La regolazione economica dei servizi idrici - Iefe - UniversitÃ Bocconi

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Iefe, Università Bocconi – La regolazione economica dei servizi idriciresponsabilità, tradizionalmente attribuita agli enti locali, di fornire il servizio idrico. Il servizio si èsviluppato in modo differente nelle aree urbane – e in particolare nell’area di Lisbona, dove il gestore,EPAL, è un ente pubblico statale – e in quelle rurali. Complessivamente, il settore è stato estremamenteframmentato.Il sistema dei servizi idrici è stato riformato nel 1993, seguendo una strategia che in parte ha dei tratti disomiglianza con il caso italiano. Alla base della riforma, infatti, sta la strategia tesa a riorganizzare il servizioper ambiti territoriali sovra comunali, superando la frammentazione gestionale, e con l’ambizione diraggiungere una dotazione di servizi più omogenea e insieme favorire la modernizzazione del sistema digestione e il suo grado di autosufficienza economica.Tabella 10 – Forme di gestione dei servizi idrici in PortogalloManagement Models Management Entity PartnershipsDirect ManagementDelegationConcessionMunicipal services (not specialised, noseparate budget, totally public)Municipalised services of water andsanitation (specialised, separate budget,totally public)Association of municipalities (totally public)Public Enterprise (only EPAL in Lisbon, totallypublic, direct delegation by the State)Public Municipal Enterprise (totally public,direct delegation by municipality)Public Inter‐Municipal Enterprise (totallypublic, direct delegation by municipality)Municipal or inter‐municipal Enterprise withpublic capitals (possible since 1998, (totallypublic, direct delegation by municipalities)Municipal or inter‐municipal Enterprise withmajority of public capitals (possible since1998, direct delegation by municipalities)Multi‐municipal concessionaire companies(possible since 1993, direct award of theconcession by decree, normally bulk systems,can be owned up to a maximum of 49% byprivate entities)Concessionaire companies (possible since1993, competitive bid, normally retailsystems, can be a public or private company)No partnership or Public‐PublicPartnerships in Inter‐municipalServicesNo partnership or Public‐PublicPartnerships in Inter‐municipalServicesPublic‐Public PartnershipsNo partnershipNo partnershipPublic‐Public Partnerships(several municipalities)Public‐Public Partnerships(municipalities and other publicentities)Public‐Private Partnerships(municipalities, other publicentities, private entities)Public‐Public Partnerships (Stateand municipalities); possible toevolve into Public‐PrivatePartnerships (State,municipalities, and privateentities)Public‐Private Partnerships(municipality and private entity)39
Iefe, Università Bocconi – La regolazione economica dei servizi idriciLa filiera è stata suddivisa in due livelli: quello dei servizi “al dettaglio” (baixa, 275 unità), corrispondenti alladistribuzione e alla fognatura e; e quelli “all’ingrosso” (alta, 23 unità), corrispondenti alla produzione eapprovvigionamento all’ingrosso, da un lato, e alla depurazione degli scarichi, dall’altro. Una strategiasimile ha ispirato la parallela riforma della gestione dei rifiuti urbani, con 27 ambiti territoriali per losmaltimento e 246 per la raccolta. In entrambi i casi i servizi si ispirano a un principio di copertura dei costi(anche se lo stato può aggiungere proprie risorse, come in effetti fa soprattutto per il segmento “alto”); èstato introdotto un meccanismo di tariffazione secondo uno schema di tipo commerciale (tariffe riscossedirettamente dal gestore con diritto di rivalsa sull’utente ed eventualmente di sospendere l’erogazione aiclienti morosi; tariffe regolate sulla base dei costi effettivamente sostenuti).Nei 23 ambiti “alti”, sono state costituite altrettante società pubbliche, responsabili di garantire gliapprovvigionamenti e il trattamento. A questo livello, la spesa per investimenti è in buona parte finanziatadallo stato, che trasferisce risorse alle varie società anche attraverso il veicolo della holding statale Aguasde Portugal (AdP). Questa, oltre a gestire direttamente alcuni schemi idrici e a controllare EPAL (lacompagnia che gestisce il servizio nella capitale Lisbona), entra in varie forme di partenariato con le societàregionali, sia fornendo capitale di rischio che prestiti agevolati. AdP è l’unico referente presso i mercatifinanziari, e funge quindi da intermediario e garante nei confronti di questi (Anwandter et al., 2009). Lesocietà che gestiscono gli ambiti regionali sono organizzate di solito nella forma della società per azionipubblica, con il 51% detenuto dalla holding statale AdP e la parte rimanente dai comuni compresinell’ambito, singolarmente o attraverso consorzi o altre forme associative; ma in molti casi le stessefunzioni sono svolte da imprese private che operano in regime di concessione, o da imprese pubblicheinteramente locali; in questi due casi, si tratta in genere di imprese che si sono formate in una logicabottom‐up, integrando a monte i servizi gestiti in alcune aree urbane o intercomunali ragionevolmenteautosufficienti.Nei 275 ambiti “bassi” spetta ai comuni organizzare i servizi, utilizzando il sistema regionale come una sortadi “fornitore di ultima istanza” di risorse idriche e/o come terminale delle acque reflue. I rapporti tra illivello alto e basso sono regolati dalla pianificazione pubblica e/o da contratti di lungo termine. Questirapporti non si esauriscono nell’acquisto di acqua all’ingrosso o nella depurazione dei reflui: le societàregionali spesso svolgono numerose attività commerciali e tecniche (dai laboratori di analisi allarealizzazione e gestione di opere) per conto dei gestori dei servizi al dettaglio.Sia il livello alto che quello basso possono a loro volta aprirsi a forme di partenariato con il settore privato.Come si vede dallo schema contenuto nella Tabella 10, si possono rintracciare sia meccanismi di gestionediretta organizzata secondo il diritto pubblico, sia di gestione delegata (prevalentemente a società perazioni pubbliche o miste, ma anche a imprese interamente private). Gli schemi contrattuali di solitoprevedono che gli investimenti siano a carico del gestore, entro i limiti previsti nel contratto di affidamento.La partecipazione dei privati, sia come azionisti di minoranza delle società miste sia come concessionari, èsoggetta all’obbligo di gara. I principali operatori privati sul mercato sono locali, se si escludono leonnipresenti multinazionali francesi, Veolia e Suez (quest’ultima attraverso la controllata spagnola Agbar).Altri operatori internazionali (es. Severn Trent) si sono affacciati al mercato portoghese, ma ne sono uscitidopo qualche anno.La linea di tendenza è verso una graduale diminuzione delle gestioni dirette, a favore di modelli di impresapubblica o mista e delle concessioni a privati.Nonostante l’obbligo di gara, vi sono segni di una concorrenza abbastanza limitata, con un ruolo dominanteda parte delle imprese pubbliche, in particolare quelle riconducibili alla holding AdP, che in molte40
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