La regolazione economica dei servizi idrici - Iefe - UniversitÃ Bocconi

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Iefe, Università Bocconi – La regolazione economica dei servizi idriciTabella 2 – Le forme di gestione dei servizi idrici e le principali caratteristiche e criticitàDelegation Private monopoly Direct public mgmtMainregulatoryinstrumentMain procompetitiveincentivesContract (concession) Independent regulation Hierarchical controlTenders (competition for themarket)Price capsProcurementThreaten to go back public Yardstick competition OutsourcingMarket for takeovers &corporate controlThreaten to privatizeIncomplete contracts Asymmetric information Vulnerability to political influenceMain pitfallsTransactions costs Regulatory capture Limited incentives to efficiencyCompetitive advantage ofincumbentsTransfer prices (verticalintegration)Cost evaluation andcomparisonOverstaffingCriticalaspectsRenegotiationResponsibility for investmentand risk sharingCost pass‐through of newobligationsLoose enforcementRaiding of funds by municipal departmentsStrategic decisions & planningTendency to enter the debt spiral due tounwillingness to raise pricesContract enforcementExpropriation of free cashflowsPolitical unwillingness to secure cash flows fordebt serviceRisks forprivateinvestorsFailure to renegotiate in casecosts are higherSetting unrealistic or toodemanding efficiency targetsAsymmetric gain: regulatorslearn how to anticipateprogresses, companies find itmore difficult to outperformPolitical priority on keeping low prices andprotect delinquent payersHybrids(examples)Lease contracts Quoted multiutilities Management contractsInstitutional PPPs Corporate privatization DBFOFonte: nostra elaborazioneIl principale punto debole di questo meccanismo è rappresentato dall’inevitabile asimmetria informativa dicui soffre il regolatore e dal rischio di cattura. L’elevata specificità locale della funzione di costo rendeinfatti i confronti comparativi solo parzialmente significativi, in particolare per la spesa in conto capitale.13
Iefe, Università Bocconi – La regolazione economica dei servizi idriciAnche in questo caso, come in quello della gestione delegata, i principali momenti critici si verificano nelmomento in cui occorre fissare la dinamica dei costi e dei ricavi ammessi per ciascun periodo regolatorio.Il rischio per il soggetto privato è rappresentato, essenzialmente, dal comportamento del regolatore, che adogni periodo regolatorio può stabilire nuovi impegni cui corrisponde una determinata remunerazione,fissata discrezionalmente dal regolatore stesso. Possiamo immaginare qui diverse situazioni intermedie trail caso estremo di una regolazione interamente basata sul recupero dei costi ex post (cost‐based) e unainvece tendente a predeterminare i livelli massimi di incremento incorporando un incentivo al recupero diefficienza (price‐cap, revenue‐cap etc).Anche in questo caso possiamo considerare diverse forme intermedie tra il monopolio privato e la gestionepubblica. Se quest’ultima, nella forma più pura, presuppone un controllo diretto su base gerarchica daparte del soggetto pubblico sull’azienda, si possono immaginare per quest’ultima livelli crescenti diautonomia: dalla “corporate privatization”, ossia l’adozione di forme gestionali e organizzative privatistichema sotto la proprietà pubblica all’entrata di partner societari di tipo finanziario (es. utility pubblichequotate in borsa). Queste soluzioni, a loro volta, possono essere viste come un ibrido tra gestione delegatae monopolio regolato, nel senso che la regolazione discrezionale può essere accompagnata da meccanismiformalizzati ex ante in contratti o altri strumenti analoghi. Particolarmente interessanti a questo propositosono i cosiddetti “performance contracts”, nei quali il contratto non disciplina gli obblighi del gestore exante, ma determina piuttosto gli obiettivi che questo deve raggiungere ed ancora la sua remunerazione algrado di raggiungimento.Il terzo modello, infine, è quello della gestione pubblica diretta. Esso presuppone un controllo di tipogerarchico da parte del soggetto pubblico, anche se può aprirsi a forme di concorrenza a un livello inferiore(affidamento di specifiche attività in outsourcing o in project financing, nell’ambito di una gestione cherimane organizzata dall’azienda pubblica). Secondo la letteratura economica, i principali punti deboli diquesta forma organizzativa sono legati al rischio di prevaricazione dell’agenda del decisore politicosull’azienda, che a seconda dei casi può portare, ad esempio, a politiche clientelari o demagogiche, a unaminore attenzione al contenimento dei costi, alla distrazione dei margini operativi per finalità di coperturadella spesa corrente. Un altro fenomeno spesso osservato in questi casi è rappresentato dalla tendenza aun indebitamento eccessivo, favorito dal fatto che il mercato è più generoso con aziende che il soggettopubblico difficilmente lascerà fallire, anche se nel breve può essere riluttante ad aumentare le tariffe.Questo si traduce, in pratica, nel rischio di generare debito pubblico in modo strisciante, poiché l’entepubblico dovrà intervenire con proprie risorse a risanare le aziende indebitate.In tutti e tre i modelli esiste uno spazio di “incompletezza del contratto regolatorio” – intendendo laregolazione, alla maniera di Goldberg (1976), come un “contratto amministrato”. In altre parole, quale chene sia la fonte (imposta su base gerarchica attraverso norme, regole, decisioni amministrative, ordini diservizio; definita contrattualmente; stabilita discrezionalmente da un soggetto regolatore) la regolazionenon disciplina ogni attività, ma lascia uno spazio più o meno ampio all’azione autonoma del gestore, epertanto si fonda per tutte le attività che non sono regolate sull’autodisciplina e sull’auto‐regolazione daparte dell’impresa. Questa può fondarsi ad esempio su codici etici, principi deontologici, o su fattori comela reputazione, o ancora sulla libera negoziazione tra gestore e cittadini‐utenti.La Figura 3 prova a riassumere le principali combinazioni appena esaminate e le numerose soluzioniintermedie. E’ interessante notare che i diversi paesi esaminati in questo studio, come si vedrà meglio nellaparte II, non solo esibiscono modalità organizzative alquanto diverse l’uno dall’altro, ma anche un percorsoevolutivo in larga parte originale.14
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