a&mr 10 2010 middelkoop - VluchtelingenWerk Nederland

Doordat de signalering voorkomt in een door alle aangesloten
lidstaten te raadplegen databestand is het inreisverbod op
Europees niveau effectief.
Een nationaal inreisverbod krijgt dus pas daadwerkelijk het
karakter van een inreisverbod in de zin van de Terugkeerrichtlijn
als het gepaard gaat met een signalering in het SIS.
Het omgekeerde lijkt ook waar: zodra een nationaal inreisverbod
– hoe het ook in het nationale recht van een lidstaat wordt
genoemd en geregeld – gecombineerd wordt met een signalering
in het SIS, gaat het om een Unierechtelijk inreisverbod.
De criteria voor oplegging van een Unierechtelijk inreisverbod
van de Terugkeerrichtlijn zijn niet gelijkluidend als, maar lijken
wel verenigbaar met, de criteria voor signalering in het SIS,
zoals neergelegd in art. 96 SUO (en t.z.t. in de SIS II verordening
als die in werking zal zijn gesteld). Ik denk dat de criteria van de
richtlijn en die van de signalering cumulatief moeten worden
toegepast. Dat zal in de praktijk, naar ik verwacht, weinig collisieproblemen
op leveren omdat het in beide gevallen gaat om
ruim geformuleerde bevoegdheden. Als je veel mag onder het
ene regiem en veel mag onder het andere regiem dan is de
optelsom dat je veel mag. De lidstaten
kunnen de twee discretionaire
ruimtes tamelijk makkelijk aan
elkaar aanpassen.
Moeilijker zou het kunnen zijn
voor zover de criteria cumulatieve
verplichtingen bevatten. Als je
onder het ene regiem het ene niet
mag en onder het andere regiem
iets anders niet mag, dan is de
optelsom dat je die twee dingen
niet mag. Maar ook op dat punt zie ik weinig problemen. Wat
beide rechtsbronnen met elkaar gemeen hebben is de nadruk
op de verplichting tot een individuele beoordeling. In de terugkeerrichtlijn
staat dat in preambules 6, 13, en de artikelen 5, 6
lid 4, en 11 leden 2 en 3. In de SIS II verordening staat dat in de
artikelen 21 en 14 lid 1. Individuele beoordeling dus, daarover
zijn de rechtsbronnen het eens.
Evenmin worden complicaties opgeleverd door de verplichting
om de duur van het inreisverbod vast te stellen. De Terugkeerrichtlijn
kent een maximum termijn van vijf jaar die in bijzondere
gevallen langer kan worden. De SIS II verordening kent
geen maximum termijn maar bepaalt in art. 29 alleen dat de
signaleringen niet langer worden bewaard dan nodig is en dat
uiterlijk drie jaar na de opneming moet worden getoetst of de
signalering het doel nog dient. Het lijkt mij dat deze voorschriften
zonder principiële bezwaren cumulatief kunnen
worden toegepast.
Ervaringen met het SIS hebben geleid tot observaties van de
Nationale Ombudsman die reden zijn om bij de oplegging van
een inreisverbod terughoudend te zijn. De Ombudsman heeft
in een rapport over de uitvoeringspraktijk van de signalering
in het SIS 7 geconstateerd dat die uitvoeringspraktijk niet aan
het evenredigheidbeginsel voldoet. Hij heeft de aanbeveling
gedaan de criteria te heroverwegen op basis van de uitgangspunten
dat:
- de begane misstap zodanig is dat het weren van deze persoon
noodzakelijk is in het kader van de openbare orde en
veiligheid na het wegvallen van binnenlandse grenscontroles;
De Terugkeerrichtlijn
- de begane misstap in beginsel rechtvaardigt dat iemand
enkele jaren niet meer wordt toegelaten tot het Schengengebied;
- de inbreuk op de belangen van de vreemdeling om vrij te
reizen niet onevenredig mag zijn aan het doel dat gediend
wordt met het Schengen Informatie Systeem (veiligheid).
Ook dient naar de opvatting van de Ombudsman een evenredigheidstoets
te worden ingevoerd. De uitkomst van deze toets
moet worden vastgelegd en desgevraagd voor de
vreemdeling inzichtelijk zijn. De Commissie Meijers heeft in
een commentaar aan de Tweede Kamer 8 gevraagd het wetsvoorstel
32420 dienovereenkomstig te amenderen 9 .
Wat er van die criteria zij: in Nederland wordt een ongewenstverklaring
steevast met een signalering in het SIS gecombineerd.
Ook bij de signalering OVR is dat doorgaans het geval.
Dat zijn dus Europese inreisverboden.
2.4 “samen met een terugkeerbesluit”
De definitie bevat, achter de komma, een laatste toevoeging
“samen met een terugkeerbesluit”. Zie ook artikel 11 van de
richtlijn. Het terugkeerbesluit gaat gepaard met inreisverbod
Ik denk dat deze implementatie niet in overeenstemming
met de richtlijn is. De waarborgen verbonden aan een
EU-inreisverbod zouden in het Nederlandse systeem
eenvoudigweg van ieder nut worden beroofd.
als er geen termijn voor vrijwillig vertrek is toegekend of indien
niet aan de terugkeerverplichting is voldaan. In de overige
gevallen kàn het terugkeerbesluit een inreisverbod inhouden.
Een inreisverbod gaat dus samen met een terugkeerbesluit.
Het systeem van de richtlijn is dat er in iedere situatie van illegaal
verblijf een terugkeerbesluit moet worden genomen, met als
belangrijkste uitzondering het geval waarin tot verblijfsaanvaarding
wordt besloten 10 . De relatie die in de definitie van het inreisverbod
wordt gelegd met een terugkeerbesluit betekent dus dat
er bij inreisverboden sprake moet zijn van illegaal verblijf.
Opnieuw rijst de vraag of we te maken hebben met een constitutief
element van de definitie waarmee kan worden vastgesteld
of een inreisverbod al dan niet onder de Terugkeerrichtlijn
valt. Als dat zo is, dan zou de toepasselijkheid van de
richtlijn op bepaalde categorieën van ongewenstverklaringen
problematisch kunnen zijn.
Om met de niet-problematische gevallen te beginnen: de
Nederlandse ongewenstverklaring kan in sommige gevallen
worden opgelegd in een situatie van niet-rechtmatig verblijf, te
weten in de situaties genoemd in art 67 sub a en c Vw 2000. Het
ligt voor de hand dat daar onder de Terugkeerrichtlijn steeds
een terugkeerbesluit zal moeten zijn genomen. Die ongewenstverklaringen
zullen dus steeds worden uitgevaardigd “samen
met een terugkeerbesluit” en vallen binnen het bereik van de
definitie.
Lastiger zou het kunnen liggen met de categorieën van art. 67
lid 1 sub b (strafrechtelijke veroordeling), d (ingevolge een ver-
A&MR 2010 Nr. 10 - 533