Ladda ned publikation (PDF) - Riksrevisionen

Effektivitetsrevision 

– roll, möjligheter och gränser 

Jan-Eric Furubo

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt 

uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv 

förvaltning i staten.

Effektivitetsrevision 

– roll, möjligheter och gränser 

Av Jan-Eric Furubo

ISBN 978 91 7086 268 7 

Tryck: Östertälje Tryckeri, 2011.

RIKSREVISORERNAS FÖRORD 

Riksrevisionens uppdrag är att granska den statliga verksamheten. Att regeringen och statens olika organ 

är föremål för en oberoende granskning är en betydelsefull del i den demokratiska arkitekturen. Riksrevisionen 

bedriver både årlig revision med granskning av de statliga myndigheternas årsredovisningar och 

effektivitetsrevision där effektiviteten och måluppfyllelsen vid genomförandet av statlig verksamhet står i 

centrum för granskningen. 

För oss riksrevisorer är det viktigt att resultatet av granskningsverksamheten betraktas som tillförlitligt med 

hög kvalitet. Det är också viktigt att vår verksamhet hela tiden utvecklas i takt med internationella revisionsnormer 

och att de problem som är förknippade med granskning av offentlig verksamhet diskuteras. Vi 

vill därför bidra till att skapa förutsättningar för en diskussion kring den offentliga revisionen, en diskussion 

som måste föras både på ett professionellt plan bland de som arbetar med revision och bland andra som 

har intresse i och för revision. 

Den föreliggande skriften tar upp frågor som har betydelse för det interna professionella samtalet i vår 

organisation och särskilt då det som gäller effektivitetsrevisionen. Vi tror dessutom att den också har 

intresse för många som i andra roller sysslar med offentlig verksamhet. Vi har därför valt att ge denna skrift 

en vidare spridning även om det är författaren som svarar för skriftens innehåll och att de ståndpunkter 

som uttrycks i skriften inte behöver reflektera Riksrevisionens hållning. 

Stockholm i oktober 2011 

Claes Norgren Jan Landahl Gudrun Antemar

INNEHÅLL 

Förord ......................................................................................................................................................... 9 

1 Effekter och syn på effektivitetsrevisionen .................................................................. 11 

Statlig verksamhet – en av många påverkansfaktorer ...................................................................... 12 

Olika synsätt på effektivitetsrevision .................................................................................................. 12 

Revisionen som idealtyp ................................................................................................................... 15 

En berömd debatt ........................................................................................................................... 16 

Mekanismen eller revisionens verkansteori .................................................................................... 20 

Revisionens tillförlitlighetskrav .......................................................................................................... 22 

Varför då denna diskussion? ........................................................................................................... 23 

2 Några viktiga ord eller termer ............................................................................................ 25 

Resultat ................................................................................................................................................ 25 

Mål ....................................................................................................................................................... 26 

Mål, resultat och måluppfyllelse ....................................................................................................... 27 

Måluppfyllelse och effekter är alltså inte samma sak ...................................................................... 27 

Kostnader ............................................................................................................................................ 29 

Den inomstatliga terminologin ......................................................................................................... 29 

Några engelska termer ........................................................................................................................ 31 

3 Effekter och interventioner ................................................................................................. 35 

Det grundläggande problemet ........................................................................................................... 35 

Olika slag av effekter – ett slags geografi ......................................................................................... 38 

Olika interventioner – olika effektfrågor ........................................................................................... 42 

Mer eller mindre komplexa interventioner ..................................................................................... 43 

Interventionens tyngd ...................................................................................................................... 43 

Hur väldefinierad interventionen är ............................................................................................... 44 

Kunskapen om de förhållanden som skall påverkas ...................................................................... 46 

Sidoeffekter ......................................................................................................................................... 47 

Forts.

4 Hur väl kan vi då ta reda på effekterna? ..................................................................... 49 

”Riktiga” experiment -RCT .............................................................................................................. 51 

Matchad kontroll ............................................................................................................................. 52 

Experiment i statlig verksamhet ...................................................................................................... 53 

Tidsserieanalyser .............................................................................................................................. 54 

Tidsserieanalys i flera steg ................................................................................................................ 55 

Simuleringar .................................................................................................................................... 56 

Falsifierings- eller baklängesmetod .................................................................................................. 57 

Interventionsteori ............................................................................................................................ 59 

Svårt med tillförlitligheten .............................................................................................................. 60 

Effekter och kostnader........................................................................................................................ 63 

Kostnader för prestationer ................................................................................................................. 63 

Hur mycket staten satsar i förhållande till ett visst mål .................................................................. 64 

Kostnader för statens insatser i förhållande till måluppfyllelse ...................................................... 65 

Till sist: Effektstudiernas relevans för framtida beslut? ................................................................... 65 

5 Implikationer för revisionen ............................................................................................... 67 

Påstående 1: Effektivitetsrevisionen granskar statlig verksamhet och 

inte måluppfyllelsen som sådan ........................................................................... 67 

Påstående 2: Revisionen måste ta reda på orsakerna till att det inte blev 

effekter för att klargöra vem som rådde över orsakerna ..................................... 68 

Påstående 3: Revisionen måste (oftast) stanna vid näraliggande effekter ............................... 70 

Påstående 4: När revisionen arbetar med effekter måste den ha en 

egen interventionsteori .......................................................................................... 71 

Påstående 5: Revisionens uttalanden om en granskad verksamhet måste 

bygga på att just denna har granskats ................................................................ 72 

Påstående 6: Experimentella uppläggningar har begränsad användbarhet för revisionen ....... 73 

Påstående 7: Revisionens granskning syftar till att bedöma det enskilda fallet ........................ 75 

Påstående 8: Revisionen bedömer en verksamhet i förhållande till olika slag av kriterier ...... 76 

Påstående 9: Revisionen kan sällan uttala sig om kostnaderna för att uppnå en 

viss längre bort liggande effekt eller en viss måluppfyllelse ................................. 79 

Påstående 10: Revisionen kan ta fram viktig kostnadsinformation och därmed visa 

på den ”verkliga prislappen” ................................................................................ 79 

Till sist ............................................................................................................................................. 80 

Bilaga om ansvar och ansvarsutkrävande .......................................................................... 83 

Grundläggande innebörd ................................................................................................................ 83 

Kontroll ............................................................................................................................................ 86 

Diskussionen om accountability ..................................................................................................... 87 

Referenser till huvudtexten .......................................................................................................... 89

FÖRORD 

Denna skrift är utarbetad på uppdrag av granskningschefen. Bakgrunden till uppdraget är att det i flera 

sammanhang aktualiserats att Riksrevisionens granskningar i högre grad skall inriktas på effekter och 

kostnaderna för att uppnå dessa. I det följande diskuteras på vilket sätt – och med vilka begränsningar – en 

sådan intention kan förverkligas inom effektivitetsrevisionen. 

Diskussionen om detta handlar om två saker och kring båda bryts olika meningar. För det första handlar 

det om våra möjligheter att besvara frågor om effekter (och kostnaderna för att uppnå dem). För det andra 

handlar diskussionen om hur man ser på revisionens och effektivitetsrevisionens roll i samhället. Vad 

gäller det senare kan det möjligen sägas att vi genom att se på lagstiftningen och dess olika förarbeten, 

eller genom att be våra tre egna riksrevisorer om besked, borde kunna komma till klarhet om vilka ståndpunkter 

som bör utgöra diskussionens utgångspunkter. Sådana uttydningar skulle dock inte undanröja alla 

oklarheter. Detta kan i grunden uppfattas som positivt. Det är inte säkert att det skulle vara särskilt bra om 

ledningen för Riksrevisionen, eller andra SAI:ar, skulle ge entydiga besked om vilka som är ”de korrekta” 

utgångspunkterna för en diskussion om effektivitetsrevisionen. 

Tvärtom är det viktigt med en diskussion där olika synsätt belyses. Detta slags samtal, som förvisso kan 

föras oavsett om man betraktar effektivitetsrevisionen som en profession eller ej, är viktigt för att kunna 

utveckla verksamheten. 

Denna förhoppning är desto viktigare eftersom det, också sett i ett internationellt perspektiv, inte finns 

något som kan ses som en diskurs om effektivitetsrevision. I det första kapitlet i denna skrift kommer detta 

påstående att utvecklas något. 

En följd av denna bristfälliga diskurs är att det inte heller är så lätt att snabbt ange centrala utgångspunkter 

för resonemanget. I många andra sammanhang kan det räcka med att säga ungefär ”i det följande 

utgår jag från den syn som X presenterade i sitt arbete si och så”. Det är inte möjligt här. I introduktionskapitlet 

har jag därför valt att precisera ett synsätt på effektivitetsrevisionen. Detta ligger till grund för 

de påståenden som görs i det avslutande kapitlet (5) och som alltså handlar om hur vi skall se på detta 

med effekter i revisionen. Däremellan ligger de kapitel där jag för en diskussion om hur effekter, och i viss 

utsträckning kostnader, kan mätas och/eller bedömas. 

Diskussionen om effekter startar med en genomgång av ett antal nyckelord eller termer (kap. 2). Därefter 

kommer olika slags effekter att diskuteras i kapitel 3 – vi kan tala om detta som en ”effektgeografi”. Jag 

går därefter över till att diskutera vilka möjligheter och begränsningar som finns när det gäller att mäta 

effekter och kostnader. De frågor som kommer att ställas här är hur långt vi kan komma med olika sätt att 

attackera effektfrågan (kap. 4) och också, mera summariskt, frågan om kostnaderna för att uppnå olika 

FÖRORD 9

10 FÖRORD 

effekter. I framställningen kommer lite då och då att interfolieras kommentarer om vilken bäring detta 

kan ha på revisionen. I det avslutande kapitlet ges en mera samlad bild av vilka implikationer den diskussion 

som förts om effekter har för revisionen. Påståendena i detta kapitel har avsiktligt gjorts spetsiga och 

ganska nyansfria. Avsikten är förstås pedagogisk, spetsigare påståenden torde vara mera intresseväckande 

än påståenden som redan från början har en rad inbyggda reservationer. 

Det skall poängteras att detta inte är en handledning. Det finns rader av metodböcker – både mera översiktliga 

och sådana som på djupet handlar om enstaka metoder eller tekniker när det gäller att mäta och/ 

eller bedöma effekter. Beskrivningar av metoder syftar bara till att lägga en grund för en diskussion om 

begränsningar och möjligheter när de gäller att reda ut frågor om effekter. 

Det bör också framhållas att det finns rader av frågor som är centrala vid utvecklingen av effektivitetsrevisionens 

praxis som inte tas upp här – rekommendationer, bedömningskriterier etc. En del av det som 

diskuteras här har samband med dessa frågor men här har diskussionen fokuserats på frågan om effekter 

i revisionens arbete. 

Denna lilla skrift är därmed enbart en enskild medarbetares bidrag till ett professionellt samtal och för att 

poängtera detta används första person singularis då jag velat tydliggöra att jag hävdar en viss ståndpunkt. 

Skriften uttrycker alltså inte en organisations eller grupps åsikter. Riksrevisorerna har tagit ställning till 

denna skrift endast i ett avseende och det är att den kan bidra, tillsammans med andra inlägg, till samtalet 

om vår verksamhet. 

Ledningen har därmed också uttryckt sin välvilja för att detta inlägg skall kunna följas av andra inlägg i 

denna och andra frågor av betydelse för vår långsiktiga utveckling. Meningen är förstås också att vi skall 

diskutera det som står på de följande sidorna i olika sammanhang. Flera kolleger har gett synpunkter på 

innehållet på de följande sidorna. Jag har också haft förmånen att få ta del av synpunkter från Kim Forss, 

Anders Hanberger och Evert Vedung samt från några av de forskare som ingår i Riksrevisionens vetenskapliga 

råd. För dessa synpunkter är jag mycket tacksam. 

Jan-Eric Furubo

1. EFFEKTER OCH SYN PÅ 

EFFEKTIVITETSREVISIONEN 

Effekter är förstås viktiga i alla verksamheter. Men när det gäller statlig verksamhet påverkas 

diskussionen om effekter, och kostnader för att uppnå dem, av några särskilda omständigheter. 

Statlig verksamhet finns till av många skäl. I detta sammanhang är det viktigt att framhålla att 

beslut om en viss verksamhet många gånger fattats därför att det inträffat något som politikerna 

anser bör leda till beslut om statliga ingripanden. Det kan t.ex. handla om en dramatisk prisökning 

på olja som nödvändiggör statliga styrmedel för att påverka oljekonsumtionen eller en våg 

av våldsbrott som framtvingar olika former av politiskt agerande. Men det behöver inte vara 

dramatiska yttre händelser, det kan också vara att kunskapen ökar hos olika grupper, inklusive 

politiker, om något som pågår i samhället och som kanske pågått under lång tid. Klimatfrågan 

är ett bra exempel på detta. Här är det inte fråga om något plötsligt inträffat utan i stället om 

att forskarna börjar påvisa samband som skapar oro inför framtiden. Men det kan också vara 

avslöjande tv-program om t.ex. brister i hur våra äldsta omhändertas som gör att en fråga hamnar 

högt upp på den politiska dagordningen. Ett annat exempel är rapporter om skolelevernas 

kunskapsnivå. På detta område har mätningar, och jämförelser mellan olika länder, skapat ett 

tryck på politiker att agera. 1 

Alla politiker har naturligtvis inte samma uppfattning om vad som är ett problem. Och även i de 

fall där de är överens om att något är ett problem är det inte självklart att man är överens om att 

det är en uppgift för staten att agera för att lösa problemet. 

1 PISA uttyds Programme for International Student Assessment och är den omfattade undersökning som genomförs 

vart tredje år. I flera länder, bl.a. Tyskland talas om den s.k. PISA-chocken. Här är det alltså inte en plötsligt inträffade 

händelse utan kunskap om konsekvenserna av ett långvarigt förlopp som påverkat en frågas plats på den politiska 

dagordningen (bl.a. Speer, 2011/under utgivning). 

EFFEKTER OCH SYN PÅ EFFEKTIVITETSREVISIONEN 11

Statlig verksamhet – en av många påverkansfaktorer 

I detta sammanhang skall dock inte en mera allmän diskussion föras om varför en fråga hamnar 

högt på den politiska dagordningen. Poängen här är att visa på att staten inte sällan agerar därför 

att det händer något, antingen faktiskt eller genom att politiker och andra bibringas en ny bild av 

verkligheten. Men det som händer i samhället påverkar inte bara politikerna utan också en rad 

andra aktörer i samhället. De händelser som får staten att agera utlöser också andra förlopp i 

samhället och de har därmed en ”egen påverkan” på utvecklingen. 

Ibland kan det därför bli som politikerna ville, måluppfyllelsen har med andra ord varit god, men 

till följd av andra förlopp eller faktorer än den statliga interventionen. Just detta gör att vi inte 

kan nöja oss med att se enbart på måluppfyllelsen. Målet har nåtts – men pengarna som satsats 

är ändå att se som en onödig utgift! I övrigt kan förstås också motsatsen gälla: Målen, som 

politikerna ställt upp, har inte nåtts men pengarna som satsats får ändå ses som väl använda. 

Redan detta visar att diskussionen om effekter i statlig verksamhet har flera bottnar. Innan 

diskussionen förs vidare skall en sak göras tydlig. Vad som skall diskuteras i denna skrift är s.k. 

yttre effekter, alltså effekter som den statliga verksamheten ger upphov till ”ute i samhället”. Vad 

detta innebär skall vi återkomma till. 

Ett viktigt påpekande bör dock göras här. Det är inte självklart att en diskussion om hur vi skall 

bedöma statlig verksamhet behöver handla om (yttre) effekter. Det är tvärtom viktigt att framhålla 

att många nog skulle mena att detta med effekter är en smal ingång i en diskussion om hur 

vi kan bedöma värdet av statlig verksamhet. Det är en debatt som förts under flera decennier, 

t.ex. av Guba & Lincoln redan i början av 1980-talet (1981) och senare av flera andra (House 

& Howe, 1999; Greene, 2006 m.fl.). Den internationella utvärderingsdiskussionen handlar om 

mycket annat än att mäta effekter av politiska interventioner. 

Detta är dock inte en skrift som handlar om tänkbara ”perspektiv i eller på utvärdering”. Diskussionens 

kontext är den statliga revisionen och det specifika problemet är hur effekter av statlig 

verksamhet skall hanteras i dess granskningar. 

Olika synsätt på effektivitetsrevision 

Först kan då konstateras något som kan förefalla paradoxalt. Vikten av effektivitetsrevision 

betonas i rader av dokument från organ som Världsbanken, OECD etc. Länder som ansökt om 

medlemskap i EU har fått visa att de har en fungerande effektivitetsrevision. Det betonas således 

att effektivitetsrevision är en viktig del i den demokratiska arkitekturen. Samtidigt kan vi dock 

konstatera att diskussionen om effektivitetsrevisionen är mycket outvecklad. Vi har bokstavligen 

inte fler än några få studier av detta och vi har ett antal, men fortfarande lätt räknade, artiklar i 

olika tidskrifter som är inriktade på utvärdering och förvaltning (public administration). Vi har 

12 EFFEKTER OCH SYN PÅ EFFEKTIVITETSREVISIONEN

dock ingen tidskrift som enbart ägnas effektivitetsrevision. Läget kan jämföras med den strida 

strömmen av publikationer på t.ex. utvärderingsområdet. Detta är inte platsen för en mera 

utförlig diskussion om orsakerna till detta. Några tänkbara förklaringar skall dock antydas. 

En tänkbar förklaring till detta är att performance auditing – om vi nu använder den inter- 

nationella benämningen – har definierats i en institutionell kontext. 2 När performance auditing 

diskuterats kretsar diskussionen kring vad olika revisionsorgan faktiskt gör eller vilka intentioner 

de har för sin verksamhet när det gäller det som de kallar performance auditing. Det är t.ex. 

utgångspunkten för bidragen i det speciella nummer av New Directions for Evaluation som analys- 

erade relationen mellan revision och utvärdering (Wisler, 1996) men också t.ex. i den jubileumsbok 

EUROSAI gav ut 2005. 3 

Diskussionen om praxis i performance auditing har i hög grad handlat om hur performance 

auditing kan relateras till andra former av utvärderande verksamhet. I denna diskussion har det 

funnits olika tolkningar av den historiska utvecklingen och normativa ställningstaganden har 

skiftat. Det är uppenbart att det har funnits en tendens att betrakta performance auditing som 

en del av ett större utvärderingslandskap. Ibland förefaller den att betraktas som revision enbart 

till följd av att den bedrivs av det högsta revisionsorganet. Performance auditing är därmed 

helt enkelt utvärderingar som utförs av ett revisionsorgan. Det är på ett sätt en cirkeldefinition: 

Om vi frågar en funktion inriktad på att bedriva performance auditing i en SAI om vad de gör 

kan svaret bli: ”Performance auditing”. Och på vår nästa fråga vad Performance auditing är följer 

svaret: ”Det är vad vi gör.” 

Denna ”definition” var förmodligen problemfri några decennier tillbaka. I de länder som kan 

betraktas som pionjärer eller tidiga anammare av performance auditing hade denna en dominerande 

ställning både när det gällde genomförandet av utvärderingar och i den allmänna debatten 

om utvärdering. Det gällde kanske i särskilt hög grad USA men också flera europeiska länder, 

däribland Sverige. Det var då – möjligen – inte så viktigt att precisera vad som var det speciella 

med det man själv gjorde i förhållande till övriga som höll på med ungefärligen samma sak. 

2 Den internationella benämningen performance auditing är problematisk. Den tillhör den kategori av internationellt 

konstruerade uttryck som inte riktigt motsvaras av de benämningar som används i de enskilda länderna. Inte ens 

alla engelskspråkiga länder har använt performance auditing i inhemska sammanhang när de talar om performance 

auditing. Andra länder, som Tyskland, Frankrike och Nederländerna använder benämningar som inte förefaller 

att ligga speciellt nära performance auditing. Den svenska benämningen ”effektivitetsrevisionen” får väl ses som 

ett exempel på detta eftersom vi i själva benämningen infört ett bedömningskriterium som inte finns när vi talar 

om performance. Här i texten kommer en viss växling att ske mellan performance auditing, förkortningen PA och 

effektivitetsrevision. 

3 I ett kapitel ”Performance auditing: audit or misnomer” i Lonsdale et al, Performance auditing: Contributing to 

Accountability in Democratic Government (2011) så gör jag en mera utförlig genomgång av olika inlägg vad gäller 

performance auditing. Jag har också valt att här vara sparsmakad vad gäller referenser och hänvisar i stället till 

detta kapitel. 


I dag är situationen en annan. Vi har en ström av ”utvärderingsinformation” som produceras 

av en rad olika institutioner (Furubo & Sandahl, 2002; Rist & Stame, 2006; Leeuw, 2009). Olika 

former av performance auditing funktioner inom SAI:arna svarar därför i många länder ofrånkomligen 

för en begränsad del av denna informationsström. Och i länder som har utvecklat en 

praxis av performance auditing under senare år är det troligt att performance auditing aldrig 

kommer att få en lika dominerande roll som den hade i en handfull länder för några årtionden 

sedan. Det är därför viktigt att effektivitetsrevisionen kan argumentera för sin roll visavi andra 

organ som sysslar med att utvärdera och analysera statlig verksamhet. 

En sådan diskussion är svår – och också kontroversiell. Ett sätt att föra diskussionen är att utgå 

från att det viktiga är det historiska eller beskrivande perspektivet. Då betonas att effektivitetsrevision 

växer fram som en del av en mera allmän utvärderingstradition. Det finns här nyanseringar 

som kan göras, men det kan nog hävdas att detta, åtminstone i huvudsak, är en korrekt 

historiebeskrivning vad gäller USA, Kanada, Nederländerna, Sverige m.fl. Det förefaller också 

rimligt att hävda att Frankrike replierar på en mera utvärderingsorienterad tradition när de nu 

orienterar sig mera i riktning mot performance auditing och att detta också gäller, t.ex. Belgien. 4 

Denna bild av framväxten av performance är rimligen den som Barzelay utgår ifrån när han 

hävdar att ”Performance auditing is thus something of a misnomer. Performance auditing is 

an evaluative activity of a particular sort whose name happens to include the word ‘auditing’.” 

(1996:19). 

Ett alternativt sätt att föra diskussionen bygger på att vi inte kan definiera en samhällelig 

verksamhet (enbart) genom vad utövarna faktiskt gör. Det skulle rimligen vara otillfredsställande 

om vi definierade en företeelse som t.ex. parlamentarism enbart genom att se på relationen 

mellan olika statsorgan i de länder som vid en viss tidpunkt säger sig praktisera parlamentarism. 

Jag har därför valt att diskutera vad performance auditing är genom att gå tillbaka till ett slags 

– i Webersk mening – idealtypisk föreställning om vad revision är och därefter applicera denna 

föreställning på den svenska effektivitetsrevisionen. 

Det går inte att på några mera allmänna grunder avgöra vilket av dessa två sätt att föra diskussionen 

som är riktigast. De som förfäktar det första synsättet kan fråga varför vi skall definiera 

revision på något annat sätt än det som utgår från den praxis som vuxit fram under decennier. 

Genom att försöka hitta vad som är gemensamt när vi jämför vad olika SAI:ar gör borde vi kunna 

beskriva vad performance auditing är. 

Mot detta kan de som, i likhet med mig, företräder det andra synsättet invända: Må så vara, men 

när performance auditing är en del av ett större kunskapslandskap måste den kunna klargöra sin 

särart på ett mera grundläggande sätt och då går det inte att definiera sig själv enbart utifrån vad 

4 Bygger på personliga kontakter men också vad gäller Frankrike på deltagande i ett seminarium sommaren 2009. 


som görs. Den som står för en sådan ståndpunkt skulle nog också vilja lägga till att det är svårt 

att förstå hur oberoendet, och de särskilda ”friheter” ledningen för en SAI har, skall motiveras om 

man inte kan visa på innebörden av denna sin särart. De olika synsätten får också konsekvenser 

för synen på vad revisionen skall göra på ett mera handfast plan, även om de säkert inte kommer 

att påverka allt som görs. Oavsett syn på effektivitetsrevisionen kommer säkert en del att göras 

på samma sätt. Men det påverkar tillräckligt mycket för att ha betydelse. 

Den följande diskussionen kommer att utveckla vad performance audit eller effektivitets- 

revisionen är utifrån detta andra synsätt. I ett första steg skall en tolkning göras av innebörden 

av revision i allmänhet. I det därpå följande steget diskuteras möjligheterna att applicera denna 

tolkning på performance auditing. 

Revisionen som idealtyp 

Vi skall börja denna diskussion om hur revision kan uppfattas genom att försöka se på den som en 

idealtyp. Det är då viktigt att erinra om att detta Weberska verktyg inte har något att göra med ideal 

i den mening som antyds i t.ex. följande sats: ”Som ung hade han höga ideal.” Idealtyp handlar 

i stället om renodling, att skala av en företeelse alla de reservationer den dagliga praktiken 

motiverar och frilägga den från verklighetens alla variationer. Det handlar om att skapa konceptuell 

klarhet och inte att beskriva verkligheten, idealtypen ger ett redskap eller ett instrument som 

kan användas i analysen av en företeelse. Weber själv skriver 1904 ”An ideal type is formed by 

the one-sided accentuation of one or more points of view and by the synthesis of a great many 

diffuse, discrete, more or less present and occasionally absent concrete individual phenomena, 

which are arranged according to those onesidedly emphasized viewpoints into a unified analytical 

construct (Gedankenbild)” (Weber, 1949:91). 

När vi försöker konstruera revision som en idealtyp måste vi gå tillbaka till vad vi ser som grundläggande 

postulat gällande revision. I Philosophy and Principles of Auditing (1988) gör David Flint 

ett försök att konstruera ett antal postulat för revision. Hans första postulat är ”The primary 

condition for an audit is that there is a relationship of accountability or a situation of public 

accountability” (Flint, 1988:23). Han elaborerar detta första postulat genom att dela upp det i 

flera delar. Den första delen (1a) är att det finns ”a relationship of accountability between two 

or more parties in the sense that there is a duty of acceptable conduct owed by one party to the 

other party or parties” (Flint, 1988:22). Den enklaste formen av en sådan relation ”is a situation 

in which two parties can be specifically identified” (Flint, 1988:23). 

Den relation Flint talar om kan existera på olika nivåer och kan också ses som en kedja av 

accountability relations. I sin bok Rethinking Democratic Accountability (2001) utvecklar Robert. 

D. Behn resonemanget genom att tala om accountability holder or holdees och konstaterar att vi 

kan vara accountability holder i en relation och en accountability holdee i relation till en överordnad 

nivå. I denna kedja är det i demokratiska samhällen väljarna som är ”the ultimate accountability 

holder”. 


I alla relationer i denna kedja finns ett essentiellt element och det är ”that the actions of the 

first party….are subject to scrutiny by another group or groups who are in the position to invoke 

or impose some sanction or penalty if the performance falls short of what can be expected by 

reference to the criteria that have been established. The first parties require to give an account, 

provide information or provide access to information as a basis of decision by the group or the 

groups to whom they are accountable” (Flint, 1988:24). 

Emellertid täckte Flints första postulat också situationer ”of public accountability” i vilka någon 

eller några har ett berättigat krav att få information utan att mottagaren av information kan 

”invoke or impose some sanction”. De som har detta berättigade krav på information kan vara 

”a specified group or groups of which the members may not be constant or individually 

identifiable” (1988:22). Det kan vara fråga om potentiella investerare, anställda etc. Dessa indirekta 

relationer är – även om de inte här skall diskuteras vidare – många gånger av central 

betydelse och har haft stor betydelse vid utformningen av lagstiftningen på flera olika områden. 

Dessa (del) postulat säger ingenting om behovet av revisorer. Flints andra postulat för in dessa: 

”The subject matter of accountability is too remote, too complex and/or of too great significance 

for the discharge of the duty to be demonstrated without the process of audit” (1988:22). 

Flint betraktar också independence som ett postulat. Med viss tolkning av Flint kan detta ses som 

en nödvändig följd givet de två första postulaten. Accountability förutsätter independence och 

”freedom from investigatory and reporting constraints” (1988:22). 

Det torde vara få som ifrågasätter att det behövs denna tredje part för att kontrollera t.ex. ett 

företags räkenskaper och beskrivningar av sin ekonomiska ställning. I grunden tycker vi att det är 

självklart. Vi anser oss, i en rad sammanhang, kunna utgå från att det är avsevärt mera sannolikt 

att den som vet att han eller hon inte kontrolleras kommer att fuska eller ”plocka ut lite extra” i 

kassan. 

När det dock gäller synen på granskning av hur statlig verksamhet genomförs, hur de som har att 

genomföra de folkvaldas beslut hanterar detta ansvar, har dock frågan inte tett sig lika självklar. 

Det är uppenbart, vilket tidigare illustrerats, att vi här möter olika uppfattningar. För renodlingens 

skull skall de olika synsätt vi kan möta illustreras med en berömd debatt. 

En berömd debatt 

Dessa olika synsätt kom att ställas mot varandra i en ofta refererad debatt 1941. Debatten är 

omtalad som ”the Finer and Friedrich debate”. Båda herrarna var statsvetare som verkade i USA, 

men med europeisk bakgrund. Debatten handlar ytterst om behovet av yttre kontroll i förhållande 

till ”självkontroll” i form av etiska förhållningssätt och professionella korrigeringsmekanismer. 5 

5 

16 EFFEKTER OCH SYN PÅ EFFEKTIVITETSREVISIONEN 

Inläggen har publicerats vid flera tillfällen. Citat är hämtade från Friedrich, 1965 och Finer, 1965.

De båda professorerna var nog ganska eniga om den tilltagande komplexiteten i den moderna 

statsapparaten och också att det skett en faktisk ökning av byråkratins diskretionära utrymme. 

Friedrich, som utvecklar detta med stor frenesi, bygger upp detta genom att argumentera 

mot den populära ståndpunkten från förra sekelskiftet, som betonade boskillnaden mellan ”the 

expression of the will of the state and the execution of the will”. Friedrich pekar, bl.a. genom 

konkreta exempel, på vad han ser som orimligheten i denna ståndpunkt. 6 

Friedrich bejakar i grunden denna utveckling – han förefaller nog snarast att vilja öka förvaltningens 

spelutrymme. Hans recept för att förena detta med demokratin innehåller två ingredienser, 

Technical Knowledge and Political Responsibility. Technical Knowledge innebär att ”administra”administrative 

officials seeking to apply scientific ’standards’ have to account for their action in terms 

of a somewhat rationalized and previously established set of hypotheses. Any deviation from 

these hypotheses will be subjected to thorough scrutiny by their colleagues in what is known 

as ’the fellowship of science’...” Administratören skall emellertid inte bara ta hänsyn till ” the 

existing sum of human knowledge concerning the technical issues involved” utan också ”existing 

preferences in the community, and more particularly the prevailing majority”. Mycket kan 

tilläggas om Friedrichs resonemang, men det som leder till debatten med Finer är att Friedrich 

i grunden menar att byråkrater i grunden kan fås att agera som, låt oss kalla det, ”good guys”. 

Finer menar för sin del att det är tvärtom. Det diskretionära utrymmet har ökat – javisst, säger 

Finer, men svaret på denna utveckling bör rimligen vara att ge politikerna ökade möjligheter att 

påverka även det som enligt Friedrich bör anförtros byråkratin. De valda är ”to determine the 

course of action of the public servants to the most minute degree that is technically feasible”. 

Bakom Finers ståndpunkt ligger i grunden uppfattningen att byråkratin måste övervakas. Han för 

in de redan två välkända definitionerna av ”responsibility” och konstaterar ”First, responsibility 

may mean that X is accountable for Y to Z. In the first definition the essence is the externality of 

the agency or persons to whom an account is to be rendered, and it can mean very little without 

that agency having authority over X, determining the lines of X’s obligations and the terms of is 

continuance or revocation. The second responsibility puts the emphasis on the conscience of 

the agent, and it follows from the definition that if he commits an error it is an error only when 

recognized by his own conscience, and that the punishment of the agent will be merely twinges 

thereof. The first one implies public execution; the other hara-kiri. While reliance on an official’s 

conscience may be reliance on an official’s accomplice, in democratic administration all parties, 

official, public, and Parliament will breathe more freely if a censor is in the offing…”. 

6 En liten sidokommentar: Det intressanta är att ståndpunkten, om en mycket markerad tudelning mellan mål och 

medel, under flera decennier var föremål för omfattande debatt. Som bl.a. Lane framhållit ter det sig desto konstigare 

att åsikten så helt utan diskussion långt senare anammas i bl.a. skepnad av NPM (New Public Management). 

(Lane, 2000:26). 


Anledningen till att vi har anledning att hysa denna misstro är att den politiska och administrativa 

historien ”of all ages” har visat att alla styrelseskick – också ”the benevolent” – utan 

minsta tvivel kommer att visa att ”there is an abuse of power when external punitive controls 

are lacking”. Han talar om att detta förr eller senare visar sig på tre sätt. 

• Government and officials have been guilty of nonfeasance, that is to say that they have not 

done what law and custom required them to do owing to laziness, ignorance, or want of 

care for their charges, or corrupt influence. 

• Again, there may be malfeasance, where a duty is carried out, but is carried out with vaste 

and damage, because of ignorance, negligence, and technical incompetence. 

• Third, there is what may be called overfeasance, where a duty is undertaken beyond what 

law and custom oblige or empower; overfeasance may result from dictatorial temper, the 

vanity and ambition of the jack in office, or genuine, sincere, public-spirited zeal. 

Den sista formen av maktmissbruk kommenterar han särskilt. Med ett citat från Montesquieu 

konstaterar han att formuleringen ”virtue itself hath need of limits” förtjänar att sättas i centrum 

av diskussionen om ”public responsibility”. Han konstaterar att ”we in public administration 

must beware of the too good man as well as the too bad”. 

Hur skall vi då se på denna diskussion 70 år senare? I en viss mening är det nära till hands att 

se det som ett slags ”trosfråga”, antingen tycker man si eller också tycker man så. Detta svar kan 

möjligen te sig lite väl lättvindigt. Finer skulle måhända på ett allmänt plan hänvisa till att inget i 

de gångna 70 årens utveckling strider mot hans allmänna tes. Han skulle kanske också framhålla 

att den fråga som han och Friedrich diskuterade – ytterst förvaltningens drivkrafter – bl.a. belysts 

av forskare som förknippas med public choice och han skulle mena att de forskarna gett honom 

rätt. 

Friedrich skulle gissningsvis framhålla att det kanske trots allt var hans föreställningar som 

dominerat både teoretisk debatt och utveckling av förvaltningspraxis. Han skulle peka på att 

”the good guy notion” kan betraktas som central i många av idéerna om offentlig administration 

som har dominerat de senaste årtiondena, med etiketter som Management by Objectives, Performance 

Budgeting, Results Based Management och förstås New Public Management (NPM) 

under 1980-talet och i någon mån också under 1990-talet. Friedrich skulle notera att de centrala 

antagandena är att beslutsfattaren är grundläggande rationell, villig att använda kunskap och att 

bevekelsegrunden är det allmänna intresset i stället för egenintresset. Det är en beslutsfattare 

som, efter att ha fattat ett beslut, följer upp och mäter och är villig att justera det tidigare beslutet 

till följd av den information som införskaffas. 

Inom utvärderingsdiskussionen har också denna föreställning om ”good guys” varit viktiga för 

många ledande teoretiker. Trots stora skillnader har ledande utvärderingsforskare som Weiss, 

Suchman, Patton, Wholey, Mark och många andra en grundläggande positiv syn på hur politiska 


och administrativa beslutsfattare kan agera. Det som betonas är kopplingen mellan ny kunskap 

och ”improvement”. Det är kunskapen i sig som får beslutsfattaren att agera annorlunda – och 

bättre. Inte – om vi drar ut linjerna – rädslan för att någon annan skall kontrollera oss och t.ex. 

peka på vår bristande effektivitet eller bristande kompetens. 

Men frågan om det var Friedrich eller Finer som bäst beskrev byråkratin kan vi möjligen lämna 

därhän. Det är nämligen, tillåter jag mig att anta, få som inte skulle acceptera någon av följande 

två positioner: 

a) Friedrichs beskrivning är i allt väsentligt riktig. Det är möjligt att skapa en slags 

internaliserade och professionella mekanismer som innebär att administrativa system 

blir ”självkorrigerande”. Trots detta behövs det externa kontrollsystem, antingen därför 

att dessa mekanismer låser sig eller därför att det alltid kommer att finnas riktiga dåliga 

individer i systemet eller undantagssituationer. 

b) Finer har på det stora taget rätt. Samtidigt finns det så starka inslag av altruism och 

ärlig vilja i systemet att kunskap som förs in kan förväntas komma till användning. 

Det är därför viktigt också med en sådan kunskapsproduktion. 

Innebörden av denna – kanske lite naiva – ståndpunkt som innebär att ”båda kan ha rätt” är 

att även om vi utgår från att de flesta byråkrater, och byråkratiska institutioner, i de flesta situationer 

agerar med det allmännas bästa för ögonen så kan vi inte räkna med att detta alltid är 

fallet. Vi behöver alltså funktioner som granskar verksamheten med utgångspunkt i att vi alla kan 

uppträda som ”bad guys” – även på det paradoxala sättet att vi kan vara ”too good”. 

Detta innebär att det behövs revision inriktad på frågan om hur förvaltningen sköter sig som 

avses att komma till användning i en kontext av accountability eller ansvarsutkrävande. 7 Det 

är viktigt att detta inte säger något om vilken aspekt på ”sköter sig” som granskas. Även om 

accountability är grundsyftet kan förstås granskningen handla om någon aspekt av de tre E:na, 

som vi skall återkomma till, eller ytterligare något annat. Och även om grundsyftet är något annat 

än accountability kan man i olika studier ändå välja att låta studierna kretsa kring de tre E:na 

eller, även här, något helt annat. 

Detta resonemang innebär alltså att vi kan analysera och studera statlig eller annan verksamhet 

med olika syften. Vi kan placera ut kunskapsproduktionen på en skala där ytterligheterna kan 

sägas vara ”the good guy notion” där kunskapen antas leda till bättre beslut och en bättre praktik 

och ”the bad guy notion” där det antas att det inte är kunskapen som sådan som är verkansmedlet 

utan oron för vad vår principal skall säga. 

7 Jag är medveten att jag här för in ytterligare ett omdiskuterat begrepp, som utan tvekan tillhör gruppen contested 

concepts. I en bilaga till denna skrift har jag försökt redan ut relationen mellan ansvar, ansvarsutkrävande och 

engelskans accountability. Accountability kan i detta sammanhang uppfattas som snävare än responsibility eller 

ansvar och tar fasta på ansvarsutkrävandet som är en aspekt på ansvar. 


Mekanismen eller revisionens verkansteori 

Det som här beskrivits är också två föreställningar om vilken roll kunskap kan ha. Inom utvärderingsområdet 

– och i många rörelser inom public administration – poängteras alltså ofta att 

människor fattar bättre beslut om de får kunskap. Användningsprocessen kan visserligen vara 

komplex, vilket t.ex.Weiss visat, men grundantagandet är att beslutsfattaren är rationell, villig att 

använda kunskap och har det allmänna intresset som ledstjärna. 

Revisionens interventions- eller verkansteori bygger, som jag försökt visa, på en mörkare föreställning 

om de drivkrafter som finns bland de som skall förverkliga besluten som den demokratiskt 

utsedda principalen fattar. Även här kan ett ”kritiskt öga” bidra till förbättring. Men den 

leder till förbättring därför att den som granskas eller kan komma att granskas är medveten om 

existensen av denna utomstående granskare. Denna medvetenhet gör att tjänstemannen eller 

myndigheten kommer att hantera sina plikter och förvalta offentliga resurser bättre än vad som 

annars skulle ha blivit fallet. Kontroll medverkar till bättre beteenden och bättre beslut och leder 

fram till en effektivare användning av gemensamma resurser och påverkar nivån av förtroende i 

samhället. Det kan möjligen ses som en paradox: Eftersom vi som medborgare har anledning att 

hysa misstroende mot makten och dess utövande i statens institutioner blir det möjligt att hysa 

förtroende för statens institutioner enbart då vi vet att de kontrolleras av en part som – i någon 

rimlig mening – är oberoende av dessa institutioner. 

Denna syn innebär också att kravet på oberoende får en helt annan betydelse för revisionen än 

för andra kunskapsproducenter. Om vi utgår från att förtroende förutsätter institutioner som på 

ett oberoende sätt granskar den statliga verksamheten blir oberoendet avsevärt mer ovillkorligt 

för revisionen än för andra kunskapsproducenter. Det är alltså inte fråga om något som ibland 

kan föreligga. Oberoendet är i stället en del av själva definitionen av revision. 

Detta är avgörande. Oberoendet kan vara viktigt i samband med t.ex. olika utvärderingar. Det är 

rimligt att anta att en studie som skall förbättra en verksamhet kan framstå som mera trovärdig 

och därmed få större påverkan om den som gjort den står fri från bindningar till verksamheten. 

Detta antagande gäller dock enbart ibland. Det är nämligen möjligt att argumentera för en motsatt 

syn. Det kan hävdas att just beroendet, i stället för oberoendet, är avgörande om syftet är 

att bidra till användning och förbättringar i en viss verksamhet. Att oberoendet inte är något 

självklart värde torde också vara uppenbart om vi ser på t.ex. hur olika organ som sysslar med 

rådgivning och organisationsförbättring arbetar. 

Michael Patton – som mer än någon annan förknippas med det som är omtalat som Utilization- 

Focused Evaluation – framhåller att ”…utilization-focused evaluation should be judged by their 

utility and actual use; therefore evaluators should facilitate the evaluation process and design 

any evaluation with careful consideration of how everything, from beginning to end, will affect 

use” (Patton, 2004:277). Patton menar att independence är bra givet vissa syften. Men givet vissa 


andra syften, t.ex. lärande och programförbättring, är det andra faktorer som bidrar till användning. 

Graden av independence blir en fråga om avvägningar (Patton, 2008: 140, 168). 

Nyckelorden i diskussionen om hur studier skall komma till nytta för lärande och förbättring av 

en verksamhet är ofta ”interactive”, ”participatory”, ”involving” och att utvärderaren skall verka 

för t.ex. ”closeness” och ha en roll som ”facilitator” snarare än att vara den som värnar sitt 

oberoende. 

Innebörden är att oberoende ibland är viktigt när det skall tas fram kunskap som mera direkt 

syftar till att användas för att förbättra en verksamhet. Men ibland är det inte det – oberoendet 

kan med andra ord diskuteras i instrumentella termer. Bidrar det eller bidrar det inte till förbättring? 

När vi talar om revision är det däremot uteslutet att betrakta oberoendet i instrumentella 

termer. Om vi accepterar att revisionens raison d’être är att granska – åtminstone potentiella 

– “bad guys” för att kunna hålla dem accountable måste revisionen alltid vara oberoende. Det 

handlar inte om en villkorlig egenskap utan om själva definitionen. 

Det är lätt att här förutse en invändning. Även många utvärderare kan, i ett specifikt samman- 

hang, tilldelas samma granskande roll och många utvärderingar görs i en kontext av ansvarsutkrävande 

och accountability. Många utvärderingsforskare har också framhållit att utvärde- 

ring kan ha detta syfte (Alkin & Christie, 2004:12). En utomstående utvärderare – t.ex. i form av 

en forskare eller konsult – kan kallas in av en ledning för att granska underlydande organs eller 

befattningshavares verksamhet. Det skall ärligt sägas att denna invändning inte går att vifta 

bort. Det viktigaste motargumentet är att oberoendet för den konsult som kallas in kan vara 

betydande i utförandet av den enskilda granskningen, men det gäller just det tilldelade uppdraget. 

Den tillkallade utvärderaren agerar inte utifrån en ”egen” institutionell plattform 

som gör det möjligt att t.ex. själv välja vad som skall granskas samt när och hur. 8 Oberoendet för 

den tillfällige granskaren är just tillfälligt och villkorat. 

Det som här tagits upp gäller synen på vad som är revisionens grundläggande existensmotiv. 

Det bör då framhållas att även en renodling av ansvarsperspektivet inte innebär att allt som görs 

enbart handlar om att kunna användas för att pröva någons ansvar. Den enskilda granskningen 

kan självklart läggas upp på ett sådant sätt att man blottlägger praktiska svårigheter, alternativa 

lösningar etc. Den kan därmed bidra till lärande bland dem som på olika sätt deltar i verksamheten 

och ge underlag för förändringar av verksamheten. Konsekvenserna, eller effekterna om 

man så vill, av effektivitetsrevision kan därmed också bidra till ett mer direkt främjande. 

8 Ove Karlsson-Vestman och jag har i introduktionen till en nyligen utkommen bok diskuterat sex aspekter på makt 

som är betydelsefulla i relationen mellan utvärderaren och andra aktörer. I analysen betonas utifrån en diskussion 

av brittiska NAO ”even if an audit office has de facto limitations…it controls all six aspects of power” (Furubo & 

Karlsson-Vestman 2011:23). 


Det torde nu vara uppenbart att jag lutar åt en ståndpunkt som betonar vikten av ansvarsutkrävande. 

Innan vi går vidare bör därför ytterligare en sak sägas. Denna ståndpunkt leder inte 

till några självklara svar på frågan om hur revisionens praktik skall formas, som handlar om vad 

revisionen skall granska, vilka perspektiv som skall anläggas, vilka normer som skall appliceras, 

vilken betydelse ”idealmål” skall ha i bedömningen av en verksamhet, hur rekommendationer 

skall se ut m.m. 

Detta påpekande ter sig inte oviktigt eftersom Riksrevisionsutredningen, som följde upp, riksrevisionsreformen 

menade: ”Ansvarskriteriet kan enligt utredningen vara förknippat med en rad 

problem” (Riksrevisionsutredningen, 2009: 49). Hur detta uttalande skall tolkas är dock inte 

självklart. 

Utredningen pekar på ett antal konkreta brister man ansåg sig kunna iaktta i Riksrevisionens 

dittillsvarande verksamhet. Utredningen såg dessa brister som följd av riksrevisorernas uppfattning 

om att Riksrevisionens rapporter ”ska utformas så att de kan utgöra underlag för ansvarsutkrävande”. 

På vilket sätt de brister som utredningen såg var en följd av denna ansvarslinje 

analyserade dock inte utredningen närmare. Det kan inte uteslutas att en sådan analys skulle 

ha identifierat andra förklaringar till de brister som utredningen ansåg föreligga. Och även om 

dessa brister, om vi accepterar utredningens bedömning, förklaras av riksrevisorernas betonande 

av ansvar, är det möjligt att föreställa sig att ansvarslinjen kan ges andra tolkningar än den som 

orsakade de påtalade bristerna. 

För att vara tydlig på denna punkt: Uppfattningen att revisionens grundläggande roll är att skapa 

förutsättningar för att det skall gå att utkräva ansvar betyder naturligtvis inte att revisionen bör 

avstå från, vilket förefaller att ha föresvävat Riksrevisionsutredningen, att studera områden av 

stor betydelse. Ännu mindre behöver denna uppfattning leda till att revisionen binds till ett stuprörsperspektiv 

eller avstår från möjligheterna att komma med förslag till alternativa lösningar. 

Revisionens tillförlitlighetskrav 

Finns det då några konsekvenser av det synsätt som här förfäktats, som får betraktas som mer 

ofrånkomliga än andra? 

Det synsätt som här hävdas måste rimligen innebära att det revisionen säger skall vara sant i en 

mycket trivial mening. Det som sägs skall ju kunna användas för att i efterhand ställa människor 

– och organisationer – till svars för något som gjorts eller inte gjorts. Revisionens tyngdpunkt 

ligger i ansvarets bakåtriktade dimension. 9 Den bakåtriktade dimensionen tar fasta på att en 

9 

Att diskutera ansvarets olika dimensioner ligger utanför denna framställning. I en bilaga diskuteras dock detta 

något utförligare. 


innebörd av ansvar är att någon form av konsekvenser kan följa om en skyldighet som agenten 

har ålagts inte fullföljs. 

De uttalanden som görs måste alltså vara tillförlitliga. Det är ett överordnat krav. De skall alltså 

inte gå att tolka lite hur som helst, de måste kunna uppfattas som (tämligen) entydiga. Det är 

också viktigt, fast inte lika viktigt, att de är precisa. Ett tillförlitligt men mycket oprecist uttalande 

är knappast särskilt användbart när det gäller att leverera ett underlag för att pröva om något gått 

snett och i så fall vem som är ansvarig för detta. 

När vi diskuterar effekter är alltså den överordnade frågan för revisionen: När är det möjligt för 

oss att uttala oss med effekter på ett precist och tillförlitligt sätt? 

Inte sällan kan man i dokument från t.ex. myndigheter hitta ord som resultat, effekter, kostnader 

osv. Ibland används orden på ett sätt som antyder skillnader i betydelse där det egentligen inte 

finns någon skillnad. I det följande skall därför innebörden av ett antal nyckeltermer preciseras. 

När detta görs är det viktigt att ha en sak i åtanke. Många ord har en innebörd i ett mera allmänt 

språkbruk och en annan innebörd i ett visst inomprofessionellt språkbruk. Detta behöver inte 

vara något problem – om man vet vilket språk som talas eller skrivs! Ibland är dock detta inte helt 

klart. Det är däremot viktigt att förstå dessa olika användningar. 

Varför då denna diskussion…? 

Varför är då denna diskussion om vad revision – och mera specifikt effektivitetsrevision är – viktig? 

Helt rimliga frågor är ju: Varför begränsa innebörden av effektivitetsrevision eller performance 

auditing, är det inte bättre att acceptera olika tolkningar och den kreativa spänningen detta ger 

upphov till? Och när det gäller många andra intellektuella verksamheter och olika former av 

social praxis accepterar vi en sådan syn som självklar. När det gäller t.ex. utvärdering är nog flertalet 

av dem som haft anledning att skriva och tänka om utvärdering överens om att utvärdering 

måste tillåtas mycket stor – låt oss kalla det –pluralism. Och flertalet accepterar att utvärdering 

kan ha högst varierande perspektiv, utföras i högst varierande sammanhang och vara avsedd att 

användas på olika sätt (deliberation, kunskapsbyggande, accountability etc.). Men … utvärdering 

som en samhällelig praxis kräver inte en särskild legal position eller att de som utför utvärdering 

skall ha särskilt anställningsskydd eller att det skall finnas särskilda lagreglerade procedurer för 

att säkra att deras rapporter behandlas eller att de skall ha en särskild rätt att inhämta information. 

Men allt detta krävs för revisionen. Och om någon kräver särskild laglig protektion är det 

kanske rimligt att kräva att denna någon också kan beskriva vad hon eller han gör. Enkelt uttryckt: 

En riksrevisor kan inte säga till medborgarna ”jag gör vad jag vill göra”. Han eller hon måste säga 

”jag gör vad jag vill göra, men det sker inom vissa ramar och syften som jag kan berätta om”. 


2. NÅGRA VIKTIGA ORD ELLER TERMER 

Vi kan konstatera att vi redan har använt en rad ord som brukas på olika sätt i olika sammanhang. 

Inom staten används t.ex. ord som resultat och effekter på ett högst varierat sätt. 

Jag skall därför precisera innebörden av ett antal olika ord. 

Resultat 

En språklig innebörd är att resultat är något som inträffat och som orsakats av något annat. 

Ordböcker ger synonymer som verkan, konsekvens, följd och utfall. Effekt är i detta mer allmänna 

språkbruk synonym till resultat, de är t.o.m. likabetydande. 10 

Att påstå att något är ett resultat av något innebär inte att vi uttalat oss om det som hände var 

bra eller dåligt. Ett påstående kan vara: Förmögenhetsbeskattningen ledde till jämnare förmögen- 

hetsfördelning. Givet att påståendet är korrekt kan vi ha olika uppfattningar om en jämnare 

förmögenhetsfördelning är något bra eller dåligt. I själva påståendet utsägs dock inget om det 

som skedde var bra eller dåligt. 

Resultatet är något som har inträffat. Det hindrar dock inte att vi kan tala om ett tänkbart eller 

sannolikt resultat av en viss tänkt framtida orsak: ”Ett tänkbart resultat av denna temperatur- 

förändring är att Golfströmmen vänder” står det t.ex. i en artikel om klimatförändringar. 

Resultat behöver inte heller, det följer av det som sagts, vara knutet till någon mänsklig vilja. Vi 

kan t.o.m. använda ordet resultat för att beskriva förlopp som inträffade innan vi hade kravlat 

upp på stränderna. 

Om vi vänder oss till engelskan och Oxford Dictionary upplyses vi om att effekter är ”change 

which is a result or a consequence of an action or other causes”. Oavsett om vi talar om resultat 

eller effekter, eller några andra ord med samma kausala bäring, så impliceras något kontrafaktiskt. 

Det handlar om skillnaden mellan det som i verkligheten har skett och det som skulle ha 

skett om en viss faktor inte hade funnits. I rader av sammanhang gör vi kontrafaktiska påståenden. 

Ett välkänt exempel kan ungefär ges följande formulering: ”Järnvägarna hade en central 

betydelse för den industriella utvecklingen i USA.” Påståendet innebär att den industriella utveck- 

10 

Resultat i företagsekonomi har dock en annan betydelse och kan definieras som skillnader mellan intäkter och 

kostnader. 

NÅGRA VIKTIGA ORD ELLER TERMER 25

26 NÅGRA VIKTIGA ORD ELLER TERMER 

lingen skulle ha sett annorlunda ut om järnvägarna inte hade byggts. 11 När vi säger att något är 

en effekt, eller ett resultat, av en politisk insats tänker vi oss alltså att verkligheten skulle ha sett 

annorlunda ut utan den politiska insatsen. 

Det som här sagts om att ord som resultat eller effekter implicerar något kontrafaktiskt innebär 

dock inte att det krävs att vi i varje situation, där vi använder sådana ord, måste troliggöra hur 

den kontrafaktiska utvecklingen skulle se ut. Hela vår tillvaro är uppbyggd kring vår kunskap om 

kausala förhållanden där vi utgår från att en viss effekt följer på en viss händelse. Vad som är det 

kontrafaktiska förloppet har så att säga avgjorts tidigare. 

Mål 

Och om vi talar om sådana framtida resultat som vi vill uppnå till följd av någon åtgärd som vi 

själva genomför talar vi ofta om mål. Ofta implicerar mål någon form av förändring. Men ett mål 

kan också handla om att en viss företeelse inte skall ändras, en befarad förändring skall undvikas. 

Någon gör X för att uppnå målet Y. Och i efterhand kan vi jämföra resultatet Z med målet (Y) och 

se i vilken utsträckning målet är uppnått. Mål är alltså alltid något som vid någon tidpunkt har 

gällt framtiden, har varit något som man velat uppnå. Dock kan vi i efterhand tala om att målet 

uppnåtts: ”He achieved his goal of becoming King of England” är ett slagkraftigt exempel som 

OED förser oss med. Innebörden av detta är att mål aldrig är värdeneutrala. Mål är uttryck för 

någons vilja, det är något som någon vill uppnå. Det är något man ”aktivt eftersträvar att förverkliga” 

för att låna en formulering från en av 1970-talets handböcker från RRV. En helt annan sak är 

förstås att olika personer kan ha olika uppfattningar om vad som är önskvärt. 12 

När vi säger att vi har ett mål implicerar vi också en föreställning om hur det är eller kan bli. Målet 

uppstår alltså i spänningsfältet mellan vår bild av verkligheten (nu eller i framtiden) och vad vi 

anser vara bra eller dåligt. Nilstun som, i en artikel för ett antal år sedan, diskuterade vad mål är 

konstaterade att en ”sats för att vara mål måste ange (eller antyda) två saker: (1) verkligheten är 

(eller om inget görs: kommer att vara) beskaffad på ett visst sätt, och (2) det är önskvärt att den 

blir på ett visst annat sätt” (Nilstun,1985:321–330). Det finns alltså, menar Nilstun, ett deskriptivt 

11 Exemplet med den industrialismen är förstås inspirerat av Fogels studier. Just dessa illustrerar också att 

kontrafaktiska påståenden kan ha stor politisk betydelse. När Fogel fick Nobelpriset hänvisades till de bittra 

strider som hans studie om slaveriet utlöste. Fogel visade att slaveriet inte avskaffades därför att det var olönsamt, 

vilket tidigare var den gängse uppfattningen. Fogel visade att ”The institution did not fall to pieces due to its economic 

weakness but collapsed because of political decisions” enligt sammanfattningen i pressreleasen i 

samband med Fogels Nobelpris 1993. 

12 Att i mer praktiska sammanhang ställa mer precisa krav på ett mål är inte omöjligt. Mål beskrivs ibland som 

”ett valt önskvärt framtida tillstånd” med en formulering från RRV:s ”målhandbok” från 70-talet 

(Riksrevisionsverket,1976:17). Formuleringen förskjuter dock diskussionen till att handla om vad ett tillstånd är. 

I handboken från 1970-talet sägs att inom en producerande verksamhet innebär ett förändrat tillstånd att ”vid 

tidpunkten T framställa Z stycken artiklar av visst slag”.

element i målformuleringar. Orden ”eller antyda” i Nilstuns parentes är förstås viktiga. Många 

gånger blottläggs det deskriptiva elementet först då den aktuella satsen tolkas och sätts in i ett 

sammanhang. 

Mål är en central del i offentliga dokument. Det finns möjligen ibland en föreställning att mål 

uppstår som en del av de moderna administrativa styrsystemen, alltså kanske som en följd av 

programbudgetering eller mål- och resultatstyrning. Inget kan vara felaktigare – är det frestande 

att säga. Mål har sedan mycket länge formulerats i politiska dokument, i offentliga utredningar, 

propositioner etc. När, för att ta ett exempel före programbudgeteringen, den 1959 tillsatta studiesociala 

utredningen publiceras 1963 så talar man om de två mål som ”bör stå i blickpunkten 

när det gäller att överväga det studiesociala systemets utformning”. Det kan antas att en mera 

ingående genomgång av riksdagstryck och utredningsbetänkanden även från de närmaste föregående 

årtiondena skulle visa på att mål, och olika synonymer, används frekvent. 

Mål, resultat och måluppfyllelse 

Ett resultat behöver inte korrespondera mot mål. I en administrativ eller politisk sfär kan en åtgärd 

ge upphov till rader av resultat som inte har med målet att göra. När vi talar om olika slag av 

positiva eller negativa sidoeffekter så är ju förstås också dessa effekter eller resultat. 

Som påpekats kan vi också tänka oss situationer, vilka också förekommer i praktiken, att målen 

har uppnåtts men att måluppfyllelsen är ett resultat, eller en effekt, av andra orsaker än de åtgärder 

vi vidtog för att nå målet. Måluppfyllelsen som sådan säger alltså inte något om hur framgångsrik 

en viss statlig verksamhet varit. 

Det kan här vara på sin plats att göra ett ytterligare tillägg: Målstyrning och resultatstyrning är 

givet dessa språkliga noteringar samma sak och ”mål- och resultatstyrning” är språkligt sett en 

tautologi. Målstyrning innebär att vi – på något sätt – styr mot det uppställda målet, att de olika 

åtgärder som vidtas skall vara riktade mot dessa mål. Resultatstyrning å sin sida innebär förstås 

inte att vi styr mot vilket resultat som helst utan att vi har valt ut vissa avsedda resultat som 

önskvärda. De åtgärder vi vidtar skall vara riktade mot dessa avsedda resultat, som alltså är mål. 

Måluppfyllelse och effekter är alltså inte samma sak 

Ofta talas om vikten av att använda graden av måluppfyllelse som en norm för att bedöma en 

statlig verksamhet. Den enkla tanken är att politiken varit framgångsrik i de fall de politiska målen 

uppnåtts och misslyckad i de fall de inte uppnåtts. 

Och – om vi lämnar det språkliga och logiska planet – så är det förvisso svårt att tänka sig att en 

regering skulle avstå från att trumpeta ut att politiken varit framgångsrik om politiken nått sina 

mål eller att oppositionen inte skulle framhålla regeringens misslyckande om målen inte nåtts. 



Emellertid ser problemet annorlunda ut när vi mera grundligt vill värdera en statlig verksamhet. 

Det har tidigare pekats på att målen kan uppnås oberoende av de statliga insatserna, målen har 

uppnåtts men det skulle de ha gjort även utan det staten gjort. Och ibland kan en verksamhet 

bedömas som framgångsrik trots att vi inte förflyttar oss närmare målen – men det går kanske 

att visa att vi skulle ha avlägsnat oss från dem utan den statliga verksamheten, arbetslösheten 

skulle t.ex. kanske ha ökat ännu mera om inte vissa styrmedel satts in. 

1970- och 1980-talens satsning på effektivisering av energianvändning innebar att staten satsade 

tiotals miljarder – redan i den tidens penningvärde – för att subventionera olika former av investeringar. 

Och de mål riksdagen hade angett nåddes också. Under 1980-talet lades också omfattande 

resurser ned på att minska spridningen av hiv/aids. Och det visade sig också att kunskaper 

och beteenden förändrades på det sätt som informationsinsatserna syftade till. 

Gemensamt för dessa exempel är att de politiska åtgärderna är en följd av händelser som påverkar 

inte bara politikernas uppfattning om behovet av interventioner utan också en rad andra 

aktörer i samhället. I det första exemplet följde en rad prisförändringar av de internationella störningarna 

i oljetillförseln. Dessa påverkade rimligen hushåll och företag direkt och oberoende av 

de statliga åtgärderna. Det påverkar också bedömningarna av teknikutveckling och lönsamheten 

i olika investeringar. 

I det andra exemplet påverkas en rad icke-statliga aktörer, kommersiella företag med kondomtillverkning 

använder smittorisken i sin reklam, enskilda individers sexuella beteenden påverkas osv. 

Exemplen illustrerar en viktig sak. Politiska åtgärder uppstår därför att det inträffat något som 

påverkar samhället i stort. Verkligheten kommer alltså att förändras oberoende av den politiska 

interventionen. 

Effekterna av statens åtgärder är alltså ett slags nettotillskott. Och det är just detta som gör kontra- 

fakticiteten till ett så centralt problem. 

Är det då ointressant att konstatera att verkligheten har närmat sig eller främjat sig från målet, 

m.a.o. att bedöma måluppfyllelsen? Naturligtvis inte, oberoende av om något är en effekt eller 

ej så är det viktigt att få veta om verkligheten stämmer med det som anses önskvärt. Alldeles 

oberoende av vad som orsakat en viss utveckling är det förstås viktigt för politikerna att få veta 

om t.ex. de problem som lett fram till att man ställt upp vissa mål lösts eller förvärrats. 

Våra möjligheter att ange hur väl ett mål nåtts varierar. Det beror självklart på målet. Många 

politiska mål är till sin karaktär sådana att de t.o.m. kan ha sin grund i statistiska verklighetsbeskrivningar. 

Ett politiskt mål kan t.ex. vara att alla skall ha en bostad av viss storlek, ett högsta 

avstånd till viss service osv. Förverkligandet av detta slag av mål kan alltså ofta beskrivas i samma 

termer som den som ursprungliga problembeskrivningen gjordes i.

Det är dock viktigt att veta att en och samma företeelse kan få en förändrad innebörd över tiden. 

Ett exempel får illustrera resonemanget. De utbildningspolitiska målen på 1960-talet om social 

och ekonomisk utjämning av tillträdet till högre ut bildning byggde på föreställningar om den 

sociala betydelsen av högre utbildning. Det politiska målet handlade därmed inte bara om utbild- 

ningen som sådan. En social utjämning av utbildningen reflekterade också att individer skulle ha 

möjlighet att få vissa yrken, vissa positioner, oberoende av social bakgrund. Om vi nu mäter 

eftergymnasial utbildning i stort har denna inte alls samma betydelse 1960 som 2010. Enbart 

vissa utbildningar, på vissa linjer och på vissa nivåer, ger samma sociala möjligheter som akademisk 

utbildning generellt sett gjorde 1960. 

En statistisk serie över den sociala distributionen av eftergymnasial utbildning i stort är därmed 

givetvis sann – givet de definitioner som gjorts. Den säger dock bara en del av hur framgångsrik 

man varit för att nå det politikerna vill uppnå och lösa det som de såg som problem. 

Kostnader 

Kostnader är en företagsekonomisk term. Den definieras som värdet av förbrukade resurser under 

en viss period. Det är viktigt att vara medveten om att en utgift inte är samma sak som en 

kostnad. Utgiften är den ekonomiska ersättningen vid anskaffandet av en resurs. En maskin som 

köps in ger upphov till en utgift. Om kostnaden skall beräknas måste man ta reda på hur stor del 

av maskinen som förbrukats under t.ex. det gångna året. I praktiken avgörs kostnaden genom 

olika regler för avskrivning. 

När vi i det följande talar om kostnader så handlar det alltså i grunden om hur mycket resurser 

som har lagts ned på en viss verksamhet. I den kommande framställningen kommer att diskuteras 

möjligheterna att koppla ihop den finansiella informationen om vilka resurser som har 

förbrukats i en viss verksamhet med informationen om resultaten. Detta har ofta beskrivits som 

kopplingen mellan finansiell styrning och resultatstyrning. 

Den inomstatliga terminologin 

Ett konkret mål är ofta knutet till någon form av subjekt. Ofta, om än inte alltid, är det angivet 

eller underförstått vem eller vilka som skall handla så att målet uppnås. Det är däremot viktigt 

att framhålla att begrepp som mål, resultat, effekter och kostnader inte har med organisatoriska 

gränser att göra. De har inte heller någonting att göra med var vi befinner vi oss i en produktionskedja 

eller en mål–medel hierarki. För att låna en formulering som Rolf Sandahl använder 

i diskussionen av effektbegreppet så är de per definition ”inte rumsligt knutet till något specifikt 

förhållande” (Sandahl, 1996:11). Det kan också läggas till att inte heller mål som begrepp är 

rumsligt knutet. Vi kan ange mål för hela samhället men vi kan också ange mål för t.ex. hur 

många ärenden som skall handläggas nästa år på en enhet i en viss myndighet. 



Däremot har en del termer just i den inomstatliga diskussionen, och även i t.ex. förordningen 

om årsredovisning och budgetunderlag, fått en mer avgränsad innebörd. För undvikande av 

missuppfattningar betyder inte detta att det inomstatliga språkbruket är bristfälligt eller sekunda. 

Det är dock viktigt att klargöra att det på vissa punkter skiljer sig från ett mer allmänt språkbruk 

eftersom ju många inom staten faktiskt växlar mellan dessa olika språkbruk – vilket skapar en 

och annan missuppfattning. 

Av de termer som vi tidigare diskuterat har inom staten effekter kommit att avse det som händer 

utanför myndigheten. I det inomstatliga språkbruket har effekter alltså getts en rumslig knytning. 

Detta har varit fallet sedan åtminstone 1980-talet och spreds till förvaltningen inte minst genom 

de skrifter om resultatanalys och utvärdering som RRV utarbetade i mitten av 1980-talet. Det har 

sedan dess varit centralt i olika vägledningsskrifter. Det som är effekter är alltså, förklarar t. ex. 

ESV i nutida skrifter, det som har orsakats av prestationerna (Ekonomistyrningsverket, 2003:7). 

Prestationerna i sin tur är ”de tjänster och produkter som lämnat myndigheten”. Dessa slutprestationer 

kan sedan delas upp i olika delprestationer. De gränsdragningsproblem som följer av 

denna underindelning av prestationer skall vi inte gå in på här. Den sammanfattande benämningen 

på prestationer och effekter är i det inomstatliga språkbruket resultat. Inom staten har alltså 

resultat blivit en ”paraplyterm” medan effekter fått en avgränsad betydelse. 

Enligt det inomstatliga språkbruk som skapades under 1980-talet kan både prestationer och 

effekter bli föremål för uppföljning och utvärdering (Ekonomistyrningsverket, 2003:11). Genom 

uppföljning beskrivs hur något utvecklas. Det kan gälla både hur handläggningstiderna förändrats 

eller ”hur de samhällsförhållanden utvecklats som man velat påverka med den statliga insatsen” 

som påpekas i en skrift med ett par årtionden på nacken (Furubo 1987:11). Det något kryptiska 

uttryckssättet i citatet har förstås att göra just med att uppföljningen inte handlade om att 

berätta om effekterna utan i vilken utsträckning förändringar inträffat. Som framgått tidigare är vi 

dock vanligen inte intresserade av att ”följa upp” vilka förändringar som helst. Vi är intresserade 

av dem som staten velat påverka. Det handlar alltså om att se på hur målvariablerna utvecklats. 

Blev det t. ex färre trafikolyckor? 

I detta språkbruk betonas att utvärderingar handlade om kausalitet. Var de olika förändringarna 

verkligen en följd av de statliga insatserna? Och det gäller alltså oavsett om det gäller prestationerna 

eller effekterna ute i samhället. Utvärdering konfronteras därför med frågor om kontrafakticitet. 

Annorlunda uttryckt gäller det att isolera effekterna av en statlig insats från allt annat som 

påverkar utvecklingen och därmed kunna visa på vad som kan attribueras den statliga insatsen, 

för att knyta an till ytterligare ett vanligt sätt att beskriva kausalitetsproblemet. 

Den specifika inomstatliga terminologin avviker också ibland från terminologin i andra sammanhang. 

Det är här relevant att påpeka att EU:s terminologi på vissa punkter skiljer sig från 

den svenska.

Noteras kan också användningen av uttrycken inre och yttre effektivitet. I kortform handlar det 

om att inre effektivitet avser sambandet mellan tillförda resurser och de prestationer som lämnar 

myndigheten, ofta uttrycks detta genom produktivitet. Yttre effektivitet avser sambandet mellan 

dessa prestationer och de effekter i samhället som de ger upphov till. Men yttre effektivitet används 

också för att ange sambandet mellan till myndigheten tillförda produktionsresurser, som 

alltså används för att producera olika prestationer, och yttre effekter. En formulering som tar fasta 

på skillnaden mellan inre och yttre effektivitet är ”do things right or do the right things”. 

Det finns ingen anledning att mer i detalj uppehålla sig vid detta mer än att konstatera att vi här 

har att göra med ett område där det finns olika åsikter i sak men också stor språklig förvirring – 

inte minst då språk blandas. 

Inom staten används ibland ordet effektivitet för att uttrycka samband mellan måluppfyllelse och 

insatta resurser. Just på denna punkt finns det åtminstone två skäl att inte acceptera det inomstatliga 

språkbruket. För det första kan, som påpekats, måluppfyllelsen vara god även då det inte 

beror på de statliga insatserna. Språkbruket kan därmed leda till att vi talar om god effektivitet 

även i de fall staten slösat bort pengarna. Det verkar strida mot en rimlig språkanvändning. För 

det andra så skapar en sådan användning av ordet effektivitet en brist på symmetri. Vi kan förvisso 

tala om statens kostnader i förhållande till effekter av något ”ute i samhället” och det kan 

vara av betydelse att göra det. Däremot säger detta ingenting om den totala resursuppoffringen i 

förhållande till effekterna. Statens kostnader kan ju ha varit mycket marginella i sammanhanget. 

För att ta ett något ålderstiget exempel: Om fem tjänstemän som arbetar med byggnormer lyckas 

sänka kostnaderna för energianvändningen med någon miljard så blir det orimligt att jämföra 

deras löner med denna miljardvinst. Uppoffringen måste inkludera de investeringar som gjorts i 

byggandet av de nya husen och/eller förändringar i äldre hus. 

Några engelska termer 

Det finns en rad engelska ord som ofta används även i svenska diskussioner. Just i sammanhang 

med revision talas – sedan decennier – ofta om de tre E:na. Det skall sägas att det inte heller i 

engelskspråkig litteratur alltid är självklart vad dessa står för. Pollitt och Bouckaert påpekar att 

”Despite (or perhaps because of) their frequency of their usage, one should not assume that 

such terms always have the same meaning. On the contrary, we are aware of a wide range of 

meanings, both precise and vague, being attached to these central elements in ’performance 

vocabulary’” (Pollitt & Bouckaert, 2004:106). 

Med tanke på dessa termers betydelse i diskussionen om performance auditing finns det dock 

anledning att mycket kort kommentera de tre E:na. 



Economy handlar om kostnaderna för det vi vanligen talar om som input i en produktionsprocess, 

det som tillförs processen. Innebörden av Economy beskriver Power som “obtaing the best 

possible terms under which resources are obtained” (Power, 1997: 50). Det finns redan här en 

oklarhet som bl.a. handlar om huruvida kvalitet skall vägas in i en analys av Economy. Detta bör 

dock ske enligt den ”Handbook in Performance Auditing” som RRV gav ut under 1990-talet. 

Här definieras Economy som ”minimising the cost of resources for an activity, having regard 

to appropriate quality” (Riksrevisionen, 1999:27) och INTOSAI använde samma formulering i 

Implementation Guidelines for Performance Auditing (INTOSAI, 2004:15). 

När vi talar om Efficiency intresserar vi oss för relationen mellan det som tillförs processen (input) 

och det som kommer ut från den. Att sträva efter efficiency innebär alltså ”ensuring that 

maximum output is obtained from the resources employed or that minimum resources are used 

to achieve a given level of output service” (Power, 1997: 51). Denna relation kan uttryckas på 

olika sätt, och vi talar ofta om kvoter som t.ex. säger något om produktiviteten. Om detta har 

det funnits omfattande diskussioner som både gällt en rad olika mättekniska problem (t.ex. vid 

jämförelser över längre tidsperioder) och en rad andra aspekter. Dessa skall dock inte diskuteras 

i detta sammanhang. Det skall dock sägas att om en bedömning görs av efficiency ingår alltid 

någon form av föreställning om en slags bästa möjliga relation givet t.ex. en viss teknisk nivå. 

I denna genomgång av ord och termer bör vi dock observera en oklarhet kring efficiency. Bör 

efficiency enbart ses som relationen mellan input och output eller kan vi kan tänka oss att även 

faktorer som förklarar denna relation ingår i en bedömning av efficiency? I sin studie av Riksrevisionen 

har Grönlund gett efficiency en snäv innebörd då han konstaterar: ”Ju fler enheter 

man får ut av en viss mängd insatta resurser desto bättre kan man säga att det är” (Grönlund, 

2008: 26). Grönlund beskriver därför också följdriktigt analyser av de verksamhetsprocesser som 

kan påverka relationen mellan insatta resurser och mängden prestationer som en särskild revisionstyp 

(Grönlund, 2008:29). INTOSAI:s guidelines definierar däremot efficiency på ett bredare 

sätt:”The main question is whether these resources have been put to optimal or satisfactory use 

or whether the same or similar results in terms of quality and turn-around time could have been 

achieved with fewer resources. Are we getting the most output – in terms of quanity and quality – 

from our inputs and actions?” (INTOSAI, 2004:15, kursiverat i orginalet). INTOSAI:s tolkning gör 

alltså att t.ex. en analys av själva produktionsprocessen inryms i studier av efficiency. 

Om vi återgår till engelskan står så det tredje E:et för Effectiveness. Detta tredje E skiljer sig i ett 

centralt avseende från de föregående. De två första E:na handlade om vad som hände i ett visst 

produktionssystem. Det tredje E:et handlar däremot om vad som händer utanför förvaltningen, 

det handlar om vad som vi ofta kort talar om som ”ute i samhället”. 

Även här rör vi oss med en term som inte är alldeles självklar. Power beskriver effectiveness som 

något som handlar om huruvida ”outcomes conform to intentions, as defined in programmes” 

(Power, 1997:51). Grönlund har samma syn då han anger att det handlar om ”i vilken utsträck-

ning målen har uppnåtts med tillfredsställande kvalitet” (Grönlund, 2008:27). Detta gör också 

att Grönlund inte ser revision inriktad på frågan om hur framgångrikt den aktuella verksamheten 

bidragit till att förverkliga de mål som ställts upp som ”Effectiveness Audit” (Grönlund, 2008:29) 

och därför ser detta slag av revision som en särskild kategori. 13 

Det är uppenbart att t.ex INTOSAI här intagit en annan uppfattning. INTOSAI har, vilket också 

t.ex. NAO gjorde redan under 1990-talet, inkluderat frågan om kausalitet i termen effectiveness. 

I sina guidelines har t.o.m. INTOSAI valt att kursivera följande: ”Are the stipulated aims being met 

by the means employed, the outputs produced and the impacts observed? Are the impacts observed 

really the result of the policy rather than other circumstances?” Detta förefaller också att ha varit 

den tolkning av effectiveness som även tidigare gjordes av de SAI:ar som använde termen (Pollitt 

et al 1999). 

Effectiveness är alltså inte en oomstridd term. Det förefaller dock vara klart att ”SAI-världen” 

tolkar effectiveness som något som också avser frågan om hur framgångrikt den aktuella verksamheten 

bidragit till (de yttre) målens förverkligande och därmed till att svara på om statens 

pengar använts väl eller ej. Och enligt min mening är det också en förnuftig tolkning. Det torde 

dock ha framgått att jag inte anser att diskussionen vinner något på, åtminstone inte i klarhet, 

om vi börjar använda de engelska termerna i vår inhemska diskussion. En annan sak är att vi 

måste förhålla oss till dem när vi deltar i diskussionen i olika internationella sammanhang. 

13 Effectiveness får alltså tolkas som relaterad till yttre mål. Termen skulle bli helt ohanterlig om den gällde mål i 

allmänhet och även därmed produktionsmål som täcks av efficiency. 


3. EFFEKTER OCH INTERVENTIONER 14 

I det följande skall vi något mera diskutera vad som är de grundläggande förutsättningarna för 

att mäta effekter av statlig verksamhet. De effekter vi talar om är s.k. yttre effekter. 

Det finns en hel litteratur om att mäta sådana effekter. På ett mera konkret plan finns en mängd 

olika metoder och tekniker. I denna PM skall inte upprepas vad som behandlas i dessa metodböcker. 

I nästa kapitel skall dock diskuteras vilka möjligheter och svårigheter som finns med 

några olika sätt att angripa problemet med effekter. 

Innan dess skall vi i detta kapitel diskutera effektmätningens grundläggande problem och vad vi 

egentligen talar om när vi pratar om effekter. 

Kapitlet börjar med att det tidigare resonemanget utvecklas och några aspekter som är viktiga 

vid diskussion om effektmätningar förs in. Därefter diskuteras det som kan ses som effektmätningens 

objekt – den statliga verksamheten, programmet, insatsen eller vad vi väljer att kalla det. 

I kapitlets sista del behandlas olika slag av sidoeffekter. 

Det grundläggande problemet 

I kapitel 2 konstaterade vi att ordet effekter inte har någon rumslig knytning. Men det vi i här 

kommer att diskutera är det som vi mera vardagligt talar om som yttre effekter och som alltså är 

något som inträffar ”ute i samhället” till följd av det staten gör. Och det staten gör kan vara att 

t.ex. förbjuda eller påbjuda något, med ekonomiska styrmedel stimulera eller motverka något, 

skapa institutioner etc. 

Så fort vi talar om effekter av det staten gör talar vi alltså om skillnaden mellan det som faktiskt 

hänt och det som skulle ha hänt utan den statliga interventionen eller verksamheten. 

14 En viss möda har lagts ned redan i det föregående kapitlet på att definiera effekter. Ansträngningarna fortsätter också 

i detta kapitel. Motsvarande möda har dock inte här lagts ned på att definiera begreppet interventioner. I amerikanskt 

språkbruk talas ofta om program. I Sverige, och många europeiska länder, kan vi dock inte tala om program på det 

sätt som sker i USA, vilket bl.a. Peter Dahler Larsen pekat på (Larsen, 2009). Den amerikanska synen på program 

bygger också på andra grundläggande föreställningar än de som präglar europeisk politik. Verksamhet är ibland 

många gånger därför ett bättre ord än program. Jag har valt att oftast använda termen intervention men växlar också 

mellan detta och andra termer – ofta utan särskilt djupgående avsikter. 

EFFEKTER OCH INTERVENTIONER 35

36 EFFEKTER OCH INTERVENTIONER 

Detta problem kan uttryckas på olika sätt.1934 formulerades det av Gunnar Myrdal: ”En utredning 

rörande verkningarna av en viss finansiell reglering måste nämligen gälla skillnaden mellan det 

ekonomiska händelseförlopp, som utlöser sig vid denna reglering, och det förlopp som utlöser 

sig vid en annan reglering.” 

Problemet kan också uttryckas i grafisk form. 

Figur 1: Kontrafakticitet 

Styrmedel 

X 

Hypotetisk utveckling 

Faktisk utveckling 

Kontrafakticiteten kan uttryckas också i mera formellt formelspråk. Det sker t.ex. i en bilaga till 

rapporten Stöd till start av näringsverksamhet (RiR 2008:24) utarbetad vid Centrum för arbetsmarknadspolitisk 

forskning. Där beskrivs samma grundläggande problem men på ett annat sätt: 

Att mäta effekten för en person av SSN-deltagande fordrar alltså i princip en jämförelse mellan 

utfallet av såväl det förlopp som skulle följa av deltagande som av det som skulle bli resultatet 

av icke-deltagande. Eftersom det naturligtvis inte är möjligt att observera båda de potentiella 

utfallen samtidigt för en och samma person, en person kan ju inte vara deltagare och 

icke-deltagare på samma gång, så kommer det att saknas information om ett potentiellt 

utfall. Detta är det fundamentala utvärderingsproblemet. Vad som kan observeras för 

deltagare är det faktiska utfallet Y 1 , varför det går att beräkna det genomsnittliga utfallet 

förutsatt deltagande: 

E(Y 1 |D = 1) där D = 1 indikerar deltagande i programmet. Det hypotetiska genomsnittliga 

utfallet utan deltagande för dem som deltagit, det kontrafaktiska utfallet, kan beskrivas 

som E(Y 0 |D = 1) vilket ger följande uttryck för effekten av deltagande: 

(1) E(Y 1 |D = 1)– E(Y 0 |D = 1)= E(Y 1 – Y 0 |D = 1) 

Oavsett hur vi väljer att uttrycka det kan vi lätt gå i fällan att tro att det handlar om en kontrafaktisk 

utveckling, att vi med andra ord skall försöka spåra upp en alternativ utveckling. I verkligheten 

– för att använda ett ord som kanske inte är helt perfekt i detta sammanhang – består den 

kontrafaktiska utvecklingen av en rad olika tänkbara förlopp.

Detta kan illustreras med det tidigare energiexemplet. Under 1970-talet införde staten en rad 

ekonomiska stöd till investeringar i energihushållningsåtgärder, sammanlagt kan dessa beräknas 

till tiotals miljarder i dagens penningvärde. Om vi nu tänker oss att dessa stöd inte funnits så 

hade investeringar i forskning och utveckling i t.ex. privata företag inriktats på andra områden, en 

del av den forskning som nu bedrivits hade inte genomförts och annan forskning som nu kanske 

trängts undan hade bedrivits i stället. Denna tänkta alternativa händelsekedja skulle ha skapat 

andra alternativa möjligheter för den fortsatta utvecklingen och andra optioner om staten vid 

någon senare tidpunkt skulle ha velat engagera sig på detta område och om man då inte valt att 

göra det så hade det i sin tur lett till andra förlopp och som i sin tur… 

Det alternativa faktiska förloppet kan alltså snarast ses som ett träd av alternativa förlopp som 

blir alltmer vittförgrenat ju längre tid som går. 

Föreställningen att vi skall kunna få fatt i ett kontrafaktiskt förlopp som alltså kan utgöra en jämförelsenorm 

när vi bedömer en statlig insats effekter bygger ytterst på tanken att vi kan hoppa 

tillbaka till en punkt i historien och ungefärligen säga ”att hade vi gjort så här i stället för så här 

så hade följande inträffat”. Det är en rationalistisk tanke som hamnar i en paradoxal närhet av en 

historiedeterminism. För om vi skulle kunna spela upp olika alternativa förlopp borde vi ju också 

kunna spela upp utvecklingen från den punkt där vi i dag faktiskt befinner oss och alltså förutse 

olika framtida skeenden. 

Det som här beskrivits är det grundläggande problem som alla studier av effekter möter. Och 

det sagda kan tyckas nedslående. För det inses lätt att vi nästan aldrig kan vara helt säkra när vi 

i efterhand säger något om effekter av olika statliga insatser eftersom detta – principiellt sett – 

förutsätter att vi har kunnat skapa två identiska världar. 

I syfte att moderera denna nedslående bild av våra möjligheter att mäta effekter skall därför ett 

par kommentarer göras. En första kommentar är att även om effekter alltid handlar om skillnaden 

mellan något som faktiskt hänt och ett alternativt förlopp finns det situationer då vi anser 

oss, trots en del av det som sagts i denna skrift, kunna vara helt säkra på att utvecklingen skulle 

ha fortsatt precis eller nästan precis som tidigare utan den statliga interventionen. Det bör dock 

sägas att skälen till att en sådan oföränderlighet antas måste redovisas av den som analyserar 

effekter av en specifik statlig insats. 

En andra kommentar är att vi även i de sammanhang vi försöker visa på ett alternativt förlopp får 

acceptera att vår bild av detta förlopp sällan är fullständig eller invändningsfri. Med hjälp av ett 

antal redskap kan vi mera systematiskt nalkas frågor om kausalitet. Genom användande av dessa 

redskap kan vi skaffa oss ett rimligt underlag för att göra påståenden av kausal karaktär. Det är 

dock viktigt att vi kan skaffa oss en bild av vilka problem som är förenade med olika redskap så att 

vi också kan få en bild av graden av tillförlitlighet i olika kausala påståenden och om kostnaderna 

för att öka tillförlitligheten. 



Frågan om vilka krav som kan ställas på kausalitetanalys diskuterades under 1980-talet i ett av 

Sveriges mera omfattande utvärderingsprojekt. Projektet, det s.k. MURA-projektet, handlade om 

rättsliga reformer i arbetslivet under ledning av ett antal forskare från en rad olika discipliner och 

förkortningen stod för Metoder för Utvärdering av reformer i Arbetslivet. 

Göran Hermerén polemiserar i en uppsats i projektet mot de forskare som ”tror att de inte gör 

kausala antaganden bara därför att de inte använder termerna ’orsak’ och ’effekt’.” (Hermerén, 

1984:31). 

Hermerén påpekar dock också att kritiken mot kausalitetsanalys kan 

”bl.a. bottna i att man själv har orimligt höga krav på vad kausalanalys skall leda fram till för att 

vara godtagbar – eller (felaktigt) tillskriver kausalanalytikerna sådana högra krav. Exempelvis kan 

man tro att kausalanalys förutsätter att man inom arbetslivet (utbildningen, alkoholpolitiken) kan 

skilja mellan effekterna av x och effekterna av y. Men detta förutsätts inte alls. x och y kan samvariera 

eller betinga varandra ömsesidigt, och då går det inte att (i sådana falla) säga z var ett 

resultat av x och ej av y.” 

Men detta är inte något som visar att kausal analys är principiellt omöjlig – ett sådant påstående 

är ju tvärtom resultatet av ett försök att göra en kausal analys (Hermerén, 1984:34). 

Diskussionen om kausalitet, som på ett eller annat sätt varit levande under åtminstone ett par 

århundraden, har under det senaste årtiondet tilldragit sig ett starkt ökat intresse just i samband 

med diskussionen om politiska interventioner. Det har skett till följd av den s.k. evidensrörelsen. 

Till detta skall vi något återkomma. 

Olika slag av effekter – ett slags geografi 

I praktiken torde de flesta mena att svårigheterna med att hantera effekter beror på ett antal 

omständigheter. Dessa skall nu diskuteras. 

När vi pratar om (yttre) effekter använder vi ofta ord som klargör att effekter kan stå i olika 

förhållanden till en viss orsak (en intervention av något slag). Inte sällan talas om nära eller 

längre bort liggande effekter. 15 Sådana uttryck säger att det kan vara fler eller färre kausala led 

mellan insatsen och effekten. Det metaforiska uttryckssättet torde ha sin grund i att vi tänker oss 

en effektkedja. Här visa en enkel effektkedja för en informationsinsats att påverka frekvensen av 

malignt melanom. 

15 Det bör påpekas att man i engelskan ofta genom själva valet av ord gör en sådan åtskillnad, outcomes tänks som 

något närmare prestationerna än impact trots att denna rumsliga eller geografiska skillnad inte finns språkligt sett. 

Här är det alltså fråga om en slags konvention, de flesta författare använder orden på detta sätt.

Figur 2: Malignt melanom 

Informationsinsats 

Antaganden 

om 

Ökat 

info-utbud 

Antaganden 

om 

Avsedda 

mottagare 

nås och 

tar del 

av info 

Antaganden 

om 

Kunskaperna 

ökar om 

faran med 

solande 

Antaganden 

om 

Förändring 

av 

beteende 

(minskat 

solande) 

Antaganden 

om 

Minskad 

frekvens 

av malignt 

melanom 

Det är viktigt att veta att denna kausala avståndsdimension egentligen inte handlar om tid. Vanligen 

tänker vi oss dock att de olika effekterna i denna kedja inträffar efter varandra. Det säger dock 

ingenting om hur stort detta avstånd är räknat i tid. Ibland kan det handla om snabba förlopp och 

ibland långsamma. I praktiken blir det också viktigt att skaffa sig en uppfattning om avståndet i tid 

mellan de olika effekterna. Det är t.o.m. så att just ett avkortande av det tidsgapet mellan de olika 

stegen kan ses som en central effekt. Genom den statliga interventionen påskyndas processer i 

samhället som kanske i vart fall skulle ha ägt rum men där själva påskyndandet av olika skäl kan 

vara viktigt. 

Det är inte heller alltid självklart i vilken ordning de olika stegen skall placeras. Tvärtom kan 

just denna ordning vara en fråga i studier av offentlig verksamhet. Detta kan illustreras med ett 

konkret exempel som gäller skolan och som tas upp av Bouckaert & Halligan i en internationell 

jämförelse publicerad 2008. De två forskarna diskuterar sambandet mellan Performance och 

Trust genom att bl.a. jämföra Sverige och Finland. Finland ligger avsevärt högre i performance än 

Sverige och får också detta till en lägre kostnad. 16 Olika mätningar visar också på att förtroendet 

för skolan är högre i Finland än i Sverige. En spontan gissning skulle rimligen kunna vara att det 

finska skolsystemets prestationsförmåga leder till ett större förtroende för detta än vad som är 

fallet i Sverige. Men de två forskarna pekar på att sambandet också kan vara det motsatta. 

Det är inte heller svårt att förställa sig mekanismer som skulle leda fram till detta motsatta 

samband. Just förtroendet skapar ökad prestationsförmåga och att det finns en stor respekt för 

lärarna som yrkesgrupp kan påverka eleverna direkt men också mera indirekt – t.ex. är kanske 

föräldrarna mera benägna att säga ”gör nu som dina lärare säger eftersom de säkert vet bäst ” 

än att säga ”ja, ja, vi vet ju vilka som är lärare, så ...”. 

När staten försöker intervenera så bygger det på en föreställning om de kausala processerna som 

leder till de effekter man är intresserad av. Statliga interventioner kan därför beskrivas utifrån hur 

de kan fogas in och ändra ett kausalt skeende. 

16 Vi bortser från att själva mätandet av skolans performance i sig är en kontroversiell fråga. 

Bouckaert & Halligan bygger på PISA och European Value Survey. 



Det är i själva verket detta som kan ses som utgångspunkten för alla s.k. programteorier. Dessa 

har kommit att bli viktiga inslag i läroböcker om effektmätning. Ett antal olika benämningar 

är i omlopp. Under 1980-talet myntades inom dåvarande Riksrevisionsverket benämningen 

effektkedjor och inom FN-system talades redan under 1970-talet, och särskilt i samband med 

planering, om Logical Framework Approach (FMA) vilket gick tillbaka till en analysmetod som 

förknippas med Leon L. Rosenberg. 17 Vi skall senare något utveckla resonemangen om interventionsteorier 

som metod i effektstudier. Det som här närmast skall tas upp är hur en programteori 

kan användas för att visa på olika tänkbara effekter, de kausala stegen, och ordningen mellan 

dem. 

Detta kan illustreras med hur Tullverket bekämpar den illegala narkotikainförseln med en rad 

olika kontrollåtgärder. Dessa åtgärder – eller prestationer – syftar till att öka risken för upptäckt 

för den presumtive smugglaren. Denna ökade risk för upptäckt ses då som ett medel för att 

sänka smugglingstalen, vilket i nästa steg syftar till att minska det totala utbudet av narkotika på 

marknaden, vilket i sin tur avser att påverka den totala konsumtionen. 

Varje längre bort liggande steg eller resultatvariabel påverkas uppenbarligen av en rad andra faktorer, 

där bara några kan kontrolleras av staten. I vårt exempel är det t.ex. sannolikt att effekterna 

av en ökad upptäcktsrisk på smugglingstalen påverkas av straffsatserna och formerna för straffets 

verkställighet. I vilken utsträckning sänkta smugglingstal i nästa led inverkar på det totala 

utbudet kan sedan kanske påverkas av polisens insatser men förmodligen också av en rad annat. 

Ju längre bort vi förflyttar oss i denna kedja, desto fler sidofaktorer kommer alltså in. 

För den som planerar en verksamhet kan programteorier vara ett hjälpmedel att planera en verksamhet, 

att ”tänka efter före”. Om vi t.ex. anser att ökad kunskap hos en grupp är nödvändigt 

för att påverka dess beteenden så bygger ju detta på antagandet att ökad kunskap sannolikt orsakar 

beteendeförändring. I effektkedjan på föregående sida har vi markerat att de olika kausala sambanden 

bygger på olika former av antaganden. När vi – eller den som svarar för verksamheten 

– klargjort dessa kan det leda till att man börjar fundera på vilka forskare som har studerat 

sambandet mellan t.ex. kunskap och beteende. Själva preciseringen av det antagna kausala sambanden 

och underliggande antaganden kan alltså vara ett medel i en process som handlar om 

att identifiera relevanta frågetecken både innan genomförandet av en verksamhet och i den efterföljande 

utvärderingen. 

17 Den stora betydelse programteorier fick på utvärderingsområdet under 1990-talet ter sig mot denna bakgrund 

lite svårförklarad. Det illustrerar möjligen vikten av förpackningen! I denna PM skall vi återkomma till frågan om 

programteorier i samband med frågan om metoder för utvärdering.

Men i detta sammanhang handlar det inte om planering utan om utvärdering i efterhand. Effektkedjan 

– om vi väljer att kalla den så – kan då vara ett hjälpmedel för att diskutera var i en slags 

effektgeografi en enskild effektstudie skall riktas. Det är t.ex. också uppenbart i följande effektkedja 

att den myndighet som ansvarar för genomförandet inte – och knappast inte heller revisionen 

– skall undersöka de längst bort liggande effekterna. De inbegriper kausalitetsfrågor som 

tiotusentals forskare brottas med varje dag. Det är alltså möjligt att använda detta slag av ”effektgeografiska” 

resonemang för en diskussion om möjligheterna att mäta effekter av olika slag. 

Figur 3: Global uppvärmning 

Bidrg till 

energibesiktning 

Ökad 

frekvens 

åtgärder i 

hus 

Minskad 

energianv. 

i hus 

Minskad 

energianv. 

i Sv. 

Minskad 

utsläpp 

av 

koldioxid 

Minskad 

global 

uppvärmning 

Det exempel vi visat illustrerar också att de kausala förhållandena, med åtföljande antaganden, är 

av många slag. Det är meningsfullt att skilja mellan åtminstone tre kategorier. 

• En statlig intervention bygger ofta på kausala relationer avseende ett slags fysiskt, biologiskt 

eller naturvetenskapligt förhållande. Det handlar alltså om antaganden gällande substans- 

frågan. Staten vill att individer, företag, etc. skall göra något mycket konkret och försöker 

alltså påverka individer och företag att leva upp till en viss handlingsnorm. Det kan handla 

om att sopsortera, sola, anställa viss personal, investera i energihushållning, kalka sjöar, 

starta företag etc. Staten vill detta därför att staten antar att dessa handlingar är bra och 

leder till positiva processer i samhället. När staten uppmanar landets invånare att minska 

på solandet handlar det om att staten har – eller åtminstone anser sig ha – kunskap om 

förhållandet mellan solande och malignt melanom. Detsamma gäller sambandet mellan 

t.ex. kalkning av sjöar och surhetsgrad eller, för att knyta an till bilden ovan, mellan energianvändning 

och koldioxidhalt. Antaganden kan ibland också gälla sociala eller psykologiska 

processer. Om t.ex. staten skulle välja att vilja öka lärarnas ämnesmässiga kompetens i syfte 

att eleverna skall ”bli duktigare” skulle detta t.ex. bygga på en rad antaganden om vad som 

påverkar lärarnas förmåga och hur detta påverkar elevernas ”duktighet”. Dessa antaganden 

karakteriseras av att de ofta ligger långt bort i effektkedjan, om vi väljer att rita dem såsom 

gjorts här. Sambanden gäller om den åtgärd eller handling staten på något sätt försöker få till 

stånd i företag, i kommuner, hos enskilda etc. påverkar ett visst förlopp. Det bör framhållas 

att just detta slag av kausala samband också är av den karaktären att de ibland faktiskt går 

att pröva genom experiment. Det är t.ex. inte alltför svårt att tänka sig ett experiment som 

försöker testa sambandet mellan kalkning och surhetsgrad. 



• Men interventionen bygger också på antaganden om vad som får individer och organisationer 

att handla på ett visst sätt, det är antaganden om vilka faktorer som styr handlingsbenägenheten. 

Vad är det som gör att individer kan fås att minska på solandet eller vad ökar t.ex. 

kommunernas vilja att kalka sjöar? Vad är det som får villaägare att investera i energisparåtgärder? 

Vad är det som får kommuner att anställa lärare och utbilda personal? Detta slag av 

antaganden handlar alltså nästan aldrig om fysiska eller biologiska förhållanden. Det handlar 

oftare om psykologi, organisationsteori, diffusionsteorier etc. 

• Slutligen finns en grupp antaganden som handlar om vad som påverkar förekomsten av 

dessa för beslut eller beteenden styrande faktorer, det är antaganden om de olika styrfaktorerna. 

Om kunskap om sambandet mellan solande och malignt melanom anses påverka 

viljan att sola eller om kunskap om olika energiekonomiska samband avgör benägenheten att 

genomföra energihushållningsåtgärder så handlar det om vilka aktörer som har intresse av 

att ge en sådan information. Det är kanske mera sannolikt att det finns kommersiella aktörer 

som har ett stort intresse av att sprida information om värdet av olika energihushållningsinvesteringar 

än om sambandet mellan solande och malignt melanom. Det kan handla om hur 

kreditmarknaden ser på t.ex. lån till villaägare för genomförandet av energihushållningsåtgärder. 

Om kommunernas villighet att anställa viss personal och/eller utbilda personal påverkas 

av t.ex. ekonomiska förutsättningar bygger t.ex. en ekonomisk stimulans till kommunerna 

på antaganden om hur kommunernas resurser kommer att utvecklas. Många antaganden i 

denna grupp kan därför också handla om undanträngningseffekter. Statliga insatser – oavsett 

om det gäller finansiering eller informationsgivning – kan t.ex. tränga undan insatser 

från andra aktörer. 

Om den första gruppen av antaganden gällde själva substansfrågan handlar de två senare 

grupperna antaganden om påverkan och styrning. 

Olika interventioner – olika effektfrågor 

Det som nu diskuterats handlar om effekterna som sådana och resonemangen som har förts har 

inte gjort någon skillnad – mer än möjligen närmast oavsiktligt – mellan olika interventioner, t.ex. 

om de är små eller stora. Interventionens karaktär liksom de förhållanden som skall påverkas är 

dock avgörande för vilka frågor som kan ställas om interventionen.

Mer eller mindre komplexa interventioner 

Det första som skall behandlas är att interventionen, som vi intresserar oss för, kan vara mer eller 

mindre sammansatt eller komplex. Om vi tänker oss att staten vill minska alkoholkonsumtionen 

så förfogar staten över en rad – åtminstone teoretiskt tänkbara – medel, vi kan tänka oss allt från 

totalförbud till informationsinsatser. Och även om vi enbart skulle göra en lista på de åtgärder 

staten i praktiken använt sig av för att påverka alkoholkonsumtionen så skulle vi finna att listan 

blir mycket lång. 

Det är möjligt att välja ut en av de åtgärder eller verksamheter som vi skulle ha skrivit upp på 

denna lista och studera effekterna av den. Men vi kan också välja ut en mängd olika åtgärder som 

riktar sig till en och samma grupp eller som på något sätt kan sägas tillhöra samma kategori, 

t.ex. någon form av förbud eller restriktioner. Vi kan också ta alla åtgärder som finns på listan 

och ställa frågor om effekterna på vad som då får beskrivas som ”den svenska alkoholpolitiken”. 

Om staten väljer att satsa på upplysning till alla elever i nionde årskursen så får vi betrakta detta 

som en tämligen avgränsad insats. Det hindrar inte att man kan vilja ta reda på effekterna av 

denna insats. Samtidigt är det också möjligt att ställa frågor om effekterna av ”den svenska alkoholpolitiken”. 

Det inses lätt att effektfrågorna kan te sig annorlunda i dessa två fall. I det första 

fallet framstår det närmast intuitivt som orimligt att i en studie – oavsett närmare utformning 

– försöka ta reda på effekterna i form av förändrade dryckesvanor för dem som exponeras för 

kampanjen på längre sikt – kanske 20 eller 30 år – eller att försöka få en bild av hur dryckesvanorna 

i samhället i stort påverkats. Och sannolikt är det väl också så att ingen på allvar skulle 

ställa denna typ av frågor. Det naturliga är väl här kanske att man försöker se om ungdomarna 

uppmärksammat informationen och kanske frågar ungdomarna själva, lärare, kuratorer och andra 

om ungdomarnas reaktioner. 

I det andra fallet ”den svenska alkoholpolitiken” ter det sig dock inte alls orimligt att vi just skulle 

vilja ta reda på effekterna längre fram i effektkedjan. Har den förda alkoholpolitiken påverkat 

alkoholvanorna i Sverige? I verkligheten är också frågor av detta slag vanliga. Inom ett område 

kan miljard efter miljard ha pumpats ut och rader av administrativa (regulativa) styrmedel ha 

använts, och frågan som inställer sig är förstås om allt detta medfört någon nytta. Ofta ställs också 

just sådana frågor i t.ex. olika utredningsdirektiv. Frågorna som ställs sträcker sig alltså långt fram 

i effektkedjan. En helt annan sak gäller våra möjligheter att besvara denna typ av frågor. 

Interventionens tyngd 

En annan dimension handlar om faktorns tyngd bland alla andra faktorer som kan påverka. Det 

kan invändas att det är just det som vi vill ta reda på genom utvärderingar. Vi vill veta hur mycket 

av t.ex. en förändring som förklaras av en viss faktor. 



Oaktat detta finns det dock situationer där vi redan i förväg kan göra en slags rimlighetsbedömning 

av faktorns relativa tyngd i förhållande till andra påverkande faktorer. I vissa fall är avgränsningen 

av den insats vi studerar sådan att vi har svårt att tänka oss några andra faktorer – det är 

uppenbart att alla andra faktorer är tämligen konstanta. Om en myndighet genomför en reform i 

syfte att korta handläggningstiderna och andra faktorer som rimligen kan påverka detta (personalens 

kompetens, massmedial uppmärksamhet, ärendenas karaktär etc.) är konstanta är det svårt 

att tänka sig att förändringarna har orsakats av annat än interventionen. 

Det går förstås att tänka sig liknande situationer vad gäller yttre effekter, även om det är svårare 

att konstruera sådana exempel av det skäl som vi berört tidigare – ofta vill staten uppnå dessa 

effekter just därför att annat, som också påverkar förutsättningarna för dessa effekter, inträffar. 

Det kan dock förekomma att vissa tidigare förändringar i effektkedjan rimligen inte kan ha påverkats 

av något annat än interventionen. I en studie av energihushållningsformation konstaterades 

t.ex. att ett visst budskap, om hur en grads temperatursänkning påverkade energianvändningen, 

hade spridits enbart i den statliga informationskampanjen. Eventuella förändringar av kunskapen 

om detta ”monopolbudskap” kunde då helt tillskrivas den statliga kampanjen medan andra 

tänkbara kunskapsförändringar kunde ha berott på information som skulle spridits ändå, t.ex. av 

kommersiella aktörer. 18 

När vi talar om tyngden av interventionen relativt andra faktorer är det oftare fråga om ett slags 

rimlighetsresonemang, kanske baserat på olika former av teoribildning. I vissa fall ter det sig helt 

enkelt inte rimligt att en mycket begränsad styrinsats på ett område som vi vet påverkas av rader 

av andra förlopp kan ha haft särskild betydelse. I andra fall kan vi tänka oss att statens åtgärd 

är så drastisk att det knappast går att anta annat än att insatsen är förklaringen till ett aktuellt 

skeende – för enkelhetens skull kan vi tänka oss en höjning av skatten på godis med 500 procent. 

Hur väldefinierad interventionen är 

När vi nu talat om interventioner har det varit underförstått att vi redan från början har en god 

bild av vad interventionen faktiskt består av. Det är dock många gånger inte alls självklart att 

vi vet detta. Detta kan illustreras med ett exempel, åter från alkoholpolitikens område. Inom 

detta område finns ett antal mycket klara och entydiga regleringar. En reglering som förbjuder 

spritförsäljning till ungdomar under 20 år är entydig. Förbudet har samma innehåll i varje situation 

och för alla som vistas i Sverige. I detta fall är det också klart vems handlande som skall 

styras. Eftersom Systembolaget har monopol på spritförsäljning är det ledning och personal i 

detta bolag vars agerande skall påverkas. Även utan systematiska studier av hur Systembolaget 

implementerar detta förbud är det också rimligt att anta, t.ex. på grundval av de mera personliga 

observationer de flesta svenskar har gjort genom att stå i Systembolagets köer, att detta förbud 

också implementeras av Systembolaget. 

18 

Exemplet hämtat från Information som styrmedel (Energisparkommittén, 1983: 85, 89).

I detta fall är det alltså inte nödvändigt att fundera på vad interventionen faktiskt handlar om. 

Riksdagen har bestämt att åldersgränsen för inköp på Systembolaget är 20 år och det är detta 

förbud som implementeras av systembolaget. En helt annan fråga är om förbudet är bra i den 

meningen att det motverkar alkoholkonsumtion inom den aktuella åldersgruppen och om det 

ger upphov till illegal spritförsäljning. 

Om vi i stället tänker oss ett exempel som innebär att kommunerna genom lag är ålagda att 

erbjuda rådgivning till alla som har alkoholrelaterade problem ställs vi inför andra svårigheter. 

Själva den statliga insatsen kan tyckas klar, men själva rådgivningen kommer att variera inom 

riket i avseende på omfattning, inriktning etc. I verkligheten blir här det allra första problemet 

att försöka ta reda på vilken verksamhet som de facto genomförs. När vi senare – möjligen – 

uttalar oss om effekterna av den statliga interventionen blir detta ointressant om vi faktiskt inte 

kan precisera interventionens innehåll, hur det varierar och hur dessa variationer förhåller sig till 

effekterna. 

Genom studier av implementeringsprocesser vet vi att just detta även kan vara en viktig fråga. Ett 

specifikt bidrag till kommunerna för att stimulera till en viss bestämd typ av insatser i skolorna är 

visserligen enkelt i sitt första led – bidraget – men det är inget som säger att det som faktiskt görs 

är de insatser staten tänkte sig. Även om vi bortser från, den bl.a. av Riksrevisionen påvisade, 

risken att pengarna över huvud taget inte går till den tänkta insatsen så kan själva insatsen ha en 

mycket skiftande karaktär. 

Ett problem som sammanhänger med detta är att olika interventioner kan vara mer eller mindre 

direkt riktade till dem som man på något sätt vill påverka. Många interventioner har inte denna 

direkta karaktär. Många interventioner bygger på att åtgärder genomförs av olika organisatoriska 

mellanled, t.ex. kommuner, organisationer, företag osv. Själva formen på den intervention som 

når slutmottagarna kan därför vara svår att fånga in, även om styrmedlet från början ter sig ganska 

lätt att få grepp om. I många fall kan vi också notera att det sker en slags styrmedelsväxling. 

EU:s direktiv om pengatvätt implementeras i sitt ”slutled” av bankerna, den praxis som växer 

fram i bankerna avgör alltså därmed karaktären på denna intervention. 

Problemet kan kompliceras av att staten ibland tror sig ha en ganska klar uppfattning om vad interventionen 

innebär men att den som interventionen är riktad mot uppfattar den på annat sätt, 

sändaren och mottagaren kan alltså ha två olika uppfattningar om vad det faktiskt är för statlig 

insats som genomförts. Den första AIDS-delegationen genomförde t.ex. informationsinsatser 

som av sändaren ansågs kommunicera ett visst – tolerant och öppet – budskap, men en del av 

den avsedda målgruppen ansåg i stället att det uttryckte fördomsfullhet. Studier om effekter som 

utgår från sändarens uppfattning om vad som var budskapet skulle därmed i verkligheten ha 

studerat en annan insats än den som i verkligheten nådde mottagarna. 

Detta bidrar till att det i en utvärdering kan vara oklart hur den intervention ser ut som faktiskt 

skall utvärderas. 



En färsk utvärdering illustrerar detta problem. Utvärderingen är en jämförelse av olika metoder 

eller program mot mobbing. Ett av de problem utvärderarna ställdes inför var att inte en enda 

skola använde ett enda program för sitt arbete mot mobbing. Skolorna använde istället inslag 

hämtade från olika program. Utvärderarna fokuserade därför istället enskilda insatser, eller komponenter, 

som ingick i olika program. En sådan analys kan dock i ett följande steg också föras 

tillbaks till den ursprungliga programnivån (Skolverket 2011). 

Kunskapen om de förhållanden som skall påverkas 

Ofta är de skeenden som staten försöker påverka komplexa. Ibland finns det dock en betydande 

kunskap om dessa skeenden. Så finns det betydande forskning om vad som t.ex. genererar trafikolyckor, 

och vilken betydelse olika faktorer (vägarnas standard, bilarnas egenskaper, körbeteende 

etc.) har. Det finns också kunskap om hur t.ex. olika hastighetsgränser påverkar de faktiska hastigheterna. 

Trafiksäkerhet är alltså ett område om vilket det kan hävdas att insikterna om centrala 

kausala sammanhang är relativt goda, låt vara att en trafikforskare säkert skulle kunna peka på 

områden där kunskapen är bristfällig eller osäker. 

Många samhälleliga förhållanden är dock inte bara komplexa utan insikterna om kausala sammanhang, 

t.ex. i de tre avseenden som behandlades på sidan 41 och 42, är bristfälliga och kanske 

ofta omstridda. 

Många frågor som politikerna ägnar kraft åt har just denna karaktär. De tillhör det som man 

ibland talar om som wicked questions. Ett exempel på en väldefinierad intervention som försöker 

påverka ett extremt komplext förlopp är det studiesociala systemet, som tidigare använts som 

exempel. När detta konstruerades under 1960-talets första hälft angavs som ett mål social och 

ekonomisk utjämning av möjligheterna att bedriva högre studier. Det inses lätt vilken mängd 

faktorer som påverkar detta och de intrikata samband som finns mellan dessa. Och det inses 

också lätt att det kring många av dessa faktorer kan finns mycket olika uppfattningar, både bland 

forskare och politiker. 

Våra möjligheter att hantera effekter av statliga interventioner påverkas således av en rad faktorer 

som både har att göra med interventionen och med de skeenden som skall påverkas. De resonemang 

som här förts visar på följande: Principiellt sett finns det vissa grundläggande teoretiska 

problem när det gäller att mäta effekter. Men det är också så att våra möjligheter att hantera 

dessa problem, på ett sådant sätt att vi ändå med viss tillförlitlighet kan uttala oss om effekter, 

varierar och beror på en rad omständigheter. Det finns dock effektfrågor där de praktiska svårigheterna 

är så stora att det vore förmätet av någon utvärderare att hävda att vi med tillförlitlighet 

kan uttala oss om effekterna – åtminstone på ett mer precist sätt.

Sidoeffekter 

Av de tidigare definitionerna av effekter och mål följer att effekter som sker till följd av en statlig 

intervention inte behöver ha med målen att göra. 

Och i utvärderingsforskningen talas också ofta om sidoeffekter, de kan vara positiva eller negativa. 

Vid sidan av de effekter som ligger i målens riktning kan en rad andra effekter inträffa, som 

ibland kan vara positiva och avsedda. 

Detta beror förstås också på hur målet formuleras. Ofta kanske målet är ett resultat av en kompromiss 

där man valt att fokusera just på några av de effekter som man rimligen inser kommer 

att följa på interventionen. Det kan t.o.m. vara så att dessa effekter, för vissa av de politiska 

grupperingar som genom en kompromiss kommit överens om ett visst mål, är de som man i 

verkligheten eftersträvar. 

Uttrycket sidoeffekter, eller bieffekter, är därför något förledande. Det är lätt att uppfatta dem som 

en bisak, något marginellt som sker vid sidan av det huvudsakliga. Det torde vara möjligt att i 

stället hävda att huvuddelen av effekterna som uppstår vid en intervention inte har med målen 

att göra. Och även om inte interventionen leder till de avsedda effekterna utesluter det inte olika 

unanticipated consequences för att använda ett uttryck som myntades av Merton (1936). Diskussionen 

om sidoeffekter är inte bara centralt i utvärderingssammanhang. Det är över huvud taget 

centralt i diskussionen om politik och maktutövning. Lukes pekar i sin diskussion om maktbegreppet 

att ”what actors intentionally do always generates chains of unintended consequences” 

(Lukes, 2005:76). 

Inom utvärderingsområdet har det utvecklats en hel begreppsapparat för sådana andra effekter 

än de som interventionen är inriktad på, det talas om avsedda och oavsedda bieffekter, förutsedda 

och oförutsedda, positiva och negativa (t.ex. Vedung, 2009:108). 

Om staten genomför en intervention av något slag – det kan handla om ett förbud, ett påbud, 

en ekonomisk stimulans eller ett ekonomiskt avskräckningsmedel, en kunskapshöjande åtgärd 

etc. – kan denna ge upphov till rader av effekter under en mycket lång tid. En ändring i normerna 

för husbyggande påverkar uppenbarligen hur husen ser ut många decennier därefter. En ändring 

i skolsystemet kan också naturligen ha mycket långsiktiga effekter, etc. 

Effekterna kan alltså sträcka sig över lång tid, men de kan också återfinns inom områden som 

inte har så mycket med den ursprungliga interventionen att göra. Ett exempel som inte är en statlig 

intervention är t.ex. Putnams resonemang om de negativa effekterna på det sociala kapitalet 

som följde av 1950-talets spridning av televisionen i USA. Enkelt sammanfattat: Tv har bidragit till 

att vi deltar allt mindre i föreningar och andra verksamheter som gör att vi bygger upp förtroende 

och bidrar till socialt kapital. 


Det är möjligt att på olika sätt kategorisera olika sidoeffekter. Här skall en uppdelning göras. Sidoeffekter 

kan uppkomma som en följd av det materiella innehållet i den statliga interventionen, 

alltså det som staten vill få till stånd, själva styrnormen. Ett exempel kan illustrera detta. Det 

flitiga isolerandet av byggnader som drevs på av statliga bidrag under 1980-talet ledde till ökade 

problem med mögel i olika hus. 

För det andra kan bieffekter uppkomma som ett resultat av styrningens formella struktur, själva 

styrtekniken. Vi kan t.ex. föreställa oss en långtgående reglering som – möjligen – är synnerligen 

effektiv i så måtto att det uttalade syftet med regleringen uppnås. Däremot får dess genomförande 

effekter på den personliga integriteten. 

Slutligen kan bieffekter också ge upphov till effekter inom och utom målområdet. Det kan alltså 

vara fråga om effekter som går att kvantifiera efter samma variabler som de avsedda effekterna av 

den statliga insatsen. Många bieffekter kan dock också anses ligga utanför målområdet. 

Figur 4: Sidoeffekter 

Inom 

målområdet 

Effekter 

Utom 

målområdet 


Styrningens 

materialla 

innehåll 

Orsaker 

Styrningens 

formella 

struktur 

1 2 

3 4 

När det staten gör skall bedömas får vi alltså en mycket begränsad bild av verkligheten om vi 

helt fokuserar på målen. Måluppfyllelsen kan – som framgått – ha uppnåtts oberoende av den 

statliga insatsen och de resurser som åtgått för denna är alltså felanvända. Men även i de fall 

målen nåtts till följd av interventionen, och denna alltså kan ses som en god resursanvändning, 

kan interventionen leda till andra effekter som kan förstärka interventionens plussida men som 

också kan leda till negativa effekter som överstiger interventionens positiva värde.

4. HUR VÄL KAN VI DÅ TA REDA PÅ 

EFFEKTERNA? 

I det föregående avsnittet visades att de statliga verksamheter om vars effekter vi kan spörja 

kan vara mycket olika. Det kan vara fråga om en enkel ”rak” intervention, men det kan också 

vara fråga om en mycket sammansatt, och kanske svårdefinierad, intervention som syftar till att 

påverka ett skeende med, om uttrycket tillåts, tillrörda kausala förhållanden. 

Resonemanget avser att vi också måste gå till väga på olika sätt när vi försöker besvara frågorna 

om effekterna. Detta är också något som, förhoppningsvis, kommer att tydliggöras i den kommande 

genomgången av hur effektfrågan kan angripas. Framställningen här är kortfattad, det 

finns rader av böcker som beskriver olika metoder. Fokus ligger inte på tekniken utan på frågan 

om ”möjligheter och gränser”. 

Hur en sådan genomgång skall läggas upp är dock inte självklart. Många läroböcker bygger på att 

man börjar framställningen med de metoder som författaren anser starkast och därefter tar övriga 

metoder i en slags fallande ordning. Det innebär i praktiken att RCT (Randomized Controlled 

Trials) kommer först och därefter alla olika kvasiexperimentella uppläggningar och därefter övriga 

uppläggningar. En sådan disposition ger därmed uttryck för en ståndpunkt i metodfrågor som 

kan diskuteras. 

Av pedagogiska skäl är det dock svårt att helt frångå denna struktur och den kommer därför att gå 

igen även här. Det är därför desto viktigare att peka på några skillnader mellan några olika synsätt 

på hur effektfrågan kan attackeras. 

Många studier av effekter bygger på att en viss intervention relateras till det som är den avsedda 

förändringen med interventionen. En kampanj för att minska tobaksrökning skulle därmed naturligen 

relateras till förändringar i rökvanor. Genom sådana studier kan vi alltså veta om en viss 

intervention orsakat en viss förändring. Därmed fokuserar inte sådana studier på själva den 

process som leder fram till att en insats påverkar ett visst skeende. Vi får alltså, i exemplet, inte 

veta om det var förekomsten av vissa kulturella faktorer som gjorde att kampanjen hade vissa 

effekter. Vi får inte heller veta om kampanjens effekter hade varit andra om t.ex. cigarettpriserna 

hade varit lägre eller högre. 

Till en helt annan grupp kan vi föra studier som försöker fokusera på de mellanliggande stegen. 

Detta kan göras på många olika sätt, och med många redskap, men på något sätt försöker man i 

HUR VÄL KAN VI DÅ TA REDA PÅ EFFEKTERNA? 49

50 HUR VÄL KAN VI DÅ TA REDA PÅ EFFEKTERNA? 

sådana effektstudier fokusera på frågan om hur den konstaterade effekten eller icke-effekten kan 

förklaras. Det finns många företrädare för detta synsätt. 

Det är också möjligt att göra en åtskillnad mellan studier beroende på i vilken kausal riktning de 

rör sig. De allra flesta studier av effektanalyser börjar med att beskriva insatsen och därefter ställa 

den mot en förändring på den variabel som insatsen syftar till att påverka. Studien börjar alltså 

med en tänkbar orsak och försöker ta reda på om denna också faktiskt gett effekter. Det är dock 

möjligt att försöka skaffa sig en bild av effekter av en intervention genom att gå i motsatt riktning 

mot de kausala sambanden. Det handlar om att med utgångspunkt från ett skeende i samhället 

försöka se på vilka faktorer som närmast förklarar detta skeende och därefter se på om den statliga 

interventionen varit inriktad på dessa faktorer. Några gånger har uttrycket baklängesmetoden 

använts om detta angreppssätt. 

Jag går nu över till den utlovade, och summariska, genomgången av olika uppläggningar med 

början med olika former av experimentella uppläggningar. Det finns en rad metodböcker som 

detaljerat beskriver sådana. De böcker som tas upp i rutan får betraktas som exempel. 

Några böcker som tar upp experimentella uppläggningar. 

En rad läroböcker i olika samhällsvetenskapliga ämnen beskriver uppläggningar av olika 

slags experiment. Här kan nog de flesta hitta något genom att botanisera i egna hyllor 

eller i Riksrevisionens bibliotek. Några exempel från utvärderingslitteraturen: 

Sandahl, Rolf (1991) Resultatanalys, särskilt kapitel 5.5. RRV 

Sandahl, Rolf (1996) Att mäta effekter, andra delen. RRV 

Vedung, Evert (2009) Utvärdering i politik och förvaltning, kapitel 13 och 14 

(3:e upplagan). Studentlitteratur 

Mohr, Lawrence B. (1992) Impact Analysis for Program Evaluation, kapitel 4 och 8 men 

också flera andra kapitel. Sage Publications. 

Peter H. Rossi, Mark W. Lipsey & Howard E. Freeman (2004) Evaluation – 

A Systematic Approach, Seventh edition, kapitel 6-9. Sage Publications. 

Smith, Nick L. & Paul R.Branden (ed) (2008) Fundamental Issues in Evaluation, 

kapitel 4 ”Multipe Threats to the Validity of Randomized Studies” 

(av Judith A. Droitcour och Mary G. Covar). The Guilford Press. 

Patton, Michael Q (2008) Utilization-Focused Evaluation, 4 th Edition, bl.a. kap 12. 

Sage Publications.

”Riktiga” experiment -RCT 

I grunden handlar ett experiment om att jämföra två situationer: en situation som har påverkats 

av en faktor, t.ex. ett statligt styrmedel som man vill undersöka effekterna av, och en annan situation 

där denna faktor saknas. Experiment kan ha mer eller mindre starka uppläggningar. 

Starkast – och allra överst i läroböckerna – kommer därför det randomiserade experimentet 

(RCT). Det innebär alltså att vi slumpmässigt fördelat ett antal individer – eller något annat – på 

två grupper på ett sätt som gör det lika sannolikt att en individ hamnar i den ena eller andra 

gruppen. Den ena gruppen utsätts för en viss åtgärd, den andra gruppen – kontrollgruppen – gör 

det inte. 19 Grupperna förutsätts alltså vara lika utom i avseende på den faktor som experimentgruppen 

utsätts för och som mäts före eller efter en viss intervention. Exakt hur detta kan göras 

– och också vissa problem – beskrivs i olika metodböcker. I statliga sammanhang är sådana 

experiment ovanliga. Inom arbetsmarknadspolitiken hänvisas dock till ett par sådana experiment 

(RiR, 2007:12: 48). 

Även i det praktiska experimenterandet finns det några problem som tidigt tilldrog sig uppmärksamhet 

i diskussion om experimentella uppläggningar, och det var de som vanligen uppträder 

under namnet Hawthorneffekten, med andra ord att själva experimentet – intresset från omgivningen 

– är det som skapar effekten. 20 

På en rad områden hanteras detta med hjälp av dubbelblindförfaranden (varken de individer som 

deltar eller den som genomför experimentet vet vem som tillhör experiment- eller kontrollgruppen) 

och både grupperna får synbarligen samma behandling (experimentgruppen på låtsas, placebo). 

En lösning på olika försökseffekter som ibland rekommenderas i litteraturen är då Solomons 

fyrfältsuppläggning. I denna kan man bedöma effekten av själva mätningen. Genom att se på 

skillnaden mellan de två experimentgrupperna och skillnaden mellan de två kontrollgrupperna 

kan vi få en uppfattning om storleken på vad vi kan tala som mäteffekten. 

Figur 5: Solomons fyrfätsuppläggning 

Typ av urval Mätning Åtgärd Mätning 

Experimentgrupp Slumpmässigt O X O 

Kontrollgrupp Slumpmässigt O O 

Experimentgrupp Slumpmässigt X O 

Kontrollgrupp Slumpmässigt O 

19 Vedung framhåller här att det bör observeras att detta är något helt annat än ”random sampling” (2009:226). 

20 Namnet kommer från ett fabrikskomplex i Illinois. Experimentet gällde bl.a. belysningen i fabrikslokalerna och 

att produktiviteten förväntades öka om det blev ljusare, men produktiviteten ökade också när det blev mörkare. 

Detta finns utförligt beskrivet i ett otal läroböcker. 



Det är svårt att hitta exempel på att sådana undersökningar genomförts i en mera renodlad form 

i statliga sammanhang. Detta torde inte bero på principiella skäl utan kanske fram för allt på 

kostnaderna. 

Men även om denna uppläggning löser problemet med det som här beskrivits som försöks- eller 

undersökningseffekten så kan informationen om själva experimentet ändå spilla över till kontrollgruppen, 

något som senare skall utvecklas något ytterligare. 

Matchad kontroll 

I princip är här grundtanken densamma som vid slumpmässigt urval, skillnaden är att likheten 

inte sker genom slumpmässighet utan genom att vi försöker hitta grupper som är så lika som 

möjligt i alla avseenden som man tror har betydelse. Ett exempel på detta är när den statliga 

energisparkommittén på slutet av 1970-talet skulle ta reda på vad som kan uppnås med särskilt 

intensiva informationsinsatser. Kommunerna i Blekinge var då experimentgruppen. Som 

kontrollgrupp valdes ett antal andra kommuner, som ansågs lika i avseende på åldersstruktur, 

näringsstruktur, utbildningsnivå, boendeformer osv. 

Den matchade kontrollen bygger alltså på att utvärderaren eller den som svarar för experimentet 

har en uppfattning om vilka faktorer som är neutrala och vilka som är påverkande. Problemet är 

förstås att eftersom själva experimentet kan bygga på en föreställning om just dessa faktorer så 

fortplantas dessa till själva utvärderingen. 

Nära detta upplägg ligger att man i efterhand försöker hitta en jämförbar grupp till den som man 

faktiskt riktat en åtgärd mot. Om det finns minst en mätning före interventionen och minst en 

efter så kan utvecklingen jämföras med utvecklingen för samma tidsperiod i en eller flera större 

populationer som den mindre gruppen kan sägas tillhöra. Om utvärderingen gäller en åtgärd 

som genomförts i en kommun kan utvecklingen i denna kommun jämföras med utvecklingen 

i andra kommuner, t.ex. i samma län eller kommuner som är lika i avseenden som anses relevanta. 

Exempel på sådan generisk kontroll beskrivs av Vedung (Vedung, 2009:241). 

Problemet med dessa slag av uppläggningar, som bygger på jämförelser mellan grupper, är bl.a. 

att just det förhållandet att vissa individer eller organiserar låter sig exponeras för styrningen är 

att man redan från början kan antas skilja sig från dem som inte gör detta val. De som t.ex. väljer 

att delta i en utbildning, som väljer att låta den kommunala energirådgivaren titta på sitt hus etc., 

kan åtminstone misstänkas vara andra än de som inte gör detta. Fallgroparna är alltså många. 

Och det finns inget annat sätt att hitta dem än att faktiskt diskutera eller analysera den aktuella 

verksamheten i sak. I exemplet handlar diskussionen om vad det är för faktorer som påverkar 

hushåll att t.ex. genomföra energireducerande investeringar i sina hus. Och i det konkreta exemplet 

skulle en studie av effekterna också i ett inledande skede ägna uppmärksamhet åt vilken 

kunskap som faktiskt finns om detta i t.ex. tidigare utvärderingar.

Experiment i statlig verksamhet 

Ofta avfärdas experimentella uppläggningar i offentlig verksamhet med snabba hänvisningar till 

etiska problem och mera allmänna påståenden om svårigheter att genomföra experiment. 

Med tanke på den betydelse som RCT och andra experimentella uppläggningar har haft i evidensdiskussionen, 

och också för att det t.o.m. ibland hävdas att offentlig verksamhet skall ordnas 

så att det går att pröva dess värde genom experiment, skall dock diskussionen om detta något 

utvecklas. De problem vi möter i dessa sammanhang ligger på flera plan. Det första – och kanske 

självklara – är att vi även i mycket kraftfulla experimentella uppläggningar inte kan vara säkra 

på att den skillnad vi kan iaktta förklaras av just den faktor som vi försöker utröna effekterna av. 

Problemet har att göra med att vi många gånger kan misstänka att det kan finnas en risk att grupperna 

redan ”från början” inte är lika och/eller att kontrollgruppen på något sätt ändå utsatts 

för experimentet, det har så att säga spillt över. Rent praktiskt kan vi tänka oss att det skrivs om 

experimentet, det kan t.o.m. vara så att ansvariga politiker med visst ståhej meddelar att de nu 

skall satsa på det ena eller det andra och därför kommer att bedriva en försöksverksamhet som 

också mera ingående beskrivs. 

Detta problem har förstås samband med karaktären på statliga interventioner – och även då de 

genomförs som försöksverksamhet. Om interventionen – för att ta en motsatt ytterlighet – gäller 

ett biologiskt förlopp bland klonade råttor, som alltså biologiskt sett är exakt lika, är situationen 

en helt annan. 

Vi kan också – och här erinrar vi om tidigare resonemang – tänka oss experiment för att ta reda 

på om själva den handling staten försöker få till stånd påverkar ett visst skeende, t.ex. om kalkade 

sjöar ”mår bättre” än okalkade. 

När det däremot gäller att ta reda på hur en viss intervention påverkar människors eller organisationers 

beteenden är situationen en annan. Här finns det dock anledning att skilja mellan 

interventioner där det är en enskild individ och ett väl definierat beteende som står i fokus och 

interventioner som bygger på t.ex. interaktion mellan olika aktörer. 

I det första fallet där det kanske handlar om en väl avgränsad terapeutisk åtgärd, t.ex. inom socialt 

arbete eller kriminalvård, ter sig problemet annorlunda än i det senare fallet. Det finns en 

omfattande diskussion om möjligheterna att bygga säker kunskap (evidence) även i det första 

fallet men det torde i vart fall vara obestritt att det är svårare ju mer komplex interventionen är. 

Innebörden av detta är att det finns anledning att känna stor tvekan till hur säker kunskap vi kan 

få, genom experiment, om effekterna av många statliga verksamheter. Att t.ex. experimentera 

med olika former av studiefinansiering för att ta reda på effekterna av olika lösningar på socioekonomisk 

utjämning ter sig vanskligt, detsamma gäller olika metoder för att få bukt med smuggling 

av t.ex. narkotika. 


Det är däremot möjligt att tänka sig att vissa ”lågnivåinterventioner” kan genomföras med RCT 

(eller andra experimentella uppläggningar) i olika sammanhang. Vi kan tänka oss att vi vill ta 

reda på hur en viss tänkbar offentlig rådgivning till villaägare kan påverka deras benägenhet att 

genomföra energihushållningsåtgärder i sina hus. Rimligen borde vi här kunna skapa experiment 

och kontrollgrupper som uppfyller höga krav på ”likhet” i alla de avseenden som vi anser lika. 

Genom den typen av uppläggningar som beskrivs i metodböcker kan vi också eliminera s.k. 

försöksverksamheter, m.a.o. effekten som uppstår av att man vet att man deltar i ett experiment 

(t.ex. Salomons teknik). 

Hur är det då med etiken? Det är svårt att se några etiska betänkligheter med detta. Många 

interventioner jämförs i olika omfattning och vid olika tidpunkter i t.ex. olika kommuner. Att 

dessa skillnader kan ”tämjas” för mätsyften är det svårt att uppfatta som etiskt tveksamt. 

En konklusion av detta är därför att de etiska problemen snarast överbetonats medan de mer 

metodmässiga kanske betonats för litet. 

Tidsserieanalyser 


I de mera experimentella metoder som nu behandlats används någon form av tidsserie. I metodböckerna 

kan vi också hitta varianter på tidsserieanalyser gällande enbart den grupp som utsatts 

för en viss intervention. Sådana tidsserieanalyser bygger på att vi har data om förhållanden både 

före och efter interventionen. Olika former av tidsserier existerar ofta ”naturligt”, alltså oberoende 

av planerade utvärderingar. Vi har en statistikproduktion, som gäller rader av variabler kring 

konsumtion, hälsa, sysselsättning, fritidsvanor etc. Vi har också olika former av statistik i form av 

data i olika myndigheters och kommuners administrativa system. 

Om vi tänker oss att riksdagen anvisar pengar som kommunerna får söka för att genom biblioteken 

stimulera ungdomar till ökat bokläsande, som möjligen är ett inaktuellt exempel, skulle vi 

möjligen kunna tänka oss att vi använder befintlig statistik från bibliotekens utlåning. 

Vi skulle därmed kunna få en tidsserie som visar utlåningen av viss litteratur till ungdom i en 

ganska lång serie före bidragets införande. Och därefter också utvecklingen efter införandet av 

de statliga bidragen. 

I praktiken kanske en sådan uppläggning skulle kompletteras med enkäter till bibliotekspersonal 

och kanske också ungdomarna själva. 

Tidsserier kan uppfattas som en ganska svag uppläggning. Ett viktigt skäl till detta är det som 

lyftes fram redan i inledningen till denna PM. Statliga interventioner sker ofta därför att något 

annat skett som i sin tur har en ”egen påverkan” på den resultatvariabel man är intresserad av.

Det skall dock inte avfärdas alltför lättvindigt. Tidsserieanalyser måste kompletteras med en 

intelligent rimlighetsanalys. Den intelligenta frågan som alltid måste ställas är: Givet allt vi anser 

oss veta om detta område finns det någon annan faktor som rimligen kan ha påverkat skeendet? 

Detta innebär att vi måste konstruera olika former av teorier för det kausala skeendet. Vad påverkar 

benägenheten att röka? Vad påverkar trafikolyckor, vad påverkar benägenheten att bedriva 

högre studier etc.? En tidsserieanalys kan alltså kombineras med olika former av interventionsteorier 

och med den kunskap som finns om vad som påverkar ett visst skeende. 

Alldeles uppenbart finns det situationer där vi tror oss kunna vara rimligt säkra på att ingen 

annan faktor rimligen kan ha förklarat en förändring. 

Tidsserieanalys i flera steg 

Effektanalyser kan också direkt utgå från en modell av det kausala förlopp som kan leda fram till 

det man vill uppnå. Sådana analyser använder serier av data kring ett antal olika variabler, och 

genom att gå in på olika punkter i den kausala kedjan kan vi få grepp om just hur styrmedlet 

kommit in. 

Om vi återvänder till exemplet malignt melanom så skulle vi kunna t.ex. tänka oss data kring 

”uppmärksammande” av information, kunskap om sambandet mellan solande och malignt 

melanom, skattningar av ”det egna solandet” och/eller användande av solskyddsmedel, vi kanske 

också kan få fram försäljningssiffror på solskyddsmedel osv. 

I princip bygger sådana resonemang på en slags stegvis process där vi så att säga försöker spåra 

effekterna framåt. När vi fått reda på hur många som uppmärksammat informationen, tar vi 

reda på om det finns en korrelation mellan uppmärksammande av information och kunskaper, vi 

försöker därefter ta reda på sambandet mellan kunskap och beteende. Möjligen kan vi använda 

försäljningssiffrorna som indikator på faktiska beteendeförändringar. 

Detta slag av uppläggning kan komplettera en tidsserie som rör enbart t.ex. utfallsdata. De metod- 

mässiga fallgroparna är dock många. Det är uppenbart att en positiv korrelation – som är antaglig 

mellan uppmärksammande av information och ökad kunskap – beror på att de som redan 

från början har goda kunskaper kan tendera att uppmärksamma informationen mera. Och de 

som har vidtagit en viss åtgärd tenderar att uppmärksamma information om denna mera än 

andra och de tenderar också att utnyttja t.ex. bidrag eller skatteavdrag oavsett om det var det 

som påverkade deras handlande (free riders-problemet). Många utvärderingar som använder 

sig av detta slag av stegvissa korrelationer tenderar därför att visa på positiva effekter av ett visst 

styrmedel. 


Det stora problemet handlar dock om att utgångspunkten för en sådan utvärdering är just den 

kausala föreställning som ligger bakom insatsen, att t.ex. ökad kunskap av visst slag styr beteendet. 

Och det är exakt samma antaganden som ligger till grund för informationsinsatsen. Det 

är alltså lätt att hamna i en sådan där man pekar på att verksamheten varit effektiv, men enbart 

under förutsättning att de ursprungliga verksamhetsantagandena var riktiga. Och dessa har ju 

inte prövats i utvärderingen – de har i stället tagits för givna. 

Simuleringar 


I en rad sammanhang används simuleringar som ett sätt att konstruera fram en alternativ utveckling, 

som inte påverkats av den statliga intervention som studeras. 

Själva idén med simuleringar är i grunden enkel. Vi utgår från en föreställning om vilka faktorer 

som påverkar människorna i det ”icke intervenerande tillståndet”. Simuleringen måste därför 

bygga på både en teoretisk ram om vilka faktorer som påverkar viljan att genomföra en viss 

åtgärd eller ändra ett visst beteende och data om utvecklingen av dessa faktorer. Detta kan illustreras 

med ett exempel. 

I en undersökning av Kurt Wickman, vid dåvarande Statens institut för byggnadsforskning i 

mitten av 1980-talet, som gällde effekter av energisparstöd konstrueras ett referensalternativ – 

om man så vill en tänkbar kontrafaktisk utveckling. Denna byggde på den faktiska utvecklingen 

under en 15-års period under vilken statlig styrning via lån och bidrag inte förekom. Energiförbrukningen 

kan i det ostyrda läget beskrivas enbart med hjälp av marknadsargument, dvs. priser 

och inkomster. Vid punkten B i diagrammet förändras situationen. Priserna stiger och lån och 

bidrag som syftar till att stimulera minskad användning introduceras. Fallet är alltså typiskt för 

statliga interventioner. När staten intervenerar har samtidigt något annat skett som också påverkar 

det framtida skeendet. 

Wickman använder de tidigare mätningarna av marknadsanpassningens styrka (AB) på den 

efterföljande perioden för att sortera bort markadens egna anpassningsmekanismer. Detta result- 

erar i att det högre priset och inkomstförändringar ensamt skulle få till följd att energiförbrukningen 

skulle följt BC. Men i verkligheten följer energianvändningen linjen BD. 

Skillnaden kan ses som en effekt av energisparstödet. Men det är uppenbart att andra inslag 

också finns i denna restpost. Skillnaden, konstaterar därför Wickman, visar på den största 

möjliga effekten. Noggrannare studier förutsätts dock för att precisera den faktiska effekten och 

hur mycket av denna största möjliga effekt som kan förklaras av den teknologiska utvecklingen 

under perioden.

Figur 6: En modell för att spåra effekter av energisparstöd (Wickman 1987) 

Energiförbrukning 

A 

Införande av lån och bidrag 

Falsifierings- eller baklängesmetod 

B 

Teoretisk förbrukningsnivå 

Verklig förbrukningsnivå 

Det vi hittills talat om är alla utvärderingsuppläggningar som bygger på att vi på något sätt utgår 

från själva insatsen och därefter försöker relatera denna till något som hänt. Innebörden är att vi 

kan sägas söka effekterna, vi går i de kausala sambandens riktning. 

Det är också möjligt att försöka skaffa sig en bild av effekterna genom att gå i motsatt riktning. 

Det handlar om att med utgångspunkt av ett skeende i samhället först försöka se på de omedelbara 

orsakerna till detta skeende och därefter rulla upp orsakerna steg för steg. Analysen av orsakerna 

blir ett medel för att ta reda på effekterna. Några gånger har uttrycket baklängesmetoden 

använts om detta angreppssätt. 21 

Metoden innebär alltså att vi ser på förändringen av den variabel staten försökt påverka, det kan 

handla om nedgång i spridningen av sexuellt överförbara sjukdomar, färre trafikolyckor etc. Vi 

kan därefter se på vilka faktorer som enligt tillgänglig statistik påverkat utvecklingen, som vi nu 

21 Det sätt som här beskrivs när det gäller att attackera effektfrågan har tyvärr inget riktigt bra namn. Nilstun (1984:140) 

talar om orsaksanalys i stället för effektanalys och i dessa benämningar ligger därmed att det handlar om olika 

riktningar av kausala samband. Problemet är att det i ett mera vardagligt utvärderingsspråk blir konstigt eftersom 

orsaksanalysen i detta snarast kan ses som en metod för att göra effektanalysen. Det är i stället möjligt att tala om ett 

slags falsifieringsmetod eftersom det handlar om att stegvis falsifiera (den underförstådda) hypotesen om vad som 

kan ge effekter. Evert Vedung kallade den rätt och slätt för ”baklängesanalys” i ett yttrande från Uppsala universitet 

över en myndighetsrapport. 

E 

C 

D 

Tid 



för enkelhetens skull tänker oss ha gått i önskad riktning. Det kan i det ena fallet handla om ökad 

kondomanvändning, minskad sexuell aktivitet, senare sexuell debut, ändrad frekvens av smittkritiska 

sexuella tekniker eller, vad gäller trafikolyckor, ändrad sammansättning av fordonsparken, 

förändrat körbeteende, ombyggnad av farliga vägsträckor och så vidare. 

Det gäller alltså att med hjälp av tillgänglig statistik och olika analyser klargöra vilka faktorer som 

i huvudsak, så att säga i närmast föregående steg, förklarar förändringen i den variabel man ville 

påverka. I vissa fall kan förklaringarna därefter fortsätta i flera steg. Körbeteende kan t.ex. delas i 

hastighet, beteende vid omkörningar etc. 

Jag skall ytterligare illustrera detta med ett schematiskt exempel. Riksdagen vill att koldioxidutsläppen 

skall minska. Detta kan ske genom en arsenal av politiska åtgärder, bidrag eller 

skattelättnader för vissa fordon, motsvarande åtgärder för att minska användningen av t.ex. olja 

för uppvärmning av byggnader osv. 22 

En analys av effekterna kan då bygga på att man i ett allra första steg tar reda på om det över 

huvud taget har skett någon minskning av utsläppen. Detta steg, som förmodligen är det 

lättaste, följs av ett steg där minskningen fördelas på olika utsläppskällor (bilar, bostäder, industri 

etc.). I det därpå följande steget, låt oss ta bostäder, kan utsläppsminskningen fördelas på t.ex. 

olika kategorier av fastigheter men också därefter på om den kan förklaras av tekniska åtgärder 

i husen (t.ex. isolering), tekniska installationer eller beteendeförändringar. Hur långt en sådan 

mera ”fysisk” analys kan drivas beror förstås på tillgänglig statistik och hur mycket studier som 

gjorts inom området. 

Om nu förändringen i huvudsak beror på en faktor som staten över huvud taget inte försökt att 

påverka kan hypotesen om den statliga styrningens effekter sägas vara falsifierad. Om t.ex. staten 

– i ett fiktivt exempel – som huvudsakligt medel för att minska spridningen av sexuellt överförbara 

sjukdomar propagerat för senare sexuell debutålder och denna inte alls förändrats trots en 

nedgång i spridningen av sexuellt överförbara sjukdomar är en rimlig slutsats att statens styrning 

inte förklarar denna nedgång. Metoden gör det möjligt att begränsa det möjliga utrymmet för 

effekter utan att tala om vilka effekterna faktiskt är. Om vi däremot kan konstatera att utvecklingen 

inte bara gått i den av staten önskade riktningen utan också att detta helt eller delvis förklaras av 

en faktor som styrningen inriktades på måste vi gå vidare. Detta förhållande ensamt verifierar 

inte att styrningen har haft effekter. Nilstun hänvisar i sin diskussion av denna form av analys till 

några exempel (Nilstun 1984). 

22 Exemplet bygger på en tämligen utförlig studie som gjordes i mitten av 1980-talet (STEV, 1984:2).

Interventionsteori 

Både experimentella uppläggningar, tidsserieanalyser och simuleringar konfronteras också med 

ett annat problem. Det problemet handlar om att detta slag av uppläggningar inte säger något 

om varför en viss förändring uppstått. Även om vi kan konstatera, med rigorösa metoder, att 

faktorn X gett upphov till förändringen Y vet vi inte varför denna förändring skett. 

Det är naturligtvis i praktiken en viktig fråga. Om vi inte vet varför förändringen skett kan vi inte 

bedöma den tidigare insatsen. Vi kan t.ex. inte veta om vi med små förändringar av interventionen, 

och t.o.m. för minskade kostnader, skulle kunna få en större effekt. Vi kan inte heller dra 

några slutsatser inför framtiden – vi kan inte generalisera från den undersökning vi gjort. Frågan 

om betydelse av generaliserbarhet skall vi återkomma till. 

Den s.k. falsifieringsmetod som nyss beskrivits bygger dock på en föreställning om vilka mekanismer 

som leder fram till det man vill uppnå. 

Det förklarande perspektivet står ännu mera i förgrunden när vi talar om olika former av program- 

eller interventionsteorier. Dessa har kommit att få stor betydelse när det gäller diskussionen om 

metoder för utvärdering. Detta utvecklas i en rad läroböcker. Med hjälp av s.k. programteori kan 

vi t.ex. bestämma var det kan vara klokt att mäta, vad som är viktiga indikationer osv. Här skall 

dock programteorin som en ”egen” utvärderingsmetod något diskuteras. 

Exempel på böcker som tar upp Program- eller interventionsteoretiska 

utvärderingsuppläggningar. 

Program - eller interventionsteoretiska ansatser har varit mycket populära på utvärderingsområdet 

under ungefärligen ett decennium, trots att det som påpekats är något 

som i olika sammanhang använts sedan avsevärt längre tid. En utförlig beskrivning av 

en programteoriansats ges av Suchman 1967. I dag finns en rad böcker som behandlar 

programteorier. Några exempel är: 

Vedung, Evert (2009). Utvärdering i politik och förvaltning, kapitel 3. 

Chen, Huey-Tsyh (2005) Practical Program Evaluation. Assessing and Improving 

Planning, Implementation and Effectiveness. Sage Publications. 

Owen, Johan M. (2007) Program Evaluation. Forms and Approaches. 3rd edition. 

The Guilford Press. 

Rogers, Patricia (2008) ”Using Program Theory to Evaluate Complicated and Complex 

Aspects of Interventions” i Evaluation, vol 14, No 1. 

Benämningarna är som nämnts tidigare skiftande och vi har talat om interventionsteori som 

förefaller att passa bättre i svensk politisk kultur än att använda ordet program som prefix. 


När interventionsteorier beskrivs som en utvärderingsmetod handlar det om att utvärderaren 

skapar sig en föreställningsram om hur de kausala relationerna ser ut. Det är naturligtvis i en 

utvärdering möjligt att ställa frågor om beslutsfattarens kausala antaganden – då handlar dock 

själva frågan om hur ”bra beslutsfattarna utnyttjat befintlig kunskap” och själva kvaliteten på 

den analys som föregick besutet. Det är rimliga frågor, men det vi nu diskuterar är något annat, 

nämligen hur vi kan använda programteori för att uttala oss om effekterna. Interventionsteorier 

som utvärderingsmetod bygger i grunden på en slags teoriprövning av insatsen i fråga. 

Vi återvänder nu till exemplet malignt melanom. Här kunde vi se att sambandet mellan kunskap 

och beteende är ett centralt antagande (sid.39). Den fråga som nu ställs är i vilken utsträckning 

detta antagande kan prövas utifrån den forskning som finns. Det handlar alltså om forskning 

som gäller på vilket sätt människor ändrar ”farliga beteenden” när de får veta att de är farliga och 

under vilka betingelser kunskap kan påverka beteendet. 

Det finns dock uppenbara begränsningar när det gäller interventionsteoriers användbarhet som 

metod i en utvärdering. Det är ju faktiskt så att vi då bara utvärderar ”i teorin”. Det skall dock 

samtidigt sägas att vi på vissa områden har en så solid teoretisk grund att det är uppenbart att 

en viss insats kan framstå som mycket tveksam redan på teoretiska grunder. Ett centralt problem 

är dock att utvärderaren inte vet hur interventionen sett ut i verkligheten, utvärderaren känner till 

hur interventionen avsågs att genomföras. Men i verkligheten kan ju den genomförda interventionen 

bli, som kommer att behandlas i ett kommande avsnitt, en helt annan. Under resan kan 

genomförandet ändras, ibland så att den blir ”bättre”. Den faktiskt genomförda interventionen 

kanske därför blir mera teoretiskt hållbar än den tänkta. 

För en revision väcker detta frågor. Är det tillräckligt att konstatera att en verksamhet inte kan ha 

effekter därför att den är ”teoretiskt ohållbar”? Till detta skall vi återkomma. 

Svårt med tillförlitligheten 


Av de föregående avsnitten i detta kapitel torde det ha framgått, kanske nästan övertydligt, att 

det är svårt att tillförlitligt uttala sig om effekter av statlig verksamhet. Allmänt sett kan vi också 

konstatera att enskilda metoder ofta kan visa på resultat som motsägs av andra metoder. En hel 

del i evidensrörelsens angrepp har handlat om just detta. Det finns ett antal berömda fall där det 

gått att visa på rader av mycket välgjorda utvärderingar som pekat i viss riktning och där senare 

utvärderingar med experimentell uppläggning pekat i en helt annan riktning. 23 

Det bör alltså sägas att det inte är självklart i vilken utsträckning revisionen själv bör bedöma 

effekter utifrån enstaka undersökningar baserade på en enskild metod. Ofta talas det om triangu- 

23 Bl.a. i de ofta refererade utvärderingarna om effekterna av att skrämma förstagångsförbrytare.

lering och liknande i betydelsen användning av flera metoder. Det är förmodligen en framgångsväg. 

Det viktiga är dock att det då måste vara fråga om helt olika metoder. I verkligheten visar 

sig detta ofta så krävande att det som konkret görs kommer att handla om varianter på samma 

metod – t.ex. att ungefär samma data samlas in med intervjuer och enkäter och/eller att man 

relaterar sig till andra studier gjorda med ungefärligen samma metod. En strategi för att medvetet 

föra in olika metoder i en enskild utvärdering kan John Mayne sägas stå för i sin diskussion 

om contribution analysis (Mayne, 2008). Denna är inte, så som jag uppfattar den, någon ”egen 

metod” utan ett sätt att systematiskt använda den kunskap som kan tas fram med flera av de 

metoder som berörts här. 

Innan vi nu – för denna gång – lämnar tillförlitlighetsfrågan bör den omfattande debatten om 

evidens något kommenteras. Under det senaste årtiondet har diskussionen om betydelsen av 

evidens vid formandet av offentliga interventioner varit häftig. En orsak till kraften i diskussionen 

kan vara att den handlat både om metodfrågor – som ofta tangerat mer grundläggande epistemologiska 

problem – och olika ideologiska synsätt. 

Även i den tidigare debatten har olika synsätt konfronterats. Mycket av debatten har sedan 

1960-talet handlat om hur säkert man kan beskriva och förklara olika förlopp i samhället. Dock 

händer det något nytt under 1990-talet. Det är då det börjar talas om evidensbaserad policy och 

”evidence based evaluation” och andra uttryck i vilka evidens används som ett slags prefix. 24 

Debatten har sina rötter i att man inom medicinen under 1980-talet började inse att mycket av 

den praxis som fanns inte var baserad på evidens – i motsats till vad de flesta av oss vanliga dödliga 

tror. Det uppstod därför ett intresse för diffusion men också för att mera systematiskt pröva 

de studier som denna praxis ansågs bygga på. Det leder fram till att bl.a. Cochrane Collaboration, 

som fortfarande har en tämligen medicinsk inriktning, inrättades i slutet av 1980-talet. Några år 

senare skapas flera olika organisationer/institutioner av detta slag, bl.a. Campbell Collaboration 

(1993) och ”What Works Clearinghouse” (under US Department of Education). 

Mycket kortfattat kan verksamheten i dessa institut innebära systematiska genomgångar (reviews) 

av alla vetenskapliga studier inom ett område. Det är en hårt reglerad process, som styrs 

av en omfattande manual (Rieper 2006). Det handlar om att precisera en viss intervention (t.ex. 

olika interventioner för att påverka ungdomar att inte begå brott), kartlägga alla studier som 

gjorts av en viss intervention, inklusion/exklusion av studier baserade på angivna metodkrav, 

analys och syntetisering av data och slutligen en sammanfattning av vad man vet efter denna 

genomgång. 

24 Vid detta laget finns det en hel del litteratur om evidens diskussion. Nämnas kan t.ex. What Counts as Credible 

Evidence in Applied Research and Evaluation Practice (Donaldson, Christie & Mark, 2009) men också två danska 

böcker (Rieper, Hansen & Bhatti, 2006 samt Rieper & Forss, 2006). 



Det är ofrånkomligt att notera att det finns en sällsynt kraft i ”evidensbevaegelsen” för att 

använda en dansk boktitel. Det är rimligt att tala om en rörelse på ett helt annat sätt än vad man 

gör när man talar om skolbildningar eller vetenskapliga synsätt i allmänhet. Till en del beror det 

på att evidensrörelsen i hög grad kunnat bygga upp samarbete mellan ett mycket stort antal 

vetenskapliga institutioner. År 2005 hade t.ex. Cochrane 50 samarbetande reviewgrupper vid 

prestigefyllda forskningsmiljöer och ett tiotal olika centrum i olika delar av världen. 

Det är alltså i hög grad en rörelse bland forskare. Men har också haft stora kopplingar till ministerier 

och statliga myndigheter. SBU och Socialstyrelsen har t.ex. haft en viktig roll i spridningen 

av dessa idéer i Sverige. 

De som företräder ett evidensperspektiv utgår från att studier kan rangordnas. Överst finns 

RCT (Randomized Controlled Trial) eller snarare en review som bygger på ett antal sådana RCT. 

Evidensrörelsen betonar vikten av generaliserbarhet, varför det förstås är bättre med flera studier 

om fler interventioner (upprepningstanken). 

Få företrädare för evidensrörelsen torde hävda att enbart utvärderingar som bygger på RCT är 

acceptabla. Det är däremot viktigt att komma ihåg att föreställningen är att RCT representerar 

en ”golden standard”. Tanken på en evidenshierarki är viktig: Det innebär att man inte tänker sig 

ett antal alternativa metoder som var och en kan vara lika värdefulla beroende på syfte och sammanhang. 

RCT är helt enkelt bäst och andra metoder är mindre bra. 

En del av debattens intensitet förklaras förmodligen av de politiska implikationerna. Redan utvärd- 

ering i allmänhet kan omöjligen frikopplas från ett politiskt sammanhang – diskussionen om 

detta skall dock inte föras här. 

Kritikerna av evidensrörelsen framhåller att när beviskrav knyts till en specifik metodologi 

kommer det i verkligheten att vara svårt att bevisa värdet med några interventioner. 

Redan det sagda visar på att det finns grundläggande skillnader i synen på vad som är kunskap 

och hur kunskap skapas – för att i hastigheten använda ett inte särskilt bra ord. Linjerna kan 

brutalt skisseras ungefär så här: 

Det finns en grupp forskare som intar en hållning präglad av en ”180-gradig” opposition. De 

förnekar tanken på att det går att bygga generaliserbar kunskap om olika interventioner. Det är en 

ståndpunkt som ligger nära en mera konstruktivistisk syn. 

Denna linje torde för de flesta dock te sig lite verklighetsfrämmande. Många kritiker bejakar 

tanken på att evidens är viktig, att vi bör kunna etablera kausala samband, men menar att deras 

”metodologiska” monopolanspråk är felaktigt. De menar att de kan visa att det finns ett stort 

antal situationer där ”the golden standard” faktiskt är mindre lämpad att ge evidens än andra 

metoder. I ett uttalande av den amerikanska utvärderingsorganisationen i november 2003, som

gav upphov till en omfattande intern debatt i organisationen, pekade kritikerna på att det inom 

medicinen finns viktiga områden där ”causality has been conclusively shown” utan RCT. Det 

framhölls vidare att ”RCT are not always best for determining causality and can be misleading” 

(citerat efter Donaldson m.fl. 2008). Kritikerna menar att en rad andra metoder än de som anses 

uppfylla evidensrörelsens metodkrav ”are rigorous and scientific”. 

Andra menar att evidensrörelsen överdriver betydelsen av att kunna etablera kausala samband. 

Kunskapen om dessa samband är bara en del av den kunskap som vi kan få om verkligheten, 

och om olika interventioner, men ofta inte den viktigaste. Ett exempel på denna tankegång gav 

Thomas A. Schwandt vid SVUF:s konferens 2004: 

It is this second view of evaluation that I have been talking and writing about for many years. I do 

not object to the idea of generating evaluation knowledge of ‘what works’—that is, to conducting 

theory-based or experimental studies of whether and why a particular social intervention or program 

achieves its intended effects. This kind of scientific evidens can be helpful. What I worry about is that 

science-based or evidens-based approaches to practice are too readily becoming an ideology that 

aims to instill scientific rationality as authoritative for everyday practice, that threatens to eclipse 

practical knowledge and reasoning, and that comes dangerously close to regarding the practitioner 

as a judgmental dunce, who if left to her or his own way of doing things will inevitably be inefficient, 

ineffective, and squander precious social resources. We are in danger of believing in a false 

dichotomy: That the only legitimate knowledge for practice is ‘scientific’ all else is unreliable intuition, 

habit, custom, or mere belief. We are in danger of accepting without reservation the myth of 

a scientifically-guided society, a society in which science (not everyday life ) occupies center stage. 

(Schwandt 2004). 

Effekter och kostnader 

Det är tämligen självklart – eller bör åtminstone vara det – att information om kostnader är 

betydelsefull i beslut om statlig verksamhet. Och självfallet blir det därför i samband med studier 

av effekter inte bara en fråga om ”hur mycket effekt det blev? ” utan också en fråga om ”till vilken 

kostnad?”. 

Innan vi går in på frågan om hur vi kan se på kostnader i förhållande till effekter skall dock något 

sägas om kostnader i förhållande till prestationer (output). 

Kostnader för prestationer 

När det gäller att ta fram information för enskilda prestationer finns inte några grundläggande 

principiella eller teoretiska problem. Det finns handfasta mättekniska problem och de praktiska 

möjligheterna att ta fram information handlar i grunden om hur exakt de enskilda medarbetarnas 

tid redovisas. 



När det gäller kostnader för vissa prestationstyper, det kan handla t.ex. om hur mycket staten 

lägger ned på utbildning eller på ekonomiadministrativ verksamhet, är bilden svårare. Den går 

inte direkt att hämta från redovisningssystemen. Även om alla enskilda myndigheter hade en 

fungerande tidsredovisning, kan skärningen på olika prestationstyper variera. Ett visst projekt kan 

t.ex. ha inslag av utbildning utan att projektet i redovisningssystemet beskrivs i sådana termer. 

I de sammanhang där denna form av information om kostnader för en viss prestationstyp 

behöver tas fram torde det därför förutsätta särskilda kartläggningsinsatser för att få fram denna 

information. 

Hur mycket staten satsar i förhållande till ett visst mål 

I många sammanhang har det efterlysts information om hur mycket staten satsar på en viss 

verksamhet i syfte att nå ett visst mål. Det är teoretiskt möjligt att föreställa sig att alla statens 

kostnader fördelas på olika mål. Två grundläggande begränsningar finns med sådana fördelningar. 

Enskilda prestationer och kostnader för dessa kan hänföras inte bara till ett utan till flera politikområden. 

Problemet kan hanteras genom olika fördelningar. Osäkerhet kommer dock alltid att 

vidlåda alla kostnadsaggregeringar. Just frågan om olika nycklar för kostnadsfördelning kan i 

grunden dessutom vara politiskt kontroversiell. 

Målstrukturer varierar över tiden beroende på hur de samhälleliga problemen uppfattas. Målstrukturen 

är i grunden en, åtminstone delvis, politisk fråga. Om en åtgärd i första hand skall ses 

som syftande mot Y-målet eller X-målet, kan vara föremål för olika bedömningar. 

Dessa begränsningar förklarar säkert till väsentlig del varför det upplevs som förenat med så 

stora svårigheter att svara på frågor efter mallen ”hur mycket lägger vi egentligen ned för att öka 

den kulturella delaktigheten eller minska barnolycksfall?”. 

Det betyder inte att dessa frågor är omöjliga att besvara. Dock måste det accepteras att det alltid 

kommer att vara förenat med krav på situationsspecifika definitioner för att ta fram sådan information, 

och att relativt stor osäkerhet kommer att vidlåda denna information. 

Just sådana analyser är därför också något som revisionen kan göra. Det ter sig relevant att 

någon faktiskt kan visa hur mycket som läggs av statliga resurser för en viss verksamhet som 

syftar till att nå ett mål – eller i någon annan skärning – som är intressant för riksdagen och kanske 

delar av allmänheten. Revisionen har här också andra möjligheter än nästan någon annan 

kunskapsproducent att få fram sådan information – naturligtvis med begränsningar som avser 

kommunerna.

Kostnader för statens insatser i förhållande till 

måluppfyllelse 

Diskussionen om kostnader versus resultat har också gällt att det borde vara möjligt att tala om 

vad måluppfyllelsen kostar. Frågan kan vara: Vad får vi ut av de 5 miljarder som satsats för att 

uppnå ett visst mål? 

I själva verket har en av de grundläggande svårigheterna med denna tankegång att göra med den 

mera generella effektproblematik som diskuteras tidigare. Vi har tidigare betonat att svårigheterna 

att ta reda på effekterna, åtminstone praktiskt sett, beror på sådana faktorer som den statliga 

insatsens omfattning, hur sammansatt den är, dess tidsförlopp och komplexiteten i det fenomen 

som skall påverkas och också hur långt bort i effektkedjan målen satts. Många statliga insatser 

som syftar till vissa mål passerar gränsen för det utvärderingsbara i den meningen att vi inte kan 

ange vilka effekter insatserna haft. Även om vi bortser från problemet med kostnadssidan – som 

är nog så allvarligt – så har vi alltså svårigheter med att få fram information om effekterna. 

Den andra svårigheten handlar om att kostnaderna för många interventioner framför allt uppstår 

på andra håll i samhället än inom staten, de syns alltså inte som kostnader inom staten. Att ställa 

”statens kostnader” i förhållande till vad man får ut i form av (positiva) effekter ute i samhället 

uttrycker en brist på symmetri. 

Statens kostnader kan vara små, när det t.ex. gäller normer för husbyggande, men kostnaderna 

som drabbar dem som bygger och/eller boende och lokalnyttjare kan vara stora. När statliga 

insatser diskuteras från ett kostnadsperspektiv är det alltså oftast viktigare med att föra in detta 

slag av kostnader, och kostnader för olika negativa bieffekter, i kalkylen. 

Även analysen av sådana kostnader handlar därför i hög grad om kausala antaganden som också 

är situationsspecifika. Det är alltså en typ av kunskap som revisionen kan bidra med. 

Till sist: Effektstudiernas relevans för framtida beslut? 

Något i förbigående konstaterades i samband med diskussionen om experimentella uppläggningar 

och tidsserieanalyser att vi inte får veta varför en viss förändring uppstått. Lite annorlunda 

tedde sig dock bilden både vad gällde det vi kallade falsifieringsmetoden och när programteorin 

används för utvärdering. 

Detta påstående har dock vittgående konsekvenser. Vi tänker oss nu att vi – i likhet med vad 

Candides berömda lärare anser – lever i den bästa av världar. Riksdagen fattar ett beslut om att 

satsa 3 miljarder på att rätta till något missförhållande och att skickliga utvärderare i efterhand 

konstaterar att detta har lett till effekten 418, i stället för effekten 284 som var målet. I denna värld 

har utvärderarna klarat av alla de vanskligheter som här berörts. Utvärderarna kan alltså inte bara 



ange det precisa utfallet av interventionen och kostnaderna härför utan kan också göra det med 

stor tillförlitlighet. 

Allt är alltså bra – om vi ser på utvärderingen som ett betyg över insatsen. Vid den efterföljande 

debatten framhålls dock att även om det är gott och väl att målet nåtts för den första satsningen 

borde nu – med tanke på de goda erfarenheterna – hela problemet lösas. Problemet som helhet 

kan nämligen betraktas som löst om effekten 1000 uppnås. Den promemoria som upprättas 

inom Regeringskansliet visar på kostnaden för varje enskild effektenhet (7 177 033 kronor) och 

sluter sig därför till att en satsning på 4 177 miljoner under en fyraårsperiod kommer att leda till 

att problemet kan lösas – eftersom man då kommer att nå totalt 1000 effektenheter. 

Det fiktiva, och övertydliga, exemplet illustrerar problemet med användning av information om 

sambandet mellan en viss intervention – kostnaderna för den – och dess effekter. Sambandet 

mellan interventionen och effekterna avgjordes av en rad faktorer, det kan handla om priser (tänk 

på energiexemplen), attitydförändringar, teknikutveckling, massmedial uppmärksamhet etc. Om 

vi inte vet styrkan av dessa faktorer och samspelet mellan dem liksom samspelet mellan dem 

och den statliga interventionen så har vi svårt att dra några som helst slutsatser om vad de 4,2 

miljarderna kommer att ge i framtiden. För att kunna resonera om vilka effekter en motsvarande 

satsning kan få i framtiden måste vi alltså veta varför de 3 miljarderna i förfluten tid fick den effekt 

de nu fick. Det handlar om något som vi kan tala om som den förklarande mekanismen eller 

kontexten. 

Detta problem kan också beskrivas som ett generaliserbarhetsproblem. Om vi skall kunna använda 

kunskap från enskilda utvärderingar för framtida beslutsfattande måste vi ha en kunskap 

som gör att vi kan överföra kunskapen om effekterna från det enskilda fallet till framtida situationer 

vars kontext kan vara annorlunda. 

Betydelsen av detta beror förstås på vad kunskapen skall användas till.

5. IMPLIKATIONER FÖR REVISIONEN 

De föregående kapitlen har försökt skapa en slags ram med vars hjälp vi nu kan diskutera hur 

effektivitetsrevisionen skall hantera frågan om effekter och kostnader. 

Påstående 1: Effektivitetsrevisionen granskar statlig verksamhet och 

inte måluppfyllelsen som sådan 

Revisionen har, principiellt sett, inga särskilda svårigheter att uttala sig om huruvida mål som 

uttryckts i form av förändringar av olika tillstånd i samhället uppnåtts. Som påpekats finns en 

omfattande statistik både inom ramen för statistikproduktionen som sådan och sådan som 

genereras inom ramen för olika administrativa system. 

Svårigheter här kan i praktiken finnas, det är t.ex. inte alldeles lätt att operationalisera målet om 

”social och ekonomisk utjämning” av rekryteringen till högre studier. Det är självklart inte så att 

vi kan jämföra all utbildning på en viss nivå med all utbildning på motsvarande nivå för 10, 20 

eller 40 år sedan. Utbildningens sociala roll har förändrats och utredaren eller forskaren som vill 

fokusera på utbildningar som har samma sociala funktion som akademisk utbildning i allmänhet 

hade 1970 måste välja enbart vissa utbildningar i dag. 

Sådana jämförelseproblem möter vi ständigt när det görs jämförelser över tiden. Det kan också 

gälla sådant som vi synbarligen uppfattar som ganska ”fast”, t.ex. kunskaper i matematik. 

Detta slag av svårigheter gör att det tidigare påståendet om att det principiellt sett inte fanns 

några särskilda svårigheter att beskriva en viss utveckling i förhållande till mål i praktiken många 

gånger får modifieras. Men allt detta handlar i grunden om något annat än frågan om (yttre) 

effekter. Måluppfyllelsen säger ingenting om den bedrivna verksamheten, om den var bra eller 

dåligt genomförd eller om den var rätt eller fel tänkt. 

Men, kan det då spörjas, är inte måluppfyllelsen intressant för politikerna? Självklart är den det, 

eftersom de engagerat sig på ett område – och t.o.m. talat om vad man anser vara ett önskvärt 

tillstånd – får man anta att politikerna är intresserade av ”hur det går”. Men att leverera statistik 

om utvecklingen av centrala variabler är inte en uppgift för ett granskande organ, det är en fråga 

om produktion av statistik. 

IMPLIKATIONER FÖR REVISIONEN 67

68 IMPLIKATIONER FÖR REVISIONEN 

Men, är inte bristande måluppfyllelse viktig därför att den indikerar ett problem? Om riksdagen 

fastställt ett mål och detta inte alls uppnås bör det väl vara en intressant verksamhet för revisionen 

att granska. Jo, det kan det säkert vara. Men då handlar det om bristande måluppfyllelse som 

indikator på vad som är ”granskningsintressant”. 

Oavsett hur vi väljer vad som skall granskas är det dock själva verksamheten som skall granskas, 

därför säger ett konstaterande av bristande måluppfyllelse ingenting om hur effektiv verksamheten 

är. En granskning kan möjligen ha detta som utgångspunkt men det kan aldrig vara resultatet 

av en granskning. 

Innan vi går vidare: Än en gång bör det påpekas, att det vi talar om här, är mål för förlopp ”ute i 

samhället”. Om vi diskuterar ett mål som gäller prestationer blir situationen en annan. Kausalitetsproblemet 

föreligger även här. Men lite förenklat uttryckt – myndigheten äger sina prestationer. 

En ökning av en myndighets output, t.ex. i form av publicerade rapporter, har att göra med 

saker som hänt i myndigheten i fråga. Alla påverkande faktorer har visserligen inte myndigheten 

kontroll över, men tillräckligt mycket för att problematiken är en annan när det gäller mål som 

gäller prestationer än de mål vi diskuterat här. 

Påstående 2: Revisionen måste ta reda på orsakerna till att det inte 

blev effekter för att klargöra vem som rådde över orsakerna 

Även om vi kan säkerställa att en viss statlig verksamhet gett upphov – eller inte gett upphov – till 

vissa effekter kvarstår frågan vad detta betyder i ett revisionellt perspektiv. 

Om vi kommer fram till, och vi bortser nu från olika svårigheter, att en verksamhet fått avsedda 

effekter kan vi rimligen sluta oss till att det är sannolikt att den är teoretiskt hållbar och dessutom 

rimligt genomförd. Detta hindrar inte att verksamheten bör granskas, men kanske då inte från 

detta effektperspektiv. Det förhållandet att verksamheten fått avsedda effekter säger t.ex. ingenting 

om graden av rättssäkerhet i verksamheten eller att det kanske finns möjligheter att förbilliga 

administrationen av den. 

Givet vårt effektperspektiv går vi i stället över till det motsatta fallet. Verksamheten förefaller 

inte att ha lett till avsedda effekter eller i vart fall inte alls i den omfattning som verkar rimligt i 

förhållande till de insatser som gjorts. Att hitta förklaringen till detta torde vara betydelsefullt för 

varje utvärderare som är inriktad på att analysera effekter. Om det inte går att förklara varför effekterna 

uteblev går det inte heller att säga något om vad som bör göras i framtiden. Även om vi vet 

att en intervention lett till vissa effekter vet vi således inte vad som händer om interventionen – i 

nästa omgång så att säga – blir dubbelt så omfattande. Vi vet – brutalt uttryckt – inte om rådet 

eller rekommendationen bör vara ”sluta satsa” eller ”satsa dubbelt så mycket”.

Vi kan på ett principiellt plan tänka oss ett antal olika förklaringar till att en intervention misslyckas. 

Om vi ser på den huvudgrupp av förklaringar som vi talat om som genomförandemisslyckanden 

pekar Rossi, Freeman & Lipsey i den i nya upplagor ständigt utgivna Evaluation – A Systematic 

Approach på tre underkategorier (1999:215 f). 

• No intervention, or not enough, is delivered. 

• The wrong intervention is delivered. 

• The intervention is understandardized or uncontrolled and 

varies across the target population. 

I praktiken kan vi hitta exempel på alla dessa tre företeelser. Kühlhorn pekade på detta i en utvärdering 

av ett försök med intensifierad övervakning av dömda. Inom ramen för denna genomfördes 

en rad aktiviteter för att möjliggöra en sådan intensifierad övervakning, t.ex. utbildning 

av personal. Förberedelserna var dock så omfattande att det inte fanns kvar några pengar för att 

genomföra själva verksamheten – den intensifierade övervakningen. 25 

Vi kan också hitta exempel på att den intervention som slutgiltigt levererats är en annan än den 

avsedda. Slutligen finns det många exempel på att interventionen förändras, av olika mellanled, 

innan den på något sätt träffar ”slutanvändarna”. 

Rossis et al tre underkategorier går förstås att beskriva också på andra sätt. Det handlar om att 

något kan ha gått fel vad gäller den input som tillförts utföraren men också i den output som 

kommer ut. Och om det funnits tillräckligt med input men blivit fel output får vi rimligen söka 

orsakerna i den mellanliggande omvandlingsprocessen. 

Den andra huvudgruppen av förklaringar gäller alltså felaktigheter i interventionsteorin. Dessa går 

att beskriva i termer av de olika grupper av antaganden som den kausala processen byggde på (se 

tidigare avsnitt, sid 41-42). Antagandena kan gälla själva det önskvärda handlandets effekter på de 

fysiska, biologiska förhållanden man vill påverka. En mycket effektiv lagstiftning – i den meningen 

att företag eller enskilda följer ett visst förbud eller ett påbud – är ju ineffektivt i förhållande till 

det yttersta syftet (t.ex. global warming) om det underliggande naturvetenskapliga antagandet 

var felaktigt. Det kan också handla om de två andra grupperna av antaganden, vad som gör att 

individer eller organisationer genomför olika handlingar och hur påverkansfaktorerna utvecklas. 

Den gjorda insatsen kan dock vara riktigt tänkt, m.a.o. är olika antaganden rimliga i förhållande 

till aktuell kunskap. Men de insatser som görs understiger en viss kritisk nivå. 

25 Exemplet är refererat i Furubo 1994. 



Förklaringar till ”icke-effekter” är, som påpekats, viktiga för alla som sysslar med att analysera 

effekterna. För revisionen är den dock ett nödvändigt steg på vägen mot vem-frågan. Om vi inte 

vet hur de uteblivna effekterna kan förklaras kan vi inte heller fördela ansvaret. Svaret på vemfrågan 

förutsätter att vi har svaret på vad-frågan, det är möjligt att tala om att en beslutsfattare 

har ansvar för ett misslyckande enbart om denna på något sätt råder över den faktor som orsakat 

misslyckandet. 

Påstående 3: Revisionen måste (oftast) stanna vid näraliggande 

effekter 

Genom de resonemang vi förde i kapitel 3 och 4 har vi visat att osäkerheten ökar ju längre fram 

vi går i olika effektkedjor. 

Ett viktigt påpekande skall dock göras. Vi kan inte sällan uttala oss med stor säkerhet om ett 

tekniskt eller naturvetenskapligt antagande mellan steg långt fram i effektkedjan, t.ex. om huruvida 

avkalkning av sjöar leder till ett förändrat pH-värde. Detsamma gäller effekter av solande. 

När vi, i en slags geografiska termer, talar om längre bort i effektkedjan handlar det om hur långt 

vi kan komma när vi har den statliga interventionen som startpunkt och från denna går fram i 

effektkedjan. 

En revision bör nog därför ha som en grundhållning att det inte är rimligt att den skall försöka 

uttala sig om långsiktiga effekter av komplexa interventioner, med de krav på tillförlitlighet och 

precision som måste gälla för revisionen. Detta betyder självklart inte att denna typ av frågor inte 

bör ställas, men de bör ställas av andra. Studier av långsiktiga effekter även av mycket komplexa 

interventioner bör självfallet göras i olika forskningssammanhang där syftet kan vara långsiktig 

kunskapsuppbyggnad och ökad förståelse för olika skeenden. Sådana studier ger oss ökad 

kunskap om varför individer och organisationer agerar på ett visst sätt och kan därmed vara av 

stor betydelse när olika framtida politiska handlingsalternativ bedöms. 

De effekter revisionen kan uttala sig om är därför oftast sådana som kan föras till de tidiga stegen 

i effektkedjan. Uppmärksammandet av en viss information som spridits av en statlig myndighet 

går t.ex. tämligen lätt att mäta. Detta kan då användas som en indikator på att informationen nått 

ut. Anledningen till att vi kan anse att uppmärksammandet, eller möjligen kunskapsförändringar, 

indikerar en framgång för en informationsverksamhet som t.ex. syftar till beteendeförändringar 

är att vi antar ett kausalt samband mellan t.ex. kunskap och vissa beteenden. 

Problemet med detta har beskrivits i det föregående. Det ligger nära till hands att granskaren 

utgår från samma antaganden om kausaliteter som de som själva verksamheten baserades på. 

Om dessa antaganden är felaktiga kan vi tala om en falsk indikator. 

En verksamhet kan alltså berömmas, men berömmet bygger på felaktiga antaganden om kausala 

samband.

När revisionen därför bestämmer sig för att använda en indikator av detta slag – eller en prestationsnära 

effekt – så måste revisionen utgå från en egen föreställningsram om de kausala relationerna 

på området i fråga. Det måste alltså från tillgänglig och ”bästa möjliga” kunskap göras 

troligt att den effekt som mäts faktiskt leder framåt i effektkedjdan. 

Påstående 4: När revisionen arbetar med effekter måste den ha en 

egen interventionsteori 

I diskussionen i kapitel 3 berördes i flera sammanhang s.k. interventions- eller programteorier. 

Det kan sägas att vid sidan av diskussionen om evidens har frågan om sådana teorier kanske 

varit det som dominerat diskussionen om utvärdering det senaste decenniet. 

Det framgick redan i diskussionen om föregående påstående och vad som där skrevs om falska 

indikatorer att denna fråga inte är oviktig för revisionen. Här skall två aspekter på revisionens 

förhållande till interventionsteorier lyftas fram. 

Den första aspekten gäller just att revisionen, när den väljer att granska näraliggande effekter, 

alltid utgår från en egen interventionsteori gällande den granskade företeelsen. I själva verket är 

detta mycket tydligt i ett antal av våra rapporter. Om vi väljer att granska något därför att vi tror 

att det har betydelse för uppnåendet av ett mål har vi självklart en föreställning om de kausala 

sambanden. 

Det som dock kanske är viktigare för revisionen än för många andra analytiker, givet den syn 

som ligger i botten för denna framställning, är att revisionen är mycket explicit i sin framställning 

av dessa underliggande kausala antaganden. Revisionen måste göra troligt att dess egen 

programteori avspeglar bästa möjliga kunskap – detta är ett viktigt kvalitetskrav på revisionens 

granskningar. 

Den andra aspekten gäller ett grundläggande problem med interventionsteorier. Sådana teorier 

handlar om relationen mellan något som görs och något som avses inträffa till följd av det som 

görs (programmet/interventionen). Mål spelar därför en stor roll för olika interventionsteorier. 

I samband med påstående 8 utvecklas några synpunkter på frågan om mål. Här skall vi bara ta 

upp det förhållandet att en verksamhet kan ha olika mål – även om vi bara håller oss till de officiella 

– och att dessa kan föranleda olika interventionsteorier. 

Problemet gäller också att mål formuleras i en viss kontext och i en viss politisk miljö, själva 

verksamheten kan ha än mera grundläggande mål än de som kommer att utgöra den lämpliga 

förpackningen i en viss situation. 

Detta har ställs på sin spets i flera sammanhang. När Nixon som president försökte lägga ned 

Head Start, fortfarande ett betydelsefullt federalt program, skedde det mot bakgrund av att en 



omfattande utvärdering gjorts av välrenommerade forskare. Utvärderingen visade att Head Start 

var ett misslyckande. Utvärderingen ledde dock till en omfattande debatt, som t.o.m. får ses 

som ett viktigt inslag i amerikansk utvärderingshistoria. Det framhölls i denna debatt att utvärderingen 

av Head Start hade gjorts i förhållande till de mål kongressen ställt upp. Den omfattande 

diskussionen om utvärderingen och om själva programmet visade på att rader av aktörer hade 

andra mål än dessa officiella. Head Start kunde bedömas vara ett bra program – men i förhållande 

till andra mål än de kongressen från början angett. 

Samma problem aktualiseras av evidensdiskussionen. Även stark evidens för att något inte fungerat 

som det var tänkt i förhållande till de avsedda målen kan problematiseras just därför att 

målbilden många gånger – helt legitimt och rimligt – förändras eller, redan från början, är mångskiftande. 

Head Start visar därmed också att det finns en maktdimension i denna diskussion, 

det handlar om huruvida ”makthavarens” mål skall vara ensamt bestämmande för värderingen 

av en insats. 

Påstående 5: Revisionens uttalanden om en granskad verksamhet 

måste bygga på att just denna har granskats 

Påståendet kan verka självklart, hur skall man kunna uttala sig om en verksamhet utan att studera 

just denna? Emellertid kan det ibland vara möjligt att med stor säkerhet konstatera att en 

intervention som genomförts inte kan fungera på avsett sätt. Det kan finnas rader av tidigare 

empiriska studier av just detta slag av interventioner. Det kan också finnas en teoribildning som 

klargör att verksamheten bygger på icke teoretiskt hållbara antaganden. 

En ytterligare aspekt på programteorin är, som berörts tidigare, att denna också kan användas 

som granskningsmetod. Om vi accepterar tanken att misslyckande i offentlig verksamhet kan 

förklaras antingen av att det är fråga om teorifel eller genomförandefel så skulle man kunna 

hävda ungefär följande: Man bör börja med att granska den underliggande teorin för att se om 

programmet över huvud taget har förutsättningar att leda till effekter. Och om vi redan har sett 

att det inte har det kan man undersöka den teoretiska hållbarheten innan man börjar ”gräva i” 

själva genomförandet. Annorlunda uttryckt innebär resonemanget att revisionen kan använda 

just studier av programteorin för att granska olika verksamheter. 

Även om detta i princip skulle kunna vara möjligt är det lätt att komma med invändningar. Den 

första invändningen är att denna typ av granskningar alldeles uppenbart skulle komma att granska 

”politiken” snarare än dess genomförande. Den andra invändningen är att den bygger på en 

slags instrumentell syn på politiken – en ingenjörsmodell som ser målen som politiska och själva 

medelsvalet som tekniskt eller vetenskapligt. Den tredje invändningen är att en revision bedriven 

efter sådana linjer skulle uppfattas som alltför naiv i sin uppfattning om politikens villkor.

Ett ytterligare invändning är att det sällan är meningsfullt att enbart se på effekterna av en intervention. 

Vi vill också veta mera om interventionen. Även en intervention som är ”omöjlig” kan 

ju t.ex. genomföras mer eller mindre bra. Det finns alltså en rad andra viktiga aspekter utöver de 

”effektaspekter” som tas upp i denna skrift. 

Påstående 6: Experimentella uppläggningar har begränsad 

användbarhet för revisionen 

Sedan 1960-talet har en diskussion förts om möjligheterna att få kunskap om effekterna skall vara 

styrande för politikens utformning. En berömd företrädare för denna uppfattning var Campbell 

som också gett namn åt Campbell Collaboration. Campbells normativa ståndpunkt var att politik 

skulle ordnas så att den gick att utvärdera genom experimentella uppläggningar. 

Ståndpunkten har, som också framgått tidigare, fått en renässans genom den s.k. evidens- 

rörelsen som betonar att politiken skall vara evidensbaserad. Det är en ståndpunkt som har 

betydande implikationer och som grundas på en syn på vad politik är som långt ifrån är fri från 

underliggande värdepremisser. Detta skall inte diskuteras här. 

Det finns dock anledning att påpeka att ett sådant synsätt lätt får ett mycket konserverande drag. 

Det är ju förändringarna – de nya programmen – som kan utsättas för dessa krav. Intill den 

punkten vi har kunnat konstruera nya interventioner, som vi kan testa genom experiment, har vi 

alltså svårt att göra någonting alls. 

Det centrala här är dock egentligen inte den normativa frågan. Det är i stället ett avsevärt mera 

faktiskt förhållande. Den som bedömer befintlig statlig verksamhet hamnar förstås i en omöjlig 

position om man bara kan bedöma verksamheter som redan i förväg är ordnade på ett sätt som 

gör att de kan studeras genom experimentella uppläggningar. En revision som skulle inta en 

sådan ståndpunkt skulle möjligen befinna sig i en situation där man faktiskt inte skulle kunna 

granska särskilt mycket. När det gäller det som redan görs, det faktiskt existerande, är det så att 

säga redan för sent. Och om revisionen just skall granska det som görs kan man därmed inte 

granska någonting. Det skulle alltså innebära ett slags ”moment 22-situation”. 

Kravet att granska befintlig verksamhet innebär därför att revisionen i princip har svårt att applicera 

experimentella uppläggningar i sitt granskningsarbete. Undantag kan tänkas från denna 

princip. Vi kan t.ex. tänka oss att revisionen anser att det är viktigt att inom ett visst område använda 

experiment för att öka kunskapen om olika interventioner. För att kunna påvisa riktigheten 

i sin ståndpunkt kan revisionen i detta fall välja att genom egna studier påvisa möjligheterna att 

genomföra sådana uppläggningar. 

Vad gäller övriga utvärderingsuppläggningar är det dock inte möjligt att på principiella grunder 

– som alltså gäller revisionens grundläggande roll – inta en avvisande ståndpunkt. Här måste i 



stället den fråga som ställs vara följande: Kan vi med användande av en viss specifik metod, eller 

ett antal metoder, besvara de frågor vi ställer med tillräckliga krav på tillförlitlighet? Det är alltså 

mycket högt ställda krav på den information som revisionen tar fram. Men gäller inte dessa krav 

all kunskap som tas fram om statlig verksamhet? 

Svaret på den frågan är nej. Kraven på kunskap beror på hur den är tänkt att användas. Om syftet 

är att t.ex. använda kunskapen om en viss informationsinsats på folkhälsoområdet för att långsiktigt 

bygga upp kunskap om hur hälsoinformation kan användas är kraven andra. I en sådan 

situation är kanske själva poängen att man konstaterar att verksamheten har gett upphov till ett 

antal frågor som det måste forskas mera om. 

Syftet kan vara att inom ramen för en viss policy utveckla en professionell praxis. I en verksamhet 

möter man t.ex. klienter. Det kan finnas ett stort värde i att studera hur bemötandet går till, vad 

som är svårt för personalen och i vilka situationer förutfattade meningar blir felaktigt styrande 

etc. Detta slag av professionell utveckling kan givetvis vara viktig och det kan ske i studier som är 

inriktade på att skapa underlag för diskussion och samtal snarare än att med stor tillförlitlighet 

uttala sig om vilken ”samtalsmodell” som ger bäst effekter. 

Det vi talar om som utvärdering kan alltså – som tidigare framhållits – ha en rad olika syften, och 

dessa andra syften kan leda till andra krav än de som jag menar bör gälla för revisionen. 

Revisionens ”accountability-perspektiv” innebär också att en tidsfaktor förs in. Mycket av det 

staten gör ser vi effekterna av först på mycket lång sikt. Det blir orimligt att tala om ett ord som 

ansvar om det inte handlar om sådant som ”dagens aktörer” med någon rimlig avgränsning har 

haft rådighet över. 

Uppenbarligen är analyser av skolsystemets långsiktiga utveckling och de effekter som inträffar 

många år efter t.ex. en reform betydelsefulla i en rad avseenden. Bland annat kan analyser som 

pekar på en rad strategiska misstag under 1950- och 1960-talen ha betydelse för många människors 

uppfattning om vem man skall skylla olika nu befintliga problem på. 26 Men det kan knappast 

vara revisionens uppgift att svara för sådana analyser, ofta finns ju varken organisationerna eller 

människorna kvar. 

26 Redan tidsperspektivet i Skolverkets intressanta studie Vad påverkar resultaten i svensk grundskola gör att 

angreppssättet skulle vara tveksamt i ett revisionellt sammanhang.

Påstående 7: Revisionens granskning syftar till att bedöma det 

enskilda fallet 

För effektivitetsrevisionen handlar det om att bedöma det enskilda fallet – det kan handla om en 

myndighet, en verksamhet, ett åtagande eller något annat. Poängen är dock att det man säger 

gäller just detta objekt. 

I många sammanhang ses då som ett stort problem att utvärderingar inte är en verksamhet som 

– om vi är lite vårdslösa – är särskilt kumulativ. Samma sak utvärderas gång på gång utan att det 

byggs upp en kunskapsbas som kan användas i kommande utvärderingar eller vid diskussioner 

om hur framtida interventioner skall utformas. 27 

Det som är ett problem för utvärdering i allmänhet är dock inte ett problem för revisionen. 

Revisionen är inriktad på det enskilda fallet – när vi talar om det bakåtriktade ansvaret handlar 

det alltid om en situation eller ett enskilt fall. Vi vill också ha kunskap för att bedöma om det – i 

detta enskilda fall – gått bra eller dåligt, vad som eventuellt inte gått bra och i vilken utsträckning 

detta beror på någons (person eller organisation) agerande. 

Om vi i denna process kan bidra till en kunskap som kan användas i andra sammanhang, för att 

t.ex. utveckla teorier om i vilka lägen ett visst styrmedel fungerar, så är det förstås bra. Men vi får 

i så fall se detta som en positiv bieffekt av revisionens verksamhet – det är inte därför revisionen 

finns till. 

En helt annan diskussion gäller, för att undvika missuppfattningar, på vilket sätt t.ex. en delundersökning 

i en granskning kan generaliseras till det ”granskande fallets nivå”. Det handlar då om 

frågor som gäller på vilket sätt vi kan dra generella slutsatser om t.ex. polisverksamhet i hela 

Sverige genom att studera ett urval av individer eller polisiära arbetsställen. 

Det bör också läggas till att det som nu sagts om att det för revisionen handlar om att bedöma 

om det enskilda fallet gått bra eller dåligt och om brister beror på någons agerande inte behöver 

betyda att objektet i granskningen måste vara en organisation, t.ex. myndighet eller en person. 

Självfallet kan det som granskas vara ett avsevärt vidare system. Däremot måste de brister som 

påtalas i en sådan granskning kunna föras tillbaks på t.ex. en myndighets agerande eller underlåtenheter. 

27 

Jag har själv tagit upp detta vid flera tillfällen, t.ex. i OECD Journal on Budgeting för några år sedan och i ett kapitel 

from Studies to Streams (Furubo 2006). 



Påstående 8: Revisionen bedömer en verksamhet i förhållande till 

olika slag av kriterier 

Det är självklart att det inte enbart är mål som kan vara bedömningskriterier. Det kan också 

finnas andra bedömningskriterier som det kan presumeras att riksdagen anser bör gälla i statlig 

verksamhet. Först skall dock något sägas om just mål. Mål är något som någon strävar efter att 

uppnå. Att formulera mål har sedan mycket lång tid varit en väg att ange den grundläggande vilje- 

inriktningen med olika politiska interventioner, alldeles självklart har därför målen en relevans vid 

bedömningen av en verksamhet. 

Vi kan tala om mål i en rad olika avseenden. Det har redan tidigare framgått att mål kan avse 

skeenden på samhällsnivå men också interna förhållanden i en myndighet, t.ex. att personalen 

skall ha en viss kompetens eller krav på myndighetens prestationer. Här behandlas dock mål som 

gäller vad man vill uppnå ”ute i samhället”. 

När det gäller att använda mål som bedömningskriterier ställs dock revisionen inför olika svårigheter. 

Vi skall därför börja med att peka på några problem som gäller revisionens användning av 

målen som bedömningskriterier av statliga verksamheter. 28 

• Många mål uttrycker normativa föreställningar om det ”goda samhället”. Ibland uttrycks 

dessa föreställningar mera vagt men ibland mycket precist. Oavsett vilket är dock själva 

värdet med att uttrycka sådana föreställningar om framtiden att vissa på i vilken riktning man 

vill att samhället skall utvecklas. Samtidigt finns det säkert också en insikt om att det ibland 

handlar om problem som samhället alltid kommer att brottas med. Det kommer därför alltid 

att vara möjligt att konstatera att det inte görs tillräckligt för att förverkliga dessa mål. Att 

bedöma en statlig verksamhet utifrån sådana mål innebär därmed att revisionen utgår från 

en slags ”perfektionsnorm”. Den bristande måluppfyllelsen kan konstateras även i de fall de 

konkreta verksamheterna är synnerligen väl genomförda. Revisionen kommer därför alltid 

att kunna konstatera en diskrepans mellan vad som görs och vad som borde göras när den 

bedömer statlig verksamhet i perspektiv av dessa mål. 

Många politiker kan vara mycket medvetna om att dessa mål är uttryck för långsiktiga 

strävanden. De kan i stället anses viktiga för att markera en frågas vikt och legitimera t.ex. 

lagstiftning och ytterligare resurser. Målen kan därmed användas som ett medel för att påverka 

framtida prioriteringar. Dessa prioriteringar är dock i grunden politiska till sin karaktär. 

28 Sammanhanget innebär alltså en avgränsning, en mera allmän diskussion om målens roll i olika politiska och 

administrativa processer fördes dock av Styrutredningen 2007: 177–189, 254–258.

• Riksdagen kan välja att uttala sig om mål som är olika långt ned i mål–medel-hierarkin. Om 

målet betraktas som oomkullrunkeliga utgångspunkter som inte får sättas i fråga av revisionen 

så kommer revisionsutrymmet att variera från tid till annan och från område till område. 

Detta ter sig problematiskt. Ett alternativt förhållningssätt är därför att revisionen försöker 

skilja mellan mål av olika politisk signifikans – vilket förutsätter en mycket kvalificerad analys 

av den politiska signifikansen. 

• En alltför stark fokusering på målen inom revisionen kan innebära att viktiga gransknings- 

frågor exkluderas. Målen är ett sätt att beskriva politiken som den politiska majoriteten enats 

om. De behöver därför inte avspegla syften bland alla dem, t.ex. partier, som utgör denna 

majoritet. Olika syften kan ha funnits och kompromissen har gällt just målen, politikbeskrivningen, 

snarare än själva verksamheten. Och de grupperingar inom politiken som kanske 

t.o.m. har helt andra uppfattningar om verksamheten – eller sättet att beskriva den – kan 

konstatera att en revision som bedömer verksamhetens effekter i förhållande till målen har 

exkluderat det som de anser vara centrala aspekter för en bedömning av politiken. Målfokusering 

leder till att vi väljer att fokusera på vissa former av effekter, och kan därför innebära 

att vi kommer att granska verksamheter på ett mycket partiellt sätt. 

För en revision finns här också särskilda problem. Det har sedan mer än tio år förts en debatt, 

som i hög grad förknippas med Power, kring just det förhållandet att revision och också 

mera generella utvärderingskrav lätt bidrar till vissa former av information som passar 

granskare. Kraven på en sådan granskningsbar information kan därmed också leda till krav på hur 

politiken skall formuleras. De berömda SMART-kriterierna är ett tydligt fall av detta. 

• Till dessa tre punkter kan läggas en fjärde som varje form av utvärdering som har mera 

övergripande mål som utgångspunkt konfronteras med. I många utvärderingar, som har 

en sådan utgångspunkt, konstateras snabbt att det är nödvändigt att använda effekter som 

inträffar tidigare i den tänkta effektkedjan som indikatorer. Ett konstaterande i en sådan utvärdering 

av att en verksamhet är framgångsrik är dock, som tidigare påpekats, enbart korrekt 

givet att det tänkta kausala sambandet mellan det som används som en indikator och det 

längre fram liggande målet är korrekt. 

Dessa svårigheter illustrerar att målen är viktiga vid formandet av revisionens bedömningskriterier. 

Men de visar också att det inte är oproblematiskt att omvandla politiska mål till revisionella 

kriterier. 

Och i det motsatta fallet, där vi har svårt att hitta målet, måste vi självklart ändå kunna bedöma 

en verksamhet. Det finns därför anledning att också diskutera andra bedömningskriterier. 

Intentionerna kan härledas genom att man går från det konkreta, t.ex. en viss författningsförändring, 

och försöker blottlägga avsikten, vad det är man vill uppnå. Genom själva åtgärden, eller i 



detta fall snarast beslutet om åtgärden, kan vi tolka ut avsikten. Ett beslut i riksdagen att ge bidrag 

till kommunerna för att stimulera dessa till antimobbingsinsatser kan utan större svårighet 

tolkas som en ambition att minska frekvensen av mobbning eller att motverka en tänkbar ökning 

av mobbning. Ett mål, oavsett hur detta formulerats, torde här inte skapa större klarhet om vad 

riksdagens vill med sitt beslut än vad som redan kan härledas från beslutet om själva bidraget. 

Utöver detta slag av bedömningskriterier, som också gäller något specifikt, finns också ett antal 

mera generella krav fastställda av riksdagen. Riksdagen har t.ex. genom förvaltningslagen 

meddelat vissa krav som gäller handläggning av förvaltningsärenden. Och i budgetlagen finns 

vissa allmänna krav på all statlig verksamhet. Andra lagar har krav som har bäring på personalfrågor 

etc. 

Fram tills nu har vi dock rört oss med bedömningskriterier som kan härledas från beslut i riksdagen. 

Det finns emellertid också bedömningskriterier som bygger på vad som kan beskrivas 

som en dubbel presumtion. Revisionen måste rimligen utgå från att riksdagen för sin del utgår 

från att regeringen, och dess förvaltning, följer ett antal olika etiska och yrkesmässiga normer. 

Här är det alltså fråga om krav som vanligen inte omnämns i olika beslutsdokument. 

I den revisionella processen kan därför blickarna vändas mot någon av dessa tre kategorier: 

Grundläggande etiska normer. Det finns en rad normer i samhället både av mer generell karaktär 

och av partikulär art som det måste förutsättas att staten också följer, i vissa fall är det t.o.m. så 

att riksdagen angett att de faktiskt skall gälla i samhället i övrigt. De allmänna rättsregler som 

riksdagen beslutat skall gälla samhällslivet i övrigt får det t.ex. tas för givet att riksdagen anser 

också skall gälla inom staten, t.ex. att löften har en viss giltighet. 

Praxis eller sedvänja. Om t.ex. relationen mellan institutioner och organisationer sedan lång tid 

har präglats av vissa former så kan dessa anses ha lett till vissa berättigade krav på de olika 

parternas uppträdande i denna relation, oavsett om de kodifierats genom direkta beslut och 

formella regler. För att konkretisera detta: Regeringens propositioner innehåller sedan mycket 

lång tid sammanställningar av inkomna remissvar, i de fall ett förslag föregåtts av t.ex. en kommitté 

vars förslag remissbehandlats. Detta är dock inte något som riksdagen särskilt beslutat 

om, t.ex. genom en lag. 29 Det får dock förutsättas att riksdagen därmed kan antas ha ett berättigat 

krav, till följd av denna praxis, att få veta vad remissinstanserna har sagt. 

Inomprofessionella eller yrkesmässiga krav. Det kan antas att riksdagen, och regeringen, utgår från 

att de uppgifter som lämnas till underordnade organ skall fullgöras på bästa möjliga sätt – givet 

de resurser som ställs i anspråk – även om riksdagen eller regeringen inte själva kan ange vad 

29 Däremot är det reglerat att man skall återge Lagrådets synpunkter (3 kap. 1 § RO).

detta innebär. Om t.ex. datasäkerheten i en myndighet granskas så måste detta rimligen ske 

utifrån den kunskap som i olika expertmiljöer finns om risker och hur dessa kan hanteras. 

Användandet av detta slag av bedömningsgrunder ställer dock revisionen inför olika utmaningar. 

På vissa områden är de relevanta expertstrukturerna väl definierade och avgränsade, på andra 

områden är inte detta fallet. 

Rent praktiskt är det också i det senare fallet som riskerna är störst att revisionen börjar uppfinna 

sina egna normer. Är oenigheten stor bland professionella bedömare är det lätt att revisorn själv 

agerar domare mellan olika ståndpunkter. 

Påstående 9: Revisionen kan sällan uttala sig om kostnaderna 

för att uppnå en viss längre bort liggande effekt eller en viss 

måluppfyllelse 

Detta påstående är – mot bakgrund av det som sagts i denna skrift – föga överraskande. Om 

vi har svårt att säkerställa effekterna av en intervention kan vi inte veta vad kostnaderna kan 

relateras till. 

Men även i de fall effekterna kan säkerställas kvarstår de problem som vi berört tidigare. Det 

ena problemet gällde svårigheten att avgränsa vilka statliga resurser som faktiskt åtgått. Och det 

andra problemet gällde att det i många sammanhang framstår som orimligt att bara ”räkna in” 

statens kostnader för en viss intervention. 

Påstående 10: Revisionen kan ta fram viktig kostnadsinformation 

och därmed visa på den ”verkliga prislappen” 

Revisionen kan dock göra en viktig insats genom att uttala sig om hur mycket som lagts ned på 

olika verksamheter som har sagts ha vissa syften. Det handlar här om intentioner – verksamheten 

bedrivs för att man vill uppnå något. Huruvida detta sker är en annan sak. Hur mycket 

resurser som har satsats i förhållande till olika mål är dock en viktig information i sig. 

Frågan om ”hur mycket” behöver dock inte ha sin grund i syfte eller mål. Den kan ställas i förhållande 

till andra skärningar. Poängen är här att revisionen har vissa fördelar framför andra 

kunskapsproducenter och har förmodligen lättare att identifiera intressanta skärningar. 


Till sist 


Vi har tidigare berört att det inte finns någon överordnad norm som säger att riksdagen inte 

kan styra inriktningen på ett ganska detaljerat sätt. Tanken med en skarp skiljelinje mellan en 

”politisk” målnivå och en ”administrativ-vetenskaplig” medelsnivå var central i diskussionen i 

början av 1900-talet. Det är knappast en tudelning som självklart skulle accepteras i dag. Vi är i 

dag väl medvetna om att den politiska diskussionen i hög grad kan gälla frågor tidigt i en tänkt 

mål–medel-kedja. 

Det diskretionära utrymmet som utförarna har vid genomförandet av politiken varierar därför 

mellan olika områden och också inom samma område över tid. 

För revisionen har detta flera konsekvenser. En tänkbar konsekvens kan vara att de områden där 

det diskretionära utrymmet är vidast bör vara viktigare för revisionen att granska än de områden 

där detta är mera begränsat. Ett större diskretionärt utrymme betyder ju att utföraren i hög grad 

råder över situationen och har fler valmöjligheter. 

En annan konsekvens är att revisionen också måste problematisera vilket diskretionära befogenheter 

regeringen eller en myndighet har när den kritiseras för att inte t.ex. ha tillämpat ett 

regelverk fullt ut. 

I denna skrift har jag försökt framhålla ett antal viktiga frågor när det gäller att se på statlig verksamhet 

i förhållande till effekter. 

Slutligen, effektivitetsrevision handlar rimligen inte bara om effekter. 

Statlig verksamhet kan självklart studeras från en rad andra utgångspunkter än i avseende på 

sina (yttre) effekter. Det kan t.ex. gälla själva prestationerna – om t.ex. riksdagen anger mål vad 

gäller mängden av och kvaliteten på dessa och kanske i förhållande till en viss kostnad – är det 

rimligen viktigt att veta hur det gått med detta. 

Själva genomförandet av prestationerna kan vara av central betydelse. Om t.ex. ROT-avdragen 

leder till sina effekter är förstås viktigt, men för den som sökt ROT-avdraget är t.ex. tiden det tar 

att få sin ansökan behandlad av stor betydelse, och detta helt oberoende av det vi talat om som 

de yttre effekterna. 

Frågor som gäller kvaliteten i utbildning – för att ta ytterligare ett exempel – kan analyseras 

oberoende av utbildningens effekter på sysselsättning och ekonomisk tillväxt under kommande 

decennier. 

Det finns också uppenbara möjligheter att utveckla tänkandet kring hur revisionen kan hantera 

dessa andra frågor. Några ytterligare exempel:

Implementering kan t.ex. granskas på ett mer eller mindre brett sätt. Perspektivet kan vara den insti- 

tution som var ansvarig för implementeringen av ett visst program. Det innebär att frågor kan 

ställas om administrativa förutsättningar och relationen mellan input och output. Det är dock 

också möjligt att ställa frågor om implementering på ett bredare sätt. Många program bygger 

på att andra aktörer involveras, t.ex. kommuner och olika organisationer. Ett revisionsorgan har 

möjlighet att få tillgång till information om det faktiska genomförandet på ett annat sätt än andra 

utvärderare, och revision har inte heller en uppdragsgivare som kan ha ”vested interests” i programmet. 

Politikens kunskapsförsörjning är en fråga som blir central då politikerna möter en ”ongoing 

stream of evaluative information”. I många länder har vi sett framväxten av komplexa utvärderingssystem. 

Vi kan också observera att kvaliteten på de utvärderingar som görs varierar. Framväxten 

av olika institut och myndigheter med utvärdering som specialitet gör att utvärdering 

börjar bli en kostsam verksamhet inom staten. En utvärdering är också många gånger en viktig 

faktor i själva policyskapandet på många områden. Denna faktor har själv aldrig blivit granskad. 

Inom utvärderingsfältet förs sedan några år en självkritisk diskussion om detta. Leeuw publicerade 

2009 en artikel med den talande rubriken Evaluation:A booming business, but is it added 

value” (Leeuw 2009). Nyligen publicerades också en bok med den, möjligen, provokativa titeln 

”Evaluation, Seeking Truth or Power” (Eliadis, Furubo & Jacob 2011). Utöver sådana inlägg har en 

rad andra studier, med skiftande empirisk grund, pekat på problem som följer av den snabba tillväxten 

av krav på utvärdering och byggandet av olika utvärderingssystem (Dahler-Larsen 2004, 

De Bruijin 2007, Lindgren 2008, Leeuw & Furubo 2008). 

För revisionen är denna diskussion betydelsefull på flera sätt. Den får ofrånkomligen konsekvenser 

för diskussionen om vår egen roll och på vilket sätt vår egen verksamhet kan ha negativa 

sidoeffekter och hur dessa kan minimeras. Den pekar också på vikten av att vi, som granskare, 

förhåller oss till vad som sker i detta vidare utvärderingslandskap. 


BILAGA OM ANSVAR OCH 

ANSVARSUTKRÄVANDE 

Grundläggande innebörd 

Diskussionen om ansvar och ansvarsutkrävande bygger i sin idealtypiska form på en uppdragsgivare 

(P) och en utförare (A) och att P ställer krav på A som denne är skyldig att leva upp till 

och att P har rätt att på något sätt vidta åtgärder som kan vara negativa för A om inte A fullföljt 

dessa krav. 

Redan denna grundform leder till ett antal frågor om den närmare innebörden av denna relation, 

kravens karaktär och giltighet och om hur det skall kontrolleras om kraven följs. Här skall 

inte dessa frågor behandlas mer än mycket summariskt. Vi skall inte heller behandla hur rollen 

mellan P och A uppstått. Vi skall ta för givet att vi talar om en relation som uppstått genom lagar 

eller avtal som på något sätt reglerar över- och underordning. 

Relationens karaktär ger en dubbel innebörd åt ”ansvar”. Ansvar har en framåtriktad dimension 

och kan, som ofta påpekas, därmed översättas med uppgift eller skyldighet. Norstedts synonymordbok 

(2004) anger t.ex. ”sköta om” och ”se till” som synonymer till ansvara. Akademiens ordbok 

ger också exempel på ansvar i denna betydelse. Men ansvar används också i en bakåtriktad 

betydelse. Det handlar om någon form av konsekvenser som kan följa om uppgiften inte utförts, 

att skyldigheten inte fullföljts. Synonymordboken ger här bl.a. alternativen ”bära följderna” och 

”stå till svars”. I diskussionen görs ofta en åtskillnad mellan dessa olika betydelser. 

Samtidigt är sambandet dock mycket tydligt. Det är först om det finns ett ansvar i den framåtriktade 

betydelsen som vi kan anse att någon skall stå till svars eller bära konsekvenserna när skyldigheten 

inte fullföljts eller att den som hade att genomföra den på något sätt felat. Om denna 

normativa utgångspunkt torde nog de flesta vara överens: En första förutsättning för att ansvar 

skall utkrävas är att den som vi utkräver ansvaret av för underlåtelser eller tillkortakommanden 

haft ett uppdrag eller skyldighet. 

I den andra riktningen tänker vi oss också att innebörden av att någon har en skyldighet är att 

den som inte fullföljt sin skyldighet kan drabbas av någon (negativ) konsekvens. Om den som 

fastställt skyldigheten och gett en viss order inte alls bryr sig om vad som händer eller struntar 

i att vidta någon åtgärd när han eller hon får veta att utföraren nonchalerat sin skyldighet så är 

det i längden svårt att tala om en skyldighet. Det sagda innebär att den som ger ett uppdrag 

också måste ha någon form av rätt att besluta om olika konsekvenser. Att P kan ställa krav på A 

BILAGA OM ANSVAR OCH ANSVARSUTKRÄVANDE 83

84 BILAGA OM ANSVAR OCH ANSVARSUTKRÄVANDE 

förutsätter alltså att P på något sätt kan fatta beslut som får negativa konsekvenser för A eller att 

besluta om att något positivt uteblir. 

Så här långt kan det verka ganska klart. Det finns dock en anledning till att den dubbla innebörden 

av ”ansvar” så ofta framhålls i diskussionen om ansvar. Det har att göra med att det ofta 

talas om ansvar i den framåtriktade meningen utan att det som sägs kopplas till tanken på att 

den som gör fel, eller underlåter att göra något, skall drabbas av konsekvenser. 

En företrädare för läkarkåren framhöll för ett par år sedan apropå en undersökning om allmänhetens 

uppfattning om lönerna i olika yrken: ”Vi fattar varje dag en rad beslut. Vi har ett stort 

ansvar som bör synas i lönesättningen.” I ett annat sammanhang talade en lärare om att lärarna 

påverkar de unga människornas hela framtid, ”läraren har ett stort ansvar” framhölls det. Ansvar 

handlar här om att olika grupper har ett stort ansvar i meningen fatta svåra beslut som kräver 

skicklighet och där själva besluten är allvarliga i den meningen att de kan påverka olika skeenden. 

Själva kopplingen till ansvar i betydelsen ”bära konsekvenserna” är åtminstone svag och/eller 

oklar i dessa exempel. 

Dessa exempel visar också att det framåtriktade ansvaret, som vi tänker oss handlar om en uppgift 

eller skyldighet i en mer specifik mening också kan få en mer allmän syftning. Det mer specifika 

ansvaret glider över till ett mer allmänt ansvar vi har såsom tillhöriga en grupp. Det handlar 

om ansvar i en tredje betydelse, som ”fullgörande av moralisk förpliktelse”. Vi talar ofta om 

ansvar i denna mer allmänna mening utan att, får det förmodas, ha någon klar föreställning om 

tänkbara konsekvenser i olika situationer. Den franska adelsfamilj som lär ha myntat, det senare 

bevingade, uttrycket noblesse oblige hade gissningsvis en föreställning om detta framåtriktade 

ansvar, men ansåg förmodligen inte att någon hade rätt att utkräva detta ansvar (åtminstone inte 

i en mer jordisk tillvaro). Det är en betydelse av ordet ansvar som kanske inte heller låg så långt 

från Chomskys föreställningar när han skrev sin 1960-talsskrift om de intellektuellas ansvar (The 

Responsibility of Intellectuals). 

Ibland och även i vardagliga sammanhang är dock båda betydelserna högst närvarande. Chefen 

som inte säger till sin underliggande att ”du får se till att promemorian är färdig på onsdag nästa 

vecka” utan säger ”det är verkligen ditt ansvar att promemorian skickas ut senast på onsdag 

nästa vecka” vill antagligen markera att det inte bara är en uppgift som han eller hon vänligen 

uppdrar åt den underlydande att utföra, utan också att konsekvenser kan tänkas följa om uppgiften 

inte utförs. 

Att ansvar används i flera betydelser är inte så mycket att diskutera. Det är ett språkligt faktum. 

Det finns dock vissa saker som kan hävdas normativt. 

Det gäller först och främst, vilket redan påpekats, att den av vilken ansvar utkrävs också skall ha 

haft ansvar i den framåtsyftande meningen. Ansvar kan alltså inte utkrävas av en person (eller

institution) för något mer allmänt missförhållande, även om detta missförhållande alldeles 

uppenbart står i strid mot olika förväntningar och med t.ex. uppdragsgivarens beslut. De konstaterade 

problemen måste gå att koppla ihop med agerandet hos någon person eller institution. 

Den som hålls ansvarig måste ha haft befogenhet att agera och det är detta agerande, eller bristen 

på agerande, som kan visas ha orsakat missförhållandet. 

Det är ett normativt påstående som både kan sägas innefatta ett slags befogenhets- eller kapacitetsprincip. 

Att utkräva ansvar för något av någon som inte haft någon möjlighet, inte ens potentiellt, 

att påverka det som skett skulle vi anse stötande. Men ansvarsutkrävande bygger också 

på det som ibland kallas kausalitetsprincipen, det måste gå att visa att det som har skett har 

samband med det som A gjort eller underlåtit att göra. 

Ansvarsutkrävande förutsätter också att uppdragstagaren har getts en bild om vad han eller hon 

förväntas göra, vilka krav som ställs på beteenden, verksamhet, prestationer, information som 

lämnas etc. En central aspekt är alltså att kraven – på någon nivå – skall ha existerat i förväg. 

För att något utveckla frågan om själva kravens karaktär så skall det sägas att påståendet att 

detta ”förvägskriterium” inte innebär att kraven måste vara uttryckta i detalj. I en diskussion 

om ansvar, revision, accountability och ansvarsutkrävande talas ibland om förväntningar (Flint, 

1988 och Behn, 2001 talar t.ex. om expectations). Vissa krav ligger i ett uppdrags natur. Det kan 

förutsättas att den som åtagit sig ett visst uppdrag också accepterat vissa krav även om de inte 

tydliggjorts. Det går också, för att låna en formulering från Katastrofkommissionen, att diskutera 

huruvida t.ex. politiker och tjänstemän levt upp till de krav som ”situationen ställt dem inför” 

(Katastrofkommissionen, 2005:104, sid. 65) 

Vi föreställer oss också att hur detaljerat kraven uttrycks till en del beror på vilken hierarkisk nivå 

det handlar om. Ju ”högre upp” desto fler optioner står till buds. Det som är en förutsättning 

på en lägre nivå kan den högre chefen undanröja. I sin klassiska bok Speaking Truth to Power 

illustrerar Wildavsky detta med att ett beslut på en högre nivå kan gälla fördelningen av resurser 

mellan ”national parks and urban recreation” medan de som har ansvaret för att ”run the parks” 

fattar beslut om fördelningen av resurser ”within parks” (Wildavsky,1979, sid. 217). 

Det är inte heller självklart att bedömningar av brister i uppdragstagarens agerande enbart skall 

baseras på kriterier som mer explicit följer av de beslut uppdragsgivaren har fattat om den specifika 

verksamheten och inte heller av beslut som fattats som gäller t.ex. alla myndigheter. Sådana 

krav måste kompletteras med professionella eller yrkesmässiga krav. Det kan också antas att 

regeringen förutsätter att statlig verksamhet inte skall underskrida vad som betraktas som normal 

standard, givet olika expertnormer, vad gäller de aktuella prestationerna. I vissa fall finns sådana 

professionella normer uttryckta som ett slags ”överkrav” i olika verksamheter, t.ex. när man i 

medicinska sammanhang talat om ”vetenskap och beprövad erfarenhet”. 



En annan aspekt är att kraven kan tänkas avse företeelser som är mer eller mindre direkt kopplade 

till den verksamhet som bedrivs. Dessa delas in på olika sätt i olika sammanhang. En aspekt 

av detta fångas dock in om vi tänker oss skalan från olika former av finansiella krav, to ”account 

for the money” (Behn, 2001:7) till effekter av verksamheten. Rent principiellt kan ansvarsutkrävande 

kopplas till vad som helst på denna skala. Krav kan dock stå i konflikt med varandra. Ett 

starkt betonande av procedurer och hantering av pengar kan stå i konflikt med innovativitet och 

flexibilitet som – kanske – positivt kan befrämja verksamhetens resultat. Efterlevnaden och uppfyllandet 

av kraven kan också vara mer eller mindre svåra att kontrollera. 

Kontroll 

Kontroll kan kanske beskrivas som bryggan mellan det framåtsyftande och bakåtriktade ansvaret. 

För att utkräva ansvar måste det finnas en kontroll av om A levt upp till de krav som ställs. 

Kontrollen kan gälla både vad A faktiskt gör och A:s redovisning gällande t.ex. ekonomi och 

verksamhet. 

Det innebär också att det är svårt att tänka sig styrning utan kontroll. Om uppdragsgivaren helt 

lämnar uppdragstagaren åt sitt öde skulle vi knappast kunna tala om styrning. I realiteten skulle 

ju en sådan situation innebära att uppdragstagaren, åtminstone när uppdragstagaren inser att 

det inte förekommer kontroll, kan göra precis det han eller hon behagar. Alla effekter av styrningen 

skulle därmed ha bortfallit. Teoretiskt kan vi förstås tänka oss en styrning i form av en initial 

impuls – och inget mer – men sådana fall kan vi bortse från i detta sammanhang. 

Så styrning förutsätter kontroll. Men det är något mer problematiskt att hävda sambandet i motsatt 

riktning, att kontroll alltid syftar till styrning. Det kan hävdas att kontroll på något sätt syftar 

till att påverka. Men det kan samtidigt sägas att kontroll i en mer specifik situation kan ha ett värde 

utöver dess roll i den framåtriktade styrningen. 

Även om vi tänker oss en styrprocess som något avslutat, det som styrningen handlade om har 

så att säga fullföljts och kommer inte att upprepas, kan vi se ett värde i kontrollen därför att vi genom 

kontrollen kan hålla någon ansvarig. Även i den verksamhet som är avslutad, t.ex. genom att 

företaget har likviderats, har uppdragsgivaren – och ibland andra parter – ett berättigat intresse 

att få kontrollerat att inte deras intressen kränkts och att ansvar utkrävs om så skulle ha varit 

fallet. Denna centrala tanke har starkt betonats både i USA och Europa under de senaste åren. 

Styraspekten kan alltså vara mer allmän. Även om den inte har betydelse i den specifika situationen 

kan vi mena att kontroll är viktigt därför att andra i motsvarande situationer kommer att veta 

att de kontrolleras. Vi kan också tycka att det är viktigt att veta att ansvar skall utkrävas för vissa 

handlingar oavsett det institutionella sammanhanget.

Detta oaktat finns det skäl att i mer specifika situationer se styrning och kontroll som två olika 

saker. Även om båda processerna förutsätter information behöver det inte vara samma information. 

Kontroll och ansvarsutkrävande förutsätter information som gör att uppdragsgivaren kan 

bedöma om utföraren har levt upp till berättigade krav. Kraven kan vara explicit uttryckta i formella 

regler men kan också vara implicita i en visst uppdragsförhållande, det kan t.ex. finns normer 

inom en bransch eller i en profession som skall följas. Om kraven inte följs skall uppdragsgivaren 

kunna få information om det finns faktorer som ”ursäktar” detta. 

Den framåtriktade styrningen förutsätter ofta annan information. Den styrande kan t.ex. vilja 

överväga om den aktuella verksamheten över huvud taget skall fortsätta och i så fall om den skall 

ges en annan inriktning eller bedrivas i helt andra organisatoriska former. 30 

Diskussionen om accountability 

Något bör sägas om accountability i förhållande till ansvar och kontroll. Själva termen accountability 

har under de senaste tio åren blivit central i den internationella förvaltningsdiskussionen 

och inom organisationer som OECD och Världsbanken. Accountability-diskussionen har varit 

central inom NPM men ansluter också till andra traditioner. Själva begreppet har blivit en slags 

”semantisk magnet”. 

Precis som alla de ord vi pratat om i denna PM förs diskussionen om accountability på flera plan. 

Det finns inga enhetliga föreställningar om innebörden. Något kan dock mycket knapphändigt 

sägas. 

I sin mest grundläggande betydelse handlar accountability om att någon är ”required or expected 

to justify actions or decisions” som OED förklarar det. Andra ordböcker ger ungefär samma grund- 

betydelse. Accountability handlar alltså om det bakåtriktade ansvarsperspektivet. Leif Lewin 

utvecklar samma tankegång i sin bok Democratic Accountability (2007) när han skriver: ”In place 

of the term responsibility, we will use the more narrow and precise term accountability: this word 

refers to the duty of an agent to account for his actions to his principal, who in turn can punish 

him if he fails to perform according to expectation.” 

Det är viktigt att poängtera att accountability kan ses som snävare men också mera precist. Den 

som har makt skall inte bara ta sitt ansvar på något mera allmänt och diffust sätt. Accountability 

innebär att man har en skyldighet att redogöra för vad man gjort. 

30 

I det som här sagts om kontroll, ansvar och ansvarsutkrävande har flera centrala saker utelämnats. Det gäller 

bl.a. den centrala frågan om ansvarsutkrävande av kollektiva aktörer som t.ex. diskuteras i en särskild bilaga till 

Katastrofkommissionen (SOU 2005:104, sid. 489-508. 



Den livliga diskussionen om accountability handlar om att närvaron av ett sådant perspektiv 

påverkar grundläggande förhållningssätt bland dem som fattar beslut eller utför verksamheter. 

Att vara accountable inför någon blir därmed en del av definitionen av den hierarkiska relationen. 

Mer historiska förklaringar av accountability försvinner också bland faraoner, kejsare och kungar. 

Att ”överheten” är accountable till folket blir därmed en del i föreställningar om vad demokrati 

är. Accountable-relationens riktning blir ett uttryck för att det är en ny tid. Det är inte enbart av 

kuriosaintresse vi kan notera att författaren i nummer 55 av the Federalist Papers talar om att 

legislaturen är ”…at the same time accountable to the society over which they are placed” (15 

februari 1788). 31 Året efter att Madison eller Hamilton skrev detta så kom deklarationen om de 

mänskliga rättigheterna. En av de 17 artiklarna betonar vikten av att alla som innehar ett offentligt 

uppdrag är skyldiga att redovisa för sitt uppdrag. 32 

Det handlar om en skyldighet att svara på frågor, att redovisa och därmed att underkasta sig 

kontroll. Att vara accountable skapar också förutsättningar för offentlig kritik och debatt, som går 

över eller vid sidan av mer formella former för ansvarsutkrävande. När vi talar om accountability, 

som alltså kan uppfattas ha en snäv innebörd rent språklig sett, så talar vi därför samtidigt ofta 

om något som är mer omfattande än en diskussion om ansvarsutkrävande i mer institutionella 

eller rättsliga former. Vi inkluderar det förhållandet att t.ex. statsråd har en faktisk skyldighet att 

svara på t.ex. mediernas frågor om både det ena och det andra och att deras villighet, förmåga 

eller dumhet i själva svarandet får en faktisk betydelse. 

Men samtidigt har en stor del av diskussionen om accountability blivit liktydigt med ansvar 

och ansvarsutkrävande i mer formell mening. Inom ramen för accountability-diskussionen ställs 

därmed frågor som är centrala för diskussioner som här rubricerats som gällande ansvar och 

ansvarsutkrävande. 

En sådan diskussion gäller t.ex. att de krav på information som följer av ett starkt betonande 

av accountability kan leda fram till att fokus sätts på det som är mätbart och lätt kontrollerbart. 

En särskild debatt har också förts om vad som händer när kontrollsystem och revisionssystem 

expanderar. 

31 

No 55 tillhör de Federalist Papers där forskarna inte är helt eniga om vem som är författare. Det anges att det 

antingen är Hamilton eller Madison. The Federalist Papers finns publicerade i en rad olika former på nätet, 

har här använt www.yale.edu/labweb/avalon. 

32 

La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration (artikel 15).

REFERENSER TILL HUVUDTEXTEN 

Alkin, M.C. & C.A. Christie (2004) ”An Evaluation Theory Tree” i Alkin, M.C. (ed.), 

Evaluation Roots, Tracing Theorists’ Views and Influences (pp.12–65), London: Sage. 

Bhatti, Y. H. Foss Hansen & O. Rieper (2006) Evidensbevægelsens udvikling, 

organisering og arbejdsform: En kortlægningsrapport, Köpenhamn: Akf forlaget. 

Barzelay, M. (1996) ”Performance Auditing and the New Public Management: Changing Roles 

and Strategies of Central Audit Institutions” i Performance Auditing and the Modernisation 

of Government. Paris: OECD. 

Behn, R. (2001) Rethinking democratic accountability. Washington, DC: 

Brookings Institution Press. 

Bouckaert, G. & J. Halligan (2008) Managing Performance: International Comparisons. 

London: Routledge. 

Chen, H.T. (2005) Practical Program Evaluation. Assessing and Improving Planning, 

Implementation and Effectiveness. Sage Publications. 

De Bruijin, H. (2007) Managing Performance in the Public Sector, andra upplagan. 

London: Routledge. 

Dahler-Larsen, P.D. (2004) Evaluering og magt, Magtutredningen. 

Århus: AarhusUniversitetsforlag. 

Dahler-Larsen, P.D. (2009). Context and Evaluation: African and European Perspectives. 

Plenarsession vid American Evaluation Associations konferens 2009. 

Donaldson, S.I., C.A. Christie & M.M. Mark (2009) What Counts as Credible Evidence in 

Applied Research and Evaluation Practice? Los Angeles, CA: Sage. 

Droitcour, J.A. & M.G. Covar (2008) ”Multipe Threats to the Validity of Randomized Studies” 

i N.L Smith, & P.R. Branden (eds.), Fundamental Issues in Evaluation. 

New York: The Guilford Press. 

Ekonomistyrningsverket (2003) Resultatanalys för nybörjare. Stockholm: ESV. 

REFERENSER 89

90 REFERENSER 

Eliadis, P., J.E.Furubo & Steve Jacob (eds.) (2011) Evaluation: Seeking Truth or Power. 

New Brtunswick, NJ: Transaction Publishers. 

Energisparkommittén (1983) Information som styrmedel. SOU 1983:34. Stockholm: Liber 

EUROSAI (2005) Public Audit in Europe. Achievements and Outlook. 

Moscow: Accounts Chamber of the Russian Federation. 

Flint, David (1988) Philosophy and Principles of Auditing – An Introduction, London: Macmillan. 

Finer, H. (1965) ”Administrative Responsibility in Democratic Government” i Rourke, F.E (ed.), 

Bureacratic Power in National Politics. Boston: Little Brown and Company. 

Friedrich, C. J. (1965) ”Public Policy and the Nature of Administrative Responsibility” i Rourke, 

F.E (ed.), Bureacratic Power in National Politics. Boston: Little Brown and Company. 

Furubo, J.E. (1994) Utvärderingar – till vad och hur mycket? Stockholm: RRV. 

Furubo, J.E. (1996) ”Why Evaluations Sometimes Can’t be Used – and why They Shouldn’t” 

in R.C.Rist & N. Stame (eds.) From Studies to Streams. New Brunswick, 

NJ: Transaction Publishers. 

Furubo, J.E. & Sandahl R. (2002) ”A Diffusion Perspective on Global Developments in 

Evaluation” in J.E Furubo, R.C. Rist & R. (eds.). International Atlas of Evaluation. 

New Brunswick, NJ: Transaction Publishers. 

Furubo, J.E. & O. Karlsson-Vestman (2011) ”Evaluation: For Public Good or Professional 

Power?” in P. Eliadis, J.E. Furubo & S. Jacobs (eds.) Evaluation: Seeking Truth or Power? 

New Brunswick, NJ: Transaction Publishers. 

Greene, J. C. (2006) ”Evaluation, Democracy and Social Change” in I.F Shaw, F. Shaw, 

J. C. Greene, and M.M. Mark, (eds.). The Sage Handbook of Evaluation (pp. 118–141). 

Sage: London. 

Grönlund, A. (2008) Riksrevisionen – effektivitetens, rättsäkerhetens och demokratins väktare. 

En studie av effektivitetsrevisionen 2003–2007. Akademirapport 2008:1, Företagsekonomiska 

institutionen i Stockholm, Akademin för ekonomistyrning i staten. 

Grönlund, A., F. Svärdsten & P. Öhman (2011) ”Value for Money and the Rule of Law: 

The (new) Performance audit in Sweden” i International Journal of Public Sector 

Management, Vol. 24 No 2. 

Guba, E.G. & Y.S. Lincoln (1981). Effective Evaluation. San Francisco, CA: 

Jossey Bass Publishers.

Hermerén, G. (1984) ”Varför kausalanalys” i Nilstun, T. & G. Hermerén (red), 

Utvärderingsforskning och rättsliga reformer. Analys av orsaker och effekter. 

Lund:Studentlitteratur. 

House, E.R. (1993) Professional Evaluation. London: Sage. 

House, E. & K. Howe (1999) Values in Evaluation and Social Research. London: Sage. 

INTOSAI. (2004) Implementation Guidelines for Performance Auditing. 

International Organisation of Supreme Audit Institutions. 

Katastrofkommissionen (2005) Sverige och tsunamin –granskning och förslag. SOU 2005:104. 

Stockholm: Fritzes. 

Kühlhorn, E. 1979 Frivård och rehabilitering. En empirisk utvärdering av ett experiment inom 

kriminalvården. BRÅ-rapport 1979:3. Stockholm: BRÅ. 

Lane, J.E. New Public Management. London:Routledge 

Leeuw, F.L. & J.E. Furubo (2008) ”Evaluation systems. What are they and why study them” 

in Evaluation, Vol. 5, No 4. 

Leeuw, F.L. (2009) ”Evaluation. A booming business but is it added value?” in 

Evaluation Journal of Australasia, Vol. 9, No.1, pp 3–9. 

Lewin, L. (2007) Democratic Accountability. Why Choice in Politicis is Both Possible and 

Necessary. Cambridge, MA: Harvard University Press. 

Lindgren, L. (2008) Utvärderingsmonstret. Kvalitets- och resultatmätning i den offentliga sektorn. 

Studentlitteratur. 

Lonsdale,J., P Wilkins & T.Ling (2011/under utgivning) Performance Audit: Contributing to 

Accountability in Democratic Government. Edward Elgar Publishing. 

Lukes, S. (2005) Power: A radical view. Second edition. Basingstoke, Hampshire: 

Palgrave Macmillan. 

Mayne, J. (2008) Contribution Analysis: An approach to exploring cause and effect. ILAC Brief 16. 

Merton, R.K. (1936) ”The unanticipated consequences of purposive social action” i 

American Sociological Review, Vol. 1, No. 6. 

Mohr, L.B. (1992) Impact Analysis for Program Evaluation. Newbury Park, CA: Sage Publications. 

REFERENSER 91

92 REFERENSER 

Myrdal, G (1934) Finanspolitikens ekonomiska verkningar, SOU 1934:1. 

Nilstun, T. (1985) ”Att identifiera mål i offentlig politik” i Statsvetenskaplig tidskrift, s. 321–330. 

Nilstun, T. (1984) ”Subsumtion, pragmatik och förklaring” i T. Nilstun & G. Hermerén (red.), 

Utvärderingsforskning och rättsliga reformer. Ananalys av orsaker och verkan. 

Lund: Studentlitteratur. 

Owen, J. M. (2007) Program Evaluation. Forms and Approaches. 3rd edition. 

New York: The Guilford Press. 

Patton, M (2007) ”The Roots of Utilization-Focused Evaluation” in M.C. Alkin (red.), 

Evaluation Roots, Tracing Theorists’ Views and Influences (pp.276–292), London: Sage. 

Patton, M.Q. (2008) Utilization Focused Evaluation. 4th Edition. Thousand Oaks, CA: Sage. 

Pollitt, C., X. Girre, J. Lonsdale, R. Mul, H. Summa & M. Waerness (1999) Performance or 

Compliance? Performance Audit and Public Management in Five Countries. 

Oxford: Oxford University Press. 

Pollitt, C. & G. Bouckaert (2004) Public Management Reform. A Comparative Analysis, 

second edition. Oxford: Oxford University Press. 

Power, M. (1997) The Audit Society: Rituals of Verification. Oxford: Oxford University Press. 

Rieper, O. & H.F. Hansen (2007) Metodedebatten om evidens. Kopenhavn: AKF Forlaget. 

Riksrevisionen (2007) Hur förbereds arbetsmarknadspolitiken? En granskning av regeringens 

underlag. Stockholm: Riksrevisionen. 

Riksrevisionsutredningen (2009) Uppföljning av Riksrevisionsreformen ll. Utredningar från 

riksdagsförvaltningen 2008/09:URF3. 

Riksrevisionsverket. (1976) Mål och program i verksamhetsplanering. Stockholm:RRV. 

Riksrevisionsverket. (1999) Handbook in Performance Auditing – Theory and Practice. 

Stockholm: RRV. 

Rist, R. C. & N. Stame (eds.), (2006) From studies to Streams. New Brunswick, 

NJ: Transaction Publishers. 

Rogers, Patricia (2008) ”Using Program Theory to Evaluate Complicated and 

Complex Aspects of Interventions” i Evaluation, vol 14, No 1.

Rossi, P.H., M. W. Lipsey & H.E. Freeman (1999) Evaluation – A Systematic Approach, 

Sixth Edition. Thousand Oaks. CA: Sage Publications. 

Rossi, P.H., M. W. Lipsey & H.E. Freeman (2004) Evaluation – A Systematic Approach, 

Seventh Edition. Thousand Oaks. CA: Sage Publications. 

Sandahl, R. (1991) Resultatanalys. Stockholm: RRV. 

Sandahl, R. (1996) Att mäta effekter. Stockholm: RRV. 

Schwandt, T.A. Key-note Key Note vid Svenska Utvärderingsföreningens konferens 2004. 

Svenska Utvärderingsföreningen 2004. 

Scriven, M. (1991) Evaluation Thesaurus. Newbury Park, CA: Sage. 

STEV (1984) Energihushållning programmets effekter. (Statens energiverk 1984:2). Stockholm 

Styrutredningen (2007) Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. SOU 2007:75. 

Stockholm: Fritzes 

Skolverket (2009) Vad påverkar resultaten i svenska grundskolor? Kunskapsöversikt om betydelsen 

av olika faktorer. Stockholm. 

Skolverket (2011) Utvärdering av metoder mot mobbing. Skolverket. Rapport 353. 

Speer, S. (2011 Under utgivning) ”Sectorial Evaluation Cultures. A Comparison of the 

Education and Labor Market Sectors in Germany” i Barbier, J.C. & P. Hawkins (red.) 

Evaluation Cultures. New Brunswick, NJ: Transaction Publishers. 

Vedung, Evert (2009) Utvärdering i politik och förvaltning, (3:e upplagan). 

Lund: Studentlitteratur AB. 

Weber, M. (1949) The Methodology of the Social Science, New York: The Free Press. 

Wickman, K. (1986) ”Utvärdering av ekonomiska styrmedel” i RRV Att utvärdera statlig styrning 

– tre uppsatser. Stockholm: RRV. 

Wildavsky, A. (1979) Speaking Truth to Power. Little Brown & Company. 

Wisler, Carl (ed.) (1996) ”Evaluation and Auditing: Prospects for Convergence” in 

New Directions for Evaluation, Number 71, San Francisco, CA: Jossey-Bass Publishers. 

REFERENSER 93

Riksrevisionen vill bidra till att skapa förutsättningar för en diskussion kring den offentliga 

revisionen. Diskussionen kan föras både på ett professionellt plan, bland dem som arbetar med 

revision, och bland andra som är intresserade av revisionsfrågor. I denna skrift analyseras vilken 

roll effektivitetsrevisionen kan ha i staten och i annan offentlig verksamhet samt revisionens 

möjligheter att besvara frågan om effekterna av den statliga verksamheten. 

Det är författaren, revisionsrådet Jan-Eric Furubo, som svarar för skriftens innehåll. De ståndpunkter 

som uttrycks i skriften behöver inte reflektera Riksrevisionens hållning. 

ISSN 1652-6597 

ISBN 978 91 7086 268 7 

Beställning: 

Riksrevisionens publikationsservice 

114 90 Stockholm 

Fax: 08-5171 41 00 

publikationsservice@riksrevisionen.se 

Riksrevisionen • 114 90 Stockholm • [Nybrogatan 55] • Tfn 08-5171 40 00 • www.riksrevisionen.se

Ladda ned publikation (PDF) - Riksrevisionen

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

Delete template?

Save as template?