La regolazione economica dei servizi idrici - Iefe - UniversitÃ Bocconi

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Iefe, Università Bocconi – La regolazione economica dei servizi idricitradizionale rapporto tra servizi idrici e comunità territoriali, sollecitando modelli gestionali e di governancediversi.Infine, un’ultima spinta è legata allo sviluppo di una politica dell’acqua non più dominata dalle esigenze di“soddisfare i fabbisogni”, ma obbligata a fare i conti con l’esigenza di tutelare la risorsa idrica allocandolanel modo più efficiente ed equo tra le diverse domande concorrenti, delle quali l’uso urbano dell’acquarappresenta solo uno dei tanti obiettivi sociali. In questo contesto, una più chiara separazione di ruoli tra lapolitica idrica (intesa come politica ambientale, diretta all’uso sostenibile della risorsa) e gestione dei serviziidrici consente anche una più efficace definizione e attuazione della politica ambientale.Figura 2 – Driver dell’evoluzione industriale del settore idrico e del coinvolgimento del settore privatoDrivers of policy changeScientific communityIndustrial pressureEnvironmental pressure groupsTechnical innovationNew governance issuesUrban/economic developmentIncreased difficulty to access WRSocial demand for environmentalquality and sustainabilityPressure on public financePolitical preferences shiftConstraints to policy changeWillingness to pay/share rentsPolitical commitmentLegitimationTechnological constraintsGeographical / hydrologicalCapabilities of public orgsPOLICIESTechnicalcomplexitySunk costsInnovationIncreasing costInvestment needsResponsibilizationof operators for planningand implementationNew stakeholdersNew opportunitiesto share rentsProfessionalization of WSOMore complex and specializedmarket transactionsEfficient use of facilitiesFCR / market corporate financeNeed for WSO to acquire goodfinancial rankingRegionalizationEconomies of scaleVertical integrationNew governance mechanismsParticipation / “arms length”Emphasis on cost efficiencyBUSINESS-ORIENTEDBEHAVIOURPRIVATESECTORINVOLVEMENTNessuno di questi fattori, in sé e per sé, richiede necessariamente la privatizzazione totale o parziale; èperaltro vero che il settore pubblico è in grado di reggere la sfida solo affrontando a sua volta un processodi modernizzazione, sia per quel che attiene alle soluzioni organizzative – qualunque ne sia la proprietà,l’azienda che gestisce un servizio industriale complesso deve operare con mentalità business‐oriented e construmenti organizzativi e gestionali di tipo privatistico – sia per la necessità di acquisire dimensionioperative adeguate alla sfida.11
Iefe, Università Bocconi – La regolazione economica dei servizi idrici1.4 Modelli di riferimentoLe alternative fondamentali per l’organizzazione del servizio idrico si riducono essenzialmente a tre;ciascuna di esse si fonda su un determinato insieme di meccanismi di regolazione, che danno risposta adeterminati problemi ma ne lasciano scoperti altri (Tabella 2).Il modello della gestione delegata prevede l’affidamento della gestione e delle connesse responsabilità a unsoggetto terzo. La concorrenza che si può verificare è soprattutto del tipo “per il mercato” (attraverso garee procedure ad evidenza pubblica). Il rapporto è disciplinato da un contratto di servizio, la cui completezzarappresenta il principale punto debole. Il meccanismo della concorrenza per il mercato e la regolazionecontrattuale, infatti, sono strumenti efficaci nel caso in cui il contratto preveda in modo preciso leobbligazioni e le contingenze di cui la prestazione può essere oggetto; ma perdono in buona parte questevirtù quando la loro incompletezza ne richiede la rinegoziazione, a causa del comportamentoopportunistico che la controparte potrebbe adottare una volta che l’investimento è effettuato (Canitano etal., 2007).La letteratura evidenzia la tendenza di questo modello a favorire l’affermazione di soggetti concentrati everticalmente integrati, che affiancano alla gestione pura anche la fornitura di servizi vari (dallaprogettazione all’ingegneria, dalle attività specializzate all’impiantistica, dalle costruzioni alla finanza):questo assetto permette infatti alle imprese di ridurre al minimo i rischi, suddividendoli su più mercati erecuperando attraverso la fornitura di beni e servizi i margini eventualmente sacrificati nella gestione(Massarutto, 2008). Per questo motivo, un altro elemento critico del modello è rappresentato dal fatto chemolte transazioni tra l’azienda e i fornitori non si svolge attraverso meccanismi di mercato, sollevando laquestione della congruità dei prezzi pagati alla casa madre.Versioni più blande di questo modello sono quelle basate sulla condivisione del rischio, ad esempioattraverso società miste (più propriamente definite partenariati pubblico‐privati istituzionali, o PPPi,seguendo la terminologia europea); i contratti di affitto di reti (affermage, o lease contracts), in cui ilmodello contrattuale per disciplinare l’affidamento vale solo per la gestione operativa, mentre le reticontinuano ad essere non solo di proprietà pubblica, ma anche realizzate e finanziate dal pubblico a propriorischio, trasferendo in tariffa il corrispondente costo finanziario attraverso il canone di affitto; o ancora idiversi modelli di project financing applicati a singole e specifiche componenti del sistema, come la gestionedi impianti di depurazione. Infine, un ultimo meccanismo potrebbe essere quello dell’outsourcing dispecifiche funzioni (es. i laboratori di analisi, i lavori di scavo, posa delle tubature e ripristino stradale).Il secondo modello è quello del monopolio privato regolato. In questo caso, il soggetto privato avrebbe laresponsabilità di fornire il servizio secondo le caratteristiche specificate, applicando le tariffe definite dalregolatore. Un tale modello si fonda, per sua natura, su un insieme di regole definite e applicate da unsoggetto pubblico esterno. Anche in questo caso, le regole possono essere definite ex ante e valere unavolta per tutte, ma più verosimilmente vengono modificate nel corso del tempo, e con esse vengonomodificate le condizioni economiche di erogazione del servizio. La regolazione deve essere in grado ditrasmettere all’impresa gli obblighi di servizio pubblico (es. gli standard di servizio minimi da rispettare, leopzioni tariffarie, la performance ambientale) così come di permettere al gestore di recuperare i suoi costisenza ottenere rendite di monopolio (sotto forma di profitti abnormi o di x‐inefficienza).In assenza di meccanismi competitivi veri e propri, qualche stimolo pro‐concorrenziale può comunqueprovenire dall’adozione di strumenti di regolazione parametrica (basati ad esempio sul confronto tragestori, su funzioni di costo standard econometriche etc), così come dalla contendibilità della proprietà.12
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