkezettbelsı ellenırzési kézikönyvvel, ugyanakkor még mindig nem kellıenmegalapozott az ellenırzések tervezése, a társulások munkaterve és az önkormányzatokigénye közötti összhang az érintettek közel harmadánál nem valósultmeg. Az elvégzett ellenırzések háromnegyed részében megfelelı tartalmú jelentésekkészültek. A képviselı-testületek továbbra is kevés figyelmet fordítottaka belsı ellenırzési tevékenység éves eredményének megismerésére.ÁSZ-ellenırzés 2003–2006 között valamennyi helyi önkormányzatnál volt.Az önkormányzatok gazdálkodási rendszerének átfogó ellenırzésekor közel ötvenezerjavaslatot fogalmaztunk meg. Javaslataink közel háromnegyedét azönkormányzatok hasznosították, amely hatására elırelépés történt a költségvetésitervezés, elıirányzat-módosítás, a zárszámadás összeállítása során az Áht. ésÁmr-ben elıírtak betartásában. Ennek eredményeként javult a költségvetésigazdálkodás szabályozottsága, fokozottabban figyelembe vették a helyi és aközponti elıírásokat, a munkafolyamatba épített ellenırzési feladatok ellátását akorábbiaknál szélesebb körben biztosították.Vizsgálati tapasztalataink alapján azt a következtetést kellett levonnunk,hogy nem halasztható tovább az önkormányzati feladatellátás és forrásszabályozásrendszerének teljes körő újragondolása.Szükséges az állam és a helyi önkormányzatok közötti feladatmegosztás ahelyi önkormányzatok feladat- és hatáskörének tényleges felülvizsgálatát követıena finanszírozás és a gazdálkodási rendszer átfogó továbbfejlesztése: beleértvea támogatási rendszer egészének újragondolását, az ágazati törvényekbıladódó ellentmondások feloldását, az önkormányzatokra rótt kötelezı feladatokés a finanszírozási lehetıségek közötti feszültségek kezelését. Nem halogathatótovább az önkormányzatok differenciált feladat- és hatáskör telepítésének megoldásasem. Az elmúlt években több kormányhatározat született, számottevıváltozás azonban mindez ideig nem történt.IrodalomJelentés a Magyar Köztársaság 2006. évi költségvetése végrehajtásának ellenırzésérıl(0724). www.asz.huVélemény a Magyar Köztársaság 2008. évi költségvetési javaslatáról (0736).www.asz.huJelentés az Állami Számvevıszék 2007. évi tevékenységérıl (0803). www.asz.hu


32 Kovács ÁrpádSummaryThe operation of the local government sector in HungaryWith its resolution passed in the fall of 2007, the Hungarian National Assemblyendorsed the objectives stated in the strategy of the Hungarian State Audit Office(SAO) for the years 2006–2010. Accordingly the SAO, which is the supremeaudit institution of the country, should facilitate with its audits the modernizationof public administration, the efficient operation of public finances,the restructuring of the local governments and the better utilization of the funds,which Hungary receives on the basis of its EU-membership.For the audit of local governments, the SAO is using a renewed audit program,with special focus on the high-risk areas of the financial management oflocal governments, the issue of balanced budget and finances, EU-grants, thecreation of necessary conditions for e-government, treatment and publication offinancial data, internal controls and the implementation of the former SAO auditrecommendations included.The publication of the audit reports helped to foster a law-abiding conduct oflocal governments. By getting familiar with the most typical examples of theirfinancial management shortcomings, the municipal internal control could turnits attention to the critical areas of financial management irregularities.In the last 4 years the audited local government spending and revenue increasedby about 50 %. It is a characteristic feature, indicating the difficulties ofthe operation of the local government sector that their indebtedness has beengrowing. On the other hand, the number local governments developing theirown economic programs have also grown.Internal audit is playing key role in achieving compliance with accountingrules and asset management requirements. The SAO audits pointed out to thedeficiencies of the operation of internal audit and the necessity to introducechanges and establish liability of the concerned municipal officers in case ofserious irregularities. In connection with these matters the SAO instituted anumber of criminal proceedings. The adoption of a new legislative package onpublic finances and a resolute sanctioning of irregularities are the prerequisitesfor any basic changes that would renew the whole system.As regards the financial management of local governments SAO examinedin depth the following fields: earmarked grants, subsidies provided for differentpurposes and target groups, public procurements, balance between the budgetaryrevenues and expenditures, the budgetary deficit, borrowings, operation ofthe internal audit.In the period 2003–2006 the SAO audited every local government in thecountry. On the basis of the audit experiences the conclusion can be drawn thatit is necessary to rethink the municipal public services, the details, points of


Az önkormányzati rendszer mőködése… 33how to provide them, and the ways of how to revise the system of municipalresource regulation. Attention should be also paid to the revision of the divisionof work and tasks between the central and local government sectors. In thiscontext, the system of task-linked funding should also be a matter of primaryinterest.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSAZ ÖNKORMÁNYZATI GAZDÁLKODÁSMODERNIZÁCIÓJA, AVAGY A DINAMIKUSSZINTEN TARTÁSDr. Pitti Zoltántudományos kutatóBudapesti Corvinus Egyetem<strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Gazdaságpolitika tanszékA helyi társadalmak (települések, kistérségek és nagyobb tájegységek) életénekvizsgálata megerısíti azt az általánosan ismert tendenciát, hogy az utóbbi évtizedbenmind a térségek, mind a települések között is növekedtek a gazdaságifejlettségi különbségek. A folyamat egyik jelensége a nagyobb tájegységekre(régiókra) jellemzı mutatók távolodása (lásd: európai átlagot majd 10 százalékkalmeghaladó fejlettségi szint Közép-Magyarországon, illetve az európai átlagalig 40 százalékát elérı fejlettségi szint Észak-Alföldön). A folyamat másikjelensége a nagyobb tájegységeken belüli fejlettségi olló szétnyílása, amelynekegyértelmő nyertesei a megyeközpontok, valamint a kistérségi központok, míg agazdasági bázisukat vesztett települések immár a véglegesen leszakadó kategóriábakerültek.A területi folyamatok ellentmondásossága mögött egyidejőleg ható és egymásterısítı folyamatok összhatása érvényesül, így szerepe van a befektetésihajlandóság kedvezı, vagy kedvezıtlen alakulásának (lásd: vállalkozási készség,beruházások éves értéke), a munkahelyek gyarapodásának, vagy csökkenésének,a demográfiai jellemzıkben mérhetı elmozdulásoknak, valamint a helyiszinten biztosított közszolgáltatások mennyiségi és minıségi változásainak. Piacgazdaságikörülmények között a gazdasági teljesítményeket, a foglalkoztatásszintjét, s a jövedelmek mértékét a vállalkozások határozzák meg, míg az infrastrukturálisszükségletek és az alapellátási igények kielégítése, valamint azéletminıség folyamatos javítása az önkormányzatok felelıssége. Vizsgálódásunkközéppontjában ez utóbbiak állnak, s arra keressük a választ, hogy a helyiközösségek egyfelıl milyen források felett rendelkeznek, másfelıl kiadásaikkalmennyiben képesek kielégíteni a fenntartható települési fejlıdés követelményeit,illetve mennyiben képesek a térségi szerepkör betöltésére.


Az önkormányzati gazdálkodás modernizációja 35Az önkormányzati szabályozórendszer kialakulása,s a mőködés kezdeti tapasztalataiMagyarországon a helyi közigazgatás rendszerének és finanszírozási modelljénekátfogó továbbfejlesztése a 80-as évek közepén indult meg, melynek eredményeként– az 1986. évtıl kezdıdıen – megjelent az érdekeltséget „-tól -ig”keretek biztosító szabályozás, az alanyi jogon járó beruházási céltámogatás, aköltségvetési és fejlesztési alapok közötti átjárhatóság, valamint a normatív forrásszabályozás kísérleti gondolata. A modernizációs törekvések folytatását jelentettea személyi jövedelemadó bevételek önkormányzatok javára történı átengedése(1988), illetve a forrásorientált szabályozás bevezetése.A rendszerváltás körüli viták – egyéb felvetések mellett – éles kritikát fogalmaztakmeg a megújított tanácsi szabályozórendszerrel szemben, s az észrevételekközött kiemelt hangsúlyt kapott a megyék jövedelemközpontosító ésújraelosztó szerepe, a pótlólagos források nélküli állami feladatkijelölés, a fejlesztésekterületi aránytalansága, a tanácsi önállóság korlátozottsága, illetve adöntési viszonyok átláthatatlansága.1. táblázatA központi költségvetés, illetve az önkormányzatok kiadásai a GDP százalékábanÉves GDP összértéke(Mrd Ft)<strong>Önkormányzatok</strong> éveskiadásai (Mrd Ft)Önkormányzatikiadások a GDP%-ában (%)1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 20062942,7 4364,8 6893,9 10 087,4 13 528,6 17 180,6 20 718,1 23 795,3491,7 744,3 940,2 1 389,7 1 704,7 2 312,4 2 740,2 3 246,516,7% 17,0% 13,6% 13,8% 12,6% 13,5% 13,2% 13,6%Forrás: Magyarország Nemzeti Számlái, illetve az éves költségvetés zárszámadási anyagai.A rendszerváltást követıen indult államháztartási reform kiemelt törekvésevolt az állami szerepvállalás újragondolása, ennek részeként az önkormányzatoktársadalmi-gazdasági szerepének felértékelése, s ehhez igazodóan a gazdaságimozgástér szélesítése. Így az 1992. évben elfogadott államháztartási törvény(továbbiakban: Áht.) az önkormányzati rendszert az államháztartás viszonylagosönállósággal mőködı alrendszereként definiálta. Hosszabb idıszak visszamenılegesvizsgálata azonban nem igazolja az Áht. induló filozófiáját: az önkormányzatokpénzügyi mozgástere – éves GDP teljesítményhez viszonyított aránya– kezdetben tág szélsıértékek között mozgott, illetve az utóbbi években„beragadt” a 13,5% körüli értéken.Az önkormányzati gazdálkodás GDP értékéhez viszonyított részarányánakcsökkenését, majd stagnálását a központi költségvetés képviselıi azzal indokol-


36 Pitti Zoltánják, hogy piacgazdasági körülmények között természetes jelenségrıl van szó,hiszen piacgazdasági viszonyok között az állami jövedelemcentralizáló és újraelosztószerep mérséklıdése óhatatlanul érinti az önkormányzati gazdálkodástis. Az álláspont tetszetıs, de nem valós. Tényekkel igazolható, hogy míg a központiköltségvetés a reá háruló feladatok jelentıs részét át tudta hárítani a piaciszereplıkre, addig ez az út az önkormányzatok számára nem volt járható (lásd:kötelezıen ellátandó feladatok tételes rögzítése, közszolgáltatási költségek meredekemelkedése, szociális támogatások iránti igények erısödése). Mindeztsúlyosbítja, hogy a növekvı helyi adóterhelés következtében a lakossági elvárásokis mind hangsúlyosabbak. S akkor még nem szóltunk a többszörösére gyarapodottönkormányzati vagyon mőködtetésének, valamint az elhasználódottvagyon pótlási kötelezettségének növekvı terheirıl. 11. ábraAz önkormányzatok folyó áron és 1990. évi áron számolt bevételeinek alakulása3 500140%millió Ft3 0002 500120%100%százalék 1990=1002 00080%1 50060%1 00040%50020%-199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520060%Tárgyévi kiadások értéke Tárgyévi kiadások 1990=100%Forrás: Területi Statisztikai Évkönyvek (KSH), illetve Belügyminisztérium adatközlései alapjánPitti Zoltán számításai.1 Az önkormányzatok összvagyona a 2006. évben majd négyszerese a tárgyévi költségvetés értékének,s az éves amortizáció pótlásigénye több mint az önkormányzatok összes beruházási lehetısége.


Az önkormányzati gazdálkodás modernizációja 37A mögöttünk hagyott két és fél évtized adatai szerint az önkormányzati bevételeknominális értékei emelkedtek, ám az összehasonlítható árakon számoltforrások értéke – az évrıl évre emelkedı hitelfelvételek ellenére – alig haladjameg az 1990. évi kiadások volumenét. (Más megfogalmazással – a 2006. évrevonatkozó adatok alapján – minimum 250 milliárd Ft forrás hiányzik a rendszerbıl.)Ez olyan nagyságrend, ami nem magyarázható a gazdasági feltételekromlásával, sokkal inkább egy negatív szemlélet tükrözıdése.A helyi közösségek gazdálkodási keretei az 1992–2006. közötti idıszakbandifferenciált ütemben emelkedtek: a nominálértéken számolt saját bevételekmajd tízszeres, a megosztott (átengedett) bevételek nyolcszoros mértékben gyarapodtak,miközben a tb által átadott források ötszörös, az állami támogatásoknégyszeres és a szabadon felhasználható normatív juttatások alig háromszorosnövekedést mutatnak. Az eltérı ütemő fejlıdés természetszerő következményea bevételi struktúra jelentıs módosulása.A bevételi struktúra módosulásának látványos jellemzıje a saját bevételek –ezen belül a helyi adók – súlyának jelentıs emelkedése. A helyi adóbevételekgyarapodását az adóztatást vállaló önkormányzatok körének bıvülése, illetve azadóterhek emelése tette lehetıvé (az egy fıre jutó adóteher 950 Ft/fı értékrıl43,4 ezer Ft/fı értékre emelkedett). 2 A felhalmozási és tıke jellegő bevételekgyarapodása két tényezıre vezethetı vissza: egyfelıl a belterületi földek ellenértékénekutólagos elszámolására (lásd: ÁPV Rt.); másfelıl a helyi közösségekmobilizálható vagyonának részleges értékesítésére. (Ez különösen nyomon követhetıa megyék, illetve a nagyobb városok vagyonának változásában.)A bevételi struktúra módosulásának fontos jellemzıje a megosztott (átengedett)bevételek súlyának viszonylagos stabilitása. Önkormányzati nézıpontbólez egy olyan „érdekeltségi típusú” szabályozás, amelynek azt kellene biztosítania,hogy a helyben keletkezı jövedelmeken – elıre rögzített feltételek szerint –az állam és az önkormányzatok osztoznak. A közgazdasági szabályozás kidolgozóiszerint (értsd: Pénzügyminisztérium) ez nem más, mint a központi költségvetéstmegilletı bevételekrıl történı lemondás, vagyis a megosztott bevételekolyan átengedett bevételek, amelyek lényegében az állami támogatás funkciójáttöltik be. Sajnos az utóbbi évek szabályozási gyakorlata a Pénzügyminisztériumfilozófiáját tükrözi, így a helyi önkormányzatoknak szinte semmi érdekeltségüknincs a megosztott bevételek gyarapításában. 3Elızıeknél is szemléletesebb a normatív juttatások, illetve az állami támogatásokfinanszírozási szerepének átértékelıdése. A normatív juttatások szerepvesztésealapvetıen az inflációtól elmaradó értékváltozás következménye, s az2 A helyi adózás bevezetése korántsem volt önkéntes, a központi kedvezményekhez való hozzájutásfeltétele ma is a helyi adóztatásban rejlı lehetıségek maximális kihasználása.3 A megosztott bevételek ellentmondásos szabályozása már ma is méltatlan viták forrása (lásd:saját erı felmutatása), de a kialakult gyakorlat az EU-pályázatokon való eredményes szerepléstis veszélyeztetheti.


38 Pitti Zoltánelosztási rendszer mőködését tovább gyengítette a normatívák számának kritikátlanbıvülése. Az állami támogatások több mint négyötöde mőködési célú juttatás,s alig egyötödös arányt képviselnek a fejlesztési célú támogatások. Azállami támogatáson belül figyelmeztetı a mőködésképtelenné vált önkormányzatokkiegészítı juttatásainak „kényszerpályás” emelkedése, melyet – immárévek óta ismétlıdıen – az önkormányzatok egyharmada kénytelen igénybevenni. 42. táblázatAz önkormányzatok tárgyévi bevételeinek strukturális összetétele és idıbeli változásaSaját bevételekebbıl: helyi adók(egység: százalék)1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 200617,73,416,14,721,48,426,910,428,513,027,112,827,113,3Megosztott bevételek 13,0 8,7 11,2 13,5 15,0 15,1 18,1 15,8Tıkejellegő bevételek 5,5 10,0 12,3 8,6 10,6 9,0 7,9 10,5Állami hozzájárulásokés támogatásokebbıl: normatívalaponÁllamháztartásonbelüli pénzátadásokebbıl: TB (Eb) átadás43,733,817,316,739,830,417,616,033,924,117,615,429,019,416,513,625,115,416,413,526,814,214,913,227,918,614,813,526,313,826,715,913,811,9Államháztartásonkívüli pénzátadások 0,6 1,0 1,1 1,2 1,7 1,3 0,5 0,9Egyéb bevételekebbıl: hitel3,80,84,73,83,81,5Tárgyévi bevételek 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Forrás: Magyarország Nemzeti Számlái, illetve az éves költségvetés zárszámadási anyagai.Szembetőnı, hogy a hitelek kezdetben alig kimutatható szerepet játszottak azönkormányzatok finanszírozásában, majd a 2003. évtıl kezdıdıen lassú emelkedésmutatható ki. Ennek ütemét a szabályozási feltételek szigorításával isfékezni kívánják, de racionális korlátot jelent a kamatterhek magas szintje, illetvea pénzintézetek által megkívánt garanciális feltételek teljesíthetısége. 5Az 1992–2006. évek változásai más szempontból is figyelmet érdemlıek.Miközben a korábbi elemzések a területi különbségek növekedésére – közvetettena támogatási keretek differenciált felhasználásának igényére – hívták fel a4,12,64,71,44,93,44,42,96,04,74 Szakértıi vélemények szerint nem lehet a helyi közösségek felelıtlen gazdálkodásáról beszélniott, ahol az önkormányzatok harmada önhibáján kívül kerül fizetésképtelen állapotba.5 Az EU-15 országokra vonatkozó adatok szerint a hitelek az önkormányzati bevételek 10–40százaléka között mozognak.


Az önkormányzati gazdálkodás modernizációja 39figyelmet, addig a támogatási gyakorlatban kimutatható változások – a főnyírólogikából fakadóan – a juttatások fajlagos értékeinek sajátos kiegyenlítıdésétjelzik (lásd: feladatmutatókhoz kötıdı normatív támogatások). Ez látszólagoseredmény. A normatív módon leosztott állami juttatásokban érvényesül ugyanaz „egyenlıség” elve (lásd: népességszámhoz, feladatellátáshoz kapcsolódótámogatások), ám a feladatellátás biztonságát és minıségét valójában az határozzameg, hogy a helyi közösség – saját forrásai terhére – képes-e biztosítani atényleges ráfordítás és az állam által nem finanszírozott mőködési költség különbözetét.A jelenség következményeként az önkormányzatok erıforrásokbólvaló részesedése alapvetıen attól függ, hogy milyen teherbíró a helyi társadalomés gazdaság (lásd: helyi adó, intézmények mőködési bevétele), illetve milyeneredménnyel képesek hasznosítani az önkormányzati vagyont.3. táblázatA 2006. évi bevételek önkormányzati típusok szerinti megoszlásaSajátbevételekMegosztottbevételekTıkejellegőbevételekNormatívjuttatásokÁllamitámogatás(Egység: százalék)Ahtbelsıátadás(TB)TárgyévibevételekFıváros és kerületek 34,7 11,7 23,3 14,5 13,9 19,7 21,6Megyei önkormányzatok 10,7 9,9 3,7 10,3 7,3 40,1 13,4Városok összesenebbıl: megyei jogúvárosokegyéb városokKözségek összesenebbıl:5000 fı felett1000–4999 fı között1000 fı alattÖnkormányzatibevételekmindösszesen42,320,022,312,22,18,02,146,216,629,732,23,020,58,747,820,527,325,03,515,16,450,723,327,424,52,517,64,440,112,327,834,42,221,410,834,610,024,66,20,54,21,544,118,126,020,62,213,54,9100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Forrás: Belügyminisztérium adatközlése az önkormányzati gazdálkodás 2006. évi adatairól.A hagyományos értékelésekkel szemben megkülönböztetett figyelmet érdemela forrásstruktúra önkormányzati szintek szerinti differenciálódása, illetve ahelyi adottságokat befolyásoló körülmények elemzése. Így növekvı szerepe vana gazdasági bázis alakulásának (vállalkozások száma, foglalkoztatási lehetıségek,jövedelemszint), a közgazdasági szabályozás ösztönzı erejének, valamintaz önkormányzatok saját bevételi lehetıségeinek. A gazdasági egyensúlybangondolkodó pénzügyi technikusok az állam szerepét a „minimálisan szükségestámogatások” biztosításában látják, s ennek következtében a különbözı szintőszolgáltatások finanszírozási terhét – különösebb mérlegelés nélkül – a helyi kö-


40 Pitti Zoltánzösségekre hárítják. Ez a filozófia sajnálatosan szembeállítja a központi és a helyiérdekeket, nem kedvez a helyi közösségek „önmegvalósító” törekvéseinek, slegnagyobb hátránya a „befelé forduló” települési magatartás, illetve az önkormányzatokközötti együttmőködés lefékezıdése. Ennek szemléletes példája ahelyi közösségek elzárkózása a társulásoktól, illetve a kistérségi szervezıdésektıl.Összességében az önkormányzati gazdálkodás részletezı adatai arra utalnak,hogy az állami szerepkör átértelmezésében, illetve az Áht. finanszírozási gyakorlatánakváltozásában az önkormányzatok voltak a legnagyobb vesztesek, svalóssá vált annak a veszélye, hogy az állami szerepvállalás további korlátozásaa helyi közösségek terheinek újabb emelkedésével fog járni. Ha másért nem,erre azért is gondolni kellene, mert a helyi közösségek értékítélete már háromalkalommal módosította a politikai erıviszonyokat.Az önkormányzatok mőködési és fejlesztési célú kiadásainakalakulásaAz önkormányzati kiadások idıbeli változása és önkormányzati típusok szerintimegoszlása egyazon íven mozog a bevételekkel, így az értékelésnek szükségszerőena strukturális változásokra kell koncentrálnia. Bár a költségvetési szférábankorlátozottan alkalmazható az üzemgazdasági szemlélet, mégis sokat sejtetıa fıbb kiadási jogcímek idıbeli átrendezıdése, illetve a fıbb kiadási jogcímekönkormányzati szintek közötti eloszlásának módosulása.A kiadások legjelentısebb tételét – a legnagyobb munkáltatói szerepkörbılfakadóan – a személyi juttatások adják, s ez az 50 százalékot közelítı részaránylényegében a 2002–2003. évi béremelés eredménye 6 . A dologi kiadások súlyaévrıl évre mérséklıdı, s ennek legfıbb magyarázata az inflációs indextıl elmaradóautomatizmusok. (Tekintve, hogy a dologi kiadások legjelentısebb részét afőtés és világítás növekvı költségei teszik ki, érezhetı, hogy a mőködés egyébtárgyi és technikai feltételeinek biztosítására mind kevesebb fedezet jut.) Afelhalmozási célú ráfordítások ciklikus mozgást mutatnak, szembetőnı, hogy aberuházások részaránya mindenkor a választásokat közvetlenül megelızı évekbenhaladta meg az átlagos – magasnak nem nevezhetı – szintet.Az önkormányzatok által folyósított támogatások és kényszerő pénzátadásokfelfelé kúszó trendje a „kiszervezett szolgáltatások” következménye, ugyanis apiacgazdasági körülmények közé szorított közszolgáltató vállalkozásoknak iseredményesen kell gazdálkodniuk. (A pozitív eredmény feltétele a szolgáltatásnyújtásköltségeinek az árakban történı érvényesítése, ám a tényleges költségekhezigazodó szolgáltatási díj meghatározását – a szolgáltatások elérhetısége6 A 2006. évrıl készített zárszámadás adatai szerint az önkormányzatok és intézményeik 485 ezerfı teljes munkaidıs munkavállalót foglalkoztatnak.


Az önkormányzati gazdálkodás modernizációja 414. táblázatAz önkormányzatok tárgyévi kiadásainak strukturális összetétele és idıbeli változásaSzemélyi jellegőráfordításokebbıl: munkáltatóijárulék(Egység: százalék)1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 200641,912,142,412,442,713,0Dologi kiadások 30,2 28,6 29,4 27,6 28,4 25,9 25,8 24,9Felhalmozási célúkiadásokebbıl: saját beruházásTámogatások és egyébcélú együttmőködésikiadásokHiteltörlesztés,egyéb kiadás19,410,619,511,716,310,140,612,619,711,640,811,719,811,043,311,220,612,547,811,816,49,745,110,821,011,47,4 7,8 8,5 9,0 8,2 8,0 7,7 7,31,1 1,7 3,1 3,1 2,8 2,2 2,3 1,7Tárgyévi kiadások 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Forrás: Belügyminisztérium adatközlése az önkormányzati gazdálkodás tárgyévi kiadásairól.érdekében – az önkormányzatok fékezni igyekeznek. Ilyen esetekben a díjbevételés a ráfordítások különbözetét a hatósági árat megállapítónak, vagyis az önkormányzatoknakkell állniuk.) A kölcsönforrások bevételeken belüli alacsonyszintjébıl következıen a hiteltörlesztés ma még viszonylag kezelhetı mértékő.5. táblázatA 2006. évi kiadások önkormányzati típusok és fıbb jogcímek szerinti megoszlásaSzemélyiráfordításokDologikiadásokFelhalmozás(beruházás)Támogatás,pénzátadásEgyébfeladatok(Egység: százalék)TárgyévikiadásokFıváros és kerületek 19,7 24,7 24,2 19,9 21,8 21,8Megyei önkormányzatok 16,4 17,5 5,9 3,8 13,6 13,5Városok összesenebbıl: megyei jogúvárosok10 ezer fı felettiekegyéb városokKözségek összesenebbıl: 5000 fı felett1000–4999 fı között1000 fı alatt<strong>Önkormányzatok</strong>összesen44,218,020,35,919,72,113,44,241,917,819,15,015,91,810,43,746,018,322,15,624,02,914,76,444,618,518,08,131,73,220,58,044,118,120,25,820,62,313,54,844,218,220,25,820,72,313,54,9100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Forrás: Belügyminisztérium adatközlése az önkormányzati gazdálkodás 2006. évi adatairól.


42 Pitti ZoltánA kiadási struktúra idırendi változása mellett figyelmet érdemlı a fıbb kiadásitételek önkormányzati szintek szerinti tagolódása. Az adatok – különösen,ha felidézzük az ellátandó népesség területi megoszlásának jellemzıit – jelzik,hogy a fıváros összkiadásokból való részesedése – a központi szerepkör ellenére– aligha haladja meg a népességi arányt, a városok részesedése kisebb mértékben,a községek részesedése viszont jelentısebb mértékben marad el népességaránytól.A megyei önkormányzatok helyzete nehezebben minısíthetı, de afunkciók és az ellátási felelısség ismeretében a személyi és dologi kiadásokrészaránya túlzottnak ítélhetı.Az ellátási felelısség és a finanszírozási feltételek közötti feszültséget méginkább érzékelteti a kiadások önkormányzati szintek szerinti megoszlása. Azösszkiadáson belül a személyi jellegő ráfordítások súlya a megyék és a városokesetében átlag feletti, miközben a községek és a fıváros mutatói átlagtól elmaradóak.A dologi kiadások tekintetében ugyancsak kiugró a megyék részesedése,miközben a községek és az egyéb városok részesedése lényegesen elmaradaz átlagos értékektıl. Több mint érdekes, hogy a beruházási célú ráfordításokesetében a községek – majd 22 százalékos részaránnyal – átlag feletti részesedéstmutatnak, s ezt az értéket csak jelentıs leszakadással követi a fıváros. (Amegyei önkormányzatok beruházási célú ráfordításai – immár évek óta – igenalacsonyak, s messze nem biztosítják az elhasználódott vagyon pótlását.) Atámogatások és egyéb céljellegő pénzátadások a városok és a községek esetébenmutatnak átlag feletti értékeket.6. táblázatAz önkormányzati kiadások fıbb jogcímek és önkormányzati szintek szerintimegoszlása, 2006Személyi jellegő ráfordításokebbıl: személyi juttatásFıváros éskerületei42,332,0Megyékösszesen56,943,0Városokösszesen47,035,4ebbıl:megyeijogúvárosok46,635,1(Egység: százalék)Községekösszesen44,134,0MindösszesenDologi kiadások 28,0 32,1 23,5 24,2 20,1 24,9Felhalmozási kiadások 20,7 8,2 19,4 18,8 21,8 21,0Támogatások és egyéb célúpénzátadásokEgyéb jellegő kiadásokebbıl: hiteltörlesztés45,135,47,3 2,3 8,1 8,1 12,3 7,31,70,40,50,2Tárgyévi kiadások 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Forrás: Belügyminisztérium adatközlése az önkormányzati gazdálkodás 2006. évi adatairól.A kiadási struktúra – a bevételekhez hasonlóan – lényeges különbséget mutataz országos átlag és a kistérségek között. Ennek jellemzıje – a településháló-2,01,32,31,61,71,21,71,0


Az önkormányzati gazdálkodás modernizációja 43zat atomizáltságából és az élımunka-igényes tevékenységek túlsúlyából fakadóan– a személyi jellegő ráfordítások magasabb szintje, s következményként adologi jellegő ráfordítások és a felhalmozási kiadások erısen korlátozott jellege,s csökkenı naturális tartalma.Az önkormányzatok gazdasági mozgásterének reális minısítéséhez nem eléga részarányok ismerete, hanem a vegyes gazdaság körülményei között tudnikell, hogy milyenek az ellátandó feladatok, s a különbözı feladatok teljesítésénekmi a valós költsége. Elızıek mellett – nem túl távoli idıben – arra is választkell adni, hogy a közszolgáltatások milyen hatékonysággal mőködnek. Tanulmányunkkereteit meghaladja, hogy a teljes ellátási kört áttekintsük, de az ellentmondásoshelyzet jellemzésére elégséges néhány, az önkormányzatok széleskörét érintı ellátási feladat kiemelése (lásd: általános iskolai oktatás, óvodai nevelés,vagy éppen a nappali jellegő szociális ellátás).7. táblázatA fıbb alapellátási feladatok normatív támogatásaia tényleges ráfordítások százalékában, 2006Fıváros éskerületekMegyei szintőönkormányzatVárosokösszesenKözségekösszesen(Egység: százalék)<strong>Önkormányzatok</strong>összesenBölcsıdei ellátás 46,9 – 52,0 64,7 50,5Óvodai nevelés 47,4 – 55,1 56,2 54,3Általános iskolai oktatás 61,4 70,7 78,2 64,5 70,8Gimnáziumi nevelés,oktatásSzakközépiskolai nevelés,oktatás74,6 84,6 87,8 76,4 83,450,9 80,2 71,3 83,7 66,3Szakképzési célú oktatás 50,2 52,3 41,4 79,6 55,4Hajléktalanok átmenetiintézményei50,9 – 52,9 56,1 51,9Forrás: Belügyminisztérium adatközlése az önkormányzati gazdálkodás éves adatairól.Elemzésünkhöz alapot adnak az önkormányzatok gazdálkodásáról készítettéves információs jelentések, 7 melyek bemutatják, hogy naturális egységekbenszámolva milyen volumenőek az önkormányzatok által ellátott feladatok, illetvea különbözı közszolgáltatások milyen ráfordításokkal teljesíthetık. A zárszámadásidokumentumok és az adott évre készített szabályozási anyagok összevetésévelviszonylag pontosan megítélhetı a tervezés minısége, illetve az önkormányzatokesetleges alul, vagy túlfinanszírozott állapota. A 2000–2006. éviadatok elemzése több mint tanulságos.7 Lásd: Gyır-Moson-Sopron Megyei TÁKISZ (Államháztartási Hivatal) évenként készülı országosadatfelmérése és információs jelentése.


44 Pitti ZoltánAz Ötv. kidolgozása során mindenki számára egyértelmő volt, hogy a központinormatívák az állami támogatás elosztásánál „vetítési alap” funkciót töltenekbe, s nem jelenthetnek kötelezı feladatmutatót. A gyakorlat felülírta ezt aszabályt, s ennek jele, hogy a szabályozásban közremőködık igyekeztek mindrészletesebb feladatleosztást alkalmazni, másfelıl mind gyakrabban kérik számona normatív támogatások rendeltetésszerő felhasználását. 8 A kialakult helyzetbenmi sem természetesebb, mint annak vizsgálata, hogy a központi normatívákmilyen mértékben fedezik a feladatellátás tényleges költségeit.A normatív támogatási rendszer igénye jól hangzó érv volt az önkormányzatitörvény elfogadását megelızı idıszakban, ám az egyenlı mértékő támogatásirendszer mőködtetése megannyi igazságtalanság hordozója. Jól szemlélteti ezt ahelyzetet a fıbb alapellátási feladatok 2006. évre vonatkozó fajlagos támogatásainakés tényleges ráfordításainak alakulása. A 8. táblázat adatai két fontoskörülményre hívják fel a figyelmet:– egyfelıl a település méretének csökkenésével ellentétesen gyorsuló ütembenemelkedik a fajlagos költségigény (közgazdasági értelemben minélkisebb a település, annál rosszabb a teljesítménymutató);– másfelıl a fajlagos ráfordítások értékét döntı mértékben a szolgáltatásfenntartásához szükséges személyi ráfordítások határozzák meg.Elızıek – végkövetkeztetésként – azt jelentik, hogy az önkormányzati gazdálkodáshatékonyságát csak az intézményi struktúra modernizálásával (optimálisméretek kialakításával) lehet érdemben javítani, s a központi juttatásokat aközszolgáltatások térségi funkciójához kell igazítani.Az éves elıirányzatok és a tényleges ráfordítások összevetése alapján viszonylagkönnyen igazolható, hogy az önkormányzatok kettıs szorításban vannak:egyfelıl az ellátás naturális feladatait a „szabályozók” rendre alulméretezik,másfelıl a normatív támogatásokat a tényleges ráfordítások töredékében állapítjákmeg 9 . A különbözetrıl természetesen az önkormányzatoknak kell gondoskodniuk.A számok azt mutatják, hogy az alulfinanszírozott feladatok kiegészítıfinanszírozásához nem elégségesek a megosztott források, de még az szjavisszaosztásából származó juttatások sem. Más megfogalmazásban ez azt jelenti,hogy az önkormányzatokra hárított ellátási feladatok teljesítéséhez – szintenkéntdifferenciált mértékben – a saját forrásokból származó bevételeket isigénybe kell venni. 108 Lásd: minisztériumi körlevelek a normatívák „rendeltetésszerő” hasznosítása érdekében, illetveÁSZ észrevétel a normatív támogatási rendszer elégtelen mőködésérıl.9 Szerencse, hogy a feladatmutatókhoz járó támogatások a tényleges szükségletekig hívhatók le,de a tervezett és a tényleges értékek közötti eltérések mindig felesleges viták kiváltói.10 A fıváros és a megyei jogú városok helyzete a számított átlagtól jelentısen különbözik, tekintve,hogy az adóerı-képesség mérésének következtében az átlag felett teljesítı városok nem juthatnakhozzá a normatívák teljes értékéhez.


Az önkormányzati gazdálkodás modernizációja 458. táblázatAz egy általános iskolai tanulóra jutó fajlagos költség önkormányzati típusok szerint(2000–2006)Összesköltség(Egység: ezer Ft/tanuló)2000 2003 2006ebbıl:bérÖsszesköltségebbıl:bérÖsszesköltségebbıl:bérFıváros és kerületek 139,5 92,3 306,6 213,9 330,3 233,9Megyei önkormányzatok 137,7 89,9 278,1 192,2 320,6 222,4Városok összesenebbıl: megyei jogú városokegyéb városokKözségek összesenebbıl: 5000 fı felett1000–4999 fı között1000 fı alatt<strong>Önkormányzatok</strong>összesen114,2116,3108,1126,2110,9123,3165,576,177,775,583,172,781,3108,5247,7252,4234,5270,4256,5279,6282,8172,2175,5168,6188,1177,0193,5199,1256,3257,5254,6315,0266,9310,3319,3182,0183,2181,5219,8186,4210,6217,3122,3 81,1 268,1 186,3 286,0 201,6Forrás: Belügyminisztérium adatközlése az önkormányzati gazdálkodás éves adatairól.Az önkormányzatok vagyonosodási folyamataés a vagyongazdálkodásA helyi közösségek gazdasági bázisának létrehozásában fontos szerepe volt atulajdonlási jog biztosításának, illetve a helyi közösségek vagyonhoz juttatásának.11 A folyamat elsı állomása az Ötv. volt, mely a hatályba lépéssel automatikusanaz önkormányzatok tulajdonába adta a törvényben rögzített vagyontárgyakat.A második szakasz a Vagyonátadó Bizottságok mőködéséhez kapcsolódik,e testületek egyedi döntésekkel nevesítették az önkormányzatok tulajdonábakerülı vagyontárgyakat. A harmadik szakasz a volt állami vállalatok társasággáalakulásával, illetve az önkormányzati tulajdonba tartozó belterületi földekmegváltásával kapcsolatos, melynek keretében az önkormányzatok a belterületiföldek értékének megfelelı társasági tulajdonhoz (vagyonrészhez) jutottak.A negyedik szakasz immár napjaink történése, melynek legfıbb forrása asaját költségvetésbıl finanszírozott beruházások aktiválása.Sajátos helyzet, hogy az 1991–2006. években a helyi közösségek összvagyonagyorsabban bıvült, mint amilyen ütemben a lakossági ellátás finanszírozásátszolgáló költségvetési források bıvültek, illetve a tárgyi eszközök állományagyorsabb ütemben bıvült, mint ahogy önkormányzatok aktivált beruházásainakévenkénti értéke változott. A jelenség magyarázata, hogy fokozatosan ala-11 A hatályos Alkotmány 12. § (1) bekezdése kimondja, hogy „Az állam tiszteletben tartja azönkormányzatok tulajdonjogát.”


46 Pitti Zoltánkultak ki azok a nyilvántartási rendszerek (lásd: ingatlankataszter), amelyekképesek mind teljesebb képet adni a helyi közösségek vagyoni helyzetének változásáról.2. ábraAz önkormányzatok összes vagyona és a tárgyévi költségvetés volumene (1991–2006)10 000120,0%9 000vagyonérték és tárgyévi kiadás, millió Ft8 0007 0006 0005 0004 0003 0002 0001 000100,0%80,0%60,0%40,0%20,0%vagyonarány (%)-1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 20060,0%<strong>Önkormányzatok</strong> nettó vagyonaTárgyévi kiadások a vagyonérték százalékábanTárgyévi kiadások értékeForrás: Belügyminisztérium és Államkincstár adatközlése az önkormányzati gazdálkodásról.Az önkormányzatok vagyonosodási folyamata közel sem kiegyenlített. Az1991–2006. években a befektetett eszközök több mint harmincszoros ütembenbıvültek, a forgóeszközök alig hétszeres mértékben változtak. A vagyonelemekenbelül szembetőnı a legnagyobb részarányt képviselı tárgyi eszközök majdhuszonötszörös növekedése, illetve a befektetett pénzügyi eszközök több minthatvannégyszeres gyarapodása. Elıbbi a bıvülı ingatlanvagyon következménye,utóbbi viszont a vállalkozói érdekeltség (résztulajdon) bıvülésének eredménye.Az összességében pozitív folyamatok hatását rontja a mobilizálható vagyonkényszerpályás értékesítése (lásd: mőködési költségvetés gondjai), illetveaz önkormányzati követelések (kintlévıségek) és kötelezettségek jelentıs – majdhetvenszeres – emelkedése.A vagyonelemek eltérı irányú és ütemő változásának természetszerő következményea vagyonstruktúra jelentıs módosulása. Az önkormányzati ingatlanvagyonkényszerpályás értékesítése és az idıközi ingatlanberuházások egyenlegeként70 százalék feletti részesedést mutatnak a tárgyi eszközök. A helyi közösségeketmegilletı tulajdonosi jogosítványok jelentıs bıvülése következtében


Az önkormányzati gazdálkodás modernizációja 47a befektetett pénzügyi eszközök részaránya elıbb 30 százalék fölé emelkedett,majd a mőködési költségvetés gondjainak enyhítése érdekében végrehajtottaktív ügyletek eredményeként alig 5,5 százalékra mérséklıdött.9. táblázatAz önkormányzatok vagyonának értéke és fıbb vagyonelemek szerinti megoszlása(Egység: százalék)1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006Immateriális javak 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,3 0,2Tárgyi eszközök 55,8 49,0 43,7 47,4 54,6 67,7 73,0 73,6Befektetett pénzügyieszközök 29,7 33,0 35,3 26,0 17,3 8,1 6,0 5,4Üzemeltetésreátadott eszközök – 7,1 5,8 7,4 12,9 14,5 14,5 15,4Befektetetteszközök összesen 85,1 89,2 84,9 82,4 81,7 80,5 79,3 15,4ForgóeszközökösszesenEszközökmindösszesen14,4 10,8 15,1 19,1 15,0 8,9 6,3 5,4100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Forrás: Éves zárszámadások anyagai alapján (Pénzügyminisztérium) a szerzı számításai.A vagyonelemek eltérı ütemő és kiterjedéső változásának természetszerőkövetkezménye a vagyon regionális térségek, illetve önkormányzati típusok közöttimegoszlásának módosulása. A differenciálódás mögöttes jelenségei rendkívülösszetettek:– az egyik befolyásoló körülmény a gazdaság öröklött területi koncentrációja,melynek következtében csak ott változott tulajdonrésszé a belterületiföld, ahol voltak átalakulásra kötelezett állami vállalatok;– a másik befolyásoló körülmény a kereslet és a kínálat alakulása, melynekkövetkeztében csak ott volt számottevı értéke a belterületi földnek, aholvolt kiépült infrastruktúra, illetve közszolgáltató intézmények.Az önkormányzatok vagyonosodási folyamatának elsıdleges nyertesei anagyvárosok (ezen belül a fıváros és a megyei szerepkörő, idegenforgalmiadottságokkal rendelkezı városok), míg a folyamat abszolút és relatív értelmővesztesei a megyei önkormányzatok. Az egyéb kategóriába sorolt városok és aközségek összvagyonon belüli részesedésének csökkenése – a megyékkel szemben– látszólagos, valójában inkább relatív értelmő pozícióromlásról van szó.Az önkormányzati vagyon gyarapodása egyrészt a tulajdonosi pozíció erısödését,a gazdálkodási biztonság javulását jelzi, ám ezzel megjelenik a felelısgazdálkodás igénye, s az elhasználódott vagyon ütemes pótlásának követelmé-


48 Pitti Zoltánnye. 12 Ez a kötelezettség leginkább a tárgyi eszközök állományát érinti, s ebbena körben viszonylag pontosan mérhetı, hogy a hatályos költségvetési szabályozásnem ad lehetıséget az amortizálódott vagyon pótlására.10. táblázatA helyi közösségek vagyonának önkormányzati típusok szerinti megoszlása(Egység: százalék)1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006Fıváros és kerületek 20,2 37,3 41,5 43,1 43,7 44,2 45,6 45,9Megyei önkormányzatok 18,8 11,2 8,6 6,9 5,7 4,8 3,9 3,3Városok összesenebbıl: megyei jogú városokegyéb városokKözségek összesenebbıl: 5000 fı felett1000–4999 fı között1000 fı alatt42,94,338,618,14,11,712,335,96,429,515,63,71,410,537,19,227,937,59,927,638,510,627,939,211,327,940,411,928,5<strong>Önkormányzatok</strong> összesen 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,012,83,31,08,512,53,20,98,412,13,10,88,211,83,10,87,9Forrás: Éves zárszámadások anyagai (Pénzügyminisztérium), illetve saját számítások.10,13,20,86,140,912,128,8Közismert, hogy költségvetési keretek között az elhasználódott vagyon ütemespótlása nehezen biztosítható, hiszen – a vállalkozói világban kialakult ésmőködı gyakorlat szerint – a költségként elszámolt amortizációt az árakba kellbeépíteni, vagyis az elhasználódott vagyon pótlási fedezetét a szolgáltatási díjtételekarányos emelésével kell biztosítani. A díjak emelkedését a fajlagos normatívjuttatásoknak is követniük kell, a többlet nem hárítható csak a helyi közösségekre.11. táblázatAz önkormányzati vagyon amortizációja a beruházások összértékének százalékában9,93,20,95,8(egység: milliárd Ft)1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006Tárgyi eszközök állománya 392,7 565,6 668,7 950,8 1687,0 4350,3 7021,3 7575,9Amortizáció éves értéke 99,0 150,2 171,9 202,2 249,8 364,6 369,6 454,5Beruházások éves értéke 66,8 103,7 118,2 160,8 186,7 288,1 264,7 369,8Beruházások a tárgyéviamortizáció százalékában67,5% 69,0% 68,8% 79,5% 74,7% 79,0% 71,6% 81,4%Forrás: Éves zárszámadások anyagai (Pénzügyminisztérium), illetve saját számítások.12 Ebbıl a szempontból példaszerő az értelemszerően hatályon kívül levı 1886. évi XXII. törvény-cikkelyrendelkezése, mely szerint „A képviselıtestületek tagjai személyes vagyonukkalis felelısek a közvagyon óvásáért és lehetıségek szerinti gyarapításáért.


Az önkormányzati gazdálkodás modernizációja 49A gazdálkodás jelen gyakorlatában az éves amortizáció nagysága pusztánegy számítás eredménye (technikai információ), amelynek nincs érdemi szerepea költségvetési elıirányzatok alakításában, de nincs érdemi hatása sem a beruházásicélokra, sem a felhalmozási ütemre. A jelenlegi gyakorlat tudomásul veszi,hogy a beruházások mőszaki tartalma teljesen más, mint az elhasználódottvagyon naturális tartalma, vagyis a rendszer nem is gondol az elhasználódottvagyon pótlási szükségletére (ennek hiányát leginkább a vonalas létesítmények,az egészségügyi gép- és mőszerbeszerzések, illetve az informatikai ágazatokérzik). Tekintve, hogy az éves amortizáció folyamatosan meghaladja a tárgyéviberuházások összértékét, a folyamat természetszerő következménye a vagyonfogyása.Az 1991–2006. évek gazdálkodási tapasztalatai alapján – vagyongazdálkodásiszempontból – a következı feladatok érdemelnek említést:– A vagyongazdálkodás a hatályos Ötv. legkiforratlanabb része, ebbıl fakadóanmielıbb gondoskodni kell a szabályozási elvek kialakításáról, illetveaz Ötv. módosításának elıkészítésérıl;– Az önkormányzatok formailag teljesítették jogalkotási kötelezettségüket,s kidolgozták vagyongazdálkodási rendeleteiket, ám ezek többsége túlhaladottávált, s nem adnak garanciát a közösségi vagyon reálértékénekmegtartására;– Több mint szemléleti probléma, hogy a testületi munkában a költségvetésigazdálkodás kérdései nagyobb figyelmet kapnak, mint a költségvetésielıirányzatok többszörösét kitevı vagyongazdálkodási problémák;– A vagyongazdálkodás szakmai követelményeire tekintettel az önkormányzatokszéles köre élt azzal, hogy független szervezetet hozott létreés/vagy bízott meg a vagyongazdálkodási kötelezettségek teljesítésével,ám aggályosnak tőnik a kiszervezett tevékenységek sorsa, illetve szakmaifelügyelete;– Szakmai megoldást igényel a vagyonosodási folyamatból fakadó gazdálkodásifeladatok (pénzügyi kötelezettségek) tervesítése. Közismert, hogyaz önkormányzati tulajdonú vállalkozások alultıkésített állapotban vannak,s ezt a hátrányos helyzetet – a mőködıképesség fenntartása érdekében– pótolni kell; ám mellette azzal is számolni kell, hogy az önkormányzatokrésztulajdonát jelentı vállalkozások is mind gyakrabban kezdeményezikaz alaptıke emelését. (A kötelezettségek korrekt számbavételenélkül a hozzájárulási igények ad hoc kezelése veszélyezteti mőködésiköltségvetés pozícióit, az ügyletbıl való kimaradás viszont a tulajdoniarány jelentıs mérséklıdésével járhat.)Az elızıekben vázolt kritikai észrevételekre – minimum követelményként –a közigazgatási rendszer megújítása és az önkormányzati gazdálkodás modernizációsprogramja keretében kell megnyugtató válaszokat adni, s ennek kereté-


50 Pitti Zoltánben a vagyongazdálkodás kérdéseit a költségvetési kérdésekkel egyenrangúfeltételek szerint kell szabályozni.Összegzés helyettA társadalmi-gazdasági átalakulás folyamata, a makrogazdasági problémáktúlsúlyossá válása nem kedvezett a területi különbségek mérséklésére irányulótörekvéseknek, sıt a korábbi területi egyensúlyi problémák nem csökkentek,hanem inkább nıttek. Ebben szerepet játszott, hogy a mobil erıforrással rendelkezıbefektetık eleve a fejlett gazdasági szerkezettel, jó infrastruktúrával és aképzett munkaerıvel rendelkezı térségeket részesítették elınyben, s mindebbılfakadóan a befektetésekbıl kimaradó térségek helyzete abszolút és relatív értelembenromlott.A területi feszültségek élezıdése markánsan jelen van azokban a térségekben,ahol korábban meghatározó szerepe volt a mezıgazdaságnak, illetve a mezıgazdaságitermékek feldolgozására épült élelmiszeriparnak. A kedvezıtlenhelyzetet tovább fokozza, hogy az életminıség romlása az egyébként is hátrányoshelyzető tájegységeket sújtja. S ennek fı oka, hogy míg a városokban és akistérségi központokban megmaradt a munkahelyek többsége, sıt megnyílt azönálló vállalkozásalapítás lehetısége, addig a centrumoktól (közlekedési hálózatoktól)távoli települések gazdasági bázisa leépült, s egyedüli foglalkoztatókéntaz önkormányzatok maradtak.Normál körülmények között a területfejlesztés motorjai az önkormányzatok,ám a hátrányos helyzető régiókban az önkormányzatok mozgástere – a centralizáltfinanszírozási modellbıl fakadóan – erısen behatárolt, illetve azokban atérségekben, ahol nem maradt közteherviselésbe bevonható gazdasági bázis, ottnem képzıdött saját bevétel, de helyi foglalkoztatás hiányában nem képzıdöttlakóhelyen maradó szja-bevétel sem. Ellenkezıleg, a hátrányos helyzető önkormányzatoknövekvı gondja, hogy a folyó kiadások mind nagyobb részét kell szociálistámogatásokra fordítani. Szabad erıforrások hiányában a helyi közösségekképtelenek kiegészíteni a normatív módon (alul)finanszírozott közszolgáltatásifeladatok ráfordításait (lásd: alapfokú iskolai oktatás) és saját erı hiányábannem tudnak indulni a felzárkóztatási (fejlesztési) céllal meghirdetett pályázatiprogramokon sem.Az 1991–2006. évi idıszakot értékelve megállapítható, hogy a magyar önkormányzatirendszer és annak részeként a pénzügyi szabályozási rendszer – amakrogazdasági jellemzıknek megfelelıen – többségében biztosítja a helyi közösségekfenntartható fejlıdését, ám közel sem ad megnyugtató választ azokra akérdésekre, amelyek az Ötv. hatályba léptetését megelızı vitákban felmerültek,illetve amelyek az Ötv. hatályba lépését követıen váltak felismerhetıkké:– A helyi adózás rendszere a teljesítıképesség határán van, s a teljesítményeketleginkább meghatározó iparőzési adó – a gazdaság adottságaibólfakadóan – nagyobb különbségek hordozója, mint az szja-rendszer;


Az önkormányzati gazdálkodás modernizációja 51– A szabályozásában növekvı szerepet kap az adóerı-képesség központiminısítése, ám az alkalmazott gyakorlat jogi és szakmai szempontból aggályos:az önkormányzatok nem élhetnek jogorvoslattal a szabályozássalszemben, illetve hiányoznak azok az információs rendszerek, amelyekalapján átlátható lenne, hogy az érintett önkormányzatokkal szemben milyenelvonásokat alkalmaztak, illetve mi lett a „visszatartott” állami támogatásoksorsa;– A céltámogatási rendszer – az 1990. évben megfogalmazott igények ellenére– nem biztosítja a kitőzött program megvalósítására pályázó önkormányzatokigényeinek kielégítését (meghonosodott a várólisták rendszere),illetve az utóbbi idıben hangoztatott egyensúly úgy jött létre,hogy a célokat szőkítették. (Sajátos helyzet, hogy az egyébként helyes célokra– lásd: szennyvízkezelés – kizárólagosan a nagyobb önkormányzatokpályázhatnak.)– Az egyenlıség elvét hirdetı normatív szabályozás legnagyobb tévedése atérségi gondolkodás háttérbe szorítása, a befelé forduló filozófia felerısítése,ugyanis a helyi közösségekkel nem lehet elfogadtatni, hogy saját befizetéseikettérségi feladatok „kiegészítı” finanszírozására fordítsák;– A szabályozásban (lásd: megosztott bevételek) vissza kell állítani az érdekeltségirendszert, s a saját bevételek esetében pedig meg kell akadályozni,hogy rövid távú megfontolások alapján elvonják, vagy feladattalterheljék a helyi közösségek befizetéseit;– A szabályozási döntések csomópontja eltávolodott a szabályozási helyszínektıl,ám a centralizált döntéseknek hiányoznak az objektív információi,illetve hiányoznak a differenciált körülményekhez igazodó eszközei(a hazai önkormányzati rendszerben nincsenek „átlagos” települések, ebbılkövetkezıen az átlagos normatívák nem elégítik ki sem a felsı harmadba,sem az alsó harmadba tartozó önkormányzatok szükségleteit);– Máig rendezetlen ellentmondás, hogy míg az államháztartás filozófiája ésa központi költségvetés gyakorlata a piacgazdaságok technikáját követi,addig az önkormányzatok mőködése (az ellátási felelısség fennmaradása)ideológiai és pénzügyi szempontból idejét múlt szabályozást takar;– Piaci környezetben és a hatékonysági elvárások erısödésével önkormányzatikörben is át kell térni az üzemgazdasági szemlélető gazdálkodásra,láthatóvá kell tenni, hogy egy-egy közszolgáltatási forma mibe kerül,s milyen hatékonysággal mőködik;– Több mint hiba, hogy a települések (térségek) gazdájának tekintett önkormányzatokmellett sorra jelennek meg a jelentıs erıforrásokkal rendelkezıközponti szervezetek (miközben a helyi közösségek alulfinanszírozottak),s amelyek párhuzamos mőködésük révén fékezik az önálló települési(területi) politika érvényesülését;


52 Pitti Zoltán– A településfejlesztés tipikusan távlatos feladat, ám az önkormányzatokrakényszerített rövid távú szabályozási gyakorlat (az évente változó szabályozásifeltételek) nem kedvez a hosszú távú gondolkodásnak, a következetestelepüléspolitika kialakításának.Az önkormányzatok mőködési gondjainak vázlatos bemutatása érzékelteti,hogy a gazdálkodási nehézségek többsége nem hanyagságra, vagy felelıtlenségre,hanem rendszerbeli problémákra vezethetı vissza. Ezek megszüntetésenem tekinthetı csak önkormányzati feladatnak, a döntéshozóknak vállalniukkell a nagy horderejő döntések meghozatalát, a közigazgatási reform megkezdését,az önkormányzati feladat- és hatáskörök felülvizsgálatát és modernizálását,a finanszírozási és gazdálkodási rendszer átfogó továbbfejlesztését.Az Ötv. jóváhagyását megelızıen gyakran hangoztatott kritika volt, hogy atanácsok inkább voltak a központi hatalom helyi szervei, mint a helyi társadalomközponti intézményei. A finanszírozás gyakorlata, az ellátandó feladatokösszetétele és az önkormányzati rendszeren kívüli finanszírozási gyakorlat feléledéseazt az érzést kelti, hogy visszatértünk a startvonalra. Kezdhetjük az újfilozófia kidolgozását!AbstractThe actual process of social and economic transformation, even as macroeconomicproblems grew, has not fostered attempts to reduce regional disparities.On the contrary, even the earlier disparity problems have not declined but have,rather, increased. This was partly due to the fact that investors, having mobileresources, prioritised those regions which already had a developed economicstructure, a good infrastructure and a well-trained labour-force. All of thesefactors combined to worsen the situation in the regions lacking investment – inboth absolute and relative terms.The intensification of regional tensions is at present evident in the areaswhere earlier the main economic role had been played by agriculture or theassociated food processing industry. The unfavourable situation is given furtherstrength by the fact that, in all cases, a deteriorating quality of life most affectsthose regions which are already disadvantaged. The mains reason for this is that,whilst in the towns and micro-regional centres most jobs remaining offeredopportunity to individuals to set up their own business, by contrast, the basiseconomy of peripheral settlements and with limited transport networks has deteriorated.In such cases the local authorities have remained as the only employers.In normal circumstances local authorities are the engines of regional development,by means of the extra latitude given to local authorities in disadvantagedregions where the highly centralised financial regime is tightly controlledor in those areas where no economic basis had been created enabling some con-


Az önkormányzati gazdálkodás modernizációja 53tribution to the public burden, where no “own resources” had been created andwhere, due to local unemployment, no personal income tax appropriations wereavailable to maintain the local settlements. On the contrary, an increasing problemfor local authorities in the backward areas was that the greater part of currentexpenditure had to be directed towards social benefits. In this situation,local communities are unable to make up costs of the statutory, but underfinanced,public service responsibilities (for example, education), and lackingtheir own resources, they are unable to submit applications for project fundingsuch as are advertised for development and catch-up purposes!Evaluating the period between 1991 and 2006, we can see that the Hungarianlocal government system and (as one component of this) the financial regulationsystem, in harmony with the macro-economic characteristics can ensure thesustainable development of local communities in general but cannot satisfactorilyanswer those questions which emerged in the preliminary debates before theenactment of the Law on Local Government or to those which appeared afterthe Law was in force:– The local taxation system is at the limit of its operating capacity, and theIndustrial Tax which essentially reflects performance – due to the characteristicsof the economy – shows greater differences than the personal incometax system;– The evaluation by central government of local authorities’ capacity togenerate revenue plays an increasing role, although its application inpractice is problematic both from a legal and professional point of view.Local authorities have no legal remedies against the regulations, and informationprocesses showing clearly what funds are withheld from localauthorities are lacking;– The target-support system – despite the requirements laid down in 1990 –cannot satisfy the needs of the local authorities who apply for the completionof the set-up programme (a waiting-list system having been introduced)and the most recent period has demonstrated that targets havebeen narrowed. One specific result is that it is exclusively the major localauthorities who can submit applications in respect of the (totally appropriate)targets such as sewage treatment;– The greatest mistake contained in the normative regulations relating tothe concept of equal treatment is that regional thinking has been relegatedto the background with the consequent reinforcement self-centredness inwhich, for example, local communities cannot be forced to accept thattheir own payments are used to supplement the financing of regional responsibilities;– In the regulations (for example, with the issue of split income) the stakeholdersystem should be re-established and, where “own resources” areconcerned, it should not be allowed for these to be withheld for short-


54 Pitti Zoltánterm considerations or for the financial burden to be transferred to the localcommunities;– The centre of regulatory decision-making became far-removed from theobjectives of the regulation, even though centralised decisions lack theobjective information and the tools to accommodate them to the differentconditions. In domestic local government there is no such ting as an averagesettlement and one consequence is that typical directives satisfy therequirements of local authorities neither in the upper nor the lower third;– A contradiction still unresolved is that whilst the philosophy and practiceof central government in relation to the budget follow those of the marketeconomies, the operation of local authorities (the remaining responsibilityfor community services) follow out-dated regulation from ideological andfinancial standpoints;– In open market surroundings and with the increasing efficiency requirements– and even in local governmental surroundings – there is a need toutilise experienced business people to examine all public utilities: theircosts and efficiency should be transparent;– The main problem, which was worse than a mistake, was that, in additionto the local authorities, who are regarded as proprietors of the settlements,an ever-increasing number of well-funded central organisations appearedon the scene, whilst local communities remained under-financed. Theirparallel existence and operation simply slowed down the implementationof an individual settlement’s regional policy.Settlement development is typically a long-term task, but short-term regulatorypractice which were forced on local authorities (complicated by the factthat regulations change every year!) do not foster long-term thinking and thecreation of a consistent settlement policy. This outline of the operational problemsof local government shows that most of the economic difficulties derivefrom system problems rather than from indiscipline or irresponsibility. Solvingthis problem is beyond the power of local authorities and it is the decisionmakerswho should take the responsibility to make decisions of such basic importance– to initiate the reform of public administration, the review and modernisationof local authority responsibilities and competencies.Before the enactment of the Law on Local Government the criticism was oftenvoiced that councils were the local bodies of central government rather thanthe central institutions of local society. The practice of financing the structure ofthe tasks to be completed and emerging financial practice are outside the localgovernment system and have created the feeling that we are now back at thestarting-point. We can start to elaborate a new philosophy!


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSÁTLÁTHATÓSÁG, ELSZÁMOLTATHATÓSÁG,HATÉKONY GAZDÁLKODÁS.MEGBÍZHATÓ SZÁMVITELI ADATOK NÉLKÜLLEHETSÉGES-E?Kassó Zsuzsannaokleveles könyvvizsgáló, költségvetési és önkormányzati szakértıAz átláthatóság, elszámoltathatóság fogalmainak jelentéseHumán kontextusban az átláthatóság nyitottságot, kommunikációt jelent, ésszoros logikai kapcsolatban áll az elszámoltathatósággal. Az átláthatóság kifejezésta leggyakrabban a közszféra intézményrendszerére, a közügyeket intézıhivatalnokokkal kapcsolatos elvárásként fogalmazzák meg.Az átláthatóságra vonatkozó hivatkozás tulajdonképpen azt jelenti, hogy elvárják,garanciális feltételeket fogalmaznak meg azzal kapcsolatban, hogy aközügyek intézése, a közpénzek elköltése során az ügymenet mentes legyen akorrupciótól, csalásoktól, a közpénzek és közhatalom egyéni célok, egyéni vagyonosodáscéljaira történı felhasználásától.Ha a közügyek intézése nem átlátható, akkor lehetıség van jogellenesen felhasználnia közhatalmat, a közpénzeket.Ha közügyek intézése nem átlátható, akkor nincs rá bizonyíték, hogy a köz erejétvalóban a köz érdekében használták, és nem fordították, nem szándékozzák magáncélokrafordítani.Ha a közügyek intézése nem átlátható, akkor a közhatalomnak nincs hitelessége,vagy nagyon könnyen elveszítheti azt.Az elszámoltathatóság vonatkozhat a kormányzás egészére, a politikusokra,a kormány mőködésére, intézményekre, a köztisztviselıkre, egyéb alkalmazottakra.Az elszámoltatás csak akkor érvényesülhet, ha az ügymenet, felelısségirendszer, az információs rendszer biztosítja az elszámoltathatóság feltételeit, azazmegfelelı bizonyítékokkal támaszthatók alá az intézkedések és elszámolások.A szabad választások a politikusok közvetlen elszámoltatását valósítják meg,azaz a politikusok a választási kampány részeként beszámolókkal és programok


56 Kassó Zsuzsannameghirdetésével tudják bizonyítani alkalmasságukat a döntéshozatali, kormányzásifunkciók betöltésére.Az ország politikai kultúrájától is függ, hogy a civil szféra rá tudja-e a politikátkényszeríteni, hogy valós, számon kérhetı, bizonyítható, bárki által ellenırizhetıés hozzáférhetı információs bázison készült programokkal álljanak elıa politika képviselıi.E tekintetben a mindenkori kormánynak, ezen belül is a pénzügyminiszternekkiemelkedı a felelıssége. Az átláthatóság és elszámoltathatóság alaphelyzetbenaz ı intézkedéseikkel tud létrejönni, fejlıdni. Ha ez hiányzik, külsı erıkcsak az egész rendszer elutasításáig tudnak eljutni, a részletekben jelentkezıproblémák gyökereit ık átlátni nem tudják, tenni ellenük még kevésbé van módjuk.Nagy tulajdoni változásokon átmenı gazdaságokban, így nálunk is, a pénzügyminiszterköltségvetésért való felelısségének kérdése is változik, a korábbiés az új rendszerek sajátosságaihoz is alkalmazkodva.Az egypárti rendszerben közismerten nem volt olyan fórum, olyan döntésihatáskörrel és kényszerrel rendelkezı grémium, amelynek az volt az érdeke éskötelezettsége, hogy a költségvetési egyensúly érdekében a kisebb-nagyobbköltségvetési támogatásokat igénylı tételekre nemet mondjon. A NEM-et mondópozíció nálunk akkoriban a pénzügyminiszterre hárult, aki a legtöbbször márcsak akkor tudta az egyensúly fenntartása érdekében a NEM-eket érvényesíteniis, amikor a hiány mértéke már irreális szintre tornyosult.Parlamenti demokráciákban a gazdasági erıt meghaladó ügyek finanszírozásáraa NEM-ek kimondása a politika, a Parlament feladata.Az eltelt közel 20 évben a politika azonban sokkal inkább az IGEN-ek, atöbbletek kimondásában jeleskedett. Ez a pénzügyminiszter feladatkörét olyanmódon befolyásolta, behatárolta, hogy részben takargatnia, elsimítania kellett edöntések következményeit, részben pedig valamiféle megoldást találni a finanszírozásra.A pénzügyminiszter is a végrehajtó hatalom része, a körülményeknyomásához alkalmazkodnia kell, nehéz a politikai erık ellen haladnia.Stabil, stabilabb politikai feltételekkel operáló környezetben, a pénzügyminiszterabban kell erıs legyen, hogy kérlelhetetlen módon bemutatja az ágazatipolitikák pénzügyi hatású döntéseinek rövid- és hosszú távú hatásait.Odahat, eléri, hogy olyan legyen a költségvetés szerkezete, az államháztartásinformációs rendszere által szolgáltatott adatok információ tartalma, hogy a politika– egészében és személyek szerint is – kénytelen legyen szembesülni döntéseinekhatásaival:– az államadósság, a költségvetési hiány rövid és hosszú távú alakulásával,– a költségvetési ráfordítások valós társadalmi hatásaival, vagy éppen a tehetetlenségmiatt a társadalmi problémákkal.


Átláthatóság, elszámoltathatóság, hatékony gazdálkodás 57Ez biztosítja ugyanis, hogy a jó és rossz döntések közötti különbség egyáltalánfelmérhetı legyen, hogy a választások alkalmával valós alternatívák közötttudjanak a választók választani, s ne csupán érzelmi alapon.Az átláthatóság, elszámoltathatóság megvalósításánaktechnikai alapfeltételei a közszférábanA közszféra mőködésétıl elvárt, fentebb ismertetett alapvetı mőködési normákmegvalósítása az alkalmazott irányítási módszereken múlik. Ezek tulajdonképpenolyan sajátos technikai-technológiai alapfeltételek, amelyek nélkül az alapelveka gyakorlatban nem tudnak érvényesülni.A közszférában azért van szükség sajátos költségvetés-technológiai megoldásokra,mert a közszféra sajátja, hogy itt nem létezik olyan „generális mutató”ami a közjó megvalósulását érzékeltetni tudja. Az üzleti világban – függetlenüla konkrét mőködési területtıl – pénzértékre jól átválthatók azok a jellemzık,amelyek a sikerességet reprezentálják.A közszférában a pénzértékben kifejezhetı jellemzık és a sikeresség közöttaz összefüggések nagyon differenciáltak. A közszférában a sikeresség mércéje aténylegesen megvalósult közjó. Természetesen egyáltalán nem egyszerő feladatbeazonosítani azokat a dolgokat, amelyek végrehajtása közjót eredményez, ezérta közszférában az egyik legfontosabb dolog– a közszolgáltatások mibenlétének, mennyiségi és minıségi jellemzıinekfinanszírozható szintő megtervezése,– a tervek több szintő kommunikációja az érintettek számára, hogy a vélemények,viták alapján csiszolódjon ki a társadalom számára is értéket jelentıfeladattömeg.A kihívást az jelenti, hogy olyan egyeztetési módszereket kell alkalmazni, amelyarra is utal, hogy adott közszolgáltatás megcélzott mennyiségi-minıségi jellemzıimiként befolyásolják az államháztartás költségvetési egyensúlyát, illetve a nyújtotthasznok milyen más közszolgáltatás elemmel állnak versenyben.A versengés – mind minden gazdasági döntésnél – a források korlátai miattszükséges. Az átláthatóságnak és elszámoltatásnak éppen az a lényege, hogy a döntésikompetenciával rendelkezık olyan információk birtokában hozhassák meg aforrásallokációra vonatkozó döntéseiket, hogy– elızetesen mérlegelhetik, fontosság szerint rangsorolhatják azt a potenciálistársadalmi hasznot, amivel a költségvetési dokumentáció javaslata kecsegtet,– utólagosan pedig számon kérhetik, hogy a beígért pozitív változások, a közjóa költségvetésekben tervezett szinten és minıségben meg is valósult.A következı költségvetés technikai eszközök alkalmazása segíti az egymásraépülı elemekkel operáló egyeztetési folyamatot:


58 Kassó Zsuzsanna– Stratégiai megközelítés 1 a döntéshozatalban: stratégiai terv deklarálja ahelyi közösség céljait, konkretizálják a célok megvalósításának lépéseit,módszereit.– Számon kérhetı éves költségvetések: a pénzügyi források biztosítása feltételekéntaz elvárt szolgáltatásokat mennyiségben és minıségben is rögzítikaz elıirányzatokhoz kapcsolódóan, és a zárszámadásokban mérik isa teljesítés szintjét.– Az irányítás minden szintjén megkövetelt teljesítményszemlélet: célközpontúság,minıség, eredményesség, lakossági megelégedettség, mint általánoselvárás hangsúlyozása.– Mérhetı mutatók az elszámoltathatósághoz, a bizonyítható teljesítéshez:az elızıek megvalósulása, alkalmazása társadalmilag csak akkor elfogadott,ha objektíven mérhetı, bizonyító erejő adatok is alátámasztják a teljesítésekrılszóló, verbálisan megfogalmazott beszámolókat.A költségvetés formai megoldásaitól függ az átláthatóságés elszámoltathatóság érvényesüléseAz alkotmányos demokráciában a kormányzás legfıbb követelménye, hogy azállampolgárok képviseleteik útján betekintést nyerjenek a közpénzekkel történıgazdálkodásba. A demokratikus állami berendezkedésben csak a választók bizalmátélvezı országgyőlési, önkormányzati képviselık adhatnak felhatalmazásta közpénzek elköltésére, mégpedig a költségvetés megállapításával, jóváhagyásával.A képviselık a költségvetésbıl ismerhetik meg a közfeladatok megvalósításáhozszükséges kiadásokat. A költségvetési vita során mérlegelik, hogya ráfordítások és a várható eredmények arányban állnak-e egymással, s a társadalmihasznosság alapján bírálják el a költségvetésben elıirányzott kiadásokfedezése végett kirovandó közterhek szükségességét.A költségvetésben a források és kiadások közötti virtuális kapcsolatA költségvetés a politikusok által kívánatosnak tartott és a parlamenti konszenzussalmegállapított célok végrehajtásának egyik eszköze. Hosszútávon a költségvetésektartalmát a költségvetési jog tartalma és az abból következı kötelmekhatározzák meg.1 A stratégiai megközelítés fontosságát, az átfogó, de konkrét tartalmú tervezés fontosságát mindennélbeszédesebben foglalja össze Magyary Zoltán, aki a közigazgatás és a költségvetési jogterületén a mai napig korszerő mőveket alkotott a két világháború között. A tanulmány mellékleteidézi az általa „pénzügyi tervnek” nevezett dokumentumról írt fejtegetéseit,, amelyet mastratégiai dokumentumnak neveznénk. Az EU-s tervezési rendszert dicséri, hogy minden országszámára kötelezı rendszeresen úgynevezett konvergencia programok készíteni, ami ideálisesetben nem más, mint a nemzeti stratégiák költségvetési egyensúlyra vonatkozó részénekcsúcsa, kivonata.


Átláthatóság, elszámoltathatóság, hatékony gazdálkodás 59A költségvetési jog azt jelenti, hogy a parlament, az önkormányzati testületfelhatalmazást ad a költségvetésben szereplı feladatok végrehajtására. A jóváhagyásaktusával kinyilvánítja az elıterjesztı iránti bizalmát, de egyben meg ishatározza a végrehajtók cselekvési szabadságának terjedelmét is. A költségvetésjóváhagyásával meghatározza azokat az adókat, terheket is, amelyeket a jövedelemtulajdonosoknaka köz érdekében viselniük kell.A parlamenti demokráciákban a gondolkodásmód azon a közismert tételenalapul, hogy a közpénzek olyan jövedelemtulajdonosoktól származnak, akik abbana reményben mondanak le jövedelmük egy részérıl, hogy abból az államháztartás,a kormány, az önkormányzatok a társadalmi közös fogyasztásról(közrend, védelem, oktatás, közlekedés, szociális gondoskodás stb.) megfelelıengondoskodik.A jövedelemmel rendelkezık tehát adót fizetnek, s voltaképpen az adófizetéssel„vásárolják meg” azokat a termékeket, szolgáltatásokat, amelyeket a törvények,a történelmi hagyományok adott országban, adott idıszakban társadalmiközös fogyasztásnak minısítenek.A „közös fogyasztás” termékeit, szolgáltatásait hosszú évszázadok hagyományaszerint a „közintézmények” állítják elı és ingyen vagy csekély térítés ellenébenbocsátják az igénybevevıknek vagy a rászorultaknak. E közbensı lépcsımiatt általában már eszünkbe sem jut, hogy– az adófizetés nem más, mint a közös fogyasztás javainak, a szolgáltatásokigénybevételi lehetıségének „egy összegben történı lerovása”. Ha ígyfogjuk fel az adót, akkor abból következik, hogy az voltaképpen a közszolgáltatástbiztosító intézményrendszer „árbevétele”, amelyet azonbannem a szolgáltatások költsége és igénybevétele alapján kell megfizetni,hanem valamely más, az igazságosságra törekvı közteherviselés elveitközvetítı rendszer szerint,– a közpénzekbıl fenntartott intézményrendszer által nyújtott szolgáltatásokvégsı soron „áruk”, amelyek használati jogát a társadalom egésze, illetveegyes rétegek vásárolnak meg, méghozzá az adófizetéssel.– A parlamenti demokráciában a költségvetési dokumentumok megteremtika közvetlen kapcsolatot a közteherviselés jogcímén beszedett adók és azelvileg ennek a fejében teljesített állami szolgáltatások kiadási, támogatásiszükségletei között.Technikailag e számszaki kapcsolat hangsúlyozása teszi lehetıvé, hogy adöntéshozók közvetlenül is mérlegelni tudják, hogy adott közszolgáltatás biztosítása– akár egy átlagos adózó adóterheit alapul véve – mennyi adóterhet jelent.Az adók jelentik azt a forrást, amelyek hosszútávon, évenként hasonló nagyságrendben,folyamatosan rendelkezésre állnak, jól közvetítik a gazdaság jövedelemtermelıképességét. Ezért ezek összege az az elvi határ, amelyhez a költségvetésiszféra folyamatosan jelentkezı kiadásait hosszútávon igazítani kell.


60 Kassó ZsuzsannaA költségvetések formai elemei segíthetik vagy lehetetlenné tehetik a feladatikört érintı reformok megvalósításátSzakmai körökben gyakran elhangzik, hogy az államháztartási információsés számviteli rend megújítását elsısorban a politika akadályozza, hiszen a politikaígérgetéseit könnyebb törvénybe iktatni, ha a döntéskor a hosszú távú pénzügyikihatások nem láthatók át, a költségvetések és zárszámadások elfogadásánálnem köszönnek vissza azok a tételek, amelyek nincsenek összhangban agazdaság hosszú távú céljaival.Jelenleg a költségvetési igények jelentısen meghaladják a pénzügyi lehetıségeket,tehát elvileg minden egyes finanszírozásra befogadott tétel növeli ahiányt, ezzel az államadósságot. A hiány meghatározott keretek között tartásáhoza programok elfogadásakor szinte egyenként mérlegelni kellene a társadalmihasznokat és az ezzel járó terheket.A mérlegelés csak akkor történhet meg, ha valamennyi jóváhagyásra kerülıköltségvetési programról 2 olyan információk állnak a döntéshozók és a véleménytalkotók rendelkezésére, amelynek alapján tudatosodik, hogy adott programmegvalósítása akár a költségvetési hiány növelése árán is olyan értéketjelent a társadalom számára, amelynek lehetıségét a döntéshozók biztosítaniakarják.A mérlegelés elvi lehetısége csak akkor nyílik meg, ha a nyilvánosságra kerülıköltségvetési dokumentáció része, hogy a– közpénzekbıl milyen a társadalmi helyzetet megváltoztató célokra, dolgokraköltünk,– ezeknek melyik társadalmi rétegek a haszonélvezıi,– milyen hosszú vagy rövid távú társadalmi haszon származik a közös finanszírozásból.Fontos követelmény, hogy a programok indokoló lapjai tartalmazzák azokata mérhetı mutatókat is, amelyek teljesítéséért a köztisztviselıknek, közalkalmazottaknakdolgozniuk kell.A köz szolgálatának hangsúlyozása, annak folyamatos hangoztatása, hogy aközszféra az állampolgárokért dolgozik sajátos teljesítménykövetelmények bevezetésétigénylik: pl. a határidıre történı teljesítés, a hibás teljesítések csökkentése,az udvariasság és az ügyek elintézése érdekében a körültekintés, mintelérendı cél meg kell jelenjen, mégpedig ahol az lehetséges mérhetı mutatók éskellıen részletezett egységköltségek kimutatásának segítségével. Ezek nélkül ateljesítmények csak a retorika szintjén jelennek meg.2 Költségvetési program lehet minden jóváhagyott tétel, ha annak feladattartalma kerül elıtérbe,és nem maga a megvalósító intézmény. Így program lehet akár egy reform tartalmú intézkedés,vagy csak a folyamatos mőködés kapcsán megfogalmazott, a mőködéssel összefüggı elvárások.


Átláthatóság, elszámoltathatóság, hatékony gazdálkodás 61Az egymásra épülı és nyilvános költségvetési és információs rendszernek azis elınye, hogy adott feladat sajátosságaihoz igazodó teljesítménymutatók, ateljesítménymutatókhoz a releváns egységköltségek mérésére és bemutatásáraalkalmas számviteli rendszer egyben arra is alkalmas, hogy a feladatellátás és ahatékonyság javítása a társadalom számára is értelmezhetı lesz, így a közszolgáltatásokalapegységeinek szintjén képes mozgósítani a társadalmat, a követelmények,elvárások konkrét megfogalmazásával.A magyar költségvetések formai megoldásának jellemzıia rendszerváltást követıenA feladatellátás tartalmát, céljait, megoldási módját, valamint a feladatok általkedvezményezett réteg azonosítására alkalmas költségvetési dokumentáció képesarra, hogy évente megújuló mozgósító erıvel támogassa a kormányzást,vezérelje az államháztartás egész mőködését. Ha a költségvetési indokolás megfelelıenérthetı és láthatóan hiteles, objektív adatokkal, információkkal alátámasztott,akkor fennáll a lehetıség, hogy egyre több ember fogja a kormányzásáltal is megreformálandó területekre azt mondani, hogy az én adómból ilyenekrene költsenek, támogatni fogja a reformokat, és nem ellenállni.Nálunk az elızıekben ismertetett információs bázis helyett azonban, a politikaidöntéshozók elé terjesztett költségvetések azt tartalmazzák, hogy melyikszervezet részesül költségvetési támogatásban, az indokolások rendszerint arratérnek ki, hogy melyik szervezet vagy terület keveselli a költségvetési elıirányzatokat,esetleg felsorolnak néhány programszerő ügyet, és szintén kiemelt helyetkap annak részletezése, hogy milyen további ügyek miatt kell aggódnia apolitikai döntéshozóknak.Ilyen információs bázison a költségvetés érdemi megtárgyalására esély sincs.A gyakorlatban fıként arra lehet javaslatokat tenni, hogy egyik szervezettılvegyenek el, és adják másiknak oda. Ez még akkor is így van, ha formailag azadott ügy, mint költségvetési célfeladat szerepel a dokumentációban.A rendszerváltást követıen kialakult költségvetési forma, a vitára bocsátott kérdések,a szegényes érdemi információ tulajdonképpen a döntéshozók számára lényegilegcsak az IGEN vagy NEM típusú döntés lehetıségét kínálják fel.Ez még akkor is igaz, ha a képviselık által százával benyújtott módosító indítványokkisebb-nagyobb mértékben átrendezik a benyújtott javaslatokat.A megújulásra érthetetlen okokból képtelen költségvetési dokumentáció, atúlbürokratizált gazdálkodási rendszer, a tengernyi adatot és kevés információthordozó információs rendszer az eltelt közel két évtized alatt a demokrácia fejlıdésénekkomoly gátjává vált.Az államháztartási, önkormányzati szinten megállapított költségvetések esetébenugyanis az IGEN vagy NEM döntés meghatározó politikai következményekkeljár. Azaz a mindenkori kormányzó erı az


62 Kassó Zsuzsanna– IGEN kimondásával megfosztja magát attól a lehetıségtıl, hogy korrigálja,korrigáltassa a végrehajtó hatalommal azokat dolgokat, amellyel magasem ért egyet, vagy csak éppen nem képes átlátni, hogy a költségvetésielıirányzatok megállapításával a költségvetési szférában mi marad változatlanés mi az, ami fejlıdés vagy visszafejlesztés elé néz a következıévben.– A NEM kimondásával megfosztaná magát a saját hatalmától, így természetesennem tud akkora probléma lenni a költségvetésben, hogy megfelelıtöbbséggel erre az aktusra sor kerüljön.Az információs bázis nemzetközi szinten kifejlesztett,alkalmazott fı elemeiA kormányzás olyan többszintő, egymással részben alá-fölérendeltségi kapcsolatbanlévı szervezeti rendszer, amelyben a költségvetés végrehajtása kapcsán aszereplık számos ponton kapcsolódnak egymással. E kapcsolatok pénzügyihatásai a kormányzat egészének szintjén különbözıek lehetnek. Vannak olyantételcsoportok, amelyek egymással összeadva mutatják a kormányzati szintőadatot, vannak amelyeknél a bevételi és/vagy kiadási halmozódást elkerülendıszőrést kell alkalmazni, stb. Ezt az eljárást nevezzük a beszámolók konszolidációjának,amelynek végrehajtását szintén algoritmizálni kell. Természetesen azalá-fölérendeltségi kapcsolatok miatt az is elvárás, hogy a konszolidált adatokaz adminisztratív felelısségi rend szerinti struktúrában is rendelkezésre álljanak.A demokratikus országokban a kormányzati tevékenység elszámoltatásakapcsán – kihasználva a technika adta lehetıséget – a korábbi úgynevezettkamerális (kincstári) könyvvitelt olyan rendszerre változtatták, amely a vagyonérték,a tartozások, követelések alakulását és pénzértékben kifejezett állapotát isképes bemutatni, az üzleti világban elterjedt módszerek szerint. Az ilyen típusúszámvitel azonban olyan részletezı számlák alkalmazásával jár együtt, amelynekismeretére a parlamentek által megszavazott elıirányzati csomagok átfogószintjén a gyakorlatban nincsen szükség, de ésszerő munkaráfordítással nem isoldható meg.A modern államok pénzügyi információs igényeit ezért két, egymástól elkülönülı,de meghatározott kapcsolatban lévı rendszerrel elégítik ki.I. Elıirányzat-nyilvántartás, azaz költségvetési kontroll rendszer és beszámolóSzámszaki szempontból nagyon egyszerő nyilvántartás, 3 amely alapvetıen csaka következı relációkhoz rendelt összegeket tartalmazza:– az elızı idıszak,– a jóváhagyott (javasolt) tárgyévi,3 Az IFAC IPSAS Budget Reporting 2004. ajánlásait figyelembe véve.


Átláthatóság, elszámoltathatóság, hatékony gazdálkodás 63– a módosított és– a teljesített elıirányzatok összegei.Különösen egyszerő és átlátható ez a nyilvántartás, ha arra gondolunk, hogyaz ágazatok által vezérelt fı költségvetési dokumentációban, akár 100 tételnél iskevesebb lehet az a kormányzati program, amelyek elıirányzatként (szavazatiegységként) történı nevesített elkülönítése elegendı, olyan információs háttérrel,amelyet a korábbi fejezetek bemutattak.A nyilvántartás hasznosíthatósága, szerepe a döntés-elıkészítésben, beszámoltathatóságbanattól függ, hogy az elıirányzatok azonosítására és több dimenzióbantörténı bemutatásához, minden egyes tételsorhoz hozzá kapcsolnaketovábbi ismérveket reprezentáló kódrendszert is.Tekintettel arra, hogy maga a nyilvántartás viszonylag korlátozott számúpénzügyi adatot tartalmaz, így nincs elvi akadálya annak, hogy az egyedi azonosításraalkalmas kóddal ellátott, elıirányzott „szavazati egységeket” számos másismérvvel is felruházzuk. Például:– Szakmailag felelıs miniszter kódja.– Elıirányzaton belüli felhasználási korlát, pl. személyi juttatásra fordítható,eszközbeszerzésre fordítható stb.– Kormányzati funkciót jelölı kód – esetleg meghatározott költségvetésialprogramok szerint is alábontva (úgynevezett COFOG kódok, amelyekaz ágazati besorolási elvet követik).– Több kormányzati funkciót és minisztériumot átfogó nagy kormányprogramokkódjai, amelyek csak az érintett elıirányzatokhoz tartózó kiegészítıkódok. Ezek az elızı ismérv alapján már beazonosított egységeket azadott, tartalmilag körülhatárolt átfogó programba is összerendezi.– Az elıirányzat milyen idıtávban mérhetı program része: pl. folyamatosjellegő, 2 éves, 3 éves stb. Ez az ismérv – az ütemezést is tartalmazó továbbirészletezéssel – könnyen azonosíthatóvá teszi adott tárgyévben„szabad”, új programokra fordítható kiadási lehetrıség nagyságrendjét, illetvemegakadályozza, hogy egyes idılegesnek induló programok örökrebenn ragadjanak a kiadások között.– Az elıirányzatból megvalósítandó feladat végsı végrehajtójának szervezetikódja – amely természetesen államháztartáson kívüli, vagy más alrendszerbetartozó is lehet. Itt feltétel, hogy abban az esetben, ha egy elıirányzatiegységhez többféle kód tartozhat, akkor a terv adatok a potenciálislehetıség szerint megbontásra kell kerüljenek.E kódrendszerbe építhetı a különbözı típusú fıtevékenységet megvalósító„szervezeti státus” kód. Megengedett lehet, hogy adott elıirányzat esetében a tervés tény adatok különbözı részletezettségben legyenek kódoltak, ha hierarchikuskódrendszer biztosítja a beazonosíthatóságot (pl. terv költségvetési szerv, tény ezenbelül közfeladatot ellátó, hatóság stb.).


64 Kassó ZsuzsannaAz informatikai rendszerekben ma már kötelezıen jártas vezetık számárakönnyő átlátni, hogy a felsoroltakhoz hasonló kódok alkalmazásával számtalanszempont szerint kigyőjthetık a kormányzati programok, alprogramok.A gyakorlatban az átláthatóságot, az elszámoltathatóságot az azonos adatbázisonkészített többféle, a döntési-elszámoltatási hierarchiához igazodó dimenziókbanbemutató táblázatok valósítják meg.II. Kettıs könyvviteli technikával támogatott számviteli rendA költségvetésben a közfeladatok ellátására megállapított elıirányzatok biztosítjáka pénzügyi fedezetét a közfeladatok megvalósítása kapcsán a meghozottpénzügyi-gazdasági döntéseknek. Ilyen értelemben egy alkalmazott szerzıdtetése,a közüzemi szolgáltatások biztosítására a szerzıdések aláírása, eszközökbeszerzésére megrendelések aláírása stb. egytıl egyig pénzügyi döntések, amelyekkelösszefüggésben a pénzforgalom a dolog sajátosságaihoz igazodva különbözıidıpontokban válik esedékessé.A pénzügyi menedzsment tulajdonképpen e döntések szervezett és kontrolláltrendszere, amelyek nyilvántartandó tételeit a különbözı számbavételi elvekmentén mőködtetett számvitel biztosítja.Valamennyi pénzügyi döntés számviteli feldolgozásához meghatározott tartalmúbizonylat szükséges, hiszen hiteles és hitelesíthetı adatok kizárólag megfelelıtartalmi és formai elemekkel rendelkezı bizonylatok – bizonyítékok alapjánlehetséges.Ez a tulajdonság különbözteti meg alapjaiban a pénzforgalmi és az esedékességiszemlélető számvitel munkaszervezési követelményeit. Pénzforgalmi elvőszámbavételnél a számviteli feldolgozásra kerülı „bizonylatok” fıként a pénzforgalomhozkapcsolódnak.Esedékességi elv alkalmazása esetén a „gazdálkodási ügymenet döntéseinek”minden stációjára olyan bizonylatokat kell készíteni, ami számviteli feldolgozásraalkalmas. Emiatt az esedékességő elv bevezetése csak akkor lehetséges,ha az intézményi rendszer teljes menedzsmentje fel van készítve arra, hogyintézkedései „pénzügyi típusú döntésként” számviteli feldolgozásra kell kerüljenek.Pénzforgalmi elvő számviteli rendAbban az esetben ha a számbavételi elvek alapján csak a pénzforgalommal isigazolt pénzügyi döntések számviteli feldolgozása történik meg, akkor úgynevezettpénzforgalmi elvő számvitelrıl beszélünk. E rendszerben a pénzügyidöntések folyamatában csak a pénzforgalomhoz kapcsolódó tételek számvitelifeldolgozása kötelezı és garantált. A többi – a pénzforgalmat megelızı vagyazt követı döntések – analitikus feldolgozása lehetséges ugyan, de arra nincsgarancia, hogy valamennyi tétel vonatkozásában, azonos szemléletben és döntésistádiumban nyilvántartásba és bizonylatolásra kerülnek a döntés következmé-


Átláthatóság, elszámoltathatóság, hatékony gazdálkodás 65nyei. (pl. döntés egy beérkezett számla ki nem fizetése is, ami pl. a pénzforgalombansoha nem jelenik meg.).A költségvetéssel való racionális gazdálkodás miatt szinte minden alapvetıencsak a pénzforgalommal párhuzamosan regisztráló rendszer is további kiegészítınyilvántartások vezetését követeli meg. Ilyen pl. a megrendelések, aláírtszerzıdések (kötelezettségvállalások) nyilvántartása, amelyek a még elkölthetıszabad keret megállapításánál tulajdonképpen lekötött, elköltött összegnek minısülnek.A fenti jellemzıkkel bíró számvitel sajátja, hogy a pénzügyi döntéseket idıbenáltalában késleltetett módon regisztrálja, de a kiegészítı nyilvántartásokkalegyüttesen hozzávetıleges pontossággal elszámolni képes azokkal a gazdaságieseményekkel (döntésekkel), amelyeknél az esemény bekövetkeztét elrendelıdöntés és a pénzforgalom azonos elszámolási idıszakban, azonos költségvetésiévben megtörténik.A költségvetési hiány vagy többlet összege a pénzforgalom alapján – esetlegeskorrekciós tényezıkkel számolva – kerül kimutatásra.Egy pénzforgalmi rendszer azonban azt a helyzetet már végképpen nem tudjazárt rendszerben kezelni, ha a gazdasági esemény elrendelése, a pénzforgalom,illetve az esemény következtében rendelkezésre álló fizikai erıforrás felhasználása,igénybevétele idıben teljesen eltérı ütemezéssel, netán több elszámolásiidıszakra elhúzódva valósul meg.Éppen az idıbeli eltolódásokkal összefüggı regisztráció hiánya miatt a pénzforgalmirendszerek „éves” rendszerek, azaz egy adott évre már elszámolt tételutólagosan érdemben nem helyesbíthetı, hiszen a hiány összege, az adott idıszakpénzforgalmi egyenlege lezárásra került, utólag nem módosítható.Esedékességi elvő számviteli rendA közszférában a bevezetését, terjedését a következı tényezık indokolják:a) A modern kormányzással együtt járó követelmény, hogy több évre ütemezettberuházásokat, programokat valósítanak meg, s a különbözıpénzügyi konstrukciók adta lehetıségekkel élve olyan döntéseket is hozhatnak,amelyek a pénzforgalom teljesítését idıben több évre elhalasztják.b) A közszférában is egyre jobban elterjedı gyakorlat, hogy az egyes szervezetiegységek menedzsmentjét pénzügyi adatokkal alátámasztott információsrendszerek segítségével teszik hatékonyabbá, számoltatják be.A gazdaságossági elv alapján természetesen az egy szervezeten belüliegységek továbbra is közösen, szervezeti szintre méretezett módon rendezikbeszerzéseiket, egyéb gazdasági döntéseket. Elvárás viszont, hogy aszervezeti egységek egymással elszámoljanak, képesek legyenek a szervezetiszintő adatokat szervezeti egység szintjére lebontani olyan módon,


66 Kassó Zsuzsannahogy a valós, diszponáló jellegő pénzügyi-gazdasági döntéseket meghozóvezetık szembesüljenek a döntéseik hatásával. (Pl. a raktári készletbıl azanyagkiírás engedélyezése diszponáló típusú döntés, hiszen feltételezhetı,hogy az adott mennyiségő és minıségő anyag felhasználásra, beépítésrekerül az ügymenet során. A raktári készlet utánpótlása ilyen értelembenegy másodlagos jellegő döntés, amely a felhasználók igényei alapjánszületik meg.)Sok költségvetési szerv azonos nagyságrendő és bonyolultságú szervezetiegységekkel mőködik, mint egy gyár. A szervezeti hatékonyság javításáhozazonos igény mutatkozik arra is, hogy a többségében erıforrásokravonatkozó diszponáló jellegő, de tartalmában mégis pénzügyi döntésekértéke kimutatható és összevethetı legyen a létrehozott „közjó” fizikaimivoltában mérhetı egységeivel, sıt egységköltségek is számolhatók legyenek.c) Általános tendencia, hogy a kormányok a költségvetési igények elutasításahelyett olyan ígéreteket tesznek, esetleg törvénybe is iktatnak, amelyekpénzforgalmi teljesítése akár évtizedekkel késıbb esedékes. Ezen többévre elhúzódó, ütemezett kötelezettségek megfelelı nyilvántartások nélkülkövethetetlenné válnak, megfelelı számviteli elvek hiányában az értékelésük,számszerősítésük félrevezetı lehet.d) Az EU-s tagországok kötelezıen készítendı konvergencia programja 4nem megbízható, megtévesztı lehet, ha a több évre ütemezett költségvetésikötelezettségek, követelések hiteles bizonylatokon és számításokonalapuló nyilvántartási rendje nem biztosított.e) A technikai fejlıdéssel, az újszerő eljárások lehetıségeivel megnövekedettaz ingó- és ingatlanvagyonnal összefüggı gazdálkodás jelentısége. Akorábbi helyzethez képest a feladatellátáshoz szükséges erıforrások öszszetételeszinte korlátlan variációban felcserélhetı, azaz a gyors, korszerő,hatékony ellátás érdekében e cserék végrehajtása elkerülhetetlen velejárójaa mindenkori gazdálkodásnak.A vagyonértékben megtestesülı érték elhasználódása, a pótlásokhozszükséges érték számbavétele pénzforgalomban ki nem mutatható, úgynevezettszámviteli becslések alapján számbavett tranzakciók összessége.Objektív nyilvántartásuk hiányában racionális és hosszú távon fenntarthatóeszközgazdálkodás szinte nem lehetséges a folyamatosan és rohamosanfejlıdı technikai feltételek közepette.4 A magyar konvergencia program a különbözı jelentések adatainak hasznosításával, az ESA 95statisztika szabályai szerinti csoportosításával készülnek. Az alapadatokat jelentı beszámolókazonban teljesen más struktúrában és logikával készült számviteli adatokon alapulnak. Tehát azadatokat statisztikai módszerekkel állítják elı, amelyhez számos kombinációt kell elvégezni,azaz az adatszolgáltatás nem egy zárt algoritmusokkal operáló beszámoló-konszolidációs eljárássalkészül. Éppen emiatt fordulhatott elı korábban, hogy a kombinációkból kihagytak dolgokat,amit számviteli konszolidációs szabályok hiányában elég könnyen meg is tehettek.


Átláthatóság, elszámoltathatóság, hatékony gazdálkodás 67A fentiekben felsorolt tényezık csak a legfontosabb indokai az esedékességielvő számvitel elterjedésének a közszférában is. A tételek egy része forgalmijellegő tétel (az erıforrások értékének felhasználását vagy növekedését jelzik),míg másik része a mérlegtételek értékének változásával az évek közötti átmenetjogfolytonosságát érvényesítik.Az összehasonlíthatóság (évek között, különbözı szervezetek, szervezeti típusokközött) érdekében dolgozták ki az úgynevezett IPSAS (Közszféra) számvitelistandardokat, amelyek biztosítják, hogy a kormányzati pénzügyi beszámolókreális, minden tétel vonatkozásában azonos szemlélettel megállapított értékadatokonalapuljanak.A mérlegtételek év eleji és év végi állományának változása mutatja, hogy aközszférára vonatkozó gazdasági döntések eredménye a nettó (kötelezettségekkelcsökkentett) vagyonértéket miként változtatja.Ez olyan összevont mutató, ami a kormányzás minıségét – legalábbis apénzügyi elırelátás és biztonság szempontjából – objektív módon reprezentálniképes.Jelenlegi információs rendszerünk jellemzıiMagyarországon az államháztartás számviteli rendje nagyos sajátosan alakult.Az információs rendszer elızıekben ismertetett, jól elkülönülı két rendszereMagyarországon jelenleg nem létezik, de mindkét rendszernek vannak megvalósítottelemei. Ezt a tényt úgy is jellemezhetjük, hogy amíg a nemzetközi ajánlásoka kétféle fı célt megvalósító információs bázist két külön rendszerbenjavasolják kezelni, addig ez nálunk meglehetısen szerencsétlen módon „egybeszerkesztésrekerült”. Sıt amikor az „államszámvitel” szükségességét emlegetik,akkor a kormányzási munkát közvetlenül támogató költségvetés elıirányzatikontroll rendszer szükségességére általában nem is gondolnak.A korábban ismertetett elıirányzat nyilvántartás, azaz a költségvetési kontrollrendszer fı jellemzıje, hogy szervezet független, azonosítói a kormányzaticélok hierarchikus felépítését mutatják. (Még akkor is, ha sajátosság miatt adottelıirányzat egy adott intézmény gazdálkodási keretével történetesen megegyezik.)A szervezeti és más jellemzık a korábbi leírásban említett, kapcsolódókódok alapján követhetı.Ebbıl következik, hogy a végrehajtó szervezeti rendszerben egy adott intézmény,adott évi bevételi és kiadási keretei elvileg egy vagy több elıirányzatiegységbıl is származhatnának. Sıt külön szabályok alapján olyan kiadási keretis lehetséges, amely az elıirányzatok rendszerén kívül teljesül, mert pl az intézményolyan forrásokat tud mozgósítani, ami a központilag elvárt feladat ellátásonkívül esik.A költségvetési kontroll rendszer hazai adaptációjával feleslegessé válna arendkívül bonyolult és átláthatatlan pénzeszközátadások kezelése. Ennél sokkalegyszerőbb intézkedéssel, felhasználási keretek formájában, az adott feladatra


68 Kassó Zsuzsannatervezett elıirányzatból, ugyanazon kóddal nyilvántartandó számviteli egységnyílhatna meg a végrehajtó intézménynél. Ehhez az intézményi nyilvántartásokbanaz amúgy sem hasznosított szakfeladati rendszert kiválthatná a kormányzatiszintő elıirányzati egységre utaló kód. Ezek adatait a jelenlegihez hasonlótechnikával lehetne nyilvántartani, összesíteni, de mégis a kis technikai módosítássala korábban említett, mintegy 100 kormányzati program teljesítési adata,valós információs tartalommal rendelkezésre állhatna.Az elıirányzati egységek teljesítési adatait tehát a szervezeti szinten nyilvántartandó,azonos számviteli szabályok szerint kimutatott, szükség szerint azadott intézménynél felmerülı elıirányzati keretegységekre felosztott, auditálássalis hitelesített költségek – államháztartási szintre – összesített adata képezhetné.E lehetıség alapján új és lényegi elem lehetne, hogy az audit – az elıirányzatokcélját és az elszámolható költségeket megfelelıen leíró követelményrendszeralapján – ki tudná emelni az intézményi elszámolásokból azokat a tételeket,amelyek nem felelnek meg az elıirányzat tartalmi céljainak. Ennek megállapításaformai és tartalmi ellenırzésekkel egyaránt történhetne, méghozzá a végrehajtórendszer szintjén.Jelenleg a költségvetési törvényi elıirányzatokat és az intézményi számviteltösszekötı rendszer hiányzik, habár az úgynevezett „költségvetési számvitelben”a kettıs könyvvitel rendszerében az intézményi elıirányzati adatok is feldolgozásrakerülnek. Ezek azonban beazonosítható módon sem a központi, sem ahelyi önkormányzatoknál teljes körően nem feleltethetık meg a jóváhagyottköltségvetések elıirányzati egységeivel. Számviteli kezelésük a könyvelés kinyomtatotttáblázatait teljesen áttekinthetetlenné teszi, sok munkával, teljesenhasználhatatlan adattömeg terheli az egész rendszert. E céloknak meg nem felelı,szakszerőtlen elképzelés miatt, a teljesítési adatok szintjén a jóváhagyottelıirányzati struktúra szerint – a költségvetéssel tartalmában is összevethetı –nyilvántartás jelenleg nem létezik.További hiányosság, hogy jogszabállyal szabályozott számviteli rend csak azállamháztartás egy részének szervezeti rendszerét fedi le. Formainak tőnı probléma,hogy e rendszerrıl maga a jogszabály azt állítja, hogy az esedékességielvet alkalmazza, ennek ellenére az alkalmazott szabályok az elszámolást alapvetıenpénzforgalmi szemléletben rendszerezik. Tehát a jogszabály alkalmazóitszámviteli elvi kérdésekben még félre is vezetik.A számviteli ügyek jogszabályi lefedetlensége miatt, a nemzetközi adatszolgáltatásokhoz,a makroszámításokhoz az államháztartás forrásaira, nagy összegőkiadási tételeire analitikus nyilvántartások (pl. adórendszer) adataiból összeállítottstatisztika típusú kimutatások, esedékességő szemléletben szolgáltatnakinformációt.Ezek számviteli értelemben nem minısülnek megbízható és bizonyíthatóadatoknak. A magyar zárszámadás nem is tartalmaz egyetlen olyan kimutatást


Átláthatóság, elszámoltathatóság, hatékony gazdálkodás 69sem, amelyet az úgynevezett pénzforgalmi kormányzati pénzügyi beszámolórendszer nemzetközi normái javasolnak.Ma nem lehetséges olyan pénzforgalmi kimutatást készíteni, amely az államháztartásegészét lefedi, s számviteli módszerekkel bizonyítható információkbólállítható össze.A fenti alapfeltételek alapján az egyik sürgısen megoldandó feladat, hogy azállamháztartás egészét lefedı rendszer kialakításra kerüljön, amelyben a részrendszerekbenátmenetileg akár pénzforgalmi és esedékességi elvő számbavételirend egyaránt mőködhet.Mindezen lényegi problémák ellenére nálunk a költségvetési információkközponti összegyőjtése és feldolgozása – nemzetközi viszonylatban is – nagyonkiterjedt, ami sajnos nem egyenlı annak fejlett voltával is. Ugyan többnyire informatikailagelavult technológiával, de rendelkezésre állnak azok az eljárások,amelyek legalábbis elvileg a minisztériumokat, a kormányzást megfelelı információkbirtokába juttathatnák. E pozitív vonás ellenére szinte csak adatinváziónaknevezhetı az a sok beszámoló, adatlap, amelyek központi összegyőjtése ésfeldolgozása sok közpénzen meg is történik.Sajnos a sok adat olyan tartalommal és szerkezetben, szétszórt adatforrásokbanáll rendelkezésre, hogy még az érdeklıdık, sıt hivatásos kutatók is hamarfeladják, hogy ezekbıl értelmezhetı, a jelenségeket pénzügyi szempontból objektívenleíró, rendszeresen elérhetı ismeretekhez jussanak.A begyőjtött adatkör alapján a központi irányítás minden apró részletrıl informálódniakar, méghozzá a tényleges intézkedési hatáskörét jelentısen meghaladóan.Ugyanakkor nagyon szegényesek az információk, ha az éppen aktuáliskormányzati célkitőzések vagy kockázati területek ráfordításainak alakulásátakarjuk megtudni.Belsı szabályozás, információs rendszer az önkormányzati szintenA belsı szabályozás és a pénzügyi és számviteli rend olyan eszközrendszer,amely segíti az önkormányzatokat, hogy képesek legyenek ellátni mindazonfeladatokat, amely a létüket és mőködésüket indokolja.A megbízható pénzügyi irányítás rendszerének kialakítása elsısorban a kialakításértfelelıs önkormányzat – a döntéshozó képviselıtestület és a végrehajtófunkciót ellátó polgármesteri hivatal együttes – érdeke. A következı lista rövidáttekintést ad arról, hogy az önkormányzatokkal kapcsolatban álló egyének,szervezetek milyen szempontok által vezérelve vizsgálják az önkormányzatoktevékenységét, azaz az elszámoltatás szintjeivel azonosak:– Az önkormányzatok számára a legfontosabb célcsoport a helyi lakosságés a helyi gazdaság szereplıi, akik számára bizonyítandó, hogy a rendelkezéséreálló forintokkal a feltételek függvényében bölcsen és jó gazdamódjára gazdálkodik az önkormányzat. Másképpen mindent megtesz annakérdekében, hogy minden járó bevételt beszed; minden az önkormány-


70 Kassó Zsuzsannazati célokkal összhangban álló forráslehetıségnek utánajár és megpróbáljamegszerezni, de csak a jogszerőség határain belül; csak olyan célokrafordít kiadásokat, amelyek a helyi konszenzussal kialakított, helyi feladatellátásielképzelésekkel összhangban vannak, s olyan módon szervezitevékenységét, hogy a bölcs költekezés – hatékonyság és gazdaságosság– folyamatosan érvényesüljön. Emellett úgy mőködik, hogy a jogtalanszemélyes haszonszerzés lehetıségét kizárja, illetve a lehetı legkisebbrecsökkenti ennek elıfordulását.– Másik fontos célcsoport, az önkormányzatok gazdasági kapcsolatait jelentıszervezetek, azaz olyan vállalkozások, bankok, nonprofit szervezetek,akik számára fontos, hogy az önkormányzattal kötött szerzıdések,megállapodások, esetleges hitelkapcsolatok biztos pénzügyi bázisonnyugszanak. Ezen elvárások teljesítésének bizonyítékai az éves beszámolók,számviteli adatokon nyugvó kimutatások, vagyonmérleg, ezek alakulása.Az államháztartás adatainak nyilvánosságából következik a közzétételikötelezettség, a könyvvizsgálat pedig arra való, hogy tanúsítsa a beszámolókadatainak valódiságát, azaz a harmadik személyek ezen vizsgálatraalapozva vélelmezhetik, hogy a beszámolók valós adatokat tartalmaznak.– Az Állami Számvevıszék olyan független ellenırzı szervezet, amely elsısorbanaz Országgyőlés érdeklıdési körébe tartozó szempontok szerintvizsgálódik, bemutatja a képviselıknek ezen alrendszer jellemzıit, hiányosságait.Ezek a jelentések a helyi politika szempontjából is fontosak,hiszen a feltárt hiányosságok alapján az illetékes vezetıknek intézkedniükkell, illetve az állampolgárok számára is jelzik, ha a helyi politika ésgazdálkodás problémás, illetve a más önkormányzatok mőködése kapcsánis leszőrhetık olyan tanulságok, amelyek több helyen hasznosíthatók.A fentiekben röviden összefoglalt elvárásokat hivatott szolgálni az önkormányzatimőködést szabályozó törvényi és jogszabályi környezet, azaz amikor aszabályosság, törvényesség kérdését vizsgálják, akkor voltaképpen nem tesznekmást, mint a fenti elvárásokat számos nagyobb ívő, illetve apróbb részletrebontva vizsgálják meg. Általánosan jellemzı, hogy a törvények általában csak amőködési kereteket határozzák meg, s a részletek kidolgozását a helyi önkormányzatokrabízzák.Azaz az önkormányzati mőködés egyik fontos alapfeltétele a belsı szabályalkotás.A szabályalkotás szükségessége, célja az önkormányzatoknálA szabályok egy része a külsı környezetre – lakosságra, vállalkozásokra – vonatkozik,másik része viszont az operatív ügyek vitelében szabályozza a feladatokelvégzésének belsı rendjét, a döntési mechanizmust, ezek szabályszerő elvégzéséértvagy éppen elmulasztásáért viselt felelısséget.


Átláthatóság, elszámoltathatóság, hatékony gazdálkodás 71A jogszabályok – tartalmuktól függıen – a képviselıtestületet, a polgármestert,illetve a jegyzıt jelölik ki az egyes döntések, feladatok felelıseként. Fontostudatosítani, hogy általában a gazdasági életben, s a közszférában különösen a„döntések” számos formában jelennek meg. Minden polgármester naponta számosiratot aláír, de talán nem is tudatosul kellıen, hogy a legtöbb irat egybenvalamilyen döntést jelent. Döntés, amely az iratot elıkészítı személy(ek) munkájaalapján lesz „megalapozott” vagy esetleg „szabálytalan”.Az is tudatosítandó, hogy esetleges probléma esetén – belsı szabályozás hiányában– mindig az aláíró az egyszemélyi felelıs, annak ellenére, hogy az isnyilvánvaló, hogy az aláírónak arra általában sem ideje, sem módja nincs, hogyrendszeresen felülbírálja, ismételten elvégezze a döntés-elıkészítı munkát. Éppena jogszabályokban kiemelt jogkörök és felelısség indukálja, hogy a felelısségvállalásrakijelölt személy megszervezze, írásban szabályozza, hogy az adottügyben a felelısségét milyen eljárást követıen vállalja aláírásával, tételesenmilyen kontrollokat kell elvégezni az adott eljárás során, ami biztosítja, hogyjogszabályoknak megfelelı, körültekintı, az állampolgárok érdekeit ugyanakkorszem elıtt tartó döntés szülessen.A döntés formája lehet önkormányzati rendelet vagy határozat, de a legtöbbhivatalos irat, megállapodás, szerzıdés aláírása is döntést jelent, vagy éppenvalamely tanácskozáson a hivatalos képviseletnek is lehet egyfajta „döntési” jellege.A belsı szabályozás értelme éppen az, hogy tisztázza, mely döntések azok,amelyek csak több személy – különbözı érdekeket tükrözı – együttmőködéseesetén születhetnek meg, illetve melyek azok a döntések, amelyek egyedi elıkészítéstigényelnek, s az elıkészítınek különös felelısséggel kell eljárnia.Szabályozás a pénzügyek területénA megbízható (pénzügyi) irányítás akkor alakul ki, ha belsı szabályok, munkakörileírások írásos formában rögzítik, hogy kinek mi a feladata és milyen tényezıvizsgálatáért felelıs, azaz az irat aláírója a belsı szabályok alapján kapbiztosítékot arra, hogy adott ügy milyen kötelezı elıkészítési és a megfelelıségetvizsgáló kontroll folyamaton ment keresztül.Az Állami Számvevıszék önkormányzatokat érintı vizsgálatai szerint avizsgált önkormányzatok mintegy 40%-a a közvetlen pénzügyi területen semszabályozza saját ügymenetét, ami nagyon is valószínősíti, hogy rendszeresenvagy eseti jelleggel szabálytalan megoldások születnek.A pénzügyi területen a szakzsargon az utóbbi években a folyamatba épített,elızetes és utólagos vezetıi ellenırzési tevékenységet az úgynevezett FEUVErövidítéssel emlegeti. Ez a megoldás pozitív abból a szempontból, hogy legalábba pénzügyi területen konkretizálja a mindenképpen szabályozandó dolgokat,azaz, hogy adott kötelezettségvállaláshoz, kifizetés elrendeléséhez milyeneljárást kell követni.


72 Kassó ZsuzsannaEz a megközelítés azonban – különösen nagyobb és összetett szervezetirendszer esetén – nem azonos a megbízható pénzügyi irányítás koncepciójával,amely az adott szervezeti rendszer mőködési sajátosságaihoz igazodva vizsgáljaa lehetséges kockázatok– mibenlétét,– jellegét,– elıfordulási esélyét és az esetleges kár jellegét és nagyságrendjét,– a kockázatok bekövetkezte megakadályozásának lehetséges módszereit,– a kontrollok beépítésének költségét,– a kockázatok és a kockázat csökkentése költségének összevetése alapjánaz alkalmazandó kontroll végrehajtási eljárását.A megbízható pénzügyi irányítás lényege, hogy a feladatok tervezésének,egyeztetésének megfelelı rendjének kell lennie, ami garantálja, hogy a döntéshozókmegfelelı információk birtokába jutnak a folyamat végén.A mőködés belsı szabályozását a kockázatok minısítésére és az egymássalösszeegyeztethetetlen funkciók gyakorlásának szétválasztásával kell megoldani.Ez utóbbi nálunk kizárólag a kötelezettségvállalás és érvényesítés kapcsán rendezett,ennél szélesebb körben általában nem foglalkoznak e fontos kontrollmódszerrel.Köznapi megfogalmazással, azok a funkciók választandók el egymástól, amelyeka munka folyamatában az elıkészítéshez képest kontroll szerepet játszanak, sezzel akadályozzák meg, hogy egy-két ember összejátszásával a közpénzeket olyanmódon vagy olyan célra fizessék ki, amelyek nem a köz céljait szolgálják.Jelenleg a feladat helyi ellátását nehezíti, hogy jogrendszerünk még nemtisztult le, sokszor számos részletszabályhoz kell alkalmazkodni, miközben aszabályozás fı célja esetleg nem világos, sıt elıfordul, hogy minden részkérdésszabályos megoldása sem biztosítja, hogy a fı cél teljesüljön.A megbízható pénzügyi irányítás a következı elemekbıl épül fel:– feladat-végrehajtási mód racionális megtervezése,– elızıhöz kapcsolódva a költségvetési tervezés,– költségvetés végrehajtása,– beszámolás és elszámolás,– utólagos belsı ellenırzés által a rendszerek megfelelıségének folyamatosvizsgálata,– külsı ellenırzésnek való megfelelıség.Kiemelt szerepe van a tervezésnekAz EU-s jogszabályok – a hazaitól némileg eltérıen – szabálytalannak minısítikazokat a kifizetéseket, amelyek nem szolgálják a kifizetés alapjául szolgáló társadalmicélkitőzés, költségvetési feladat teljesítését. Nálunk elsısorban „formaiokokból” minısítenek egy-egy kifizetést szabálytalannak, azaz eredeti bizonyla-


Átláthatóság, elszámoltathatóság, hatékony gazdálkodás 73tok, aláírások és formai kellékek hiánya esetén. A mi rendszerünk sajnos mégnem számol azzal a tényezıvel, amelyet a fejlett demokráciák költségvetésirendszerei már felismertek, hogy pazarlás minden olyan kifizetés, amely nem aközjót szolgálja.Az éppen aktuális és reális „közjó” azonosítása természetesen nem egyszerőfeladat, s éppen az éves költségvetéseknek lenne az a funkciója, hogy döntésreelıterjesszék azt a tervezetet, amely a közjót a leginkább szolgálja, s amely döntéstkövetıen „zsinórmértékül szolgál” a végrehajtók számára. Ha ez a zsinórmértéknem ad megfelelı iránymutatást, akkor a végrehajtásban nehéz konkrétkifogást találni, de az is valószínő, hogy az önkormányzati forrásokból olyandolgok is megvalósulnak, amelyek nem a helyi közösség konszenzussal elfogadottjavát szolgálják.A következı összeállítás a tanulmányban leírt elvárásokat olyan módonrendszerezi, ahogy azok az önkormányzati irányítás gyakorlati teendıiben is jelentkeznek.Mikor mőködik jól az önkormányzat?Mi kell ahhoz, hogy jól mőködjön az önkormányzat?Feltétel csoport1. Azt csinálja, amit kell, azaz– gondoskodjon mindazon ellátási funkciókról, amelyet a lakosság és a vállalkozásokjogosan elvárnak tıle;– gondoskodjon mindazon ellátási funkciókról, amelyet törvény kötelezıenelıír számára.Döntéshozó szintHelyi rendeletek az egyes ellátások szabályozására.Végrehajtó szintA jogszabályi kötelezettségek változásának figyelemmelkísérése.Eszközrendszer a lakosság igényeinek felmérésére,azonosítására.Feltétel csoport2. Rendelkezzen olyan belsı mechanizmusokkal, amelynek segítségével képesprioritási sorrendet felállítani az 1. pontban foglaltak teljesítése érdekében.– prioritások, költséghatékony feladatmegoldási mód megválasztása egy-egyellátási funkción belül– prioritások az ellátási funkciók között (egyes területeken „minimum elv”)– források és szükségletek kiadási igényének összehangolási módja


74 Kassó ZsuzsannaDöntéshozó szintKözéptávú szakellátásra vonatkozó, és az ezeket egységbefoglalótervek, azaz írásba foglalt önkormányzati stratégia.Végrehajtó szintElemzések, lehetıségek feltárása, azonosítása, elınyök-hátrányokbemutatása, döntés-elıkészítés.Ellátások kapcsolódási pontjainak bemutatása, feltárása.Feltétel csoport3. Elızı ponthoz kapcsolódva, de némileg más megközelítéssel: rendelkezzen,olyan költség-haszonelvő, mérlegelésre alkalmas módszerrel, amelynek segítségéveladott körülmények között a legmegfelelıbb feladatmegoldási módmegválasztására képes.– saját intézménnyel,– polgármesteri hivatal útján,– önkormányzati társulásban,– az ellátást profit vagy nonprofit szférától megvásárolva,– adókedvezménnyel,– pénzbeni juttatással, stb.Döntéshozó szintMódszerekhez igazodó költségvetési szabályozás:– elıirányzatok feladatellátási módszerhez igazodó elkülönülırendszere, beszámoltatás,– ellenırzésrıl való gondoskodás.Végrehajtó szintVáltozásokhoz való folyamatos igazodás:– mindig az adott körülmények között „legjobb megoldás”-tkell keresni.Feltétel csoport4. Tegyen meg mindent annak érdekében, hogy a 3. pontban foglalt intézményrendszeregyenként is gazdaságosan és hatékonyan oldja meg feladatait:– A saját alkalmazású alkalmazottakkal történı a feladatellátás eseténgondoskodni kell a belsı szabályozottságról, ésszerő ügyvitel- és feladatszervezésrıl.– Az önkormányzaton kívüli szervezeti végrehajtói körre jellemzı, hogyáltalában szerzıdésben kell rögzíteni a felek jogait, kötelezettségeit.Megfelelı szerzıdés esetén az ellátások költségeinek megállapításanem jelent problémát, viszont fontos a szolgáltatások tartalmának pontostisztázása. Gondoskodni kell a külsı szervezet által nyújtott ellátások(beruházások) rendszeres minıség ellenırzésérıl.


Átláthatóság, elszámoltathatóság, hatékony gazdálkodás 75Döntéshozó szintBelsı szabályozás létének megkövetelése.Intézményvezetık folyamatos beszámoltatása.Belsı ellenırzés segítségével a veszteségforrások, kellıennem hatékony megoldások feltárása.Végrehajtó szintBelsı szervezési feladatok elvégzése és szabályokbafoglalása.Vezetıi ellenırzés elemeinek azonosítása:– Szakmai területen.– Pénzügyi területen.– Vagyonmegırzés területén.– Informatikai területen.Feltétel csoport5. A 3. pontban felsorolt intézménytípusokra olyan költséggyőjtési megoldástalkalmazzanak, amely– költségadatokat szolgáltat a tevékenységcsoportokhoz, amely alapjátképezi a vezetıi felelısségnek, a gazdaságosság, hatékonyság javításiszándékának (költségcentrumok),– önkormányzati szintre is összesíthetı üzemgazdasági jellegő adatokatis elıállít, szintén a gazdaságosság, hatékonyság javítása érdekében.(Pl. ingatlan-karbantartás; folyamatos mőködési kiadások, élelmezés,számítógépes rendszerek fenntartása, gépjármő-üzemeltetés stb.)Döntéshozó szintJelenleg a törvényi kötelezettség ilyen típusú követelményérvényesítését nem írja elı, de nem is tiltja.Átfogó jellegő önkormányzati elhatározás kell e szemléletérvényesítéseVégrehajtó szintSajátos szervezési és szakértıi munkát igényel.Csak akkor mőködıképes, ha folyamatosan mőködı, apénzügyi adatok keletkezésével egy idıben rögzítettadatok megfelelı csoportosítása biztosított.Feltétel csoport6. Az elızı pontokban tulajdonképpen benne van, de más vertikumot képez,jelentısége miatt külön kiemelendı néhány szervezeti funkció, amelyek azelsı hat pont teljesítésének elıfeltételét képezik:


76 Kassó Zsuzsannaa) Tervezési rendszer: hosszú, középtáv, éves feladat- és költségtervezésimechanizmus.b) Vagyongazdálkodás és -védelem.c) Információs rendszer:– külsı környezet megfigyelését szolgáló rendszer: hivatalosstatisztikák, saját adatgyőjtés.– intézményrendszer mőködését reprezentáló hivatalos statisztikák,rendszeres belsı adatgyőjtés (költség és egyébmutatók.)d) Utólagos ellenırzési rendszer: könyvvizsgálat, felügyeleti típusú belsıellenırzés, intézményi belsı ellenırzés.e) Humánpolitika.Döntéshozó szintRendeletalkotás.Szabályozások megkövetelése.Be- és elszámoltatás.Végrehajtó szintSzervezeti ügyrendek.Munkaköri leírások.Koordináció módjának megszervezése.Minden mindennel összefügg, de mi az amit ezekbılfeltétlenül írásban kell szabályozni.Személyi számonkérések rendszere.Folyamatos minıség biztosításának rendszere.


Átláthatóság, elszámoltathatóság, hatékony gazdálkodás 77SummaryThe article deals with the issues of transparency and accountability.In the public sector, transparency is the opposite of privacy; an activity is transparentif all information about it is open and freely available, including budgetingand the issue of budget implementation. Where transparency is lacking, corruptionis a symptom of something which has gone wrong in the management of the state.Accountability means holding the management of an organisation responsible forits performance and it entails making judgements on the proper use of executivepower.Political accountability is the accountability of the government, civil servantsand politicians to the public – such as Parliament. In parliamentary systems,the government relies on the support of Parliament, and this gives Parliamentthe power to hold the government to account. However there are additionalspecial needs according to the scope and quality of the Public FinancialInformation System which enable Parliament to exercise its legal power in reallife. The requirement of higher accountability is also expected by the public.Sound governance means public resources and problems which are managedefficiently and in response to the critical needs of society. Effective democraticforms of governance rely on public participation, accountability and transparency.The article gives a number of details concerning budgetary control systems andfinancial accounting systems in international terms. It also mentions some rootproblems which restricts the Hungarian budgetary information system and accountingpractice at an unacceptable level.


78 Kassó ZsuzsannaMellékletIdézet Dr. Magyary Zoltán: A magyar állam költségvetési joga, címő mővébıl(Megjelent 1923, M.Tud. társaság Sajtóvállalata Rt. Budapest kiadásában)Az alábbi idézetek a pénzügyi rendszerek alapját jelentı tervezés, költségvetés,irányítás alapelveit és szükségességét mutatják be, ugyan államháztartási szinten,amelyek azonban a helyi feladatokra is érvényesek:„Az államháztartás irányítása tehát az ország egész sorsára kiható jelentıségő.E fontosságánál fogva az a kívánatos, hogy ne ötletszerő legyen, amindenkori erısebb vagy hangosabb érdekeknek kielégítésébıl álljon,hanem nagy körültekintéssel, messze kitőzött célokkal és a gazdasági életszakadatlan folytonosságával számolva történjék.Ezért közgazdasági szempontból kívánatos, hogy a költségvetés is, mint apénzügyi program, hosszabb idıre készüljön. A pénzügyi kormányzatnem változtathatja évrıl évre célkitőzéseit. Ez nem jelenti azt, hogy hoszszabbidıre való program megállapítása teljes merevséggel történjék.Számolnia kell az élet változó viszonyaival, amelyek gyakran új szükségleteketvetnek fel s régieket csökkentenek vagy megszüntetnek.”„A pénzügyi terv: Az államháztartás mind anyagi, mind alaki rendjénekegyik legbecsesebb támasza a pénzügyi terv. Pénzügyi terv alatt azoknakaz alapelveknek foglalatát értjük, amelyeket a kormány a pénzügyi viszonyokrendezésében, s amennyiben az államháztartás az államhatalmi tevékenységbenminden egyéb ágával a legszorosabban összefügg, egyúttalaz egész állami élet intézésében is követni szándékozik. A pénzügyi tervaz állami háztartás a jövıben való berendezésének az alaprajza, vagyis acélba vett azoknak az intézkedéseknek sorozata, amelyekkel a kormányaz általános jólétet s a nemzet adózóképességét emeli, a takarékosság elvétszigorúbban érvényesíteni, a pénzügyi zavarokból való kibontakozásútját elıkészíteni, az államháztartási mérleg netalán megzavart egyensúlyáthelyreállítani, egyrészt az indokolt szükségleteket teljesen kielégíteni,másrészt pedig az adóterheket könnyíteni, szóval a pénzügyi viszonyokatjavítani akarja.Pénzügyi terv nélkül tehetetlen tengıdés a kormány mőködése, az államháztartáspedig ötletszerőségek halmaza és örökös zőrzavar. Ha elırenem látott események következnek be, a célba vett intézkedések lényegesmódosításokat kénytelenek ugyan eltőrni, azonban a pénzügyi terv midenkörülmények között szükséges, mert irányt ad a törvényhozó testület s akormány tevékenységének, szerves megvalósítására alkalmasak, ugyanazta munkát ne végezzék többen és többfelé, mint amennyire szükség van.Szervek és eszközök létesítése és fenntartása nem öncél, hanem csak eszköza célok megvalósítására.


Átláthatóság, elszámoltathatóság, hatékony gazdálkodás 79Oly nagy és komplikált szervezet áttekintése és vezetése, mint az államé,a szervezésbıl származó munkamegosztás reciprokát, a munkaegyesítést,az analízissel szemben a szintézist, az igazgatással szemben a kormányzástjelenti. Ezt a szintézist végezni kell minden körülmények között, s hanem is lehet szakadatlan figyelemtárgya, sőrőn vissza kell térni rá. Végeznilehet s ez a szabályszerően visszatérı alkalom, mely egyúttal kényszerőségis, a költségvetésnek évrıl évre való összeállításánál, ami elkerülhetetlennéteszi a szükségleteknek fontosság szempontjából való elbírálásátés így eldöntését annak is, hogy valamely állami szerv felállíttassékvagy fenntartassék, fejlesztessék vagy megszüntetessék-e? Enneknagy fontossága van a közigazgatási szervek mőködésének szempontjából.A munkamegosztás, a hatáskörök helyes megállapítása, a feleslegestagolás kiküszöbölése és az állandó ellenırzés biztosítása azok az eszközök,amelyekkel az állami tevékenység színvonala magas fokra emelhetı.A költségvetés ily módon felfogva, úgy tudniillik, hogy az az összes államifeladatok mérlegelését és rendszeres összefoglalását jelenti, egyúttalmagasrendő kormányzati tevékenységet is jelent: az egész állami életszervezését.”


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSA KÖZSZEKTOR MODERNIZÁLÁSÁNAK KULCSA:AZ ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER ÁTALAKÍTÁSADr. habil. Vigvári Andrástudományos tanácsadóÁllami SzámvevıszékFejlesztési és Módszertani IntézetBizonyítható, hogy minden a siker esélyével kecsegtetı közszektor korszerősítésitörekvésnek a helyi önkormányzati rendszert kell „kályhának” tekinteni.Ennek oka nem az önkormányzatok „genetikai” alkalmatlansága, hanem az,hogy az 1990-ben létrehozott rendszert konfliktus konténernek szánták (Vigvári,2008). Az állítás részletes bizonyítása helyett 1 csupán néhány adalék. Az egészségügyiátalakítások korán szembesültek az elmúlt 15 évben hathatós államisegédlettel random walk-szerően létrehozott diagnosztikai kapacitások létével,ezek felszámolásának társadalmi költségeivel. Hasonló tapasztalatokat lehetszerezni más – központi kormányzati preferenciák erıltetését szolgáló – fejlesztésipályázati pénzek kapcsán is, mint például a hasonló átgondolatlansággallétrehozott szennyvíztisztító kapacitások. Ugyancsak ebben a hosszú idıszakbanlétesültek olyan iskolai és szabadidı kapacitások, amelyek értékét összeadvatöbb bıs-nagymarosnyi pénzt dobtunk ki másfél évtized alatt az ablakon. Aszakértık meglepetten veszik tudomásul a PISA felmérések siralmas eredményeit,miközben az volna a meglepı, ha a közoktatás átgondolatlan decentralizációja(minden falunak legyen önálló iskolája) és deregulációja („virágozzonszáz tanterv”) más eredményt produkált volna. A csökkenı gyerekszám és az1990-es évek elején adott közoktatási kapacitások diszkrepanciája világos volt.Egyszerőbb volt ezt a konfliktust (is) abba a bizonyos konténerbe helyezni.A magyar önkormányzati rendszerben nincs „helye” a középszintnek és ezérta területfejlesztésnek sem (Pálné Kovács, 1996, 2001, 2008), miközben az EU-27-ek között éppen nálunk legnagyobbak az országon belüli területi különbségek.A nagy nehezen „túlélt” területi önkormányzat fiskális autonómia híján„pártlistán választott GAMESZ” 2 . A megyei önkormányzat mellett megerısödteka „nagyhercegségek” – megyei jogú városok – a hazai közszektor sajátos1 Lásd errıl Vigvári (2005a), (2006a) és (2007a).2 Pitti Zoltán fordulata.


A közszektor modernizálásának kulcsa: az önkormányzati rendszer átalakítása 81enklávéi, amelyek azonban semmilyen komoly térségszervezı, -fejlesztı feladatotnem vállalnak fel. Nem is beszélve a fıvárosi abszurdról, amely modellfenntartása esetén Pozsony, Prága, sıt Bukarest és Belgrád is biztos lehet abban,hogy a globális városhálózatok versenyében (lásd Enyedi, 2004 és Rechtnitzer,2004) Budapesttel nem kell számolni. Nem folytatom a sort csak azt az állítástfogalmazom meg, hogy a szubszidiaritást nélkülözı decentralizációt olyannákellene átalakítani, amely esélyt ad az ország versenyben maradására. Persze eznehéz ügy. A magyar önkormányzati rendszer rendkívül erıs alkotmányos státuszaés a pénzügyi szorítások – Báger Gusztáv költıi képét idézve – egy elıkelıbálteremben gúzsba kötve táncoló párok benyomását kelti. Az elıkelı bálteremtılpersze nem könnyő és sokan nem is akarnak lemondani. Amirıl azonbankevés szó esik mind a szakmai és politikai, mind a „laikus” közbeszédben az aza kérdés, hogy a magyar önkormányzati rendszer megfelel-e a szubszidiaritáskövetelményeinek, illetve milyen változtatásokkal lehetne érvényesíteni az önkormányzatiságelınyeit.SztereotípiákA közvéleményt formálók azt sugallják, idınként ki is mondják, hogy a fı baj atúlságosan sok önkormányzat, amelyet egy ilyen kicsiny országban nem leheteltartani. A rendszer reformjának tehát alapkérdése a szereplık számának csökkentése.Ez az állítás meglehetısen szimplifikált megközelítést takar. Mihezképest sok az önkormányzat? Egy önkormányzatra jutó lakosság számban mérveaz elaprózottságot négy EU tagállam mutatója a miénknél is rosszabb, amelyközött ott van Franciaország is, amely önkormányzati rendszere – pl. a kötelezıtársulások, ésszerő finanszírozási konstrukciók és a tervszerzıdések intézményének– mőködtetésével köszöni szépen jól van (1. táblázat).Az elsı sztereotípiában keveredik, vagy tudatosan keverik az önkormányzáshozfőzıdı jogot, a feladatellátási kérdésekkel. Nem vitatható – és valószínőlegez fontos tapasztalata az 1980-as évek korszerősített tanácsrendszerének –, hogyszükséges politikailag legitim szószóló (Zongor Gábor fordulata) a kis községekbenis. De az önálló szószóló nem azt jelenti, hogy minden ma általában azönkormányzathoz rendelt feladatot egy kis közösségnek magának kell ellátnia.A köztemetı, a helyi közutak, a közvilágítás nyilván helyi közjavak. A közoktatás,a gyógyítás már nem feltétlenül. A választott polgármester szavazóival hátamögött jobban védheti közössége érdekeit, mint egy gittegyletként mőködı,vagy nem mőködı testület, amely egy gyengén mőködı helyi iskolát isegrecíroztat úgy, hogy ahhoz nem ért, vagy a képviselıtestületben ott ül a tantestület.Az önkormányzáshoz főzıdı jog persze nem jogosít fel senkit közpénzpazarlásra.


82 Vigvári András1. táblázatOrszágAz önkormányzatok száma és átlagos lakosságszáma és GDP arányos kiadásaiEurópa egyes országaibanLakosság,millió fı<strong>Önkormányzatok</strong>számaEgyönkormányzatrajutó lakos,ezer fıAz önkormányzatokbevételeia GDP %-ábanCseh Köztársaság 10,3 6 237 1 500 11,3Franciaország 58,9 36 559 1 600 10,9Szlovákia 5,4 2 871 1 700 6,3Görögország 10,5 5 922 1 800 3,3Magyarország 10,2 3 174 3 200 12,0Luxemburg 0,4 118 3 400 5,1Ausztria 8,1 2 353 3 400 8,0Lettország 2,5 554 4 000 10,1Észtország 1,4 247 4 200 8,5Spanyolország 39,4 8 082 4 800 6,0Németország 82 16121 5 000 7,4Olaszország 57,4 8 104 7 000 14,4Románia 22,5 2 862 7 700 8,5Szlovénia 2 192 8 800 8,8Finnország 5,2 455 11 200 19,4Lengyelország 38,7 2 489 15 000 13,0Belgium 10,2 589 17 200 6,8Dánia 5,3 275 19 100 32,3Hollandia 15,7 572 27 000 15,4Bulgária 8,3 262 28 000 6,4Svédország 8,9 286 30 900 25,3Portugália 9,9 275 34 200 5,9Írország 3,7 84 41 667 7,2Litvánia 3,7 56 58 800 8,2Nagy-Britannia 58,7 491 118 503 12,9Forrás: OECD, és Eurostat adatok alapján saját összeállítás.Egy kitérıA hazai szakmai közvélemény valószínőleg nem döbbent rá arra – ezt a standardközgazdaságtan ugyanis tagadja–, hogy a globalizációban is igen fontos,mondhatni növekvı szerepe van a kormányzatnak a gazdasági versenyképességbiztosításában. A mai gazdaságpolitika nem alkalmazhatja a hagyományos eszköztárát,a vámvédelmet, a pénzmennyiség szabályozását és a fiskális politikát,az EMU-ba lépve már az árfolyamot sem. A termelıtıkék mobilitásának fokozódásávala telephelyek versengenek a beruházóért, akik képzett munkaerıt, jólogisztikai és környezeti feltételeket és sok minden mást várnak el. E feltételeketegyre inkább nemzetállam alatti (szubnacionális) kormányzatok képesek


A közszektor modernizálásának kulcsa: az önkormányzati rendszer átalakítása 83biztosítani. A helyi önkormányzati rendszer reformja tehát nem kisszerő hatalmikérdés, nem is EU-s nagypénzek lehívásának „most, vagy soha” feladvány,hanem a globális versenyben való helytállásnak egyik alapkérdése.De a globális piactérrıl térjünk vissza a magyar ugarra, bocsánat játéktérre!A népi elıítéletek körét folytatva hallani azt is, hogy önkormányzatok számánakradikális csökkentésével jelentıs összeget lehetne megtakarítani. Az igazság ezzelszemben az, hogy mindössze 41 települési önkormányzat (megyeszékhelyekés fıvárosi kerületek) plusz 20 területi önkormányzat (19 megye és a fıváros)mőködésének újragondolásával és gazdálkodásának racionalizálásával lehetnejelentıs megtakarítást és nota bene, javuló közszolgáltatásokat elérni. Magamez utóbbi cél elérésére helyezném a súlyt.2. táblázatÖnkormányzattípusok gazdasági potenciáljának néhány indikátoraTípusSzereplıkszáma2006. 01. 01.Lakosságmegoszlása, %Részesedés a2006. évi GFSbevételekbılországos=100 %Részesedés a2006. évi GFSkiadásokbólországos=100 %Részesedés a2006. évi helyiadóbevételekbılországos=100 %Részesedés azönkormányzativagyonból*országos=100 %FıvárosikerületMegyeijogúvárosokFıvárosVárosokNagyközségekKözségekMegyeiönkormányzatokÖsszesen1 23 22 229 187 2893 19 318716,80 19,59 29,64 6,46 27,5113,75 11,44 19,32 25,30 3,03 13,70 13,4714,30 11,34 19,42 25,20 3,03 13,34 13,1517,16 24,48 21,36 25,59 3,50 7,800 10044,2 n. a. 11,5 27,6 3 8,9 4,8 1000100100100* A vagyonátértékelést elıíró 2001-ben született kormányrendelet végrehajtása elıtti szám.Forrás: A Pénzügyminisztérium adatai alapján saját összeállítás.Az elıbbi körben összpontosul az önkormányzati vagyon többsége, itt költıdikel a pénzek nagy része és itt foglalkoztatják az összes magyar köztisztviselıdurván 15%-át. A 2. táblázat némi betekintést nyújt a részletekbe.A fıvárosi modellt nemcsak azért kell korszerősíteni, mert valószínőleg a 24testület helyet 5-nél kevesebb is elláthatná ezt a funkciót, hanem azért, hogy Bu-


84 Vigvári Andrásdapest része legyen a globális városok hálózatának, ezzel Magyarország számárakapu legyen a globális világ felé. Azt is világosan kell látni, hogy a durván2800 kis önkormányzat szükséges korszerősítésének (netán integrálásának) avégrehajtása fiskális értelemben inkább vinne, mint hozna. A szociális és iskolaiszegregáció megszüntetése, a munkapiacról történı életre szóló kitaszítottsághelyzetének az élethossziglan tanulásra alkalmas emberfık kimővelésében, akorszerő és erıs helyi közszolgáltatásoknak kulcsszerep jutna.Szokás arra is hivatkozni, hogy azért nem történik semmi, mert nincs koncepció.Ezzel kapcsolatosan csak arra utalnék, hogy a közpénzekbıl készültelemzések és javaslatok sora porosodik legalább 1999 óta a mindenkori döntéshozókpolcain és hard disk-jein. Ha persze ez a sztereotípia úgy szól, hogy nincsolyan koncepció, amely érdeksérelem és politikai párbeszéd nélkül, „csak úgy”megvalósítható, akkor a hír igaz, de ha ilyenre vágyik valaki, akkor az ne politikusnak,vagy politikai tanácsadónak álljon. Az is lehet persze, hogy a mindennapipolitikai iszapbirkózás elveszi az energiát a közpolitikai tevékenység elıl,netán az is elképzelhetı, hogy a rendelkezésre álló koncepciók észlelési nehézségeibena közigazgatás állományában végrehajtott generációváltás üt vissza.Az sem pontosan érthetı, ha a koncepció hiányzik, akkor miért kellett megszüntetniaz erre a funkcióra bejáratott kutatóintézetet (Magyar Közigazgatási Intézet)?A helytálló kritika a koncepcióépítés alapjaAhhoz, hogy a már említett tudományos erıfeszítések nyomán kialakult szakmaiálláspontok egy lehetséges megvalósítható koncepcióvá formálódhassanakérdemes leltárszerően bemutatni az önkormányzatiság „magyar modell”-jénekellentmondásait. Amikor itt a rendszer mőködésében a kritikai elemekre helyezzüka súlyt nem a tényleges eredmények egyoldalú háttérbeszorítása a célunk,hanem az, hogy megvilágítsuk az elırelépés kívánatos irányait és lehetıségeit.Már az elegáns bálterem és a gúzsba kötött táncosok költıi képével utaltunkaz egyik problémára. Arról van ugyanis szó, hogy a magyar rendszerváltás nemegyszerően az „államtalanítást” célozta, hanem a külsı adósságtörlesztése miattaz 1980-as évek elejétıl végrehajtott folyamatos és növekvı forráskivonás egyreváltozatosabb mechanizmusait is kénytelen volt mőködtetni. Ez azt is jelentette,hogy – ismét témánkhoz visszatérve – már az 1980-as évek közepén beépültaz akkori tanácsi rendszerbe a késıbbiekben kiszélesedı vagyonfelélésfeltétele. Ez a folyó és a fejlesztési költségvetés közötti szabad átjárás teljesszabadsága, az akkor vívmányként üdvözölt egységes tanácsi, majd önkormányzatipénzalap amely sokszor tette lehetıvé a mőködési hiány vagyonértékesítésibevételekkel történı finanszírozását. Zárójelben jelezzük, hogy a nálunkfejlettebb országok közpénzügyi rendszerei ezt a megoldást nemigen ismerik, afolyó költségvetés kiegyensúlyozottságát kimondó költségvetési aranyszabályszinte mindenütt kötelezıen érvényes. A hazai megoldás fiskális racionalitása


A közszektor modernizálásának kulcsa: az önkormányzati rendszer átalakítása 85abban van, hogy az önkormányzatok felelısségévé tett növekvı számú államifeladat elégtelen központi finanszírozottságát lényegében 1986 óta folyamatosana helyi vagyonfelhalmozás, késıbb a helyi vagyonértékesítés rovására oldottákmeg.A „vállalkozó önkormányzat” szlogenje és – eltérıen a magyar államháztartásmás alrendszeritıl – a New Public Management 3 egyes megoldásainak átültetéselegalábbis „vegyes” eredményeket hozott (Lırincz, 2005). Az önkormányzatokvagyonhoz juttatási folyamatában talán a szükségesnél jobban „bebetonozták”a tulajdonviszonyokat azzal, hogy egységes vonalas infrastruktúrarendszereket tulajdonjogilag szétparcelláztak (Vigvári, 2007a). Ugyanilyen irracionálisaz a lehetıség, hogy amikor egy település a kötelezı feladatok közülátadja a megyének, az e feladat ellátását szolgáló vagyon tulajdonjoga a településnélmarad. A merev tulajdonjogok nehéz helyzet elé állítanak minden olyantörekvést, amely akár különbözı mérető önkormányzatok, akár központi kormányés helyi önkormányzat közötti közfeladat feladatátrendezést céloz. A fılegnagyvárosi közfeladat-ellátásban jeleskedı közüzemi cégeknek a magánjogalá történı teljes „besöprése” intézményesítetté tette a közpénzek költségvetésenkívüli kezelésének lehetıségét. Nem példa nélküli, hogy bizonyos speciálisvállalati kör speciális corporate governance szabályok alapján mőködik. Gondoljunka „kvázi közüzem”-nek tekintett pénzügyi szolgáltató szektorra. Azönkormányzati vállalatok, különösen a holdingok esetében volna és lehetne mittenni.Az önkormányzatiság „magyar modelljében” jelentıs feszültség forrása,hogy a mindenkori fiskális politika – követve a gyengébb ellenállás útját – a helyiönkormányzatokon keresztül vívta meg ütközeteit a túlköltekezésre hajlamoságazatokkal. A pártpolitikai alapú fiskális nyomás sem feltétlenül idegen arendszertıl, de ennek megakadályozása nem közpolitikai probléma. Szerkezetilegsokkal jellemzıbb az a rendszerbe kezdetektıl bekódolt jelenség, amely ajogi decentralizációt és de facto feladatellátási recentralizációt eredményezett. Aszületéskor ugyanis fiskális értelemben kiiktatódott a középszint (az akkori megye).Az ágazati minisztériumok és a két funkcionális tárca (PM, BM) magáhozvette a közpolitikai irányítás operatív funkcióit is. Ennek lényege, hogy a tárcákaz ország realitásaitól elszakadt ágazati-szakmai törvények elfogadására vettékrá a parlamentet, anélkül, hogy ezek végrehajtásának pénzügyi feltételeit akárnagy vonalakban bárki végiggondolta volna. A rendszer mőködtetésért felelısPM és BM (ma ÖTM) a rendelkezésére álló eszközökkel próbálta a helyzetet3 Ez az 1980-as évek fejlett államaiban kialakult irányzat azt állítja, hogy nincs különbség egymagán és egy köz gazdálkodó szervezet irányítása között, sıt célszerő az elıbbieket az utóbbiakrakiterjeszteni. E megközelítés kritikájának széles irodalma van, itt csak a legfontosabbszempontra utalunk. A magán szektor mőködési logikája a vállalkozás szabadsága (mindentszabad amit nem tilos), míg a közpénzekbıl finanszírozott közszektorban csak azt szabad, amirelegitim felhatalmazással bíró politikai testület felhatalmazást ad.


86 Vigvári Andrásuralni. Szaporították az állami hozzájárulások jogcímeit, cizellálták a fejlesztésipályázatok szabályait. A végrehajtás zömmel az önkormányzatokra hárult (lásdegészségügy, szociális ellátás, közoktatás, majd tőzvédelem stb.), amelyhez afiskális fıhatóság egyre kevesebb pénzt adott állami hozzájárulások formájában.Ez folyamatosan a helyi szint alulfinanszírozottságához vezet, a szakmai törvényekbetarthatatlanságához. A törvények be nem tartásának számon nem kérésepedig a közállapotokat erodálják. A fiskális eszközök rángató hatásai, a szakmaitörvények betarthatatlansága, a helyhatóságok erıs jogi függetlensége, a konfliktusokdecentralizálása a politikai felelısségi viszonyokat elmaszatolta, a„kollektív felelıtlenség” rendszere jött létre.A magyar modell súlyos hátránya, hogy nem a kooperáció, az érdekegyeztetés,ha úgy tetszik az alku, hanem inkább a versengés génjei ültetıdtek a rendszerbe.A már említett információ gazdaságtana világosan bebizonyította, hogyaszimmetrikus információs helyzetekben a verseny romboló hatású lehet. Azönkormányzati fejlesztési forrásokból az önkormányzatok által megkapott vagyonelemekkarbantartására nem jutott. A politikai logikának 4 megfelelı módona fejlesztési források zöme új beruházásokra jutott. Ezek pályázati úton egykvázi verseny formájában történt allokációja pedig borítékolhatóan jelentısszámú felesleges és/vagy pénzügyileg fenntarthatatlan kapacitás létrejöttéteredményezte. Nem azt fejlesztettek, amire szükség volt, vagy „összedılt”, hanemamire „ingyen pénz” volt. Friedman azt is mondta, hogy ingyen ebédnincs, tehát ezen rosszul alkalmazott verseny számláját egyszer ki kell fizetni.A fenti leltár jelzi, hogy milyen jellegzetességek megszüntetése jelenthetelırelépést abban, hogy a mai szubszidiaritás nélküli decentralizáció az országotszolgáló értelmes decentralizációvá váljon. Önkormányzati rendszert fenntartanicsak akkor nem túlságosan költséges dolog, ha a rendszer mőködésében kilehet használni annak elınyeit.A reformok dimenziói és lehetséges forgatókönyveiGyakran elhangzó két érv: elıbb rögzítsük, hogy az önkormányzatoknak milyenfeladatokat kell ellátni, és utána fogjunk finanszírozási reformokba, illetve akétharmados változtatások nélkül reformértékő változásokat nem lehet elérni. Ekérdések fontosak, de magam nem ezt tekintem alapkérdésnek. Az alapkérdés,hogy hiszünk-e a szubszidiaritásban, a decentralizáció elınyeiben, a helyi önkormányzásban?Ha a válasz pozitív – véleményem szerint nemcsak közgazdasági,de komoly politológiai és alkotmányos érvek is e mellett szólnak –, akkora döntı lépés, az ennek kibontakozásához szükséges intézményi feltételek megteremtése.Az adott anyagi erıforrások mellett a nagyobb pénzügyi-gazdálkodásiönállóság, az önállóság növekedéséhez szervesen tartozik a döntésho-4 Osborne, az NPM egyik „atyja” írja valahol, hogy egy politikus egy felújított szennyvíztisztítónálmindig szívesebben avat fel egy új sportcsarnokot.


A közszektor modernizálásának kulcsa: az önkormányzati rendszer átalakítása 87zók és végrehajtók elszámoltathatósága, a gazdálkodás áttekinthetısége. Ahogyezt más helyen kifejtettem (Vigvári, 2008) – „kollektív felelıtlenség rendszere”– ennek feltételei ma nincsenek meg. A feltételek megteremtését az alapokhoztörténı visszatéréssel, az közpénzügyi rendszer mőködését szabályozó törvényekújrakodifikálásával, a rendeleti szabályozás (lásd 217/1998 és 249/200.kormányrendeletek) visszaszorításával és a költségvetési stabilitást biztosítótechnikákkal (szabályalapú költségvetési eljárások, érdemi regionalizáció eseténköltségvetési tanács) és törvényi szabályozással lehetséges megteremteni. Megkell szüntetni azt a helyzetet, amikor az önkormányzatok gazdálkodásában alegjelentısebb a szabályozási kockázat, vagyis a bizonytalanság forrása maga azállam (Vigvári, 2006a).A modern vegyes gazdaságokban a pénzügyi rendszer jelenti a legfontosabbkoordinációs mechanizmust. A közpénzügyi rendszerben is a pénzügyi intézményeknek,szabályoknak, szervezeteknek, technikáknak és mechanizmusoknak(ezt értem pénzügyi architektúrán 5 ) döntı szerepe van a szereplık motiváltságábanígy viselkedésében, az egész rendszer mőködési módjában. Véleményünkszerint a finanszírozási és feladatelosztási kérdések együttes megoldásáravan szükség, hiszen a finanszírozási rendszer nem egyszerően csak a pénzellátástszolgálja, hanem maga is pozitív és negatív ösztönzést közvetít. Ha áttekintjüka mostani támogatási rendszer jellemzıit, akkor ez jól látható.Természetesen az önkormányzati rendszer átalakításában a finanszírozásikérdéseket nem lehet a szektor egészének mőködésébıl kiragadni, bár kiemeltszerepük van. Az önkormányzati rendszer alkotmányos státusza miatt ugyanisintézményi javaslataink jelentıs része kétharmados parlamenti támogatottságotfeltételez. A közpénzügyi rendszer (ezen belül is az önkormányzati finanszírozásirendszer) jelentıségét jelzi, hogy amennyiben ez nem jön létre, úgy az elıremutatójavaslatok megvalósulásának egy része megfelelı pénzügyi változtatásokkalés jól megválasztott ösztönzıkkel biztosítható. Ezzel együtt – hosszabbtávra szóló változtatásokról lévén szó – törekedni kell a politikai konszenzusra a„feles törvények” esetében is.Az önkormányzati rendszer reformját négy dimenzióban lehet megragadni.Az elsı dimenzió kapcsán vizsgálni kell az önkormányzatok alkotmányos státuszávalés a közigazgatás rendszerével kapcsolatos feladatokat. Ez döntıen azönkormányzati középszint kérdéseit (választott regionális, vagy „nagymegyés”önkormányzatok, netán a NUTS 1. szintnek megfelelı régiót 6 ), a kistérségi szintjövıjét, illetve az önkormányzáshoz főzıdı jogok gyakorlásának és a kötelezıtársulás intézményének bevezetését érintı „csomag”. Konszenzus van abban,hogy a középszint megerısítése szükséges (ennek stratégiai, politikai és közpolitikaikormányzási vonatkozásait tekintve egyaránt), vita van a középszint leha-5 Részletesebben lásd Vigvári (2005b) 4. fejezetében.6 A NUTS 1 és NUTS 2 és NUTS 3 szint EU-s szabályozása (1059/2003/EK) arra utal, hogyBrüsszel a bıvítések miatt a regionális mőködés súlypontját a NUTS 1 szintre kívánja áttolni.


88 Vigvári Andrástárolását és a decentralizáció mértékét valamint a kistérségek és az önkormányzatijog gyakorlását illetıen. A mai többcélú kistérségi társulások létrehozásánaksúlyos belsı ellentmondása, hogy a közigazgatási, közfeladat-ellátási éstelepülés-, térségfejlesztési feladatokat egy szervezeti keretbe igyekezett „gyömöszölni”.E jellemzı ellenére az önkéntes társulások létrehozása „megmozgatta”az álló rendszert és ezek további pozitív változások alapjául szolgálnak. Kevéssényílt a vita a tekintetben, hogy az önkormányzati jogok gyakorlásánakalapszintje a település legyen-e, s ha igen, szükséges-e valamilyen ésszerő népességminimummeghatározása.A második dimenziót az önkormányzati feladattelepítés jelenti. Ebben háromkérdés vethetı fel. Az elsı: szükséges-e, és ha igen, milyen jogi technikával atelepülések (község, város, nagyváros), illetve regionális képzıdmények (kistérség,régió) közötti differenciált feladat- és hatáskör-telepítés? A regionális szintlétrehozásával milyen körben következzen be a központi szintrıl történı feladatdecentralizálás,a helyi szintrıl a recentralizálás? Szükséges-e az agglomerációkesetében ezeket speciális önálló feladatellátó egységeknek tekinteni?Végül, de nem utolsó sorban a kötelezı társulások jellege milyen legyen. Településekmeghatározott körére és/vagy méretgazdaságos feladatellátásra és/vagymeghatározott területi egységekre történjen ez?A harmadik dimenzióhoz a szolgáltatásszervezés kérdései tartoznak. Itt – véleményemszerint – csökkenteni kell a költségvetési intézmények dominanciáját,újra kell gondolni a költségvetési szektoron kívüli feladatellátó egységekkérdéseit. Az intézményközpontúság csökkentésének együtt kell járnia a nemköltségvetési rendben gazdálkodó szervezeteknél felhasznált közpénzek és közösségivagyon feletti ellenırzés erısítésével, különösen a kötelezı önkormányzatifeladatot ellátó (kvázi fiskális szervezetek) gazdasági társaságok speciáliscorporate governance szabályainak bevezetésével. Ehhez sem kétharmados törvényeket(a gazdasági társaságokról szóló törvény és környéke) kell módosítani.A negyedik dimenzió a finanszírozási rendszer. Ezen belül saját forrásokarányának kérdései, az önkormányzati szolgáltatások adó-, vagy díjfinanszírozásdilemmái, a központi mőködtetési, kiegyenlítı, illetve fejlesztési transzferekallokációs mechanizmusainak milyensége és az önkormányzatok kialakítandópénzügyi architektúrájának jellemzıi jelentik a leglényegesebb kérdéseket.Az önkormányzati rendszer közjogi vonatkozásainak átalakításához és akormányzati szintek közötti feladatmegosztás szabályozásához szükséges azönkormányzati törvény jelentıs módosítása. Ennek politikai feltételeinek megteremtıdéseesetén beszélünk az önkormányzati középszintet középpontba állítóelsı forgatókönyvrıl. Azért nevezem ezt elsı számúnak, mert az elérendı célmodelltebben látom. Ez részben az önkormányzati középszint aszimmetriáinakkorrekcióját, részben a feladatok újrarendezését, illetve településtípusok és aközépszintő, területi önkormányzatok közötti differenciált feladattelepítés elveités követelményeit. Meg kell teremteni a középszint helyi adó kivetési lehetısé-


A közszektor modernizálásának kulcsa: az önkormányzati rendszer átalakítása 89gét és ki kell dolgozni a települések közötti adómegosztás technikáit. Ennek aforgatókönyvnek alapkérdése a fıváros probléma rendezése, valamint a megyeés megyei jogú városok közötti munkamegosztás (a „lyukas megye” modellmegszüntetésével) új alapokra helyezése. A hatályos alkotmánnyal és az önkormányzatitörvénnyel (Ötv.) szemben célszerő volna meghatározni a településiönkormányzat alakításának minimális feltételeit. Az önkéntes társulások általánosjogának fenntartása mellett kötelezı társulások elıírására is sor kerülne.Az államigazgatás jelenleg jegyzıkhöz delegált feladatai, a helyi adóigazgatás,okmányirodák, építési hatóságok, gyámügyi kérdésekben a mai kistérségi társulások,a kistelepüléses megyékben az önkormányzati igazgatásban a körjegyzıségekfenntartása indokolt. Az alapfokú oktatási és szociális intézmények fenntartásábana kötelezı társulás elve nem a településekre vonatkozna, hanem azeredményes és méretgazdaságos feladatellátásra. A települések feladatainak egyrésze (például közoktatás, egészségügyi ellátás szervezése, biztosítása) újraközpontosítandó.A közoktatás esetében – az iskolafenntartás szők feladatain kívül– minden feladatszervezést a központi államnak kellene megoldani. Az egészségügyetaz elindított folyamatok logikájának megfelelıen szintén ki kelleneemelni az önkormányzati feladatok körébıl. Integrált fıvárosi közigazgatásra ésfeladatellátásra van szükség, ahhoz igazodó finanszírozási rendszerrel. A központikormánytól a középszinthez kell telepíteni számos feladatot, például agyorsforgalmi közutak fenntartásán kívül a közútkezelést, a környezetvédelmet,vízügyet. A finanszírozással kapcsolatban az elsı feladat a kötelezı feladatok ésaz állami hozzájárulások közötti összhang javítása. Az elsı forgatókönyvbentehát a közjogi változások jelentik a kiindulópontot és ehhez igazodnak az egyébdimenziók.A jelenlegi politikai helyzetben (2/3-ok híján) az ágazati törvények deregulációjábólés az ehhez szorosan kapcsolódó finanszírozási változtatásokból kellkiindulni. Ez a második forgatókönyv. A közfeladat-ellátás szakmai standardjaitmaximalistán és helyenként túlságosan részletesen szabályozó ágazati törvényekegy részének módosításaival, mások kerettörvény jellegő újraalkotásával,a területi és intézményi kapacitásszabályozás bevezetésével és ehhez kapcsolódóana központi forrásszabályozás újraalkotása egyszerő parlamenti többséggelis megléphetık.A következı sürgıs feladat a helyi adók rendszerének átalakítása és az adóigazgatáseredményesebbé és hatékonyabbá tétele. Itt egy rövid kitérıt szükségestenni. A mögöttünk álló 15 esztendı tapasztalatai alapján érdemes végiggondolni,hogy különbséget tegyünk helyi adók 7 és önkormányzati adók 8 között.A helyi önállóság és ehhez kapcsolódó helyi politikai magatartás létrejötteidıigényes folyamat, amelyben az ösztönzés mellé direkt eszközöket is célszerőrendelni.7 A Helyi <strong>Önkormányzatok</strong> Európai Chartájának megfelelı, opcionálisan kivethetı adó.8 Garantáltan önkormányzatok bevételét képezı adók, amelyek kivetése kötelezı.


90 Vigvári AndrásA helyi iparőzési adót jelenlegi konstrukciójában – függetlenül attól, hogy azEurópai Bíróság nem találta közösségi joggal ütközınek – mindenképpen változtatáscélszerő. A helyi adórendszer reformja során a jelenlegihez képestcsökkenteni kell a vállalkozások és növelni a lakosság helyi adóterhelését. Amostani 10–90 százalékos lakossági–vállalkozói teherviselés helyett, egy jóvalkiegyenlítettebb adóterhelés szükséges. A lakossági adózás szerepének növeléseerısíti a helyi képviselık elszámoltatásának motivációját. Az adórendszer egészénekátalakításával biztosítható, hogy a lakosság globális adóterhelése ne 9növekedjen. Biztosítani kell, hogy az önkormányzati és helyi adók súlya azönkormányzati bevételekben a mai 10 százalékról legalább a duplájára emelkedjen.Az elsı forgatókönyv esetén az önkormányzati szektor egészében – önkormányzattípusoktól függıen jelentıs szóródással – ez az arány a 35–40 százalékotis elérheti. A helyi adórendszer átalakítása során a gazdaság kifehérítése,a káros konjunkturális hatások és az adóverseny kiküszöbölése érdekébennagyobb mértékben szükséges a vagyonadóztatásra építeni. A lehetséges önkormányzatiadók a 18 százalékos személyi jövedelemadó, a vállalkozók értékalapúépítményadója, bizonyos kategórián felüli lakóingatlanok értékalapú adója(konstrukcióját tekintve ez lehet általános kötelezettség mentességekkel) illetveaz értékalapú gépjármőadó javasolható megoldás. A Konvergencia Programbaaz értékalapú ingatlanadó bevezetésével kapcsolatos ígéret – finomanszólva – nem volt átgondolt. A lakóingatlanokra kivetett adók nemzetközi tapasztalatokalapján regresszív jövedelem újraelosztó hatást fejt ki, valószínősíthetıenígy van ez a hazai lakásviszonyok (kényszer lakás-magántulajdon tömegeslétrejötte miatt) között ez fokozottan így volna. Az értékalapú ingatlanadófokozatos és nem opcionálisan kivetendı, de önkormányzati bevételként definiáltadónemként történı bevezetésére szükség volna. A fokozatosságra az adóalanyok(ingatlanváltás lehetısége) és az adóhatóságok felkészülése miatt volnaszükség. Helyi adóként javaslom az idegenforgalmi adót és egy kommunálisfejadót. Ez utóbbi kiválthatja a különbözı kommunális szolgáltatásokhoz kapcsolódódíjakat is, de ezeknél magasabb lehet.Az önkormányzati és helyi adók vonatkozásában a gazdaság kifehérítése érdekébenolyan adóztatási és támogatási technikákat szükséges alkalmazni,amely zárt rendszerként egyre nagyobb mértékben kizárja az illegális foglalkoztatást.Ezzel együtt erısíteni kell – akár kötelezı társulásokkal is – a helyi adóigazgatáshatékonyságát. A helyi adónemek kiválasztásánál figyelemmel kelllenni arra, hogy megfelelı saját bevételekkel rendelkezzenek a késıbb létrehozandóregionális önkormányzatok. Erre a személyi jövedelemadó helyi adóváminısítése látszik a legmegfelelıbbnek. A központi adók önkormányzatokkal, aregionális adók egy részének a települési önkormányzatokkal „lefelé” történımegosztása mellett gondoskodni kell a települési helyi adók „felfelé” (önkormány-9 Ez persze nem zárja ki, sıt követeli a közteherviselık körének kibıvítését.


A közszektor modernizálásának kulcsa: az önkormányzati rendszer átalakítása 91zati társulásokkal) történı megosztásának lehetıségérıl is. A helyi adókról szólótörvény módosítása ugyancsak egyszerő parlamenti többséggel megoldható.Mindkét forgatókönyv esetében keményíteni kell az önkormányzatok költségvetésikorlátját. Az elsı forgatókönyv követése esetén meg kell szüntetni azegységes pénzalapot. A jelenlegi hazai gyakorlatban követett egységes pénzalapnemzetközileg nem elterjedt. Ez az Ötv. módosítását feltételezı lépés lehetıvétenné azt, hogy az önkormányzatoktól megkövetelhetı legyen a folyó költségvetéskiegyensúlyozottsága, illetve szolid többlete. A változtatás megakadályoznáa vagyonfelélés folytatódását, újra marginálissá tenné az ÖNHIKI rendszerét.E szabály azonban a kötelezı delegált feladatok megfelelı központi támogatásátés/vagy megfelelı központi adómegosztást is feltételez. A beruházási költségvetéskiadásaira – a nettó beruházások arányában meghatározott mértékő – kölcsönforrásbevonására továbbra is lehetıség volna. Ki kell zárni a folyó költségvetésdeficitjét és a hitelfelvételt csak likviditási és beruházási célokra szabadmegengedni, megfelelı korlátokkal. Továbbra is hatályban kell tartani azadósságrendezésrıl szóló törvényt, az eddigi tapasztalatok alapján korrigálniannak hiányosságait. A második forgatókönyv esetében ez utóbbi mellett – azadósságrendezési eljárásról szóló törvény feles – a költségvetési korlát keményítésee törvény további finomításától és az ÖNHIKI szabályainak radikálisszigorításától és az egyéb mentıövek (a „vis major”-t kivéve) eltörlésétıl várható.Az önkormányzatok átlátható gazdálkodásának érvényesítése, az elszámoltathatóságérdemi érvényesülése – és a teljesítménykövetelmények érvényesüléséhezszükséges benchmarkok biztosítása – megköveteli egy közhiteles és ingyenesennyilvános önkormányzati adatbázis létrehozását.Ehhez persze változnia kell a központi forrásszabályozás „filozófiájának” éseszközeinek, kiszámíthatóvá és transzparenssé kell azt tenni. Ez utóbbi úgyérhetı el, hogy a második forgatókönyv esetén szakmai törvények deregulációjávalpárhuzamosan 10 alá kell szorítani a mőködési célú állami támogatásijogcímek számát kiegészítve a kiegyenlítés átlátható technikáinak alkalmazásával.Az elsı, az Ötv. módosításán alapuló forgatókönyv esetén, a helyi adókszerepének növelése és a központi adók megosztásán alapuló regionális és településközikiegyenlítési támogatásokkal megszüntethetı volna a normatív államihozzájárulások rendszere. Ebben az esetben célszerő volna egy mőködési garanciaalapotlétrehozni 10 , amelybe az önkormányzatok és a központi költségvetésteljesítenének befizetést, amelybıl a speciális helyzetbe került önkormányzatokatfinanszírozhatnák. Az alap felügyeletét partnerségi alapon (központikormány, regionális kormányzatok és önkormányzati érdekképviseletek) kellenemegszervezni. Biztosítani kell az önkormányzati támogatások hosszabb idıszakra– mondjuk az EU középtávú tervciklusára – való kiszámíthatóságát. Ez afeltétele ugyanis a felelıs és számon kérhetı önkormányzati középtávú terve-10 Ezt meglehetne tenni a Wesselényi Alap bázisán.


92 Vigvári Andrászésnek, amely az eredményes EU-pályázatok alapja. Az önkormányzati fejlesztésekdöntı része a különbözı EU-s pályázati forrásokból történne. A korábbanelhalasztott pótlások, felújítások finanszírozására meggondolandó volna a településiönkormányzatok számára olyan központi támogatási rendszer, amelybenaz önkormányzatok célmegtakarítását – szükség esetén – a központi kormányzatkiegészíti. Ez az „elıtakarékossági” konstrukció a kritikus években az önkormányzatokmegtakarítási hajlandóságát fokozhatná.Mindkét forgatókönyv – a pozitív és negatív ösztönzések mellett – feltételeziaz önkormányzati szektor ellenırzési rendszerének erısítését. Úgy tőnik, hogyitt a kormányzati szándékokat és az ÁSZ törekvéseit a kormány–önkormányzatokfórumán képviseltetett érdekszövetségek elfogadják. Az EU-s és az államháztartásmás alrendszerébıl származó támogatások esetében a Magyar Államkincstárhelyszíni és helyszínen kívüli ellenırzéssel, preventíven akadályozzameg a jogtalan igénybevételt. A MÁK ellenırzésének együtt kell mőködnie akülönbözı, az ágazati feladatok ellátását kontrolláló szakellenırzésekkel.A külsı pénzügyi ellenırzés vonatkozásában biztosítani kell minden önkormányzatzárszámadásának hitelesítését. Ezt gazdaságosan a könyvvizsgálatikötelezettség teljes szektorra történı kiterjesztésével oldható meg. A résztvevıkönyvvizsgálók a Könyvvizsgálói Kamara Államháztartási Könyvvizsgálói minısítésévelkell, hogy rendelkezzenek, megbízásukat pályázat útján az ÁSZ-tólkapnák, vizsgálati programjukat az ÁSZ dolgozná ki. A program alapján meghatározottdíjat az önkormányzatok fizetnék. A jelenleg könyvvizsgálót nem alkalmazóönkormányzatok számára kötött felhasználású támogatás ítélhetı oda.Az ÁSZ – mentesülve az állami támogatások és a „kis” önkormányzatoknégyévenkénti átfogó ellenırzésének terhe alól – az igazán kockázatos nagy önkormányzatokteljesítményellenırzésére koncentrálhatnának. A különbözı feladatokteljesítményellenırzése során négyévenként eljuthatnának minden „kis”önkormányzathoz is. Jelzés esetén (pl. pénzügyi bizottsági elnökök, könyvvizsgálóijelentések) továbbra is lehetıség volna bármely önkormányzatnál átfogóellenırzésre.ÖsszegzésAz írásból talán látható, hogy nem koncepcióknak vagyunk híján 11 . Nem gondolom,hogy létezik „királyi út”, tehát a leírtak hangsúlyozottan egy lehetségesmegoldási utat vázolnak. Két dolog hiányzik: egyfelıl a politikai erık kooperációskészsége. E helyett a „betartás demokrácia” a valóság. A másik, a végiggondoltés felelıs kormányzati magatartás, amely az 1990-es évek közepe óta –e témában legalábbis – egyik kormányt sem jellemezte. E feltételek biztosításairányába lépni sohasem késı.11 Az 1990-es évek közepétıl kialakult a különbözı szakértıi elképzelésekrıl az irodalomjegyzékalapján jól tájékozódhat az Olvasó.


A közszektor modernizálásának kulcsa: az önkormányzati rendszer átalakítása 93IrodalomA felsorolt irodalmi források mellett pótolhatatlan forrást jelentettek a különbözı szakértıkkel(szakpolitikusokkal, államigazgatásban és önkormányzatoknál mőködı köztisztviselıkkel,kutató kollégáimmal) folytatott eszmecserék.Ágh Attila (2005): Közigazgatási reform és EU versenyképesség: A konfliktuskonténerekfelszámolása. In Vigvári András (szerk.): Félúton. Tanulmányok a helyiönkormányzatok finanszírozási rendszerének továbbfejlesztési lehetıségeirıl.IDEA, MKI, TÖOSZ. 15–20. p.Allen, R. – Tommasi, D. (2001): Managing Public Expenditure. A Reference Book forTransition Countries OECD Paris.Báger Gusztáv (2006): Az állami szerepvállalás új vonásai a XXI. század globalizáltvilágában. In Vissza az alapokhoz! MTA–MEH Stratégiai Kutatások. Új MandátumKiadó, 9–41. p.Báger Gusztáv – Vigvári András (2007): Államreform, közpénzügyi reform. Nemzetközitrendek és hazai kihívások. ÁSZ FEMI tanulmány.Balassone, F. – Franco, D. – Zotteri, S. (2004): Fiscal Rules for SubnationalGovernments: Lessons from the EMU. In Kopits, G. (ed.): Rules-Based FiscalPolicy in Emeging Markets. Background, Analysis and Prospects. Palgrave, IMF.219–234. p.Council of Europe (2002a): The risks arising from local authorities’ financialobligation. Local and regional authorities in Europe, Nr. 76.Council of Europe (2002b): Recovery of local and regional authorities in financialdifficulties. Local and regional authorities in Europe, Nr. 77.Dafflon, B. (ed.) (2002): Local public finance in Europe. Balancing the budget andcontrolling debt. Edward Elgar Publishing, Cheltenham and Northampton, ISBN 1-84064-878-3.Davey, Kenneth (2000): A magyar reformok európai szemszögbıl. Magyar Közigazgatás.Szeptember, 517–520. p.Davey, K. (2004): Local government size, structures and competences in the Europeancontext. In Kopányi. M. et al. (ed.): Intergovernmental finance in Hungary. Adecade of experience 1990–2000. Open Society Institute, Budapest.Deli Lajos (2006): A helyi adóztatás néhány kérdésérıl – nemzetközi és hazai tapasztalatok.In Vigvári András (szerk.): Decentralizáció, transzparencia, elszámoltathatóság.Tanulmányok a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerének továbbfejlesztésilehetıségeirıl. IDEA, MKI, TÖOSZ. 139–158. p.Enyedi György (2000): Globalizáció és a magyar területi fejlıdés. In Tér és Társadalom1. szám, 1–10. p.Enyedi György (2004): Regionális folyamatok a posztszocialista Magyarországon. InMagyar Tudomány, 9. szám. 935–941. p.Garzarelli, G. (2004): Old and new theories of fiscal federalism, organizational designproblems and Tiebout. Journal of Public Finance and Public Choice XXII (1–2),91–104. p.


94 Vigvári AndrásHegedős, J. (2004): Off-budget revenues and expenditures: a challenge to subnationalfinances. In Kopányi, M. (ed. et al.): Intergovernmental finance in Hungary. Adecade of experience 1990–2000. Open Society Institute, Budapest.Hegedős, J. – Tönkı, A. (2006): Az önkormányzati gazdasági társaságok szerepe a helyiönkormányzatok vagyongazdálkodásában: a feltételes kötelezettségvállalás(„contingent liability”) problémája. In Vigvári András (szerk.) (2007): A családiezüst. Tanulmányok az önkormányzati vagyongazdálkodás témakörébıl. Közigazgatásiolvasmányok. COMPLEX Kiadó, 67–94. p.Horváth M. Tamás (2002): A helyi közszolgáltatások szervezése. Dialóg Campus, Budapest–Pécs.Horváth M. Tamás (szerk.) (2004): A regionális politika közigazgatási feltételei. Variációkaz uniós csatlakozás küszöbén. BM IDEA Program, MKI.Horváth M. Tamás (2005): Közmenedzsment. Dialóg Campus, Budapest–Pécs.Horváth M. Tamás (szerk.) (2007): Piacok a fıtéren. Helyi kormányzás és szolgáltatásszervezés.Közigazgatási olvasmányok. COMPLEX Kiadó.Horváth M. Tamás (szerk.) (2007): Nézetek és látszatok. Decentralizáció a pénzügyikörnyezet szemszögébıl. Közigazgatási olvasmányok. COMPLEX Kiadó.Illés Iván (2005): Önkormányzati finanszírozás és adózás nemzetközi összevetésben. InVigvári András (szerk.): Félúton. Tanulmányok a helyi önkormányzatok finanszírozásirendszerének továbbfejlesztési lehetıségeirıl. IDEA, MKI, TÖOSZ. 21–46. p.Kassó Zsuzsa (2006a): Miért van szükség az államháztartás pénzügyi beszámolórendszerénekmegváltoztatására? In Vigvári András (szerk.): Decentralizáció,transzparencia, elszámoltathatóság. Tanulmányok a helyi önkormányzatok finanszírozásirendszerének továbbfejlesztési lehetıségeirıl. IDEA, MKI, 83–129. p.Kassó Zsuzsa (2006b): Szükség van-e államszámviteli törvényre? In Vigvári András(szerk.): Vissza az alapokhoz! MTA–MEH Stratégiai Kutatások. Új Mandátum Kiadó,132–154. p.Kopányi Mihály – Vigvári András (2003): Az önkormányzati szektor forrásbevonóképességének növelésével kapcsolatos gazdaságpolitikai kérdések. Pénzügyi Szemle,11. 1071–1088. p.Kopányi, Mihály – Hertelendy, Zsófia (2004): Municipal Enterprises in Hungary. InKopányi – Wetzel – Daher (ed.): Intergovernmental Finance in Hungary. ADecade of Experience 1990–2000. World Bank, OSI Budapest.Kornai János (1972): Erıltetett, vagy harmonikus növekedés. Akadémiai Kiadó.Kornai János (1997): Pénzügyi fegyelem és puha költségvetési korlát. KözgazdaságiSzemle, november. 940–953. p.Kornai János – Eric Maskin –Gérard Roland (2004): A puha költségvetési korlát I.Közgazdasági Szemle, július–augusztus, 608–624. p.Kornai János – Eric Maskin – Gérard Roland (2004): A puha költségvetési korlát II.Közgazdasági Szemle, szeptember, 777–809. p.Kovács Árpád (2003): Pénzügyi ellenırzés, változó erıtérben. Perfekt Tanácsadó, Oktatóés Kiadó Részvénytársaság.Kovács Árpád (2006): Competitiveness and Modernisation of Public Finances. SelectingScenarios in Hungary. OECD Journal on Budgeting. Vol. 6. No. 3. 69–92. p.Kovács Róbert (2002): A településszerkezet és a közigazgatási rendszer inkonzisztenciája– a szuburbanizáció példáján, Budapest térségben. PhD-értekezés. Pécs.Krugman, P (2000): A földrajz szerepe a fejlıdésben. Tér és Társadalom, 4. szám, 1–21. p.


A közszektor modernizálásának kulcsa: az önkormányzati rendszer átalakítása 95Krugman, P. (2003): Földrajz és kereskedelem. Közgazdasági kiskönyvtár. Nemzetitankönyvkiadó.Kusztosné, Ny. E. (et al. 2004): A helyi önkormányzatok és pénzügyeik. ConsultingÖnkormányzati Pénzügyi és Befektetési Tanácsadó Rt. Budapest.Lane, J. E. (1997): Public Sector Reform. Rationale, Trands and Problems. SAGEPublications.László Csaba (2001): Vargabetők az államháztartási reform tízéves történetében. KözgazdaságiSzemle, október 844–864. p.Lengyel Imre (2000): A regionális versenyképességrıl. Közgazdasági Szemle, 12. szám,962–987. p.Lırincz Lajos (2005): A hatékony állam. Magyar Közigazgatás. 8–9. szám. 449–453. p.Musgrave, R.A. – Musgrave, P.B. (1989): Publc finance in Theory and in Practice,International Edition McGraw-hill Book Company.Oates, W. E. (1999): An essay on fiscal federalism. Journal of Economic Literature,XXXVII, 1120–1149. p.Oates, W. E. (2005): Towards a second-generation theory of fiscal federalism.International tax and public finance. Vol. 12. No. 4., 349–373. p.Oates, W. E. (2006): On the theory and practice of fiscal decentralization.www.law.nyu.edu/bradfordconference/papers/Oates.pdf. Letöltve: 2006. 09. 11.Pálné Kovács Ilona (szerk.) (1996): Európába megy-e a megye? Elıadások és hozzászólásokaz 1995. október 26–27-i harkányi konferencián.Pálné Kovács Ilona (2001): Regionális politika és közigazgatás. Dialóg Campus, Budapest–Pécs.Pálné, Kovács I. (2004): The legal and regulatory framework of fiscal decentralisation.In Kopányi (ed. et al.): Intergovernmental finance in Hungary. A decade ofexperience 1990–2000. Open Society Institute, Budapest.Pálné Kovács Ilona (szerk.)(2005): Regionális reformok Európában. BM IDEA Program.TÖOSZ.Pálné Kovács Ilona (2008): Helyi kormányzás Magyarországon. Dialóg Campus, Budapest–Pécs.Péteri, G. – Horváth, M. T. (szerk.) (2001): Navigation to the market. LGI, Budapest.Péteri, G. (szerk.) (2003): From usage to ownership: transfer of public property to loclgovernments in Europe. LGI, Budapest.Péteri Gábor (2003): A régió erıforrásai. Pénzügyi szempontok a regionális önkormányzatokkialakításához. Pénzügyi Szemle 7. szám. 640–653. p.Péteri Gábor (2005): Önkormányzati forrásszabályozás: ideák és javaslatok. In VigváriAndrás (szerk.): Félúton. Tanulmányok a helyi önkormányzatok finanszírozásirendszerének továbbfejlesztési lehetıségeirıl. IDEA, MKI, TÖOSZ.Péteri Gábor (2006): Hogyan csináljunk közigazgatási reformot? Dániai tanulságok Magyarországszámára. In Vigvári András (szerk.): Decentralizáció, transzparencia,elszámoltathatóság. Tanulmányok a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerénektovábbfejlesztési lehetıségeirıl. IDEA, MKI, TÖOSZ. 11–44. p.Pitti Zoltán (2003): Az önkormányzati finanszírozás korszerősítése. Magyar Közigazgatás,LIII. évfolyam, 6. szám, 327–345. p.Pitti Zoltán (2005): Az önkormányzatok pénzügyi finanszírozásának modernizációja. InVigvári András (szerk.): Félúton. Tanulmányok a helyi önkormányzatok finanszírozásirendszerének továbbfejlesztési lehetıségeirıl. IDEA, MKI, TÖOSZ. 47–70. p.


96 Vigvári AndrásPolackova, H. (1998): “Contingent Government Liabilities: a Hidden Risk for FiscalStability.” Policy Research Working Paper 1989, World Bank, Washington, D.C.,October 1998.Pollit, Ch. – Bouckaert, G. (2004): Public Management Reform. A ComparativeAnalysis. Second Edition, Oxford University Press.Porter, M.E. (1998): Clusters and the New Economics of Competition. Harvard BusinessReview, november–december, 77–99. p.Poterba, J. M. (1995): State responses to fiscal crises: the effects of budgetaryinstitutions and politics. NBER Working Papers 4375. National Bureau ofEconomic Research.Rattso, J. (2003): Fiscal federation or confederation in the European Union: thechallenge of the common pool problem. In Müller, D. – Blankart, C. (ed.): Aconstitution for the European Union. Cambridge, Massachusetts, MIT Press.Rechnitzer János (2004): A városhálózat és a régiók formálódása. Magyar Tudomány, 9.szám. 978–990. p.Rozsi É. Judit – Dr. Várfalvi István (1999): Adóerıképesség és ami mögötte van. 1999 ahelyi önkormányzatok költségvetésének tükrében. Pénzügyi Szemle, 1. szám, 39–61. p.Sutherland, D. (2005): Fiscal rules for sub-central governments: design and impact.OECD Economics Department Working Paper No. 465. www.oecd.org Letöltve:2006. április 12.Swianewicz, P. (szerk.) (2004): Local borrowing: risks and rewards. LGI, Budapest.Szalai Ákos (2002): Fiskális föderalizmus. Áttekintés. Közgazdasági Szemle, május424–440. p.Török Ádám (1999): Verseny a versenyképességért? Miniszterelnöki Hivatal.Vági Gábor (1991): Magunk uraim. Válogatott írások településekrıl, tanácsokról, önkormányzatokról.Gondolat, Budapest 1991.Varga Sándor (2004a): Fél évszázad a helyi tanácsi és önkormányzati szabályozásban I.Pénzügyi Szemle 5. 480–501. p.Varga Sándor (2004b): Fél évszázad a helyi tanácsi és önkormányzati szabályozásbanII. Pénzügyi Szemle, 631–648. p.Varga István (2005): Gondolatok az önkormányzatok vagyongazdálkodásának reformjáról.In Vigvári András (szerk.): Félúton. Tanulmányok a helyi önkormányzatokfinanszírozási rendszerének továbbfejlesztési lehetıségeirıl. IDEA, MKI, TÖOSZ.91–114. p.Verebélyi Imre (1995): A helyi önkormányzati rendszer fejlıdésének fıbb irányai MagyarKözigazgatás, február, 65–85. p.Verebélyi Imre (2000): Önkormányzati rendszerváltás és modernizáció. Magyar Közigazgatás,szeptember, 521–528. p. és október, 577–587. p.Vigvári András (1994): Önkormányzati gazdálkodás a kilencvenes években In ForgácsImre (szerk.): Hozzáadott érték. Gondolatok a gazdasági válságkezeléshez. Budapest,221–234. p.Vigvári András (2002): Közpénzügyek, önkormányzati pénzügyek. KJK–KERSZÖVÜzleti Kiadó Kft.Vigvári András (2005a): Politikai és gazdaság és reformkényszer a helyi önkormányzatiszektorban 1990–2004. Elemzés a helyi önkormányzati szektor problémáiról és alehetséges megoldásokról. In Bıhm Antal (szerk.): A helyi hatalom és az önkor-


A közszektor modernizálásának kulcsa: az önkormányzati rendszer átalakítása 97mányzati választások Magyarországon 1990–2002. MTA Politikai TudományokIntézete. 19–65. p.Vigvári András (2005b): Közpénzügyeink. KJK–KERSZÖV Üzleti Kiadó Kft.Vigvári András (szerk.) (2006): A leggyengébb láncszem. In Vissza az alapokhoz!MTA–MEH Stratégiai Kutatások. Új Mandátum Kiadó, 42–66. p.Vigvári András (szerk.)(2007a): Vakvágányon? Szempontok és adalékok az önkormányzativagyongazdálkodás elmúlt tizenöt évének értékeléséhez. In Vigvári András(szerk.): A családi ezüst. Tanulmányok az önkormányzati vagyongazdálkodástémakörébıl. Közigazgatási olvasmányok. COMPLEX Kiadó, 15–30. p.Vigvári András (2007b): Fiskális politikai csodafegyver? Néhány gondolat az önkormányzatokravonatkozó költségvetési szabályok kapcsán. Pénzügyi Szemle, 3–4.szám, 522–529. p.Vigvári András (2007c): A vagyongazdálkodás kapcsolata az önkormányzati gazdálkodással,mőködéssel és finanszírozással. In Horváth M. Tamás (szerk.): Nézetek éslátszatok. Decentralizáció a pénzügyi környezet szemszögébıl. Közigazgatási olvasmányok.COMPLEX Kiadó. 67–101. p.Vigvári András (2008): Szubszidiaritás nélküli decentralizáció. Néhány adalék az önkormányzatirendszer magyar modelljének korszerősítéséhez. Tér és Társadalom 1.szám.Weingast, B. R. (2006): Second generation fiscal federalism: Implications for decentralizeddemocratic governance and economic development. Working paper,Hoover Institution, Stanford University.The key to the modernisation of the Hungarian public sector:the re-organization of the local government systemIn the course of the operation of fiscal decentralisation in Hungary over the last18 years, numerous problems have appeared. To summarise these, the Hungarianmodel of decentralisation could be described as a decentralisation withoutraising the principle of subsidiarity. It is becoming important for Hungary, if isto make the economy competitive, to strengthen the effectiveness and performanceof the public sector. This paper focuses attention on the key role of themodernisation of the “Hungarian model” in the process of the necessary publicsector reforms. It gives two scenarios for the reform of the local governmentsystem. Both of these deal with the problem in a four-dimensional framework:e.g. constitutional problems, the distribution of tasks between levels of government,service delivery aspects and the financial architecture.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSAZ ÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA,PÉNZÜGYEI


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSFINANCIAL DECENTRALISATION – THE MAINISSUE IN THE REFORM OF ROMANIAN PUBLICADMINISTRATIONVanina BogleaPhD Candidate, Lecturer“Aurel Vlaicu” University of AradFlorin DumiterPhD CandidateWest University of TimisoaraAbstractIn this article we suggest that financial decentralisation is a continuous andlong-term process which should offer a clear and stable framework for the provisionand financing of local public services. In the first section of the paper wedetail both economic and non-economic motivations, and in the second sectionwe analyse the process of financial decentralisation in Romania. In this we includenot only the basic principles of decentralisation, but also the advantagesand disadvantages of the process.The rationale of financial decentralisationFinancial policy, together with fiscal policy, is the responsibility of central government,but some of the decisions made by central government can be delegatedto local authorities. This applies especially to those matters of revenueand expenditure which are less sensitive to periodic shock, and where the localcommunities can be divorced from an unfavourable economic cycle, leavingcentral government to manage macroeconomic stabilisation policy. It can alsobe seen, empirically, that, whilst central government rarely meets the demandslaid down 1 in respect of budget deficits (3% of GDP in relation to the CurrentAccount and 60% of GDP in respect of Gross Public Debt) local authorities can1 Criteria established at Maastricht.


102 Vanina Boglea – Florin Dumiterachieve these norms. The financial literature during the second half of the 20 thcentury broached the subject of financial decentralisation starting with the statisticalevidence that the level of public expenditure is greater than the level ofrevenue at the disposal of the authorities – a situation which demands strictermanagement of public money. 2The rationale of financial decentralisation is based on economic motivationas well as on motivation from outside the economic area. From an economicpoint of view, decentralisation is justified by the fact that not all public utilitiesare of national interest and that local authorities are better acquainted with thepeculiarities of their area and the demand for public services which can be satisfiedin the local area, so enhancing the quality to the utilities provided. Consequently,by these means, local authorities can manage public money more efficientlyby allocating it to the areas of maximum interest. Non-economic motivationstake into consideration such factors as population numbers which couldoverstretch the available services and so detract from the superior quality ofthese services. In consequence, decisions can be made according to the prevailingopinion, determining at the same time the optimum level of services and ofthe size of the population which could benefit from them under optimum conditions.It can be said that, under these conditions, local authorities exist since thebenefits of public utilities vary, in territorial terms, from one administration toanother. Furthermore, starting from this premise, there arises the problem of thedemarcation of territory in respect of each public service offered – in order toavoid overlap or even superposition. In the consumption of certain services amember of the community may belong to a “club” comprising 1,000 persons,whilst, in respect of other services, the “club” may comprise 10,000 persons,taking the geographical incidence of the service into consideration. Such a systemwould be extremely complex, expensive and inefficient.An important contribution to the development of the subject was introducedby the economist Charles Tiebout. He elaborated a model which bears his name,starting from a series of assumptions such as: the total mobility of the labourforce, full information available to all citizens, a larger number of jurisdictions,the non-existence of geographical restrictions on hiring labour force, the nonexistenceof externalities and of full-scale economies, etc. Under these conditions,the population has the possibility to choose the jurisdiction in which toperform the activity, taking into consideration the relationship between the taxespaid and the public utilities offered by the local authorities. In this way there iscreated a competitive and innovative situation between the local authorities,with their effects on the efficiency of allocating resources. Certainly, such anideal situation needs to be adjusted to correspond to reality, taking into accountthe fact that the number of jurisdictions is limited, that there are utilities which2 Buchnan, 1950; Tiebout, 1956; Wagner, 1970; Jackson, 1990.


Financial decentralisation – the main issue in the reform of Romanian Public… 103provoke positive and negative externalities to be handled by other jurisdictions(for example, education, health, the collection of residual water etc) and that theproduction of certain utilities creates large-scale economies (e.g., transport,water- and electricity-supply etc). Further, the limits of local jurisdictions areestablished according to historical, not financial, criteria, with the result that theoverlap or superposition of costs and benefits frequently occur between differentlocal administrations. In these circumstances, and in modern economies, apublic district or territorial unit is no longer organized on a unitary and centralisedbasis, but is, rather, stratified on a number of territorial-administrative levels.Jurisdictions can be organised on the basis of functions actually carried out,or, in the more usual way, according to geographical criteria. Local authoritiesare endowed with financial prerogatives and have the opportunity to levy taxeson the territory which they govern, according to the level of development andthe specifics of the respective area.By “decentralisation” we have in mind the common understanding of theterm embracing the discretionary power of local authorities to levy taxes, toundertake expenditure and to enter into loan contracts. The trend to decentralisationin public finances raises a series of problems such as the level of expertiseof the local administration, the criteria for delegating specific functions tothe administrative authorities, the way to establish the financial relations betweendifferent hierarchical levels of administration and those forms of tax andexpenditure which should belong to the local budget etc.Financial decentralisation in RomaniaA major demand for reform on Romania’s road to Accession to the EuropeanUnion was that the country should both modernise its public administration andimprove its efficiency, since this can impose a certain rhythm on society and itsstandard of development. An increase in the quality of public services performedfor the community can, first of all, be realised by the local authority’sprovision of those services which are closest to the individual citizen, Consequently,decentralisation is a basic element in the reform of public administrationin Romania and is a form of action which leads to the reinforcement ofpower and of the role of local public administration authorities in the managementof public services.The process of decentralisation in public administration in Romania startedin 1991 with the adoption of the Law on Local Public Administration (No. 69).It was, however, only in 1994 that there appeared the second of the laws whichhad enormous importance for this process – the Law on Local Taxation (No.27). This was followed by:– the Law on Local Public Finance (No. 189/1998) – which represented an– important step in the reform of financial decentralisation;– the Law on Public Property and its Legal Framework. 213/1998);


104 Vanina Boglea – Florin Dumiter– the Law on the System of Concessions (No. 219/1998;– the Law on the Reorganization of Autonomous Companies (No.103/1998) and– the Law on the Privatisation of Companies (No. 44/1998)A number of the above legal regulations have been modified adopted or newregulations have been issued in order to create a more solid and efficient legaland institutional framework for decentralisation. As can be seen, the process ofdecentralisation in public administration started much later than would havebeen necessary and at first proceeded very slowly. However, after 2000 importantsteps were taken in terms of movement and content giving greater opportunitiesfor central government, together with local authorities, to identify solutionswhich would permit the decentralisation process to continue and to eliminateany problems and shortcomings which had arisen during the process.The principles of the development of the decentralisation process in Romaniaare:– The principle of subsidiarity- this principle implies that responsibilityshould be entrusted to the level of public administration which is theclosest to the citizen, which can manage it effectively and which, moreover,can realise these responsibilities both effectively and efficiently, ensuringmajor economies in supplying the respective services;– Equality of citizens in relation to local public administration authorities;– Guaranteeing the quality of public services offered to the citizens by publicadministration, regardless of their place of residence.According to the legal provisions in force, the process of decentralisation inRomania is evolving in line with the following rules:– the decentralisation of competencies from central to local level should bemade in within certain periods;– the periods for this process of decentralisation are stipulated in RomanianGovernment’s Strategy for the Acceleration of Reform in Public Administration;– technical structures are to be created to implement and monitor each periodof the decentralisation process;– the measures for each period of the decentralisation process are to be laiddown after an analysis of the results from the previous period. The analysisand the results will be discussed publicly at the level of local publicadministration authorities and of the associated structures of those involvedin the decentralisation process.– pilot-phases are set out for decisions regarding the decentralisation ofspecific responsibilities to be implemented;


Financial decentralisation – the main issue in the reform of Romanian Public… 105– the results of each measure taken in the decentralisation process are to bemonitored based on a system of performance indicators elaborated by thespecific technical structures approved by decision of the Government.For local public administration in Romania, the process of decentralisationshows both advantages and disadvantages. Among the advantages of decentralisationwe would include:– The substantiation, for the first time, of local budget projects according tothe procedures and the degree of independence offered by the Law onLocal Public Finances;– The introduction of local taxes in an appropriate way. The taxes can becharacterised as “contributions”, since they are returned to the contributorin the form of various public services carried out by the local authority;– The creation of opportunities for local authorities to organize their ownfiscal services and to exercise fully and efficiently all the decentralisedelements and responsibilities involved in introducing, monitoring, collectingand enforcing local taxation;– The correlation of such financial resources with the wealth endowed uponthe local communities, as well as with the need for the reorganisation andimprovement of the management and quality of public services offered tothe population;– The correlation of local policies with those of regional development, aswell as with sectoral policies, especially in areas such as education, socialsupport and culture.Among the disadvantages of the decentralisation process at administrativelevel we would include:– A lack of predictability of revenue;– The modifications to some categories of expenditure which belong to thelocal administration, without guaranteeing adequate resources (e.g., theproblems of social protection and investment in education);– A high degree of dependence upon the annual provisions of the centralstate budget;– The impossibility of controlling certain local taxes which have particularimportance for the state, such as the division of revenue from income tax;– The lack of competency (in spite of the fact that they finance certain activities)of local authorities to appoint and dismiss the heads of institutions(such as in pre-university education).ConclusionsThough launched later than it should have been, decentralisation has in recentyears in Romania made important progress from the point of view of speed andsubstance. Consequently, from 2000, central authority has become more re-


106 Vanina Boglea – Florin Dumitersponsive, with the result that, in conjunction with local authorities, they identifiedsolutions to facilitate the further development of the process of decentralisationand the removal of those problems and failings which had occurredthroughout the earlier part of the process.The 2004 Framework Law (No. 339/2004) relating to decentralisation establishedboth the principles on which the process of decentralisation is based andthe rules by which decentralisation is to be carried forward.As the funding of responsibilities is enormously important, financial decentralisationwas – and still is – a major component of the decentralisation process.A number of regulations have been issued for this purpose, including:– Law no. 189/1998 on Local Public Finance was replaced in 2003 by theGovernment Ordinance No. 45/2003 which establishes the principles andprocedures regarding the financing, employment and use of public funds,the responsibilities, competences and accountability of local authorities inrelation to local public finances and the criteria underlying the distributionof local budget balancing grants.– Law no. 571/2003 on the Fiscal Code.Throughout the process of decentralisation in Romania a number of problemsand shortcomings have arisen, including:– the unstable character of the legal framework;– a lack of transparency and the unpredictability of transfers from the statebudget for balancing local budgets – and also of inter-administrationtransfers– the lack of a clear definition of the responsibilities being transferred tolocal authorities;– the transfer of responsibilities unsupported by adequate resources and– the transfer of responsibilities unsupported by the necessary competences.The further development of the decentralisation process at a more rapid paceand in a more solid and realistic manner is the major prerequisite for the completesuccess of administrative reform in Romania.ReferencesDonath Liliana, (2007), FinanŃe publice, Editura Mirton.Văcărel I., Anghelache G., Moşteanu T., Bistriceanu Gh., Bercea F., Bodnar M., GeorgescuF., (2000), FinanŃe publice, editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti.OUG no. 45/2003 of the local public finance.Law no. 500/2002 of the public finance.Law no. 215/2001 of the local public administration.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSÖNKORMÁNYZATI KOMMUNIKÁCIÓ ELMÉLETIÉS JOGI VONATKOZÁSAIDr. Buday-Sántha Andreaügyvéd, egyetemi oktató, PhD-hallgató<strong>PTE</strong> Állam- és Jogtudományi <strong>Kar</strong>ának Doktori IskolájaAz önkormányzati kommunikáció jelentıségeMagyarországon a rendszerváltás óta kialakult új társadalmi, gazdasági és politikaikörnyezetben jelentıs átalakuláson mentek keresztül a kommunikációmegjelenési formái, folyamatai, valamint eszköztára. Az információs, kommunikációsforradalom világában a kommunikáció egyre nagyobb jelentıséggel bíraz élet minden területén, szerepe felértékelıdött, és napjaink kiemelt tényezıilettek: a tájékoztatás, a hírnév, a közvélemény, a nyilvánosság. Ezt generálta továbbáaz internet-bumm, az elektronikus kommunikáció térhódítása, és az információsdömpingben megjelenı „verseny a figyelemért”. A túlkommunikált társadalomban,amiben élünk a különbözı csatornákon érkezı információkat jelentısenszelektáljuk, de, hogy mely információk mozgatnak minket – ez a lényeg,ezért megy a verseny. Régi kommunikátori mondás: „csak a befogadottközlés sikeres”. Ez a verseny valójában egy világszintő információs verseny, sennek hatása, az információs forradalom. Meghatározó tényezık napjainkbanaz EU tagság, valamint az egyre bıvülı globalizáció és a regionalizációs folyamatok.A piacgazdaság törvényszerőségei is arra késztetik a non profit szervezeteketis, hogy forprofit módon gondolkozzanak, hogy a kommunikációs tevékenységrévén, közvetve profitot termeljenek annak a területnek, amit képviselnek.Kiváltképp akkor, amikor a forráshiány szinte minden területen megfigyelhetı.Ezek a tények azok, amelyek generálják azt a szükségszerőséget, hogy azönkormányzatoknak is versenyeznie kell a figyelemért, versenyeznie kell a forrásokért.E verseny „nevezési feltétele” az önkormányzati szféra esetében semmás, mint a megfelelı információs rendszer, a hatékony kommunikáció.Így mindennapjainkban már nemcsak a gazdasági szféra domináns eszközeés meghatározó stratégiai eleme a kommunikáció, hanem a politikai, állami ésönkormányzati szférában is egyre inkább felértékelıdik ezek szerepe, jelentıségeés hatása. Ennek létfontosságát és kiemelkedı szerepét támasztja alá a világszintőinformációs verseny mellett az önkormányzatok szerepében fennálló ket-


108 Buday-Sántha Andreatısség, mivel az önkormányzat egyszerre közhatalmi szerepet tölt be, ugyanakkoregy területi egységet, annak érdekeit is képviseli, azaz a feladatát a hatóságiés egyéb önkormányzati feladat- és hatáskörök ellátása, valamint a térség szerepének,gazdasági súlyának, hírnevének építése jelenti. Mindezek azt igazolják,hogy az önkormányzatnak politikai, gazdasági érdeke, hogy tevékenységeik átlátható,minél szélesebb körben ismert, az adott térségre gyakorolt hatása pedignyilvános legyen, és aktív, tervszerő kommunikációs tevékenységgel segítse elıa terület fejlıdését, a lakosság életszínvonalának növelését. Ugyancsak fontosrésze az önkormányzat munkájának, hogy azt a lakosság és a vállalkozók megismerjék,és ahhoz aktívan kapcsolódni tudjanak. Az önkormányzat és az általaképviselt település megfelelı kommunikációs eszközökkel történı bemutatása,népszerősítése olyan befektetés, amely komoly gazdasági és szellemi hasznotjelent.Jelen cikk ebben kíván utat mutatni olymódon, hogy végigvezet azon alapfogalmakon,gondolat- és feladatsoron, valamint a hatékony kommunikációs rendszerkiépítésének elméleti alapvetésein és a konkrét tennivalókon, amelyre alapozvakialakítható egy olyan rendszer és szemlélet megalkotása, ami a tervszerő,hatékony és eredményes önkormányzati kommunikációs munka kialakításáhozés folytatásához elengedhetetlenül fontos. A kommunikációs munkánakugyanakkor számtalan alapvetı jogi vonatkozása is van, melynek ismerete, betartásatovábbi segítséget nyújt a jogszerő önkormányzati mőködéshez. E jogokrendszerét a kommunikációs jogok és az ahhoz kapcsolódó jogszabályok alkotják.Jelen írás bemutatja e terület jogi hátterét, a hatályos szabályozás fontosabbvonatkozásait, ami szintén e rendszer részét képezi.Az önkormányzati kommunikáció elméleti alapvetéseiAz eszménykép meghatározásaAz eszménykép meghatározása az önkormányzat célkitőzéseinek, stratégiai céljainak,azaz a szervezet egészének, illetve egyes részterületeken elérni kívánteredményeknek a jövıre történı kivetítését, a jövıképnek a megfogalmazásátjelenti. Ehhez az önkormányzat vezetésének figyelembe kell venni az adott térségmikro-, és makro környezetének földrajzi, társadalmi, gazdasági adottságait,az egyes mőködési területek jelenlegi helyzetét, és meg kell határozni a fejlesztésiterveket, hisz ezek determinálják az eszménykép meghatározását.Az önkormányzat esetén meghatározunk:– általános eszményképet, mint például „Zöld Zugló” (Budapest, XIV. kerületiÖnkormányzat);– specifikus eszményképet, ami a mőködési területeket illetıen kerül definiálásra.Így van mód arra, hogy a fenntarthatóságot, a környezet- és mőemlékvédelmet,az e-önkormányzat fejlesztését, a társadalmi felelısségvállalásnak(CSR) a térségben történı elısegítését, pályázati források nö-


Az önkormányzati kommunikáció elméleti és jogi vonatkozásai 109velését, és az uniós forrásokat hatékonyan bevonjuk a fejlesztések és beruházásokmegvalósításába. A kultúra, az oktatás és idegenforgalom fejlesztéseterületén pl.: „Ezredév kultúrájával a kultúrált ezredfordulóért”(Baranya Megyei Önkormányzat – kultúra eszménykép) Az eszményképmeghatározásának célja, hogy ezek a rövid és tömör megfogalmazásokmegadják a szervezet mőködési irányvonalait, a kommunikációs tevékenységalaphangját, meghatározzák a jövıbeni változás irányát és céljait,valamint folyamatosan közvetítsék a környezet felé a szervezet üzeneteit.Az önkormányzat ciklusprogramjában rögzíti ezeket a területenkéntmegfogalmazott és elfogadott, kiemelt célokat, és ezeket konzekvensenkell használni, hogy tudjuk, hogy az önkormányzat a jövıben milyenközkép kialakulását tartaná kívánatosnak, illetve milyen közképet kívánönmagáról kialakítani.Az arculat kialakításaAz önkormányzat arculata, illetve annak elemei adják meg az adott térség önazonosságát.Szerepe jelentısebb, mint gondolnánk. Az egyes arculati elemeket„Arculati könyvbe” kell foglalni, és konzekvensen az abban rögzítetteket betartani,hisz fontos a folyamatos, egységes megjelenés. Az arculat tervezése soránérdemes megvizsgálni a térség eddigi szimbólum-, és jelképrendszerét, a magatartásmintákat, valamint figyelembe kell venni a stratégiai irányvonalakat, hogymindezeknek kellı folytonosságot biztosítsanak, illetve kellı súllyal szerepeljenek.Az arculat meghatározásánál figyelemmel kell lenni továbbá arra, hogy azarculatnak két eleme van, egy formai (hogyan jelenik meg, milyen formában) ésegy tartalmi (mit mond, mit tesz), és ezek együttesen alkotják az arculatot.A) Az arculati könyv formai elemei az alábbiak:– Formai alapok (vizuális arculat): címer; zászló; lobogó; asztali zászló;pecsét, embléma; vezér- és kiegészítı színek, betőtípusok meghatározása;a szervezet, illetve szervei nevének formai megjelenítése; zeneimotívumok (megyei: fanfár, szignál); képi motívumok; szlogen,mint pl. „Kincses Baranya” (Baranya megye).– Külsı kommunikáció elemei: levélpapír; boríték; faxpapír; névjegykártya;öntapadós matrica; dossziék, meghívók; csomagolóanyagokon:csomagolópapír, szalagos és öntapadós zárjegy, kísérıjegy; öltözéken:nyakkendı, póló, kitőzı, jelvény, sapka; kültéri megjelenés: falra helyezhetıplakettek; domborított lemezek; információs táblák; plakátok;hirdetések, köszönıtábla; öntapadós matrica gépkocsira; telekommunikációsmegjelenés; emléklapok; emlékplakettek; kitüntetések;oklevelek.– Belsı kommunikáció elemei: hivatal épületében elhelyezhetı tájékoztatótáblák; elıterjesztések egységes formai megjelenítése; belsı hasz-


110 Buday-Sántha Andreanálatú dosszié, irattartó, jegyzettömb, kitőzı, jelvény; belsı tájékoztatásieszközök: faliújság, körlevél, iratkísérı; belsı rendezvények, tárgyalások,vendégfogadások formai kellékei; sajtókapcsolati eszközök:sajtóhirdetés, pályázati felhívások, sajtó meghívó, sajtóközlemény.Természetesen a település nagysága determinálja a formai elemek kidolgozásánakmélységét, részletességét.B) Az arculat másik fontos eleme a tartalmi rész, azaz hogy az adott szervezetképviselıi mit és hogyan mondanak (verbális rész), valamint a valóságbanmit tesznek. A verbális kommunikáció során meghatározó a megfogalmazotteszménykép és üzenetek tudatos és rendszeres használata, és fontos, hogy azönkormányzati munka ezzel megegyezıen haladjon. E kettınek összhangbankell állnia egymással. Ennek megfelelı kereteket és konzekvens folytonosságottud biztosítani az „Etikai, viselkedési és kommunikációs kézikönyv”, melynekfıbb tartalmi összetevıi:– Etikai alapkövetelmények (alapvetı etikai elvárásokat fogalmaz meg).– Alapvetı viselkedési és protokoll szokások (azokat a kiemelt fontosságúprotokoll szokásokat tartalmazza, amelyek meghatározóak pl.: vendégfogadás,tárgyalás, levelezés, a szervezet közvetlen interperszonális kommunikációjának(portás, telefonközpontos stb.) stílusát, fıbb elemeit.– Kapcsolattartási formák, elemek (a szervezet különbözı kapcsolatainakmegfogalmazása).Meg kell alkotni továbbá, az önkormányzat Jelképrendeletét, amely rögzítiaz arculati elemek használatát, valamint a Tájékoztatási szabályzatot a sajtóvalvaló kapcsolattartás alapkövetelményeinek rögzítése véget.Fontos, hogy az információhordozók tartalmi és formai jegyeinek a használatasorán a szabályozásokban foglaltaktól nem térhet el senki, az abban leírtakszerint köteles mindenki eljárni.Kommunikációs filozófia és alapelvMinden önkormányzatnak az eredményessége érdekében magáévá kell tenniegy olyan filozófiát és annak megfelelı alapelvet, amely a hatékony kommunikációt,és a környezettel való folyamatos párbeszédet biztosítja, és megteremti akellı bizalmat és támogatottságot a munkájához. Az önkormányzatnak is proaktívszervezeti magatartást kell tanúsítani, és kommunikációs tevékenységet kellfolytatni, valamint minden területen biztosítani kell az interaktivitást. Alapelvkénta következı gondolatot javaslom: „Beszélj a környezeteddel arról, amitmegtettél, megteszel, vagy tenni akarsz. Mondd el nekik céljaidat, kérdezd megvéleményüket, és így a tájékoztatás, a megértés és a visszacsatolás után vond beıket tevékenységed alakításába.”


Az önkormányzati kommunikáció elméleti és jogi vonatkozásai 111Kommunikációs stratégia kidolgozásaA kommunikációs stratégia vezérfonalát a megfogalmazott eszménykép adja, ésez képezi a konkrét stratégia alapját, ami meghatározza hosszútávon a kommunikációcélját.Az önkormányzatnak elsı lépésben azt kell tisztáznia, hogy milyen alapvetıcéljai vannak a kommunikációs rendszerépítés terén, és mit akar elérni a kommunikációstevékenységével az eszményképben megfogalmazott kiemelt stratégiai,fejlesztési célok terén. Ezek konkrét kidolgozása széleskörő cél- és érdekfeltárómunkát jelent, melynek során figyelemmel kell lenni a kommunikációegészére vonatkozó korábbi tapasztalatokra, visszacsatolásokra. Az önkormányzatiszférában minél magasabb szintő az adott szervezet, annál strukturáltabbnakkell lennie a stratégiájának. Ezt eredményezi egyrészt a pr (szervezeti kommunikáció)két irányultsága (külsı pr, belsı pr) másrészt képviselete (mint hivatal,mint közigazgatási egység).Véleményem szerint minden önkormányzat kommunikációs stratégiájánakrészét kell, hogy képezze az alábbi célok megvalósítása:– az image, a goodwill (hírnév) és a bizalom építése, hogy tevékenységünkmegértést, támogatást nyerjen, valamint befolyásolja a rólunk alkotott véleményt;– az önkormányzat stratégiai céljainak megismertetése és kommunikációstaktikai eszközeink kialakítása;– hatékony integrált, externál és internál kommunikációs rendszer tervszerőkiépítése;– a korrekt, hiteles, sokoldalú és folyamatos tájékoztatás, publicitás;– interaktív külsı és belsı szervezeti kommunikáció rendszerszerő mőködtetése,intézményesítése, és a támogatottság, az interaktivitás erısítése,különös tekintettel az e-kommunikáció nyújtotta lehetıségekre;– az identitás és lojalitás kialakítása, valamint folyamatos építése; a jó munkahelyilégkör; a vállalati kép formálása a munkatársak szemében; amunka hatékonyságának fokozása, valamint az interaktív információáramlásbiztosítása a szervezeten belül.Az alábbiakban mutatom be azokat a hosszú távú célokat, melyek az önkormányzatokvonatkozásában meghatározóak. A táblázatból is kitőnik, hogy azönkormányzatok kommunikációs tevékenysége strukturált, teljesen egyedi formábanjelenik meg, amit az indukál, hogy egyrészt egy közhatalmi szerepkörttölt be, másrészt egy területi egységet, annak érdekeit képviseli.


112 Buday-Sántha Andrea1. táblázatAz önkormányzat stratégiai céljaiTelepülésÖnkormányzatés hivatalaKülsıkomm.Belsıkomm.Külsıkomm.Belsıkomm.Kommunikációs stratégiai célok– a település bemutatásának fokozása, good will elérésea helyi lakosság és vállalkozások bevonásával– meglévı kapcsolatok javítása, új kapcsolatok kiépítése– hatékony együttmőködés és kapcsolat kialakítása a intézményekkel,vállalkozásokkal, érdekképviseletekkel, egyházakkalés társszervekkel, képviseletekkel, felügyeleti szervekkel, lakossággal– a lakosság részére minél kedvezıbb életminıséget biztosítókörülményekKommunikációs stratégiai célok– az önkormányzat és hivatalának tevékenysége, szolgáltatásaimegismertetése, és a good will elérése– pozitív image kialakítása– önkormányzat arculatának megismertetése, mőködési körénbelüli és kívüli szervekkel– arculat teljes körő, konzekvens használata– kommunikációs rendszer kialakítása– nyilvánosság fokozása– formális és informális kapcsolatok javítása, bıvítése– térségi szerepkör fokozása– rendszeres kapcsolattartás más településekkel, partnerszervekkel– az identitás, lojalitás javítása,– a jó munkahelyi légkör megteremtése– vezetık és beosztott közti közvetlen kapcsolat elısegítéseForrás: A szerzı saját szerkesztése.A célcsoportok meghatározásaAz önkormányzatok célcsoportja kiszélesedett, és a célcsoportok vonatkozásábanönálló kommunikációs akciókban, egyedi együttmőködési formákban kellgondolkodni. Lényegében a célcsoportba tartozik a mőködési területen lévı magánés jogi személy, egyéb szervezet, csakúgy, mint az eszményképben meghatározottstratégiák megvalósításába bevonható vagy azt segítı szervezetek öszszessége,melyhez egy részletes csoportfeltárást kell végezni, s ekkor kell rögzíteniaz általános, illetve a kiemelt tevékenységekhez kapcsolódó célcsoportokat.Általánosságban a kommunikáció két irányultságát figyelembe véve az alábbifıbb célcsoportok határozhatók meg:


Az önkormányzati kommunikáció elméleti és jogi vonatkozásai 1132. táblázatAz önkormányzat célcsoportjaiÖnkormányzatKülsı kommunikáció célcsoportjaiHelyi önkormányzatokVállalkozók, befektetıkNemzetközi szervezetek, partnerekKistérségi szervezetMegyei szervezetekMegyei önkormányzatFelügyeleti szervekÉrdekképviseleti szervekKamarákTársadalmi szervekCivil szervezetekEgyházakLakosság (választók)MédiaForrás: A szerzı saját szerkesztése.Belsı kommunikáció célcsoportjaiÖnkormányzat hivatalaÖnkormányzat saját intézményei éstársszerveiÖnkormányzat saját alapítású társaságai,valamint ezek dolgozói.A külsı és belsı információs csatornák feltérképezéseA kommunikációs stratégia megvalósításához szükséges a külsı és belsı információscsatornák feltérképezése. Az aktív kommunikáció és információáramoltatásnagyban befolyásolja az önkormányzat eredményességét, hatékonyságát,mivel az „Az információ hatalom”. Így érdemes egy kommunikációs audit kereteiközt feltérképezni a szervezeten belüli az információ gazdákat, forrásokat, azinformációs csatornákat. Ez magába foglalja a munkatársi kapcsolatokban rejlıkommunikációs lehetıségek és együttmőködési készségek feltárását, a szervezetbelsı kommunikációs láncolatának feltérképezését, azt hogy ki, milyen rendszerességgelés kitıl jut információkhoz, majd mindezt egy információs térképenkell vázolni. Ennek függvényében lehet dönteni arról, hogy a szervezetben milyentovábbi lépések szükségesek a hatékony belsı információáramlás, a kommunikációfolyamatának racionalizálására érdekében. Az információk áramoltatásánakhatékonyságának növelése érdekében az alábbi feladatok fogalmazhatókmeg konkrétan: minden munkatárs munkaköri leírásába vagy szerzıdésébenszerepeljenek az információkezelésre vonatkozó szabályok, és általánosfeladatként kell meghatározni a munkaterületén felmerülı kiemelt jelentıségőtörténések, események, elıterjesztések információs anyagának biztosítását akommunikációs szakember részére; vezetıi fogadóóra bevezetése; belsı pr kérdıívesfelmérés; körlevél kiemelt témákban; rendszeres tájékoztató a dolgozókrészére; az elıterjesztés hivatalos formájában nyerjen elhelyezést egy kommunikációsrész, amely summázza az elıterjesztés tartalmát és továbbítható a külvilág,a sajtó felé.


114 Buday-Sántha AndreaAz audit során számba kell venni a külsı, formális és informális kapcsolatirendszereket, a hivatalos és baráti kapcsolatokat, amelyeken keresztül a szervezetkommunikációt valósít meg. A jobb együttmőködés elısegítése érdekébenfolyamatosan aktualizált adatbázissal kell rendelkezni, akár a sajtóra, akár apartnereinkre vonatkozóan. A külsı információs csatornák és célcsoportok tükrébena bizottsági ülések és testületi ülések/közgyőlések meghívotti körénekbıvítésére is lehetıség van. Nagyon fontos az együttmőködés minden társadalmicsoporttal, és a társadalmi felelısség vállalás (CSR) keretei közt célszerőbevonni a közösségi célok, feladatok megvalósításába. Az érdekfeltáró munkáraalapozott együttmőködési terv kidolgozására is szükség van a közös pontokra,feladatokra, lehetséges projektekre formálva, amit a felek együttmőködési megállapodásokbanrögzítenek. A célcsoportok tükrében meg kell határozni, hogy aszervezet milyen feladatokban, melyik külsı szervezetekkel tud együttmőködni,pl.:a civil szervezetekkel, kamarákkal, vállalkozásokkal, társintézményekkel,magánszemélyekkel, ami elısegíti a térség fejlıdését. Az információs csatornákfelderítése azért is fontos, mert bizonyos egymást generáló folyamatok nagymértékbensegíthetik a szervezet kommunikációját, a stratégiai célok megvalósítását.Kommunikációs taktikai tervA taktikai terv az üzenetközvetítı, konkrét eszközök kijelölését tartalmazza,melyek biztosítják az eszménykép, a stratégiai célok közvetítését a helyi társadalomés a külvilág felé, és követi a kommunikáció kétirányúságát, azaz különhatározza meg a külsı és belsı eszközöket. Kiemelt figyelemmel kell lenni arra,egyrészt hogy a kommunikáció iránya megváltozott, az egyoldalú helyett kétoldalúkommunikáció, az interaktivitás biztosítása nagyon fontos. Másrészt akommunikációs eszközök tárháza is kiszélesedett az e-kommunikációs eszközökáltal, és ezek szerepe egyre jelentısebb. Így a kommunikációs-mix összetételeis átalakult, valamint a tájékoztatás és az információs igény egyarántmegnövekedett. Az alábbi táblázatban a kommunikációs alapelvben foglalt háromkulcsszó („beszélj – kérdezd – vond be”) szerint mutatnám be a fontosabbeszközöket:Kommunikációs üzenetekAz információs dömping miatt az üzeneteket célzottan, pontosan kell definiálni,és integráltan, több információs csatornán és médiumon keresztül kell eljuttatnia célcsoportokhoz. Az önkormányzat stratégiai céljait megjelenítı, konkrét üzeneteinekfolyamatosan meg kell hogy jelenjenek az önkormányzat kommunikációjasorán, mint pl., „Zöld Zugló”, „Zugló a kultúra szigete”, „Zugló a világörökségrésze” (Budapest, XIV. kerületi Önkormányzat).


Az önkormányzati kommunikáció elméleti és jogi vonatkozásai 1153. táblázatAz önkormányzat kommunikációs taktikai eszközeiKomm.eszközök„Beszélj”„Kérdezz”„Vond beıket”Külsı kommunikáció eszközeiMédia:heti sajtóelızetes, sajtóközlemények, sajtóanyagok,rádió és TV spot,pr oldalak, szakcikkek, publikációk,saját médiumok, sajtókonferencia, tudósítástestületi ülésrıl/közgyőlésrıl,bizalmi újságíró kör, sajtótérkép.Elektronikus eszközök:internet hírek, sajtószoba, banner, e-mail ésmobil kommunikáció, multimédiás CD-ROM.Nyomtatott és kültéri eszközök: információsanyagok, kiadványok, plakátok, információstáblák, önkormányzati almanach,Ciklusprogram.Beszédek, nyilatkozatokKérdıívek: külsı kérdıívek, felmérések,telemarketing.Informális találkozók, szakmai konferenciák,egyeztetések.Monitoring:sajtófigyelés, médiaelemzés,trendfigyelés, jövıkutatás.Pályázatok: sajtópályázat – média díj, CSRpályázatTelepülési információs telefonszámEgyüttmőködés, Lobby, SzponzorációElismerések, kitüntetések,Fogadások,Pr-ajándékokBelsı kommunikáció eszközei„Munkahelyi kalauz”vezetıi értekezletek,körlevelek,intranet hírek,rendezvények,belsı tájékoztató anyagok,belsı hírlevél,belsı újság.Belsı pr kérdıív,informális beszélgetések,szakmai egyeztetések,ötletnapok,„azonnali kérdések órája”,„szervezeti forródrót”.Elismerések, jutalmazások,köszönetnyilvánítások, kommunikációstréningek, bál,közös programok,munkahelyi pályázatok,képzés, oktatás,ösztönzı rendszer elemei.Forrás: A szerzı saját szerkesztése.Programok kidolgozásaA konkrét cselekvési programok mindig település specifikusak, és illeszkednek astratégiai célokhoz. Ezek tartalmazzák a konkrét feladatokat, felelısöket, és akapcsolódó információkat, ez eddigiekben kidolgozott részterületeket. Ezekhatékony kommunikálása érdekében havi bontásban tematikus programtervbekell illeszteni, majd ezt már a konkrét kivitelezés követi.A tematikus programterv felépítése a következı:– konkrét idıszak (hónap) megjelölése;– téma: stratégiai célok, projektek, fejlesztések tartalma;


116 Buday-Sántha Andrea– üzenetek megfogalmazása, szlogen megjelölése;– konkrét eredmények, kapcsolt projektek, események;– célcsoportok, a célcsoportokkal közös területek;– információgazdák (akik biztosítják az aktuális információkat);– kommunikációs eszközök, feladatok, források;– határidı;– felelıs;– visszacsatolás (kutatás, felmérés, elemzés).A programterv elemeinek egy nagy táblázatba foglalása biztosítja a kellıösszhangot, az áttekinthetıséget és a tervek megvalósulásának folyamatos nyomonkövetését.Kommunikációs költségvetés meghatározásaA stratégiai és taktikai tervek, valamint az elızetes ajánlatkérések alapján, ateljesség igényével konkrét költségmeghatározásra kerül sor, illetve annak részleteskidolgozása, hogy melyik kommunikációs tevékenység milyen általános ésegyedi költséggel jár. Ezt követi a preferenciák kijelölése, tekintettel az önkormányzatokforráshiányára. A kommunikációs mixben mindig a stratégiai cél ésa megfogalmazott üzenetek célba juttatásának leggyorsabb, leghatékonyabb, ésleginkább költséghatékony megoldását szolgáló eszközöket kell biztosítani. Továbbáa saját források kiegészíthetık hazai és EU forrásokkal, pályázati pénzekkel,valamint a társadalmi felelısségvállalás (CSR) keretei közt vagy egyébmódon létrejött együttmőködéssel komoly külsı forrásokat kell allokálni. A közöskivitelezések is jelentıs költségmegtakarítást jelentenek a szereplık részére,továbbá az önkormányzatnak lehetısége van saját média vagy kültéri felületeinekértékesítésére is.Visszacsatolás (kutatás, elemzés)Az önkormányzat munkájának eredményességét fokozza, ha különbözı módokoninformációkat győjt a tevékenységérıl és az ahhoz kapcsolódó relevánstényezıkrıl. Ezek számtalan új információt biztosítanak, melyek beépíthetık anapi munkába. Ezért a tudatos kommunikációs tevékenység folyamatos alakításáhozelengedhetetlen a visszacsatolás, azaz a kommunikációs tevékenység soránelért változások áttekintetése vélemény- (a célcsoport jellegéhez igazodóformában kérdıíves, fókuszcsoportos közvélemény-kutatás) és egyéb elemzı(pl. médiaanalízis) vizsgálatok útján. Ennek során az önkormányzat konkrét jelzéseketkap az egyes célcsoportok meglátásairól, a szervezethez való viszonyáról,igényeirıl, elvárásairól, továbbá, hogy ki hogyan vélekedik a szervezet közképérıl,az egyes intézkedésekrıl, döntésekrıl, illetve arról, hol tart a szervezeta kitőzött célok megvalósításában. A vizsgálati eredmény tükrében át kell gondolniaz eddigi stratégiai célokat, a kommunikációs tevékenységet, és a szükségesmódosításokat.


Az önkormányzati kommunikáció elméleti és jogi vonatkozásai 117Az önkormányzati kommunikáció jogi vonatkozásaiMagyarországon a rendszerváltás jelentıs átalakuláson ment keresztül a magyarjogrendszer. A joganyag egyharmada kicserélıdött és megújult. E folyamat részétképezi új jogi normák, jogterületek, jogágak kialakulása, köztük a kommunikációsjog folyamatos fejlıdése, joganyagának bıvülése. Mindezek anyajogátalkotmányos szabályok, a kommunikációs jogok (a véleménynyilvánítás szabadsága,a sajtószabadság, az információszabadság) képezik. E jogok – és a vonatkozókorlátok – tartománya kiterjed az egyéni kommunikációra és az egyeságazatokban – így az igazságszolgáltatásban (bíróságok, ügyészségek, rendırség,végrehajtó- és büntetı intézetek, ügyvédek, közjegyzık), a kormányzati ésönkormányzati szektorban (önkormányzatok, kormányzati szervek, politikaipártok, politikusok), a médiában (elektronikus média, nyomtatott média, onlinemédia és intézményrendszere, érdekképviselete), a gazdaságban (gazdaságiszervek, szervezetek, vállalkozások, érdekképviseletek), és a civil szférában (lakosság,civil szervezetek) – megjelenı bármilyen tárgyú vagy jellegő kommunikációstevékenységre, információ-kibocsátásra, annak megnyilvánulási formáira.Az információs társdalomban kiemelt szerepet kap a kommunikáció joginormarendszere, és a kommunikációs jogterületet alkotó jogi normák egy speciálisrendszert alkotnak. Így a kommunikációs jogot alkotó rendszer alapvetıszabályait, az alkotmányos, kommunikációs alapjogok képezik, melyek a kommunikációsjog általános részeként kezelhetık. Az alkotmányos alapjogokbóllevezethetı származtatott jogok, szektorális és alsóbbrendő jogszabályok öszszességeképezi e jogterület különös részét. Az önkormányzatnak a tervszerő,tudatos és eredményes kommunikáció részét képezi, hogy ismerje annak jogi lehetıségeit,korlátait.Az alábbiakban taxatíve mutatom be a fontosabb jogszabályokat, és azokkommunikációs vonatkozásait.– 1949. évi XX. tv. – Alkotmány (Kommunikációs jogok: véleménynyilvánításés sajtószabadság, információszabadság; a jó hírnévhez és az adatokvédelméhez való jog).– 1959. évi IV. tv. – Polgári törvénykönyv (Személyhez főzıdı jogok:Jóhírnév védelme; Becsület védelme; Emberi méltóság védelme; Titokvédelem;Személyes adatok védelme; Hátrányos megkülönböztetés tilalma;Lelkiismereti szabadság garantálása; Személyes szabadság jogelleneskorlátozása; Testi épség és az egészség védelme; Képmás és hangfelvételoltalma; Magánlakáshoz való jog, Kegyeleti jog).– 1978. évi IV. tv – Büntetı törvénykönyv (Becsületsértés; Rágalmazás; Levél-,Magán-, Üzleti-, Szolgálati-, Államtitok megsértése; Visszaélés személyesadattal, közérdekő adattal; Kegyeletsértés; Fogyasztó megtévesztése;Vásárlók megkárosítása; Jogosulatlan gazdasági elıny megszerzése;Áru hamis megjelölése; Rossz minıségő termék forgalomba hozatala;Szerzıi jogok védelme; Alárendelt megsértése; Jogtalan haszonszerzés


118 Buday-Sántha Andreavégett számítástechnikai rendszerek mőködését akadályozó tevékenység– spam).– 1986. évi II. tv. – Sajtó tv. (A nyomtatott média szabályozása; A tájékoztatáshozvaló jogok, kötelezettségek; nem sérthet személyhez főzıdı jogokat,közerkölcsöt).– 1990. évi LXV. tv.– A helyi önkormányzatokról (Tájékoztatási kötelesség).– 1992. évi LXIII. – Adatvédelmi tv. (Közérdekő adatok nyilvánossága;Személyes adatok kezelése, továbbítása; Titkok köre; Közfeladatot ellátószerv – a közvélemény gyors, pontos tájékoztatása).– 1995. évi CXIX. tv. – A közvetlen üzletszerzés és a közvélemény és tudományoskutatás célját szolgáló adatok kezelése (DM).– 1996. évi I. tv. – A rádiózásról és televíziózásról (Az elektronikus médiaszabályozása; Kiegyensúlyozott és tárgyilagos tájékoztatás; Emberi jogokvédelme).– 1996. évi LVII. tv. – Versenytörvény (A jóhírnév védelme).– 1996. évi XXI. tv. – Területfejlesztésrıl és területrendezésrıl (Térségiidentitástudat erısítése; Együttmőködési kötelezettségek; Területi információsrendszer; Nyilvánosság, társadalmi részvétel).– 1997. évi CLV. tv. – Fogyasztóvédelmi tv. (Fogyasztók megtévesztése).– 1999. évi LXXXVI. tv. – A szerzıi jogokról (Alkotások védelme, nyilvánosságrahozatala, felhasználása; Korlátja a személyhez főzıdı jogok).– 2000. évi C. tv. – Számviteli tv. (EU/Társadalmi felelısségvállalás/CSR;A goodwill a mérlegben önálló tétel; Apportálható a goodwill – BH1990/476).– 2001. évi I. tv. – A gazdasági reklámtevékenységrıl (Megtévesztı reklám;Összehasonlító reklám feltételei, Burkolt reklám, Egyes áruk reklámozásitilalma).– 2001. évi CVIII. tv. – Az elektronikus kereskedelmi szolgáltatások, valamintaz információs társadalommal összefüggı szolgáltatások egyes kérdéseirıl(weboldalak; világháló üzemeltetése; e-mail).– 2001. évi XCVI. tv. – A reklámfeliratokról.– 2004. évi CXL. tv – A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általánosszabályairól (Elektronikus ügyintézés, Internet alapú kommunikáció).– 2005. évi XC. tv. – Az elektronikus információszabadságról szóló tv.(Közérdekő adatok elektronikus közzététele; Jogalkotás, jogalkalmazásnyilvánossága; Jogszabály elıkészítés).– 2006. évi XLIV. tv.– A lobbitevékenységrıl (Lobbitevékenység folytatásáhozkapcsolódó szabályok, érdekérvényesítés).


Az önkormányzati kommunikáció elméleti és jogi vonatkozásai 119ÖsszegzésA kommunikáció szervezése, mőködtetése kiemelten közhasznú funkció, amelyaz önkormányzat eredményességéhez, a helyi társadalom fejlıdéséhez nagybanhozzájárulhat, és egy kitörési pontot jelent a gazdasági, politikai és civil szféraszámára egyaránt. Ez egy közös munka, melynek célja a közvetett profittermelés,értékteremtés. A kommunikációs tevékenység folytán a beruházásokra ésfejlesztésekre hatást gyakorol, valamint a helyi társadalom felelısségvállalásánakösztönzésbıl adódóan a végeredmény az életszínvonal emelkedés. Ennekelérése érdekében az önkormányzatnak szüksége van a befektetések vonzása, afejlesztések és a forrásszerzés mellett a publicitás, a nyilvánosság fokozására, azoptimális információ áramoltatásra, a megfelelı infokommunikációs rendszermeglétére, valamint az e-kommunikációs eszközök használatára. Egyértelmőcél az információs társdalom, az e-demokrácia és e-önkormányzat megvalósítása,mely egy közösség közös munkájának, az együttgondolkodásnak eredményemagában hordozza a pozitív image kialakulását. A fejlıdés, a gazdasági elınyökelérése az önkormányzatnál egy rendkívül összetett feltételrendszer és szemléletmeglétét kívánja meg. Mindenek elıtt szükséges, hogy az ösztönös kommunikációstevékenységet felváltsa egy tudatos, tervszerő és hatékony kommunikáció.Ennek feltétele a szakmai, technikai, személyi háttér és forrás biztosítása, valamintolyan stratégiai és taktikai programnak, elméleti és alapinformációs anyagoknaka megléte, ami segítséget nyújt e tevékenység átgondolásához, alakításához,tudatos folytatásához, ezért készült e cikk, mely bemutatta ennek alaplépéseit,rendszerét.IrodalomÁdám Antal (1999): Bevezetés a közjogtanba. Pécs, J<strong>PTE</strong> Állam- és Jogtudományi <strong>Kar</strong>.BMÖ–Ferligpress (1998): Baranya megye, a Baranya Megyei Önkormányzat és Baranyamegye kistérségeinek, városainak, községeinek pr-rendszere és együttmőködésilehetıségei. BMTT. PécsBuday-Sántha Andrea (1999): „Adjuk el a megyét”c. elıadás, PR Konferencia, Pécs.Buday-Sántha Andrea (2007): A kommunikációs jogokról. Pécs, <strong>PTE</strong> AJK DoktoriIskola, PHD tanulmányok 6.Buday-Sántha Andrea (2005): Kommunikáció, mint versenyelıny a XXI. században.Pécs, <strong>PTE</strong> KJK Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori Iskola Évkönyve2004–2005.Buday-Sántha Andrea (2008): Kommunikáció jogi lehetıségei és korlátai c. elıadás.Budapest, Egészségügyi Marketing, Reklám és PR Konferencia.Buday-Sántha Andrea (2008): Kommunikáció jogi szabályozása c. elıadás. Budapest,Országos Hírnévmenedzsment Konferencia.Buday-Sántha Andrea (2008): Önkormányzati kommunikáció és jogi vonatkozásai c.elıadás. Pécs, <strong>Önkormányzatok</strong> Gazdálkodása – Helyi Fejlesztése c. nemzetközikonferencia.


120 Buday-Sántha AndreaBuday-Sántha Andrea (1999): Települési pr-tevékenység – Program-összefoglaló, Pécs,BMÖ.Buday-Sántha Attila (1999): Agrárpolitika – Vidékpolitika. Pécs, <strong>PTE</strong>.Fraser P. Seitel (2006): The practice of Public Relations, Prentice Hall, Upper River, N.Jersey.Halmai Gábor: Kommunikációs jogokról. www.mediakutato.huHalmai Gábor (2002): Kommunikációs jogok. Budapest, Új Mandátum.<strong>PTE</strong> – KSH BMI – SzocioGráf Kutató Intézet – Tér Stúdió (1997): Javaslat Baranyamegye pr-rendszerére és arculattervére. Pécs, BMÖ.Szeles Péter (fıszerk.) (2006): Nagy PR-könyv. Budapest, Management KiadóNyárádi Gáborné – Szeles Péter (2004): Public Relations I., II. Budapest, Perfekt Kiadó.Önkormányzati iránytő (szerk.: Dr. Csefkó Ferenc) (1999). Villány, Új Historica Kiadó.Pálinkás Jenı (2003): Kognitív markting-kommunikáció. – Marketing & Menedzsment,XXXVII. évf. 6.Szeles Péter (1998): A hírnév ereje. Budapest, STAR PR Ügynökség.Szeles Péter (1999): PR a gyakorlatban. Budapest, Geomédia Kiadó Rt.Trócsányi Sára (2004): A kommunikáció jogi alapjai. Budapest, Osiris Kiadó.Világgazdaság: A siker feltétele a bizalomépítés, Budapest, 2003. 12. 08.SummaryOrganising and performing communication activitoies is an extremely importantfunction of public administration and one which contributes positively to the efficiencyof a municipality, to the development of local society – and also one whichmight offer a launching-pad for the economic, social and political sectors. This is acommon responsibility and should have as its goal both profit-making, even if indirect,and value creation. By virtue of the communication activity it has its effect ondevelopment and investment. Springing from the incentive of the development oflocal social responsibility, it can generate an improvement in living standards. Inaddition to attracting investment and development and raising funds, municipalitiesneed to improve their publicity, to optimise their information flow, to apply appropriateinformation- communication technologies and also need to use e-communication tools in order to reach these goals. To realise e-democracy and togive birth to the e-municipality is an obvious target, but this process is the result ofthe common philosophy and efforts of a community which should include the evolutionof a positive image. Development, together with achieving the economicgoals, demands both a highly complex approach and also suitable conditions withinthe municipalities. Firstly, it is necessary to replace instinctive communication witha conscious, planned and efficient activity. This assumes that the appropriate professional,technical and human background resources are available, and that thosestrategic and tactical programmes, theoretical and basic information packages,which assist in rethinking, formulating and maintaining this activity can be applied.This paper was prepared in order to support this concept, to introduce the systemand to outline the necessary, basic steps.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSAZ ÖNKORMÁNYZATOK ELADÓSODÁSÁNAKBEMUTATÁSA A DABASI KISTÉRSÉG PÉLDÁJÁNKERESZTÜLCsiszárik-Kocsir Ágnesfıiskolai tanársegédBudapesti Mőszaki Fıiskola, Keleti Károly Gazdasági <strong>Kar</strong>Gazdaság- és Társadalomtudományi IntézetAz évek óta napirenden lévı közpénzügyi, államháztartási reform számos változásttervez a központi kormányzat és az alrendszerek finanszírozásában, melykétségkívül érinti az önkormányzati szektort is. Az elmúlt évek feladatátadásai,finanszírozási átalakításai közepette jelentıs mértékben módosult a helyhatóságokpozíciója. Forrásaik apadtak, vagyonfelélésre kényszerültek, és mindemellettjelentıs mértékben eladósodtak. Mára már számos kistelepülés kényszerültfeladni az önként vállalt (és gyakran a kötelezıen ellátandó) feladatait is,mely elıtérbe helyezte a közös feladatellátás jelentıségét, kistérségi szinten éstársulási formában egyaránt.Az írás célja, hogy áttekintse a helyhatóságok eladósodásának folyamatát aDabasi kistérség önkormányzatainak példáján keresztül 2000–2005 között, rámutatvaa háttérben húzódó okokra és indokokra.Az eladósodás elızményei és körülményeiKöztudott, hogy a rendszerváltáskor kialakított finanszírozási struktúra igensajátos volt, mely megmutatkozik az önkormányzatok finanszírozásában, valaminta feladatellátásban egyaránt. Az elmúlt évek tapasztalatai alapján leszögezhetı,hogy e struktúra mára már teljesen kinıtte kereteit, és valódi reformokatigényel. A fokozatos feladatátadás a forrásleosztás részlegessége vagy hiánya, avagyon apadása és felélése, a kollektív felelıtlenség jelensége (Ágh, 2005) miatta rendszer finanszírozási oldalról a mőködıképesség legalsó határán van, amitjól bizonyít, hogy mára már mintegy 1100 önkormányzat vált önhibáján kívülhátrányos helyzetővé, és szorul ÖNHIKI támogatásra. A szektorban lévı finanszírozásirést jól szemlélteti az 1. ábra, mely az önkormányzatok GDP arányosegyenlegét mutatja.


122 Csiszárik-Kocsir Ágnes1. ábraHelyi önkormányzatok bevételeinek és kiadásainak egyenlege a GDP %-ában10,50-0,5199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008*-1-1,5Forrás: Varga, 2008 alapján saját szerkesztés.A fenti ábra világosan mutatja az önkormányzati alrendszer pénzügyi helyzetét.Az ezredforduló óta gyakorlatilag (2001 kivételével) negatív egyenleggeltalálkozunk, ami hően tükrözi az oly sokat emlegetett finanszírozási problémákat(saját bevételek elégtelensége vagy hiánya, eladósodás, mőködésképtelenség).Sajnos a finanszírozási problémák inkább a kis lélekszámú településekenkoncentrálódnak (melyek a rendszer több mint 80%-át jelentik), konzerválva aveszélyeket és problémákat. Ezen önkormányzatok közös jellemzıje, hogy sokkalsérülékenyebbek mind gazdasági-finanszírozási, mind vezetési-menedzsmentoldalról (szaktudás hiánya) egyaránt. A veszélyek azonban nem kerülik ela nagyobb helyhatóságokat sem, akik a nagyobb saját bevételi kapacitásuk miattsokkal „bátrabbak” a külsı források bevonása terén. Ebben a megvilágításbanlátható, hogy a szektor mennyire érzékeny bármilyen fiskális politikai váltásra,vagy gazdasági sokkra (árfolyam ingadozás, kamatláb növekedés stb.).Az eddigi évek elhalasztott felújítási munkálatai, a felhalmozódott beruházásiigények, a kedvezı befektetıi környezet megteremtése, a versenyképességerısítésének igénye az elmúlt években egyre hangsúlyosabban jelentkezett, módosítvaezzel a helyhatóságok hitelfelvételi, kötvény kibocsátási magatartását.Az önkormányzati autonómia növekedett (szabad bankválasztás, puha hitelfelvételikorlát), miközben a kínálati oldal is jelentıs mértékben átalakult. A hitelképességfontos kérdés hazánkban, mivel az állam nem vállal garanciát az önkormányzatokhitelei után, sıt nem is jegyzi ellen azokat, biztosítva ezzel a teljeshelyhatósági autonómiát (Bernáth–Jókay–Szmetana, 1999). Az önkormányzatihitelfelvételnek pedig csak a korrigált saját bevétel szab határt, mely számosönkormányzatnál csak papíron jelent korlátot. A bankok által kínált hitelekköre bıvült (devizahitelek, folyószámla hitelek számos változata), a hitelbírálatenyhült, és marketingpolitikájuk a helyhatóságok irányába is egyre agresszíveb-


Az önkormányzatok eladósodásának bemutatása… 123bé vált. A kínálati oldal e jelentıs átalakulását azonban nem követte a keresletioldal ismereteinek bıvülése, a gazdálkodási felelısség növekedése, amit kiegészíta puha hitelfelvételi korlát, ami gyakorlatilag a nagyobb saját bevételi kapacitássalrendelkezı önkormányzatok számára nem is jelent semmit.Azonban meg kell jegyezni, hogy az eszközök alkalmazása számos kockázatotrejt magában. Vigvári András (2003) több tényezıt nevesít: a hitelt felvevı /kötvényt kibocsátó Képviselı-testület a kölcsönforrást azonnal felhasználja, míga visszafizetése a következı testületre vár, a projektek sok esetben kidolgozatlanok,és a pénzintézetek is igen agresszíven marketingelnek.A fentieket kiegészíti még egy, és talán a legnagyobb probléma: a stratégiaigondolkodás hiánya. Ha az adósságállomány alakulását vizsgáljuk, „jó jel”,hogy az elmúlt években inkább a hosszú lejáratú adósság növekedett, a rövid lejáratúadósságállomány stagnálása mellett. Ha az igénybe vett hosszú lejáratúkülsı forrást – legyen szó akár kötvényrıl, akár hitelrıl – a helyhatóságok beruházásrahasználják fel, akkor ebben a megvilágításban a probléma nem olyansúlyos, hiszen a beruházás várhatóan kitermeli a törlesztés forrását, ellenben amőködésre fordított hitel erre nem képes, ez mindössze a rövid távú létfenntartástszolgálja.A magyar önkormányzatok adósságállománya a fent részletezett tényezıkmiatt az elmúlt években folyamatosan növekszik (Vigvári, 2006). Az adósságállománylegnagyobb részét napjainkban is a hitelek teszik ki, ezen belül is növekszika fejlesztési hitelek aránya. A tavalyi év során elıtérbe kerültek az önkormányzatikötvények, melyek sajnos sok eseten nem fejlesztési céllal, hanemaz adósság átváltására kerülnek kibocsátásra.A Magyar Nemzeti Bank legfrissebb hitelezési felmérése 1 is a kérdés fontosságárahívja fel a figyelmet. Az eddigi felmérések nem foglalkoztak az önkormányzatiszegmens hitelállományával, de az elmúlt évben produkált erıteljesnövekedés miatt szükségessé vált a szektor önálló tárgyalása. A válaszadó pénzintézetekváltozatlan hitelezési hajlandóságot jeleztek, a hitelezési feltételekcsekély mértékő enyhítése mellett, a standardok szigorítása mellett. A növekvıhitelkereslet okaként a kínálati oldal szereplıi is a saját források csökkenését,valamint a gazdaságpolitikai változások hatását jelölték meg. A hitelek mellettazonban egyre nagyobb érdeklıdés mutatkozott az önkormányzati kötvényekiránt, melyek mellett nemcsak a kötvénykibocsátás kínálta elınyök, hanem aszereplık aggodalma az esetleges hitelfelvételi korlátok szigorítása kapcsán.1 Hitelezési felmérés, 2008. március.


124 Csiszárik-Kocsir Ágnes2. ábraAz önkormányzatok által felvett hitelek és kibocsátott kötvények lejárat szerinti bontásban(Mrd Ft)90080070060050040030020010002002 2003 2004 2005 2006 2007hosszú lejáratúrövid lejáratúForrás: MNBAz adósságállomány alakulása a Dabasi kistérségben2000–2005 közöttHazánk önkormányzatainak adósságállománya korántsem egyforma. A rendelkezésreálló adatokat 2000-tıl vizsgálva azonban egyértelmő és határozott növekedésneklehetünk tanúi. Abszolút értékben a legnagyobb adósságállománynyal2005-re a Közép-magyarországi régió (ezen belül Pest megye) rendelkezettmelynek hátterében a települések hatalmas fejlesztési igényei húzódtak meg(ipari parkok zöme e megyében koncentrálódik, közmő beruházások, infrastruktúraépítések, közösségi beruházások).A Közép-magyarországi régió 15 kistérsége közül a Dabasi kistérség országosösszehasonlításban fejlıdı térségnek minısül a fıváros közelsége, és jómegközelíthetısége miatt. Dabas a kistérség egyetlen olyan városa, amely mintintézményhálózatát, oktatási és kulturális rendszerét tekintve kitőnik a további 9település közül. A térség foglalkoztatottsági mutatói javuló tendenciát mutatnak,melynek oka a jelentıs ingázó réteg mellett az újonnan létesült dabasi és újhartyániipari parkok által egyre nagyobb számban foglalkoztatott munkaerı.A kistérségben még mindig dominánsak a kis- és középvállalkozások, valamintaz összeszerelı tevékenységre alapozó külföldi vállalkozások, mégis növekvıigény mutatkozik a jól képzett, felsıfokú végzettséggel rendelkezı munkaerıiránt.A kistérség két ipari parkkal rendelkezik, melyek igen jelentıségek a kistérséglakosságának foglalkoztatása, valamint a helyi adóbevételek alakulása kapcsán.Az ipari parkok egyelıre kis számú, de tıkeerıs, nagy gazdasági súlyú


Az önkormányzatok eladósodásának bemutatása… 125vállalkozásnak adnak otthont. A dabasi park vállalkozásai inkább helyi termelıszolgáltatóvállalkozások, míg az újhartyáni park vállalkozásai a külföldi tulajdonú,összeszerelı tevékenységeknek ad otthont.A fenti körülmények ellenére mégis jelentıs az adósságállomány a kistérségönkormányzatainál, melyet az alábbi ábra szemléletet.Ha az adósságállomány összegének átlagát nézzük a vizsgált idıszakban,megállapítható, hogy a legnagyobb mértékő külsı forrás bevonást a kistérségiközpont, Dabas Város hajtotta végre. E kiemelkedı érték mögött a városbanvégrehajtott fejlesztések állnak. A város képviselı-testülete 2002-ben 240,2003-ban pedig 222 millió forint hitel felvételérıl döntött, melyet szakképzıiskola építéséhez, 2 az ipari park infrastruktúrájának kialakításához, valamint avárosi multifunkciós sport csarnok építéséhez használt fel. Érdekesség, hogymiközben Dabas rendelkezik arányaiban a legnagyobb adósságállománnyal, azegy fıre jutó értékek tekintetében mindössze a harmadik helyet foglalja el,melynek oka, hogy ez a település rendelkezik a legnagyobb lakosságszámmal,elhelyezkedése, gazdasági helyzete, infrastruktúrája, valamint a vállalkozásokkoncentrációja miatt.Dabast követi a sorban Újhartyán Község, mely szintén igen jelentıs hitelállománnyal„büszkélkedhet”. A község az ezredforduló óta (a település méretéhezképest) igen jelentıs összegeket vont be hitel formájában a finanszírozásiszerkezetébe: 2002-ben 166, 2004-ben pedig 130 millió forint értékben, melyetaz általános iskola bıvítésére, felújítására, valamint az ipari park kialakításárafordított. Ha az egy lakosra jutó adósságállomány alakulását nézzük, az elıbbiértékek hően visszatükrözıdnek. Látható, hogy a település a méretéhez képestjelentıs adóssággal rendelkezik: míg Dabas Város egy fıre jutó adósságállományánakátlaga 7600 Ft, addig ez az érték Újhartyán Községben 26 200 Ft a vizsgálthat év átlagában!Az ábra adatai alapján még említésre méltó a másik, városi ranggal rendelkezıtelepülés, Örkény értéke is. A város a harmadik helyen áll az adósságállományátlagát illetıen, és sajnálatos módon második helyen áll az egy lakosrajutó értékek tekintetében. Errıl a településrıl is elmondható, hogy döntı többségébenfejlesztésre fordították a felvett hiteleket: szakképzı iskola felújításra,valamint kedvezı vállalkozási környezet megteremtésére. A település még nemrendelkezik ipari parkkal, de a betelepült mőködı vállalkozások száma és nagyságamár megköveteli a városvezetéstıl, hogy a szomszédos ipari parkokkalegyenértékő infrastruktúrát és környezetet teremtsen számukra.Számos tanulmány, írás kiemeli, hogy az eladósodás kapcsán a legnagyobbveszélyt a visszafizetés fedezete jelenti. Ahhoz, hogy valós és világos képetkapjunk a vizsgált kistérség önkormányzatainak eladósodásáról, feltétlenül megkell vizsgálni az adósságállomány arányának alakulását az összes bevételhez,2 Pályázati önrészként felhasznált összeg.


126 Csiszárik-Kocsir Ágnesvalamint a saját bevételekhez képest. A saját bevételek (ezen belül is a helyiadók) lesznek azok a források, melyekbıl az önkormányzat képes lesz visszafizetnia felhalmozott adósságot, ezért az alábbiakban ezt az értéket elemzem.3. ábraA Dabasi kistérség önkormányzatainak összes adósságának, valamint az egy lakosrajutó adósságállományának átlaga 2000–2005 között (ezer Ft-ban)140 000120 000100 00080 00060 00040 00020 0000Dabas123291,82511,8HernádInárcs977,3Kakucs15833,3Örkény39161,0Pusztavacs266,7Táborfalva5402,8Tatárszentgyörgy3444,3Újhartyán71680,2Újlengyel11666,7302520151050teljes adósságállomány (bal skála)egy lakosra jutó adósság (jobb skála)Forrás: MÁK adatok alapján saját számítás.4. ábraA Dabasi kistérség önkormányzatainak átlagos adósságállományának arányaaz összes, valamint a saját bevételhez képest 2000–2005 között10,008,006,004,002,000,00DabasHernádInárcsKakucsÖrkényPusztavacsTáborfalvaTatárszentgyörgyÚjhartyánÚjlengyel100,0080,0060,0040,0020,000,00hitel bevételek az összes bevétel %-ban (bal skála):hitel bevételek az saját bevétel %-ban (jobb skála):Forrás: MÁK adatok alapján saját számítás.


Az önkormányzatok eladósodásának bemutatása… 127A 4. ábra szemlélteti a fent említetteket. A 3. ábra alapján kiemelt három településkapcsán elmondható, hogy a legjobb helyzetben a dabasi önkormányzatvan, mivel az arány mindössze 14%, ezzel szemben Örkény esetén 34%-os,Újhartyán esetén pedig 63%-os értéket látunk. Továbbá az ábra egy új településtis kiemel, Újlengyel esetét, ahol az adósságállomány átlagos aránya meghaladjaa 77%-ot is! Az ilyen magas értékek véleményem szerint jelentıs megkötéstjelentenek egy helyhatóság számára, hosszú idıre meghatározva a gazdálkodásirányát. Mindemellett számos veszélyt is magában hordoznak a 60% feletti értékek:a saját bevételek csökkenése esetén komoly finanszírozási problémávalkell számolniuk az önkormányzatoknak.ÖsszegzésA fent leírtak alapján elmondható, hogy a magyar helyhatóságok számos finanszírozásigonddal küzdenek. A gondok megoldására sajnálatos módon sok lehetıségnem kínálkozik. A valódi megoldást kínáló formák általában nehezenmegvalósíthatók, hiszen politikai és társadalmi konszenzust igényelnek. A vizsgáltkistérség önkormányzatainak adatait vizsgálva tökéletesen visszatükrözıdikaz országos kép, ezen helyhatóságok sem kerülhetik el fejlesztéseik finanszírozásáhoza külsı forrás bevonást. Az önkormányzatokat mélyebben megvizsgálvaazonban elmondható, hogy míg országos szinten a helyhatóságok nagy részenapi fizetési problémákkal küzd, addig a kistérségi önkormányzatok eddig mentesültekaz efféle problémák alól, mivel a felvett külsı adósságot fejlesztésre,beruházásra fordították. Bízom benne, hogy ez a gyakorlatuk a közeli és a távolijövıben is fennmarad, illetve fennmaradhat.IrodalomÁgh A. (2005): Közigazgatási reform és EU versenyképesség: a „konfliktus-konténerek”felszámolása. In Vigvári A. (szerk.): Félúton: Tanulmányok a helyi önkormányzatokfinanszírozási rendszerének továbbfejlesztési lehetıségeirıl. IDEA-TÖOSZ.Bernáth K. – Jókay K. – Szmetana Gy. (1999): <strong>Önkormányzatok</strong> és a tıkepiac. HVG-ORAC.Magyar Államkincstár, KÖZINFO adatbázis adatai, www.kozinfo.hu (2008. 01. 03.)Magyar Nemzeti Bank (2008): Hitelezési felmérés, 2008. március, http://www.mnb.hu/engine.aspx?page=mnbhu_hitelezesi_felmeres&ContentID=10803 (2008. 03. 25.)Varga S. (2008): Államháztartás – önkormányzati szabályozás, 2008 – Az önkormányzaticsıdök éve konferencia, 2008. április 3., http://www.onkormanyzaticsod.hu/data/fajl/upload/Varga_onkormanyzati_szabalyozas.pps (2008. május 5.)Vigvári A. (2003): Az önkormányzati szektor pénz- és tıkepiaci kapcsolatának szabályozásiszükségessége és lehetısége. IDEA Szakértıi Tanulmányok.


128 Csiszárik-Kocsir ÁgnesVigvári András (2006): A leggyengébb láncszem. A helyi önkormányzatok finanszírozásirendszerének reformja. In Vigvári A. (szerk.): Vissza az alapokhoz! Tanulmányoka közpénzügyi rendszer reformjáról. Új Mandátum Kiadó.The indebtedness of a local authority illustrated by the caseof the Dabas sub-regionThe municipal or local government sector is the largest area in the public sector,and in recent years it has undergone considerable change: the level of state financehas decreased and the value of property has also decreased, whilst it isimpossible to increase its own income. The only way to finance operations is byborrowing and issuing bonds. The study describes the performance of the localauthority in the Dabas sub-region in negotiating credits and issuing bonds,showing the main reasons and trends.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSAUTONOMY IN LOCAL PUBLIC FINANCEProfessor Liliana Donath PhD&Florin Dumiter (PhD Candidate)Faculty of Economics and Business AdministratonWest University of TimişoaraAbstractThe article affirms the importance of financial decentralisation, motivated bothby economic and non-economic factors. In this sense we will show three systemsof local autonomy, namely: total, limited and custodial. We shall also discussthe Principles of Local Autonomy as contained in the European Charter.The final section of the paper will describe local community aspects of theevaluation of the level of autonomy.IntroductionLocal Public Finance has its origin in the independence enjoyed by territorialauthorities for the administration of their respective communities. From an administrativepoint of view we can discuss several types of juridical regime:– an administratively centralised regime;– a devolved regime and– an autonomous regime (i.e., local self-government).It should be emphasised that none of these three juridical regimes questionthe integrity or unity of the state, in that they are concerned only with publicadministration.A centralised government regime recognizes the existence of only onemoral, political and territorial authority - which is the state. Organised structuresof central (state) government (also termed “irrevocable subordinates” of thecentre) do exist within the territory but have no attributes of their own. Unityand uniformity are totally antithetical or prejudicial to local peculiarities, which


130 Liliana Donath – Florin Dumiterare being sacrificed. The result, as the saying puts it, is “paralysis at the extremitiesand apoplexy at the centre”. 1The disadvantages of governmental centralisation are partially resolved bythe efficiency of the administratively devolved regime. Within this framework,the characteristics of administrative centralisation are preserved, apart from thefact that, within the territory direct employees of the centre no longer exist, but,rather, the territory’ own administrative authorities in which appropriate competencesare vested - at least in relation to some problems of local interest. In otherwords, the devolved authorities modulate the measures and the directives issuedby the central authorities to allow for local particularities. Even if, in relation toadministrative efficiency, the devolved regime can be shown to be adequate,showing both advantages and disadvantages, it suffers, nevertheless, in relationto democratic criteria. These problems are solved by the third alternative formof regime – that is a fully decentralised administration or a regime of localautonomy 2 .Within this framework, and within the state as a whole, the local territorialcollectivities are “legal persons of the public law”, having their own capacityand interests which may differ from the public interests of the state. These haveat their disposal their own administrative authority to satisfy these public interestsand also the necessary material, financial and human resources.The authorities governing these local territorial “collectivities” as we mayterm them, are not appointed but chosen by the citizens, autonomy being ensuredby means of the vote. In this regime public administration loses its unitarycharacter, being composed of the state government and the local autonomousadministration.Local autonomy manifests itself in several ways. In respect of legal capacity,the local territorial collectivities have distinctive powers to regulate themselves,having their own public interests. Institutionally, they possess their own governmentalauthority, being outside central state government. In terms of decision-making,such authorities have their own competences and take decisions inthe interests of the collectivities which they govern.Further, this autonomy cannot be real or effective unless autonomy based onhuman, material and financial tools is present, that is, with the local territorialcollectivities having their own public servants and financial autonomy - especiallyfor establishing and collecting their own levied rates and taxes – and,,therefore, their own budget.1 Popescu, C.L. “Autonomia locală şi integrarea europeană”, Ed. ALL BECK, Bucarest, 1999,quoting Jacques Baguenard, “La descentralisation territoriale”, PUF, Paris, 1980, p.8.2 What in Romania is called descentralizare administrativă or autonomie locală in French iscalled descentralisation administrative, in English self-government or local government and inGerman Selbstnerwaltung – Popescu, C.-L., op cit, p. 65.


Autonomy in Local Public Finance 131The three systems of local autonomyUnder the conditions applying in some highly diversified systems of local organisationit is difficult to quantify the degree of decentralisation (local government).However, in the literature, and in practice, three types of administrativesystem are delineated which can give substance to this indicator. Theseare::– a full autonomy system 3 which gives full freedom to local communities togovern their own activities, with no involvement from central government;– a limited autonomy system, according to which the task of the local authoritiesis to solve the main problems of their communities, whilst thetasks of central government are to control within the limits stipulated bythe law;– a trusteeship system, where central government retains general competenceto solve problems involving local interest.We can recognise three elements of local government which define in a logicalway the content of the concept: the organisational element, the functionalelement and the administrative element. Therefore, in Romania, the Law onLocal Public Administration states that: “Autonomy concerns the organisationand functioning of local public administration and represents the right and effectivecapacity of local public administration to resolve and administer, for itsown interest and under its own responsibility, an important share of politicalaffairs in the interest of the local communities whom it represents. By “localcommunity” what is understood is the totality of the citizens of the territorialadministrativeunit.”In organisational terms, local autonomy works by the fact that the authoritiesof the local public administration are chosen by the electorate which resideswithin the territorial-administrative unit, by recognition of the fact that, in respectof their locality, local councils can legally determine organisational structures,the number of employees, the organisation of local public services and theestablishment of legal persons of the public law.In functional terms, local autonomy works mainly through the competenceof local councils and mayors to solve the problems of public interest without theintervention of other authorities. In a juridical plan, functional autonomy hastwo normative sources: one legal and one regulatory. Administratively, localautonomy concerns the competence of local authorities which derives from thequality of those legal persons of the territorial-administrative units who administratethe local heritage.3 HoanŃă N. ”Economie şi finanŃe publice”, Ed. Polirom, 2000, Iaşi, p. 268.


132 Liliana Donath – Florin DumiterLocal public entities have, according to legislation 4 , a heritage, their ownbudget and can decide what should concern the administration of local publicinterests… “As legal persons of the public law, they are owners of the assets ofthe public area of local interest, according to law”.The Local Autonomy Principles of the European CharterAccording to the doctrine of financial public law, the financial elements of localautonomy consisted of “the right of each territorial-administrative unit to haveits own annual budget and the competence of the administration councils ofvillages, towns and counties to adopt local budgets determining expenses accordingto local needs, as well as rates, taxes and the necessary borrowings.” 5Being preoccupied by protecting and strengthening local autonomy, Europeannations, through the mediation of the Council of Europe, laid down theprinciples and basic rules which guarantee the political, administrative and financialindependence of local authorities. The principles specified by the Councilof European in its publications on Local Autonomy are:– Local communities have the right, within the framework of national economicpolicy, to have their own adequate resources to dispose of freely,in order to fulfil their mandate.– The financial resources of the local collectivities must be proportionate tothe responsibilities established for them by law.– At least a part of the financial resources of local collectivities must comefrom local taxes, in the proportions established at the level of local authorities,and within the limits of the law.– The financial system to which the resources of the local communities belongmust be sufficiently diversified and dynamic as to permit them tostudy the real evolution of the costs of exerting their own competences.– The protection of financially weaker local collectivities, dictates the establishmentof some adjustment procedures or of other equivalent measureswhich would counter the effects of non-equal allotment of potentialsources of finance sources, as well as of the related financial responsibilitieswhich belong to them. These kinds of procedures or measures shouldnot diminish the freedom of opinion of the local collectivities within theframe of their own area of responsibility.– The local collectivities must be adequately consulted regarding the modalitiesfor allocating the redistributed resources.– The subsidies granted to local communities should not, as far as possible,be destined for financing projects expressly specified. In this sense, the4 OUG nr. 45/2003 regarding local public finance.5 Gliga, I. "Drept financiar public", Ed. All, Bucureşti, 1994, colecŃia Juridică, p. 258.


Autonomy in Local Public Finance 133granting of subsidies should not harm the fundamental freedom of the localauthorities to establish their own policy;– The local collectivities must have access, according to law, to the nationalcapital market for the purpose of financing their own investment objectives.Local Community IssuesIf we are to be able to evaluate the degree of autonomy of local communities,we should take into consideration:– their total or partial independence in terms of raising revenue,– their capacity to contract and administer loans,– their capacity to establish and collect rates and taxes,– their administration of the annual budget surplus or deficit.Local authorities are required by law to:– elaborate and approve the local budget by an officially specified date,– set, collect and monitor rates and local taxes as laid down by law;– monitor the implementation of the local budget and any adjustments necessaryin the course of the relevant budget year to achieve a balancedbudget;– determine and monitor the performance of local public services;– efficiently manage the public and private property assets of the territorial-administrative unit;– enter into short, medium and long-term loan-agreements and monitortimely payment of the resultant obligations;– efficiently manage financial resources during the implementation of thebudget;– determine the options and priorities for approving local public expenditureand for settling the related accounts;– elaborate, approve, modify and monitor the implementation of the LongtermDevelopment Programmes of the territorial-administrative units as abase for managing the annual local budget;– organise and monitor the performance of the financial control system oftheir own administration and of that of subordinate institutions.Local financing arrangements better satisfy in quality and efficiency termsthe requirements of public utilities within their territory. The issue which remainsto be studied and resolved is one of how far should financial autonomygo, or, in other words, how should centralised and decentralised responsibilitiesin the field of public finance be divided or apportioned.


134 Liliana Donath – Florin DumiterConclusionsIn every country the balance between central and local public finance is different.The degree of financial centralisation differs, depending on the extent towhich the national government is concentrated, of the way in which local organsare subordinated to central government. In all cases, however, the majorproblems of national, strategic interest - those which affect all citizens, such asdefence, law and order, national governance, external relations, culture, health,education etc – are the responsibilty of the central budget, in addition to themacro-social policies of social organisation and welfare.Financial decentralisation operates beyond the boundaries where the use ofthose assets and public services of national interest encoounters restraints andwhere the relative cost of central decision-making becomes too high. This concernsspecific utilities such as bridge construction, public lighting, communityestablishments, local transport, schools etc.It is evident that there will be differences regarding the demand for publicutilities and the possibilities of satisfying those demands from one local authorityto another. In addition, local communities are open and have a complex relationshipsystem. All of these factors relate to local self-finance.Bearing in mind the capacities given to local authorities in Romania, thebenefits of limited autonomy are due to interaction with central government.Decentralisation, (that is to say, the multi-source organisation of local publicfinance derived from financial autonomy) is determined by efficiency, takinginto account decreases in some types of expenditure at central level, as well asproviding a clear way to monitor the funds generated.ReferencesGliga, I. (1994): ”Drept financiar public”, Ed. All, Bucureşti , colecŃia Juridică.HoanŃă N. (2000): ”Economie şi finanŃe publice”, Ed. Polirom, Iaşi.OUG nr. 45/2003 regarding local public finance.Popa, F. (2000): ”Autonomia locală în România” Ed. All, Bucureşti.Popescu, C. L. (2004): ”Autonomia locală şi integrarea europeană”, Ed. ALL BECK,Bucarest, 1999, quoting Jacques Baguenard, “La descentralisation territoriale”,PUF, Paris, p. 8.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSBERUHÁZÁSI SZEMLÉLET ÉS FEJLESZTÉSISZEMLÉLET ÜTKÖZÉSE AZ ÖNKORMÁNYZATOKGYAKORLATÁBANDöbrönte KatalinPhD-hallgatóCorvinus EgyetemBevezetésKiinduló hipotézisem, hogy az önkormányzatok alapvetıen a kötelezı feladatukkörébe tartozó témákban (útfenntartás, alapfokú oktatási, szociális és egészségügyiinfrastruktúra stb.) beruházásokat folytatnak. Ezek egyedi projekteket jelentenek,melyet vagy az adott intézmény nagymértékő felújítási szükségleteindukál, vagy valamilyen támogatási lehetıség annak kihasználására ösztönzi azönkormányzatot. Az egyes fejlesztések nem egymással összehangoltan valósulnakmeg, sok esetben az önkormányzat különbözı szervezeti egységei felelısekaz egyes beruházásokért egymásról nem tudva. Bár az önkormányzatok rendelkeznekkülönbözı stratégiai dokumentumokkal, azok minden fejlesztésre kihatójellege nem jellemzı. A stratégiai dokumentumok sok esetben inkább projektszemléletőek,mint koncepcionális, stratégiai szinten megfogalmazott fejlesztésiirányok. A fejlesztési források hatékony felhasználása, illetve a településfejlesztésbenfenntartható eredmények elérése érdekében szükséges a beruházásiszemléletmódon való változtatás.Beruházási szemléletmód és fejlesztési szemléletmódaz önkormányzati fejlesztéspolitikábanÁgazati és beruházási megközelítésA beruházásokat alapvetıen a következı csoportokba sorolhatjuk:– Településrendezési és fejlesztési feladatok: helyi közutak fejlesztése, közterületekés zöldfelületek fenntartása, fejlesztése;– Humán közszolgáltatások infrastruktúrájának biztosítása;– Közmőellátások biztosítása, helyi környezetvédelmi és természetvédelmifeladatok ellátása.


136 Döbrönte KatalinA fenti területeket azonosítjuk, mint a településfejlesztés szempontjábólmeghatározó tématerületeket. Az önkormányzati gyakorlatot jelenleg egy átmenetifázis jellemzi, melyben még hangsúlyosan érvényesül az egyedi, elszigeteltberuházásokra épülı városfejlesztés, de már megjelenik egyes városokban az integráltszemlélet, a nagyobb terek együttes kezelése is. A közterület és helyiközútfejlesztés és a humán infrastruktúrafejlesztés nem kapcsolódik össze, aközmővesítés jó esetben kapcsolódik az útfejlesztéshez. A helyi gazdaságfejlesztéselsısorban ingatlanfejlesztésként jelentkezik, az önkormányzati tulajdonúhelyiséggazdálkodás sok esetben még nem koncepció alapján, és nem kellıhatékonysággal valósul meg.Az uniós források megjelenése is nagyrészt az elszigetelt beruházási szemléletmódoterısítette. Az önkormányzati fejlesztési területek különbözı operatívprogramokban, és azokon belül különbözı prioritásokban jelennek meg. Bár astratégiai tervezés módszertana lehetıséget biztosít szinergiák érvényesítésére akülönbözı programok és prioritásaik között, ezek a gyakorlatban nem tudtakmegvalósulni. Sajnálatosan elıfordulhatott több esetben, hogy egy támogatásbólfelújított iskolát két évvel késıbb kapacitás többlet jegyében bezártak. A jelenlegiregionális programok prioritásai között sem jellemzı a koordináció egyelıre.Megjelenik azonban egy szakterület, a település rehabilitáció, mely kimondottanpartnerségre épülı, integrált fejlesztéseket céloz megvalósítani.Integrált megközelítésA beruházási és fejlesztési szemléletmód közötti különbségeket a fejlesztésekintegráltságában is megfoghatjuk. Az integrált projekt többféle jelentéstartalommalbírhat.Az integráltság vonatkozhat arra, hogy a projekt egy területi szemléletmódban,egy adott akcióterület fejlesztési szükségleteit határozza meg, és azokategymással összehangoltan, egy idıkeretben megvalósítja. Integráltságról beszélünkakkor is, ha a település egy szerkezeti problémájára keresi a választ, és ehheztöbbféle eszközt alkalmaz. A települési szerkezeti problémákat általában azúthálózat (és esetlegesen vasúthálózat) fejlesztésével lehet orvosolni, mely esetbenaz út áthelyezése, vagy új csomópontok kialakítása, régi lezárása egyúttalkülönbözı városi funkciókra is hatással van, pl. a szolgáltatások elhelyezkedésére.Az út és közterület fejlesztést ez esetben a város az érintett funkciók újragondolásával,szükséges áthelyezésével, bıvítésével – szőkítésével idıben, forráskeretbenés partnerségben gondolkozva összehangoltan végzik.Az integráltságnak egy következı rétege, amikor a közterület rehabilitációtés épület rehabilitációt különbözı tartalmi fejlesztési elemek egészítik ki. A fizikaiberuházások különbözı társadalmi akciókkal, programokkal, képzésekkel,foglalkoztatási programmal, marketing elemekkel való kiegészítése hozzájárulaz adott városrész sajátos problémáinak kezeléséhez, a fizikai infrastruktúra


Beruházási szemlélet és fejlesztési szemlélet ütközése... 137életre keltéséhez, és a város céljainak megfelelı használatához. Ebben a tekintetbenmég viszonylag kevesebb tapasztalat van a város rehabilitációban, de mársokan felismerték, hogy ezzel az eszközzel lehet a fejlesztések hatékonyságátnövelni.A település rehabilitáció eddigi gyakorlatában csak részlegesen jelent meg azintegráltság. A Phare 2002–2003-as program keretében a település rehabilitációtámogatási konstrukcióját már az integrált megközelítés elvére építették. Ezesetben külön projektekben, de párhuzamos finanszírozás és megvalósítás keretébentámogattak közlekedésfejlesztést, belvárosi központi részek rehabilitációját,és képzési-foglalkoztatási programokat. Az integráltság eredményessége éshatékonysága szempontjából gátló tényezı volt, hogy a három témát önálló projektekbenkezelte a kiíró. A 2004–2006-os Nemzeti Fejlesztési Terv keretébenkiírt város rehabilitációs pályázati feltételek nem támogatták az integráltságot.Szervezeti meghatározottságA fenti tematikus megközelítés leképezıdik az önkormányzati szervezeti felépítésbenis. Az önkormányzatnál a legfontosabb településfejlesztési szereplı a fıépítész.Felelıs a rendezési eszközökért, és felelıs egyben a város fejlesztéséértis. A fejlesztési szemléletmód és a beruházási szemléletmód közötti érvényesülésbenmeghatározó, hogy a fıépítész mennyire úgymond csak az építészetimőszaki-rendezésikérdésekkel kíván foglalkozni, ill. mennyire nyitott a fentihármason túlmenıen a társadalmi – gazdasági vonatkozások figyelembe vételére,városfejlesztésbe való beépítésére. Meghatározó tényezı, hogy a fıépítészmellett mőködik-e városfejlesztési vagy városrendezési iroda. Amennyibenigen, az a hatáskörök megosztásához, egymástól való elhatárolódásához vezet.További fontos, hogy van-e önálló beruházási iroda. Jellemzıen az egyes ágazatiirodákhoz kapcsolódó beruházási tevékenységeket menedzselik, közbeszereztetik,a projektek végrehajtását figyelemmel kísérik. Elméletileg ez a megoldássegíthetné a különbözı ágazati fejlesztések illeszkedésének biztosítását, de agyakorlati tapasztalat az, hogy a Beruházási irodáknak nincsen stratégiai szerepük,elsısorban a hozzájuk rendelt projektek elıkészítését, közbeszereztetésétés végrehajtását koordinálják. Az is fontos kérdés, hogy az önkormányzat ingatlanvagyonátki kezeli, és ezzel együtt ki a felelıs azok fenntartásáért. Sok helyüttaz oktatási, szociális és egészségügyi irodák egyben intézmény fenntartókis, ami általában a felújítási, fejlesztési kötelezettséget is hozzájuk rendeli.Általános gyakorlat az önkormányzatoknál, hogy különbözı szervezeti formákbanmegjelenı önkormányzati tulajdonú vagyonkezelı társaságok felelıseka fejlesztési tevékenységért: ez általában jelenti a közterület fenntartást, lakásgazdálkodást,közmővesítést és közmőcserét, utak pormentesítését, ill. burkolatjavítástvagy cserét, zöldfelület fenntartást és fejlesztést. Ezek jellemzıen egyedi,kisléptékő feladatok, melyek elsısorban a karbantartás, felújítás fogalomkörébetartoznak, és kisebb mértékben eredményeznek valódi fejlesztést.


138 Döbrönte KatalinA 2007–2013-as uniós források város rehabilitációs támogatásának elıfeltétele,hogy a fejlesztések elıkészítésére és végrehajtására önkormányzati tulajdonúvárosfejlesztı társaságot hozzanak létre az önkormányzatok. A vagyonkezelıtársaságokhoz képest a városfejlesztı társaságok hozzáadott értéke, hogyképesek nagyobb kiterjedéső területi egységekben, ún. rehabilitációs vagy fejlesztésiakcióterületekben gondolkozni, ezeket több éves akcióterületi terv éspénzügyi terv támasztja alá. A keretfeltételeket és a költségvetést az önkormányzathagyja jóvá, ezen belül azonban a Városfejlesztı Társaság teljes spektrumúhatáskörrel rendelkezik egy integrált fejlesztési projekt megvalósításához.Önkormányzati vagyonstratégiaés aktív ingatlangazdálkodási politikaA város az aktív vagyongazdálkodás lehetıségeit akkor tudja kihasználni, ha avagyonstratégiában megfelelıen beazonosítja azokat a területeket és ingatlanokat,melyek középtávon fejlesztésekben érintettek lehetnek. Beazonosíthatja aváros, hogy hol kíván rövid, közép és hosszú távon gazdasági területet kialakítani,milyen szerkezeti átalakításokra van szükség, és az milyen ingatlanokatérint, hol kíván a város funkciót bıvíteni, vagy szőkíteni. A városnak napra készinformációra van szüksége abban a tekintetben, hogy az ingatlanvagyona milyenállapotban van. Az aktív ingatlangazdálkodási terv az akcióterülető városfejlesztésiszemléletmódot támasztja alá. A vagyonstratégiára alapozva a városaz akcióterületre vetítve határozza meg, hogy az ott található ingatlanjaival mika tervei: mit kíván eladni, mit kíván megvásárolni akár a funkció sőrítés érdekében,akár stratégiai vagyonának gyarapítása érdekében, akár nagyobb egységesfejlesztési terület kialakítása érdekében. Mely lakásokat kívánja megtartani,kíván-e szociális bérlakásokat építeni, mely üzlethelyiségeket kívánja megtartani,eladni, bérbe adni. Mely ingatlanok vonatkozásában fontos a felújítás, hol indokolta bıvítés, fejlesztés.Ha a város ezeket a szempontokat egy akcióterület vonatkozásában részletesen,ingatlanokra lebontva felméri, sokkal pontosabb képe lesz arról, hogy milyenfejlesztési szükségletei és lehetıségei vannak, és a befektetıkkel is sokkaljobb a tárgyalási pozíciója: tudja, hogy a város érdekeit szem elıtt tartva mit kínálhat,és a befektetı is egy kiszámíthatóbb környezetben tud tervezni.Fejlesztési partnerségekA fejlesztési szemléletmód érvényesítésének egyik alap pillére a fejlesztési partnerségérvényesítése. A városfejlesztési döntések kompetenciája az önkormányzathatásköre, amely azonban csak akkor tud megfelelı hatékonyságú döntésekethozni, ha a városi térben érintett szereplık elvárásait, igényeit, szükségleteités fejlesztési terveit ismeri.


Beruházási szemlélet és fejlesztési szemlélet ütközése... 139A partnerség alkalmazásának hosszú távú célja hogy a városok, és egyes városrészekhosszú távon élhetı környezetet biztosítsanak, az ott lakók igényeiszerint. Ez a cél több dimenzióban valósulhat meg. Jelenti a városi menedzsment,városirányítás hatékonyságának növelését, a városi irányítás, városszervezés,városfejlesztés nyitottabbá, átláthatóbbá tételét, jelenti, hogy a közösségiérdeket figyelembe véve történjenek változtatások, új fejlesztések. A fejlesztésipartnerség révén erısödik a társadalmi kohézió, a lakosság bevonása a városiidentitás erısödését is eredményezi.A fejlesztési partnerség legfıbb célcsoportjait jelentik: a vállalkozások, akika magántıke megmozgatásával hozzá tudnak forrásokkal is járulni a településfejlesztéséhez. Fontos célcsoportot jelentenek a közszféra szereplıi: az államitulajdonban levı utak kezelıje, a mőemlékvédelmi hatóság, a MÁV a legevidensebbtulajdonosi szerepkörben megjelenı szereplık. Fontos a humán közszolgáltatókkalés egyéb közszférabeli szereplıkkel való együttmőködés is, hiszenaz oktatási, szociális, egészségügyi ellátások infrastruktúrája szoros összefüggésbenvan a városi funkciók megoszlásával és a városszerkezettel. A civilszervezetekkel való partnerségi együttmőködés olyan tudást hozhat be a városfejlesztésielképzelésekbe, melyet az adminisztráció, az önkormányzat nem tudbiztosítani. A fejlesztési partnerségrıl sokszor, sok összefüggésben szó esik.Azonban talán ez a legnehezebb eleme a fejlesztési szemlélető város rehabilitációstevékenységnek.Stratégiai tervezés az önkormányzatok gyakorlatábanKiinduló hipotézisem, hogy egy település fejlesztésében a fejlesztési szemléletmódcsak stratégiai tervezésre alapulva tud megvalósulni.A jelenlegi jogszabályi környezetben egyrészt kötelezı stratégiai dokumentumokatjelentenek a rendezési eszközök, a településfejlesztési koncepció és arendezési tervek, valamint a választási ciklusokhoz igazodó gazdasági programok.A 2007–2013-as uniós források felhasználásához kapcsolódva az uniós folyamatokkalösszhangban megjelent az integrált városfejlesztési stratégia, mintúj várostervezési stratégiai dokumentum. Ez a tervezési dokumentum tud bizonyosperemfeltételek mellett olyan szerepet felvállalni, mely a városok összehangoltés megvalósítás orientált fejlesztéseit segítik.Az integrált városfejlesztési stratégia egy fejlesztési szemlélető középtávot(7-8 év) átölelı dokumentum, célja a városokban a területi alapú, területi szemléletőtervezés megszilárdítása, a városrészre vonatkozó célok kitőzése, és annakközéptávon való érvényesítése. Ezzel a városokat hozzásegítjük közvetettena fejlesztési szemléletmód alkalmazásához, kiszámítható, területi megközelítésővárosfejlesztési gyakorlat kialakításához. A városfejlesztési dokumentumok eszköztáraaz IVS-sel elmozdul a megvalósíthatóság irányába, hiszen ebben a do-


140 Döbrönte Katalinkumentumban a megvalósítás pénzügyi és szervezeti feltételeirıl is számot kelladni. Középtávon az integrált városfejlesztési stratégia a város összes fejlesztésénekmeghatározójává, referenciapontjává válik.Ugyanakkor fontos az integrált városfejlesztési stratégia jogszabályi alátámasztása,hosszú távon csak így tud beépülni a városok tervezési rendszerébe,és csak így tud a településfejlesztés meghatározó stratégiájává válni.KövetkeztetésekMa az önkormányzatok többsége még egyértelmően beruházási szemléletmódbantervez, és végez fejlesztéseket. A városoknak saját fejlesztésük közép éshosszú távú céljainak megvalósításához szükséges a fejlesztési szemléletmód alkalmazása,és az ahhoz szükséges szervezeti, stratégiai és módszertani módosításokelvégzése.Fenntartható városfejlesztés csak megvalósítás orientált stratégiai tervezés alapjánlehetséges, mely nemcsak városi, hanem városrészi szinten is vizsgálja a folyamatokatés lehetıségeket. Ennek eszköze az integrált városfejlesztési stratégia. Azönkormányzati szervezeti egységek közötti koordináció alacsony fokú, ami a fejlesztésekösszehangolását is gátolja. A város egyrészt a fejlesztési partnerség révéntud plusz erıforrásokat (anyagi és egyéb) mozgósítani, másrészrıl az önkormányzatiszervezetrendszertıl független önkormányzati cégbe szervezve a városfejlesztést,ott nyereséget generálva tudja a városfejlesztésre fordítható forrásokat növelni.Különbözı tematikájú városfejlesztési keretek létrehozásával (ez lehet egy várositerületre, utcára vonatkoztatva, vagy az egész városra átfogóan) van még lehetıségea városnak a magántıke megmozgatására. A forrástervezéshez és stratégia érvényesítéséheznagymértékben hozzájárulhat az aktív ingatlangazdálkodási terv alkalmazása,melyben a város tudatosan tervezi ingatlanjaival kapcsolatos elképzeléseit. Afejlesztési szemléletmód alkalmazásához a 2007–2013-as város rehabilitációs támogatásiforrások felhasználása nyújt gyakorlati tapasztalatot. Ezek a konstrukciók atanulmányban ismertetett fejlesztési szemléletmód szerint lettek kialakítva, melyneka városoknak meg kell felelniük. Fontos tapasztalat lesz pár év múlva, hogy menynyibensikerült ezeket a módszertanokat, technikákat az önkormányzatoknak beépíteniük.Felhasznált irodalom1990. évi LXV. törvény az önkormányzatokról.Kézikönyv a városok számára, Budapest, 2007. október 5.Lipcsei Charta a fenntartható európai városokról, 2007. május.Phare Orpheusz program utólagos értékelési jelentése, 2007. október, VÁTI.Tervezıi útmutató a megyei jogú városok számára 2007–08, ROPIH.


Beruházási szemlélet és fejlesztési szemlélet ütközése... 141AbstractMunicipalities in Hungary mainly apply an investment approach in the developmentof their cities, but cities should adopt a development approach in orderto have sustainable communities. Strategic planning should underlie developmentactions which link planning with implementation. The new planning tool,integrated city development strategy, can be the right tool for this. A spatialapproach, integrated projects and strategic partnerships are prerequisites for thisform of city development, and the appropriate institutional background, eg. citydevelopment enterprises, city development funds, and pro-active property developmentplans of the municipality, can support the sustainable developmentof cities.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSA FELTÉTELES KÖTELEZETTSÉGVÁLLALÁSLEHETSÉGES FORMÁI ÉS SZEREPEAZ ÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSÁBANGál ErzsébetPhD-hallgatóMiskolci Egyetem Gazdaságtudományi <strong>Kar</strong>Vállalkozáselmélet és Gyakorlat Doktori IskolaAz önkormányzatok gazdálkodásának szabályozása több síkon követhetı nyomon,összességében azonban elmondható, hogy a gazdálkodás és ezen belül is aszámvitel szabályozásának, illetve modernizálásának kérdése aktuális és az önkormányzatirendszer reformját illetıen napirenden van. A számviteli modernizációés az önkormányzatok gazdálkodásának transzparenssebbé válása azonbannem érhetı el kizárólag a beszámoló rendszer átalakításával. Számos olyankockázati elem fedezhetı fel, melyek a részleges eredményszemléletre való áttérésesetén is külön elemzést és felmérést igényelnek. Ezek a kockázati elemekaz önkormányzatok olyan jellegő (feltételes) kötelezettségvállalásához kapcsolódnak,melyek a mérlegben – még az áttérés esetén sem – mutathatók ki. Ennekoka részben a nyilvántartási rendszer hiányosságából, részben a költségvetésiés a kvázi költségvetési szervek beszámoló rendszerének eltérésébıl, részbenpedig egyéb okokból adódik. A tanulmány célja, hogy megfogalmazza afeltételes kötelezettségvállalás (contingent liability) fogalmát, támaszkodva aközpénzügyi szakirodalomra, majd rávilágítson a feltételes kötelezettségvállalásszerepére, jelentıségére és esetleges kockázataira az önkormányzatok gazdálkodásátilletıen, elsıdlegesen a banki minısítések szemszögébıl.A feltételes kötelezettségvállalás fogalmának meghatározásaA feltételes kötelezettségvállalás (contingent liability) problémája az elmúlt 10évben került a közpénzügyi szakirodalom látókörébe (Polackova, 1998; Shick,1999). A fogalom és probléma felmerülése és elemzésének szükségessége öszszekapcsolódotta kelet-ázsiai válsággal (1997), ahol is az államadósság drasztikusmegemelkedését a bankszektornak nyújtott garanciák lehívása okozta. Ahazai szakirodalom is foglalkozik a témával (Gyırffy, 2005; Hegedős–Tönkı,


A feltételes kötelezettségvállalás lehetséges formái és szerepe… 1432007; Vígvári, 2007). Hegedős–Tönkı írása a gazdasági társaság által közvetítettkockázatokból vezeti le és elemzi a feltételes kötelezettségvállalás szerepétés jelentıségét. A feltételes kötelezettségvállalás fogalmát és elıfordulásaitPolackova (1998) az alábbi mátrixban ábrázolta a központi kormányzat pénzügyikockázatait elemzı írásában:1. táblázatA központi kormányzatok pénzügyi kockázatainak típusai 1Közvetlenkötelezettségvállalás(mely mindenképpenfelmerül)Feltételeskötelezettségvállalás(mely bizonyosvalószínőséggelkövetkezik be)Explicit (szerzıdésben,törvényben rögzített) kötelezettségvállalásA: Belföldi és külföldi hitelek;törvényben rögzítettközfeladatok költségvetésikiadásai (pl.: nyugdíjrendszer,egészségügy finanszírozása,közalkalmazottakbérei, jövedelem kiegészítırendszerek);elmaradt, kiszámíthatóeszköz felújításiigény.C: Kormányzati (állami)garanciavállalások (pl.:állami bankok hitelfelvétele,betétek utáni garancia,minimális szolgáltatásigénybevételére vonatkozógarancia.)Implicit kötelezettségvállalás(A kormányzat „morális” kötelezettsége,melyben garantáljaa szerzett jogokat és igyekszikmegfelelni a társadalmielvárásoknak)B: Jövıbeni nyugdíjkiadások(ha errıl külön törvény nemrendelkezik); közberuházásokjövıbeni fenntartási, üzemeltetésiköltségei.D: Állami vállalatok vagy jelentısszerepet játszó nagyvállalatok,bankok esetlegesmegsegítése, önkormányzatokkisegítése; elmaradt beruházásokForrás: Polackova (1998), Hegedős–Tönkı (2007)A fenti megközelítésben feltételes kötelezettségvállalást a B, a C és a D cellajelöl, mivel a közvetlen-explicit kötelezettségvállalások (A) olyan kiadásokatjelentenek, melyekre a racionális államháztartási elszámolás és költségvetésszámít. Vannak azonban olyan pénzügyi konstrukciók, melyek besorolása afenti mátrixba nehézkesnek tőnik, mert mind az A, mind pedig a C cellába iskerülhetnek. Ezeket a kötelezettségvállalási formákat az alábbiakban határozhatjukmeg (Polackova–Brixi, 1997; Schick, 2002): pénzügyi szektornak nyújtottgaranciák; állami tulajdonú vállalatokon keresztül biztosított kötelezettség-1 Hegedős–Tönkı írása részletesen bemutatja a mátrix egyes elemeinek fogalmi meghatározásait.


144 Gál Erzsébetvállalások; önkormányzati rendszeren keresztüli feltételes kötelezettségvállalások;PPP-formák; Nyugdíj- és egészségbiztosítási rendszer.A feltételes kötelezettségvállalás lehetséges elıfordulásaiAz önkormányzati rendszer feltételes kötelezettségvállalása a következı elemekbılállhat, a mérleg felépítése alapján (Hegedős–Tönkı, 2007):1. A költségvetésben megjelenı tételek;2. Az önkormányzati hitelállomány;3. Az önkormányzati feladatok finanszírozási szükséglete;4. Költségvetésen kívüli tételek;5. Az önkormányzati vállalatok hitelei és folyó veszteségei;6. A PPP-konstrukcióhoz kapcsolódó kötelezettségvállalások;7. Az ingatlanvagyon és a szolgáltatások biztosításához szükséges eszközökelmaradt felújítása;Tekintettel arra, hogy a tanulmányban elsısorban az önkormányzatok bankiminısítésének szemszögébıl kívánom vizsgálni a feltételes kötelezettségvállalásokat,így a fenti témák közül részletesen nem érintem mindegyiket.Az önkormányzatokkal szembeni kitettség tıkekövetelménye2008. január 1-jétıl alapvetı változás állt be a bankok tıkekövetelmény számításimetódusában. Míg korábban az önkormányzatokkal szembeni követelésekreegységesen 50%-os kockázati súlyozást határozott meg a 13/2001. (III. 9.) PMrendelet,addig a 2008. január 1-jétıl hatályos 196/2007. (VII. 30.) kormányrendeletalapján a magyarországi önkormányzatokkal szembeni kitettségekhez (akormányrendelet már nem a követelés, hanem kitettség fogalmát használja) ahitelintézetekkel szembeni kitettségekhez hasonló módon már nem egy állandókockázati súly kapcsolódik, az alábbiak szerint (a táblázat a sztenderd módszertmutatja be).A belsı minısítésen alapuló módszert alkalmazó bankok esetében lényegesenkisebb tıkekövetelmény is adódhat, ám ennek a módszernek az alkalmazásáhozszükséges követelmények érdekében a hitelintézeteknek számos, meglehetısenköltséges fejlesztést kell végrehajtaniuk. Ezen túlmenıen több éves strukturáltangyőjtött, kiterjedt adatbázissal kell rendelkezniük a nem teljesítı ügyfelekrıl. Azoka bankok, amelyek jelentısebb önkormányzati portfóliót tartanak, elınyösebb helyzetbenvannak. 2 Az új tıkeszabályozás bevezeti a közszektorbeli intézmény fogalmát(Public Sector Entity, PSE). Ha a közszektorbeli intézmény döntıen önkor-2 A módszer alkalmazása a nem teljesítı önkormányzatok korlátozott száma miatt további nehézségekbeütközik. (Az önkormányzatokra egy speciális adósságrendezési eljárás vonatkozik,nem tudnak klasszikusan csıdbe menni, holott a nem teljesítés egyik jele a csıd.)


A feltételes kötelezettségvállalás lehetséges formái és szerepe… 145mányzati fenntartású és önkormányzati feladat ellátásához kapcsolódó szolgáltatásokatvégez, akkor az önkormányzati szektorba sorolandó, ellenkezı esetben a vállalatiportfólióba tartozik. A prudenciális statisztikák is ezt a besorolást követik.2. táblázatAz önkormányzatok tıkekövetelményének meghatározásaMoody’sS&PMagyar Állam minısítése 3 A2 BBB+Szuverén ország kockázati súly 4 20% 50%<strong>Önkormányzatok</strong> tıkekövetelményeRégi EU-tagországokgyakorlata50% 100% 20% vagy 0%Forrás: A CRD (Capital Requirements Directive 2006) alapján saját szerkesztés.Az önkormányzatokkal szembeni banki kockázatvállalásokA tıkemegfelelési szabályozás értelmében a hitelt, a kezességvállalást, a kötvényekmegvásárlása esetében vállalt fizetési kötelezettséget, a lízinget egyarántszámításba kell venni. A hitelintézeti kockázatvállalásra vonatkozó szabályokértelmében valamennyi önkormányzati kockázatra vállalt kitettséget összességébenkell számításba venni, akkor is, ha az önkormányzat valamely érdekeltségejelenik meg ügyfélként, mivel ekkor a nagykockázatot kell figyelembe venni ésmérlegelni.Önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságokA 2008. január 1-jétıl Magyarországon is alkalmazandó Bázel II. megköveteli abankoktól, hogy teljes körően felmérjék, értékeljék és kezeljék ügyfeleik pénzügyikockázatait. Az önkormányzatok hazai szabályozása, illetve információsrendszere ezt nem teszi lehetıvé teljes mértékben. A helyzetet nehezíti, hogy azönkormányzatokra, illetve az érdekeltségükbe tartozó költségvetési intézmé-3 A magyar állam minısítésének függvényében az önkormányzati szektorral szembeni kitettségektıkekövetelménye is változik és ennek következtében a választott módszer nagyfokú volatilitástvisz a finanszírozási rendszerbe. A hitelintézeteknek gondoskodniuk kell arról, hogy azadott ország besorolásának megváltozása esetén a pótlólagos szavatoló tıke rendelkezésre álljon,ami akár meg is duplázódhat.4 Ha valamelyik hitelintézet egyszerre több hitelminısítı minısítéseit is alkalmazza kockázatisúly megállapításához, akkor az ún. második legjobb eredmény alapulvételével szintén 100%-os súlyt kell, hogy alkalmazzon. A szabályozás azt is kimondja, hogy a külsı hitelminısítıketés minısítéseiket következetesen kell alkalmazni a mazsolázás (cherry picking) elkerülése érdekében.


146 Gál Erzsébetnyekre az államszámvitel szabályai vonatkoznak, pénzügyi beszámolójukat a249/2000. kormányrendelet alapján készítik el. Az államháztartás információsrendszere számára készítendı adatszolgáltatást a 217/1998. kormányrendeletszabályozza. Ezzel szemben az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságokbeszámolási és könyvvezetési kötelezettségét a Számviteli törvény rögzíti. Azállamszámvitel a jelenlegi állapotában nem alkalmas az adatok teljes körő konszolidálására.Ebbıl az is következik, hogy az önkormányzati szektorban ténylegesenfennálló kötelezettségek csak töredéke kerül kimutatásra a statisztikákban.Ezt a helyzetet tovább súlyosbítja, hogy a pénzforgalmi szemlélető számvitelnem képes kimutatni a feltételes kötelezettségvállalásokat sem, mint amilyenaz adott garancia, vagy kezességvállalás, melyek bemutatása az önkormányzatokáltal készített beszámolók kiegészítı mellékletébıl is az esetek túlnyomótöbbségében hiányzik. Itt kell megemlíteni továbbá azt is, hogy az önkormányzatokhitelfelvételi korlátjába csak az adott évben lehívott kezességek, illetvegaranciák számítanak bele. A beszámoló rendszernek kellene biztosítania azt,hogy a bankok elıre lássák, felmérjék, értékeljék és prudensen kezelni tudjákazt, hogy az önkormányzatok pénzügyi kötelezettségvállalásai egy késıbbi idıpontbannem vezetnek-e a hitelkorlát megsértéséhez.A feltételes kötelezettségvállalás speciális esete a PPP-konstrukciókhoz kapcsolódik.Ebben az esetben a szolgáltatást nyújtó gazdasági társaságot hitelezikmeg a bankok, a hitel visszafizetésének forrása az elkészült projektum üzemeltetésefejében az önkormányzatok által fizetett szolgáltatási vagy bérleti díj. Azilyen ügyletek esetében a bankok által vállalt kötelezettségek formálisan nemszámítanak az önkormányzati kötelezettségvállalások közé. A statisztikák szerintilyenkor vállalati hitelezésrıl van szó annak ellenére, hogy az adósságszolgálatkötelezettje az adott önkormányzat. A PPP-konstrukciók további tipikusesetei annak, amikor az önkormányzatok megkerülik a hitelfelvételi korlátot,gyakran a tényleges teljesítıképességüknél jóval nagyobb terhet vállalva magukra,hosszú távra, feltételes kötelezettségvállalást generálva a rendszerben.Külön vizsgálni érdemes az önkormányzatok esetében a csıdeljárás speciálisesetét. Ekkor ugyanis nem csak az adott önkormányzat kerülhet nehéz helyzetbe,hanem mindazon költségvetési és kvázi költségvetési szervek hitelei is, melyekhezaz adott csıdeljárás alá vont önkormányzat kezessége vagy garanciavállalásakapcsolódik. További kérdést jelenthet, hogy hogyan tudják ilyenesetben a bankok prudensen kezelni az esetleges céltartalék képzési kötelezettségüket,ha nincs teljes körő információjuk arról, hogy az önkormányzat milyenesetekben adott garanciát, illetve kezességet.


A feltételes kötelezettségvállalás lehetséges formái és szerepe… 147A bankrendszer önkormányzatokkal szembeni kitettségénekkérdéseiA bankrendszer helyi önkormányzatokkal szembeni kitettsége meredeken nıtt2007-ben, bár a banki mérlegen belül még mindig kis arányt képvisel. A hiteléskötvényállomány az elmúlt év során összesen 50 százalékkal bıvült, azonbana növekmény kizárólag a helyi önkormányzatok által kibocsátott kötvényekhezkapcsolódik. Ebben a szegmensben a bankok által felvállalt kitettség egy évalatt megnyolcszorozódott. A finanszírozási igény emelkedésének legfontosabbmozgatórugója a kötvénykibocsátással kapcsolatos szabályok megszigorításátólvaló félelem volt. Ez arra késztette az önkormányzatokat, hogy jövıbeli kiadásaikra,valamint az Európai Unió támogatásaira is felkészülve jelentısen növeljéka kötvényfinanszírozás iránti igényüket. A kereslet ugyanakkor a hitelekfelıl a kötvények felé fordult, mivel a kötvénykibocsátás nem tartozik a Közbeszerzésitörvény hatálya alá. Ezzel összefüggésben, a kötvénybıl történı finanszírozásesetében jóval szabadabban felhasználható a finanszírozási összeg,mint a hitelbıl történı finanszírozás esetében. Az önkormányzatok a jellemzıen3. táblázatA belföldi bankok önkormányzati kitettségének alakulása2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007Forinthitelek (Mrd Ft) 67,0 91,9 115,5 135,5 167,3 263,9 267,9Devizahitelek (Mrd Ft) 3,6 19,9 25,8 37,8 62,1 67,2 74,3Forintban denominált kötvények(Mrd Ft)1,0 1,7 2,0 1,9 1,5 2,2 25,4Devizában denominált kötvények(Mrd Ft)0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 21,8 165,5Deviza finanszírozás aránya (%) 5,0 17,6 18,0 21,6 26,9 25,1 45,0Hosszú lejáratú finanszírozásaránya (%)77,6 77,5 79,7 78,1 76,6 80,5 87,1Forrás: MNB: Jelentés a pénzügyi stabilitásról 2008. április (www.mnb.hu).1. ábraBelföldi bankok önkormányzati kitettsége


148 Gál Erzsébet600500400300200100Mrd Ft %90756045301502001 2002 2003 2004 2005 2006 2007Devizában denominált kötvényekForintban denominált kötvényekDevizahitelekForinthitelekHosszú lejáratú finanszírozás aránya (jobb skála)Deviza finanszírozás aránya (jobb skála)Forrás: MNB: Jelentés a pénzügyi stabilitásról 2008. április (www.mnb.hu).0devizalapú (elsısorban svájci frankban denominált), hosszú lejáratú kötvényfinanszírozásbólszerzett forrásokat forintbetétekben helyezik el. Így egyrészt alapotképeznek a jövıben várható kiadásokra, másrészt a forint és a svájci frankkamatkülönbözetét is realizálják. Jelentıs hitelkockázatot növelı tényezı, hogyaz elmúlt idıszakban kibocsátott svájci frank kötvények hosszú távra árfolyamkockázatnakteszik ki az önkormányzatokat, akik erre valószínőleg nincsenekfelkészülve. Emellett a beruházási terv nélkül biztosított kötvényfinanszírozásbizonytalanná teszi a bankok számára kihelyezett összeg megtérülését, nem garantáljaazt, hogy az önkormányzatok ne napi mőködésüket finanszírozzák vele.Hitelkockázatot növelı tényezı az önkormányzati finanszírozási piac magaskoncentráltsága, amely arra készteti az új belépıket, hogy nagyon enyhe feltételekkelis hajlandóak legyenek finanszírozást biztosítani. A bankok az önkormányzatifinanszírozást biztonságos és jövedelmezı kihelyezésként kezelik. Ennekegyik oka, hogy a nem teljesítés kockázata elhanyagolható, mivel fizetésikésedelem esetén számítanak az állam segítségére. Emellett hitelkockázatotcsökkentı tényezı a bevonható fedezetek széles köre. Bár a forgalomképes ingatlanokeléggé terheltek ebben a szegmensben, az önkormányzati bevételek fedezetéretörténı hitelezés nem teljesítés esetén a megtérülést biztosíthatja.Azonban az adósságrendezési eljárás alatt álló önkormányzatok esetében is elkell látni az alapvetı feladatokat, ami késleltetheti a hitelezık kielégítését. Ahitelkockázatot csökkenti, hogy az önkormányzati eladósodottság, bár emelkedik,még nem túlzottan magas. 5 Torzítja a képet, hogy nem tudjuk figyelembe5 Az önkormányzati törvény szabályozza az önkormányzatok éves finanszírozási korlátját. Ezalapján az önkormányzatok adósságot keletkeztetı éves kötelezettségvállalásának felsı határa a


A feltételes kötelezettségvállalás lehetséges formái és szerepe… 149venni az önkormányzati tulajdonú vállalatok hitelfelvételeit, mivel ilyen módonkonszolidált adatok nem állnak rendelkezésre. Összességében elmondható, hogyaz önkormányzati hitelezés jelenlegi tendenciái a kockázatok felépüléséhez vezetnek.Bár historikus adatok alapján a nem fizetésbıl származó potenciálisveszteségek szintje alacsony, a jövıben problémát okozhat az önkormányzatokjelentıs nyitott pozíciója, valamint az, hogy a nem fizetések számának emelkedéseesetén a veszteségek megtérülése bizonytalanná válik. A zárt körben kibocsátottkötvények megvásárlásával történı finanszírozás több okból is kockázatosabba hitelezésnél:A kötvénytartozást nem lehet felmondani, a feltételeket nem lehet újratárgyalni,módosítani. A követeléstıl történı „szabadulás” egyedüli módja, ha azadós visszavásárolja a papírt. Ezen túlmenıen a kötvények futamideje hosszú,legalább húsz év és a törlesztés csak egy bizonyos türelmi idı elteltével kezdıdikmeg. Ezzel az ügylet kockázatosságának megítélésekor pontosan az a rövididıtáv veszik el a finanszírozó pénzintézet számára, ami a hitelezési kockázatfelmérése szempontjából még belátható és felmérhetı. (A bankok esetében aversenyt sokszor a türelmi idı hossza dönti el…) További kockázatot jelent,hogy míg a hitelszerzıdések tartalmaznak folyósítási és egyéb feltételeket, addiga kötvénykibocsátás esetén a kötvény lejegyzıje átutalja a pénzt az önkormányzatszámlájára és ettıl a pillanattól kezdve a folyósított pénz felhasználásaaz adott önkormányzat szuverén joga.Itt is érdemes röviden kitérni arra, hogy mi történik ezekkel a kötelezettségekkelaz adósságrendezési eljárás alkalmával? Mint tudjuk az eljárás megindulásaesetében az összes kötelezettség azonnal lejárttá válik, ami további igen komolykockázatot jelenthet a bankok számára. Ez a kockázat a meglehetısenhosszú futamidı alatt és a feltételes kötelezettségvállalás miatt nehezen mérhetıfel és értékelhetı. Érdemes továbbá megjegyezni a kötvénykibocsátás esetében,hogy amennyiben a Hitelgarancia Rt. bevonásra kerül a biztosítékok közé, azígy garantált rész esetében a tıkemegfelelés esetén 20%-os kockázati súly alkalmazható.ÖsszefoglalásAz önkormányzatok <strong>gazdálkodása</strong> és szabályozása is meglehetısen sokrétő. Agazdálkodás nyomon követését és a beszámolóról alkotott valós és hő kép megítélésétaz államszámvitel jelenlegi pénzforgalmi szemlélete mellett tovább árnyaljaa feltételes kötelezettségvállalások szerepe és súlya az önkormányzatigazdálkodásban. Ezek elıfordulása részben a hiányos és fejlesztésre szorulószabályozásnak, részben pedig a gyakran elıforduló „moral hazard” játéknakrövid lejáratú kötelezettségek adott évre esı részével csökkentett saját bevétel éves elıirányzatának70 százaléka, amit még messze nem érnek el.


150 Gál Erzsébetköszönhetı. A tanulmányban arra tettem kísérletet, hogy a feltételes kötelezettségvállalásdefiniálását és önkormányzati elıfordulását követıen röviden összefoglaljama feltételes kötelezettségvállalás által generált problémák egy részét,melyekkel a banki minısítések és kockázatvállalások során szembe kell nézni.Összességében elmondható azonban, hogy a problémák csak egy része oldhatómeg az önkormányzatok hathatós közremőködésével, nagyobb részük szabályozásiilletve törvényalkotási kérdés.IrodalomBank & Tızsde (2007): Bankok és önkormányzatok (Melléklet). 5–6. sz.Gyırffy D. (2005): Az intézményi tényezık szerepe az államháztartási hiány alakulásábanMagyarországon. Közgazdasági Szemle, LII. évf. 2005. október, 755–773. p.Hegedős József – Tönkı Andrea (2007): Az önkormányzati gazdasági társaságok szerepea helyi önkormányzatok vagyongazdálkodásában – A feltételes kötelezettségvállalásproblémája. In Vigvári András (szerk.): A családi ezüst. Budapest.MNB (2008): Jelentés a pénzügyi stabilitásról. 2008. április, www.mnb.huPolackova, H. (1998): Contingent Government Liabilities: a Hidden Risk for FiscalStability. Policy Research Working Paper 1998. World Bank, Washington D. C.October, 1998.Schick, A. (1999): Budgeting for Risk. Washington D. C. World Bank.Vigvári András (2005): Közpénzügyeink. KJK Kerszöv, Budapest.1996/2007. (V. 30.) Korm. rend. a hitelezési kockázat kezelésérıl és tıkekövetelményérıl.1996. évi CXII. törvény a hitelintézetekrıl és a pénzügyi vállalkozásokról.www.pm.huAbstractSome developments and their significance for contingent liabilityin municipal the economiesThe economy and regulation of municipalities are complex issues, and the cashbasisaccounting system makes it more difficult to understand the balance sheetand the total economy of municipalities in general. Contingent liabilities are thesecond problem of the accounting system, and the major significance of thesederives from the regulatory “gaps” and the “moral hazard” of the municipalitiesand their partners. This study attempts to define the concept of contingent liabilityand to show clearly the main developments in municipal economies. Thestudy attempts, secondly, to highlight the main problems of contingent liabilityfrom the point of view of banks (i.e., classification and credit risk). The problemscan be partly solved with the cooperation of municipalities, but not totally,since most of these “gaps” are a matter for regulation.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSVAGYONI ÉS PÉNZÜGYI KOCKÁZATOKSZEGED MEGYEI JOGÚ VÁROSÖNKORMÁNYZATA PÉLDÁJÁN KERESZTÜL2000 ÉS 2006 KÖZÖTTDr. Halmosi Péteregyetemi adjunktusSzegedi TudományegyetemPénzügyek és Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok IntézeteManapság gyakran halljuk, tapasztaljuk, hogy valamely szervezet <strong>gazdálkodása</strong>nagyfokú kockázattal jár. A fogalom egyre gyakrabban hangzik el az önkormányzatirendszerrel kapcsolatos viták során is, ezért érdemes áttekinteni, honnanerednek ezek a kockázatok, milyen módon jelennek meg, hogyan lehet kezelniıket, illetve milyen kihatásaik lehetnek. A magyar önkormányzati rendszerkockázatainak gyökerei a jogszabályi háttérben rejlenek. Az önkormányzatokmőködését meghatározó törvények között ugyanis évek óta – számos ponton– súlyos ellentmondások feszülnek. A mőködésnek a gazdálkodással szembenielıtérbe helyezése a kormányzat részérıl azzal a következménnyel járt,hogy az önkormányzatok vezetıi olyan döntéseket hoztak, amelyek következményeitnem vették figyelembe.Az önkormányzati kockázatok jelenlétére egyre több kutató hívja fel a figyelmet.Az ÖNHIKI-t igénybe vevı önkormányzatok számának gyarapodásamellett a csıdesetek valószínőségének növekedése, a fokozott hitelfelvétel, azönkormányzati vagyon megfelelı nyilvántartásának, értékelésének problémája,a mérlegen kívüli kötelezettségek gyarapodása, a pénzügyi beszámolókban lévıinformációk valóságtartalmának megkérdıjelezhetısége csupán a legfontosabbjelzıi a rendszer reform érettségének. Az említett problémák alapvetıen a pénzügyi-vagyonihelyzettel kapcsolatosan vetnek fel aggályokat, mindazonáltal akockázatok köre ennél jóval szélesebb (lásd Vigvári, 2004; Kozma, 2006; Halmosi,2007). Tanulmányomban Szeged Megyei Jogú Város Önkormányzatánakpénzügyi-vagyoni kockázatainak jelenlétét próbálom bemutatni primer és szekunderinformációk alapján. Az információk elérhetısége, illetve beszerezhetıségemellett döntésemet az is indokolta, hogy a kockázatok jelenlétének kimutatásaegy nagyváros példáján jól érzékelteti a probléma súlyosságát, hiszen feltételezhetı,hogy a kisebb mozgástérrel rendelkezı települések önkormányzatai-


152 Halmosi Péternak helyzete ennél még súlyosabb. Az információkat a 2000 és 2006 közöttiidıszak zárszámadási rendeletei, rendelettervezetei, az Állami Számvevıszék2005. évben végzett átfogó ellenırzésének jelentése, illetve a Pénzügyi Irodavezetıjével készített interjú szolgáltatták. Míg a zárszámadás adatai kizárólag avagyoni és pénzügyi kockázatokra utaló objektív, addig a számvevıszéki jelentésés az interjú alkalmával kapott válaszok a kockázatokkal kapcsolatos szubjektívkép kialakításában voltak segítségemre.Szeged Megyei Jogú Város Önkormányzatának vagyoni helyzeteAz önkormányzat kötelezı feladatainak ellátásához tekintélyes nagyságrendővagyonnal rendelkezik, amelyre a vagyonmérleg néhány adata is felhívja figyelmünket.A befektetett vagyontárgyak értéke a vizsgált idıszakban rendkívülmagas volt, ami az önkormányzatok számára 2003. január 1-jével elıírt valósértéken való nyilvántartás tovább növelt. Az eszköz oldalon 2 mérlegsor esetébenvéleményem szerint a korábbi értékelés komoly hibáira következtethetünk:– Ingatlanok értéke közel háromszorosára nıtt, ami az ingatlan vásárlásokés eladások kb. 628 millió Ft-os egyenlegével nem indokolható;– Az üzemeltetésre átadott eszközök értéke közel 5,5-szeresére nıtt.Ez utóbbi adat azért is lényeges, mert a teljes vagyon értékének közel 80%-átteszik ki az átadott vagyontárgyak értéke. A pénzügyi osztályvezetı elmondásaszerint az önkormányzati feladatot ellátó, saját tulajdonú cégeket az önkormányzatigyekszik ellenırzés alatt tartani, ez azonban a közgyőlés számára készítendınegyedéves pénzügyi-szakmai beszámolóra – ezen belül is elsıdlegesen atámogatások felhasználásának ellenırzésére –, illetve a leltározási kötelezettségelıírására korlátozódik.Bár az önkormányzat az egyes feladatokhoz kapcsolódó vagyontárgyakatüzemeltetésre átadta az általa ellenırzött gazdasági társaságoknak, a 2003. január1-jei hatállyal bekövetkezett újraértékelés a korábbi nyilvántartási és értékelésirendszer hiányosságaira utal. A 2003. évrıl szóló zárszámadási rendeletösszesen 155 768 773 Ft értékő vagyonnövekedésrıl számol be, ennek 98,3%-aazonban a számviteli feladatok végrehajtásához kapcsolódó állománynövekedéstjelentett.Az átadott vagyontárgyaihoz kapcsolódó értékelési különbözet 2003-banmessze meghaladta az önkormányzati kezeléső vagyontárgyak esetében végrehajtottértékelési különbözet mértékét. Az adatok még szembetőnıbbek, ha figyelembevesszük, hogy az önkormányzati vagyonmérleg 2002. december 31-ifıösszege 62 362 620 E Ft, míg 2003. december 31-i fıösszege 232 375 174 EFt volt! A vagyonmérleg adatainak elemzése tehát szükségessé teszi a költségvetésenkívüli szervezetek elemzését.A zárszámadási rendeletekbıl kitőnik, hogy az önkormányzat nem csak azönkormányzati feladatokat ellátó cégeinek nyújtott tagi kölcsönöket 2000–2006


Vagyoni és pénzügyi kockázatok Szeged példáján keresztül… 153között. Bár a vizsgált idıszak alatt a tagi kölcsönök állománya csökkent, ezrészben az egybeolvadásoknak, fel- és végelszámolásoknak, illetve a tulajdonosirészesedés megszőnése miatt az egyéb követelések közé való átsorolásnak köszönhetı.Az önkormányzat és az általa felügyelt gazdasági társaságok közötti intenzívpénzügyi és vagyoni kapcsolat miatt érdemes a cégek pénzügyi-vagyoni helyzetétis megvizsgálni a hagyományos vállalatokhoz hasonló mutatószámokkal. Azelemzéshez a 2006. és 2007. évekre csak a 100%-ban önkormányzati tulajdonúcégek esetében nyílik lehetıség 1 . Az önkormányzat 100%-os tulajdonában álló13 gazdasági társaság pénzügyi vagyoni helyzetérıl a következı megállapításokattehetjük:1. Az adózás elıtti eredmény / nettó árbevétel mutató 5 esetben javuló tendenciátmutat, mértéke azonban rendkívül alacsony.2. A személyi jellegő ráfordítás / nettó árbevétel mutató 7 vállalat esetébenromlik. Kiemelendı a Szegedi Intézménytakarító Kft., a Városi TelevízióSzeged Mősorszolgáltató Kht., amelyek az elıterjesztés szerint az önkormányzattólkapott támogatásból képesek csak a béreket kifizetni. Öszszesen7 vállalat esetében a személyi jellegő kiadások az árbevételnek jelentıs(legalább 60%-át) hányadát teszik ki.3. Az adózás elıtti eredmény / saját tıke és hosszú lejáratú kötelezettségek /források mutatók alacsony értéket mutatnak.4. Az adózás elıtti eredmény 6 cég esetében veszteséget takar.5. Az 1 fı alkalmazottra jutó nettó árbevétel átlagosan 4 millió Ft/fı/év körülalakul. A többi vállalathoz képest kiemelkedı érték jellemzi SzegediVásár- és Piacüzemeltetı Kft.-t, a Szegedi Városkép Kft.-t, az IKV Zrt.-tés a Szegedi Sportlétesítmény Beruházó és Hasznosító Kft.-t, amelyekvállalkozási tevékenységet folytatnak.6. A cégek közül a Szegedi Intézménytakarító Kft.-t valamennyi mutató tekintetébenrossz teljesítmény jellemzi, ezért gazdálkodásának ellenırzésefokozott figyelmet igényel.Visszatérve az önkormányzat vagyonmérlegéhez, a Forrás oldalon a valósértéken történı kimutatás egyedül a saját tıke esetében idézett elı drasztikusemelkedést. A következı években mindazonáltal finanszírozási problémákrautal a tartozások jelentıs emelkedése, amely nagyobb mértékben felelıs a vagyonértékének növekedéséért, mint a saját tıke növekedése.A vagyonnal kapcsolatos képet torzítja ama sajátos helyzet, hogy 2003 ótaaz önkormányzat tulajdonában lévı valamennyi ingatlan a forgalomképtelen1 A Szegedi Szabadtéri Játékok és Fesztivál Kht.-t kivéve valamennyi 100%-ban önkormányzatitulajdonban lévı gazdasági társaság adatai birtokában. A konkrét adatokhoz lásd Halmosi,2007.


154 Halmosi Pétervagy a korlátozottan forgalomképes kategóriába tartozik. Eme döntés a vagyongazdálkodássalkapcsolatos hosszú távú, stratégiai koncepciók hiányára utal.A vagyongyarapodás – az értékelési különbözetet leszámítva – a saját forrásbóltörténı városrekonstrukciónak és a sikeres pályázati tevékenységnek (pl.ISPA) volt köszönhetı. A több évet átölelı projekt révén a város szennyvíztisztítórendszerét korszerősítette az önkormányzat. 2003. január 1-jét követıen azönkormányzat könyvvizsgálói jelentést készíttet a különbözı típusú vagyontárgyakamortizáltságának fokáról.A vagyongazdálkodással kapcsolatos lényeges információkat lehetne megtudnia felhalmozási aggregátum egyenlegének irányából. A zárszámadási anyagok– amely alapján a képviselık betekintést nyerhetnének a gazdálkodásba –ilyen elemzést, illetve számadatokat csak elvétve tartalmaznak. Egyedül a 2000.évi gazdálkodás eredményeit bemutató rendelet emeli ki, hogy a felhalmozásibevételek meghaladták a kiadásokat. A felhalmozási aggregátumnak normálesetben deficitet kell mutatnia, aminek az a közgazdasági logika az alapja, hogya folyó költségvetési többletet célszerő vagyonba befektetni. A késıbbi évekkelkapcsolatosan, a rendeletek szinte minden esetben kiemelik az ingatlan- és földterület-értékesítésekneka tervekhez képesti alulmaradását. Bár arra következtethetünkebbıl, hogy a beruházási aggregátum deficitet mutat, a vagyongazdálkodásterén megmutatkozó koncepcióhiány és a tervezett, illetve tényleges értékesítésekütemének növekedése elgondolkodtató.Az értékesítések alulmaradása megítélésem szerint arra utal, hogy az önkormányzatnem készít középtávú vagyongazdálkodási tervet. Az értékesítésekolyan ingatlanokat érintenek, amelyeket jelenleg ugyan sem kötelezı, sem vállalkozóifeladatainál nem hasznosít az önkormányzat, ezen feladatok jövıbenvaló végzésével kapcsolatosan azonban döntést a képviselıtestület még nemhozott. Érdemes az elıbbi következtetést összevetni az Állami Számvevıszék2005. év gazdálkodásának átfogó ellenırzésérıl készített jelentésével, amelybenaz elemzık kiemelték, hogy az önkormányzat vezetése nincs tisztában azzal,mely feladatot végzi kötelezı és mely feladatot önkéntes jelleggel.Szeged Megyei Jogú Város Önkormányzatánakpénzügyi helyzeteA pénzügyi helyzet alakulásával kapcsolatos legfontosabb információ a költségvetésteljesítéséhez kapcsolódik. A bevételi és kiadási adatok szerint az önkormányzataz idıszak alatt kiadásai teljesítéséhez jelentıs hitelfelvételre támaszkodott.Az a tény, hogy a bevételek 2003, míg a kiadások 2002 óta a tervezetthezképest alul teljesülnek, arra utal, hogy a formális egyensúly megteremtéseérdekében év közben a kiadási igényeket jelentısen csökkenteni kell.Az önkormányzat jelentıs mértékben támaszkodott korábbi pénzmaradványainakigénybevételére az egyes években. Az a tény azonban, hogy a pénzma-


Vagyoni és pénzügyi kockázatok Szeged példáján keresztül… 155radványok igénybevételének mértéke és a lehívott hitelek mértéke együttesenelmaradt a GFS szemlélető finanszírozási igénytıl, arra utal, hogy az önkormányzategyéb (a transzparencia hiánya miatt kockázatosabb) forrásokra támaszkodott.Ennek mértéke különösen a saját felhalmozási bevételek ismeretébennyer bizonyítást.A pénzügyi helyzet elemzését illetıen a zárszámadási rendeletek érdekes információkkalszolgálnak, ezek közül a következıket tartom fontosnak kiemelni:– 2000-ben az önkormányzati követelések behajtása hatékonyabb volt, amita 189 esetben ingatlanra bejegyzett jelzálog is bizonyít. A fizetıképességbiztosításában a rendelet szerint nagy szerepe volt annak, hogy a realizálódottfelhalmozási bevételeket az önkormányzat nem használta fel.– 2001-ben elhúzódott a beruházási hitelek felvételével kapcsolatos kereskedelmibanki egyeztetés, ami rontotta az önkormányzat likviditását. Decemberhónapban az önkormányzatnak a Lakásalapban beruházásra elkülönítettbetétekhez kellett nyúlnia likviditása megırzése érdekében. Aközgyőlés ettıl az évtıl az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságoknakjelentıs (2001-ben 431,8 millió Ft) tagi kölcsönt folyósított,amely 2002-ben tovább folytatódott.– Bár 2002. év végén ismét két alkalommal igénybe kellett venni a Lakásalappénzeszközeit, a lényegesen csekélyebb mértékő hitellehívás, az értékpapírokvagyonkezelıi szerzıdés keretében történı hasznosítása általistabil nyereség zökkenımentes gazdálkodást eredményezett.– 2003-ban az önkormányzat közgyőlése az önkormányzati tulajdonú gazdaságitársaságoknak nyújtott támogatás megvonásáról, illetve a vállalatokösszevonásáról döntött június 1-jei hatállyal a hiány megfékezése érdekében.Az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságokat a közgyőlésa tagi kölcsönök törlesztésére kérte, amellyel kapcsolatosan 33 millióFt kölcsöne nem térült meg.– 2004-ben az önkormányzat által vásárolt részesedések értéke meghaladtaa részesedések értékesítésének értékét, azonban 6 cég esetében 75,7 millióFt értékvesztést kényszerült realizálni. A hosszú lejáratú hitelek adottévi törlesztése 25 600 E Ft-ról 83 900 E Ft-ra, a következı évben lejáróberuházási hitel az elızı évi 98,0 millió Ft-ról 282,0 millió Ft-ra nıtt azelızı évhez képest. December hónapban – a 13. havi bér kifizetéséhezkapcsolódóan – a közgyőlés 950,0 millió Ft likviditási hitel felvételérıldöntött.– 2005-ben közel 720 millió Ft beruházási hitel törlesztésérıl kellett az önkormányzatnakgondoskodnia.– 2006-ban a felhalmozási kiadások elmaradása miatt ismét bevételi többletetért el az önkormányzat.Bár alapvetıen kevés információ áll rendelkezésünkre az egyes önkormányzatiintézmények helyzetérıl, a zárszámadás rendszeresen beszámol az intéz-


156 Halmosi Péterményeknél végzett átfogó ellenırzések eredményérıl. A vizsgált idıszakbanjelentısen javult a pénzügyi-számviteli fegyelem: a jogosulatlan kifizetések (pl.megbízási szerzıdések teljesítés nélküli kifizetése), a kiadási elıirányzatoktúllépése, a bérleti díjak esetében a szerzıdés nélküli díjmegállapítás és kifizetés,a támogatások felhasználásának szabálytalanságai egyre ritkábban fordultakelı. Ezzel kapcsolatosan a 2004-es év emelendı ki, amikor 14 intézmény esetébensúlyos szabálytalanság, illetve egy esetben személyi felelısségre vonástkezdeményeztek a revizorok.Az intézmények pénzügyi helyzete nem tekinthetı kiegyensúlyozottnak,amire az év közben ki nem utalt támogatások és az intézményi maradványképzésikötelezettség arányából következtethetünk. A vizsgált idıszakban ugyanisminden évben nagyobb volt a ki nem utalt támogatás, mint a maradványképzésikötelezettség, ami év végén egyes intézményeknél likviditási problémát okozott.ÖsszegzésSzeged Megyei Jogú Város Önkormányzatának pénzügyi és vagyoni kockázatairóla következı megállapításokat tehetjük:1. Az önkormányzat vagyonának 80%-át saját tulajdonú, de napi közvetlenirányítás alatt nem álló vállalatok kezelik, amelyek vagyongazdálkodásátaz önkormányzat nem ellenırzi.2. 2003. január 1-jei hatályú újraértékelésével párhuzamosan az önkormányzatnagyobb figyelmet fordít az intézményi igények kiértékelésére,ugyanakkor elkötelezte magát a helyi érdekeket szolgáló nagyobb értékőberuházások mellett is.3. A könyvvizsgáló által készített jelentés és az elkülönített számviteli nyilvántartásalapján a vagyon állagromlásának kockázatát alacsonynak tekinthetjük.4. A beruházásoknál lényeges szempont a helyi közösség érdekeinek követése.A beruházási döntéseknél alapvetıen nem az elhasználódottság fokaa döntı tényezı.5. Problémát jelent, hogy a likviditás az egyes intézmények esetében év végefelé nem biztosított – jelentıs részben a maradványképzési kötelezettségmiatt. Pozitívan értékelendı, hogy önkormányzati tulajdonú gazdaságitársaság felé vállalt garancia lehívására nem került sor az idıszakban,illetve, hogy 2006 óta havi szintő likviditási terv készül mind a mőködési,mind a felhalmozási kiadásokra, külön bemutatva az egyes beruházásikölcsönök törlesztésének alakulását a teljes futamidı alatt.6. A vagyonmérleg rövid és hosszú lejáratú kötelezettségének intenzív növekedésemiatt fennáll a túlzott eladósodás kockázata középtávon. APénzügyi Iroda vezetıjének elmondása szerint a pénzügyi helyzettel kapcsolatoselırejelzések ellenére a hitelfelvételi döntések politikai szem-


Vagyoni és pénzügyi kockázatok Szeged példáján keresztül… 157pontok alapján történnek, így az elemzések csak mintegy a folyamatokatkövetik.Összességében Szeged Megyei Jogú Város önkormányzata megnyugtató képetad kockázati szempontból, nem szabad azonban elfelejteni, hogy a helyzet aszabályozás változásának veszélye miatt nem tekinthetı tartósnak. A kockázatokmérséklése érdekében fontosnak tartjuk a gazdálkodással kapcsolatos információkáttekinthetı módon való nyilvánosságra hozatalát, illetve a belsı ellenırzésimechanizmusok fejlesztését.IrodalomHalmosi P. (2007): <strong>Önkormányzatok</strong> vagyoni és pénzügyi kockázatai Magyarországon.PhD-értekezés. Szegedi Tudományegyetem Gazdaságtudományi <strong>Kar</strong>.www.aramisz.co.huKozma G. (2006): Az önkormányzatok eredendı és kontroll kockázatai, figyelemmel azEurópai Unió támogatásainak hatására. Kézirat.Vigvári A. (2004): Kell-e államháztartás-e reform, és ha kell, milyen? Pénzügyi Szemle2004. július 798–807. p.39666/2001 (IV. 20) Kgy.sz. rendelet Szeged Megyei Jogú Város Önkormányzat 2000.évi zárszámadásáról.21220-10/2002 (IV. 26) Kgy.sz. rendelet Szeged Megyei Jogú Város Önkormányzat2001. évi zárszámadásáról.19108-20/2003 (IV. 14) Kgy.sz. rendelet Szeged Megyei Jogú Város Önkormányzat2002. évi zárszámadásáról.24023-7/2004 (IV. 8) Kgy.sz. rendelet Szeged Megyei Jogú Város Önkormányzat 2003.évi zárszámadásáról.33005/2005 (IV. 8) Kgy.sz. rendelet Szeged Megyei Jogú Város Önkormányzat 2004.évi zárszámadásáról.44126/2006 (V. 12) Kgy.sz. rendelet Szeged Megyei Jogú Város Önkormányzat 2005.évi zárszámadásáról.6234-6/2007 (III. 21.) elıterjesztés Szeged Megyei Jogú Város Önkormányzat 100%-osönkormányzati tulajdonú gazdasági társaságainak 2007. évi üzleti tervérıl.33611/2007 (III. 29) Kgy.sz. rendelet Szeged Megyei Jogú Város Önkormányzat 2006.évi zárszámadásáról.


158 Halmosi PéterRisks incurred by the City of Szeged asising from its financialstatus and asset management from 2000–2006The existence of risk mentioned more and more frequently in debate concerninglocal government. This study presents an analysis of risks arising from the financialstatus and asset management of Szeged, a city with county status, basedon primary and secondary information. A number of these risks can be tracked,and the most important derive from the facts that 80% of total assets are managedby companies with no direct local control, local investments have attendedonly to local needs since 2003, many local institutions have faced liquidityproblems during the year and local borrowing seems to be uncontrolled, if wetake account of the increase in both short- and long-term liabilities. The overallsituation is currently positive, but this may soon change, and so the transparentpublication of information and the development of internal controlling mechanismsis very important.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSTHE DISTRIBUTION OF RESOURCES IN ARADA STUDYProfessor Marius Herbei PhD&Florin Dumiter (PhD Candidate)Faculty of Economics and Business AdministrationWest University of TimişoaraAbstractIn this article we provide an overview of the financial resources of the localpublic administration of Arad County. We shall also present Arad’s plannedrevenue and expenditure budget for 2008, taking into account certain specificfactors such as: internal revenue, local authority and external activities, othergeneral public services, interest, national security and public order, education,public health, insurance and social services.Financial resources for the Arad County BudgetThe financial resources of the local authority are made up of: taxes, excise dutiesand other fiscal revenue, non-fiscal and capital income, redistributions andallocations from the central state budget, domestic loans for investment andother income for specific purposes. “Own resources” or “own income” is veryimportant for the local budget, since this is income determined and collected bythe local authority’s own organisation.An analysis of the definitive “Executive Account” of the budget for AradCounty reveals that “own income” is less than that derived from the state – approximately20.55% of the total. This is illustrated in the diagram below. (Figure1) 1 .1 The information source for the diagram is “The Execitive Account of the Budget for AradCounty” – dated 28/12/2007.


160 Marius Herbei – Florin DumiterFigure 1Sources of Income for the Arad BudgetThe weight of incomes of local budget47,63%Proper incomesSeparated parts fromsalary tax0,09%19,88%1,37% 1,19% 1,36%28,48%Separated amounts fromVAT for local budgetParts and amounts fromincome taxSubsidies from statebudgetLoans fr investmentsOther incomesSource: By authorsIn Arad, fiscal income is derived from a number of taxes, the more importantof which (in terms of their proportion of budgeted income) are:– Building tax– Land tax– Concession Tax (use of state-owned land)– Vehicle Tax– Entertainment TaxIn addition to these local taxes there are a further number of less significanttaxes such as:– Tax on the Use of Public Places (applies to legal persons)– Visa Tax– Land Rent Tax (applies to natural persons)– Building Permit Tax– Certification Tax (for issue of official certificates etc)The diagram below accurately illustrates the significance (in percentageterms) of the local taxes which comprise the income of Arad County (Fig. 2).Likewise, the income from fines imposed by authorised bodies within localauthorities, other penalties and delay surcharges are also sources of finance forthe local budget, although it should be noted that “fines” are not retained in totalfor the local budget but are usually shared with the state.


The distribution of resources in Arad a study 161Figure 2Local taxes as proportion of fiscal income (%)W eight of local taxes in com posing thefiscal incom es77,95%8,21%10,54%0,57%0,28%2,45%Bulding taxLand taxTax for vehiclesTax for lands owned by stateTax on spectaclesO ther indirect taxesSource: By authorsSpecific aspects of revenue and expenditure projectionsBased on the current legal regulation and taking into account not only the “ownincome” outturn at the end of the 2007 budget year but also the official statementof the Arad Council for 2008, the budget is estimated at 114,713,700 RON(New Romanian Lei) which represents an increase of 1.04% over that for 2007.Of this:– Own income = 54,471,000 RON, which represents 1.07% more than theforecasts for 2007.– Income tax allocation = 24,000,000 RON (0.97% more than 2007).– VAT allocation (total) = 44,835,886 RON for financing expenditure onpersonnel and educational items, of which:– Pre-school 41,310,000– Specifically allocated for scholarships 356,000– Specifically allocated for SEIP (the Population RecordsService) 875,000– Specifically allocated for assistance for handicapped people 1,906,206– Specifically allocated (ex-VAT) for Social Assistance 267,680Forecast income is based on the calculations of the Local Public FinanceBoard, taking into account receipts up to November and the level of local dutiesand taxes determined by the Local Authority.


162 Marius Herbei – Florin DumiterFunds to be allocated from Central Budget funds have been confirmed to theArad City Council.In respect of expenditure, the amounts forecast will, by chapter and subchapter,be apportioned as follows:– Public authorities and external activities – a total of 6.592,300 RON, whichincludes:Personnel expenditure 4,000,000 RON (1.25% more than 2007) and includesthe salaries of local authority employees and of the Duties and Taxes Board, theremuneration of councillors, the payment of commissions agreed in respect ofsales of commercial property in accordance with Law 550 and bonuses paid toemployees – again, according to the law.Expenditure in respect of materials and services 2,200,.000 RON (1.18%more than 2007) and including expenses for heat, light, sanitation, telecommunications,stationery, cleaning materials, other materials and services, consumables,books, paid advertisements in local and national publications, maintenanceand repairs, expenditure on personnel training and protocol expenses,together with service contracts (e.g., fax and copier maintenance, telephone linerental, legal expenses and internet line costs etc.).Capital expenditure 1,040.000 RON (1.52% more than 2007). In respect ofinvestment expenditure, this is shown in the Special Services Report at localauthority headquarters.– Other general public servicesThis chapter includes amounts for operating the Population Records Servicewhich has risen to 875,000 RON, 750,000 of which relates to personnel expenditureand 125,000 RON to material costs. The total amount of 875,000 is providedfrom central funds in the form of a specific allocation from VAT revenue.– InterestFor this chapter the sum of 4,500,000 RON is allocated (to cover expenditureplus interest and commissions arising from the loan contract dating from 2007with Raiffeisen Bank SA Arad, for investment in the Fabricii St. Upper PassagewayProject” and also from the loan contract dating from 2007 with theCommercial Bank Ion Tiriac of Arad relating to “Repairs and ModernisationWork to Roads in Arad County”– Public Order and National SecurityA total of 1,429,100 RON has been allocated for this, of which 109,100 RONis earmarked for Civil Defence, needed to pay subscriptions for the county’ssirens, to fulfil the contract for the control and maintenance of the alarm systemsas well as to cover the cost of running the Civil Defence Office, and600,000 RON represent capital expenditure which includes equipment neededfor Civil Defence operations to meet the legal requirements. In respect of Com-


The distribution of resources in Arad a study 163munity Policing an amount of 1,000,000 RON is provided for personnel expenditureto pay the salaries of the employees of this institution, whilst 30,000 RONis given for materials needed for the running of the institution, and 220,000RON as capital expenditure and funding for the new headquarters.– EducationFor this a total of 65,330,000 RON was proposed, apportioned as follows:– Personnel expenditure as announced by the City Council after the distributionof the amounts allocated under the State Budget Law for 2008 total53,599,000 RON– Scholarships, a total of 356,000 RON will be distributed amongst schools– 10,000,000 RON is provided for materials and services (maintenance,lighting, heating, drainage, stationery, consumables and minor repairs forschools and nursery schools)– 1,375,000 RON is provided for capital expenditure, and the relevant conditionsand opportunities are described in the Report of the Special ServicesReport at local authority headquarters.HealthFor this chapter 1,100,000 RON is allocated for the Blood Transfusion Centrein Arad to provide the vouchers which are given to blood donors. The sourceof this finance is the city’s own income.– Insurance and Social AssistanceThis chapter has been allocated a total of 4,909,486 RON.The Social Assistance Canteen was given 524,600 RON of which 274,600RON is for personnel expenditure and 250.000 RON represents material costs.We would also note that, to this will be added the transfers made to the SocialAssistance Canteen from amounts which represent Social Assistance given toindividuals who have this right, based on Law 416/2001 regarding Social Assistance,and who are guaranteed one free meal per day at the canteen.For the Public Social Assistance Service an amount of 1,000,000 RON is allocated,800,000 RON of which is to cover personnel expenditure and 200,000for material costs. The administration of the Night Shelter was given to thisservice at the end of 2007 and, starting in January 2008, the city’s nurseries,which, according to the State Budget Law for 2008, are included within theSocial Assistance Chapter.An amount of 600,000 RON is allocated for the running of the Nurseries, ofwhich 400,000 RON are for personnel expenditure and 200,000 material costs.This chapter also includes amounts for assistance for families with socialproblems, according to Law no. 416/2001 which relates to the minimum incomeguaranteed for the payment of social costs and aid for Fuel, Death Benefit, allowancesand compensation (237,486 RON) and the necessary funds to pay thesalaries of the Social Workers caring for handicapped people (1,000,000 RON).


164 Marius Herbei – Florin DumiterConclusionsFinancial autonomy has made it possible for local authorities to have a range ofcapacities and responsibilities regarding local public finance, such as:– To elaborate and approve local budgets by due date;– To determine, collect and monitor the duties and local taxes within theterms laid down by law;– To monitor the implementation of the local budget and any necessary rectificationduring the budget year to achieve a balanced budget.– To manage efficiently public or private property assets within their territorialadministrative units;– To enter into short-, medium- and long-term loan contracts and monitorpayment on due date of the financial obligations resulting from these;– To manage efficiently the financial resources of the authority during theimplementation of the budget;– To determine the options and priorities for approving and carrying out localpublic expenditure. These obligations stipulated in Law no. 189/1998(and modified and realised by the Government Emergency Decree no.61/1998 lay down that, starting with year 2000, the local administrationshould organise special services to determine, ascertain, control, monitorand collect local taxes, as well as to fulfil budget liabilities.ReferencesHerbei M., Popovici D. (2005): „ FinanŃe publice”,Editura Mirton,Timişoara.Law no. 571/2003 – Fiscal Code.Law no.380/15.12.2006.Law no. 379/15.12.2006.Public finance Law no. 500/2002.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSEGY IGAZI HUNGARIKUM: ÖNKORMÁNYZATIADÓSSÁGRENDEZÉS 1996–2008Dr. Jókay Károlyügyvezetı igazgatóIGE Tanácsadó Kft.Összefoglaló 1Magyarország az egyetlen európai 2 állam, ahol egy bíróság által felügyelt, függetlencsıdbiztos vezette adósságrendezési (nem csıd) törvény van hatályban.Szlovákiában, Lettországban, Romániában, az Orosz Föderációban vagy akárÉsztországban az ottani kincstár, pénzügyminisztérium vagy egyéb állami hatóságavatkozik be közvetlenül egy fizetésképtelen önkormányzat ügyeibe. Az államminden esetben szintén hitelezı vagy egyéb követeléssel rendelkezik, ezérta hazai törvényhozás az eljárás felügyeletét a független megyei bíróságokhozdelegálta. Ez a „hungarikum” 1996 márciusa óta védi a hitelezıket és az önkormányzatokat.A törvényt az a felfogás indokolta, hogy a hazai önkormányzatokszabadon vállalkozhatnak, de az állam nem lép be, ha hiteleiket nem tudjáktörleszteni, s csakis a kötelezı feladatok biztosítására állít rendelkezésükre forrásokat.A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény kimondta,hogy az önkormányzat fizetésképtelenné válását a hitelezık kérésére a bíróságállapítja meg; és a fizetıképesség helyreállítása érdekében az önkormányzatköteles felfüggeszteni – a hatósági és az alapvetı lakossági szolgáltatások kivételével– a feladatok finanszírozását.A törvény további erénye, hogy mellékletében pontosan definiálja az önkormányzatokelkerülhetetlen kötelezı feladatait, melyeket egy adósságrendezésieljárás alatt is teljesíteni, illetve a válságköltségvetésnek fedeznie kell. A lentitáblázatban szerepel az eddig ismert 22 eset, melybıl a nemesgulácsi a legújabb.1 Teljes dokumentációért lásd: www.ige.hu, www.onkormanyzaticsod.hu2 Az Egyesült Államokban is csak 1978 óta van „csıdtörvény” szövetségi szinten, valamint Dél-Afrikában ahol elıször egy adminisztratív eljárás indul be, majd a vagyonfelosztásnál a bíróságfelügyeli a folyamatot.


166 Jókay Károly1. táblázatÖnkormányzati adósságrendezési eljárások (1996–2008)TelepülésLakosság(fı)Adósságnagysága(millió Ft)Az eljárásmegindítása(közzététel)Eljárásbefejezése(közzététel)EredményAtkár 1685 98 2001. 10. 25. 2002. 08. 01. egyezségBakonszeg (I.) 1278 152 1996. 08. 22. 1998. 07. 23. vagyonfelosztásBakonszeg (II.) 1278 60 2000. 08. 03. 2001. 09. 26. vagyonfelosztásBátorliget 783 79 1996. 08. 22. 1997. 03. 26. egyezségCsány 2298 46 1996. 08. 15. 1997. 04. 03. egyezségCsepreg 3333 89 1999. 04. 15. 2000. 04. 27. vagyonfelosztásDomaháza 1082 22 1997. 11. 20. 1998. 06. egyezségDunafalva 1185 69 2003. 03. 13. 2005. 12. 29. vagyonfelosztásEgerszólát 1107 24 1996. 08. 25. 1997. 04. 03. egyezségFelsımocsolád 559 n. a. 2005. 08. 11. n. a. n. a.Forró 2547 n. a. 2005. 04. 07. 2005. 12. 15. egyezségGilvánfa 341 26 2000. 09. 21. n. a. n. a.Kács 654 32 1996. 12. 12. 1997. 07. 24. egyezségNágocs (I.) 856 123 1996. 09. 05. 1998. 07. 23. egyezségNágocs (II.) 856 46 2000. 09. 21. 2002. 05. 09. vagyonfelosztásNemesgulács 1100 n. a. 2007. 06. 21. 2008. 01. 28. egyezségPáty 4998 400 1996. 08. 15. 1999. 03. 04. vagyonfelosztásSáta 1391 55 1999. 02. 25. 2002. 08. 01. vagyonfelosztásSomogyfajsz 553 86 1999. 07. 29. 2001. 09. 13. vagyonfelosztásSomogyudvarhely 1208 31 1998. 03. 05. 1998. 11. 19. egyezségSorokpolány 825 11 1999. 04. 01. 1999. 12. 30. egyezségSóstófalva 3509 6 1999. 01. 21. 1999. 12. 30. egyezségFolyamatban lévı eljárások (eljárás kezdetének jogerıs közzététele): Boba (2008. január 16.), Nick(2007. június 29.), Pilisjászfalu (2008. február 7.), Tiszaderzs (2008. január 7.)Forrás: A szerzı saját összeállítása.


Egy igazi hungarikum: önkormányzati adósságrendezés 167Az eddigi eljárások tapasztalatainak összefoglalása– A hitelezık/szállítók úgy ítélik meg, hogy nem érdekük a csıdeljárás kezdeményezése.Az eddig elıforduló 24 (22 különbözı településen) csıdesetmindegyikében az önkormányzat kezdeményezte az adósságrendezésieljárás megindítását saját maga ellen, csak egy esetben a hitelezı.– A közigazgatási hivatalok sok esetben tisztában vannak egyes önkormányzatoknehéz helyzetével illetve szakszerőtlen mőködésével, ugyanakkorhatókörük csak a törvényességi ellenırzésre terjed ki, tapasztalataiknaksemmilyen irányból nincs visszacsatolása a települések gazdálkodására.A közigazgatási hivataloknak csak véleményezési joguk van. ATÁH ellenırzési, megelızési szerepe pedig nem egyértelmő.– Noha nem gazdasági, pénzügyi szakemberrıl van szó, mégis fontos tapasztalataa vizsgálatnak, hogy a jegyzı szerepe meghatározó a csıdesetekkialakulása vagy elkerülése szempontjából. Az eseteknél jellemzı,hogy a jegyzıi feladat ellátásában bekövetkezett zavarok kísérik az eladósodáskialakulását. Ha folyamatosan betöltött a jegyzıi pozíció és ıkonzekvensen és határozottan látta volna el törvényességet ırzı feladatát,több esetben elkerülhetı lett volna, vagy sokkal kisebb lett volna az eladósodás,pusztán a jog korlátozó erejénél fogva.Az önkormányzati csıd kialakulása a következı okokra volt visszavezethetı:– Az önkormányzatok a politikai cselekvési kényszertıl és a rövid távú céloktólvezérelve, olyan nagyberuházásokat kezdeményeztek, amelyeknem kapcsolódtak a kötelezı önkormányzati feladatokhoz. Hasonlóokokból ragaszkodtak az önként vállalt feladatok ellátásához, még olyanszituációban is, amikor a mőködés már veszélybe került. Ennek a motivációnaknincs ellensúlya a szervezeti rendszerben.– Az adórendszer változékonysága és szabályainak bizonytalan értelmezésekét esetben is önkormányzati adósságrendezéshez vezetett. (áfa-visszaigénylés)– A csıdesetek kialakulását legtöbb esetben a jogszabályellenes, törvényszegımőködés tette lehetıvé. Gyakran elıfordult, hogy a közszféra ésmagánszféra keveredett egymással.– A csıdbe ment önkormányzatok közös jellemzıje volt, hogy szervezetimőködési hiányosságokkal küzdöttek, jól érzékelhetı volt a belsı ellenırzés,valamint a gazdasági kérdésekben kompetens szakértı hiánya.– A pénzforgalmi szemlélető könyvelés, valamint az elemi számviteli szabályokmegszegése lehetıvé tette, hogy számlákat 60, 120 napon túl, néhaéveken keresztül ne fizessenek ki. Ilyen esetekben a számlákat nemkönyvelték le, hanem egyszerően „tárolták.”– Több csıdesetnél elıfordult, hogy az Állami Számvevıszék elızetesenmegvizsgálta az érintett településeket és rámutatott a hiányosságokra,


168 Jókay Károlyamelyek idıvel pénzügyi nehézségeket fognak okozni. Az ÁSZ javaslataitazonban a hatályos jogi szabályozás mellett nem kötelezı figyelembevenni, mint ahogy e településeknél ez rendszeresen meg is történt.– A törvény alapvetıen megfelelı kereteket biztosít az adósságrendezési eljárásoklefolytatásához, ugyanakkor a törvény be nem tartása nem jármegfelelı szankciókkal, ez nehezíti annak gyakorlati érvényesülését.Mindegyik csıdesetben, az önkormányzatok jóval túllépték a fizetési határidıket,s nem kezdeményezték a törvényben elıírt fordulónapon az eljárást.A kiváltó okok, szereplık motivációiról:A vizsgált esetek jó részénél a számviteli és belsı szabályozási gondok miattalakult ki a csıd közeli helyzet. Ahol nem volt ellenjegyzés, sem belsı ellenırzés,hiányoztak a bizonylatok, a testületi határozatok, ott a kifizetetlen számlák,ha ismertek voltak egyáltalán, lassan halmozódtak, míg egy külsı hatás, példáulegy jogerıs fizetési meghagyás, felborította a rendszert. A belsı ellenırzés és alétezı számviteli, ügyviteli szabályok megszegése, csalással és okirat hamísítássalvegyítve, képes a rossz döntések alapján de ügyesen kezelt hitelügyleteket afizetıképtelenség felé terelni. Az alvállalkozók számára ellenjegyzés, szerzıdésnélküli kifizetések szintén megszegik a közpénzekkel bánó tisztviselıkre vonatkozóírott és íratlan szabályokat. A számviteli fegyelem és ügyrendi szabályokbetartása a 19 csıd esetbıl talán 3-4-et hamarabb robbantott volna ki, illetveesetleg megakadályozott volna.A hitelezık és beszállítok magatartása többrétő. Egyrészt nagyon bíznak azönkormányzatban s annak fizetési hajlandóságában. Másrészt a felbontottegyezségek jó részét a legnagyobb hitelezı, kamathátralékok, vagy egyéb értékkövetıkövetelései számlájára lehet írni. Még a meg nem született egyezségekesetében is, az önkormányzat a tıkeköveteléseknek 50–70%-át kínálta fel,azonnali vagy halasztott fizetéssel. A nagyobb hitelezık, akik évekig nem érvényesítettekjelzálog vagy egyéb biztosítékaikat, vagy évekig pereskedek, azegyezségi tárgyalások pillanatában keményítettek csak be. A kamatok miatt azegyezkedés kárára már hajlandóak kockáztatni a bírósági vagyonfelosztást. Avagyonfelosztás mindig a hitelezı kárára történik, ennek ellenére, több a véleményünkszerint reális és józan ajánlatot utasított vissza önkényesen a hitelezıkegy része. A hitelezık és beszállítók nem indították el egy esetben sem az adósságrendezést.Viszont amikor elindultak, sok esetben az önkormányzat nyilvántartásaszerint nem jelentkezett az összes hitelezı, pl. Dunafalva esetében a 72millióból 5 millió nem jelentette be igényét soha.A testületek mindegyik esetben együttmőködtek, néha értetlenül, a csıdgondnokkalés a bírósággal. Nem kellett feloszlatással, új választással fenyegetniegy települési testületet sem. A gondok inkább abból származtak, hogy a testületeka csıdgondnoktól várták a pénzügyi és szervezési reform javaslatokat,valamint a nehéz döntéseket rá bízták volna. A csıdgondnokok, a jegyzıköny-


Egy igazi hungarikum: önkormányzati adósságrendezés 169vek alapján, a legnagyobb gondossággal és odafigyeléssel kezelték a válságköltségvetésrevalamint egyezségre kialakult javaslatokat. De nem képviselhettéksem a testületet, sem a hitelezıket, hanem inkább a bíróságot és közvetve azállamot. A testületekkel a fı gond az volt, hogy nem voltak hajlandóak létszámotcsökkenteni, adókat emelni, a kötelezı feladatokra szőkíteni a költségvetést.Továbbá az ÖNHIKI és egyéb állami forrásokkal igyekezték mellızni anehezebb döntéseket.A vagyonfelosztás fı okozója a hitelezık irreális várakozásai a kamatokkalkapcsolatban. Ha idıben lépnek, pl. Atkár esetében azonnal és nem 5 év után, atıkéjüket esetleg viszontlátják. De egy adósságrendezési eljárás alatt az összesadósság és kamat esedékesé válik, s addigra a vagyon egy része el is tőnhet. Avagyonfelosztás jellemzıi közé tartozik, hogy ilyenkor a kamathátralék nullaszázalékát tudják érvényesíteni a hitelezık, és a tıketartozás kis hányadát, 1–10%-át kapják meg készpénzben.Érdekes, hogy a csıd elıtti idıszakban az esetek nagy részében komoly mőködési,a hitellel nem kapcsolatos hiányok merülnek fel. Így a csıdbejelentéselıtti hónapokban a ki nem fizetett számlák, fıleg mőködési számlák, 2–3-szorosraemelkednek. Ilyenkor már a mőködési, rövid lejáratú számlákat sem tudjákfedezni, s ennek tetejében érkezik meg a 4–5 éve várható inkasszó.Summary: Municipal Debt Adjustment in HungaryDebt-induced temporary insolvency occurs in those systems of sub-nationalfinance where the State allows borrowing to take place to fund municipal taskswhich would not otherwise be performed by another level of government. TheMunicipal Debt Adjustment Law passed in 1996 serves the following purposes:a) to prevent and pre-empt municipal defaults with respect to any lender,bondholder or vendor;b) to provide clear administrative and legal procedures for affected creditorsto follow;c) to provide reorganisation and resolution procedures;d) to ensure that central government will not guarantee local borrowings assovereign guarantees needs an Act of Parliament and specific authorisationin the annual budget;e) to maintain public services;f) to allow for expanded borrowing as local taxes and revenues increase.Municipal debt adjustment, combined with pre-emptive reorganisation,budget cutbacks and some emergency funding from the state, were seenas methods of discouraging irresponsible borrowing.Debt accumulation and debt service problems flow, almost exclusively, fromfinancing the own resources elements in partly state-financed infra-structureprojects in the energy and environmental sector. When debt servicing payments


170 Jókay Károlyto lenders began to threaten other suppliers and mandatory operations, municipalitiesapplied the debt adjustment law. Much of the debt owed to suppliers islargely invisible due to the form adopted to show deferred accounts payable andsupplier loans, these being packaged in a series of progress invoices spread overthe standard 3-year financing period applicable to grants. In this way the levelof potential debt owed to suppliers which may actually be in default is difficultto determine objectively. There still exists a potential for more municipal debtadjustment procedures in the formal sense if all suppliers decided to cease overlookingoverdue accounts and press claims.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSÚJ ÖNKORMÁNYZATI FELADATMEGÁLLAPÍTÁSÁVAL EGYIDEJŐFINANSZÍROZÁSI KÖTELEZETTSÉGDr. Kecsı Gáborösztöndíjas PhD-hallgatóEötvös Loránd TudományegyetemÁllam- és Jogtudományi Doktori IskolaAz állam és a helyi önkormányzatok közötti feladatmegosztásnak, valamit a feladatokellátásához nélkülözhetetlen anyagi források allokálásának alapvetıszabályait elsı sorban az Alkotmány, a helyi önkormányzatokról szóló 1990.évi LXV. törvény (továbbiakban: Ötv.), az éves költségvetési törvény és egyébtörvények határozzák meg. A Magyar Köztársaság alkotmányos berendezkedésénekegyik alapja, hogy kötelezı önkormányzati feladatot kizárólag törvény állapíthatmeg, ami azért számít jelentıs rendelkezésnek, mert kötelezı önkormányzatifeladat és hatáskör megállapítása egyet jelent a helyi autonómia korlátozásával.1 A feladatmeghatározás törvényi szinthez kötésével az Alkotmány elsısorbana Kormánnyal és az államigazgatási szervekkel szemben védi a helyiönkormányzatokat. 2Az elıbbi megállapításból az következik, hogy az Országgyőléssel szembencsak másodlagosan, azaz korlátozott mértékben élveznek védelmet a helyi önkormányzatok.A korlátozott védelem azonban egyebek mellett kiterjed(ne) ahelyi önkormányzatok pénzügyi helyzetének az oltalmára, mert a jogszabálybanmegállapított új önkormányzati feladatot az Alkotmányban és az Ötv.-ben meghatározottszabályok szerint finanszíroznia kell az Országgyőlésnek. E finanszírozásikötelezettség tartalma és érvényesülése miatt kérdésessé vált a helyi önkormányzatokmőködıképességének hosszú távú megırzése.Az Alkotmány a helyi önkormányzatok alapjogai között az ún. önkormányzatibevételhez való alapjog meghatározásával biztosítja a helyi képviselı-testületszámára a törvényben elıírt feladatok ellátásához megfelelı, illetve azokkal1 Vö. 4/1993. (II. 12.) és 2/2001. (I. 17.) ABH.2 77/1995. (XII. 21.) ABH.


172 Kecsı Gáborarányban álló komplex finanszírozási rendszert. 3 Az Alkotmánybíróság gyakorlataalapján az önkormányzati bevételhez való alapjogból nem vezethetı le atörvényhozónak az a kötelezettsége, hogy minden, törvényi szabályozásbóleredı önkormányzati többletkiadást a pénzügyi fedezet biztosítása miatt célhozrendelt állami költségvetési hozzájárulással kompenzáljon. 4A helyi önkormányzatok kötelezı feladatai és a végrehajtásukhoz szükségespénzügyi források egyensúlyának kialakítását valamint megırzését az Ötv. kétszakasza megerısíti normatív szinten egyrészt az önkormányzati jogokat tárgyalóáltalános szabályok között, másrészt az önkormányzatok gazdasági alapjainakmeghatározásakor az önkormányzati bevételek szabályozásánál. 5 E két szakaszarra kötelezi az Országgyőlést az Ötv. hatálybalépésének napjától kezdve,hogy amennyiben a parlament törvényben új kötelezı feladatot határoz meg ahelyi önkormányzatok számára, akkor a feladat megállapításával egyidejőleg azOrszággyőlés biztosítsa az ellátásukhoz szükséges anyagi eszközöket, döntsön aköltségvetési hozzájárulás mértékérıl és módjáról.Az új önkormányzati feladat megállapításával egyidejő finanszírozási kötelezettségetaz Alkotmánybíróság néhány határozatban elemezte. 6 Ezek a döntések– és az ezekhez idomuló törvényhozási gyakorlat – azzal határozták megalapvetıen az elmúlt 18 évben a helyi önkormányzatok finanszírozásának mértékét,ahogy értelmezték különösen az „új”, közvetetten a „szükséges” és az„egyidejőleg” kifejezések tartalmát.Az Alkotmánybíróság 1997 elején értelmezte az új feladat jelentését, amelyetkésıbbi határozataiba változatlan tartalommal átvett. A köztisztviselıket ésa közalkalmazottakat megilletı 13. havi illetmény és jubileumi jutalom bevezetése1992-ben nem minısült új feladatnak a testület véleménye szerint. Ezeketaz ellátásokat eltérı elıírásokkal ugyan, de tartalmazta a korábbi munkajogiszabályozás. 7 Nem válik újjá az önkormányzati feladat önmagában azért, mertegy új törvényben fogalmazza meg vagy fogalmazza újjá azt az Országgyőlés.3 A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (továbbiakban: Alkotmány)44/A.§ (1) bek. c): A helyi képviselı-testület az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainakellátásához megfelelı saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban állóállami támogatásban részesül.4 2/1997. (I. 22.) ABH tartalmazta elıször ezt a megállapítást. Ezt követıen több határozat viszszautaltaz elıbbi döntésre.Pl.: 3/2000. (II. 25.), 605/B/2005, 41/B/1993 ABH.5 Ötv. 1.§ (5) bek.: Törvény a helyi önkormányzatnak kötelezı feladat- és hatáskört is megállapíthat.A kötelezıen ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskörök meghatározásával egyidejőlegaz Országgyőlés biztosítja az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket, dönt a költségvetésihozzájárulás mértékérıl és módjáról. Ötv. 87.§ (2) bek.: Új önkormányzati feladat megállapításaesetén az Országgyőlés egyidejőleg biztosítja az ellátáshoz szükséges pénzügyi fedezetet.A dolgozat fogalomhasználata erre a két jogszabályhelyre utal az új önkormányzati feladatmegállapításával egyidejő finanszírozási kötelezettség kifejezéssel.6 2/1997. (I. 22.) ABH; 990/B/1995. (1997. május 20.) ABH; 35/2004. (X. 6.) ABH.7 2/1997. (I. 22.) ABH.


Új önkormányzati feladat megállapításával egyidejő finanszírozási kötelezettség 173Ugyanakkor szükséges figyelemmel lenni a feladat tartalmának a módosulására.Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján nem új a feladat, ha csupán a feladatellátásfeltételeinek változását eredményezi a törvény(módosítás), még akkorsem, ha a változás az önkormányzati kötelezettségek terhesebbé válásáteredményezi. A feladatváltozás akkor minısül újnak, ha az önkormányzati feladatokbıvülését jelenti. A helyi önkormányzatok feladatainak feltételeit meghatározótörvényi kötelezettségek súlyosbodása nem vezet feltétlenül az önkormányzatifeladatok kibıvüléséhez. 8 A feladat ellátásához szükséges finanszírozásiigény mennyiségi növekedésének tartalmi változásba kell átfordulnia ahhoz,hogy „újjá” váljon a feladat. Amennyiben a feladat nem minısül újnak,mert csak az önkormányzati feladatellátás feltételeit megváltoztató jogszabályimódosításról van szó, a módosításból eredı terhek önkormányzatokra hárításaakkor vezethet alkotmányellenes helyzethez, ha a finanszírozás szőkössége afeladatellátást lehetetlenné teszi. 9Az Országgyőlés köteles a feladat ellátásához szükséges anyagi eszközöketbiztosítani, ha a kötelezı önkormányzati feladat a fentiekben kifejtettek szerintújnak minısül. Az Ötv. nem határozza meg a szükséges összeg fogalmát. Tekintettelarra, hogy az állam és az önkormányzatok közötti feladatmegosztásról és afeladatok finanszírozási terheinek megosztásáról van szó az Ötv.-ben megfogalmazottszükséges összeg meghatározását a pénzügyi alkotmányjog keretébenkell értelmezni. Az Alkotmánybíróság határozataiban 10 megállapította az önkormányzatibevételhez való alapjog által megkövetelt „megfelelı” illetve„arányban álló” finanszírozási szintet az ellehetetlenülési mérce (Balogh–Holló,2005) alkalmazásával, figyelembe véve azt, hogy e jog tartalmát – összetevıit,mértékét, feltételeit stb. – az Alkotmány nem határozza meg. 11Az Alkotmánybíróság gyakorlatában kidolgozott ellehetetlenülési mérce szerinta helyi önkormányzatok finanszírozási rendszere alkotmányellenességénekmegállapítására kizárólag akkor kerülhet sor, ha az Országgyőlés egyáltalánnem biztosít saját bevételt és állami támogatást az önkormányzatok számára,vagy oly módon teszi azt, amely mellett az önkormányzati alapjogok gyakorlása,feladatok ellátása, illetıleg a helyi önkormányzatok mőködıképessége ellehetetlenül.12 A finanszírozás szükséges mértéke – hasonlóan a megfelelıhöz ésaz arányban állóhoz – ezt a minimális szintet jelenti, amennyiben következetesekkívánunk lenni az ellehetetlenülési mércéhez.Ha egy törvényben meghatározott feladat új önkormányzati feladatnak minısül,az ennek ellátásához szükséges forrást a feladat meghatározásával egyi-8 2/1997. (I. 22.) ABH.9 2/1997. (I. 22.) ABH.10 18/1999. (VI. 11.) ABH; 47/2001. (XI. 22.) ABH; 48/2001. (XI. 22.) ABH; 41/B/1993 ABH(2004. február 16.).11 18/1999. (VI. 11.) ABH.12 47/2001. (XI. 22.) ABH.


174 Kecsı Gábordejőleg kell rendelkezésre bocsátani. A Magyar értelmezı kéziszótár meghatározásaszerint az egyidejőleg határozó-ragos melléknév jelentése: valamivel egyidıben, ugyanakkor (Magyar értelmezı kéziszótár, 1978). Az egyidejőség követelményenem hordozhat más tartalmat, mint azt, hogy a szükséges pénzügyiforrásokat az új önkormányzati feladat megállapításakor és nem máskor – fıkéntnem késıbb vagy sosem – biztosítja az Országgyőlés. Mindazonáltal azállami támogatások célhoz kötöttsége nem követelmény. 13 Az új kötelezı feladatmeghatározásakor megjelenı szükséges mértékő anyagi forrásokat a törvényhozódöntése szerint juttathatja felhasználásra vonatkozó kötöttség nélkülvagy pántlikázva.A fentiek alapján látható, hogy az egyértelmőnek tőnı szavak határozatlanjogfogalmakká váltak. A normatív szabályozás és a hétköznapi valóság nincsösszhangban, amint ez megfogalmazódik a szakirodalomban és egy alkotmánybíróságihatározat különvéleményében 14 is. Az állam feladatainak egy részét valamintaz azokhoz tapadó kiadásokat a rendszerváltást követıen oly módon adtaát kötelezı módon a helyi önkormányzatoknak, hogy nem biztosította a feladatokellátásához szükséges fedezetet (Kalas, 1996; Nagy, 2007).Az Állami Számvevıszék közzétette a Közpénzügyek szabályozásának téziseit,amelyek közül a IV. tézis azt tartalmazza, hogy a közpénzügyek szabályozásánaksarokköve a közfeladatok pontos meghatározása (Állami számvevıszék,2007). Ez a követelmény az államháztartás egészére, annak összes alrendszerérevonatkozik. A kötelezı önkormányzati feladatok megállapítása nem körültekintıtörvényi szabályozás mentén történt a rendszerváltást követıen. Az Ötv. rendelkezéseimellett annyi ágazati törvény tartalmaz kötelezı önkormányzati feladatot,hogy e feladatok számának pontos meghatározása szinte lehetetlen.Ebbıl a zavaros rendszerbıl a kötelezı önkormányzati feladatok klasszifikálódásaolvasható ki. Léteznek olyan kötelezı önkormányzati feladatok, amelyeketnemcsak hogy nem szükséges, hanem kifejezetten tilos bizonyos körülményekközött ellátniuk a helyi önkormányzatoknak. És léteznek a „kötelezıbb”önkormányzati feladatok, amelyek ellátását az adósságrendezési eljárás alatt isbiztosítani kell. A helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló törvényrendelkezésének értelmében ugyanis a helyi önkormányzat a válságköltségvetésébenkizárólag az elıbbi törvény mellékletében felsorolt, és számárakülön jogszabályban kötelezıen elıírt feladatok mőködési kiadásait finanszírozhatja.15Témánk szempontjából arra szükséges rámutatni, hogy a Számvevıszék IV.tézise szerint a feladatok meghatározásának rendjét világossá kell tenni, továbbá13 2/2001. (I. 17.) Kiss László alkotmánybíró párhuzamos indokolása.14 41/B/1993. (2004. február 16.) ABH Kiss László különvéleménye.15 A helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXV. törvény 18.§ (2)bek. A törvény melléklete 2007. január 1-tıl 21 kötelezı önkormányzati feladatot tartalmaz,korábban 28 pontból állt ez a lista.


Új önkormányzati feladat megállapításával egyidejő finanszírozási kötelezettség 175az erre hivatott új törvényben vagy az Alkotmányban rögzíteni szükséges, hogyközfeladatot csak törvény telepíthet, a feladat ellátásához szükséges forrás és afeladat végrehajtásáért felelıs egyidejő megjelölésével. 16 Ez utóbbi követelménya helyi önkormányzatokkal kapcsolatban törvényi szinten elvileg biztosított,de gyakorlatilag nem alkalmazott. Az Ötv. rendelkezéseinek értelmében,ahogy azt a fentiekben bemutattuk, az önkormányzatokra feladatot csak törvénytelepíthet a szükséges anyagi források biztosításával egy idıben. Az értelmezésselkinyitott kiskaput, amely a közfeladatok egyidejő finanszírozási forrás nélkültörténı decentralizálását lehetıvé teszi, be kell zárni.ÖsszegzésA vertikális pénzügyi egyensúly nem biztosított az állam és a helyi önkormányzatokközött. A kötelezı önkormányzati feladatok ellátásához elégtelen finanszírozástnyújt az Országgyőlés. E probléma mellé társul a feladatmeghatározásáttekinthetetlen módja, ami nem a helyi önkormányzati alrendszer sajátossága,hanem az államháztartás egészére jellemzı. Az új önkormányzati feladat megállapításávalegyidejő finanszírozási kötelezettséget a törvényhozó az Alkotmánybíróságértelmezési gyakorlatának megfelelıen az egyidejőség követelményétıleltekintve veszi figyelembe. A helyi önkormányzatok mai komplex finanszírozásirendszere emiatt úgy mőködik, mintha az Ötv. 1.§ (5) bek. és 87.§ (2) bek.„egyidejőleg” határozó ragos mellékneve nem lenne része a jogrendszernek.Ezeknek a rendelkezéseknek az Országgyőléssel szemben a helyi önkormányzatokfinanszírozása terén garanciális szerepet kell kapniuk.A helyi önkormányzati alrendszer finanszírozásának problémáit különösenkét helyen lehet tetten érni. Egyrészt megfigyelhetjük az önhibájukon kívülhátrányos helyzetben lévı települési önkormányzatok támogatására jogosultönkormányzatok számának növekedésében 17 , másrészt a helyi önkormányzatialrendszer adósságállományának emelkedésében. 18 Mindezekre tekintettel megalapozottaz a kijelentés, hogy a helyi önkormányzatok mőködıképessége azellehetetlenülés felé sodródik.16 Állami Számvevıszék: A közpénzügyek szabályozásának tézisei, Pénzügyi Szemle LII. évf. 2.sz. 316. old.17 Az ÖNHIKI támogatásban részesült önkormányzatok száma 1993-ban 165 volt,2006-ra 1323-ra növekedett. http://www.bm.hu/web/portal.nsf/html/onkgazd.html/$FILE/7_onhiki_165pm.pdf?OpenElement (2008. 05. 01.)18 A helyi önkormányzatok adósságának állománya a 2001-re kimutatott 147,4 milliárd forintról2006-ra 543,8 milliárd forintra emelkedett. Állami Számvevıszék Fejlesztési és MódszertaniIntézet: Értékelı tanulmány a 2008. évi költségvetési törvényjavaslat makrogazdasági megalapozottságánaknéhány összefüggésérıl http://tatk.elte.hu/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=1079 (2008. 05. 01.)


176 Kecsı GáborIrodalomÁllami Számvevıszék (2007): A közpénzügyek szabályozásának tézisei. – PénzügyiSzemle, LII. évf. 2. sz.Balogh Zs. – Holló A. (2005): Az értelmezett Alkotmány. Budapest, Magyar HivatalosKözlönykiadó.Kalas T. (1996): Az önkormányzatok jogi szabályozásának szerepe az Alkotmányban,In Verebélyi I. (szerk.): A helyi önkormányzatok alkotmányi szabályozása. Budapest,Közgazdasági és Jogi Kiadó.Magyar értelmezı kéziszótár (1978). Budapest, Akadémiai Kiadó.Nagy Á. (2007): Vagyonadók és önkormányzati bevételek. In Simon I. (szerk.): Pénzügyijog II. Budapest, Osiris.The financial obligations concomitant with the new statutorypowers and responsibilities of local authoritiesAccording to the articles of the Constitution of The Republic of Hungary, thelocal representative body shall be entitled to its own appropriate revenues forcarrying out the duties of local government as prescribed by law, and shall,furthermore, be entitled to have state support commensurable with the scope ofsuch duties. The statutory powers and responsibilities of local authorities maybe prescribed by Act of Parliament, in which case Parliament shall simultaneouslydesignate the financial resources necessary for carrying out such powersand responsibilities and decide on the extent and method of the contributionfrom the central government budget according to the rules of Act LXV of 1990on Local Government.There can be a lot of main points of the interpretation, but this short essaytakes the opportunity to lay emphasis on the requirement of simultaneity. Incase Parliament sets a new task for the local government, it shall simultaneouslyallocate the funds necessary to accomplish it. Simultaneity means that somethinghappens or is done at the same time of something. This requirement isabout forming and providing the vertical financial balance between the duties ofthe central government and the tasks of the local governments every time. Itshall ensure the financial conditions of local governments against the responsibilitiesprescribed by law of Parliament.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSÖNKORMÁNYZATI KÖTVÉNYEKÉS A TİKEPIACKovács Gábor PhDtudományos segédmunkatársSzéchenyi István EgyetemKGYK Gazdálkodástudományi TanszékA tanulmány célja annak bemutatása, hogy a magyarországi tıkepiac kereteinbelül az önkormányzati kötvények milyen feltételek mellett jelenthetnek vonzóbefektetési alternatívát a keresleti oldal képviselıi számára. A vizsgálati perióduskezdıpontja a 2002-es év. 1 A továbbiakban tehát megvizsgálom, hogy mihatározza meg az önkormányzati kötvények kockázatának megítélését, illetvehogy mi az a méretgazdaságossági határ, mely felett a kötvények a tıkepiaciszereplık forrásaiért való harcban versenyképesek lehetnek.Az önkormányzati kötvénypiac helye és szerepea magyarországi tıkepiacon belülElsıként összegzem az elemzési idıszakra vonatkozóan a hazai tıkepiacoklegfontosabb jellemzıit, illetve megpróbálom elhelyezni az önkormányzati kötvénypiacot– jelentıségét és nagyságát illetıen – ezen a piacon belül.Ami a KELER-en belül lebonyolított értékpapírügyletek számát illeti, 2003-tól jelentıs mértékő forgalomnövekedésnek lehettünk tanúi. A 2002-es évhezképest 2006-ra a kereskedés összértéke több, mint háromszorosára emelkedettés éves szinten meghaladta a 60 ezer milliárd forintot. A képet ugyanakkor árnyalja,hogy ez a bıvülés elsısorban az állampapírügyletekbıl származó forgalomnövekedésnekköszönhetı. 2A hitelviszonyt megtestesítı értékpapírok piacán egyértelmően az állampapírokdominanciája érvényesült, mind a forgalomban lévı állományt, mind pediga kereskedés volumenét tekintve. A központi költségvetés által kibocsátottértékpapírok állománya egyébként lineárisan növekvı trendet követett a vizsgált1 Ehhez az idıponthoz köthetı az új Tıkepiaci törvény hatályba lépése, illetve 2002 egyben egyúj önkormányzati ciklus kezdıpontja is.2 Forrás: www.keler.hu


178 Kovács Gáboridıszakban, évente körülbelül 1000 milliárd forinttal bıvült. Egyértelmőenmegállapítható viszont, hogy ez a növekedés az államkötvény-állomány növekedésnektudható be, azaz a központi költségvetés értékpapír-alapú finanszírozásaegyértelmően eltolódott az önkormányzati kötvények „versenytársának”tekinthetı, hosszabb lejárati idıvel rendelkezı államkötvények irányába.1. ábraA központi költségvetés által kibocsátott értékpapírok állománya 2002–2006Milliárd Ft8000700060005000400030002000100002002 2003 2004 2005 2006ÁllamkötvényekDiszkontkincstárjegyekLakossági állampapírokDeviza államkötvényekÉvForrás: Államadósság Kezelı Központ.Amennyiben a magyar rezidensek által kibocsátott, állampapírnak nem minısülı,hitelviszonyt megtestesítı egyéb értékpapírokat nézzük, ezek forgalombanlévı állománya a vizsgált idıszak alatt szintén lineárisan, évente körülbelül300 milliárd forinttal bıvült, 2006 végére meghaladta az 1400 milliárd forintot.Az európai uniós átlaghoz képest ez az érték még GDP arányosan is rendkívülalacsony, az állampapírnak nem minısülı, hitelviszonyt megtestesítı értékpapírokállománya ugyanebben az idıpontban a jelentıs szubnacionális tıkepiaccalrendelkezı országok közül Németországban 54 000, Olaszországban 193 000,Spanyolországban 137 000 milliárd forint volt. 3 A kibocsátók döntı hányadátMagyarországon a monetáris intézmények adták, az egyéb pénzügyi közvetítık,nem pénzügyi vállalatok és a helyi önkormányzatok által kibocsátott értékpapírokállománya egyik évben sem érte el együttesen még a 7 százalékot sem. Azönkormányzati kötvényeknek azonban még ebben a viszonylag kismérető piaciszegmensben is csupán marginális szerep jutott, állományuk piaci értéke egyszázalék alatt maradt és még 2006-ban sem érte el a 3000 milliárd forintot.3 Forrás: BIS.


Önkormányzati kötvények és a tıkepiac 179Önkormányzati kötvények és állampapírok: kiszorító hatás?A vizsgált idıszakban, illetve napjainkban is Magyarországon a hitelviszonytmegtestesítı hosszúlejáratú értékpapírok piacán az állampapírok szerepe egyértelmőenmeghatározó. Amennyiben a forgalomban lévı értékpapír-állománytvizsgáljuk, az EU-15 országok közül csupán Görögország, Írország és Nagy-Britannia esetén játszanak jelentısebb szerepet az állami kibocsátású értékpapírok.A helyi önkormányzatok és a központi kormányzat is a közületi szektorrésze, ennélfogva értékpapírjaik hasonló kockázati szegmenst képviselnek.Ezért azt gondolom, a vizsgált idıszak alatt, illetve napjainkban is az állampapírokMagyarországon a hiteleszközök piacán jelentıs kiszorító hatást gyakorolnak.2. ábraA központi kormányzat által kibocsátott állampapírok állományának arányaaz egyéb hitelviszonyt megtestesítı értékpapírok állományának százalékában 4100,00%80,00%60,00%40,00%20,00%0,00%Forrás: BIS.AT BE DK FI FR DE GR NL IE IT PT ES SE UK HEnnek egyik oka az, hogy a magyar államadósság GDP-hez viszonyítottnagysága kifejezetten magas. A központi kormányzat hitelfinanszírozásánakmértéke még nemzetközi viszonylatban is jelentısnek mondható, ezáltal nagymennyiségő potenciális befektetıi forrást von el a szubnacionális szint szereplıielıl. Bár a magyar államadósság nagysága GDP arányosan kissé alacsonyabb azuniós átlagnál, amennyiben azonban kiszőrünk néhány, kimagaslóan nagymértékőeladósodottsággal rendelkezı országot (Belgiumot, Olaszországot, Máltát),akkor Magyarország már a jelentısebb nagyságú állománnyal rendelkezı országokcsoportjában foglal helyet.4 EU15 – Luxemburg nélkül – és Magyarország 2006. 12. 31-i idıpontra vonatkozóan.


180 Kovács Gábor3. ábraA közületi szektor adósságának megoszlása alrendszerek szerint 2005-benESITHUEA12Központi kormányzatRegionális szintHelyi önkormányzatokElkülönített államipénzalapokEU250% 20% 40% 60% 80% 100%Forrás: Európai Központi Bank.Mint a 3. ábra is mutatja, a közületi szektor finanszírozása Magyarországonelsıdlegesen a központi kormányzat szintjén történik. Rendkívül alacsony, csupán1-2 százalékos súllyal képviseltetik magukat a helyi önkormányzatok,szemben az európai uniós átlaggal, ahol a szubnacionális szereplık adósságánakaránya csaknem eléri a húsz százalékot. Az állampapírok kiszorító hatását továbbfokozza, hogy a központi költségvetés hitelfinanszírozása az elmúlt évekbenjelentısen eltolódott az értékpapír-alapú forrásszerzés irányába: a hitelekszerepe fokozatosan mérséklıdött az államháztartási hiány finanszírozásában,2001-rıl 2005-re a központi kormányzat hitelfelvétele 1957 milliárd forintról946,3 milliárd forintra csökkent. 5 Ugyancsak a kiszorító hatást erısíti az is,hogy a rövid futamidejő kincstárjegyek kibocsátása általi finanszírozást arányaibanegyre nagyobb mértékben váltja fel az önkormányzati kötvények közvetlenversenytársának tekinthetı hosszabb futamidejő államkötvények értékesítése révéntörténı forrásszerzés.Mindezek ellenére azt gondolom, az önkormányzati kötvények még így isversenyképesek lehetnek, amennyiben a befektetıkben tudatosul az, hogy ezekaz értékpapírok jelenleg Magyarországon az állampapírokhoz képest más kockázatikategóriát képviselnek. Ennek magyarázata az, hogy bár mindkét kibocsátóikör az államháztartás része, a kockázati besorolást ugyanakkor más, részbenszabályozási jellegzetességek is befolyásolják. Ma Magyarországon az ön-5 Forrás: Államadósság Kezelı Központ, Éves jelentés 2001, 2005.


Önkormányzati kötvények és a tıkepiac 181kormányzati csıdtörvény nyilvánvalóvá teszi, hogy az önkormányzati kötvényekmögött nem áll semmiféle kormányzati garancia sem – illetve eltérı szabályokvonatkoznak az államháztartás egyes szintjeinek gazdálkodására és hitelfelvételéreis – véleményem szerint tehát indokolt az állampapírok és az önkormányzatikötvények önálló kockázati kategóriába sorolása.Önkormányzati kötvények és méretgazdaságosság:likviditási korlátok?Az értékpapírok legfontosabb tulajdonsága a forgalomképesség. Ahhoz, hogy azönkormányzati kötvények vásárlói között az intézményi befektetık – köztük abefektetési alapok is – meghatározó szerepet játsszanak, a korábban említettekentúl mindenképpen szükséges az önkormányzati kötvénypiac megfelelı mértékőlikviditása is. A likviditás legfontosabb feltételei a kockázati transzparencia,a pénzügyi termékek standardizáltsága 6 és a megfelelı kibocsátási volumen.Az önkormányzati csıdtörvény és a hitelfelvételre vonatkozó elıírásokviszonylag jól körülhatárolhatóvá teszik a kötvényvásárlás kockázatát, de a kockázatitranszparencia véleményem szerint csak szektor szinten érvényesül. Azegyes önkormányzatok hitelkockázatának felmérése ugyanis a külsı hitelminısítéshiánya, illetve a jelenlegi bonyolult, pénzforgalmú alapú számviteli beszámolórendszer miatt kifejezetten nehézkes. Ugyanígy nem mőködik a másodikfeltétel sem, hiszen az egyes önkormányzati kötvénysorozatok idıben teljesenösszehangolatlanul, eltérı pénzáramlás-konstrukciókkal kerülnek forgalomba.A harmadik feltétel, a megfelelı kibocsátási volumen a kötvénykibocsátásméretgazdaságossági határával áll szorosan kapcsolatban. Mi tehát ma Magyarországonaz a méretgazdaságossági határ, mely fölött racionális választás akötvények kibocsátása általi forrásszerzés? Makay (2004) 300 millió forintbanhatározta meg ezt a limitet, becslése szerint ez alapján csak kb. 30–35 magyarországiönkormányzatnak lehet érdemes a kötvénykibocsátás lehetıségét komolyabbanfontolóra venni. Vigvári (2002) a nyilvános kibocsátás össznévértékéreegy 600 millió Ft-os nagyságrendő limitet határozott meg, míg Németh–Szilágyi(2003) egy milliárd forintban állapította meg a közgazdaságilag racionális kötvénykibocsátásokminimális összeghatárát. Véleményem szerint ugyanakkormegfontolandó a méretgazdaságossági határ meghatározásának szofisztikáltabbmegközelítése. Ennek értelmében három méretgazdaságossági határ állapíthatómeg, annak megfelelıen, hogy a kibocsátás során a kötvénynek, mintértékpapírnak mely közgazdasági tulajdonságai, elınyei tudnak érvényesülni.Az elsı méretgazdaságossági határ a kötvények és a banki hitelfelvétel közöttválasztás mechanizmusával van összefüggésben. Mi tehát az a kibocsátásiösszeghatár, mely fölött az értékpapír-alapú finanszírozásból származó hasznok6 Természetesen kiegészítve egy jól mőködı, kiterjedt másodlagos kereskedési rendszerrel is.


182 Kovács Gábormár meghaladják a kibocsátással járó kötelezettségeket? Mivel ebben az esetbena kötvény kvázi hitelként funkcionál, közgazdásági elınyei közül elsısorbancsak a pénzáramlás rugalmassága jelenik meg. Ami pedig a kötelezettségeketilleti, elsısorban a tranzakciós költségek és az adminisztrációs, információszolgáltatásiteendık említendık meg. A kérdés megválaszolását az elmúlt évekmagyarországi kötvénykibocsátásainak tapasztalatai alapján kísérlem meg. Öszszességébenkijelenthetı, hogy ezekben az esetekben a tranzakciós költségeknem voltak kiemelkedıen magasnak tekinthetık, hiszen még a költséges nyilvánoskibocsátást választó Debrecen Megyei Jogú Város esetén sem haladták mega névérték 1,5%-át 7 , ami egy hasonló nagyságrendő banki hitel járulékos költségeitközelíti. Zártkörő forgalomba hozatal esetén pedig – többek között azalacsonyabb mértékő felügyeleti eljárási illeték miatt – a tranzakciós költségegy 1 milliárd – 2 milliárd Ft nagyságrendő kibocsátás esetén még a korábbanemlített mértéknél is jelentısen kisebb lehet. Mindezek alapján azt gondolom,hogy kb. 500 millió Ft az a névérték, mely felett – a fix költségek miatt jelentkezıméretgazdaságosság jelensége miatt – a tranzakciós költségek már egynyilvános kibocsátás esetén sem befolyásolják döntıen a kötvényfinanszírozásbanki hitelekhez viszonyított versenyképességét, zártkörő kibocsátások eseténpedig ennél akár még kisebb összeghatár is releváns lehet.Ahhoz azonban, hogy a kötvényalapú finanszírozás – az elméleti részben korábbanrészletesen kifejtett – további közgazdasági elınyei is érvényesülhessenek,szükséges egy második méretgazdaságossági határ definiálása is. Ez améretgazdaságossági korlát azt mutatja meg, hogy mekkora az, az összeg, melyfelett már a kötvény piacképessége is érvényesülni tud, azaz megvalósíthatóváválik számos piaci szereplı megtakarításainak felhasználása. Mivel a kötvényekpotenciális vásárlói köre az intézményi befektetık – azon belül is elsısorban abefektetési alapok – közül kerül ki, a második méretgazdaságossági határ elsısorbanaz önkormányzati szektor szintjén, a piac mérete alapján határozhatómeg. Ennek megfelelıen – a Magyarországon mőködı befektetési alapok általkezelt eszközérték alapján – egy hozzávetılegesen 150–200 milliárd forintosösszeghatár állapítható meg az önkormányzati kötvénypiac minimális méreteként.A harmadik méretgazdaságossági határ eléréséhez véleményem szerint szükségesa befektetık forrásai közötti lejárati transzformáció megvalósítása is, azaza kötvény nem csupán a hosszú távú befektetések eszköze lehet, hanem megfelelımértékő likviditása okán rövidebb lekötési idıtartamra is versenyképesalternatívának bizonyulhat. Mivel a jelenlegi hazai piacon ennek a kritériumnakkizárólag az állampapírok – azon belül is elsısorban a rövid lejárati idıvel rendelkezıkincstárjegyek – tesznek eleget, ennek a méretgazdaságossági határnaka durva becslése az állampapírpiac jelenlegi mérete alapján lehetséges. Elsısor-7 Ez az érték már tartalmazza a jegyzési garancia díját is.


Önkormányzati kötvények és a tıkepiac 183ban a hosszabb lejáratú államkötvények forgalomban lévı állományát véve alapulvéleményem szerint a harmadik méretgazdaságossági határ valahol 5000milliárd forint körül lehet.IrodalomVigvári A. (2002): Az önkormányzati pénzügyek közgazdaságtanának néhány alapkérdése.– Pénzügyi Szemle. 47. évf., 2. sz. 138–151. p.Németh, N. – Szilágyi, L. (2003): European fixed income markets. Hungary. In Batten,J. – Fetherston, T. – Szilagyi P. G. (eds.): European fixed income markets.Chichester, Wiley.Makay, M. (2004): The prospects for municipal bonds. In Kopányi, M. – Wetzel, D. –El Daher, S. (eds.): Intergovernmental Finance in Hungary. A Decade ofExperience 1990–2000. Budapest, LGI. 571–592. p.AbstractOne of the main obstacles to the development of the Hungarian localgovernment bond market is the over-dominant place of government securities inthe market. At the same time regulation relating to bond-management,borrowing and debt-settlement makes it possible – at least in theory – for localgovernment bonds to appear with an independent risk profile which differs fromthat of government securities. In the case of local government bond finance, Ithink it reasonable to differentiate and determine economies of scale, based onthe economic characteristics and benefits of the bonds prevailing on issue.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSSZERBIA HELYI ÖNKORMÁNYZATAINAKGAZDÁLKODÁSAKovács KrisztinaPhD-hallgatóRegionális Tudományi Társaság, SzabadkaAz önkormányzati gazdálkodás Szerbiában is az államháztartás önálló részétképezi, és a költségvetési szervek gazdálkodásának sajátosságai vonatkoznak rá.Centralizált modell jellemzi, mivel az állam finanszírozással biztosítja az államifeladatok megvalósulását. Ez egy elfogadó típusú önkormányzati rendszer. Azállam egyes köztársasági funkcióit és feladatait törvényileg átruházhatja a helyiönkormányzatok egységeire. Ezekhez az átruházott funkcióknak a megvalósulásáhozszükséges eszközöket a Köztársaság, illetve a területi autonómia biztosítja.1 A helyi önkormányzat az alapvetı és delegált feladatok minıségi megvalósításáértfelelıs. 2 A kötelezettségei és a jogai megvalósításához, érvényesítéséhez,valamint a helyi lakosság szükségleteinek kielégítése céljából vállalatokat, intézményeketés egyéb szervezeteket alapíthat, amelyek közszolgálatban állnak,a törvényekkel és a alkotmánnyal összhangban. Ezen kívül szerzıdéssel e feladatokmegvalósítására természetes és jogi személyeket is megbízhat. Lehetıségvan helyi közösségek vagy egyéb helyi önkormányzati formák létrehozásárais, a lakosság általános, közös és mindennapi szükségleteinek megfelelı kielégítésecéljából. A helyi önkormányzatok jogi személyek.Az alapvetı és az átruházott feladatok megvalósítását és finanszírozását ahelyi önkormányzat büdzséjébıl látják el. A büdzsébe a forrást a közbevételekbılbiztosítják. Annak a helyi önkormányzatnak a részére, amely az adott évfolyamán nem tudja biztosítani a felvállalt tevékenységek finanszírozását, Szerbiaköltségvetésébıl kiegészítı források állnak rendelkezésre. 31 Zakon o utvrñivanju odreñenih nadležnosti Autonomne Pokrajine (2002). – Szerb KöztársaságHivatalos Közlönye. 6. sz.2 László Mária – Pap Norbert (2007): Bevezetés a terület- és településfejlesztésbe. Lomart Kiadó,Pécs.3 Informator o radu organa opštine Subotica i opštinske uprave opštine Subotica (2007). – SzabadkaiKözség Szervei és Szabadka község Községi Közigazgatása, http://www.subotica.org.yu/new/pdf/informator_yu.pdf (2008. 4. 1.)


Szerbia helyi önkormányzatainak <strong>gazdálkodása</strong> 185Az új helyi önkormányzatokról szóló törvény 4 2007. december 29-én lépetthatályba és jelentıs változásokat hozott magával. Mindezzel egy idıben a meglévıönkormányzati és állami rendszer, valamint ezek társadalmi intézményekkeltörténı interakciójának „nagy” reformja is várható. Az új törvény meghozatalánakegyik alapvetı motivációját a helyi önkormányzatok rendszerének Szerbiaúj alkotmányával történı összehangolása, valamint a helyi választások megtartásáhozszükséges feltételek biztosítása képezte.A helyi önkormányzatok finanszírozásaEgy község számára forrásbevételek és átengedett adók állnak rendelkezésre.1. ForrásbevételekAz önkormányzat veti ki saját területén és ı is bevételezi ıket. Nagyságát,mennyiségét önállóan határozhatja meg.A forrásbevételekhez tartoznak:a) adó, helyi és kommunális illeték, járulék, helyi járulék;b) donáció;c) hitelek, kölcsönök;d) privatizáció, értékpapírpiacon történı bevételek, ingatlanok bérbeadásábóleredı bevételek és egyéb gazdasági és nem gazdasági tevékenységekbıleredı bevételek.Az adókat az állam határozza meg – ı is fizetteti meg, az állam által meghatározottszázalékát visszaadja annak az önkormányzatnak, amelynek területén abevétel megvalósult.A helyi és kommunális illetékek, járulékok, helyi járulék: 2003/2004-tıl ahelyi járulék már nem képez községi költségvetési bevételt – a 2007. január 1-jétıl hatályba lépı törvény szerint 5 már községi költségvetési bevételt képez.Ennek a meghatározásnak a hátránya azonban az, hogy így ezeket a bevételeketa községi költségvetés számlájára kell befizetni, ezért elkülönült a nyilvántartásais. Pontosításra kerül, hogy melyik helyi közösség mekkora bevételt valósítottmeg, és ez alapján milyen nagyságú pénzeszközökre jogosult. A helyi közösségekezeket az eszközöket indirekt úton kapják meg. Elınye viszont, hogy ahelyi közösségek a céleszközöket nagyobb ellenırzés mellett használhatják csakfel, mégpedig a rendeltetésüknek megfelelıen.Donációkra az önkormányzat pályázatok útján tehet szert úgy külföldi, mintbelföldi vissza nem térítendı támogatásokra is.4 Zakon o lokalnoj samoupravi (2007). – Szerb Köztársaság Hivatalos Közönye. 129. sz.5 Zakon o finansiranju lokalne samouprave (2006). – Szerb Köztársaság Hivatalos Közönye. 62. sz.


186 Kovács KrisztinaHitelek, kölcsönök – abban az esetben, ha az önkormányzat nem rendelkezikmegfelelı pénzeszközzel, akkor a helyi községi képviselı testület döntést hozhata hitelfelvételrıl. A döntés meghozatala elıtt a minisztérium jóváhagyása isszükséges. Ezután az érvényben lévı közbeszerzési törvény alapján pályázatotír ki. A beérkezett ajánlatokat mérlegeli és a számára optimális ajánlatot fogadjael – vagyis szerzıdést köt a kölcsön, illetve hitel felvételérıl.A privatizációból, értékpapírpiacon történı ügyletekbıl, ingatlanok bérbeadásábóleredı bevételek és egyéb gazdasági és nem gazdasági tevékenységekbıleredı bevételek is jelentkeznek mint forrásbevételek. Az önkormányzat rendelkezhetértékpapírokkal, és azokkal szabadon kereskedhet az értékpapírokpiacán. Azonban nem emittálhat értékpapírokat.2. Átengedett adókEzek olyan állam által meghatározott bevételek, amelyek az állami háztartásbóltérítıdnek vissza – transzfereszközök. Ezeknek a bevételeknek az egyes önkormányzatokraesı részének meghatározása a következıktıl függ:– A bevételek nagyságától;– Az adott önkormányzat gazdasági, demográfiai és szociális helyzetétıl.Egyes városoknak (pl. Belgrád) a jelentıségükbıl kifolyólag, joguk van nagyobbmértékben részesülni az átengedett adókból. 6A költségvetés hiánya és annak fedezéseOlyan esetben, ha a költségvetésben hiány lép fel, akkor azt a pénzbeli vagyonértékesítése alapján befolyt illetményekbıl kell fedezni.A költségvetés állandó tartalékába egy pontosan meghatározott pénzösszegetkell elkülöníteni. A költségvetés állandó tartalékeszközeinek felhasználásáravonatkozó végzést a község polgármestere hozza meg a községi közigazgatáspénzügyi osztályának javaslatára. A költségvetés állandó tartalékeszközeinekfelhasználásáról szóló jelentést a költségvetés zárszámadásához mellékelve megkell küldeni a szóban forgó község képviselı-testületének. 7A folyó költségvetési tartalékba szintén meg van határozva annak a pénzöszszegneka nagysága, amelyet el kell különíteni. Ezen eszközök felhasználásárólaz adott község polgármestere dönt a községi közigazgatás pénzügyekben illetékesszervének javaslatára. 8 A folyó költségvetési tartalék eszközeit a költségvetésieszközök közvetlen felhasználói között kell felosztani, és meghatározottrendeltetésekre vonatkozó végrehajtási felhatalmazásaik bıvítésére szolgálnak.6 Zakon o finansiranju lokalne samouprave (2006). –Szerb Köztársaság Hivatalos Közönye. 62. sz.7 Zakon o lokalnoj samoupravi (2007). – Szerb Köztársaság Hivatalos Közönye. 129. sz.8 Zakon o lokalnoj samoupravi (2007). – Szerb Köztársaság Hivatalos Közönye. 129. sz.


Szerbia helyi önkormányzatainak <strong>gazdálkodása</strong> 187A költségvetés végrehajtásaA költségvetési eszközöket a felhasználók részére a megvalósított költségvetésibevételek arányában, a jelen határozattal jóváhagyott eszközök keretében kellátutalni.A költségvetési eszközök felhasználója csak a költségvetésben számára biztosítotteszközök erejéig vállalhat kötelezettséget. Amennyiben a költségvetésbevételei nem realizálódnak a tervezett összegben, a kiadások végrehajtásábanelsıbbségben részesülnek: a törvényben meghatározott kötelezettségek a meglevıszinten és a költségvetési eszközök felhasználójának zavartalan mőködéséhezelengedhetetlenül szükséges minimális állandó költségek. Azonban, ha aköltségvetési eszközök felhasználói nem realizálnak kiegészítı bevételeket,ezen eszközökön alapuló végrehajtási felhatalmazásaikat nem érvényesíthetik aköltségvetés eszközeinek terhére. Ha a költségvetési eszközök felhasználói a kiegészítıeszközöket nagyobb összegben valósítják meg a tervezettnél, akkor akiegészítı bevételekbıl eredı eszközöket a megvalósított összegben felhasználhatják.A községek költségvetésének végrehajtásában az utalványozó a község polgármesterevagy az általa felhatalmazott személy. A költségvetés végrehajtásáérta polgármester a felelıs. 9A megvalósított bevételek felosztása a költségvetés végrehajtásának negyedévesterveivel történik. A költségvetés végrehajtásának negyedéves terveit apolgármester egyetértésével a pénzügyi osztály határozza meg. A költségvetésieszközök közvetlen felhasználója a pénzügyi tervben jóváhagyott végrehajtásifelhatalmazásait csak a törvényben meghatározott terjedelemben és a községiközigazgatás pénzügyi osztályának jóváhagyásával csoportosíthatja át.A költségvetés felhasználójának számláján az év végén felhasználatlanulfennmaradt eszközök visszatérítendık a költségvetésbe, a megkötött szerzıdésekenalapuló beruházásokra céleszközökként átutaltak kivételével.A község konszolidált kincstári számláján levı pénzeszközök letétbe helyezéseés kihelyezése a törvényes elıírásokkal összhangban történik.A község és a felsıbb hatósági szintek költségvetési eszközeit és felhasználóinaksaját tevékenységével megvalósított bevételeit közelebbi rendeltetésekszerint a bevételek és a kiadások éves pénzügyi tervében kell felosztani és kimutatnia pénzügyi osztály véleményének elızetes kikérése után. A költségvetésihatározatnak a törvényben meghatározott jogok terén történı végrehajtásáravonatkozó terveket a polgármester javaslatára a községi tanács határozza meg.Ha a költségvetés felhasználója a pénzügyi tervet az elıírt határidıben nemhatározza meg, a költségvetésben felosztott eszközöket legfeljebb az ıt egyenletesütemben havonta megilletı eszközök 30%-a erejéig használhatja fel. Ha az9 Ugyanott.


188 Kovács Krisztinaév folyamán a községi költségvetés, a felsıbb hatósági szintek költségvetésevagy a saját tevékenységgel szerzett bevétel viszonylatában jóváhagyott költség-végrehajtásifelhatalmazás terjedelme változik, a költségvetés felhasználójaköteles az éves pénzügyi tervben a bevételek és a kiadások összehangolásátelvégezni.A költségvetésben kimutatott vagyon után elszámolt amortizációt a saját tıketerhére kell leírni.A költségvetési eszközök azon közvetlen és közvetett felhasználói, akik afoglalkoztatottakra és az áruk és szolgáltatások igénybevételére szánt költségvetésieszközök felhasználásában megtakarításokat érnek el, a megtakarított öszszegeta foglalkoztatottak külön munkaeredményeinek jutalmazására fordíthatják.A költségvetés felhasználói a költségvetési rendszerrıl szóló törvény rendelkezéseivelösszhangban kötelesek jelentést tenni a költségvetésbıl átutalt eszközökfelhasználásáról.A javak beszerzésére, szolgáltatásokra vagy építési munkálatok kivitelezésérevonatkozó szerzıdéseket, amelyeket a költségvetés közvetlen és közvetettfelhasználói, a támogatásokat igénybe vevı közvállalatok kötnek, a közbeszerzéseketszabályozó jogszabályokkal összhangban kell odaítélni.A községi közigazgatás eszközeinek törvényes felhasználásáért az összesrendeltetés tekintetében a községi közigazgatás jegyzıje a felelıs.A törvényben szavatolt jogok érvényesítésére szánt eszközök törvényes ésrendeltetésszerő felosztásáért a társadalmi tevékenységek ügyosztályának fınökea felelıs.A közvállalatoknak, intézményeknek, szervezeteknek vagy egyesületeknekátutalt eszközök törvényes és rendeltetésszerő felhasználásáért a költségvetésieszközök felhasználójának munkáját irányító személy a felelıs.ÖsszegzésA fentiek alapján megállapítható, hogy Szerbia önkormányzatainak gazdálkodásánakvan pozitív és negatív oldala egyaránt. Nagy hátrány, hogy az önkormányzatoknem rendelkeznek saját vagyonnal és ennek következtében fejlıdésüketnem teszik lehetıvé. A rossz állami politika miatt a munkanélküliség nagyproblémát jelent, de az ilyen alapvetı problémák megoldására nem tudnak elegendıpénzeszközöket elkülöníteni, hiszen a közbevételek legnagyobb részeközpontosított, és csak a központilag meghatározott százalék jut vissza a helyiönkormányzathoz. A megfelelı fejlıdéshez és a meglévı rendszer tökéletesítéséhezazonban szükség lenne egyéb törvényjavaslatokra és szakmailag megfelelıenkidolgozott újabb törvények meghozatalára is.


Szerbia helyi önkormányzatainak <strong>gazdálkodása</strong> 189IrodalomInformator o radu organa opštine Subotica i opštinske uprave opštine Subotica (2007). –Szabadkai Község Szervei és Szabadka község Községi Közigazgatása,http://www.subotica.org.yu/new/pdf/informator_yu.pdf (2008. 4. 12.)László Mária – Pap Norbert (2007): Bevezetés a terület- és településfejlesztésbe. LomartKiadó, Pécs.Vigvári András (2005): Közpénzügyeink. Budapest, KJK-Kerszöv, Jogi és Üzleti KiadóKft.Szabadka város honlapja: http://www.subotica.co.yu (2008. 4. 1.)Zakon o finansiranju lokalne samouprave (2006). – Szerb Köztársaság Hivatalos Közönye.62. sz. Zakon o lokalnoj samoupravi (2007). – Szerb Köztársaság HivatalosKözönye. 129. sz.Zakon o utvrñivanju odreñenih nadležnosti Autonomne Pokrajine (2002). – Szerb KöztársaságHivatalos Közlönye. 6. sz.AbstractThe economic operation of local authorities in SerbiaThe economic operations of local authorities in Serbia are an independent sectorof public finance. It is a centralised model, with the atate financing the realisationof state functions. The new Law on Local Government came into effect onthe 29th of December, 2007 and introduced significant changes. However, westill expect a reform of the current local government and state systems, and thispaper aims to summarise the various types of financing which local authoritiesare currently using. It also details the finances of local government, includingboth revenue and expenditure.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSÖNKORMÁNYZATOK ÁLLAMI TÁMOGATÁSÁNAKEGYSZERŐSÍTÉSE: PÉNZÜGYI MUTATÓSZÁMOK 1Kovács RóbertügyvezetıHelyi Obszervatórium(LRMI Local and Regional Monitoring Institute np. Kft.)Elméleti keretekA rendszerváltás óta eltelt 17–18 év szerves fejlıdéseként kialakult forrásszabályozásirendszer rendkívül bonyolult, átláthatatlan és egyúttal súlyosan csorbítjaaz önkormányzati autonómiát. Nyugodtan kijelenthetjük, hogy a jelenlegi helyzetellentétes a „rendszerváltó atyák” akaratával. Az önkormányzatokra vonatkozótörvények szellemisége, amely akaratukat tükrözi, a helyi közösségekszéles autonómiájának irányába mutat. Rozsi É. Judit (2007) a jelen kutatáskeretében születetett tanulmányában ezt a problémát „forrásorientált” és „kiadásorientált”pénzügyi szabályozás fogalmaival írja le. Kiemeli (i. m. 5. oldal),hogy az 1990–92-es idıszak általános törvényeiben meghatározott irányt azágazati törvények rendelkezései utóbb rendre felülírták. Ha a mai rendszer aszabad önkormányzatisággal sok tekintetben ellentétes arculatot mutat, akkorezért döntıen az országos hatáskörő testületek félreértelmezett felelısségtudatátkell okolni. Ezt a növekvı felelısségtudatot két szempontnak való megfelelésigénye jellemzi: az elsı, a helyi feladatellátás feltételrendszerének, forrásellátottságánakbiztosítása; a második, az önkormányzatok elsısorban pénzügyikapacitásának, lehetıségeinek kiegyenlítése. Miközben e másodikat továbbra islegitim szempontnak lehet tekinteni, a szakmai minıség féltése a jelen körülményekközött inkább idejétmúlt, más, nehezen védhetı szempontok elrejtésétszolgálja.Az állami támogatások modellezéséhez kapcsolódó vizsgálatok azt mutatják,hogy a különbözı politikai szándékok, egyéni alkuk, és szakmai lobbyérdekek1 A jelen elıadás alapjául szolgáló eredeti tanulmány: „Kovács Róbert: Az önkormányzatokköltségvetési támogatásának reformja – modell-kísérlet”. A kutatás vezetı szakértıje KovácsRóbert és Vigvári András voltak. A modellezési számításokat Gazsó István és Kovács Róbertkészítették, és a kutatásban kutatóasszisztensként Gazsó István és Kornai Lilla vettek részt.


<strong>Önkormányzatok</strong> állami támogatásának egyszerősítése… 191olyan bonyolult szövetérıl van szó, amelynek pontos hatásmechanizmusát szintesenki nem ismeri, nem érti, vagyis nemcsak antidemokratikus, dediszfunkcionális is. A rendszer így folyamatosan újabb és újabb alkalmazkodásimechanizmusokat szül, aminek ellenhatásaként a normatív támogatások jogcímeitovább növekednek, mind célzottabbá válnak. Rozsi É. Judit (i. m. 21–22.o.) kimutatása szerint az 1990-es 14 jogcím nem egész tizenhét év alatt 129-renövekedett. Olyan abszurdumok jelentek meg normatív támogatás címén, mint 2hogy: „azok után a középiskolai tanulók után, akik számára az Oktatási Minisztériummalkötött megállapodás alapján, a Hátrányos Helyzető Tanulók AranyJános Tehetséggondozó Programja keretében szervezik meg az oktatást, nevelést”.A fenti megkötés teljesen ellentétes a normatív állami támogatások szabadfelhasználású voltával, hiszen egyenesen a szakminisztériummal való szerzıdéskötéstıl teszi függıvé a forrás lehívhatóságát.A modellezéssel kapcsolatos módszertani kérdésekA modellszámítások esetében tehát a legfontosabb szempont a jelenlegi önkormányzatokközötti elosztás reprodukálása volt, ugyanakkor, elvileg más szemlélet,demokratikusabb, hatékonyabb vagy igazságosabb elosztási elvek érvényesítéséreis alkalmas. Kiindulásképpen Vigvári András és Jauernik István(Vigvári–Jauernik, 2006) által készített kritikai tanulmány nyomán az eredeti108 cím helyet 5 alapcímbıl indultunk ki a becslés során: 1. településigazgatás,2. településüzemeltetés, 3. oktatás, 4. szociális ellátás, 5. kiegyenlítés. A tanulmánybanszerepeltetett hatodik csoport, a kötött felhasználású források elosztásanem változik a modellben. A vizsgálatot a Pénzügyminisztérium 2006. támogatásiadatain végeztük el. A vizsgálat egyik legfıbb háttérdokumentuma, és abecslési számítások kiindulópontja a 2006. évi költségvetési törvény (2005. éviCLIII. törvény) önkormányzatok támogatására vonatkozó mellékletei. A vizsgálattelepülési önkormányzatokra és Budapestre terjed ki, a megyei és a kistérségiszintő források sem képezték az elemzés tárgyát. A vizsgálat fontos dimenziójavolt a települések mérete, típusa: (1) fıváros; (2) megyei jogú város; (3) középváros,egyéb, tízezer lakosnál nagyobb város; (4) kisváros, tízezer lakosnál kisebbvárosok; (5) nagyobb községek, kétezer fınél nagyobb községek; (6) közepesközségek, kétezer és ötszáz lakos közötti; valamint (7) kisközségek, ötszázfınél kevesebb lakossal. A bevett térségi besorolásokhoz képest némilegeltérı rendszert alkalmaztunk: középsı, nyugati, északkeleti és déli nagyrégiótkülönböztetünk meg. E besorolás a NUTS I régiókon alapszik, eltérés csupánaz, hogy két déli NUTS II-es régióból egy közös déli térség lett kialakítva.A modell az önkormányzatok költségvetési támogatására fordított forrásoknakaz új módszerek szerinti elosztására végzett számításokat foglalta egyetlen2 A 2006. évi költségvetés (2005. évi CLIII. tv.) 3. mellékletének 16. jogcíme cb) pont.


192 Kovács Róbertegységes rendszerbe. A modellezés során négy eltérı megközelítést alkalmaztunk:1. egységes népességarányos becslés; 2. településtípusonként differenciáltfejkvóta; 3. rászorultsági csoportok szerint differenciált támogatás; 4. intézményiés egyéb ellátotti mutatón alapuló szimuláció. Meg kell jegyezni, hogy a 3.modell a helyi feladatoknak a mértékébıl indul, ami az 1990-es finanszírozásirendszer középpontjában volt. Ez a rendszer akkor számos problémát vetett fel,és így a hazai központi finanszírozás fokozatosan áttért a kapacitásokon alapulótámogatásra. E rendszerrel szembeni kritika, hogy bebetonozza a jelenlegi kapacitás-konstellációt,rugalmatlan a változásokkal, kihívásokkal szemben. Eztmodellezi a 4. becslés a mutatószámok radikális csökkentése mellett.A modellezés eredményeinek összefoglalás, tapasztalatokA mai rendszer legpontosabban a 4. becslési eljárással volt reprodukálható.Megdöbbentı ugyanakkor, hogy a mindössze a népességszám alapján végzett 2.becslési eljárással egy lényegesen egyszerőbb rendszerben több tekintetbennagyon hasonló eredményeket kaptunk, mint a lényegesen bonyolultabb 4. modellben.A 2. eljárás leginkább a területi, települési egyenlıtlenségek kompenzálásáraérzéketlen, erre egyáltalán nincs felkészítve. Ez lehetne ezen modell továbbfejlesztéséneka legfontosabb iránya. Az egyenlıtlenségek kompenzálása a4-es mellett a 3-as modellben jelenik meg, de a jelenlegi rendszert e tekintetbenis a 4. modell képezi le a legpontosabban. Az 1. modell minden tekintetben csaknagyon durva becslést jelent, bár minden tekintetben az a legegyszerőbb.Az 1. becslési eljárás mindenekelıtt egyszerősége, és az ebbıl adódó igazságosságafolytán számíthat megfontolásra. Ez az eljárás nem befolyásolható,nincsenek benne, és nem is rendelhetık hozzá kiskapuk. Amennyiben az államitámogatásoknak egy tiszta eljárásrendje a cél, úgy ez mindenképpen megfontolandómódszer. Nem felel meg ugyanakkor a mai elvárásoknak sem a tekintetben,hogy az eltérı településtípusokhoz egyre inkább eltérı feladatok kapcsolódnak,és hasonlóan nehezen elképzelhetı a mai közviszonyokban, hogy azállami támogatások ne legyenek tekintettel a települések fizetıképességére.A 2. modell átemeli az 1. eljárás elınyeit egy kismértékben bonyolultabbrendszerbe, úgy hogy megırzi az átláthatóságot és a könnyő számonkérhetıséget,mint kiemelt pozitívumokat: a figyelembe vett szempontok esetében pontosabbanigazodik a mai rendszerhez, de azon dimenziók esetében, amelyeket amodellezés során nem vettünk számba (regionális bontás), nagyon komoly eltéréséketeredményez. Továbbfejlesztésének iránya mindenképpen a rászorultságiszempontok beemelése lehet a modellbe.A 3. és 4. becslési eljárás alapvetıen tér el a két elıbbitıl. A változás lényegeaz ágazati elosztási szemlélet beemelése, ami a 3. esetében a rászorultságicsoportokhoz, a 4. esetében pedig a jelen lévı kapacitásokhoz igazodó finanszírozástjelent. A 3. modell igazi nyertesei így a falvak lettek, a legnagyobb vesz-


<strong>Önkormányzatok</strong> állami támogatásának egyszerősítése… 193tesei pedig a városok, ezen belül is a legnagyobb városok. Budapest a mai szintenfinanszírozódna. Az 1. és a 2. modellel ellentétben, amelyek térségi összevetésbena települési szintek közöttinél nagyobb egyenlıtlenséget mutattak, a 3. ésa 4. modellben a térségi becslés lényegesen pontosabban illeszkedik az érvényestámogatási rendszer elosztásához, ez a modell esetében már érvényesülı a kiegyenlítımechanizmusoknak köszönhetı. A 3. becslési modell ellentmondásoseredményeket hozott. A várakozás, hogy az egyszerőbb, mindössze a népességszámalapján számított modelleknél is kisebb különbséget hoz az eredeti támogatásirendszerhez képest, csak részlegesen teljesedett be, tehát kevésbé alkalmasa mai helyzet reprodukálására, mint a 2. modell, amely összehasonlíthatatlanulegyszerőbb. Mindez ugyanakkor nem jelenti azt, hogy, amennyiben teljesenújonnan építjük fel az önkormányzatok támogatási rendszerét, nem kellenemegfontolni, hogy az ellátandó csoportok számossága felıl közelítsünk.A 4. modell mindössze 5 jogcím megkülönböztetésével meglehetısen pontosanképezi le a jelenlegi támogatások elosztási rendszerét. A településtípusokszerinti összetételben, miként a 4. modell esetében is, a községek a legnagyobbpotenciális haszonélvezıi a modellnek, és a megyei jogú városok járnának alegrosszabbul a bevezetésével. Térségi vonatkozásban minden korábbi modellnélkisebb eltéréseket találtunk az eredeti modelltıl. Annak ellenére, hogy azátfogó mutatók jobb illeszkedést mutatnak, mint más modellek, egyes esetekbenelıfordulhat pozícióromlás (Dél-magyarországi régió). A 4. modell tehát beváltottaazt a reményt, amelyet az intézményi kapacitásokhoz igazodó finanszírozásbavetettünk. Szinte nincs olyan aspektus, amelyben ne állna közelebb azeredeti modellhez, mint bármelyik másik modell.A modellezés ezúttal némileg szokatlan módon nem arra irányult, hogy aleghatékonyabb vagy a legigazságosabb rendszert hozzuk létre, hanem arra,hogy egy létezı elosztási rendszert minél pontosabban képezzünk le. E cél érdekébennégy modellezési eljárást vizsgáltunk meg. Ezek mindegyike megfeleltaz egyszerősítési és átláthatósági kritériumoknak. Összességében a 4. modellvolt a legközelebb az elvárásokhoz, de a 2. modell is több szempontból ígéretesnekmutatkozott.A négy modell alapvetıen tér el egymástól, ugyanakkor érdekes módon vanegy szegmens, amelyben – kissé különös módon – stabilitást mutatnak. Ez pedigaz, hogy a négy modellel jól, illetve rosszul járó települések köre meglehetısállandóságot mutat. A 6 legnagyobb vesztesbıl 2 azonos a négy modellbenés több is elıfordul kétszer-háromszor. A 6 legnagyobb nyertesbıl pedig 4 azonos.Az is jól látszik, hogy a nyertesek döntı többsége Budapest környéki város,míg a vesztesek kivétel nélkül megyei jogú városok, megyeszékhelyek. Ha azegy lakosra számított nyereségeket vesszük alapul, akkor nem találunk azonosságota modellekben, ellenben, ha a veszteségeket tekintjük: 6-ból 4 esetbenazonosságot láthatunk a modellekben. Feltőnı az is, hogy az érintettek e nagyállandósága mellett a nyereségek és veszteségek összegszerősége, és az érintett


194 Kovács Róberttelepülések helyezése a hatos rangsorokban jelentısen változik. E jelenségreebben a pillanatban nincs magyarázat. Ez célzott elemzést igényel.Nem szabad ugyanakkor elfelejtkezni arról, hogy ami közgazdasági, matematikai-statisztikaiszempontból teljes siker, közigazgatási, támogatás-allokációsvagy politikai szempontból még lehet nagyon kényes probléma. A más modellekhezképest mért lényeges eltéréscsökkenés még nem jelenti az eltérésekteljes megszőnését, és azok a települések, amelyeknek komoly veszteséget kellelkönyvelniük, valószínőleg mindent el fognak követni a jelenlegi rendszerfenntartása mellett. A vizsgálat folytatása lehetıvé teheti a modellek további finomítását,ami mind a 2-es, mind a 4-es modell esetében az elosztásnak a mairendszerhez való további közelítését eredményezheti, bár mindenképpen maradnak„nyertes” és „vesztes” települések.A legkevesebb problémát tehát 4-es modell követése okozná, viszont a legegyszerőbbrendszert a 2-es modell eredményezi. A 2-es modell elınye továbbá,hogy világos érdekeltségi rendszert teremt, és egy ilyen elosztási rendszer mellettjobban megvalósítható az elméleti részben javasolt hárompillérő támogatás:1. pillér feladatkompenzáció; 2. pillér kiegyenlítés; 3. pillér állami programokhozkapcsolódó források. Enyhítheti az átmenet problémáit, ha az új rendszert2-3 éves átmenettel fokozatosan vezetik be, elıre lefektetett algoritmus szerinttörténhetne meg az áttérés az új rendszerre.Magát a változtatást mindenképpen szükségesnek ítéljük, mert a jelenlegirendszer olyan bonyolultsági fokot ért el, ami tarthatatlan. Beindult egy öngerjesztıfolyamat, amiben a résztvevık minél tökéletesebb támogatást szeretnénekbiztosítani, ami végsı soron a rendszer további bonyolítását, a települések szabadságfokánaktovábbi csökkenését eredményezi.IrodalomHorváth M. Tamás (2007): A forrásszabályozás kapcsolata az önkormányzati feladatrendszerrel,TÖOSZ–ERSTE Bank önkormányzati forrásszabályozás projekt,2007. szeptember–október.Péteri Gábor (2007): A kistérség, mint önkormányzati feladat-ellátási egység, TÖOSZ–ERSTE Bank önkormányzati forrásszabályozás projekt, 2007. szeptember–október.Rozsi É. Judit (2007): A hazai forrásszabályozás elmúlt másfél évtizede. TÖOSZ–ERSTE Bank önkormányzati forrásszabályozás projekt, 2007. szeptember. Kézirat.Vigvári András – Jauernik István (2006): Visszatérés a forrásszabályozáshoz. ÁllamreformBizottság Önkormányzati munkacsoport, 2006. augusztus. Kézirat.


<strong>Önkormányzatok</strong> állami támogatásának egyszerősítése… 195AbstractTe simplification of the system of central government grants to localauthorities – an examination of local financial indicatorsThis study is the summary of a larger programme of research aiming to simplifycentral government grants to local authorities by reducing the number oftitles used for these grants from the current 129 to 5. We used 4 models as abase for the data provided by the Ministry of Finance. Of these four the first isthe Flat Grant with a unique per capita value for all whilst the second differentiatesaccording to method of settlement. The third and fourth use a differentlogic, the third being the need for services and the fourth the existing capacities.The fourth is the model which best describes the current redistribution system.However any form of real change should not be capacities-based (since thiscould have a negative effect on the flexibility of the local public service delivery)but, rather, on indicators relating to need, the presence of potential users orsimply on the number of inhabitants. This last can be applied to the total burdenof responsibilities (by differentiating according to settlement size) and financialcapacity (indicators of local income capacities) but also taking into account theneed for a simple and transparent grant system. The basis of such a grant systemcould be the simplest per capita subsidy (2 nd model) or one taking into considerationlocal responsibility indicators.


196 Kovács RóbertMellékletNyertesek és vesztesek, illetve azok száma, akik helyzete nem változik600500400t1t2t3t430020010000% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 110% 120% 130% 140% 150% 160% 170% 180% 190% 200% 210% 220% 230% 240% 250% 260% 270% 280%Megjegyzés: 100% – változatlan támogatás; 100% alatti érték – csökkenı támogatás; 100% felettiérték – növekvı támogatás.Forrás: A szerzı saját szerkesztése.A becslési eljárások összesített eredményeAz új becslés következtében (Mrd Ft) 1. becslés 2. becslés 3. becslés 4. becslés…legnagyobb települési veszteség –4,03 –2,48 –6,75 –3,83…legnagyobb települési nyereség 39,06 1,46 1,04 0,85A különbségek szórása 714 361 140 389 241 770 127 296A különbségek abszolút értékének összege……4 településtípus szerint (Mrd Ft) 78,11 0,00 123,26 47,92…a 4 térség esetében (E Ft) 144,33 92,16 33,63 25,52Forrás: A szerzı saját szerkesztése.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSPÉCS VÁROS KÖLTSÉGVETÉSE,1990–2006Dr. Kunszt Mártaegyetemi docensPécsi Tudományegyetem Bölcsészettudományi <strong>Kar</strong>Politikai Tanulmányok TanszékA rendszerváltás megteremtette önkormányzatiság hatalmas változást hozott amagyar települések életébe. Tényleges lehetıséget kaptak ügyeik intézésére,melyhez anyagi forrásokat is rendeltek a demokratikus átmenetet moderáló politikaiszereplık. Létrejött tehát a települések önálló gazdálkodásának politikaiés anyagi feltétele. Elıadásomban azt kísérlem meg felvázolni, hogy a rendszerváltástkövetı négy önkormányzati ciklusban ténylegesen milyen mozgástérnyílt meg Pécs számára, milyen költségvetési tendenciák olvashatók ki a rendelkezésreálló tényekbıl?A város költségvetése 1991–2006 között nominálisan a táblázatban ábrázoltakszerint alakult. 1 Mint látható, az 1991-ben az induló költségvetés nem érte ela 6,5 milliárd Ft-t, 2006-ban pedig már közel 38 milliárd Ft volt. Vajon ez a nominálisnövekedés együtt járt-e az önkormányzat mozgásterének bıvülésével?Tapasztalatból sejthetjük, hogy egyáltalán nem, de nézzünk meg, hogyan ismódosult Pécs város költségvetésének belsı szerkezete a 16 év alatt. Az önkormányzatibevételek szerkezetét bemutató ábra adataiból kitőnik, hogy a költségvetésmarkáns tendenciája az átadott állami normatívák folyamatos csökkenése.A központi forrásból érkezı javak és saját bevételek aránya a „Bokros csomag”következtében tolódik el a városi források irányába. A megosztott forrású szjabár értékében növekszik, érzékelhetıen csak 2000 és 2004 között nı az aránya abevételi táblában. 2 1996-tól kezd növekedni a helyi adóbevétel. Az iparőzésiadó 1997-ben lépi át a milliárdos nagyságrendet.A képviselıtestületnek a tervbe vett célkitőzések megvalósításához mindigfel kellett használni az önkormányzati vagyon értékesítésébıl származó bevételeket1 A költségvetési adatok forrása: Pécs város tárgyévi költségvetési rendelete.2 2000-ben és 20001-ben a központi költségvetés normatív módon juttatta az szja egy részét azönkormányzatokhoz.


198 Kunszt Márta1. ábraPécs város költségvetési bevételei, 1991–200620062005200420032002200120001999évek19981997199619951994199319921991219187231942980017661090166483031303945910709842109578479382661939815882081756421555276432353090863337979000368726960 5000000 10000000 15000000 20000000 25000000 30000000 35000000 40000000E FtForrás: A szerzı saját szerkesztése.2. ábraAz önkormányzati bevételek belsı szerkezeteE FTbevétel100%90%80%70%60%E Ft50%40%30%20%10%0%-10%1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006évekátadott állami normatívál szja iparü. adó egyéb adó saját tev.bev. hozamok,javak értékesítése hitel felv. hiteltörl.Forrás: A szerzı saját szerkesztése.


Pécs város költségvetése, 1990–2006 199is, melynek nagyságrendje 1996-ban meghaladja a másfél milliárd Ft-ot, 1998-tól 2003-ig 2–2,5 milliárd Ft között mozog, 2004-ben átlépi a 3 milliárd Ft-ot.Az értékesítésbıl származó bevételek mellett, szinte minden esztendıben hitelfelvételreis rákényszerült az önkormányzat. Az ábrából kiolvasható, hogy aköltségvetés bevételeihez viszonyítva 1998–99-ben volt a legmagasabb a hitelfelvételés hiteltörlesztés aránya, de ehhez közelít a 2005–2006-os állapot is.A kiadások szerkezetét bemutató táblázat ad magyarázatot arra, miért kényszerülnövekvı vagyoneladásra és hitelfelvételre a város.3. ábraPécs költségvetésének kiadási szerkezete100%80%60%százalék40%20%0%1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006évekForrás: A szerzı saját szerkesztése.intézményi saját fejlesztés átadott pénzeszközök, céltartalékokAz adatok azt mutatják, hogy a város kiadásainak döntı részét az intézményfenntartásteszi ki. (Az átadott pénzeszközök és pénztartalékok kategória költségvetésifejezetcímet követ, az ebbe tartozó kiadások meglehetısen sokszínőek.Itt tartják számon a nem önkormányzati intézményeknek adott mőködésitámogatásokat [ezzel tulajdonképpen tovább növekednek a fenntartási költségek],de itt jelenik meg az önkormányzati cégeknek adott támogatás is, mely avárosüzemeltetés kiadásait, és felújítási, beruházási tételeket is magában foglal).1991–2001 között az intézményi kiadások meghaladták a költségvetési kiadások60%-át. Látható, hogy fejlesztésekre – változó mértékben ugyan – de a költségvetésegyre szőkülı hányadát tudja fordítani a város. Amennyiben az értékesítésekbılés hitelekbıl származó forrásoktól eltekintünk, kitőnik, hogy esetenkéntaz intézményi finanszírozás meghaladta a város rendszeres bevételeit. Az in-


200 Kunszt Mártatézményi kiadások legnagyobb részét minden idıszakban az oktatási intézményekrefordítandó összegek adják. A helyzetet bonyolítja, hogy egyre csökken agyermeklétszám.A tendenciát felismerve a város döntéshozói folyamatosan szőkítik Pécs iskolahálózatát.(Az elsı iskolabezárások 1997-ben történtek, majd 2004-ben és 2007-benfolytatódott a folyamat). A nagy vihart kiváltó intézkedések ellenére, a költségvetésiarányok alig javultak valamit az évek során, továbbra is az oktatási hálózat emésztifel a városi források döntı hányadát. A kötelezı feladatellátás területén a szociálisellátórendszer és az igazgatási ügyintézés jelent még meghatározó kiadási tételt aváros büdzséjében. Az egészségügy a város nagyságához mérten viszonylag alacsonykiadási tételt jelent, mivel a város egészségügyi intézményei elsısorban megyeiés egyetemi fenntartásban vannak. A város csak az alapellátásért felel. Mindamelletta takarékosság jegyében évek óta kísérleteznek a három szolgáltatási rendszerösszehangolásával az érintettek, talán a jelenleg folyamatban lévı európai unióspályázatok elısegítik a megoldást. A nem kötelezı feladatok sorában kiemelkedika kultúrára fordított összegek nagysága. Ennek oka abban keresendı, hogy1998-tól stratégiai céllá vált a kulturális turizmus fejlesztése a városban. A döntéstaz alapozta meg, hogy a gazdasági szerkezetváltásban láthatóan az egyetemi képzésfelfutása, és a város kulturális örökségének a kihasználása jelentett kitörési pontot.2000-ben a város világörökségi címet nyert az ókeresztény sírkamrák révén, 2005-ben pedig Pécs lehetıséget kapott arra, hogy 2010-ben Európa egyik kulturális4. ábraAz önkormányzati intézmények mőködtetési költségea mőködési bevételekhez viszonyítva100%80%60%40%20%0%-20%1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006évekintézményi kiadásokAz önkormányzat bevételei hitelek és értékesítés nélkülForrás: A szerzı saját szerkesztése.


Pécs város költségvetése, 1990–2006 201fıvárosa legyen. Az intézményfenntartó szerep mellett az elsı idıszakban avárosnak alig maradt szabad kapacitása más feladatai ellátására. Az önkormányzatiságelsı idıszakát a nagy privatizálások, és az önkormányzati vállalatrendszerkialakítása jellemezte. 3 Az elsı ciklus legjelentısebb bevétele az önkormányzatilakásállomány eladásából származott. Az elsı önkormányzati periódusvégén, a második elején külföldi (francia) tıke bevonásával vegyes tulajdonúvállalatként hozták létre a Pécsi Vízmővet és a BIOKOM-ot. Egyszemélyes önkormányzatitulajdonban maradt a PÉTÁV, a Pécsi Tömegközlekedési Rt. és újvállalatként a Pécsi Vagyonkezelı Rt. Az említett cégek vették át fokozatosan aváros üzemeltetésével kapcsolatos feladatokat. Ezért a költségvetésben csak kevéssényomon követhetı, hogy mennyit fordít a város az ugyancsak kötelezıkommunális teendıire (vízellátás és tömegközlekedés biztosítása, úthálózat karbantartásaés fejlesztése, zöldfelületek gondozása). 1998-ig egyetlen beruházásvalósult meg a városban, új sportuszoda létesült.1998–2002 között, látván a város költségvetésében fellelhetı kedvezıtlentendenciákat, a döntéshozók megkíséreltek javítani a helyzeten. Mindenekelıtt ahitelfelvételt korlátozták, ennek következtében 2000-ben és 2001-ben egyáltalánnem vett igénybe hitelt a város. Néhány területen határozott fejlesztési elképzeléseketfogalmazott meg a dinamikus polgármester: a megmaradó iskolahálózatépületeinek korszerősítése, az elavult közlekedési eszközök lecserélése, szociálisbérlakások építése. (A célok többé-kevésbé követték a városlakók igényét,amit a rendszeresen elvégzett szociológiai felmérések adatai igazolnak). 4 Aziskola felújításokhoz és a lakásépítésekhez a város pályázati úton elnyert kormányzatiforrásokat is kapott. A közlekedés korszerősítését a Pécsi TömegközlekedésiRt. által kötött hosszú távú szerzıdés volt hivatott megoldani, melyalapján a város teljes autóbuszparkját Mercedes buszokra cserélik középtávon.Mindez jelentıs tartós városi elkötelezettséget vont maga után. Ennek következménye,hogy a 2002-ben kezdıdı ciklusban fel kellett adni a hitelfelvételimoratóriumot. A negyedik ciklusnak a legjellemzıbb vonása az Európai Unióhozvaló csatlakozásra való felkészülés. A város számtalan elıcsatlakozási pályázatonindult, s igen sokat meg is nyert. Ezek közül a legjelentısebb az ISPApályázat, mely a város teljes körő vezetékes vízellátását és csatornázását hivatottmegteremteni. Ugyancsak kiemelkedı jelentıségő a Világörökségi helyszínekbemutathatóvá tételét elısegítı beruházás. Az Európa Kulturális Fıvárosaprogram, a magyar kormányzati kiírás értelmében kulturális alapú városfejlesztésiprojekt. A létesítendı nagyberuházások értéke 36 milliárd Ft. A felsorolásbólis látható, hogy a város – ahogy a költségvetési bizottság elnöke szokottfogalmazni – beruházási spirálba került. Kérdés: hogy változatlan költségvetésiszerkezet mellett, finanszírozható-e mindez?3 Pécs Megyei Jogú Város költségvetését meghatározó tényezık az 1990–1998 közti idıben.Kunszt Márta. In Politikum Pécsett, 2001. 163–194. p.4 Lásd Kákai László közvélemény-kutatásait.


202 Kunszt MártaIrodalomPécs Megyei Jogú Város költségvetését meghatározó tényezık az 1990–1998 köztiidıben / Kunszt Márta. In Kunszt Márta (szerk.): Politikum Pécsett: Pártpreferenciák,erıviszonyok, helyi hatalom, gazdaság és civil társadalom. 2001. 163–194. p.Pitti Zoltán: Az önkormányzatok pénzügyi finanszírozásának modernizációja (Vitaanyag).Budapest, 2004. március.László Mária (1997): Az önkormányzatok gazdasági eszközrendszere. PhD-dolgozat.Pécs, <strong>PTE</strong> KTK, Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori Iskola. 147 p.AbstractThe Budget of the City of Pécs (1990–2008)The budget of Pécs, a City with County status, is presented by the author fromthe time of the change of regime to 2006. Four separate phases of local governmentare included in this period. The structure of the city budget, the proportionsof resources transferred from central funds and the local authority’s ownrevenues are depicted in the analysis. The relationship between the total resourcesfor financing the operation of the city institutions and those for maintenanceand reconstruction is explored. The data indicate out that the balancebetween the funds transferred from the central budget and those raised locallychanged greatly in 1996 with the Bokros Package – with the latter coming todominate. In the first two phases (1990–1998) the additional resources to financethe city operation were based on the privatisation of the flats owned bythe City, but at the turn of the century it was only a high level of borrowingwhich made it possible to make use of the opportunities provided by the EuropeanUnion. Privatisation and marketing can be considered the most characteristiceconomic processes of these first two phases. In addition to selling the authority-ownedflats, companies established by the local authority were alsomarketed and privatised (the water-works, district heating, waste managementand town management companies). In the second phase funding from the EUbudget became available for the city with preparation for Accession to the EU.The period of applications was initiated at that point – as demonstrated by thestart of delayed infrastructural developments, and the critical modernisation ofinstallations (construction of a new sewerage system through ISPA, the renewalof the bus fleet and the renovation of schools). A strategic break-through forcultural tourism was achieved with the acceptance of the city as a World HeritageSite, and nomination as a European Capital of Culture – also funded fromEU resources. Since the city’s own resources are insufficient to finance renovationand development any further, loans were essential, but by 2006 the debthad become so large that the question arose of whether the city would be able tofinance all of these without a modified budget.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSADÓBEFIZETÉSEK ÉS KORMÁNYZATITRANSZFEREK SZÉKELYFÖLDÖNNagy IstvánóraadóSapientia EMTE, CsíkszeredaAz alábbi dolgozatban, mely a doktori disszertációm 1 részkutatása, többek közötta következı kérdésekre keresek választ: Hogyan befolyásolja a helyi adózása helyi gazdaság mőködését? Van-e összefüggés az önkormányzatok adóbevételeineknagysága és az egyes megyék gazdasági fejlettsége között? Mennyireméltányos a hazai adópolitika, mőködnek-e a kiegyensúlyozási törekvések?A fentebb megfogalmazott kérdések alapján körvonalazódott a résztanulmányalaphipotézise, miszerint Romániában az egyes megyék által befizetettadók nagysága szoros összefüggésben van a szóban forgó megyék gazdaságifejlettségével. Az elıbbi feltevésbıl kiindulva, alapcélom a közhiedelembenhonos tévhitet (meggyızıdésem, hogy tévhit) eloszlatni, miszerint Hargita ésKovászna megye gazdasági fejlettsége jóval az országos átlag fölött van,ugyanakkor, hogy a szóban forgó két megye esetében jóval nagyobb az államiköltségvetéshez való hozzájárulás, mint az állami transzferek mértéke így a kétmegye esetében nem méltányos a transzfer politika. A címben szereplı SzékelyföldönHargita, Kovászna és Maros megye által körülhatárolt területet értem.A helyi közigazgatási törvényekkel párhuzamosan, ezekre épülve, a mindenkorikormányok stratégiája függvényében, jelentek meg a helyi önkormányzatokpénzügyeit szabályozó törvények is. Jelen pillanatban Romániának, a fejlettországok standardjához igazított adózási rendszere van. A nemzeti költségvetésnek2 három nagy alappillére van: állami költségvetés 3 , társadalombiztosítási1 A diszertációs dolgozat témája: Székelyföld gazdasági szerkezete és fejlettsége szintje.2 A nemzeti költségvetés az államháztartást egyik fı összetevıje. Tatiana M., 2004 szerint azállamháztartás alkotóelemei a következık: nemzeti költségvetés (tartalmazza az állami, társadalombiztosításiés helyi önkormányzatok költségvetését), speciális alapok költségvetése, államikincstár költségvetése, autonóm közintézmények költségvetése, külsı vissza nem térítendıalapok költségvetése és nem hazai visszatérítendı hitelek költségvetése.3 Az államháztartás legnagyobb költségvetése a 14 milliárd EUR nagyságú állami költségvetés(2005) melynek fı forrása az ÁFA (44%), luxus adók-illetékek (17%), személyi jövedelemadók és profitadók (13-13%).


204 Nagy Istvánköltségvetés és az önkormányzatok költségvetései. Ezek mellett léteznek azelkülönített alapok, melyek elsıdleges célja a speciális feladatok megvalósítása.Habár a kormányzati transzferek több mint fele célirányos visszautalás adekoncentrált helyi intézmények számára (az önkormányzatok mintegy pénzügyicsatorna szerepét játsszák) az állami költségvetésbe való befizetések és atranszferek aránya egy kezdetleges képet adhat a kedvezményezett megyékrıl.Ugyanakkor az állami költségvetésbe fizetett adók segítségével, az egyesmegyék fejlettségi szintjérıl is egy pontosabb képet kaphatunk. A fejlettségmérésére használt indexszámnak tartalmaznia kellene mindazokat a tényezıket,amelybıl az egyes adófizetık jóléte származik, a rendelkezésre álló szabadidıtugyanúgy számba véve, mint a jelen és a jövıbéli fogyasztást. Ilyen általánosmutató elıállítása azonban lehetetlenség lenne. Egy lehetséges mérési eszköz azadófizetık által központi költségvetésbe befizetett adók nagysága. A fenti mutatóa megyék fejlettségének olyan mérı indexe lehet, amely összehasonlítva azegyéb, általam elıbbi kutatásaim során vizsgált gazdasági fejlettségi mutatókkal(GDP/fı, ezek dinamikája, hitelek nagysága, bankkártyák elterjedése, szolgáltatószektor aránya stb.), pontosítja és kiegészíti az eddig kialakult véleményemetés segít választ adni azon hipotézisem igazolásában vagy megcáfolásában, miszerinta székely megyék gazdasági fejlettsége az országos átlag alatt van.Az állami költségvetésbe befizetett egy fıre jutó adók megyei megoszlásáttartalmazó térképet (1. ábra) vizsgálva szembetőnı, a tágabb értelemben vetterdélyi megyék jobb teljesítménye. A három székely megye közül a legtöbbadót Maros megye fizette be (15. megye), ıt követi a közepesen teljesítıKovászna és Hargita megye (19. illetve 20.). Az egyes megyék fejlettségi különbségeitigazolja az is, hogy a legkisebb befizetett és a legnagyobb befizetettadó közötti különbség harmincszoros, valamint, hogy csak 6 megye (Arad, Bihar,Konstanca, Prahova, Szatmár, Ilfov – Bukarest) van az országos átlag (654EUR) fölött.Maros megye helyezése két pozícióval romlott, ha az egyes megyék államiköltségvetési befizetéseit a GDP-hez hasonlítom, Kovászna egyet javított, Hargitapedig egyet rontott.Az állami kiegyensúlyozási politika igazságosságára az állami transzferek ésa megyék által az állami költségvetésbe befizetett összegek aránya is ad egyhozzávetıleges képet, azért csak hozzávetılegeset, mert az állami transzferektöbb mint fele célirányos visszaosztás. 2005-ben Romániában 16 megye „kapotttöbbet, mint amennyit befizetett”, azaz 16 megyében volt nagyobb az államitranszferek aránya a költségvetésbıl, mint az állami költségvetésbe befizetettösszeg nagysága, a legnagyobb arány Olt megyében volt (291%), ahol a megyeiönkormányzatok majdnem kétszer annyit kaptak vissza mint amennyit befizettek,a legkisebb arány pedig Ilfov 4 megye (8,3%) esetében van.4 Tartalmazza a fıváros Bukarest adatait is.


Adóbefizetések és kormányzati transzferek Székelyföldön 2051. ábraAz állami költségvetésbe befizetett egy fıre esı adók területi megoszlása Romániában,2005, RONSatu MareMaramuresSuceavaBotosaniRom184 - 367368 - 649650 - 11971198 - 18621863 - 32513252 - 5491BihorSalajBistrita NasaudNeamtIasiAradClujMuresHarghitaBacauVasluiAlbaTimisHunedoaraSibiuBrasovCovasnaVranceaGalatiCaras SeverinGorjVilceaArgesPrahovaDimbovitaBuzauBrailaTulceaMehedintiDoljOltTeleormanIlfovGiurgiuIalomitaCalarasiConstantaForrás: Pénzügyi Minisztérium által szolgáltatott adatok alapján saját szerkesztés.Hargita megyében ez az arány 86%, Kovászna megyében 70% Maros megyébenpedig 50%. Mindhárom megyében a transzferek jóval nagyobbak, mintaz országos 37%-os átlag. A fenti arányokkal a három megye az országos rangsorolásban(a legjobb helyezés a legnagyobb transzfer/befizetett arányt feltételezi)a 22., 23. illetve 27. helyezést érték el.Az egyes megyék esetében azonban a kormányzati transzferek és költségvetésiadóbefizetés közötti korrelációk pozitívak. A két adatsor abszolút nagyságáraa korrelációs együttható 0,75; az egy lakosra jutó transzferek és befizetettadók korrelációs együtthatója 0,20; a két adatsor rangsorai közötti együtthatópedig 0,4. Ez arra enged következtetni, hogy a kormányzati transzfer országosszinten nem igazságos (ha teljesen igazságos lenne akkor a korrelációs együtthatónaka max. –1 értéke lenne), eszerint nem a legszegényebb megyék kapják alegtöbbet és fordítva. Azonban a két térkép összehasonlítása a fentieket egykissé cáfolja, hiszen az elsı ábra „halványabb” színezető (kisebb adóbefizetés),megyéi erıs piros színőek (nagyobb az állami transzfer, mint a befizetett adóknagysága) a 2. ábrán, és fordítva.


206 Nagy István2. ábraKormányzati transzferek és az állami költségvetésbe befizetett adók aránya, 2005, %BihorSatu MareSalajMaramuresBistrita NasaudSuceavaBotosaniNeamtIasiRom8 - 3335 - 4651 - 100101 - 122125 - 151154 - 291AradClujMuresHarghitaBacauVasluiAlbaTimisHunedoaraSibiuBrasovCovasnaVranceaGalatiCaras SeverinGorjVilceaArgesPrahovaDimbovitaBuzauBrailaTulceaMehedintiDoljOltTeleormanIlfovGiurgiuIalomitaCalarasiConstantaForrás: Pénzügyi Minisztérium által szolgáltatott adatok alapján saját szerkesztés.Ami a három székely megyét illeti a részadat korrelációs együtthatói azonban–0,85 fölött vannak. A rangsor szerinti adatsor korreláció –0,91, az egylakosra jutó adatsor korrelációja pedig –0,86.1. táblázatÁllami költségvetésbe befizetett adók és állami transzferek, 2005, helyezésekMarosmegyeKovásznamegyeHargitamegyeÁllami költségvetésbe befizetett adók/fı 15 19 20Állami költségvetésbıl történı transzferek/fı 23 16 7Forrás: Pénzügyi Minisztérium álta szolgáltatott adatok alapján saját szerkesztés.A negatív értékek a székely megyék esetében méltányosságra utalnak. Ezttámasztja alá a fenti táblázat is, mely szerint Hargita megye 20. befizetı és 7.„visszakapó”. Azonban itt csalóka az egy fıre számított mutató, ha figyelembevesszük, hogy minden visszaosztást nem lehet egy fıre vetíteni. Jó példa leheterre a megyei és községi utak karbantartására és felújítására szánt támogatás,


Adóbefizetések és kormányzati transzferek Székelyföldön 207ahol az egy fıre esı transzfer szerint Hargita megye 14., ha viszont az 1 km-reesı visszaosztást vizsgálom Hargita megye a 35. Ez a helyezés hően tükrözi azutak rossz minıségét Hargita és Kovászna megyében. Ezt fokozza a szomszédosBrassó megye rossz helyezése is (36.), ahol a két székely megye felé irányulóösszekötı megyei utak minısége jóval rosszabb az átlagnál.ÖsszegzésA helyi leosztott feladatok ellátására, a regionális különbségek egyensúlyozásaérdekében az állam különbözı transzferekre kényszerül. A transzfer nagyságaRomániában meghaladja a helyi önkormányzatok összbevételének 80%-át. Habáraz egyes megyék esetében az állami költségvetésbe befizetett és a kormányzatitranszferek közötti korrelációs együtthatók pozitívak, ez megváltozna ha azadatsorokból kiszőrnénk az úgynevezett extrém statisztikai adatokat - annak apár megyének az adatait amelyek bizonyos politikai okok miatt többet, illetvekevesebbet kaptak a „megérdemeltnél” -. Erre enged következtetni a két adatsortábrázoló térkép egymásra „csúsztatása” is, ahol látható (5–6 megye kivételével),hogy az a megye, amely több adót fizetett be az állami költségvetésbe, azállami transzfer esetében a kevesebbet visszakapó „halványabb” megyékheztartozik. A székely megyék esetében pedig kijelenthetı, hogy igazságos (2005-ben) az országos transzferpolitika. Jó példa erre Hargita megye, amely a 20.megye az állami költségvetésbe befizetett adók szerint és 7. a legtöbb államitranszfert bevételezı megyék közül.Dolgozatom abban hoz újat ezen a kutatási területen, hogy az egyes romániaimegyék fejlettségi szintjét a befizetett adók nagyságával próbálja magyarázni.Doktori dolgozatom keretében, amelynek ez az egyik résztanulmánya, egyolyan gazdasági fejlettségi szint mérésére alkalmas komplex mutatót akaroklétrehozni, amely pontosabb képet tudna adni a székely megyék országos helyzetétilletıen. Egy ilyen mérési eszköz lehet az adófizetık által a központi költségvetésbebefizetett adók nagysága. Ez a mutató a megyék fejlettségének olyanmérı indexe, amely összehasonlítva az egyéb, elıbbi kutatásaim során vizsgáltgazdasági fejlettségi mutatókkal (GDP/fı, ezek dinamikája, hitelek nagysága,bankkártyák elterjedése, pénzügyi szektor fejlettsége stb.), pontosítja és kiegészítiaz eddig kialakult véleményemet és segít azon hipotézisem igazolásában,miszerint a székely megyék gazdasági fejlettsége (kivéve Maros megyét) azországos átlag alatt van.


208 Nagy István2. táblázatA székely megyék országos helyezései, különbözı mutatók szerint, 2005MutatóMaros Kovászna Hargitamegye megye megyeGDP/fı 12 18 20GDP dinamika 1998–2005 31 33 20Önkormányzati összjövedelem/fı 17 16 10Saját forrás/fı 14 22 24Helyi adók/fı 13 21 24Állami költségvetésbe befizetett adók/fı 15 19 20Bruttó átlagbérek 21 42 37Hitelek nagysága/fı 14 22 27Devizaalapú hitelek nagysága/fı 12 30 27Banki betétek/fı 18 16 24Bankkártyák/fı 14 15 21Képviseltetett bankok száma 15 31 26Biztosítási piaci részesedés 15 26 27Önálló lízingtársaságok száma 7 33 24Bejegyzett jármővek száma/fı 13 16 23Forrás: Román Nemzeti Bank, Allianz Tiriac biztosító társaság, romániai bankok honlapjai,Pénzügyi Minisztérium által szolgáltatott adatok, Statisztikai Évkönyvek, Nagy I. 2006.Ha feltételezem, hogy a fenti táblázat mutatói ugyanazt a súlyt képviselik afejlettségi indexben (nem vettem figyelembe az összjövedelmi mutatót, mert azállami transzferpolitika miatt ez a mutató eltorzította volna a fejlettség indexet),akkor Maros megye a 42 adminisztrációs egység (41 megye és Bukarest) közüla 15. Hargita és Kovászna megye pedig holtversenyben a 24. helyezést érte el.Ez arra enged következtetni, hogy a két megyének az országos átlag alatti, Marosmegyének pedig jóval az országos átlag feletti a gazdasági fejlettsége.IrodalomAnuarul statistic pe anul (2005).Executia bugetelor locale (2008): INSSE, Bucuresti.Geréb László (2003): Önkormányzati finanszírozás. In Horváth Gy. (szerk.): Székelyföld.Budapest–Pécs: Dialóg Campus Kiadó, MTA Regionális Kutatások Központja.Lados Mihály (1995): Ingatlanvagyon adóztatás az önkormányzati gazdálkodásban,Gyır.Legea bugetului de stat pe anul (2005).Nagy István (2006): Dynamic economic sectors and their structures in Szeklerland.Starea Actuala din Romania (2008): www.descentralizare.roTatiana Mosteanu (2004): Buget si Trezorerie publica, Editura Universitara, Bucuresti.


Adóbefizetések és kormányzati transzferek Székelyföldön 209Veress Emıd (2002): Helyi Közigazgatási Törvény, Kommentár a gyakorlat számára,RMDSZ, Kolozsvár.Prof. dr. Voinea M. Gheorghe (2005): Finante locale, material de curs, Cluj.2006. évi 273-ös önkormányzatok finanszírozását szabályozó törvény.2006. évi 286-ös közigazgatási törvény.AbstractTaxes and governmental transfers in Szeklerland, RomaniaThe present research paper is one element of the research for my PhD dissertation,and in it I am searching for answers to a number of questions: How doeslocal taxation influence the local economy? Is there any relationship betweenthe size of local tax revenue and the economic development level of a specificcounty? How fair and equitable is the Romanian taxation policy and are theefforts to achieve balance effective?With the help of these questions I have formulated the basic hypothesis ofthis research paper, according to which, in relation to certain Romanian counties,the extent of taxes collected has a strong correlation with the state of economicdevelopment of the counties in question. Based on this hypothesis, I willattempt to dispel a common belief widespread in public opinion: namely, thatthe economic development of Harghita and Covasna counties is above the nationalaverage and also that the contributions of these two counties to the centralbudget is higher than the governmental transfers which obtain in return - ingeneral, that the transfer policy is inequitable in the case of these two counties.In this paper by the term Szeklerland I understand the region which comprisesHarghita, Covasna and Mures counties.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSAZ ÖNKORMÁNYZATOK ELSZÁMOLÁSIRENDSZERÉNEK PROBLÉMÁIMAGYARORSZÁGONSimon JózsefPhD-hallgatóPécsi TudományegyetemRegionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaBevezetésA közszféra különbözı típusú szolgáltatásokat nyújt a lakosság számára, a feladatokfinanszírozása közpénzekbıl történik. Fontos, hogy a közpénzek felhasználásánakútja nyomon követhetı, ellenırizhetı és hasznosulásának eredményemérhetı legyen. A közszférában három alapelv követelhetı meg, az elszámoltathatóság,az átláthatóság és a nyilvánosság. Jelenleg az alapelvek érvényesülésenem igazolható. Ennek számos oka lehet, amelyek közül kiemelkedik az államháztartásjelenlegi elszámolási és beszámolási rendszere. Tanulmányom céljarámutatni az elszámolási és beszámolási rendszer alapvetı tévedésére, amelynem engedi érvényre juttatni a gazdaságossági szemléletet. A nemzetközi trendekvalamint a hazai adottság figyelembevételével felvázolom a fejlesztés lehetségesirányát. Az elemzés kereteit szétfeszítené a teljes államháztartás vizsgálata,ezért a dolgozat a települési önkormányzatok szempontjából vizsgálódik, nohaaz államháztartás minden alrendszerében érdemes a kérdés relevanciájátvizsgálni.Jogszabályi alapokA települési önkormányzatok számviteli kötelezettségeinek kezelése két jogszabály,a számviteli törvény, és a költségvetési szervek sajátos elszámolásait ésbeszámolását szabályozó 249/2000. kormányrendelet alapján történik. Az utóbbia vállalkozásokra vonatkozó számviteli szabályokból indul ki, és értelmezi aközszférára vonatkozóan. Az sem elhanyagolható probléma, hogy az önkormányzatokszámára nemcsak furcsa e számviteli szabályok alkalmazása, hanema puszta megismerése is nehéz.


Az önkormányzatok elszámolási rendszerének problémái Magyarországon 211Az önkormányzatok által alkalmazott könyvvezetési technika is egy sajátosmegoldás, a tevékenységük vagyoni és pénzügyi helyzetére ható eseményekrıla kettıs könyvvitel rendszerében,”módosított teljesítés szemlélető” nyilvántartástvezetnek, vagyis gyakorlatilag a pénzforgalmi szemléletet alkalmazzák. Apénzforgalmi szemléletnél csak azok a tranzakciók vehetık figyelembe, amelyekpénzügyileg tényleges kifizetésként vagy bevételként megjelennek.A pénzforgalmi szemlélet következtében a könyvvitelben a költség és a bevételielıírás fogalmak nem érvényesülnek, nem használhatók mérıeszközként,a gazdaságosság kifejezıjeként. A kiadások egyben költséget is jelentenek,vagyis a kiadás pillanatában a tételt egyben felhasználtnak kell tekinteni. Hasonlóana kiadásokhoz a bevételi elıirányzatokat, illetve a fizetésre való felszólításokata kiállításukkor nem kell könyvelni, a könyvviteli rendszerben csakakkor jelennek meg, amikor ténylegesen megérkeztek, a hitelintézet vagy aKincstár értesítése alapján. A könyvvitel további sajátossága, hogy a kiadásokés a bevételek elszámolása egyben a kiadási és bevételi elıirányzatok teljesítésétis jelenti. (Szabó–Szamkó, 2001)A pénzforgalmi szemlélet – mint a pazarlás közvetítıjeA pénzforgalmi szemlélet alkalmazása még önmagában, a nemzetközi példákalapján nem minısíthetı jónak vagy rossznak, szükség van minısítı feltételekmeghatározására is. Ennek hiányában mondható, hogy jelenleg Magyarországona pénzforgalmi szemlélet nem felel meg a vele szemben támasztott követelményeknek.Vizsgáljuk meg az állítás fıbb okait!A számviteli rendszer célja megbízható és valós összképet biztosító információkszolgáltatása az önkormányzat vagyoni, pénzügyi, és jövedelmi helyzetérıl,jövedelemteremtı képességérıl, tevékenységének eredményérıl az önkormányzatvezetıinek, más államigazgatási szerveknek, a hitelezıknek és a befektetniszándékozóknak. (<strong>Kar</strong>a–Kusztosné–Varga, 1992) Ennek érdekében aszámvitel megfigyeli, feljegyzi a gazdasági eseményeket, a vagyoni helyzetbenbekövetkezett változásokat, majd a dokumentált eseményeket logikailag zártrendszer szerint számba veszi, összesíti, ellenırzi és elemzi. (Nyikos, 2005) Tehátaz egyik fı kérdés, hogy kik lesznek az érdekelt szereplık, illetve a másikpedig, hogyan, milyen módszerek alkalmazásával lehet az igényeknek megfelelıinformációkat elıállítani.Az érdekelteket két csoportra érdemes felosztani, az egyik a döntéshozók, amásik pedig az „egyéb érdekeltek” csoportja. A döntéshozók között is megkülönböztetendıka politikai döntéshozók és az önkormányzati feladatok megvalósítói.A két érdekcsoport számviteli rendszerrel szemben támasztott követelményeinagymértékben különbözıek. A politikai döntéshozó célja a költségvetésadott évi bevételeinek olyan módon történı felosztása a feladatok között,hogy a lakosság igényei a lehetı leginkább kielégíthetık legyenek. Ebbıl következıena számvitellel szembeni elvárás a finanszírozási források útjának nyo-


212 Simon Józsefmon követésére szorítkozik. Vagyis a pénzforgalmi szemlélet tökéletesen megfelela politikusok igényeinek. A pénzforgalmi szemléletben készített „mérleg”a kormány számára azért jó, mert a teljesített kiadásokat a szándékolt szerkezetbenrögzíti, s így teljesítettnek véli a kormányzati elképzeléseket, valamint azt alehetıséget is felkínálja, hogy a teljesített kiadásokról olyan szerkezetben ésrészletezettséggel számoljon be, amely számára a legkedvezıbb.Ezzel szemben az önkormányzati feladatok megvalósítóinak elvárásai sokkalkomplexebbek a politikai döntéshozókénál. İket, mint a „politika” operatívvégrehajtóit alapvetıen az vezérli, hogy az önkormányzat gazdálkodásának minıségeés hatékonysága is megítélhetı legyen. A pénzforgalmi szemlélet jelenlegiformában és feltételekkel történı alkalmazása ezen igények kielégítéséreképtelen. Ezen állítás számos érvvel támasztható alá, ezek közül nézzük a legfontosabbakat!A pénzforgalmi szemlélet alapelvébıl következıen a kötelezettségek és akövetelések a könyvvezetésben explicit módon nem jelennek meg, ebbıl következıenaz egyik legfontosabb számviteli alapelv a teljesség elve nem érvényesül.Az önkormányzatok ugyan dönthetnek úgy, hogy külön analitikus nyilvántartástvezetnek a kötelezettségeikrıl és követeléseikrıl, de ez két okból semminısíthetı jó gyakorlatnak. Egyrészt bármilyen plusz nyilvántartás vezetéseköltségeket jelent, másrészt nem biztosított az ebbıl származó információk felhasználása,hiszen addig, amíg nem történik tényleges pénzmozgás a követelésekill. kötelezettségek rendszeren kívüli tényezık. Ráadásul az idı elırehaladtávalfolyamatosan halmozódnak. A valóságban azonban igenis fontos információthordoznak, ugyanis ezek együttes figyelembevételével lehet csak a ténylegespénzügyi helyzetet meghatározni. Látszólag a kötelezettségek büntetlenülnövelhetık, legalábbis rövidtávon, egészen addig, amíg ezek pénzügyi vonzatameg nem jelenik.A könyvvezetésben az értékcsökkenés gazdasági tartalma sem jelenik meg.Az önkormányzatok számára meghatározott, hogy a különbözı típusú vagyontárgyaikesetén milyen leírási kulcs alkalmazható, azonban az amortizáció mivelkonkrét pénzmozgással nem jár, nem számolható el. Így az önkormányzat vagyontárgyainakpiaci és nyilvántartási értéke elszakad egymástól, a vagyon<strong>gazdálkodása</strong>is kilátástalan helyzetbe kerül. Az önkormányzat többek között nemtudja pontosan meghatározni vagyontárgyainak pótlási idıpontját, ill. a vagyontárgyértékesítésekor az eladási ár elmarad a piaci értéktıl. A vagyonnal valógazdálkodás korlátozottsága következtében az önkormányzati feladatok ellátásánakminısége sem lesz garantálható.A pénzforgalmi szemléletbıl következıen nem lehet meghatározni, hogyadott feladat ellátása ténylegesen mennyibe is kerül. Az állami szolgáltatásokatközpénzek elköltése árán nyújtják. Viszont a szolgáltatások egyrészt a tárgyévetmegelızı, másrészt a tárgyévben keletkezı közbevételekbıl valósulnak meg. Apénzforgalmi szemlélet lényegébıl következıen olyan tételek is nyilvántartásba


Az önkormányzatok elszámolási rendszerének problémái Magyarországon 213kerülnek, amelyek teljesítése késıbb történik, és számos tranzakció kimarad anyilvántartásból, holott adott költségvetési évet terheli. Az önkormányzatokcsak nagyvonalú becsléseket képesek végezni adott feladat költségigényérıl, sez csak egy becslés, mégis idı- és pénzigénye jelentıs.A teljes költség ismerete nélkül viszont nem lehet dönteni adott feladat ellátásánakoptimális szervezeti keretérıl, vállalkozási vagy más szervezeti formábantörténjen a feladat megvalósítása, azaz a teljes költség ismerete nélkül nemlehet gazdálkodni az önkormányzat által nyújtott szolgáltatások területén. Tulajdonképpennem tud érvényesülni a tulajdonosi, befektetıi szemlélet, mertvalójában a mőködés értékelését ezzel a módszerrel nem lehet elvégezni.A pénzforgalmi szemlélet alkalmazása tág teret nyújt a gazdálkodás problémáinakelfedésére. Ha a költségvetés, költségvetési évrıl készített beszámoló pénzforgalmijellegő adatokra épül, a valós megbízható gazdálkodásról szóló összképnem teljesülhet, a beszámoló elıírt tagolása még a korlátozott információtartalom„kinyerését” is megakadályozza. Ez mozgásteret ad a statikus mérlegegyezıségelvtelen létrehozásához. Ez utóbbihoz egyébként a finanszírozási nehézségekis hozzájárulnak.Összefoglalva a jelenlegi elszámolási rendszer, fentebb adott válasza akönyvvezetés módjára nincs összhangban a döntéshozók elvárásaival. A döntéshozatalhozszükséges információk, a gazdálkodás számos területén egyáltalánnem vagy csak korlátozottan állnak rendelkezésre, ezzel szinte kilátástalan helyzetbehozva a gazdálkodás hatékony irányítását.A legfıbb érdekeltek az adott területen élı állampolgárok, akik pazarlás révénkevesebb vagy minıségileg kifogásolhatóbb szolgáltatásokhoz jutnak Azegyéb érdekeltek közé sorolhatjuk többek között az önkormányzattal kapcsolatbakerülı vállalkozásokat, hitelintézeteket. A pénzforgalmi szemléletbıl fakadóhátrányok a helyi lakosokat alapvetıen közvetetten érintik, és a hatások jellemzıena települési önkormányzat által nyújtott szolgáltatások körében és minıségébenjelennek meg. A vállalkozások és a hitelintézetek esetén az alapvetıprobléma a pénzforgalmi szemlélettel kapcsolatban, hogy nem képesek felmérnia partner önkormányzat tényleges gazdasági helyzetét, legyen szó akár egy egyszerőtermékértékesítésrıl vagy akár kötvénykibocsátásról. Vagyis az önkormányzatibeszámolók korlátozott információtartalma következtében jelentısmértékő bizonytalanság figyelhetı meg a gazdasági kapcsolatokban.A pénzforgalmi szemlélet alkalmazásánál – az egyszerő interpretálhatóságábólkövetkezıen – jellemzıen nincs szükség magasan képzett számviteli szakemberekalkalmazására. A pénzmozgások nyilvántartása viszonylag egyszerően,alacsonyabb alkalmazotti létszám mellett megoldható. E szegmensben mérhetıelıny azonban összemérhetetlen hátrányt eredményez. Egy elınye kétség kívülaz, hogy pénzforgalmi nyilvántartással az önkormányzat likviditási helyzetegyorsan megbecsülhetı. Ugyanakkor a követelések, és a kötelezettségek figyelmenkívül hagyása még a likviditás pontos mértékének meghatározását nagybanmegnehezíti.


214 Simon JózsefKövetkeztetések, fejlesztési igényekAz államháztartáson belül, így az önkormányzatoknál is az érdekeltek információigényénekkielégítése a számviteli rendszer mőködtetésén keresztül lehetséges.A jelenlegi szabályozás legfıbb problémája, hogy a pénzforgalmi szemléletőkönyvvezetés és erre épülı beszámolókészítési gyakorlat nem szolgálja azönkormányzati gazdálkodás érdekeit, az információk többnyire hamisak, s generáljáka pazarlás lehetıségét.A számvitel és a kötelezı struktúrában elıírt adatszolgáltatás jól, rosszul –döntıen a költségvetési tervezést és a közpénzekkel való elszámolást, illetveezen elszámolást kísérı külsı és belsı ellenırzés igényeinek kielégítését szolgálja(Kassó, 2000). A magyar államháztartás gazdálkodási gyakorlatában aszőkebb számvitel és ezen belül is a könyvvitel öncélúvá vált, gyakorlatilagsemmilyen visszajelzı szerepkört nem tölt be. Azon túl, hogy a tényleges költségvetésidöntési folyamatot és gazdálkodási gyakorlatot nem szolgálja, nembiztosítja a választók és a gazdasági partnerek információs igényeinek kielégítését.Ez különösen a pénzforgalmi szemléletre való 1992-es, az ÁHT életbelépésévelbekövetkezett átállás miatt van így. A problémát fokozza, hogy az államháztartásiszámvitel, így az önkormányzatok számvitele is, beszámolási rendszereáltal elıállítja a pénzügyi beszámoló kötelezı elemeit, de ezek fiktív adatokkaloperálnak. A vállalkozási szektor pénzügyi beszámolóival megegyezıformák ráadásul egy sor felhasználót megtévesztenek. Gyakorlatban sokszorelıfordul, hogy kívülállók jellemzıen bankok és más pénzügyi szolgáltatók azönkormányzati „vagyonmérlegekbıl” és eredmény kimutatásokból a standardpénzügyi mutatószámokat képzik, és ezek alapján minısítik az önkormányzatokat(Nagy, 2004).A jelenlegi helyzet változtatást sürget, a számviteli rendszer reformja illetveaz államszámvitel kialakítása nem halasztható tovább. A változtatások fı irányamindenképpen az eredményszemlélető számvitel irányába való elmozdulás. Anemzetközi tapasztalatok igazolják, az eredményszemlélet bevezetése a pénzforgalmiszemléletnél bemutatott hátrányok kiküszöbölésével jár, azonban apéldák figyelmeztetnek, fokozatosan lehet áttérni a teljes eredményszemléletőszámvitelre. Magyarországon az eredményszemlélető számvitel bevezetési feltételeinekés jellemzıinek meghatározása további kutatást igényel.Irodalom<strong>Kar</strong>a Pál – Kusztosné – Varga Sándor (1992): A helyi önkormányzatok gazdasági alapjai.Agrocent Kiadó, Budapest.Kassó Zsuzsanna (2000): Az államszámvitel fogalma, feladata, lehetséges megoldásimódjai. Kézirat, IGE Kft.Nagy Károly (szerk.): Az önkormányzati adósságregiszter kialakításának megalapozása.http://www.onkormanyzati.hu/ar_tanulmany.pdf (2008.03.10.)


Az önkormányzatok elszámolási rendszerének problémái Magyarországon 215Dr. Nyikos László: Az államszámvitel fı kérdései a jelenlegi idıszakban Magyarországon.http://www.attentus.hu/Local%20folder/Tanulmanyok/allamszvitel.pdf (2008.03.17).Szabó Mária – Szamkó Józsefné (2001): Költségvetési szervek számvitele. Budapest,Perfekt Rt.AbstractAccounting problems in Hungarian local governmentThe management and the spending of public funds, together with the effectivemanagement of public assets, have a special importance in democratic countries.Citizens, justifiably, expect the state to account for the expenditure oftaxpayers’ money and to judge whether, and to what extent, this expendituremight be useful. All of these can be ensured if a correctly functioning accountingsystem is used. One of Hungary’s main current problems is the use of thecash-flow approach in the public sector. The consequences of this are serious inthat stakeholders are not given information on their local authority’s management.Local authority managers cannot give the exact costs of an operation andcannot record the market value of their properties, since depreciation does notfeature in their book-keeping. In this paper I would like to assert that the reformof the public sector accounting system cannot be postponed, and the consequencemust be a change to accrual-based accounting. According to the lessonslearned from international experience, the introduction of an accrual accountingsystem would be beneficial to Hungary at both macro- and micro-levels.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSAZ ÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSAÉS A FEJLESZTÉSI FORRÁSOK BEVONÁSÁNAKLEHETİSÉGEI KÖNYVVIZSGÁLÓI SZEMMEL,AVAGY A REFORMOK SZÜKSÉGSZERŐSÉGESzabó IstvánPhD-hallgatóSzéchenyi István EgyetemJog- és Gazdaságtudományi <strong>Kar</strong>MTDIbejegyzett könyvvizsgáló, ügyvezetı igazgatóRaab-Audit Kft., GyırBevezetésAz önkormányzati fejlesztési források nagyon sokrétőek és bonyolultak. Ezadódik az önkormányzati forrásszabályozásból és magából a közigazgatásirendszerbıl. Más a források szabályozása a helyi kisebbségi önkormányzatoknál,a többcélú kistérségi társulásoknál, a megyei önkormányzatoknál, illetve arégióknál. Természetesen a fejlesztési források alakulása összefüggésben van azönkormányzati szektor különbözı szintjeivel, mert külön-külön más feladat- éshatáskörrel rendelkeznek. Alapvetıen az önkormányzati alrendszer felhalmozásijellegő bevételi lehetıségeibıl indultam ki, nem vizsgáltam a mőködési jellegőbevételeket (pl. normatív állami támogatásokat), mert ezek szorosan nemkapcsolódnak a fejlesztésekhez. A fejlesztési források tárgyalásánál nem törekedtema teljességre, hanem az általam legfontosabbnak ítélt alternatívákat kívántambemutatni.Néhány gondolat az államháztartási rendszerrıl,az önkormányzati szektorról és annak mőködésérılA magyar önkormányzati szektor kiadási struktúráját tekintve átlagosan a GDP14%-át teszi ki, bevételei tekintetében pedig 16%-ot. A fejlett nyugati országokbana kiadási struktúra aránya a GDP-hez viszonyítva 10% körüli érték Az


Az önkormányzatok <strong>gazdálkodása</strong> és a fejlesztési források… 217államháztartás önkormányzati alrendszerét 2006-ban 3187 helyi önkormányzatés 2045 települési kisebbségi önkormányzat alkotta. A helyi önkormányzatokkönyvviteli mérlegében kimutatott vagyona 2005-ben 9861 milliárd Ft volt, ami2006-ban 10 300 milliárd forintra nıtt. Az önkormányzatok 2002-ben 2570milliárd Ft, 2006-ban 45%-kal magasabb összegő, 3719 milliárd Ft konszolidáltköltségvetési bevétellel gazdálkodtak. Az önkormányzati feladatok ellátására 43ezer köztisztviselı és 395 ezer teljes munkaidıben foglalkoztatott közalkalmazottvett részt (ÁSZ, 2006). Az önkormányzatok 2004. január 1-jén az Ötv. törvényszerint a közszolgáltatások 41,2%-át költségvetési szervek, 36,2%-át társasvállalkozások, 19,2%-át közhasznú szervezetek útján nyújtották (BM,2005). Az önkormányzati forrásszabályozás- és támogatási rendszerre jellemzıa jövedelemcentralizáció, illetve a feladat, a hatáskör és a felelısség vonatkozásábanpedig a decentralizáció. A forrásszabályozás módjában a 2007. évi költségvetéssem hozott érdemi változást, alapvetıen az önkormányzatoknál ésintézményeiknél a takarékosság, a hatékonyság növelésére tett intézkedések, aforráshiány és a bizonyos értelemben a vagyonfelélés tendenciája mutatható ki.Ahhoz, hogy különbözı önkormányzati szintek eredményesen mőködjenekmegfelelı és elegendı pénzügyi forrásra van szükség. Az önkormányzatok abszorpciósképessége a különbözı külsı forrásokhoz (közösségi támogatások,hitelek, mőködı tıke befektetések) való hozzáférés és ezek olyan felhasználásimódja, amelynek eredményeként jobb minıségő és/vagy nagyobb mennyiségőkollektív jószág biztosítására lesz képes az önkormányzat és nı az adott önkormányzatvagyona (Vigvári, 2005a). Az önkormányzatok abszorpciós képességéta központi forrásszabályozás döntıen befolyásolja, alakítja. Ha ez kiszámíthatóés átlátható, akkor megteremtıdik a tervezés alapvetı feltétele. Pontosabban aközéptávú tervezésre, a belsı kontroll mechanizmusok kiépítettségére és a településfejlesztésitámogatási rendszer összeépítésére gondolok. Fontos követelmény,hogy a helyi választott testületek alkalmazkodni tudjanak az új támogatásimechanizmusok követelményeihez az elıkészített programokkal, saját erıbiztosításával. Gondoskodni tudjanak az önkormányzati vagyonról, illetve annakgyarapításáról. Az önkormányzati gazdálkodást átláthatóbbá kell tenni,illetve teret kell adni nagyobb érdekeltségi rendszernek. Véleményem szerintezek a megfogalmazott igények önmagukban is értelmezhetık, az önkormányzatirendszer mőködésének lényege, hogy a helyi társadalom mennyiségileg ésminıségileg meghatározott ellátási igényeinek mind magasabb szintő kielégítésejöjjön létre. Meg kell azonban jegyezni, hogy a regionális szint finanszírozásaalapvetıen kormányzati és önkormányzati típusú régiók kialakulásától függ.Sıt, a helyi önkormányzatok, a kistérségek és régiók között vannak speciálisjogállású és sajátos feladatkört betöltı települések, amelyek finanszírozását nemlehet általános normatívákkal kezelni. Ilyenek például a nagyvárosok és agglomerációstérségeik. Az önkormányzati forrásszabályozási rendszer továbbfejlesztéséhezkutatási témákat és reformirányzatokat fogalmazott meg Péteri(2005).


218 Szabó IstvánA fejlesztések erıforrásairólA helyi önkormányzatok egyre több közszolgálati feladatot látnak el, ami felemésztia bevételeik döntı hányadát, egyre kevésbé tudják folyó költségvetésibevételeikbıl elıteremteni a közberuházásokhoz szükséges forrásokat. Rechnitzer(2005) szerint az önkormányzatok a rendszerváltástól kezdve az elmúlt tízesztendıben egyre több fejlesztési erıforráshoz jutottak, ami érvényes a területiés a helyi szintre egyaránt. A területi szinten a területfejlesztésekhez kapcsolódóerıforrások találhatók, aminek a nagyságát szükségszerő bıvíteni, hiszen aGDP jelenlegi 0,2%-át kitevı decentralizált forrásokat a jövıben 1,5–1,8%-rakell növelni, gondolva arra, hogy az önrészt biztosítani kell az európai unióstámogatások mellé. Természetesen ehhez szükséges a közigazgatási rendszerátalakítása, a közel 3200 települési önkormányzat intézményi integrációjával,sıt az állami tevékenységek területi közvetítı rendszerében is szükségessé válika reform.A fejlesztési lehetıségeket meghatározó cél- és címzetttámogatásokA címzett támogatási rendszer az önkormányzatok pénzügyi szabályozásánakrésze, amelynek bevezetése 1991. évben került sor. Feladata, hogy az Országgyőlésáltal meghatározott, társadalmilag kiemelt célok megvalósítását részbenvagy egészben központi pénzforrásból elısegítse. A helyi önkormányzatok címzettés céltámogatási rendszerét az 1992. évi LXXXIX. Törvény (Cct.) szabályozza,amely a hatálybalépése óta évente módosult, pontosító elıírásokkalbıvült (Deli, 2003). Az elmúlt 12 évre visszatekintve megállapítható, hogy acímzett és céltámogatási rendszer a rendszerváltást követı évtized közösségifejlesztéseinek mozgatórugójává vált. Segítségével ugyanis 1991–2006 közöttösszesen 11 109 önkormányzati beruházás kezdıdött el és valósult meg, melyekösszköltsége 1263 milliárd Ft. Ebbıl 792 milliárd Ft a címzett és céltámogatás,471 milliárd Ft pedig az önkormányzati saját erı. Ezen belül a céltámogatássegítségével 10 238 beruházás 733 milliárd Ft értékben, a címzett támogatássegítségével pedig 871 beruházás 531 milliárd Ft összköltségben valósulhatottmeg. 1 Megállapítható, hogy az elmúlt évtizedben e támogatások segítségévelkiépült a lakosság széles körét érintı közszolgáltatások rendszere. A céltámogatásokesetében a támogatandó célok körét a társadalmilag legfontosabb elvárásokalakították, mint az egészséges ivóvízhálózat, iskolai tantermek és kollégiumok,települések szennyvízcsatornázása, egészségügyi intézmények gép- ésmőszervásárlása. A címzett támogatási rendszer pedig forrást teremtett a nagyköltségigényő színházi, levéltári kórházi, jellemzıen középfokú oktatási, szociá-1 Forrás: Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium.


Az önkormányzatok <strong>gazdálkodása</strong> és a fejlesztési források… 219lis otthoni beruházásokhoz, amelyeket az érintett önkormányzatok az átlagosnálnagyobb mértékő központi támogatás nélkül nem tudtak volna megvalósítani.Ezek a támogatások döntési mechanizmuson alapuló támogatások, hiszen adöntés elıkészítése és a döntés magas szintő jogszabályok alapján, nyilvánoseljárási rendben történik. A címzett támogatásokról az Országgyőlés, a céltámogatásokróla Kormány dönt. A céltámogatási rendszer az Ötv. „alanyi joga”és egyben problémája is. Az önkormányzati rendszer tagoltsága miatt a céltámogatásirendszer folyamatosan változik, ez társulásra ösztönözte az önkormányzatokat.(például: kistelepülések társulása esetén +20%-os támogatást kaptak.)Afejlesztési források problémája, hogy a tárcák nem alkották meg a stratégiaitervezés elvén alapuló fejlesztéspolitikát, nem számoltak a késıbbi üzemelésköltségeivel. A céltámogatás keretében csak alapvetı fejlesztési célra lehetközponti támogatást igényelni és ez meghatározta az önkormányzati beruházásoktöbbségét. Arra pályáztak amire céltámogatás igényelhetı. Amennyibenugyanis a reálisnál több támogatási cél kerül meghatározásra, úgy egy célrakevesebb forrás jut vagy alacsonyabb lesz a támogatás mértéke. Az összes központiés egyéb támogatásoknál az önkormányzatok többségénél komoly nehézségetokoz a saját erı biztosítása. A saját források szőkösségével függ össze,hogy egy projekt megvalósításához több pályázatra van szükség. (KAC, VICEés egyéb decentralizált támogatásokra.) A címzett támogatások a nagy költségigényő,200 millió Ft feletti, térségi feladatellátást szolgáló, kiemelt jelentıségőberuházások támogatására szolgálnak. Az Ötv. értelmében az Országgyőlésdönt a Kormány javaslata alapján, ezért elsısorban ágazati érdekek érvényesülnek.Mérföldkı 2004. év a társfinanszírozás tekintetében. Lényegében 2004.évtıl az önkormányzatokat érintı központi és decentralizált támogatások társfinanszírozásiés kizárólag hazai forrásból finanszírozható fejlesztéseket szolgálnak.Ezen elıirányzatok közül a legfontosabbak: a céljellegő decentralizált támogatás(CÉDE), a területi kiegyenlítést szolgáló támogatás (TEKI), a területésrégiófejlesztési elıirányzat (TRFC), a térség- és település felzárkóztatásielıirányzat (TFC), a környezetvédelmi alap elıirányzat (KAC) és a vízügyielıirányzat (VICE), 2005-tıl a települési hulladék közszolgáltatás fejlesztéseinektámogatása (TEHU), a települési önkormányzati szilárd burkolatú belterületiközutak burkolat felújításának támogatása (TEUT), 2006-tól pedig a leghátrányosabbhelyzető kistérségek felzárkóztatásának támogatása (LEKI).Az önkormányzatok fejlesztése hitellel és kötvénykibocsátássalA helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény lehetıséget biztosít ahitel felvételéhez és a kötvény kibocsátáshoz azzal a korláttal, hogy a korrigáltsaját bevételük 70%-ig tehetik meg. Természetesen a hitelfelvételi korlát meghatározása,illetve számítása (kezességvállalások, garanciák stb.) számos problémátvetnek fel, amivel most nem kívánnék foglalkozni. Az önkormányzatok


220 Szabó Istvánlétrejöttekor 1990. évben a hitelállomány átlagosan az éves költségvetés 1%-akörül alakult, 2004. évben az éven túli hiteleket leszámítva megközelíti az 5%-ot, megoszlása pedig hektikus. Ennek okát Keményné (2005a) abban látja, hogya mintegy 3200 önkormányzat közül csak néhány száz alkalmas a hitelfelvételre.Döntı részük azért nem, mert a saját bevételük alapján jogszabályi korlátbaütközik a hitelfelvétel. A hitelképes önkormányzatok viszont fejlesztési feladataikategyre több hitelbıl finanszírozzák, a hitelállomány koncentrációja nagyonmagas. A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy az önkormányzatok eladósodottságaa beruházásaik miatt következett be. A nemzetközi tapasztalatok isazt mutatják, hogy az önkormányzatok hosszú lejáratú hitelt csak és kizárólagberuházásokra vesznek fel. Aranyszabály az is, hogy ezeket a forrásokat nemszabad folyó kiadásokra felhasználni. A magyar önkormányzati rendszer forrásbevonóképességét, és az önkormányzati hitelpiac helyzetét vizsgálta Vígvári(2005b) a SWOT elemzés módszerével. Lehetséges szabályozási megoldásokatjavasol a tervezhetıségre, a méretgazdaságosságra, a központi kontroll szigorítására,a garanciaintézmények és eszközök új rendszerére, az adósságregiszterbevezetésére, az eredményszemlélető pénzügyi beszámolórendszer bevezetésére,a tervezési gyakorlat korszerősítésére, a központi beruházási transzferek reformjára,a piackonform kincstári szabályozásra. Az önkormányzati kötvénykibocsátásnem jellemzı ma Magyarországon. Úgy gondolom, hogy az önkormányzatikötvény vásárlóinak személyi jövedelemadó kedvezményt kellenebiztosítani és azt rendeleti szinten szabályozni kellene.(az adóhitel megszőnt). Ateljesség igénye nélkül néhány külsı forrás ismertetése: Az ÖnkormányzatiInfrastruktúra Fejlesztési Hitelprogram, amelynek célja az önkormányzatok alapés kötelezı feladatainak ellátását szolgáló beruházások kedvezményes kondíciójúhitellel való biztosítása. Az Európai Beruházási Bank hitelkerete: a környezetvédelem,az infrastruktúra, a tudásközpontú társadalom fejlesztése, az oktatásés az egészségügy területén felhasználható.PPP-projektek az önkormányzati területenAz önkormányzatok által ellátandó feladatokból lehet-e bizonyos közszolgáltatásifeladatokat (víz- és csatorna beruházás, bérlakásépítés, sportcsarnok építésestb.) mőködtetni PPP-formában? A kérdésre a válasz igen, ha biztosítva van amegfelelı jogi környezet. A megvalósuló beruházások esetében elengedhetetlenkövetelmény a projekt jogi hátterének vizsgálata, összhangja az európai uniósjogszabályokkal és a hazai jogi szabályozással. Az Európai Unió maastrichtikritériuma megköveteli, hogy hazánk államháztartási hiánya ne haladja meg aGDP 3%-át, továbbá az államadósság nem lehet több a GDP 60%-ánál. Annakérdekében, hogy ezeknek a kritériumoknak megfeleljen az állam, vissza kellszorítania az államadósságból finanszírozott közcélú beruházásokat. Ez indokoltaa PPP-konstrukció kialakulását és elterjedését. A PPP-konstrukció egyik faj-


Az önkormányzatok <strong>gazdálkodása</strong> és a fejlesztési források… 221tája a koncesszió, ahol az önkormányzat a tevékenységi köröket a koncessziósszerzıdés keretében átengedi az arra jogosult koncessziós társaság részére. Akoncessziós társaság jogosult az önkormányzati törzsvagyonhoz tartozó egyesvagyontárgyak birtoklására, használatára és hasznok beszedésére, azonban akoncessziós társaság ezt a használati jogát nem idegenítheti el, apportként semadhatja más gazdasági társaságba.Néhány gondolat a régió erıforrásairóla fejlesztési források tekintetébenA régióknak három alapvetı funkciójuk van, helyi önkormányzati szintkéntmőködnek, területfejlesztési célokat látnak el és államigazgatási és közigazgatásijogkörrel rendelkeznek. A hármas funkció ellátásához a régió finanszírozásirendszerének költségvetési szempontból semlegesnek kell lennie. A feladatokdecentralizációjával és átszervezésével a mőködés hatékonyságára kell törekedni,az önkormányzati rendszer rendelkezésre álló bevételeit külsı forrásokkalkell bıvíteni úgy , hogy az a területfejlesztés érdekeit szolgálja. A regionálisönkormányzatok költségvetési rendszerének kialakításakor az európai és a hazaihagyományokra támaszkodó modern önkormányzati finanszírozási elveket kellkidolgozni. Péteri (2003) szerint a regionális önkormányzatok bevételei és kiadásai,azaz a regionális költségvetés egyensúlyban tarható. Természetesen afejlesztési források fedezete a megosztott bevételek, az állami támogatások és ahitelbevételek formájában jelentkezne. Érdekességképpen megemlítem, hogy amagyar régiók várható uniós finanszírozását (ERDF, EMOGA, ESZA, HOPE) avárható célkitőzések tekintetében Pogátsa tanulmánya részletesen bemutatja.Saját bevétel és felelıs vagyongazdálkodásmint lehetséges fejlesztési forrásAz önkormányzati fejlesztések egyik jellegzetes forrása a vagyonhasznosításbólképzıdı források és az osztalék bevételek. Az osztalék bevételekbıl származóforrás felhasználására törvényi kötelezettség nincs, mértéke az elmúlt évtizedsorán egyre csökkent. Ennek egyrészt az az oka, hogy a települési önkormányzatokállandó jelleggel forráshiánnyal küzdenek, így a legmobilizálhatóbb értékpapírállományuktól szabadulnak meg elıször. Másrést az Áht. szigorúanszabályozza a települési önkormányzatok gazdasági társaságokban való részvételétaz üzletrész mértéke és kockázatviselés tekintetében. Az önkormányzativagyongazdálkodással kapcsolatban Varga (2005) szerint érdemes lenne egyfelhalmozási pénzalapot létrehozni. Az önkormányzati vagyongazdálkodáshosszú távú érdekeinek érvényre juttatása lényegében megoldható lenne. Eztazonban csak bizonyos direkt intézkedésekkel lehet elérni, amely az önkormányzatigazdálkodás szabadságát korlátozza, viszont a tulajdonosi érdekérvé-


222 Szabó Istvánnyesítés alátámasztását szolgálja. Az alapban halmozódna fel az értékcsökkenésileírás, a vagyongazdálkodásból származó minden bevétel. Ezek együttesenfinanszíroznák a vagyonfejlesztést, a pályázatok önerejéhez forrást tudnánakbiztosítani. Lényegében ez a pénzalap képezné a felelıs vagyongazdálkodásintézményes pénzügyi garanciáját és önkormányzati rendeleti szintre emelné apályázatok önerejéhez szükséges forrás biztosítását. A rendeleti szabályozástszükségesnek tartom abból az aspektusból, hogy ezeket a forrásokat ne mőködésijellegő kiadásokra fordítsák a települési önkormányzatok, hanem újbóli beruházásokatgeneráljanak. Gondolatként felvetem, hogy a települési önkormányzatokfeladat- és hatásköréhez kapcsolódóan a jelenlegi vagyongazdálkodás hatékony-e,a törvényi szabályozás rugalmas-e stb.?Összefoglalás helyett az alábbi záró gondolatok és ajánlásokA központi forrásszabályozást kiszámíthatóvá és egyszerőbbé kell tenni. A fejlesztésitámogatások rendszerét harmonizálni kellene NFT II-ben kiírásra kerülıcélok önrésztámogatásaival. Felhalmozási pénzalap létrehozása a vagyongazdálkodásintézményes pénzügyi garanciája lehet és önerı a pályázatokhoz. Azönkormányzati szektor hitelezésével kapcsolatban elvárható lenne, hogy a szabályozórendszert évenként nem lenne szabad módosítani, az új kötelezı feladatokatcsak teljes mértékő állami hozzájárulás mellett vállalhatnának az önkormányzatok,illetve az ÖNHIKI-s önkormányzatok valós helyzetét tényszerőenbe kellene mutatni. Újra kellene gondolni az államháztartás egésze és önkormányzatialrendszer viszonyát a központosított bevételek elosztása tekintetében.Biztosítani kellene a fejlesztési tevékenységnek és a vagyongazdálkodásnakátláthatóságát, értékelését. Az önkormányzati feladatellátás módosult szervezetirendjére tekintettel gondoskodni kellene a konszolidált beszámoló készítésérıl.A forrásszabályozásnak igazodnia kellene a feladatok önkormányzati kategóriákszerinti differenciálásához. Fokozatosan ki kell alakítani az üzemgazdaságiszemlélető gazdálkodást. Az átlátható fejlesztési támogatási rendszer keretébenegy önkormányzati beruházás csak egyféle támogatásban részesüljön, mértékeaz önkormányzatok jövedelemtermelı képességétıl függjön. Át kellene gondolniújra a koncessziós szabályokat a PPP vonatkozásában. A fejlesztési forrásokfelhasználását nem kíséri folyamatos, teljesítményelvő, eredményességet és hatékonyságotmérı, a fejlesztési célok értékelésére képes hatékony pályázati monitoring.


Az önkormányzatok <strong>gazdálkodása</strong> és a fejlesztési források… 223IrodalomDeli Erika (2003): A helyi önkormányzatok fejlesztési lehetıségeit meghatározó támogatások,különös tekintettel a címzett és céltámogatások jövıjére. IDEA csoport.Illés Iván (2005): Önkormányzati finanszírozás és adózás nemzetközi összevetésben.IDEA csoport.Keményné Koncz Ildikó (2005a): Hitelképesek-e ma az önkormányzatok? IDEA csoport.Keményné Koncz Ildikó (2005b): PPP projektek önkormányzati területen. IDEA csoport.Önkormányzati Tájékozató. Állami Számvevıszék jelentése a helyi és a helyi kisebbségiönkormányzatok gazdálkodásának átfogó ellenırzésérıl. 2005. XV. évf. 10.szám. 3–57. o.Péteri Gábor (2003): A régió erıforrásai. IDEA csoport.Péteri Gábor (2005): Önkormányzati forrásszabályozás: ideák és javaslatok. IDEAcsoport.Pitti Zoltán (2004): Az önkormányzatok pénzügyi finanszírozásának modernizációja.IDEA csoport.Pogátsa Zoltán: A magyar régiók várható uniós finanszírozása következı pénzügyiperspektíva idıszakában. IDEA csoport.Rechnitzer János (2005): Hogyan tovább regionális politika? IDEA csoport.Varga István (2005): Gondolatok az önkormányzatok vagyongazdálkodásának reformjáról.IDEA csoport.Vígvári András (2005a): Forrás-abszorpció és forrásszabályozás. IDEA csoport.Vígvári András (2005b): Az önkormányzatok hitelfelvétele. IDEA csoport.Opportunities of local government finance from the point of viewof an accountant or the necessity of reformThe development resources of local government are many-sided and elaborate.This results from the regulation of local authority resources and from the administrationsystem itself. The regulation of resources differs for individualsettlements, multipurpose micro-regional associations, counties and regions.Naturally, these development resources depend on the various levels within thelocal government sector since they all have different duties and competencies.The regulation system and the financial support of local government is characterisedby the centralisation of revenue and by the decentralisation of competenciesand responsibilities. Adequate financial resources are required for the differentlevels of local government to operate efficiently, and the absorption abilityof local authorities is influenced decisively the central regulation of resources.If this is calculable and clear, then the basic precondition for planningis provided. Local authorities perform more and more public services, absorbingthe majority of their revenue, and so their ability to acquire resources necessaryfor public investment from their normal budgetary income is declining. The


224 Szabó Istváncentral regulation of resources should be made calculable and simpler, and thesystem of development support should be harmonised with the support of theown resources laid out in the National Development Plan II. An AccumulationFund should be established as an institutional financial guarantee of asset management,and the regulation of resources should be accommodated to the differentiationof tasks by category of local authority. The use of development resourcesshould be accompanied by the continuous, efficient monitoring of resources,which measures efficiency and effectiveness and is suitable for theevaluation of the development objectives.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSGAZDASÁGFEJLESZTÉS


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSÖNKORMÁNYZATI FEJLESZTÉSBajor TiborPhD-hallgatóPécsi TudományegyetemRegionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaAz önkormányzatok mőködésének problémái:1. A területfejlesztés irányítási rendszere mára meglehetısen bonyolulttávált. A rendszerváltás elıtt egyenes út vezetett a minisztériumtól a településig,amely egy tiszta alá – fölérendeltségi viszony volt. Többszöri formaiváltoztatás után, napjainkra annyi „demokratikus” egyeztetési pontkerült beépítésre, hogy a folyamat szinte ellenırizhetetlenné vált. A jogszabályszerint minden önkormányzat elkészíti a rendezési tervét, amelytartalmazza a fejlesztési terveket. Ezt azonban a szomszédos önkormányzatokkalnem kell egyeztetni. Így kerülhet egymás mellé a szeméttelep ésaz üdülı falu. Meg kell küldeni a rendezési tervet a megyei fıépítésznek,aki véleményezi. Itt kezdıdik a problémák halmaza. A megyei önkormányzatnaknincs utasítási jogköre a települések felé! (1990. évi LXV.törvény a helyi önkormányzatokról (továbbiakban Ötv.) 6. § (3) A megyeiés települési önkormányzatok között nincs függıségi viszony, a kölcsönösérdekek alapján együttmőködnek.) A megyei fıépítész a megyeirendezési és fejlesztési terv alapján véleményezi a települési rendezésitervet, de a megyei terv nem kötelezı a településekre, mivel az önkormányzatokközött nincs alárendeltségi viszony! A megyei önkormányzatcsak úgy tudta akaratát rákényszeríteni a településekre, hogy az adott éviKöltségvetési Törvényben a megyére meghatározott fejlesztési pénzekbılcsak az, az önkormányzat részesült amely „beállt a sorba”. A központi,vagy a központhoz közeli települések (amelyek a megyei önkormányzatiképviselık döntı többségének lakóhelye) kényelmesen tudják akaratukatérvényesíteni. Fejlesztések, beruházások sokasága maradt el, mert a megyeközponttóltávoli település olyan beruházást akart, amire a városnak is„fájt a foga”. Ha két olyan település akarja fejlesztési programját egyeztetni,amelyeket a régió határ választ el, akkor az egyeztetés szintje, azOrszágos Területfejlesztési Tanács. Ez annyira idıigényes, hogy gyakorlatilagaz egyeztetés elmarad.


228 Bajor Tibor2. Az önkormányzatok saját éves költségvetésük terhére – külsı forrás nélkül– gyakorlatilag fejlesztéseket, beruházásokat, nem tudnak megvalósítani.1990-tıl alapvetıen így került kialakításra a rendszer. Az is egyértelmő,hogy a késıbb törvény alapján felállított megyei/regionális fejlesztésitanácsok, csak a mindenkori kormány akaratát tudják megvalósítani,(mivel sem a megye, sem a régió önálló, a központi kormánytól függetlenbevétellel nem rendelkezik, valamint a tanácsok döntési rendjének kialakításabiztosítja a mindenkori központi akarat érvényesítését) így a fejlesztésifolyamat valóságosan csak kétszereplıs: a kormányzat és a településiönkormányzat.3. Az önkormányzatoknak az Európai Unióban a fejlesztési, beruházási támogatásokértpályázniuk kell. Ez tény! Azt azonban nem írja elı az EU-sszabály, hogy csak az 1991-ben bevezetett magyarországi gyakorlat azegyedüli helyes megoldás: hogy a pénzosztó kiír a saját elgondolásai szerintpályázatokat, és akinek van pénze, az pályázik. Ha nincs pénze, akkoris pályázik arra, hogy pályázhasson! Az önkormányzatoknak azonosak azérdekeik. Minél több pénzt megszerezni a másik elıtt. Nem az, az érdekes,hogy mire van szüksége az adott településnek, hanem, hogy mire lehetpályázni!4. Minél „hátrányosabb helyzető” a település annál könnyebben jut pénzhez.A 24/2001. (IV. 20.) OGYH szempontjai a települések közötti valóságosfejlettségi különbséget nem tudják kimutatni. Így fordulhat elı, hogy azOGYH alapján meghatározott értékelési szempontok szerint: egy méterreltöbb szennyvíz csatorna, egyetlen 20 éves autó, vagy egy nagymama, akiegy nappal tovább él, mint a szomszéd faluban lakó néni, már elég ahhoz,hogy a település milliós támogatástól essen el. A települések sorrendjét aKSH adatai alapján számítógépes programmal állítják össze. A tizedesekszáma, pedig végtelen! A mindennapokban érzékelhetetlen különbség aszámok alapján dıl el! A hátrányos helyzet nagy üzlet! Ha a település eléria Hátrányos Helyzető, vagy az Önhibáján Kívül Hátrányos Helyzetőcímet, külön pályázati rendszerben vesz részt, amely nincs kapcsolatban,az általános pályázati rendszerrel (7/2003. [I. 14.] kormányrendelet). Ebbenaz esetben a támogatás nem függ sem a kistérségtıl, sem a megyétıl,sem a régiótól. Közvetlenül, a területfejlesztésért felelıs tárca, nem politikaivezetése fogja össze a folyamatot. A település vezetésének csak arrakell vigyázni, hogy a fejlesztések ne okozzanak olyan elırelépést, amelynekkövetkeztében a település kikerül, a kedvezményezet körbıl. Nemritkák az olyan fejlesztések, amelyek megvalósítása csak az adott településenélı vezetı réteg komfort érzetét növeli. (Jó példa erre a „modernoktatás követelménye a tanmedence” építés. Miközben a település 2/3 részébennincs vezetékes szennyvíz hálózat. A tanuszoda létesítése ugyanis,nem befolyásolja a hátrányos helyzet megítélését, a szennyvízcsatorna


Önkormányzati fejlesztés 229hálózat hossza: viszont igen.) Esetleg új intézményt épít az önkormányzat,majd mőködési támogatásra pályázik, hiszen nem elszórta a pénzét,hanem (a kormányprogram alapján) fejlesztett de nem a fejlesztést tudjafenntartani. (Ez lesz a következı pályázat témája, hiszen a beruházásfenntartásához további támogatás szükséges.) Miközben munkahelyteremtésreegy fillért sem fordított. A település lakóinak komfort érzete nı,csak éppen munkanélküli a falu fele. Van olyan megye, ahová az elmúlt16 év alatt elképesztı mennyiségő támogatás – több tíz milliárd – érkezett.Mégsem változott a megyék gazdasági rangsorában elfoglalt helye.Soha senki nem vizsgálta meg, hogy hogyan és mire hasznosult a megyébeérkezı támogatás. Hány új munkahelyet teremtett, kik a támogatásvégsı kedvezményezettei, kik voltak a beruházás lebonyolítói, kivitelezıi,kik készítik a pályázatokat, a szomszédos települések fejlesztései segítik,vagy ellehetetlenítik egymást, hosszú távon van-e fedezete a beruházásmőködtetésének?!5. Magyarországon egyre nı a valamilyen okból hátrányos települések száma.Miközben többszörösére nıt a támogatásra fordított összeg. Ebben arendszerben minden szereplınek az, az érdeke, hogy a helyzet ne változzon.Ez a rendszer nem tudja és nem is akarja kezelni a helyi kezdeményezéseket.Nem tudja az önkormányzatok érdekében több tárca lehetıségeitösszehangolni. Nem tudja kezelni a központi pályázati kiírásoktóleltérı igényeket!6. Az önkormányzati fejlesztések másik lehetséges folyamata: a területfejlesztés.A folyamat keretéül a kistérségi társulás, majd az új törvény elfogadásátkövetıen a többcélú kistérségi társulás szolgál. (Az új törvény érdemiváltozást nem hozott a mőködésben) Ez a folyamat a kezdetektıl eltérıenszintén leszőkült, de ebben az esetben, a kormányzat politikai vezetéseés az önkormányzatok kapcsolatára (kezdetben az önkormányzatonkívüli szervezetek is részt vehettek a kistérségi társulás munkájában). Eza folyamat az önkormányzatok területfejlesztési feladataira alapoz. Agond az, hogy a települési önkormányzatoknak ilyen feladata, hatáskörenincs! Az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény szerint: „8. §(1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körébenkülönösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természetikörnyezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvízelvezetés, a csatornázás, a köztemetı fenntartása, a helyi közutakés közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaságbiztosítása; gondoskodás a helyi tőzvédelemrıl, közbiztonsághelyi feladatairól; közremőködés a helyi energiaszolgáltatásban, afoglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésrıl, oktatásról,az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúságifeladatokról való gondoskodás; a közösségi tér biztosítása; közmőve-


230 Bajor Tiborlıdési, tudományos, mővészeti tevékenység, sport támogatása; a nemzetiés etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása; az egészségeséletmód közösségi feltételeinek elısegítése„ A fentiekbıl következik,hogy az önkormányzatok feladata és hatásköre a település határánál megszőnik!Vagyis a kistérségi területfejlesztés a valóságban egy településfejlesztése! (Általában a kistérség egyetlen városa.) Van olyan politikaitörekvés Magyarországon, hogy a területfejlesztést egyszerő önkormányzatiüggyé változtassák.ÖsszegzésVéleményem szerint ezt a „szemérmes áldemokratikus” rendszert eredményesenmőködtetni nem lehet. Nincs értelme, eredménye a hátrányos helyzető településektámogatási rendszerének, mert a számuk létrehozásuk óta, fokozatosannı! A területfejlesztés a valóságban kormányzati feladat, amihez a helyi önkormányzatsajátos lehetıségeivel kapcsolódhat. A területfejlesztést a kormányzatténylegesen csak a gazdasági szféra bevonásával tudja megvalósítani, vagyis aza folyamatból, büntetlenül nem hagyható ki. A jelenlegi uniformizált pályázatirendszer nem tudja kezelni az adott fejlesztési programok átlagtól eltérı szükségleteit.(Van ahol járdára, van ahol kocsibejáróra, van szükség, pályázni pedigcsatornázásra lehet). Egyetlen pályázati formára van szükség, amelyben a kormányzatmeghatározza, hogy milyen feltételek mellett nyújt támogatást, a pályázokpedig a pályázatukban meghatározzák, hogy mi a fejlesztés célja és mitakarnak elérni. Ha cél egyezik a kormányzat akaratával, (jelenleg sem lehetforráshoz jutni a kormány akarata ellenére) akkor támogatja és ellenırzi, hogyvalóban az valósult-e meg amire a támogatást kapták. Csak azért ne kapjonsenki külön támogatást, mert az átlagnál szegényebb település! (amíg van 3önálló település mindig lesz, minimum egy, amely átlag alatti.) Számonkérhetıenmutassa be a település, hogy mit kíván tenni a hátrányos helyzet megszüntetésért,és ezt lehet, sıt kell, minden eszközzel támogatni és ellenırizni a megvalósításfolyamatát, a cél elérését.Irodalom1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról.1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésrıl és területrendezésrıl.7/2003. (I. 14.) korm. rendelet társadalmi-gazdasági és infrastrukturális szempontbólelmaradott, illetve az országos átlagot jelentısen meghaladó munkanélküliséggelsújtott települések jegyzékérıl.24/2001. (IV. 20.) OGYH a területfejlesztési támogatások és a decentralizáció elveirıl,a kedvezményezett térségek besorolásának feltételrendszerérıl.


Önkormányzati fejlesztés 231Local Government DevelopmentThe settlement and regional development system established in Hungary fromthe early 1990s contains a number of contradictions. Lacking the ability to developthemselves by their own efforts, local authorities can only move forwardwith the help of funds transferred from central government. Two systems are inoperation to support local authorities: the system of competitive tender andlinked financial aid (which applies to settlements) and that of regional development.Due to the adverse nature of the system, local authorities have no interestin developing their settlements beyond certain limits, since they would losemore in aid than they would win by development. This explains the continuousgrowth in the number of settlements categorised as disadvantaged. The mainproblem of the micro-regional and spatial development model is that it is builtsolely on local authorities and has no connection with the economic sphere -which maintains public institutions through taxation, or induces developmentthrough investment. Furthermore, the Law on Local Government defines nocompulsory regional development responsibilities for them, and the currentstandardised tender system ignores development needs which are not listed inthe development programmes. The solution would be a tender system in whichcentral government defines the conditions under which support will be givenwhilst the applicant local authority details its aims and the methods of intervention.If the aims meet the concept of the government, the latter will support theproject and later monitor its implementation. (Financial support is already unobtainablewithout government consent). No settlement should receive supportsolely on the basis of being below average. (Given a minimum of three settlements,there must always be at least one below average). Settlements shouldprovide a responsible account of their plans to resolve their disadvantaged statusproblem, and this could – in fact, must – be supported by all means available.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSEGY FİVÁROSI PEREMKERÜLET FEJLİDÉSE –A BUDAPEST XVII. KERÜLETI ÖNKORMÁNYZATFEJLESZTÉSI POLITIKÁJADr. Benkı Péter CScfıiskolai tanár, önkormányzati képviselıÁltalános Vállalkozási FıiskolaKözgazdaságtani és Jogi TanszékA fıváros XVII. kerülete 1950-ben, Nagy-Budapest megalakulásakor Rákoskeresztúr,Rákoshegy, Rákoscsaba és Rákosliget községek egyesítésével jött létre.A szakirodalomban gyakran nevezik Rákosvárosoknak, vagy Rákosmentének.Északon és keleten a fıváros határa övezi, ahol szinte összenıtt az agglomerációval.Délen a Ferihegy II. kifutópályája nyúlik a kerületbe. Nyugaton a X. kerület,Kıbánya, északnyugaton a XVI. kerületi Cinkota és Mátyásföld határolja.Budapest egyetlen kerülete, amelyet hosszabb szakaszon érintkezik Pest megyével,mint a fıváros szomszédos kerületeivel. Ebbıl fakadóan is gyakrabban találkozunkitt a vidék problémáival, mint a tipikusan fıvárosi gondokkal. A kerületközpontés a „0” kilométerkı között 20 km a távolság, ami azért probléma,mert csupán autóbusz-közlekedés köti össze a fıváros többi kerületével, vagyisnincs kötöttpályás városi tömegközlekedése. (Ebben a tekintetben még jó néhányagglomerációs település is kedvezıbb helyzetben van.) Budapest legnagyobbkerülete: 54,8 km² kiterjedéső, 81 430 lakosa (2007) viszonylag önállóvárosrészekben él. Azon kevés kerület egyike, melynek növekszik a lakossága.A legritkábban lakott kerület, 534 ezer m² gondozott parkjaival, két tucat játszóterévelelıkelı helyet foglal el a fıvárosban. Sokan Pest „tüdejeként” emlegetik(Pestiné, 2008).Szántóföldek, rétek és erdısávok választják el a szomszédos kerületektıl. Aföldek a Rákosmezeje Zrt. tulajdonában vannak, illetve csak voltak, ugyanisjelentıs területeket vontak ki a mővelés alól, melyeket 1998 óta folyamatosanparcelláznak. A szántók helyén lakóparkok épülnek. Az újabban épült Rákoskertés Rákoscsaba egy része a Gellért-heggyel azonos tengerszint feletti magasságbanterül el. A kerület és Pest legmagasabb pontja az Aranyhegy (243 m)is napjainkban az urbanizáció áldozatává válik. Budapest egyetlen még élıúszólápját is Rákosvárosokban találjuk. Ez a Merzse mocsár – 27 ha –, mely


Egy fıvárosi peremkerület fejlıdése… 233otthont ad számos védett növénynek, de állatvilága is bıvelkedik ritkaságokban.A mocsár növény- és állatvilágára vonatkozóan rendszerezés, felmérés és a mocsármegmentésére vonatkozó terv sem készült. Természetismeret órán a kerületdiákjai gyakori vendégei, próbálják gondját viselni e szép tájnak, hogy legalábba szemét ne fojtsa meg a természetet (Tóth, 2005).A kerület éghajlatát a nyugat–kelet irányú nyitott táj határozza meg, melynekjellemzıje az északnyugat felıl érkezı uralkodó széljárás. A légáramlás teljesenátöblíti a Rákos-patak környékét, friss levegıt biztosít a völgyekben, de a magasabbkerületrészeknek is. (Az 1920-as évek parcellázási hirdetései szubalpinklímával reklámozták a telkeket). Ennek köszönhetıen a légszennyezettség alacsonyabbfokú, mint a belvárosban. A középhımérséklet is eltér a fıváros belterületénuralkodó értékektıl, nyáron hővösebb, télen hidegebb van. A mégmeglévı szántókon búzát és kukoricát termesztenek. Az állattenyésztés legjelentısebbágazata, a sertéstenyésztés is (jellegzetes szagával együtt) jelen van.A kedvezı mezıgazdasági adottságok ellenére a kerület gazdasága a rendszerváltásóta mély válsággal küszködik. Egykori nagyvállalatai (Hungarocamion,Egyesült Vegyimővek) is töredékükre zsugorodtak. A repülıtér környezeti ártalmaitjórészt a kerület lakói szenvedik, de iparőzési adója a szomszédokat gazdagítja.Az elıdtelepülések életében jelentıs szerepet játszott a nagybirtokos-nagytıkésPodmaniczky-Vigyázó grófi család, melynek utolsó sarja, Ferenc, illetveapja, Vigyázó Sándor teljes vagyonát a Magyar Tudományos Akadémiára hagyta.Úgy is emlegetik ıket, mint az MTA „második alapítói”, hiszen az intézményléte forgott kockán a filoxérajárvány, az elsı világháborús hadikölcsönveszteség,a trianoni területcsonkítás, az infláció és a nagy gazdasági válság miatt.A hagyaték rákoskeresztúri birtokait parcellázták. Hamarosan a többi földbirtokosés az egyházak is felosztották, eladták az elıdközségekben tulajdonukatképezı földek jó részét (Tóth, 2005).Az 1873-ban megszületett Budapest még el sem érte „nagykorúságát” márisjelentkeztek a nyugat-európai fıvárosoknál tapasztalt gazdasági és egyéb problémák,amelyek szükségessé tették Nagy-Budapest kialakítását. Félévszázadosvajúdás után 1949-ben kormányhatározat született, melynek értelmében 1950.január 1-jei hatállyal létrejött Nagy-Budapest. Ennek következtében hét megyeivárost és 16 nagyközséget – köztük a cikk elején felsorolt rákos menti településeket– a fıvároshoz csatoltak. A területi (s az ezzel párhuzamosan zajló politikai)változások egyúttal azt is jelentették, hogy Nagy-Budapest közigazgatásiapparátusának a városiasodás útján megindult települések nem urbánus jellegőproblémáit is meg kellett oldania (Benkı–Buskó, 2007).A XVII. kerületben két évtizedes stagnálás, minimális fejlıdés után az 1960-as évek végén megkezdték az új kerületközpont kialakítását. Az építkezés helyszínekéntkijelölt Rákoskeresztúron található ún. ”népi falut” jórészt lebontották,az itt élı családokat a fıváros különbözı részeire, lakótelepekre költöztet-


234 Benkı Péterték. Megközelítıleg két tucat család tudott a kerületben ingatlant vásárolni akártérítésként kapott pénzbıl. Volt év, hogy közel 1500 lakás került átadásra,melyekbe más fıvárosi részekbıl és vidékrıl is költöztek. Kialakult egy modern„szocialista” városközpont, amely ma már alkalmatlan a megnıtt számú lakosságkiszolgálására. Pl. a piac, mely mindig a találkozások színhelye volt, változatlanmaradt e modernizált betonrengetegben. (Most épül az új piac.) A központkialakításakor a tervezık a szórakozási lehetıség megteremtésére nemgondoltak, így továbbra is csak a városrészekbe szétszórt mővelıdési házakgondoskodtak errıl. A helyi tömegközlekedés csaknem kizárólag autóbuszokraépült. Kötött pályás közlekedés – mint jeleztem – nem került kialakításra, pediga szomszédos kerületekben adott ez a lehetıség, mégsem csatlakoztatták hozzátelepülésünket. Ennek következményeit ma is szenvedjük, hiszen csúcsforgalombannem ritkán másfél–két órát kell a fıvároson belül autóbuszon, gépkocsibanutazni. A területrendezéssel és településfejlesztéssel foglalkozó helyihatóságok nem készültek fel az idetelepülı lakosok ellátására. A kerület infrastruktúrája– a lakótelep kivételével – nagyon rossz volt (csatorna hiánya, telefonvonal-hiány,földutak), melynek javítása, fejlesztése a rendszerváltás utánratolódott (Pestiné, 2008).Budapest XVII. kerületének népessége mintegy harmadrészben lakótelepenés lakóparkokban, kétharmad része családi házakban – falusias jellegő, és kertvárosi,szórványosan villaszerő épületekben – él, akik a teljes felsı-, és középosztályt,de jelentıs proletárrétegeket is lefednek. Nagy számú felsı középosztálybelicsalád jelenlétére utal, hogy a négy- és többszobás lakóegységek menynyiségeközel másfélszerese a hasonló nagyságrendő lakásállománnyal rendelkezı– az ország leggazdagabb – településrészének, Budapest XII. kerületének,egyben Rákosvárosok lakásszámának közel egyharmadát, míg a XII. kerületi,közép-budai nagymérető lakóegységek az utóbbi fıvárosrész egyötödét adják.(E téren a XVII. kerületnél országosan is csak a Buda környéki agglomerációegy része áll jobban). A szükséglakások számát tekintve viszont négy-ötszörös akülönbség a két kerület között – persze fordított arányban. Rákosvárosok egyfıre esı személyi jövedelemadója a kerületek sorrendjében a középsı és alsóharmad határán található, tehát igen nagyok a belsı szociális különbségek (Bakoset al., 2008) Iskolázottsági szintje budapesti relációban nagyon alacsony,míg pl. a XII. kerület lakóinak 52,1, a XVII.-ének 18,8%-a – vidéki városok átlagáhozhasonló arányban – diplomás (Mikrocenzus, 2005).Az önkormányzatot a rendszerváltástól 1998-ig szabad demokrata polgármesterekvezették, 1994-tıl SZDSZ–MDF–KDNP–Fidesz szövetségben. 1998-tól két cikluson keresztül szocialista politikusok ültek a polgármesteri székben,MSZP–SZDSZ koalíció élén. 2006-tól a Fidesz és szövetségesei irányítják a kerületet.Rákosvárosok szemléletes példája a választási földrajz egyik alaptörvényének:2006 októberében minden lakótelepi-lakóparki körzetben a baloldal,s valamennyi családi házas kerületrészben a Fidesz szövetsége nyert, bár az


Egy fıvárosi peremkerület fejlıdése… 235összes önkormányzati választókerületben ekkor a teljes jobboldal szerezte mega szavazatok többségét. Az országgyőlési választásokat is figyelembe véve BudapestXVII. kerülete politikai szempontból enyhén balra húzó instabil városrésznekminısíthetı (Benkı, 2008).Rákosvárosok mintegy 30 ezres lakásállományának kétharmada a Kádárkorszakban,ennek is több mint fele a gazdasági téren stagnáló, rendszerválságos’80-as években – melynek hozzávetıleg ugyancsak fele része mint lakótelepipanel – épült. A rendszerváltást követı évtizedben birtokba vett 2680 új családiház és lakóparki lakás mennyisége arányaiban a fıvárosi kerületek közöttelsı helyen állt. Az építési kedv azonban ennél is nagyobb volt, hiszen 1990 és1999 között több mint kétszer ennyi (5765) építési engedélyt adott ki a polgármesterihivatal, s a használatba vételi engedélyek száma is jó másfélszerese azújonnan belakottaknak. (Sok lakást nem tudott a befektetı értékesíteni, viszontaz is igaz, hogy a többszintes lakóegységekhez, toldaléképítéshez néha több, illetveújabb engedélyt is kértek.) (www.rakosmente.hu) Az állami-önkormányzatisegítség ekkor már minimálisra zsugorodott, annak ellenére, hogy a versengıpártok a lakásépítést az önkormányzati fejlesztési princípiumok közé sorolták.Az ezredfordulót követıen az Orbán-kormány igen kedvezı lakáshoz juttatásihitelpolitikája következtében 2003-ra egy jó évtized alatt megduplázódott akiadott építési és használatbavételi engedélyek száma, ennek ellenére a 2000-relkezdıdı fél tucat esztendı alatt csupán 517 lakóegység került beköltözésre(egytizede a két évtizeddel korábbi hasonló idıszaknak, s kevesebb, mint akárcsaka 2004. évben kiadott 641 használatbavételi engedélyszámnak). A megszorításokkezdetétıl tovább csökkent az építések mennyisége, amit csak rontott a2006-os önkormányzati választáson bekövetkezett 180 fokos fordulat. A Fideszvezette koalíciónak ugyanis fejlesztési alapkoncepcióját képezi az a nézet, hogya kerület megtelt, a meglévı infrastruktúra – fıként a közlekedés – több terhetnem bír el. Ettıl kezdve radikálisan csökkent a kiadott engedélyek száma, aminem csekély feszültséget okozott.A kerület infrastrukturális helyzete inkább egy vidéki városéra emlékeztet.Víz- és gázvezeték-ellátottsága csaknem 100 százalékos, az elıbbit teljes mértékbenbefektetıi kötelezettség és költségviselés terheli, az utóbbi szintén ilyen,de a pénz egy része visszaigényelhetı. A szennyvízcsatorna-építés 1995-ig elsısorbanállami, másodsorban lakossági finanszírozású volt, azt követıen állami,fıvárosi és kerületi önkormányzati feladat, amihez minden érintett telektulajdonos50 ezer Ft hozzájárulást köteles fizetni. A csatornaépítést a pártok egyik fıprogramfeladatuknak tekintették, nem véletlen, hogy a választások tájékán folytrohamtempóban. (Lásd az alábbi táblázat félkövér számokkal jelzett adatait!)Ma már az utcák mintegy 90%-a csatorna-gerincvezetékkel ellátott, „annak ellenére”,hogy ez 2006 óta fıvárosi feladat (jelentıs uniós támogatással). Az idézıjelazért indokolt, mert a Demszky-féle vezetés „city-koncepciója” mostoha-


236 Benkı Pétergyermekként kezeli a külsı kerületeket. A lakóépületek csatornabekötése azonban2005-ben csupán 74,88%-os volt (Mikrocenzus, 2005). Sok régi ház szegénylakója képtelen a csatlakoztatást finanszírozni, inkább fizeti a talajterhelésidíjat, bár az utóbbi alól nem kevesen felmentést kapnak.1. táblázatBudapest XVII. kerületében épült közmővek*Év Gázvezeték Csatorna Vízvezeték Útépítés1990 21 208 5 677 53 01991 34 704 3 456 406 2001992 22 343 8 308 n. a. 01993 2 435 10 841 3740 01994 621 26 473 498 5 4591995 459 10 395 n. a. 5081996 504 542 756 1 0311997 2 230 7 462 195 2 8281998 736 160 2081 3 4181999 610 7 732 1201 5 6902000 5 985 5 595 5854 4 4532001 n. a. 15 086 90 02002 687 11 824 n. a. 15 4642003 n. a. 12 092 498 16 0992004 14 072 15 757 198 2 0102005 50 19 343 130 13 0952006 60 7 818 399 6 869* Folyóméterben (www.rakosmente.hu és irattár).Miután vidékies jellegő peremkerületrıl van szó, legnagyobb gondot a földutaknagy száma okozza. A vízzáró kızetekbıl képzıdött felszíni rétegek elszivárgásilehetıség híján felfogják a csapadékvizet, a nehézjármővek jókora kátyúkatmélyítenek, amelyek kárt okoznak a közlekedési eszközökben és lassítják,veszélyessé teszik a forgalmat. A rendszerváltáskor a kerületi utcák mintegyharmada rendelkezett szilárd burkolattal, mindenekelıtt az autóbuszok általhasznált és lakótelepi utak. A hatalomért versengı pártok ezért a szilárd útburkolatépítését elsırendő programfeladatnak tekintették. A rendszerváltást követıelsı ciklusban azonban négy éven keresztül útépítés forráshiány miatt gyakorlatilagnem történt. (Lásd az elıbbi táblázatot!) Azonban a következı választásévében, 1994-ben – igen jelentıs önkormányzati szervezéssel és támogatással –gyorsan megépült öt és fél km. Az önkormányzati költségvetés változatlanulszőkös volta szinte áthághatatlan akadályként tornyosult, ezért – fıként az újon-


Egy fıvárosi peremkerület fejlıdése… 237nan épült lakóparkok módosabb polgárai – önerıs útépítı társulásokat hoztaklétre, amelyek nyomán a ’90-es évek második felében évrıl évre nıtt az útépítésekteljesítménye. Az önkormányzati és egyéb forrásokat csak kismértékben –választási években nagyobb mértékben – tudták az építtetık igénybe venni.Az ezredfordulót követıen azonban döntı változás állott be, két év alatt többutat burkoltak, mint az elızı évtizedben összesen, ráadásul csaknem teljesenállami finanszírozással. A 2001–2002-es kétéves költségvetéső idıszakban azOrbán-kormány 20 milliárd Ft-ot elvont a fıvárosi önkormányzat támogatásából,melybıl 14 milliárdot a külsı kerületek útjainak burkolására fordítottak. AXVII. kerület is kapott 2,2 milliárdot. A következı években már jelentıs regionális,központi és uniós pályázati lehetıségek álltak és állnak rendelkezésre. Így2008-ban a közel 300 km-nyi belterületi utak csaknem 60 százaléka rendelkezikburkolattal. Vagyis nem egészen két évtized alatt megduplázódott az épített utakhossza, figyelembe véve, hogy közben jelentısen megnıtt a belterületek nagysága.Kérdésünk: még 20 év kell a burkolt utak teljessé válásához? A jelenlegikerületi vezetés közlekedési koncepciója 2013-as határidıt ígér.A 2006 óta regnáló jobboldali koalíció a kerület közlekedési helyzetének javításáttőzte ki stratégiai célnak, s közlekedési koncepciót dolgozott ki. Döntıenuniós forrásokat és fıvárosi önrészt kívánnak igénybe venni, s csak kisebb részbenkerületi önkormányzati és magánbefektetıi pénzeket. A középtávú (2008–2013) célok közül kiemelkedik a kerületközpont és a legközelebbi metró illetveHÉV-végállomás összekötése buszkorridorral. Tervezik az autóbusz-hálózat átszervezését,a buszmegállók infrastrukturális helyzetének és a vasúti megállókelérhetıségének javítását, valamint új vasúti megállók kiépítését. A hosszú távúfejlesztési projektek (2014–2020) gyorsvasút, önálló kötöttpályás kapcsolat, valaminta Külsı Keleti Körút kiépítését tervezik. Igazán nagyra törı elgondolások,kérdés, hogy az ország középtávú makrogazdasági helyzete lehetıvé teszi-e?ÖsszegzésBudapest legkülsı kerülete kedvezı természeti adottságokkal és kedvezıtlenközlekedési viszonyokkal rendelkezik. A régi rendszerben lebontották a régitelepülés egy részét és lakótelepet építettek, annak minden gondjával. A rendszerváltásóta egyre kevesebb lakás épül, bár a fıvárosi kerületek között az elsıkközött áll. A kerület infrastruktúrája még 1990-ben is elmaradottnak számított,ma már csak a földutak jelentıs száma és a közlekedés okoz gondot. Akövetkezı fél évtizedben ezeket a problémákat is kidolgozott koncepció keretébenkívánják megoldani.


238 Benkı PéterIrodalomBakos Norbert – Brinszkyné Hidas Zsuzsanna – Pásztor László (2008): A budapestiagglomeráció társadalmi, gazdasági jellemzıi. – Területi Statisztika, 2. sz. 206–223. p.Benkı Péter (2008): Magyarország regionális politikai földrajza. Budapest, Deák Kiadó.Benkı Péter – Buskó Tibor László (2007): Magyarország közigazgatás- és gazdaságtörténetea XX. században. Budapest, ÁVF-kiadás.Budapest Fıváros XVII. Kerület Önkormányzatának Polgármesteri Hivatala, VárosfejlesztésiIroda irattára.Mikrocenzus 2005. Budapest, KSH.Németh József (1983): Rákoscsaba története 1780-ig. Budapest, Hungarocamion házinyomda.Pestiné Heincz Andrea (2008): Rákosvárosok politikai földrajza. Országos konferenciándíjazott TDK-dolgozat és ÁVF-szakdolgozat.Tóth Péter (2005): Rákoskeresztúr. Budapest, kézirat.www.rakosmente.hu (2008. IV. 21.)AbstractBudapest’s outermost District enjoys highly favourable basic advantages buthighly unfavourable traffic connections also. In the earlier political regime (inthe Kádár era) a good proportion of the old residential property was demolishedand replaced with a modern colony – with all of the associated problems. Fromthe change of regime (1990) fewer and fewer flats were built, but the districtremains among the major Districts of Budapest. The infrastructure of the Districtsuffered much in the ‘90s, but currently it is only unmade-up roads and thetraffic which cause difficulties. In the next few years this problem will be resolvedby means of a strategic planning concept.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSA VÁROSFEJLESZTÉS ELMÉLETE ÉS IRÁNYAIDoktor ZsuzsannaPhD-hallgatóPécsi TudományegyetemRegionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaAz európai területfejlıdés fókuszába ismét a város került, mivel ebben a területiegységben koncentráltan zajlanak a térbeli folyamatok, azok jellege, funkcióiksajátosságai részben meghatározzák a térségeik fejlıdését, részben pedig hordozzákés kifejezik a versenyképességét. A hangsúlyeltolódás a hazai szakirodalombanis megfigyelhetı. Mindennek ellenére nem alakult ki egységes terminológia,nem találunk olyan átfogó, irányadó mőveket, amelyek a városfejlesztésterületét illetıen érdemi, elméleti, módszertani eligazítást nyújtanának. Jelen tanulmánycélja, hogy csokorba győjtse a hazai fejlesztéspolitikai fogalmakat ésezen keresztül vezesse le, hogy mit is értünk ma Magyarországon városfejlesztésalatt és emellett bemutassa az európai városfejlesztési irányokat.Elsı lépésként fontos tisztázni, hogy mit értünk a fejlesztés fogalma alatt. Afejlesztés szigorú értelemben minıségi javulást eredményezı beavatkozást jelent,melynek végsı célja a lakosság életszínvonalának növelése (Mezei, 2006).Második lépésként különbséget kell tenni a párhuzamosan, gyakran szinonimakéntis használt terület-, település-, illetve gazdaságfejlesztés fogalmak között.A területfejlesztésrıl és területrendezésrıl szóló 1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésfogalmát a következıképpen határozza meg: az országra, valaminttérségeire kiterjedı társadalmi, gazdasági és környezeti területi folyamatokfigyelése, értékelése, a szükséges tervszerő beavatkozási irányok meghatározása;rövid, közép- és hosszú távú átfogó fejlesztési célok, koncepciók és intézkedésekmeghatározása, összehangolása és megvalósítása a fejlesztési programokkeretében, érvényesítése az egyéb ágazati döntésekben.A területfejlesztés Faragó László szerint olyan tudatos önkormányzati, kormányzatibeavatkozást takar, mely során a közbelépık hatni próbálnak a különbözıtevékenységek térbeli megoszlására, s amelynek köszönhetıen bekövetkezhetaz adott terület, térség fejlıdése, ami a helyi társadalom szempontjából alehetıségek bıvüléseként jelentkezik (Faragó, 1994). A területfejlesztés magá-


240 Doktor Zsuzsannaba foglalja a területpolitikát, 1 a jogi szabályozást, az intézményrendszert, illetvea tervezést (Faragó, 2001).Általános nézet, hogy a településfejlesztés a területfejlesztés részét képezi(Faragó, 1994; Péteri, 2001; Finta, 2004; Rechnitzer, 2007). A településfejlesztésszőkebb értelemben Enyedi (2000) szerint a lakosság élete szempontjábóljelentısebb beruházások hatásainak számbavétele és megvalósítása, míg tágabbértelemben Farkas (2006, 71.) megfogalmazása szerint „a települési folyamatokbefolyásolására irányuló koncepcióalkotó, tervezési és végrehajtási tevékenységekösszessége”. Faragó (1994) értelmezésében viszont a településfejlesztés ahelyi fejlesztési politikát és a helyi kezdeményezéső és finanszírozású tevékenységeketfogja át. Rechnitzer János (2007, 15.) általánosabb megközelítéstalkalmaz, mikor úgy fogalmaz, hogy „a településfejlesztés adott térbeli közösség,egy meghatározott település megnyilvánulásainak összessége, amely a közösségéletfeltételeinek javítására, annak jobbítására vonatkozik”.Míg egyes elképzelések szerint a gazdaságfejlesztés lényegében azonos a helyifejlesztéssel, így a településfejlesztéssel (Mezei, 2006), addig mások csupána településfejlesztés részének tekintik azt (Péteri, 2001; Finta, 2004). Abbanazonban egyetértés mutatkozik, hogy a településfejlesztés alapvetıen valamifélebeavatkozás a települési közösségek életébe, azok mőködésébe, döntıen jobbítószándékkal, az ott élık életkörülményeinek javítása céljából.Ahhoz, hogy a beavatkozások szinergikus hatást fejtsenek ki, elengedhetetlen,hogy az egyes szinteken készülı, hierarchikus viszonyban álló tervek kialakításakoraz egymásra épülés megvalósuljon: nincs önálló településfejlesztésterületfejlesztés nélkül, és nem létezik területfejlesztés településhálózat fejlesztésrevonatkozó jövıbeli elképzelések nélkül.Így végül eljutottunk oda, hogy mindezek alapján megpróbálhatjuk meghatároznia városfejlesztés fogalmát. Több lehetıségünk is kínálkozik. Elsı és egybena legegyszerőbb lépésként a városfejlesztést azonosíthatjuk, és szinonimakénthasználhatjuk a településfejlesztés fogalmával. Alkalmazhatjuk emellett avárosfejlesztés szakirodalmának megközelítését is, mely elsısorban a városiépítészek irányvonalának felel meg, ennél fogva nagyobb hangsúlyt kapnak amőszaki-fizika aspektusok. Ennek megfelelıen az operatív városfejlesztést sokszereplıs,tervszerően végrehajtott, összehangolt tevékenységet jelentı folyamatkéntdefiniálhatjuk, amely a kiinduló állapotból a célállapot eléréséhez vezet(Bajnai, 2007). A fejlesztés eredményeként elıálló célállapottal szemben alapkövetelmény,hogy az új vagy megújított városi szövet funkcionális, társadalmiés gazdasági szempontból a lehetı leginkább vegyes összetételő legyen, és ezáltalnemcsak fizikai értelemben, hanem funkcionális szempontból, társadalmi,kulturális és gazdasági dimenzióban is integrálódjon a város egészének életébe1 A területpolitika „a területi struktúrák tudatos alakítása során követett prioritások, és az ezekeléréséhez használt eszközök és intézmények meghatározását és egyeztetését” jelenti (Faragó,1994, 25.)


A városfejlesztés elmélete és irányai 241(Bajnai, 2007, 37.). Ez utóbbi megközelítés jól láthatóan egy városrész komplexmegújítását tekinti városfejlesztésnek. A mi értelmezésünkben azonban ez inkábba településrendezéshez, városrendezéshez közel álló meghatározás.Értelmezésemben a városfejlesztés hosszú távú stratégia kidolgozását és azelképzelések megvalósítását jelenti, melynek célja a lakosság életszínvonalánakés életminıségének tartós javítása, vállalkozóbarát környezet, fenntartható ésélhetı város kialakítása. Ebben az értelmezésben a városfejlesztés 2 összetettfeladat, komplex megközelítést igényel, mely felírható, ábrázolható az egyestervfajták hierarchiájaként.2. táblázatA tervezés rendszereMit?Hogyan?Mibıl?Kivel?Mikor?Miért?Stratégiai terv – városfejlesztési stratégiaOperatív terv – városfejlesztési koncepcióRendezési terv, ágazati tervekKöltségvetés-tervezésSzervezettervezésÜtemezésInformációs rendszer metaterveKommunikáció tervezéseForrás: Németh Iván, 2007.A városfejlesztés sokszereplıs folyamat. A településfejlesztésben, illetve azehhez kapcsolódó döntéshozatalban meghatározó szereplıkrıl az önkormányzatiés a városi társadalmi vélemények különbözıek. Az önkormányzatok képviselıiönmagukat, a „lakosságot”, a helyi kis- és középvállalkozásokat, illetve ahivatali szakértıi apparátust tekintik a legfontosabb szereplınek. A várostérségilakosság szerint a döntésekben a helyi politikusok, külföldi befektetık, illetvemeghatározó helyi vállalkozók érdekei dominálnak (Rechnitzer, 2007). A városfejlesztésduális szerkezető tevékenység, sikerrel nem valósítható meg a közszféra(önkormányzat) és a magánszféra együttmőködése nélkül. Az egymásraépülı elemekbıl álló városfejlesztési folyamatot valakinek irányítania, az öszszehangolástvalakinek biztosítania kell a két szereplıi kör közül. Bajnai Lászlószerint ez a feladat az önkormányzatra hárul, amelynek képesnek kell lennie amagánszférával való tervszerő, kiszámítható és szervezett együttmőködésre.A magánszféra bevonásának szükségességét legtöbbször azzal indokolják,hogy az önkormányzatok számára rendelkezésre álló források nem teszik lehetıvéa fejlesztések önálló megvalósítását. Tény, hogy az önkormányzati rend-2 A városfejlesztést és a településfejlesztést szinonim fogalmakként használom.


242 Doktor Zsuzsannaszer megalakulásával, a városi vezetés önállóságának növekedésével párhuzamosana funkciók és az ellátandó feladatok köre is bıvült, a feladatok decentralizációjaazonban a pénzügyi források hozzárendelése nélkül ment végbe. Jelenhelyzetben a feladatok és források közötti ezen ellentmondást a városfejlesztésterén az uniós forrásokhoz való hozzájutás oldhatja fel. A sikeres pályázás feltétele,hogy a városvezetés a városfejlesztési stratégiák és tervek kialakításakorfigyelemmel legyen a közösségi iránymutatásokra. Ezért tekintsük át röviden,hogy a tagállamok által Lipcsében elfogadott dokumentum milyen elvárásokatfogalmaz meg a városfejlesztéssel kapcsolatban.2007. május 2-án került elfogadásra a fenntartható európai városokról szólóLipcsei Charta, melynek keretében a tagállamok városfejlesztésért felelıs minisztereiközös elvekben és stratégiákban állapodtak meg.„A városok hosszú távon nem tölthetik be a társadalmi fejlıdés és a gazdaságinövekedés motorjaként a lisszaboni stratégiában leírt szerepüket, amennyibennem sikerül megıriznünk a társadalmi egyensúlyt a városokon belül és avárosok között, miközben megvédik kulturális sokféleségüket, és kimagaslószínvonalat mutatnak a várostervezés, az építészet és a környezetvédelem területén.Ezért egyre inkább szükségünk van olyan teljes körő stratégiákra, s minden,a városfejlesztési folyamatban érintett személy és intézmény koordináltfellépésére, melyek túlmutatnak az egyes városok határain. A kormányzat minden– helyi, regionális, nemzeti és európai – szintjének saját felelıssége van városainkjövıjének alakításában. Ahhoz, hogy a többszintő kormányzat valóbanhatékony legyen, az ágazati politikák közötti koordinációt fejleszteni kell, és kikell alakítani az integrált városfejlesztési politika iránti elkötelezettséget. Biztosítanunkkell továbbá, hogy azok, akik e politikák megvalósításával foglalkoznaka különbözı szinteken, megszerezzék a fenntartható városok és közösségekkiépítéséhez szükséges általános tudást és képességet” (Lipcsei Charta, 2007).Az integrált városfejlesztés fogalmát a fontos problémák és érdekek folyamatosés méltányos figyelembevételeként határozzák meg. Az integrált városfejlesztésipolitika kialakítása olyan folyamat, melynek során a gazdasági szereplık,az érdekeltek és a lakosság együttes bevonásával a várospolitika legfıbbterületei koordinálásra kerülnek.A dokumentumban hangsúlyozzák, hogy a városoknak elégséges cselekvésihatókört kell adni a helyi feladatok felelıs módon történı ellátásához, valamintmegbízható pénzügyi alapot, mely biztosítja hosszú távon a stabilitást. Nemzetiszinten a kormányzati szerveknek fel kell ismerniük a városok jelentıségét anemzeti, regionális és helyi célok megvalósításában, illetve az egyes politikáikvárosokra gyakorolt hatását. Az egyes ágazati kormányzati szervek városfejlesztésselfoglalkozó, vagy a városi ügyekre hatást kifejtı tevékenységeit jobbanössze kell hangolni és egymással integrálni kell annak érdekében, hogy konfliktushelyzetekteremtése helyett inkább kiegészíteni tudják egymás tevékenységét.


A városfejlesztés elmélete és irányai 243ÖsszegzésA városfejlesztés – mint a területfejlesztés egyik lényeges dimenziója – egyszemlélet, stratégiai megközelítés, amit sokféle módon lehet sikeresen megvalósítani.Az Európai Unió ennek megfelelıen számos javaslatot fogalmaz meg,amit kiegészítenek a tagállamok közös megállapodásai, deklarációi: az integráltmegközelítést helyezik a középpontba, kiemelik, hogy a városfejlesztés összetettfolyamat, amelynek során egyszerre kell biztosítani a gazdasági, a társadalmi,illetve a környezeti fenntarthatóságot; az alapvetı kérdés az, hogy vajonkapnak-e megfelelı mozgásteret és forrásokat az önkormányzatok a célkitőzésekmegvalósításához.Elfogadva Faragó László véleményét, mely szerint nem létezik a (közösségi)tervezésben egyedül üdvözítı megoldás, szükséges azon tényezık azonosítása,amelyek az önkormányzatok irányításával biztosíthatják egy város sikerét aXXI. században.IrodalomA helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény.A területfejlesztésrıl és a területrendezésrıl szóló 1996. évi XXI. törvény.Az épített környezet alakításáról és védelmérıl szóló 1997. évi LXXVIII. törvény.Bajnai László (2007): Városfejlesztés. Scolar Kiadó.Enyedi György (1997): A sikeres város. – Tér és Társadalom, 4. 1–7. p.ESDP – European Spatial Development Perspective. (1999) Luxembourg, EuropeanCommission.Faragó László (1994): Adalékok a területfejlesztéssel kapcsolatos fogalmak vitájához. –Tér és Társadalom, 3–4. 23–38. p.Faragó László (2001): A területfejlesztéssel és területi tervezéssel kapcsolatos uniósfogalmak tartalma és használata. – Falu, Város, Régió, 3–5. p.Faragó László (2004): A közösségi (területi) tervezés szerepe a gazdaságfejlesztésben.In Pálné Kovács Ilona (szerk.): Versenyképesség és igazgatás. Pécs, MTA RegionálisKutatások Központja, 57–66. p.Faragó László (2005): A jövıalkotás társadalomtechnikája. Budapest–Pécs, DialógCampus Kiadó.Farkas Péter (2006): Egymásba kapaszkodva. Település- és közösségfejlesztés aglobalizáció korában. Budapest, L’Harmattan Kiadó.G. Fekete Éva (2001): Együtt – de hogyan? Innovációk a kistérségi fejlesztésekben.Miskolc–Pécs, MTA Regionális Kutatások Központja.Gyarapodó régiók, növekvı Európa – Negyedik jelentés a gazdasági és társadalmi kohézióról.(2007) Luxembourg, Európai Bizottság.Finta István (2004): A helyi-területi szintő közigazgatási szervek gazdaságirányítási,inmogatási-fejlesztési funkcióinak jogszabályi háttere. In Pálné Kovács Ilona(szerk.): Versenyképesség és igazgatás. Pécs, MTA Regionális Kutatások Központja,35–56. p.


244 Doktor ZsuzsannaHorváth Gyula (1998): Európai regionális politika. Budapest–Pécs, Dialóg CampusKiadó.Horváth M. Tamás (szerk.) (2007): Piacok a fıtéren – Helyi kormányzás és szolgáltatásszervezés.Budapest, KSZK ROP 3.1.1. Programigazgatóság.Horváth M. Tamás (szerk.) (2007): Nézetek és látszatok – Decentralizáció a pénzügyikörnyezet szemszögébıl. Budapest, KSZK ROP 3.1.1. Programigazgatóság.Lipcsei Charta a fenntartható európai városokról. Lipcse (2007).Mezei Cecília (2006): A települési önkormányzatok szerepe a helyi gazdaság fejlesztésében.Pécs, doktori értekezés, kézirat.Péteri Gábor (2001): A terület- és településfejlesztés vállalkozási formái. In Beluszky P.– Kovács Z. – Odessák D. (szerk.): A terület- és településfejlesztés kézikönyve. Budapest,CEBA Kiadó, 139–143. p.Rechnitzer János (1998): A területi stratégiák. Budapest–Pécs, Dialóg Campus Kiadó.Rechnitzer János (szerk.) (2007): Település és fejlesztés – A közszolgáltatások hatékonyságánaknövelése a településfejlesztésben. Budapest, KSZK ROP 3.1.1. Programigazgatóság.Urban Development – SummaryEuropean spatial development is again focusing on cities since spatial processesare constantly becoming more concentrated on this territorial unit. The characterof cities and the nature of their functions determine the development of theirbroader areas, and they both generate and display competitiveness.In our terminology urban development means building up and implementinga long-term strategy aimed at improving living standards and the quality of life,developing an entrepreneur-friendly environment with sustainable and “goodto-live-in”cities. Urban development is a multi-actor process which cannot besuccessful without the cooperation of the local authority and the public sector.Someone, however, has to manage the process and the actors in development,and Bajnai argues that it is the local authority who must be able to coordinatethe urban development process through planned, transparent and organised cooperationwith the public sector.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSEGYSZERŐSÍTETT TUDÁSMENEDZSMENT-RENDSZEREK MINT A HELYI KKV-KFEJLESZTÉSÉNEK ESZKÖZEIFodor PéterPhD-hallgatóPécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaBevezetésTurbulensen változó környezetünkben a tudás és az innováció vált a szervezetekegyik legfontosabb versenyelınyévé. Amennyiben a vállalatok életképesekakarnak maradni, akkor erıforrásaikat és vagyonukat hatásosan és hatékonyankell felhasználniuk és menedzselni. A fordista és a II. világháborút követı vállalatirányításifelfogás a fizikai és a pénzügyi forrásokat tekintette a legfontosabbaknak.A ’90-es évek informatikai forradalmának következtében azonban egyretöbben felismerték, hogy a megfogható, materiális erıforrásoknak csökkenı,az immateriálisaknak, mint például a tudásnak, az információnak és az emberierıforrásnak pedig növekvı a jelentısége a 21. században. Vállalati szinten azintellektuális, láthatatlan tıke helyes használata költségcsökkenést, versenyelınyökképzıdését és ezáltal profitot fog hozni. A tudásmenedzsment egy olyanfolyamat, amely a szervezet intellektuális, avagy tudástıkéjének a menedzseléséreszolgál, elısegítve ezzel a vállalati stratégia megvalósulását.Egy fontos, jól ismert gazdasági trend is megerısíti a fent leírtakat és segítmegérteni a tudásmenedzsment elterjedésének fontosságát. A fejlett országokbana szolgáltató szektor részaránya a foglalkoztatásban és a GDP tekintetébena II. világháború óta drasztikusan megnıtt. Ezzel párhuzamosan a mezıgazdaságiés az ipari foglalkoztatottak aránya lecsökkent. Ez a helyzet Magyarországonis hasonló. Példaképpen elég megemlíteni, hogy Magyarország vidéki településeina mezıgazdaságból élık részaránya 53,8%-ról 8,0%-ra csökkent 1960és 1995 között (Buday-Sántha, 2001).Ezekben a tradicionális szektorokban javarészt materiális alapanyagokat alakítanakát késztermékké. Ahogyan azt a mezıgazdaság esetében az 1. ábra ismutatja, a technológiai fejlıdéssel, a kifinomultabb folyamatokkal, a méretgazdaságosságelınyeinek kihasználásával ugyanazt, vagy nagyobb mennyiségő


246 Fodor Péteroutputot, kevesebb munkaerıvel elı tudják állítani. Ez igaz az iparra is. SalojärviS. (2004) megállapításai szerint a nyersanyag alapú iparágak akkor lesznekképesek növekedni, ha odafigyelnek és menedzselik láthatatlan vagyonukat atudásmenedzsmenten keresztül.1. ábraA mezıgazdasági termelés alakulása és a mezıgazdasági foglalkoztatottak részarányaaz aktív keresık között Magyarországon 1949 és 2005 közöttForrás: KSH adatok alapján saját szerkesztés.A szolgáltató szektorban, amelynek gazdasági jelentısége nı, az üzleti folyamatokmásképpen zajlanak. Itt az alapvetı input kevésbé kézzel fogható. Azoktatásban, a kutatás-fejlesztésben stb., a termelési ciklus a fejekbıl, a tudásbólindul ki és oda is tér vissza.A tudásmenedzsment iránti növekvı érdeklıdés részben a fent leírt folyamatbólfakad. A vállalati vezetık felismerték, hogy a tudásmenedzsmentet avállalati funkciókba és vezetésbe integráltan kell alkalmazni. Ezen megközelítésszerint a vállalati láthatatlan vagyont, fel kell mérni, össze kell győjteni, rendszerezettentárolni kell és minél szélesebb körben meg kell osztani a szervezetenbelül. Így a tudás gyarapítása, gazdagítása is felgyorsul. A tudásmenedzsmentfejlıdését nagyban elısegítette és felgyorsítja a különbözı informatikai, számítástechnikairendszerek fejlıdése. Ezeknek a tudásmenedzsment rendszerekneknem csak a nagyvállalatok, hanem a kis- és közepes vállalatok esetében is jelentısszerepük van.


Egyszerősített tudásmenedzsment-rendszerek… 247A tudásmenedzsment jelentısége a KKV-knakA KKV-k piacán több jelentıs befolyásoló tényezıt azonosíthatunk (Nazar).Ezek a globalizáció, a termék- és szolgáltatásminıség fokozatos javítása, az újtechnológiák folyamatos térhódítása, a változó politikai és gazdasági szabályozásokés a vásárlói szokások megváltozása. Ahogyan a nemzetközi versenyegyre fokozódik, a KKV-k piaca és mőködési területe is egyre nemzetközibbéfog válni, egyre kevesebben maradhatnak kizárólag hazaiak. Ebben a versenybena hozzáadott érték mennyisége a siker kulcstényezıje lesz. Az ehhez kapcsolódótudás elvesztése – például egy kulcsfontosságú munkavállaló kilépésemiatt – a KKV-kat jobban fenyegeti, mint a nagyvállalatokat. Ahogyan Sveiby(2001), megállapítja a high-tech vállalatok értékének több mint 80%-a a megfoghatatlanvagyonból és az ezt hordozó alkalmazottakból fakad. Amennyibenezek a munkavállalók elhagyják a vállalatot, jelentıs veszteségek keletkeznek.A tudásmenedzsment rendszerek használatával a kulcsfontosságú tudás rögzíthetıés részben tovább örökíthetı. Ez az egyik oka, amiért a kisvállalatoknál isfontos az ilyen típusú rendszerek bevezetése.Handzic (2006) egy másik fontos trendet is azonosít a kisvállalatok környezetében,ami a tudásmenedzsment szerepének erısödését mutatja. Ez a változószervezeti formák. A vállalatok szervezete egyre inkább laposabb, vásárló közelibbalakzatokat vesz fel, a mélységi tagozódást a szélességi váltja fel. Emiatt ahorizontális koordináció és kommunikáció szerepe megnı. A gyakran azonossúllyal, döntési kompetenciával bíró munkacsoportok hatékony mőködésénekelengedhetetlen feltétele az információk egymás közötti megosztása. A laposodásonkívül a legújabb szervezeti felépítés a hálózatosodás és a stratégiai szövetségekkialakulása. Ezek a szervezeti felépítések segítenek a KKV-knak aglobális versenyben talpon maradni úgy, hogy közben szerzıdéses alapon hoznaklétre kvázi nagyvállalatokat, amelynek részei egymástól jogilag függetlenek,egymással laza kapcsolatot tartanak fent. Mivel ezeknek a hálózatoknak,szövetségeknek nincsenek meg a hierarchiához kapcsolódó jelentési, utasítási éskommunikációs vonalaik, jól megtervezett és kivitelezett tudás- és információmenedzsmentrendszerekre van szükségük, hogy a résztvevık közötti információáramlást,tudásmegosztást elısegítsék és így az üzleti folyamatokat elırevigyék.Összefoglalva elmondható, hogy a tudásmenedzsment a KKV-knál hozzájárul:– a vásárlói igények és preferenciák jobb megértéséhez;– a fokozott és megerısített, hosszú távú kapcsolat kialakításához mind avevıkkel, mind a partnerekkel;– a jobb és hatékonyabb input felhasználáshoz, különösképpen az emberierıforrás és az információs erıforrások tekintetében;– a költségcsökkentéshez a redundanciák és a kettızıdések elkerülésével;– az új szervezeti formák gördülékeny mőködéséhez;


248 Fodor Péter– a minıség javulásához és az üzleti folyamatok felgyorsulásához;– a korábbi tapasztalatok felhasználásához.A tudásmenedzsment hatékonyságát és jelentıségét – a kis és közepes vállalatoktekintetében – Salojärvi (Salojärvi et al., 2004) bizonyította empirikuskutatásokkal Finnországban. Megállapításaik szerint szignifikáns pozitív korrelációtmutat a vállalatok növekedése és annak sebessége azzal, hogy alkalmaznak-etudásmenedzsment módszereket. A kutatásaikban létrehozott új mutatószáma Tudásmenedzsment Tudatosság (KM awareness) minden bizonnyalelımozdítja a KKV-k gyorsabb növekedését.Ahhoz, hogy a tudásmenedzsment módszerek elterjedése a helyi KKV-k fejlıdéséneksegítıjévé válhasson, és ezt a folyamatot tudatosan is elı tudjuk mozdítani,meg kell ismerni a KKV-k tudásmenedzsment rendszerekkel szemben támasztotteltérı igényeit.A legfıbb követelményeka KKV-k tudásmenedzsment rendszereivel szembenA tudásmenedzsment elterjedését, az információtechnológia rohamos fejlıdéseés térnyerése gyorsította fel. Ezek az alkalmazások teszik lehetıvé a hatékonyinformációkezelést, kommunikációt, tudás kodifikálást, rendszerezett tárolást,stb. Az elızıekben bebizonyítottuk a tudásmenedzsment relevanciáját a vállalatokszámára, mind a kis-, mind a nagyvállalatok tekintetében. Azonban specifikációittekintve a különbözı szervezetek különbözı tudásmenedzsment rendszereketigényelnek. Nincsen egy olyan általános modell, ami minden szervezetreillene. A következı faktorok befolyásolják a tudásmenedzsment rendszerekkelszemben támasztott igényeket:– vállalat mérete;– szektor, iparág, piac;– a vállalat története, kultúrája;– a szervezeti forma (menedzsment szintek száma és a döntési pontok);– a vállalati stratégia;– a mőködési terület (hazai, nemzetközi).A KKV-k esetében természetesen a méret az, ami az egyik legfontosabb tényezı,hiszen ez lényegesen befolyásolja a többi változót is. A méret alatt adolgozók számát éppúgy érthetjük, mint a nettó árbevételt vagy az adózotteredményt. A KKV-k alkalmazottainak létszáma tipikusan 2 és 250 között van.Magyarországon a mikro- és kisvállalkozások dominanciája jelentıs, a 2 és 50fı közötti vállalkozások igen nagy arányt tesznek ki a foglalkoztatásban (a foglalkoztatásonbelüli részarány 40–50%-a, a vállalatok száma tekintetében pedigtöbb mint 98%). Ezek a vállalatok jóval kevésbé komplex rendszerek, mint anagyvállalati több ezer fıt foglalkoztató szervezetek. Mivel maga a felépítés is


Egyszerősített tudásmenedzsment-rendszerek… 249kevésbé bonyolult, a tudásmenedzsment rendszernek sem kell komplikált feladatokkalmegbirkóznia. Egyszerő információtechnológiai megoldások is kielégítika KKV-k igényeit a tudásmenedzsment rendszerek területén.A KKV-knál igen jellemzı, hogy nem válik szét az operatív és a stratégiaiszint, a menedzser-tulajdonosok inkább a napi feladatokra koncentrálnak. Gyakoricél a fejlıdés elsı idıszakában a túlélés, a napi folyamatok és rutinok kezelése,menedzselése. Az alapítók idı- és munkaereje kulcsfontosságú, kritikuserıforrás, gyakran szők keresztmetszet. Gyakran az informatikai tudás és az annakfejlesztésére fordítható idı is szőkös. Ez is azt támasztja alá, hogy a KKV-ktudásmenedzsment rendszereinek egyszerőeknek, könnyen tanulhatóknak és kezelhetıknekkell lenniük, és a vállalat életébe gyors eredményeket kell hozniuk.Szintén gyakoriak a vállalatok életciklusának elsı fázisában a tıkehiány és alikviditási problémák (Mogyorósi et al., 2003). A folyamatban lévı operatívpénzügyi kérdések állnak a középpontban. Éppen ezért a KKV-k nem engedhetnekmeg maguknak nagy beruházásokat olyan tudásmenedzsment rendszerekbe,amelyeknek a megtérülése, a kézzel fogható, számszerősíthetı eredménye rövidtávon kétséges. A KKV-k által használt tudásmenedzsment rendszereknek ésazok fenntartásának olcsónak kell lenniük.Az állami szerepek és feltételrendszerA tudámenedzsment rendszerek kifejlesztése és használata kedvezıen befolyásoljaa KKV-k fejlıdését. A technológia fejlıdése a távolságokat csökkenti le,az idıt rövidíti le abban az esetben, ha a megfelelı infrastruktúra rendelkezésreáll. A legtöbb KKV-k által felhasználható egyszerő tudásmenedzsment rendszeraz Interneten elérhetı. Nagyon fontos azonban a szélessávú internet-hozzáférésmegléte. Ahhoz, hogy az alacsony innovációs potenciállal rendelkezı KKV-kbolygóvállalatként (Hoványi, 2004) vagy egy szövetség, hálózat tagjaként, akárelmaradott térségekbıl is bekapcsolódhassanak egy-egy vertikum munkájába, akiszolgáló infrastruktúra megléte szükséges. Ez a fejletlen területeken a profitorientáltszolgáltatóknak nem érdeke, így állami beavatkozásra van szükség.Baranya megyében például a települések 11%-a rendelkezik szélessávú internettelés a jóval magasabb költségő mobil szélessáv elérhetısége sem magasabb18%-nál (Vajkai, 2007). Ez az arány a lakosság arányában jóval kedvezıbb, hiszenPécsen ezek a szolgáltatások elérhetıek. Az elmaradott kistérségek tekintetébenazonban lehangoló az IT infrastruktúrális elmaradottság.Meg kell különböztetnünk a számítástechnika és az informatika fogalmátazért, hogy a további fejlesztési irányokat megértsük. Számítástechnika egymérnöki tudományokhoz közelálló kérdéscsoport, ami legfıképpen a hardver ésaz infrastruktúra problémakörével foglalkozik. Informatika alatt a vezetési folyamatokbabeépülı, a döntéshozatalt és az üzletmenetet segítı menedzsmenttudománytértünk (Kornai, 2008). Fontos, hogy a tudásmenedzsmentet az infor-


250 Fodor Pétermatika szintjénén kell kezelni, ezért az infrastruktúra, a hardver és szoftverekmegléte nem elégséges. A szemléletbeli váltást, az új módszerek megértését,megtanulását segíteni kell állami szinteken is képzési programokkal, lehetıségekkel.Az elızı gondolathoz szorosan hozzátartozik a vállalati súlypontképzésproblémaköre is. Addig a fent felmerülı kérdéskörök nem fognak megnyugtatóválaszra találni, amíg a súlypontképzés a KKV-k irányában meg nem történik.Losoncz Miklós (2007) megfogalmazásában ez nem jelenti a nagyvállalatok elhanyagolását,hiszen nekik a legfontosabb a kiszámítható gazdaságpolitika és azalacsony költségek, nem pedig a támogatások. Ugyanakkor a KKV-k célzott fejlesztéseezirányban szükséges és fontos. Éppen ezért érdemes átgondolni azolyan, az innovatív módszerek elterjedését gátló megoldásokat, mint pl. a tervezettinternetadó.ÖsszegzésA fentiek alapján elmondhatjuk, hogy a versenyképes KKV szektor megteremtéséhezés fejlıdéséhez a tudás menedzselése és a tudásmenedzsment rendszerekkialakítása segítséget nyújthat. A szükséges technológia viszonylag olcsónrendelkezésre áll (ingyenes internetes alkalmazások formájában), azonbannagyon fontos olyan állami infrastrukturális beruházások, képzések létrehozásaamiket a KKV-k nem engedhetnek meg maguknak. A gazdaságpolitikában aKKV-k szerepét fel kell ismerni és meg kell erısíteni. Minden olyan korlátozótényezı bevezetését meg kell fontolni, ami gátolja a tudásmenedzsment terjedésétebben a szektorban.IrodalomBuday-Sántha A. (2001): Agrárpolitika és vidékpolitika. Budapest–Pécs, DialógCampus Kiadó. 67 p.Davenport, T. H. – Prusak, L. (2000): Working Knowledge – How OrganizationsManage What They Know. Boston, Harvard Business School Press. 25–68. p.Farkas, F. – Vajkai, A. (2004): Knowledge Generation and Integration within theOrganizational Knowledge Management System in.: Zu Theorie und Praxis desWissensmanagements. Rostock DAAD. 51–61. p.Handzic, M. (2006): Knowledge Management in SMEs – Practical Guidelines. CACCIJournal, Vol. 1.Hoványi G. (2004): Sikerkovácsok. Képzelt riport egy nemzetközi menedzsertalálkozóról.Budapest, Alinea Kiadó. 20–27. p.Ikujiro, N.: A tudásalkotó vállalat. (Knowledge Creating Company) In Harvard BusinessManager 2007. December–2008 January. 38–49. p.Kornai G. (2008): Az informatika jelene és jövıje. Elıadás. Elhangzott a <strong>PTE</strong> KTK-n2008. 04. 10-én.


Egyszerősített tudásmenedzsment-rendszerek… 251Losoncz Miklós (2007): A magyar EU-tagság gazdaságpolitikai kihívásai. Tatabánya,Tri-Mester Bt.Mogyorósi, P. – Vilmányi, M. – Révész, B. (2003): Experiences in the Field ofInnovation Services in Hungary. In Imre Lengyel (ed.): Knowledge Transfer, Smalland Medium-Sized Enterprises and Regional Development. JATE Press, Universityof Szeged, Hungary. 47–60. p.Nazar, R. (2008): The Impact of Knowledge Management on SME’s. http://www.knowledgeboard.com/download/2539/THE-IMPACT-OF-KM-ON-SMEs.pdf –2008. 05. 09.Salojärvi, S. – Furu, P. – Sveiby, K. E. (2004): Knowledge Management and Growth inFinnish SMEs, Journal of Knowledge Management Vol. 9.Sveiby, K. E. (2001): Szervezetek új gazdasága: a menedzselt tudás. Budapest, KJKKERSZÖV. 7–42. p.Vajkai A. (2007): Az információs társadalom területi és módszertani vizsgálata Baranyamegye példáján. Doktori értekezés. Pécs, <strong>PTE</strong> KTK Regionális Politika és GazdaságtanDoktori Iskola.Simple Knowledge Management Systems as Tools of LocalDevelopmentThe role of Knowledge and Intangible Assets and Knowledge Management iscritical to vitality in business. Both large and small companies need to focus onthis topic. However crucial it might be, there is no single model which fits allmethodology. In those industries where the business process transforms intangibleresources into new, tangible or intangible goods, for example , in knowledge-basedindustries, high technology and professional service firms, a differentK-M system is needed from that found in the traditional sectors. The size ofcompany also disttinguishes needs, and SMEs require simple and affordable K-M solutions. There is no need for numerous features and complex systems. Insympathy with the trends, government has to support the infrastructural developmentof the infocom technologies, since SMEs will not be able to invest inthese fields. Educational perspectives change, and sectoral focus on SMEs isneeded.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSSZEGED GAZDASÁGFEJLESZTÉSI ÚTKERESÉSEI,A BIOPOLISZ ÉS EREDMÉNYEI, 2003–2008Dr. PhD Gulyás Lászlóegyetemi docensSzegedi Tudományegyetem Mérnöki <strong>Kar</strong>BevezetésA piacgazdaságokban a települések is versenyeznek egymással. Ez azt jelenti,hogy a településeknek úgy kell piacra vinni az erıforrásaikat, hogy megtarthassákversenyelınyüket, illetve új versenyelınyöket tudjanak kiépíteni. Egy adotttelepülés fejlıdéséért felelıs vezetıknek – politikusok (azaz választott önkormányzativezetık és/vagy országgyőlési képviselık), az adott területen mőködıcégek vezetıi, civil kezdeményezések vezetıi – el kell gondolkodniuk azon,hogyan tudják a településük földrajzi fekvésébıl, természeti erıforrásaiból,iparából, mezıgazdaságából és emberi erıforrásaiból adódó elınyöket kihasználni(Fazekas et al., 1996).A 2002. évi önkormányzati választások óta Szeged hosszú távú városfejlesztésikoncepciójának egyik legmarkánsabb eleme az ún. biopolisz. Jelentısen bonyolítjaa kérdéskört, hogy ezt az elnevezést párhuzamosan több dologra/fogalomrais használják. A városmarketingesek magát Szeged városát nevezik biopolisznak,mások csak magát a programot nevezik így, ráadásul létezik a BiopoliszKft., amit az egyetem, a kutatóintézet és a város összefogással hozottlétre a technológiai transzfer érdekében.Jelen tanulmány elsı részében bemutatjuk a Biopolisz Kft. megszületésénekkörülményeit és eddigi eredményeit, míg a második részben felvázoljuk abiopolisz programot, illetve ismertetjük az eddig megvalósult elemeit.A Biopolisz Kft. születése és eddigi eredményeiSzeged város 2002 ıszén megválasztott új polgármestere – Botka László – úgygondolta, hogy az 1993-ban megszületett városfejlesztési tervet – ami tíz évalatt teljesen elavult – jelentısen át kell dolgozni. Az átdolgozás során a felkértszakértık arra az álláspontra helyezkedtek, hogy Szeged hosszú távú fejlesztésistratégiáját három tényezıre érdemes építeni, ezek az alábbiak (Eller, 2007):


Szeged gazdaságfejlesztési útkeresései, a biopolisz és eredményei 2531. A Szegedi Egyetemhez kötıdı tudásalapú gazdaság, az innováció.2. A logisztika, azaz Szeged földrajzi fekvésébıl, helyzetébıl (határmentiség,transz-európai közlekedési folyosók, repülıtér stb.) adódó közlekedésiés szállítási lehetıségek kihasználása.3. A turizmus, mivel Szeged bizonyos szegmensei – Tisza folyó, termálvíz,Szabadtéri Játékok és egyéb kulturális események – komoly vonzerıtgyakorolhatnak.Itt jegyezzük meg, hogy jelen tanulmányban terjedelmi keretek miatt a fentihárom tényezı közül csak az elsıvel foglalkozunk.A tudásalapú gazdaság szegedi kiépítéséhez, fejlesztéséhez a polgármesterpartnert talált Dudits Dénes professzor – a Szegedi Biológiai Központ (SZBK)fıigazgatója – személyében. Dudits abból indult ki, hogy Szegeden nincs olyancsúcstechnológiai ipar, amely munkahelyeket adna elsısorban azoknak a fiataloknak,akik az egyetemrıl kiáramlanak. Ezért meg kell teremteni a feltételeitegy biotechnológiai, élelmiszer-ipari, gyógyszeripari csúcstechnológiával foglalkozóiparágnak (Eller, 2007). Szeged város polgármestere elfogadta ezt azérvelést és a városfejlesztés egyik prioritásává tette a tudásalapú ipar megteremtését.Amikor a szakértık elkezdték fölmérni, hogy miként lehetne ezen az útonelindulni, rögtön kiderült, hogy se az egyetemen, se a kutatóintézetekben nincstechnológiatranszfer, és abszolút spontán módon megy a kutatási eredményekhasznosítása. Ezért úgy döntöttek, hogy mindenekelıtt ennek intézményesítésétfogják megoldani. 2003 ıszén a Szegedi Tudományegyetem, a Szegedi AkadémiaiBizottság, az MTA Szegedi Biológia Központja, a Bay Zoltán Intézet, aGabonatermesztési Kutató Kht. és Szeged Város Önkormányzata létrehozta aSzeged-Biopolisz Élettudományi Konzorciumot (www.bipolisz.hu).Az alapító okirat aláírásával az alapítók azt vállalták, hogy az élettudományokoktatása során kiemelten törekednek a géntechnológiai, a genomikai, amolekuláris sejt- és fejlıdésbiológiai, bioinformatikai tudásszint növelésére, beépítveezeket az ismereteket az orvosi, élelmiszer-tudományi, környezetvédelmiprogramokba. Figyelemmel kísérik a konzorcium hatósugarában folyó kutatásitevékenységeket. A konzorcium tagjai részt vesznek új intézmények kialakításában,hatékony technológiatranszfer rendszerek kidolgozásában, mőködtetésében,egy szegedi szellemi termékek hasznosításában érdekelt bioinnovációsközpont létrehozásában, közremőködnek a csúcstechnológiára épülı bioiparmegteremtésében.A következı lépésként – szintén 2003 ıszén – a konzorcium tagjai életrehívták a Biopolisz Kft.-t azzal a feladattal, hogy a szegedi kutatóintézetekbenlétrejött szellemi alkotások piaci értékesítésével és az ipari fejlesztési igényekközvetítésével foglalkozzék. Ez azt jelentette, hogy az Élettudományi Konzorciumtagjai a hasznosítandó szellemi termékek menedzselését a Biopolisz Kft.-re bízták. A kft. fı tevékenysége az ún. technológia menedzsment, azaz a kutatókáltal megalkotott szellemi termékekben rejlı lehetıségek felmérése, gyakor-


254 Gulyás Lászlólati hasznosításuk elısegítése. A kutatási eredmények piaci hasznosításánakegyik kézenfekvı lehetısége az egyetem és/vagy kutatóhely falain belül kidolgozotteljárások, illetve kifejlesztett technológiák önálló vállalkozás keretébentörténı hasznosítása. Így születnek meg az ún. spin off cégek. Az ilyen cégekkeletkezése nem új jelenség, hiszen például az 1920-as években alapított Volvoautógyár egy svéd golyóscsapágy üzem, az SFK spin off cégeként indult(Buzás, 2004).2008 áprilisában a Biopolisz Kft. igazgatója, Molnár István, egy interjúban(Szabó, 2008) úgy nyilatkozott, hogy megalakulásuk óta, azaz az elmúlt 5 évalatt 50 szabadalmat és 21 spin off céget menedzseltek. A találmányok közülnégy került termékközeli állapotba. „Ebben a játéktérben ez reális eredmény” –mondta Molnár István, aki úgy véli, hosszú évekbe, sokszor több mint egy évtizedbekerül, mire egy kisvállalkozás találmányából piacképes termék lesz.A biopolisz szellemi atyja, Dudits Dénes, a Molnár István által felsorolteredményekrıl azt mondta (Szabó, 2008), hogy az elırehaladás a kedvezıtlengazdasági és pályázási körülmények miatt szerényebb volt, mint remélték. Továbbipozitív eredményként még megemlítette, hogy bıvültek az élettudományikutatási és fejlesztési kapacitások, felépült az egyetem új biológiai épülete ésmegalakult a Neurobiológiai Tudásközpont.Biopolisz-program2005-ben a kormány meghirdette a pólusváros koncepciót. Ennek lényege, hogyBudapesten és hét vidéki nagyvárosban – Debrecen, Gyır, Miskolc, Pécs, Szeged,Székesfehérvár, Veszprém – EU-pénzek bevonásával egy-egy kiemeltszektort fejlesztenének és ezen szektor húzná magával az adott térség gazdaságát,illetve egy-egy pólusváros az adott szakterületen nemzetközi szintre próbálnameg feltörni és ily módon járulna hozzá a magyar gazdaság versenyképességéneknöveléséhez. Szeged város 2006-ban újraválasztott polgármestere –Botka László – az általa 2003-ban elindított biopolisz irányt emelte át a pólusprogramba.Azaz Szeged, mint pólus város kiemelt szektoraként az egészségipartés a biotechnológiát nevezték meg. A polgármester által felkért szakértık2006-ban formába öntötték a Biopolisz-programot, amely Szeged biotechnológia-orientáltadottságaiból kiindulva három egymással összefonódott fejlesztésiterületet nevezett meg (www.szegedcity.hu):1. Egészségipari-orvosi (piros) biotechnológia, amely a gyógyszeripari kutatás-fejlesztés,az egészséghez és a gyógyászathoz köthetı biotechnológiaifejlesztések, a biokompatibilis anyagokkal kapcsolatos tudományokés fejlesztések, továbbá a diagnosztikai fejlesztések (high-tech laboratóriumiés klinikai eszközök és készülékek, pl. képalkotó technikák) menténkíván magas fokú fejlıdést megvalósítani.


Szeged gazdaságfejlesztési útkeresései, a biopolisz és eredményei 2552. Ipari-környezetvédelmi (fehér) biotechnológia, amely környezettechnológiai,ezen belül a hulladékkezeléssel és gazdálkodással kapcsolatos alkalmazásorientáltproblémák kezelésére, környezeti monitoring rendszerekfejlesztésére és a megújuló energiaforrások környezettudatos hasznosítására,illetve mindezek informatikai kezelhetıségének területeire próbáliparközpontú fejlesztési potenciált kiépíteni.3. Bioipari-agrár (zöld) biotechnológia, amely a növényi biotechnológiamezıgazdasági és gyógyszeripari hasznosítása; energetikai célú biomaszszaés megújuló energiaforrások termelése, a veszélyes hulladékok ártalmatlanítása,továbbá modern molekuláris diagnosztikai eljárások és eszközök,biokonverziós eljárások vegyipari hasznosítása területein próbálmeg növekedési potenciált elérni.Terjedelmi kereteink miatt a fenti három részterületbıl csak az egészségipari-orvosibiotechnológia területére koncentrálunk tanulmányunk további részeiben.A Biopolisz-program egészségipari-orvosi része az alábbi részprogramokatfogalmazta meg:a) Szegedi Egészségügyi Központ: A Központ az integrált, korszerő és gazdaságosanmőködtethetı egészségügyi ellátó és szolgáltató rendszer infrastrukturálisalapjait, regionális klinikai központot teremt meg.b) Szegedi Egészségipari Tudományos Park: A Park elsıdleges célja a külsı,az egészségipar területén mőködı vállalatok, illetve azok egyes egységeinekbetelepítése a Biopoliszba. A Park kialakítási területe a SzegediEgészségügyi Központ közvetlen környezete, összekapcsolva a tudományosfejlesztı- és szolgáltatótevékenység-ellátást az ipari kutatási, fejlesztésitevékenységekkel.c) Dél-alföldi Neurobiológiai Tudásközpont továbbfejlesztése (www.uszeged.hu).A 2004-ben 12 vállalat és több egyetemi részleg közremőködésévelmegalakult központ célja olyan terápiás célú idegrendszeri kutatásokmegvalósítása, amelyek a betegségek kialakulását és lefolyásátmeghatározó célmolekuláktól az integrált idegrendszeri mőködésig lehetıségetad arra, hogy eredményként adott esetben preklinikai vizsgálatokontesztelt vezérmolekulák és piacképes diagnosztikai módszerek jöjjenekléte.d) Egészségipari Inkubációs Program: A Program célja az Egyetemen, illetvea Biopolisz területén szervezıdı spin-off/start up cégek indulásáhozszükséges teljes infrastruktúra és üzleti szolgáltatások biztosítása, egybena tudományos kutatás és az ipari alkalmazás közötti rés kitöltése érdekébena vállalkozói aktivitás megteremtése.Nézzük meg, hogy a tervekbıl mi valósult meg eddig. Maga az egész pólusvárosprogram országos szinten idıben megcsúszott. A kormány 2005-ben hirdettemeg a koncepciót, de csak 2007 végére készült el a stratégia (www.nfu.hu),


256 Gulyás Lászlómíg a hét pólusvárosnak a pályázataikat 2008. januárjában kellett volna beadniuk.De ezt a határidıt végül áprilisra módosították, mondván valamennyi városkésésben van a pályázati anyagok összeállítása terén.Szeged az április végén beadott pályázataiban 5 projekttel pályázott (lásd 1.táblázat). A táblázatot tanulmányozva kijelenthetjük, hogy a szegedi pólusvárosprogram jelentısen karcsúsodott. Ha az egészségipari-orvosi (piros) biotechnológiaprogramot nézzük, akkor azt láthatjuk, hogy a négy részterületbıl – amelyeketa felsorolásnál a-tól d-ig jelöltünk – csak egy részterületre, az a-val jelöltrészterületre pályázott a Szegedi Tudományegyetem.1. táblázatSzeged tervezett pólusvárosi beruházásaiTervek Érték Pillanatnyi állás PályázóInnovációs központSzegedi EgészségügyiKözpont (Klinika)255 ággyalNyugati elkerülı útEgyetemi tudássétányForrás: A szerzı saját szerkesztése.2 milliárd Ft12 milliárd Ft2 milliárd Ft7,5 milliárd FtPályázat beadvaáprilis végénPályázat beadvaáprilis végénPályázat beadvaáprilis végénPályázat beadvaáprilis végénSzeged város önkormányzataSzegedi TudományegyetemSzeged város önkormányzataSzegedi TudományegyetemA képet még tovább rontja, hogy az a) részprogram eredetileg egy kétezerágyas új regionális szuperklinika létrehozását tőzte ki célul, melynek megvalósításaa tervek szerint 60 milliárd forintba került volna. Ehhez képest a 2008 áprilisábanbeadott projekt 225 ágyról és 12 milliárdos költségvetésrıl szól.ÖsszegzésTanulmányunk elsı részében áttekintettük a Biopolisz Kft. eddigi 5 éves tevékenységét.A jelenlegi mérleg 5 év alatt 4 termék, ami nem tekinthetı igazisikertörténetnek. A helyzetet úgy értékelhetjük, hogy Szegeden nehézkésen,akadozva történik meg a kutatási eredmények iparba történı visszajuttatása.Ugyanilyen felemás eredményt kell rögzítenünk a spin-off cégek esetében is.Egyrészt az a tény, hogy Szegeden 20 spin off cég alakult meg nagy eredmény.Ahhoz képest különösen, hogy az egyetemi/akadémiai kutatók vállalkozásiszabadságát mindössze két éve biztosítja a törvény (www.europeanspinoff.com).Viszont a szakirodalom szerint ahhoz, hogy egy városban a tudásipar sikeresenmőködjék egy bizonyos mennyiségő „kritikus tömegre”, azaz elegendı számúéletképes spin-off cégre van szükség. Nemzetközi tapasztalatok szerint körülbe-


Szeged gazdaságfejlesztési útkeresései, a biopolisz és eredményei 257lül 100 ilyen vállalkozásnak kell mőködnie egy adott területen belül, hogyezekbıl kinıhessen a tudásalapú ipar. Szeged a maga 20 spin-off cégével mégmessze van ettıl a kritikus tömegtıl.Tanulmányunk második részében a Szeged pólusvárosi szerepét megalapozóBiopolisz programot vizsgáltuk meg. Megállapítottuk, hogy a program az eredetitervekhez képest már csúszásban van, illetve azt is bemutattuk, hogy az eredetielképzelésekhez képest a program jelentıs karcsúsodott. Jól mutatja ezt aprogram egyik fontos elemének a Szegedi Egészségügyi Központnak a sorsa.2006-ban a Biopolisz program meghirdetésekor egy 60 milliárd forintos 2000ágyas projektrıl beszéltek, amely a pályázat konkrét beadásakor 12 milliárdforintra és 250 ágyra karcsúsodott.IrodalomBuzás (2004): A vállalkozói szellem szerepe a spin off cégek alapításában. In CzagányL. – Garai L.(szerk.): A szociális identitás, az információ és a piac. SZTE-GTKKözleményei. JATE Press. Szeged. 257–266. p.Eller (2007): A szegedi Biopolisz. Piac és Profit, 4. sz. 46–49. p.Fazekas et al. (1996): Térségfejlesztés kezdeményezések kézikönyve. I.–III. USDOLHungary Gyors Reagálású Project Iroda.Szabó C. (2008): Biopolisz. Öt esztendı négy termék. Dél-Magyarország. 2008. április26. 3. p.Internetes forrásokA Biopolisz Kft. honlapja: www.bipolisz.huA Magyar Spin off Vállalkozások Szövetségének honlapja: www.europeanspinoff.comA Nemzeti Fejlesztési Ügynökség honlapja: www.nfu.huA Szegedi Biológiai Központ honlapja: www.szbk.u-szeged.huSzeged Város Önkormányzatának honlapja: www.szegedcity.huSummaryThis essay consists of two parts. The first examines the Biopolis InnovationService, which is the first venture into technological liaison undertaken by theCity of Szeged. The company is a service-provider involved in promoting theutilization of new technologies, including the transfer of academic intellectualproperty and the targeting of demands for technology development.The second part deals with the Biopolis Plan for Szeged. The Plan is a citydevelopment plan which consists of three parts: 1, Health-Industry-MedicalBiotechnology; 2, Industrial-Environment Protection Biotechnology; 3, Bio-Industrial-Agricultural Biotechnology.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSKIÉ ITT A TÉR?A HELYI FEJLESZTÉS DILEMMÁIAZ ÖNKORMÁNYZATI TÁRSULÁSOKTÖBBCÉLÚVÁ ALAKULÁSA KAPCSÁNHuszti LeventePhD-hallgatóPécsi TudományegyetemRegionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaAz alábbiakban szeretném röviden bemutatni a 2002-tıl elindult országos, kistérségekmőködését jelenleg meghatározó folyamatot és annak fıbb állomásait.Egy nyugat-dunántúli kistérségben elıbb kistérségi megbízottként, majd a létrejötttöbbcélú társulás munkaszervezet vezetıjeként eltöltött mintegy hat év módotés lehetıséget adott arra, hogy a jelentısebb folyamatokat a területfejlesztésszempontjából kritikus szemmel rögzítve, összefoglalását adjam mindannak,ami az elmúlt években zajlott és jelenleg is zajlik a kistérségi társulások életében,mely a helyi fejlesztések minıségére alapvetıen rányomja bélyegét.Meggyızıdésem szerint a kistérségi társulások gyakorlatilag teljes központiköltségvetési függıségben és légüres térben mőködnek. Amennyiben a központiszabályozás pontosan a megkezdett úton halad, még hosszú ideig eltarthat, hogyolyan korszerő és versenyképes kistérségekrıl beszélhessünk Magyarországon,amelyeket a helyi lakosság és vállalkozó réteg is magáénak érez.Az egyszerőség kedvéért helyi fejlesztésen olyan helyi szinten tudatosanmegtervezett és következetesen kivitelezett tevékenységek egész sorát értem,mely rövid, közép- és hosszú távon egyaránt folyamatosan szolgálja egy adotttérségben élık boldogulását. Ebben a meghatározásban mind az emberi (tervezés,kivitelezés), mind a területi (helyi szinten tervezett, adott térségben élıkjólétének alapját szolgáló, helyi szereplık bevonásával kivitelezett) mind pedigaz idıtáv dimenziói egyforma súllyal esnek latba. Fontosnak tartom bemutatni,hogy a jelenlegi szabályozás milyen rendkívül szőkös korlátok közé szorítja ahelyi fejlesztés e meghatározás szerinti lehetıségeit.Vegyük elıször sorra a helyi fejlesztés értelmezési lehetıségeit. Nagyon hasonlótémakör vizsgálata kapcsán Mezei Cecília (2006) tizenkét kortárs hazai éskülföldi kutató definícióját hasonlította össze. Ennek eredményeként valójában


Kié itt a tér? A helyi fejlesztés dilemmái… 259két szerzı, G. Fekete Éva és Faragó László helyi fejlesztésre vonatkozó definícióiállnak legközelebb ahhoz az értelmezéshez, melyet szükségszerően fogalmaztammeg a bevezetı részben. Mindkét szerzı egyaránt hangsúlyozza az alapulvett „tudatos beavatkozás” ideáját. G. Fekete Éva szerint 1 az egyébként markánsfelfogásbeli eltérések ellenére is a fejlesztést ágazati keretek helyett területidimenzióban megjelenítı helyi fejlesztéssel kapcsolatos különbözı értelmezésekbenvan három közös alapelem: 1. a helyi szereplık bevonása, 2. a helyi erıforrásokbefektetése 3. a helyi kontroll gyakorlása.A lokalitás szociológiai-politológiai értelmezésébıl adódóan, a fejlesztés„helyi” jellegét a lokális társadalom mint kezdeményezı és ellenırzı erı részvétele,valamint a nemzeti, ill. a lokálisnál magasabb szintrıl eredı fejlesztéshezviszonyított „saját mozgástér” adja. A helyi fejlesztés minden értelmezésszerint hangsúlyosan „bottom-up” jellegő, szemben a hatalom felsıbb szintjeirılindított „top-down” fejlesztéssel. A lokalitással való egyezésbıl adódóan akistérségi fejlesztés legjellemzıbb vonása is az alulról való meghatározottság. Ahelyi fejlesztésben domináns lokális szereplık meghatározása mellett a fejlesztésbebevont helyi és külsı erıforrások aránya a helyi fejlesztés értelmezésébena következı választóvonal. Vannak, akik a helyi erık mellett számottevı külsıerıforrás bevonása esetén is még helyinek tartják a fejlesztést (local development,development from below), és vannak, akik csak az alapvetıen helyi erıforrásbólvaló építkezést tartják „helyinek” (self-sufficient, endogenousdevelopment). A különbözı értelmezések között tehát a helyi domináns szereplıkés a bevont erıforrások szármázási helye alapján lehet különbséget tenni.Az Állami Számvevıszék 2004. évi – a helyi önkormányzatok társulásainakellenırzésérıl szóló – jelentésében a következı megállapítást tette: „A jelenlegijogszabályi környezet és ösztönzı rendszer keretei között az önkormányzatokmár további társulások létrehozására nem vállalkoznak…. A feladatellátás hatékonyságánakés színvonalának további javulása csak a jogszabályi környezetmódosítása és az ösztönzés (pozitív és negatív) fokozása révén érhetı el”. Anagyközségek és városok esetében a költségvetési törvények ösztönzı hatásanem érvényesült, mőködési kiadásaikat az intézményhálózatuk racionalizálásávalcsökkentették.Az Állami Számvevıszék fentiekben idézett megállapítása az önkormányzatiszabályozórendszer továbbfejlesztésében olyan alapvetı változási igényt fogalmazmeg, melyet a Kormány 2003. évi döntései is szükségesnek tartottak. Aközigazgatási rendszer korszerősítésével kapcsolatos feladatokról szóló 2198/2003. (IX. 1.) számú kormányhatározat – többek között – az önkormányzatokközös feladatellátásának ösztönzését szolgáló finanszírozás kialakítását írta elı.A közigazgatási szolgáltatások korszerősítési programjáról szóló 1113/2003. (XI.11.) kormányhatározatban megjelenik a többcélú kistérségi társulás fogalma,1http://odl.celodin.org/


260 Huszti Leventeamelyhez szükségszerő a kistérség fogalmának meghatározása is (IDEA program).2A cél az volt, hogy az EU csatlakozás apropóján az Unió területi szintjeit(NUTS illetve késıbb LAU) Magyarországon is megrajzolja, mőködésüketegységesítse és rendet tegyen a Budapestrıl meglehetısen kusza képet mutató,jól-rosszul mőködı, átfedésekkel és fehér foltokkal tarkított magyar kistérségitérképen. Az uniós külsı igény egy régóta húzódó belsı szükségletre támaszkodott,vagyis az önkormányzati finanszírozás megreformálására.A fenti szándéknak megfelelıen a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetésérılés az államháztartás hároméves kereteirıl szóló 2003. évi CXVI. törvény5. számú mellékletének 20. Kistérségi fejlesztések és kistérségi társulások ösztönzésejogcímen 9,5 milliárd forintot tartalmazott a többcélú kistérségi társulások,illetve a kistérségi fejlesztési tanácsok megalakításának ösztönzésére.A Belügyminisztérium elıkészítette a támogatás felhasználását szabályozó atöbbcélú kistérségi társulások 2004. évi támogatása mértékének, igénylésének,döntési rendszerének, folyósításának és elszámolásának részletes feltételeirılszóló 65/2004. (IV. 15.) kormányrendeletet (a továbbiakban: 65/2004. (IV. 15.)kormányrendelet), mely a késıbbi támogatási rendszer alapját teremtette meg(Peresztegi, 2007).A 65/2004. (IV. 15.) kormányrendelet megszületésének idejében azonban azOrszággyőlés még nem fogadta el sem a területfejlesztésrıl és a területrendezésrılszóló 1996. évi XXI. törvény (a továbbiakban: Tftv.) módosítását, sem atelepülési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. éviCVII. törvényt (a továbbiakban: Tkt. tv.), amelyek megteremtették a kistérségifejlesztési tanácsok, illetve a többcélú kistérségi társulások jogszabályi hátterét.Ez a bizonytalansági tényezı volt az egyik legnagyobb veszély a támogatásirendszer kialakításakor. Ha ehhez hozzávesszük, hogy 2004-ben megszőnt aSAPARD-program keretében vidékfejlesztési menedzserként foglalkoztatott hálózatmunkatársainak szerzıdése, akkor a sikertörténetként kommunikált közigazgatásireform a kistérségi szint megerısítésével néhány árnyalattal sötétedik.Pénzügyileg, és hamarosan szakmailag is ellehetetlenült a korábbi kistérségitársulások szakembereinek munkája. Egy utolsó pénzügyi allokáció keretébena korábbi SAPARD-programok átdolgozására lehetett támogatást igényelni,kistérségenként alig 1,2 millió forint nagyságrendben. Itt már a támogatás feltételevolt az új statisztikai kistérségi rendszer alkotta lehatárolás szerint összerendeznia települések fejlesztési elképzeléseit. A pályázatírói tapasztalatokkal,alapos helyismerettel rendelkezı munkatársak szinte a legritkább esetben maradtaka bizonytalan átalakulásokkal terhelt kistérségi szinten. İk olyan országoshálózatot képviseltek, mely a helyi fejlesztı szervezetekkel, társulásokkal,polgármesterekkel, civilekkel, vállalkozókkal évek óta legalább minimális szin-2 Valamennyi elıkészítı tanulmány, vitairat megtalálható és letölthetı a http://www.b-m.hu/idea/címen.


Kié itt a tér? A helyi fejlesztés dilemmái… 261ten kialakított kapcsolatrendszer-mőködtetı kapacitását gyakorlatilag egyikhónapról a másikra ellehetetlenítette az átalakulás (azóta a NFT házhoz jön,térségi koordinátor, falugazdász hálózatok is több átalakuláson mentek keresztül– csak a legelszántabbak maradtak a rendszerben). A bizalmi tıke elértéktelenedettés a jogi-pénzügyi mőködéssel kapcsolatos bizonytalansági faktor egyrenıtt a kistérségekben. Az új mőködési alapokra helyezett kistérségek kohéziójanem növekedett az erre a szintre csoportosított ösztönzı támogatások hatására atámogatások nagyságrendjével arányosan. A kohézió erısítéséhez párhuzamosintézkedésekre lett volna szükség, mely a háttérbe került korábbi kistérségiegyüttmőködések, kistáji szervezıdések eredményeire épülhetett volna.Az új típusú társulások megalakulása nehéz szülés volt. A korábbi társulások– néhány kivételtıl eltekintve – úgy érezve, hogy teljesen elvesztették létjogosultságukat,beolvadtak, átalakultak vagy teljesen megszőntek a többcélú társulásokkialakulásával párhuzamosan, a folyamat részeként.Számos kistérségben a feladatellátás azért nem kezdıdhetett meg, mert aszékhely település és a többi település korábbi „centrum–periféria” viszonya„centrum–periféria” ellentétté élezıdött, amint az együttmőködés pénzügyiösztönzése intézmények átszervezésének kérdését hozta felszínre. Olyan eset iselıfordult, ahol a kistérség nevét viselı székhely település nem lépett be a társulásba,vagy például a legnagyobb társulás esetén – az akkor összesen 79 településtszámláló Zalaegerszegi kistérségben – gyakorlatilag 2 falu akadályozta mega többcélú társulás megalakulást (erre a területfejlesztési feladatok felvállalásánakkötelezettsége miatt volt lehetıségük, ahol a törvény teljes kistérségi lefedettségetírt elı).A települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló törvényjavaslatota Kormány az Országgyőléshez 2004. február 19-én nyújtotta be, aMagyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításárólés az Ötv. módosításáról szóló törvényjavaslatokkal együtt.Az Alkotmány és az Ötv. módosításával a többcélú kistérségi társulások létrehozásaa települési önkormányzatok számára kötelezı lett volna, ezt azonbanaz Országgyőlés nem támogatta (2/3-os törvények), így szükség volt a kistérségitörvényjavaslat módosítására is.A 9 milliárd forintos elıirányzatból a társulások ténylegesen kevesebb mint8,5 milliárd forintot használtak fel 2004-ben.A támogatások eredményeként a Kormány úgy vélte, hogy a társulásbanrészt vevı egyes településeknek kevesebb helyi forrást kellett a társulás általvállalt szolgáltatásokra biztosítani, és így lehetıségük nyílik más, fontos helyifeladataik megvalósítására is.Ez azonban nem így történt. Számos, immáron kistérségi szinten vállalt önkormányzatifeladatról, melyeket elvileg korábban települési szinten elláttak,kiderült, hogy vagy nincs ellátva egyáltalán, vagy csak igen minimális színvonalon.Ezt kistérségi szinten, kötött felhasználású normatívák és kiterjedt állami


262 Huszti Leventeszámvevıszéki érdeklıdés reflektorfényében nehezen lehetett véka alá rejteni.A plusz normatívák tehát arra voltak elegendık, hogy az egyre több helyeneresztı önkormányzati költségvetési lyukakat idıre-órára betömjék, nem pedigarra, hogy a fejlesztésekhez szilárd pénzügyi alapokat, stabil intézményi hátteretalakítsanak ki.A kistérségi fejlesztések letéteményeseként immár törvényben foglalt feladatokés szerepkörök birtokosa, a kistérséget alkotó polgármesterek tanácsa (többcélú,vagy csak fejlesztési) gyakorlatilag sehol nem tudta megvalósítani a helyicivilek vagy a vállalkozói réteg folyamatos, aktív bevonását a döntéshozásba.Hiába tőnt megoldásnak a Kistérségi Civil Fórum, vagy a Kamarák területiképviselıjének bevonása, a törvény szövegét nem sikerült megtölteni tartalommal.Az önkormányzatok kistérségi szinten, csekély kivételtıl eltekintve továbbrais légüres térben, alapvetı szakmai kompetenciák híján hozzák meg asok esetben hosszú távra ható döntéseiket intézmények átszervezésérıl, fejlesztésérıl,pályázatok benyújtásáról. A Társulások támogatási rendszerében 2006.évben jelentıs változás történt: az eddig pályázaton elnyerhetı forrásokat felváltottáka normatív típusú támogatások. A benyújtott igénylések alapján 154Társulás részesült támogatásban. Az önkormányzatok „saját házuk táján” hoszszúévek óta elodázott fejlesztéseket próbáltak ezekbıl a plusz forrásokbólmegvalósítani. A 2006. évi 15,4 milliárd forintos normatív támogatás a költségvetésitörvény 3 8. számú mellékletében, kötött felhasználású támogatáskéntjelenik meg. Ez a kötöttség garanciát jelenthet a kistérségi finanszírozás elveinekszigorú betartásához, de valójában megakadályozza a tıkeképzést, illetve afejlesztésekhez, projektmenedzseléshez szükséges pénzügyi likviditási keretkialakítását. 2007-re az ország 166 (Debrecent és Budapestet figyelmen kívülhagyva) kistérségében létrejött az új többcélú Társulás. 2007-ben a kizárólagtöbbcélú Társulásokat megilletı központi költségvetési keret már 19,3 milliárdforint normatív, kötött felhasználású támogatásként állt rendelkezésre. A lakosonkéntátlagosan az önkormányzatok részérıl a közös kistérségi kalapba befizetetttagdíj alig teszi ki a normatívákkal együtt alkotott összköltségvetés egytizedét (nyugat-dunántúli összehasonlításban).ÖsszegzésA fentiek alapján megállapíthatjuk, hogy– fejlesztések helyett jellemzıen régóta elmaradt felújítások, korszerősítésimunkálatok valósulnak meg a kistérségi feladatellátásba bevont önkormányzatiintézményekben a kistérségi finanszírozás gerincét alkotó normatívákból;3 A Magyar Köztársaság 2006. évi költségvetésrıl szóló 2005. évi CLIII. törvény.


Kié itt a tér? A helyi fejlesztés dilemmái… 263– a központi költségvetési függıség és a kötött felhasználású normatívákolyan mértékben behatárolják a többcélú társulások pénzügyi mozgásterét,hogy gyakorlatilag egy állami reformprogram végrehajtása, vagyisvégrehajtatása zajlik, melyben helyi érdekütközések színterévé váltak akistérségek;– a kistérségek mőködésének társadalmasítása, külsı tıkebevonás a fejlesztésekhez,PPP típusú együttmőködések kialakításának kultúrája még bizonytalanidıre háttérbe szorul.IrodalomFarsang Z. – Hollósi Sz. – Kovács P. (2006): Helyi foglalkoztatási partnerségek létrehozásaés mőködtetése. Budapest, Országos Foglalkoztatási Közalapítvány.IDEA programmal kapcsolatos valamennyi elıkészítı tanulmány, vitairat megtalálhatóés letölthetı a http://www.b-m.hu/idea/ címen.Illés Iván (2002): Közép- és Délkelet-Európa az ezredfordulón. Átalakulás, integráció,régiók. (Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2002. 362 o.) – Területi Statisztika.4. 400–402. p.Mezei Cecília (2006): A helyi gazdaságfejlesztés fogalmi meghatározása. – Tér és Társadalom.4. 85–96. p.Somlyódyné Pfeil Edit (2003): Önkormányzati integráció és helyi közigazgatás. (DialógCampus Kiadó, Budapest–Pécs, 295 p.) – Tér és Társadalom. 3. 203–206. p.Peresztegi Gergely (2007): Többcélú kistérségi társulások pénzügyi ösztönzı rendszerénekkialakítása. Kézirat.http://odl.celodin.org/Who’s playing on the ground? the DILEMMA of the ROLE OFmicro-regional associations in local developmentNumerous questions arose when Hungary began the process of joining theEuropean Union. One area where internal needs met the external recommendationsof change was the phasing-in of local territorial units of administration,now known as Local Administrative Units (LAUs).Hungary’s path from virtually informal co-operation amongst its settlementsin the early ‘90s to the so-called multi-purpose micro-regional associations createdpost-2004 was a long one. It is not yet clear who is really responsible forlocal development at LAU 1-level in Hungary. Legally, all settlements must bemembers of the micro-regional development council in each micro-regionwhere they are located (currently 174 in number). These, however, can cooperatein public administration issues only if they achieve certain criteria asclearly defined in the annual Finance Act. Central government uses financialrestrictions to stimulate change at micro-regional level. In this article I focus on


264 Huszti Leventethe major changes in the legal basis of these “multi-purpose” associations whichcame into effect in 2004. I show that financial support is 90% determined bycentral government, and that settlements merely carry out instructions within atop-down process, rather than act as catalysts for long-term local policy-makingor local development. Compared to cooperatives in the ‘90s, which were drivenby common local interests, today’s multi-purpose associations usually lack theinvolvement of other local players on their own playing field. Nonetheless, theyhave become the ground on which local needs are faced as a result of the processinstituted from above. In conclusion, a much more integrated approach isneeded to rethink the roles of these local actors. In the present process, all thathas changed is the locality of the local governments’ spending – from LAU 2(settlements) to LAU 1 (micro-regions). This structural problem is inherentwithin the top-down system of central distribution, and real reform will onlycome when SMEs and civil organisations find a way to take real responsibilityon local development issues.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSAZ INTEGRÁLT VÁROSFEJLESZTÉSI STRATÉGIAÉS A HELYI GAZDASÁG FEJLESZTÉSEJárosi PéteradjunktusPécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Közgazdasági és Regionális Tudományok IntézeteA megyei jogú városaink számára 2007-tıl újdonság, illetve a többi magyarváros számára 2009-tıl várható, hogy kvázi kötelezı jelleggel a Nemzeti FejlesztésiÜgynökség, illetve a Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztériumelıírásainak megfelelı integrált városfejlesztési stratégiát (rövidítve: IVS-t) kellkészíteniük. A kézikönyv meghatározása szerint az IVS „...egy fejlesztési szemléletőközéptávú (7-8 év) dokumentum, amelynek célja a területi alapú, területiszemlélető tervezés megszilárdítása a városokban, a városrészre vonatkozó célokmeghatározása, és azok középtávú megvalósítása”. A kvázi kötelezı jellegalatt azt értjük, hogy amennyiben a városok a kiemelt projektek keretében támogatásokhozszeretnének jutni a város-rehabilitációs programjaik finanszírozásához,akkor a benyújtási dokumentáció kötelezı tartalmi elemeként az elvárásoknakmegfelelı IVS-t mellékelniük kell. Késıbb nem csak a kiemelt projektekesetében, hanem a pályázati kiírások vonatkozásában is, vagyis feltehetıenáltalánosan érvényes lesz ez az elıírás.Anélkül, hogy az IVS-sel szemben támasztott szigorú és talán kissé túlzottanrészletes követelményrendszer teljes körő ismertetése itt megtörténne, ebben atanulmányban a helyi gazdaságfejlesztés szempontjait helyezzük elıtérbe. Azt akérdést vizsgáljuk, hogy mennyire kap hangsúlyos szerepet az NFÜ és a szakminisztériumelvárásai között a gazdaság fejlesztése, illetve milyen közgazdaságielképzelések mentén fogalmazódtak meg az egyes városokban a célkitőzések.Mennyire vették figyelembe az utóbbi évtizedekben kifejlıdött modernközgazdaságtudományi irányzatok által elért elméleti és empirikus eredményeket,olyanokat mint az „új gazdaságföldrajz”, a regionális innovációs rendszerekés az endogén növekedés elméletek. Az említett három irányzat lényegérıl éskapcsolódási pontjaikról magyar nyelven is kaphat áttekintést az olvasó (Lengyel–Rechnitzer,2004), illetve (Ács–Varga, 2000).


266 Járosi PéterA városok stratégiájában a végsı cél a város lakossága jólétének növeléselehet, minden a továbbiakban megfogalmazott célkitőzés lényegében csak eszköz,amely ennek az elérését hivatott szolgálni. A jólét megteremtése és növeléséneklehetıségei pedig az erıs gazdasági alapoktól függ, amelyben a versenyképességmeghatározó tényezı. E nélkül hiába szépítgetjük a közterületeket,hozunk megfelelı antiszegregációs intézkedéseket, hatásuk mindössze átmenetilesz, hosszú távon eredményeket csakis a helyi gazdaságnak a kor követelményeinekmegfelelı fejlıdése révén lehet elérni és fenntartani. Nyilvánvaló azonban,hogy mindemellett nem szabad megfeledkezni az olyan „puha” tényezıkrılsem, mint a jó lakáshelyzet, a szabadidıs és kulturális szolgáltatások, tisztakörnyezet és természeti vonzerık, mert mindezek a magasan képzett munkavállalókletelepedési döntéseiben meghatározóak (Dıry, 2006).Jelenleg a kiemelt projektek tartalmilag két fı csoportot képeznek:– Funkcióbıvítı városrehabilitáció;– Szociális típusú városrehabilitáció.Ezek egyike sem értékelhetı úgy, mint közvetlen gazdaságfejlesztési cél,ugyanakkor közvetett gazdasági hatásuk vitathatatlan, például a bıvítendıfunkciók között megjelenik a betelepülı vállalkozások számára biztosítandókedvezıbb környezet igénye. Az elvárások között is megfogalmazódnak a gazdaságélénkítésszempontjai, valamint a támogatható tevékenységek körében ismegjelennek a gazdasági funkciók. Ezek azonban általában nem stratégiaiszemléletet tükröznek, és döntıen a helyi fogyasztói szolgáltatások fejlesztésérevagy a barnamezıs területek passzív rekultivációjára fókuszálnak. Az akcióterületitervek és a projektek szintjén mindezek elegendınek tőnnek, ellenben azIVS szintjén, különös tekintettel az átfogó cél hosszú távú (15–20 év) és a tematikuscélok középtávú (7–8 év) hatásaira, legalábbis hiányosak. Miért állítjuk,hogy az IVS szintjén ennél több kell? Ez egyrészt következik az elnevezésbıl, a„stratégia” és az „integrált” szavakból, amelyek a hosszú távon értelmezettfenntarthatóságot és a komplex szemléletmódot sugallnák, amely gondolkodásmódnyilvánvalóan nem korlátozódhat le az egyes városrészi funkciók átrendezgetésére,bıvítgetésére. Másrészt pedig az IVS-nek illeszkednie kell a korábbistratégiai dokumentumokhoz és tervkoncepciókhoz, átemelve azokból azokat areális célkitőzéseket és prioritásokat, amelyeket elérhetı idın belül meg lehetvalósítani.A városoknak tehát, ha érvényesíteni akarják az igazán stratégiai szemléletmódotés a szinergia hatásokat indukáló integrált fejlesztéseket, akkor ezen aponton túl kell teljesíteniük az IVS-sel kapcsolatos útmutatók összegészébenegyébként sem könnyő elıírásait. Ezek az elvárások elsısorban az IVS készítésérekötelezett önkormányzatokkal szemben fogalmazódnak meg annak érdekében,hogy sikeresek lehessenek a város-rehabilitációs fejlesztési források elnyerésében,ugyanakkor hangsúlyozásra került, hogy a fejlesztéseket közösségirészvétellel, továbbá a magántıke bevonásával lehet megvalósítani a partnerség


Az integrált városfejlesztési stratégia és a helyi gazdaság fejlesztése 267elve alapján. Az IVS tehát egy jelentıs elırelépés a korábbi helyzethez képest,ugyanis a szándékok szerint megteremti a (korábban néha és néhol bizonytalanlábakon álló) kapcsolatot a településfejlesztési koncepció és a konkrét projektekközött a területi szemlélető tervezés alapján.A továbbiakban azt vizsgáljuk, hogy miként érvényesülnek a modern közgazdaságigondolatok a közzétett IVS-ekben. Milyen elveket keresünk?– Agglomerációs extern hatások;– Versenyképesség, specializáció, növekvı skálahozadék;– Technológiai fejlıdés, tudástermelés, K+F;– Helyi és regionális innovációs rendszerek.A város minden esetben a gazdasági tevékenységek egyfajta térbeli koncentrálódásátjelenti. Az agglomerációs extern hatások (a Marshall-i definíció alapján)olyan külsı gazdasági hatások, amelyek a gazdaság szereplıinek térbelikoncentrálódásából erednek. A vállalatok szintjén a pozitív hatások olyan költségcsökkentıtényezıket jelentenek, amelyeknek az oka az agglomerációbavaló betelepülésük. Az „új gazdaságföldrajzban” a koncentrációnak egyrésztokai másrészt következményei az agglomerációs extern hatások, amelyek kezdetbenpozitívak, vagyis a kumulatív okság (öngerjesztı, pozitív visszacsatolásifolyamat) alapján a további koncentrálódás, újabb vállalatok betelepülése irányábanhatnak. Ilyen pozitív externáliák:– Az adott iparág beszállítóinak közelsége és megfelelı száma miatt, azokméretgazdaságossága alapján az olcsó inputok elérhetısége.– A megfelelı mennyiségő és minıségő szakképzett munkaerı meglétehelyben.– A relatíve magasabb helyi kereslet az iparág termékei iránt.– A tudásátszivárgások pozitív hatása az egymással versenyzı vállalatokesetében is.A késıbbiekben agglomerációs negatív externáliák is felléphetnek, amelyekfékezik vagy éppen megállítják a pozitív hatásokat, olyanok mint például a magasingatlanárak, zsúfoltság, a természetes környezet állapotának leromlása stb.Ezeket a tendenciákat idıben felismerve helyi szinten is védekezni lehet ellenük,például újabb ipari parkok létesítésével.A versenyképességet nem csak regionális és országos viszonylatban, hanema nemzetközi munkamegosztásba való bekapcsolódás szintjén kell értelmezni,vagyis a városban mőködı vállalatok exportképes termékekkel és szolgáltatásokkaltudjanak megjelenni a világpiacon. A növekvı skálahozadék feltételezi aspecializációt, ugyanakkor a nem kellıen diverzifikált gazdasági szerkezet akonjunktúraingadozások által sebezhetıvé válik. A növekvı skálahozadék hatásaannál erısebb, minél alacsonyabbak a szállítási költségek (Krugman, 1991).Ezt helyi szinten értelmezve, a jó elérhetıség, a közlekedési infrastruktúra megfelelıszintje alapvetı versenyképességi tényezı.


268 Járosi PéterAz endogén növekedés elmélet a technológiai haladást nem külsı adottságként,hanem belsı változóként és ennek alapján kiemelt fontosságú makroszintőnövekedési tényezıként kezeli a dA=δH A A egyenlet szerint (Romer, 1990):Az A a tudásnak egy adott idıpontban rendelkezésre álló mennyiségét jelenti,H A pedig az ipari K+F szektorban dolgozó kutatók számát. Az egyensúlyinövekedési pályán, továbbá hosszú távon értelmezve a dA/A-val jellemezhetıtechnológiai fejlıdési ütem egyenlı lesz a gazdasági növekedés ütemével, mivelaz Y=F(A,L,K) termelési függvényben az L munka és a K tıke mellett az A-valjelölt tudás mennyisége is szerepel mint termelési tényezı.Az innovációs rendszerek elmélete meghaladja az endogén növekedés elméletnekazt a felfogását, amely szerint az ipari kutatások szerepe szinte kizárólagoslenne, ezzel szemben az innovációt sokszereplıs folyamatként, hálózatokösszefüggésében ragadja meg. A hálózat elemei az innovációs folyamat szereplıiés a közöttük lévı kapcsolódások. Az innovációs rendszer fontosabb szereplıi,(Varga, 2006) alapján:– az ipari szektor (innovatív vállalatok a beszállítóikkal és vásárlóikkalegyütt, ipari kutatóintézetek);– az akadémiai szektor (egyetemek, állami kutatóintézetek);– a szolgáltató szektor (az innovációhoz kötıdıen mőszaki, marketing, jogiés pénzügyi szektor).Az innovációs rendszeren belül a legértékesebb rész a „tacit” (rejtett) tudás,amely az olyan legfrissebb tudáselemeket jelenti, amelyek leírható formát mégnem öltöttek, és csak a közvetlen tapasztalás, azaz személyes interakciók révénadhatók át. Ebben a folyamatban korlátozó tényezı a földrajzi távolság, amelyetaz innovációs rendszer térbeli értelmezésénél figyelembe kell venni.A továbbiakban az képezi a vizsgálat tárgyát, hogy a teljesség igénye nélkül(hiszen a tanulmány írásának idıpontjában sokhelyütt még nem volt elérhetı)néhány nagyobb városunk, már elkészült, vagy tervezet formájában elérhetıIVS-ének stratégiai fejezetében a fentiekben vázlatosan ismertetett modern közgazdaságtanigondolatok milyen mértékben jelennek meg. Az egyszerőség kedvéértháromféle minısítést alkalmaztunk: (–) hiányzik, (+) fellelhetı, de vagyközvetett értelmezésben, vagy részben hiányosan, vagy csak áttételes utalásokformájában, (++) egyértelmően és több szempontból is megfogalmazásra került.Fontos hangsúlyozni, hogy a fenti táblázatban található szubjektív értékelésvitára adhat okot, mert az indoklások (terjedelmi okokból) nem szerepelnek ebbena tanulmányban. A bemutatott minısítésekkel szembeni ellenérvek felszínrekerülése esetén azonban a tanulmány elérte a célját, miszerint a modern közgazdaságigondolkodásnak a városstratégiák elkészítése során való alkalmazásátszerettük volna ösztönözni.Az agglomerációs externáliák esetében (++) minısítést egyik IVS sem kapott,mert a fentebb felsorolt pozitív és negatív externáliák közül általában csak


Az integrált városfejlesztési stratégia és a helyi gazdaság fejlesztése 2691. táblázatVárosAgglomerációsexternáliákVersenyképességés specializációTechnológiaifejlıdésInnovációsrendszerGyır + ++ + ++Sopron + ++ + ++Székesfehérvár + + + ++Miskolc(munkaközi anyag)– + ++ +Debrecen (tervezet) + + – +Forrás: A szerzı saját szerkesztése.egy-két hatás került említésre, azok is csak többnyire közvetett utalás formájában.Megjegyzendı, hogy az agglomeráció kifejezés gyakran elıfordul a vizsgáltIVS-ekben, de legtöbbször nem abban az összefüggésben, ahogy az agglomerációsextern hatások definíciója szól, hanem mindössze a környezı településekkelvaló funkciómegosztás (pl. a családi házas lakóövezetekbe való kiköltözés)és együttmőködés szintjén.A versenyképesség és specializáció kategóriában csak akkor járt a (++) minısítés,ha egyrészt konkrétan kijelölték a fejlesztendı versenyképes iparágaikat(nem pedig általánosságban és minden területen egyformán akarnak fejlıdni),másrészt pedig a közlekedési elérhetıség (szállítási költségek), a növekvı mérethozadékés a versenyképesség összefüggése legalább közvetett módon kitapinthatóvolt.A technológiai fejlıdés esetében a (++) kritériuma az volt, ha a döntı növekedésitényezınek a tudástermelést tekintették az iparvállalatok tehát alapvetıena magánszektor K+F tevékenysége és annak ösztönzése révén.Az innovációs rendszer esetében a (++) eléréséhez nem volt elegendı az innovációfontosságának többszöri hangoztatása, hanem a rendszerszemléletőmegközelítést vártuk volna el a rendszer elemeinek majdnem hiánytalan megemlítésemellett.ÖsszegzésA fentiek alapján megállapíthatjuk, hogy a IVS az egyike a legfontosabb stratégiaifejlesztési tervdokumentumoknak a városi önkormányzatok esetében. Bárnem jogszabályi elıírás ennek elkészítése, e nélkül azonban nem nyerhetnektámogatást a város-rehabilitációs programjaikhoz a kiemelt projektek kereteibıl.A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség közzétette azokat a részletes tartalmi követelményeket,amelyek alapján a városoknak az IVS-üket el kell készíteniük.Ebben a tanulmányban azt vizsgáltuk, hogy miként jelentek meg az elvárásokban,illetve a már kész tervekben az olyan aktuális közgazdaságtani gondolatok(irányzatok), mint az „új gazdaságföldrajz”, a „regionális innovációs rendszerek”és az „endogén növekedés elméletek”. A már elkészült IVS-ek tanulmá-


270 Járosi Péternyozása alapján megállapíthatjuk, hogy a vizsgálatba bevont városok többnyirea megfelelı súllyal szerepeltették a helyi gazdaságfejlesztés szempontjait a stratégiaicélkitőzéseik között. Ugyanakkor a modern közgazdasági irányzatok elméletiés empirikus eredményeinek hatása érzékelhetı, de a jelenleginél nagyobbhangsúllyal kellene alkalmazni ezeket.IrodalomÁcs J. Zoltán – Varga Attila (2000): Térbeliség, endogén növekedés és innováció. – Térés Társadalom XIV. évf. 4. 23–38. p.Dıry Tibor (2006): A regionális innováció szerepe a tudásalapú gazdaság kialakulásában.Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori Iskola Évkönyv, 2006, Pécs, 141–153. p.Krugman, P. R. (1991): Geography and Trade. Cambridge MA, MIT Press.Lengyel Imre – Rechnitzer János (2004): Regionális gazdaságtan. Budapest–Pécs, DialógCampus Kiadó.Romer, P. (1990): Endogenous technological change. Journal of Political Economy 98,S71-S102.Tervezési útmutató a megyei jogú városok város-rehabilitációs témájú kiemelt projektjavaslataihoz.Nemzeti Fejlesztési Ügynökség. www.nfu.hu – 2008. 04. 28.Varga Attila (2006): Térszerkezet, technológiai fejlıdés és makrogazdasági növekedés.Pécs, Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori Iskola. Habilitációs Elıadások 7.Város-rehabilitáció 2007–2013-ban. Kézikönyv a városok számára. Önkormányzati ésTerületfejlesztési Minisztérium Területfejlesztési és Építésügyi Szakállamtitkárság.www.bm.hu (2008. 03. 28.)Integrated Urban Development Strategyand Developing Local EconomyIntegrated urban development strategy (IUDS) is one of the most importantdocuments among the complex development plans of Hungary’s urban localauthorities. There is no legislative provision to prepare such strategy, but subsidiesfor urban rehabilitation programmes cannot be offered from the funds allocatedfor preferential projects without it. The National Development Agencyhas published detailed requirements, on the basis of which Hungarian towns orcities need to prepare their specific IUDS. The main focus of this study is howcurrent streams within Economics, such as “New Economic Geography”, the“Regional Innovation System” and the “Endogenous Growth Theory” appear inthe requirements of the completed plans. It can be concluded from a study ofcompleted IUDSs that the towns or cities featured the various aspects of thedevelopment of their local economies according to their relative importanceamong their objectives. Although the influence of the theoretical and empiricalresults of Modern Economics Schools are rational, these should be adoptedmore positively than they are now.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSFINANCING SMES IN THE EU AND IN HUNGARY,WITH SPECIAL ATTENTION TO VENTURECAPITALBalázs KovácsPhD CandidateSzéchenyi István University, GyırAbstractThe financing of SMEs is always a difficulty in European countries, and it is anespecial problem for a country which is as heavily dependent on SMEs as isHungary. Since Hungary is undergoing a basic reorganisation, every governmentmakes it a priority to help SMEs to secure capital assistance and to reachnew markets, and Hungary has tried extremely hard to simplify the administrativeburdens of small- and medium-sized enterprises. Accession to the EuropeanUnion introduced new factors into this target, and, since 2004, Hungary isworking under EU regulations. Accession has provided us with new perspectivesand new goals in respect of the global market and has driven us to becomemore and more competitive – not only with other EU countries, but with theworld market as a whole.This short study is based upon the Hungarian government’s concept of thedevelopment of SME’s, published in February, 2007 and expanded by surveysand studies presented by professionals in the subject.Small and Medium Sized Enterprises in focusSMEs in EuropeCompanies classified as small- and medium-sized enterprises (SMEs) are definedofficially by the EU as those with fewer than 250 employees and whichare independent of larger companies. Further, their annual turnover should notexceed €50 million, or their annual balance sheet total exceed €43 million. Thisdefinition is critical in establishing which companies may benefit from EU programmesdirected towards SMEs and from certain policies such as SMEspecificcompetition rules.


272 Kovács BalázsSMEs account for a large proportion of Europe’s economic and professionalactivity. In practice, 99% of businesses in the European Union are SMEs, andthey generate two-thirds of all jobs in the private sector. In consequence, smallfirms are, in fact, the true giants of the European Community. Micro-businesses(those with fewer than 10 employees) dominate employment in countries suchas Italy and Poland.Table 1Enterprise TypeMicro1–9 employeesSmall(10–19)Medium(50–249)Large(250+)Private Sector % 29.8% 20.8% 16.5% 32.9%Source: Eurostat – SBS data 2003.Table 2SMEs in HungaryEnterprises in 2005 Micro Small Medium Large TotalNumber 662,771 27,627 5,068 934 696,400% 95.17% 3.96% 0.73% 0.4% 100%Source: Hungarian Central Statistics Office, 2006.The competitiveness of Hungarian SMEs is basically dependent on howrapid and dynamic is their reaction to the challenges set by the larger companies,and in respect of this question the Hungarian economy has created varioustypes of co-operation among smaller companies. The most important are:FinanceIn the last 4-5 years, the opportunities for obtaining financial support have increasedremarkably, and in this process commercial banks have played thegreatest role. Between 1999 and 2005, from HUF 460 billion (forints) the creditemployed by SMEs grew to HUF 2,800 bn – in other words, a 6-fold growth.By the end of 2005 the credit employed by SMEs had reached 50% of the wholeof capital employed in the company sector. State-guaranteed credits have alsoplayed an important role in this, although their share of the whole remainedbelow 10%.Despite the rapid growth of the last 15 years, the Hungarian SMEs’ performanceindicators fell below the EU-15 average. The average size of HungarianSMEs is too small: within the EU-15 only Greece and Italy are home to smaller


Financing SMEs in the EU and in Hungary, with Special Attention to Venture Capital 273enterprises than those of this country, although Portugal has a similar averagesize. Large companies are responsible for about one-third, which is a feature ofthe developed countries. The reason for this in Hungary is the great part playedby foreign capital and companies and the latters’ role in retaining labour.Table 3Representative survey of the Ministry of Economics and Transport. Nov. 2005Factors hamperingRankingImportanceindicatorGrowth05 10 1 2 3 4High taxes andadministrative costs14.1 3.6 12.3 20.2 49.8 72Strong competition 20.2 5.6 17.4 22.9 33.9 61Unpredictable economiclaws24.4 7.1 19.3 20.3 28.7 55Unfair competition 33.0 8.3 16.8 17.4 24.5 48Insufficient orders 31.5 6.4 22.2 17.3 22.6 48Late payments 46.5 12.0 14.8 11.3 15.4 34Lack of capital 49.2 9.4 16.7 11.7 13.0 32Supply difficulties 70.2 9.8 10.8 5.3 3.9 16Lack of credit 75.7 5.6 6.8 5.0 6.9 15Obsolescence ofcurrent capacity73.9 9.0 11.8 3.0 2.3 13Other factors 77.6 4.5 8.8 3.4 5.7 13Shortage of labour 85.8 4.7 5.6 1.9 1.9 8Source: Ministry of Economics and Transport.The biggest difference lies in productivity. Hungarian SMEs producing avery modest one-tenth of the average of the EU-15.We need, therefore, to examine what the EU plans concerning tax procedures- which seem to be the most important factor for SMEs.State aid for financing SMEsThe connection between state aid and risk capitalRisk capital relates to the equity financing of companies with perceived highgrowthpotential during their early growth stages. The demand for risk capital1 Calculation of factors: the answers are expressed on a 5-point scale. The values are multipliedby the number of responses and divided by the possible maximum value of the factor. In thisway the we arrived at a percentage - which would be 100 if everyone had accorded the greatestimportance to the factor but 0 if everyone had accorded the least.


274 Kovács Balázscomes from companies with growth potential which do not have adequate accessto capital markets. whilst the offer of risk capital comes from investorsready to take such high risk in exchange for potentially above-average returnson the equity invested. The Communication on State Aid and Risk Capital(SARC) was adopted in 2001 to set out the conditions for granting State aid inthe form of risk capital.In its communication on the re-launched Lisbon strategy, the Commissionhas recognised the inadequate level of risk capital available for start-up, innovativeand young businesses. The Commission has also stressed the importance ofreducing and redirecting state aid to address the failure of the market to increaseeconomic efficiency as well as to stimulate innovation. In this context. theCommission has committed itself to reforming the rules applying to state aid,inter alia with the aim of facilitating access to finance and risk capital.In fulfilment of its commitment,. the Commission published the State AidAction Plan (SAAP) for lower but better-targeted state aid in June 20053. TheSAAP highlighted the importance of improving the business climate and facilitatingthe rapid start-up of new enterprises. In this context. the SAAP has announceda review of the SARC to tackle the failures of the market affecting theprovision of risk capital to start-ups operations and to young. innovative SMEs -in particular by increasing the flexibility of the rules contained in the SARC.The presence of state aid at three levelsAid to investors. Where a measure allows investors to effect equity or quasiequityinvestment into a company or set of companies on terms more favourableto them than to public investors, or than if they had undertaken such investmentsin the absence of the measure, then those investors receive an advantage.Such advantage may take different forms.. This remains the case even if theinvestor is persuaded by the measure to confer an advantage on the company orcompanies concerned. In contrast. the Commission will consider the investmentto be effected pari passu between public and private investors. and thus not toconstitute state aid. where its terms would be acceptable to a normal economicoperator in a market economy in the absence of any public intervention. This isassumed to be the case only if public and private investors share exactly thesame upside and downside risks and rewards and hold the same level of subordination.and where at least 50 percent of the funding of the measure is providedby independent private investors.Aid to an investment fund and/or its manager. In general. the Commissionconsiders that an investment fund is an intermediary vehicle for the transfer ofaid to investors and/or enterprises invested in. rather than being an aid beneficiaryitself. However, fiscal or other measures involving direct transfers in favourof existing funds with numerous and diverse investors with the character of an


Financing SMEs in the EU and in Hungary, with Special Attention to Venture Capital 275independent enterprise may constitute aid unless the investment is made onterms which would be acceptable to a normal economic operator in a marketeconomy and therefore provide no advantage to the beneficiary. Likewise, aidto the fund’s managers or management company will be present if their remunerationdoes not fully reflect the current market remuneration in comparablesituations. This will particularly be the case where the managers or managementcompany are not chosen through an open and transparent public tender procedureor if they receive any other advantages granted by the state.Aid to the enterprises invested in. Where aid is present at the level of the investorsor of the investment fund. the Commission will consider that it is at leastpartly passed on to the target enterprises and thus that it is present also at theirlevel. This is the case even where investment decisions are being taken by themanagers of the fund based purely on commercial logic In all other cases. theenterprises invested in will not be considered as aid recipients if the investmentis effected on terms which would be acceptable to a private investor in a marketeconomy in the absence of any state intervention. For this purpose. the Commissionwill consider whether such investment decisions are exclusively drivenby profit-maximization. linked to a reasonable business plan and projections aswell as to a clear and realistic exit strategy. Also important will be the choiceand investment mandate of the fund’s managers or management company aswell as the percentage and degree of involvement of private investors.Working risk capitalWe often hear and read, on the one hand, that investors have money but cannotfind projects which are good enough, whilst, on the other hand,. that entrepreneurscannot find sources of funding to finance their projects (which, essentially,are sound). Who is right? It seems that the offer of risk capital is there butthat not enough equity is dedicated to seed- or early-stage-capital. The EVCA 2annual reports show that, in general, funds leverage more financial means thanthey invest. In Germany. a study launched amongst 40 “business angels” 3 in thefirst quarter of 2004 showed that only one quarter of those angels had investedmore than 25% of the money which they intended to invest.2 European Private Eqiuty and Venture Capital Association3 “Business angel”: (a) Younger individuals, rather than buy a business outright and run it alone,invest in someone else's good idea and work with them to develop the business. This is like amanagement buy-in. A younger business angel can be a succession solution. (b) Consultantswho are looking for greater reward from the results of their work than merely fees for servicesrfendered. Consultants then know that their advice will directly affect their own financial position.(c) Companies who have generated surplus cash through their own efforts look to investtheir systems, contacts, time and money to help another company achieve growth.


276 Kovács BalázsIf the supply of capital is not considered as the main obstacle of that market,the problem may come from the quality of the demand.The demand problem can be categorised into 3 sectors:a) asymmetric information between the entrepreneurs’ and investors’worlds. (Entrepreneurs may confuse risk capital and credit);b) Inadedquate preparation of entrepreneurs willing to meet or actuallymeeting investors;c) a different perception of the level of innovation of entrepreneurs’ projects.The implementation at regional level of specialised support services programmesis one solution to be examined to resolve this paradox.BibliographyAz Európai Unió támogatási programjai KKV-k számára. GKM. 2006. november.A Magyar Köztársaság Kormánya: A kis- és középvállalkozások fejlesztésének koncepciója.Elfogadva: 2007. február 7-én.SME access to finance: Guidebook for public decision-makers and intermediaries. August2004.Venture Impact (2007): The Economic Importance of Venture Capital-Backed Companiesto the U.S. Economy. Global Insight.Simplified Tax Compliance Procedures for SMEs – Final Report of the Expert Group.European Commission. June 2007.European Commission’s SME Portal www.ec.europa.eu/enterpriseLaura Bottazzi, Marco Da Rin, Thomas Hellmann (2004): The Changing Face of theEuropean Venture Capital Industry: Facts and Analysis. August 2004. StanfordUniversity Press.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSA REGIONÁLIS FEJLESZTÉS OPERATÍV PROGRAMKRITIKUS VIZSGÁLATALóránd BalázsPhD-hallgatóPécsi TudományegyetemRegionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaMagyarországon már több évtizede a figyelem középpontjában állnak a területikérdések, az egyes térségek közötti fejlettségbeli különbségek mérséklésénekszándéka már a hetvenes évek politikai és jogi dokumentumaiban is megjelent.Ugyanakkor az ehhez szükséges intézmények és eszközök nem álltak rendelkezésre.A rendszerváltás után a hazai törvényhozás igen hamar átfogó szabályozástalkotott a regionális modernizáció érdekében, de ennek tényleges megvalósításaazóta sem történt meg. A decentralizáció kivitelezése nehezen halad elıre.Ennek egyik bizonyítéka, hogy az I. Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT) az eredetielképzelésekkel ellentétesen csak egyetlen Regionális Operatív Programot(ROP) tartalmazott (Horváth, 2005).Jelen tanulmány ennek az operatív programnak (OP) a fejlesztésben betöltöttszerepét elemzi a program általános céljának, lebonyolítási rendszerének és területiallokációjának vizsgálatával. Mindezek kapcsán bemutatja az eddigiekbenmegjelent elemzéseket, és meta-értékelést végez.Általános megfontolásokHazánkban az Európai Unióhoz történı csatlakozás óta komoly figyelem övezia fejlesztési források allokációját, hatékonyságát, eredményességét és a programoklebonyolításának rendszerét. A tanulmány elsı részében a Regionális FejlesztésOperatív Program célrendszerének, elbírálási rendszerének, döntési ésszerzıdéskötési idıszükségletének és értékelési szempontrendszerének rövidelemzésére kerül sor az Állami Számvevıszék (ÁSZ) jelentése (2006) alapján.„A Regionális Operatív Programban megfogalmazott átfogó cél a kiegyensúlyozottterületi fejlıdés elısegítése” (ROP, 2003, 4.). Mindez azért is fontos,mert 1995-tıl kezdıdıen a gazdasági növekedéssel együtt 1999-ig fokozatosan,majd ugrásszerően növekedtek a területi különbségek a GDP változását alapul


278 Lóránd Balázsvéve. Ugyanezek a folyamatok azonosíthatóak a foglalkoztatás alakulásában is.Tehát a területfejlesztés elıtt álló komoly kihívás a kiegyenlítettebb társadalmigazdaságitérszerkezet megvalósítása (Kolber, 2005).A számvevıszéki jelentés szerint a ROP kitőzött célja összhangban volt aNemzeti Fejlesztési Terv célrendszerével és az Országos Területfejlesztési Koncepciócéljaival, ugyanakkor a tervezési hiányosságok miatt a régiók adottságaitleginkább figyelembe vevı fejlesztési célrendszer csak korlátozottan jelenhetettmeg a ROP-ban. Ennek oka, hogy az operatív program készítésekor még csakaz 1998-ban elfogadott Országos Területfejlesztési Koncepció állt rendelkezésre,amely nem tartalmazta a régiók saját koncepcionális céljait, az egyes célkitőzésekprioritás-rendszerét és az egész ország szempontjából fontos, az egyesrégiókon átívelı területi célokat. Az átfogó, országos szintő célok kijelölésecsak a 2005 végén megszületı Országos Fejlesztési Koncepcióban jelenik meg(ÁSZ, 2006).A ROP pályázatainak elbírálási rendszerének gyakorlata sok problémát okozottaz ÁSZ jelentése szerint, mivel a legfıbb cél a lebonyolítók részérıl már aprogram kezdetén a források minél nagyobb arányának lekötése volt. Ez sikerültis, mivel 2005-re a teljes keretet lekötötték (Forman, 2005), az ezután pályázókmár csak tartaléklistára kerültek (ezeket a pályázatokat az esetlegesen visszalépı,meghiúsuló projektek kapcsán felszabaduló, illetve a megmaradó töredékösszegekterhére tudták csak befogadni). Ennek eredményeképpen számos magasabbpontszámú, de késıbb beadott pályázat nem nyert támogatást, mert aforrások már elfogytak, míg a fejlesztési program indulásakor beadott alacsonyabbpontszámot elért pályázatok megvalósulhattak (ÁSZ, 2006). Mindezazért is fontos, mert az NFT operatív programjai közül a ROP iránt volt a legnagyobbaz érdeklıdés: a 2004–2006-os kötelezettségvállalási keret 113 373,1millió Ft volt, míg a beérkezett projektek kapcsán igényelt támogatás értéke354 605,2 millió Ft, ami 312,8%-os igénylési arányt jelentett (NFÜ, 2007).A döntéshez szükséges idıkeret a többi operatív programnál tapasztaltakhozképest nagyobb volt, köszönhetıen a ROP pályázatok összetettségének, a vártnálnagyobb pályázati aktivitásnak és a döntéshozatalban résztvevı különbözıintézmények közötti véleménykülönbségnek. Ezzel szemben a szerzıdéskötéshezszükséges idı a legkedvezıbb a többi OP-hez képest. A pályázatok értékelésénélaz értékelıktıl is függı sokféle szempont (illeszkedés a célrendszerhez,megvalósíthatóság, eredményesség, hatás, addicionalitás és fenntarthatóság)alapján történı értékelés sokszor eltérı véleményekhez vezetett az egyes közremőködıszervezeteknél. További problémát jelentett a költségek reális voltánakmegítélése. A ROP pályázatainak kifizetéséhez szükséges teljes idı átlagosan49 nap volt, amely az elıírt határidın belül maradt.A következı elemzés, a Nemzeti Fejlesztési Hivatal által elkészített közbensıértékelés (2006) a ROP kapcsán részletesen csak a 3. prioritás (A régiók humánerıforrásának fejlesztése) megvalósulásával és annak mérhetıségével fog-


A Regionális Fejlesztés Operatív Program kritikus vizsgálata 279lalkozik. Ez utóbbi legfıbb eszköze az indikátorrendszer. A jelentés kiemeli,hogy az egyes indikátorok értelmezése nem volt egyértelmő a pályázók számára,ezért pontosításra és felülvizsgálatra volt szükség. Egyes mutatók kapcsánlehetséges, hogy az azonos indikátorokat is más-más módszertan alapján számítottákki, így aggregálásuk nem lehetséges. Ezekben az esetekben hiánypótlásraés javításra volt szükség. A 3. prioritás kitőzött céljait a jelentés reálisnak tartja,a programok végrehajtása kapcsán megjegyzi, hogy az elızetesen megállapítotteredményeket teljesíteni fogja. Ugyanakkor kiemeli, hogy a program végrehajtásánakezen szakaszában a hosszú távú hatások még nem mérhetıek (Kováts,2006). Mindezek tanulságul szolgálhatnak a késıbbi tervezési és lebonyolításifolyamatok fejlesztéséhez is, vagyis szükséges az egyes indikátorok egzakt,közérthetı meghatározása és ezáltal az egységes értelmezés megvalósítása.AllokációA támogatási források területi eloszlásának vizsgálata további fontos tapasztalatotjelent a fejlesztéspolitika értékeléséhez. Ennél a típusú vizsgálódásnál a dilemma,hogy a támogatások a regionális egyenlıtlenségeket erısítik-e, tehát afejlettebb kistérségek egy fıre vetítve magasabb támogatási összeget kapnak,mint a fejletlenebbek; vagy kiegyenlítı (felzárkóztató) hatást gyakorolnak-e atérszerkezetre, tehát a fejletlenebb kistérségek magasabb egy fıre jutó támogatásbanrészesülnek, mint a fejlettebbek. Ennek az elemzését a támogatásokpénzügyi adatait tartalmazó információs rendszerben, az EMIR-ben rendelkezésreálló adatok segítségével végezték el 2006 tavaszán (HBF HungaricumKft.), majd 2008 elején (Pannon Kutató Bt.).Az elsı elemzés lineáris regressziós modellekkel vizsgálja meg, hogy pontosanmi befolyásolhatja az egyes OP-k közötti forrásallokációt. A ROP-ra vonatkozóeredményeik szerint a legtöbb pályázat a nagyobb településekrıl érkezettbe, amelyek gazdaságilag fejlettebbek, pályázati rendszerük jobban kiépült. Avizsgálat végeredménye, hogy a ROP (és az Agrár- és Vidékfejlesztési OperatívProgram kivételével általában az I. NFT is) a fejlettebb térségeket, településekettámogatta, ezáltal nem a felzárkóztatást szolgálta. A második vizsgálat, amelymár a teljes I. NFT-re vonatkozó adatbázis felhasználásával készült, szintén akistérségi fejlettség és a fejlesztési teljesítmény közötti viszonyt elemezte. Ebbena ROP-ra vonatkozóan azt állapították meg, hogy a projektmegvalósításhelyszíne alapján inkább a fejletlenebb kistérségeket juttatta fajlagosan többtámogatáshoz, illetve a turizmusban érdekelt vállalkozásokkal rendelkezı térségekpályáztak sikeresebben (mivel a ROP egyik prioritása a turizmus fejlesztésevolt). Tehát megállapítható, hogy a vizsgálat fókusza, idıtávjának különbözıségeakár teljesen ellentétes konklúziókat is eredményezhet. Továbbá érdemes kiemelni,hogy összetett gazdasági jelenségek mőködési mechanizmusainak kimutatására,modellezésére általában a lineáris regressziós modell önmagábannem biztos, hogy elégséges.


280 Lóránd BalázsA Nemzeti Fejlesztési Ügynökség munkatársai is készítettek elemzéseket azEMIR adatainak felhasználásával. Ezek közül az egyik egy 2006-os tanulmány(Toroczkai–Hahn, 2006), amely az NFT elsı két évének pénzügyi adatait és atársadalmi, gazdasági fejlettség kistérségi mutatóit hasonlította össze korrelációsvizsgálatokkal a pályázati aktivitás és sikeresség elemzése érdekében. A ROPkapcsán megállapították, hogy minél inkább elmaradott egy kistérség, fajlagosanannál magasabb támogatási igény mutatkozott meg a pályázatoknál. Ugyanezigaz az elnyert támogatások esetén is, bár itt már az elmaradott térségek részesedésenem olyan kiemelkedı, mint a pályázati aktivitásnál, de még mindignagyobb arányú, mint a fejletteké.Ezeket a vizsgálatokat érdemes lenne a késıbbiekben kiegészíteni parciáliskorrelációs elemzésekkel is, mivel a komplex hatásmechanizmusok ezáltal méginkább feltárhatóak. Az egyes ok-okozati viszonyrendszerek tekintetében számosolyan összefüggés létezik, ahol a két változó alakulására hatást gyakorolegy harmadik (kontrollált) változó (Sajtos–Mitev, 2007).Problémák az értékelés területénA regionális fejlesztések vizsgálata kapcsán az Európai Unió tagállamaibanfelmerülı értékelési problémák, hiányosságok sok szempontból megegyeznek aROP értékelése érdekében publikált hazai jelentéseknél tapasztaltakkal. A korábbancsatlakozott európai uniós országokban is számos olyan értékelési jelentéskészült és készül, amely nem képes teljes mértékben betölteni szerepét, mivelnincs elegendı adat, módszer és technika, amely képes a valós teljesítményeketés hatásokat bemutatni. Mindezek miatt az értékelések inkább leíróelemzésekké válnak, amelyek csak összegzik a programok kapcsán elvégzett intézkedéseket:bemutatják, hogy hányan vettek részt a programban, mindez milyenszámszerősíthetı eredményekkel járt, stb. Így nem képesek megfelelni valódicéljuknak, nem tudják igazán értékelni a programokat, ajánlásokat adni, tudástlétrehozni vagy a további intézkedések fejlesztése érdekében javaslatokatmegfogalmazni. A problémák hátterében a regionális politika néhány meghatározójellegzetessége áll. Egyrészt a fejlesztési programok hatására létrejövı társadalmiés kulturális változások és hatások nem könnyen egyszerősíthetıek leegy-egy mutatószám változására, továbbá több idı szükséges ahhoz, hogy ezeka hatások kimutathatóak legyenek. Másrészt a regionális fejlesztési stratégiákkomplex, interaktív környezetben valósulnak meg, ahol folyamatos kölcsönhatásokérvényesülnek az egyes tényezık között. Ilyen helyzetben nem lehetségesegyszerő lineáris okozati viszonyokat kimutató modelleket készíteni, amelyekképesek mérni a források, tevékenységek, eredmények és hatások viszonyrendszerét.Harmadrészt a regionális politika mélyen beágyazott saját lokális kontextusába,leginkább az adott környezetben mőködıképes. Végül a hatalom és afelelısség régiókhoz történı delegálása következtében a regionális politika érté-


A Regionális Fejlesztés Operatív Program kritikus vizsgálata 281kelésében is a helyi szereplıknek kellene a legnagyobb szerepet játszani (Diezet al., 2002). Mindezen tényezık együttes következménye, hogy az értékelésnem mindig képes betölteni azt a szerepet, amelyet várnak tıle.ÖsszegzésA ROP vizsgálatával foglalkozó eddig megjelent értékelési jelentések bemutatásaután megállapítható, hogy a program elbírálási rendszere, döntési és szerzıdéskötésiidıszükséglete és értékelési szempontrendszere megfelelınek bizonyult,bár az indikátorrendszer fejlesztése szükséges. A program az eredeti céljátvárhatóan teljesítette, legalábbis a forrásallokáció szempontjából. Ugyanakkora közép- és hosszú távú hatások számbavétele még nem lehetséges, az egyesfejlesztések hatásai, hasznossága, fenntarthatósága, gazdasági életképessége jelenlegmég nem vizsgálható. Az alkalmazott módszertanok tekintetében fontoskihangsúlyozni, hogy komplex folyamatok feltárására, hatásmechanizmusok kimutatásáraesetenként több különbözı statisztikai és ökonometriai módszeregyüttes alkalmazására lehet szükség, és az eredmények megfelelı szakmai interpretálásamég ebben az esetben is komoly felelısséget ró az elemzıre, kutatóra.A folyamatosan bıvülı, fejlesztési programokhoz kapcsolódó adatállomány,információhalmaz és ismeretanyag következtében egyre több elemzésre alkalmastéma és hasznos publikáció jelenik meg a fejlesztéspolitika értékelésénekterületén. Mindez elısegíti egy tanulási folyamat kialakulását, amelyben a cél atámogatások minél hatékonyabb és a területi egyenlıtlenségeket enyhítı felhasználása,valamint a felmerülı (kezdeti) problémák és hiányosságok eredményesmegoldása. A fejlesztéspolitikához kapcsolódó értékelések további komplexösszefüggéseket tárhatnak fel, hatásmechanizmusokat azonosíthatnak. Azújabb elemzések várhatóan nem kérdıjelezik meg a korábbi elemzések lényegielemeit, ugyanakkor egyes résztémákat sokkal mélyebben képesek bemutatni,taglalni. Egyszerre van szükség az átfogó, komplex értékelésekre, amelyek általábankét-három évente készülnek el; és az egy-egy szakterületre fókuszáló tematikusértékelésekre, amelyek egy adott szférában vizsgálják meg részletesen atámogatások hasznosulásának ok-okozati mechanizmusait (Kullmann, 2007).IrodalomÁSZ (2006): Jelentés a Nemzeti Fejlesztési Terv végrehajtásának ellenırzésérıl. Budapest,Állami Számvevıszék.Csite András – Németh Nándor (2008): Kistérségi fejlettség és az I. NFT-s fejlesztésiteljesítmény kapcsolata. www.nfu.hu/teruleti_elemzesek. 2008. 04. 20.Diez, M-A. – Malagon, E. – Izquidero, B. (2002): How to evaluate regionaldevelopment policies? The potential of a theory of change approach. Paper for theEuropean Evaluation Society Conference, Seville, 10–12. October.


282 Lóránd BalázsForman Balázs (2005): A magyarországi uniós támogatási rendszer és pályáztatási gyakorlathiányosságai. – Falu Város Régió, 1–2. szám, 23–29. p.HBF (2006): Az I. Nemzeti Fejlesztési Terv forráselosztási mechanizmusai. Településekés kistérségek a fejlesztési versenyben. (Az EMIR adatbázis és 7 kistérség vizsgálata).Kutatási összefoglaló. Kecskemét, HBF Hungaricum Kft.Horváth Gyula (2005): Az uniós tag Magyarország új kohéziós politikájának alapkérdései.In Sorsfordító esztendı. A 42. Közgazdász-Vándorgyőlés elıadásai. Budapest,TAS-11 Kft. 408–416. p.Kolber István (2005): A területi szempontból kiegyenlített Magyarországért. Falu VárosRégió, 1–2. sz. 3–22. p.Kováts Kornél (2006): A Regionális Fejlesztés Operatív Program közbensı értékelése.Elıadás a II. Magyar Értékelési Konferencián, Budapest, november 8–9.www.fejlesztespolitika.gov.hu/Resource.aspx?ResourceID=docstorefile&f=871&t=stored. (2007. 09. 10.)Kullmann Ádám (2007): A Nemzeti Fejlesztési Tervrıl publikált elemzések, értékelések.– Köz-Gazdaság, II. évf. 1. sz. 149–156. p. www.koz-gazdasag.hu/images/stories/2per1/29-kullmann.pdf. (2008. 04. 12.)NFÜ (2007): Kommunikációs és vezetıi tájékoztató az NFT elırehaladásáról és eredményeirıl.Budapest, Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, Kommunikációs Fıosztály.ROP (2003): Regionális Fejlesztés Operatív Program 2004–2006. Budapest, MiniszterelnökiHivatal, Nemzeti Területfejlesztési Hivatal. www.nfu.hu/download/631/ROP_vegleges.pdf. (2008. 03. 20.)Sajtos László – Mitev Ariel (2007): SPSS kutatási és adatelemezési kézikönyv. Budapest,Alinea Kiadó.Toroczkai Adrienn – Hahn Csaba (2006): Európai uniós támogatási adatok területi értékelése.– Területi Statisztika, IX. (46.) évf. 5. sz. 459–475. p.Critical Analysis of the Regional Development OperationalProgrammeSince Accession to the EU, the allocation, efficiency and effectiveness of developmentfunds have become focus of attention in Hungary. The aim of thisstudy is to analyse one of the domestic development programmes, the RegionalDevelopment Operational Programme of the first National Development Plan,by examining its general strategy, implementation system and regional allocationmechanism. In relation to the Programme, the study presents previouslypublished research and emphasises the inaccuracies and possible ways to improveevaluation.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSVÁLTOZATOS HELYI ÖNKORMÁNYZATIGAZDASÁGFEJLESZTÉSI GYAKORLATMezei Cecíliatudományos munkatársMTA Regionális Kutatások KözpontjaA változatosság a helyi gazdaságfejlesztés gyakorlatában többféle dimenziómentén értelmezhetı, és a különbözı dimenziók mentén eltérıképpen értékelhetı.A tanulmány annak rövid bemutatására vállalkozik, hogy miközben a sikereshelyi gazdaságfejlesztés feltétele az egyedi, a helyi adottságokhoz, körülményekhez,kapacitásokhoz és igényekhez illeszkedı megoldások megtalálásalenne, a helyi önkormányzatok – nemzetközi és nemzeti szinten – meglehetısenhomogén fejlesztési célkitőzésekkel és eszközökkel dolgoznak, s ennek okai isfeltárhatók. Mindez helyi szinten változatos eszközkészlet jelenlétét eredményezi,amely vitathatatlan elınyei ellenére, idınként zavarokat is okozhat.A nemzetközi és a nemzetállami színtérAmennyiben nemzetközi kitekintésben vizsgálódunk, azt tapasztalhatjuk, hogynincsenek számottevı különbségek az országok között (Észak-Amerika és Európaországai) – az eltérı gazdaságfejlesztési szabályozás és szervezetrendszerellenére – a helyi önkormányzatok által alkalmazható eszközök körét érintıen.Van egy-két kivétel ugyan – például Lettországban, Litvániában vagy Bulgáriábana helyi adók hiánya az adókedvezmények nyújtásnak lehetıségét is kizárja,miközben ez a többi országban alkalmazható instrumentum –, de ha listáznánkaz egyes országokban használható eszközöket, nagyon hasonló felsorolásokhozjutnánk. A változatosság a helyi gazdaságfejlesztés nemzetközi gyakorlatábantehát viszonylagos, sokszor csak látszólagos (amikor például ugyanazt az eszköztmásképpen nevezik).Ez a homogenizációs folyamat a következı okokra vezethetı vissza:– Nemzetközi szervezetek (Világbank, OECD, EU) fáradoznak a helyi gazdaságfejlesztésmegközelítésének, módszertanának és jó gyakorlatainakelterjesztésén (Változás Városai, LEED-program, IDELE-program stb.).Programjaik, módszertani útmutatóik és nem utolsó sorban támogatásikonstrukcióik ugyanakkor egyöntetően kezelik az egyes térségeket, településeket,legyenek azok bárhol a világon.


284 Mezei Cecília– A gazdaságfejlesztési támogatások (nemzeti vagy nemzetközi) szők prioritásokmentén terelgetik a helyi fejlesztéseket, ami erıteljesen homogenizál,s ezen túlmenıen a támogatások jelentısen és sokszor visszafordíthatatlanuldeformálják a helyi fejlesztéseket.– Az internet idıszakában felgyorsuló világ, az információk gyors áramlásaaz egyedi jó megoldások villámgyors megismerését és leutánzását teszilehetıvé.– A globális tıke ugyanazokat a feltételeket támasztja, bárhol fektessen isbe, s az egyes telephelyeknek ugyanazokkal a multicégekkel kell szembenézniük,közel hasonló szituációkat kell lereagálniuk.– A helyi fejlesztéseknek is megvannak a saját „divatirányzataik”. Azokat adöntéseket kell idesorolni, amelyeket azért hoznak meg a helyi fejlesztık,mert a versenytárs település vagy térség is azt csinálta, vagy mert már sokanmegtették azt korábban (és itt el kell vonatkoztatni a támogatási rendszerektılés a szabályozási háttértıl).– A helyi fejlesztések tulajdonképpen teljesen hasonló körülmények között(globalizáció) ugyanazon célokért történnek, így evidens az eszközhasználathasonlósága. A célok ráadásul néhány fıbb kategóriára korlátozódnak,(munkahelyteremtés, termelékenység javítása, vállalkozásfejlesztés,életszínvonal-emelés, külsı gazdaságosság biztosítása), komplexek ésegymással is szoros kapcsolatban állnak – 1. ábra (Mezei, 2006).Ugyanakkor megjelennek a homogenizációt korlátozó tényezık is:– A helyi gazdaságfejlesztési eszközök evolúciójában fáziskésés van, példáulaz USA és az EU, vagy az EU egyes tagállamai között. Miközben akínálatoldali beavatkozások az USÁ-ban és Nyugat-Európában többnyiremár meghaladottak (azok ismert és esetenként kimutatott korlátai miatt),Kelet-Közép-Európában nem sikerült „átugrani” ezt a szakaszt, Kelet-Európában pedig jelenleg egyértelmően ez a domináns irányzat.– Egyes eszközök használhatóságát éppen a széles körő elterjedtségük korlátozza.Ha például egy országban közel minden település nyújt adókedvezménytaz új telephely létesítéséhez, vajon az befolyásolja-e a mőködıtıke letelepedését? Több országban is bebizonyosodott, hogy nem (King,1990; Bennett–Krebs, 1991).– A szabályozás bizonyos fokig eszközszőkítı tényezı lehet, például azuniós csatlakozás a telephely-támogatások legelterjedtebb formáját (a helyiiparőzési adó mentességeket) korlátozta Magyarországon. Meghatározólehet, hogy vannak-e helyi beavatkozási lehetıségek (pl. helyi adók,helyi szintő szabályozás), hogy milyen típusú és nagyságrendő helyi forrásokállnak rendelkezésre (ennek korlátai Kelet-Európa egészét érintik),azaz hogy egyáltalán milyen eszközök használatát engedi a törvényhozó.– Lehetnek olyan társadalmi-gazdasági tényezık, amelyek egy-egy eszközhasználatát behatárolják (pl. egy fejletlen kötvénypiac lehetetlenné teheti


Változatos helyi önkormányzati gazdaságfejlesztési gyakorlat 285a kötvénykibocsátásokkal finanszírozott beruházásokat; vagy egy nemrésztvevı típusú társadalom egészen új problémák elé állítja a helyi szereplıkaktivitására építı helyi fejlesztéseket).1. ábraA régiók versenyképességének piramis-modelljeForrás: Lengyel, 2002. 12. p.A változatosság, az eszköztár bıvülésének forrásai:– A folyamatosan változó környezetben, a módosuló világgazdasági háttérbena helyi gazdaságfejlesztés evolúciója is zajlik. Így jutunk el az egyedivállalkozói támogatásoktól a versenyképes üzleti környezet feltételeinekmegteremtéséig (Világbank, 2003).– A helyi gazdaságfejlesztés területén is megjelennek az innovációk (a helyifejlesztık tényleg valami egyedi megoldást találnak ki, vagy valamikorábbit új köntösbe bújtatnak).– A helyi gazdaságfejlesztés széles körő elterjedése újabb és újabb megoldásokathoz a felszínre, hiszen az egyedi összefüggések és a speciális helyiviszonyok különleges problémákat és problémamegoldásokat eredményezhetnek(pl. a harmadik világ országaiban speciális társadalmi problémákatvagy nagyvárosi problémákat kell megoldani), amely megoldásokmegjelenhetnek késıbb a nemzetközi gyakorlatban is. A „világszintő”decentralizációs folyamatok révén a helyi szintő gazdaságfejlesztés,mint lehetıség egyre több országban jelenik meg. A 2. ábra a decentralizációeurópai elterjedését mutatja be.


286 Mezei Cecília2. ábraÁllamtípusok az ESPON-országokban, 2006Jelmagyarázat: 1) Központosított unitárius; 2) Decentralizált unitárius;3) Regionalizált unitárius; 4) Föderális.Forrás: Espon, 2006. Annex D. 22. p. alapján Fonyódi Valéria készítette.A helyi szintMindezen ellentétes irányú folyamatok és hatások eredıjeként helyi szinten agazdaságfejlesztési célkitőzések, eszközök és módszerek széles köre áll általábana helyi szereplık rendelkezésére; az innovációk, új megoldások pedig a lehetıségekfolyamatos „bıvülését” és a beavatkozási eszközrendszer egyre öszszetettebbéválását eredményezik.E helyi szereplık közül kiemelhetık a helyi önkormányzatok, amelyek –nemzetközi kitekintésben vizsgálva – tipikus szereplıi és legtöbbször koordiná-


Változatos helyi önkormányzati gazdaságfejlesztési gyakorlat 287lói a helyi gazdaságfejlesztési beavatkozásoknak. Sok múlik azon, hogy a helyiönkormányzatok milyen partnereket tudnak egy-egy kezdeményezés mellé állítani;mennyire tudnak a tényleges helyi igényekhez igazodó célkitőzésekre koncentrálni,illetve ismerik-e ezeket az igényeket; tudnak-e fejlesztési forrásokat(saját erı, magántıke, pályázati pénzek) generálni. Az is meghatározó, hogymilyen környezetet teremtenek a helyi szereplık számára, milyen a hely külsıgazdaságossága, milyen lakókörnyezetet, milyen szolgáltatásokat biztosít; valaminthogy ezek mennyire állnak összhangban a helyi szereplık elvárásaival.Gyakran az egyes érdekcsoportok ellentétes igényekkel rendelkeznek. Gondoljunkcsak egy ipari telephely bıvítésére, ami még nagyobb forgalmat, még nagyobbzajt és szennyezést eredményezhet a környezı településeken, így az ottlakók nem feltétlenül támogatják az ilyen irányú gazdaságfejlesztést. Ezekben ahelyzetekben az önkormányzatoknak bizony közvetítı, egyeztetı, konfliktuskezelıszerepet is fel kell vállalniuk.Az egyes önkormányzatok szempontjából vizsgálva, a nemzetközi szintrılbegyőrőzı sokszínőség, az egyes új megoldások, jó gyakorlatok gyors megismeréséneklehetısége mindenképpen elıny, ami lehetıvé teszi, hogy nem csakegy-két beavatkozási mód közül választhatnak, ám ez a sokszínőség zavarokatis okozhat.Gyakorta tetten érhetı például, hogy a bıség zavarában nem tudnak igazánválasztani a helyi fejlesztık, sem a célkitőzések megfogalmazásakor, sem azokrangsorolásakor, sem a beavatkozási módok és eszközök kijelölésekor. Ezértsokszor a „mindenbıl egy kicsit” elvet követik, ami ellent mond a koncentrációés a hatékonyság elvének. A nem világos prioritások ráadásul növelik annak azesélyét, hogy egy-egy hirtelen jött ötlet (pályázati kiírás, befektetıi megkeresés)hatására félre tegyék az eredeti stratégiákat. A divatirányzatok káros hatása mára fejlesztési koncepciók megfogalmazásakor érzékelhetı, például amikor egyrossz közlekedés-földrajzi helyzettel jellemezhetı kisváros fejlesztési koncepciójábanazért jelenik meg a logisztikai központ kialakításának célkitőzése, mertaz jól hangzik, vagy mert a szomszédos nagyvárosi is felvállalta azt.A sokféle beavatkozási eszköz használata önmagában nem gond. Ez akkorokoz problémát, ha nincsenek világos célkitőzések, ha a beavatkozás nem támogatjaa kitőzött célokat, vagy ha szétforgácsolja a rendelkezésre álló erıforrásokat.Veszélyeket rejt továbbá a helyi fejlesztések „túlméretezése” is, amikorpéldául a hosszabb távú mőködtetés feltételei nem biztosítottak a kihasználtságilletve a finanszírozás oldaláról, vagy amikor egy-egy nagyobb volumenő beruházásévekre, vagy évtizedekre megfosztja a további fejlesztések lehetıségétılaz adott önkormányzatot.


288 Mezei CecíliaÖsszegzésA változatosság a helyi gazdaságfejlesztés gyakorlatában többrétő dolog. Vannakelınyei és hátrányai is. A pozitívumok kihasználásához helyi szinten ragaszkodnikellene az alulról építkezés és a fenntarthatóság alapelveihez, továbbábiztosítani kellene a helyi szereplık, az érintettek részvételét, valamint astratégiai szemlélet érvényesülését. Ezek hiányában a helyi kezdeményezésekakár tévútra is vihetnek.IrodalomBennett, R. J. – Krebs, G. (1991): Local Economic Development. Public-PrivatePartnership Initiation in Britain and Germany. London–New York, BelhavenPress.Espon (2006): Espon 2.3.2.: Governance of territorial and urban policies from EU tolocal level. 2006. május. http://www.espon.eu/mmp/online/website/content/projects/243/374/file_2186/draft_fr-2.3.2-full.pdf – 2006. 10. 18.King, D. S. (1990): Economic activity and the challenge to local government. In King,D. S. – Pierre, J. (eds.): Challenges to Local Government. London, SAGEPublications Ltd. 265–287. p.Lengyel I. (2002): The Pyramid-model: enhancing regional competitiveness in Hungary.– http://www.eco.u-szeged.hu/regionalis_tsz/pdf/the_pyramid-model.pdf –2004. 07. 22.Mezei C. 2006: A helyi gazdaságfejlesztés fogalmi meghatározása. – Tér és Társadalom.2006. 4. 85–96. p.Világbank (2003): Helyi Gazdaságfejlesztés. Rövid bevezetı a HGf-be. –http://siteresources.worldbank.org/INTLED/552648-1107469860149/20342532/led-quick-reference-hu.pdf – 2008. 02. 11.Variable economic development practice for local authoritiesVariability may be interpreted from many standpoints in the economic developmentpractice of local authorities, and these can also lead to different evaluation..This paper seeks to demonstrate that, whilst individualised solutions tailoredto local specific circumstances, capacities and needs are prerequisites forsuccess in local economic development, the development goals and instrumentsof local authorities are quite homogenous across the board at national and eveninternational level. It is perfectly possible to uncover the causes of this phenomenon.Variability, however, also poses potential problems: the abundance ofpossible forms of intervention at international level, which manifests itself asvariability from the perspective of a local authority, can also lead to confusionand an excess of choice.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSKALOCSA VÁROSTETRAÉDER-MODELL SZERINTI ELEMZÉSESzabó MatildPhD-hallgatóPécsi TudományegyetemRegionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaJelen tanulmány célkitőzése Kalocsa város társadalmi, gazdasági, infrastrukturálisés természeti szempontból történı elemzése: szféránkénti jellemzıinekismertetése és fejlesztési javaslatok megfogalmazása. A társadalom, a gazdaságés az infrastruktúra a természeti környezetbe „ágyazva” alakul ki, van jelen ésváltozik valamilyen irányba (Tóth, 2002). Természetesen a kapcsolat nem egyirányú,hiszen a társadalmi szféra, az infrastruktúra és a gazdasági szféra viszszahata természeti környezetre, illetve ezek egymásra is hatással vannak. Anégy tárgyalt tényezı tehát intenzív kölcsönhatásban van egymással, melyet ekisváros példáján keresztül szeretnék érzékeltetni.TársadalomKalocsa településen és szőkebb környezetében (kistérség) fontos szerepet töltöttbe a mezıgazdaság, illetve ebbıl kifolyólag – a város társadalmát tekintve – amezıgazdaságban foglalkoztatottak. Mára a város foglalkoztatottainak megoszlása– a gazdaság három szektorát tekintve – az országos és nemzetközi tendenciánakmegfelelıen alakul: a szolgáltató szektorban dolgoznak legtöbben, eztköveti az ipar és végül a mezıgazdaság. Problémát jelent, hogy a munkanélküliségtartósan magas értékő, nem csak Kalocsán (2005-ben 9%), hanem a kistérségben(2005-ben 13,8%) is. Munkalehetıség hiánya miatt a fiatalok nem maradnaka városban, hanem nagy számban a fıvárosban és külföldön keresnekmunkát, így a város népességszáma csökken. Az elvándorlási folyamatnak végsısoron az lesz az eredménye, hogy a település népessége elöregedik, ezért aszociális ellátás iránti igény – jelenleg is magas értéke – a jövıben tovább fognövekedni. A településen maradó embereket pedig a leszakadás veszélye fenyegeti,amihez hozzájárul a város rossznak mondható elérhetısége. A munkalehetıséghiányának megszüntetésére vannak kezdeményezések (Kalocsa-Foktı


290 Szabó MatildIpari Park), de véleményem szerint a közeljövıben számottevı foglakoztatásinövekedés nem várható. Megoldás lehetne a munkahelyteremtés a településenés a kistérségben, mely csak akkor kivitelezhetı, ha valamilyen módon megvalósula tıkevonzás, aminek nyomán befektetık érkeznek a városba. Ennek az afeltétele, hogy az önkormányzat (kistérség településeinek önkormányzatai is)kedvezı kondíciókat nyújtson vállalkozás-alapításhoz. Ezáltal a fiatalok elvándorlásacsökkenne, ami a lakónépesség lassú növekedését idézné elı. Fontosnaktartom a vállalkozói réteg szakmai, informatikai és európai uniós ismereteinekbıvítését. Legfontosabb célkitőzés az alföldi területek számára a fiatalok képzése,valamint az értelmiségiek megtartása a térség keretein belül (Nagy, 1998).Véleményem szerint ez lehetne az elsı lépés az általam tárgyalt települést éstérségét tekintve. Ha kialakulna egy erıs polgári réteg, mely elsısorban értelmiségiekbılés vállalkozókból tevıdne össze, ık lehetnének együtt a modernizációtulajdonosai. Közös fellépésük és elszántságuk által remélhetıleg sikerülneKalocsát és a kistérséget versenypályára állítani.Az elvándorlás úgy csökkenthetı, ha a gazdaság fejlıdik, viszont a gazdaságfejlıdésének a humán erıforrás fejlıdése lehet az alapja. A két szféra tehát kölcsönösenfelételezi egymást. Ha a gazdaság pozitív irányba mozdul el, a társadalomitt-tartása lehetséges; a humán erıforrás fejlıdése nyomán pedig feltételezhetıena gazdaság is fejlıdni fog. A gazdasági szféra fejlıdése csak úgy képzelhetıel, hogy az infrastruktúra és a város, illetve környezetének elérhetıségejavul. Ez utóbbi viszont a természeti környezetre lehet negatív hatással, csakúgy,mint a gazdaság fejlesztése. Azaz a szférák közötti kölcsönhatás már arészletek ismerete elıtt kirajzolódik.GazdaságA természeti adottságok Kalocsán és környékén (az egész kistérség területén)kedvezıek a mezıgazdasági termeléshez. Nem csak az éghajlat kedvezı (magasa napsütéses órák száma), hanem a talajadottságok is (átlagosnál magasabbaranykorona értékek jellemzik a város és környékének területét) hozzájárulnak asikeres mezıgazdasági termeléshez. Ily módon a mezıgazdaság és a hozzá kapcsolódófeldolgozó- és élelmiszeripar képezi a tárgyalt terület gazdaságánakalapját. A mezıgazdaság terén a növénytermesztés inkább jellemzı a lakosságra,az állattenyésztés nem számottevı. Mezıgazdasággal fıként a város azonpolgárai foglalkoznak, akik nem tısgyökeres kalocsai lakosok, hanem valamelykörnyezı településrıl költöztek a városba. A város lakosai rendelkeznek földterülettel,de fontos megjegyezni, hogy kis területő földtulajdonok vannak, a birtokrendszerelaprózott, mely a rendszerváltás utáni földosztásnak az eredménye.További probléma, hogy a termelési eszközök elavultak, ugyanis a mezıgazdaságjövedelemtermelı képessége nem teszi lehetıvé, hogy a profitot a mezıgazdaságitermelésbe forgassák vissza. Az esetleges profit pedig legtöbbször


Kalocsa város tetraéder-modell szerinti elemzése 291csak a megélhetést teszi lehetıvé. E tény és a mezıgazdasági termelık ismerethiányánakkövetkezménye az innováció alacsony szintje, melyen úgy lehetnesegíteni és a változást pozitív irányba terelni, hogy tanácsadó szolgálatot hoznánaklétre, illetve erıfeszítéseket tennének a termelık ismereteinek bıvítésére.Azonban ez utóbbi két lehetıség által felmerülne egy újabb probléma, a tıkehiány.Mindkét dolog megvalósításához pénz szükségeltetik. A fent említett elaprózottbirtokrendszer, mivel ugyancsak hátráltatja (méretgazdaságossági okokbólkifolyólag) a mezıgazdaság jövedelemtermelı képességének növelését,szintén probléma. Ezen pedig csak úgy lehet változtatni, ha az illetékesek akarják.A lakosság felfogásának és hozzáállásának változtatása kellene, ami rövidtávonnem megoldható. Állattenyésztés szempontjából a várost nem vizsgálhatjuk,csak a külterületeken folyik állattartás (Kalocsa-Negyvenszállás), statisztikaiadatok nem állnak rendelkezésre. Az állattenyésztésnek nem csak Kalocsán,a kistérségben sincsen hagyománya, ellentétben a korábban tárgyalt növénytermesztéssel.A város ipari tevékenysége a mezıgazdasági termelésre épül, ezáltala feldolgozó- és élelmiszeripar emelkedik ki a többi ágazat sorából. E két iparitevékenység „virágkora” – a növénytermesztéshez hasonlóan – a szocializmuskorszakára tehetı. Akkoriban egy-két nagyüzem végezte e tevékenységet, masok kisüzem. Tehát nem csak a mezıgazdasági termelésben jellemzı az elaprózódás,hanem az arra épülı ipari ágazatokban is. Versenyképességét úgy lehetnenövelni, hogy a technológiát modernizálnák, a kis üzemek gépei nem elég korszerőek(néhány esetben elavultak). Egyéb ipari ágazatok Kalocsára vonzásáhozmindenek elıtt a város elérhetıségén kellene javítani. Mindkét területen, aziparban és a mezıgazdaságban is fontos lenne a korszerősítés. E folyamatbanvéleményem szerint a fiatalabb (mezıgazdasági és ipari) vállalkozók megnyerésére,támogatására lenne szükség, ugyanis általánosságban a fiatalabb korosztályfogékonyabb az új dolgokra, változtatásra, innovációra és esetlegesen azegyüttmőködésre is. Szolgáltatások tekintetében Kalocsa város ellátottságamegfelelı, a kistérség településeinek kiszolgálására is alkalmas, figyelembevéve, hogy a kistérség néhány településén a szolgáltatások köre hiányos. A legnagyobbrészarányt Kalocsán (a kistérségben szintén) az élelmiszer-kereskedelemés a vendéglátás képviselik. Az Európai Unió által nyújtott támogatásokkiutat jelenthetnek a jelenlegi helyzetbıl, de sokszor még a támogatáshoz szükségesönerı sem áll a vállalkozó rendelkezésére. További problémaforrás, illetvea jövıre nézve fenyegetés lehet a város vállalkozói számára, hogy a lakosságáltalános jövedelmi helyzete nem teszi lehetıvé a javak nagymértékő fogyasztásátés felhasználását, ezáltal nem jelentenek fizetıképes keresletet a vállalkozókszámára.E szféra elemzése során is kirajzolódnak a többi szférával való kölcsönhatások.Alapvetıen a természeti környezet, a földrajzi adottságok határozzák meg,hogy egy-egy térség, terület mivel foglalkozik, mely ágazat lesz adott területenjövedelmezı, s ezáltal adott ágazaton belül mire fog specializálódni a lakosság.


292 Szabó MatildTehát a gazdasági tevékenységet alapvetıen meghatározza a természeti környezet.A gazdasági tevékenység meghatározza, hogy a lakosság hogyan, milyenmódon fog élni. Jövedelembefolyásoló szerepe által meghatározza a humán erıforrásmennyiségét, minıségét, fejlesztési lehetıségeit. A gazdasági tevékenységnekalapfeltétele a megfelelı mennyiségő és minıségő infrastruktúra. Azutóbb említett három szféra fejlesztésénél ügyelni kell a természeti környezetelemeire, ugyanis a társadalom, a gazdaság és az infrastruktúra fejlesztése viszszahata természeti környezetre, akár negatív irányba befolyásolhatja azt.InfrastruktúraKalocsa Budapesttıl és Szegedtıl 120 km-re, Pécstıl és Kecskeméttıl 100 kmrefekszik. Az itt élı emberek életét, lehetıségeit, a vállalkozások fennmaradásiesélyeit, a gazdaságot jelentıs mértékben befolyásolja a városhoz, térséghezvezetı és területén elhelyezkedı infrastruktúra mennyisége és minısége. Avárost az észak-déli irányú 51-es számú fıközlekedési út (Budapest–Baja–Hercegszántó) érinti. Fontos megemlíteni, hogy – nem a városon ugyan, de – akistérség területén halad át (Solt város közigazgatási területén) az 52-es (Kecskemét–Dunaföldvár)és (Hajós község közigazgatási területén) az 54-es (Kecskemét-Baja)számú fıútvonal. Az 51-es számú fıútvonal Kalocsa–Budapestközötti szakasza (kiemelten Kalocsa és Dunapataj közötti útszakasz) rekonstrukcióraszorul, ezáltal a város és térsége megközelíthetısége rossznak mondható.A 2003-ban átadott szekszárdi Duna-híd javított a város és a térség elérhetıségén,bár a kistérség déli határán fekszik, így Kalocsától és az északabbra fekvıtelepülésektıl viszonylag messze (25–50 km-re) található. Az M6-os és M5-ös tervben levı autópályák nem érintik a kistérség egyetlen települését sem,ezáltal nem befolyásolják a térség gazdaságát és megközelíthetıségét.(http://www.gkm.gov.hu 2008. március 20.) Új Duna-híd építése nem várható,pedig kedvezı hatást gyakorolna a térség gazdaságára, ha a kalocsai Duna szakaszonis épülne híd. Elınyösen befolyásolná – a gazdaság fejlıdése által – azitt élı emberek életszínvonalát és vásárlóerejét, mely végsı soron visszahatna agazdaság fejlıdésére.Kalocsa városban a vonalas infrastruktúra kiépült, tehát a város elérhetıségénekés megközelíthetıségének javítása a legfontosabb feladat. Ha e célkitőzésmegvalósul, utána következhet csak a gazdaság fejlesztése, tıkevonzás, innováció,amely egyrészrıl feltételezi, másrészrıl magával vonja a humán erıforrásfejlesztését és fejlıdését is.TermészetA város és a Kalocsai kistérség a Duna-völgye tájkörzet középsı övezetébenhelyezkedik el. A térség jelenlegi arculatának kialakulásában meghatározó szerepevolt a Dunának. Természeti környezet szempontjából az elemzést kiterjesz-


Kalocsa város tetraéder-modell szerinti elemzése 293tem a kistérségre, ugyanis nehéz lenne elhatárolni a természeti adottságokat avárosra, hiszen nem kizárólag Kalocsára érvényesek a megállapítások, hanemtágabb környezetére is. Az éghajlat és csapadékviszonyok kedveznek a mezıgazdaságitermelésnek. Azonban meg kell jegyezni, hogy a mezıgazdaság jelentısmértékben függ a meteorológiai viszonyok alakulásától. Ezért ezen ágazatbanolyan megoldásokat kell alkalmazni, mely valamelyest kiküszöböli azidıjárás viszontagságait. Talajadottságokat tekintve a szántók aranykoronaértéke,átlagosan 23,6 AK, azonban a térségen belül jelentıs eltérések vannak azegyes települések között (Cselik, 2004). A földterület minıségi jellemzıi alapjánmegállapítható, hogy a térség adottságai a nemzetgazdasági ágazatok közüla mezıgazdasági termelésnek kedveznek leginkább. A kistérség természetesvizekkel és kiépített kettıs hasznosítású csatornahálózattal jól ellátott. Ezenadottságokat ki kell használni, az adott lehetıségekkel élni kell! A Duna folyam,valamint a zóna természetes csatornái alkalmasak lehetnek öntözésre,horgászatra, rekreációra, szabadidıs programok szervezésére. E lehetıségetazonban fel kell ismerni, és a fejlesztéshez, illetve hasznosításhoz szükségesforrásokat elı kell teremteni. Kalocsán termálvíz található, melynek többcélúfelhasználása lehetséges, ha a térség ezen adottsága megfelelı mennyiségőanyagi erıforrással és emberi elszántsággal egészül ki. Fontos lenne pályázatokútján forrást szerezni, mert ezen adottság a jövıben növelhetné a város és atérség népszerőségét. Kalocsa környékén több természetvédelmi terület is található.A természetvédelmi területeken a gazdálkodók és a környezetvédık eltérıérdekeket képviselnek, ezért fel kell készülni a konfliktusokra, lehetıség szerintmeg kell oldani ıket. Távlati cél a térség fejlesztése úgy, hogy a természeti környezetne sérüljön. Az ún. „fenntartható fejlesztéshez” azonban az említett csoportokegyüttmőködése szükséges.E szféra tekintetében egyik legfontosabb célkitőzés a természetvédelmi ésmezıgazdasági érdekek egymáshoz való közelítése. A gazdasági és infrastrukturálisfejlesztéseket úgy kellene megvalósítani, hogy a védett területek minıségébenne következzen be negatív irányú változás. A természeti értékekre alapozvapedig az idegenforgalom fejlesztése egyfajta lehetséges útirány, mely mára természeti környezet gazdasági szférára való visszahatását tükrözi.ÖsszegzésA település alapvetıen a tárgyalt négy szféra összessége, tehát összetett és bonyolultegység. Mindennemő változtatásnál (mővi) és változásnál (természetes)elıtérbe kell helyezni a rendszerszemléletet, azaz nem szabad, hogy egyik szféranagyarányú fejlesztése a másik szféra rovására történjen. Ezért olyan „kompromisszumos”megoldásokat kell találni a településfejlesztésben, melyek eseténa fejlesztésbıl származó egyik szférában nyert haszon meghaladja a másik szféraáltal „elszenvedett” áldozatot. Azaz lehetıség szerint azt kell elérni, hogy


Kalocsa város tetraéder-modell szerinti elemzése 295An Analysis of Kalocsa using the Tetrahedron ModelThe settlement essentially comprises the entire bulk of the four spheres: society,economy, infrastructure and nature. Each of these spheres can play the part ofboth cause and effect, and so all spheres can be both the starting-point and theoutcome also. To improve the analysis of the expansion of a sphere is not sufficient.The reason for this is that the four spheres are all parts of an organic systemand these have an effect on each other. In the event of change, we need,therefore, to promote a “systems approach”. We have to expand a sphere withoutendangering other spheres, and in the field of settlement expansion we needto find solutions which are based on compromise. We have to put forward acomplex target- and tool-system which incorporates all of the four spheres.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSA KIS- ÉS KÖZÉPVÁROSOK FEJLESZTÉSILEHETİSÉGEIVukman SzabolcsPhD-hallgatóPécsi TudományegyetemRegionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaA kis- és középvárosok témaköre gyengén kutatott területnek számít. Pedig evárosok a településhálózat fontos részét képezik, és egy fajta alternatívát kínálhatnak,egyesítve a nagyvárosok és a falvak elınyeit. Azaz megvan a lehetıségükarra, hogy egyszerre jó minıségő lakóhelyet és megfelelı munkalehetıségetkínáljanak. Éppen ezért a tanulmány arra tesz kísérletet, hogy egy egyszerőkoncepcionális keret segítségével konkrét eseteken át vizsgálja a városok lakóhelyés munkahely funkcióját, és ezt összevesse a helyi fejlesztési irányokkal.Települési és városi funkciókMendöl Tibor klasszikus meghatározásában a településeknek két funkciója van:a lakó- és a munkahelyfunkció (Mendöl, 1963). Ehhez Beluszky még hozzáteszia rekreációs funkciót is (Kıszegfalvi–Tóth, 2002). Ebbıl a szempontból nézve ahelyi fejlesztés célozhatja a település lakóhely, munkahely vagy rekreációsfunkcióját. A települések közül a városokat általában funkcionális értelembendefiniálják, eszerint a városok a területi munkamegosztásban a központi szerepkörtbetöltı települések, ahol a nem mindennapi igényeket kielégítı tevékenységek,intézmények koncentrálódnak (Beluszky–Gyıri, 2006). Így a településfunkciói a város esetében kibıvülnek: az említett funkciók mellett a központiszerepkör is megjelenik.A kis- és középvárosok fogalmaA tanulmányban a kis- és középvárosokat a népességszám alapján különítem ela többi várostól. Ennek megfelelıen a funkcionálisan is városnak számító városirangú települések (Beluszky–Gyıri, 2006b) közül kisvárosoknak tekintem a10 000-nél nagyobb, de 25 000-nél kisebb népességő városokat, míg a középvá-


A kis- és középvárosok fejlesztési lehetıségei 297rosokon a 25 000-es vagy ennél nagyobb, de 50 000-nél kisebb lélekszámú városokatértem. Ez a lehatárolás egybeesik a Kıszegfalvi és Tóth által megadottal(Kıszegfalvi–Tóth, 2002).A vizsgálat koncepciójaA helyi fejlesztéseket két funkció mentén vizsgálom. A városok munkahelyfunkcióját a nettó beingázással, a lakóhely funkciót a belföldi vándorlási különbözetteljellemzem. A két dimenzió kiad egy koordináta rendszert, amelybenelhelyezhetık a városok (1. ábra).1. ábraA városok tipizálása a lakóhely és a munkahely szerepkör szerintForrás: Saját szerkesztés.Mivel a tanulmány a kis- és középvárosok vizsgálatával foglalkozik, mind anégy típus reprezentálására kiválasztottam egy-egy, a kis- és középvárosok etanulmányban elfogadott kritériumának megfelelı magyarországi várost. Abelföldi vándorlási különbözetnél az 1990–2004-es évek átlagát vettem figyelembe,az ingázási adatok pedig a 2001-es népszámlásából származnak, azóta ahelyzet változhatott (Helyzetkép a régió városairól, 2005). A városok népességadataa 2007. január 1-jei állapotra vonatkozik (A Magyar Köztársaság helységnévkönyve,2007. január 1.).A továbbiakban a négy város fejlesztési irányait vizsgálva arra keresem a választ,hogy azok mennyire vannak összhangban a város funkcionális tipizálásával.


298 Vukman SzabolcsKomlóKomló a besorolás szerint a szerepvesztı települések közé tartozik, a nettó beingázásés a migráció is negatív. Lakossága 26 465 fı, középváros, Baranya megyemásodik legnagyobb városa. Komlót a 19. század végén induló kıszénbányászatfejlıdése tette várossá, ez jelentette gazdasági alapjait, és jelentıs bevándorlástidézett elı. A mélymőveléső bányászat 2000-ben végleg megszőnt.A város gazdasági szerkezetváltása már 1990-ben megkezdıdött, és azóta istart. A városhoz tartozik Sikonda, amely szép természeti környezetben fekszik,és a legfıbb vonzerejét a gyógyfürdı jelenti, de emellett számos más szabadidıstevékenységet is kínál (Komló város honlapja).A városban folyamatban lévı beruházások egyik célterülete Sikonda turisztikaipotenciáljának fejlesztése (fürdıfejlesztés, közpark és sétány építése). Amásik fontos terültet a közszolgáltatások és közmővek fejlesztése jelenti (kórház-rekonstrukció,vízközmővek rekonstrukciója és fejlesztése). A gazdaságfejlesztésis fontos (Ipari Park úthálózatának fejlesztése, üzemcsarnok építés).Emellett 48 lakásos szociális bérlakás építése és a volt bányaterületek rekultivációjafolyik. A tervezett beruházások között szerepel közmőfejlesztés, Sikondafejlesztése, az Ipari Parkot feltáró út, belvárosi bevásárlóközpont és parkoló,valamint uszoda építése (Komló város honlapja).Fentiekbıl úgy tőnik, hogy a város a szükséges infrastrukturális beruházásokonkívül leginkább a gazdasági potenciálját kívánja növelni. Ebben két fontosterület a helyi gazdaság fejlesztése és Sikonda turisztikai potenciáljának kihasználása.Tehát a lakóhely és a munkahely funkció közül az utóbbi fejlesztésénvan a hangsúly, a város vélhetıen ebben látja a kitörési lehetıséget, ami talánmajd az elvándorlást is csökkenti.SárvárSárvárt domináns munkahely funkciójú város, vagyis nettó beingázás jellemzi,azaz más települések számra is nyújt munkalehetıséget. Ezzel szemben az elvándorláskövetkeztében 1990 és 2004 között vesztett a népességébıl. Lakossága15 144 fı, vas megyében található. Sárvár a 16. században a humanista kultúraegyik magyarországi központja volt, majd egy hanyatló idıszak után a dualizmuskorában újra virágzásnak indult: megtelepedett a városban a nagy- éskisipar. A két világháború között idıszak szintén kedvezıtlen volt, majd a 2. világháborúután több üzem települt a városba. 1961-ben a kıolajkutatók gyógyvizettaláltak, s ez meghatározta a város további jövıjét (Sárvár város hivataloshonlapja).A 2002–2006-os önkormányzati ciklusban megvalósult beruházások a következıkvoltak: közmő- és infrastruktúrafejlesztés, iskolafejlesztés, városszépítés,turisztikai fejlesztések (a gyógyfürdıhöz kapcsolódó négycsillagos kem-


A kis- és középvárosok fejlesztési lehetıségei 299ping, a Nádasdy vár rekonstrukciója). A város településfejlesztési koncepciója2007–2013 között elsısorban az idegenforgalmi fejlesztésekre összpontosít. Aturizmust – ezen belül a gyógyturizmust – tekintik a húzóágazatnak, amihez aGyógy- és Wellnessfürdı szolgáltatásainak fejlesztését tartják elengedhetetlennek.Ezen felül cél a közlekedési és közszogáltatási infrastruktúra fejlesztése ésa közoktatás tárgyi feltételeinek javítása (Sárvár város fejlıdésének a 2006–2010-es önkormányzati ciklusra tervezett lehetıségeirıl, 2007).Sárvár adottságainak megfelelıen elsısorban a gazdasági alapját jelentı turizmusfejlesztését tőzte ki célul. Emellett a lakófunkció fejlesztése is megjelenik.GyömrıGyömrıt domináns lakóhely funkció jellemzi, vagyis jelentıs a beköltözés, de avárosból sokan járnak el dolgozni. Lakossága 14 959 fı, a település a budapestiagglomeráció része, kisváros. Budapest központjától 30 km-re fekszik, a közlekedésihelyzete jó. A 90-es években a település gazdasági életében jelentıs változáskövetkezett be. A kisebb ipari és mezıgazdasági munkahelyek megszőntek,átalakultak és a privatizáció során több kis- és középvállalkozás alakult.Kisebb mértékő külföldi és belföldi tıkebefektetéssel gazdasági társaságok jötteklétre, a foglalkoztatás jellege megváltozott (Gyömrı önkormányzati portál).A fejlesztési területek között szerepel: a településközpont fejlesztése, rekreációsés turisztikai fejlesztések (a természet étékeinek védelmének figyelembevételével), a jó minıségő termıföldek megtartása az árutermelı mezıgazdaságszámára, lakóterületek és lakókörnyezet fejlesztése, intézmények fejlesztése,infrastruktúra és tömegközlekedés fejlesztése az elıvárosi vasúthoz kapcsolódóan(Gyömrı önkormányzati portál).A fentiekbıl látható, hogy Gyömrı az erısségét képezı lakófunkcióra koncentrál.Fontosnak tartják a természeti környezet minıségének megırzését, amihosszú távon is biztosítja, hogy a város vonzó lakóhely legyen. Kiegészítéskénta turisztikai fejlesztések jelennek meg.EsztergomEsztergom a tipizálás szerint teljes szerepkörő város, azaz mind munkahely,mind lakófunkciója jelentıs: egyaránt pozitív a beingázás és a migráció egyenlege.Lakossága 30 261 fı, középváros, Komárom-Esztergom megye másodiklegnagyobb népességő városa. Magyarország egyik legnagyobb történelmi múltúvárosa, egykori királyi székhely. A 20. század elejére már csak közigazgatásiszékhely volta, kulturális, oktatási intézményei révén töltött be fontos szerepet atelepüléshálózatban. A trianoni békeszerzıdés nyomán határvárossá vált, és elvesztettevonzáskörzete jelentısebb részét. A második világháború után idegen-


300 Vukman Szabolcsforgalmi jelentısége mellett két fı vonása erısödött meg: egyrészt a környékkulturális és mővelıdési központja lett, másrészt a 60-as évektıl kibontakozóhelyi ipari fejlıdés eredményeként a magyar szerszámgép- és mőszeripar fontosbázisává vált (Esztergom portál). A rendszerváltás után Esztergom nagy elınynyelindult: a 90-es évek elején itt telepedett meg a japán Suzuki. A város megállapodottaz autógyárral, és ennek nyomán nıtt a termelés, és az autógyár többbeszállítója is beköltözött Esztergomba. Ezen felül újabb tucatnyi vállalat telepedettaz ipari parkba (Meggyes, 2006).A város hosszú távú stratégiai koncepciója négy fı fejlesztési területre fókuszál.A közlekedés fejlesztése javítani igyekszik a város elérhetıségét, a belsıúthálózatot, a tömegközlekedést, a gyalogos- és kerékpáros közlekedést, az elıvárosivasutat, és a vízi (többek között a turisztikai jellegő) közlekedés feltételeit.A gazdaságfejlesztés kiemelten kezeli az autóipart és az ipari parkot. A harmadikelem a turizmusfejlesztés, amelyhez olyan területek tartoznak, mint a városképrehabilitációja, a turizmus háttér-infrastruktúrája és a turizmus szinteösszes fajtájában rejlı lehetıségek kiaknázása. Emellett ide tarozik a városmarketingfejlesztése. A negyedik rész az élhetı város címet viseli, amelynek fıcélterületei az oktatás, sport, egészségügy, szociálpolitika, kultúrapártolás, közbiztonság,civil társadalom támogatása és a térségi szerepkörök (Meggyes,2006).Esztergom fejlesztési elképzelései mind a munkahely, mind a lakóhely szerepkörtfelölelik, bár a munkahely szerepkör hangsúlyosabb, hiszen a programhárom pontjának javarésze a város gazdasági alapjainak erısítését célozza.ÖsszegzésA négy város példája alapján a fejlesztési irányok a domináns funkciókon alapulnak.A többi két típus esetén a munkahely funkció a hangsúlyosabb. A turisztikaipotenciál kihasználása mindegyik város esetében külön fejlesztésiirányt képviselt. Tehát összességében a fejlesztési irányok megfelelnek a városokadottságainak. Bár a téma további vizsgálatot igényel, úgy tőnik a lakófunkciófejlesztése általában kevésbé fontos a városoknak.IrodalomA Magyar Köztársaság helységnévkönyve, 2007. január 1. www.ksh.hu. (2008. 04. 20.)Beluszky Pál – Gyıri Róbert (2006): A magyarországi városhálózat adottságai a városversenyben.In Horváth Gyula (szerk.): Régiók és települések versenyképessége.Pécs, MTA Regionális Kutatások Központja. 236–293. p.Beluszky Pál – Gyıri Róbert (2006b): Ez a falu város! (Avagy a városi rang adományozásánakgyakorlata s következményei 1990 után). – Tér és társadalom, 20/2. 65–81. p.Esztergom portál. www.esztergom.hu – 2008. 05. 08.


A kis- és középvárosok fejlesztési lehetıségei 301Faragó László (2003): A tér kép egy olvasata és a „területi” tervezés. – Tér és társadalom,17/1. 19–40. p.Gyömrı önkormányzati portál. www.gyomro.hu (2008. 05. 08.)Helyzetkép a régió városairól. Dél-Dunántúl (2005): Pécs–Kaposvár–Szekszárd, KSHPécsi Igazgatósága.Helyzetkép a régió városairól. Közép-Dunántúl (2005): Székesfehérvár–Tatbánya–Veszprém, KSH Veszprémi Igazgatósága.Helyzetkép a régió városairól. Nyugat-Dunántúl (2005): Gyır–Szombathely–Zalaegerszeg,KSH Gyıri Igazgatósága.Helyzetkép a régió városairól. Pest megye (2005): Budapest, KSH Tájékoztatási Fıosztály,területi tájékoztatási osztály.Komló város honlapja www.komlo.hu – 2008. 05. 08.Kıszegfalvi György – Tóth József (2002): Általános településföldrajz. In Tóth József(szerk.): Általános Társadalomföldrajz I. kötet. Budapest–Pécs, Dialóg CampusKiadó. 423–484. p.Meggyes Tamás (2006): A gyarapodás programja. www.esztergom.hu (2008. 05. 08.)Mendöl Tibor (1963): Általános településföldrajz. Budapest, Akadémiai KiadóSárvár város fejlıdésének a 2006–2010-es önkormányzati ciklusra tervezett lehetıségeirıl(2007): Gazdasági program. 32/2007. (II. 15.) számú képviselı-testületi határozatmellékleteként. Sárvár www.sarvar.hu (2008. 05. 08.)Sárvár város hivatalos honlapja www.sarvar.hu (2008. 05. 08.)Development possibilities for small and medium-sized townsI have investigated four Hungarian small- and medium-sized towns. To do this Iconstructed a simple conceptual framework in which towns were classified accordingto two factors - net commuting and net migration. These represent boththe workplace and housing functions of a towns and so, using this method, wecan recognise four types of town. These are: towns with both positive net commutingand positive net migration (which we refer to as complete functionaltowns); towns with negative net commuting but positive net migration (referredto as housing-dominated towns; towns with positive net commuting but negativemigration (referred to as workplace-dominated towns ,and towns with bothnegative net commuting and negative net housing (referred to as role-losingtowns). I selected one Hungarian town from each category and investigatedwhether, in these cases, the categories are in harmony with development directions,and I found that these do, in fact, match well, although the housing functionusually has a lower significance.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSHUMÁN TÉNYEZİK A TERÜLETFEJLESZTÉSBEN


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSSZOCIÁLIS VÁROSREHABILITÁCIÓCsorba Zoltán,a Józsefvárosi Roma Szolgálat igazgatója,PhD-hallgatóSzéchenyi István EgyetemEgy város állandóan alakul, a különbözı hatásoknak köszönhetıen.2004-ben készült el Budapest VIII. kerületében, a Józsefváros „15 éves kerületfejlesztésistratégiája”, mely javaslatot tett a kerület 11 önálló arculattal rendelkezıterületi egységre – ún. negyedekre – történı felosztására. A Rév8 Zrt.dolgozta ki.Az egész projektben kiemelkedı szerepe van a Józsefvárosi Roma Szolgálatnaka terep, a helyi kultúra és a társadalmi mozgások ismerete miatt.Az elképzelés az volt a negyedek elkülönítésére, hogy az egyes kerületrészekeltérı arculatának hangsúlyozását, identitásuk fejlesztését szolgálja. A negyedekprogramjaiba integrált fejlesztési programok vannak, az egyes területek sajátosságaitfigyelembe véve.A 11 negyed közül az egyik legjobban terhelt társadalmi és környezeti problémákkala Magdolna negyed, ami a Nagyfuvaros utca – Népszínház utca –Fiumei út – Baross utca – Koszorú utca – Mátyás tér által határolt terület. Aleromlott fizikai környezet, társadalmi-gazdasági elmaradottság, hátrányos helyzetőcsaládok magas koncentrációja jelenik itt meg. Ennek következtében egyrejobban leszakad a kerület Budapest többi részétıl.A Magdolna program elsı szakasza 2005–2008-ig szól, a második szakasz2007–2013-ig tart. A második szakasz 2007 júliusában bekerült az Új MagyarországFejlesztési Tervbe, kiemelt kormányprogram. Indoklásuk az volt, hogyez egy szociális rehabilitációs program létrehozva ezzel a gazdasági, mőszaki,társadalmi programelemek ötvözetét. Folyatva ezzel a 2005-ben elkészült elsırészt.Fontos megemlíteni, hogy itt igen nagy számmal élnek romák. A LakatosMenyhért Általános Iskola és Gimnáziumba járó roma diákok száma szinte100%-os, ennek tükrében is szükséges vizsgálni.


306 Csorba ZoltánMiért területfejlesztés?Ha az ott élık jobb minıségő környezetben élnek, és a közösségfejlesztés mindennapos,segíthet abban, hogy a társadalmi státuszukban elırelépjenek.A városrehabilitáció elıtt meg kell vizsgálni, hogy minek a hatására jutott elide a városrész. A fejlıdést befolyásoló tényezıket együtt kell kezelni.Kedvezıtlen hatások:– Hátrányos helyzető családok (felreprezentált roma népesség);– A kerületben itt a legmagasabb a munkanélküliek száma;– Az iskolázottság területén is itt a legnagyobb lemaradottság;– Foglalkozatás területén is a legelmaradottabb;– A segítı szakma képviselıi csak korlátozott számban jelennek meg;– A környezeti állapot erısen romlott;– A deviáns cselekmények száma magas.Társadalmi célok:– Életminıség fejlesztése, megfelelı lakhatás biztosítása az itt élık bevonásával;– A negatív társadalmi folyamatok megváltoztatása, egyéni fejlıdés lehetıségénekfelkínálása;– Elısegíteni a lakók közötti kapcsolatok létrejöttét.Gazdasági cél:– A terület gazdasági fejlesztése;– A helyi munkaerıpiac fejlesztése, a tartós munkanélküliség fejlesztése.Környezeti cél:– Környezeti minıség javítása;– Közterületek javítása és növelése (játszóterek, parkok).Ebben a projektben fontos szerepet kap a Mátyás tér. Nem csak a könnyőmegközelíthetısége miatt, hanem itt található a közösségfejlesztés szempontjábólkét intézmény: Lakatos Menyhért Általános Iskola és Gimnázium (Erdélyiutcai Általános Iskola és Gimnázium) és a Mátyás téri Közösségi Ház.A közösségi ház célja:A Magdolna negyed legfontosabb célja társadalmi. Az elsı lépés lenne az ittélık megszólítása, amivel lehetıséget biztosítanának a projektbe történı bekapcsolódásba,hogy ne csak szemlélık, hanem résztvevık is legyenek. Fontos,hogy a közösségi házban a különbözı generációk (szociális, kulturális) egyformánmegtalálják a számukra megfelelı szolgáltatásokat és programokat.


Szociális város-rehabilitáció 307A közösségi ház három részbıl áll:– Ifjúsági információs és tanácsadó iroda;– Vizuális kultúra oktatása (a Lakatos Menyhért Iskola programjához kapcsolódik);– Városrehabilitációs feladatok.Szolgáltatások:– Oktatás, továbbképzés;– Tanácsadás (továbbtanulás, munkakeresés, életmód);– Kulturális programok szervezése;– Kiállítás;– Szabadidıs tevékenység (internet klub);– Szomszédsági civil szervezetek befogadása.Az itt élı diákok jellegzetes problémái:– Pszichológia: Az iskolai kudarcélmények, melyeknek következményeitnehéz feldolgozni.– Diszkrimináció: A különbözı oktatási intézményekben hátrányosan megkülönböztetika más nemzetiségőeket.– Kommunikáció: A diákok sokszor nem értik azt a nyelvet, amit az iskolaközvetít (korlátozott kód, kidolgozott kód).– Szocializáció (lakókörnyezet, egészség, származás).– Krízis: Sok esetben jellemzı, hogy családi esemény miatt (válás, haláleset)a diák nem teljesít, amit az iskola nem tolerál.Feladatok bemutatása:– Ifjúsági információs és tanácsadó irodaEz egy humánszolgáltató intézmény, információkat és tanácsokat nyújt fiatalokszámára és kiegészítı segítıi szolgáltatást nyújt. Naprakész információkatközvetítenek nem csak a szociális, lakásügyi és egészségügyi kérdésekben, hanemszabadidıs, sport és kulturális programokról is.Elısegítik a fiatalok személyes fejlıdését, segít megtalálni a helyüket a társadalomban,és közvetít az egyének és az intézmények között.– (Vizuális kultúra) oktatási központFontos célkitőzés a közösségfejlesztés mellett, a gyermekek képességeinekfejlesztése kreativitásra épülı foglalkozásokon és korrepetálásokon keresztül.Amelyeket elsı körben a közösségi ház mellett lévı iskolában tanuló gyermekekkelkezdenek el. A kreativitás fejlesztésében hangsúlyt kap a digitális eszközökreépülı mővészeti oktatás, drámapedagógia, ami a kerületben élı többivagy más kerület fiataljait is megcélozza. Ezzel fontos helyszínt adva a kötelezıtanóráknak (számítástechnika, vizuális nevelés, médiaismeret).Ezek a programok délután szakkör formájában is folytatódnak, amelybe aszülık is be tudnak kapcsolódni, így részesei lesznek az iskola életének.


308 Csorba ZoltánAz intézményben olyan digitális eszközökkel ismerkedhetnek meg, amelyszámukra talán elérhetetlen, így a lehetetlen lehetségessé válik.A közösségi ház otthont ad annak a tanárképzı programnak, amely segítségévelaz iskolák tanárai elsajátíthatják a multimédiás oktatáshoz szükséges alapvetıtudást.Az intézmény lehetıséget ad a kerületben élı középiskolás diákoknak, hogydélutáni korrepetáláson vegyenek részt. A pedagógusok munkáját egy oktatásszervezıis segíti. Az oktatásszervezı a diákok iskoláinak folyamatos látogatásávalinformációt kap az ottani „életükrıl”. Az osztályfınökökkel kapcsolatottart, a felmerülı problémákra közösen keresik a megoldást. A szülı és a pedagógusnyelvezete némely esetben eltérı, ekkor az intézmény közvetítıként lépfel.A közösségi házban megjelennek kulturális és sport rendezvények is, melyekalkalmasak embereket összehozni és játékosságával, nyitottságával befogadóvátenni egymás iránt. A programok sokszínősége lehetıséget biztosít arra, hogymindenki a számára testhezálló rendezvényen megjelenjen. Közmővelıdésiprogramokon keresztül a diákok olyan tananyagokon túlmutató információhozjutnak, amivel alapmőveltségüket és ismereteiket bıvítik. Eljutnak különbözımúzeumokba, kulturális helyekre, ahova talán egyedül nem jutnának el.A nyári táborozás meghatározó, mert segítik a tanárok és diákok további közösmunkáját.– Városrehabilitációs IrodaFeladatuk a programok összeállítása. Ezen kívül összekötı szerepet játszik akerületi önkormányzattal, a fıváros illetékeseivel, a családsegítı központtal és asegítı civil szervezetekkel.A Magdolna program törekvései arra irányulnak, hogy újból élhetı városrésszéváljon, mely képes befogadni és hosszútávon megtartani a különbözıkultúrájú és társadalmi háttérrel rendelkezı rétegeket, generációkat. Ezen kívülaz embereket nyitottabb és átfogóbb világszemléletre neveljék. Hivatásuknaktekintik programjaik közösségfejlesztı és identitáserısítı hatásának elérését is.Budapest Józsefváros Magdolna Projekt.Képviselı-testületi határozatok, rendeletek.Irodalom


Szociális város-rehabilitáció 309The Rehabilitation Programme in Budapest – JózsefvárosMagdolna ProjectThe Magdolna Project (Budapest-Józsefváros) is a first attempt in Hungary toimplement the renewal of a multi-retarded urban district with the involvementof the residents – including integrated social, cultural and technical measures.This part of Józsefváros – in the 8th district of Budapest – is 34 hectares inarea and has some 12,000 residents The area is the largest uninterrupted metropolitanpoverty ghetto of Budapest. The Local Authority of Józsefváros devotedthemselves to this integrated social urban regeneration in 2004. Rév8 – theJózsefváros Rehabilitation and Urban Development Company – developed theMagdolna Project, as a medium-term regeneration initiative for a 15-year period.The regeneration process will b undertaken as a co-operation between theBudapest City Council and the Local Authority of Józsefváros.The Roma Service of Józsefváros has a leading rolein the implementation of the project.The projects target the renewal of such cumulatively disadvantaged segments ofthe city, within which social, economic and environmental problems appearconcentrated.The Medium-Term Urban Development Programme for Budapest is a significantnew initiative in the annals of urban planning in Budapest. To datemilestones along the road have been: quantitative analysis and the introductionof a rolling seven-year plan which ensured the adoption of a far-sighted developmentpolicy – the long-term City Development Concept. In accordance withthe values embodied in the City Development Concept and its strategic aims,the Programme contains medium-term action programmes – concurrent with theEU’s new Financial Perspective (Planning Period) of 2007–2013 – which giveclear guidance to parties involved in urban development. This guidance describeswhat aims the Budapest City Council has, what areas it wants to seedeveloped, and what programmes and major projects it wants to see executed.The aims of the Magdolna ProjectThe general purpose of the model programme is to introduce an urban rehabilitationscheme in Hungary where all programme elements are built upon theactive involvement of those living in the quarter. It should act as a catalyst forpubic initiatives and so create a unique, attractive and well-shaped part of thecity by the creation of new public and cultural sites and the renewal of existingones.


310 Csorba ZoltánThe social aim is to improve the standard of living by ensuring appropriateliving conditions – again by involving the current residents, by strengtheninglocal community cohesion and by retaining social diversity.The economic aim is to improve the income generation and self-reliance ofthe area, to develop the local labour market, so reducing long-term unemployment.The environmental aim is to enlarge the public and green areas both in sizeand quality, creating a sustainable living environment by continuous renewal ofbuildings in small stages, by retaining architectural values and by building newhouses.Urban Regeneration Programmes:– Building Renewal, involving the Tenants– “Green Key” Project – Renewal of Mátyás Square– Mátyás Square Community House “Glove Factory”– Education Programme– Crime Prevention Programme– Employment, Entrepreneur Programme– Community Development Programme


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSMUNKAPIACI TENDENCIÁKA CSONGRÁDI KISTÉRSÉGBENCzagány Lászlóegyetemi docensFenyıvári ZsoltadjunktusSzegedi Tudományegyetem Gazdaságtudományi <strong>Kar</strong>A Csongrádi kistérség Csongrád megye északi részén, Budapesttıl 109, Szegedtıl38 kilométerre, Bács-Kiskun és Jász-Nagykun-Szolnok megyék találkozásánálhelyezkedik el. A kistérséget keletrıl a Tisza, illetve a Szentesi kistérség,délrıl a Kisteleki kistérség, nyugatról a Kiskunfélegyházi kistérség és északról aKunszentmárton–Tiszaföldvári kistérség határolja. Területe 339 km 2 . A kistérségetnégy település alkotja: Csongrád város, Csanytelek község, Felgyı községés Tömörkény község. A településrendszer jellegzetes eleme a kiterjedt és sőrőnlakott tanyavilág.A munkalehetıségek alakulása a rendszerváltás utánCsongrád és vidéke a 19. század utolsó harmadától kezdve jelentıs „munkaerıexportır”volt. A vidék jellegzetes mezıgazdasági területnek számított, az iparilétesítményeket csak a mezıgazdasági tevékenységhez kapcsolódó – tipikusankis mérető – feldolgozó üzemek képviselték, s ezek munkaerı felszívó képességeelhanyagolhatóan kicsi volt. Általános volt a „rejtett munkanélküliség”, amikoris a nagy létszámú családok minden tagja a kis területen folytatott gazdálkodásbankeresett elfoglaltságot. A rendkívül munkaintenzív mezıgazdaság semtudott azonban megfelelı életlehetıséget biztosítani, az otthon munkát nem találtférfiak körébıl alakult ki a híres csongrádi kubikusság, amely egészen az1950-es évekig fontos jelensége volt Csongrád társadalmának.A második világháború utáni újjáépítés és a szocialista iparosítás nyománegyre több csongrádi és Csongrád környéki ember talált munkát lakóhelyétıl távols – mintegy a kubikus hagyományok folytatásaként – élte a kétlaki munkásoknehéz életét. Ezek közül többen találtak stabil munkahelyet az újonnan felépültgyárakban, megnyíló bányákban, számottevı volt az elvándorlás a környékrıl.


312 Czagány László – Fenyóvári ZsoltAz 1960-as évek elején a környéken is befejezıdött a mezıgazdaság átszervezése,s ennek kapcsán megnıtt a munkát keresık száma. Ezzel egyidejőlegapadtak a távoli munkalehetıségek. Ezt a felszabaduló munkaerıt elég nagymértékbentudták fogadni a szaporodó munkahelyek. A Tisza Bútoripari Vállalatvált a legnagyobb helyi foglalkoztatóvá. Különös hangsúlyt adott ennek az,hogy a többtelephelyes országos nagyvállalat központja Csongrádra került, így amőszaki értelmiségi, közgazdász illetve hivatalnoki munkahelyek száma is gyarapodott.„Fénykorában” a bútorgyár közel 1000 embert alkalmazott. A másikjelentısebb ipari létesítmény a hőtıberendezések gyára volt, amely a „vasasok”számára jelentett stabil megélhetési forrást. Kisebb üzemekkel képviseltettemég magát Csongrádon a kötöttáruipar és a háziipar. Mindent egybevetve az1970-es, 80-as években Csongrádon mintegy 2000 ipari foglalkoztatott volt, aziparban többen dolgoztak, mint a mezıgazdaságban, vagy a szolgáltatásban. Azidegenforgalmi adottságokat ugyan messze nem használta ki a város, de a páratlanadottságokkal rendelkezı Körös torkolat és az öregváros vendégei kétségtelenülhozzájárultak a helyi kiskereskedelem és vendéglátás prosperálásához. Akésıbbi fejlemények tükrében nem lebecsülendı az, az üzleti célzatú idegenforgalom,amely a jól mőködı és széles hazai és külföldi kapcsolatokkal rendelkezıipari létesítményekkel volt összefüggésben.A munkahelyek számának csökkenése nagyjából a rendszerváltás éveibenindult el, de a csongrádi kistérségben nem közvetlenül a rendszerváltással és azezzel kapcsolatos piacvesztéssel van összefüggésben. Sokkal inkább az építkezések,fıként a lakásépítések dekonjunktúrájának áldozata. A bútorok iránti keresletáltalában is korrelációs kapcsolatban van a lakásépítkezésekkel, de a TiszaBútoripari Vállaltnál ez a kapcsolat még szorosabb, ugyanis a gyár hatalmasvolumenben szállította a házgyári lakásokhoz a nagy sorozatban gyártott beépíthetıelıszoba- és konyhabútorokat. E piac drasztikus beszőkülése súlyos következményekkeljárt.A hőtıberendezések iránti kereslet visszaesése is fıként az építkezések megtorpanásávalvolt összefüggésben. A kötöttáru iparban az alapanyag beszerzésnehézségei és – fıként – a külföldi áruk dömpingje okozott kivédhetetlen támadásokat.A bútorgyár és a hőtıberendezések gyárában jelentıs létszámleépítések voltak,majd egy igen hosszú – gyakran szinte átláthatatlan – privatizációs, illetveátalakulási folyamat következett.Demográfiai folyamatokA kistérség népessége az elmúlt két évtized során mintegy 15 százalékkal csökkent.Ebbıl az 1986–1995-ös idıszakra esik 12 százalék, az utóbbi évtizedre 3százalék, ami azt jelzi, hogy a népesség csökkenése szoros összefüggésbe hozhatóa gazdasági konjunktúrával, illetve a munkapiaci tendenciákkal.


Munkapiaci tendenciák a Csongrádi kistérségben 3131. táblázatA népesség alakulása a Csongrádi kistérségben (fı)1985 1995 2005Csongrád 21 154 18 970 18 195Csanytelek 3 570 3 022 2 943Felgyı 1 549 1 428 1 429Tömörkény 2 411 1 931 1 869Együtt 28 684 25 351 24 436% 100,0 88,4 85,2Forrás: Csongrád megyei statisztikai évkönyvek.A munkapiaci tendenciákkal való összefüggés még nyilvánvalóbb, ha népességcsökkenését mutató adatokat felbontjuk. A népesség változása alapvetıenkét tényezıvel kapcsolatos: egyrészt a természetes szaporulattal, másrészt a beilletvekivándorlással. A Csongrádi kistérségben a születések száma az elmúltidıszakban folyamatosan csökkent, míg a halálozások száma ingadozott, a 90-es évtized második felében nıtt, az utóbbi 5-6 évben csökkent. A népesség természetesfogyása – hasonló módon a 90-es években nıtt, a 2000-es évekbencsökkent.Az elvándorlásról korábban már szóltunk, s megállapítottuk, hogy a szocialistaépítkezések idıszakában és a helyi iparfejlesztés megindulása elıtt folyamatosanjelentıs volt az elvándorlás. Ez a tendencia az 1970–80-as évekbenmegállt, majd 1991 után, párhuzamosan a térség nagyarányú munkahelyvesztésévelismét meglódult.Csongrád városban a 80-as években lényegében csak a természetes fogyásmiatt csökkent a lakosság száma, 1991–95 között viszont öt év alatt a halálozásokszáma 630-cal haladta meg a születések számát, vagyis a természetes fogyásennyi volt, az elvándorlás révén viszont 756 fıvel csökkent a város lakosainakszáma. Késıbb ez a fajta mobilitás csökkent, sıt a 2000-es években pozitívegyenlege van a bevándorlási mérlegnek. (Csongrád megyei statisztikai évkönyvek)A dekonjunktúra éveiben is a halálozások száma mindig meghaladta a születésekszámát, ennek ellenére a népesség átlag életkora nıtt. Ennek egyszerő magyarázataaz, hogy az elvándoroltak zöme a fiatalabbak illetve a középkorúakközül került ki. A korszerkezetnek ez a változása további negatív hatással volt atermészetes szaporodásra.Az elmúlt 5-6 év során ez a negatív tendencia megállt, a beköltözık számaCsongrádon és Felgyın évrıl évre meghaladja az elvándorlók számát, a másikkét község negatív egyenlege ezt kistérségi szinten alig rontja. Az átlagéletkor2001 és 2005 között lényegében nem változott. Ennek ellenére a megyében továbbrais a Csongrádi kistérségben a legjobban elırehaladott a népesség elöre-


314 Czagány László – Fenyóvári Zsoltgedési folyamata. A 60 éven felüli népesség aránya Csongrád megyében 21,5; aSzegedi kistérségben 20,1; a Csongrádi kistérségben 25,1. (KSH Szegedi Igazgatósága,2006.) Ez nem annyira a 90-es évek depressziójával van összefüggésben– akkor ugyanis a megye más területein hasonló folyamatok mentek végbe– sokkal inkább a 60-as, 70-es évek elvándorlási hullámával magyarázható.A szolgáltatások iránti kereslet alakulásaA halmozott körforgás elve szerint a népesség csökkenése és korösszetételénekkedvezıtlen alakulása tipikusan a helyi szolgáltatások iránti kereslet csökkenéséveljár. Nézzük meg ennek néhány jellegzetes megnyilvánulását vizsgálódásunkterületén!A legfeltőnıbb az alapfokú oktatás szolgáltatásainak visszaesése. Csongrádvárosban 1990 és 2005 között a lakosság száma 20 021 fırıl 18 195 fıre, vagyis9,2 százalékkal csökkent; ugyanebben az idıszakban az általános iskolaitanulók száma 1899 fırıl 1495 fıre, vagyis 21,3 százalékkal csökkent. Nagyrésztezzel van összefüggésben az, hogy a munkanélküliek között feltőnıennagy a szellemi foglalkozásúk aránya a kistérségben. (Csongrád megyei statisztikaiévkönyvek)Egészen az 1970-es évekig Csongrád városban és a kistérség községeiben atelepülésszerkezet és a lakásállomány alig változott. Az építkezések inkábbfelújítások illetve a megszőnt lakások pótlása volt. Csongrádot a házgyári lakásépítésekmásodik nagy hulláma érte el és egyrészt a kertvárosi, illetve mezıgazdaságiterülető Bökény városrészben, másrészt a város centrumában is épültektöbbszintes lakóházak, sıt toronyházak is. A 90-es években a lakásépítés lendületealaposan lefékezıdött, az 1990–2005 közötti idıszakban mindössze 51-gyelnıtt a lakások száma, ami a 8458-as lakásállományhoz képest elenyészı. Mindezekellenére a megye kistérségei között a Csongrádiban mutatkozik legjobbnaka lakásellátottság, a száz lakásra jutó lakosok száma itt a legalacsonyabb. ACsongrádi kistérségben ez a mutató 214, míg például Hódmezıvásárhelyen 243.Az ismertetett demográfiai folyamatok egyik következménye az, hogy a kistérségbenélık jövedelmi viszonyai kedvezıtlenebbek a megyei átlagnál. Az átlagjövedelemrevonatkozó megbízható adatot nem találtunk, de a személyi jövedelemadózássalkapcsolatos KSH felmérés adatai elég jól jellemzik a megyeijövedelemdifferenciákat. Míg megyei átlagban az adózók aránya a lakosságonbelül 42 százalék, Szegeden pedig 45 százalék, addig a Csongrádi kistérségben39 százalék. Az egy adófizetıre jutó személyi jövedelemadó befizetésben mégnagyobbak a különbségek, a Csongrádi kistérségben 2004-ben kb. 150 ezer forintvolt az egy befizetıre jutó személyi jövedelemadó, miközben Szegeden ésHódmezıvásárhelyen 200 ezer forint feletti ez az adat (KSH Szegedi Igazgatósága,2006.)Ez természetesen kihat a helyi szolgáltatások iránti keresletre is. A kistérségközségeiben a szolgáltatások kereslete és kínálata hasonló volumenő és színvo-


Munkapiaci tendenciák a Csongrádi kistérségben 315nalú, mint a megye többi hasonló nagyságú községeiben. Jelentıs különbségvan azonban Csongrád város és a megye többi városának szolgáltató hálózataközött és ez a rés az 1990-es években tágult ki. A vendéglátás szerkezete átalakult.Miközben a helyi lakosság ellátását szolgáló hálózat szőkült, helyi szintenpatinás vendéglátóhelyek zártak be, a fokozatosan kibontakozó idegenforgalmiegységek bıvültek. Jó példa erre, hogy miközben a patinás Erzsébet szálló szállodairésze jelentısen csökkentett kapacitással alig-alig mőködik, étterme pedigbezárt, addig az Öregváros nádtetıs házaiban kialakított szálláshelyek irántikereslet meglehetısen élénk és a Körös toroki idegenforgalomra új vendéglıket,cukrászdákat nyitottak meg.Foglalkoztatás, munkanélküliség, perspektívákA tárgyalt folyamatok, események nyomán a munkapiaci kereslet az 1970-es,80-as évek fellendülése után a rendszerváltás éveiben lecsökkent. Hirtelen megnıtta munkanélküliek száma és aránya. Az 1990-es évek elsı felében 12–15százalékos volt a munkanélküliségi ráta, az évtized második felében azonban ezjelentısen lecsökkent, 2005-ben már alig több mint 6 százalék volt. (KSH SzegediIgazgatósága,2006) Ez a mutató pontosan egybeesik a megyei átlaggal,kissé jobb, mint Hódmezıvásárhely és Szentes mutatója, de sokkal rosszabb,mint a Szegedi kistérség munkanélküliségi rátája. A Makói, a Kisteleki és aMórahalmi kistérségben a munkanélküliségi ráta 8–9 százalék között mozog.Ne felejtsük azonban el, hogy az inaktív népesség aránya – fıként az idısekmagas aránya miatt – e kistérségben igen nagy, tehát az egy foglalkoztatottrajutó eltartottak száma a Csongrádi kistérségben magasabb a megyei átlagnál.A halmozott körforgás sémája szerint a leszakadó vidéki térségek, ha egyszerbekerülnek a depressziós körbe, akkor onnan nehéz kitörni. Az elsı, sokkszerőmunkahely csökkenés után az árupiaci kereslet csökkenése nyomán újabbés újabb munkahelyek szőnnek meg, egy lefelé mozgó kumulatív folyamat zajlik.Úgy tőnik, hogy a Csongrádi kistérség a 90-es évek elsı felének sokkja utánki tudott törni ebbıl a bővös körbıl. Ennek egyik összetevıje az volt, hogy egyrészta szétesı nagyobb munkahelyek egy részét a sikeres privatizációk, átalakulásokután részben meg lehetett menteni, másrészt új befektetık is megjelentek.Közülük legjelentısebb a Masterfoods magyarországi részlege, amelyik aCsongrád-Bokros városrészben nagy állateledelt gyártó kapacitást hozott létre.A foglalkoztatottak száma 350 fı. Az üzem a növényi eredető alapanyagot a térségbılvásárolja fel, tovább szaporítva ezzel a munkahelyek számát. Kistérségiszinten számottevınek minısíthetı a hőtıberendezéseket gyártó két cég 300 fıslétszáma. A szebb napokat megélt bútorgyár utódja, a Roba Tisza Kft. manapság100–120 fıt foglalkoztat. Hasonló nagyságrendő a mezıgazdasági termelésselés élelmiszerek feldolgozásával foglalkozó Héjja Testvérek Kft. is.


316 Czagány László – Fenyóvári ZsoltA kistérségben a jövıben is a kis- és középvállalati mérető ipari létesítményekreképzelik alapozni a foglalkoztatást. Ennek elısegítését szolgálja aCsongrádi Környezetvédelmi Ipari Park. A potenciális befektetık fıként a rendelkezésreálló munkaerı alacsony képzettségi színvonalát kifogásolják.IrodalomCsongrád megye Statisztikai Évkönyve 1990–2005. KSH.Csongrád kistérségi foglalkoztatási paktum Csongrád, 2006.KSH Szegedi Igazgatósága (2006): Tájékoztató Csongrád megye gazdasági fejlettségérıl,demográfiai változásairól, a kistérségek helyzetérıl.Trends of the Labour Market in the Csongrád Micro-RegionThe happenings of the last 15 years in the micro-region examined clearly showthe gradual intensification of labour-market problems in disadvantaged regions.The process started with growing unemployment caused by the change of thepolitico-economic system, and, as a consequence, there commenced significantemigration which quickened the increase in the average age of the population,caused a distortion in demography and a decrease in population. Due to thispopulation decrease and its distorted form, the demand for local services hasdropped, so leading to further unemployment. The negative trend was halted byFDI (Foreign Direct Investment) which has created new jobs.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSAZ ESEMÉNY JELENTİSÉGE A KISTÉRSÉGIMARKETINGBEN – A SÁRKÖZI LAKODALOMPÉLDÁJAFojtik JánosPécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Somogyi AnikóIIR HungaryA marketing területi alkalmazása nem új kelető jelenség; gyökerei – mint szintemindené a marketingben – az amerikai kontinensen keresendık. Európában, az1900-as évek elején a brit és francia tengerpartot reklámozták annak érdekében,hogy turistákat csábítsanak oda (Rainisto, 2003). Ekkor, és még jó néhány évtizedigazonban, elsısorban a terület értékesítése (place selling) volt a fı cél,mely jórészt a reklámozás különbözı formáin alapult. Mára azonban a marketingszemléletlassan beépül a területfejlesztés és a településtervezés meghatározógazdasági, stratégiai eszközei közé, amit a területi egységek gazdasági elınyökszerzésére irányuló, fokozódó versenye váltott ki (Garamhegyi, Révész,2000; Hegyi, 2007; Lengyel, 2000). Közép-Európában, s így Magyarországon isa rendszerváltást követı években nyert nagyobb szerepet a marketing. Az országrészekfejlettségében mutatkozó jelentıs eltérések, az önkormányzatok önállóságánaknövekedése, az ezzel együtt járó funkciók és feladatok gyarapodása,a források szőkössége egyaránt kiváltói az új szemlélet felértékelıdésének.A helymarketing típusaiSok magyar szerzı szinonimaként kezeli a hely-, a területi, a térségi, a város- ésa településmarketing kifejezéseket. Van ennek némi indokoltsága, ám mégisszükséges a köztük fennálló szemléletbeli különbségek árnyalása. A terület- éstérségmarketing lényegét tekintve egy téregység fejlesztési politikájának piacközpontúmegközelítése (Orosdy, 2005). Fojtik (1998) úgy látja, hogy a helynem feltétlenül település; lehet térség is, vagy egycélú létesítmény (pl. telephely,ipari vagy üdülıhely, közlekedési csomópont, stb.) is. Piskóti és társai(2002) a településmarketing kifejezést preferálják a városmarketing helyett,hogy érzékeltessék a marketingszemlélet szükségességének méretektıl való


318 Fojtik János – Somogyi Anikófüggetlenségét. A régió kifejezéssel a települések együttmőködésébıl álló területi(természeti, gazdasági, társadalmi) egységre; tervezési, statisztikai, közigazgatásiegyüttmőködésre utalnak.E sorok szerzıi azonban nem gondolják, hogy a helymarketing jellege, természeteés megvalósítása független lenne egyrészt a hely méretétıl, másrésztpedig a helynek a jellegétıl. A marketing számára eltérı lehetıségeket kínál egy„nagy” hely (milliós nagyváros, nagy földrajzi kiterjedéső régió, tartományok,esetleg ország), és egy „kis” hely (kistelepülés, kistérség, stb.) A különbség akiszolgálható piaci szegmensek számában van. Ugyancsak egyszerősítve és különösebbmagyarázat nélkül azt gondoljuk, hogy a nagy helyek inkább márkaként(éspedig ún. győjtı- vagy esernyımárkaként) mőködnek (sok szegmens,sok célpiac, defókuszált marketing). Ebbıl fakad, hogy a nagy helyek komplexmarketingstratégiát folytathatnak, sokféle szegmenst szolgálhatnak ki és marketingcéljukaz adottságok kedvezı volta és a lehetıségek széles köre miatt nemfeltétlenül „a város értékesítése”, hanem a helymárka imázsán felépülı vonzerıfejlesztés.A kis helyek ellenben inkább termékként léteznek abban az értelemben,ahogyan az például az Ashworth & Voogd (1997) könyvében ki van fejtve.A kisebb helyek többé-kevésbé kényszerőségbıl niche stratégiát folytatnak (haegyáltalán), mivel többnyire egyféle (vagy nagyon kevés) adottságuk, lehetıségükvan (kevés – egy – szegmens, fókuszált marketing). Megint csak erıs leegyszerősítésselazt mondhatjuk, hogy a kis helyek vagy beruházási termékek(telephely), vagy pedig turizmustermékek (desztináció). İszintén szólva, azt isgondoljuk, hogy a kettı többé-kevésbé ki is zárja egymást.A példánk azt van hivatva illusztrálni, hogy a desztinációmarketing (Das etal., 2007) egyik fontos kérdését, azt tudniillik, hogy mi célból menjen ez azutazó az adott – kis – helyre, és mi célból maradjon ott valamennyi ideig, adottesetben a szegényes tárgyi feltételeket ellensúlyozó, az unikális kulturális környezetreépítı eseményalapú marketing segíthet megválaszolni.Példa: Sárközi lakodalomA Tolna megyei Sárközben, Bátán festıi a környezet és különleges népmővészetiremekek találhatók. De mivel nincs munka, bejárni a környezı településekrenehézkes a szegényes infrastruktúra miatt, pusztul a falu, ami az építettkörnyezeten is látszik. Bár létezik gátrendszer, mégis évrıl évre árvízi problémákmerülnek fel, sokan éppen az áradások miatt költöznek el. Báta nem rendelkezikjelentısebb fizetıképes kereslettel, különleges munkaerıbázissal vagyenergiaforrással, de még különösebb infrastruktúrával sem, ezért beruházásitelephelyként nem állja meg a helyét. Marad – ha egyáltalán valami –, hogy turizmustermékkéntmőködıképes lehet. Ugyanakkor hagyományos turisztikaiadottságai is behatároltak. Nyilvánvalóan nem rendelkezik olyan széles körő lehetıségekkel,mint egy nagy település – és az ı szempontjából egy százezres településmár nagy. Báta nem helymárka. Ha nem az, akkor – ha egyáltalán vala-


Az esemény jelentısége a kistérségi marketingben… 319mi – helytermék. A kérdés továbbra is az, hogy vajon mi lenne az a terméktulajdonság,ami a turistákat Bátára, illetve a kistérségbe, a Sárközbe hozná ésvalamennyi ideig ott is tartaná. Úgy látjuk, hogy ez a terméktulajdonság – különösebbadottságok híján – valamilyen esemény, attrakció lehet.Ebben az évben Báta rendezte a Sárköz egyetlen komoly turizmusmarketingattrakcióját,a Sárközi lakodalom címő háromnapos programot. Általánosságbanelmondható, hogy a turisztikai események, attrakciók:– látogatókat vonzanak mind a helyi lakosság, mind pedig a turisták körébıl;– kikapcsolódási és szórakozási lehetıséget kínálnak;– a látogatók elvárásainak, szükségleteinek kielégítésére megfelelı szintőés színvonalú szolgáltatáscsomagot kínálnak.1. ábraForrás: Térképcentrum alaptérképét felhasználva a szerzık saját szerkesztése.A néprajzi Sárköz Tolna megye déli részén található és hat települést foglalmagába. Ez a hat település: İcsény, Decs, Sárpilis, Alsónyék, Pörböly és Báta.


320 Fojtik János – Somogyi AnikóÖsszekötötte az itt élıket a sajátos természeti környezet és az ebbıl adódó életmód.A Sárköz népe a Duna, kisebb mértékben pedig az abba torkolló Sárvízkis- és nagyvíz váltakozásának ritmusa szerint alakította ki életformáját. Már atörök megjelenése elıtt kialakították a mővelt és gazdag magyar polgár sajátságoséletstílusát, aki virágzó gazdaságot teremtett, gyermekeit iskoláztatta stb.Késıbb ez a kultúrtáj elvadult, elmocsarasodott, ezzel együtt a lakosság életnívójais csökkent, és csak a 18. század végén, a 19. század elején lezajló folyószabályozásokután indult meg újra a gazdasági fellendülés, mely magával hoztaa népmővészet kivirágzását. A terület kultúráját, népmővészetét tekintve összefüggı,a települések ma is szoros kapcsolatokat ápolnak egymással. Bár a településekgazdasági helyzete, illetve lehetısége eltérı, a gazdagabb településeksorsa nem választható el a szegényebb, fejletlenebb falvakétól, mivel az attrakcióhitelességét, érdekességét jelentısen erısíti az összefogás, a régi sorsközösségvállalása. (A gazdagságot mutatja, hogy régen, ha egy sárközi menyecskefelöltözött, legalább egy hold föld árát vette magára, mivel a ruhaanyagot egyenesenLyonból hozatták, és a gazdag gyöngydíszítés is külföldi portéka volt.A kistérség napjainkban is profitál a különleges környezetbıl és a régi gazdagságból,mivel ezekre épül– a gemenci vadászturizmus (vaddisznó, gímszarvas);– az esemény-, rendezvény- és kulturális turizmus (Sárközi lakodalom, keszegfesztiválstb.);– az ökoturizmus (a nemrégen megnyílt ökocentrummal), illetve– a vízi turizmus, ami jelenleg leginkább a helyiek kikapcsolódását szolgálja.Fontosabb fejlesztési iránynak tekinthetı a falusi turizmus, az ökoturizmus, akonferenciaturizmus, az eseményturizmus, és az örökségturizmus.Azon el lehetne vitatkozni, hogy mindebben valóban van-e a gyakorlati eredményekszempontjából is észrevehetı potenciál, az eseményturizmust azonbanmagunk is ide számítjuk. Mivel egy hely megismertetéséhez oda kell vonzani azembereket, fontos valamilyen kiemelkedı attrakció kialakítása, ami ebben ahelyzetben a helytermék fı attribútumaként alapul szolgálhat a társuló eseményeknekahhoz, hogy a térség (település) esetleges többi értékét is megismerhessékaz érdeklıdık.A Sárközi lakodalom évente megrendezett lakodalmas fesztivál, amely részintturisztikai attrakció, részint pedig alkalmas arra, hogy a látogatókat megismertessea Sárköz népmővészetével, gasztronómiájával, népi hagyományaival,különös tekintettel a lakodalmas szokásokra. A Sárközi lakodalom háromnaposeseménysorozatát a Sárköz hat községe felváltva rendezi meg. A Sárközi lakodaloma térség, illetve az éppen rendezı község fı turisztikai attrakciója, amiönmagában is nagyon fontos, ugyanakkor azt is elvárjuk tıle, hogy emlékeztessenis, hozzájáruljon ahhoz is, hogy a látogatók megismerjék ennek a területneka többi adottságát is, hiszen minél több erıs turisztikai attrakcióval számolhategy terület, annál nagyobb sikert érhet el. Az eseménynek ma is megvan az


Az esemény jelentısége a kistérségi marketingben… 321országos ismertsége, a lehetıségek azonban koránt sincsenek kimerítve. A jelenlegiprogram a hagyományos lakodalmas készülıdést és magát a lakodalmattartalmazza, különbözı népmővészeti programokkal tarkítva. Szombaton estekerül sor az esemény csúcspontjára, ha tetszik, az attrakció fı attrakciójára, alakodalmas vacsorára, amire bárki befizethet, aki kíváncsi a tradicionális Sárközilakodalomra.Az esemény továbbfejlesztésére, a szinergikus hatások kiaknázására talánabból érdemes kiindulni, hogy a jelenlegi felfogás szerint nagyon fontos szerepevan a speciális személyes kapcsolatoknak, a gasztronómiának és a bornak, valamintaz unikális látnivalóknak.Elsısorban is kézenfekvınek látszik összekapcsolni ezt az eseményt a gasztronómiaés bor ünnepével a térségben. Ennek alapját egyrészt a híres decsi bor,valamint a lakodalmas menü teremti meg, ami igen jól bemutathatja egy külföldiszámára is a hagyományos magyar ételeket. A környék (Szekszárd, a völgységifalvak) borászaival együttmőködve borkóstolókra (melyekre, pl. lovas kocsivallehetne eljutni), kiállításokra, pincelátogatásokra kerülhet sor. Továbbmenve:a fejlesztés iránya lehet – a Sárközi lakodalom, mint attrakció megfelelıismertségére alapozva – a helyi gasztronómia önálló attrakciókénti megjelenítésea piacon. A kistérség természeti adottságaira alapozva vadhúsételek fesztiválját,vagy Szent András napi disznóvágást is lehet szervezni, ami a szezonalitáskiküszöbölése irányába hat. Francia, olasz és dán példákra hivatkozunk, tudván,hogy az attrakció ajánlati és marketingkommunikációs megalapozása jelentıserıfeszítést kíván (összegszerően is).A szolgáltatásokra általában jellemzı megfoghatatlanság ellen a turizmusmarketingmár kitalálta a „hazavihetı élmény” megoldásait, amelyek a mi esetünkbenis alkalmazhatóak:– Speciálisan csomagolt sárközi lakodalmas bor.– Sárköz ételei szakácskönyv, különleges lakodalmas kiadásban.– Személyre szabott album a Sárközi lakodalomról.– Fénykép (felállítható lenne egy életnagyságú kép melyen az ifjú pár látható,a látogatók beállhatnának mögé, hogy az elkészített képen az ı arcuklegyen látható, mint menyecske, vagy vılegény).– A Sárközi lakodalom zenei anyaga (a vendégcsoportokkal együtt).– Különleges sárközi ékszerek, ruhák, szıttesek.– Képeslapok a Sárközrıl.– Sárközi menyasszony és vılegény baba az ıcsényi babakészítıktıl.– Pólók, egyéb kiegészítık melyen a Sárközi lakodalom jelképe (fontoslenne egy jellegzetes kép, jel kialakítása) vagy felirata, képe látható.– Sárközi lakodalmas naptár, melyen fel van tüntetve az egész éves sárköziprogram.A sort hosszan lehetne folytatni; a lényeg az, hogy a kínálatban megjelenjeneka terület népmővészeti termékei is.


322 Fojtik János – Somogyi AnikóBizonyára jót tesz majd az attrakció fejlıdésének, ha valamiféle intézményeskapcsolat alakul ki a Sárköz és a Pécsi Tudományegyetem különbözı karaiközött. Egyrészt a fiatalok bevonása önmagában is új színt, új közönséget vonza térségbe. Másrészt a néprajzszakos vagy éppen a marketingszakos hallgatóktudnának tenni egyet s mást az ügy érdekében (kutatás, konferenciák, marketingprogramok).Harmadsorban pedig talán a Mővészeti <strong>Kar</strong> és a Sárköz kapcsolatátjelezhetnék különféle alkotói pályázatok akár a Sárközi lakodalom kapcsánis, továbbá kiállítások, kortárs összmővészeti események stb. Ezzel ık isbekerülnek a térségbe, és a késıbbiekben, például a vízi turizmus vagy az ökoturizmusfogyasztóivá és szószólóivá válhatnak.ÖsszefoglalásElıadásunk szerény illusztrációja kívánt lenni (költségvetés nélkül) annak, hogymilyen lehetıségek rejlenek a helymarketingben akkor is, ha az adott hely erıforrásokbanszegény, mérete, infrastruktúrája kicsi, de rendelkezik valamilyenpotenciális megkülönböztetı versenytényezıvel, aminek a kihasználása kiemelkedésilehetıséget kínál: piacképes és jövedelmezı turisztikai termék kifejlesztésére.IrodalomAshworth, G. J. és Voogd, H. (1997): A város értékesítése. Budapest, KJK.Das, D., Mohapatra, P. K. J., Sharma, S. K. & Sarkar, A. (2007): „Factors Influencingthe Attractiveness of a Tourist Destination: A Case Study”, Journal of Services Research,7 1, 103–34. p.Fojtik J. (1998): „Településmarketing vagy önkormányzati marketing?” In Az elhagyotterı, Tudomány, 6. szám. Kaposvár, a Csokonai Vitéz Mihály Tanítóképzı Fıiskolakiadványai, 51–60. p.Garamhegyi Á., Révész B. (2000): „A területi marketing, mint az önkormányzatokversenyképességének egy lehetséges eszköze”, In Farkas B. és Lengyel I. (szerk.):Versenyképesség – regionális versenyképesség. Szeged: JATEPress, 124–37. p.Hegyi F. B. (2007): „Marketingorientált városfejlesztés”. – Tér és társadalom, XXI. 3.129–41. p.Lengyel I. (2000): „A regionális versenyképességrıl”. – Közgazdasági Szemle, XLVII.12. 962–87. p.Orosdy B. (2005): Kistérség és marketing. Pécs, <strong>PTE</strong> ÁJK.Piskóti I., Dankó L. és Schupler H. (2002): Régió- és településmarketing. Budapest,KJK-KERSZÖV.Rainisto, S. K. (2003): Success Factors of Place Marketing. (Unpublished doctoraldissertation.) Helsinki University of Technology, Espoo, 274 p.


Az esemény jelentısége a kistérségi marketingben… 323The Role of Events in Destination Marketing(The Case of the Sárköz Wedding Feast)In this paper, the authors discuss the role which place marketing can play in asmall and relatively poor region. After a short summary of some approaches toplace marketing, the authors argue that it is important for such a place to find anevent or attraction as a field of competence to create a differentiated advantagein the tourism market and to establish the micro-region of Sárköz, Hungary, as aregion of particular ethnographic interest, gastronomic quality and competence.The paper illustrates how the Sárköz Wedding Feast as a tourism marketingattraction can be used to create sustainable, small-scale production-consumptionrelations and, therefore, local cultural sustainability.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSFOGLALKOZTATÁS ÉS FEJLESZTÉSILEHETİSÉGEK TÁVMUNKAHÁZAKSEGÍTSÉGÉVELForgács TamásPhD-hallgatóPécsi TudományegyetemRegionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaA távmunkaház egy olyan irodahelyiség, ahol a munkavégzık munkafeladatokatlátnak el az ıket foglalkoztató munkáltató számára úgy, hogy a felek közöttmunkaviszony áll fenn. A távmunkaházban korlátozott számú (egy vagy néhány)munkáltató munkavállalói dolgoznak, a munkáltatóval való kapcsolatotinformatikai (például számítógép) és kommunikációs (például internet, telefon,videokonferencia) eszközökkel tartják fenn. A távmunkaházat a legtöbb esetbenegy harmadik fél (például önkormányzat vagy vállalkozó) alakítja ki és tartjafenn a munkaadók egyedi elvárásai alapján, és az egyes munkahelyeit a munkaadóbérli. A távmunkaház a nyilvánosság elıl elzárt, oda csak azok a munkavállalókléphetnek be, akiknek a munkáltatói a munkahelyeket bérlik. A távmunkaházata helyfüggetlenség és a szervezeti felépítéstıl való függetlenség választjael a telephelyektıl (Mokhtarian, 1991; Bagley, 1994). A helyfüggetlenség alattazt értjük, hogy ugyanolyan felszereltség mellett a távmunkaháznak bárhol létrehozhatónakkell lennie, azaz nem tartalmazhat helyfüggı funkciókat (példáulértékesítési pont). A szervezeti felépítéstıl való függetlenség azt jelenti, hogy atávmunkaház nem rendelkezhet saját piramishierarchiával, a munkavállalók jelentésikötelezettsége a távmunkaháztól eltérı helyen dolgozó vezetı felé irányul– hacsak nem maga a vezetı is a távmunkaházból dolgozik, ilyenkor viszonta vezetınek kell, hogy legyen legalább egy, nem ott dolgozó beosztottja.A távmunka típusain belül a hagyományos foglalkoztatáshoz a távmunkaházáll legközelebb, így ennek megvalósítása lehet a legelsı lépés a vállalatoknál. Atávmunkaház ugyanis mint szatellit iroda funkcionál, és lehetıséget biztosít amunkaadó elıírásainak megfelelı munkakörnyezet kialakítására (például biztonságikövetelmények, erıforrások rendelkezésre állása, logisztika [Bagley,1994]). Egyes adatrögzítési és adatfeldolgozási munkakörök betanítható jellegelehetıvé teszi, hogy gyakorlatilag bármely alapképzettséggel rendelkezı mun-


Foglalkoztatás és fejlesztési lehetıségek távmunkaházak segítségével 325kavállaló képes legyen a munkafeladatok megfelelı ellátására. A távmunkaházkiküszöböli az otthoni távmunka egyes hátrányait, de elérhetıvé teszi a távmunkaáltalános elınyeit is – a távmunkaház tehát optimális megoldást nyújthata vállalatok számára (Bagley, 1994).A távmunkaház elsısorban abban tér el a teleházaktól és az eMagyarországpontoktól, hogy ez a nyilvánosság számára nem látogatható, kizárólag a távmunkaházüzemeltetıivel szerzıdéses kapcsolatban levı munkáltatók távmunkásaijogosultak a belépésre. Ez a különbség teszi lehetıvé azt, hogy a távmunkaházmunkakörnyezete a munkáltatók elıírásaihoz és szabályozásaihoz legyenigazítva. A teleházak esetében ez nem lehetséges, ugyanis a nyilvánosság kizárásávalpont funkciójuk alakulna át. Ezért látjuk szükségesnek a fenti terminológiatisztázását, hogy egyértelmően meg tudjuk különböztetni e két mőködésimodellt.A távmunkaházak kezdeti idıszakában még voltak olyan vélemények, hogya távolság miatt megnövekedett kommunikációs költségek olyan jelentısek,hogy ezek nem teszik fenntarthatóvá üzemeltetésüket (Jansen, 1995). Napjainkbanazonban megállapítható, hogy a kommunikációs költségek gyakorlatilag távolságfüggetlennéváltak, az ország minden pontján szinte azonos áron lehethozzáférést vásárolni, továbbá a legtöbb esetben a kommunikáció forgalomfüggetlen,azaz költsége nem függ a rajta átfutó adatok mennyiségétıl. Ez a változásegy új korszakot nyitott a távmunkaházak számára.A távmunkaházakat ma már széles körben alkalmazzák egyes országokban.Az USA-ban például csak állami adminisztrációs céllal 14 távmunkaházat üzemeltetnek(GSA, 2008). A távmunkaházak kihasználtsága 13–90% között váltakozik,átlagban 34% (Bagley, 1994, 39.).A nagyvárosoktól való távolság jelentısen alacsonyabb mőködési költségekenteszi lehetıvé egyes munkafeladatok távmunkaházból történı ellátását,amely jelentıs motivációt jelent a vállalatok számára (például a bérköltségek30%-kal, az ingatlanköltségek mintegy 50%-kal is alacsonyabbak vidéken, mintegy nagyvárosban) (Bagley, 1994. 99. p.). Mivel a szellemi tevékenységek költségeelsısorban a bérbıl, ingatlanból és kommunikációs költségekbıl tevıdikössze, a távmunka révén a vállalatok azonnali, 20–40%-os költségcsökkenéstrealizálhatnak.A távmunka gazdasági elınyt jelenthet egy település számára is. A távmunkásfoglalkoztatás során a béreken keresztül tıke és tudás áramolhat a régióba.A tıke a helyi vállalkozások bevételét növelheti, a tudás pedig javíthatja a helybenlakók elhelyezkedési és vállalkozási esélyeit. A térség így a közlekedés jelentısfejlesztése, és ipari központ telepítése nélkül is jelentısen képes javítanigazdasági helyzetét. A távmunka által tehát az egész térség gazdasági és foglalkoztatásiversenyképessége javulhat (Bagley, 1994; Campbell, 1995; Ernberg,1998; Gomez, 1999).


326 Forgács Tamás2006 végén, „távmunkaház interregionális koncepciójának kidolgozása ésmintaértékő megvalósítása” elnevezéssel partnerségi formában megvalósítandó,határon átnyúló projekt indult a pest megyei Örkény városban INTERREG-támogatásból,melynek célja a távmunka mint atipikus munkaszervezési módszerinnovatív környezetben és infrastruktúrával való mintaértékő megvalósítása.Az örkényi mintaprojekt célja tehát egy mintaértékő távmunkaház megvalósításavolt, amely elsı ízben teszi lehetıvé Magyarországon ennek az egyediatipikus foglalkoztatási módnak az alkalmazását. Az elkészült elemzések soránkülönös figyelmet szenteltünk annak, hogy felmérjük az elızıekben vázolt gazdaságfejlesztésilehetıségek gyakorlati alkalmazhatóságát.A távmunkaházban való foglalkoztatás megvalósulásához elsıdleges cél,hogy olyan gazdasági környezetet teremtsünk, amely a munkáltató számáravonzó. Ennek feltételei a költséghatékony mőködés, melynek fı elemei a bér-,ingatlan- és kommunikációs költségek, valamint a munkavégzéshez alkalmasmunkaerı jelenléte. A projekt feltételezése szerint ha ezen körülmények megfelelıek,a távmunkaházban való foglalkoztatást a vállalatok reális lehetıségkéntértékelhetik és létrejöhet a foglalkoztatás.Elsıként a bérköltség elemeit vizsgáljuk. Az elemzések alapján megállapítható,hogy a Budapesten kívüli megyék átlagbére mintegy 30%-kal marad alattaa budapesti átlagbéreknek, és ez a különbség az elmúlt 5 évben nem változottjelentısen. Örkény Pest megyében található, így a bér, mint költségtényezı kedvezıhatása itt rendelkezésre állt.Az ingatlanköltségek domináns tényezıi az irodabérleti és fenntartási négyzetméterárak.Örkényben egy önkormányzati ingatlant jelöltek ki, amelyet felújítás,irodabútorokkal és technikai eszközökkel való felszerelés után bérleti viszonybankívántak a munkáltatók rendelkezésére bocsátani. A távmunkaházbanfıállású személyzet, úgynevezett házmenedzser áll rendelkezésre a technikai ésadminisztrációs feladatok támogatására. Az ingatlan fenntartása, berendezése ésa személyzet alapján a távmunkaház bérlésére kialakított négyzetméterár 8 eurólett, amely még a jelentıs többletszolgáltatásokkal (berendezések, személyzet)együtt is kiemelten versenyképes a budapesti és más vidéki nagyvárosok áraihozképest.A kommunikációs költségek vizsgálata során az elemzések megállapították,hogy nem mutatható ki jelentıs különbség a budapesti és örkényi internet-hozzáférésdíjazásában. Gyakorlatilag ugyanazon szolgáltató ugyanazon árakonbiztosította a kommunikációs hozzáférést.A távmunkaház fenntartására vonatkozó üzleti terv 10 éves idıtervre készült,amely során az elsı évben 20%-os, a 3. évtıl pedig 90%-os kihasználtsággalüzemel. Ez alapján árbevétele 3 millió és 13 millió Ft között mozog, az eredménypedig az elsı évben –6 millió Ft, majd a harmadik évtıl válik nyereségessé,2–6 millió Ft közötti eredménnyel. A cél a távmunkaház önfenntarthatóságánakbiztosítása volt, azaz a pénzügyi profitgenerálás nem volt szempont. A


Foglalkoztatás és fejlesztési lehetıségek távmunkaházak segítségével 327hasznot maga a foglalkoztatás létrejötte, a hozzá kapcsolódó oktatás és a térségbeáramló bérek képezték.Az örkényi távmunkaház megvalósítása során elkészült elemzések munkáltatóiszempontból is vizsgálták a távmunkaházból történı foglalkoztatás megtakarításilehetıségeit. A távmunkaházban való foglalkoztatás során távmunkásonkéntévente megközelítıleg 1 millió forint költségcsökkenés realizálható. Ezmintegy 31%-os költségcsökkenést jelent a hagyományos irodai foglalkoztatáshozképest.Tekintettel arra, hogy a távmunka bevezetése a vállalaton belül szervezési ésberuházási feladatokat is generál, a költség–haszon elemzésekbe egyszeri beruházásiköltség is beépült. A legnagyobb nyereség a vállalatok számára természetesenakkor realizálható, ha minél több fıt sikerül alkalmazni a távmunkaházban,és az átalakítást minél kisebb költségvetésbıl tudja a munkáltató elvégezni.A vizsgálat alapján 50 fı távmunkás esetén 2 év után már minden esetbenmintegy 80–90 millió forintos nyereséget számolhat el a munkáltató. Ezen számításokalapján a távmunkaházban való foglalkoztatás reális gazdasági elınytjelenthet a vállalatok számára.A cégek számára kedvezı környezet a távmunkaházat fenntartó térség számárais elınyös. Az örkényi távmunkaház adatai alapján alkotott modell szerinta munkabéren és ingatlanbérleti költségeken keresztül a térségbe beáramló tıkeösszegének mértéke 50 fı után évente 110 millió forint, így öt év után már 550millió forint.A projektben meghatároztuk azokat a munkafeladatokat, amelyek a legegyszerőbbenalakíthatók át távmunkára alkalmassá és végezhetık a távmunkaházból.A meghatározásnál szempont volt, hogy létezzen ilyen tevékenység Magyarországon.Ezek alapján a következı munkafeladatokat választottuk ki:– adatrögzítés, adatfeldolgozás;– telefonos ügyfélszolgálat;– telefonos értékesítés és adatfelvétel;– rendszerfelügyelet.A fenti munkafeladatokra részletesen kidolgoztuk a távmunkaházban valóellátásuk folyamatát (folyamatábrák), a szükséges kommunikációs csatornák, akommunikációs és logisztikai pontok és igények, kontrollpontok és jóváhagyásipontok, valamint a rendszeres jelentések formai és tartalmi követelményeit.A kiválasztott munkafeladatok távmunkában történı ellátására egy tananyagotdolgoztunk ki, amelyet a térségbıl jelentkezık közül 80 fı számára oktattak.A projekt részeként egy OKJ-s minısítést biztosító számítógépes tanfolyamotis elvégeztek a résztvevık.A projekt következı szakasza a távmunkaház promótálása volt. Ehhez 150vállalatot győjtöttünk össze, melyeknél a kiválasztott munkafeladatok ellátásáranagyobb létszámban foglalkoztatnak munkavállalókat. Kommunikációs csatornakéntkiadvány készült és workshopot szerveztünk.


328 Forgács TamásA távmunkaház hivatalos megnyitója 2007. október 25-én volt. Egy héttelezután jelentkezett az elsı komoly érdeklıdı, aki a távmunkaház teljes kapacitását,mind a 22 távmunkahelyet kibérelte. A foglalkoztatás megkezdését követı6. hónapban a munkáltatóval személyes interjút készítettem. A foglalkoztatás akezdetektıl zökkenımentesen zajlik, a munkáltató arról számolt be, hogy a foglalkoztatásbeváltotta a hozzá főzött reményeket, és alátámasztotta a kezdetiszámításokat.Az örkényi távmunkaház gyakorlati tapasztalata igazolta az elméleti kutatásokeredményét. Az a tény, hogy egy hét alatt gazdára talált a távmunkaház, azttámasztja alá, hogy Magyarországon is reális lehetıséget jelenthet ez az új foglalkoztatásiforma. A távmunkaház tehát egyidejőleg gazdasági elınyt jelentheta vállalatoknak, és esélyt adhat a vidéki településeknek foglalkoztatási helyzetükjavítására, a béreken keresztül pedig a helyi gazdaság fejlesztésére.ÖsszegzésA távmunkaház a munkáltató telephelyétıl távol esı irodát jelent, lényege, hogyaz adott munkáltató alakítja ki a munkakörnyezetet saját távmunkásai számára.Hasonlítható a hagyományos irodához olyan szempontból, hogy megteremtiannak lehetıségét, hogy a munka feletti ellenırzés hasonlóképpen legyen megoldott,mint a hagyományos irodákban.A távunka terjedésének folyamatát megismerve, lehetséges olyan proaktívtudatos tervezés, amely a társadalmi igényekhez igazodva teremt olyan gazdaságikörnyezetet, amely a vállalati igényeket is kielégíti, és így a gazdasági racionalitásalapján fenntartható módon segíti elı a távmunka hazai terjedését. Atapasztalatok megismerésével meghatározhatók azok a fıbb vállalati motiválóerık, amelyek alapján távmunkások alkalmazására vonatkozó döntéseiket meghozzák,így a tervezésbe való beépítésükkel, a távmunkaházak révén az elmaradottvidéki térségekben is létrehozható olyan gazdasági környezet, amely természetesmódon irányítja a vállalatok figyelmét ezekre a területekre.IrodalomMokhtarian, P. L. (1991): Defining telecommuting. Transportation Research Record,vol. 1305, 273–281 p.Bagley, M. N. – Mannering, J. S. – Mokhtarian, P. L. (1994): Telecommuting Centersand Related Concepts: A Review of Practice. Institute of transportation studies.Campbell, C. J. (1995): Exploring a Tool for Rural Community Development. CommunityTechnology Centers. University of Massachusetts, Amherst.Ernberg, J. (1998): Integrated rural development and universal access towards a frameworkfor evaluation of multipurpose community telecentre. Conference at the Universityof Guelph, Guelph, Ontario, Canada. October 26–27.


Foglalkoztatás és fejlesztési lehetıségek távmunkaházak segítségével 329Gomez, R. – Hunt, P. (1999): Telecentre evaluation. A global perspective. Conferenceat the International development research centre in Far Hills, Quebec, Canada. September28–30.GSA-sponsored Telework Centers. US. General Services Administration. GSA (2008.05. 03) http://www.gsa.govJansen, A. (1995): Rural Development Through Diffusionof Information Technology.Scandinavian Journal of Information Systems, vol. 7, no. 1. 99–120. p.Mokhtarian, P. L. (1991): Defining telecommuting. Transportation Research Record,vol. 1305, 273–281. p.Employment and rural development using teleworking centresTeleworking centres offer alternative workplaces for employment. The companieswho use teleworking are able to employ workers from the most advantageouseconomic environment, and rural teleworking centres can offer cheaperoperating costs through lower wages and property costs derived from the differencesbetween urban and rural economic levels. Based on this cost difference, itis possible to develop such centres where qualified workers are ready to be employed.Such centres can support the development of rural employment, and,through this income, underdeveloped areas can start their economic growth.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSINNOVÁCIÓ A KULTÚRA TERÜLETÉN 1Dr. Jarjabka Ákosegyetemi docens, PhDPécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Vezetési és Szervezési TanszékAz Eurostat felmérése alapján, 2007-ben a foglalkoztatottaknak átlagosan többmint 2,4%-a dolgozik a kulturális ágazatokban az EU-ban. Összesen ez kb. 5millió fıt érint tehát az EU országain belül, s arányuk egyre nı. A legmagasabbértéket, 3,8%-ot Hollandiában mérték, míg hazánk ettıl a számadattól, de azuniós átlagtól is elmaradva 2,1%-ot tud felmutatni. 2Egy másik elemzés szerint Magyarországon a vállalatok sokkal kisebb résztvállalnak a kutatási–fejlesztési kiadásokból (így értelemszerően a kulturális jellegőinnovációkból is), mint Nyugat-Európában, Japánban, vagy az USA-ban.2005-ben ez összesen 1,7 milliárd dollárt jelentett hazánkban (ez az érték pl.Csehországban 3 milliárd dollár), melynek csak 40%-át képezi az üzleti szférahozzájárulása, 50%-át a kormányzat szerepvállalása, míg a fennmaradó 10%-átegyéb hazai és külföldi forrásokból finanszírozzuk. 3A kultúra, az innováció és a kulturális innováció kapcsolataA kultúrafogalom egyértelmő definiálása igen nehéz feladatnak tőnik, mivelszámos kultúra meghatározás létezik párhuzamosan a tudományos köztudatban.A kultúra kifejezés értelmezésére a továbbiakban Scherm árnyalt és részletezıdefiníciója vehetı alapul, mely szerint „…a kultúra…. olyan kollektív magatartásinormák, minták, megnyilvánulások és eredmények rendszere, amelyeket aszocializáció folyamata közvetít, s amelyek viszonylag stabilak és a társadalmicsoport összetartására és funkcióképességének megtartására, környezeti feltételekhezvaló alkalmazkodására szolgálnak” (Scherm, 1999).A kultúrát kutatók közül jó néhányan a kollektivitást emelték ki az elıbbemlített fogalmi elemek közül, mikor a kultúrát „kollektív tudat”-ként definiál-1 Sz.m.: Ezúton köszönöm Rabb Szabolcs klasztermenedzser értékes információit a Dél-dunántúliKulturális Ipari Klaszter tevékenységérıl.2 Kevés magyar dolgozik a kultúra területén. Világgazdaság, 2007. 10. 30. 4. p.3 Alig fejlesztenek a cégek. Világgazdaság, 2007. 10. 30., 4. p.


Innováció a kultúra területén 331ták. A kultúra elemeinek értelmezésére jött létre az ún. jéghegy modell is, melyazt a sajátosságát fejezi ki a kultúrának, hogy elemei kisebb részben láthatók,mint pl. a mővészeti alkotások, az építészet, a nyelv, az emberek viselkedése ésszokásai stb., míg azonban a kultúra nagyobb része (a jéghegy víz alatti traktusa)szinte láthatatlanul vezérli a tagokat, mint pl. az értékek, hiedelmek, attitődök,vagy érzések.A jelen, turbulensnek tekinthetı gazdasági helyzetben a szervezetek számáraa tudás és az abból fakadó vállalati alkalmazkodási – megújulási képesség azegyik legfıbb piaci versenyelınyt jelentı sikertényezı. Az e témához kapcsolódóalkalmazott kutatások fellendülésével az innováció fogalma és jelentéstartalmakerült az üzleti gondolkodás középpontjába. A kifejezés modern értelmezésétaz OECD Frescati kézikönyve definiálja: „Az innováció egy ötlet átalakulásavagy a piacon bevezetett új, illetve korszerősített termékké, vagy az iparbanés a kereskedelemben felhasznált új, illetve továbbfejlesztett mőveletté, vagyvalamely társadalmi szolgáltatás újfajta megközelítése” (OECD 1993. 19.).A fenti definíció tehát már nemcsak a termelı ágazatok szemszögébıl közelítimeg a fogalmat, hanem figyelembe veszi a különbözı szolgáltató jellegőtevékenységeket is. Ennek oka, hogy napjainkra a fogyasztók számára az üzletiés a közösségi szolgáltatások szerepe is felértékelıdött, mely kiterjed az államiés a civil szerepvállalás különbözı területeire is. Ezek a gazdasági alanyokazonban jellemzıen nem profitorientáltak, vagyis tevékenységüket alapvetıennem a nyereség megszerzésére irányuló törekvés vezérli. Ezen szervezetek közöscélja legtöbbször a társadalmi jólét érzetének megteremtése, vagy emelése,illetve a kulturális igények és egyéb mentális szükségletek kielégítése. A kultúraés innováció kapcsolatát, vagyis a kulturális innováció fogalmát a következıgondolat mutatja be legpontosabban: „Kulturálisan stimuláló környezetben akreativitásból kulturális érték születik, amely értékes gazdasági termékké, vagyszolgáltatássá konvertálható” (RIS, 2004).A menedzsment tudományok területén szokás a kulturális innováció kifejezésselazonosítani a szervezeten belül végzett, kimondottan a szervezeti kultúrátcélzó változtatásokat. Jelen tanulmány keretei között kulturális innovációrólbeszélünk akkor is, ha az innovációs tevékenység forrása, tárgya, vagy a kibontakozásiterülete, eredménye közvetlen, vagy közvetett kapcsolatban áll a kulturálisipar, illetve a kreatív ipar valamely ágával. A kulturális innováció volumeneés hatásterülete alapján a következı fejlesztési formákról beszélhetünk:a) A mővészeten belüli innováció esetén fıként különbözı anyagok, vagytechnikák kifejlesztésére és bevezetésére (pl. festészet, szobrászat), vagyúj szerkesztési technikák alkalmazására, témaválasztásra stb. kerül sor.b) Mővészetek közötti innovációnak nevezzük azt az újító tevékenységetamikor egy másik mővészeti ágban már korábban alkalmazott dolgot veszát a másik mővészeti ágazat.


332 Jarjabka Ákosc) Kívülrıl érkezı innovációs impulzus esetén a társadalom, gazdaság, vagytudomány más rétegeibıl érkezik az ötlet, aminek a kultúraiparba történıadaptálása jelenti magát az innovációt.A kreatív és kulturális ipar versus tradicionális mővészetek1999–2003 között a kreatív és kulturális ipar 12,3%-os növekedést produkált,mely így a legdinamikusabb fejlıdési területnek minısült az EU-ban. 4 A szakirodalomáltal széles körben elfogadott definíció szerint a kreatív ipar kategóriájábatartoznak azok a gazdasági szereplık, melyek intellektuális tıkeerıvel,eredeti és egyedi kreativitással, szakképzettséggel és tehetséggel rendelkeznek,illetve ezek hasznosításával képessé válnak potenciális haszonszerzésre és munkahelyteremtésre,fenntartható módon. Más szóval a kreatív ipar …mindenolyan szellemi és tárgyi terméket és szolgáltatást elıállító iparágnak és tevékenységnekaz összefoglaló neve, amelynek alapját a mővészi teljesítmény és azegyéni kreativitás jelenti. 5A kreatív ipar azért lényeges területe a kulturális innovációnak, mert ezek apiaci szereplık hozzák létre a kultúra területén észlelhetı újdonságok döntıtöbbségét. Ebbıl a gondolatmenetbıl következıen a kreatív ipar és a kulturálisipar kifejezéseket gyakran szinonimaként kezelik, szoros kapcsolódásuk okán,ám az Európai Unió tervezési és végrehajtási szempontból mégis némileg megkülönböztetia két kifejezést. A kreatív ipar szektorai EU-ban alkalmazott terminológiaalapján az elektronikus és nyomtatott sajtót, a reklám-és hirdetettsajtót, a filmet, videót, televíziót és rádiót, a szoftverkészítést és digitális játékfejlesztést,az építészetet és kulturális örökségeket, a könyvkiadást, a zenét, azábrázoló és elıadó mővészetet, a képzı- és iparmővészetet, a formatervezést ésdivattervezést, a mővészeti és antik piaci tevékenységeket és a kézmővességtevékenységeit és produktumait foglalják magukban.A kulturális ipari szektor ennél azonban tágabb kategória, mely kiegészül aturizmussal, sporttal, mőemlékvédelemmel, illetve a közmővelıdési és kulturálisintézmények mőködtetésével is. Egy kreatív-kulturális ipari termék gazdaságijellegő hasznosítása esetén figyelembe kell venni bizonyos speciális jellemvonásokat,melyek közül a legfontosabbak az alábbiak:– A kultúra ipar termékei általában rövid életőek, fogyasztásuk azonnali,– elıállításuk magas kockázatú, nagy a kudarc lehetısége,– a keresletet általában a helyi, vagy regionális közönség támasztja, bár akínálatnak általában a globális versenyben kell megmérettetnie,4 Eszéki E.: Növekvı kulturális gazdaság – A legdinamikusabban fejlıdı ágazat Európában,különösen a mi régiónkban – Világgazdaság, 2008. 02. 22. 6. p.5 Szokolai Zs.: A kultúra, mint gazdaságfejlesztési csodafegyver? ECHO, 2005. október 4–5. sz.


Innováció a kultúra területén 333– a kultúrához kötıdı piacok erısen ingadoznak, erıs a szezonalitás és adivat kiszámíthatatlan hatása, egyes szektorokra kimondottan jellemzı azimpulzusok általi meghatározottság (pl.: filmszínház, zenei produkciók),– az egyik legfıbb kommunikációs eszközként, jelentıs társadalmi hatásavan a kultúraiparnak, miközben– kezelnie kell a kibocsátónak az „áruvá válás” veszélyét.A fenti általános jellegő jellemzıcsoport figyelembevételével érdemes megkülönböztetnigazdasági szempontból a tradicionális mővészeteket, a kulturálisipar termékeitıl, mivel a „klasszikus” mővészeti tevékenységeket korábban kizárólagnem gazdasági szemszögbıl közelítették meg. A mővészet tradicionáliscélja az emberek lenyőgözése, s az alkotás önmagáért való szépségének bemutatásavolt (lásd: L’art pour l’art elve). Éppen ezért, e mővészeti ágak finanszírozásaesetében nem is jelentek meg üzletszerő befektetések, inkább támogatásokról,illetve mecenatúráról, szponzorációról beszélhetünk. Ezzel szemben amodern értelmezéső kulturális szféra a piacra termeli és értékesíti kulturális termékeit,így fókuszában nem a pillanatnyi fogyasztás áll, hanem a tömegtermelésés a tömeges fogyasztás elérése. Termékeire jellemzı, hogy könnyen reprodukálhatók,így a helyi igényeken túl a földrajzilag és idıben máshol jelentkezıkereslet is kielégíthetıvé válik.A kreatív ipar szereplıi: Egy pozitív pécsi kezdeményezésBár a kulturális – és kreatív ipar – tevékenységei jelentısen eltérnek egymástól,az alkotáson keresztül történı értékteremtés mindegyik szereplıre igaz.Howkins meghatározása alapján a kreatív ipar szereplıinek tekinthetık mindazoka szervezetek, melyek termékei szellemi termékként védettek (eredetilegitt négy eszköz: a copyright, a kereskedelmi védjegy, a szabadalom és a designáltal érintett területrıl volt szó). E négy „termékvonal” elıállításához jól leírhatószervezeti és intézményi kultúrák rendelhetık, s azok együtt fogják át ezen„iparágakat” (Howkins, 2001).Pécs városára nézve – az EKF projekt kapcsán – készült egy felmérés,amelynek célja az volt, hogy a kulturális ipari klaszter összetételét és helyzetétbemutassa. Az iparág jellegébıl fakadóan – a nagy számú, de igen kisméretőegyéni és társas vállalkozás, a rendkívüli rugalmasság és gyors átalakulások,valamint a szürkegazdaság viszonylag jelentıs aránya okán — ez a felmérés bárközelebb áll a becsléshez, mégis segít képet adnunk a klaszter gazdaságbanbetöltött jelentıségére. E szerint a kreatív szektorban dolgozók száma 2100 fıre,a kulturális iparban alkalmazottak száma körülbelül 4000 fıre tehetı. Ez avárosban dolgozó 62 ezer fı 4,5%-át teszi ki. 66 Szokolai Zs.: A kultúra, mint gazdaságfejlesztési csodafegyver? ECHO, 2005. október 4–5. sz.


334 Jarjabka ÁkosEzt a sokszínő közösséget valahogy azonban össze kell fogni, koordinálniszükséges. Magyarországon talán egyedül a Dél-Dunántúlon beszélhetünkszisztematikus koordinációról, mely feladatot a Kulturális Innovációs KompetenciaKözpont (KIKK) vállalta magára. A KIKK a regionális kulturális iparheterogén összetételét belátva a kreatív ipart olyan „belsı” kreatív alágazatokraosztotta, ahol az egyes alágazatok szereplıi között jelentıs különbségek vannak,melyek a következık:– Médiumok, kiadók;– Rendezvényszervezéssel és kiállításokkal foglalkozó vállalkozások;– Közmővelıdési intézmények;– Nyomda, grafika és design;– Elıadómővészek, mővészeti társulások és zenekarok.Az így kialakított struktúra képes a helyi KKV-ket és intézményeket, civilszervezeteket olyan irányba és olyan intenzitással fejleszteni, együttmőködésüketösztönözni, hogy azok hatékonyan bekapcsolódhassanak az európai régiók,városok, községek közötti színes együttmőködésbe, szolgáltatások nemzetközicseréjébe, illetve egyben tudásbázissal is szolgálhat tagjainak, amiket az EKF ésa Pécs Pólus programokhoz hasonló nagyprojektek során is hasznosíthatnak. 7 Akülönbözı érintettek közötti együttmőködés hálózatosodásának elımozdítására2007. január 31-én alakult meg a Dél-dunántúli Kulturális Ipari Klaszter(DKIK), 8 mely a KIKK intézményeként, a régió kreatív ágazatának szervezeteitfogja össze. A Klaszter fıbb tevékenységei az alábbiak:– Egyetemi K+F kapcsolatok feltárása a kulturális és kreatív ágazatban.– Innovatív, kultúraipari vállalkozások megalakításának, támogatása és fejlesztése,valamint klaszterbe integrálása.– Közös beszerzések, kulturális szolgáltatások megszervezésének támogatása.– Közös értékesítés szervezése a klasztertagokkal.– Közös fejlesztési, termelési és szolgáltatási tevékenység menedzselése.– Termékek közös megjelenítésének támogatása a piacon, pl. közös arculat.– PR- és reklámanyagok készítése.– Partnerkapcsolatok építése, partneri találkozó szervezése hazai és nemzetközivonatkozásban.– Adminisztráció, projektelszámolások támogatása.– Forráskoordináció és pályázatkészítés.A Klaszter létrehozásának az volt a célja, hogy a versenypiacon javítsa a kulturálisipar területén mőködı sikeres tevékenység feltételeit, a kulturális innovációshálózat és innovatív ágazati szereplık koordinált együttmőködését, továb-7 http://www.kikk.hu/htmls/kikk.html8 Sz.m.: Rabb Szabolcs a Dél – Dunántúli Kulturális Ipari Klaszter klaszter menedzserének információialapján.


Innováció a kultúra területén 335bá, hogy hozzájáruljon a kulturális termékkínálat regionális marketingjénektervezéséhez és szervezéséhez, emellett a kulturális háttér tevékenységek és akulturális tevékenységek indusztriális és mőködési szabályrendszerének kidolgozásáhozés inkubálásához. A klaszter vezetése feladatának tekinti a RegionálisInnovációs Stratégia (RIS) és Versenyképességi (Fejlesztési) Pólus Projektekbenmegjelenı kulturális ágazatot érintı igények, tervek és projektek megoldását,innovatív fejlesztések generálását, a megfelelı képzési rendszer kialakításáta kulturális ágazat fejlıdési irányainak megfelelıen, amely magában foglaljaszakmai és továbbképzések szervezését.Természetesen a Klaszter az EKF-ben megjelenı beruházásokhoz kapcsolhatóprogramok és rendezvények szervezésében és kialakításában is részt venne,emellett formálni kívánja a kulturális ipar szereplıinek piaci jellegő mőködését,innovatív módszereken alapuló fejlesztését, egységes normarendszer kialakítását,valamint koordinálná a kulturális ipar területe innovatív eredményeinekkülönbözı eszközökkel történı kommunikálását, végül megosztaná tapasztalataitkülföldi ágazati szereplıkkel, segítve fejlıdésüket a módszertan és az eredményekátadásával. A Dél-Dunántúli Kulturális Ipari Klaszter jelenleg mintegy40 tagot számlál. A továbbiakban a DDKIK két – jelenleg is futó – kulturális innovációsprojektje kerül bemutatásra, melyek a következık:A) KULTurista projekt: A Dél-Dunántúli Kulturális Ipari Klaszter pécsi mővészetiés kulturális intézmények összefogását kezdeményezve indította el aKULTurista projektet. A projekt keretében különbözı kulturális intézményekkülönbözı jellegő produkciókat „felajánlva” igyekeznek a város és a régió lakosságátbevonni egyfajta kulturális rendszerbe, amelynek során 5 hónapon keresztülKULTuristává válhatunk. A KULTurista bérlet a kulturális fogyasztásegy új metódusaként jelent innovációt a régió kulturális életében, nemcsak amódszer, de az összefogás jellege is rendhagyó. A KULTurista ugyanis olyanösszmővészeti kínálatot kínál, amely a Dél-dunántúli régióban fellelhetı tradicionálisés modern kulturális kínálatot ajánlja fel bérletbe konstrukcióba rendezve.A bérlet lehetıséget teremt arra, hogy mővészeti programok mellett megjelenítsea fogyasztók számára a kreatív ipar egyéb területeit, illetve a kreatívipar számára, hogy megjelenjen egy új kommunikációs felületen.B) Pécs lexikon: 2007-ben a Dél-Dunántúli Kulturális Klaszter szervezésébenmegalakult a Pécs Lexikon konzorcium 9 . A konzorcium egy PR ügynökség,a Baranya Megyei Levéltár és a DDKI Klaszter együttmőködésében a PécsLexikon létrehozását tőzte ki célul. A lexikon két kötetben (600-600 oldal ésegy DVD melléklet) mutatja be a város és környéke történetét, gazdaságát, kulturáliséletét, híres személyeit, intézményeit. A lexikon szakmai színvonalát aTanácsadó Testület garantálja, melynek fı feladata, hogy véleményezzék aszakmai területükhöz tartozó kérdésekben a címszavakat, szócikkeket, doku-9 www.pecslexikon.hu


336 Jarjabka Ákosmentumokat. A Tanácsadó Testület 7 tagból áll, akik a magyar tudományos,gazdasági és kulturális élet jeles képviselıi. A Pécs Lexikon projekt nemcsak jelentıskoordináló erıvé válhat, hanem szignifikáns regionális versenyképességerısítı jellegével is kiemelkedı szerepet tölthet be a kulturális projektek között.Konklúzió2002–04 között 1,85%-kal nıtt a foglalkoztatottak száma a kulturális és kreatívipar területén, miközben a foglalkoztatottság szintje globálisan az Unióban ezidıszakban 0,04%-kal csökkent 10 . A növekedés egyértelmően a közép – keleteurópai tagállamokból származik, néhol elérve a 17–20%-ot, így a régió országainak– hazánknak is – alapvetı érdeke a kulturális infrastruktúra dinamikusfejlesztése. Különös tekintettel igaz ez Pécsre és a Dél-dunántúli régióra, amely2010-ben, nem ideiglenesen Európa Kulturális központjává kíván válni. Ahhozazonban, hogy az EKF fejlesztések fenntartható fejlıdést generáljanak a régióban,a fenti klaszter háttér elengedhetetlenül szükséges!Irodalom4T: Tudomány- és Technológiapolitika Magyarországon: Helyzetértékelés és kitörésilehetıségek, 2006.Alig fejlesztenek a cégek. – Világgazdaság, 2007. 10. 30. 4. old.Dél-Dunántúli Regionális Innovációs Ügynökség (2004): A Dél-Dunántúli Régió InnovációsStratégiája.Dél-dunántúli régió kulturális elemzése, 2007.OECD (1993): Frescati kézikönyv.Kevés magyar dolgozik a kultúra területén. –Világgazdaság, 2007. 10. 30. 4. p.Pólusstratégia, 2006.Eszéki E.: Növekvı kulturális gazdaság – A legdinamikusabban fejlıdı ágazatEurópában, különösen a mi régiónkban. – Világgazdaság, 2008. 02. 22. 6. p.Garamhegyi Á.: Kutatás-fejlesztés és innováció a versenyképességért, 10. TéT-attaséikonferencia. Budapest, 2007. október 2.Hofstede, G. (1998): Attitudes, Values and Organizational Culture: Disentangling theConcepts, Organizational Studies, 19/3. 472–492. p.Howkins, J (2001): The Creative Economy: How People Make Money from ideas.Allen Lane, Penguin. London.Jarjabka Á. (2003): Vizsgálatok a szervezeti kultúra témakörében. Pécs, <strong>PTE</strong> KTK.Mosoniné F. J. – Tolnai M. – Orisek A. (2004): Kutatás-fejlesztés és innováció azszolgáltatási szektorban. Budapest, Nemzeti Kutatási és Technológiai Hivatal.Scherm, E. (1999): Management goes global – Möglichkeiten und Grenzen einesImports oder Exports von Managementkonzepten, Zeitschrift Führung undOrganization, 68. k., 1. sz. 1999. jan.–febr. 25–30. p.10 Eszéki, E.: Növekvı kulturális gazdaság – A legdinamikusabban fejlıdı ágazat Európában,különösen a mi régiónkban – Világgazdaság, 2008. 02. 22. 6. p.


Innováció a kultúra területén 337Schumpeter, J. A. (1980): A gazdasági fejlıdés elmélete, 1911. (Magyarul kiadva:Budapest, KJK).Szokolai Zs. (2005): A kultúra mint gazdaságfejlesztési csodafegyver? – ECHO, 4–5. sz.http://ec.europa.eu/culture/eac/index_en.htmlwww.kikk.huwww.kulturpont.huwww.kulturwirtschaft-deutschland.dewww.nfu.huwww.nkth.gov.huwww.pecslexikon.huAbstractIn the first section of this article the author describes the relationships amongthe definitions of the concepts of culture, innovation and cultural innovation. Inthe second part he clarifies the difference between the cultural and creative industryand the more traditional arts. He introduces certain participants in thecultural industry and especially, as a very positive example, the developmentand activities of a cultural innovation cluster in South-Transdanubia.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSMINTAÉRTÉKŐ HELYI FEJLESZTÉSEKAZ AGRÁRTÉRSÉGEKBENDr. Kovács Teréztudományos fımunkatársMTA Regionális Kutatások Központja, PécsA tanulmány célja az agrárinnováció megjelenésének és elterjedésének vizsgálataa vidéki térségekben. A rendszerváltás után az agrárfoglalkoztatottságdrasztikusan csökkent. 1990-ben az aktív keresık 11,1 százaléka, azaz 530 ezerfı dolgozott a mezıgazdasági alaptevékenységben. Másfél évtizeddel késıbb,2005-ben a nemzetgazdaságban foglalkoztatottak öt százaléka dolgozott a mezı-,erdı-, vadgazdaságban és a halászatban. A számok tükrében ez 194 ezer fıttesz ki. Ez a csökkenési folyamat még napjainkban sem állt meg. Az agrárfoglalkoztatottságjelentıs területi különbségeket mutat. A tanulmány arra a kérdésrekeresi a választ, hogy egyes térségekben hogyan érték el azt, hogy a mezıgazdaságfoglalkoztatási szerepe az országos átlag felett alakuljon, mit csináltakık esetleg jobban, mint mások? Azokat a térségeket, ahol a mezıgazdasági foglalkoztatottságaz országos átlag felett alakul, agrártérségeknek nevezem.Az alábbiakban a Tolna megyei Kisvejke, a Bács-Kiskun megyei Soltvadkert,illetve a Csongrád megyei Mórahalom agrárinnovációs központok bemutatásárakerül sor. Olyan modellek ezek, amelyek pozitív példaként szolgálhatnakmások számára is.A kisvejkei modellMagyarországon 1994-ben kezdıdött a Gyors Reagálás Projekt az AmerikaiEgyesült Államok Munkaügyi Minisztériuma (USDOL) és a Magyar KöztársaságSzociális és Családügyi Minisztériuma közös kezdeményezése alapján,amelyet az USA Nemzeti Fejlesztési Intézete (USAID) támogatott. A projekt1994–1999 között mőködött és kettıs célja volt:1. Kifejleszteni egy olyan rendszert, amely reagálni tud a privatizáció és aszerkezetátalakítás nyomán fellépı létszámleépítésekre;2. kialakítani egy alulról építkezı kistérségi gazdaságfejlesztési modellt.


Mintaértékő helyi fejlesztések az agrártérségekben 339Ennek keretén belül többek között Kisvejkében is elindult egy projekt,amelyben a Munkaügyi Központ egyik Tolna megyei alkalmazottja külsı szakértıkéntvett részt. A külsı szakértı a kezdeményezıje és koordinátora volt azún. Téli esték címen szervezett összejöveteleknek, mőhelymunkáknak. Az elérteredményekrıl a VI. falukonferencia-kötetben számolt be, és a projekt összefoglalásátaz ı tanulmányára alapozom (Nagy, 2003).Kisvejke 40 km-re van Tolna megye székhelyéhez, Szekszárdhoz, ahol az1990-es évek elején tönkrement a tsz és a munkahelyek megszőntek. Az emberekkilátástalan, helyzetbe kerültek, amelyben azt érezték, hogy helyben nemlehet semmit kezdeni. Kisvejkén a Gyors Reagálási Projekt 1996-ban azzalkezdıdött, hogy felkerestek 50-60 olyan embert, akik potenciálisan résztvevıilehettek a helyi gazdaság fejlesztésének. Többszöri találkozások, beszélgetések,úgynevezett mőhelymunkák eredményeként ık eldöntötték, hogy a mikrotérségetgyümölcstermelı tájjá fejlesztik. Ennek megvalósítása érdekében néhányanelkezdtek készülni gyümölcsfa-telepítésre. A leendı telepítıknek tanfolyamokat(pl. metszési tanfolyamot), szakmai kirándulásokat szerveznek. A projektbenrészt vevık között nagyon jó, szinte baráti kapcsolat alakult ki, hiszen egyrejobban megismerték egymást és sorstársak lettek, mert elıttük ugyanazok amegoldandó feladatok álltak.Ezután a megfogalmazott elképzeléseket népszerősítették, terjesztették, amitúgy értek el, hogy akik a mőhelyfoglalkozásokon részt vettek, azok elmentek akörnyékbeli falvakba, ahol közvetlenül tájékoztatták a lakosság jelentıs részétarról, hogy mi készül a térségben. Ennek során újabb olyan embereket szerveztekbe, akik hajlandók voltak bekapcsolódni a projektbe.Mindeközben a Földmővelésügyi Minisztérium szılı- és gyümölcstelepítésre40–50 százalékos telepítési támogatási pályázatot írt ki. A kisvejkeiek pályáztak,és a telepítési költségekhez nyújtott támogatást kihasználva a térségében250 hektár kiterjedéső új ültetvényt hoztak létre. A táj képe már messzirılnézve is látványosan megváltozott, mert azelıtt a dombos vidéken csak szántóföldekvoltak, a telepítés után pedig két-, négy-, öt- vagy húszhektáros gyümölcsösökvirulnak. A legkisebb birtokosnak fél, a legnagyobbnak összesen 20hektáros területe volt. A mezıgazdasággal foglalkozók általában az átlagosnálbizalmatlanabbak az új dolgokkal szemben. Így volt ez Kisvejkén is, de az ültetvényektermıre fordulásával elszállt a bizalmatlanság, és akkorra már nemkellett az embereknek például a mezıgazdaság szerkezetváltásáról beszélni,mert az érintettek a saját példájukon és zsebükön érzékelték azt, hogy mi is aszerkezetváltás.1997-ben megalakult a Kisvejkei Gyümölcstermesztık Egyesülete. AzEgyesület az 1997-es Phare vidékfejlesztési pályázaton elnyert egy hőtıházberuházásitámogatást. A hőtıház nagyon fontos volt a gyümölcs értékesítéseszempontjából. Korábban ugyanis a gyümölcsöt a „földrıl adták el”. A hőtıházmegépülésével a termést a hőtıházba vitték, osztályozták, felcímkézték, becso-


340 Kovács Terézmagolták, majd betárolták. Az értékesítés infrastruktúrájának megszervezésévelegyrészt új munkahelyek keletkeztek a térségben, másrészt a helyi gazdák terményeikértékesítése céljából ki tudták várni a legjobb értékesítési lehetıséget,és nem kerülnek többé kiszolgáltatott helyzetbe.A projekt sikeres beindulása és mőködése azt sugallta, hogy a dolgok jóirányba haladnak, és nincs szükség további külsı segítségre.Néhány sikeres év után a szakértınek azonban azt kellett tapasztalnia, hogya dolgok helyenként megtorpannak. Ezért arra a következtetésre jutott, hogy továbbrais követni kell az eseményeket, vigyázni kell arra, hogy a megindult fejlıdés,a nyílt demokratikus folyamatok nehogy megálljanak, az emberek közöttiviszonyok természetesek és együttmőködık maradjanak, hogy a helyiek figyeljenekegymásra és érvényesüljön a szolidaritás. Ha a projektben részt vevıknincsenek folyamatosan felkészítve az esetleges problémákra, és nem tudja azegyén, hogy mi a feladata a közösségben, akkor mástól várja, hogy döntsenekaz ı sorsáról. Holott saját magának kell informálódnia, döntenie és cselekednieminden helyzetben. Ha például az emberek tisztában vannak az ıket érintı gazdaságihelyzettel, az árviszonyokkal, az értékekkel, akkor nem lehet ıket becsapni,de ha nincsenek, akkor valaki könnyen monopolhelyzetbe kerülhet, ésezzel elromolhatnak a belsı viszonyok. Ez a helyzet Kisvejkén is megjelent,amit helyben úgy orvosolták, hogy újra elindították a vitaestéket, ahol folyamatosanfelkészítették az embereket arra, hogy jól informáltak legyenek, meg tudjákoldani a problémákat, és ne használják ki a másikat, hanem segítsenek egymáson.A soltvadkerti modellSoltvadkertre a török hódoltság után az elnéptelenedett faluba németeket ésszlovákokat telepítettek, akik a gazdálkodás elindításához jelentıs kedvezményeketkaptak. A XIX. században pedig a faluközösség vevıtársaságot alapított,és ez a társaság egyszerre megvett közel tízezer hektár földet az uraságtól. Ez alépés a múltban erısítette a lakosság összetartó erejét, és lehetıvé tette, hogymindenki a faluban erejéhez mérten földhöz jusson. Mindez igen korán az árutermelıközép- és kisbirtokos parasztpolgárság kialakulásához vezetett. RáadásulSoltvadkerten gyenge minıségő homoktalaj volt, amely, különösen a filoxérajárványután, a szılı- és gyümölcstermelés felé kényszerítette a lakosságot. Amúltban, a faluban a társadalmi szerkezetet befolyásoló elsıdleges szempontnem a nemzeti vagy vallási hovatartozás, hanem az volt, hogy ki milyen gazda,azaz hogyan mőveli a szılıjét, és ez a magatartás ösztönözte a helyi gazdákat azújításra, a többlettermelésre, a jó gazdálkodásra.


Mintaértékő helyi fejlesztések az agrártérségekben 341Bár az 1948 utáni kommunista agrárpolitika megszüntette a polgárosodottparaszti rétegeket, a „szakszövetkezet” 1 megalakulásával azonban egy kisebbségszámára újraindult a polgárosodás (Szelényi, 1992). Soltvadkert sajátossága,hogy a szántók bekerültek a közös mővelésbe, de a gazdák számára a szılımegmaradt egyéni tulajdonban és mővelésben. Ez a magyar viszonyok közöttenyhébbnek számító kollektivizálás is érzékenyen érintette a települést, de (mintkésıbb kiderült) jó oldala is akadt: egy csapásra szakosította a gazdaságokat. Az1970-es évekre telítıdtek az értelmiségi pályák a falvakban. A közös gazdaságoknaknem volt szükségük több kertész- és agrárszakemberre, és az agrárértelmiségjelentıs része – az országban ritka jelenségként – Soltvadkerten fıfoglalkozásúegyéni gazdálkodóvá vált. Ezek az egyetemet végzett gazdák a szocializmusbanmodernizálták a termeléstechnológiát, de nemcsak a szılıtermesztésben,hanem a szılıfelvásárlásban, borkészítésben és értékesítésben is elıreléptek.Jó példájuk nyomán a két gazdaságban – tehát a munkahelyen és otthonis, a saját gazdaságukban – dolgozók részben átvették az elıbbiek gazdálkodásimódszereiket. Volt, aki a termelésben, volt aki az értékesítésben követte ıket. Akisebb termelık például abban, hogy nem a szakszövetkezetnek, hanem a fıfoglalkozásúgazdáknak adták le a szılıt, így megszabadultak attól a kötelezettségtıl,hogy az árbevétel tíz százalékát a szakszövetkezetnek kell leadni. Enneksorán már a szocializmus alatt egy tıkeerıs középréteg alakult ki, amelyik jólhasználta kapcsolati tıkéjét és pénztıkéjét is. E tıkeerıs középréteg képes voltmind a termelési, mind a fogyasztási célok szolgálatában beruházni (Fertı etal., 1990).Soltvadkerten tehát már a hetvenes évek végén, a nyolcvanas évek elején kialakultegy agrárvállalkozói elit. A rendszerváltás után pedig ebbıl a körbılazok, akik felvállalták a piacépítés többletmunkáját, továbbra is megtartottákvállalkozói elitpozíciójukat. Ebben segítséget jelenthetett a szülık példája, akikmár a hatvanas években saját piacot találtak boruknak, és volt olyan vállalkozó,aki a szülıi értékesítési hálózat megöröklésével indulhatott a saját útján. A vállalkozóielit soraiba beléptek új vállalkozók is, akik a rendszerváltás elıtt a szılımőveléstaz állattartással (sertés, liba) együtt végezték, vagy állásban voltak(jellemzıen gépész, illetve mőszaki végzettséget igénylı szakmákban), és a borkészítéscsak kiegészítı jövedelem volt. Élve a rendszerváltás adta lehetıségekkel,a kilencvenes években Soltvadkerten ık is új szılıtermelı és borkészítıfıfoglalkozású egyéni vállalkozóvá váltak (Schwarcz, 2000–2001). Nekik megfelelıszakértelmük volt és jó piaci kapcsolatokat alakítottak ki. Mindkét vállalkozóielit egyéni utakon jár, saját pénz- és kapcsolati tıkéjét használva fontos1 Magyarországon a mezıgazdaság, benne a termıföldek teljes kollektivizálása (1959–1961)alkalmával voltak a kollektivizálás alól bizonyos kivételek. Ilyenek voltak a „szakszövetkezetek”is, amelyek fıleg a Dél-Alföldön terjedtek el. Ezekben a földek egy részét, elsısorban agyümölcsös és szılıterületeket, nem vonták be a közös mővelésbe, hanem meghagyták a tulajdonosoknak,akik azon akár továbbra is a korábbi módon gazdálkodtak.


342 Kovács Terézintegrátori szerepet tölt be a helyi piacon, sok szılıt és bort vásárol fel a kisebbhelyi termelıktıl és a bort országos piacokon értékesíti. Gazdaságaik gépi ellátottságanagyon jó, folyamatosan visszaforgatják a pénzt a termelésbe, és állandóanterveznek, több és nagyobb erıgépeket, szállítóeszközöket szeretnének beszerezniés minıségi bort elıállítani.A rendszerváltás után Soltvadkerten a korábban oly jellemzı kettıs foglalkoztatásszinte teljesen felszámolódott: a munkahely mellett szılıt mővelıkszáma drasztikusan csökkent, de mindemellett e településen az agrárvállalkozásokaránya messze meghaladja az országos és a kistérségi átlagot is. A rendszerváltásután egyre többen választották fı megélhetési forrásuknak a szılıtermesztéstés a borkészítést, illetve a borértékesítést, kereskedelmet.Soltvadkert sajátossága, hogy mindkét korábbi szakszövetkezet fennmaradt arendszerváltás után is, de csökkenı földterülettel, tagi és alkalmazotti létszámmal,hiszen sokan kivitték földjeiket, illetve kiváltak a „szakszövetkezetbıl”,mint például a fent említett új vállalkozók. A szakszövetkezet így elveszítettehajdani legfıbb gazdálkodószervezet-pozícióját, ezt a pozíciót egyéni képességeiés piaci jártassága függvényében a régi és az új gazdák elitje vette át.A mórahalmi modellMórahalom 1950-ben a nagy közigazgatási átszervezés során a Szegedi-Alsótanya területen lévı tanyaközpontból lett önálló községgé, majd 1989-benvárosi rangot kapott. 1949–1990 között a tanyai lakosok aránya 80 százalékról30 százalék alá esett. Amilyen gyors lépések történtek a településfejlıdésben,ahhoz hasonló fejlıdés volt a rendszerváltás után a mezıgazdaságnak a piacgazdaságravaló átállásában. Ennek gyökerei a dolgos és szorgos kisparaszti világban,a teljes családban élve a nemzedékek összefogásában, a szakszövetkezetés a gazdamentalitás bizonyos elemeinek továbbélésében van, és mindez a rendszerváltásután nemcsak a visszarendezést könnyítette meg, hanem az újrakezdéstis (Duró, 2000–2001).Nagyon fontos kiemelni, hogy az 1990-es évek elején – Soltvadkerttel ellentétben– felszámolták a helyi „szakszövetkezetet”, és 1992 után mintegy 1500,átlagosan három–öt hektáros földterülettel rendelkezı magángazda kezdte el,vagy inkább folytatta az évtizedeken keresztül meghonosodott zöldségtermesztésétés állattartását. Ezeket a gazdákat kellett versenyképessé tenni a megváltozottpiacgazdasági körülmények között, ami egyáltalán nem volt könnyő ésszokványos feladat. A gépi ellátottságuk kielégítı volt és az emberek értettek amunkájukhoz. Tehát a feltételek megvoltak ahhoz, hogy a termelés gazdaságosanfolyjon és kiváló minıségő termékeket állítsanak elı. A gazdák azonbanmégsem voltak elégedettek, mert a beszerzés és az értékesítés – ami korábbanfıleg a „szakszövetkezeten” keresztül folyt –, a rendszerváltás után megszakadt.Így, amikor a gazdák „kiléptek” a piacra, akár vásárlóként (amikor beszerezték


Mintaértékő helyi fejlesztések az agrártérségekben 343a szükséges anyagokat a termeléshez), akár eladóként (amikor a megtermelttermékeiket szerették volna értékesíteni), egyedül és kiszolgáltatott helyzetbentalálták magukat (Nógrádi, 1997). Ekkor a paraszti sorból származó, Dániátéppen megjárt agrármérnök polgármesterben 2 felmerült a gazdákon való segítésszükségessége. Az önkormányzaton belül megalakult a Mezıgazdasági és VállalkozásiOsztály, ahol a magángazdák bizalmára építve felvállalták az összefogásszervezeti kerete megteremtésének elsı lépését. Kezdetben az összefogást agazdák csak úgy tudták elképzelni, hogy az új szervezet, tekintettel a közelitörténelmi tapasztalatokra, nem lesz szövetkezet. Ezért 1994-ben létrehozták aMórahalmi Közös Mezıgazdasági és Vállalkozó Egyesületet 3 35 alapító taggal.Az egyesület fı tevékenysége a gazdák tájékoztatása és tapasztalatcseréje melletta beszerzések koordinálása volt. Ez fıleg a mőtrágya és a vetımag közösnagybani beszerzésére korlátozódott, ahol a készpénzzel való fizetés során akár20 százalékos költségmegtakarítást is elérhettek. A közös beszerzéseknek rendkívülnagy sikere volt, ami ösztönzést adott a további együttmőködéshez. Azegyesületi tagok látták azt is, hogy a beszerzésnél sokkal nagyobb gond az értékesítésmegszervezése, ezért a következı lépés az értékesítés irányában születettmeg. Ezért az Egyesület a Mórahalmi Mórakert Beszerzı és Szolgáltató Szövetkezet(Mórakert) megalakítása mellett döntött 1995-ben. Amikor a gazdákmár a saját zsebükön érezték a szervezettség elınyét, akkor már nem tiltakoztaka szövetkezet név használata ellen. A Mórakert alapító tagjainak a száma 52volt. Az Egyesület továbbra is megmaradt. A két szervezet párhuzamosan ésegymás mellett mőködött. A Mórakert nonprofit szervezet lett, és azért jött létre,hogy a termelıket integrálja, a termeléshez szükséges termékeket beszerezze ésa megtermelt árukat értékesítse. Ahhoz, hogy jelentıs elırelépés történjen azértékesítés terén, szemléletváltásra is szükség volt, hiszen a tagoknak a zöldségféléiketakkor is le kellett adniuk a szövetkezetnek, ha az, az egykori nagybanipiaci árnál egy-két forinttal olcsóbban vette meg az árut. Másrészt az értékesítésbeindításához az is kellett, hogy a gazdák elfogadják a szövetkezet által ajánlottkultúrák termesztését. Viszonzásul a gazdák csak a termelésre fordíthatták idejüket,a szövetkezet pedig az értékesítési csatornákat kereste. A Mórakert helybenfelvásárolta az árut, és nagy tételben továbbértékesítette azt. Elıször a nagyfogyasztókra (kórházak, iskolák) összpontosított. Amikor Magyarországonmegjelentek a multinacionális kereskedelmi hálózatok, akkor a Mórakert márnekik is szállított. Napjainkban pedig az exportpiac-megszerzésen és -bıvítésendolgoznak. A piacképes árukészlet biztosítása érdekében elkészült a hőtıház, a2 A polgármester tisztségét megtartva a Dél-alföldi Regionális Fejlesztési Tanács elnöke, majd atérség egyéni országgyőlési képviselıje lett.3 Az egyesület kezdetben tagsági díjakból tartotta fenn magát, és nem rendelkezett forgótıkével abeszerzések finanszírozásához. Ezért a beszerzések úgy zajlottak le, hogy a tagok elıre összeadtáka szükséges pénzt, és ebbıl vásárolták meg az alapanyagot. A szállítás napjáról a tagokértesítést kaptak, és saját gépjármőveiken hazaszállították az árut, és a továbbiakban ott történta tárolás.


344 Kovács Terézzöldségrakodó, a tároló, a csomagoló, és elindult a termékek feldolgozásának amegszervezése is. A beruházások anyagi hátterét EU-s és hazai pályázatokon,illetve a tagok hozzájárulásából szerezték meg. Ezzel elérték, hogy a szövetkezetvagyonát a tagok saját tulajdonuknak tekintették. A mórahalmi önkormányzaterkölcsi és anyagi támogatása kezdettıl fogva biztos hátteret jelentett a szövetkezetszámára (Nógrádi, 1997). A polgármester mellett a Mórakert ügyvezetıigazgatójának 4 – aki kezdetben az önkormányzat alkalmazottja volt – és elnökénekelévülhetetlen érdemeik voltak abban, hogy a gazdák körében kialakultaz egymás iránti bizalom és a párbeszéd, ami egyfajta új összefogást eredményezetta térségben.A fejlesztések folyamatosak voltak, így például 1997-ben megindult mintegy15 hektárnyi területen az Agrár-Ipari Park kiépítése. Az országban ettıl az idıtılkezdve számtalan ipari park létesült. Agrár-ipari parkot azonban csak Mórahalmonhoztak létre. Ott többek között helyet kapott a Mórakert hőtıháza ésraktára, a Harena Kht. ládagyártó részlege és a Mórapríma zöldségfeldolgozóüzem. A Mórapríma egy 1999-ben alakult helyi termeltetı, kereskedelmi ésszolgáltató termékpályás szövetkezet, amely a megtermelt burgonyát és zöldségeketkonyhakész állapotban értékesíti, elsısorban iskoláknak, kórházaknak éshasonló nagy fogyasztóknak. 2000-ben alakult a Harena Gazdaságfejlesztı ésIntegrációs Kht., amely az új típusú szövetkezeteket koordinálja, és tagjai sorábanvan a meglévı szövetkezetek mellett a Mórahalom Városi Önkormányzatis. Különösen fontos az a 2007-es beruházás, amelynek révén mintegy hatezernégyzetméteres objektumot létesítettek, amelyben paradicsomfeldolgozás folyik.Még 2002-ben a Mórakertet, elsıként az országban, véglegesen elismertzöldség-gyümölcs termelıi értékesítı szervezetté, TÉSZ-szé nyilvánították. Ezkülönösen az EU-s és a magyar támogatások megszerzése szempontjából fontos.Ugyanakkor a támogatások megszerzéséhez a zöldség- és gyümölcstermesztıTÉSZ-tagoknak is hozzá kell járulniuk (1. táblázat).1. táblázatA TÉSZ-ek támogatása1. EU-s támogatás – tagi forgalom 4,1%-a2. Nemzeti támogatás – tagi forgalom 2,05%-a3. Tagoktól mőködésiköltséghozzájárulás4,1%Forrás: Hódi, 20074 Duró Annamária interjúalanyaitól tudjuk, hogy amikor a leendı ügyvezetı igazgató személyébenmegjelent egy farmernadrágos fiatalember, és felvázolta a szövetkezet jövıjére vonatkozóterveit, akkor még az alapító tagok sem hittek neki, de késıbb, a sikerek láttán úgy megszerették,hogy ma már el sem tudják képzelni a Mórakertet nélküle.


Mintaértékő helyi fejlesztések az agrártérségekben 345A taglétszám- és az értékesítésiforgalom-növekedés folyamatos volt. Az1995. évi 52 alapítótag-létszám 2007-re 750 fıre növekedett (1. ábra). Eközben2005-ben a jánoshalmi, érsekhalmi és bajai almatermelık által létrehozott Bácskakert,valamint a zsombói Dalba szövetkezet is beolvadt a Mórakertbe. Ezzel amórahalmi székhelyő Mórakert Dél-Bács-Kiskun megye és Délnyugat-Csongrádmegye zöldség- és gyümölcstermelıinek jelentıs részét integrálja. A tagokelsısorban mórahalmiak és a környezı településekrıl valók, de összességében150 kilométeres körzetben 250 településrıl verbuválódnak. A 2006. évi 8,2milliárd értékesítési forgalom több mint bíztató.1. ábraA Mórakert növekedésének ütemeTulajdonosi létszám, fıNettó értékesítési forgalom, MFt1995199519961996199719971998199819991999200020002001200120022002200320032004200420052005200620060 200 400 600 8000 2000 4000 6000 8000 10000Forrás: Hódi, 2007 nyomán saját szerkesztés.Mórahalom egy atipikus magyar modell abban a tekintetben, hogy a lakosság90 százaléka több-kevesebb szállal kötıdik a mezıgazdasághoz és 1800család foglalkozik agrártermeléssel. Ez 17 százalékkal több, mint a rendszerváltáskorvolt.


346 Kovács TerézMórakert a tekintetben is atipikus, hogy 2007-ben az átlagos birtokméret továbbrais kettı–öt hektár között mozog. Vannak ugyan 10–15–20 hektárosak,sıt 20–40 hektárosak is, ez utóbbiak ott helyben már nagyon nagy gazdaságnakszámítanak, de ilyen birtokokból nagyon kevés van. (Mórahalmon – Magyarországonkivételes módon – nincsenek 40 hektár feletti gazdaságok.) Ezekben acsaládi gazdaságokban a férj és a feleség együtt dolgozik, de gyakran a gyerekekis folytatják a gazdálkodást (Hódi, 2007).KövetkeztetésekA bemutatott három modelltelepülésen a mezıgazdaság piacgazdaságra valóáttérése eltérı alapokról indult, ezért különbözı, de ugyanakkor eredményesagrárinnovációs utat járt be.Soltvadkertre leginkább az jellemzı, hogy az eredményeket sikeres egyénistratégiák mentén érték el. Ezt elsısorban a parasztpolgári, továbbá a német, illetvea szlovák származású családi háttérnek köszönhetik. Kisvejkén a lakosságegy része szintén német származású. Ilyen közösségekben könnyebben megszületikaz összefogás, mint a színtiszta magyar közösségekben. Mórahalomugyanakkor jó példát szolgál arra, hogy a magyar települések is össze tudnakfogni.Kisvejke és Mórahalom példája arról tanúskodik, hogy az emberek ezeken atelepüléseken is kételkedtek az összefogás szükségességében, de az elsı pályázatisikerek és a közös erıfeszítések eredményei közelebb hozták ıket egymáshoz.Sokan vélik azt, hogy mindenhez a tıke, a pénz kell. Ezek a modellek egyértelmőenarról szólnak, hogy a sikerhez nem elég a pénz. Hogy mi mindenhiányzik a sikerhez, azt Köles Sándor hiányok piramisa (2. ábra) szemléletesenmutatja. A bemutatott modellben a résztvevık legyızték ezeket a hiányokat.2. ábraHiányok piramisaTıkeTudáshiányInformációhiányEgyüttmőködés hiányaBizalomhiány


Mintaértékő helyi fejlesztések az agrártérségekben 347Forrás: Köles, 1999Tanulság az is, hogy mind Kisvejke, mind Mórahalom esetében kellett egykétkülsı személy, akik úgymond elkezdték felülrıl a fejlesztést, és amikor abizalom és az együttmőködés beindult, csak akkor erısödtek meg a helyi kezdeményezések.Nagyon fontos, hogy az a kívülálló, aki fejleszteni szándékozik,az ne csak hozzáértı, hanem önzetlen, a helyiek számára rokonszenves és megbízhatószemély legyen.Ezeken a településeken a munkaigényes mezıgazdaságra épülı prosperálóvállalkozások jöttek létre. Ahol a mezıgazdaságnak ezek az ágazatai fejlıdnek,ott akad bıven (napszámos) munka a szakképzetlen és iskolázatlan szegényrétegeknek is, és ahol ez megvan, ott nem lesz jellemzı az elszegényedett egzisztenciákszéles tömege. Napjainkban a településfejlesztésben a munkanélküliszegény rétegek munkához juttatása vált a legfontosabb kérdéssé, és ezt a problémátezek a települések eredményesen kezelik.IrodalomDuró A. (2000–2001): Mórahalom. In Váradi M. M. (szerk.): Megélhetési stratégiákMagyarországon az agrártérségekben. Budapest, MTA Regionális KutatásokKözpontja. Vidékfejlesztési Horizontális Mőhely. 47–68. p.Fertı I. et al. (1990): A siker titka: Magánerıs modernizáció (Soltvadkert). – Tér ésTársadalom. IV. évf. 1. sz. 77–88. p.Hann, Ch. (1980): Tázlár: a village in Hungary. Cambridge University Press, Cambridge.Hódi P. (2007): Mórakert egy sikeres mezıgazdasági és vidékfejlesztési modell. InKovács T. (szerk.): A vidéki Magyarország az EU-csatlakozás után. VII. Falukonferencia.Pécs, MTA Regionális Kutatások Központja. 105–112. p.Köles S. (1999): A közép-kelet-európai piramis és a vidéki közösségfejlesztés szerepe.A Falu, XIV. évf. 2. sz. 39–42. p.Nagy F. (2003): Helyi kezdeményezéső gazdaságfejlesztés. In Kovács T. (szerk.): Avidéki Magyarország az EU-csatlakozás elıtt. VI. Falukonferencia. Pécs, MTARegionális Kutatások Központja – Magyar Regionális Tudományi Társaság. 481–486. p.Nógrádi Z. (1997): A települési egyesülettıl a térségi szövetségig. In Kovács T. (szerk.)A fenntartható mezıgazdaságtól a vidékfejlesztési. IV. Falukonferencia. Pécs,MTA Regionális Kutatások Központja. 292–298. p.Schwarcz Gy. (2000–2001): Soltvadkert. In Váradi M. M. (szerk.): Megélhetési stratégiákMagyarország agrártérségeiben. Budapest, MTA Regionális Kutatások Központja.Vidékfejlesztési Horizontális Mőhely. 92–115. p.Szelényi I. (1992): Harmadik út? Polgárosodás a vidéki Magyarországon. Budapest,Akadémiai Kiadó.


348 Kovács TerézSummaryThe “best practice” model for local development in agriculturalregionsIn respect of the three “best practice” models of local development in agriculturalregion the conclusions to be drawn are:1. The businesses described were based on labour-intensive agriculture, andwhere these forms of agriculture develop, there are daily job opportunities forthe unskilled and under-educated poor. The most important issue of settlementpolicy has been the provision of work opportunities for these poor and unemployedstrata of society, and this is a problem successfully solved by the settlementsshown in the study.2. The “bottom-up” economic development model, consistent with the “topdown”economic development model, is successful, and so it is not enough touse only the “bottom-up” version in relation to underdeveloped micro-regions.This means that human resources are very important in the transition period inHungary, and the term “human resources” embraces everyone, including mayors,CEOs and programme leaders.3. Normally, people believe that successful rural development needs onlycapital, but my research experiences show that capital alone is not enough. Inthe underdeveloped micro-regions there is a lack of capital, but also a lack oftrust, cooperation, information and knowledge. The settlement which I showovercame its deficiencies and others must do likewise.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSA PÉCSI KISTÉRSÉG HELYI IDENTITÁSTUDATA,EGY KUTATÁS TAPASZTALATAILudescher GabriellaPhD-hallgatóPécsi TudományegyetemRegionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaBevezetésJelenlegi tanulmányunk a Pécsi kistérség területén 2006–2007-ben végzett kutatásonalapszik 1 . Vizsgálatunk elsıdleges célja az volt, hogy feltárja a statisztikaikistérség területén milyen kistérségi térszemlélet alakult ki, és ehhez milyenidentitástudat kapcsolódik. A kutatásunk két lépésbıl állt. Elsıként a Pécsi kistérségpolgármestereinek és intézményvezetıinek viszonyulását vizsgáltuk akistérséghez, mint egy területi egységhez, valamint a kistérségi mentális terüketkívántuk feltérképezni. Második lépésben a Pécsi kistérség lakosságának identitástudatát,térszemléletét, valamint véleményüket és elvárásaikat vizsgáltuk akistérségi térrel és intézménnyel 2 kapcsolatban.Összességében az empirikus vizsgálatunk során választ kerestünk arra a kérdésre,hogy a Pécsi kistérséghez jelenleg milyen emóciók kapcsolódnak, éshogy hogyan lehet elérni e kistérségi tér identifikációját. Meglátásunk szerint akistérségi térstruktúra elfogadásához elengedhetetlen a lakosság térségi identitástudatánakkialakítása, kialakulása.Kistérség és az identitás fogalmaA kistérség fogalmának meghatározása céljából az alábbi két definíciót kívánjukkiemelni:1. A települések között létezı funkcionális kapcsolatrendszerek összeségealapján behatárolható területi egység, egymással intenzív kapcsolatbanlévı, önszervezıdı, egymással határos települések összessége. (Tft. 1996.évi tv. 5. § bekezdés)1 A Pécsi Többcélú Kistérségi Társulás alkalmazottjaként vezette a szerzı e kutatást.2 Pécsi Többcélú Kistérségi Társulás munkájával kapcsolatban.


350 Ludescher Gabriella2. „Kistérség olyan területi egység, amelyet a falu–falu, vagy a falu–városközötti, elsısorban a lakosság mindennapi szükségleteit kielégítı térkapcsolatokhatároznak meg” (Csatári, 1995, 12.).1996-ban, amikor a területfejlesztésrıl és területrendezésrıl szóló jogszabálymegalkotásra került, a törvény szövegében a fenti meghatározáson kívül a területfejlesztésicélok és feladatok sorában szerepelt „a nemzeti és térségi identitástudatmegtartása és erısítése” (Tft. 1996. évi tv. 2.§ bekezdés). Felvetıdik akérdés, hogy az elmúlt tíz évben mi történt ezzel kapcsolatban. A többcélú kistérségitársulások (a továbbiakban: Társulás) a 2004-es év során megalakultak,majd a 2005-ös év során munkához is kezdhettek. A Társulásokra vonatkozószabályokat a 36/2005. (III. 1.) Kormány rendelet tartalmazta. E rendelet 6. §-aszerint a Társulás a számára megítélhetı támogatásban akkor részesülhet, ha akistérséghez tartozó valamennyi település önkormányzatára kiterjedıen legalábbhárom közszolgáltatási feladat ellátását vállalja. Közszolgáltatási feladatnakminısülnek a közoktatási, az egészségügyi, a szociális vagy gyermekjóléti,továbbá a területfejlesztési feladatok. A Társulások e feladataikat többnyire teljesítették.Tapasztalatunk és meglátásunk szerint a nemzeti és térségi identitástudatmegtartása, valamint erısítése a területfejlesztés feladatkörébe tartozik.Ennek megvalósítására kevés figyelmet fordítanak (többnyire más feladatok ellátásamiatt).A második fogalommeghatározás a kistérség funkcionális megközelítésévelkönnyebben érthetıvé teszi számunkra, hogy e területi egység fontossága ésrendeltetése abban rejlik, hogy a fent említett feladatokat biztosítsa a lakosságszámára. Ezt a gondolatmenetet folytatva ismét felvetıdik a kérdés, hogy e területiegységnek, milyennek kell lennie annak érdekében, hogy kielégítı térkapcsolatokjöjjenek benne létre, és ezekhez megfelelı emóciók kapcsolódjanak.A kistérség fogalma és a Társulási feladatok megismerése mellett fontosnaktartjuk, hogy az identitás, valamint a területi identitás meghatározása is megtörténjen.Az identitást Csepeli (1997) szerint a nemzeti, vallási, nemi, generációs, világnézetikategóriákat a szocializáció során sajátítjuk el. Ezt követıen pedigmagától értetıdıen alkalmazzuk ıket önmagunk és mások társadalmi helyénekmegállapításakor. Funkciója az, hogy az egyén a közvetlen személyes tapasztalatvilágán túlmenıen, képes legyen elhelyezni önmagát az ismerısség és azidegenség dimenziója mentén.Területi identitást mások a régióval kapcsolatban tárgyalják, mely véleményünkszerint a kistérségi területi identitás esetében is alkalmazható. Ez kétféleképenfogható fel:1. „Egy meghatározott területi egységhez való kötıdés tudata érthetı alatta,ami mindenekelıtt jelenti a szülıföldhöz való tartozás érzését. Ebben különfélemateriális, nyelvi, kulturális stb. szimbólumok kerülnek elıtérbe”(Somlyódyné Pfeil, 2007, 63.).


A Pécsi kistérség helyi identitástudata 3512. Területi identitás jelentheti a mindennapi tudat területspecifikus kifejezıdését,a különféle szociokultúrákat, illetıleg a területi problémák és közösfejlıdés kérdésének megragadását (Somlyódyné Pfeil, 2007).A területi identitás fenti két meghatározása közül az elsı megközelítést tartjukaz empirikus vizsgálatunk szempontjából alkalmazhatónak.Empirikus vizsgálati módszerünkA kutatásunknak két fázisa volt: elsıként a Pécsi kistérség intézményvezetıinélés polgármestereinél, második lépésben pedig a lakosság körében vizsgáltuk aterületi identitás tudatot.I. 2006-ban a célcsoport a polgármesterek, intézményvezetık, jegyzık, körjegyzık.Mindösszesen 45 személyt kérdeztünk meg a strukturált kérdıív nyíltkérdéseivel.A kérdıíves vizsgálat célja: feltárni és megismerni a Pécsi kistérségben mármeglévı, vagy kialakulóban lévı térségszemléletet és identitástudatot. Az identitástudatotvélemény és asszociációs kérdések segítségével próbáltuk feltárni,valamint egy vaktérkép kitöltésével, mely az egyének mentális térképét tárja fela Pécsi kistérségrıl.II. 2007-ben a célcsoport a Pécsi kistérség lakossága, a lekérdezettek száma201 személy és 8 település. Strukturált kérdıívet használtunk kutatásunk során.A kérdıíves vizsgálat célja: megismerni a kiválasztott személyek attitődjét akistérségrıl, valamint a Társulás munkájáról, továbbá nyitottság, elvárás és elégedettségiszintjük felmérése. Végül az e kérdésekre kapott válaszokból következtetéseketkívántunk levonni arra vonatkozóan, hogy a kistérséggel kapcsolatbanmilyen kép alakult ki, és e térséghez kapcsolódik-e identitás.Vizsgálat módszere: a kérdéseket négy fı témakör köré csoportosítottuk. Elsılépésben az interjúalanyok demográfiai adataira kérdeztünk rá, ezt követıena kistérségi ismereteket térképeztük fel. Harmadik lépésben a saját önkormányzatukkalés a kistérséggel kapcsolatos véleményüket, elvárásukat kívántuk megismerni.Végezetül a vizsgálat során arra is rákérdezünk, hogy mennyire szeretnékmegismerni a Társulás munkáját, és hogy álláspontjuk szerint hogyan lehetaz ezzel kapcsolatos információt eljutatni a lakossághoz. A terepmunka a közvéleménykutatás mellett egy ismertetı feladatot is betöltött, ugyanis a lekérdezésekután az interjúalanyainknak bemutattuk a kistérség területét ábrázoló térképet.Kutatási mintavétel: a települések (8 település) kiválasztásánál azt vettük figyelembe,hogy a kistérség (39 település) minden tájegységérıl kerüljön be egyfalu. Továbbá kitétel volt, hogy ne Pécs és agglomerációs nagy település legyen.Az interjúalanyokat véletlenszerően választottuk ki, mivel kvóta szerinti mintavételnem mőködött. Nem tekintjük a kutatást reprezentatívnak, mivel az interjúalanyokkor, nem, iskolai végzettség stb., valamint a kistérség lakosságához


352 Ludescher Gabriellaviszonyított számarányuk nem képviseli a Pécsi kistérség lakosságát. A vizsgálatbana nık felül reprezentáltak (a megkérdezettek 65%-a nı) voltak, ugyanakkora kormegoszlás szerint a 1961–1970 között született egyének nem szerepelteka felmérésben.Kutatási eredményA vizsgálatunk kezdetén azt feltételeztük, hogy a kistérséghez tartozó településekönkormányzatának polgármestereinél, intézményvezetıinél, jegyzıinél stb.kifejlıdött egy bizonyos mértékő kistérségi öntudata, esetleg kistérségi identitás.Tettük ezt a feltételezést arra is tekintettel, hogy ezek a személyek a mindennapitevékenységükben ezen téregységen belül kell döntsenek és tervezzenek.E hipotézisünk igazolására szolgáltak a kutatás során a következı két kérdésreadott válaszok:1. Az elsı kérdésre – mi jut eszébe a Pécsi kistérségrıl – két válaszkategóriajelenik meg. Az elsıben a kistérség úgy jelenik meg, mint egy földrajzitérség, itt legtöbben Pécsre asszociáltak, valamint az aprófalvakra. Amásodik válaszkategóriába tartozók a Pécsi Többcélú Kistérségi Társulássalkapcsolatos érzéseket fogalmazták meg, mind pozitív, mind negatívirányban. Pozitív tényezıként az összefogást, együttmőködést (8 személy)emelték ki, negatívként a hiányosságokat és az ellentéteket.2. A második kérdésre – kérjük, hogy a Pécsi kistérségre leginkább jellemzıdolgokat nevezze meg – adott válaszokból szintén két kategóriát alkottunk.Az elsı válaszkategóriába tartozók a természeti környezetet (a Mecseket),a kistelepüléseket nevezték meg, míg a második kategóriában atársadalmi jellemzık jelentek meg, mint pl. hatékonyság, összefogás,együttmőködés.A válaszokból az tőnik ki, hogy a kistérséghez tartozó települések vezetıikörében kialakulóban van a kistérségi identitás tudat, de a magas nem válaszokaránya miatt ezt nem lehet teljes bizonyossággal kijelenteni. Azon a véleményenvoltunk, hogy a megkérdezettek térszemléletét úgy lehetne még jobbanfeltérképezni, ha tudnánk, hogy a Pécsi kistérséget mely településekbıl/térségekbılépítik fel, azaz milyen kistérségi mentális térképpel 3 rendelkeznek. Ígymindenki kapott egy vaktérképet, és megkértük az interjúalanyokat, hogy:– a Pécsi kistérség térképén tüntessenek fel minden településnevet, valamintjelöljék meg az útvonalakat;– jelöljék be a térképen a mikrotérségeket;– jelöljék be más színnel, hogy meddig tekinti saját térségének azt a területetahol élnek.3 A mentális térkép tükrözi a vizsgált személy(ek) látásmódját, véleményét vagy egy társadalmicsoportnak a környezetérıl alkotott tudati képét.


A Pécsi kistérség helyi identitástudata 353A lekérdezések során e három kérdésbıl, csak kettıre kaptunk értékelhetıválaszt. A települések feltüntetését (csak) 8 személy nem végezte el a megkérdezettekközül (45 személybıl). 10 személy tüntetett fel 30–39 települést, 11személy 1–10 települést, 9 személy 11–20 települést és 7 személy 21–30 településtnevezett meg.Összességében a következıket állapíthatjuk meg: a vizsgálati alanyokat háromcsoportra oszthatjuk. A legnagyobb népességő csoportba tartoznak azok,akik pozitívan viszonyulnak a Pécsi kistérséghez és támogatják annak mőködését.A megkérdezettek egy kisebb csoportjának véleménye azonban még nemalakult ki a Pécsi kistérségrıl. Így az ebbe a csoportba tartozó megkérdezettekválaszaiban sok az ellentmondás. A harmadik válaszadói csoportnak pedig kifejezettenrossz véleménye van a Pécsi kistérségrıl, még az együttmőködés szóhallatán is negatív tényezıkre asszociálnak, mint pl. érdektelenség stb. E háromcsoport (kistérség kedvelık, semlegesek és nem kedvelık) egy dologban egyetértenek,hogy a Pécsi kistérséget csak az iparral, a munkahelyteremtéssel és azinfrastruktúrával lehet fejleszteni, és ezekre van a legnagyobb szükség.Az elsı vizsgálati eredményünk arra biztatott bennünket, hogy tovább folytatvaa kutatást a kistérségi identitástudatot a lakosság körében is megvizsgáljuk.Ennek során azt igyekeztünk megtudni, hogy az egyének tudnak-e a kistérség,illetve a Pécsi kistérség létezésérıl, tevékenységérıl. A megkérdezettek79%-a hallott már a kistérségrıl, mint térségi egységrıl ugyanakkor a kutatásbanrésztvevı alanyoknak csak a 28%-a tudta megmondani, hogy melyik kistérségbenél. Ugyancsak a megkérdezettek 28%-a hallott már a Pécsi kistérségrıl.Érdekesség, hogy ugyan az interjúalanyok mindösszesen (!) 28%-a tudja, hogymelyik kistérségben él, ennek ellenére a 201 személybıl 93 személy (46%) megvan elégedve a Társulás mőködésével. Az eredmények alapján felvetıdik bennünka kérdés, hogy azoknál az egyéneknél 4 , akik nem tudják, hogy melyikkistérségben élnek, hogyan is alakulhat/alakulhatott ki a kistérségi identitástudat.Az tapasztalható, hogy a kistérség, melyet politikai döntéssel hoztak létre,nem vált egyik napról a másikra a lakosság identifikációs tényezıjévé, mivelnem állt rendelkezésre elegendı idı, hogy kialakuljanak a területi érzelmek.Vélhetıleg a jövedelemszerzı képességnek is szerepe lesz a területi kötıdéskialakulásában. A munkaaktív megkérdezettek 100%-a a Pécsi kistérség területéndolgozik, és ezen belül is többségük Pécsett.A fentiek alapján láthatjuk, hogy kistérségi identitástudatról a lakosság körébennem beszélhetünk. De vajon van-e valami más kisebb téregységgel kapcsolatosidentitástudat kialakulóban? Vizsgálatunk alapján megállapíthatjuk, hogynincs más téregység kialakulóban, csak a jelenlegi van leszőkítve. Így a következıkérdésünk, már az volt, hogy e leszőkített térségben, melyik településttekintik a (kis)térségi központnak. A válaszadók 35%-a (66 személy) Pécset4 Megkockáztathatjuk, hogy a lakosság nagy hányada nem tudja, megmondani hogy melyik kistérségbenél, és a megyei öntudat még erısebb a kistérséginél.


354 Ludescher Gabriellatekintette, a többiek, pedig a saját településüket (kisebb arányban), vagy a közelükbenlévı kicsit nagyobb településeket, melyek közigazgatási funkciókat isellátnak a településük számára.A kapott eredményeinkbıl azt a következtetést szükséges levonunk, hogy azintézményeknek térség meghatározó és identitásformáló jelentısége van. Etekintettben egyet kell értenünk Somlyódyné Pfeil (2007, 64.) megállapításával,mely szerint: „A területi identitás ugyanis nem légüres térben, sem pedig izoláltszemélyiségekben nem tud fejlıdni. Az emberek gondolkodására, cselekvésére,érzékelésére hatnak a tapasztalások, a szocializációs folyamat, és nem utolsósorbanaz intézmények hozzák létre és mélyítik el az identitást”. Ha egyes településekintézményei ilyen befolyásoló tényezıkkel bírnak, akkor, milyen szerepetkaphat a Pécsi Többcélú Kistérségi Társulás és mit várnak el tıle? A válaszadókhárom leggyakoribb válasza (hasonló volt az elsı vizsgálatban szereplıkkel):a munkahelyteremtés, egészségügyi ellátásban való együttmőködés, és atelepülések érdekeinek képviselete volt. A társadalom nem látja át, hogy a Társulásmilyen feladatokat lát el, és így nem is tudnak életközeli képet kialakítania Társulás szerepérıl. Arra a kérdésünkre, hogy meg van-e elégedve PécsiTöbbcélú Kistérségi Társulás mőködésével, a megkérdezettek több mint egyharmadaazt a választ adta, hogy nem tudja megítélni a mőködését, de 73%-a amegkérdezetteknek szeretné megismerni a Társulás munkáját, mely nyitottságotárul el a lakosság részérıl.Meglátásunk szerint a helyi közösségek nyitottságát „ki kell használni”. Célszerőmegszólítani és tájékoztatni ıket a Társulás tevékenységének és szerepénekmegismertetésével kapcsolatban. Így a lakosság területi térszemlélete ésezzel együtt az identitása is megváltozna, nem úgy tekintene a kistérség fogalmára,mely tıle elkülönülten létezik, hanem kialakítana egy intenzívebb interakciót,mely vélhetıen a késıbbiekben az adott terület identitását adná.ÖsszegzésA vizsgálati eredményekbıl azt a következtetést vonhatjuk le, hogy kistérségiidentifikációra akkor lehet esély, ha a közigazgatási szereplıkkel, valamint alakossággal kialakul a mindennapi párbeszéd. Ezt azonban meg kell, hogy elızzeaz intézményvezetık, polgármesterek stb. szemléletváltozása. A településvezetıktúl kell hogy lássanak saját kis településükön, annak érdekében, hogyolyan térségszemléletet alakítsanak és közvetítsenek a helyi közösségek számára,melyben a települések együttmőködése tudja csak kielégíteni a lakosságmindennapi szükségleteit. Fontosnak tartjuk, hogy a Pécsi kistérség térbeliségétés a Társulás tevékenységét megismertessék az érintettekkel. A megfelelı tájékoztatástazért tartjuk fontosnak, mert tapasztalatunk szerint jelenleg a lakosságnagy része nem rendelkezik megfelelı ismerettel a Pécsi Többcélú KistérségiTársulásról, ugyanakkor tudatosan vagy öntudatlanul keresik az adott térséghezvaló tartozást.


A Pécsi kistérség helyi identitástudata 355IrodalomCsatári B. (2004): Magyarország új vidékfejlesztési tézisei. MTA RKK ATI, Kecskemét.Csepeli Gy. (1997): Szociálpszichológia. Budapest, Osiris Kiadó.Paasi, A. (1989): A régiók fejlıdése és a regionális identitás kialakulása. – Tér és Társadalom,III. évf. 70–79. p.Somlyódyné Pfeil E. (2007): Mozaikok a regionális identitás értelmezéséhez. – Tér ésTársadalom. XXI. évf. 57–71. p.36/2005. (III. 1.) kormányrendelet. www.otm.gov.hu (2008. 05. 05.)1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésrıl és a területrendezésrıl. www.oth.gov.hu(2008. 05. 05.)Local identity in the Pécs micro-region andresearch experienceIn the previous volume we started to publish the results of an opinion surveyconducted with a sample of 246 individuals in the spring of 2007. In this articlewe publish the most interesting detail in examining micro-regional identity.How to create micro-regional identity when the inhabitants do not knowwhich micro-region they live in? Can we classify the special characteristics ofmicro-regional identity compared with spatial identity?The results of this survey are useful in answering still outstanding questionsrelating to the future of counties, since they are suitable for identifying the actualuse of space, the regular geographical movements of citizens and the mosttypical spatial categories of regional identity on this basis.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSAZ ÖNKORMÁNYZATOK ÉS A FELSİOKTATÁSIINTÉZMÉNYEK PARTNERSÉGÉNEK LEHETSÉGESFORMÁI A KISVÁROSOK FEJLESZTÉSÉBENPetrás Ede Józseftudományos segédmunkatársMTA RKK Alföldi Tudományos IntézetÖsszefoglalóA településekkel kapcsolatos tudományos diskurzusban napjainkra közhellyévált, hogy a felsıoktatás a városfejlesztés egyik kulcsterülete: amellett, hogyszellemiséget teremt és urbánus polgárságot nevel, még jelentıs gazdasági húzóerıtis képvisel. Tanulmányomban a hazai kisvárosi fıiskolák példáján keresztülazt vizsgálom, mennyiben valósul meg a felsıoktatási intézmények településfejlesztıhatása a mai magyar gyakorlatban, a helyi politikai beágyazottságdimenziójában. Empirikus tapasztalataim alapján megállapítom, hogy a helyipolitikai beágyazottság legfontosabb formái a fıiskolák szakmai potenciáljáraépülı, városfejlesztési célzatú együttmőködés, a városok által az intézményekszámára biztosított anyagi és eszmei támogatás, valamint az intézmények és ahelyi politikai elit közötti informális kapcsolatok.Napjainkban több kisváros tesz komoly erıfeszítéseket egy saját fıiskolaalapítására, vagy meglévı felsıoktatási intézményének fejlesztésére. E városokvezetése – és általában közvéleménye is – számos reményt főz az alapítandófıiskolához. Várakozásuk szerint, egy felsıoktatási intézmény kedvezıen befolyásoljavárosának társadalmát, gazdaságát, kultúráját és imázsát egyaránt. E befolyásnakkonkrét településfejlesztı hatása van, mivel a stabilitás és a fejlıdésirányába hat. A fejlesztı hatás egyfelıl közvetlenül az intézmény szakmai profiljának,helyi ágazati beágyazottságának folyománya (manifeszt hatások), másfelılviszont annak a közösségszervezı és érdekérvényesítı potenciálnak is köszönhetı,amely az intézményben alkalmazott helyi, vagy helyi érzelmő aktorokinformális tevékenysége révén valósul meg (látens hatások).E törekvéssel szemben az utóbbi évtizedben erıs ellenállás mutatkozott minda központi oktatáspolitika, mind a már meglévı felsıoktatási intézmények, el-


Az önkormányzatok és a felsıoktatási intézmények partnerségének formái 357sısorban a nagy egyetemek részérıl. Számos kisváros vezetése és lakosságamégis képes volt, képes küzdeni, esetleg komolyabb áldozatot hozni intézményalapítási,illetıleg -fejlesztési törekvéseik teljesülése érdekében (pl. Gyula, Berettyóújfalu).Egyértelmő, hogy az ellentétes irányú helyi, szakmai ill. központi törekvésekmögött számos eltérı érdek húzódik meg. Mind a központi oktatáspolitikának,mind a felsıoktatási intézményeknek érdekük a meglévı színvonal védelme, azállamilag elismert diploma szakmai értékének legalábbis megırzése, s jogosantartanak az új, felsıoktatási hagyományokkal esetleg egyáltalán nem rendelkezıintézmények, települések akkreditálásában rejlı veszélyektıl.Ezen túl, erıteljesen jelen vannak a központi oktatáspolitika fiskális érdekei,és az elsısorban finanszírozási szempontból szorgalmazott integrációs, sıt azutóbbi néhány évben koncentrációs törekvései, valamint az államilag finanszírozottfelsıoktatás erıteljes létszámcsökkentésének igénye.A lokális törekvések motivációi sokkal szerteágazóbbak. Általában mindenkisváros elıtt ott lebeg a település fejlıdésének vagy éppen megmaradásánakreménye, a kitörés lehetısége a településtípusra napjainkban általánosan jellemzıfunkcióvesztésbıl, erısödı elszigetelıdésbıl, valamint a gazdasági stabilitásnak,az elvándorlás csökkentésének és a helyi kulturális élet föllendülésénekígérete. A legtöbb, komolyabb városi múltra visszatekintı településen jelen vanvalamilyen mértékben a hagyományos iskolavárosi funkció emlékezete, s viszszaszerzésénekigénye a felsıoktatás expanziója által kialakított új helyzetben.A fenti, kevéssé mérhetı eredményeknél megfoghatóbb a helyi és térségi társadalomhaszna a közelben elérhetı, minél szélesebb választékot nyújtó felsıoktatásiintézményrendszer létébıl. Napjainkban, amikor a felsıfokú végzettségegyre általánosabb igénnyé válik mind a fiatalok és családjuk, mind a munkáltatókszemében, elemi érdeke minden helyi társadalomnak, hogy legyen lehetıségehelyben, hosszabb utazás nélkül elérni az államilag – tehát saját pénzébıl –finanszírozott felsıoktatást.Kérdés, hogy mennyiben váltják be a kisvárosi felsıoktatási intézmények ahozzájuk főzött lokális reményeket. Valóban tényleges helyi érdekeikért küzdenek-eaz intézményalapításra, -fejlesztésre törekedı kisvárosok? E problematikaegyik fontos eleme a fıiskolák és városuk együttmőködésének területe, amelyeta 2006/07-es tanév folyamán, három hazai kisváros négy fıiskolai karán(SZTE-MGK – Hódmezıvásárhely, KRE-TFK – Nagykırös, TSF-PFK – Szarvas,TSF-MVK – Szarvas) végzett empirikus vizsgálatom alapján mutatok be.Empirikus vizsgálatom tapasztalatai szerint a kisvárosi fıiskolák és az ıketbefogadó városok vezetése közötti együttmőködésnek három formája van: egyrészta fıiskolák szakmai profiljából következı, városfejlesztı célzatú együttmőködés,másrészt a helyi vezetés által az intézmények alapításához, bıvüléséhez– vagy éppen megmaradásához – nyújtott anyagi ill. eszmei támogatás, harmadrésztpedig az intézmények informális kapcsolatai a helyi vezetéssel.


358 Petrás Ede JózsefA szakmai együttmőködés legközvetlenebb formája a fıiskola kutatói kapacitásánakbevonását jelenti a várostervezési és -fejlesztési tevékenységbe. Apedagógiai karok esetében erre a közoktatási feladatok ellátása és átszervezése,a mezıgazdaság területén pedig a helyi agrárszféra stratégiai tervezése és fejlesztésesorán nyílik lehetıség. Jó példa erre Szarvas esete, ahol néhány évvelezelıtt úgy szervezték át a közoktatási intézmények pedagógiai szakellátását,hogy az iskolák és óvodák hatékonyabban ki tudják használni a helyben oktatottspeciális képzettségek (mentálhigiéné, romológia, fejlesztı pedagógia, inklúzívpedagógia) nyújtotta elınyöket. Empirikus tapasztalataim szerint azonban az efféleegyüttmőködések gyakorlati megvalósulásának számos korlátja is van.„Szándék, meg tervek szintjén mozgott ez az elmúlt években.Az oktatási és a kulturális bizottságok mint önkormányzatibizottság. Volt olyan elképzelés, amiben egy kicsita kutatási, oktatási megújítás, reformok kapcsán, a mi külföldikapcsolatainknak a közoktatásban... [...] A közoktatásibizottságnak a programjába ezek bekerültek, jókat lehetettelmélkedni rajta, ilyenkor a pártok is fognak egy-két szótebbıl, és akkor még tovább megy a dolog. De jelen pillanatigtényleges dolog nem történik.” (oktatói interjú, KRE-TFK)„A Tessedik Fıiskola amikor létrejött, a törvény szerintmegalkotta a maga társadalmi tanácsát. Mi delegáltuk ide apolgármester urat, a cigány önkormányzat elnökét, szerettükvolna, hogyha egy kicsit tényleg a közös gondolkodás meg aszemléletünket is formáló találkozások lettek volna jellemzıek.[...] Tehát ilyen kezdeményezések voltak, de én nemlátom ennek az eredményét.” (oktatói interjú, TSF-PFK)A fenti reflexiókból egy rugalmatlan, meglévı vezetési beidegzıdéseitıl elvonatkoztatniképtelen helyi politikai közeg képe körvonalazódik, mely magánviseli a kisvárosi társadalmakra jellemzı provinciális és kirekesztı helyi elitjellemzıit. Ebben a közegben nem tud igazán érvényesülni a felsıoktatási intézményekinnovatív hatása, mert az esetenként fölbukkanó, hangzatos stratégiaielképzeléseket a városok vezetése nem képes átültetni a napi gyakorlatba.Ebbıl következıen a városok nem tudják kihasználni a fıiskolák jelenlétébenrejlı fejlıdési lehetıséget.Az általános összképtıl jelentısen eltér Vásárhely esete, ahol a föntieknélsokkal kiterjedtebb szakmai együttmőködést figyelhetünk meg a fıiskola és avárosvezetés között. Szerzıdésen alapuló kutatási együttmőködés ill. közös pályázásitevékenység folyik a helyi mezıgazdaság hagyományos húzóágazatára,a szántóföldi szemesgabona-termelésre épülı legkorszerőbb feldolgozóiparitechnológiák területén. A város a kutatási potenciál mellett a fıiskola jelenlété-


Az önkormányzatok és a felsıoktatási intézmények partnerségének formái 359nek két további elınyét is igyekszik kihasználni: egyfelıl, a fıiskolára, valamintannak tangazdaságára és képzıközpontjára alapozva egy mezıgazdasági tudásközpontotkíván létrehozni, másfelıl pedig ösztöndíj folyósításával támogatja afıiskolán tanuló, s helyben letelepedni szándékozó hallgatókat, hogy biztosítsaa szakemberek átlag fölötti arányát a helyi agrárszférában.E ritka kivétel magyarázata az a – hazánkban ugyancsak ritka – jelenség,hogy Vásárhelyen a város fejlesztésének stratégiai tervezésében 1990 után isigen fontos szerepet kap a kitőnı termıhelyi adottságok kihasználása, és egykorszerő, húzóágazatként mőködı helyi agrárium megteremtése.„A kistérségnek jó esélye van az EU piacon is versenyképestermékek elıállítására, különösen abban az esetben, ha a fejlesztésierıforrások összpontosításával a már meglévı, versenyképesminıségi termelésre ösztönzı beruházásokat helyezielıtérbe, és törekszik a termelés–feldolgozás–értékesítésvertikumának kialakítására. [...] Az eddigieknél nagyobbhangsúlyt kell fektetni a tudományos eredmények gyakorlatihasznosítására.” (Gazdaságfejlesztési, 2005, 13.)„A város vezetése, én úgy látom, hogy a mezıgazdasági termelés,mezıgazdaság iránt elkötelezett. Vannak itt olyantervezés szinten levı mezıgazdasági beruházások, amik mamég nem nyilvánosak, nem hivatalosak, de ebbe gondolkodásvan. És ebbe nagyon belefér a fıiskola, ebbe a szemléletbe.”(városi interjú, Hódmezıvásárhely)A mezıgazdaságra alapozott településfejlesztés koncepciójára a várostervezésidokumentum és a helyi gazda egyaránt és egybehangzóan reflektál. Eznemcsak a koncepció erısségérıl, hanem lakossági támogatottságáról – ha úgytetszik, helyi társadalmi „beágyazottságáról” – is árulkodik. Mindebbıl érthetıaz a reakció, amelyet a kar esetleges megszőntetésének terve váltott ki a városvezetésébıl:„Vásárhely továbbra is átvenné a városban mőködı mezıgazdaságikar mőködtetését, miután felvetıdött, hogy a képzéstáthelyezhetik Szegedre. [...] A fıiskola ügye a városügye, ennél semmilyen személyes ambíció nem lehet fontosabb– szögezte le a polgármester.” (KOROM, 2006)Az önkormányzati fenntartású fıiskola – szokatlan, de jogilag megvalósítható– gondolata mögött bizonyosan számos eltérı politikai érdek húzódik meg. Afönti újságcikkbıl kivilágló városvezetıi hozzáállás azonban ettıl függetlenül ishíven tükrözi a karnak szánt fontos szerepet a város fejlıdésében.


360 Petrás Ede JózsefA helyi politikai beágyazottság másik formáját, a fıiskolák alapításához ésbıvítéséhez nyújtott önkormányzati támogatást a legtöbb esetben az az általánosanelterjedt vélekedés motiválja, mely szerint egy felsıoktatási intézmény számosmódon kedvezı hatást gyakorol városának fejlıdésére. Bár vizsgálatomcélja éppen e hatásrendszer hazai megvalósulásának kritikai elemzése, a föntivélekedés tudat- és politikaformáló hatását mindenképpen valóságos tényezınekkell tekinteni.A helyi vezetés által nyújtott segítségnek a XIX. század végétıl napjainkigszámos megjelenési formája figyelhetı meg a vizsgált karok esetében. Ezek közüla legjellemzıbbek a város lobbitevékenysége az alapítás vagy az intézményfejlesztésérdekében (Vásárhely, Szarvas), önkormányzati tulajdonban lévı épületill. építési telek ingyenes vagy kedvezményes árú átadása (Vásárhely, Nagykırös),egy helyi súlypontú intézményi integráció eszmei támogatása (Szarvas),az intézmény közvetlen anyagi támogatása (Vásárhely), a fıiskolai tudományosrendezvények szervezésében nyújtott segítség (Szarvas), valamint a polgármesterill. a vezetı helyi tisztviselık megjelenése a fıiskolai rendezvényeken (Szarvas,Vásárhely).Empirikus vizsgálatom során a formális együttmőködés és támogatás mellettszámos informális kapcsolatot is megfigyeltem az intézmények és a helyi vezetésközött. A legmagasabb, vezetıi szinten különösen jellemzı a személyi öszszefonódás.Mindhárom városban elıfordult már, hogy a jelenlegi fıigazgatóvagy valamelyik elıdje vezetı helyi tisztséget – tanácselnök (Szarvas), önkormányzatiképviselı (Nagykırös), polgármester (Vásárhely) – töltött be ill. pályázottmeg. A vizsgált karok oktatóinak helyi politikai részvétele mindenütt hasonlóképletet mutat.„Néhány kolléga viszont politizál, pláne az utolsó 16 évbenbekapcsolódott a politikába. Politizál, városvezetı lett, a korábbifıigazgatónk is utolsó tanácselnök volt, tehát azértegy-két ember mindig, valamilyen személyes ambíció, személyeskapcsolat révén bekapcsolódott a városba. De igazánnem nagyon.” (oktatói interjú, TSF-MVK)A fönti reflexióból kitőnik egyfelıl az a számos lehetıség, amely a helyiközélet iránt érdeklıdı oktatók elıtt nyitva áll. Ugyanakkor képet ad arról is,hogy – a kulturális dimenzióhoz hasonlóan – a közéleti szerepvállalás az oktatóknakcsupán egy kisebb, személyes okok miatt elkötelezett részére jellemzı.A hallgatók helyi politikai részvételére a vizsgált intézmények közül egyedülSzarvason van példa, ahol a karok hallgatói önkormányzatai – polgármesterikezdeményezésre – képviselettel rendelkeznek a helyi Gyermek- és Ifjúsági Önkormányzatban.A helyi politikában történı intézményvezetıi, oktatói és hallgatói részvételmellett az informális kapcsolatoknak néhány további formáját is megfigyeltem.


Az önkormányzatok és a felsıoktatási intézmények partnerségének formái 361Ezek egyike a polgármesterek jártassága a karok szakterületén – Vásárhely esetébenez a polgármester családjának erıs mezıgazdasági kötıdésében, Szarvasonpedig a polgármester agrárvégzettségében jelenik meg.„A polgármesternek van agrárérdekeltsége. [...] Valahol affinitásavan a gazdálkodás... illetve az apukája, tehát mégmost is ott vannak a gazdagyökerek. Úgyhogy tudja, hogymőködik az agrárium, meg azért megérti ezeket a problémákat.”(oktatói interjú, SZTE-MGK)A fönti értelmezés arra a fontos elınyre mutat rá, amelyet a város vezetıjénekszakmai jártassága jelent a fıiskola számára. A városvezetésnek a kar általmővelt szakterület speciális problémáit átlátó, azok iránt fogékony hozzáállásajelentısen megkönnyíti a két fél közötti párbeszédet és együttmőködést.Az informális politikai beágyazottságnak egy további, valamilyen szintenmindenütt megjelenı formája a fıiskolák és a helyi politikai elit közötti rokoni,baráti ill. tanítványi kapcsolatok. Ezek mőködésérıl képet ad az alábbi interjúrészlet:„Kilencven elıtt nagy vadászatok voltak, utánuk meg vacsora.Ott dılt el sok minden, ott voltak a bizalmas dolgok.Most meg ilyen szők körő baráti vacsorák, utána egy kisital. Ott vannak ezek a kötetlen beszélgetések, és szerintemott derül ki sok minden.” (oktatói interjú, TSF-MVK)A szarvasi oktató szavaiból kitőnik, hogy az efféle informális kapcsolatok afıiskolák helyi közéleti beágyazottságának – kortól és politikai berendezkedéstılfüggetlenül is – fontos elemét képezik. Az interjúrészletben említett beszélgetéseknemcsak a sokszor létfontosságú, bizalmas információk megszerzésérenyújtanak kitőnı alkalmat, hanem a városok és a fıiskolák jövıjérıl való, termékenyegyüttgondolkodás fórumai is lehetnek.IrodalomGazdaságfejlesztési Program (2005). MS. Hódmezıvásárhely: HódmezıvásárhelyMegyei Jogú Város Önkormányzata, 2005. 162 p. http://www.hodmezovasarhely.hu/system/fileserver.xml?file=/pages/varos/varosfejlesztes/gazdasag/gazdstrat.pdf&type=relatedKorom András (2006): Lázár: Diktatúra váltotta le. Az önkormányzat kiáll az elbocsátottMucsi Imre mellett. – Délmagyarország. 2006. december 23. http://www.delmagyar.hu/cikk.php?id=71&cid=139386


362 Petrás Ede JózsefSummaryIn the scientific discourse on settlements, Higher Education is widely treated asa key factor in local development, creating both an urban atmosphere and economicprosperity. In the present study, the true role of Higher Education Institutionsis examined in relation to smaller town colleges in Hungary – in terms oflocal political embeddedness. According to empirical data, I found the mostimportant forms of local political embeddedness to be the cooperation in respectof local development based on the scientific knowledge of the colleges, thefinancial and moral support of colleges by local authorities and the informallinks between colleges and local political elites.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSÁLLAMPOLGÁRI RÉSZVÉTELA HELYI FEJLESZTÉSI FOLYAMATOKBANReisinger AdriennPhD-hallgatóSzéchenyi István EgyetemMultidiszciplináris Társadalomtudományi Doktori IskolaBevezetésEgy adott település, terület, régió, ország fejlesztése olyan tudatos beavatkozás,amely befolyásolja az adott tér mőködését annak érdekében, hogy megfelelıéletszínvonalat lehessen biztosítani a lakosság számára, és biztosítani lehessenaz adott térség, település jövıjét. A fejlesztésekben nagyon fontos szerepet játszanakaz állami, önkormányzati szereplık, akik törvényi, rendeleti formábankeretet tudnak biztosítani a célok megvalósításához. A fejlesztések kulcsszereplıiviszont azok az állampolgárok és szervezıdéseik, akik tevékenységük révéntartalommal tudják megtölteni a fejlıdést. İk lesznek azok, akik mindennapitevékenységükkel, a keretek adta lehetıségekkel élve megvalósítják a fejlesztéseket.Ezt viszont csak úgy lehet hatékonyan és sikeresen megtenni, ha az emberekkötıdnek az adott térséghez, településhez, olyan kapcsolatokat ápolnak,amelyek segítségével a célok megvalósíthatók. Ezeket a helyi kötıdéseket többekközött a civil/nonprofit szervezetek és az állampolgárok tudják alakítani.Tanulmányom célja bemutatni, hogy az állampolgárok és a civil/nonprofitszervezetek milyen formában tudnak részt venni a helyi fejlesztésekben, ennekmilyen elınyei lehetnek.A helyi fejlesztés értelmezéseA helyi fejlesztés egy olyan széles körő koncepcióként értelmezhetı, amelybenadott számú társadalmi és gazdasági szereplı egymást kiegészítve adott helyiszinten olyan feladatokat hajt végre, amely eredményeképpen a helyi erıforrásoklehetı legjobb kihasználtsága valósul meg, és a terület fejlıdik (Best Practicesin Local Development, 1999). A helyi fejlesztés középpontjában a helyi szereplıkcselekvése áll, akik a helyi erıforrások kihasználásával tesznek lépéseket


364 Reisinger Adriennaz adott terület fejlıdése érdekében. A fejlesztési folyamatok alapvetıen kétféleirányultságúak lehetnek: irányulhatnak csupán a fizikai környezet, vagyis azinfrastruktúra fejlesztésére, és irányulhatnak olyan folyamatokra, amelyek a fizikaikörnyezeten túl a helyi adottságokat és az embert mint a fizikai környezetetéletre keltı szereplıt is figyelembe veszik. Ez utóbbi esetben azok a tényezıkis a fejlesztés középpontjába kerülnek, amelyek által egy területi egységvalóban egyedi lesz. „ […] létezik a területi egységeknek egy sajátos politikaitársadalmi-kulturálisfeltételrendszere is, ami befolyásolja a gazdasági tényezıkmőködését, versenyképességét.” (Rechnitzer–Smahó, 2006, 23.). Többek közöttaz alábbi tényezık lehetnek meghatározóak: lokális és regionális piacok, életminıség,társadalmi kapcsolatok, kulturális szokások, helyi fejlesztéspolitika(Rechnitzer–Smahó, 2006).A helyi fejlesztés értelmezésének bemutatásakor szólni kell a helyi kormányzáskoncepciójáról is. Összességében a kormányzás Rhodes (1996) szerinta különbözı együttmőködı társadalmi és politikai szereplık kapcsolódásainakeredménye, gyakorlatilag egy olyan hálózatként értelmezhetı, amely önmagátképes szervezni.Rosenau (1992, 4.) egy nagyon fontos tényre hívja fel a figyelmet a kormányzásdefiniálásakor: szerinte a „kormányzás olyan szabályok rendszerét jelenti, amelycsak akkor mőködhet, ha a többség elfogadta azokat”. Ennek értelében a kormányzásszéles körő egyetértést jelent a különbözı szereplık között.A fentiek értelmében a kormányzás nem egyszerően az adott térbeli egységkormányzását jelenti, hanem széles körő társadalmi, gazdasági kapcsolódásipontokat feltételez. A helyi kormányzás így nem csak az önkormányzati szintő(települési és magasabb szintő) fejlesztési tevékenységet jelenti, ebben bennevan a helyi közösség, illetve az önkormányzat helyi szereplıkkel kialakítottkapcsolatrendszere is.Részvételi demokráciaA részvételi demokrácia mőködése azon az elven alapul, hogy az állami szereplıkmellett a társadalom és a gazdaság szereplıi is részt vesznek a környezetüketalakító folyamatokban, teszik ezt önként és teljes jogú félként (Sartori,1999). Danesh Chekki (1979) a részvételi demokráciát az emberek uralmakéntértelmezi olyan értelemben, hogy az állampolgárok olyan tetteket hajtanak végre,amelyekkel szándékosan képesek befolyásolni a hatalmon lévık döntéseit,vagyis a közösség hatalommal való felruházásáról beszélhetünk.A részvételi demokrácia értelmezésekor a legfontosabb kérdés, hogy kiket ésmibe kell bevonni ahhoz, hogy a fejlesztések hatékonyan megvalósuljanak. Azide vonatkozó szakirodalmat (Ugrin–Varga, 2007; Chanan, 1997; Nizák–Péterfi, 2005; Cook, 1975; Haberlein, 1976) olvasva a válasz egyértelmőnektőnhet: az állampolgárokat. Felvetıdhet azonban a kérdés, hogy milyen dimen-


Állampolgári részvétel a helyi fejlesztési folyamatokban 365zióban szerepelnek az állampolgárok. Véleményem szerint a részvétel fogalmirendszerének alapvetıen három fajta értelmezése lehet az állampolgárok felılmegközelítve:– az állampolgárok mint egyének részvétele (közvetlen részvétel);– állampolgárok részvétele civil szervezıdéseken keresztül;– az állampolgárok közvetett részvétele piaci és állami szervezeti rendszerekenkeresztül, amelyek lehetnek vállalatok, intézmények, egyéb szervezetek.Az elsı esetben az állampolgár közvetlenül vesz részt a fejlesztési folyamatokban,saját maga képviseli érdekeit. A harmadik esetben az állampolgárok valójábanmásodlagos szereplık, itt nem az ı érdekeik állnak a középpontban, hanemazon szervezeteké, amelyeket képviselnek. A második eset gyakorlatilag azelsı és az utolsó között foglal helyet átmenetként, hiszen az állampolgárok nemegyénileg érvényesítik érdekeiket, hanem szervezeten keresztül, de a civil/nonprofitszervezetek amellett, hogy szervezeti érdekeket is képviselnek, elsıdlegesenazért jöttek létre, hogy tagjaikat képviseljék, így az állampolgári érdekek isérvényesülhetnek. A szakirodalmakban a részvétel értelmezésekor jellemzıenaz elsı két eset kerül elıtérbe. Tény, hogy az elsı kettı és a harmadik eset különbözikegymástól, ennek ellenére úgy látom, hogy a részvétel kifejezés értelmezésekora három esetet egyszerre kellene egyben és külön kezelni. Ennekokát abban látom, hogy egyrészt az állampolgárok bevonása a fejlesztési folyamatokbaszükséges, hiszen egy fejlesztési elképzelés minél közelebb kerül azemberekhez, annál inkább magukénak fogják azt érezni, másrészt viszont nemlehet eltekinteni a többi, gazdasági és társadalmi szereplı érdekeitıl, véleményétılsem, így hatékony fejlesztés csak az együttes véleményformálással és érdekegyeztetésselérhetı el. A fejlesztési folyamatban így részt kellene vennieminden olyan szereplınek, aki érintve van benne.Az állampolgári részvételAz állampolgárok részvételi formája többféleképpen közelíthetı meg. Az EurópaTanács kiadványa szerint (Participation of Citizens in Local Public Life,2000) alapvetıen kétféle dimenzió mentén beszélhetünk részvételrıl. Az egyikaz állampolgárok politikai szerepvállalása, a másik a közösségi cselekményekenkeresztül történı részvétel. A politikai életben háromféle módon tudnak megjelenniaz emberek: egyrészt a választásokon, a pártok munkájában közvetlenülvagy közvetett módon, illetve direkt módon. A közösségi részvétel alapvetıencivil szervezıdésekben való részvételt jelent. A direkt részvételnek három módjátemlíti a tanulmány, amelyek a következık:– Informálódó és tanácsadói részvétel: A részvétel egyik fontos elemekéntjelenik meg az információhoz való jog. Ahhoz, hogy az állampolgárok


366 Reisinger Adriennérdemben bele tudjanak szólni az ıket érintı kérdésekbe, ismerniük kell afejlesztési folyamatok dokumentumait. Míg az állampolgároknak a részvételhezinformációra van szükségük, addig a helyi hatóságok számára alegjobb információs forrást éppen a lakosság jelentheti.– Döntésekben való részvétel: Ez az a jog, amely a mai demokráciákbankevés eséllyel biztosítható a lakosság számára.– Megvalósításban való részvétel: A döntések elıkészítésében való közremőködésmellett hasonlóan fontos szempont, hogy teret kapjanak az állampolgároka megvalósításban való részvételben is.Marc Gramberger egy 2001-ben megjelent OECD kiadványban az állampolgárokrészvételi szerepét elkülöníti a politikai szerepvállalástól, a középpontbaaz információhoz való jogot és a véleményezést helyezi. Arnstein (1969) a részvételneknyolc fázisát különíti el egy ún. közösségi részvételi létrán, amelyethárom csoportba sorol: egyáltalán nincs részvétel, látszat részvétel van, állampolgárierıként jelenik meg a részvétel. Burns és szerzıtársai (Burns–Hambleton–Hogget,1994) ezt a fajta hármas felosztást részletesebben bontották fel, azı létrájuk 12 elembıl áll. Chanan (1997) részben más megközelítés menténgondolkodik az állampolgári részvételrıl, véleménye szerint a részvételnek kétlehetséges útja van: vagy aktív polgárként veszünk részt a folyamatokban, vagycsak szoros együttmőködést tartunk fenn a közösségi szektorral és az egyéb helyiszereplıkkel partnerségi viszonyban.Véleményem szerint ez utóbbi olyan megoldást kínál az állampolgároknak,amely hosszú távon biztosíthatja a hatékony fejlesztési folyamatokat. Hiszen,ahogy több szerzı (Ugrin–Varga, 2007; Nizák–Péterfi, 2005; Sartori, 1999) isutalt rá, a részvételi demokráciát teljes mértékben, vagyis ahogy a jelentésébıladódna, nem lehet megvalósítani. Ennek több oka van, többek között a legfontosabb,hogy ha az állampolgárok minden döntésben részt vesznek (olyan formán,hogy ık döntenek), akkor nem beszélhetünk többé képviseleti rendszerrıl,nem hatalmi állam irányít, hanem egy olyan állami berendezkedés van érvényben,amely egyszerre közösségi és személyes (Ugrin–Varga, 2007). Ennek fényébena jövı demokrácia formája a képviseleti és a részvételi demokrácia közötttalálható félúton. Értendı ezalatt, hogy a képviseleti rendszer megtartása elengedhetetlen,viszont szükség van ennek kiterjesztésére, illetve szélesebb körbentörténı alkalmazására a részvételi elv alapján úgy, hogy teret kapnak azállampolgárok a döntések elıkészítésben, a megvalósításban, de a döntés továbbrais a képviselık kizárólagos joga marad. Chanan partnerségi részvétele iserre utal.Az állampolgári részvétel technikái széleskörőek, többek között az alábbiaklehetnek (A párbeszédben álló város, 1999):– Igény- és véleményfelmérés: kérdıívek, interjúk, telekommunikáció;– Információcsere, véleményalkotás: szórólap, média, lakossági fórum, vitanap,helyszíni bejárás;


Állampolgári részvétel a helyi fejlesztési folyamatokban 367– Közös tervezés: egyeztetı tárgyalás, petíció, népszavazás, munkacsoport;– Együttmőködés, kooperáció: kerekasztal, mediáció, fórumok, helyi partnerségek.Feltehetı a kérdés, hogy milyen elınyök származhatnak az állampolgárirészvételbıl. A 20. század második felében Cook (1975) és Haberlein (1976) isazzal érvel, hogy ha teret enged az állam a helyi szereplıknek, egyrészt legitimálvalesznek a különbözı programok, másrészt jobb döntések fognak születni.Továbbá Bridges (1974) azon a véleményen van, hogy ezáltal az állampolgárokmegtanulnak nem csak egyéni szinten, hanem közösségben is gondolkodni éskommunikálni. Goldfrank (2002) a demokrácia erısítésének eszközeként említiaz állampolgári részvételt.ÖsszegzésA fejlesztı tevékenységek sikere mindig azon múlik, hogy milyen szereplıkkerülnek bevonásra a folyamatba és milyen módon, milyen hatékonyan tudnakegyüttmőködni egymással és a gazdaság, társadalom többi szereplıjével. Megállapítható,hogy az állampolgároknak és a civil/nonprofit szervezeteknek jelentısszerepük van abban, hogy a fejlesztési gyakorlat valóban a helyi igényekkielégítésével valósuljon meg.A cél az lenne, hogy minél több ember és szervezet ismerje fel, hogy szerepevan a fejlesztési és területi folyamatokban és használja is ki a lehetıségeit. Ehhezviszont az szükséges, hogy a döntéshozók aktívan számoljanak az állampolgárokrészvételével, annak kihasználatlan kapacitásaival, hiszen kik tudnák ajobban, hogy egy adott településen, régióban, mire van szüksége az ott élı embereknek,mint azok a gazdasági, társadalmi szereplık, akik helyben fel tudjáktérképezni a problémákat, fel tudják mérni az igényeket. Minél több szereplıkerül aktívan bevonásra a fejlesztésekbe, annál hatékonyabb lesz a megvalósításfolyamata és az eredmény is.IrodalomArnstein, Sherry R. (1969): A Ladder of Public Participation. Journal of the AmericanInstitute of Planners. 4. 216–224. p.Best Practices in Local Development. OECD 1999.Bridges, William R. (1974): Holding People Develop Their Communities. University ofCentucky, Lexington.Burns, Danny – Hambleton, Robin – Hogget, Paul (1994): The Politics of Decentralisation:Revitalising Local Democracy. Macmillan.Chanan, Gabriel (1997): Active Citizenship and Community Involvement: Getting to heRoots. Discussion Paper. European Foundation for the Improvement of Living andWorking Conditions.


368 Reisinger AdriennChekki, Danesh A. (1979): Participatory Democracy in Action: International Profilesof Community Development. Vikas Publishing, Bombay.Cook, James B. (1975): Citizen Participation: A Concenpt Battery. University of MissouriDepartment of Regional and Community Affairs, Columbia.Goldfrank, Benjamin (2002): The Fragile Flower of Local Democracy: A case Study ofDecentralisation, Participation in Montevideo. Politics and Society, 1. 51–83.p.Gramberger, Marc (ed.) (2001): Citizens as Partners. OECD, France.Haberlein, Thomas A. (1976): Principles of Public Involvement. University of WisconsinDepartment of Rural Sociology, Madison.Nizák Péter – Péterfi Ferenc (2005): A közösségi részvétel – társadalmi és hatalmibeágyazottság. In Márkus Eszter (szerk.): Ismerd, értsd, hogy cselekedhess. Budapest,EMLA.A párbeszédben álló város. Studio Metropolitana Urbanisztikai Kutató Központ Kht.Budapest, 1999.Participation of Citizens in Local Public Life. Council of Europe, Strasbourg. 2000.Rechnitzer János – Smahó Melinda (2006): Regionális politika. Elektronikus jegyzet.Széchenyi István Egyetem, Gyır. jegyzet.sze.hu (2008. 01. 10.)Rhodes, Roderick Arthur William (1996) The new governance: governing without government.Political Studies, 4. 652–667. p.Rosenau, James N. (1992): Governance, order, and change in the world politics. –Rosenau, James N. – Czempiel, Ernst-Otto (ed.): Governance without Government:Order and Change in the World Politics. Cambridge University Press. 1–29. p.Sartori, Giovanni (1999): Demokrácia. Budapest, Osiris Kiadó.Ugrin Emese – Varga Csaba (2007): Új állam- és demokráciaelmélet. Budapest,Századvég Kiadó.Citizen participation in local developmentThe development of a settlement or a region is a form of conscious action,which influences the operation of the region in ensuring the required livingstandards for the population and in being able to ensure the future of the givenregion. Both central and local government actors play an important role in thedevelopment in that they guarantee the legal framework for the goals to beachieved. However, the key actors in development are those citizens who canpromote development through their activity. Development can only be effectivelyand successfully accomplished when the people are attached to the givensettlement or region, and when they value such relations which can contribute tothe realisation of the goals.This study shows how citizens can take part in local development process,and also the advantages which such participation brings.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSA HELYI FEJLESZTÉS ESÉLYEIAZ AGRÁRFOGLALKOZTATÁSI VÁLSÁGGALKÜZDİ VIDÉKI TÉRSÉGEKBENRitter Krisztián – Kollár KittiSzent István Egyetem GödöllıGazdaság- és Társadalomtudományi <strong>Kar</strong>Regionális Gazdaságtani és Vidékfejlesztési IntézetBevezetésA globalizáció, a világgazdaságban zajló folyamatok elıtérbe helyezték a területiverseny fogalmát, és a területi politikák át/újragondolását eredményezték(Horváth, 2006). A gazdasági feltételek kialakítása mára, az endogén fejlıdéselméletek,a saját erıbıl történı építkezés elıtérbe kerülésével, az egyes települések,kistérségek, régiók feladatává is vált (Kulcsár, 2008; Swinburn et al,.2004). Elıtérbe kerültek a helyi adottságok, potenciálok (kiemelten a humántıke), melyek a fejlesztésekhez mint belsı erıforrások állnak rendelkezésre, ésmegfelelı körülmények közt aktivizálhatók (Káposzta, 2007). Hazánkban iskiemelt fontosságot szerzett azoknak a tényezıknek a meghatározása, felkutatása,megszerzése vagy kialakítása, melyek egy-egy terület „önálló” gazdaságitársadalmifejlıdéséhez, helyi fejlesztéséhez járulnak hozzá. Ehhez azonban –miközben a térszerkezeti differenciálódást nagyban befolyásolják az öröklöttproblémák – nem minden esetben vannak meg az alapvetı feltételek. Ez különösenigaz a sokszor halmozottan hátrányos helyzető, vidéki térségek esetében.Ehhez nagyban hozzájárul, hogy Magyarországon az utóbbi közel két évtizedbena mezıgazdaság foglalkoztatásban betöltött szerepe jelentısen csökkent. Akorábban az agrárágazatban dolgozó, tartósan munka nélkül maradó rétegeknagy valószínőséggel erısítették a területi különbségeket.Fentiekbıl kiindulva, a röviden ismertetésre kerülı kutatás fı célja az volt,hogy egy hosszabb távú – a vidékfejlesztés cél-, eszköz- és forrásrendszerénekalkalmasságát/hatását, valamint a hátrányos helyzető vidéki térségek helyi fejlesztéséneklehetıségeit vizsgáló – kutatás kiinduló pontjaként, feltérképezzehazánk agrárfoglalkoztatási válság sújtotta (magas és tartós, mezıgazdaságieredető regisztrált munkanélküliséggel jellemezhetı) vidéki területeit, továbbá


370 Ritter Krisztián – Kollár Kittihogy a helyi fejlesztéssel kapcsolatos elméletek és szakirodalom tükrében, valaminta területi egyenlıtlenségek alakulásával összevetve, megvizsgálja azokfejlesztésének esélyeit, új folyamatokhoz való alkalmazkodásának lehetıségeit.Mindezek során nem a legaktuálisabb helyzet, hanem az uniós csatlakozástmegelızı idıszak (1990–2003), illetve az EU vidék- és területpolitikájához igazodnikényszerülı kistérségek kiinduló állapota (2003) volt a mérvadó 1 . A vizsgálatokkistérségi szintre helyezését a kutatás döntıen vidékfejlesztési aspektusa,valamint a lokális gazdaságfejlesztéssel foglalkozó szakirodalom erısödıkistérségi orientációja (Lengyel, 2003; Ottaviano és Pinelli, 2006; Wong, 2002),a helyi és a vidékfejlesztés párhuzamba állítása (Moseley, 2003) indokolta.A kutatáshoz felhasznált adatok forrása– A vonatkozó szakirodalom adatai (pl. EUROSTAT, OECD, FAO, KSH);– Az 1990. és 2001. évi teljes körő népszámlálások (KSH);– Regisztrált munkanélküliek egyedi soros adatbázisa (Foglalkoztatási Hivatal,korábban Országos Munkaügyi és Módszertani Központ – OMMK);– T-STAR Településstatisztikai adatbázis (KSH);– Korábbi vizsgálatok átvett komplex mutatói (Human Development Index –Obádovics és Kulcsár, 2003; elérhetıség – Faluvégi, 2004).Mezıgazdasági munkanélküliség sújtotta vidéki területeklehatárolásaAz elsı cél annak megállapítása volt, hogy melyek azok a kistérségek Magyarországon,melyeket a rendszerváltás és a piacgazdaságra történı átmenet a mezıgazdaságimunkaerı szempontjából a legkedvezıtlenebbül érintett. A kutatásehhez figyelembe vette:– A mezıgazdasági foglalkozásúak arányának csökkenését (az 1990. és2001. évi Népszámlálások adatai alapján);– A mezıgazdaságból adott évben kiszorult – regisztrált – munkanélkülieknek(továbbiakban mezıgazdasági vagy agrár munkanélküliek) az arányát(OMMK 1990–2003. évi adatai alapján);– A tartós – 12 hónapnál régebben regisztrált – mezıgazdasági munkanélkülieknekaz arányát (OMMK 1990–2003. évi adatai alapján).Így meghatározhatók azok a területek, ahol egyrészt jelentısen csökkent avizsgált idıszakban a mezıgazdasági foglalkozásúak aránya, másrészt ez acsökkenés nagy arányú, folyamatosan, és tartósan is jelentkezı agrár-munka-1 Ezért a vizsgálat a 2003. december 31.-ig érvényes kistérségi besorolás alapján készült el. Mivelaz azóta történt változások nem befolyásolták számottevıen a vizsgálatban lehatárolt térségeket,így a kutatás eredményei érvényesnek tekinthetık a jelenlegi besorolás tekintetében is.


A helyi fejlesztés esélyei az agrárfoglalkoztatási válsággal küzdı térségekben 371nélküliséget eredményezett. Ezen kistérségek 2 „agrárfoglalkoztatási válsággalküzdı területek”-ként azonosíthatók (1. ábra).2. ábraAgrárfoglalkoztatási válsággal küzdı kistérségek, 2003Forrás: Saját számítás és szerkesztés, 2007.Agrárfoglalkoztatási válság és a területi egyenlıtlenségekA mezıgazdasági munkanélküliség és a területi egyenlıtlenségek közti összefüggésvizsgálata elsı lépésben faktorelemzéssel történt. A vizsgálathoz a szakirodalom,a korábbi kutatások, és a téma alapján fontosnak tartott mutatók kerültekkialakításra (kistérségi aggregálásban), melyek alapadatainak forrása a2001. évi Népszámlálás, és a vizsgált idıszak utolsó évére (2003) vonatkozó T-Star adatbázis volt. Ezek egészültek ki a két átvett komplex mutatóval.A mutatók segítségével lefuttatott faktorelemzés során nyert nyolc fıfaktor,az eredeti változók információtartalmának (szórásnégyzetének) 85,413%-át magyarázza.A legnagyobb magyarázó erıvel bíró változók, az iskolai végzettség(átlagos osztályszám) és a személyi jövedelemadó alapjául szolgáló jövedelemvoltak, tehát a térségi különbségek alakulásában ezek a legmeghatározóbbak. Ez2 Bácsalmási, Baktalórántházai, Barcsi, Berettyóújfalui, Csurgói, Enyingi, Fehérgyarmati,Jánoshalmi, Kisbéri, Nagyatádi, Polgári, Sásdi, Sellyei, Siklósi, Szeghalomi, Vásárosnaményi,Vasvári és Zalaszentgróti kistérségek.


372 Ritter Krisztián – Kollár Kittiegybevág a szakirodalommal (lásd Faluvégi, 2004). A kistérségek közti különbségek,a bennük lezajló folyamatok magyarázására, valamint a leválogatott kistérségekelkülönülésének vizsgálatára, a rotált faktormátrix által strukturált faktoroktőntek alkalmasnak. A faktorstruktúra alapján, a különbségeket a térségekgazdasági dinamizmusa (F1 – 22,48%), szociális helyzete és fejlettsége (F2 –20,84%), a helyi humánerıforrás képzettsége (F3 – 10,93%), az idegenforgalomhelyzete (F4 – 8,65%), a népesség fiatalossága (F5 – 6,9%) és növekedése (F6 –6,64%), az urbanizáltság foka (F7 – 5,55%), és az agrárgazdaságnak való kitettség(F8 – 3,42%) differenciál. Diszkriminancia-analízis alapján kijelenthetı: azagrárfoglalkoztatási válság sújtotta területekre bizonyítottan – a többi térséghezképest – kedvezıtlen szociális helyzet és fejletlenség (F2), képzetlen humánerıforrás (F3) és jelentıs mezıgazdaságra utaltság (F8) jellemzı.A faktorokban összesőrített információk mögött meghúzódó jellegzetességekfeltárására szolgált az eredeti alapmutatók mentén alkalmazott leíró statisztikaés diszkriminancia elemzés. A következıkben a legfontosabb, szignifikáns eltéréstprodukáló mutatók ismertetésére, és a belılük, illetve a kvartilisek elhelyezkedésealapján levonható megállapítások ismertetésére kerül sor.A kiválasztott kistérségek népsőrősége jóval alacsonyabb, mint a többi kistérségben,sıt, amúgy is az ország legritkábban lakott térségeirıl van szó. Ezazért lényeges, mivel a népsőrőség nem csak területi indikátornak alkalmas, de– összevetve a hazai és nemzetközi szakirodalomban is megemlített „ördögikörrel” (G. Fekete, 2006; OECD, 2006) – a további folyamatokat is befolyásolótényezı.A munkanélküliek és a szociális segélyezettek arányát, számát összehasonlítva,a kiválasztott területek határozott és szignifikáns lemaradást mutatnak atöbbi területhez képest. A munkanélküliséget tekintve a 18 kistérség abszolútértelemben is általában a legrosszabb mutatókkal rendelkezik (ráadásul az országkeleti és déli részén elhelyezkedı agrárfoglalkoztatási válsággal küzdı területektartósan magas, míg a többi kiválasztott kistérség tartósan közepes munkanélküliséggeljellemezhetı), a szociális segélyezettek 1000 lakosra jutó számapedig kétszeres átlagot (34,91) mutat a 131 tagú csoport értékéhez (16,9) képest.A munkanélküliek végzettségét tekintve is – nem látványosan, de szignifikánsannagyobb a lemaradás, a nyolc osztálynál kevesebbet végzett munkanélküliekaránya alapján. A 18 kistérség átlaga 9,7%, míg a 131 kistérség esetén 6,8%.Ehhez nagyban hozzájárul, hogy a mezıgazdaságból kikerülı munkaerı esetén,a legfeljebb nyolc osztályt elvégzettek arány a legtöbb esetben meghaladja a60%-ot, míg elsısorban a dél-dunántúli térségekben a 70%-ot is.A munkanélküliség mértékét elıidézheti a helyi munkaalkalmak fokozottabbhiánya is. A helyben foglalkoztatottak és a helyben mőködı vállalkozások,egyéni vállalkozások – 1000 lakosra vetített – számát tekintve megerısíthetı,hogy a 18 kistérségben szignifikánsan jóval kevesebb lehetıség van helybendolgozni. A munkaerı ingázását, a munkahelyek, befektetések megtelepedését


A helyi fejlesztés esélyei az agrárfoglalkoztatási válsággal küzdı térségekben 373gátolja viszont, hogy a vizsgálatba bevont kistérségek elérési viszonyai 3 nagyonkedvezıtlenek. A helyi foglalkoztatás hiánya, a térségen kívül található munkalehetıségekelérésének nehézségei, a fokozott szociális terheken túl, a helyiadóbevételeken, az SZJA alakulásán is tetten érhetık, melyek mentén abszolútértelemben ismét az ország legkedvezıtlenebb helyzető területeirıl van szó.A vizsgálatok alapján az is kijelenthetı, hogy az agrárfoglalkoztatási válságmegjelenése együtt jár az érintett terület lakosságának alacsony iskolázottságával.A két csoport összehasonlításakor az abszolút lemaradás ismét tetten érhetı.Az általános osztályszám és a területi fejlettség közti összefüggések következtébenez a tény kihangsúlyozandó.Az 1990 és 2001 közti idıszak átlagos évi vándorlási különbözetét illetıen, aVásárosnaményin kívül a vizsgálatba bevont összes kistérség negatív vándorlásikülönbözetet mutat. A kitüntetett idıszak végén (2003), az átlagok és akvartilisek elárulják, hogy a kiválasztás az esetek nagy részében erısebb elvándorlássaljár együtt, és a 18 kistérség átlagában egyértelmő elvándorlásról beszélhetünk,míg a többi kistérség átlagosan pozitív egyenleget mutat. Az agrárfoglalkoztatásiválság ezekbıl következıleg erısítheti az érintett térségek demográfiaiviszonyainak romlását, és ezzel tovább fékezheti egyéb lehetıségekés munkahelyek megtelepedését is.Diszkriminancia-elemzés alapján a kiválasztott kistérségek két alapmutatómentén is elhatárolhatók a többitıl, és bizonyítható, hogy a lehatárolt 18 kistérségre– a többihez képest – magas mezıgazdasági vállalkozásarány és a lakosságszámravetítve jelentısebb regisztrált munkanélküliség jellemzı.ÖsszegzésA piacgazdasági átmenet, a globalizálódó világgazdaság hatásai, a mezıgazdaságfoglalkoztatásban betöltött szerepének jelentıs csökkenése, számos vidékiterületet kedvezıtlenül érintett. Lehatárolhatók azok a kistérségek, melyeknél eza folyamat az agár munkanélküliségen keresztül utolérhetı. A vizsgálat alapján,az agrárfoglalkoztatási válság jelentıs összefüggést mutat a területi egyenlıtlenségekkel.A területi egyenlıtlenség fokozódásához a mezıgazdaságból kikerülımunkaerı – képzettségi és demográfiai szerkezetét tekintve – jelentıs mértékbenhozzájárul. Sikerült bizonyítani, hogy a kiválasztott kistérségekben helyierıforrások tekintetében nagy a lemaradás. Ez utolérhetı a társadalmi, gazdasági,kulturális folyamatokban, a jövedelmek, a helyi bevételek alakulásában, aszociális ellátórendszer leterheltségén, a térségek infrastrukturális állapotán, alakosság képzettségén, a foglalkoztatási lehetıségek alakulásán. Ezek a ténye-3 A modellnél a kistérségek településeinek átlagában Budapest elérése 40, a legközelebbi kétmegyeszékhely és kistérségközpont 25-25, a települések intézményellátottsága alapján számítottsajáterı 10%-os súlyt képvisel.


374 Ritter Krisztián – Kollár Kittizık – kiegészülve mind a magán, mind az önkormányzati szintő forráshiánnyal– felvetik a helyi fejlesztési lehetıségek szőkösségének a problémáját is.Sok hátrányos helyzető térségben szinte elképzelhetetlen a piaci alapú gazdaságfejlesztésmegvalósulása. A fejlesztések legnagyobb fékezıereje éppenannak alanya, a lakosság, a humán erıforrás. Súlyosbítja a helyzetet, hogy helyimunkaalkalmak és szolgáltatások hiányában nehéz megtartani a képzett munkaerıt,a képzett munkaerı hiánya pedig – tetézve a rendkívül rossz elérhetıséggel,szociális terhekkel, kedvezıtlen demográfiai folyamatokkal – távol tartja atıkét. Azt a tıkét, aminek a vonzásához szükséges fejlesztéseket, az azok alapjáulszolgáló önerıt az érintett térségek nem tudják felmutatni. Nincs is mibıl,hiszen nincsenek a helyi vállalkozásokból, gazdasági tevékenységekbıl származóbevételek. Ez az önmagát erısítı folyamat, a szociális szempontok ellen hatópiaci mechanizmusok, megkérdıjelezhetik a helyi fejlıdést. A fejlesztésekhezés összefogáshoz szükséges szellemi kapacitás kiáramlása, távolmaradása, öszszességébena szellemi tıke hiánya ehhez jelentıs mértékben hozzájárul.IrodalomFaluvégi A. (2004): A társadalmi-gazdasági jellemzık területi alakulása és várhatóhatásai az átmenet idıszakában. Budapest, MTA KTK.G. Fekete É. (2006): Hátrányos helyzetbıl elınyök? Elmaradott térségek felzárkózásánakesélyei az Észak-magyarországi régióban. – Földrajzi Közlemények, 1–2. 55–66. p.Horváth Gy. (szerk.) (2006): Régiók és települések versenyképessége. Pécs, MTA RegionálisKutatások Központja.Káposzta József (szerk.) (2007): Regionális gazdaságtan. HEFOP tankönyv a BSc.hallgatók számára. Debrecen, Debreceni Egyetem.Kulcsár L. (2008): A vidékfejlesztés szociológiája. Budapest–Pécs, Dialóg Campus(megjelenés alatt).Lengyel I. (2003): Verseny és területi fejlıdés: térségek versenyképessége Magyarországon.Szeged, JATEPress.Lukovics M. (2007): A lokális térségek versenyképességének elemzése. Doktori értekezés.Szeged, Szegedi Tudományegyetem Gazdaságtudományi <strong>Kar</strong>.Moseley, M. J. (2003): Rural Development. Principles and Practice. London, Sage.Obádovics Cs. – Kulcsár L. (2003): A vidéki népesség humánindexének alakulása Magyarországon.– Területi Statisztika, 4. 303–322. p.OECD (2006): The New Rural Paradigm. Policies and Governance. Paris, OECD.Ottaviano, G. L. P. – Pinelli, D. (2006): Market potential and productivity: Evidencefrom Finnish regions. – Regional Science and Urban Economics, 36. 636–657. p.Swinburn G. – Goga S. – Murphy F. (2004): A helyi gazdaságfejlesztés kézikönyve.Gütersloh, Bertelsmann Stiftung.Wong C. (2002): Developing Indicators to Inform Local Economic Development inEngland. – Urban Studies, 39. 1833–1863. p.


A helyi fejlesztés esélyei az agrárfoglalkoztatási válsággal küzdı térségekben 375Possibilities of local development in rural areas depressed byjob-losses in agricultureThe major aim of this paper is to show those rural areas of Hungary which aresuffering in the agricultural employment crisis (with high and durable unemploymentrates in agriculture) and to compare them with spatial inequalities,examining development possibilities and adaptability to new processes, fromthe point of view of local development concepts.The areas involved in the examination have a strong correlation with the spatialinequalities from the aspect of unemployment in agriculture, and the possibilityof development is rather questionable – at least under current circumstances.The 18 micro-regions lag behind in terms of necessary local resources(especially human resource). The situation is even more difficult since the lackof local jobs and services makes it hard to retain the qualified labour force,whilst its absence also deters investment and jobs due to poor accessibility,social burdens and unfavourable demographic trends.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSPÉCS MEGYEI JOGÚ VÁROSÉS A FOGLALKOZTATÁSI CÉLÚ NONPROFITSZERVEZETEK KAPCSOLATARubaj AnitaPhD-hallgatóPécsi TudományegyetemRegionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaA hazai és a nemzetközi szakirodalom is egyetért abban, hogy a foglalkoztatottságihelyzet javítására létrehozott civil szervezeteknek jelentıs szerepük van amunkanélküliség kezelésében. Fennmaradásukat és mőködésüket erıteljesenbefolyásolják lokális kapcsolataik, helyi forrásszerzési lehetıségeik. Jelen tanulmánya baranyai megyeszékhely önkormányzatának és az ott bejegyzett foglalkoztatásicélú civil szervezeteknek a kapcsolatrendszerét mutatja be.Az önkormányzat és a foglalkoztatási célúnonprofit szervezetek kapcsolataA jövıben azok a települések és térségek lehetnek sikeresek, amelyek képesekmőködésükbe integrálni a civil szféra nyújtotta új erıforrásokat (Rechnitzer,2000). Ezt felismerve Pécs Megyei Jogú Város Önkormányzata hatékony kapcsolatkiépítésére törekszik a város civil szervezeteivel. Az együttmőködés alapdokumentumaa város Civil Koncepciója, mely a város közigazgatási területénmőködı civil szervezetekkel való kapcsolat irányelveit, szabályait, valamint akooperáció fejlesztésére vonatkozó eszközrendszert tartalmazza.E dokumentum szerint a civil szervezetek „…fontos építı kövei az önkormányzatifeladatellátásnak, hiszen egy partneri viszony kialakítása és a munkamegosztáselımozdítása úgy az Önkormányzat, mind a társadalom érdeke. Azállamigazgatás kötelezı állami feladatainak a civil szervezetek részére történıátadása nemcsak költségkímélı az önkormányzatok számára, hanem a feladatvégrehajtásának minısége és a mozgósítható anyagi eszközök mennyisége, illetvehatékonysága is jobb lehet.”A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény alapján önkormányzatifeladat a foglalkoztatás megoldásában való közremőködés. Ennek ha-


Pécs Megyei Jogú Város és a foglalkoztatási célú nonprofit szervezetek kapcsolata 377tékony megvalósításában a helyi foglalkoztatási célú civil szervezetek nyújthatnaksegítséget. A foglalkoztatási tevékenységet végzı nonprofit szervezetektöbbsége a társadalom perifériájára szorult, hátrányos helyzető embereknek próbálsegítséget nyújtani a foglalkoztatásban.Az utolsó országos statisztikai felmérés adatai alapján a következıkben öszszegezhetıe szervezetek jelentısége. A munkanélküliek több mint 10 százalékávalvalamilyen formában kapcsolatba kerülnek és számukra az állami ellátórendszerbenelérhetınél személyre szabottabb, komplexebb, sok esetben innovatívabb,az érintettek aktív együttmőködésére is számító szolgáltatásokat nyújtanak.Fontos jellemzıjük, hogy pályázati aktivitásuk viszonylag magasnak tekinthetı,szerzıdéses kapcsolataik kiterjedtek és intenzívek. Tevékenységüketfıként állami támogatásból finanszírozzák (Kuti, 2003).A foglalkoztatási helyzet javítását célzó intézkedések (reintegráció, készségfejlesztés)szakértelem-, költség- és idıigényes feladatok. A professzionális éshatékony megoldást az önkormányzatok a legtöbb esetben nem tudják felvállalni.Ez az oka annak, hogy a legtöbb országban a személyre szóló szolgáltatásokatcivil szervezetek biztosítják (Csoba ,2000).A foglalkoztatási célú nonprofit szervezeteknek juttatottönkormányzati támogatások alakulása 2003–2006 közöttPécs város önkormányzata évente az aktuális éves költségvetésérıl szóló rendeletébenhatározza meg a nonprofit szféra támogatására szolgáló forrásokat. AzÖnkormányzat pályázati rendszere szerint az ellátási szerzıdéssel nem rendelkezıcivil szervezetek évente több alkalommal fordulhatnak anyagi támogatásértcéljaik megvalósítása érdekében. A támogatásokról a közgyőlés, illetve annakbizottságai döntenek. A foglalkoztatási célok megvalósításához szükségestámogatáshoz a civil szervezetek jellemzıen a közgyőlés, a Társadalmi KapcsolatokBizottsága, illetve a településrészi és kisebbségi önkormányzatok döntéseinyomán jutnak.A következı táblázatban látható, hogy a város az egyes években milyen öszszegőtámogatást nyújtott a foglalkoztatási célú civil szervezeteknek. Vizsgálatomnem csak a foglalkoztatási célú szervezeteknek adott támogatásokra irányult,hanem minden foglalkoztatási célra kiadott pénzeszközre (vagyis a nemdominánsan foglalkoztatottsági helyzet javítására létrejött szervezetekre is, harészt vettek foglalkoztatási célú program megvalósításában).A táblázatból kitőnik, hogy a foglalkoztatás elısegítését a vizsgált négy évbenaz Önkormányzat évente megközelítıleg azonos összegben támogatta. A2006. évben történt növekedés oka egy, az Európai Unió által támogatott komp-


378 Rubaj Anitalex tereprehabilitációs és foglalkoztatási projekt 1 volt, melyben öt civil szervezetvett részt. A pályázathoz szükséges önerıt az Önkormányzat biztosította aszervezetek számára. Az önerırész átutalása a partnerszervezetek számára2006-ban történt meg. Az országos tendencia szerint a közhasznú társaságok acivil szervezetek összbevételének majdnem felével rendelkeznek. Részesedésüka pécsi foglalkoztatási célú nonprofit szervezeteknek juttatott önkormányzatitámogatásából is valamennyi vizsgált évben 40% feletti volt.1. táblázatA foglalkoztatási célú civil szervezetek * támogatásának alakulása szervezeti formánkénta 2003–2006. években (adatok E Ft-ban)Támogatás (E Ft)ÉvTársadalmi szervezetKözhasznú társaság AlapítványÖsszesen2003 23 639 8050 15 134 46 8232004 18 116 5500 20 751 44 3672005 20 998 3376 20 480 44 8542006 26 240 3400 31 921 61 561* A pályázó, valamint az önkormányzattal ellátási szerzıdést kötött civil szervezetek részére juttatotttámogatások.Forrás: Pécs MJV Polgármesteri Hivatal Ellenırzési Osztály, „Civil szervezeteknek juttatotttámogatások 2003–2006.”A diagramból látható, hogy az egy szervezetre jutó támogatások tekintetébenis a közhasznú társaságok részesültek elınyben. A vizsgált szervezetek körébena legnagyobb összegő önkormányzati támogatást azok a nonprofit foglalkoztatásiszervezetek kapták, melyeknek az önkormányzat a közcélú foglalkoztatásmegszervezésének és végrehajtásának, valamint a közérdekő munka végrehajtásánakfeladatait adta át.Az elemzett négy évben az önkormányzati támogatásban részesített szervezetekköre nem változott számottevıen. A szervezetszám növekedést 2005. és2006. években az okozta, hogy az európai uniós projekt idıtartama 2004. november24. – 2006. szeptember 30. volt. Ezért bıvült ki 2005-tıl a foglalkoztatásicélú támogatásban részesült civil szervezetek köre.1A „Borbála 1” Komplex tereprehabilitációs és foglalkoztatási projekt tartós munkanélküliekfoglalkoztatását és képzését, valamint a keleti városrész szociális rehabilitációját tőzte ki célul.A projekt helyszínéül szolgáló Pécs keleti városrész a város leghátrányosabb helyzető területe.A közszolgáltatások alacsony mennyisége és színvonala, a magas munkanélküliség és a munkavállalásikompetenciák alacsony vagy kifejletlen állapota, az alacsony színvonalú életkörülmények,a roma népesség magas aránya kivétel nélkül a komplex integrációs lehetıséget igénylik.


Pécs Megyei Jogú Város és a foglalkoztatási célú nonprofit szervezetek kapcsolata 3791. ábraEgy foglalkoztatási célú civilszervezetre jutó önkormányzati támogatás nagysága2003–2006. években (adatok E Ft-ban)2. táblázat10000800060004000200002003 2004 2005 2006Alapítvány 4025 2750 1125 1700Társadalmi szervezet 7567 3438 2925 3546Közhasznú társaság 7880 9038 5250 6560Forrás: Pécs MJV Polgármesteri Hivatal Ellenırzési Osztály, „Civil szervezeteknekjuttatott támogatások 2003–2006.”A támogatásban részesített foglalkoztatási célú civil szervezetek számának alakulásaszervezeti formánként 2003–2006. évekbenTámogatásbanrészesítettszervezetekszáma (db)2003 2004 2005 2006Összesen 290 324 262 191Foglalkoztatási céllal 11 10 14 15Ebbıl:– Közhasznú társaság 3 2 4 4– Alapítvány 2 2 3 2– Társadalmi szervezet 2 6 7 9Forrás: Pécs MJV Polgármesteri Hivatal Ellenırzési Osztály, „Civil szervezeteknek juttatotttámogatások 2003–2006.”Érdekesség, hogy a város a foglalkoztatási projektbe olyan civil szervezeteketis bevont, amelyeknél nem a foglalkoztatás szervezése volt a tipikusnak tekinthetıszolgáltatásfajta (hanem például a környezetvédelmi tevékenység).A vizsgált szervezetek körében a támogatásra jogosult célok sorrendje amegítélt támogatás fajlagos nagysága szerint 2003–2004. években a következımódon alakult:1. közmunkaprogram;2. mőködési költségek;


380 Rubaj Anita3. kisebb programok, rendezvények költségei, kis értékő tárgyi eszközökbeszerzésének támogatása.A fenti sorrend a 2005–2006. években kiegészült. A támogatott célok sorrendjébenmásodik helyen megjelentek a foglalkoztatási célú nonprofit szervezetekrészvételével megvalósuló európai uniós foglalkoztatási pályázatok költségeiis.Pozitívumnak tekinthetı, hogy az európai uniós programokon való részvétellelkomplexebb programokat valósíthattak meg ezek a szervezetek. Hiszen az„…egyes foglalkoztatási programokban, akciókban a különbözı szervezetekközött tartalmas kapcsolatok alakultak ki. Ugyanakkor ez a kapcsolatrendszerzömmel csak egyedi akciókat támogatott. Nem volt képes átfogni a térség humánerıforrás-fejlesztésselkapcsolatos problémáit, komplexen nem volt képesazt a gazdaságfejlesztési célokkal összehangolni” (Medvetzky, 2004).Bár több városi dokumentum (Szociálpolitikai Stratégiai Fejlesztési Program,Pécs MJV Középtávú Foglalkoztatási Koncepciója) is rámutat arra, hogyszükség van a munkaerı-piaci innovációk támogatására mégis az tapasztalható,hogy az önkormányzat elsısorban a kötelezı feladatok megoldásában számít afoglalkoztatási célú civil szervezetekre. A támogatott célok körébıl hiányoznakpéldául a szociális gazdaság kiépítését ösztönzı törekvések. Annak ellenére,hogy ezek a szervezetek a szociális gazdaság fejlesztésében való közremőködéssela területi munkaerı-piaci feszültségek feloldásához aktívan hozzájárulhatnak.ÖsszegzésA foglalkoztatási célú civil kezdeményezéseknek intézményes keretet biztosítószervezetekrıl kevés részletes elemzés áll rendelkezésre a hazai szakirodalomban.Jelen tanulmány azt mutatja be, hogy Pécs városa milyen módon támogattaa foglalkoztatási célú civil szervezeteket 2003–2006. években. A foglalkoztatáselısegítése érdekében a vizsgált négy évben az önkormányzat évente megközelítılegazonos összeget juttatott a civil szférának. A legnagyobb mértékő támogatásbana közhasznú társaságok részesültek. Az önkormányzat a közcélú foglalkoztatásmegszervezését és végrehajtását, valamint a közérdekő munka végrehajtásánakfeladatait támogatta legaktívabban. A tanulmány rámutatott arra,hogy a támogatott célok körének kibıvítése szükséges olyan célokkal, amelyekinnovatív módon járulnak hozzá a helyi foglalkoztatási problémák megoldásához.IrodalomCsoba Judit (2000): Esély vagy utópia? – Esély, 3.Medvetzky Antal (2004): Foglalkoztatási paktumok. In Pécs MJV Középtávú FoglalkoztatásiKoncepciója. Pécs.


Pécs Megyei Jogú Város és a foglalkoztatási célú nonprofit szervezetek kapcsolata 381Eco-Cortex Tanácsadó Iroda (2007): Pécs MJV Szociálpolitikai Stratégiai FejlesztésiProgramja. Pécs.Kuti Éva (2003): Gazdaságfejlesztési célú nonprofit szervezetek. Budapest, KSH.Pécs MJV Önkormányzata (2006): Civil Koncepció. Pécs.Rechnitzer János (2000): Területi politika az EU-csatlakozás elıtt. Versenyképesség –regionális versenyképesség. Szeged, SZTE Gazdaságtudományi <strong>Kar</strong> Közleményei.JATE Press.The relationship between the City of Pécsand employment-focused NGOsIn the Hungarian literature there is a very limited number of detailed studies onorganisations providing an institutional framework for civil initiatives aiming atimproving levels of employment. This study presents the way in which the Cityof Pécs, between 2003 and 2006, supported and financed NGOs established forthe purpose of enhancing employment. In this period the local authority gaveeach year approximately the same level of financial support to civil organisations.Public companies received the largest subsidies. The City supported mostactively organising and implementing employment in the public utilities field.The study found that the range of aims supported should be extended with newtargets which could contribute to solving local employment problems by innovativemethods.


Pécsi Tudományegyetem <strong>Közgazdaságtudományi</strong> <strong>Kar</strong>Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori IskolaÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA – HELYI FEJLESZTÉSTERVEK AZ „ALAGSORBÓL” – AVAGY ALULRÓLJÖVİ KEZDEMÉNYEZÉSEK A VIDÉKÉLETKÉPESSÉGÉÉRTSzekeresné Köteles RitaPhD-hallgatóDebreceni EgyetemInterdiszciplináris Társadalom- és Agrártudományok Doktori IskolaBarna ViktorAgrármodernizációs és Régiófejlesztési AlapítványAz Európai Unió vidékfejlesztési bizottsága szeptember 19-én elfogadta az ÚjMagyarország Vidékfejlesztési Programot (ÚMVP), amely a 2007–2013 közöttiidıszakra vonatkozóan határozza meg a fıbb hazai vidékfejlesztési irányvonalakatés tartalmazza ennek feltételrendszerét. Ezzel egyidejőleg soha nem látottmértékő fejlesztési forrásokhoz jut a magyar mezıgazdaság és a vidéki térség,fıként az 5000 fıs lélekszám alatti kistelepülések lakossága, a vidéki egyéni éskisebb társas vállalkozások, községi önkormányzatok, civil és egyházi szervezetek(Forgács, 2008).Az ÚMVP megvalósítása megkezdıdött. Összesen mintegy 60 pályázatijogcímre lehet a 7 év alatt támogatási kérelmet beadni. A támogatások részletesfeltételeit tartalmazó miniszteri rendeletek folyamatosan jelennek meg.2007. szeptember elején indult a 2007–2013-as idıszakra vonatkozó újLEADER-program, ahol a vidéki szereplık (magánszemélyek, vállalkozók, civilszervezetekés önkormányzatok) helyi közösségeket alakítottak abból a célból,hogy az Új Magyarország Vidékfejlesztési Programhoz igazodva elképzeléseiket,ötleteiket megvalósítsák. A fejlesztés során fontos szempont, hogy nema területet kell fejleszteni, hanem az ott élı embereknek, közösségeknek kellesélyt adni a gazdasági és társadalmi fejlıdésre. Ehhez kínál innovatív megoldásta LEADER-program, melynek legfıbb jellemvonása az összefogáson ésegyüttmőködésen alapuló helyi partnerség (Kis, 2006).2007. október 10-ig országszerte megalakultak a helyi vidékfejlesztési közösségek(96 közösség), amelyek a 2008. júliusáig elkészítendı és egészen2013-ig szóló Helyi Vidékfejlesztési Stratégia (HVS) kidolgozásán keresztül


Alulról jövı kezdeményezések a vidék életképességéé