Undervisningsministeriets sektoranalyse af folkeskole - Økonomi- og ...

STRUKTURKOMMISSIONEN 

Sekretariatet 

Dato: 

J. nr.: 

Fil-navn: 

Undervisningsministeriets sektoranalyse af folkeskoleområdet 

1: Hovedtrækkene i folkeskolens udvikling mht. hovedopgaver, 

organisering mv. fra 1970 og frem til i dag. 

1.1. Indledning 

I dette afsnit gives den historiske baggrund for folkeskolens nuværende 

organisering. Den historiske gennemgang indeholder: 

• en vurdering af folkeskolens opgaver, organisation og styringsmæssige 

relationer ved kommunalreformen i 1970 

• en beskrivelse af hvorledes sektorens opgaver er ændret siden 

kommunalreformen i 1970, og i hvor høj grad det har medført 

ændringer i styring og organisation. 

Folkeskolens eksistens er forudsat i grundloven, der har følgende bestemmelse: 

Grundlovens § 76 

»§ 76. Alle børn i den undervisningspligtige alder har ret til fri undervisning 

i folkeskolen. Forældre eller værger, der selv sørger for, at 

børnene får en undervisning, der kan stå mål med, hvad der almindeligvis 

kræves i folkeskolen, er ikke pligtige at lade børnene undervise i 

folkeskolen.« 

Bestemmelsen overlader det således til lovgivningsmagten at bestemme 

folkeskolebegrebet, men undervisningen skal være vederlagsfri. 

Grundlovens § 76 betyder endvidere, ar lovgivningsmagten har pligt 

til at sikre, at der er et folkeskoletilbud til alle børn i den undervisningspligtige 

alder. 

Børn har ikke pligt til at lade sig undervise i folkeskolen, hvis forældrene 

selv sørger for en undervisning, der står mål med folkeskolen. 

Der er således undervisningspligt, men ikke skolepligt i Danmark. 

Den nærmere bestemmelse af undervisningspligten er efter Grundloven 

overladt til lovgivningsmagten at fastsætte. Undervisningspligten 

er på 9 år fra det kalenderår, hvor barnet fylder 7. Børnehaveklassen 

og 10. klasse er således ikke en del af folkeskolens undervisningspligtige 

forløb. 

Ifølge folkeskoleloven er folkeskolen en kommunal opgave som skal 

varetages inden for de rammer, der er fastsat af undervisningsministe-

- 2 - 

ren, herunder først og fremmest regler om formål og mål vedr. undervisningen. 

Kommunerne har det fulde økonomiske ansvar for folkeskolen og 

dens aktiviteter. Der er dog tre statslige folkeskoler (Statens Pædagogiske 

Forsøgscenter , Sorø Akademi og Christiansø Skole). 

Som et alternativ til folkeskolen kan der på privat initiativ oprettes frie 

grundskoler og efterskoler (8. –10. klasse). Det påhviler i henhold til 

folkeskolelovens § 20, stk. 2, amtskommunen at sørge for specialundervisning 

af børn og unge under 18 år (vidtgående specialundervisning). 

Figur 1.1. viser udviklingen i elevtal og skoler i perioden siden kommunalreformen 

i 1970. Af figuren fremgår det, at der i de seneste ca. 

20 år er sket et fald i antallet af elever, der ikke afspejles i antal skoler. 

Figur 1.1. Udviklingen i antal skoler og elever 1970-2001 

indeks 1970=100 

120 

100 

80 

60 

40 

20 

0 

1970/71 

1974/75 

1981/82 

1984/85 

1989/90 

Kilde: Undervisningsministeriet 2002 

1995/96 

1.1.1. Generelt om organiseringen på folkeskoleområdet 

Folkeskolerne skal efter loven være kommunale, og kernefunktionerne 

skal drives ved egenproduktion. De kommunale opgaver på folkeskoleområdet 

fremgår af folkeskoleloven og af den almindelige kommunale 

lovgivning. 

Kommunerne skal påse, at alle børn i den undervisningspligtige alder 

opfylder undervisningspligten enten i folkeskolen eller på anden vis – 

f.eks. i en fri grundskole. 

I skoleåret 2001/02 gik ca. 88 pct. af alle undervisningspligtige børn i 

folkeskolen, en andel der har været næsten konstant siden 1989/90. 

1998/99 

2001/02 

elever 

skoler

Figur 1.2. Udvikling i elevtal i grundskolen 

800.000 

700.000 

600.000 

500.000 

400.000 

300.000 

200.000 

100.000 

0 


- 3 - 

Staten fastlægger formålet med undervisningen i fag og obligatoriske 

emner og har siden folkeskoleloven fra 1993 angivet bindende centrale 

kundskabs- og færdighedsområder. 

Op gennem 1960’erne stod det i stigende grad klart, at de små sognekommuner 

ikke havde forudsætninger for at drive et skolevæsen, der 

kunne leve op til landbefolkningens ønske om at nå købstadsskolens 

højere niveau. Folkeskolen spillede derfor en nøglerolle i forbindelse 

med forberedelsesarbejdet forud for kommunalreformen i 1970. 1970kommunalreformens 

reduktion af kommunernes antal til 275 var således 

en vigtig forudsætning for en mere fælles standard i den kommunale 

folkeskole. 

Mindstestørrelsen for de nye kommuner på omkring 5.000 indbyggere 

blev primært fastlagt ud fra overvejelser over, hvor stort et befolkningsunderlag, 

der krævedes for drift af en moderne folkeskole i en 

situation, hvor mange små sognekommuner kun kunne få skolevæsenet 

til at fungere i kraft af kommunale samarbejder om centralskoler. 

Siden kommunalreformen er der sket en overførsel af opgaver fra staten 

til amtskommunerne. På undervisningsområdet gælder det således 

ansvaret for amtscentraler for undervisningsmidler i 1976 og ansvaret 

for undervisning af svært fysisk og psykisk handicappede i 1980. 

1.2. Ændringer på folkeskoleområdet siden 1970 

1.2.1. Folkeskoleloven 

Udvikling i elevtallet i grundskolen 

81/82 

82/83 

83/84 

84/85 

85/86 

86/87 

87/88 

88/89 

89/90 

90/91 

91/92 

92/93 

93/94 

94/95 

95/96 

96/97 

97/98 

98/99 

99/00 

00/01 

01/02 

Folkeskoler Privatskoler Efterskoler 

I 1970 vedtoges en ny skolestyrelseslov til afløsning af den tidligere 

skoletilsynslov. Med skolestyrelsesloven fra 1970 og senere ændringer 

i 1974 og 1977 blev der fastsat detaljerede regler om styrelsen af det 

kommunale skolevæsen, medens reglerne om indholdet i folkeskolen

- 4 - 

blev fastsat i folkeskolelovgivningen. Herefter skulle kommunalbestyrelsen 

vedtage kommunens skoleplaner og undervisningsplaner, medens 

indholdet af planerne fremgik af folkeskoleloven. 

Med folkeskoleloven fra 1970 bestod folkeskolen uden for København 

af en 7- eller 8-årig hovedskole, der kunne videreføres med en 9. og 

en 10. klasse og desuden kunne omfatte en 3-årig realafdeling. Loven 

videreførte bestemmelserne om skoleplaner og undervisningsplaner. I 

skoleplanen skulle indgå bestemmelser om: 

• Skolernes benævnelse og distriktsområder, herunder om nogen 

af skolerne virkede som centralskole for et større område 

• Hver enkelt skoles ordning og omfang 

• Normeringen af stillinger som tjenestemænd i folkeskolen, timelærer 

og faste vikarer samt disses stillingers klassificering, for så 

vidt den ikke fulgte af de almindelige regler. 

For hver skole skulle der endvidere udarbejdes en undervisningsplan, 

der skulle indeholde bestemmelser om: 

• Undervisningstiden i de enkelte klasser 

• Undervisningsfagene og deres timetal 

• Det mål, hvortil der bør nås 

• Ferieplanen 

Staten fastsatte nærmere regler om de enkelte fags indhold og omfang. 

I 1974 ophævedes på grundlag af ”dobbeltadministrationsudvalgets” 

indstilling kravet om statens godkendelse af skole- og undervisningsplaner 

samt besættelse af lederstillinger. Planerne skulle herefter blot 

indsendes til amtskommunerne, der førte tilsyn med, at kommunerne 

overholdt skolelovgivningen. 

Med 1975-loven kom folkeskolen til at bestå af en 1-årig frivillig børnehaveklasse, 

en 9-årig grundskole for de undervisningspligtige og en 

frivillig 10. klasse. 

Overgangen pr. 1. april 1975 til statstilskud efter objektive udgiftskriterier 

på folkeskoleområdet betød, at statens finansielle interesse i at 

begrænse lærerskematimeforbruget bortfaldt. Begrundelsen for at 

fastholde et eventuel loft over kommunernes timeforbrug skulle nu 

søges i rent samfundsøkonomiske eller arbejdsmarkedspolitiske hensyn. 

Overgangen til bloktilskud og den ved revisionen af skolestyrelsesloven 

gennemførte decentralisering af beslutningskompetencen 

vedr. skole- og undervisningsplaner gjorde det på den anden side 

yderligere påkrævet at sikre et vist mindsteniveau, hvad lærerskematimeforbruget 

angik. Muligheden for en central styring af lærerskema-

- 5 - 

timeforbruget blev derfor fastholdt som en sikring af, at undervisningen 

kunne opfylde lovforslagets almindelige forudsætninger, herunder 

med hensyn til elevernes udbytte af undervisningen i de enkelte fag. 

Blandt senere lovændringer med virkning for styrelsen af kommunens 

skolevæsen skal nævnes lov nr. 348 af 24. maj 1989, hvorved de hidtidige 

skolekommissioner og skolenævn på hver skole blev erstattet af 

en skolebestyrelse med forældreflertal. 

Denne ændring afspejlede et generelt pres for at øge forældrenes indflydelse. 

Bestyrelsen fik kompetence til at fastsætte alle principper for 

skolens virksomhed. Fælleslærerrådet blev afskaffet, og lærerrådet 

erstattedes af et pædagogisk råd. Amtskommunernes funktioner i forbindelse 

med den primærkommunale skolevirksomhed ophørte. 

Kommunalbestyrelsen blev herefter den myndighed, der træffer beslutning 

i enhver sag, der ikke udtrykkeligt er henlagt til en anden 

myndighed. Der blev lagt op til, at kommunalbestyrelsen skulle give 

de enkelte skoler et rammebeløb, der gav mulighed for økonomisk og 

pædagogisk selvforvaltning. Samtidig blev de tilbageværende bestemmelser 

i skolestyrelseslov flyttet over i folkeskoleloven, der herefter 

samlede alle lovbestemmelser om folkeskolen. 

Med folkeskoleforliget fra november 2002 og opfølgende lovforslag 

lægges der op til at fastsætte fælles nationale mål for undervisningen, 

hvilket bl.a. indebærer, at staten ud over slutmål også fastlægger bindende 

trinmål på bestemte klassetrin for de enkelte fag. 

Dette forslag er endnu et udtryk for den generelle udvikling i styringsprincipperne, 

der har fundet sted siden 1970. 

Opgavefordelingen mellem stat og kommune viser sig i mål- og rammestyringsprincippet. 

Staten fastlægger mål og rammer og overlader 

det til kommunernes kompetence at beslutte, hvorledes man vil leve 

op hertil. 

Sideløbende hermed er der hen over perioden sket en opgaveomlægning 

fra amtskommuner til primærkommuner. Andre generelle rammebetingelser 

i perioden har været en øget internationalisering, der 

bl.a. har medført øget vægt på fremmedsprogsundervisning og deltagelse 

i internationale undersøgelser af undervisningens kvalitet og 

effekt. 

I samme periode er der sket en eksplosiv udvikling i anvendelse af 

informationsteknologien. Det gav sig bl.a. udtryk i, at edb ved folkeskolereformen 

i 1993 blev indarbejdet i alle folkeskolens fag. 

Boks 1.1. Større ændringer i opgavefordeling og lovgivning på folkeskoleområdet 

1970 – 2002 

1970 • I 1970 (lov nr. 44 af 9. februar) vedtages en ny skolestyrelseslov til 

afløsning af den tidligere Skoletilsynslov. Skolenævnene bliver nu ob-

- 6 - 

ligatoriske. Forskellen mellem landsbyordnede og købstadsskoleordninger 

ophører. Alle kommuner skal via amterne indsende skole- og 

undervisningsplaner til godkendelse i Undervisningsministeriet. 

1972 • I 1972 (lov nr. 121 af 17. april) udvides undervisningspligten til 9 år. 

1973 • Ved finansloven for 1973-74 afkortes lektionslængden fra 50 minutter 

til 45 minutter. 

1974 • I 1974 (lov nr. 355 af 19. juni) ophæves kravet om Undervisningsministeriet 

godkendelse af skole- og undervisningsplaner. Amterne fører 

fortsat tilsyn med, at kommunerne overholder skolelovgivningen 

1975 • I 1975 (lov nr. 312 af 26. juni) ændres bestemmelserne, således at 

folkeskolen omfatter af en frivillige børnehaveklasse,en 9-årig grundskole 

samt en frivillig 10. klasse. Eleverne kan gå til afgangsprøve efter 

hhv. 9. og 10. klasse. Folkeskolen bliver som udgangspunkt udelt, 

men der skal gennemføres kursusdeling på 8.-10. klasse i prøvefagene 

bortset fra faget dansk. Kommunerne får herudover en vis frihed til at 

oprette valgfag. 

1977 • I 1977 (lov nr. 656 af 21. december) ændres reglerne om skolenævnenes 

og skolekommissionernes sammensætning. 

1978 • I 1978 (lov nr. 302 af 8. juni) overføres særforsorgsundervisningen af 

børn fra staten til amtskommunerne. Loven fik først virkning fra den 

1. juli 1981. 

1979 • I 1979 (lov nr. 257 af 8. juni) blev kommunerne pålagt at oprette børnehaveklasser. 

1984 • I 1984 (lov nr. 287 af 6. juni) fik kommunerne mulighed for at oprette 

skolefritidsordninger. 

1985 • I 1985 (lov nr. 270 af 6. juni) ændredes tidspunktet for skolegangens 

begyndelse og aktiviteterne i børnehaveklassen betegnet som undervisning, 

men med understregning af at børnehaveklassen ikke skulle 

medregnes i opgørelsen af undervisningspligtens opfyldelse. 

1986 • Ved lov nr. 216 af 23. april 1986 og lov nr. 358 af 4. juni 1986 bliver 

amternes afgørelser vedr. klager over Kommunale beslutninger endelig. 

Undervisningsministeriet kan herefter kun behandle klager over 

det amtskommunale skole Væsen. 

1988 • Ved lov nr. 826 af 21. december 1988 lempes reglerne om skolenedlæggelser 

og klassestørrelser. 

1989 • Ved lov nr. 348 af 24. maj ophæves skolestyrelsesloven og en del af 

reglerne overføres til folkeskoleloven kommunalbestyrelsen træffer 

endelig administrativ afgørelse i klagesager. Skolenævnene erstattes af 

skolebestyrelser og der lægges op til, at kommunalbestyrelsen i vidt 

omfang delegerer kompetence til skolebestyrelserne. 

1990 • Ved lov nr. 435 af 13. juni 1990 indføres bestemmer om frit skolevalg 

mv. 

1992 • Ved lov nr. 381 af 20. maj 1992 overføres den fulde ansættelseskompetence 

for ansatte i folkeskolen til kommunerne/amtskommunerne. 

Undervisningsministeriets regler om normeringer og afsked ophæves. 

Ændringen betød bl.a., at undervisningsministeren ikke længere havde 

ansvaret for uansøgt afskedigelse af lærer eller ansvaret for regler om 

ansættelse og afskedigelse af lærere. Beslutningen om ansættelse af ledere 

og lærere skal dog træffes efter udtalelse fra vedkommende skolebestyrelse. 

1993 • Ved lov nr. 509 af 30. juni 1993 gennemføres en ny folkeskolelov. 

Kursusdeling på 8.-10. klassetrin ophæves. Timetal hæves bl.a. i børnehaveklassen. 

De bindende formålsbestemmelser for fagene udvides 

med bindende bestemmelser om centrale kundskabs- og færdighedsområder. 

1994 • Ved lov nr. 1140 af 21. december 1994 indføres 

skolevejledningsordninger 

1996 • Ved lov nr. 413 af 22. maj 1996 skabes hjemmel til, at kommunerne 

kan etablere støtte til fremme af kendskabet til dansk hos tosprogede 

børn i førskolealderen. Endvidere fastslås det, at forpligtelsen til at gi-

- 7 - 

ve undervisning i dansk som andetsprog også omfatter elever børnehaveklassen 

og i 1.-10. klasse. 

1997 • Ved lov nr. 472 af 10. juni 1997 skabes hjemmel til oprettelse af 

10.klasses skoler. Ændringerne i styrelsesreglerne betød, at elever og 

medarbejdere i skolebestyrelsen fik stemmeret og at både skoleleder 

og stedfortræder for denne deltager i møderne. 

1998 • Ved lov nr. 318 af 3. juni 1998 fik undervisningsministeren hjemme til 

i forbindelse med forsøgs- og udviklingsarbejde vedrørende elevernes 

skolestart at fravige bestemmelserne om uddannelseskravene i 

folkeskolen. 

• Ved lov nr. 412 af 26. juni 1998 får kommunerne og amtskommunerne 

mulighed for at henvise eleverne til Specialundervisning efter overenskomster 

med dagbehandlingstilbud eller et efter lov om social service 

oprettet eller godkendt anbringelsessted. 

• Ved lov nr. 486 af 1. juli 1998 blev kommunerne pålagt at tilbyde tosprogede 

børn, der endnu ikke har på begyndt skolegangen, støtte til 

fremme af den sproglige udvikling med henblik på tilegnelse af dansk. 

1999 • Ved lov nr. 488 af 1. juli 1998 blev forholdene vedr. betaling for ekskursioner, 

lejrskoler, skolerejser m.v. præciseret. 

• Ved lov nr. 406 af 2. juni 1999 blev undervisningen i dansk, matematik 

og engelsk gjort obligatorisk i 10. klasse, ligesom eleverne fik pligt 

til at udføre en selvvalgt opgave samt udarbejde en uddannelsesplan. 

• Ved lov nr. 263 af 12. april 2000 blev der gennemført en ret for elevrådet 

til at udpege repræsentanter til de udvalg m.v., som skolen nedsætter 

til behandling af spørgsmål af betydning for eleverne i almindelighed. 

(Demokratiloven) 

2000 • Ved lov nr. 482 af 31. maj 2000 ændredes reglerne om lærerkvalifikationer 

som følge af oprettelse af Centre for Videregående Uddannelse 

(CVU) 

• Ved lov nr. 485 af 31.maj 2000 ændredes opgavefordelingen mellem 

kommuner og amter inden for den vidtgående specialundervisning. 

Kompetencen til at henvise elever til vidtgående specialundervisning 

blev overført fra amtskommunerne til primærkommunerne. Det kommunale 

takstbeløb blev hævet bl.a. med henblik på at understøtte en 

hensigtsmæssig og klar opgavefordeling på området. Samtidig blev der 

oprettet et klagenævn for vidtgående specialundervisning. Klageberettigede 

er forældrene 

2002 • Ved lov nr. 412 af 6. juni 2002 blev kommunernes hidtidige forpligtelse 

til at tilbyde modersmålsundervisning gjort frivillig – bortset fra 

modersmålsundervisning til børn af EU- og EØS statsborgere samt 

statsborgere fra Grønland og Færøerne. Den frivillige undervisning 

sker i henhold til bestemmelserne om undervisning i fritiden. 

• Folkeskoleforliget 14. november, oplæg til fælles nationale mål for 

folkeskolen, herunder bindende slutmål og trinmål, årsnormer, og minimumstimetal 

for fagblokke og for dansk og matematik i 1.-3. klasse, 

bedre indskoling, bindende indholdsbestemmelser i børnehaveklassen, 

tidligere engelskundervisning, og ændring af holddannelsesreglerne for 

eleverne i 1.-7. klassetrin. 

1.2.2. Afgangsprøver 

I lighed med undervisningens indhold har folkeskolens prøveformer 

gennem årene været bestemt både af pædagogiske og politiske hensyn.

- 8 - 

Prøverne tjener som en kvalitetssikring med henblik på, at eleverne 

kan få en kontrolleret bedømmelse af, i hvilket omfang de har tilegnet 

sig de kundskaber og færdigheder, der er stillet som centrale krav. 

Alle skriftlige opgaver vurderes af et beskikket censorkorps, hvorimod 

de mundtlige prøver kun stikprøvevist vurderes af en af ministeriet 

beskikket censor. Opgaven som censor etableres i et samarbejde mellem 

det statslige og kommunale niveau. 

Administration og udvikling af prøverne sker i en stadig dialog mellem 

ministeriet og kommunerne/skolerne. 

På det centrale niveau administreres regler og bestemmelser samt tilrettelægges 

den overordnede administration af tilmelding til og gennemførelsen 

af prøverne samt produktion og fordeling af prøveopgaverne. 

Endvidere tilrettelægges den beskikkede censur centralt. 

På det kommunale niveau tilrettelægges og udføres prøverne i forhold 

til eleverne. På det kommunale niveau er akkorden tildelt til prøverne 

som den medgåede tid for prøveafholdelsen. 

På baggrund af de seneste 50 års udvikling inden for folkeskolens 

prøver fremstår en række tendenser, som kan have betydning for eventuelle 

fremtidige justeringer: 

• Folkeskolens afsluttende prøver anses for et centralt og ikke et 

kommunalt anliggende, jf. de mundtlige prøvers status fra og 

med 1975-loven. 

• Mere end ét prøveniveau efter henholdsvis 9. og 10. klasse søges 

undgået. 

• Prøver i færdighedsprægede elementer som retstavning og færdighedsregning 

er vedvarende fastholdt. 

• Reliabilitetshensyn vejer tungt, jf. fastholdelse af den beskikkede 

censur ved både skriftlige og mundtlige prøver. 

• Tilslutningen til en målrelateret bedømmelsesform også på folkeskoleniveau 

er blevet stadig tydeligere. 

• Fravær af et bestå-kriterium i folkeskolen, hvor ingen elev må 

kunne dumpe. 

• Som et element i mål- og rammestyringen har prøverne bidraget 

til en kvalitetssikring og en indikator for, at kommunerne har 

løst deres opgaver inden for de fastsatte rammer. 

I en rapport fra Danmarks Evalueringsinstitut (2002) anbefales det, at 

prøvesystemet med en kombination af centralt stillede skriftlige prøver 

og lokalt stillede mundtlige prøver inden for centralt fastsatte 

rammer bevares.

1.2.3. Skolefritidsordning 

- 9 - 

I medfør af folkeskolelovens § 3, stk. 4, kan folkeskolen tilbyde børn 

optagelse i en skolefritidsordning, hvis børnene er optaget i skolen 

eller har nået den alder, hvor de tidligst vil kunne optages i børnehaveklasse. 

Der er alene tale om et tilbud til børnene. 

I begyndelsen af 1970’erne indrettedes de første pasningsordninger på 

skolerne, ofte på grundlag af initiativ fra en forældrekreds. Ordningen 

var placeret på eller i tilknytning til skolen. Pasningsordningerne havde 

forskellig udformning afhængig af de lokale politiske, økonomiske 

og pædagogiske muligheder. Skolens leder havde det pædagogiske og 

administrative ansvar og skolenævnet førte tilsyn med ordningen. 

Tilbudet om skolepasning skulle være et alternativt tilbud til bistandslovens 

pasningstilbud, idet det var forudsat, at skolepasningstilbuddet 

skulle eksistere samtidig med, at kommunen opfyldte sin forpligtelse 

iht. bistandsloven om det nødvendige antal pladser i børnehaver, fritidshjem 

og klubber mv. Det var forudsat, at skolepasningsordning 

ikke ville få indflydelse på de eksisterende pasningsordninger iht. bistandsloven. 

Siden 1984, hvor kommunerne har kunnet tilbyde eleverne mulighed 

for leg og beskæftigelse uden for skoletiden i en skolefritidsordning, 

er der foretaget en række lovgivningsmæssige ændringer, der bl.a. 

vedrører tilpasning til det sociale område i.f.m. søskendemoderation 

og –rabat. 

Over 225.000 af børn mellem 6 og 9 år blev i 2002 passet af det offentlige 

efter skoletid. Det er en stigning på 109 pct. i forhold til ti år 

før. Antallet af SFO-pladser er 100-doblet siden 1984, hvor ordningen 

blev indskrevet i folkeskoleloven. Antallet af børn, der passes i disse 

ordninger, er i folkeskolen steget med 34 pct. inden for den seneste 5 

års periode. I takt med den kraftige vækst i SFO’erne er andelen af 

fritidshjemspladser faldet. I dag fordeler antallet af pladser sig mellem 

de to typer af fritidsordninger således, at 2/3 af alle institutionspladser 

for børn i skolealderen er til rådighed i form af SFO og 1/3 dækkes af 

fritidshjemmene. 

SFO blev underlagt folkeskolens styrelsesregler, skolelederens pædagogiske 

og administrative ansvar og skolenævnets – nu skolebestyrelsens 

- tilsyn. Det blev desuden fastsat, at kommunerne skulle opkræve 

betaling for børn optaget i SFO, men intet om beløbets størrelse. 

Der blev i øvrigt ikke fastsat nærmere regler om ordningen.

- 10 - 

Figur 1.3. Børn i skolefritidsordning 1994-2002 

200000 

150000 

100000 

50000 

0 

1994 

1995 

Kilde: Undervisningsministeriet + Danmarks Statistik, udvalgte publikationer 

2002). 

Med muligheden for at kunne oprette SFO kunne kommunerne anvende 

ledig lokalekapacitet på skolerne, som følge af det på den tid 

faldende børnetal, jf. figur 1.2. ovenfor. 

Folkeskoleloven giver ikke ministeren bemyndigelse til at fastsætte 

centralt bindende regler for skolefritidsordninger. Undervisningsministeriet 

har udsendt en vejledning, hvor det fremhæves, at kommunerne 

i samarbejde med forældrene kan indrette skolefritidsordningerne efter 

de lokale ønsker. Det forudsættes, at skolefritidsordningerne etableres 

på en måde, der er fuldt betryggende for børnene. 

1.2.4. Specialundervisning 

Børn i SFO 1994-2002 

1996 

1997 

1998 

Til børn, hvis undervisning kræver en særlig hensyntagen eller støtte 

gives der specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand, jf. 

folkeskolelovens § 3, stk. 2. 

Efter folkeskoleloven skelnes der mellem specialundervisning (§ 20, 

stk. 1) og vidtgående specialundervisning (§ 20, stk. 2). Den almindelige 

specialundervisning er, som den øvrige undervisning kommunernes 

ansvar; mens den vidtgående specialundervisning siden særforsorgens 

udlægning fra staten i 1980 har været amtskommunernes ansvar. 

Kompetencen til at beslutte, om et barn skal være omfattet af vidtgående 

specialundervisning overgik i 2000 fra amterne til kommunerne 

jf. nedenfor. 

Figur 1.4. viser udviklingen i antallet af elever, der modtager vidtgående 

specialundervisning i amtsligt regi: 

Figur 1.4. Elever i den vidtgående specialundervisning i procent af det samlede 

antal børn i aldersgruppen 6-16 årige 

1999 

2000 

2001 

2002

Procent 

1,5 

1,4 

1,3 

1,2 

1,1 

1 

0,9 

0,8 

0,7 

1985 

1986 

1987 

1988 

1989 

1990 

1991 

1992 

- 11 - 

1993 

1994 

1995 

1996 

1997 

1998 

1999 

2000 

Kilde: Folkeskolens vidtgående specialundervisning 1985-2001 (Undervisningsministeriet 

2002) 

Siden 1980 har kommunerne haft mulighed for at indstille til amtskommunen, 

at der gives en elev vidtgående specialundervisning, 

hvorefter amtskommunen har truffet beslutning om visitation og om 

tilbuddets art og omfang. 

Specialundervisningen i henhold til § 20, stk. 2, foregik op gennem 

1980-erne på baggrund af en række bekendtgørelser, som blev udformet 

i forbindelse med særforsorgens udlægning. Bekendtgørelserne 

omhandlede hver sit handicap i direkte forlængelse af den tidligere 

særforsorgs kategorisering af handicaps. 

Kommunerne har betalt et fast takstbeløb (svarende til ca. 25 pct. af de 

samlede udgifter), mens amtskommunerne har betalt den resterende 

udgift. Amtskommunernes afgørelser vedrørende visitering til vidtgående 

specialundervisning har bl.a. af kommunerne kunnet indankes 

for Undervisningsministeriet. 

Denne opgavefordeling mellem kommuner og amtskommuner med 

staten som ankeinstans har været begrundet i hensynet til sikring af 

den fornødne bæredygtighed i forhold til løsningen af denne specielle 

undervisningsopgave. 

Kategorisering af de forskellige typer af handicaps ophørte i 1990, 

hvorefter hele specialundervisningsområdet blev styret af en enkelt 

bekendtgørelse, hvor det blev den enkelte elevs nøje beskrevne vanskeligheder 

– og ikke kategorien – der blev lagt til grund for den valgte 

foranstaltning. Specialundervisningen blev således fra 1990 beskrevet 

som en foranstaltning ikke udsondret fra, men i så tæt sammenhæng 

som muligt med den almindelige undervisning. 

Der anvendes herefter overordnet fire forskellige måder at organisere 

den vidtgående specialundervisning på: 

År 

2001

- 12 - 

1. Enkeltintegration, hvor eleven med ekstra støtte kan følge undervisningen 

i en almindelig folkeskoleklasse eller en kommunal 

specialklasse 

2. Amtslig special-/centerklasse, hvor en mindre gruppe af børn 

med særlige forudsætninger og behov undervises sammen på en 

almindelig folkeskole 

Undervisningen af elever i enkeltintegration og specialklasser sker i et 

tæt samarbejde med kommunerne, der udfører undervisningen på vegne 

af amtet. Amtet har dog det pædagogiske og økonomiske ansvar for 

den vidtgående specialundervisning. (1+2 udgjorde i skoleåret 

2001/02 ca. 49 pct. af den vidtgående specialundervisning, jf. tabel 

4.3) 

3. Specialskoler, der er amtslige skoler særligt indrettet med henblik 

på undervisning af elever med særlige forudsætninger og 

behov. 

4. Intern undervisning på opholdssted eller i dagbehandlingstilbud, 

hvis barnet/den unge er anbragt, og det ikke er muligt at finde et 

passende undervisningstilbud i nærheden af anbringelsesstedet. 

Den vidtgående specialundervisning omfatter også forskellige andre 

former for støtte, som er nødvendige for undervisningen. Det kan være 

fysioterapi, psykologbistand, personlig medhjælp samt rådgivning til 

forældre, lærere mv. Herudover stilles der særlige undervisningsmidler 

til rådighed. 

Ændringen har f.eks. medført, at blinde elever nu går i almindelige 

klasser (som enkeltintegrerede elever). Elever som er kørestolsbrugere 

går ligeledes i almindelige klasser. 

Forudsætningen for, at dette kan lade sig gøre er uddannelse af lærerne, 

konsulentbistand og relevant materialeforsyning. For elever i kørestol 

er det også en forudsætning, at den fysiske tilgængelighed er sikret. 

Elever med en meget høj grad af psykisk udviklingshæmning – alene 

eller sammen med et andet handicap – undervises typisk i en amtskommunal 

specialskole. Også døve elever går typisk på specialskoler 

på grund af deres afhængighed af tegnsprog. 

Amterne samarbejder om at drive landsdels- og landsdækkende specialskoler 

med målrettede undervisningstilbud til små handicapgrupper. 

I 1990 blev der igangsat en proces med ”en glidende opgaveudlægning” 

for herigennem at vurdere, hvor langt man lokalt kunne komme 

i et ændret samarbejde uden en egentlig lovændring. Der blev etableret 

forsøg med ændret ansvarsplacering overvejende fra amter til 

kommuner, og der nedsattes et landsudvalg under Undervisningsministeriet 

til at følge udviklingen på området.

- 13 - 

I 1996 afgav landsudvalget en indstilling, der var tiltrådt af et flertal af 

udvalgets medlemmer (herunder KL og ARF). Indstillingen indeholdt 

følgende 6 hovedpunkter, jf. boks 1.2. 

Boks 1.2. Landsudvalgets indstillings 6 hovedpunkter 

1) Visitationskompetencen overgår til kommunerne. Kommunerne beslutter, 

hvorvidt et barn skal være omfattet af vidtgående specialundervisning. 

Amtskommunerne beslutter det konkrete undervisningstilbud. 

2) Det kommunale takstbeløb hæves. 

3) Ankeadgang gives alene til forældremyndighedsindehavere. 

4) Der skal fortsat være mulighed for lokale og regionale forsøg. 

5) Kvaliteten i den vidtgående specialundervisning skal præciseres og styrkes. 

6) Såvel centralt som regionalt nedsættes udvalg med henblik på at sikre 

dialogen og følge udviklingen. 

Denne indstilling om ændring af opgavefordelingen mellem kommuner 

og amtskommuner blev i 1998 taget op af Opgavekommissionen, 

som i sin Betænkning 1366 tilslutter sig principperne i indstillingen og 

anbefaler en gennemførelse af den skitserede ændring af opgavefordelingen. 

Indstillingen var bl.a. begrundet med, at tilrettelæggelsen af specialundervisningen 

bør foretages så tæt på barnet som muligt med udgangspunkt 

i barnets og familiens nærmiljø, og at det samtidig hermed 

burde sikres, at kvaliteten i specialundervisningstilbuddet blev 

fastholdt, og at elever med behov for vidtgående specialundervisning 

så vidt muligt kan forblive i det almindelige folkeskolesystem for herigennem 

at kunne fastholde kontakten til andre børn og unge i deres 

lokalområdet og at kommunerne under forskellige driftsformer i praksis 

allerede varetog undervisningen af over halvdelen af de elever, der 

modtager vidtgående specialundervisning. 

Særligt anbefalede kommissionen, at det kommunale takstbeløb hævedes 

væsentligt for at understøtte en hensigtsmæssig og klar opgavefordeling 

og for, at det ikke er økonomien, der sætter grænser for valget 

af det rigtige undervisningstilbud til de pågældende elever. 

Den ændrede opgavefordeling blev gennemført i 2000. Ansvaret for 

undervisning af alle elever er herefter som udgangspunkt kommunalt. 

Kommunerne kan dog henvise til vidtgående specialundervisning under 

amtskommunerne, hvis kommunen ikke har den fornødne ekspertise 

eller de faciliteter, der er nødvendige for at tilgodese det enkelte 

barns behov. Begrundelsen kan også være af overvejende økonomisk 

karakter. Henvisning kan fx forekomme i tilfælde, hvor kommunen 

selv er i stand til at løse opgaven fagligt forsvarligt, men hvor udgifterne 

i forbindelse hermed væsentligt vil overstige det fastsatte takstbeløb. 

Amtskommunerne træffer afgørelse om det konkrete tilbud.. 

Hvis en kommune ikke er enig med en amtskommune om tilbuddet, 

kan den tilbagekalde sin henvisning og selv give eleven et passende

- 14 - 

tilbud. Forældrene kan klage til et uafhængigt klagenævnt over kommunens 

beslutning om at henvise henholdsvis ikke at henvise til vidtgående 

specialundervisning, kommunes beslutning om at tilbagekalde 

en henvisning samt amtets beslutning om det nærmere indhold af tilbuddet. 

Hvis en kommune vurderer, at elevens behov bedst kan tilgodeses 

på en amtskommunal specialskole, men udgifterne hertil ligger 

under det kommunale takstbeløb, vil den kunne indgå en aftale om, at 

amtskommunen mod betaling varetager undervisningen. 

Den ændrede opgavefordeling skal tages op til revision i folketingssamlingen 

2004-05, jf. lov 431 af 31.maj 2000. Som det fremgår af 

figur 1.4, er det forventede fald i antallet af elever, der henvises til 

vidtgående specialundervisning, ikke indtrådt i fuldt omfang. 

Det skal i tilknytning til specialundervisningen bemærkes, at kommuner 

og amtskommuner råder over tværfaglige pædagogiske psykologiske 

rådgivninger (PPR). Efter særforsorgens udlægning i 1980 oprettede 

kommunerne PPR-kontorer landet over. På det tidspunkt gik 

mange mindre kommuner sammen og lavede overenskomster om fælles 

PPR-kontorer imellem 2 og 6 kommuner. De oprettede typisk kontrakter 

på 10 år, og da disse kontrakter udløb, skete der i 1990'erne en 

opsplitning af mange PPR-kontorer, der førte til, at kommunerne - 

også meget små kommuner - nu har deres eget PPR-kontor. Det betyder, 

at der findes PPR-kontorer i små kommuner med 1-3 ansatte, 

hvilket – alt andet lige – kan synes problematisk med hensyn til den 

nødvendige bredde i fagligheden. 

PPR indgår i et net af funktioner, hvor viden om specialundervisning 

og specialpædagogisk bistand genereres. Henvisning til specialundervisning 

af længere varighed sker altid på baggrund af en pædagogisk 

psykologisk vurdering. 

Amterne har samtidig såvel i tilknytning til specialundervisningen, 

som i forbindelse med varetagelse af sociale opgaver sundhedsopgaver 

opbygget en betydelig specialviden om mennesker med særlige 

forudsætninger og behov. Denne viden anvendes bl.a. i amterne rådgivning 

til kommunerne i handicapspørgsmål, herunder om specialundervisning, 

og i amternes generelle specialrådgivning til borgere og 

myndigheder. 

1.3. Den kommunale ungdomsskole 

Den kommunale ungdomsskole skal give unge mulighed for at fæstne 

og uddybe deres kundskaber, give dem forståelse af og dygtiggøre 

dem til samfundslivet og bidrage til at give deres tilværelse forøget 

indhold samt udvikle deres interesse for og evne til aktiv medvirken i 

et demokratisk samfund. 

Ungdomsskoletilbuddet skal omfatte: Almen fritidsundervisning i 

overensstemmelse med ovenstående, undervisning i enkelte fag som 

kan afsluttes med folkeskolens afgangsprøve eller folkeskolens 10. 

klassesprøve, specialundervisning for unge med fysiske eller psykiske

- 15 - 

handicap og særligt tilrettelagt undervisning for udlændinge i dansk 

sprog, dansk kultur og danske samfundsforhold. 

Kommunalbestyrelsen kan desuden beslutte, at undervisningen tillige 

skal omfatte: heltidsundervisning 8.-10. klasse, undervisning i knallertlære 

og aktiviteter som kan indgå i samspil med skole-, social, beskæftigelses- 

og fritidsområderne. 

Tilbuddet skal stå åbent for unge mellem 14 og 18 år. Kommunen kan 

desuden beslutte, at unge under 14 og over 18 år kan optages i ungdomsskolen. 

Kommunen afholder udgifterne til ungdomsskolevirksomheden. 

Figur 1.5. Udviklingen i aktiviteten i ungdomsskolen 1974 – 2000 

140 

120 

100 

80 

60 

40 

20 

0 

Indeks (1980=100) 


Anm: Data for perioden 1984 – 1995 foreligger ikke. 

I perioden fra sidst i 80erne og fremefter har en stor del af ungdomsskolens 

aktiviteter rettet sig mod gruppen af unge, som ikke har fået 

en kompetencegivende uddannelse. I det hele taget er ungdomsskolens 

aktiviteter stærkt dominerede af ”kan”-bestemmelser i ungdomsskoleloven. 

Ungdomsskolernes Udviklingscenter har opgjort, at op mod 75 

pct. af ungdomsskolens aktiviteter timemæssigt udgøres af ”kan”aktiviteter. 

1.4. Skole, socialforvaltning og politi (SSP) 

1970/1971 

1972/1973 1974/197 5 

1976/1977 1978/1979 1980/1981 

1982/1983 1984/1985 

1986/1987 

1988/1989 

1990/1991 

1992/1993 

1994 /1995 

1996/1 997 

1998/1999 

2000/2001 

A ntal s koler A n tal h old Antal indmeldte elever 

Det kriminalpræventive arbejde i SSP regi - samarbejdet mellem skole, 

socialforvaltning og politi - er blevet udviklet i de enkelte kommuner 

og i de enkelte skoledistrikter siden 70'erne. I dag er der oprettet 

SSP samarbejde ved langt de fleste skoler. Amtskommunerne har ingen 

rolle spillet i denne udvikling. 

Centralt for det lokale arbejde i SSP-regi er det nationale samarbejde i 

Det Kriminalpræventive Råd. I den sammenhæng udsender Det Kriminalpræventive 

Råd en række publikationer og undervisningsmaterialer, 

som kan inddrages i undervisningen. Undervisningsministeriet er

- 16 - 

involveret i rådets arbejde, bl.a. i Udvalget for Kriminalpræventiv 

Orientering. Et udvalg med 26 medlemmer, der repræsenterer organisationer 

og foreninger i det kriminalpræventive arbejde på og omkring 

skolen. Dette arbejde omfatter udgivelser og kampagner af kriminalpræventiv 

karakter blandt andet gennem SSP samarbejdet. Undervisningsministeriet 

deltager også i rådets forretningsudvalg, hvor samarbejdet 

mellem politi og skole drøftes. 

I forbindelse med de seneste års lovinitiativer blandt andet på voldsområdet 

har lovgiverne markeret ønsket om en forstærket kriminalpræventiv 

indsats, iværksat lokalt gennem SSP-samarbejdet. 

SSP+ er en forstærket indsats over for kriminelle mellem 18 og 24 år. 

Der er tale om specifikke indsatser, der kræver særlig faglighed og 

kompetence i forhold til de indsatser og metoder, der er egnet i forhold 

til målgruppen. Der er i vidt omfang udpeget medarbejdere uden 

for det ordinære SSP-samarbejde på grundskoleniveau. De såkaldte 

SSP+ team kan bestå af: 

• Socialforvaltningen (formand) 

• Børn og ungeforvaltningen 

• Kulturforvaltningen 

• Kriminalforsorgen 

• Politiet 

• Integrationsgruppen 

• Ungdomsuddannelserne 

• Ungdomsskolen (seniorklub) 

• Ungdomsvejledningen 

• Produktionsskolen 

• SSP-koordinatoren (sekretær) 

Andre repræsentanter fra såvel kommunale som amtslige institutioner 

kan yderligere være forskellige former for opsøgende medarbejdere, 

misbrugskonsulenter og psykologisk rådgivning m.fl. 

Der kan fx iværksættes forskellige former for sociale, kulturelle og 

sportsbetonede aktiviteter. Der ses også eksempler på, at særlige 

"akutgrupper" har fået kompetence til at omprioritere sager, igangsætte 

hurtige tiltag og sørge for, at sager med utilpassede børn og unge 

placeres korrekt i forhold den mest effektive løsning.

1.5. Frie grundskoler 

- 17 - 

Grundlaget for de frie grundskoler blev lagt i grundlovens bestemmelse 

i § 76, som giver ret til gratis undervisning i folkeskolen, men samtidig 

giver mulighed for, at undervisningspligten kan opfyldes på anden 

vis. Frie grundskoler oprettes på privat foranledning. De skal anmeldes 

til kommunalbestyrelsen og, hvis de ønsker statstilskud, tillige 

til Undervisningsministeriet. Frie grundskoler, der får statstilskud, skal 

være selvejende institutioner, hvis vedtægter godkendes af Undervisningsministeriet 

med hensyn til styring og økonomi. 

Grundlaget for de frie skoler er lov om friskoler og private grundskoler, 

jf. lovbekg. nr. 619 af 9. juli 2002. Loven om frie grundskoler udstikker 

rammerne for den undervisning, der skal gives elever i den 

undervisningspligtige alder, og som ikke foregår i folkeskolen. Loven 

fastsætter regler om skolernes styrelse, indhold, tilsyn, betingelserne 

for at modtage statstilskud og beregning og udbetaling af statstilskud 

m.v. 

Undervisningen skal stå mål med, hvad der almindeligvis kræves i 

folkeskolen. Tilsynet med en fri grundskoles almindelige virksomhed 

påhviler som hovedprincip forældrene til børn i skolen. 

1.6. Vejledning m.v. 

1.6.1. Den kommunale ungdomsvejledning 

I forbindelse med bekæmpelse af den store ungdomsarbejdsløshed og 

adgangsbegrænsning til flere ungdomsuddannelser i slutningen af 

70’erne opstod flere kommunale vejledningsordninger og foranstaltninger, 

som retter sig mod ungeområdet. 

Den mest markante er den kommunale ungdomsvejledning, som opstod 

i forlængelse af forsøg med en udvidet skolevejledningsordning. 

Ordningen blev permanentgjort i 1982 som en tværgående vejledningsordning. 

Den kommunale ungdomsvejledning retter sig primært 

mod unge under 19 år, der er uden for uddannelsessystemet. Ungdomsvejledningen 

er forpligtet til opsøgende vejledning mindst 2 gange 

årligt over for unge under 19 år, der er i en utilfredsstillende beskæftigelses- 

eller uddannelsesmæssig situation. Den kommunale 

ungdomsvejledning skal således tage kontakt til sådanne unge og 

medvirke til, at de kommer i uddannelse eller beskæftigelse. Endvidere 

har kommunalbestyrelsen en forpligtelse til at sikre, at der er et lokalt 

vejledningssamarbejde og leverer hvor intet andet er aftalt sekretariatsarbejdet 

til samarbejdet. 

1.6.2. Skolevejledningen 

Skolevejlederen blev i 1976 (med skolevejledningscirkulære) en servicefunktion 

for klasselæreren, som varetog den personlige vejledning 

af eleverne i klassen. Ordningen blev beskrevet ud fra den grundforudsætning, 

at skolevejlederen skulle bistå klasselæreren ved løsningen

- 18 - 

af en række opgaver. Det blev fremhævet i cirkulæret, at det påhvilede 

klasselæreren at varetage den almindelige forældreorientering og den 

individuelle vejledning af elever og forældre. I 1996 blev cirkulæret 

ophævet og erstattet af en bekendtgørelse om ”Folkeskolens skolevejledningsordning”. 

Det blev herefter en lokal beslutning i hver enkelt 

kommune og skole at udbygge, fastholde eller nedtone skolevejlederens 

funktioner – indenfor bekendtgørelsens rammer. Generelt fik skolevejlederne 

med 1996-bekendtgørelsen flere koordinerende opgaver. 

I august 2000 trådte bekendtgørelsen om uddannelsesplaner i folkeskolen 

i kraft. Hermed blev det fastslået, at skolevejlederen har en 

selvstændig udførende rolle på skolen med et klart defineret ansvarsområde. 

Siden 1976 er tilført området flere opgaver fx lovgivning om brobygning 

til ungdomsuddannelserne, bekendtgørelsen om skolevejledning 

og bekendtgørelsen om uddannelsesplaner i folkeskolen. 

1.6.3. Ny vejledningslov til behandling i Folketinget i foråret 2003 

I december 2002 fremsatte regeringen forslag til ”Lov om vejledning 

om valg af uddannelse og erhverv” (L 104). Lovforslaget har til formål 

at samle de enkelte vejledningsordninger i (ca. 50) bæredygtige 

kommunale kompetenceenheder, således at vejledningsindsatsen koordineres 

og målrettes børn og unge med særlig behov for vejledning. 

Lovforslaget omfatter elever fra grundskolens 6. klasse til unge under 

25 år. 

Med lovforslaget får uddannelses- og erhvervsvejledningen et selvstændigt 

fagligt grundlag og en defineret myndighedsopgave at udføre. 

Lovinitiativet skal ses som konsekvens af, at regeringen anerkender, 

at uddannelses- og erhvervsvejledning spiller en betydende rolle i 

regeringens bestræbelser på, at alle unge om muligt skal gennemføre 

en ungdomsuddannelse, at frafald begrænses, omvalg minimeres og 

borgernes grundlag for at træffe frie valg skal understøttes. 

Lovforslaget foreskriver, at kommunerne skal etablere Ungdommens 

Uddannelsesvejledning, som skal hvile på et kvalitetsmæssigt og geografisk 

bæredygtigt grundlag. Det kan f.eks. ske ved, at kommunalbestyrelsen 

træffer beslutning om, at vejledningsopgaven varetages af et 

kommunalt fællesskab. 

1.7. Sammenfatning 

I dette kapitel 1 er der forsøgt givet et overblik over udviklingen siden 

1970 vedr. folkeskolen og dens aktiviteter inden for områderne afgangsprøver, 

skolefritidsordninger og specialundervisning samt relaterede 

aktiviteter som den kommunale ungdomsskole, SSP-samarbejdet 

og forskellige vejledningsopgaver. 

De sidste 30 års udvikling har vist en fastholdelse og videreudbygning 

af principperne om mål- og rammestyring, hvor der ikke grundlæg-

- 19 - 

gende er ændret på ansvarsfordelingen mellem stat, amter og kommuner. 

Denne historiske gennemgang tjener som en indføring i området og 

som udgangspunkt for den fremadrettede behandling og udfoldning af 

sektoranalysens temaer i det efterfølgende. 

2: Udviklingstendenser og fremtiden for folkeskoleområdet 


I dette kapitel foretages en analyse af en række udviklingstendensers 

mulige påvirkning af folkeskoleområdet. 

I analysen inddrages: 

• Den demografiske udvikling 

• Den samfundsøkonomiske ramme 

• Den teknologiske udvikling 

• Mere hensigtsmæssig opgavetilrettelæggelse som følge af den teknologiske 

udvikling. 

• Om ændrede krav til faglig bæredygtighed vil få betydning for 

opgaveløsningen 

• Ændringer i befolkningens mobilitet 

• EU tiltag 

• Større planlagte tiltag 

2.2. Den demografiske udvikling 

De stigende elevtal er en væsentligste udfordring på folkeskoleområdet 

de kommende år. 

Det samlede elevtal i grundskolen har siden 1994/95 været inde i periode 

med vækst. Dette vil være vilkårene frem til ca. 2008, hvorefter 

elevtallet igen vil falde, jf. figur 2.1. 

Figur 2.1. Udviklingen i elevtallet i grundskolens børnehaveklasse- 10. klasse

680.000 

670.000 

660.000 

650.000 

640.000 

630.000 

620.000 

610.000 

600.000 

590.000 

580.000 

- 20 - 

Udviklingen i elevtallet i grundskolen: bh.klasse-10.klasse 

Kilde: Undervisningsministeriet, egne beregninger 2003 

Som det ses, forventes elevtallet at stige med 40.000 elever over de 

næste 5 år. 

Ifølge anbefalingerne fra ”Udfordringer og muligheder – den kommunale 

økonomi frem mod 2010” (KL; Finansministeriet, Undervisningsministeriet 

m.fl.), bør kommunerne i en periode med stigende 

elevtal formå at forbedre kapacitetsudnyttelsen og dermed reducere 

udgifterne pr. elev. 

Figur 2.2. Elevtalsudviklingen i udvalgte amter 

indeks 2002=100 

130 

120 

110 

100 

90 

80 

2002 

2002 

2003 

2004 

2004 

2006 

2005 

2006 

2007 

Kilde: Undervisningsministeriet, 2003 

2008 

2009 

Et af de centrale parametre i den sammenhæng er klassekvotienterne, 

især i børnehaveklasserne. Det skyldes, at højere klassekvotienter alt 

andet lige vil medføre lavere omkostninger pr. elev. På landsplan er 

klassekvotienten i børnehaveklassen steget fra 17,0 i 1989/90 til 19,5 

i 2001/02. Det skal bemærkes, at der er betydelige regionale variationer. 

2010 

2011 

2012 

Elevtalsudviklingen i udvalgte amter 

2008 

2010 

2012 

2014 

2016 

2018 

2013 

2014 

2015 

2016 

2017 

Københavns Kommune 

Fyns Amt 

Sønderjyllands Amt 

Ribe Amt 

Ringkøbing Amt 

Århus Amt 

2018

- 21 - 

Som det fremgår af ovenstående figur 2.2., er der stor forskel på elevtalsudviklingen 

i eksempelvis Københavns Kommune og Sønderjyllands 

Amt. 

De kommende års udfordringer er således forbundet med betydelige 

regionale variationer. 

Af tabel 2.1. fremgår det, at tilvæksten i elevudviklingen stiger i takt 

med kommunestørrelsen således, at jo større kommune jo større elevtilvækst. 

For de mindste kommuner er endog tale om et fald, mens i de største 

kommuner er elevtallet steget med ca. 12 pct. siden 1996. I tilknytning 

hertil skal det bemærkes, at den gennemsnitlige klassekvotient i de 

største kommuner er steget med ca. 2 pct. i samme periode. Da de 

store kommuner typisk har de højeste klassekvotienter, er deres råderum 

for tilpasning af elevtilvæksten mindre end i de små kommuners. 

Tabel. 2.1. Udvikling i elevtallet (indeks) 

Kommunestørrelse 1996/1997 1999/2000 2001/2002 

0 - 5.000 100 92,5 94,7 

5.000 – 10.000 100 103,6 103,7 

10.000 - 20.000 100 103,6 107,8 

20.000 - 50.000 100 110,4 111,4 

50.000 - 100 108,1 112,5 

Indeks 1996/97 =100. 

Kilde: Undervisningsministeriet, 2003. 

I ”Udfordringer og muligheder – den kommunale økonomi frem mod 

2010” (KL, Finansministeriet, Undervisningsministeriet m.fl.) peges 

på andre metoder end højere klassekvotienterne til at sikre, at udgifterne 

ikke stiger i samme takt som elevtallet: 

Boks 2.1. Initiativer til tilpasning af elevtilvækst 

Samordnet indskoling: 

Indskolingen for børnehaveklasse, 1. og 2. klasse kan samordnes, så eleverne fra 

flere klasser og klassetrin kan undervises samlet i bestemte fag. Dette kan skabe 

bedre sammenhæng mellem børnehaveklassen og de efterfølgende klassetrin 

Holddannelse: 

Mulighederne for holddannelse på tværs af klasser gør det muligt at sammensætte 

større grupper af elever, der er på samme indlæringsmæssige niveau. Det kan 

nedbringe behovet for tolærerordninger og støtteforanstaltninger i de enkelte 

klasser. 

Dobbeltlærerordninger: 

Brugen af deletimer og tolærerordninger kan i pædagogisk henseende styrke 

muligheden for at fordele eleverne på et færre antal klasser og kan brugt på denne 

måde bidrage til at forbedre ressourceudnyttelsen. 

”Udfordringer og muligheder” s.144 

I ”Udfordringer og muligheder” gives et konkret eksempel fra Hals 

Kommune med initiativer til at imødegå stigende elevtal uden store

- 22 - 

udgiftsstigninger. Hals Kommune er en relativt lille kommune med få 

skoler og lave klassekvotienter. 

Boks 2.2. Ny skoledag i Hals Kommune 

Hals kommune besluttede at udvide skoledagens længde fra 2000/01, således at 

den obligatoriske skoledag for samtlige klasser i kommunen forløber fra ca. 8-14. 

Undervisningstiden er hermed øget væsentligt i indskolingsårene og på mellemtrinnet. 

Målsætningen med udvidelsen af skoledagen har været følgende: 

• at der ikke vil være SFO-tilbud om eftermiddagen før kl. 14. 

• at skolekørslen er indrettet med én ankomst og én afgang dagligt. 

• at der fortsat er morgenpasningstilbud i SFO 

• at de nuværende priser opretholdes. 

• at der gives et SFO-pasningstilbud i skolernes ferier og fridage. 

Set fra et ressourcemæssig betragtning betyder den nye skoledag i Hals Kommune: 

• at efterspørgslen efter SFO-pladser er faldet som følge af den udvidede 

skoletid, 

• at buskørslen reduceres fra flere daglige kørsler til én ankomst og én 

gang dagligt, samt 

• at lærer-pædagogressourcen udnyttes bedre. Lærerne underviser mere 

som følge af den længere skoledag. Pædagogerne passer relativt flere 

børn, da børnene alle ankommer kl. 14, samtidig med, at pædagogerne 

indgår i indskolingen i tidsrummet mellem 8 og 14. 

”Udfordringer og muligheder” s.154 

2.3. Den samfundsøkonomiske ramme 

Regeringens samfundsøkonomiske målsætninger til 2010 med fastholdelse 

af en holdbar udvikling i de offentlige finanser indebærer et 

behov for effektivisering af den offentlige sektor og skarpere prioritering 

af de offentlige udgifter. 

Der forudsættes en årlig realvækst i det offentlige forbrug på 1 pct. i 

2004 og 2005 og ½ pct. i resten af perioden frem til 2010. Det er i 

historisk sammenhæng forholdsvis lavt og fordrer stram udgiftsstyring 

og klare prioriteringer inden for de økonomiske rammer (Kilde: Fremskrivning 

af dansk økonomi til 2010, Finansministeriet 2002). 

Ser man bort fra renteudgifterne, er de offentlige udgifter i gennemsnit 

vokset hurtigere igennem 1990’erne end i 1980’erne. Væksten i de 

offentlige udgifter er primært gået til service og primært på de store 

serviceområder, herunder undervisning. 

Danmark er sammen med Sverige og Norge det land, der har de højeste 

driftsudgifter på uddannelsesområdet blandt OECD-landene, når 

udgifterne måles i forhold til BNP. Danmark anvender således over 1 

pct. mere af BNP på uddannelse end gennemsnittet for OECDlandene. 

jf. nedenstående figur 2.3. 

Figur 2.3. Udgifter til uddannelsesinstitutioner

- 23 - 

Pct . af BN P Pct . af BN P 

7 

6 

5 

4 

3 

2 

1 

0 

DK SW E NOR USA AUT FRA FIN DEU BEL UK NLD 

O ffen tlig e Privat e OECD gnst. 

Anm.: Opgørelsen viser udgifter til uddannelsesinstitutioner i pct. af BNP. 

Kilde: OECD, Education at a Glance, 2002. 

Danmark har de højeste udgifter i OECD pr. elev på grundskolens 1.- 

6. klassetrin og på 7.-9. klassetrin anvender Danmark også flere ressourcer 

end OECD-landene i gennemsnit. 

En af årsagerne til de høje danske udgifter pr. folkeskoleelev er, at 

antallet af elever pr. lærer internationalt set er meget lavt i den danske 

grundskole. Dertil kommer, at antallet af elever i den danske folkeskole 

er påvirket bl.a. af, at mere end 60 pct. af en ungdomsårgang vælger 

at gå i 10. klasse, selvom 10. klasse ikke formelt giver øget adgang til 

ungdomsuddannelserne (bortset fra HF). Sammenlignet med andre 

lande synes resultaterne af den danske folkeskole ikke umiddelbart at 

stå mål med ressourceindsatsen (Kilde: Budgetredegørelsen 2003 og 

OECD´s Pisa-undersøgelse af børns skolefærdigheder.). 

Kravene til en skarpere prioritering af de offentlige udgifter, hvor det 

beskedne råderum primært må forventes at blive anvendt på sundhed 

og pleje, så udgifterne kan følge med befolkningsgrundlaget og desuden 

rumme en vis vækst i standarder og dækningsgrader, vil indebære 

en betydelig udfordring for den fremtidige styring af folkeskolen. Dertil 

kommer, at folkeskolen stilles overfor stigende krav til kvalitet og 

et højt fagligt niveau, og fokus vil i højere grad blive rettet på output – 

folkeskolens resultater. 

Det begrænsede økonomiske råderum på et i forvejen relativt bekosteligt 

udgiftsområde vil efter alt at dømme give anledning til overvejelse 

af en række effektiviserings- og prioriteringstiltag i folkeskolen, der 

vil indebære: 

• Meget begrænset råderum for politisk initierede udgiftskrævende 

tiltag 

• Krav om bedre kapacitetsudnyttelse ved stigende klassekvotienter, 

brug af holddannelse, samordnet indskoling mv. 

• Krav om faldende udgifter pr. elev i en situation med stigende 

elevtal 

7 

6 

5 

4 

3 

2 

1 

0

• Forøgelse af elev/lærer-ratioen 

- 24 - 

• Øget andel af lærernes arbejdstid, der bruges på undervisning 

• Tilpasning af skoledistrikter og skolestruktur 

• Øget overgang fra 9. klasse til ungdomsuddannelser 

• Mere hensigtsmæssig anvendelse af specialundervisning 

• Fokus på barrierer i det nuværende regelgrundlag for effektivisering 

og fleksibilitet 

• Sammenlægninger af små, selvstændige folkeskoler 

2.4. Den teknologiske udvikling, herunder digital forvaltning 

Den teknologiske udvikling har også igangsat en stor forandringsproces 

i folkeskolerne. Der stilles (til stadighed) nye krav til skolernes 

undervisningsmaterialer (IT-udstyr, netværk, undervisningsmidler, 

etc.), til lærernes og ledernes kvalifikationer, til undervisningens organisering 

og til skolernes indretning. 

Et af de parametre, der normalt fokuseres på i forbindelse med den 

teknologiske udvikling er udbredelsen af IT i form af antallet af elever 

pr. computer. 

Tal fra Undervisningsministeriet viser, at der i folkeskolen i 2002 i 

gennemsnit er 9,8 elever pr. nyere computer og 7,2 elever pr. computer 

i alt, dvs. når alle computere medregnes – uanset alder. De tilsvarende 

tal er for 1999 (10,8/8,8), for 1996 (28/13) og for 1992 (63/35), 

hvilket understreger den hastige udvikling på dette område. 

Figur 2.4. Antal elever pr. computer efter skolestørrelse, 2002.

14,0 

12,0 

10,0 

8,0 

6,0 

4,0 

2,0 

0,0 


- 25 - 

Antal elever pr. computer fordelt efter skolestørrelse 

800+ 

elever 

700- 

799 

elever 

600- 

699 

elever 

500- 

599 

elever 

400- 

499 

elever 

300- 

399 

elever 

200- 

299 

elever 

Nyere computere Alle computere 

R 2 = 0,9265 

100- 

199 

elever 

R 2 = 0,91 

Under 

100 

elever 

Som det fremgår af figur 2.4., er der en lineær sammenhæng, således 

at jo mindre skolen er, jo færre elever skal deles om den enkelte computer. 

Det skal dog tilføjes, at grupperingerne dækker over meget store 

forskelle inden for de enkelte grupper, især når det gælder forsyningen 

af nyere computere. Ovenstående sammenhæng siger imidlertid ikke 

noget om, hvor ofte computeren anvendes. Et validt mål herfor eksisterer 

ikke. Det kan som en alt andet lige betragtning antages, at eksempelvis 

store, flersporede skoler bedre vil være i stand til at udnytte 

computerudstyr end små skoler, hvor det ofte vil stå ubenyttet en del 

af tiden. 

Det er sandsynligvis ikke den teknologiske udvikling rent udstyrsmæssigt, 

der vil betyde den største ændring fremover. På det tekniske 

plan vil det antagelig være sådan, at de nødvendige tekniske forudsætninger 

i vidt omfang allerede er til stede. Der mangler formentlig snarere 

en mere effektiv udnyttelse heraf. Dette gælder såvel på det pædagogiske 

som det administrative niveau. 

På specialundervisningsområdet har den teknologiske udvikling særlig 

betydning – ikke mindst inden for den vidtgående specialundervisning, 

hvor der udvikles fx avanceret kommunikationsudstyr, som kan 

bidrage til, at mennesker uden talesprog kan kommunikere med omverdenen 

via talemaskine. For eleverne betyder det, at de kan gå aktivt 

ind i deres undervisningssituation. 

Udvikling af undervisningsmaterialer og teknologiske hjælpemidler til 

specialundervisning og til hjælp for mennesker med særlige forudsætninger 

og behov i hverdagen, sker bl.a. i amterne i et samarbejde mellem 

specialskoler (herunder kommunikationscentre/institutter), specialrådgivning, 

hjælpemiddelcentraler og amtscentre for undervisning. 

I en ny rapport fra DPU ”Integration af IT i folkeskolens undervisning” 

opsummeres resultaterne af en lang række casestudier af innovativ 

pædagogisk praksis understøttet af IT. Blandt andet peges der

- 26 - 

på, at overgangen fra industrisamfundet til informationssamfundet 

medfører en række fundamentale ændringer på området jf. nedenstående 

boks: 

Boks 2.3. Ændringer i uddannelsessystemerne fra industrisamfund til informationssamfund 

Aktør Uddannelse i industrisamfundet 

(det traditionelle 

paradigme) 

Skole • Isoleret i samfundet 

• Begrænset adgang til 

informationer om sko- 

lens funktioner 

Lærer • Undervisningens initiativtager 

• Klasseundervisning 

• Evaluerer eleverne 

• Svag betoning af 

kommunikationsfærdigheder 

Elev • Elev fortrinsvis passiv 

• Lærer fortrinsvis på 

skolen 

• Næsten intet gruppearbejde 

• Spørgsmål fra lærer 

eller bøger 

• Lærer svarer på 

spørgsmål 

• Lavt engagement i 

læring 

Forældre • Næsten ikke involveret 

i læringsprocessen 

• Ingen indflydelse på 

undervisningen 

• Ingen livslang læringsmodel 

Uddannelse i informationssamfundet 

(det spirende 

paradigme) 

• Integreret i samfundet 

• Ubegrænset adgang til 

informationer 

• Hjælper eleverne med at 

finde passende undervisningsmuligheder 

• Undervisningsdifferentiering 

• Hjælper eleverne med 

selvevaluering 

• Stærk betoning af kommunikationsfærdigheder 

• Mere aktiv 

• Lærer på og uden for 

skolen 

• Meget gruppearbejde 

• Stiller selv svar på 

• 

spørgsmål 

Finder svar på spørgsmål 

• Stort engagement 

• Meget aktive 

• Medbestemmelse 

• Forældrene tilvejebringer 

modellen 

Kilde: ”Integration af IT i folkeskolens undervisning”, Inge Bryderup m.fl. 2002 

På det organisatoriske plan giver en række af de videndelingsystemer 

– normalt kaldet LMS = learning management systemer – der er på vej 

ind på markedet, særdeles gode muligheder for at understøtte de pædagogiske 

omstillingsprocesser, som er beskrevet ovenfor i boks 2.3. 

Det gælder også i forholdet mellem forvaltningerne og skolerne, hvor 

vidensdelingsystemer kan blive et vigtigt redskab i kommunernes udvikling 

af det samlede skolevæsen. Digitalisering kan også anvendes 

til et øget samarbejde mellem skoler, uddannelsesinstitutioner i øvrigt 

og erhvervsliv. I Århus kommune der fx udviklet et netværksbaseret 

laboratorium Learning Lab Aarhus, som skal sikre lærings- videns og 

kompetenceudvikling i kommunen. 

Samtidig muliggør disse systemer, at én gang indtastede data vil kunne 

udnyttes såvel på det pædagogiske, det organisatoriske og det ad-

- 27 - 

ministrative plan. Det vil muliggøre både en bedre service over for 

borgerne og en mere effektiv ressourceudnyttelse på alle tre planer, 

når de først er implementeret. Herved vil der også kunne opnås ressourcer 

til udviklende arbejdsopgaver på alle niveauer. Alt andet lige 

synes der at være større effektiviseringspotentiale i større administrative 

enheder. 

2.5. I lyset af den teknologiske udvikling vurderes, om ny tilrettelæggelse 

af opgaverne og opgaveløsningen vil være fordelagtig 

De teknologiske muligheder for netværk og videndeling vil i sig selv 

næppe indebære behov for en ny tilrettelæggelse af opgaverne, hverken 

pædagogisk eller administrativt. Deres særkende er, at de fornuftigt 

tilrettelagt og under overholdelse af de allerede af regeringens 

vedtagen regler om ensartede datastandarder (bl.a. XML) med henblik 

på genbrug af data, vil kunne supportere en stor variation af tilrettelæggelsesformer, 

herunder også samdrift af fysisk adskilte enheder 

såvel administrativt og i et begrænset omfang pædagogisk. 

En effektiv udnyttelse af de teknologiske muligheder forudsætter 

imidlertid et tæt samarbejde mellem offentlige og kommunale myndigheder 

omkring systemopbygninger og datafangst samt antagelig en 

åbning for public/ private partnership, der muliggør, at administrative 

data gøres tilgængelige / udnytbare i de LMS-systemer, som allerede i 

dag udbydes kommercielt på det danske marked. 

2.6. Vurdering af om ændrede krav til faglig bæredygtighed vil få 

betydning for opgaveløsningen på folkeskoleområdet 

Der er en samfundsmæssig stigende opmærksomhed på, om børn og 

unge gennem deres skolegang bliver i stand til at klare sig i et samfund, 

som stiller større og større krav til den enkelte om selvstændigt 

at kunne sætte sig ind i nyt stof, overskue nye sammenhænge og reagere 

rationelt på ændringer i de samfundsmæssige betingelser, herunder 

den hastige teknologiske udvikling. Det kræver gode basale kundskaber 

- habile læsekundskaber, gode mundtlige og skriftlige formuleringsevner, 

solide regnemetoder, kendskab til fremmedsprog og, overblik 

over informationsteknologiens muligheder. 

Det er imidlertid ikke tilstrækkeligt med faglige færdigheder og kundskaber. 

Børn og unges sans for samarbejde og selvstændige vurderinger 

skal også udvikles. Videns- og læringssamfundet vil præge fremtidens 

kvalifikationskrav og skærpe behovet for livslang uddannelse. 

Samtidig vil det skærpe kravene til folkeskolen som en fællesskabende 

og integrerende faktor, der kan modvirke den negative sociale arv. 

Stigende elevtal, bygningsmæssige ændringer og tidssvarende undervisningsmidler 

vil i de kommende år betyde et stigende udgiftspres på 

folkeskolen. Ressourcerne vil derfor skulle udnyttes bedst muligt. De 

enkelte kommuner vil i et balanceret samspil med de øvrige kommunale 

opgaver skulle prioritere og afveje det økonomiske grundlag for

- 28 - 

folkeskolens opgavevaretagelse, således at den enkelte kommunes 

målsætninger og de afsatte ressourcer understøtter hinanden. 

Det er derfor af stigende vigtighed, at kommunerne sætter mål for 

udviklingen af skolevæsenet og for de enkelte skoler, og at de følger 

op på målsætningerne med evalueringer af, om målene er nået. Der må 

forventes øget fokus på spredning af viden og god praksis mellem 

skolerne, sikring af lederes og læreres kompetencer og en hensigtsmæssig 

skolestruktur, herunder også opdeling af skolerne i forskellige 

faser, der kan sikre, at undervisningen varetages af lærere med specialiseret 

viden. Det vil stille større krav om fagligt velfunderede lærere 

med løbende mulighed for videreudvikling i dynamiske, faglige miljøer. 

Der kan således stilles krav om rammer for udvikling og vedligeholdelse 

af sådanne faglige miljøer. Der kan også forventes et stigende 

krav om, at der gives kommunerne og amterne øgede fleksibilitetsmuligheder, 

bl.a. med adgang til at integrere daginstitutioner og skolefritidsordninger 

med fælles ledelse og med øget adgang til fælles ledelse 

af flere skoler. 

En større helhedstænkning mellem social- og skoleforvaltning og mellem 

amt og kommune vil bidrage til at sikre en mere optimal faglig og 

økonomisk sammenhæng mellem de to områder og en mere helhedsorienteret 

indsats over for sårbare børn og unge med skoleproblemer 

– ikke mindst i forbindelse med den vidtgående specialundervisning. 

Kravene til den øgede faglighed stiller også store udfordringer til ledelsen 

af den enkelte skole. Skolelederen vil i højere grad skulle være 

i stand til at bidrage til sikring af det faglige miljø, den pædagogiske 

udvikling og den egentlige personaleledelse. Der må derfor forventes 

indført ændrede ledelsesstrukturer på skolerne med oprettelse af 

egentlige ledelsesteam, som kan fritage skolelederen for de mere administrative 

opgaver og give rum for forandringsprocesserne. 

2.7. En vurdering af, om ændringer i folks mobilitet vil påvirke folkeskoleområdet 

Borgernes mobilitet er steget markant over de seneste årtier. Dette 

fremgår af tal fra bl.a. Danmarks Statistik. 

I 2000 havde den gennemsnitlige dansker således 12,5 kilometer til 

arbejde mod 8,6 kilometer i 1980. Dette er en stigning på ca. 70 pct. 

Indtil nu er der ikke lavet undersøgelser af, hvorledes denne øgede 

mobilitet påvirker uddannelsesområdet. De seneste tal viser, at det 

især er indbyggerne i de helt små kommuner (under 10.000 indbyggere), 

der rejser langt. 

Sammenholdes denne vilje til at bevæge sig over store afstande med 

stigende huspriser i de større byer (især hovedstadsregionen) og stagnerende 

priser i provinsen, er der grund til at tro, at man fremover vil 

opleve en stigning i antallet af familier, der flytter ud af byen, da det 

især er priserne på familieboliger, der er steget (det skal dog under-

- 29 - 

streges, at det ikke fremgår af de nye tal, hvorvidt væksten i pendlingsafstand 

er et resultat af, at folk flytter længere væk fra arbejdet, 

eller skifter til et arbejde længere væk fra deres bopæl). 

Det kan således ikke udelukkes, at familier, hvor begge forældre pendler 

til en anden kommune vil placere deres barn i en af dennes skoler 

under forudsætning af frit skolevalg på tværs af kommunegrænserne. 

Familierne vil således ”belaste” en anden kommune end bopælskommunen 

(skattekommunen). For især de helt små kommuner ville dette 

forstærke tendensen med faldende børnetal og muligvis føre til, at det 

blev nødvendigt med ændringer i skolestrukturen. 

2.8. En vurdering af hvorvidt EU tiltag vil få betydning for sektorområdet 

Uddannelse er et nationalt kompetenceområde. EU har derfor ingen 

juridisk ret til at foretage ændringer i struktur og indhold af folkeskoleområdet. 

I EU regi har man på uddannelsesområdet i de senere år anvendt den 

åbne koordinationsmetode til bl.a. at udveksle erfaringer og opstille 

målsætninger for de nationale uddannelsessystemer. Metoden kan 

juridisk betegnes som et tværnationalt samarbejde uden mulighed for 

at binde landene juridisk. Danmark er derfor ikke forpligtet juridisk til 

at implementere tiltag, som koordineres under den åbne koordinationsmetode. 

Men når Danmark er med til at formulere det europæiske 

samarbejdet er der et stort incitament til at følge op på samarbejdet 

nationalt. EU tiltag kan derfor bruges til at understøtte og supplere 

nationale uddannelsesmæssige interesser. 

Arbejdet med målsætningsrapporten er et eksempel på et EU tiltag, 

som evt. vil kunne understøtte danske interesser. Det konkrete arbejde 

er påbegyndt for nyligt, så det er endnu for tidligt at sige noget konkret 

om en evt. fremtidig påvirkning af folkeskoleområdet 

2.9. En vurdering af hvorledes større planlagte og forventelige/mulige 

tiltag vil påvirke kravene til strukturen på folkeskoleområdet. 

De samlede krav til folkeskolen er stigende. Behovet for at indføre 

nye læringsformer og nye metoder stiller krav til den pædagogiske 

udvikling i skolen. Nye organisationsformer, nye strukturer, udvidet 

anvendelse af holddannelse som undervisningsdifferentiering, lærernes 

teamsamarbejde og selvstyrende lærerteam bliver stadig mere almindelig 

som et led i denne udvikling. 

Det stiller nye krav til skolen som organisation, til medarbejderne og 

ikke mindst til skolelederne, der skal varetage opgaver med målstyring, 

evaluering og kompetenceudvikling og som skal sikre en effektiv 

og smidig udvikling.

- 30 - 

Samtidig lægges der politisk vægt på en styrket faglighed. Og der stilles 

krav om, at skoletilbudet får en kvalitetsmæssig mere ensartet karakter. 

Dette kommer bl.a. til udtryk i den seneste politiske aftale om 

bedre indskoling og styrket faglighed. 

Det et element i denne aftale, at der gives flere timer til de basale fag - 

dansk og matematik – og indføres engelsk tidligere i skoleforløbet 

samt at undervisningen i naturfag, historie og idræt styrkes. Bindende 

nationale trin- og slutmål for fag og emner er et andet element i aftalen. 

Der lægges desuden vægt på en præcisering af indhold og mål 

med børnehaveklassen. 

For at understøtte arbejdet med at tilpasse undervisningen til alle elever 

gives der mere fleksible rammer til holddannelse. Hensigten er at 

give et bedre undervisningstilbud både til de stærke og de mindre 

stærke elever. Det er samtidig hensigten at udvikle nye undervisningsmetoder 

og skabe rummelighed, således at eleverne i højere grad 

kan undgå adskillelse fra den almindelig undervisning, og at væksten i 

specialundervisningen kan begrænses. Der er i forbindelse med aftalen 

mellem regeringen og KL om kommunernes økonomi i 2003 nedsat 

en arbejdsgruppe med deltagelse af de kommunale parter, Finansministeriet, 

Socialministeriet og Undervisningsministeriet, som skal opstille 

modeller for øget rummelighed og bedre styring af udgifterne til 

specialundervisningen. 

Det er yderligere målet, at skolerne skal åbne sig, således at de enkelte 

skoler får bedre mulighed for at lære af hinanden. Det vil bl.a. ske som 

følge af lov om gennemsigtighed og åbenhed fra 2002 (L 414). Derfor 

er prøvekaraktererne gjort offentlige og skolerne forpligtet til at informere 

på internettet om deres resultater og arbejdsmetoder. 

I dag er folkeskolen for langt de fleste det første led i et længere uddannelsesforløb. 

Derfor er der fokus på overgangene mellem uddannelserne 

og på elevernes valg af uddannelse og erhverv. Hertil er en 

styrkelse og professionalisering af vejledningen et nødvendigt element. 

Der er derfor iværksat en samlet reform af vejledningen, jf. kap 

1. 

Uddannelsesmæssige omveje svækker mulighederne for den enkelte 

og giver samfundsmæssige tab. I denne sammenhæng kan der forventes 

opmærksomhed formålet med 10. klasse samt hvilke elever, der 

vælger at gå i 10. klasse i stedet for at fortsætte direkte i en ungdomsuddannelse. 

På lidt længere sigt kan det forventes, at der vil blive givet større frihed 

til skoleejerne i forhold til dels at tilrettelægge undervisningen 

dels i forhold til skolestrukturen. Til gengæld må det forventes, at der 

vil blive krævet dokumentation for en større ensartethed i resultaterne. 

På samme måde kan det forventes, at de nuværende krav om læreruddannelse 

vil blive afløst af krav om reel kompetence og måske en trinvis 

erhvervelse af undervisningskompetence i form af en on the jobtraining.


- 31 - 

Kravene til en skarpere prioritering af de offentlige udgifter vil – i 

kombination med det stigende elevtal – medføre, at kommunerne må 

overveje, hvordan folkeskolen løser sin opgave på den mest effektive 

måde og samtidig imødekommer de stigende krav til kvalitet og øget 

faglighed. Den økonomiske udfordring som følge af det stigende elevtal 

gælder specielt i de store kommuner, hvor elevtallet forventes at 

stige mest, og hvor råderummet for tilpasning af elevtilvæksten er 

mindre end i de små kommuner. 

Øget fleksibilitet med mulighed for at indrette skolens struktur og organisation 

efter lokale behov må forventes at blive fulgt op af stigende 

fokus på de opnåede resultater. Spredning af viden og god praksis 

mellem skoler, amter og kommuner vil være et vigtigt redskab i bestræbelserne 

på effektivisering og kvalitetssikring. Ledelse, der kan 

understøtte forandringsprocesser og pædagogisk udvikling må forventes 

at blive stadig vigtigere. 

Der kan generelt forventes et øget fokus på de barrierer i folkeskoleloven, 

som begrænser kommunernes råderum. Herudover vil der kunne 

komme et pres for at øge den andel af lærernes arbejdstid, der anvendes 

på undervisning. De fremtidige udfordringer vil givet sætte de 

kommuner, der har en uhensigtsmæssig økonomisk skolestruktur under 

pres. Modsat vil de bedre muligheder for fleksibilitet især give 

mindre kommuner mulighed for at løse opgaverne. Samlet set må det 

vurderes, at kravene om kvalitet og udvikling på længere sigt vil være 

vanskeligere at honorere i små og mellemstore kommuner. 

3: Myndighedsopgaver versus driftsopgaver 

I dette afsnit analyseres, hvordan opgaverne på folkeskoleområdet kan 

opsplittes i myndighedsopgaver henholdsvis driftsopgaver. Formålet 

med at ”dekomponere” opgaverne er at tilvejebringe en klar beskrivelse 

af myndighedsopgavens karakter – og dermed give et grundlag for 

at vurdere mulige organiseringer af opgaverne. 

Opgaverne på folkeskoleområdet gælder som udgangspunkt også for 

de amtskommunale institutioner, idet disse – i det omfang de ikke 

udtrykkeligt er undtaget - må anses for omfattet af folkeskolelovens 

bestemmelser. 


Opgavevaretagelsen på folkeskoleområdet har primært karakter af 

driftsopgaver i form af selve gennemførelsen af undervisningen samt 

tilvejebringelse og drift af de nødvendige bygninger, inventar og udstyr 

hertil. Ansættelse og afskedigelse af personalet må – selv om det

- 32 - 

er i offentlig tjeneste – betragtes som en driftsopgave, der varetages af 

den enkelte myndighed eller institution, der er ansvarlig for udførelsen 

af driftsopgaven. 

Udførelsen af myndighedsopgaverne i forhold til den enkelte skoleelev/forældrene 

vil typisk være en integreret del af udførelsen af 

driftsopgaven. Eksempelvis rummer en prøvesituation væsentlige elementer 

af driftsopgaver, men der kan ikke være tvivl om, at det 

centrale i prøvesituationen er bedømmelsen af elevens præsentationer. 

Opgaverne på folkeskoleområdet kan således deles op i: 

• Direkte borgervendte myndighedsopgaver, der umiddelbart har 

retsvirkninger for den enkelte borger (fx de disciplinære forhold 

i folkeskolen og gennemførelse af prøver), 

• Ikke direkte borgervendte myndighedsopgaver, der kun har 

retsvirkninger for den enkelte borger via regulering af rammerne 

for institutionens drift og udførelsen af de direkte borgervendte 

myndighedsopgaver (fx den overordnede organisation af de institutionelle 

og strukturelle rammer, bevillinger samt krav til undervisningens 

gennemførelse og indhold), samt 

• Driftsopgaver, der udgør selve realiseringen af undervisningen i 

forhold til borgeren samt etableringen af de nødvendige fysiske 

rammer for undervisningen. 

3.2. Myndighedsopgaver 

3.2.1. De ikke direkte borgervendte myndighedsopgaver 

De overordnede mål og rammer for folkeskolens virksomhed fastlægges 

af Folketinget. Undervisningsministeriets rolle er tilvejebringelse 

af det nødvendige beslutningsgrundlag for Folketinget samt opfølgningen 

på de vedtagne overordnede mål og rammer. 

Undervisningsministeriets myndighedsopgaver med hensyn til de 

overordnede mål og rammer for folkeskolens undervisning (indhold) 

er primært koncentreret om fastsættelsen af centrale kundskabs- og 

færdighedsområder. Hertil kommer den nærmere regelfastsættelse 

vedr. rammerne for folkeskolens virksomhed med hensyn til organisation, 

elevernes forhold osv. samt godkendelse af forsøgs- og udviklingsarbejde. 

Med folkeskoleforliget fra november 2002 og opfølgende 

lovforslag ændres de nuværende vejledende delmål til bindende 

mål - ”trinmål” – på bestemt klassetrin. Undervisningsministeriet fører 

et almindeligt sektortilsyn med undervisningen, herunder ved evalueringer 

efter prøverne og opfølgning på andre undersøgelser – fx 

OECD’s. 

Kommunalbestyrelsen fastlægger, jf. kapitel 1, de lokale mål og rammer 

for folkeskolernes virksomhed og fører tilsyn hermed. Dette indebærer 

beslutninger om skoleantallet, skoledistrikter, klassedannelsen,

- 33 - 

de enkelte folkeskolers udbud af klassetrin, specialundervisning, specialpædagogisk 

bistand, undervisning i fritiden, etablering af skolefritidsordning 

mv. Kommunalbestyrelsen skal fastsætte en vedtægt for 

folkeskolevæsenet i kommunen, der bl.a. regulerer sammensætning af 

og valg til skolebestyrelserne ved de enkelte folkeskoler. 

Boks 3.1. Karakteristik af de ikke direkte borgervendte myndighedsopgaver 

Centralt nationalt niveau: Undervisningsministeriet 

• Tilvejebringelse af beslutningsgrundlag for Folketinget 

• Opstilling af de nationale mål og rammer for folkeskolens undervisning 

• Almindeligt sektortilsyn 

Primærkommunalt niveau: 

Folkeskolen (inkl. Almindelig specialundervisning) 

Amtskommunalt niveau: 

Vidtgående specialundervisning 

• Etablering af og finansiering af den nødvendige kapacitet 

• Fastsætte de lokale mål og rammer for folkeskolens virksomhed og fører 

tilsyn hermed 

Skolebestyrelsen: 

Fastsætter principper for den enkelte folkeskoles virksomhed 

Skolebestyrelsernes virksomhed udøves inden for de mål og rammer, 

der er fastsat af kommunalbestyrelsen. Skolebestyrelserne kan afgive 

udtalelser til kommunalbestyrelsen om forholdene og fastsætter principper 

for den enkelte folkeskoles virksomhed. 

Med hensyn til den vidtgående specialundervisning er den institutionelt 

forankret i amtskommunerne. Henvisning til den vidtgående specialundervisning 

i amtskommunalt regi foretages af kommunalbestyrelsen, 

medens det er amterne, der træffer beslutning om den konkrete 

foranstaltning og undervisningstilbuddet. Kommunernes afgørelser 

om henvisning eller afslag på henvisning til specialundervisning og 

amternes afgørelser om det nærmere indhold af foranstaltningen kan 

af forældrene indbringes for Klagenævnet for vidtgående specialundervisning. 

På dette område varetages de ovenfor anførte opgaver således 

af amtsrådet, men kommunerne skal betale et takstmæssigt bidrag 

til udgifterne, jf. kapitel 1. 

3.2.2. De direkte borgervendte myndighedsopgaver 

De direkte borgervendte myndighedsopgaver er selve reguleringen af 

den enkelte folkeskoleelevs forhold. Der er altså tale om situationer, 

hvor der er en direkte relation mellem eleven (forældrene) og ”myndighed”, 

hvor der træffes en afgørelse, der har direkte retsvirkninger 

for eleven. 

Det påhviler kommunalbestyrelsen at føre tilsyn med, at alle undervisningspligtige 

børn i kommunen indskrives i folkeskolen eller får en 

undervisning, der står mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen. 

Hvis et barn i den undervisningspligtige alder ikke opfylder

- 34 - 

undervisningspligten påhviler det således kommunalbestyrelsen at 

træffe de fornødne foranstaltninger til at sikre undervisningspligtens 

opfyldelse. 

Med hensyn til børn, der er optaget i folkeskolen er kompetencen til at 

træffe afgørelser med direkte retsvirkning i første instans placeret hos 

skolelederen og omfatter bl.a.: 

• Henvisning til almindelig specialundervisning, 

• Reaktioner ved ulovlige skoleforsømmelser, 

• Optagelsen i skolen, samt 

• Tilladelser til at opfylde undervisningspligten ved fx erhvervsmæssig 

beskæftigelse 

Der kan klages over skolelederens afgørelser til kommunalbestyrelsen, 

hvis afgørelse ikke kan indbringes for højere administrativ myndighed. 

På det amtskommunale skole- og undervisningsvæsen inden for 

folkeskolen (vidtgående specialundervisning) kan der klages til det 

særlige Klagenævn. Klager hertil kan vedrøre såvel kommunalbestyrelsen 

som amtsrådets beslutninger. Det er dog kun forældrene, der er 

klageberettigede. 

Undervisningsministeriet udarbejder endvidere opgaverne til de skriftlige 

prøver og beskikker censorerne. Ved de mundtlige prøver udarbejdes 

opgaverne af læreren i faget og ved prøverne medvirker censorer, 

der udpeges af lederen af censors skole. Der kan beskikkes censorer 

ved de mundtlige prøver af Undervisningsministeriet. Der er omfattende 

regler om oplysninger om tekstopgivelser (pensum), om 

tilmelding til prøverne og indberetninger om prøvernes resultater. 

Boks 3.2. Karakteristik af de direkte borgervendte myndighedsopgaver 

• Regulering af og kompetence med hensyn til den enkelte folkeskoles 

elevs forhold, herunder henvisning til specialundervisning og disciplinære 

forhold 

• Regler om folkeskolens afgangsprøver 

3.2.3. Særligt om frie grundskoler 

De frie grundskoler er et alternativ til folkeskolen. De oprettes på privat 

initiativ og skal anmeldes til kommunalbestyrelsen samt til Undervisningsministeriet, 

hvis de ønsker statstilskud. Frie grundskoler skal 

for at modtage statstilskud være selvejende institutioner, hvis vedtægter 

er godkendt af undervisningsministeren med hensyn til styring og 

økonomi, jf. kapitel 1. 

Almindeligvis føres tilsynet med en fri grundskoles undervisning af 

tilsynsførende valgt af forældrene, men undervisningsministeren kan i

- 35 - 

særlige tilfælde træffe beslutning om yderligere tilsyn med en skole. 

Det institutionelle tilsyn føres i øvrigt af Undervisningsministeriet. 

En fri grundskole bestemmer selv, hvem den vil optage og have gående 

på skolen. Der er ikke hjemmel til, at Undervisningsministeriet kan 

fastsætte ordensregler for skolerne. Undervisningsministeren kan 

meddele lederen af en fri grundskole ret til at afholde folkeskolens 

afgangsprøver efter de regler, der gælder for folkeskolen. 

Boks 3.3. Frie grundskoler 

• Alternativ til folkeskolen - private selvejende institutioner 

• Skal anmeldes til kommunalbestyrelsen, betingelse for statstilskud, at undervisningsministeren 

godkender vedtægter vedr. styring og økonomi 

• Institutionelt tilsyn fra Undervisningsministeriet – indholdsmæssigt forældrevalgt 

tilsyn 

• Kan efter tilladelse afholde folkeskolens afgangsprøver 

3.3. Driftsopgaver 

Selve gennemførelsen af undervisningen er afledet af de indholdsmæssige 

rammer, der opstilles som led i de ikke direkte borgervendte 

myndighedsopgaver og som den enkelte folkeskole skal holde sig indenfor 

ved tilrettelæggelsen af undervisningen. 

De øvrige driftsopgaver drejer sig om skabelse af de nødvendige fysiske 

rammer ved tilvejebringelse og drift af de nødvendige bygninger, 

inventar og udstyr samt institutionens administration samt ansættelse 

og afskedigelse af det nødvendige personale. Den nærmere tilrettelæggelse 

af disse opgaver, herunder en evt. delegation til skolebestyrelserne, 

besluttes af den enkelte kommunalbestyrelse, dog kan kommunalbestyrelsens 

arbejdsgiverkompetence ikke delegeres. Med hensyn 

til den vidtgående specialundervisning varetages kommunalbestyrelsens 

rolle af amtsrådet. 

På den enkelte folkeskole vil driftsopgaverne blive udført under skolelederens 

ansvar efter de principper, der er fastsat af skolebestyrelsen, 

jf. ovenfor afsnit 2.1. 

Boks 3.4. Karakteristik af driftsopgaver 

• Selve gennemførelsen af undervisningen 

• Skabelsen af de nødvendige fysiske rammer for undervisningen. 

• Ansættelse og afskedigelse af det nødvendige personale 

4: Den faglige bæredygtighed i folkeskolen 


I dette afsnit beskrives og analyseres udviklingen siden 1970 i de krav, 

det stilles til skolen og lærerne, herunder udviklingen i de samfunds-

- 36 - 

mæssige forventninger til opgaveløsningen. Yderligere skønnes over 

den fremtidige udvikling. 

Der foretages i den forbindelse: 

• En gennemgang af analyser om sammenhæng mellem størrelse 

og faglig bæredygtighed, herunder om eventuelle sammenhænge 

er knyttet til kommunestørrelse eller institutionsstørrelse 

/forvaltningsstørrelse. I vurderingen af kommunestørrelsens betydning 

inddrages urbaniseringsgrad og/eller periferi aspekter. 

• En vurdering af de fremtidige krav til faglighed på området og 

hvorvidt disse krav vil få betydning for den faglige bæredygtighed. 

• En vurdering af den fremtidige rekrutteringssituation på sektorområdet, 

og betydningen heraf for den faglige bæredygtighed. 

Det skal særligt belyses, om der vil være forskel på rekrutteringsmuligheder 

i større og mindre kommuner og amter. 

Ved løsningen af folkeskolens opgaver er de menneskelige ressourcer 

den vigtigste faktor. Det gør medarbejdernes faglighed til en afgørende 

forudsætning for skolens kvalitet. 

Stigende krav og øget kompleksitet i opgaveløsningen bevirker, at 

faglighed og kompetence får stigende betydning. Således er sikring af 

kvalitet såvel i den kommunale forvaltning som i ledelsen af den enkelte 

skole, fremme af udviklingsorienterede faglige miljøer, tværfagligt 

samarbejde, teamorientering og udvikling og vedligeholdelse af de 

fysiske rammer på skolerne vigtige elementer i sikringen af den faglige 

bæredygtighed i folkeskolen. 

Begrebet faglighed har en række forskellige betydninger på uddannelsesområdet, 

som dækker over både administrativ og pædagogisk faglighed. 

Der er den faglighed, som skal være til stede i forvaltningen i 

kommunen, den faglighed, som skal være til stede ved ledelsen af de 

enkelte skoler og den faglighed, som skolernes enkelte medarbejdere, 

dvs. lærere, vejledere, pædagoger mv. skal besidde for at udføre opgaverne 

på et tilfredsstillende niveau. 

Boks 4.1. Administrativ og pædagogisk faglighed 

Administrativ Pædagogisk 

Forvaltningsniveauet Forvaltningsmæssig faglighed, 

fx i rammefastsættelse,bevillingsadministration 

og regelfortolkning 

Skoleniveauet Faglighed i administration 

og planlægning fx i forhold 

til bestyrelsesarbejdet, 

personaleforhold, skole/hjem 

samarbejde osv. 

Faglighed i den kommunalt 

styrede pædagogiske målfastsættelse, 

det pædagogiske 

tilsyn, institutions- og medar- 

bejderudvikling, 

Faglighed i fremme af et 

generelt udviklingsorienteret 

miljø og udvikling af faggrupper, 

team og de enkelte 

pædagogiske medarbejdere 

Medarbejderniveauet Lærerens planlægnings- og Generel undervisningsmæssig

- 37 - 

formidlingsmæssig faglighed 

udenfor selve undervisningssituationen. 

4.2. Udvikling af opgaverne fra 1970-2003 

faglighed og fag-faglighed 

Skolestyrelsesloven fra 1970 fastsatte indgående regler om styrelsen 

af det kommunale skolevæsen, herunder en lang række formelle regler 

om udpegning, forhandlinger og beslutninger i de nævn og kommissioner 

mv., som deltog i beslutningsprocesserne vedrørende styrelsen af 

skolevæsenet. 

I 1989 ophævedes skolestyrelsesloven og bestemmelserne om skolens 

styrelse blev overført til folkeskoleloven samtidig med en stærk forenkling 

i nogle få, men central organer. De nye styrelsesregler byggede 

på helt andre grundprincipper end den gamle skolestyrelseslov. De 

havde karakter af rammebestemmelser, der indebar, at kommuner og 

skoler i vid udstrækning blev i stand til at indrette styrelsen af det lokale 

skolevæsen efter lokale behov. Rammebestemmelser og målstyring 

betød, at beslutningstagerne nu især skulle fastlægge mål og 

rammer for de underliggende myndigheders skolepolitik og overlade 

det til dem at beslutte, hvordan målene skulle opfyldes. 

Med mål- og rammestyring i stedet for detailstyring steg kravene til 

fagligheden i den kommunale forvaltning og til institutionsniveauet, 

ikke mindst skolens leder, som fik ansvaret for såvel den administrative 

som den pædagogiske ledelse af skolen, og som derfor stod over 

for stigende krav til forvaltningsmæssig sikker administration samtidig 

med øgede krav om pædagogisk indsigt og ledelseskompetence. 

I 1993 vedtog Folketinget en ny folkeskolelov, som på væsentlige 

områder brød med den tidligere lovs principper. Formålet med loven 

var at sætte den enkelte elevs undervisning og samlede udvikling i 

centrum. Lovændringen betød endvidere en faglig opstramning og 

yderligere muligheder for fleksibel organisering og tilrettelæggelse af 

undervisningen. Der blev lagt øget vægt på arbejde med tværgående 

emner og problemstillinger. Grundprincippet var målrettet undervisningsdifferentiering, 

hvor der som udgangspunkt ikke foretages nogen 

udskillelse af eleverne på grundlag af deres standpunkt eller evner. 

Dette betød øget fokus på den enkelte lærers generelle undervisningsfaglighed. 

Med lovforslag nr. L 130, som blev fremsat af undervisningsministeren 

den 22. januar 2003 er der bl.a. lagt vægt på at forberede børnene 

bedre til deres skolegang, at bryde den negative sociale arv, at skabe 

mere ensartede rammer for skolens arbejde og på at styrke undervisningen 

i fagene, specielt dansk og matematik. Princippet om undervisningsdifferentiering 

bevares og udbygges med henblik på at sikre, 

at det enkelte barn bringes så langt frem som muligt. Herudover indføres 

en række frihedsgrader for kommunerne, som skal styrke faglighe-

- 38 - 

den og øge fleksibiliteten både på forvaltningsniveau og på skoleniveau. 

For udviklingen i øvrigt henvises til kapitel 1. 

4.3. En gennemgang af analyser om sammenhæng mellem størrelse 

og faglig bæredygtighed, herunder om eventuelle sammenhænge er 

knyttet til kommunestørrelse eller institutionsstørrelse. 

Der er foretaget en række analyser på folkeskoleområdet, der belyser 

sammenhænge og forskelle mellem små og store skoler og mellem 

små og store kommuner og i relation til elevernes læsefærdigheder. 

4.3.1. Forvaltningen 

Arbejdet med opstilling af mål for skolevæsenet og opfølgning på 

evaluering af, om målene er nået, er vigtige redskaber i udfyldningen 

af mål- og rammestyringen og i udviklingen af skolevæsenet. 

En spørgeskema- og interviewundersøgelse foretaget af PLS Consult i 

1997 for Undervisningsministeriet i forbindelse med ”Tilstandsrapport 

for folkeskolen” viste, at ¾ af kommunerne havde taget fat på at gennemføre 

mål og rammestyring på en række områder, uden at det dog 

klart kunne konstateres, om målene var formuleret så præcist og konkret, 

at det er muligt i en efterfølgende evalueringsproces at konstatere, 

i hvilket omfang de fastlagte mål er nået. Blandt de kommuner, 

som ikke havde foretaget en egentlig opfølgning på eller evaluering af 

de fastlagte mål, blev der af kommunerne selv peget på bl.a. følgende 

forklaringer: 

• at der gennem lang tid havde været en betydelig modstand 

blandt folkeskolens lærere over for de mere direkte målemetoder 

i forhold til den enkelte lærers udøvelse af arbejdet 

• at moderne skoleledelsesmetoder langt fra er tilstrækkelig udbredt 

i folkeskolen 

• at kommunerne fra slutningen af 80’erne og begyndelsen af 

90’erne har foretaget betydelige ændringer i opbygningen af de 

kommunale forvaltninger med ansvar for folkeskolen 

• at kommunerne fik overdraget det fulde arbejdsgiveransvar for 

folkeskolens lærere ved lov af 2. maj 1992 med virkning pr. 1. 

april 1993 

Undersøgelsen blev gennemført ved hjælp af en såkaldt benchmarking 

analyse, hvor kommunerne blev inddelt i tre grupper, der rangordnede 

kommunerne efter, hvor langt de var nået med hensyn til at opstille og 

forfølge mål på folkeskoleområdet. 

Analysen viste en markant forskel i indbyggertallet for kommunerne i 

henholdsvis gruppe 1-2, der begge har et indbyggertal på omkring

- 39 - 

20.000-23.000, og gruppe 3, hvor kommunerne har gennemsnitligt 

11.000 indbyggere. De befolkningsmæssigt mindste kommuner udgjorde 

hermed en klart større andel af gruppe 3 kommunerne (63,6 %) 

end deres samlede andel på landsplan (48,9 %). Af de 53 største kommuner, 

dvs. med et indbyggertal over 20.000, tilhørte kun 7 

kommuner gruppe 3, og mellem de 16 kommuner, der har flere end 

50.000 indbygger, var kun 1 kommune placeret i gruppe 3. De befolkningsmæssigt 

store kommuner klarede sig således væsentligt bedre i 

benchmarking analysen end de små. 

Det skal bemærkes, at undersøgelsens resultat, der som nævnt stammer 

fra 1997, ikke uden videre kan overføres på situationen i kommunerne 

i 2003, men tendensen til, at større kommuner er hurtigere til at 

imødekomme folkeskolens udfordringer end små kommuner understøttes 

umiddelbart af en rapport fra PLS, Evaluering af sprogstimuleringsindsatsen 

for tosprogede småbørn – folkeskolelovens § 4 a” fra 

december 2002. I undersøgelsen svarer 80 pct. af kommunerne med 

mere end 20.000 indbyggere, at de oplever, at andelen af tosprogede 

elever, som ikke kan dansk ved skolestarten, er faldet. Den tilsvarende 

andel for de små kommuner er 56 pct. Forklaringen kan dog også være, 

at det er de store kommuner, som traditionelt har haft flygtninge og 

indvandrere, før integrationsloven trådte i kraft. 

4.3.2. Elevernes indlæring 

Af PISA-undersøgelsen fra 2000 (OECDs Programme for International 

Student Assesment) - ”Forventninger og færdigheder hos danske 

unge i en internationale sammenligning” Anne Marie Møller Andersen, 

Niels Egelund m.fl. 2000 - fremgår det bl.a., at større skoler alt 

andet lige giver bedre indlæringsresultater for eleverne, jf. nedenstående 

figur 4.1. 

Figur 4.1. Læsefærdigheder og skolestørrelse

- 40 - 

Kilde: ”Forventninger og færdigheder hos danske unge i en international sammenligning” 

Anne Marie Møller Andersen, Niels Egelund m.fl. 2000.” s. 152 

Figur 4.1. viser den simple relation mellem skolestørrelse og læsefærdigheder. 

Det ses, at der er en svag sammenhæng mellem hvor høj en 

score eleverne fik på det i undersøgelsen udarbejde læsefærdighedsindeks, 

og hvor mange elever, der var på skolen. Eleverne får således 

bedre resultater jo større skolen er ind til en skolestørrelse på 575 elever, 

hvorefter resultaterne falder lidt. 

En mulig forklaring på de bedre læsefærdigheder på de større skoler 

kan ifølge PISA undersøgelsen være den større fleksibilitet i lærerallokeringen 

på store skoler, som kan sikre, at elevernes undervises af 

lærere, der er uddannet til at undervise i det fag, der undervises i. 

Sammen med den kendsgerning, at der er flere lærere pr. fagområde – 

medvirker det til at opbygge og fastholde et fagligt miljø omkring de 

enkelte fagområder. Det må dog bemærkes, at data om skolestørrelsen 

kun dækker de skoler, som eleverne går på som 15-årige, og at eleverne 

i landdistrikterne i en del tilfælde vil have gået de første 6-8 år af 

deres skoleliv på en anden skole, ligesom i øvrigt almindelige skoleskift 

i forbindelse med flytning kan sløre billedet af, at elever på større 

skoler klarer sig bedre. 

I PISA-undersøgelsen kan kun spores en svag sammenhæng mellem 

skolens størrelse og andelen af lærere, der underviste i deres linjefag. 

Der redegøres i rapporten ikke nøjere for styrken af denne sammenhæng, 

og det pointeres, at der også er mange små skoler, hvor mange 

af lærerne underviser i deres linjefag. 

Baseret på indberetninger fra alle landets skoler har Undervisningsministeriet 

heller ikke kunne påvise nogen stærk sammenhæng. jf. under 

3.2.1. 

AKF m.fl. har i forbindelse med Strukturkommissionens arbejde gennemført 

en analyse om ”Folkeskolens kvalitet belyst ved OECD/Pisadata”. 

De skolefaktorer, som der tages højde for i analysen, spiller 

tilsyneladende kun en meget begrænset rolle for tilegnelsen af læsefærdigheder 

i Danmark. Effekten er i hvert fald svær at måle. På trods 

af denne marginale forklaringskraft, ser man alligevel på, om de skoletræk, 

som trods alt har en vis indflydelse, forekommer hyppigere i 

store kommuner end i små. Her er svaret nej. Effekterne af kommunestørrelse 

er små og peger begge veje. Således er det i de helt små 

kommuner, at man har det bedste forhold mellem eleverne og lærerne 

(noget som er til gavn især for svage elever), men disse har til gengæld 

ikke så mange lærere med dansk som linjefag (ligeledes noget, 

der begunstiger de svage elever). 

Hvis skolestørrelsen inddrages i analysen sammen med de øvrige skolevariabler, 

kan der ikke måles nogen sikker effekt af skolestørrelse. 

Men ser man isoleret på skolestørrelsen og de karakteristika i skolestruktur 

og skolemiljø, som en ændring i skolestørrelsen typisk medfø-

- 41 - 

rer, kan der registreres en vis positiv effekt, hvilket betyder, at elever 

på større skoler opnår lidt bedre resultater end på små skoler. 

Det fremgår desuden af analysen, at der er intet, der tyder på, at eleverne 

i små kommuner har ringere læsefærdigheder pr. udgiftskrone, 

end eleverne i store kommuner. 

Der foreligger ikke aktuelle undersøgelser/forskning til belysning af 

elevernes indlæring i den vidtgående specialundervisning. Hverken 

kvantitativt i forhold til foranstaltningstype, klasse- og skolestørrelse 

eller kvalitativt i forhold til det pædagogiske indhold mv. 

4.3.2.1. Skolestørrelse og linjefag i dansk 

Nedenstående figur 4.2. illustrerer sammenhængen mellem skolestørrelse 

og andel lærere, der underviser i og har dansk som linjefag. 

Sammenhængen er positiv, men meget svag. Umiddelbart synes der 

altså kun i begrænset omfang at være belæg for at konkludere, at elever 

på store skoler i højere grad undervises af linjefagslærere end elever 

på små skoler. 

Figur 4.2. ”Sammenhængen mellem skolestørrelse og andel linjefagsuddannede 

lærere (dansk) 

andel linjefagslærere 

100,0 

80,0 

60,0 

40,0 

20,0 

0,0 

0 500 1000 

antal elever 

Kilde: Undervisningsministeriets egne beregninger 2003 

Undervisningsministeriet har tilsvarende analyseret sammenhængen 

mellem skolestørrelse og andel lærere, der underviser i og har henholdsvis 

matematik og biologi som linjefag. Ligesom for dansk kan 

der ikke påvises en klar sammenhæng 

4.3.3. Elevresultater og faglige miljøer 

R 2 = 0,0118 

Til brug for strukturkommissions arbejde er den enkelte elevs faglighed 

analyseret som funktion af socioøkonomisk baggrund, kommune- 

og skolekarakteristika.

- 42 - 

Inddraget i analysen er de 9. kl. folkeskoleelever, der har været til folkeskolens 

afgangsprøve i skriftlig dansk og/eller skriftlig matematik i 

forbindelse med sommereksamen 2002. Elevernes faglighed er målt 

via deres prøveresultat. 

Følgende variabler er inddraget i analysen: 

Kommunekarakteristika Skolekarakteristika Elevkarakteristika 

Kommunetype (opdelt efter 

urbaniseringsgrad) 

Kommunestørrelse (i passende intervaller) 

Kommunale bruttoudgifter til folkeskolen. 

Kommunens indbyggertal 

Kommunens beskatningsgrundlag 

Andel privatskoleelever 

Skolestørrelse 

Skolemiljø dvs. det gennemsnitlige 

uddannelsesniveau for de øvrige elevers 

forældre 

Antal elever i 9 kl. på elevens skole 

Antal timer i faget på 9. kl. trin 

Om læreren er liniefaguddannet 

Følgende problemstillinger er behandlet: 

Elevens køn 

Elevens etnicitet 

Forældrenes uddannelsesbaggrund 

Forældrenes ledighed 

Elevens husstand 

Elevens bolig type 

elevens bolig 

Forældrenes indkomst 

Forældrenes formue 

Forældrenes arbejdsmarkedstilknytning 

• Kan man (kontrolleret for elevernes socioøkonomiske baggrund 

og skolekarakteristika) identificere kommunekarakteristika, der 

har betydning for den enkelte elevs faglighed? 

• Kan man (kontrolleret for elevernes socioøkonomiske baggrund 

og kommunekarakteristika) identificere skolekarakteristika, der 

har betydning for den enkelte elevs faglighed? 

• Den relative forklaringskraft af socioøkonomisk baggrund overfor 

kommune- og skolekarakteristika. 

Analysen viser ingen umiddelbar effekt af kommunestørrelse på elevernes 

forventede karakterer og en meget beskeden effekt af urbaniseringsgraden 

og skolestørrelsen. 

Ud fra et ønske om at optimere elevernes forventede karakterer kan 

der på baggrund af denne analyse derfor ikke peges på nogen entydig 

kommunal struktur. Der er på den anden side heller ikke nogen kommunal 

struktur, der kan identificeres som særlig problematisk. 

Denne konklusion bygger på, at i forhold til at forudsige hvilken karakter 

en 9. kl. folkeskoleelev opnår i enten skriftlig dansk eller skriftlig 

matematik ved sommereksamen 2002, er elevens sociale baggrund 

den langt væsentligste forklarende faktor. Når man alene tager højde 

for den sociale baggrund, kan hhv. 16,7 og 14,7 pct. af variationen i de 

opnåede karakterer forklares. Hvis den tilgængelige information om 

kommune- og skolekarakteristika også inddrages, kan man forklare 

hhv. 0,2 og 0,5 pct. yderligere af variationen. 

4.3.4. Sammenhæng mellem kommunestørrelse og skolestørrelse 

Da skolerne generelt er større i de større kommuner, jf. nedenstående 

tabel 4.2., burde der værre flere skoler med stærke faglige miljøer i 

disse, såfremt der er belæg for at hævde, som det anføres i PISAundersøgelsen 

(s.152), at større skoler generelt har et stærkere fagligt 

miljø. Det skal dog understreges, at denne sammenhæng ikke er do-

- 43 - 

kumenteret i undersøgelsen. Man skal desuden være opmærksom på, 

at når man diskuterer betydningen af et stærkt fagligt miljø og skolestørrelse, 

at mange skoler ikke har overbygningsklasser – at eleverne 

går ikke til eksamen på den skole, hvor de har modtaget størsteparten 

af deres undervisning, men skifter til en større skoler - hvorfor man 

skal være varsom med at konkludere, at elever på store skoler opnår 

bedre læsefærdigheder pga. det stærkere faglige miljø. Herved underkender 

man den viden, mindre skoler evt. har udstyret dem med. 

Nedenstående tabel 4.1. viser, at det i høj grad er i de små kommuner, 

at skoler uden overbygning findes. 

Tabel 4.1. Kommunestørrelse og overbygningsklasser 

Kommunestørrelse Skoler uden overbygning Andel 

0 – 5.000 20 57,1 

5.000 – 10.000 234 54,5 

10.000 – 20.000 186 41,4 

20.000 – 50.000 94 24,7 

50.000 - 62 16,6 


Det vil samtidig være således, at fordele og ulemper ved henholdsvis 

store og små kommuner på dette område påvirkes af de værdier og 

holdninger, som er gældende i kommunen som helhed, i skolevæsenet 

og på den enkelte skole. 

Der er en positiv sammenhæng mellem kommunens og skolernes størrelse 

målt på gennemsnittet - dog med undtagelse af de helt små 

kommuner, jf. tabel 4.2. nedenfor. Denne sammenhæng beror antagelig 

på, at større kommuner har bedre muligheder for at skabe en hensigtsmæssig 

skolestruktur med fagligt bæredygtige skoler af en vis 

størrelse, jf. kapitel 6. 

Tabel 4.2. Sammenhæng mellem kommunestørrelse og skolestørrelse 

Kommunestørrelse, 

Antal indbyggere 

Antal kommuner Gennemsnitlig skolestørrelse 

(antal elever) 

Gennemsnitlig antal 

elever per ledelsesårsværk 

under 5.000 16 286 156,9 

5.000 - 10.000 110 262 167 

10.000 - 20.000 76 319 194 

20.000 - 50.000 43 412 226,8 

over 50.000 16 454 228,7 


Det skal i tilknytning til tabel 4.2. bemærkes, at en del af de mindste 

kommuner, bl.a. ø-samfund, har relativt store skoler. 

4.4. En vurdering af de fremtidige krav til faglighed på området og 

hvorvidt disse krav vil få betydning for den faglige bæredygtighed 

Den teknologiske udvikling, som fremover vil skabe uanede muligheder 

for den enkelte, forudsætter, at det enkelte barn i folkeskolen tilegner 

sig de nødvendige kundskaber og færdigheder som grundlag for

- 44 - 

livslang læring. Det stiller nye krav til lærernes faglighed, idet de i 

højere grad end tidligere skal arbejde sammen både om undervisningens 

tilrettelæggelse og gennemførelse, inddrage nye undervisnings- 

og tilrettelæggelsesformer, fungere som sparringspartner for eleverne 

og forberede dem på kravene i fortsat uddannelse og arbejdsliv. Det 

stiller også nye krav til fagligheden i forvaltningerne, som – afhængig 

af den decentraliseringsmodel, kommunen har valgt for sit skolevæsen 

- skal sætte mål for skolevæsenet og for den enkelte skole, sikre erfaringsudveksling 

og spredning af viden og god praksis mellem skolerne 

og sikre udvikling af lederes og læreres kompetence samt sørge for en 

hensigtsmæssig skolestruktur. Det stiller også krav til lederen af den 

enkelte skole om kvalitet i undervisningen, ressourcestyring og personaleledelse. 

4.4.1. Forvaltningen 

Delegation af ansvaret for folkeskolen til kommunerne forudsætter, at 

kommunalbestyrelserne påtager sig det fulde ansvar for den økonomiske 

og indholdsmæssige styring af den lokale folkeskole. 

Det betyder, at kommunalbestyrelsen skal fastlægge mål og rammer 

samt føre det nødvendige tilsyn med skolerne. Hvis kravene til en bæredygtig 

udvikling af folkeskolen skal opfyldes, er det nødvendigt, at 

kommunerne også går foran med udviklingsarbejdet og med målsætninger 

for skolerne. 

En undersøgelse foretaget af PLS for Undervisningsministeriet i 1997 

på grundlag af 15 udvalgte kommuner viste, at der er store forskelle 

på målsætningsarbejdet fra kommune til kommune. Undersøgelsen 

viste, at jo længere tid en kommune har arbejdet med målsætning på 

folkeskoleområdet, jo tættere sammenhæng er der mellem kommunemål 

og skolemål og jo mere er kvalitetsmålene af en sådan beskaffenhed, 

at de er operationelle, egnede til at styre efter og evaluere. Den 

under 3.1 nævnte undersøgelse – ligeledes foretages af PLS i 1997 – 

viste, at det var de større kommuner, som var først til at sætte målsætninger 

på folkeskoleområdet. 

Undersøgelsen dækkede ikke det amtskommunale område/den vidtgående 

specialundervisning, hvor amtsrådet har arbejdsgiverkompetencen. 

Udviklingen i forhandlingerne og decentraliseringen af store dele af 

de løn- og arbejdstidsmæssige forhold har krævet en betydelig indsats 

i alle kommuner. I de større kommuner må det antages, at der generelt 

er bedre mulighed for at opdyrke og fastholde en ekspertise på komplicerede 

løn- og arbejdstidsspørgsmål, selv om det ikke kan afvises, 

at der i de mindre og små kommuner til gengæld kan være bedre 

grundlag for at nå til enighed om løn- og arbejdstidsforhold. Der foreligger 

dog ikke dokumentation, der kan styrke vurderingen.

4.4.2. Skoleledelsen 

- 45 - 

Folkeskolelovens præcisering af skolelederens ansvar samt kommunernes 

øgede decentralisering og kravene til pædagogisk udvikling og 

øget faglighed i skolen giver store udfordringer til skolelederne. Skoleledelse 

er – og vil formentlig i stigende grad blive - en vigtig faktor 

for en bæredygtig udvikling i folkeskolen. 

Der arbejdes i kommuner og på skoler med ændrede ledelsesstrukturer, 

hvis formål er at give rum og tid til såvel den administrative som 

de pædagogiske ledelser – og ikke mindst personaleledelse. Der arbejdes 

ofte i ledelsesteam, der typisk består af skoleleder, viceskoleinspektør 

(afdelingsledere), skolefritidsordningsleder, dennes souschef 

samt leder af skolens sekretariat. En administrativ stilling frigiver tid 

til den pædagogiske og personalemæssige ledelse på skole og til gennemførelse 

af forandringsprocesser. På større skoler kan det ske gennem 

ansættelse af særskilte administrative ledere, medens små skoler 

kan opkvalificere sekretærerne. 

4.4.3. Lærerne 

De danske lærere har en fælles uddannelsesbaggrund gennemført på et 

seminarium. Langt de fleste lærere har desuden gennem deres virksomhed 

modtaget efteruddannelse ved kurser afviklet på Danmarks 

Pædagogiske Universitet, CVU’er, amtscentraler og på kommunale 

kurser. 

Generelt er lærerne godt forsynet med efteruddannelse sammenlignet 

med andre medarbejdergrupper i kommunerne. Dette blev dokumenteret 

i en undersøgelse gennemført først i 1990’erne, som KL fik udført 

for det Kommunale Efter- og Videreuddannelsesråd. 

Af ”Tilstandsrapport for folkeskolen, marts 1998” fremgår det, at lærernes 

gennemsnitsalder (dengang) var i slutningen af 40’erne og at 

ca. 1/3 af alle lærerne var mellem 45 og 55 år. De fleste af de nuværende 

lærere har således været med til at indføre folkeskoleloven af 

1975. Rapporten lægger til grund, at forældrene stiller nye og mere 

præcise krav til lærerne end før i tiden, og at forældrene ønsker det 

enkelte barn i centrum. Rapporten vurderer, at langt de fleste lærere 

erkender, at der er behov for en ændret organisering af arbejdet på 

skolerne og at de fleste lærere også er indstillet på at medvirke i denne 

proces. Nyere data gældende for 2001/2002 fra Undervisningsministeriet 

viser, at gennemsnitsalderen er 46,4 år og, at 47 pct. er over 50 år 

gamle. 

I den omstillingsproces, som folkeskolen gennemgik i forbindelse 

med gennemførelsen af folkeskoleloven af 1993 blev der foretaget en 

massiv satsning på lærernes efteruddannelse. Det fremgår således af 

rapporten, at der fra 1994 til 1998 var tale om en vækst på over 40 pct. 

i efteruddannelsesaktiviteten på det daværende Danmarks Lærerhøjskole 

(nu Danmarks Pædagogiske Universitet), og at noget tilsvarende

- 46 - 

måtte antages for væksten i efteruddannelsen på amtscentraler og på 

kommunale kurser af tilsvarende omfang. 

I den omstillingsproces, som folkeskolen gennemgår – også i forbindelse 

med integration af IT i undervisningen – må det antages, at 

kommunerne i de kommende år vil søge at forbedre og effektivisere 

denne indsats, ligesom det må antages, at der vil være forøget opmærksomhed 

på de menneskelige ressourcer i skolen. 

Den ændrede finansieringsform, som blev indført parallelt med efteruddannelsesindsatsen 

i midten af 90’erne – og som betyder, at kommunerne 

mod kompensation i bloktilskudsordningen skal udrede en 

del af betalingen for efteruddannelse - har påvirket lærernes efteruddannelse. 

Den del af efteruddannelsen, som forventes finansieret af 

arbejdsgiverne, har været stigende og kan udgøre en psykologisk faktor, 

som især i mindre kommuner også kan påvirke spørgsmålet om 

tildeling af relevant efteruddannelse i forhold til den løbende faglige 

opgradering. 

4.4.4. Sammenfatning 

Fremtidens krav til folkeskolen om at give eleverne de nødvendige 

faglige, almene, sociale og personlige kompetencer, så de kan tilegne 

sig viden og færdigheder, der sætter dem i stand til at begå sig i et 

samfund præget af forandring, forudsætter forøget opmærksomhed på 

metodeudvikling, ledelse og ressourcestyring på alle niveauer. Der er 

ikke en klar, entydig dokumentation, men der synes at være en svag 

tendens til, at større kommuner vil have bedre forudsætninger for at 

løfte denne opgave end mindre enheder. 

Undersøgelser om elevresultater og faglige miljøer, som er foretaget i 

forbindelse med strukturkommissionens arbejde, viser ingen umiddelbar 

effekt af kommunestørrelse på elevernes forventede karakterer og 

en meget beskeden effekt af urbaniseringsgraden og skolestørrelsen. 

En isoleret betragtning af skolestørrelsen og de karakteristika i skolestruktur 

og skolemiljø, som en ændring i skolestørrelsen typisk medfører, 

viser dog en vis positiv effekt, således at elever på større skoler 

opnår lidt bedre resultater end elever på små skoler. 

PLS undersøgelsen fra december 2002 af sprogstimuleringsindsatsen 

for tosprogede småbørn synes umiddelbart at kunne tages til indtægt 

for, at kommuner med over 20.000 elever er hurtigere til at imødekomme 

folkeskolens udfordringer, men det må her tages i betragtning, 

at det er de store kommuner, som i den længste periode har haft ansvaret 

for flygtninge og indvandrere og dermed har haft bedre tid til at 

tilrettelægge en effektiv indsats. 

4.5. Den fremtidige rekrutteringssituation på sektorområdet og betydningen 

heraf for den faglige bæredygtighed 

Resultaterne af en landsdækkende analyse af en eventuel kommende 

lærermangel fra 2002 viser – ud fra prognoser af antallet af skolebørn

- 47 - 

samt af- og tilgang af lærere - at især at storkøbenhavnsområdet og i 

en vis udstrækning Vestdanmark vil på dette grundlag kunne komme 

til at mærke lærermanglen, jf. figur 4.3. 

Figuren viser for de enkelte landsdele, hvor mange lærere, der må forventes 

at komme til at mangle. I Storkøbenhavn er manglen et resultat 

af en meget kraftig stigning i elevtallet, mens det i Vestdanmark er et 

resultat af, at mange lærere snart trækker sig tilbage fra arbejdsmarkedet. 

Faktorer som faglige udviklingsmuligheder, jobmuligheder for 

ægtefællen, kultur- og fritidstilbud, mulighed for børnepasning, boligudgifter 

mv. har betydning for valg af arbejdssted. 

For lærernes vedkommende kan muligheden for at komme til at undervise 

i linjefagene også være en faktor, der har indflydelse på valg 

af ansættelsessted. Det betyder, at lærerrekrutteringen vil være størst i 

byer og større byområder. 

Figur 4.3. Forventet lærermangel 

overskud/underskud af lære 

2000 

1000 

0 

-1000 

-2000 

-3000 

-4000 

-5000 

-6000 

2002 

2004 

2006 

2008 

Kilde: Lærerprognose udarbejdet af Undervisningsministeriet 2002 

Samtidig ses der en tendens til, at lærerne foretrækker ansættelse i 

nærheden af det seminarium, hvor de er uddannede. Det skyldes, at 

mange har etableret sig med familie i løbet af studietiden, således at 

mobiliteten er reduceret. Da de fleste seminarer ligger i eller omkring 

større byer, må det forventes, at randområderne også af denne grund 

kan få vanskelig ved at besætte ledige stillinger. En rundringning foretaget 

af Undervisningsministeriet i 2002 viste imidlertid ikke nogen 

speciel mangel på lærere i randområderne. 

4.6. Specialundervisning 

2010 

2012 

Specialundervisning gives som almindelig specialundervisning (folkeskolelovens 

§ 20, stk. 1, og vidtgående specialundervisning (folkeskolelovens 

§ 20, stk. 2). 

2014 

2016 

2018 

hele landet 

storkøbenhavn 

Østjylland 

syddanmark 

Øvrige Sjælland 

vestdanmark 

norddanmark

- 48 - 

En analyse på baggrund af en repræsentativt udvalgt stikprøve foretaget 

af Undervisningsministeriet i forbindelse med Strukturkommissionen 

viser, at der er visse forskelle på anvendelsen af specialundervisningen 

i den undersøgte periode afhængig af kommunestørrelse og 

skolestørrelse. Der er således tale om et øjebliksbillede Små kommuner 

har en lidt mindre andel cpr-elever (udtryk for antal personer i 

modsætning til årselever), der får 20.1 og 20.2 specialundervisning, 

end mellemstore kommuner. Til gengæld har de største kommuner 

også en mindre andel 20.1. cpr-elever end de mellemstore kommuner. 

Der er således ikke tale om en lineær sammenhæng mellem kommunestørrelse 

og 20.1. specialundervisning. De indberettede ressourcedata 

er behæftet med en vis usikkerhed, men med det forhåndenværende 

materiale tyder intet på en lineær sammenhæng mellem kommunestørrelse 

og specialundervisningsressourcer, målt som antal lærertimer 

anvendt på 20.1. undervisning pr. 20.1. cpr-elev. 

På skoleniveau viser analysen yderligere, at der er en svag, men dog 

statistisk signifikant sammenhæng mellem skolestørrelse og andel 

20.1. cpr-elever, således at jo større skoler, jo mindre er andelen, der 

får 20.1. undervisning. Sammenhæng er, vises det, ikke umiddelbart 

betinget af forskelle mellem skoler i by- og landdistrikter. 

Samlet viser analysen ikke en entydig tendens til, at specialundervisning 

er mere anvendt i store kommuner og på store skoler. På den ene 

side er andelen af 20.1. cpr.-elever større i mellemstore kommuner 

med 10-20.000 indbyggere end i kommuner med over 50.000 indbyggere. 

Samtidig tyder analysen på, at andelen af 20.1 cpr-elever bliver 

lidt mindre, jo større skolen bliver. Omvendt er der på den anden side 

en svag positiv sammenhæng mellem kommunestørrelse og andelen af 

20.2-elever, således at andelen bliver større, jo større kommunerne er. 

4.6.1 Almindelig specialundervisning (§ 20.1) 

Den almindelige specialundervisning efter folkeskolens § 20.1 er et 

kommunalt anliggende, hvor undervisningen foregår på folkeskoler, 

typisk i mindre hold eller specialklasser, eller på special- og heldagsskoler. 

Henvisning til specialundervisning, som ikke er af foreløbig 

karakter (varighed forventes ud over 15 skoledage) sker gennem Pædagogisk-Psykologisk 

Rådgivning, men kan også foregår mere fleksibelt 

hvor skolelederen tildeler elever specialundervisning ud fra en 

samlet aktivitets- og kvotebestemt ressourcepulje. 

Serviceniveauet i kommunerne er forskelligt landet over. Dette illustreres 

bl.a. af KL’s tjek på 7 kommuner (notat udsendt fra KL april 

2002), hvor de fandt forskelle i størrelsesordenen 1 til 2. Dette er dog 

en udjævning i forhold til 19.1-udvalgets betænkning fra 1987, hvor 

en undersøgelse viste forskelle af størrelsesordenen 1 til 5. En opgørelse 

fra Vejle Amt efteråret 2002 af det regionale udvalg (KVISprogrammet) 

viste ret ensartede tal i de store kommuner, men meget 

store udsving i de små kommuner.

- 49 - 

Beskrivelsen af større kommuners effektivitet og planlægning indikerer, 

at større kommuner har en mere struktureret planlægning på skoleområdet 

end det er typisk for små kommuner. 

Som nævnt under afsnit 6.4. om vidtgående specialundervisning viser 

en analyse, som Undervisningsministeriet i forbindelse med Strukturkommissionens 

arbejde har foretaget af specialundervisning i udvalgte 

folkeskoler, at jo større en skole er, des mindre er andelen, der får specialundervisning, 

og at denne sammenhæng ikke umiddelbart er betinget 

af forskelle mellem skoler i by- og landdistrikter. Analysen viser 

også, at der ikke er nogen lineær sammenhæng mellem kommunestørrelse 

og andelen af elever, der får 20.1 undervisning målt som antal 

lærertimer anvendt på 21. undervisning pr. 20.1 cpr-elev. 

4.6.2. Pædagogisk-Psykologisk Rådgivning (PPR) 

Alle kommuner skal have PPR funktionen, som er skolevæsenets sagkyndige 

instans i pædagogisk-psykologiske spørgsmål og som vurderer 

hvilken indsats, der skal iværksættes for den enkelte elev med specialundervisningsbehov. 

PPR dækker børn fra 0 -18 år, dvs. PPR indgår 

i tidlig indsats i kommunerne, samarbejder med social- og sundhedssektoren, 

betjener de frie skoler på lige fod med folkeskolen, rådgiver 

i daginstitutioner m.v. Hovedområdet er imidlertid folkeskolen, 

hvor det er vigtigt, at PPR er synlig på skolerne og medvirker til at 

udvikle en rummelig og fleksibel skole, hvor også børn med forskellige 

vanskeligheder kan trives og finde udfordringer. 

Efter særforsorgens udlægning i 1980 etablerede mange små kommuner 

en fælles PPR-funktion, men de fleste kommuner har nu en selvstændig 

rådgivning, men nogle kommuner fortsat har fælles rådgivning. 

Enkelte kommuner er på det seneste gået sammen om at dele 

enkelte funktioner, fx en læsekonsulent. 

Mange små kommuner har PPR-funktioner med meget få ansatte, og 

kan således have svært ved at dække hele feltet af vanskeligheder. 

Kvaliteten i PPR-funktionen kan således blive nødlidende i små 

kommuner. Det er imidlertid PPR’s forpligtelse at kunne afgive en 

vurdering af en elevs vanskeligheder og give forslag til den indsats, 

som er relevant i forhold til problemet. Hvis PPR ikke har den fornødne 

ekspertise, må denne hentes udefra, fx fra amternes rådgivning, 

sundhedsvæsenet, socialsektoren og videnscentrene. 

Amterne har ligeledes et udbygget rådgivningsapparat med et kontinuerligt 

elevgrundlag inden for de enkelte elev-/handicapgrupper. 

Rådgivningsenhederne betjener såvel undervisnings- som socialsektor, 

hvilket – alt andet lige – må antages at medvirke til en styrket faglighed. 

En analyse af Pædagogisk Psykologisk Rådgivning viste i 1995, at der 

fra 1985 til 1994 var sket en vækst i antallet af enheder fra 120 til 169. 

Væksten blev bl.a. forklaret ved, at regelsættet i perioden var blevet 

ændret, således at oprettelsen af en PPR-enhed ikke længere var af-

- 50 - 

hængig af et bestemt børnetal i aldersgruppen 0-16 årige (3000 børn). 

I 1985 dækkede 70 PPR-enheder flere kommuner. Dette tal var i 1995 

reduceret til 49. 2 PPR enheder dækkede 6 kommuner i 1994 (Pædagogisk 

Psykologisk Rådgivning i Danmark, Undervisningsministeriet 

juni 1995) 

I 1999 var der 158 kommuner med eget PPR- enhed. (Evaluering af 

programmet Folkeskolen år 2000 – Midtvejsrapport, Status over 

kommunernes arbejde med Folkeskolen år 2000; AKF, DLH, DPI, 

SFI maj 2000) 

Den nævnte analyse fra PPR viste, at antallet af ansatte afhang af 

kommunestørrelse: Kommuner med op til 7.000 indbyggere havde 2 – 

12 ansatte, kommuner med 20.000 – 30.000 indbyggere havde 4 – 26 

ansatte og kommuner med 30.000 – 50.000 indbyggere havde 8 – 65 

ansatte. 

Tallene kan være påvirket af, at PPR-enheder kan betjene flere kommuner. 

Som det fremgår af tallene, er antallet af medarbejdere ved PPRkontorerne 

meget varierende og heller ikke altid sammenlignelige. 

Faggrupper som fx talepædagoger og kuratorer kan i en kommune 

være ansat andre steder end på PPR. 

4.6.2.1. Sammenfatning 

Det vurderes som uhensigtsmæssigt, at mange kommuner – selv meget 

små – har oprettet deres egen rådgivning, fordi den nødvendige 

faglige spændvidde derved bliver truet. Denne udvikling er forstærket 

igennem 90’erne, hvor der er kommet flere pædagogiske psykologiske 

rådgivninger til. 

4.6.3. Skoleniveauet – lærerkvalifikationer 

I læreruddannelsen indgår helt grundlæggende undervisningselementer 

om børn med særlige behov. Men en egentlig uddannelse i specialpædagogik 

har ikke været en del af læreruddannelsen siden 1982. Indtil 

da var det ca. 40 % af de studerende, der havde speciale C (specialundervisning, 

medens resten fordelte sig på speciale A (yngste klasser 

og speciale B (ældste klasser)Der findes en speciallæreruddannelsen, 

der er en etårig uddannelse (Den pædagogiske diplomuddannelse (PD) 

i specialpædagogik.. Denne uddannelse, som varetages af CVU’erne, 

er en ny konstruktion til afløsning for speciallæreruddannelsen, som 

blev varetaget af den daværende Danmarks Lærehøjskole og var af 1½ 

års varighed. Amterne har et tæt samarbejde indbyrdes og med 

CVU’erne om koordineringen af indholdet i den pædagogiske diplomuddannelse 

i pædagogik. 

Uddannede speciallærere arbejder i kommunerne som talepædagoger,

- 51 - 

læsepædagoger eller lign. specialfunktioner og på specialskoler/klasser 

for børn med vidtgående vanskeligheder. 

Amterne har gennem årene selv udviklet en række uddannelseselementer, 

som udover de formaliserede uddannelser har bidraget til udviklingen 

af den amtslige specialundervisning. 

En kortlægning af speciallæreres uddannelse (Niels Egelund: Portræt 

af en specialundervisningslærer 1997) viste, at en tredjedel af lærerne 

havde en uddannelse (speciale C eller lign. fra de tidligere uddannelser), 

mens en tredjedel ikke havde hverken grunduddannelse eller efteruddannelse. 

Sammenholdt med PISA-undersøgelsen med de forbehold, 

der er taget med hensyn til alder m.v., peges der tydeligt på, at 

lærernes uddannelse er en vigtig parameter i forhold til specialundervisningens 

kvalitet og dermed også effekt. 

Af en spørgeskemaanalyse (2002) Københavns Kommune har foretaget 

blandt kommunens specialundervisningslærere fremgår det, 

• at ca. 40 pct. af specialundervisningslærerne er 50 år eller ældre. 

• at 50 pct. af specialundervisningslærerne inden for 20.1 har undervist 

mindre end 2 år 

• at 23 pct. af specialundervisningslærerne inden for 20.1. har undervist 

mindre end 2 år 

• at 70 pct. at specialundervisningslærerne er kvinder. 

PISA-undersøgelsen viser også, om end svagt, jf. ovenfor, skolestørrelsernes 

betydning for at kunne udnytte lærernes liniefagskompetence. 

Dette gælder også for specialundervisningen, som for en væsentlig 

dels vedkommende har læsning som objekt. 

Fremtidige lærerkvalifikationer i specialundervisningen vil hænge 

nøje sammen med den fleksible skolestruktur med anvendelse af 

holddannelse og arbejde i lærerteams. Dette peger også i retning af, at 

skoler bør have en vis størrelse for at kunne tilbyde kvalificeret specialundervisning. 

Specialundervisningslærerens kompetence består i den 

sammenhæng også på evnen til at kunne formidle viden om specialundervisning 

til kollegerne i lærerteamet. 

4.6.4. Vidtgående specialundervisning (§20.2) 

Mens der ikke - eller i meget begrænset omfang - inden for den almindelige 

specialundervisning (20.1) har været gennemført kortlægning 

har der på den vidtgående specialundervisning (20.2) været indsamlet 

opgørelser hvert år siden 80’erne 

Figur 4.4. Elever i § 20.2 undervisning i 1999/00 – 2001/02

10.000 

8.000 

6.000 

4.000 

2.000 

0 

I alt 

ekskl. opholds 

steder 

Special 

skoler 

Special 

klasser 

1999/00 2000/01 2001/02 

- 52 - 

Note: For at gøre tidsserien sammenlignelig er der korrigeret for elever på opholdssteder/døgninstitutioner 

med henholdsvis 545 i skoleåret 2000/01 og 324 i skoleåret 

2001/02. 

Den eneste opgave som den kommunale folkeskole ikke i dag løser 

selvstændigt, er den vidtgående specialundervisning - undervisningen 

af elever med store eller mindre almindeligt forekommende vanskeligheder. 

Amterne har såvel det pædagogiske som det økonomiske ansvar for 

den vidtgående specialundervisning. En stor del af den vidtgående 

specialundervisning varetages reelt af kommunerne i samarbejde med 

amtskommunen, jf. tabel 4.3. Elever med omfattende eller sjældent 

forekommende vanskeligheder undervises dog i de amtskommunale 

folkeskoler, og for enkelte handicaptypers vedkommende er viden og 

rådgivning om bl.a. specialundervisningens tilrettelæggelse m.v. samlet 

i færre, regionale eller landsdækkende enheder. 

Tabel 4.3. Fordelingen af elever indenfor fire specialundervisningskategorier (%) 


Enkelt 

int egrerede 

10.000 

8.000 

6.000 

4.000 

2.000 

Foranstaltning/år 85/86 87/88 89/90 91/92 93/94 95/96 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02 

Specialskoler 46 46 48 46 43 41 42 41 44 47 47 

Specialklasser 30 30 32 35 36 38 39 40 38 37 40 

Integrerede i alm. Skoler 24 24 20 19 21 21 19 19 18 10 9 

Undervisning på opholdssted 

6 4 

Som det fremgår af tabel 4.3. foregår knap halvdelen af den vidtgående 

specialundervisning i kommunale folkeskoler enten, hvor eleverne 

er integreret i normalklasserne (de såkaldt enkeltintegrerede elever) 

eller på større kommunale folkeskoler med elever i centerklasser, der 

drives efter overenskomst med og betalt af amtet. Fordelingen af den 

vidtgående specialundervisning mellem amtet og kommunen varierer 

regionalt fra, at så godt som al vidtgående specialundervisning varetages 

af amtets specialskoler til, at amtet alene anvender kommunale 

folkeskoler. Inden for specialundervisningsområdet opleves der angiveligt 

r i Københavns og Frederiksberg Kommuner, der også er amter, 

visse fordele forbundet med at, opgaven med specialundervisningen 

0

- 53 - 

varetages af samme enhed bl.a. ved øgede muligheder for koordination 

og helhed i specialundervisningstilbuddet inden for både undervisnings-, 

social- og sundhedsområdet og uanset type af specialundervisningsbehov. 

Kommunestørrelsen vurderes at være mindre afgørende for, om den 

enkelte skole kan undervise børn med de fleste typer af særlige vanskeligheder. 

Her drejer det sig mere om skolens størrelse end om 

kommunens – og især om kvaliteten af den bistand, som ”klæder skolen 

på” til opgaven. 

4.6.5. Rådgivning 

Både amterne og kommunerne har vejledningsfunktioner for skolerne 

i forbindelse med undervisning af handicappede – for kommunernes 

vedkommende er PPR kernen i rådgivningssystemet. Alle kommuner 

har en PPR funktion og ved kommunestørrelser på 30-50.000 indbyggere 

skønnes kommunerne at kunne opbygge en tilstrækkelig bred 

kompetence til at klare langt størsteparten af opgaverne og samtidig 

fungere effektivt. 

Også for større kommuner vil der være områder, hvor der skal være 

muligheder for at trække på speciel viden og erfaring. PPR må – allerede 

som reglerne er i dag - vurdere, hvornår det er nødvendigt at indhente 

yderligere sagkundskab for at kunne belyse en sag tilstrækkeligt 

og opstille forslag til et undervisningstilbud. 

Rådgivningssystemet, som ligger ud over de funktioner, som PPR kan 

forventes at opfylde, skal med andre ord løftes på et niveau over 

kommuneniveau – et regionalt eller nationalt niveau - og være tilgængeligt 

i alle kommuner. F.eks. kan det nævnes, at landet fsv angår rådgivningssystemet 

til fx døve og svært hørehandicappede børn er delt 

op i tre regioner, mens rådgivningen vedrørende døvblinde er national. 

Viden hentes også fra andre sektorer. Fra sygehussektoren indhentes 

værdifuld oplysning om enkelte handicap, og fra den sociale sektor 

ligger der oplysninger, som kvalificerer PPR’s vurdering. Dette har 

således ikke direkte sammenhæng med kommunestørrelsen. 

4.6.5.1. skoleniveauet - organisering 

Den vidtgående specialundervisning tilbydes til elever med et vidt 

spænd af vanskeligheder, jf. tabel 4.4. 

Tabel 4.4. Andel af vidtgående specialundervisningseleverne i handicapkategorier


4.6.5.2. Specialskoler 

- 54 - 

fordelt på år 

Generelle indlæringsvanskelighe- 

85/86 91/92 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00 00/01 

der 42 44 44 44 43 39 42 53 

Adfærds/psykiske vanskeligheder 9 11 17 22 22 24 24 19 

Læse-,sprog-, tale-vanskeligheder 20 16 14 15 15 15 13 12 

Bev.vanskeligheder 6 8 6 6 6 5 5 5 

Synsvanskeligheder 1 2 2 2 2 2 2 3 

Hørevanskeligheder 10 10 9 7 7 7 8 8 

Andet 13 9 8 6 5 8 6 0 

Alle elever i 1-10.kl. 101 100 100 102 100 100 100 100 

I den vidtgående specialundervisning varetager de amtslige specialskoler 

knap halvdelen af al undervisningen. Der er specialskoler på 

flere områder, fx for psykisk udviklingshæmmede, heraf mange flerhandicappede, 

for elever med autisme, DAMP eller beslægtede handicaps, 

og for døve. Hertil kommer lands- og landsdelsdækkende skoler 

for mindre handicapgrupper. 

4.6.5.3. Specialklasser / centerklasser 

Vidtgående specialundervisning gives også i specialklasser, der drives 

kommunalt (som del af en kommunal folkeskole) efter overenskomst 

med amtet. 

4.6.5.4. Enkeltintegrerede elever 

Vidtgående specialundervisning kan endvidere gives til elever, der er 

integreret i normalklasser på kommunale folkeskoler efter overenskomst 

med amtet.

Boks 4.2. Variation i specialundervisningen 

- 55 - 

I forbindelse med særforsorgens udlægning i 1978 blev der udarbejdet bekendtgørelser 

på de forskellige handicapområder. Disse var gældende op igennem 

80’erne. I 1990 ophævedes handicapkategorierne som grundlag for at opstille 

undervisningstilbud. En vigtig grund til dette var, at mange børn med vanskeligheder 

faldt imellem kategorier (eller i flere samtidigt) og undervisningstilbuddet 

kunne af den grund blive begrænset. Den helhedstænkning, som dette var udtryk 

for ændrer imidlertid ikke ved, at området vedrørende vidtgående specialundervisning 

dækker over store forskelligheder. Nogle eksempler for at demonstrere 

spændvidden: 

• Blinde børn går i almindelige klasser som andre børn, hvilket er muligt, 

fordi der er opbygget en konsulentordning i amterne, som kan rådgive skolerne 

og læreren. Desuden er der på Refsnæsskolen oprettet en materialeforsyning, 

således at bøger og andet materiale kan omsættes til punktskrift, 

som kan læses af den blinde elev på papir eller på en computer med punktskriftdisplay. 

• Døve børn går på skoler eller i centerklasser (klasserækker på almindelige 

skoler). Undervisningssproget og det indbyrdes sprog er tegnsprog, hvilket 

er hovedbegrundelsen for denne udvikling. 

• Svært udviklingshæmmede børn går oftest på specialskoler, som drives af 

amterne. De kan også gå i centerklasser på almindelige skoler. 

• En mellemkategori er elever med generelle indlæringsvanskeligheder, som 

i mange tilfælde undervises i kommunale specialklasser. Der er ikke en klar 

grænse i forhold til svært udviklingshæmmede. 

• Elever med adfærdsvanskeligheder har udgjort den største stigning inden 

for specialundervisningen – både den almindelige- og den vidtgående specialundervisning. 

I de seneste år er antallet af børn med bl.a. DAMP, 

Aspergers Syndrom og autisme vokset betydeligt. Disse specialistdiagnoser 

har været med til at nuancere billedet af elever med forskellige vanskelig- 

4.7. Undervisning på anbringelsessteder og i dagbehandlingstilbud 

Med lov nr. 412 fra 1997 blev der hjemmel til at oprette interne skoler 

på private anbringelsessteder og i dagbehandlingstid Antallet af børn, 

der modtager undervisning i henhold til folkeskoleloven på private 

anbringelsessteder og i dagbehandlingstilbud er generelt i stigning. I 

skoleåret 2000/2001 fik 546 elever vidtgående specialundervisning på 

private opholdssteder, heraf 270 i Københavns Kommune. I 2002/2003 

er de tilsvarende tal 706 på landsplan og heraf 341 i Københavns 

Kommune. Det samlede antal børn, der var anbragt uden for hjemmet 

udgjorde pr. 1. januar 2001 ca. 14.000. 

4.8. Ungdomsskolen 

Skoleformen løser - ofte projektorienteret - opgaver af uddannelsesmæssig, 

af social og af kulturel karakter og kan i kraft af sin rammelov 

sætte ind med fleksible løsninger. 

Ungdomsskolens netværksprægede organisationsform er på mange 

måder tilpasset en fremtid, som kan indeholde større kommunale enheder. 

Ungdomsskolen kan fx på tværs af kommunegrænser organisere 

en fælles, ungdomspolitisk indsats, der retter sig imod de unge, som 

ikke umiddelbart finder deres rette hylde i det organiserede og traditi-

- 56 - 

onelle uddannelsessystem. Mange steder – og typisk i de små kommuner/landkommunerne 

– kan en tværkommunal organisering skabe 

mulighed for en opkvalificering af indsatsen, både i kraft af den større 

målgruppe og i kraft af, at der vil være flere ressourcer at trække på. 

Ungdomsskolen fungerer ofte som en kulturel brobygger på tværs af 

alderstrin mellem flere og meget forskellige etniske minoritetsgrupper 

og danskerne. I denne sammenhæng er det ofte hensigtsmæssigt at 

arbejde tværkommunalt eller større enheder med en målgruppe af en 

vis volumen. 

Som udviklingen er p.t. vil det være realistisk at forvente en vækst i 

antallet af udprægede ungemiljøer i form af egentlige centre, der kan 

rumme både ungdomsskoler og andre entreprenører på ungeområdet. 

Her kan der skabes rammer for såvel læringsaktiviteter som fx overbygningsklasser 

og brobygningsforløb for unge med særlige behov 

som for mere fritidsprægede aktiviteter som fx almene, ungdomspædagogiske 

tilbud, klubvirksomhed og væresteder for foreningsdannelser. 

Med en sådan mangfoldighed af voksenkvalifikationer ville ungemiljøerne 

samtidig udgøre en relevant base for fælles, forebyggende 

indsatser, f.eks. med inddragelse af SSP. 

4.9. Vejledning 

En forudsætning for at uddannelses- og erhvervsvejledning kan foregå 

på et fagligt bæredygtigt grundlag er, at den foregår tværsektorielt og 

tager udgangspunkt i et vejledningsfagligt kraftcenter, der kan koordinere 

og målrette vejledningsindsatsen. Vejledningen, således som den 

er struktureret i dag, er generelt sektoriseret, usammenhængende og 

uden tilstrækkelig fokus på grupper med særlige behov. Det fremgår 

af ”Rapport om tværsektoriel vejledning”, Undervisningsministeriet 

2001. 

Af lovforslagets bemærkninger fremgår det, at uddannelses- og erhvervsvejledningen 

for unge under 19 (25) år varetages af kommunale 

vejledningsenheder. Det skønnes umiddelbart, at der på landsplan er 

behov for etablering af 50 kommunale vejledningsenheder. Det vil 

medføre behov for, at der etableres samarbejder med mange kommuner 

i de geografiske område med små kommuner, der er der er tyndt 

befolket. En kommunal struktur med færre og større kommuner vil alt 

andet lige styrke kvaliteten i vejledningsarbejdet. 

Den kommunale ansvarsplacering skal synliggøre og give grundlag 

for at kvalitetsudvikle vejledningstilbuddet til de unge, samtidig med 

at en samlet placering af vejledningsansvaret åbner mulighed for at 

målrette og effektivisere vejledningsindsatsen. Den kommunale ansvarsplacering 

vil desuden give gode muligheder for at intensivere 

samarbejdet mellem arbejdsformidlingen og kommunerne på vejledningsområdet. 

Endelig vil ansvarsplaceringen give kommunerne bedre 

mulighed for at koordinere vejledning om valg af uddannelse og erhverv 

med den vejledning af unge, der ydes i led med lov om aktiv 

socialpolitik.


- 57 - 

PISA-undersøgelsen og regeringens forslag til fornyelse af folkeskolen 

har betydet øget fokus på faglighed. Elevernes faglige kompetencer 

skal udvikles i overensstemmelse med kravene i et fremtidigt vidensamfund. 

De stigende krav til øget faglighed og kompetence betyder, 

sammen med kravene om forøget økonomisk effektivitet, at folkeskolen 

står over for store udfordringer i de kommende år. Ledelse – 

både i kommuner og på skoler – vil blive af stigende vigtighed. 

Der vil blive stigende behov for løbende at dokumentere og evaluere 

folkeskolens resultater. Kommunerne og skolerne skal sætte mål og 

resultaterne skal dokumenteres. 

PISA-undersøgelsen viser, at elever på større skoler har bedre læsefærdighed 

end elever på små skoler. En forklaring kan være den større 

fleksibilitet i lærerallokeringen, som kan sikre, at eleverne undervises 

af lærere, der er uddannet til at undervise i det fag, de underviser i. 

Der kan derimod ikke påvises nogen effekt af kommunestørrelsen i 

relation til elevernes læsefærdigheder, men der er en positiv sammenhæng 

mellem kommunens og skolernes størrelse mål på gennemsnittet 

– dog med undtagelse af de helt små kommuner. 

Der synes at være en tendens til, at større kommuner er mere omstillingsparate 

end små kommuner, og at derfor vil have bedre forudsætninger 

for igangsætte udviklingsprojekter og forandringsprocesser. 

Der foreligger imidlertid ikke nogen nyere undersøgelser, som entydig 

understøtter denne antagelse. 

Lærernes ønske om at kunne undervise i deres linjefag kan have betydning 

for deres valg af ansættelsessted. Det samme har muligheden 

for at få ansættelse i nærheden af det seminarium, hvor man er uddannet. 

Det betyder, at lærerrekrutteringen vil være størst i byer og større 

byområder. Analyser viser dog, at det især vil være Storkøbenhavn og 

i en vis udstrækning Vestdanmark, der vil komme til at mærke en evt. 

lærermangel. 

Der er en svag, men statistik sammenhæng mellem andelen af cprelever, 

der modtager almindelig specialundervisning og skolestørrelsen. 

Jo større skolen er, desto mindre er andelen. Omvendt er der en 

svagt positiv sammenhæng mellem andelen af elever, der modtager 

20.2. undervisning og kommunestørrelsen. Jo større kommunen er, 

desto større er andelen. 

Sammenfattende kan der ikke peges på kommunestørrelsen som en 

afgørende faktor for den faglige bæredygtighed, men en skolestruktur, 

der baserer sig på små enheder, som ikke kan sikre eleverne den bedste 

undervisning, og som mangler grundlaget for en professionel udvikling 

af skoleledelsen, vil komme under pres.

- 58 - 

Tilsvarende må det antages, at små kommuner vil kunne få vanskeligheder 

med at opbygge den specialistviden, der i stigende grad vil blive 

nødvendig, bl.a. som følge af de decentraliserede løn- og arbejdstidsspørgsmål, 

ligesom opgaven med udviklingen af en professionel personale- 

og ledelsesudvkling i forvaltningen kan blive vanskelig at løfte. 

5: Effektivitet på folkeskoleområdet 


I dette kapitel foretages indledningsvis en gennemgang af nyere analyser 

af produktivitet og effektivitet på folkeskoleområdet samt en 

vurdering af, om der er tegn på stordriftsfordele på folkeskoleområdet, 

og om disse er knyttet til kommunestørrelsen eller institutionsstørrelsen. 

I vurderingen af kommunestørrelsens betydning inddrages urbaniseringsgrad 

og/eller periferi aspekter. Kapitlet indeholder desuden 

• En vurdering i form af fremskrivning af hvilke konsekvenser 

den demografiske udvikling kan få for sammenhæng mellem 

udgifter og den optimale størrelse af institutioner og den tilhørende 

kommunale administration på folkeskoleområdet. 

• En vurdering af – på baggrund af den indledende gennemgang 

af analyser på området - om strukturændringer kan bidrage til en 

effektivisering af folkeskoleområdet. 

• En analyse af sammenhængen mellem beslutningskompetence 

og økonomisk ansvar på folkeskoleområdet. 

5.2. Omkostninger ved uddannelse 

Effektivitet i uddannelse betyder alt andet lige, at alle typer omkostninger 

holdes på et minimum - dog under hensyn til, at uddannelsessystemet 

også skal opfylde kravet om høj kvalitet og uddannelse til 

alle. Det betyder for det første, at de synlige omkostninger til uddannelse 

i form af udgifter til lærerlønninger, undervisningsmaterialer, 

skolebygninger mv. skal udnyttes bedst muligt. For det andet betyder 

det, at de usynlige omkostninger i form af den tid de unge bruger på at 

afslutte et givet uddannelsesforløb holdes på et minimum. (Kilde:”Kvalitet 

i uddannelsessystemet”, FM 1998) 

Af nedenstående figur 5.1. og 5.2. fremgår det, at udgiften pr. elev i 

Danmark sammenlignet med andre OECD-lande er særdeles høj. 

Figur 5.1. Udgifter pr. grundskoleelev på 1. - 6. klassetrin i udvalgte OECDlande

9 

8 

7 

6 

5 

4 

3 

2 

1 

0 

DK 

USA 

AUT 

NOR 

SWE 

NLD 

- 59 - 

1.000 US$, købekraftsparitet 1.000 US$, købekraftsparitet 

OECD gnst. 

Anm.: OECD’s opgørelse af udgifter til ”primary education”. 

Opgørelsen viser udgifter til uddannelsesinstitutioner. 


Figur 5.2. Udgifter pr. grundskoleelev på 7. – 9. (10.) klassetrin i udvalgte 

OECD-lande 

Anm.: OECD’s opgørelse af udgifter til ”lower secondary education”. 

Der findes ikke sammenlignelige tal for USA, Belgien og Storbritannien. 

Opgørelsen viser udgifter til uddannelsesinstitutioner. 


5.3. Gennemgang af foreliggende analyser og vurdering af tegn på 

stordriftsfordele i forhold til kommune- og skolestørrelse 

I det følgende foretages en gennemgang af de analyser af produktivitet 

og effektivitet, der er lavet på området samt vurdering af om der er 

tegn på stordriftsfordele i sektoren, og om disse er knyttet til skolestørrelsen 

eller kommunestørrelsen. 

FRA 

1.000 US$, købekraftsparitet 1.000 US$, købekraftsparitet 

9 

8 

7 

6 

5 

4 

3 

2 

1 

0 

FIN 

BEL 

AUT NOR DK FRA FIN NLD SWE DEU 

OECD gnst. 

DEU 

UK 

9 

8 

7 

6 

5 

4 

3 

2 

1 

0 

9 

8 

7 

6 

5 

4 

3 

2 

1 

0

- 60 - 

Der er siden 1980’erne gennemført forskellige analyser af folkeskolens 

effektivitet i relation til fx udgifter pr. elev, lærerløntimer og deres 

sammensætning. De fleste undersøgelser har fokuseret på udviklingen 

af disse på landsplan og generelt har alle peget på, at der var 

effektivitetsmuligheder i folkeskolen under et, jf. eksempelvis ”Kvalitet 

i uddannelsessystemet” fra 1998 (FM m.fl.). Der er således kun få 

analyser, der eksplicit fokuserer på effektivitet og størrelse på grundskoleområdet. 

Inden for det seneste år er der i analyserne af PISAdatasættet 

forsøgt belyst en sammenhæng af effektivitet som udtryk 

for faglighed. 

Det skal bemærkes, at der i forbindelse med aftale mellem regeringen 

og KL om kommunernes økonomi i 2003 og den tilsvarende aftale 

med ARF var enighed om at nedsætte en arbejdsgruppe, der skal fremlægge 

forslag om en målretning af specialundervisningen med henblik 

på større rummelighed og fremlægge modeller til bedre styring af de 

stigende udgifter til specialundervisning. Arbejdsgruppen forventes at 

færdiggøre sit arbejde inden maj 2003. 

5.3.1. Ressourceforbruget i folkeskolen: Forskelle mellem kommuner 

Blandt de analyser, der kommer nærmest et studie i størrelse og effektivitet 

er ”Ressourceforbruget i folkeskolen: Forskelle mellem kommuner” 

(AKF 1999). Analysen beskæftiger sig dog kun indirekte med 

effektivitet, idet man primært søger at forklare den store variation, der 

er mellem kommunernes udgifter til folkeskolen. 

Ved at gennemgå et meget stort datamateriale fra 1977 til 1996 konkluderes 

det, at faktorer som andelen af tosprogede elever, kommunernes 

velstand, andelen af elever fra socialt udsatte familier og kommunens 

urbaniseringsgrad alle medvirker til at forklare variationen. 

Såfremt lave enhedsomkostninger pr. elev er en indikation for effektivitet, 

tegnes der i rapporten et billede af, at kommuner med en høj 

urbaniseringsgrad har visse stordriftsfordele, således at effekten af et 

stort elevtal er mindskede udgifter pr. elev, når udgifterne er renset for 

faktorer som andel tosprogede, elever fra socialt udsatte familier osv. 

Stordriftsfordelene kan ifølge rapporten være knyttet til skoleadministration 

og til det forhold, at det er nemmere at undgå lave klassekvotienter, 

hvis der er et stort elevgrundlag. Mindre kommuner (og især 

kommuner med tyndt befolkede områder) vil typisk enten skulle have 

mange små skoler med lave klassekvotienter eller store udgifter til 

busdrift. 

AKF har i forbindelse med Strukturkommissionens arbejde gennemført 

en undersøgelse, ”Determinanter for kommunernes udgifter til 

folkeskolen”, hvor man ved hjælp af statistiske analyser søger at forklare, 

hvad der bestemmer kommunernes nettodriftsudgifter pr elev. 

Analysen viser, at man ved en forøgelse af elevtallet på 10 pct. på 

langt sigt vil kunne sænke gennemsnitsudgiften pr. elev med 0,3 pct. (i 

2022 priser svarer dette til ca. 162 kr. pr. elev). Det er ikke nogen stor 

effekt, men den er statistisk signifikant.

- 61 - 

Analysen viser endvidere, at der på kort sigt er asymmetri i tilpasningen 

af kommunens udgifter til udviklingen i elevtal: Det viser sig, at 

de samlede nettodriftsudgifter (fx ved beskeden tilpasning i antal af 

lærere mv.) især når elevtallet falder, tilpasses meget langsomt til ændringer 

i elevtallet. 

Ifølge analysen vil de relative ændringer i elevtallet typisk være større 

i små kommuner. Derfor fremføres det synspunkt, at store kommuner 

lettere vil kunne undgå kortsigtede stigninger i udgiften pr. elev. Hvis 

disse fordele skal udnyttes fuldt ud, vil det kræve, at ressourcerne relativt 

hurtigt bliver flyttet fra de skoler, hvor elevtallet falder, til skoler, 

hvor det vokser. I hvilket omfang det sker, er ikke undersøgt i analysen. 

5.3.2. Størrelseseffekter i den kommunale sektor 

Denne tendens til at større kommuner har lavere enhedsomkostninger 

pr. elev genfindes i ”Størrelseseffekter i den kommunale sektor” Indenrigsministeriet 

2000. Her analyseres kommunernes regnskabstal 

fra 1998, og man søger at forklare variationen i kommunens udgifter 

pr. 7-16 årige ud fra antallet af indbyggere i kommunen. 

Analysen viser potentielle stordriftsfordele ved kommunesammenlægninger. 

Således falder udgiften pr. 7-16 årig med kommunestørrelsen, 

og der er ikke tegn på stordriftsulemper på området. I analysen 

skønnes det, at man ved en sammenlægning af kommuner med under 

12.000 indbyggere ville kunne spare op til 100 mio. kroner i de berørte 

kommuner. 

5.3.3. OECD’s PISA-rapport og AKF’s ”Kommunestørrelse og elevernes 

uddannelsesforløb efter grundskolen” 

Sammenholdes ovennævnte resultater med OECD’s PISA-rapport fra 

2001, tegner der sig imidlertid et billede af, at der kan være andre, 

fagligt funderede, effektivitetsmål på de større skoler. Der findes i 

rapporten ingen sammenhæng mellem børnenes indlæringsevne og 

antallet af elever i klassen, så længe elevtallet er under 25. For det 

andet tyder noget på, at børns indlæringsvilkår generelt er bedre på 

større skoler med mange elever og lærere jf. kapitel 4. 

Det skal dog bemærkes, at sammenhængen er relativt svag, at PISAundersøgelsen 

kun måler på de 15-årige og kun på den skole, hvor de 

på det tidspunkt går. Derudover er der i undersøgelsen ikke taget højde 

for, at mange elever, især i landkommunerne skifter skole undervejs 

fra en lille til en stor skole, jf. også hertil kapitel 4. 

AKF har i forbindelse med Strukturkommissionens arbejde gennemført 

en undersøgelse af ”Kommunestørrelse og elevernes uddannelsesforløb 

efter grundskolen”. Her analyseres det, om kommunens størrelse 

har betydning for længden af elevernes senere uddannelse, når der 

korrigeres for baggrundsfaktorer som forældres uddannelse, socioøkonomiske 

forhold på kommuneniveau m.m. Dvs. spiller kommu-

- 62 - 

nens størrelse nogen rolle for, om eleverne gennemfører hhv. en ungdomsuddannelse 

og en videregående uddannelse? 

Hovedresultatet er, at sandsynligheden for, at eleven gennemfører en 

ungdomsuddannelse og/eller en videregående uddannelse – kontrolleret 

for socioøkonomiske forskelle – er 3 procentpoint højere for elever, 

der har gået i en folkeskole i en kommune med over 15.000 indbyggere 

end for elever fra kommuner med under 15.000 indbyggere. 

Effekten stiger ikke derudover med kommunestørrelse. 

Denne effekt – som er statistisk signifikant – er desuden uafhængig af 

kommunens urbaniseringsgrad, hvilket betyder, at det ikke kan tilskrives 

forskelle mellem land og by. Heller ikke forskelle i kommunernes 

nettodriftsudgifter pr. elev spiller nogen signifikant rolle. 

I lighed med andre beslægtede analyser er der dog en begrænset del af 

variationen, der kan forklares med kommunestørrelse. I analysen tager 

der højde for elevernes sociale baggrund. Netop den sociale baggrund 

har langt større betydning for gennemførelsen af en ungdomsuddannelse 

end kommunestørrelse eller andre variable på kommuneniveau. 

Eksempelvis øges sandsynlighed med 17 procentpoint (for en gennemsnitselev), 

hvis begge vedkommendes forældre har en mellemlang 

eller en langt videregående uddannelse sammenlignet med en elev, 

hvis forældre begge er ufaglærte. 

Der give i analysen forskellige mulige forklaringer på, hvorfor elever i 

de større kommuner kommer længere i uddannelsessystemet: 

”Dette kan fortolkes som en indikation af, at folkeskolen har en højere 

kvalitet i store kommuner (med over 15.000 indbyggere) end i små 

kommuner (med under 15.000 indbyggere), givet de gennemsnitlige 

udgifter pr. elev til folkeskolen. En årsag hertil kan være, at der er 

stordriftsfordele, når elevtallet kommer op på en størrelse svarende til, 

hvad der er typisk for kommuner med et indbyggertal på 15.000, således 

at det bliver muligt at etablere et bedre undervisningstilbud – måske 

fordi større kommuner med større skoler har bedre mulighed for at 

undgå helt små klassestørrelser og bruge ressourcerne mere målrettet 

(bl.a. ved at gennemføre en mere differentieret undervisning)”. 

Hvorvidt forskellen rent faktisk skyldes kvaliteten, undersøges dog 

ikke, og det anføres da også, at det kan skyldes en række andre faktorer, 

som det ikke er muligt at tage højde for. 

5.3.4. Faktorer for effektiv skoledrift 

Finansministeriet har også gennemført en række analyser af folkeskolen, 

bl.a. i Budgetredegørelsen 1998. 

For at kunne sammenligne kommunernes effektivitet blev der gennemført 

en analyse af kommunernes produktion og ressourceforbrug i 

folkeskolen.

- 63 - 

I analysen fokuseredes på produktion af undervisningstimer, og på 

hvor mange ressourcer de enkelte kommuner brugte til at ”producere 

de samme varer”. I lighed med AKF’s analyse er det således ikke kvaliteten 

af undervisningen, der er fokus på. I stedet siger analysen noget 

om, hvor effektivt folkeskolen er drevet rent økonomisk. 

Analysen afdækkede betydelige variation i kommunernes effektivitet. 

Ifølge analysen brugte de mindst effektive kommuner 40 pct. flere 

ressourcer end de bedste i forhold til antal producerede undervisningstimer. 

Over 80 pct. af kommunerne havde en effektivitet, der lå 20 pct. 

under niveauet hos de bedste. 

Der er ikke testet for en selvstændig betydning af kommunestørrelse/skolestørrelse, 

men man har efterfølgende valgt ti af de mest effektive 

kommuner ud og gennemført en række interviews for at afdække, 

hvad der gør disse effektive. 

Blandt de ti kommuner var der både store og små kommuner. 

Blandt de faktorer, som skønnedes at have den største betydning var: 

Boks 5.1. Væsentligste faktorer for effektiv skoledrift 

• En skolestruktur domineret af store skoler med samtlige klassetrin, og flere 

spor på de enkelte klassetrin (især i de større kommuner) 

• En skolesammensætning bestående af føde- og aftagerskoler, hvor de enkelte 

skoler undgår at skulle etablere klasser på samtlige klassetrin med relativt 

få elever 

• En samlet overbygning (dvs. 8.-10. klasse, 7.-10. klasse) eller f.eks. 10.kl. på 

en skole. 

• Evnen/muligheden for at gennemføre skolenedlæggelser og oprette samlet 

ledelse for flere mindre skoler på en skole 

5.3.5. Benchmarking: erfaringer fra et folkeskoleprojekt 

Analysen ”Benchmarking: erfaringer fra et folkeskoleprojekt” (KL 

1997) sammenlignede to nogenlunde lige store skolevæsner, nemlig 

Rødovre og Holstebro. 

I analysen var fokus på hvilke faktorer, der bestemte kommunernes 

udgiftsniveau. En af hovedkonklusionerne var, at Rødovres skolevæsen 

var relativt dyrere fordi kommunen tildelte langt flere undervisningstimer 

til specialundervisning og til undervisning af tosprogede jf. 

nedenstående figur:

- 64 - 

Figur 5.3. Udgifter til folkeskoleområdet i Holstebro og Rødovre 

Kilde. ”Benchmarking- Erfaringer fra et folkeskoleprojekt ” KL 1997 s. 20 


I ovennævnte analyser er der gennemgående støtte til udsagnet om, at 

store kommuner er mere effektive end mindre kommuner, i hvert fald 

når effektiviteten anskues som et rent økonomisk anliggende. Da der 

er en sammenhæng mellem kommunestørrelse og skolestørrelse burde 

der alt andet lige være en større andel af effektive skoler i større 

kommuner. Analyserne er dog ikke entydige, og sammenhængen mellem 

stigende effektivitet og skolestørrelse er ikke stærk. 

Eksempelvis fremgår det af AKF’s analyse fra 1999, at urbaniseringsgraden 

snarere end kommunens størrelse er afgørende for, om sammenhængen 

mellem størrelse og effektivitet slår igennem (i forhold til 

udgifterne pr. elev). Kommuner med et højt elevtal fordelt på et stort 

areal og med mange indbyggere i landdistrikter skulle således ikke 

umiddelbart være mere effektive end små landkommuner. Dertil 

kommer, at Finansministeriets analyse fra 1998 viser, at det også er 

muligt for selv meget små kommuner at have en høj effektivitet.

- 65 - 

AKF’s analyse ”Determinanter for kommunernes udgifter til folkeskolen 

viser dog, at store kommuner lettere vil kunne undgå kortsigtede 

stigninger i udgiften pr elev, forudsat at ressourcerne relativt hurtigt 

bliver flyttet fra de skoler, hvor elevtallet falder til skoler, hvor det 

vokser. 

5.4. Fremtidens udfordringer 

I dette afsnit belyses, hvilke konsekvenser den demografiske udvikling 

kan få for kommunerne, når man ser på den forventede befolkningsudvikling. 

For demografisk udvikling henvises i øvrigt til kapitel 

2. 

5.4.1. Den demografiske udvikling 

Nedenstående tabel viser udviklingen i antallet af 6-16 årige frem til 

2015 fordelt på kommuner. 

Tabel 5.1: Udvikling i antallet 6- 16 årige frem til 2015: Indeks: 2002 = 100 

Kommunestørrelse 2002 2005 2010 2015 

0 – 5.000 100 101,3 97,8 89,9 

5.000 – 10.000 100 104,2 104,3 98,7 

10.000 – 20.000 100 105,2 106,0 100,1 

20.000 – 50.000 100 105,1 106,2 101,7 

50.000 - 100 106,1 109,8 107,7 


Som det fremgår er det især de større kommuner, der vil opleve en 

vækst i elevtallet, mens de mindste kommuner vil opleve et fald. For 

de større kommuner er udfordringerne at absorbere de mange nye elever 

indenfor den eksisterende klassestruktur ved eks. at hæve klassekvotienterne 

og dermed opnå marginalt faldende merudgifter. 

Tabel 5.2. Udviklingen i klassekvotienterne i børnehaveklassen (indekseret) 

Kommunestørrelse 96/97 99/00 2001/02 

0 – 5.000 100 102,9 102,3 

5.000 – 10.000 100 102,2 103,3 

10.000 – 20.000 100 101,1 102,1 

20.000 – 50.000 100 103,5 102,3 

50.00 - 100 103,4 102,5 


De mindre kommuner står overfor en udfordring med modsat fortegn, 

nemlig at opretholde/øge klassekvotienten i en tid, hvor elevgrundlaget 

svinder. Da elevtallet har været stigende hhv. faldende i de store 

og små kommuner siden 1996/97 vil et blik på klassekvotienterne i 

børnehaveklassen kunne give et fingerpeg om, i hvilken grad kommuner 

har evnet at tilpasset sig, jf. tabel 5.2.

- 66 - 

Heraf fremgår det, at der er en tendens til, at klassekvotienterne i børnehaveklassen 

generelt har været let stigende. Dette kan i et vist omfang 

tages til indtægt for reducerede enhedsomkostninger, da klassekvotienterne 

i folkeskolens klasser vil typisk bygge ovenpå på kvotienten 

fra børnehaveklassen. 

Ser man endvidere på, hvor stor en andel af kommunernes elever, der 

går i de frie grundskoler, så er det igen de største kommuner, der ligger 

højest med 13 pct. jf. tabel 6.1. i kapitel 6. 

5.5. Effektivisering af folkeskoleområdet ved strukturændringer 

En række af de gennemgåede analyser dokumenterer en vis sammenhæng 

mellem skole- og kommunestørrelse og effektivitet, således at 

effektiviteten er højere i store kommuner, hvor skolerne i gennemsnit 

er større (jf. afsnit 3.1. og 3.2). Effektiviseringsgevinsterne viser sig 

både i forhold til udgifter pr. elev og skoleadministration i et sådan 

omfang, at den nævnte analyse fra Indenrigsministeriet direkte skønner, 

at stordriftsfordelen kan beløbe sig til 100 mio. kr. Af PISAundersøgelsen 

fremgår tillige, at elever på større skoler generelt opnåede 

bedre resultater i læseprøverne end elever på de mindste skoler. 

Den positive sammenhæng forsvandt dog, når skolen havde over 575 

elever, og var i øvrigt meget svag. 

Der er altså argumenter begrundet i en mere effektiv folkeskolesektor 

for, at større kommuner og skoler er mere effektive, i hvert fald økonomisk. 

Dog skal sammenhængen ikke overfortolkes, idet der ikke er 

tale om en entydig sammenhæng. Eksempelvis kan det ikke dokumenteres, 

at større enheder lettere end mindre kan imødekomme de fremtidige 

udfordringer med et forøget antal børn og unge i den skolepligtige 

alder, da det især er i de store kommuner med høje klassekvotienter, 

man kan forvente den største stigning i elevtallet. 

Overordnet set må man konkludere, at folkeskolens indretning ikke 

alene kan retfærdiggøre en ændring af kommunestørrelserne, idet de 

potentielle gevinster, som i øvrigt er noget usikre, er afhængige af en 

lang række faktorer, som ikke alene kan henføres til kommunernes 

størrelse, men at folkeskolen sammen med andre områder vil kunne 

bidrage til effektiviseringer ved strukturomlægninger. 

5.6. Sammenhæng mellem beslutningskompetence og økonomisk 

ansvar. 

5.6.1. Finansiering af folkeskolen 

Ifølge folkeskolelovens § 49, stk. 1, påhviler det kommunerne at afholde 

alle udgifter til folkeskolens undervisning, for så vidt der ikke er 

udtrykkelig lovhjemmel for, at udgifterne helt eller delvis påhviler 

staten, amtskommunen eller andre., Amtskommunerne afholder således 

udgifterne til den vidtgående specialundervisning (§ 20, stk. 2) 

bortset fra det kommunale takstbeløb, som afholdes af kommunerne., 

jf. kapitel 1.

- 67 - 

Figur 5.4. Udviklingen i de samlede udgifter til folkeskolen 1990-000 

Mia.kr. Mia.kr. 

30 

25 

20 

15 

10 

5 

0 

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 

Løn Øvrig drift Anlæg 

Kilde: KL ”Delrapport om de fremtidige muligheder for optimering af ressourceanvendelsen 

på grundskoleområdet”, FM mfl. 2002 

5.6.2. Statens ansvar og beslutningskompetence 

Staten har ansvaret for den overordnede indholdsstyring af folkeskolens 

undervisning, jf. kapitel 1. Undervisningsministeren fastsætter 

rammerne for folkeskolens struktur og indhold, bindende bestemmelser 

om formålet med undervisningen i fagene og det nærmere indhold 

bestemt ved centrale kundskabs og færdighedsområder (slutmål) samt 

kravene til folkeskolens afsluttende prøver, ligesom der i folkeskoleloven 

bl.a. er bestemmelser om, på hvilke klassetrin der skal undervises 

i hvilke fag, tilrettelæggelsen af undervisningen i klasser og på 

hold samt kravene til lærernes og pædagogernes kvalifikationer. Herudover 

er der bestemmelser om skolevæsenets ordning og om styrelsen 

af kommunens og amtskommunes skolevæsen. 

5.6.3. Kommunens ansvar og beslutningskompetence 

Det (amts)kommunale serviceniveau, herunder antallet af undervisningstimer 

til eleverne, fastsættes af (amts)kommunerne. Undervisningsministeriet 

har udsendt en timefordelingsplan, som imidlertid 

kun er vejledende. Det er derfor en kommunal opgave at beslutte hvor 

mange timer, der skal tildeles et fag på de klassetrin, hvor lovgivningen 

stiller krav om, at der undervises i faget. Der er dog fastsat et 

ugentligt minimumstimetal pr. klassetrin. 

Med lovforslaget fra januar 2003 om ændring af folkeskoleloven vil 

der blive fastsat bestemmelser om minimumstimetal på 1.-3. klasse i 

dansk og matematik, ligesom der vil være minimumstimetal tilknyttet 

fagblokke og bundet til bestemte klassetrin i det 9-årige undervisningsforløb. 

Lærernes arbejdstid og arbejdsvilkår aftales siden 1993 mellem KL og 

LC (for så vidt angår den vidtgående specialundervisning mellem LC 

30 

25 

20 

15 

10 

5 

0

- 68 - 

og Amtsrådsforeningen), men i aftalen er der mange elementer, som i 

vidt omfang aftales mellem den lokale lærerkreds og kommunen. Udgifterne 

til lærerlønninger udgør langt den overvejende del af de 

kommunale udgifter til folkeskolen – omkring 80 pct. 

Figur 5.5. Illustration af hovedprincipperne i arbejdstidsaftalen fra 1999 

1600 

1440 

1280 

1120 

960 

800 

640 

480 

320 

160 

0 

Skoletid 

1305 t. 

I-tid 

375 t. 

Undervisning & 

"skal" og "kan" opgaver 

Pauser X timer 

Klasselærer 75 timer.* 

Udviklingspulje 

125 + 30 timer 

Bindinger 

på skoletiden 

* Der opereres med 75 timers tilbagefaldsregel i forhold til klasselærere. 

** Fordelingen af udviklingspuljen aftales lokalt, hvis der ikke opnås enighed lokalt, 

tildeles 125 timer pr. lærer til skolens samlede udvikling og lærersamarbejde 

og 30 timer til individuel forberedelse til lærere med over 600 undervisningstimer 

Note: Der er taget udgangspunkt i en nettoarbejdstid på 1680 timer. 

Kilde:”Delrapport om de fremtidige muligheder for optimering af ressourceanvendelsen 

på grundskoleområdet”, FM mfl. 2002 

Tildeling af ekstra timer til individuel tid, udviklingstid samt klasselærerfunktionen 

har afgørende indflydelse på omfanget af den disponible 

skoletid, dvs. del del af arbejdstiden, der samlet set er til rådighed til 

undervisning og andre opgaver i henhold til folkeskoleloven. 

Ifølge rapporten ”Udfordringer og muligheder – den kommunale økonomi 

frem mod 2010” er der på baggrund af de hidtidige erfaringer 

med den nye arbejdstidsaftale et væsentligt potentiale for i højere grad 

at prioritere lærernes arbejdstid til undervisningsformål. Det vil ifølge 

rapporten være et væsentligt redskab ikke bare i forhold til de kommende 

års vækst i elevtallet, men også i forhold til at håndtere rekrutteringssituationen 

på folkeskoleområdet. 

Efter ændringen af visitationsreglerne for den vidtgående specialundervisning 

i 2000 har kommunerne det fulde ansvar for visitationen til 

specialundervisning. Det er imidlertid amterne, der beslutter de foranstaltninger, 

der skal sættes i værk, og det er også amterne, der afholder 

udgifterne – udover takstbeløbet, som betales af kommunerne. Ændringer 

i antallet af børn, der henvises til vidtgående specialundervis-

- 69 - 

ning og den visitationspraksis, der følges lokalt har derfor betydning 

både for amters og kommuners økonomi 

Det fremgår bl.a. af den ovennævnte rapport, at der er meget forskellig 

visitationspraksis mellem kommunerne, hvilket kan skyldes forskelle i 

faglig vurdering, serviceniveau, konkrete tilbudsmuligheder m.v., 

hvilket ifl. rapporten indikerer, at der er et stort politisk og fagligt råderum. 

Det er erfaringen, at det kan være vanskeligt for især mindre 

kommuner at etablere et tilstrækkeligt differentieret undervisningstilbud 

for børn med vidtgående undervisningsbehov, og der er kun i begrænset 

omfang etableret tværkommunale samarbejder, som ændringen 

af visitationsreglerne i 2000 åbnede mulighed for (Undervisningsministeriets 

Nyhedsbrev nr. 5 2002). 

I Københavns Kommune, der varetager både de kommunale og de 

amtskommunale opgaver på specialundervisningsområdet, er erfaringen 

angiveligt, at ansvaret for den samlede specialundervisning giver 

mulighed for at skabe en bred vifte af forskellige tilbud og skabe entydighed 

i visitationen uden hensyn til takstbeløb. 

5.6.4. Økonomisk decentralisering 

Graden af økonomisk decentralisering til skolerne varierer mellem 

kommunerne. Der er typisk tre modeller for uddelegering af økonomien 

• en mindstemodel, hvor skolen får to budgetposter; undervisningsmidler 

og ekskursioner/lejrskoler, 

• en normalmodel, der også indeholder poster til vedligeholdelse 

af bygning, undervisningsmidler og driftsudgifter samt 

• en maksimumsmodel, hvor også personalelønninger er indeholdt 

– enten udmålt i forbrug af penge eller forbrug af timer. 

Interviews foretaget i forbindelse med Budgetredegørelsen 1998 viste, 

at både politikere, forvaltning og skoleledere vurderer, at delegeringen 

af økonomisk kompetence sikrer en effektiv udnyttelse af ressourcerne. 

Herudover får skolelederne styrket ledelsesmulighederne i form af 

større ansvar og kompetence og kan derved spille en vigtig rolle som 

virksomhedsledere. Interviewene viste også, at der overordnet skal 

være klare politiske mål og rammer for skolerne i form af principper 

for skolestruktur, klassedannelse, timetildelingsprincipper mv., hvis 

kommunerne skal sikre en effektiv ressourceudnyttelse. 

I ”Evaluering af Folkeskolen år 2000” er der på baggrund af en række 

interview i udvalgte kommer konkluderet, hvad der kan virke som 

henholdsvis fremmende og hæmmende faktorer i forbindelse med en 

decentralisering af økonomien i folkeskolen, jf. nedenfor.

- 70 - 

Boks 5.2: Fremmende/hæmmende faktorer for økonomisk decentralisering 

Fremmende faktorer for økonomisk decentralisering 

Der er sket en øget økonomisk decentralisering, og på nogle skoler er der langt 

større økonomisk råderum, som der ikke tidligere har været. Det giver skolerne 

mulighed for opsparing af midler og alternativ anvendelse af økonomiske midler 

og dermed mere effektiv ressourceudnyttelse i forhold til de opstillede mål. 

Hæmmende faktorer for økonomisk decentralisering 

Skolelederne er ikke vant til økonomistyring, og økonomistyring på skolerne er 

ikke særlig veludviklet. Desuden gør ressourceopgørelserne det vanskeligt at 

gennemskue hvor meget de enkelte aktiviteter koster, da man på skolerne ikke 

tænker i aktivitetsstyring, men i stedet i ressourcestyring. Det betyder dermed, 

at en prioritering af aktiviteter i forhold til skolens opstillede mål vanskeliggøres. 

Kilde: "Evaluering af Folkeskolen år 2000", AKF m.fl. 2001 


Indenrigsministeriets undersøgelse fra 2000, ”Størrelseseffekter i den 

kommunale sektor” viser potentielle stordriftsfordele ved kommunesammenlægninger. 

I analysen skønnes det, at men ved en sammenlægning 

af kommuner med under 12.000 indbyggere vil kunne spare 

op til 100 mi. kroner i de berørte kommuner. 

De foreliggende analyser på folkeskoleområdet giver gennemgående 

grundlag for at antage, at store kommuner er mere effektive, idet de 

har bedre forudsætninger for at reducere udgifterne pr. elev. Sammenhængen 

mellem størrelse og effektivitet gælder dog specielt kommuner 

med en høj urbaniseringsgrad, fordi det snarere er urbaniseringsgraden 

end størrelsen af kommunen, der har betydning for en effektiv 

ressourceudnyttelse. 

Den nyeste analyse fra AKF, ”Determinanter for kommunernes udgifter 

til folkeskolen” viser, at en forøgelse af elevtallet på 10 pct. på 

langt sigt vil kunne sænke gennemsnitsudgiften pr. elev med 0,3 pct. 

Analysen konkluderer bl.a., at store kommuner lettere vil kunne undgå 

kortsigtede stigninger i udgifter pr. elev – og at en optimal udnyttelse 

af dette forhold, forudsætter at ressourcerne hurtigt kan flyttes fra skoler, 

hvor elevtallet falder, til skoler, hvor det vokser. 

Den demografiske udvikling viser, at det især er de større kommuner, 

der vil opleve en vækst i antallet af elever, og det er derfor disse 

kommuner, der står overfor udfordringen med at absorbere de mange 

nye elever inden for den eksisterende klassestruktur ved fx at hæve 

klassekvotienterne og dermed opnå marginalt faldende merudgifter. 

AKF har i forbindelse med strukturkommissionens arbejde også undersøgt 

kommunestørrelsen og elevernes uddannelsesforløb efter 

grundskolen. Af denne undersøgelse fremgår det, at sandsynligheden 

for at gennemføre en ungdomsuddannelse og/eller en videregående 

uddannelse er 3 procentpoint højere for elever, der har gået i en folkeskole 

i en kommune med over 15.000 indbyggere end for elever fra

- 71 - 

kommuner med under 15.000 indbyggere. Det fremføres i undersøgelsen, 

at dette kan fortolkes som en indikation, at folkeskolen har en 

højere kvalitet i kommuner med over 15.000 indbyggere, måske fordi 

større kommuner med større skoler har bedre mulighed for at undgå 

helt små klassestørrelser og bruge ressourcerne mere målrettet, herunder 

ved at gennemføre en mere differentieret undervisning. I lighed 

med andre beslægtede analyser er det en begrænset del af variationen, 

der kan forklares med kommunestørrelse. Elevernes sociale baggrund 

har langt større betydning for gennemførelsen af en ungdomsuddannelse 

end kommunestørrelsen 

Det skal endeligt bemærkes, at der i forbindelse med aftalen mellem 

regeringen og KL om kommunernes økonomi i 2003 og den tilsvarende 

aftale med ARF var enighed om at nedsætte en arbejdsgruppe, der 

skal fremlægge forslag om en målretning af specialundervisningen 

med henblik på større rummelighed og fremlægge modeller til bedre 

styring af de stigende udgifter til specialundervisning. Arbejdsgruppen 

forventes at færdiggøre sit arbejde inden maj 2003. 

6: Borgerkontakt og brugerinddragelse i Folkeskolen 


Indretningen af den offentlige sektor skal – foruden løsningen af en 

række fælles samfundsopgaver og løsningen af en række serviceopgaver 

i forhold til borgerne – sikre dialogen mellem borgeren og politikerne 

samt nærhed i opgaveløsningen i forhold til borgere og brugere. 

I dette kapitel: 

• Beskrives hvordan borgerindflydelsen og brugerinddragelse er 

organiseret i folkeskolen. 

• Vurdering af om borgere/brugere behandles forskelligt i store og 

små kommuner. 

• Vurdering af om perspektiverne som øget digitalisering giver. 

• Vurdering af hvordan strukturelle tilpasninger kan påvirke dialogen 

mellem borgeren, de offentlige ansatte og politikerne 

• Vurdering af borgernes/brugerne informationsniveau som en 

væsentlig forudsætning for, at borgere og brugere reelt kan få 

indflydelse på beslutningerne, herunder en vurdering af om 

strukturen på folkeskoleområdet sikrer klar ansvarsfordeling og 

let adgang for borgerne til relevant information.

- 72 - 

6.1.1. Former for brugerindflydelse og borgerinddragelse 

Folkeskoleloven angiver en række områder, hvor brugerne har indflydelse 

på folkeskolen. 

Som hovedregel gælder, at brugerindflydelsen sikres gennem: 

• den direkte indflydelse som primærbrugerne – eleverne - har 

bl.a. i kraft af elevrepræsentation i skolebestyrelser og gennem 

elevrådsarbejde, 

• den direkte og bestemmende indflydelse som forældrene har i 

skolebestyrelsesarbejdet, og endelig 

• den indirekte borgerindflydelse, som udfoldes ved, at kommunalbestyrelsen 

med mandat fra borgeren ved kommunalvalg fastsætter 

de lokale rammer for folkeskolevirksomheden. 

6.2. Organiseringen af borgerindflydelse og brugerinddragelse 

6.2.1. Eleverne 

Elevernes indflydelse på folkeskolen er sikret dels gennem bestemmelserne 

i folkeskoleloven om oprettelse af elevråd, dels gennem elevernes 

repræsentation i skolebestyrelserne. Herudover er den enkelte 

elev sikret en mere direkte indflydelse på selve undervisningen gennem 

folkeskolelovens bestemmelser om, at fastlæggelse af arbejdsformer, 

metoder og stofvalg i videst muligt omfang skal foregå i samarbejde 

mellem lærerne og eleverne, jf. folkeskolelovens § 16. Endelig 

er der en række bestemmelser i folkeskolen, som forudsætter, at eleverne 

inddrages i beslutninger af individuel betydning, fx undervisning 

i tilbudsfag og valgfag, skolegang i 10. klasse, henvisning til specialundervisning 

mv. Senest har eleverne fået tillagt rettigheder i henhold 

til lov om elevers og studerendes undervisningsmiljø af 14. marts 

2001. Eleverne fik hermed mulighed for via deres valgte undervisningsmiljørepræsentanter 

at deltage i skolens sikkerhedsarbejde. De 

valgte repræsentanter skal af skolens ledelse inddrages ved udarbejdelsen 

af undervisningsmiljøvurderingen på skolen. 

6.2.1.1. Elevrådet og elevernes deltagelse i skolebestyrelsen 

Hvis en skole har 5. eller højere klassetrin, kan eleverne danne et elevråd, 

jf. folkeskolelovens § 46. På skoler, der alene omfatter yngre 

klassetrin end 5. klasse, kan kommunen inddrage et ønske fra eleverne 

om oprettelse af elevråd. Elevrådet udpeger repræsentanter for eleverne 

til udvalg, som skolen har nedsat til at behandle spørgsmål af betydning 

for eleverne i almindelighed. Det gælder dog ikke udvalg, 

hvor elevernes deltagelse vil stride mod anden lovgivning 

I skolebestyrelsen deltager eleverne med 2 repræsentanter valgt af og 

blandt skolens elever. Ved skoler, der kun har til og med 5. klasse, kan 

kommunalbestyrelsen efter anmodning fra skolebestyrelsen fravige

- 73 - 

bestemmelsen om elevrepræsentation i skolebestyrelsen. Da skoler, 

der kun har elever til og med 5. klasse især er beliggende i landdistrikter, 

kan den mere direkte elevindflydelse gennem repræsentation i 

skolebestyrelsen således forekomme at være mindre i landdistrikterne. 

6.2.2. Forældrene 

Forældrene har direkte indflydelse på deres børns folkeskole gennem 

folkeskolelovens § 1, formålsbestemmelsen, hvorefter folkeskolen 

skal løse sin opgave i samarbejde med forældrene. Herudover er der 

en række bestemmelser i loven, der inddrager forældrene i beslutninger 

om den enkelte elev, fx indstilling til prøve, undervisning i tilbudsfag 

og valgfag, henvisning til specialundervisning mv. 

Når en elev skønnes at have behov for specialundervisning tillægges 

samarbejdet med forældrene stor vægt. Det gælder 

• når der overvejes en evt. henvisning til pædagogiskpsykologisk 

rådgivning (PPR) 

• når PPR udarbejder forslaget om foranstaltningen, som sendes 

til skolen fsv. angår specialundervisning på skolen (folkeskolelovens 

§ 20, stk. 1) og til kommunen f.s.v. angår specialundervisning 

i kommunale specialklasser (§ 20, stk. 1) eller henvisning 

til en amtslig foranstaltning (§ 20, stk. 2). 

• når beslutning om foranstaltning træffes på de ovennævnte 

niveauer. 

Forældrene er således inddraget i forbindelse med elevens henvisning 

til PPR. Henvisning til PPR sker som oftest på klasselærerens initiativ 

i samarbejde med øvrige lærere eller gennem den kommunale sundhedstjeneste. 

Indstilling afgives gennem skolens leder. Forældrene 

eller eleven kan imidlertid også selv anmode om en PPR-vurdering. 

Indstilling afgives efter samråd med forældrene. Modsætter forældrene 

sig, at der foretages en PPR-vurdering, kan der kun afgives indstilling 

herom, hvis skolens leder anser det for absolut påkrævet, at der 

foretages en sådan vurdering af elevens behov for specialundervisning 

(bekg. nr. 896 af 22. september 2000 om folkeskolens specialundervisning 

m.v., § 3, stk. 2-4). 

Endvidere afgiver PPR forslag om foranstaltning efter samråd med 

forældrene og eleven. Kan der ikke opnås enighed med forældrene, 

skal den pædagogiske udtalelse redegøre herfor, samt for, hvorvidt 

den foreslåede specialundervisning eller anden specialpædagogisk 

bistand vurderes at være absolut påkrævet (Bekg. 896 af 22. september 

2000, § 3, stk. 8). 

Beslutningen om at iværksætte specialundervisning eller anden specialpædagogisk 

bistand træffes af skolens leder, og kan kun iværksættes 

uden forældrenes tilslutning, hvis skolens leder finder, at specialun-

- 74 - 

dervisning er absolut påkrævet af hensyn til elevens udvikling (Bekg. 

896, § 3, stk. 9). 

6.2.2.1. Indirekte indflydelse gennem valg til kommunalbestyrelsen 

Folkeskolelovgivningen giver kommunalbestyrelsen vide beføjelser til 

inden for folkeskolelovens rammer at indrette det kommunale skolevæsen 

i overensstemmelse med de lokale behov. Kommunalbestyrelsen 

fastlægger rammerne for det kommunale skolevæsen og skolens 

bestyrelse fastlægger inden for disse rammer mål og principper for 

den enkelte skole. 

Delingen af ansvaret for folkeskolen bygger på en historisk udvikling, 

der er udtryk for ønsket om at inddrage kommunalbestyrelser og forældre 

i styringen af folkeskolens virksomhed samtidig med, at Folketinget 

fastsætter de nationale mål og rammer for skolens virksomhed. 

Med lovændringen i 1989 oprettedes skolebestyrelser med et flertal af 

forældrevalgte medlemmer. Formålet hermed var bl.a. 

• at fremme mål- og rammestyring i stedet for detailstyring i 

kommunerne, 

• at øge den økonomiske og pædagogiske selvforvaltning og 

• at øge forældreindflydelsen gennem den direkte indflydelse i 

skolebestyrelsen 

6.2.2.2. Direkte indflydelse gennem deltagelse i skolebestyrelsen 

Skolebestyrelsen består af 5 eller 7 repræsentanter for forældrene, 

valgt af og blandt personer, som har forældremyndigheden over børn, 

der er indskrevet i skolen. Dertil kommer to repræsentanter valgt af og 

blandt skolens medarbejdere samt to repræsentanter for eleverne. Alle 

repræsentanter har stemmeret. Ved skoler med specialklasserækker 

(sammenhængende specialklasser) gælder særlige regler for forældrerepræsentation. 

Skolens leder og dennes stedfortræder er tilforordnet 

skolebestyrelsen uden stemmeret og har ansvaret for sekretærfunktionen. 

Skolebestyrelsen kan fremsætte anmodning om, at et medlem af 

kommunalbestyrelsen deltager i skolebestyrelsen uden stemmeret. 

Skolebestyrelsen fører tilsyn med skolens virksomhed og fastsætter 

principper for skolens virksomhed bl.a. i forhold til: 

• undervisningens organisering 

• timetal på hvert klassetrin, 

• udbud af valgfag, 

• specialundervisning,

- 75 - 

• samarbejdet mellem skole og hjem, 

• underretning af hjemmene om elevernes udbytte af undervisningen, 

• arbejdets fordeling mellem lærerne og 

• fællesarrangementer for eleverne i skoletiden, lejrskoler, praktik 

mv. 

Skolebestyrelsen fastsætter ordensreglerne, godkender skolens undervisningsmidler 

samt - inden for de af kommunalbestyrelsen fastslagte 

rammer - skolens budget. Skolebestyrelsen skal afgive udtalelse til 

kommunalbestyrelsen om skolens læseplaner og afgiver indstilling til 

kommunalbestyrelsen om forsøgs- og udviklingsarbejde i det omfang, 

det overskrider de mål og rammer, som kommunalbestyrelsen har fastlagt. 

Skolebestyrelsen afgiver en årlig beretning og er forpligtet til 

mindst en gang om året at indkalde forældrene til et fælles møde, hvor 

skolebestyrelsens årsberetning behandles. 

6.2.2.3. Fælles rådgivende organer 

Kommunen kan oprette fælles rådgivende organer for kommunens 

skolevæsen. Hvis kommunen ikke har ønsket at oprette et sådant organ, 

skal den mindst 2 gange årlig afholde møder med repræsentanter 

for skolebestyrelserne. Formålet er at opretholde dialogen mellem 

skolebestyrelserne og kommunens politikere og administratorer om 

kommunens skolevæsen. 

6.3. Forskelle på borgernes/brugernes behandling i store og små 

kommuner 

Ved en vurdering af, om der er forskel på borgernes behandling i store 

og små kommuner, kan det være relevant at inddele borgerne, der er 

tilknyttet skolen i to grupper: 1) forældre med skolesøgende børn og 

2) forældre, der deltager i skolebestyrelserne 

Den (store) gruppe af borgere, der ikke umiddelbart er tilknyttet skolen 

som forældre/skolebestyrelsesrepræsentanter, kan have en interesse 

i borgerkontakten og brugerindflydelsen som borgere og skatteydere 

i kommunen, men vurderes mindre centrale i denne sammenhæng, 

hvorfor de udelades fra analysen. 

6.3.1. Forældre med skolesøgende børn 

For forældre med skolesøgende børn er der en lang række faktorer, der 

kan være afgørende for vurderingen af, om der er forskel på borgernes 

behandling i store eller små kommuner – eller for vurderingen af, om 

forældrene selv oplever en sådan forskelsbehandling. 

Blandt disse faktorer kan nævnes:

• det pædagogiske indhold 

• undervisningens kvalitet 

• standard af bøger og materialer 

• de fysiske rammer, 

• skolevejens længde, 

• antallet af elever i klasserne, 

• skolens størrelse, 

- 76 - 

• kontakten mellem hjem og skole og 

• et frit skolevalg. 

Af en undersøgelse foretaget af PLS Rambøll for Finansministeriet 1 

fremgår det, at forældre i lands- og forstadskommuner er mere tilfredse 

med folkeskolen end forældre i bykommunerne. 82 pct. er tilfredse 

i land- og forstadskommuner mens 68 pct. er tilfredse i bykommunerne. 

Tilfredsheden er blevet målt på det 1) pædagogiske indhold, hvor der 

generelt er stor tilfredshed, på 2) standarden af bøger og materiale, 

som er blandt de forhold, forældrene er mindst tilfredse med, på 3) de 

fysiske rammer, hvor forældrene ikke er så tilfredse og på 4) valgmuligheder 

mellem forskellige skoler, hvor lidt over halvdelen af forældrene 

er tilfredse med deres muligheder for at vælge mellem forskellige 

skoler, medens hver syvende er utilfreds. 

Undersøgelsen kan ikke umiddelbart tages til indtægt for en faktisk 

forskelsbehandling af borgerne i små og store kommuner. Undervisningsministeriet 

har i 2003 undersøgt, hvorvidt der blandt 5 kommunestørrelser 

er forskelle på andelen af elever i folkeskolen og i privatskoler/frie 

grundskoler. 

Denne undersøgelse viste, at det er i de største kommuner, at andelen 

af elever i privatskoler/frie grundskoler er størst. Der kan opstilles en 

række forskellige hypoteser for denne sammenhæng: En nærliggende 

forklaring på den relativt lave andel af elever i folkeskolen i de større 

byer kan være, at en del forældre vælger en privatskole i byerne på 

grund af faktorer som høje klassekvotienter og mange tosprogede elever 

i folkeskolerne. Ser man eksempelvis på den gennemsnitlige andel 

tosprogede i de fem intervaller, er tallet 3,2 for de mindste kommuner, 

medens det er 11,5 for de største (det er dog indenfor kommunerne fra 

skole til skole store variationer i andelen af tosprogede – både hvad 

angår folkeskoler og privatskoler). En forklaring kan være, at der er 

1 

”Hvad sagde de? Høringer og borgerundersøgelse 2000”, Finansministeriet, oktober 

2000

- 77 - 

elevgrundlag til flere forskellige skoler tæt på hjemmet i stærkt urbaniserede 

kommuner, og at udbuddet er med til at skabe sin egen efterspørgsel. 

Kommunestørrelse 

andel i 

folkeskole 

andel i 

frie 

skoler 

andel i 

efterskole 

andel i dagbehandling 

Tabel 6.1. Andel af elever i forsk. skoleformer i.f.t. kommunestørrelse 

* ”Øvrige tilbud” omfatter følgende: statsskole (Sorø, Statens Forsøgscenter, 

Christiansø Skole), gymnasieskole, hjemmeundervisning, husholdningsskole, 

håndarbejdsskole, ungdomskostskole, kommunale ungdomsskoler samt 

erhvervsmæssig uddannelse. 


KL har i 2003 gennemført en stor brugertilfredshedsundersøgelse bl.a. 

på skoleområdet. Hverken kommune- eller skolestørrelse viste sig at 

være en signifikant forklaringsfaktor i forhold til brugertilfredshed – 

her defineret som forældrene. 

Sammenhænge mellem omfanget af frit valg på folkeskoleområdet og 

forskelle på borgernes og brugernes behandling i store og små kommuner 

er belyst i en undersøgelse 2 som Finansministeriet gennemførte 

i 1999. Undersøgelsen behandles eksplicit i kapitel 7 Frit valg, og 

det fremgår her, at der er en tendens til, at en højere andel af de større 

kommuner har formuleret en egentlig politik for valgfrihed på skoleområdet. 

Det fremgår desuden af kapitel 7, at antallet af afslag på ønsker 

om en anden skole end distriktskolen er meget beskedent i de 

mindre kommuner, medens antallet af afslag i større kommuner ligger 

mellem 20 pct. - 30 pct. Antallet af afslag er dog ikke sat i relation til 

antallet af anmodninger. 

6.3.2. Forældre, der deltager i skolebestyrelserne 

andel i 

øvrige 

tilbud * I alt 

0 - 5.000 88,7 6,1 5,0 0,2 0,1 100,0 

5.000 – 10.000 83,9 10 4,7 0,6 0,9 100,0 

10.000 – 20.000 84,3 9,0 4,3 0,8 1,6 100,0 

20.000 – 50.000 85,0 11,0 2,7 0,6 0,6 100,0 

50.000 - 80,7 13,2 2,6 0,4 3,1 100,0 

landsgennemsnit 83,7 11,1 4,2 0,5 0,5 100,0 

I den samme undersøgelse analyseres forældrenes aktiviteter i forbindelse 

med skolen som fx deltagelse i forældremøder og skolebestyrelsesarbejde. 

Det konkluderes i undersøgelsen, at der ved disse aktiviteter 

kun er små forskelle mellem små og store kommuner, men at der er 

en tendens til, at interessen for skolebestyrelsens rolle er større i de 

små kommuner end i de store, og at valgdeltagelsen er en anelse højere 

i de små kommuner. 

2 

”Rapport fra Udvalget om friere valg på de kommunale serviceområder” Finansministeriet, 

1999

- 78 - 

Undersøgelsens resultater svarer til de resultater, som Indenrigsministeriet 

3 tidligere har fundet. Eksempelvis viste Indenrigsministeriets 

undersøgelse, at brugere i kommuner med under 30.000 indbyggere 

var mere positive over for at tillægge brugerbestyrelsen ansættelses- 

og afskedigelseskompetencen end brugere i større kommuner, ligesom 

forældre i de små kommuner følte sig bedre repræsenteret. 

Skolebestyrelsernes kontakt til og dialog med kommunalbestyrelsen 

fx gennem oprettelse af fælles rådgivende organer eller årlige møder 

vil alt andet lige kunne forventes at blive mindre tæt med stigende 

kommunestørrelse. 

Det kan have betydning for skolebestyrelsernes egen oplevelse af 

dialogen, men der kan næppe drages konklusioner om sammenhængen 

mellem fælles rådgivende organer i store/små kommuner og effekten 

heraf på kommunes skolevæsen. 


Sammenfattende om forskelle på borgernes/brugernes behandling i 

store og små kommuner kan det siges, at der på baggrund af tilgængelige 

data er større forældretilfredshed i lands- og forstadskommuner 

end i bykommuner. Det er imidlertid ikke nødvendigvis udtryk for en 

reel forskelsbehandling af forældrene i store og små kommuner, men 

der foreligger ikke data herfor. Derfor tages alene udgangspunkt i 

forældrenes egen tilfredshed. 

Der er tilsvarende en sammenhæng mellem kommunestørrelse og andel 

af elever i folkeskolen, således at jo større kommune, jo mindre 

andel af eleverne benytter folkeskolen. Det skal i denne sammenhæng 

bemærkes, at der i stærkt urbaniserede kommuner alt andet lige er 

flere alternativer inden for kortere geografisk afstand, og fravalget af 

folkeskolen er således ikke nødvendigvis udtryk for forskelsbehandling 

af borgerne i store og små kommuner. 

6.4. Borgernes informationsniveau/adgang til relevante informationer 

og perspektiverne for borgere/brugere i øget brug af digitalisering 

6.4.1. Højere informationsniveau 

Ved valg af folkeskole og privatskole er åbenhed og adgang til relevant 

information om skoletilbuddet naturligvis afgørende. 

Folkeskoler og kommunalbestyrelser er med loven om gennemsigtighed 

og åbenhed (L 414 af 6. juni 2002) blevet forpligtet til at lægge 

oplysninger om skolen ind på skolens hjemmeside, herunder skolens 

udbud af valgfag, værdigrundlag, mål for undervisningen, pædagogisk 

udgangspunkt, karaktergennemsnit og gennemførte aktuelle evalue- 

3 

”Rapport om undersøgelse af erfaringer med brugerbestyrelser” Indenrigsministeriet, 

1998

- 79 - 

ringer af skolens undervisning eller kvalitet. Herudover skal skolerne 

offentliggøre al anden information, som den enkelte skole skønner 

væsentlig. Det er således i vidt omfang op til den enkelte institution 

uafhængigt af kommune- og skolestørrelse at sikre nem adgang til 

relevant information. 

6.4.2. Digital forvaltning og kommunikation 

Udviklingen af nye digitalt baserede vidensdelingsystemer (LMS = 

Learning Management Systemer) gør det i dag muligt at sammenkøre 

administrative og pædagogiske data i fælles systemer. I princippet kan 

et barn nøjes med at blive registreret i systemet én gang - ved fødslen, 

og alle stamdata vil siden hen kunne følge med barnet fra vuggestue, 

børnehave til skolen og SFO. Tilmelding til skole og meddelelser mellem 

skole og hjem kan ske elektronisk. Dette giver helt nye muligheder 

for administrationen og for at styrke skole-hjem samarbejdet, som 

kan vedligeholdes og udbygges, uden at skolen og hjemmet nødvendigvis 

primært er i fysisk kontakt. I kommunikationen mellem skole 

og hjem kendes flere eksempler på en vellykket udnyttelse af den digitale 

teknik som supplement til traditionelle skole/hjem møder.. 

Det dog en forudsætning, at hjemmet/forældrene til hver enkelt elev 

har adgang til nettet. Tal fra Danmarks Statistik 4 viser at 70 pct. af 

danske familier har adgang til en pc i hjemmet. For par med børn er 

den tilsvarende andel 90 pct. og en stadig stigende del heraf har adgang 

til Internettet fra deres hjemme-pc: I 1. kvartal 2001 var andelen 

81 pct. og denne andel var i 4. kvartal 2002 steget til 92 pct. - altså 

med 11 pct. på under 2 år. Og meget tyder på at denne udvikling fortsætter, 

da især de unge forældre og kommende forældregenerationer 

er vokset op med Internettet. 


De teknologiske muligheder for tættere dialog mellem forældre og 

skole/forvaltning og for administrative lettelser for både forældre og 

skole/forvaltning synes således allerede i dag at være til stede. Med en 

stadig stigende frekvens af forældre med adgang til Internettet synes 

der at være vidtrækkende perspektiver for både lettere adgang til information, 

øget borgerinddragelse i form af tættere dialog mellem 

forældre og skole/forvaltning og mulige administrative lettelser. De 

øgede teknologiske muligheder vil alt andet lige reducere eksisterende 

barrierer for dialog som fysisk afstand fra hjem til skole og faste tidspunkter 

herfor. Øget digitalisering synes således i et vist omfang at 

kunne reducere behovet for geografisk nærhed. 

Det er dog vigtigt at være opmærksom på, at de teknologiske muligheder 

især giver gevinster på det organisatoriske og administrative 

plan. Disse ændringer er ikke afhængige af institutions- og kommunestørrelser, 

men kan håndtere mange institutions- og kommunestør- 

4 ”Serviceerhverv 2001:22” og ”Serviceerhverv 2003:5”, Danmarks Statistik

- 80 - 

relser, forudsat, der er en fælles forvaltningsstruktur i et fælles eller 

sammenhængende LMS. 

De teknologiske muligheder kan således supplere, men ikke erstatte 

det fysiske fællesskab og den personlige dialog, som er forudsætningen 

for at skole og hjem kan nå til enighed om det enkelte barns behov 

og potentiale. 

En øget dialog mellem skole og hjem må forventes at få stigende betydning 

for skolens opgaveløsning. Inddragelse af forældrene vil kunne 

ske også på andre måder end gennem skolebestyrelsen, fx gennem 

oprettelse af klasseråd. 

Regeringen og KL blev i forbindelse med forståelse på folkeskoleområdet 

i juni 2000 enige om, at der er behov for at klargøre fordelingen 

af ansvaret mellem forældre, skole og det øvrige samfund. Baggrunden 

herfor var en fælles forståelse af, at ansvaret for en række opgaver 

i forbindelse med børns opvækst og udvikling, der tidligere var forældrenes, 

i løbet af en årrække af forskellige årsager er blevet samfundets, 

repræsenteret ved bl.a. skolen, dagtilbud og særlige foranstaltninger. 

Der er derfor nedsat en arbejdsgruppe, der skal stille forslag til en klarere 

rollefordeling mellem forældre, skole og samfund i forbindelse 

med børns udvikling og skolegang. Arbejdsgruppen forventes at færdiggøre 

sit arbejde med udgangen af august 2003. 

6.5. En vurdering af, hvordan strukturelle tilpasninger i sektoren 

kan påvirke dialogen mellem borgeren, de offentlige ansatte og politikerne 

Skolestrukturen er et område, som traditionelt optager borgerne i 

kommunerne, især dem der har eller vil få skolesøgende børn. Eksempelvis 

har spørgsmål om skolenedlæggelser haft stor indflydelse på 

borgernes vurdering af deres kommunalpolitikere og konkrete sager af 

den art kan i sidste ende influere på sammensætningen af kommunalbestyrelsen 

ved nyvalg. 

Tidligere satte folkeskoleloven visse grænser for kommunalbestyrelsens 

handlerum. Således var der frem til 1989 en bestemmelse i folkeskoleloven 

om, at en kommunal beslutning om skolenedlæggelser 

under visse nærmere betingelser kunne underkastes afstemning blandt 

beboerne i det pågældende skoledistrikt, og hvis mindst 60 pct. var 

imod nedlæggelsen, skulle en ny kommunalbestyrelse træffe beslutning 

om nedlæggelsen, før den kunne gennemføres. I dag kan beslutningen 

om skolenedlæggelse gennemføres både hurtigere og enklere 

end tidligere, men det er fortsat et område, der normalt er af væsentlig 

lokalpolitisk betydning. 

En udvikling hen imod større kommuner kan på den ene side gøre det 

enklere at gennemføre effektiviseringer, tilpasninger af skolestrukturen 

og andre beslutninger om økonomi og struktur, som kan indvirke

- 81 - 

på skolens elever og forældre. På den anden side kan det også føre til 

større afstand og begrænsning af borgerens deltagelse og engagement 

i den lokale folkeskole og i lokalsamfundet som sådan. 

Hvis udviklingen går mod kommunesammenlægninger med fokus på 

en mere effektiv drift – blandt andet af folkeskolen - vil det være en 

central udfordring for kommunalbestyrelserne, forvaltningerne og 

skolerne systematisk og struktureret at anvende de muligheder, som 

den digitale teknologi giver, med henblik på at sikre borgernes engagement 

og deltagelse i lokalsamfundet og i udviklingen af den lokale 



De nye bestemmelser om åbenhed og gennemsigtig giver borgere og 

brugere et forbedret grundlag for at træffe beslutning om valg af skole, 

ligesom teknologien giver forbedrede muligheder for dialogen mellem 

skolen og hjem og for tilrettelæggelsen af skolens administrative og 

organisatoriske forhold. 

Folkeskolelovens bestemmelser om, at skolen skal løse sin opgave i 

samarbejde med forældrene sætter imidlertid grænser for teknologien 

som redskab i forældresamarbejdet og i udøvelsen af det ansvar for 

folkeskolen, som loven tillægger forældrene. Hvis hensigten med at 

inddrage forældrene i skolens arbejde skal opfyldes også i fremtiden, 

vil nærhedsprincippet og den personlige dialog mellem skole og forældre 

fortsat være en afgørende faktorer. 

7: Frit valg i folkeskolen 


I dette kapitel vurderes, i hvilket omfang anvendelse af frit valg har 

konsekvenser for strukturen på folkeskoleområdet. Denne del af analysen 

indeholder: 

En oversigt over og beskrivelse af erfaringer med anvendelse af frit 

valg på folkeskoleområdet, herunder forskelle på anvendelse i små og 

store kommuner. Oversigten indeholder ligeledes en beskrivelse af: 

• De retlige rammer for frit valg 

• En vurdering af om frit valg ændrer kravene til folkeskolen, og 

en vurdering af fordele og ulemper ved strukturelle tilpasninger 

som følge heraf. 

• En vurdering af samspillet mellem frit valg og det serviceniveau, 

den enkelte kommune har besluttet.

- 82 - 

Frit valg eller valgfrihed forstås i denne fremstilling som forældrenes 

ret og mulighed for at kunne vælge optagelse og skolegang mellem 

flere skoler ud fra egne ønsker og præferencer. Et valg, der kan foretages 

mellem skoler, der har samme driftsherre (kommunen) eller et 

valg af skole, der går på tværs af kommunegrænser eller indebærer 

valg mellem folkeskole og alternativer til folkeskolen. 

Folkeskoleydelsen er, jf. kapitel 1, karakteriseret ved, at kommunen 

har pligt til at tilvejebringe denne, og at borgerne har en generel adgang 

hertil efter objektive kriterier. Der sker således ikke en visitation 

til folkeskolen efter behov eller kvalifikationer. 

Valgmuligheder, der vedrører indholdet af folkeskoleydelsen, fx muligheder 

for valg af valgfag, lektiehjælp, skolebespisning m.v., gøres 

ikke til genstand for beskrivelse og analyse i denne fremstilling. Det 

må imidlertid formodes, at forekomsten af muligheder for valg i folkeskoleydelsens 

indhold influerer på forældrenes beslutning om valg 

mellem flere skoler. 

Den politiske prioritering med hensyn til indholdet af folkeskoleydelsen 

og skolernes mulighed for at tilbyde et særligt indhold i folkeskoleydelsen 

kan medvirke til at styre et valg af leverandør (skole) efter 

politiske ønsker herom og under de rette institutionelle rammer indføre 

et element af konkurrence mellem kommunens folkeskoler. 

Mulighederne for valg af skolefritidsordning belyses og analyseres 

ikke selvstændigt, da tilbudet om skolefritidsordning som oftest etableres 

i direkte tilknytning til en folkeskole, og skolefritidsordning og 

skole i højere og højere grad integreres indholdsmæssigt og udgør et 

sammenhængende pædagogisk forløb, hvilket taler imod et separat 

valg af henholdsvis skole og skolefritidsordning. 

Hvad angår valgmulighederne for forældre til børn med særlige behov 

(specialundervisning) er disse influeret af en sagkyndig visitation, der 

kan indebære en begrænsning i den generelle adgang til skolevalg. Det 

fremgår dog af reglerne herom, at forældrenes og elevens ønske med 

hensyn til den skolemæssige placering så vidt muligt skal følges. 

Når eleven henvises til specialundervisning efter folkeskolelovens § 

20, stk. 2 (vidtgående specialundervisning) skal amtsrådet lægge betydelig 

vægt på forældrenes ønsker, og forældrenes og elevens ønsker 

med hensyn til den skolemæssige placering skal så vidt muligt følges 

(bekg. nr. 896 af 22. september 2002, § 5, stk. 5). Af vejledningen om 

”Folkeskolens indsats over for elever, hvis udvikling kræver en særlig 

hensyntagen eller støtte” (vejl. af 6. december 2002) fremgår, at der i 

særlig grad bør lægges vægt på forældrenes ønsker, hvis valget står 

mellem at opfylde elevens behov for undervisning på en amtskommunal 

specialskole, i en amtslig specialklasse eller ved et tilbud om vidtgående 

specialundervisning f.eks. på elevens distriktsskole (som enkeltintegreret 

elev). Det fremgår endvidere, at forældrene i videst muligt 

omfang bør kunne vælge mellem forskellige tilbud.

- 83 - 

Forældrenes indflydelse på – og valgmuligheder for – at vælge skolegang 

på deres barns vegne skal ses i sammenhæng med de valgmuligheder, 

der er til stede for andre forældre. 

Forældre til handicappede børn har ikke samme valgmuligheder som 

andre forældre. De kan ikke vælge andre skoler i kommunen, og de 

kan ikke vælge private grundskoler i same omfang som forældre til 

ikke-handicappede børn. Dette er baggrunden for, at myndighederne i 

henhold til bekendtgørelsen om specialundervisning skal lægge betydelig 

vægt på forældrenes ønsker. 

Til de oven for nævnte rettigheder for forældrene kan tilføjes, at der i 

videst muligt omfang skal udarbejdes alternative forslag til elevens 

skolegang. 

Specialundervisningens organisering og tilrettelæggelse og de særlige 

hensyn, der indgår i afvejningen om skoleplacering m.v., inddrages 

ikke yderligere i denne beskrivelse og analyse 

7.2. De retlige rammer for frit valg 

7.2.1. Valg mellem folkeskoler i kommunen 

Ifølge folkeskoleloven (§ 36) har forældrene altid krav på, at deres 

barn optages i skolen i det distrikt, hvor det bor eller opholder sig. I 

lov om folkeskolen er det således bestemt, at der til hver folkeskole 

hører et skoledistrikt. Retten til optagelse i distriktsskolen gælder 

også tilflyttede elever i løbet af et skoleår. Der gælder derfor i folkeskolen 

en nærmest absolut ret til at få tilgodeset et nærhedsønske. 

Undtaget er tilfælde, hvor specialundervisning er beliggende på en 

anden skole, eller hvor der er etableret modtagelsesklasser for tosprogede 

på en anden skole Kommunalbestyrelsen kan foretage justeringer 

og ændringer i skoledistriktsinddelingen under hensyn til, hvor stor 

søgningen er til de enkelte skoler. Herved kan uhensigtsmæssige udvidelser 

og indskrænkninger i skolernes kapacitet fra år til år undgås. 

Ved skolestart har forældrene krav på, at barnet optages i en anden 

skole end distriktsskolen, hvis skolen erklærer sig villig til at modtage 

barnet, og det kan ske inden for de rammer, der er fastsat af kommunalbestyrelsen 

(fx maksimum for klassekvotient). Tilsvarende gælder 

for skoleskift under skoleforløb. Hvis det ikke er muligt at imødekomme 

alle ønsker om optagelse på en anden skole end distriktsskolen, 

kan kommunalbestyrelsen fastsætte retningslinjer for, hvilke børn 

der skal optages først. 

Kommunalbestyrelsen kan træffe beslutning om frit skolevalg, at 

forældrene frit kan vælge mellem distriktsskolen og andre skoler i 

kommunen. Hvis det ikke er muligt at opfylde alle ønsker om optagelse 

på en bestemt skole, fastsætter kommunalbestyrelsen retningslinjer 

for, hvilke børn der skal optages først. Kommunalbestyrelsen kan give 

”frit skolevalg” mellem visse af kommunens skoler og ikke nødvendigvis 

dem alle. Der er med andre ord tale om et ”frit valg” med modi-

- 84 - 

fikationer, idet hensynet til en rationel skoledrift og et for udtalt skævt 

søgemønster kan indebære, at ikke alle ønsker kan opfyldes. 

7.2.2. Valg af skolegang på tværs af kommunegrænser 

Der er i medfør af folkeskoleloven fastsat regler om skolegang i en 

anden kommune end bopælskommunen, jf. bekg. nr. 641 af 28. juli 

1993. En elev har efter disse regler ret til at blive optaget i en skole i 

nabokommunen, hvis afstanden til distriktsskolen er mere end dobbelt 

så stor som afstanden mellem den ønskede skole og elevens bopæl. 

Det er endvidere en betingelse, at afstanden til distriktsskolen er mere 

end 9 km. Er disse afstandskriterier opfyldt, er det dertil en forudsætning, 

at den ønskede skole i nabokommunen erklærer sig villig til at 

optage eleven, og det kan ske inden for de overordnede økonomiske 

retningslinjer, kommunalbestyrelsen har fastsat. En elev har endvidere 

ret til at forblive i en skole i en anden kommune end bopælskommunen, 

hvis den pågældende elev ønsker at undgå et skoleskift i tilfælde 

af flytning til en anden kommune. Elevens forbliven i klassen må dog 

ikke medføre oprettelse af en ekstra klasse. Retten til at forblive i en 

skole i en anden kommune end bopælskommunen gælder hele skoleforløbet, 

dvs. til og med 10. klasse, også selvom eleven i forløbet må 

skifte til en overbygningsskole. 

Optagelse i en folkeskolen i en anden kommune end bopælskommunen 

kan ud over de beskrevne rettigheder til optagelse og forbliven 

ske ved, at kommuner har indgået samarbejdsaftaler, som gør det muligt 

for forældre at vælge folkeskole i en nabokommune, hvor der som 

hovedregel sker en udligning af udgifterne ved konkret afregning 

kommunerne imellem. 

7.2.3. Valg af alternativer til folkeskolen 

Der er undervisningspligt i Danmark, men ikke skolepligt, jf. Grundlovens 

§ 76. Forældre kan derfor frit vælge at lade deres barn følge 

undervisningen i en friskole eller privat grundskole. Privatskolefrekvensen 

udgjorde 11,6 pct. i 2000. Se evt. tabel 6.1. i kapitel 6 for 

andel elever fordelt på skoleformer i forhold til kommunestørrelse. 

Forældre kan endvidere ifølge grundlovens § 76 gennem såkaldt 

hjemmeundervisning selv sørge for, at børnene får en undervisning, 

der kan stå mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen. 

Og endelig kan forældrene efter elevens afslutning af 7 års skolegang 

vælge at lade deres barn følge undervisning på en godkendt efterskole, 

en husholdningsskole, håndarbejdsskole eller en ungdomskostskole.

- 85 - 

7.3. En oversigt over erfaringerne med anvendelsen af frit skolevalg 

7.3.1. Indledning 

I 1999 afgav ”Udvalget om friere valg på de kommunale serviceområder”, 

der var nedsat som opfølgning på kommuneaftalen juni 1998, en 

rapport, hvori bl.a. frit valg på grundskoleområdet er nøje beskrevet 

og kortlagt, baseret på bl.a. en spørgeskemaundersøgelse gennemført 

blandt samtlige kommuner, interviews med politikere og embedsmænd 

i 12 udvalgte kommuner samt en kvalitativ undersøgelse af 

borgernes erfaringer med frit valg. I det følgende opsummeres og 

sammenfattes de væsentligste konklusioner fra udvalgets kortlægning 

på grundskoleområdet. 

7.3.2. Valg mellem folkeskoler i kommunen 

Langt den overvejende del af kommunerne angiver, at de har etableret 

et friere valg på tværs af skoledistriktsgrænserne, men i praksis er valget 

underlagt hensynet til den samlede økonomiske styring på skoleområdet 

samt andre sociale og politiske hensyn. 

De begrænsede valgmuligheder opleves også hos brugerne. 

Boks 7.1. Erfaringer med frit valg mellem folkeskoler i kommunen 

Kommunernes erfaringer: 

- Mere end 75 pct. af kommunerne oplyser at have frit valg mellem distriktsskole 

og andre skoler i kommunen. 

- I praksis er det frie skolevalg dog stærkt begrænset af hensynet til at 

undgå oprettelse af ny klasse og af sociale og etniske hensyn. 

- Syv ud af ti kommuner har fastsat retningslinier for, hvilke børn der kan 

optages først, hvis det ikke er muligt at opfylde alle ønsker om optagelse 

på bestemt skole. 

- Information om mulighederne for valg af skole på tværs af skoledistrikter 

gives må meget forskelligt grundlag i de enkelte kommuner, og øget 

information fra kommunal side er ikke altid er ønskelig, da større benyttelse 

af frit valg alt andet lige vil gøre det vanskeligt at styre kapacitetsudnyttelsen. 

- Det overvejende indtryk er, at kommunernes hensigt med et frit eller 

friere skolevalg er, at det giver mulighed for øget brugertilfredshed ved 

fra- og tilvalg af skolerne ud fra forskelle i kultur, tradition, elevgrundlag 

og personale på skolen, og at hensigten derimod ikke er at skabe 

konkurrence mellem skolerne for derved at højne kvaliteten. 

Brugernes erfaringer: 

- Brugerne oplever ikke, at der er tale om et reelt frit skolevalg, da valgfriheden 

begrænses af skoledistriktsinddelinger og regler om (begrænset) 

mulighed for optagelse på en anden skole end distriktsskolen. 

- Størst valgfrihed hos brugerne opleves i områder, hvor privatskolerne 

opleves at udgøre et reelt supplement til distriktsskolen. 

- Den væsentligste parameter ved skolevalget er afstanden mellem skole 

og hjem, medens klassekvotienter, pædagogiske principper, skolens generelle 

ry og omdømme mere fungerer som en art ”fravalgskriterium”. 

- Ved valg af privatskole vægter pædagogiske principper m.v. højere end 

nærhed. 

- Kommunernes information om valgmuligheder opleves generelt som 

mangelfulde og utilstrækkelige og væsentligste informationskilde kommer 

fra kollegaer, familie, venner og naboer.

- 86 - 

Kilde: Rapport fra Udvalget om friere valg på de kommunale serviceområder, 

Finansministeriet 1999. 

7.3.3. Valg af folkeskole på tværs af kommunegrænser 

Mere end seks ud af ti kommuner har indgået samarbejdsaftaler med 

andre kommuner om valg af folkeskole på tværs af kommunegrænser, 

og aftalerne er ofte baseret på folkeskolelovens bestemmelse om, at en 

elev i særlige tilfælde kan optages eller forblive i en skole i en anden 

kommune end bopælskommunen. Aftalerne gælder gennemgående 

kun for elever uden særlige behov, ligesom optagelse kan afvises på 

grund af hensyn til at undgå klassedeling o.lign. Det er indtrykket, at 

muligheden for valg af folkeskole på tværs af kommunegrænser ikke i 

større omfang finder anvendelse i praksis. 

Boks 7.2. Erfaringer med valg af folkeskole på tværs af kommunegrænser 

- Det antages forsigtigt, at omkring 5000 elever går i folkeskole uden 

for deres hjemkommune (skoleåret 97/98) på baggrund af samarbejdsaftaler 

mellem kommunerne eller på baggrund af folkeskolelovens 

bestemmelser om ret til at vælge skoler i nabokommunen ud fra 

afstandskriteriet eller i forbindelse med fraflytning. 

- De mellemkommunale samarbejdsaftaler på området antages ikke at 

indebærer et egentligt frit valg, men alene et valg for de, der meget 

stærkt søger og ønsker et sådant valg. 

- Ønsker om valg af folkeskole på tværs af kommunegrænser er især 

forekommende, hvis afstanden fra bopælen til en skole i nabokommunen 

er kortere end afstanden til nærmeste skole i bopælskommunen. 

- Der sker som hovedregel en udligning af udgifterne ved skolevalg på 

tværs af kommunerne med afsæt i privatskoletaksten eller med udgangspunkt 

i de enkelte kommuners gennemsnitlige udgifter pr. elev. 



7.3.4. Erfaringer med valg af alternativer til folkeskolen 

I udgangspunktet er der som nævnt i afsnit 2.3. frit valg mellem undervisning 

i folkeskolen, på frie grundskoler og hjemmeundervisning 

og efter 7 års skolegang mulighed for valg af efterskole. Den faktiske 

anvendelse af alternativer til folkeskolen afhænger af, hvor i landet 

man bor og af hvilket alternativ, der er tale om.

- 87 - 

Boks 7.3. Erfaringer med valg af alternativer til folkeskolen 

- Fra børnehaveklasse til syvende klasse benytter knap 90 pct. folkeskolen 

(skoleåret 97/98) 

- Privatskoleandelen varierer geografisk 

- Kun lidt under 20 pct. af kommunerne informerer om muligheden for 

at anvende alternativer til folkeskolen fra børnehaveklasse til og med 

syvende klasse. 

- I ottende og niende klasse benytter 71 pct. folkeskolen, 12 pct. privatskoler 

og 16 pct. efterskolerne. 

- Anvendelse af efterskolerne varierer betydeligt geografisk. 

- 71 pct. af kommunerne anfører, at de informerer om mulighederne for 

at anvende alternativer til folkeskolen efter 7. klasse. 

- Det generelle indtryk er, at kommunerne betragter eksistensen af frie 

skoler som alternativer til folkeskolen som helt uproblematisk. 

- Kommunerne anser samarbejdet med frie skoler som godt, eksistensen 

af frie skoler og efterskoler modvirker pres på alternativer til folkeskolen, 

og den kommunale kapacitet på området er tilpasset eksistensen 

af alternativerne. 

- Brugerne oplever, at kommunernes information om alternativer til 

folkeskolen er mangelfuld og utilstrækkelige. 

- Valg af privatskole er i langt højere grad end ved valg af folkeskole 

bestemt af forhold som pædagogiske principper, skolestørrelse og 

klassekvotient. 



7.4. Forskelle i anvendelsen af frit valg i små og store kommuner 

Af rapporten fra udvalget om friere valg på de kommunale serviceområde 

kan uddrages følgende forskelle i udbredelsen og anvendelsen af 

frit valg i små og store kommuner: 

Boks 7.4. Forskelle i udbredelsen og anvendelsen af frit valg i små og store 

kommuner 

- 60 pct. af kommuner under 5000 indbyggere angiver at have truffet 

beslutning om, at forældrene frit kan vælge mellem distriktsskolen og 

andre skoler i kommunen. For de øvrige kommuner er andelen på 

mellem 70 og 80 pct., medens 15 af de 16 kommuner med mere end 

50.000 indbyggere, der har svaret, angiver at have truffet beslutning 

herom. 

- Tilsvarende er der tendens til, at en højere andel af de større kommuner 

har formuleret en egentlig politik for valgfrihed på skoleområdet. 

- Antallet af afslag på ønsker om en anden skole end distriktsskolen er 

meget beskedent i de mindre kommuner, medens antallet af afslag i 

større kommuner ligger i intervallet fra 20 til 30 pct. 

- Færre brugere ønsker at anvende det frie valg i de mindre kommuner. 

- Privatskoleandelen er størst i Frederiksberg og Købehavns kommuner 

og lavest i Ribe, Viborg og Ringkøbing amter. 

- Efterskoleandelen er størst i Ringkøbing, Sønderjylland og Viborg 

Amter og lavest i Frederiksberg og Københavns kommuner, Københavns 

og Frederiksborg Amter. 

- Der er ikke systematiske forskelle mellem store og små kommuner i 

modtagelse og afgivelse af elever over kommunegrænsen ved valg af 

skole på tværs af kommunegrænser. 

- Det er særligt kommuner med et indbyggertal på mellem 7.500 og 

15.000 samt kommunerne mellem 30.000 og 50.000 indbyggere, som 

har etableret samarbejdsaftaler om skolevalg på tværs af kommunegrænser.

- 88 - 

Kilde: Rapport fra Udvalget om friere valg på de kommunale serviceområder, Finansministeriet 

1999. 

Ud fra kortlægningen kan konstateres, at frit valg på skoleområdet i 

små kommuner er mindre udbredt både hvad angår politiske beslutninger 

om indførelsen heraf, og brugernes ønsker om valg af anden 

skole end distriktsskolen. Dertil kommer, at ønsker om en anden skole 

end distriktsskolen sjældent afvises. 

Den begrænsede efterspørgsel efter frit valg i de små kommuner 

forklares bl.a. i rapporten ved, at forældrene typisk har en tæt 

tilknytning til lokalområdet (sognet) og de dertil hørende institutioner. 

Valget af skole er således i små kommuner ofte traditionsbestemt og 

bestemt ud fra nærhed, og afstanden til naboskoler vil ofte være 

væsentlig længere end afstanden til distriktsskolen. Når få brugere i 

små kommuner søger alternative skoler til distriktsskolen, gives der 

tilsvarende færre afslag. I sammenhæng hermed må tages med i 

betragtning, at små kommuner typisk har lave klassekvotienter, 

hvilket giver større råderum for accept af valg på tværs af 

skoledistriktsgrænser Den manglende efterspørgsel på frit valg kan 

samtidig begrunde, at relativt færre små kommuner har formuleret en 

politik om frit skolevalg. 

Behovet for og ønsket om frit skolevalg er større i store kommuner, 

hvilket kan skyldes, at det lokale tilhørsforhold til nærområdet typisk 

er svagere, og at de fysiske afstande til alternative skoler er korte. Antallet 

af ansøgninger om individuelle valg må derfor formodes at være 

højere, hvilket kan indebære, at flere ønsker afvises ud fra kapacitetsmæssige 

årsager. Dette underbygges af, at klassekvotienterne gennemgående 

er højere i de større kommuner, hvilket giver mindre fleksibilitet 

med hensyn til valg på tværs af skoledistriktsgrænser. Visse 

større kommuner fremhæver også, at sociale problemer, etnisk sammensætning 

m.v. øger efterspørgslen efter andre skoler, hvilket kan 

betyde indskrænkninger i det frie valg ud fra sociale og politiske hensyn, 

så ressourcestærke elevers fravalg af en bestemt skole ikke kommer 

til at virke selvforstærkende. 

Der kan ikke ud fra den gennemførte kortlægning konstateres nogle 

systematiske forskelle mellem store og små kommuner i udbredelsen 

af eller behovet for skolevalg på tværs af kommunegrænser, men kortlægningen 

viser, at jf. afs. 3.3, at det frie valg på tværs af kommunegrænser 

generelt er begrænset og kræver en stærk indsats fra borgerens 

side for at blive efterkommet. Det er særligt små kommuner og 

relativt store kommuner, der har indgået mellemkommunale aftaler 

om skolegang på tværs af kommunegrænser. 

Udbredelsen af og behovet for valg af alternativer til folkeskolen er 

geografisk meget varierende og har ikke nogen entydig sammenhæng 

med kommunestørrelse. Det kan konstateres, at der er en markant og 

lang tradition for valg af private skoler i Frederiksberg og Københavns 

kommuner, og at søgningen til efterskoler er størst blandt kommuner 

beliggende i de vestjyske og sønderjyske egne. Valg af alternativer til

- 89 - 

folkeskolen er udpræget bestemt af historiske, traditionsmæssige og 

kulturelle forhold og ikke af forskelle i små og store kommuners varetagelse 

af folkeskoleopgaven. Lokalt er der dog en del eksempler på, 

at private skoler er oprettet som en reaktion mod gennemførte skolenedlæggelser, 

hvilket har fundet sted i såvel små som store kommuner. 

Tabel 7.1. nedenfor viser sammenhængen mellem nedlæggelse af folkeskoler 

og nyoprettelser af frie grundskoler som afledt konsekvens 

heraf. Heraf fremgår det bl.a., at landets 275 kommuner siden 1970 

har nedlagt 440 skoler, mens der i samme periode er nyoprettet i alt 

366 frie grundskoler, hvoraf de 66 er oprettet mindre end et år efter 

nedlæggelse af en folkeskole i samme kommune. Halvdelen af skolenedlæggelserne 

har fundet sted i kommuner med et indbyggertal på 

mellem 10.000 – 50.000. Det er også i kommuner af denne størrelse, 

at de fleste nye friskoler opstår i umiddelbart forbindelse med nedlæggelse 

af en folkeskole. 

Tabel 7.1. Nedlagte offentlige skoler og nye frie skoler efter kommunestørrelse 

Indbyggertal 

i alt 

Nyoprettede 

skoler 

Afledt af 

en 

skolenedlæggelse 

Antal 

Nedlagte 

kommuner 

skoler 

Under 10.000 134 934703 120 74 22 

10.000-49.999 124 2468757 223 162 21 

50.000-99.999 13 814482 45 51 4 

100.000-250.000 3 579273 31 27 7 

Over 250.000 1 499148 21 52 12 

I alt 275 5296363 440 366 66 


7.5. Vurdering af om frit valg ændrer kravene til folkeskolen, og 

fordele og ulemper ved strukturelle tilpasninger som følge heraf 

Af kortlægningen fremgår bl.a., at: 

• Den retlige regulering af folkeskolen giver kommunerne vide 

muligheder for at beslutte varierede grader af frit valg indenfor 

kommunen og mellem kommuner, og at den overvejende del af 

kommunerne har truffet beslutninger om frit skolevalg. Der er en 

vis sammenhæng mellem kommunestørrelse og beslutning om 

frit valg, idet særligt store kommuner har truffet beslutning herom. 

• Mulighederne for frit skolevalg i praksis er stærkt begrænset af 

primært økonomiske og planmæssige hensyn, men også varetagelsen 

af en række sociale hensyn kan betyde, at ønsker om valg 

af skole ikke kan efterkommes. 

• Muligheden for valg af alternativer til folkeskolen er reel og at 

eksistensen af privatskoler generelt opleves som uproblematisk 

af kommunerne.

- 90 - 

Det skønnes, at kommunerne på det eksisterende retlige grundlag har 

ganske vide rammer for at øge omfanget af valgfrihed og en øget anvendelse 

heraf. Øget valgfrihed vil kunne have en række positive effekter 

på både kvalitet, brugertilfredshed og effektivitet i folkeskolen. 

Heroverfor står en række modgående hensyn, der kan indgå i en afvejning 

af, om det frie valg bør udvides i den enkelte kommune, jf. 

boks 5.1. 

Boks 7.5. Fordele og ulemper ved et friere valg 

Fordele: 

- Friere valg styrker borgerens indflydelse på den kommunale folkeskole 

ved borgerens til- og fravalg af skole. 

- 

Det er dokumenteret, at borgernes tilfredshed med skolen er størst, 

hvor der er valgfrihed 1). 

- Styrker det politiske beslutningsgrundlag ved meget direkte signal fra 

brugerne. 

- Frit valg kan øge kvalitet og effektivitet 

Ulemper: 

- Kan medføre uacceptable sociale skævheder mellem skoler: ”frit valg 

for de stærke bliver fravalg af de svage”. 

- Geografiske hensyn: Kan vanskeliggøre skoleudbud i bestemte geografiske 

områder 

- Friere valg vanskeliggører kapacitets- og udgiftsstyring. 

1) Finansministeriet: Budgetredegørelse 1997. 

Det må formodes, at den øgede fokus på uddannelsessystemets kvalitet 

og resultater og den stigende interesse og vilje hos borgerne til at 

”shoppe” blandt de offentlige velfærdsydelser vil betyde øget pres på 

kommunerne for at udvide adgangen til friere skolevalg. Der kan iagttages 

en samfundsmæssig tendens til større individualisering, der på 

skoleområdet vil udmøntes i krav om at kunne vælge løsninger, som 

giver den største individuelle oplevelse af kvalitet og tilfredshed. Med 

lov om gennemsigtighed og åbenhed i uddannelserne (L 414 2002) 

sikres brugerne bedre muligheder for nem adgang til relevant om de 

enkelte uddannelsesinstitutioner resultater og værdigrundlag m.m. og 

dermed et bedre beslutningsgrundlag for valg af skole. 

1. Øget frit valg på skoleområdet stiller krav til styringen i kommunerne, 

der i udgangspunktet bedst kan honoreres i større 

kommuner. Større kommuner har bl.a. bedre mulighed for, at: 

2. Tilbyde et reelt valg mellem flere skoler 

3. Tilpasse kapacitets- og udgiftsstyring i overensstemmelse med 

de frie valg 

4. Give et bredere og mere varieret servicetilbud

- 91 - 

Ved valg af skole må det ikke desto mindre forventes, særligt i mindre 

lokalsamfund, at nærhed og tilslutning til den lokale folkeskole, fortsat 

vil være det afgørende hensyn bag borgernes skolevalg. 

Derfor vil de mindre kommuner på skoleområdet kun i meget begrænset 

stå med den udfordring, at konkurrencevilkårene i forhold til større 

kommuner indebærer, at borgerne ved brug af frit valg fravælger den 

lokale skole. 

Det er derfor antagelsen, at strukturelle tilpasninger ved fx større kommuner 

i en ny struktur, ikke afgørende vil øge efterspørgslen og 

udbredelsen af det frie skolevalg, da tilslutningen til den lokale skole 

ved kommunesammenlægninger eller ændret kommuneinddeling alt 

andet lige vil være uændret. Den afvejning af fordele og ulemper ved 

et friere valg, der er skitseret ovenfor jf. boks 3.5., påvirkes ikke væsentligt 

af kommunestørrelse. En øget adgang til frit valg kan lade sig 

realisere inden for eksisterende strukturelle rammer ved kommunernes 

beslutning herom. 

Det er i dag muligt ved øget brug af aktivitetsbestemte bevillinger til 

skolerne og øget vilje til at justere skolestruktur og –kapacitet efter 

borgernes valg (efterspørgsel) at udvide frit valg i folkeskolen uden, at 

hensynet til helhed og budgetsikkerhed sættes over styr. 

Barriererne for skolevalg på tværs af kommunegrænser vil derimod 

selvsagt kunne begrænses, hvor kommunegrænser ophæves eller flyttes. 

Her skal dog peges på, at kommunerne i dag har mulighed for ved 

mellemkommunale aftaler at give adgang til friere valg på tværs af 

kommunegrænser. Det mellemkommunale samarbejde kan således 

opfattes som kompensation for de begrænsede valgmuligheder i små 

kommuner. I praksis afstedkommer kun få tilfælde af skolegang i på 

tværs af kommunegrænser. Adgangen til skolevalg på tværs af kommunegrænser 

vil kunne udvides ved kommunernes frivillige beslutninger 

herom eller ved en ændret retlig regulering, der udvider borgernes 

ret til skolegang i en anden kommune. 

7.6. En vurdering af samspillet mellem frit valg og den enkelte kommunes 

serviceniveau 

Kortlægningen viser, at forældrenes valg af folkeskolen langt overvejende 

er bestemt af fysisk nærhed til den ønskede skole, medens andre 

forhold, såsom skolens pædagogiske linie, de fysiske rammer, personale 

mv. vægtes subsidiært i forhold til afstanden mellem skole og 

hjem. 

Det er altså hovedsageligt andre hensyn end den enkelte kommunes 

beslutninger om serviceniveau, der betinger forældrenes valg af skole. 

Ændres skolestrukturen i en kommune ved nedlæggelse af en skole, 

har dette imidlertid erfaringsmæssigt ofte betydet oprettelsen af en 

privat friskole på initiativ blandt de forældre, der mistede deres lokalskole, 

jf. tabel 7.1. En kommune kan desuden ved øgede økonomiske

- 92 - 

tildelinger til enkelte skoler i kommunen, der muliggør en højere standard, 

fastholde en ønsket søgning for fx at modvirke uhensigtsmæssige 

sociale og etniske fordelinger skolerne imellem. 

I forhold til forældrenes valg af alternativer til folkeskolen kan disse 

valg være bestemt af ønsker om lav klassekvotient og lille skolestørrelse, 

altså forhold der direkte er influeret af kommunens beslutninger 

om serviceniveau. Valget af privatskole er imidlertid fortrinsvis bestemt 

af forhold, der ikke har noget med kommunens fastlagte serviceniveau 

at gøre, eksempelvis pædagogisk linie, tradition og værdigrundlag. 

Valg på tværs af kommunegrænser er hovedsageligt ligeledes bestemt 

af afstanden mellem skole og hjem og andre forhold, der ikke har tæt 

sammenhæng med forskelle i standarden i de kommunale skolevæsener. 

Beslutninger om en ringere geografisk dækning af folkeskoletilbuddet 

i én kommune kan imidlertid have som konsekvens, at de berørte 

forældre herefter foretrækker skolegang i nabokommunen. 

8: Udførelse af driftsopgaver 


I dette afsnit er formålet at kortlægge den nuværende organisering af 

udførelsen af driftsopgaver og at vurdere, om det kan være hensigtsmæssigt, 

at udførelsen varetages af eksterne, fx kommunale samarbejder, 

selvejende institutioner eller den private sektor. 

Som redegjort for i kapitel 3 har folkeskoleopgaver primært karakter 

af driftsopgaver i form af selve undervisningen samt tilvejebringelse 

og drift af nødvendige bygninger, inventar og udstyr hertil. 

8.1.1. Afgrænsning 

Afgrænsningen af de opgaver, kommunalbestyrelserne kan lade udføre 

af eksterne leverandører er imidlertid ikke alene et spørgsmål om 

skelnen mellem driftsopgaver og myndighedsopgaver. Ifølge folkeskoleloven 

skal alle folkeskoler være kommunale, eller f.s.v.a. vidtgående 

specialundervisning, amtskommunale, og drives ved egenproduktion 

og altså i det væsentligste uden brug af eksterne leverandører. 

Anvendelse af eksterne leverandører på folkeskoleområdet er alene 

muligt, hvad angår skolepsykologisk rådgivning og visse praktiske 

støttefunktioner som bl.a. bygningsvedligeholdelse, rengøring, elevtransport 

og administration i forbindelse med driften af en folkeskole. 

Adgangen til at lade driftsopgaver udføre af eksterne er således efter 

gældende lov meget begrænset. Dette gælder såvel anvendelse af private 

leverandører, fælleskommunale samarbejder og selvejeformen. 

Muligheden er begrænset til skolepsykologisk rådgivning og visse 

praktiske støttefunktioner som bl.a. bygningsvedligeholdelse, rengø-

- 93 - 

ring, elevtransport og administration i forbindelse med driften af en 


Selvejende undervisningsinstitutioner under kommunen er en potentielt 

mulig alternativ organisationsform til den kommunale egenproduktion. 

Omlægning til kommunale selvejende institutioner vil dog kræve 

betydelige ændringer af folkeskoleloven og behandles derfor ikke 

nærmere i dette afsnit. 

8.2. Analyse af den nuværende organisering af folkeskoleopgaver 

8.2.1. Relationen mellem centralforvaltningen og den enkelte skole 

På det kommunale skoleområde er funktionerne som bestillermyndighed 

og leverandør i vidt omfang integreret. Kommunalbestyrelsen 

prioriterer indhold og standard og bevillinger til skolevæsenet og økonomiske 

rammer for de enkelte skoler. Det indebærer, at kommunalbestyrelsen 

skal fastsætte bevillingen såvel for den enkelte skole, som 

for skolevæsenet som helhed. Det er således kommunalbestyrelsen, 

der fastsætter bevillingsniveauet og detaljeringsgraden i skolens budget. 

Kommunalbestyrelsen varetager endvidere det overordnede ansvar 

for skolernes drift. 

Det fremgår af folkeskoleloven (§40, stk. 4), at kommunalbestyrelsen 

kan delegere sine beføjelser efter loven helt eller delvis til skolebestyrelsen 

- bortset fra bevillings- og arbejdsgiverkompetencen. Med styrelsesreformen 

i 1989 var det hensigten, at der skulle overlades større 

selvforvaltning til skolerne. Det betød, at skolerne skulle have mulighed 

for at få tildelt én samlet ramme, som de frit kunne disponere inden 

for, og dermed selv beslutte om fx undervisningsmidler skulle 

prioriteres forud for fx inventar eller lejrskoler eller om man måske 

hellere ville have flere undervisningstimer. 

Det er forskelligt fra kommune til kommune og eventuelt også fra 

skole til skole, i hvor høj grad, der er decentraliseret til skolebestyrelserne. 

(Se evt. kapitel 5 om tre modeller for økonomisk decentralisering). 

Det er ikke bestemt af skolernes geografiske placering eller deres 

størrelse, men beror i høj grad på, hvad der er opnået politisk enighed 

om, evt. efter drøftelse i de fælles rådgivende organer og hvad de 

enkelte skolebestyrelser ser sig i stand til at kunne magte. Omfanget 

og graden af decentralisering er endvidere ikke nogen fast størrelse, 

men kan ændres fra år til år. Det afgørende er kommunalbestyrelsens 

holdning til medindflydelse samt vigtigheden og tyngden af den rolle, 

den tillægger skolebestyrelsen. 

8.2.2. Anvendelse af eksterne leverandører 

Folkeskolens kerneydelser, undervisningen, kan efter folkeskoleloven 

ikke udliciteres. I folkeskoleloven er der endvidere ikke hjemmel til at 

etablere fælleskommunale samarbejder (skoleforbund). Det betyder, at 

fx 3 nabokommuner ikke kan etablere et fælles skolesystem, der udbyder 

folkeskolens undervisning.

- 94 - 

Udlicitering og fælleskommunale samarbejder på folkeskoleområdet 

er efter gældende lovgivning alene muligt hvad angår skolepsykologisk 

rådgivning og på serviceområdet, herunder rengøring og kantine, 

pedel, elevtransport mv. 

Der foreligger ikke umiddelbart særskilte oplysninger om omfanget af 

udlicitering og fælleskommunale samarbejder for skoleområdet. 

Det skal bemærkes, at private leverandører med nye lov om udfordringsret 

fra 2003 får mulighed for at afgive tilbud om at udføre 

opgaver for kommunerne (Lov om ændring af lov om kommunernes 

styrelse og lov om ligestilling af kvinder og mænd (Servicestrategi, 

udfordringsret m.v.), nr. 373 2002). Loven indebærer, at kommunalbestyrelsen 

har pligt til at sammenligne omkostningerne ved at antage 

et tilbud fra en privat om at udføre opgaver for kommunen med omkostningerne 

ved kommunens egen udførelse af opgaven. Kommunalbestyrelsen 

skal herefter træffe beslutning om, hvorvidt opgaven fortsat 

bør varetages af kommunen selv, eller om den samme opgave vil 

kunne løses bedre og billigere af andre. 

I relation til mulighederne for at anvende eksterne leverandører 

og/eller etablere samarbejder, skal følgende forhold bemærkes: 

8.2.2.1. Folkeskoleelever i frie grundskoler m.m. 

I henhold til folkeskolelovens § 22, stk. 1 kan en kommune indgå 

overenskomst med en fri grundskole (og efterskole mv.) om at henvise 

elever til en sådanne. Henvisning af børn til en fri grundskole forudsætter 

forældrenes samtykke. 

Det er især i de mindste kommuner, at frie grundskoler eller en efterskole, 

der ofte fysisk er placeret i kommunen, indgår som en slags 

"ekstra tilbud og valgmulighed" til elever og forældre. 

8.2.2.2. 10. klasse 

Undervisningen i 10. klasse og undervisning i valgfag kan være fælles 

for elever fra flere skoler ligesom kommunerne kan oprette en selvstændig 

10-klassesskole og kan tilrettes i samarbejde med den kommune 

ungdomsskole, således at eleverne om nødvendigt henvises hertil, 

jf. § 22, stk. 8. To eller flere kommuner kan indgå et samarbejde 

om at udbyde 10. klasse, hvor dog den ene kommune skal være den 

ansvarlige skolekommune, og de øvrige kommuner kan henvise elever. 

8.2.2.3. Specialundervisning 

Som nævnt i afsnit 2.4. i kapitel 1 findes PPR-kontorer i små kommuner 

med 1-3 ansatte, hvilket er problematisk med hensyn til den nødvendige 

bredde i fagligheden. Der findes enkelte områder, hvor man 

deler nogle funktioner imellem kommuner fx en læsekonsulent, men 

der er ikke mange eksempler. Opdeling af specialundervisningen i §

- 95 - 

20, stk 1(kommunernes ansvar) og § 20, stk 2 (amternes ansvar) har 

skabt et samarbejde imellem amter og kommuner, men kun i begrænset 

omfang kommunerne imellem. 

8.2.2.4. Skolebiblioteker 

Efter gældende lovgivning (folkeskoleloven og biblioteksloven) kan 

kommunerne etablere et tæt samarbejde mellem et skolebibliotek som 

pædagogisk servicecenter og et folkebibliotek (typisk en afdeling eller 

filial). Kommunalbestyrelsen træffer beslutning om ordningen af skolebibliotekerne 

i kommunen herunder om samarbejdet med folkebiblioteket 

(jf. folkeskoleforliget). I praksis kendes eksempler på samarbejde 

mellem kommuner på skolebiblioteksområdet på flere planer: 

Teknisk/administrativt samarbejde om fx fælles registrering, indbinding 

og indkøb, fagligt omkring fælles materialevalg og fælles efteruddannelse/kursusvirksomhed. 

5 

I forbindelse med den økonomiske aftale med kommunerne har det 

udelukkende været samarbejdet med folkebiblioteket inden for den 

enkelte kommune, der har været drøftet. På folkebiblioteksområdet er 

der store muligheder for mellemkommunalt samarbejde. 

8.3. Analyse af store og små kommuners anvendelse af eksterne leverandører 

Udlicitering og fælleskommunale samarbejder på folkeskoleområdet 

er efter gældende lovgivning, som nævnt i afsnit 1.1., alene muligt på 

få, begrænsede områder. Der foreligger ikke oplysninger om omfanget 

af udlicitering og fælleskommunale samarbejder for skoleområdet 

særskilt, og således heller ikke efter kommunestørrelse. 

En generel opgørelse af udlicitering foretaget af Indenrigsministeriet 6 

viser, at der ikke umiddelbart er nogen særlig sammenhæng mellem 

forskellige kommunetyper og anvendelsen af udliciteringen. De mindste 

kommuner under 5.000 indbyggere og de store kommuner med 

over 100.000 indbyggere udliciterer relativt mindre, mens der ikke er 

de helt store forskelle på udliciteringsgraden i den store gruppe af 

kommuner mellem disse yderpunkter. Derimod er der en sammenhæng 

mellem kommunernes beskatningsgrundlag pr. indbygger og 

kommunernes anvendelse af udlicitering. Kommuner med et højt beskatningsgrundlag 

anvender udlicitering i højere grad end kommuner 

med et lavere beskatningsgrundlag. 

5 

Fx Blåbjerg, Varde og Blåvandshuk kommuner. Fem sønderjyske kommuner har 

påbegyndt et indledende samarbejde. De Bornholmske kommuner 

6 

Indenrigsministeriets konference om kommunernes opgaver, samarbejder og 

forsøg. Indenrigsministeriet 1999.

- 96 - 

8.4. Kortlægning af kommunale samarbejder 

Kommunalt samarbejde kan foregå på mange måder strækkende sig 

fra de helt uformelle og uforpligtende samarbejder, som når en kommune 

benytter en anden kommunes institutioner, eller at to kommuner 

i fællesskab ejer et anlæg, over store fælleskommunale selskaber f.eks. 

på renovations- eller energiområdet, til de ved lov oprettede særlige 

forvaltningssubjekter. Opgavekommissionens betænkning (nr. 1366 af 

1998) indeholder en oversigt over de forskellige samarbejdsformer. 

På en række områder gennemføres forskellige former for samarbejder: 

Tværkommunalt kan undervisningen i 10. klasse være fælles for flere 

kommuner. Inden for den enkelte kommune kan nævnes samarbejde 

om fælles valgfag for elever fra flere skoler, samarbejde mellem 10. 

klasse og den kommune ungdomsskole, og samarbejde mellem skolebiblioteker 

og folkebiblioteket. Der findes endvidere enkelte områder, 

hvor man inden for specialundervisningen deler nogle funktioner 

imellem kommuner fx en læsekonsulent, men der er ikke mange eksempler. 

Der findes ikke en samlet landsdækkende kortlægning af omfanget af 

kommunernes anvendelse af de forskellige kommunale samarbejdsformer, 

ej heller for skoleområdet. 

Indenrigsministeriet 7 gennemførte i forbindelse med Opgavekommissionens 

arbejde en undersøgelse af de kommunale fællesskaber, der er 

godkendt efter § 60 i lov om kommunernes styrelse, dvs. kendetegnet 

ved, at de enkelte kommunalbestyrelser har afgivet kompetence til 

fællesskabet. Undersøgelsen viste, at der på skoleområdet i 1998 var 

10 fælleskommunale samarbejder med et samlet personaleforbrug på 

131 fuldtidsmedarbejdere og samlede driftsudgifter på 41,7 mio. kr. 

Kommunernes Landsforening har i 1991 udgivet en publikation om 

kommunalt samarbejde, der omfatter såvel samarbejder efter styrelseslovens 

§ 60 som mere uformelle samarbejder. De mest almindelige 

samarbejdsemner på skoleområdet ifølge KL’s opgørelse er skolepsykologisk 

rådgivning og specialundervisning. 8 

8.5. Vurdering af fordele og ulemper ved ekstern opgavevaretagelse 

En generel betragtning om, at anvendelse af eksterne leverandører 

eller fælleskommunale samarbejder, kan betyde, at kommunernes 

størrelse får en mindre betydning i relation til løsningen af driftsopgaverne, 

har meget begrænset relevans på skoleområdet. Dette skyldes, 

at kommunalbestyrelserne har en stærkt begrænset adgang til at udlægge 

driftsopgaver til eksterne leverandører. 

7 

Indenrigsministeriets konference om kommunernes opgaver, samarbejder og 

forsøg. Indenrigsministeriet 1999. 

8 

Efter Indenrigsministeriet, se note 3.

- 97 - 

Der foreligger endvidere ikke særskilte oplysninger for skoleområdet 

om, i hvilket omfang kommunerne gør brug af adgangen til at anvende 

eksterne leverandører på disse områder, og med hvilke erfaringer. 

Det er en generel erfaring, at udbud af kommunale opgaver kan føre til 

besparelser 9 . Ved omkring halvdelen af kommunale udbud har kommunerne 

opnået besparelser. Blandt de driftsopgaver, som generelt 

oftest fører til besparelser, kan med relevans for skoleområdet nævnes 

rengøring, mens transportopgaver i mindre grad har resulteret i besparelser. 

Alle folkeskoler er og skal efter loven være kommunale og drives 

ved egenproduktion. Funktionerne som bestillermyndighed og 

leverandør er således i vidt omfang integreret, og der er ikke efter loven 

mulighed for alternative organiseringsformer med en højere grad 

af klarhed i opgavefordelingen. Begrænsningen i muligheden for ekstern 

opgaveudførsel vurderes ikke at få konsekvenser for den faglige 

bæredygtighed eller demokratisk kontrol, der således ikke gøres til 

genstand for særskilt analyse i denne sammenhæng. 

8.6. Sammenhæng mellem kompetence og økonomisk ansvar 

På folkeskoleområdet kan siges at være sammenhæng mellem kompetence 

og økonomisk ansvar i den centrale forvaltning, idet kommunerne 

prioriterer såvel undervisning og indhold som bevillinger, dog under 

respekt for de politiske centralt fastlagte mål for folkeskolen. 

Det udførende led - den enkelte folkeskole - har imidlertid meget begrænset 

selvstændig beslutningskompetence og ansvar – dette uanset 

eventuelle forsøg med at delegere enkelte af kommunalbestyrelsernes 

beføjelser til skoleniveau. 

For perspektivering kan oplyses, at selvejende undervisningsinstitutioner, 

herunder frie grundskoler, selvstændigt varetager opgaver og 

ansvar for skolens samlede virksomhed. De enkelte skoler er givet 

store frihedsgrader i opgaveløsningen men tilsvarende pålagt ansvar 

for at realisere de politiske mål inden for de generelle økonomiske, 

lovgivningsmæssige og aftalemæssige rammer, der gælder for den 

pågældende institutionssektor. Institutionens ansvar omfatter såvel 

institutionsdriften som helhed, d.v.s. både løbende drift og strategisk 

planlægning af institutionens udvikling og investeringer, som kapitalsiden. 

For uddybning henvises til sektoranalysen for ungdomsuddannelserne. 

9 

Fakta og tendenser. Udbud og udlicitering i kommunerne. Kommunernes Landsforening 

2001.

- 98 - 

9: Styringsrelationen mellem stat, amt og kommune for ungdomsuddannelserne. 


I dette afsnit beskrives styringsrelationen på ungdomsuddannelsesområdet. Formålet 

hermed er dels at belyse amts- og primærkommunalbestyrelsernes handlerum 

(i sammenhæng med kommunestørrelse), dels at give en baggrund for overvejelser 

om fremtidige styringsprincipper. 

Afsnittet omfatter: 

• En beskrivelse af den statslige styring af den kommunale opgavevaretagelse 

på ungdomsuddannelsesområdet 

• En vurdering af (amts)kommunalbestyrelsens handlerum til 

selvstændigt at fastlægge serviceniveau og vælge egne løsninger 

for opgavevaretagelse. 

• En vurdering af i hvilket omfang (amts)kommunerne anvender 

dette handlerum, om der er forskel på store og små 

(amts)kommuners anvendelse heraf samt om ændrede kommunestørrelser 

vil kunne give anledning til at overveje ændringer 

i den statslige styring. 

9.1.1 Beskrivelse af den statslige styring af den kommunale opgavevaretagelse 

på ungdomsuddannelsesområdet 

Det gælder generelt, at uddannelsernes mål, indhold, struktur m.v. fastlægges centralt, 

og at Undervisningsministeriet som hovedregel fører fagligt og pædagogisk 

tilsyn. Dette skal sikre, at uddannelser fører til kompetence af national standard, 

uanset hvor i landet uddannelsen er gennemført, og det skal sikre sammenhæng i 

ungdomsuddannelsessystemet mellem forskellige uddannelsestilbud og mellem 

uddannelsesniveauer. 

Med hensyn til institutionernes ejerforhold og bevilgende myndighed, forekommer 

både selvejende institutioner under staten og (amts)kommunal opgavevaretagelse. 

Som tidligere beskrevet er ungdomsuddannelsesområdet således overordnet 

betragtet organiseret efter to forskellige modeller: 

1. Undervisningsministeriets hovedstyringsmodel med selvejeformen 

og taxameterfinansiering som grundlæggende elementer. 

2. Undervisningsministeriet og amtskommunerne deler myndighedsrollen 

– hvor Undervisningsministeriet udsteder regler om 

uddannelsesmål, og hvor amtskommuner er institutionsejere. 

En væsentlig del af ungdomsuddannelserne, de erhvervsgymnasiale uddannelser 

(hhx og htx), erhvervsuddannelserne (eud) og landbrugsuddannelserne, udbydes 

på erhvervsskoler, der er selvejende institutioner med statsfinansiering, rent statslig 

mål- og rammestyring og en høj grad af selvforvaltning. Bortset fra, at 

(amts)kommuner som hovedregel vil være repræsenteret i bestyrelserne på disse 

skoler, er der ikke her tale om nogen styringsrelation mellem staten og den kom-

- 99 - 

munale sektor. Disse uddannelser vil derfor ikke blive behandlet yderligere i dette 

temakapitel. 

9.2. Det almene gymnasium og HF 

9.2.1 Beskrivelse af styringsrelationen 

Undervisningsministeren fastsætter regler for undervisningens mål, rammer, indhold, 

organisering og tilrettelæggelse samt for eksamen i gymnasiet og hf. 

I kort oversigtsform gælder, at undervisningsministeren: 

• fastsætter regler om uddannelsernes struktur og fagudbud samt 

om undervisningens indhold 

• fastsætter regler om undervisningens omfang (”timestyringsmodellen”), 

både hvad angår fagenes timetal og skolernes minimale 

lærertimerressourcer til oprettelse af valgfag og 

• fører tilsyn med uddannelserne (som udover det lovbestemte 

tilsyn også omfatter forskellige former for vejledning, herunder 

fagkonsulentsystemet, indberetning af forskellige oplysninger 

og eksamen). 

Styringen omfatter regelfastsættelse vedrørende gymnasieskolernes og hfkursernes 

opbygning og om undervisningstilbudet. Ministeren fastsætter antallet 

og niveauer af fag, der skal indgå i en samlet studenter-/hf-eksamen. Endvidere 

fastsætter ministeren det årlige timetal for hvert fag, mål for og indhold af de enkelte 

fag samt regler om eksamen. Hertil kommer regler for studievejledning, specialundervisning 

og sygeundervisning. 

Et vigtigt element i styringen er den såkaldte ’timestyringsmodel’, der angiver et 

skolestørrelsesafhængigt minimum for det samlede antal undervisningstimer, som 

en skole skal anvende til valgfag. Timestyringsmodellen udgøre således en sikring 

af elevernes undervisning uanset skolestørrelse, idet eleverne på de små skoler 

gennem timestyringsmodellen er garanteret et vist minimum for udbud af valgfag. 

Ansættelse af rektorer på gymnasier og hf-kurser forudsætter en udtalelse fra Undervisningsministeriet 

om, hvilke ansøgere der har de nødvendige kvalifikationer 

til at bestride stillingen. Den rektor, der ansættes, bliver statstjenestemand og kan 

kun afskediges uansøgt af ministeriet. 

Endvidere spiller ministeriet fortsat en væsentlig rolle i forbindelse med indhold 

og tilrettelæggelse af lærernes efteruddannelse og i forbindelse med godkendelse 

af forsøgs- og udviklingsarbejder på skolerne. 

Undervisningsministeriet fører det centrale pædagogiske tilsyn med gymnasie- og 

hf-uddannelserne med det formål at sikre undervisningens kvalitet og eksamens 

landsdækkende niveau. Rektor er ansvarlig for undervisningen og eksamen over 

for undervisningsministeren. 

Undervisningsministeriet fastsætter regler for eksamen og forestår udtræk af prøvefag 

for den enkelte elev samt fastlæggelse af censur ved hver enkelt mundtlig 

prøve. Udgifterne i tilknytning til afholdelse af eksamen påhviler amtskommunerne. 

Antallet af prøvefag for hver enkelt elev er fastsat i bekendtgørelserne, hvorfor 

ministeriets udtræk af prøvefag kun i mindre grad påvirker amtskommunernes 

udgifter til eksamen. Udgifterne til censur afholdes af censorens ansættelsesskole/amt 

og kan variere noget fra amt til amt. På landsplan er det dog aftalt, at den

- 100 - 

procentvise andel af mundtlige censorer, der har såkaldt ”lange rejser” og overnatning 

i forbindelse med censuren, udgør ca. 15 %. 

Amtskommunerne har intet handlerum i forbindelse med afholdelse af eksamen, 

og der er som følge heraf ikke forskel på opgavevaretagelsen, når det gælder store 

og små amter. 

9.2.2 Amtskommunens handlerum på gymnasieområdet til at vælge 

serviceniveau og løsninger for opgavevaretagelse. 

Amtskommunens overordnede opgave er at sikrer kapaciteten - dvs. at sikre, at 

alle kvalificerede ansøgere til gymnasiet og hf kan optages og modtage undervisning 

indenfor de centralt fastsatte rammer. 

Amtskommunerne træffer beslutning om skolernes bevillinger til alle andre formål 

end de lønudgifter som følger af timestyringsmodellen, det vil sige bevillinger 

til: 

• undervisning udover det centralt fastsatte minimum 

• anlægsudgifter, bygningsmæssige drift og vedligeholdelse 

(herunder biblioteksfaciliteter, kantinefaciliteter, idrætsfaciliteter) 

• administration 

• udstyr, herunder skolernes it-faciliteter, mv. 

• undervisningsmidler (bøger, materialer, apparater, kemikalier 

mv.) 

• personalets efteruddannelse 

Yderligere er det amtskommunernes kompetence at: 

• etablere og nedlægge skoler 

• fastsætte antal klasser pr. skole og mindste antal elever pr. 

klasse samt 

• ansætter og afskediger lærere og ansætter rektorer 

Amtskommunerne har således kompetence til selvstændigt at fastlægge serviceniveau 

og vælge egne løsninger. Eksempelvis har amterne mulighed for at støtte 

udviklingsarbejde, udvælge personale samt udarbejde overordnede rammer for 

lokale forhandlinger om løn, arbejdstid mv. Disse forhold giver amterne mulighed 

for at påvirke kvaliteten i undervisningen. 

9.2.3 Amtskommunernes anvendelse af handlerum på gymnasieområdet 

Det kan konstateres, at der er betydelige forskelle mellem amterne med hensyn til 

bygningsmæssige faciliteter og med hensyn til undervisningsmidler på gymnasierne 

og hf-kurserne, hvilket bl.a. afspejler sig i en forskel på op til 30 pct. pr. elev 

i budgetterne– imidlertid spiller nettopendlingen af eleverne en afgørende rolle for 

dette tal (jf. tema 5). Ser man på ressourceindsatsen ift. de elever der går på gym-

- 101 - 

nasierne i stedet for ift. hvor mange elever der har bopæl i amtet bliver denne forskel 

reduceret til godt 20%. Det vurderes dog at andre faktorer (fx skolestrukturen 

– skolestørrelsen) end amternes størrelse er afgørende for disse forskelle (jf. også 

tema 4). 

Der er forskelle på en lang række områder. Oplysninger indhentet ved Undervisningsministeriets 

tilsyn viser: 

• at ressourceforbruget til undervisningsmidler i varierede betydeligt 

fra amt til amt; således afsatte visse amter kun ca. halvt 

så mange ressourcer til indkøb som visse andre amter. 

• at antallet af it-arbejdspladser i 2000 varierede amterne imellem 

fra 4 til 8 elever pr. pc og (jf. tema 2) og går man ned på 

skoleniveau er forskellene endnu større 

• at næsten alle skoler har et bibliotek (1994-95), men ikke alle 

skoler har et bibliotekslokale; på 26 pct. af skolerne har bibliotetekerne 

ingen åbningstid, og på 60 pct. af skolerne er der ikke 

faguddannet bibliotekarbistand. 

Hertil kommer, at der er væsentlige forskelle fra amt til amt med hensyn til bl.a.: 

• skolernes mulighed for at hjælpe læsesvage elever; i nogle amter 

er der på alle skoler mindst én uddannet læsevejleder men 

det er ikke tilfældet i flertallet af amterne 

• elevernes muligheder for selvstændigt arbejde; i nogle amter 

råder samtlige skoler over velindrettede studiecentre 

• ansættelse af professionelle bibliotekarer, it-assistenter mv. 

samt omfanget af institutioner, der servicerer gymnasier og hfkurser 

mv. 

Som nævnt er der intet, der tyder på, at amtskommunens størrelse i sig selv der er 

bestemmende for disse forskelle. Det vurderes i stedet at hænge snævert sammen 

med lokale politiske afvejninger i serviceniveauet og forskellig økonomisk prioritering 

af amternes opgaver. Ses der på forskellene mellem store og små amter i 

dag, er der ikke noget der peger på, at en ændring af amtskommunernes antal og 

størrelse vil bidrage til at udligne forskellene amterne imellem. 

Det skal påpeges, at en forskel i ressourceforbrug ikke i sig selv behøver, at indikere 

en forskel i kvaliteten af ydelsen, men kan indikere en forskel i behovet for at 

tilbyde visse ydelser i de forskellige amter. Endelig skal det påpeges (som nævnt i 

tema 2), at der kan være faglige og pædagogiske forskelle på de henholdsvis de 

alment gymnasiale uddannelser og de erhvervsgymnasiale uddannelser, som kan 

medfører et forskelligt behov for eksempelvis tilgængelighed af IT. 

Sammenligner man med de erhvervsgymnasiale uddannelser vil man finde, at der 

ligeledes er betydelige forskelle i niveau på en lang række parametre fra skole til 

skole – dog (på grund af den ensartede finansiering) næppe helt så omfattende 

som forskellene man finder mellem de amtslige gymnasieskoler (hvilket blandt 

andet bliver illustreret i tema 2, hvis man ser på forskelle i IT-udstyr pr. elev).

- 102 - 

9.3. Social- og sundhedsuddannelserne (sosu) 

Social- og sundhedsuddannelserne er reguleret ved lov og Undervisningsministeriet 

udsteder generelle retningslinjer for uddannelserne. 

Undervisningsministeriet fører et overordnet tilsyn med kvaliteten på uddannelsesområdet 

for så vidt angår dimensioneringen, elevoptaget og elevernes karakterer. 

Der er ikke frit optag til sosu-uddannelserne – i modsætning til de øvrige generelle 

ungdomsuddannelser. Amtet beslutter - samme med kommunerne - størrelsen af 

elevoptaget (dimensioneringen) i overensstemmelse med dels egne behov, dels det 

samlede behov for færdiguddannede i amtets kommuner. I forbindelse med dimensioneringen 

er der taget hensyn til evt. til – og fraflytning mellem amterne. 

Amterne stiller den nødvendige skolekapacitet til rådighed for uddannelserne og 

har det økonomiske ansvar for skolernes virksomhed. 

Der har de senere år været en vigende aktivitet på sosu-området – som det fremgår 

af figur 9.1 - primært på grund af manglende søgning. 

Optag 

16000 

14000 

12000 

10000 

8000 

6000 

4000 

2000 

0 

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 

Figur 9.1. Elevtilgangen til sosu-uddannelserne, 1991-2001 

Note 1: Sosu-grundforløbet afløser en tidligere ordning med et indgangsår, som ikke fremgår af figuren. ARF 

oplyser, at tilgangen til indgangsåret fra 1995 til 2001 har ligget på ca. 1.000 elever pr. år. 

Note 2: Opgørelsen til og med 2000 er foretaget efter en anden metode end for 2001-02 – og specielt faldet i 

tilgangen til Sosu-assistent fra 2000-2001 beror snarere på opgøresesteknik end et reelt faldende niveau. Det der 

vises som PGU-ordinær har frem til og med 2002 også indeholdt PGU-merit. Først fra 2001 skelnes. 

Kilde: Undervisningsministeriet/Danmarks Statistik, (1991-2000) og ARF 2001-2002 

De seneste meldinger lyder imidlertid på stigende interesse for uddannelserne, og 

at der er amter der i 2003 har afvist kvalificerede ansøgere med henvisning til 

amtets dimensionering og på grund af mangel på praktikpladser. I særlig grad synes 

der at være interesse for pædagoggrunduddannelsen, hvortil der også i 2002 - 

hvilket fremgår af tabel 9.1 - har været væsentlig flere ansøgere end der har været 

uddannelses- og især praktikpladser til. 

Tabel 9.1 Dimensionering og optag i 2001-2002 samt antallet af ansøgninger 

og andelen der ikke blev optaget. 

Dim. 2001 Optag 2001 Dim. 2002 Optag 2002 

Antal ansøg- 

ninger 2002 

Sosu-assistent 

Sosu-hjælper 

PGU-merit 

PGU – ordinær 

Sosu-grundforløb 

Optag i procent af 

ansøgninger 2002 

Sosu-grundforløb 1569 1038 1581 1440 1814 79% 

Sosu-hjælper 7230 5982 7333 5961 8720 68%

- 103 - 

Sosu-assistent 3516 3000 3474 2915 4409 66% 

PGU – ordinær 807 677 802 659 3031 22% 

PGU-merit 1014 901 715 654 1186 55% 

I alt 14136 11598 13905 11629 19160 61% 

Note 1: Dimensioneringen udgør det antal pladser der budgetteres med ved årets start. Optaget kan både blive 

mindre (fx ved mangel på kvalificerede ansøgninger eller revurdering af budget) eller større (hvis amtet 

vælger at øge aktiviteten fx pga. større søgning end forventet) end dimensioneringen. 

Note 2: En person kan optræde med flere ansøgninger, og antallet af ansøgninger er således større end antallet 

af ansøgere. Der foreligger ikke oplysninger om hvor mange personer der har afleveret mere end en ansøgning. 

Kilde: Beregnet på grundlag af oplysninger fra Amtsrådsforeningen 

Der er endvidere forekommet eksempler på, at amter har afvist kvalificerede ansøgere 

selvom optaget ikke har nået det dimensionerede niveau. 

Det skal yderligere fremhæves, at regeringens politik med hensyn til frit valg på 

dele af sosu-beskæftigelsesområdet kan komme til at medføre behov for, at også 

private virksomheder inddrages i dimensioneringsovervejelserne og anvendes som 

praktikværter. Dette vil kræve lovændring. 

Undervisningsministeren kan pålægge amterne og kommunerne at oprette et 

mindste antal uddannelsespladser henholdsvis praktikpladser. Hjemlen hertil blev 

indført pr. 1. august 1994 med henblik på at forebygge situationer, hvor social- og 

plejeuddannelserne dimensioneredes for lavt samt for at sikre, at aftalen om en 

forstærket indsats på sygehus- og plejeområdet kunne opfyldes. Det har kun været 

nødvendigt én gang for undervisningsministeren at udøve retten til at kræve etableret 

et større antal uddannelsespladser i en amtskommune. Undervisningsministeriet 

har ikke andre hjemler til at gribe ind i amternes prioriteringer på området. 

Amter bestemmer selv den enkelte skoles økonomi efter indstilling fra fællesbestyrelsen. 

Amterne har den fulde kompetence til selv at fastlægge serviceniveauet 

og fastlægge egne løsninger på opgavetilrettelæggelsen. Dette kommer blandt 

andet til udtryk ved forskelle i det økonomiske råderum pr. elev, som amtet giver 

skolerne samt om amtet benytter sig af muligheden for at afkræve eleverne betaling 

for læremidler. 

Der er – som det fremgår af tema 1 – ganske betydelige forskelle på aktivitetsniveauet 

(målt ved antallet af sosu-elever ift. amtets størrelse) i de enkelte amter – 

men der ses ikke nogen sammenhæng mellem aktivitetsniveauet og amternes størrelse. 

Der kan derimod konstateres en forskel mellem Sjælland – som har en relativt 

lav aktivitet - og det øvrige Danmark. 

De ovenfor beskrevne forskelle i de enkelte amters opgavevaretagelse kunne 

umiddelbart forventes at resultere i systematisk forskelle i elevernes målopfyldelse 

(gennemførsel og karakterniveau). Der foreligger imidlertid ikke tilstrækkeligt 

detaljerede undersøgelser til at afdække, om der skulle være en sådan sammenhæng, 

men umiddelbart er det ikke ministeriets vurdering, at forskelle i elevernes 

målopfyldelse amterne imellem er markante. I denne forbindelse skal det nævnes, 

at en lang række andre faktorer som eksempelvis socio-økonomiske forhold 

blandt eleverne påvirker ressourceindsatsen og dermed det forskelligartede ressourceforbrug 

i amterne. 

9.4. Erhvervsgrunduddannelsen (egu) 

I de seneste år (1998-2002) er der, i henhold til undervisningsministeriets statistik, 

oprettet mellem 700 og 900 egu-aftaler om året og det er typisk de større kommuner, 

der er egu-aktive. Erhvervsskolernes egu-aktivitet er forsvindende lille. 

Produktionsskolerne kan fra 1. januar 2003 oprette egu, og aktiviteten forventes at

- 104 - 

duktionsskolerne kan fra 1. januar 2003 oprette egu, og aktiviteten forventes at 

udgøre ca. 250 egu-aftaler om året. 

Det kan konstateres, at kommunestørrelsen har stor betydning i forbindelse med 

egu-aktivitetens omfang, jf. tema 4. Mange mindre og små kommuner, som ikke 

anvender egu vurderes at have svært ved at løfte opgaven, dels fordi der forudsættes 

et vist volumen i aktiviteten, før det efter mange kommuners opfattelse kan 

være hensigtsmæssigt at anvende egu og dels fordi det kræver en speciel kompetence 

at fungere godt som egu vejleder. Der forekommer eksempler på, at flere 

mindre kommuner samarbejder om egu eller udlægger opgaven til uddannelsesinstitutioner 

(fx ungdomsskoler og produktionsskoler) jf. sektoranalysen af folkeskolen, 

om ungdomsskoler. 

En ændring i kommunestørrelsen i retning af større og færre kommuner vil kunne 

få konsekvenser for den samlede egu-aktivitet i landets kommuner, idet det først 

og fremmest er befolkningsunderlaget og forvaltningens kapacitet til at varetage 

specielle opgaver, der vurderes at have betydning for kommunernes beslutning om 

anvendelse af egu. 

9.5. Produktionsskoler 

Produktionsskolerne etableres som selvejende institutioner med vedtægter, der 

godkendes af den kommunalbestyrelse eller det amtsråd, der helt eller delvis yder 

grundtilskud til skolen. Ved etablering af en ny skole skal den pågældende kommunalbestyrelse 

(samtidig med godkendelse af vedtægterne) påse, at skolen kan 

påbegynde sin virksomhed på et realistisk økonomisk grundlag og råder over egnede 

lokaler, herunder at skolens lokaler, udstyr og inventar kan danne ramme for 

opfyldelse af formålet med produktionsskolens virksomhed, og at eventuelle krav 

fra brand-, sundheds-, fødevare- og arbejdsmiljømyndigheder mv. er opfyldt. 

En eller flere (amts)kommuner, som også skal godkende vedtægter, kan yde 

grundtilskud til produktionsskoler. Kommunalt grundtilskud er en forudsætning 

for at staten yder aktivitetsafhængigt taxametertilskud til driften. I skolens bestyrelse 

kan der sidde repræsentanter for den eller de (amts)kommuner, som yder 

grundtilskud. Antallet af kommunale eller andre offentligt udpegede repræsentanter 

kan dog ikke udgøre et flertal i bestyrelsen. 

De grundtilskudssydende (amts)kommuner afgør, om der er behov for skolen, 

både ved etablering og siden hen. Hvis der ikke vurderes at være behov for skolen 

kan tilsagn om grundtilskud opsiges, hvorefter grundlaget for statstilskud bortfalder. 

I de tilfælde hvor skoler har fået frataget tilsagn om grundtilskud, har det alene 

været begrundet i aktivitetsmangel/økonomi (at skolens er gået konkurs 

el.lign.) – der foreligger således ikke eksempler på, at kommuner har anvendt 

denne mulighed som styringsredskab og nedlagt økonomisk sunde skoler. 

9.6. TAMU 

TAMU er en statsinstitution og regelfastsættelse og drift sker på statsligt niveau. 

Det bør dog nævnes at en væsentlig del af etablerings- og vedligeholdelsesomkostningerne 

på de lokale centre finansieres af kommunerne. Etableringsomkostningerne 

kan ses som en kommunal medfinansiering af TAMU´s virksomhed, 

selvom TAMU ifølge loven er statsfinansieret. 

Den kommunale medfinansiering af TAMU´s virksomhed, skal ses i lyset af at 

kommunerne får en økonomisk besparelse på kontanthjælp, psykologhjælp, behandlingstilbud 

m.m. til de unge. Der ydes ikke – som fx på produktionsskoler – 

et kommunalt bidrag til elevernes underhold.

- 105 - 

Flertallet af eleverne opnår endt forløb ordinært arbejde eller går videre i udannelsessystemet 

(iht. TAMU’s årsberetning), og undgår derved at belaste kommunernes 

kontanthjælpsbudgetter. 

TAMU oplyser, at nogenlunde lige mange unge henvises fra store og små kommuner. 

9.7. Konklusion 

I dette kapitel er belyst styringsrelationer mellem staten og de (amts)kommuner på 

de ungdomsuddannelser, der er kendetegnet ved ”delt” ansvar. 

Det fremgår, at der på disse uddannelser er et ganske betydeligt (amts)kommunalt 

handlerum til at fastlægge serviceniveau og vælge egne løsninger på opgaveløsningen, 

men at der også i forhold til at sikre et fælles nationalt niveau for uddannelserne 

er en række begrænsninger på den decentrale styring. 

Det fremgår endvidere, at handlerummet udnyttes, hvilket betyder, at der er forskelle 

på de enkelte amters ressourceindsats. 

10: Konsekvenser af ændringer i kommunestørrelse og forvaltningsniveauer 

på folkeskoleområdet 


Med udgangspunkt i den nuværende opgavefordeling mellem stat, amt 

og kommune vurderes i dette kapitel fordele og ulemper for opgavevaretagelsen 

på folkeskoleområdet ved ændrede kommunestørrelser. 

Som det fremgår af figuren nedenfor, er det ikke relevant at vurdere 

opgaveflytninger på folkeskoleområdet fra staten til det (amts)kommunale 

område alene som følge af ændrede kommunestørrelser, 

da statens opgaver består i overordnet mål- og rammestyring. Det kan 

imidlertid være relevant at vurdere, i hvilket omfang ændrede kommunestørrelser 

vil påvirke opgaveløsningen på folkeskoleområdet. 

I vurderingen vil indgå overvejelser om, hvilke størrelseskrav der må 

antages at opfylde de fremtidige krav på sektorområdet. Overvejelserne 

tager udgangspunkt i de hensyn, der er analyseret og vurderet i de 

foregående kapitler. Den samfundsøkonomiske udvikling, faglig bæredygtighed, 

effektivitet og fremtidige reformtiltag vil indgå med særlig 

vægt. 

Med udgangspunkt i en ændret opgavefordeling som følge af reduktion 

af forvaltningsniveauer fra tre til to vurderes endvidere, hvordan 

den amtskommunale opgave (vidtgående specialundervisning) på folkeskoleområdet 

skal løses, herunder om nedlæggelse af amterne stiller 

krav til ændrede kommunestørrelser. I vurderingen indgår fordele og 

ulemper ved reduktion af forvaltningsniveauer og ved ændrede kommunestørrelser. 

I figur 10.1. nedenfor er opstillet et skema oversigt over de ændringer, 

der bliver vurderet i kapitlet.

- 106 - 

Figur 10.1: Oversigt over de ændringer, der bliver vurderet. 

Opgave- Staten Større am- Større kommuner 

flytning 

til 

Op 

gaveflytning 

fra 

ter/regioner 

Staten 

Ikke relevant. Ikke relevant, da statslige 

opgaver er overordnet 

mål- og rammestyring, 

der skal tilgodese 

nationale krav til 

kvalitet og helhed. 

Amterne 

Kommunerne 

Relevant at vurdere 

ved amternes nedlæggelse. 

Ikke relevant, da 

nærhed til borgerne, 

klarhed i ansvarsplacering 

og effektivitet 

og bæredygtighed 

ikke taler for opgaveflytning. 

Ikke relevant, 

da nærhed til 

borgerne og 

bæredygtighed 

ikke taler 

for opgaveflytning. 

Relevant at vurdere, om 

større kommuner kan 

varetage den vidtgående 

specialundervisning 

eller dele heraf. 

Ikke vurdering af opgaveflytning, 

men vurdering 

af om de kommunale 

folkeskoleopgaver, 

herunder fremtidens 

krav hertil, bedre løses i 

større kommuner eller 

ved udvidet kommunalt 

samarbejde. 

10.2. Betydning for folkeskoleområdet ved ændrede kommunestørrelser 

Regeringens samfundsøkonomiske målsætninger frem til 2010 med en 

holdbar udvikling i de offentlige finanser stiller fortsatte krav om effektiviseringer 

og prioriteringer. Hertil kommer den demografiske 

udvikling, som er en af de væsentligste udfordringer på folkeskoleområdet 

i de kommende år. 

Det samlede elevtal i grundskolen har siden 1994/95 være inde i perioder 

med vækst. Det vil også være vilkårene frem til 2008. Kommunerne 

skal derfor være i stand til at forbedre deres kapacitetsudnyttelse 

og dermed reducere udgifterne per elev. Klassekvotienten er en central 

faktor i denne sammenhæng især i børnehaveklassen, fordi højere 

klassekvotienter alt andet lige vil medføre lavere omkostninger pr. 

elev. 

Der er imidlertid store forskelle på elevtalsudviklingen i det regionale 

perspektiv. Det er dog især i de store kommuner, hvor der forventes en 

vækst i elevtallet, medens kommuner med under 20.000 indbyggere 

forventes at få et fald. 

Klassekvotienten er dog ikke den eneste faktor af betydning for en 

bedre kapacitetsudnyttelse. Der er en række øvrige effektiviserings-

- 107 - 

og prioriteringstiltag, som kommunerne vil kunne anvende i bestræbelserne 

på at nedbringe udgifterne pr. elev. 

Blandt de væsentligste er 

• en skolestruktur domineret af større skoler med samtlige klassetrin, 

• en skolesammensætning bestående af ”føde- og aftagerskoler”, 

hvor enkelte skoler undgår at skulle etablere klasser på samtlige 

klassetrin med relativt få elever, 

• en samlet overbygning 

• skolenedlæggelser samt 

• fælles ledelse af flere mindre skoler. 

Dokumenterede sammenhænge mellem skole- og kommunestørrelser 

og effektivitet, viser en tendens til, at effektiviteten er højere på store 

skoler og i store kommuner, hvorfor en isoleret ressourcebetragtning 

taler for etablering af større kommunale enheder. Det skal dog understreges, 

at der er tale om en tendens, jf. kapitel 5. Det er ikke muligt at 

angive en nærmere størrelsesorden, bl.a. fordi også urbaniseringsgraden 

har en vis indflydelse på, om sammenhængen mellem kommunestørrelse 

og effektivitet slår igennem. 

En analyse, som AKF har foretaget i forbindelse med strukturkommissionens 

arbejde, ”Determinanter for kommunernes udgifter til folkeskolen” 

viser, at en forøgelse af elevtallet på 10 pct. på langt sigt vil 

kunne sænke gennemsnitsudgiften pr. elev med 0,3 pct. Det anføres i 

analysen, at store kommuner lettere vil kunne undgå kortsigtede stigninger 

i udgiften pr. elev og at ressourcerne hurtigt skal flyttes fra skoler 

med faldende elevtal til skoler med stigende elevtal, hvis fordelen 

skal udnyttes fuldt ud. 

Med udgangspunkt i den faglige bæredygtighed, herunder elevernes 

faglige indlæring, viser en undersøgelsen fra 2000 10 en vis sammenhæng 

mellem elevernes læsefærdigheder og antallet af elever på skolerne. 

Eleverne fik således de bedste resultater på større skoler med en 

skolestørrelse op til 575 elever, hvorefter de falder marginalt, jf. kapitel 

4. Sammenhængen mellem kommunestørrelser og skolestørrelser 

viser, at det gennemsnitlige elevtal på skolerne i kommuner med mellem 

20.000 – 50.000 indbyggere er 412, stigende til 454 i kommuner 

med over 50.000 indbyggere. I kommuner med under 20.000 indbyggere 

er det gennemsnitlige antal elever højst 319 faldende til 286. Statistisk 

taler en isoleret indlæringsbetragtning således for relativt store 

kommuner. 

10 

Forventninger og færdigheder Anne Marie Møller Andersen, Niels Egelund m.fl. 

2000

- 108 - 

AKF har ligeledes i forbindelse med strukturkommissionens arbejde 

undersøgt sammenhængen mellem kommunestørrelse og elevernes 

uddannelsesforløb efter grundskolen. Analysen viser, at elever i de 

større kommuner kommer længere i uddannelsessystemet. Det anføres, 

at en mulig forklaring kan være, at der er stordriftsfordele, når 

elevtallet kommer op på en størrelse svarende til, hvad der er typisk 

for kommuner med et indbyggertal på 15.000, således at der bliver 

muligt at etablere et bedre undervisningstilbud – måske fordi større 

kommuner med større skoler har bedre mulighed for at undgå helt små 

klassestørrelser og bruge ressourcerne mere målrettet. 

Den faglige bæredygtighed i relation til kommunernes varetagelse af 

skoleudviklingen, dvs. opstilling af mål for skolevæsenet og for skolerne 

og opfølgning på, om målene er nået, taler også for større kommuner. 

En undersøgelse fra 1997 11 viser, at befolkningsmæssigt store 

kommuner klarede sig væsentligt bedre end de små. Kommuner med 

flere end 50.000 indbyggere klarede sig bedst, medens kommuner 

med flere end 20.000 indbyggere klarede sig næstbedst. Undersøgelsen 

kan ikke umiddelbart overføres til situationen i kommunerne i 

2003. Med forbehold for, at resultatet kan skyldes andre faktorer, kan 

nævnes en evaluering foretaget af PLS i 2002 af kommunernes sprogstimulering 

af tosprogede småbørn, som viste, at de store kommuner 

var bedre til at imødekomme udfordringerne på dette felt. 

Den faglige bæredygtighed specielt i relation til den pædagogiskpsykologisk 

rådgivning fra kommunerne i forbindelse med vurdering 

af elevers specialundervisningsbehov varetages også bedst i større 

kommuner. Således viste en undersøgelse 12 , at omkring 40 pct. af 

kommunerne ikke har eget Pædagogisk Psykologisk Rådgivnings kontor 

(PPR), og at det især er de små kommuner, der mangler denne rådgivning. 

Dette indikerer, at den faglige spændvidde, der er nødvendig, 

hvis en kommune skal foretage en faglig forsvarlig rådgivning, forudsætter 

kommuner af en vis størrelse – eller samarbejde mellem kommuner. 

Den nuværende kommunale inddeling har på et andet område vist sig 

utilstrækkelig i relation til den faglige bæredygtighed. Det drejer sig 

om uddannelses- og erhvervsvejledningen, som ifølge lovforslag (L 

104) fremover skal varetages af fælleskommunale vejledningsenheder. 

Vurderingen er her, at hvis vejledningen skal varetages på et kvalitetsmæssigt 

forsvarligt grundlag, skal opgaven løftes i fællesskab. Det 

er umiddelbart skønnet, at der på landsplan er behov for etablering af 

ca. 50 fælleskommunale vejledningsenheder. Det vil medføre behov 

for, at der etableres samarbejder med mange kommuner i de geografiske 

område med små kommuner, der er tyndt befolket. En kommunal 

struktur med færre og større kommuner vil alt andet lige reducere de 

administrative koordineringsopgaver og styrke kvaliteten i vejledningsarbejdet. 

11 

PLS Consult 1997 for Undervisningsministeriets ”Tilstandsrapport for folkeskolen” 

12 

Midtvejsrapport, status over kommunernes arbejde med Folkeskolen år 2000

- 109 - 

Det må antages som givet, at der vil kunne opnås en styrket faglighed 

og driftsmæssige fordele med færre og større kommuner – uden at det 

entydigt kan fastlægges, hvad der er den mest hensigtsmæssige kommunestørrelse. 

Fordelene vil især bestå i 

• bedre muligheder for at overføre viden fra det centrale niveau til 

de enkelte skoler, 

• at fremme den faglige dialog og det faglige miljø på skolerne, 

• at fremme professionel personale- og ledelsesudvikling og 

• at opbygge den specialistviden, der i stigende grad vil blive nødvendig 

(fx på decentraliserede løn- og arbejdstidsspørgsmål). 

De aktuelle politiske krav til fremtidens folkeskole om en styrket faglighed 

og en kvalitetsmæssig større ensartethed og evt. på længere sigt 

også dokumentation for, at målene er nået, vil tilsvarende blive vanskelige 

at honorere i de små og mellemstore kommuner. 

Større kommuners mulighed for varetagelse af den vidtgående specialundervisning 

eller dele heraf behandles nedenfor i forbindelse med 

opgaveflytninger ved reduktion af forvaltningsled fra tre til to. 

10.3. Opgaveflytning ved reduktion af forvaltningsled fra tre til to 

Det lægges i det følgende til grund, at en nedlæggelse af amterne vil 

ske samtidig med sammenlægning af kommuner, således at det, der 

skal vurderes i det følgende er, om den eneste opgave på folkeskoleområdet, 

som amterne har ansvaret for (den vidtgående specialundervisning), 

kan varetages i større kommunale enheder, eller om der må 

forudsættes andre modeller. 

Amterne har det pædagogiske og økonomiske ansvar for den vidtgående 

specialundervisning. Kommunerne driver imidlertid i dag, jf. 

kapitel 4 omkring halvdelen af den vidtgående specialundervisning 

efter overenskomst med amterne. 

Ved vurderingen af om kommunerne kan overtage hele specialundervisningsområdet, 

er det især rådgivningsspørgsmålet, som bliver afgørende. 

For mange børn og unge med specialundervisningsbehov er der 

også brug for at sikre rådgivningsfunktioner, som kan sikre sammenhængen 

i rådgivningsstrukturen, ligesom der må indtænkes elementer 

som særligt indrettede lokaler og hjælpemidler samt faglige miljøer 

for udvikling af viden. Det er her vurderingen, at kommunerne vil 

kunne opbygge en kompetence, der kan imødekomme langt størsteparten 

af den rådgivning, som vil være nødvendig for, at skolen kan 

undervise en elev med vidtgående vanskeligheder – fx når det drejer 

sig om blinde og andre specifikke handicap. En forsigtig vurdering 

tilsiger en kommunestørrelse på 30.000 – 50.000 indbyggere.

- 110 - 

Drift af specialskoler eller specialklasser for elever med mere almindeligt 

forekommende handicap (psykisk udviklingshæmmede elever, 

DAMP og autisme) vil forudsætte en kommunestørrelse på ikke under 

50.000 indbyggere. I det omfang der er tale om sjældnere handicap, 

hvor man ikke kan forvente, at en kommune vil kunne få det tilstrækkelige 

grundlag til at opbygge en ekspertise, kan det være relevant at 

overveje en ordning, hvor en eller flere kommuner – typisk de kommuner, 

hvor specialskolerne er beliggende, udpeges som ansvarlig for 

driften af institutionen, mens de øvrige kommuner kan indgå overenskomst 

med disse kommuner om undervisning af børnene. Det bør dog 

indgå i overvejelserne, at der kan opstå usikkerhed i relation til, om 

”brugerkommunerne” vil vælge andre løsninger og dermed udtynde 

det økonomiske og faglige grundlag for ordningen. 

Det er imidlertid nogle meget sjældne handicap som fx døvblindhed, 

hvor det ikke vil være rimeligt ud fra en betragtning om faglig bæredygtighed 

at udpege en kommune som ansvarlig driftsherre, ligesom 

den rådgivning, der bør være til rådighed for kommunerne i disse tilfælde 

ikke kan varetages på kommunalt plan. 

Det må derfor overvejes nærmere, hvor ansvaret for driften af sådanne 

meget specialiserede institutioner skal placeres og hvordan rådgivningen 

til kommunerne i forbindelse med disse elever skal varetages. 

De samme overvejelser gælder den rådgivning af kommunerne, som 

ligger ud over de funktioner, som de kommunale Pædagogisk Psykologisk 

rådgivninger selv i større kommuner kan forventes at kunne 

varetage. Landsdækkende fælleskommunale videnscentre, statsinstitutioner 

eller selvejende institutioner kan være løsningsmodeller. I den 

forbindelse er det vigtigt at være opmærksom, at der vil kunne indhentes 

viden fra andre sektorer, herunder sygehussektoren, der har værdifuld 

indsigt i enkelte handicap og den sociale sektor, som kan supplere 

vurderingerne hos PPR. 

Overvejelser om en fremtidig placering af særligt specialiserede rådgivning 

til kommunerne og til driften af og ansvaret for særligt specialiserede 

institutioner kan genfindes i betænkningen fra udvalget bag 

særforsorgens udlægning i 1980. Inden udlægningen blev den største 

del af særforsorgen drevet direkte af staten, der dækkede de fulde anlægs- 

og driftsudgifter for institutionerne. 

Udlægningen til amtskommunerne skete dengang ud fra en målsætning 

om, at den handicappede skulle have mulighed for at få en tilværelse 

så nær det normale som muligt, og at denne målsætning bedst 

kunne opfyldes, hvis den handicappede blev betjent med de tilbud, 

som samfundet i øvrigt stiller til rådighed for borgerne. 

Den hidtidige forestilling om en organisatorisk, finansielt og begrebsmæssigt 

afgrænset forsorg blev således opgivet til fordel for den 

største mulige harmonisering med tilgrænsende almene og specielle 

foranstaltninger i kommunalt og amtskommunalt regi – fx folkeskolen 

med dens specialundervisning.

- 111 - 

Under henvisning til, at kommunerne ikke ville være i stand til at opfylde 

behovet for helt særlige specialpædagogiske foranstaltninger, fik 

amtsrådet således til opgave at sørge for, at der var den fornødne kapacitet 

på specialskoler og ved andre specialpædagogiske foranstaltninger. 

Samtidig blev det understreget, at der burde være mulighed 

for, at amtsrådet kunne træffe aftale med en kommune om driften af 

specialskolerne, hvor det var hensigtsmæssigt. 

Udvalget erkendte i sin betænkning, at der også efter en udlægning 

ville være behov for specialskoler for elever med visse specielle relativt 

sjældne funktionshæmninger, og at den enkelte amtskommune 

næppe havde et tilstrækkeligt befolkningsunderlag til at drive denne 

højt specialiserede undervisning. Udvalget fandt også, at det var vigtigt 

at bevare disse stærkt specialiserede skoler, fordi man derigennem 

får den nødvendige basis for personaleuddannelse samt for bevaring 

og udvikling af sagkundskab vedrørende undervisning af meget små 

minoriteter – bl.a. med henblik på indsats i og støtte til de mere alment 

prægede undervisningsforanstaltninger. 

Udvalget fandt alligevel, at også disse specialskoler burde drives i 

amtskommunalt regi, og at der burde skabes hjemmel for, at specialundervisning 

kan indrettes af en amtskommune på statens eller flere 

amtskommuners vegne. Udvalget anførte som begrundelse for ikke at 

lade disse skoler forblive i statsligt regi, at der ville kunne opstå en af 

de administrative skranker, der kan sætte bom for samvirket mellem 

almene og specielle undervisningsforanstaltninger, dvs. selve grundtanken 

bag udvalgets nedsættelse. 

John F. Kennedy-Instiutttet forblev imidlertid som landsdækkende 

specialinstitution for forskning og behandling specielt omkring prænantal 

diagnostik og forebyggelse af åndssvaghed forblev under staten, 

socialstyrelsen - netop ud fra begrundelsen om bevaring og udvikling 

af sagkundskab mv., jf. ovenfor. 

Udvalgets overvejelser vil fortsat være relevante i de tilfælde, hvor 

selv større kommunale enheder ikke vil kunne løfte opgaverne. 

11: Internationale erfaringer på folkeskoleområdet 


I dette kapitel omtales et begrænset udsnit af internationale erfaringer, 

der kan bidrage til overvejelserne om strukturelle tilpasninger på 

grundskoleområdet. 

I forbindelse med opgavekommissionens arbejde, som blev afsluttet i 

1998, blev der foretaget en komparativ analyse af de strukturelle forhold 

i en række lande, der har væsentlige lighedspunkter med Danmark.

- 112 - 

De udvalgte lande har alle tilfælles, at der på regionalt og/eller lokalt 

niveau findes folkevalgte organer. Det betyder, at der i landene foretages 

en afvejning af, hvorledes den politiske indflydelse skal fordeles 

mellem de centrale og decentrale enheder. 

Tabel 11.1. Grundskoleuddannelsens forankring i udvalgte lande 

Danmark Norge Sverige Finland Holland Skotland Slesvig- 

Holsten 

Grundskole- Kom-mune KomKomKomKomKom- Stat , 

uddannelsemunemunemunemunemune 

Kommune 

Kilde: ”Fordelingen af opgaver i den offentlige sektor - Opgavefordelingen i udvalgte 

lande”, Opgavekommissionen Juni 1998. 

Til grund for valgene har ligget, at der skulle være tale om lande, hvor 

opgaveløsningen på en række centrale områder – fx uddannelsesområdet 

- kan sammenlignes med hjemlige forhold, således at der eventuelt 

kan hentes inspiration. 

Som det fremgår, er driften af den grundlæggende skolegang i næsten 

alle de ovennævnte lande et rent kommunalt anliggende. Ser man på 

de øvrige EU-lande bliver billedet lidt mere broget: 

• Frankrig: Kommunale bygninger og læremidler. Staten står for 

ansættelse af lærere, indhold, timeplaner mm. 

• Tyskland: Kommunen er skoleejer undtagen i Bayern, der som 

delstat ejer skolerne. Læremidler og curriculum bliver i hovedsagen 

hhv. godkendt og fastlagt på ”Land-niveau”. 

• England: Staten spiller en central rolle som rammesætter, supervisor 

og inspektor af skoler. Den enkelte skole er tilkendt stor 

autonomi. Skolerne er ofte organiseret i hybride organisationsformer 

(Education Action Zones), der nærmest kan karakteriseres 

om en offentligt finansieret, men selvejende paraplyorganisation 

for flere skoler (også ungdomsuddannelser), der fungerer 

på tværs af gængse administrative opdelinger – lærerne er ansat 

af Zonen og kan have funktioner på flere skoler eller skifte fra 

niveau til niveau. 

• Spanien: Grundskolen drives af byråd og kommuner. 

• I Luxembourg er grundskoleuddannelse statslig drevet. 

Der er således et bredt spektrum af måder hvorpå grundskolen i 

forskellige lande er forankret, men den klart dominerende form er den 

kommunale grundskole – hvilket også i en dansk sammenhæng er 

mest nærliggende at fokusere på. 

I det følgende er valgt at belyse den måde man driver grundskole på i 

Finland. Baggrunden herfor er at man i internationale undersøgelser

- 113 - 

systematisk har påvist, at Finland har det grundskolesystem der giver 

de bedste resultater på en lang række parametre (især læsning). 

11.2. Finlands resultater i grundskolen 

De danske grundskoler har præsteret moderate resultater i internationale 

sammenligninger. Undersøgelsen ”Nordlæs” fra begyndelsen af 

’90erne placerede danske elever i 3. klasse på en sidsteplads blandt de 

nordiske lande; mens de danske elever i 8. klasse var noget nærmere 

et nordisk gennemsnit om end stadig i den tunge ende. 

”Nordlæs” gav anledning til, at man både i kommuner og på nationalt 

niveau begyndte at fokusere på den tidlige læseindlæring, og da 

TIMSS 13 undersøgelsen nogle år senere problematiserede matematik 

og navnlig naturfagsindlæringen, førte dette til en bredere fokusering 

på indlæringen af grundlæggende kundskaber og færdigheder samt 

skolens faglighed som sådan. 

Dette fik konkrete udtryk i flere kommuners fokusering på ”sproglig 

opmærksomhed”, i initiativet ”Folkeskolen år 2000”, en ny læreruddannelse 

med en højere prioritering af fagligheden og en opstramning 

af de centralt formulerede mål for undervisningen med en specificering 

af delmål. 

Der er øjensynlig i det danske samfund en bred enighed om, 

• at grundskoleundervisning skal prioriteres højt, 

• at grundlæggende kundskaber og færdigheder er vigtige - både 

for den enkeltes sociale skæbne og for samfundets konkurrenceevne, 

• at grundlæggende uddannelse er nøglen til lige muligheder for 

samfundets borgere og for opretholdelsen af demokrati og folkestyre, 

og om 

• at undervisning skal tilrettelægges med udgangspunkt i børnenes 

udvikling og behov 14 . 

En række parametre peger på, at Danmark har OECD-områdets ressourcemæssigt 

højest prioriterede grundskolesystem. 15 Samtidig er der 

taget initiativer på de områder, som dækkes af PISA. 

PISA’s resultat bryder ikke mønsteret fra de tidligere undersøgelser, 

men synes at bekræfte tendenserne. Danmark klarer sig i forhold til 

13 

Thrid International Mathematic and Science Survey. 

14 

Se fx ”Forventningsundersøgelse - folkeskolen i søgelyset”, UVM 

1996 

15 

Både når det gælder bruttoudgifter/ elev og udgifter relateret til GNP 

ligger Dk højest i hele OECD-området jfr. Education at a Glance 2002 

pp 146 ff.

- 114 - 

OECD-gennemsnittet moderat på ”reading literacy” og på ”mathematical 

literacy”, men klart under gennemsnit på ”scientific literacy”. Ud 

over disse overordnede og lidt grove karakteristika rummer PISA en 

stor fond af data, hvorfra forskellige karakteristika og mønstre i 

grunduddannelsen kan genereres og sammenlignes. 

Ud over, at PISA viser, at den øgede faglige fokus i Danmark (endnu) 

ikke har styrket vores internationale position med hensyn til grundlæggende 

kundskaber og færdigheder, afdækkes der en række sammenhænge, 

som må forekomme problematiske i forhold til vores forestilling 

om skolen. 

Den traditionelle vægtning af ”lighed” i Danmark udfordres af, at de 

danske elevers resultater i højere grad er afhængig af deres sociale 

baggrund, end tilfældet er i andre sammenlignelige lande. Derudover 

har det været fremme i debatten, at små skoler tilsyneladende skaber 

dårligere resultater end store. 

Blandt de lande, som vi traditionelt gerne sammenligner os med, har 

Finland i særklasse markeret sig med gode resultater i PISA. I forhold 

til ovennævnte kan det fremhæves, 

• at Finland i alle tre overordnede målinger ligger i OECD’s absolutte 

top og nr. 1 i ”reading literacy”, 

• at det gode resultat ikke skyldes en elitær satsning; men tværtimod 

er udtryk for en mindre spredning end i Danmark 16 , og 

• at den sociale baggrunds betydning er mindre signifikant end i 

Danmark. 

Givet de to landes nære relationer og lighederne de to lande imellem 

er der således god grund til at undersøge nøjere, hvad der er årsag til 

Finlands markant bedre resultater. 

11.3. Relevante strukturelle faktorer 

At gennemføre en komparativ strukturel analyse mellem to landes 

grundskolesystemer kan kun i kort form gennemføres indenfor de 

rammer, der er sat for denne tekst. En analyse ville i det mindste omfatte 

flg. hovedpunkter: 

• Demografi 

• Skolelovgivning 

• Ressourceallokering 

16 Kun 3 % af de finske elever scorer i laveste kategori for ”reading 

literacy”; mens 18% af de danske elever er placeret her. Samtidig har 

Danmark relativt færre elever i den bedste kategori.

• Støttestrukturer 

11.3.1 Demografi 

- 115 - 

Som antydet ovenfor er der en række grundlæggende lighedspunkter 

mellem Danmark og Finland. Befolkningerne er nogenlunde lige store 

- lidt mere end 5 mio. indbyggere og svagt stigende. Der er tale om 

udbyggede velfærdssamfund med en høj standard i offentlig service, 

avanceret teknologisk udvikling, udbygget samhandel med omverdenen 

og velintegrerede i det internationale samarbejde. Begge lande har 

deltaget i det nordiske samarbejde i mange år. Danmark har tillige 

været engageret på forskellige niveauer i internationalt samarbejde 

som fx NATO og EU. Finland var i mange år hæmmet af sine relationer 

til Sovjetunionen; men efter at være frigjort fra denne binding, har 

Finland mere uforbeholdent end Danmark engageret sig i fx EU. Levestandarden 

i begge lande er målt med globale alen særdeles høj. 

Finlands befolkningstæthed er betydeligt lavere end i Danmark. Urbaniseringsgraden 

er lavere, og der er områder med decideret ødemark. 

Befolkningens sammensætning med hensyn til sproglig og kulturel 

baggrund er mindre homogen. Gennem generationer har Finland været 

beboet af befolkningsgrupper med vidt forskellig kulturel og sproglig 

baggrund – ud over finsk-talende er der svenskere, samer, russere og 

romani. Man har tidligt måttet tage højde for denne diversitet. Finland 

har som stat måttet tage udgangspunkt i, at samfundet fremtræder i en 

multikulturel og multietnisk realitet – landet er således officielt tosproget. 

Det betyder på den ene side, at de sproglige og kulturelle 

mindretal tilsyneladende ukontroversielt er tilkendt vidtgående rettigheder 

i lovgivningen fx ret til undervisning på eget modersmål. På den 

anden side tyder meget på, at den finske befolknings opmærksomhed 

på eget sprog og egen kultur er stærkere end den tilsvarende danske. 

Tendensen gennem hele det 20. århundrede har været, at de sproglige 

mindretal har været vigende, idet en del af de ikke-finsktalende gradvist 

har assimileret sig som finsktalende. 

I forhold til en international målestok må Danmark anses for at være 

usædvanligt homogent med hensyn til befolkningens sammensætning. 

Det er først for nylig, at man i Danmark for alvor har måttet tage højde 

for tilstedeværelsen af sproglige og kulturelle mindretal. Til gengæld 

er indvandringen til Finland lavere, end indvandringen til Danmark 

har været de sidste tiår. 

11.3.2 Skolelovgivning 

Der er få substantielle forskelle mellem skolelovgivningen i de to lande. 

For en umiddelbar læsning fremtræder begge systemer som kommunalt 

baserede skolesystemer, hvor en stor del af beslutningskompetencen 

er delegeret til et lokalt niveau og her igen videre ud til den 

enkelte skole, hvor forældrene deltager i styrelsen og skal høres efter 

nærmere regler.

- 116 - 

Målsystemerne har flere ligheder. Der er tale om overordnede værdibaserede 

målsætninger, som udmøntes i delmål i form af angivelse af 

mål for undervisningen i skolens fagkreds samt en målbeskrivelse for 

en række dimensioner, temaer, emner og til dels profylaktiske opgaver, 

som i øvrigt skal tilgodeses i den grundlæggende uddannelse. De 

overordnede målbeskrivelser er fulgt op med detaljeret vejlednings- 

og inspirationsmateriale, der knytter sig til det enkelte fag, emne osv. 

I begge lande skal der lokalt – i den enkelte kommunale skoleforvaltning 

og på den enkelte skole formuleres læseplaner og evt. virksomhedsplaner 

indenfor rammerne af de centralt stillede tekster. 

I begge lande indeholder målsystemet en grundlæggende og forpligtende 

henvisning til et princip om undervisningsdifferentiering, og der 

skal formuleres en læreplan for det enkelte barn, som skal afstemmes i 

skole-hjem samarbejdet. I Finland er der udviklet en læreplan for førskoleundervisningen/ 

børnehaveklassen; mens det i Danmark alene er 

folkeskolelovens overordnede mål, der gælder. 

I begge lande forholder man sig på dette niveau i lovgivningen til 

principper om tilrettelæggelse af undervisning med udgangspunkt i 

den enkelte elevs behov og forudsætninger og om faglig progression. 

Det danske målsystem er for en umiddelbar betragtning langt mere 

omfangsrigt og fordelt på flere til hinanden henvisende niveauer i loven 

i form af tekster som fx Folkeskoleloven, CKF, bindende delmål, 

fagformål, faghæfter og vejledende læseplaner. På den måde fremtræder 

de overordnede danske målbeskrivelser mere sofistikerede og 

komplekse. Hvilket alt andet lige gør dem sværere tilgængelige for 

lærere og forældre. Det finske målsystem fremtræder mere enkelt og 

direkte foreskrivende for praksis. Interviews tyder på, at der i Finland 

er en tættere sammenhæng mellem de foreskrivende tekster og den 

faktisk gennemførte undervisning. Dette indebærer ikke nødvendigvis, 

at kvaliteten af undervisningen i Danmark er dårligere – den er blot 

mere tilfældig i den forstand, at den afhænger af andre faktorer end de, 

der er nedlagt i målsystemet. 

11.3.3 Rammesystem 

Undervisningspligtens udstrækning er den samme i de to lande – 9 år 

med mulighed for en indskoling i børnehaveklassen, som næsten alle 

benytter, og mulighed for et 10. skoleår i grundskoleregi. 

Reglerne for dannelse af skoledistrikter, forældrenes mulighed for 

valg af en anden skole end distriktsskolen er ens de to lande imellem. 

Skoleåret har i Danmark 200 dage; mens det Finland udgør 180 dage. 

De finske børn får da også et mindre antal undervisningstimer end 

danske – se nærmere herom under afsnittet ”Ressourceallokering”. 

Der er også i begge lande regler for arbejdsdagens maksimale ud-

- 117 - 

strækning og minimumsbestemmelser for så vidt angår antallet af 

ugentlige lektioner 17 . 

Der er både i Finland og Danmark regler for, hvilke fag der skal optræde 

hvornår i børnenes skoleforløb, og der er store ligheder i forhold 

til den takt hvormed de forskellige fag og emner introduceres. Det må 

dog bemærkes, at det finske system ikke opererer med klasser, men 

med undervisningsgrupper, som dannes efter lokale overvejelser. De 

regler, der lokalt formuleres for dannelsen af undervisningsgrupper 

skal være eksplicitte, og som regel tages der udgangspunkt i en årgangsdeling. 

Specialundervisningen finansieres af staten i Finland; mens der i Danmark 

er tale om en fordeling af udgifterne og ansvaret mellem amter 

(vidtgående specialundervisning) og kommunerne (almindelig 

specialundervisning). 

Reglerne for undervisning af to-sprogede er forskellige. I Finland har 

børn en generel ret til undervisning på modersmålet, og denne rettighed 

har en særlig vægt for børn, som taler svensk, samisk, russisk eller 

romani. Disse børn skal lære finsk som første fremmedsprog; men der 

gives i lovgivningen udtryk for, at deres oprindelige kultur skal respekteres. 

I øvrigt betragtes tegnsprog som et modersmål. 

Der er ikke indhentet data, der belyser reglerne for vejledning eller 

skolebibliotek. Det bemærkes, at der i Finland tilsyneladende ikke 

findes bestemmelser om skolebibliotek. 

Begge lande har kommunalt baserede skolesystemer med centralt 

formulerede rammer og mål. Den enkelte skole har i begge lande en 

bestyrelse med forældrevalgte, repræsentanter for stab og elever 18 . 

Decentraliseringsgraden er for en umiddelbar betragtning højere i 

Danmark, idet de finske krav til formulering af lokal læseplan er mere 

detaljerede end de tilsvarende danske. 

Med hensyn til Evalueringssystem er der tale om markante forskelle. I 

Finland er der ingen eksamen/ prøve efter grundskolen, og studentereksamen 

er den første egentlige eksamen i uddannelsessystemet. 

Til gengæld er der detaljerede regler for løbende intern evaluering af 

undervisningen, og der er givet præcise anvisninger for bedømmelse 

af elevernes udbytte, for karaktergivning, samt for, hvorledes forældrene 

skal inddrages i evalueringsarbejdet. 

17 Også dette giver en næsten identisk profil EURYDICE angiver således 

max. Antal timer i skolestarten til 600 for Danmark og 598 for 

Finland. ”Organisation of School Time in the European Union”. 

18 Skolebestyrelser er ikke obligatoriske i Finland; men alle større 

kommuner har bestemmelser derom, og interessen for deltagelse i dette 

arbejde blandt forældrene er angiveligt høj.

- 118 - 

De tilsvarende danske regler er langt mere overordnede og generelle. 

Og aktuelt drejer debatten i Danmark sig i høj grad om evt. at indføre 

prøver i de fag, der i øjeblikket er prøvefri. I Finland stilles der krav 

om, at der skal arbejdes med individuelle undervisningsplaner og evalueringer 

af den enkelte elev i hele forløbet. 

Uddannelsesstyrelsen i Finland har som en central aktivitet, at foretage 

evaluering og kvalitetsvurdering af undervisningen på landets skoler, 

og der publiceres løbende rapporter om kvaliteten i undervisningen 

i de forskellige fag og temaer. 

I Danmark er denne aktivitet henlagt til EVA, og reglerne om denne 

aktivitet er betydeligt løsere formuleret end tilfældet er i Finland. 

Nøgletal for sammenligning af Danmark og Finland 

Tabel 11.2. Skolerne og elever fordelte sig efter skolestørrelse, 1998/99: 

Danmark Finland 

Skolestørrelse Skoler andel elever andel skoler Andel elever Andel 

0-99 318 15,3 21106 3,6 2407 56,9 99937 16,9 

100-199 573 27,6 81503 13,8 671 15,9 97222 16,4 

200-399 594 28,6 179680 30,5 862 20,4 251428 42,5 

400-599 480 23,1 231612 39,3 248 5,9 116590 19,7 

600 + 112 5,4 75525 12,8 40 0,9 26502 4,5 

I alt 2077 100 589426 100,0 4228 100 591679 100,0 

Kilde: Education at a Glance, OECD, 2000 

Tabel 11.3. Elev/lærerratio 

Elev/lærerratio Danmark Finland 

1.- 6.klasse 10,4 16,9 

7.-10.klasse 11,4 10,7 


Det skal bemærkes, at lærernes arbejdstid, undervisningstid og lønforhold 

er der så små forskelle, at det ikke kan tillægges nogen betydning. 

Tosprogede elever: I PISA-undersøgelsen er medtaget en oversigt 

over, hvor stor en andel af de 15 årige, der er tosprogede, d.v.s at der 

fortrinsvis tales et andet sprog i hjemmet end landets officielle sprog 

(de føromtalte finske mindretals modersmål er ikke medtaget, og tallene 

kan derfor med nogen forsigtig lægges til grund for en vurdering 

af det relative antal indvandrere). I Finland var tallet 1,3%, mens det i 

Danmark var 6,7%. 

Specialundervisning: I ”Key Data on Education in Europe 2002” 

(Eurydice 2003), er opgjort hvor stor en del af eleverne i de enkelte 

lande der har et behov for specialundervisning. De fleste Eumedlemsstater 

ligger på 2-5%, Danmark ligger på 12% mens Finland 

ligger på 18%. Det skal bemærkes, at der er stor forskel på hvad der

- 119 - 

anses for grund til at give specialundervisning. I Finland gives relativt 

kort og intensive forløb, med en meget stærk fokusering på det fagfaglige 

– og mindre på det sociale. 

Tabel 11.4. Planlagte undervisningstimer 

Planlagte undervisningstimer Danmark Finland 

9-11 årige 790 694 

12-14 årige 890 808 

Tabel 11.5. Udgifter per elev (US$, 1999 priser) 

Udgifter per elev Danmark Finland 

1.-6.klasse 6721 4138 

7.-10.klasse 6904 6390 


11.3.4. Støttestrukturer 

Den væsentligste forskel i støttestrukturen til grundskolevæsenet er 

organiseringen af læreruddannelsen. Finske lærere uddannes på universiteterne, 

og der er designet to uddannelser, der retter sig mod 

grundskolen. 

Klasselærer (master of education) varetager undervisning på 1. – 6. 

klassetrin. Læreren kan undervise klassen i alle fag; men der kan suppleres 

med andre der lærere, der underviser i særskilte fag fx musik. I 

så fald kræves ”ämneslärerkompetence” se nedenfor. 

Uddannelsen varer 4- 5 år med hovedvægt på almen pædagogik, der 

omfatter 45 % af studiet og inkluderer en afhandling og metodik. Det 

faglige indhold fylder andre 45 % og retter sig mod skolens fag med 

en vis specialisering i 2 fag med et omfang på 15 uger. Mange specialiserer 

sig i indskoling; men andre populære specialer er musik og 

idræt. De resterende 10 % af uddannelsen medgår til praktik. 

“Ämneslärare” (Master of Arts/ Master of Science) varetager undervisning 

i “lower secondary” d.v.s 7. – 9. klassetrin. Læreren underviser 

typisk i 2 fag. 

Uddannelsen varer 5 – 7 år og omfatter 1 til 3 fag med en dyberegående 

specialisering i ét af fagene samt aflevering af en ”Master’s Thesis”. 

Sideløbende hermed omfatter studiet pædagogiske discipliner – 

med en vægtning på 30% pædagogisk teori, 20% fagdidkatik og 50% 

praktik. Det er også en mulighed for de studerende, at læse de pædagogiske 

discipliner separat i form af et ét-årigt forlkøb efter end Master-uddannelse. 

For at få undervisningskompetence kræves et studieforløb af mindst 

35 heltidsuger i det pågældende fag. Fagene kan kombineres frit; men 

oftest følger de studerendes valg traditionelle mønstre fx 2 sprogfag

- 120 - 

eller to naturfag sammen. Det er således teoretisk muligt at kombinere 

et naturvidenskabelig fag med et humanistisk; men det forekommer 

sjældent. 

Der er næppe tvivl om, at de finske lærere er bedre uddannede end de 

danske. Herfor taler, at 56,9% af adspurgte danske skoleledere angiver, 

at lærermangel eller dårligt kvalificerede lærere udgør en hindring 

for elevernes læring; mens det tilsvarende finske tal er 34,5%. 19 

11.4. Konklusion 

En ren strukturanalyse giver ikke klare svar på sammenhæng mellem 

strukturelle faktorer i hhv. Finland og Danmark og de markante 

forskelle, som PISA-undersøgelsen har afdækket. Tværtimod synes 

strukturanalysen at afdække nogle paradoksale relationer i forhold til 

Finlands højere score såsom: 

• de finske børn får færre undervisningstimer end danske og skoleåret 

er kortere 

• der er betydelig færre lærere i forhold til børnetallet i Finland 

• den finske skolestruktur rummer betydeligt flere små skoler end 

den danske 

• de finske børn kommer ikke til eksamen/ prøve efter 

grundskoleforløbet. 

• De finske børn får mere specialundervisning 

De punkter, hvorpå den finske struktur indikerer en stærkere faglig 

profil er for det første, at den finske læreruddannelse er længere og på 

et højere akademisk niveau end den danske, og at der tale om specialisering 

i forhold til børnenes alderstrin. For det andet er de centrale 

regler med hensyn til evaluering af undervisningen, elevbedømmelse 

samt den centrale kvalitetsvurdering mere præcise. 

Samlet set må konklusionen være, at ingen strukturelle faktorer, der er 

belyst på det foreliggende grundlag, fremviser så markante forskelle 

de to lande imellem, at det kan forklare den store forskel som PISA 

har afdækket. Der må med andre ord en anden type analyse til. Der er 

præsenteret en hypotese, om at det i højere grad er mentale forskelle, 

der gør sig gældende. Flere interviews viser hen til forhold som fx, at 

finske forældre oplever det skamfuldt, hvis børnene ikke kan læse, når 

de begynder i skolen, at fortælle-tradition og læsekultur er stærkere i 

de finske hjem end i Danmark, at der er mere ro i de finske skoler og 

at de finske elever finder skolen vigtig men kedelig. 

19 OECD: Education Policy Analysis, 2002

Undervisningsministeriets sektoranalyse af folkeskole - Økonomi- og ...

Create successful ePaper yourself

Delete template?

Save as template?