La regolazione economica dei servizi idrici - Iefe - UniversitÃ Bocconi

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Iefe, Università Bocconi – La regolazione economica dei servizi idriciSe la strada della concorrenza nel mercato non è percorribile nemmeno in questa versione, il regolatorepuò ancora far leva sulla concorrenza, questa volta però non più “nel mercato” – ossia tra imprese che sicontendono i clienti finali – ma “per il mercato”: il monopolio, naturale o creato artificialmente per tutelaregli obblighi di servizio pubblico, può essere temporaneamente affidato a un soggetto scelto attraverso unaprocedura di gara. Una gara ben congegnata permette allo stato di estrarre la rendita di monopolio, o aproprio beneficio o a beneficio dei consumatori finali, mentre il meccanismo concorrenziale garantisce chead aggiudicarsi la gara sia l’impresa che opera con i costi più bassi. I requisiti per rendere praticabile questastrada sono rappresentati dal ben noto teorema fondamentale della privatizzazione (Sappington e Stiglitz,1987): le imprese concorrenti devono avere accesso alle medesime informazioni sulla tecnologia e sullafunzione di costo e non devono poter colludere; i contratti devono essere completi, prevedendo ogni futuraevenienza; non devono sussistere costi di transazione importanti nella partecipazione alla gara, nellagestione del contratto e nell’eventuale subentro.Figura 1 – L’albero decisionale dell’economia della regolazioneCompetition in the market ?-cost sub-additivity ? Contestability ?-Essential facilities / non reproducible assets ?-Barriers to entry-exit (eg sunk costs,-uncertainty, long-run)?Repeat exercisewith unbundledactivitiesUnbundling possible?-Vertical integration ?-Coordination needed ?-Secondary markets available ?Welfare losssignificant ?-size of monopoly rents-Cream-skimming ?-side-competition ?-Social value of SGI ?-Transactions costs ? Franchise bidding ?-Complete contracts ?-Equal ex ante info on technology ?-Transactions costs ?COMPETITIONFOR THE MARKET-Competition among bidders ?Compatible with generalinterest obligations ?-cross subsidies desirable / sustainable ?-Universal service obligations ?-Public goods / externalities / infrastructure?FREE ENTRYDEREGULATIONev. quality regulationPerformance observable ?- Benchmarking possible ?- Evaluation of efficiency ?- Takeover possible ?YESNOTRADITIONALREGULATIONINCENTIVEREGULATIONQualora anche questa ipotesi si riveli non realistica, lo stato deve rassegnarsi alla presenza di un monopolionon contendibile. Questo potrebbe non essere nazionalizzato, se il regolatore pubblico è in grado didisporre di informazioni sufficienti per costringere l’impresa a non guadagnare extra‐profitti e, insieme, adoperare sulla frontiera dei costi, vale a dire in condizioni di massima efficienza. In questi casi, la teoriaeconomica della regolazione in presenza di asimmetria informativa ha sviluppato i ben noti schemi dellaregolazione fixed‐price (price cap, revenue cap), il presupposto della quale è una certa capacità da parte del5
Iefe, Università Bocconi – La regolazione economica dei servizi idriciregolatore di osservare il livello di efficienza conseguito dall’impresa, ad esempio mettendola a confrontocon benchmark di settore ricavati dall’osservazione contemporanea di altri soggetti operanti in condizionisimili.Il secondo pilastro, anticipato e messo a fuoco già negli anni 70 da Williamson e Goldberg, consiste nelriconoscere la natura evolutiva e per così dire processuale della regolazione. Goldberg (1976) parlava dellaregolazione come “contratto amministrato”, per sottolineare il fatto che l’attività di regolazione non siesaurisce nel disegno di regole ex‐ante il cui rispetto deve essere solo oggetto di “controllo”, marappresenta semmai un gioco sequenziale in cui le “mosse” del regolatore e del regolato si susseguono neltempo, le une come reazione alle altre e insieme causa delle successive.Questo approccio neo‐istituzionale, i cui riferimenti possiamo ritrovare ad esempio in Glachant (2009) o inMenard e Saussier (2003), sottolinea l’importanza fondamentale delle “micro‐istituzioni” della regolazione,intese come l’insieme di fattori che condizionano, in ogni specifico contesto istituzionale, l’azione dei varisoggetti, consentendo loro di utilizzare solo certi strumenti in funzione delle risorse (conoscitive, legali,economiche) di cui dispongono.In termini più precisi, non ci si può illudere che il design della regolazione operi su una tabula rasa: si trattasemmai di un processo storicamente determinato, condizionato da molteplici fattori di tipo storico, sociale,istituzionale. Questi, ad esempio, condizionano la capacità dei soggetti di imporre e fare rispettare leregole; danno la cifra del rapporto che si viene a costituire tra i diversi attori del sistema (collaborativo oantagonistico; formale o informale, etc). Non è molto utile prevedere un soggetto dotato di poteriformalmente molto estesi, ma incapacitato ad esercitarli per carenza delle necessarie risorse umane, ocostretto a cercarne la legittimazione in continui equilibrismi con altri contropoteri istituzionali. Altrettantoinutile è prevedere una disciplina estremamente minuziosa delle regole di affidamento sulla basedell’offerta migliore, se poi i contenuti delle offerte possono essere rinegoziati ex post.Per esempio, un contratto può essere scritto bene o male, con maggiore o minore dettaglio, con maggioreo minore apertura alla successiva rinegoziazione. Esso può prevedere modalità affatto diverse per ripartireil rischio economico tra i contraenti o tra essi e altre parti (i consumatori finali, le generazioni future, ifornitori, ad esempio). Il rapporto gerarchico tra due livelli istituzionali può essere molto o molto pococogente; la capacità operativa dei vari soggetti può essere maggiore o minore. E soprattutto, la variabiletempo gioca un ruolo importante.Secondo questa impostazione, in sostanza, più che al design istituzionale – ossia alla scelta tra questo oquel modello organizzativo – l’attenzione dovrebbe rivolgersi alla costruzione di processi virtuosi che, neltempo, permettano di limitare le criticità (presenti in ogni modello), favoriscano un migliore coordinamentotra le istanze regolatorie, consentano il reciproco adattamento degli attori. Da questo discende anche ilsuggerimento di non procedere per riforme dal disegno totalizzante e radicale, ma piuttosto per progressivie successivi passi, che volta per volta creino degli “spazi vergini” dai quali estrarre il surplus necessario perfinanziare il miglioramento della condizione di partenza. Si tratta in altre parole di trovare un equilibriodinamico tra la ricerca di adattamento ed equilibrio – successiva ad ogni shock causato dalla decisione delregolatore – e la continua erosione delle fonti di rendita di posizione di ciascun attore del gioco. Ben lungidal potersi riassumere in un mero “comando e controllo”, infatti, il “gioco regolatorio” consiste nellacontinua scoperta di aree del sistema in cui questo o quell’attore può dominare in modo esclusivo, adesempio monopolizzando certe informazioni cruciali o esercitando di fatto o di diritto un potere di veto o dicondizionamento sugli altri.Dal canto loro, contributi recenti come quelli di Guasch (2004) e Menard (2007) pongono l’accentosull’importanza dei meccanismi di ricomposizione e arbitraggio delle controversie (rinegoziazione deicontratti, processi arbitrali, ruolo delle corti). Il ruolo delle istituzioni partecipate e della trasparenza6
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