Socialpolitikken i forbundsrepublikken Tyskland - Økonomisk Institut ...

Økonomisk Institut Specialeopgave Københavns
Universitet
Socialpolitikken i forbundsrepublikken Tyskland
Forfatter: Charlotte Juel Steenberg
Vejleder: Axel Mossin

Afleveringsdato: 21. maj 1999
Referat af specialet: Socialpolitikken i forbundsrepublikken Tyskland.
Pågældende speciale omhandler socialpolitikken i forbundsrepublikken Tyskland og giver et
indblik i det tyske socialpolitiske område i bred forstand. Formålet er at give en aktuel
belysning af den tyske socialpolitik i sin helhed og således bidrage til en øget forståelse af
forbundsrepublikkens sociale sikringssystem. Specialets beskrivelse af forbundsrepublikkens
sociale sikringssystem er i en vis udstrækning et øjebliksbillede og her er valgt situationen
som den så ud i 1998 og første del af 1999. Specialet er således ført ajour til og med april
1999. Der er lagt vægt på at belyse socialpolitikkens grundprincipper, udvikling, lovgivning,
opbygning samt funktionsmåde i forbundsrepublikken. Undervejs kommenteres en række
aktuelle problemer, den løbende politiske debat og hvis det på nuværende tidspunkt påtænkes
eller der er vedtaget fremtidige ændringer på de enkelte sociale områder vil det fremgå
undervejs. Desuden kommenteres foreliggende statistiske oplysninger i det omfang, det er
fundet relevant. Der tages udgangspunkt i det statslige sociale sikringssystem. Imidlertid yder
nogle delstater under visse forhold selvstændige ydelser, hvis det er tilfældet omtales, dette
kort.
Specialet indeholder 6 kapitler, som specifikt omhandler følgende temaer:
I kapitel 1 skildres grundprincipperne i forbundsrepublikkens socialpolitik. Der indledes med
et afsnit der beskriver forskellige idealtypiske velfærdsmodeller og herefter hvilke
idealtypiske modeller, som forbundsrepublikken ligger tættest på i praksis. Herunder
konkluderes det at forbundsrepublikken tilhører gruppen af konservative velfærdsstater og at i
den socialpolitiske omfordelingsproces dominerer socialforsikringsmodellen, mens
socialforsorgsmodellen spiller en mindre rolle. Herefter belyses den katolske sociallæres store
indflydelse på socialpolitikken, herunder at nogle af de vigtigste grundlæggende tanker og
principper i den tyske socialpolitik oprinder herfra. Specielt subsidiaritetsprincippet har haft
betydelig politisk appel og har følgelig øvet stor indflydelse på socialpolitikken i Tyskland,
navnlig på sociallovgivningen samt børne- og ungdomslovgivningen.
I Kapitel 2 indledes der med en kort historisk gennemgang af socialpolitikkens udvikling i

forbundsrepublikken, hvoraf det fremgår, at det tyske systems udformning i dag i høj grad er
et resultat af lovgivning fra 1880'erne. Således har Tyskland holdt fast ved
forsikringsprincippet som grundstammen i det sociale sikringssystem, siden Bismarck i
1880'erne indførte de obligatoriske forsikringsordninger.
Efterfølgende beskrives det nuværende sociale sikringssystem i forbundsrepublikken og der
redegøres for, at dette er inddelt i fire delområder hhv. socialforebyggelse,
socialskadeserstatning, socialstøtte og socialhjælp, som udgør et differentieret spektrum af
risikodefinitioner, retfærdighedsforestillinger såvel som ydelsesformer og ydelsesniveauer.
Herefter skildres det at de enkelte bestanddele i det sociale sikringssystem principielt inddeles
i to hovedkategorier. På den ene side er der forsikringssystemet, hvor man skal have betalt
bidrag og på den anden side de skattefinansierede sociale ydelser, som kan modtages uden
forudgående indbetaling af bidrag og som navnlig kommer de lavtlønnede og børnefamilierne
til gode. De skattefinansierede ordninger bygger, i modsætning til socialforsikringerne, i
udpræget grad på princippet om tildeling af ydelser efter behov.
Kapitel 3 til 5 omfatter en gennemgang af tre af den sociale sikrings fire delområder,
respektive socialforebyggelse, socialstøtte og socialhjælp, hvis målsætninger henholdsvis er
statussikring af middelklassen via socialforsikringer (Socialforebyggelse), chancelighed
(Socialstøtte) og eksistenssikring (Socialhjælp).
I kapitel 3 belyses delområdet socialforebyggelse, der realiseres via bidragsfinansierede
socialforsikringer og omfatter følgende forsikringslove: syge-, arbejdsløsheds-, pensions-,
ulykkes- og plejeforsikringen. Kapitlet indledes med et afsnit, der belyser de generelle
målsætninger og principper, hvorpå socialforsikringerne bygger. Herefter foretages der en
gennemgang af de enkelte forsikringslove, herunder gennemgås de enkelte kontant- og
serviceydelser for hver lov og for hver af de enkelte ydelser omtales lovreglerne, herunder
personkreds, tildelings- og udmålingskriterier samt ydelsesstørrelse.
Kapitel 4 omhandler delområdet socialstøtte, der i altovervejende grad tildeles familier,
specielt som de såkaldte familieudligningsydelser. Der indledes med et teoretisk afsnit, der
belyser familiepolitikken og formålet med familieudligningsydelserne samt de principper
hvorpå de bygger.
Herefter gennemgås de enkelte kontant og serviceydelser under dette område, og for hver
enkelt ydelse gennemgås lovreglerne, herunder personkreds, tildelings- og udmålingskriterier

samt ydelsesstørrelse. Nærmere bestemt belyses de enkelte familieudligningsydelser, dvs.
børnepenge/børnefradrag, uddannelsesstøtte, uddannelsesfradrag,
opdragelsespenge/forældreorlov samt boligsikring. Desuden gennemgås det hvilke ydelser der
ydes til enlige forsørgere, hvilke former for almen støtte der ydes til familier, herunder i
særdeleshed daginstitionspladser, samt hvilke foranstaltninger der træffes i forbindelse med
sociale problemer i familien. Dernæst følger en beskrivelse af den nyeste udvikling i
familiepolitikken og kapitlet afrundes med en diskussion af problemer i familiepolitikken.
Kapitel 5 omhandler socialhjælpen, som er det fjerde delområde i det sociale sikringssystem.
Kapitlet indledes med at skildre de generelle målsætninger og principper i tildelingen af
socialhjælp. Herefter redegøres der nærmere for socialhjælpens to ydelseskategorier,
henholdsvis forsørgelsesydelsen, der skal sikre personer et eksistensminimum, og ydelsen
"Hjælp i særlige tilfælde", som er beregnet til at hjælpe personer i særlige nødsituationer.
Mere specifikt belyses lovreglerne for begge ydelseskategorier, herunder personkreds,
tildelings- og udmålingskriterier samt ydelsesstørrelse. Dernæst undersøges det hvilke
persongrupper der modtager socialhjælp og til slut redegøres der for generelle problemer i
forbindelse med tildelingen af socialhjælp.
Kapitel 6 indeholder en analyse af den tredje sektors fremtrædende rolle i socialpolitikken i
forbundsrepublikken. Kapitlet indledes med en teoretisk belysning af den tredje sektor og
relationen mellem velfærds- og den tredje sektor teori. Dernæst redegøres der for, hvilke rolle
den tredje sektor spiller i socialpolitikken i forbundsrepublikken i praksis, herunder at den
tredje sektor indtager en dominerende stilling i produktionen af sociale serviceydelser og at
dette kan henføres til Non-profit organisationernes, via subsidiaritetsprincippet legitimerede,
forrang. Desuden redegøres der nærmere for de seks største Non-profit centralorganisationer,
dvs. "Die Arbeiterwohlfahrt", "Der Deutsche Caritasverband, "Der Deutsche Paritätische
Wohlfahrtsverband, "Das Deutsche Rote Kreuz", "Das Diakonische Werk" og "Die
Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland", hvis virke udgør en integreret del af
socialpolitikken forbundsrepublikken. Hvert enkelt af de 6 kapitler afrundes med en
sammenfatning og til sidst i speciale rundes der af med en hovedkonklusion, hvor de mest
markante træk ved forbundsstatens socialpolitik understreges.

Indholdsfortegnelse
Forord 3
Kapitel 1. Grundprincipper i forbundsrepublikkens socialpolitik
1.1. Velfærdsstaten 5
1.2. Idealtypiske velfærdsstatsmodeller 6
1.3. Idealtypiske modeller i den socialpolitiske omfordelingsproces 10
1.4. De idealtypiske modeller i praksis 11
1.5. Den katolske sociallære 12
1.5.1. Subsidiaritetsprincippet 15
1.5.2. Solidaritetsprincippet 18
1.6. Sammenfatning 19
Kapitel 2. Det sociale sikringssystem i forbundsrepublikken
2.1. Den socialpolitiske udvikling 20
2.2. Det sociale sikringssystem i dag 24
2.3 Sammenfatning 28
Kapitel 3. Socialforebyggelse
3.1. Generelle principper 29
3.2 Arbejdsløshedsforsikring 32
3.2.1. Arbejdsløshedspenge 32
3.2.2. Arbejdsløshedshjælp 34
3.3. Sygeforsikring 35
3.3.1. Sygeforsikringens ydelser 38
3.4. Pensionsforsikring 41
3.4.1. Beregning af pension 45
3.4.2. Pensionsreform 1999 47
3.5. Ulykkesforsikring 49
3.6. Plejeforsikring 51
3.7. Sammenfatning 53
Kapitel 4. Socialstøtte
4.1. Teoretisk synsvinkel på familieudligningsydelserne 54
4.2. Principper og mål i familiepolitikken i forbundsrepublikken 57
4.2.1. Familiepolitiske standpunkter i 1990'erne 59
4.3. Familien i tal 60
4.4. Familieudligningsydelser 61
4.4.1. Børnepenge og børnefradrag 62
4.4.2. Uddannelsesstøtte 64

4.4.3. Uddannelsesfradrag 66
4.4.4. Opdragelsespenge og forældeorlov 66
4.4.5. Anerkendelse af opdragelsesperioden i pensionsberegningen 69
4.4.6. Boligpolitiske foranstaltninger 69
4.5. Ydelser til enlige forsørgere 70
4.6. Loven om hjælp til børn og unge 71
4.6.1. Almen støtte til familier 72
4.6.2. Støtte til bekæmpelse af sociale problemer i familien 76
4.7. Den nyeste udvikling i familiepolitikken 77
4.8. Problemer i familiepolitikken 78
4.9. Sammenfatning 80
Kapitel 5. Socialhjælp
5.1. Generelle mål 81
5.2. Grundprincipper i tildelingen af socialhjælp 82
5.3. Socialhjælpens to ydelseskategorier 83
5.3.1. Forsørgelsesydelsen 84
5.3.2. "Hjælp i særlige tilfælde" 86
5.3.3. Samlede udgifter til socialhjælp 88
5.4. Særlige regler for udlændinge og asylansøgere 88
5.5. Hvilke persongrupper modtager socialhjælp 89
5.6. Hvilke persongrupper modtager socialhjælp i tal 90
5.7. Generelle problemer 93
5.8. Sammenfatning 94
Kapitel 6. Den tredje sektors rolle i socialpolitikken i forbundsrepublikken
6.1. Den tredje sektor - mellem marked, stat og civilsamfund 95
6.2. Relationen mellem velfærdsstats- og tredje sektor teori 97
6.3. Den tredje sektors rolle i socialpolitikken i forbundsrepublikken 100
6.4. De frie velgørenhedsorganisationer 101
6.5. De frie velgørenhedsorganisationers forrang 108
6.6. Statistiske undersøgelser af Nonprofit sektoren i Forbundsrepublikken 109
6.7. Finansiering af serviceydelser 112
6.8. Fremtidig ændring af udbyderstrukturen ? 114
6.9. Sammenfatning 115
Konklusion 117
Litteratur 118

Forord
Dette speciale omhandler socialpolitikken i forbundsrepublikken Tyskland. Formålet er at
give en aktuel beskrivelse af den tyske socialpolitik i sin helhed og dermed bidrage til en øget
forståelse af forbundsrepublikkens sociale sikringssystem. Socialpolitikkens grundprincipper,
udvikling, lovgivning, opbygning samt funktionsmåde i forbundsrepublikken gennemgås.
Undervejs kommenteres en række aktuelle problemer, den løbende politiske debat og de
foreliggende statistiske oplysninger i det omfang, det er fundet interessant. Der tages
udgangspunkt i det statslige sociale sikringssystem. Imidlertid yder nogle delstater under visse
forhold selvstændige ydelser, hvis det er tilfældet omtales, dette kort.
I kapitel 1 skildres grundprincipperne i forbundsrepublikkens socialpolitik. Herunder
diskuteres hvilke idealtypiske modeller, som forbundsrepublikken ligger tættest på samt den
katolske sociallæres store indflydelse på socialpolitikken. I kapitel 2 indledes med en kort
historisk gennemgang af socialpolitikkens udvikling i forbundsrepublikken. Derefter
beskrives det nuværende sociale sikringssystem i forbundsrepublikken. Med hensyn til hvilke
sociale begivenheder, der skal inddrages som hørende under den sociale sikring, er der taget
udgangspunkt i den sociale lovbogs (Socialgesetzbuch - SGB) første bog (Allgemeiner Teil -
SBG I), hvor det sociale sikringssystem og det socialpolitiske program i forbundsrepublikken
er præciseret. Deri inddeles det sociale sikringssystem i fire delområder, henholdsvis
socialforebyggelse, socialskadeserstatning, socialstøtte og socialhjælp. Kapitel 3 til 5 omfatter
en gennemgang af tre af den sociale sikrings fire delområder, respektive socialforebyggelse,
socialstøtte og socialhjælp. For hver af de tre kapitler er det tilstræbt at indlede med at omtale
principperne bag tildelingen af det pågældende ydelsesområde. Herefter foretages der i hvert
kapitel en gennemgang af de enkelte kontant- og serviceydelser på hvert af de nævnte
delområder og for hver af de enkelte ydelser omtales lovreglerne, herunder personkreds,
tildelings- og udmålingskriterier samt ydelsesstørrelse. Hertil kommer en beskrivelse af den
eksisterende statistik på området, hvor det er fundet relevant. Kapitel 6 indeholder en analyse
af den tredje sektors fremtrædende rolle i socialpolitikken i forbundsrepublikken. Kapitlet
indledes med en teoretisk beskrivelse af den tredje sektor. Dernæst redegøres der for,
hvorledes staten i forbundsrepublikken bevidst har dannet en alliance med den tredje sektor,
der især har en fremtrædende rolle som producent af serviceydelser og for, at det frivillige
sociale arbejde udgør en integreret del af socialpolitikken.
Baggrunden for at udarbejde opgaven er, at jeg siden januar 1998 har været bosat i München

og i den forbindelse har fundet det interessant at undersøge socialpolitikken i
forbundsrepublikken nærmere. Følgelig har jeg haft adgang til kilder, som det havde været
vanskeligere at indsamle bosiddende i Danmark. Men jeg har ikke gennem erhvervsarbejde
eller på anden måde haft eller skaffet materiale til rådighed og har ikke modtaget råd eller
hjælp fra andre end min vejleder på opgaven, Axel Mossin, som har kunne benyttes ved
opgavens udformning.
Gennemgangen i de efterfølgende kapitler bygger på informationer fra flere forskellige kilder.
Først og fremmest er lovgivningen på området anvendt, herunder i særdeleshed den sociale
lovbog (Socialgesetzbuch - SGB). Desuden er der indhentet en række oplysninger fra de
relevante ministerier, som i stort omfang har været behjælpelige med at tilsende relevant
materiale.
Hertil kommer, at der er benyttet lærebøger vedrørende den tyske socialpolitik i teori og
praksis. Desforuden er der anvendt diverse statistiske kilder, tidsskrifter, årsrapporter,
forskningsrapporter, opslagsværker, dagblade samt forskellige former for analyse, herunder
navnlig fra HypoVereinsbank's Research afdeling. Det skal i forbindelse med de statistiske
kilder gøres opmærksom på, at processen med at få indsamlet statistisk materiale i den
samlede forbundsrepublik til tider kan være yderst langsommelig og derfor er diverse data
ikke i alle tilfælde så aktuelle som det kunne ønskes, men der er som udgangspunkt benyttet
det nyeste statistik på området. Der er anvendt kildehenvisninger løbende i teksten og sidst i
specialet forefindes en samlet oversigt over den anvendte litteratur.
Udviklingen på det sociale område kan gå så hurtigt, at der kan være sket ændringer, når dette
læses. Beskrivelsen af forbundsrepublikkens sociale sikringssystem er dermed i en vis grad et
øjebliksbillede. Her er valgt situationen som den så ud i 1998 og starten af 1999. Specialet er
således ført ajour til og med april 1999. Men det sociale sikringssystem har både en fortid og
en fremtid. Det sociale sikringssystems fortid er, som nævnt, beskrevet i en kort historisk
gennemgang af socialpolitikkens udvikling i forbundsrepublikken, og såfremt der på
nuværende tidspunkt påtænkes eller er vedtaget fremtidige ændringer på de enkelte sociale
områder vil det fremgå undervejs.
München, maj 1999. Charlotte Juel Steenberg

Kapitel 1
Grundprincipper i forbundsrepublikkens socialpolitik
1.1. Velfærdsstaten
Velfærdsstaten er kendetegnet ved, at den accepterer et kompromis mellem
markedsmekanismen og omfordeling. Der er således tale om et samfund, hvor staten i
væsentligt omfang griber ind i markedsmekanismen. Argumentet er at sikre en mere ligelig
fordeling af samfundets goder end markedskræfternes frie spil ville forårsage. En betydelig
del af ressoucerne fordeles dermed via politiske beslutninger og indebærer væsentlige
ændringer af fordelingen af indkomst og livschancer. Velfærdsstaterne bygger på en politisk
målsætning om gode levevilkår til alle befolkningsgrupper og staten anvendes til at fjerne
fattigdommen og mindske den økonomiske ulighed. Velfærdsstaten er imidlertid ikke et
entydig begreb og der findes ingen standard definition af begrebet, selv om der i tidens løb er
gjort mange forsøg på at introducere en sådan. Generelt gælder om velfærdsstater, at de udgør
en bestemt delmængde af den samlede sum af statsaktiviteter. I den kontekst adskiller
Therborn (1984) velfærdsstaten fra den øvrige offentlige sektor som: "den del af staten, der er
impliceret i social sikring, sundhedsvæsen, uddannelse samt indkomstfordeling og
beskæftigelsesniveauer". Men det, at stater har aktiviteter på de klassiske velfærdsstatslige
områder, er ikke i sig selv nok til at betegne dem som velfærdsstater. Therborn definerer
velfærdsstaten som en statstype, hvor de offentlige udgifter udgør mindst 50 procent af BNP
og mindst 60 procent af disse bliver brugt på velfærdsområder. Desuden skal staten være
arbejdsgiver for mere end 25 pct. af samtlige beskæftigede og mere end 50 pct. af disse
statsansatte skal være beskæftiget med velfærdspolitikker (Therborn,1984:5,14). Denne
definition resulterer i, at visse stater, der normalt karakteriseres som velfærdsstater, ikke vil
være kvalificeret til betegnelsen, eftersom hovedparten af deres aktiviteter angår forsvar, lov
og orden samt administration. Therborns definition af velfærdsstaten har den fordel, at den er
operationel, idet det er relativt enkelt at finde et endimensionalt mål: udgifterne som
erstatningsmål for velfærden. Hvis ønsket er at måle velfærdsstatens andel af den samlede
økonomi er udgiftsmålet udmærket. Men det er ikke optimalt, hvis ønsket er at måle
velfærdsstatens karakter. Sidstnævnte problemstilling omtaler Esping-Andersen (1990:19),
5

idet han redegør for, at problemet ved at rangordne velfærdsstater efter udgifter er, at det
antages, at alle udgifter tæller lige meget. Men generelt er det ikke afgørende, hvor mange
penge der bliver brugt, men hvordan de bliver brugt 1 . Esping-Andersen tangerer dermed den
problematik, at bestemmelse af velfærdsstatens omfang og karakter, ofte har begrænset sig til
målinger af udgifterne på bestemte velfærdsområder. Således antog de første komparative
studier, at det totale sociale udgiftsniveau angav velfærdsstatens karakter (Hill 1996). I
modsætning til Therborns kvantificerbare definition forsøger Esping-Andersen (1990) at
opstille en mere kvalitativ definition. I kontrast til Therborns input-mål ser Esping-Andersen
således på output. Esping-Andersen anvender decommodificeringsgraden, der defineres som:
"the concept refers to the degree to which individuals, or families, can uphold a socially
acceptable standard of living independenly of market participation" (Esping-
Andersen,1990:37). Decommodificeringsgraden kan dermed fortolkes som graden af
socialsikring og angiver i hvilket omfang der er adgang til eksistensmidler udenfor
arbejdsmarkedet og på hvilke betingelser. Decommodificeringsgraden er derfor en særdeles
relevant målestok, når velfærdsstatens samlede virkning for de berørte skal karakteriseres og
sammenlignes. Den største svaghed ved Esping-Andersens mere komplekse mål er de store
krav, der stilles til datamaterialet samt problemer med kvantificering af kvalitative variable.
En tredje definition gives af T.H. Marshall 2 , der mener at kernen i velfærdsstaten er det
sociale statsborgerskab. Dvs. at sociale rettigheder har samme juridiske status som civile og
politiske rettigheder, hvilket bl.a. vil sige ukrænkelighed. Sociale rettigheder er retten til fuld
del i samfundets sociale arv og retten til at leve som et civiliseret menneske svarende til den
fremherskende standard i samfundet. Rettighederne skal gives på baggrund af statsborgerskab
og ikke på grund af personens markedsfunktion.
1.2. Idealtypiske velfærdsstatsmodeller
Velfærdsstaten repræsenterer ikke en fælles ideologi, men er en betegnelse for en vifte af
samfundsmodeller, hvor staten i større eller mindre grad griber ind i økonomien og i den
1 F.eks. benytter Østrig en stor andel af de velfærdsstatslige udgifter på privilegerede statsansatte. Dette er normalt ikke, hvad der
forbindes med velfærdsstatens opgave.
2 Her taget fra Pierson,1991:23.
6

enkeltes hverdag. Det er dermed ikke muligt at tale om en enkelt velfærdsstatsmodel. Der er
gjort mange forsøg på at identificere forskellige velfærdsmodeller og der synes at herske
enighed om, at der idealtypisk kan sondres mellem mindst tre forskellige typer af
velfærdsstater. Det mest kendte eksempel på en typeinddeling af velfærdsstatsmodeller er
udarbejdet af Esping-Andersen (1990), hvor han sondrer mellem tre idealtyper, der
kategoriserer landene ud fra en ideologisk klima. Gennem et internationalt komparativt studie
af velfærdsstaternes udformning har Esping-Andersen opdelt 18 OECD-lande i tre
hovedgrupper ved systematisk at sammenligne forskelle og ligheder landene imellem. De tre
hovedgrupper forbinder han med de tre store ismer om samfundets ideelle indretning:
liberalismen, konservatismen og socialismen. Pågældende velfærdsstatsmodeller har
grundlæggende forskellige mål og midler og indeholder forskellige velfærdsmiks, dvs.
forskellige blandinger af stat, marked og civilsamfund. De tre ideologier har forskellige ideer
om, hvilket velfærdsmiks, der er ideelt i skabelsen af det ideelle samfund og disse
udformninger genfindes i træk ved virkelighedens velfærdsstater. Imidlertid er
velfærdsmodellerne idealtyper, hvor en begrænset del af virkeligheden anskues og tydes, og
de kan ikke betragtes som udtryk for egentlige kategoriseringer af empiriske fænomener.
Følgende beskrivelse af de tre grundlæggende idealtypiske velfærdsmodeller bygger ikke
udelukkende på Esping-Andersens arbejde, men på et samlet indtryk fra forskellige kilder,
herunder bl.a. Frey 1998.
*Den liberale velfærdsstatsmodel
Eksisterer fortrinsvis i protestantiske lande med en svag statstradition (USA, Canada og
Schweiz 3 ). Individet opfattes som fundamentalt og markedsperformance skal bestemme den
sociale placering. Sociale rettigheder skal være minimale for at anspore til en indsats på
markedet. Således er niveauet for den økonomiske hjælp så beskedent, at der er et meget klart
økonomisk incitament til at søge arbejde. Modellen bygger videre på en fattigdomstradition,
hvor der skelnes mellem værdigt og uværdigt trængende. Den liberale velfærdsstat er først og
fremmest rettet mod fattige marginalgrupper i samfundet. Rettigheder knyttes til påviselig
trang og til socialforsikringsbidrag.
3 Storbritannien var indtil 1940'erne også tæt på denne model. Senere bevægede landet sig over imod en mere universalistisk model.
Bevægelsen stagnerede dog i 1980'erne under Thatchers
velfærdsstat.
nykonservative politik, der resulterede i et skelsættende tilbageslag for den britiske
7

Den sociale sikring er kendetegnet ved: (1) Moderate bidragspligtige
socialforsikringssystemer med lave ydelser. Suppleret med private sociale forsikringer, der er
højt prioriteret (2) Trangstestet socialhjælp (3) Svagt udbyggede serviceydelser, der i et vist
omfang overlades til frivillige organisationer (4) Den offentlige hjælp suppleres af socialt
arbejde foretaget af private Nonprofit organisationer (5) Socialpolitikkens
stratifikationsopgave er at understøtte markedets fordelingsmekanisme (6) Lav
decommodificeringsgrad (7) Skattefinansiering.
Der hersker imidlertid ikke enighed om den liberale velfærdsstat overhovedet kan
karakteriseres som en sådan (Jvf. bl.a. Therborn def. 1984)
*Den universelle (socialdemokratiske) velfærdsstatsmodel
Eksisterer i lande med en protestantisk statskirke og en stærk statstradition (Norge, Sverige og
i mindre grad Danmark og Finland). I den universelle model har staten ansvaret for den
sociale sikring af borgerne. Velfærdsstaten skal fremme statuslighed og bryde med den
fordeling af indkomster og livschancher, som traditionelt har været etableret og som markedet
producerer. I rendyrket form giver den universalistiske velfærdsstat alle borgerne de samme
sociale rettigheder, der sigter mod at gøre dem mest mulig uafhængige af markedsøkonomien
og familien. Sociale rettigheder skal omfatte alle borgere som en statsborgerret og
solidariteten omfatter hele befolkningen, dermed er personkredsen universel. Retten til
arbejde sidestilles med retten til social sikring.
Den sociale sikring er kendetegnet ved: (1) Universelle ordninger med ensartede ydelser til
alle borgere uanset tilknytningen til arbejdsmarkedet. Der er ingen sammenhæng mellem den
enkeltes betaling og dennes rettigheder (2) Overbygning af lønrelaterede statslige ordninger.
Baggrunden for de lønrelaterede ydelser til arbejdstagere er at sikre middelklassens opbakning
til velfærdsstaten (3) Suppleret med private ordninger af moderat betydning (4)
Serviceydelserne er veludbyggede, af høj kvalitet, har stor beskæftigelseseffekt og udgør en
stor del af velfærdsstaten (5) Socialpolitikkens stratifikationsopgave er at fremme statuslighed
og ligestille ved at modvirke traditionelle og markedsbestemte stratifikationsmekanismer (6)
Høj decommodificeringsgrad (7)
Skattefinansiering.
8

*Den konservative (korporative) velfærdsstatsmodel
Den konservative model findes i Kontinental- og Sydeuropæiske lande som har en vægtig
katolsk kirke og en stærk statstradition, som Tyskland, Østrig, Italien og Frankrig. Modellen
udspringer af en konservativ mistillid til markedsøkonomiens individualisme og var især
favoriseret af de konservative i det kontinentale Europa, der frygtede, at den fremherskende
liberalisme, demokratisme og kapitalisme ville ødelægge de institutioner, hvorpå deres magt
og privilegier var baseret. Hensigten var at opretholde det traditionelle samfund og at
fastholde eksisterende sociale relationer. Således skulle individet integreres i en organisk
eksistens, beskyttet mod individualisering og markedskonkurrencen. Velfærdsstaten skal i den
konservative model understøtte og konsolidere grupper og individernes sociale placering i det
samfundsmæssige hierarki. Endvidere skal den opretholde traditionelle statusforskelle og
understøtte familien (den patriarkalske) som samfundets byggesten. Sociale rettigheder, som
erhverves via arbejde og bidrag, knyttes til bestemte erhvervsgrupper og familien. Arbejde
giver ret til social sikring, men retten til at arbejde er ikke en del af den velfærdsstatslige
beskyttelse.
Den sociale sikring er kendetegnet ved: (1) Obligatoriske, statsligt organiserede, arbejdstids-
og indkomstrelaterede socialforsikringer med rimelig høj dækning (2) Familien vægtes højt og
arbejdstagerens nærmeste familie er ofte dækket af socialforsikringerne. Der eksisterer
gensidig forsørgerpligt mellem børn og deres forældre (3) Trangsprøvet socialhjælp til
personer uden tilknytning til arbejdsmarkedet (4) Private socialforsikringer kun af moderat
betydning (5) Sociale serviceydelser er svagt udbygget og varetages hovedsagelig af frivillige
organisationer, oftest kirkelige (6) Socialpolitikkens statifikationsopgave er at bevare
traditionelle statusforskelle og den sociale dimension vedrører mere de som er på
arbejdsmarkedet, end de der er udenfor. Socialpolitik kan betragtes som beskyttelse af den
erhvervsaktive del af befolkningen (7) Moderat decommodificeringsgrad (8) Finansiers via
tvungne socialforsikringsbidrag.
Den konservative velfærdsmodel opfylder dermed ikke T.H. Marshall's krav til en
velfærdsstat, idet han mente, at kernen i velfærdsstaten er det sociale statsborgerskab samt at
rettigheder skal gives på baggrund af statsborgerskab.
9

1.3. Idealtypiske modeller i den socialpolitiske omfordelingsproces
De forholdsregler som samfundet iværksætter for at sikre borgernes velfærd kan udformes på
forskellig vis. Der kan sondres mellem følgende tre idealtypiske modeller i den socialpolitiske
omfordelingsproces 4 :
(1) Socialforsorgsmodellen (Fürsorgemodell) (2) Statsborgermodellen (Das modell der
Staatsbürgerversorgung) (3) Socialforsikringsmodellen (Socialversicherrungsmodell).
ad 1. Socialforsorgsmodellen følger princippet om økonomisk trang, hvor ydelser er rettet
mod nødstedte personer. Borgere, der lever under et eksistensminimum og som ikke har egen
indkomst, formue eller har mulighed for at modtage hjælp fra slægtninge, kan modtage
ydelser fra staten. Ydelsernes art og størrelse retter sig mod det enkelte tilfælde og skal udgøre
et eksistensminimum. Ydelserne er behovstestede og af laveste prioritet og udbetales kun, når
alle andre indkomstkilder og forsørgelsesmuligheder er udelukkede.
*Personkreds: personer i økonomisk trang.
*Tildelingskriterier: behovsvurderinger.
*Udmålingsregler: behovsvurderede ydelser.
Den liberale velfærdsmodel følger ovennævnte princip.
ad 2. I statsborgermodellen er sociale ydelser rettet mod hele befolkningen og følger således
princippet om statsborgerskab. Personer har ret til en social ydelse, hvis en social begivenhed
opstår og de samtidig er bosat i det pågældende land. I statsborgermodellen er personkredsen
dermed universel. Der er tale om ensartede ydelser uden relation til nuværende eller tidligere
indkomst og der foretages ingen behovstest.
*Personkreds: personer med statsborgerskab/bopæl i landet.
4 Inspireret af Bäcker (1989:119).
10

*Tildelingskriterier: statsborgerskab/bopæl i landet.
*Udmålingsregler: ensartede ydelser.
Den universelle velfærdsmodel følger dette princip.
ad 3. Socialforsikringsmodellen har sin oprindelse i Tyskland og dens skaber er Otto von
Bismarck. Modellens afgørende tildelingskriterium i relation til sociale ydelser er krav om
tilknytning til arbejdsmarkedet og indbetaling af bidrag, der er organiseret efter faggruppe.
Det kan ske direkte gennem egen deltagelse eller i visse tilfælde indirekte via en eventuel
forsørgers tilknytning til arbejdsmarkedet. Der etableres en klar sammenhæng mellem den
enkeltes ret til sociale ydelser og indbetalingen af bidrag. I princippet betaler den enkelte
forsikrede gennem præmien for sin egen riciko og der føres nøje regnskab over de rettigheder,
som hver enkelt lønmodtager opnår i kraft af indbetalingerne. Der er med andre ord tale om et
ækvivalensprincip, idet de ikke behovstestede ydelser står i forhold til tidligere lønninger
og/eller indbetalte bidrag. De lønrelaterede ydelser skal sikre modtagerne den tidligere
levestandard og dermed overføres statusforskelle fra den tidligere tilværelse.
Forsikringsprincippet har således en ringe grad af omfordeling og solidariteten er begrænset til
faggruppen.
*Personkreds: personer der har optjent rettigheder gennem tilknytning til arbejdsmarkedet
samt evt. familiemedlemmer.
*Tildelingskriterier: tilknytning til arbejdsmarkedet og indbetaling af bidrag.
*Udmålingsregler: indkomst- og bidragsrelaterede ydelser.
Forsikringsprincippet er især dominerende i den konservative velfærdsmodel, men genfindes
også i den universelle velfærdsmodel, hvad angår de ydelser der er rettet mod den
erhvervsaktive del af borgerne (arbejdsløshedsforsikring).
1.4. De idealtypiske modeller i praksis
Selv om de pågældende idealmodeller ikke forekommer i deres rene form i virkeligheden,
11

ligger Tyskland ganske tæt op af den konservative velfærdsstatsmodel. Med hensyn til de tre
idealtypiske modeller i den socialpolitiske fordelingsproces dominerer Bismarcks
socialforsikringsmodel i Tyskland, mens socialforsorgsmodellen, der i Tyskland realiseres via
socialhjælpen, spiller en mindre rolle. Derimod har statsborgerskabsmodellen ingen betydning
i det tyske sociale sikringssystem, idet ingen ydelser tildeles efter statsborgerskabsprincippet
og uden hensyntagen til indkomst 5 .
I den tyske socialpolitiske terminologi eksisterer der en meget markant sondring imellem på
den ene side socialforsikringsprincippet og på den anden side socialforsorgsprincippet.
Forsikringsprincippet gælder for personer, der optjener ret til ydelser gennem tilknytning til
arbejdsmarkedet og i visse tilfælde deres familie, hvorimod forsorgsprincippet gælder for
personer, som er uden for det normale arbejdsmarkedet og som ikke har øvrige ressourser til
rådighed. Således er der foruden socialforsikringerne opstillet et parallelt ydelsessystem i
offentligt regi for de personer, der er udelukket fra forsikringsydelserne. Der eksisterer en klar
forskelsbehandling mellem de personer, der modtager ydelser efter henholdsvis forsikrings-
og forsorgsprincippet. For den første gruppe er de forsikringsmæssige ydelser oftest relativt
rigelige, idet ydelserne afspejler borgernes indsats i erhvervslivet og Bismarck ønskede netop
at fastholde en allerede etableret klassestruktur. For den anden gruppe afstedkommer
princippet om subsidiaritet (Jvf. afsnit 1.5.1.), at staten i princippet kun hjælper, når familiens,
de frivillige organisationers og kirkens kapacitet til at hjælpe er opbrugt. Niveauet for de
offentlige socialhjælpsydelser er langt mindre end forsikringsordningernes ydelser og det
sociale stemplingspræg langt mere udtalt. Således er arbejdsmarkedets parter ansvarlige for
den generelle sociale sikring, hvorimod staten udgør det nederste sikkerhedsnet.
Den ene store arkitekt bag den tyske velfærdsstat er, skaberen af socialforsikringsmodellen,
Otto von Bismarck (1815-1898), der var statsminister og rigskansler i årene 1862-1890.
Bismarck's indsats vedrører organisationen af de sociale sikringssystemer. Foruden Bismarck
har den katolske sociallære udøvet en kolossal indflydelse på socialpolitikken og de vigtigste
grundlæggende principper i den tyske socialpolitik nedstammer herfra. Navnlig Pave Pius XI
betragtes i den forbindelse som en særdeles betydningsfuld skikkelse.
5 Undtagelsen er børnepenge (Kindergeld) og børnefradrag (Kinderfreibetrag) (Jvf. afs. 4.4.1.).
12

1.5. Den katolske sociallære
Det er generelt af afgørende betydning for et samfunds organisering og for, hvorledes
socialpolitikken varetages og udformes, om statskirken i et land er protestantisk eller katolsk.
Den protestantiske kirke har i højere grad end den katolske kirke underlagt sig de respektive
stater. På det socialpolitiske område har de protestantiske lande i større omfang end de
katolske lande påtaget sig et statsligt ansvar for befolkningens velfærd. Hvis T.H. Marshall's
begreber vedrørende de civile, politiske og sociale borgerrettigheder overføres herpå, kan man
sige, at det civile og politiske borgerskab i de protestantiske lande er blevet udvidet med et
socialt borgerskab.
I de katolske lande er kirken i højere grad gået ind i sociale funktioner og der er en stærk
holdningsmæssig tendens til at holde igen på den offentlige sektor, idet man i fremhæver
familiens (især kvindens) og de frivillige hjælpeorganisationers sociale ansvar og
forpligtelser. Omfanget af kvinders erhvervsdeltagelse er som følge heraf relativ lav, idet det
er almindeligt og i mange tilfælde lovpligtigt at forsørge familien.
I det samlede Tyskland er der 27,7 millioner medlemmer af den evangeliske kirke og 27,5
millioner medlemmer af den katolske kirke (Statistisches Jahrbuch 1998:96,97).
Koncentrationen af protestanter er størst i nord og koncentrationen af katolikker størst i syd,
f.eks. er over 70 pct. af indbyggerne i delstaten Bayern katolikker (Bayerische Staatskanzlei
1997). På trods af, at Tyskland har lige store grupper af protestanter og katolikker har de
grundlæggende principper i den tyske socialpolitik deres oprindelse i den katolske sociallære,
herunder fremhæves specielt subsidiaritetsprincippet, men solidaritetsprincippet er ligeledes
af en vis betydning. Ganske vist har begge principper over en lang årrække gennemgået en
betydningsmæssig udvikling, men deres samfundsmæssige relevans er også i nutiden
ubestridelig (Jvf. bl.a. Frerich 1996 og Hottelet 1998).
Den katolske sociallære har rødder i højmiddelalderens økonomiske moralske normer, som de
blev formuleret af teologen og filosoffen Thomas Aquias (1225-1274). Hans teori,
Thomismen, er et forsøg på at forene Aristoteles filosofi med katolsk kirkelære. Denne
kirkelige filosofi mistede i de følgende århundrede sin betydning, men senere overtog den
katolske kirke Thomismen som sin foretrukne filosofi. Dette skete efter pave Leo XIII´s
udsendelse af encyklikaen "Aeterni Patris" i 1879, hvorefter nythomismen blev autoriseret
13

som retningsgivende for den katolske teologi og kirke. "Aeterni Patris" præciserede, at
Thomas Aquinas skolastik filosofi skulle udgøre det filosofiske grundlag i den katolske kirke 6
(Weiler 1991). I synet på forholdet mellem kirke og stat mente Thomas Aquinas, at kirken
stod højere end staten, og at paven kunne afsætte en tyrannisk konge. Men samtidig var han af
den overbevisning, at kirkens moralske overherredømme ikke skulle udvikle sig til et retsligt
overherredømme (Skirbekk & Gilje 1987). Thomismen tager skarp afstand fra den
liberalistiske tanke om at markedsfastsatte priser og indkomster er retfærdige. Efter Thomas
Aquias anvisninger er retfærdige indkomster, dem der svarer til de socialt bestemte
leveomkostninger for en familie. Retfærdige priser er omkostningsbestemte priser, derfor
betragtes profit og især rente på lån som syndige.
Den katolske sociallæres formuleringer vedrørende aktuelle sociale spørgsmål findes
nedskrevne i en række encyklikaer, som er udtryk for pavens universelle læreembede og
tilkendegiver den katolske kirkes officielle stilling til pågældende spørgsmål.
Blandt de vigtigste Encyklikaer hører: (1) Quanta Cura (Hvor megen omsorg), 1864, af Pius
IX (2) Rerum Novarum (De nye omstændigheder), 1891, af Leo XIII (3) Quadragesimo Anno
(40 år), 1931, af Pius XI.
ad1. Quanta Cura indeholder Syllabus, dvs. en liste over omkring 80 sætninger der
fordømmes: herunder bl.a. indifferentisme, panteisme, naturalisme, rationalisme, frimureri,
socialisme, kommunisme og liberalisme.
ad2. Rerum Novarum fra 1891 tog sigte på sociale spørgsmål, som arbejderspørgsmålet, social
retfærdighed, ejendomsret og lønforhold. Herunder var arbejderspørgsmålet i centrum og
encyklikaen er den katolske kirkes imødegåelse af dette spørgsmål (Gottwald 1994).
Encyklikaen udkom som sidestykke til Bismarck's sociale forsikringslove fra 1880'erne, som
var statens imødegåelse af arbejderspørgsmålet. Ifølge Rerum Novarum må arbejde ikke
betragtes som en simpel vare (§ 16). Retfærdige lønninger er lønninger en familie kan leve for
samt en beskeden opsparing (§ 34-35). Der advokeres for den fri ejendomsret, men såvel
liberalismen, der resulterede i usselhed for de fattige, som socialismen fordømmes. Den fri
ejendomsret og ulighed tolereres og beskyttes således, men medfører sociale forpligtelser.
ad3. Den centrale del af encyklikaen "Quadragesimo Anno" fra 1931 omhandler det i dag så
6 Paverne efter Leo XIII's har ligeledes støttet Thomismen, således udtalte pave Pius XI i encyklikaen "Studiorum Ducem" fra 1923, at "kirken
har gjort Thomas's lære til sin" og pave Paulus udtalte i 1965, "at Thomismen indtager førstepladsen i den katolske kirkelære" (Paillerets 1980).
14

kendte subsidiaritetsprincip, som er beskrevet længere fremme. Herudover behandler
encyklikaen forholdet mellem arbejde og kapital, pligter og rettigheder hos arbejdsgivere og
arbejdstagere og uforeneligheden mellem kristendommen og den "ateistiske socialisme".
Desuden indeholder Quadragesimo Anno de etiske normer for forholdet mellem individ og
samfund og konstaterede, at de menneskelige fællesskaber var ødelagte, derfor var der nu
næsten kun staten og enkeltindividerne tilbage. Paven vendte sig mod statens almagt og gav
udtryk for, at kapitalismen havde løsrevet mennesket fra dens naturlige og sædelige
forankring og staten havde udnyttet denne situation ved at tilrive sig et eneherredømme.
Desforuden fremgår det, at indkomst udover, hvad der kræves for at leve standsmæssigt, skal
anvendes til velgørenhed.
Desuden betragtes familien i den katolske sociallære som samfundets grundceller og der tages
skarpt afstand fra handlinger som skilsmisse og afbrudt svangerskab. At Familien er
overordentlig central understreges mange steder, bl.a. i 2. Vatikankoncils dokumenter: "Selve
familien har fået til opgave af gud at være samfundets primære, livsvigtige celle". I den
apostolske skrivelse Familiaris Consortio (Familiens fællesskab) af Johannes Paul II fra 1981
fremhæves ægteskabets Sakramente som den åndelige drivkraft i familiens liv. Ligeledes
hedder det i § 39 i encyklikaen Centesimus Annus fra 1991, at familien bygger på ægteskabet
og at familien er livets helligdom.
1.5.1. Subsidiaritetsprincippet
Subsidiaritetsprincippet har sin oprindelse i encyklikaen "Quadragesimo Anno" (art. 79) og
giver udtryk for, at hvad en mindre enhed kan klare, skal en større enhed ikke tage sig af. Pave
Pius XI siger herom 7 :
"Det som den enkelte kan magte på eget initiativ og med egne kræfter, skal ikke fratages ham og overføres til
samfundets opgaver. På tilsvarende måde er det stødende mod retfærdigheden at lade omfattende og overordnede
organisationer tage ansvaret for opgaver, som kan påtages og fuldføres af mindre og underordnede organisationer.
Dette ville ikke blot være uret, men er til stor skade og forstyrrer rolig orden. Idet enhver organisation ifølge sin natur
skal gavne sine medlemmer og ikke udslette og absorbere dem. Samfundsmagten skal lade de underordnede
organisationer løse opgaver af underordnet betydning, således at den ikke kommer til at svigte sin egen oprindelige
7 Pave Pius d. XI's Sociale Enzyklikla: "Quadragesimo anno, afs. 21, 15.5.1931. Her taget fra Liefmann-Keil 1961.
15

opgave....at give retningslinier, føre tilsyn, tilskynde og holde justits".
Subsidiaritetsprincippet formulerer følgende rangfølge for løsningen af sociale problemer:
1. Selvhjælp går forud for hjælp fra andre. I første omgang skal det enkelte individ således
foretage sig, hvad det kan for at sikre sig. Eksempelvis gennem opsparing eller ved at tegne en
privat forsikring. Alt hvad individet selv kan klare på denne måde skal samfundet holde sig
fra.
2. Dersom problemerne ikke kan løses på denne måde bør familien træde til. Dette indebærer
bl.a. børns forsørgelse af forældrene.
3. Dernæst må privat, frivilligt hjælpearbejde bidrage med vejledning og handling. Her
tænkes specielt på kirken og dens menigheder.
4. Ved siden heraf eller i stedet for kan sociale problemer også løses gennem lovpligtige
forsikringsordninger, der formelt er organiseret uden for stat og kommune.
5. Kun i tilfælde hvor ovennævnte hjælpemuligheder er udelukkede må staten træde til. Staten
betragtes således som den yderste hjælpeinstans (Liefmann-Keil,1961:97).
Ifølge doktrinen om subsidiaritet skal staten dermed spille en tilbagetrukken rolle og dens
virke er begrænset til situationer, hvor alt andet svigter. Denne rolle harmonerer med den
katolske kirkes betydelige indflydelse.
Subsidiaritetsprincippet i praksis: I praksis har subsidiaritetsprincippet haft betydelig politisk
appel og har derfor øvet stor indflydelse på socialpolitikken i Tyskland. De praktiske
konsekvenser af subsidiaritetsprincippet kommer tydeligst til udtryk i sociallovgivningen, der
reguleres via socialhjælpsloven (Bundessozialhilfegesetz - BSHG), samt børne- og
ungdomslovgivningen, der reguleres via "Loven om hjælp til børn og unge" (Kinder- und
Jugendhilfegesetz - SGB VIII). Herunder i særdeleshed de områder hvorunder forholdet
mellem offentlige udbydere (Öffentliche Träger), private udbydere (Privatgewerbliche Träger)
og frie udbydere 8 (Freie Träger) af serviceydelser reguleres.
De to love, BSHG og SGB VIII, har i årtier begunstiget overdragelse af offentlige opgaver til
de frie udbydere, der ifølge lovgivningen indtager en forrang overfor de offentlige- og private
8 Frie udbydere er frivillige organisationer, der udbyder serviceydelser uden profit for øje (Gemeinnützig).
16

udbydere. Forrangen er legitimeret med henvisning til subsidiaritetsprincippet der udtrykker,
at selvhjælp, familiens hjælp og sociale velgørenhedsorganisationer har forrang ved løsningen
af sociale problemer (Pabst 1998) samt, at ingen overordnede organisationer (staten) skal tage
ansvaret for opgaver, som kan påtages og fuldføres af mindre og underordnede organisationer.
I BSHG's 38 årige praksis er subsidiaritetsprincippet primært anvendt som en relation mellem
forvaltningen og organisationerne. De frie udbydere er, angående tilvejebringelsen af
serviceydelser, indrømmet en forrang overfor offentlige- og profitorienterede udbydere (§
10/93 BSHG). Desuden indebærer subsidiaritetsprincippet, at modtagere af socialhjælp skal
være ude af stand til at klare sig selv og den fornødne hjælp må ikke kunne ydes af familie,
frivillige organisationer eller sociale forsikringsordninger. Først når disse muligheder er
udtømte skal staten træde til (§ 2 BSHG) (Jvf. desuden afsnit 5.2).
I SGB VIII er de frie udbyderes forrang fastsat i § 4 og 74 og her kommer
subsidiaritetsprincippets egentlige betydning til anvendelse, idet primære former for sociale
organisationer skal støttes. Således er forrangen for ikke-statslige og ikke-profitorientede
udbydere ikke ensidigt til fordel for relativ store og formaliserede velgørenheds- og
ungdomsorganisationer (Jugendverbände). I henhold til SGB VIII virker de frivillige
velgørenheds- og ungdomsorganisationer ikke kun som serviceydelses udbydere, men også
som problemløsningsaktører.
Vedrørende idealbilledet om subsidiaritet 9 , blev der, i forbindelse med ændringer af
sociallovgivningen (Bundessozialhilfegesetz) samt Børne- og ungdomslovgivningen
(daværende Jugendwohlfahrtsgesetz) i 1967, fortolket følgende af forfatningsdomstolen:
"Børne- og ungdomhjælp samt socialhjælp er ganske vist statens opgave, men staten er
hverken i stand til at opfylde denne opgave tilstrækkeligt organisatorisk eller finansielt. Dertil
kræves en fælles indsats af staten og de frie udbydere" (Backhaus-Maul/Olk 1994). En af
begrundelserne for de frie udbyderes forrangsstilling, som udbydere af serviceydelser, beror
således på den kendsgerning, at de frie udbydere ved udførelsen af opgaver kan anvende
finansielle egenmidler og dermed fremvise en mere gunstig omkostningsstruktur end de
offentlige udbydere (Halfar 1998).
Imidlertid er der tegn på at de frie organisationers forrang vil formindskes i fremtiden og at
1998).
9 Der allerede blev retligt forankret under Weimar republikken via Reichsjugendwohlfahrtsgesetz og Reichfürsorgepflichtverordnung (Pabst
17

der i højere grad end nu vil blive åbnet for private udbydere (Jvf. afs. 6.8).
Subsidiaritetsprincippet retter sig ligeledes mod det enkelte individ, som en moralsk og etisk
norm. Dvs. at den enkelte skal hjælpe sig selv og sikre, at vedkommende ikke ligger andre til
byrde, herunder specielt ikke staten. Desuden skal vedkommende sørge for, at familien
fungerer (økonomisk, socialt og praktisk) og undlade handlinger, som f.eks. skilsmisse, der
kan ødelægge den. Det forventes, at den enkelte lever op til princippets moralske krav. Dette
resulterer i, at det betragtes som utroligt ydmygende, såfremt den enkelte ikke kan klare sig
selv og derfor må ansøge om socialhjælp. Det katolske subsidiaritetsprincip lægger dermed et
særligt ansvar på familien og således har Tyskland en lovpligtig indbyrdes forsørgerpligt for
slægtninge af første grad, dvs. mellem børn og forældre og forældre og børn uanset alder.
Dette er ikke kun af teoretisk interesse, idet det tyske socialforsikringssystem kun dækker en
begrænset personkreds, hvilket betyder, at mange har utilstrækkelige pensioner og dårlig
dækning mod sygdom. Pågældende problem er hidtil i vidt omfang klaret via familiens
forsørgerpligt, hvor kravene især rettedes mod den traditionelle husmoder. Specielt
hjælpeopgaver i forhold til familiemedlemmerne, omsorg af børn og gamle, pleje af syge osv.
er traditionelt blevet varetaget af de hjemmearbejdende kvinder. Det samme gælder deltagelse
i det frivillige arbejde i kirken og hos de frie velgørenhedsorganisationer.
Systemet er imidlertid begyndt at briste, idet en stadig større andel af de gifte kvinder ikke
længere accepterer at lægge deres arbejde i hjemmet, men i stedet søger ud på
arbejdsmarkedet. Med denne udvikling vil familien (kvinden) ikke længere kunne udfylde
deres ansvar, sådan som det er pålagt dem ifølge den katolske sociallære og den
socialpolitiske tradition. Erkendelsen af denne problematik har foreløbig resulteret i
indførslen af den sociale plejeforsikring (Soziale Pflegeversicherung - SGB XI), der trådte i
kraft d. 1.1.1995 (Jvf. afs. 3.6). Denne blev indført som en reaktion på, at pasning af ældre og
syge mennesker udgjorde et stadig stigende problem, idet gifte kvinder ikke længere stod til
rådighed til løsningen af disse opgaver i samme omfang som før.
1.5.2. Solidaritetsprincippet
Begrebet solidaritet kan omskrives til "gensidig ansvarlighed" (Pfürtner/Heierle 1980) og
henfører til, at ingen størrelse er sig selv nok. De små enheder vil altid stå overfor opgaver de
ikke kan magte, hvor et større fællesskab må træde til. Orden er harmonisk samspil af en
18

flerhed (Thomas Aquias). Den rette sociale orden kræver, at samfundets forskellige dele
sammenføjes til en enhed. Denne enhed kan hverken dannes på klassemodsætninger eller på
kræfternes frie spil.
Solidaritetsprincippet i praksis: I socialstaten udvises der solidaritet overfor de svage,
handikappede og de arbejdsløse. Den sociale markedsøkonomi medfører en begrænsning af
den frie markedsøkonomis individualisme og forpligter den enkelte til at tage et socialt ansvar
(Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (1996). Den sociale markedsøkonomi
medfører imidlertid også, at der er etableret et socialt system, hvor de ubetalte ydelser
afspejler de indkomstforskelle, der er skabt på arbejdsmarkedet. I praksis forsøges det således
at organisere solidariteten i forholdsvis snævre grupper, som er afgrænsede ud fra relation til
forskellige erhvervsområder. Det drejer sig ikke om at skabe solidaritet mellem grupperne,
men indenfor grupperne.
1.6 Sammenfatning
Tyskland tilhører gruppen af konservative velfærdsstater og kommer ganske tæt på denne
model. Med hensyn til de tre idealtypiske modeller i den socialpolitiske fordelingsproces,
henholdsvis socialforsikrings-, statsborgerskabs- og socialforsorgsmodellen, dominerer
førstnævnte, mens sidstnævnte spiller en mindre rolle i praksis.
I den tyske socialpolitiske terminologi er der en skarp sondring imellem socialforsikrings- og
socialforsorgsprincippet. Forsikringsprincippet gælder for personer, der optjener ret til ydelser
gennem tilknytning til arbejdsmarkedet, mens forsorgsprincippet gælder for de personer, der
er udelukket fra forsikringsydelserne.
De to store arkitekter bag den tyske velfærdsstat er henholdsvis grundlæggeren af
socialforsikringsmodellen Otto von Bismarck og grundlæggeren af subsidiaritetsprincippet
Pave Pius XI. Selv om Pave Pius XI tidsmæssigt er langt senere end Bismarck, er Pius
socialpolitiske overvejelser ligeså grundlæggende som Bismarcks. I det hele taget har den
katolske sociallære haft en overordentlig stor indflydelse på socialpolitikken i Tyskland og de
vigtigste grundlæggende principper og tanker i den tyske socialpolitik oprinder herfra.
Eksempelvis er familien i den katolske sociallære tillagt en central rolle som "samfundets
19

grundcelle" og de sociale forpligtelser og opgaver uddelegeres i harmoni med
subsidiaritetsprincippet. Desuden skitserer den katolske sociallære et ideal om et samfund,
hvor der hersker en form for socialmarkedsøkonomi, dvs. en økonomi hvor social- og moralsk
orden er overordnet markedet. Hertil kommer, at det standsprægede samfund i dets moderne
form, korporatismen, men hvor staten er tildelt en overordnet rolle, understøttes. Alle disse
træk er at genfinde i den tyske socialpolitik. Specielt subsidiaritetsprincippet har haft
betydelig politisk appel og har følgelig øvet stor indflydelse på socialpolitikken i Tyskland.
20

Kapitel 2
Det sociale sikringssystem i forbundsrepublikken
2.1. Den socialpolitiske udvikling
Den tyske velfærdsstats opkomst kan dateres tilbage til starten af 1880'erne og er enestående i
den forstand, at Tyskland var det første land, hvor staten sørgede for, at der blev oprettet et
socialt sikringssystem, der sikrede arbejderne i tilfælde af sociale begivenheder som sygdom,
ulykke, invaliditet og alderdom. Etableringen af det tyske sociale sikringssystem blev
påbegyndt, da rigskansler Otto von Bismarck i 1881, påpegede behovet for en
sociallovgivning, der sikrede arbejdernes indkomst i tilfælde af ovennævnte sociale
begivenheder. Bismarcks ide om socialforsikringer passede godt sammen med den katolske
sociallæres idégrundlag. Selv om at Bismarcks Preussen hovedsagelig var protestantisk, så var
hans lovgivning kendetegnet af indrømmelser til den katolske kirke. I løbet af 1880'erne
indførte Bismarck via lovgivning følgende obligatoriske forsikringsordninger for hele
Tyskland: sygeforsikringsloven (1883), ulykkesforsikringsloven (1884) samt en invaliditets-
og alderdomsforsikringslov (1889) (Schmidt 1997). Siden da har Tyskland holdt fast ved
forsikringsprincippet som grundstammen i det sociale sikringssystem.
Indførelsen af socialforsikringerne i det tyske kejserrige fulgte samtidig med den politiske
repression overfor den organiserede arbejderbevægelse. Bismarck betragtede
arbejderbevægelsen og den opstående socialisme som en fare mod staten. Hensigten med
Bismarcks sociallovgivning var dermed formelt at sikre arbejderne mod ovennævnte sociale
risici, men reelt var intentionen at befæste skillelinjerne og de potentielle modsætninger
mellem de forskellige lag af lønarbejdere gennem at oprette separate ordninger af forskellig
kvalitet for disse. Endvidere var hensigten at give arbejderne rettigheder, der bandt deres
loyalitet overfor staten. Det ændrer imidlertid ikke på, at Bismarcks sociallove dannede
grundlaget for velfærdsstatens opståen, idet det var første gang, at en bred befolkningsgruppe
blev omfattet af et socialt sikringssystem 10 . Socialpolitik udviklede sig således i denne periode
10 De sociale forsikringsordninger var imidlertid i begyndelsen forbeholdt industriarbejderne og derfor var det eksempelvis kun omkring 20 pct. af de
erhvervsaktive, der var omfattet af syge- og ulykkesforsikringen i starten. Begge forsikringsordninger blev imidlertid relativt hurtigt
udvidet til at omfatte større persongrupper (Alber 1982).
21

fra at omhandle tidligere tiders fattigdomsspørgsmål til datidens arbejderspørgsmål og bestod
dermed ikke længere udelukkende af fattiglovgivning rettet mod de meget fattige.
Administrationen af de forskellige forsikringslove blev overladt til selvstændige
organisationer, et forhold som går igen i dagens socialforsikringssystem. Ydelserne blev
finansieret via obligatoriske forsikringsbidrag fra arbejdsgivere og arbejdstagere, denne
struktur har ligeledes overlevet helt frem til i dag, hvor det tyske sociale sikringssystem stadig
fortrinsvis består af bidragsfinansierede ydelser. Systemet, der i begyndelsen var opbygget
som et fondssystem, overlevede derimod ikke. I dag opbygges der således ikke fonde af de
indbetalte obligatoriske bidrag, derimod er man gået over til "Pay-As-You-Go" ordninger.
Årsagen til denne regulering skyldes de erfaringer, man gjorde i forbindelse med udhulningen
af indbetalingernes værdi, grundet den voldsomme inflation, under 1. verdenskrig og 2.
verdenskrig. Inflationen formindskede værdien af fondsmidlerne så drastisk, at staten i en
periode måtte finansiere langt størstedelen af ydelserne.
Under Weimarrepublikken (1919-33) blev den sociale sikring af befolkningen for første gang
ophøjet til statsmål (art. 161-167 Weimarer Reichsverfassung), men uden at et veludbygget
ydelsessystem stod til rådighed. Forsikringssystemet blev i denne periode udbygget med en
arbejdsløshedsforsikringslov (1927). Først med indførelsen af forbundsrepublikken i 1949
blev socialstatsprincippet forankret i forfatningen (art. 20 og 28 i Grundgesetz), hvorefter et
omfattende socialt sikringssystem bestående af offentlige og frivillige udbydere blev
opbygget.
Socialpolitikken skiftede indhold i efterkrigstiden og under forudsætning af en relativ ubrudt
vækstperiode i årene efter 2. verdenskrig blev nye socialgrupper og problemområder inddraget
som genstandsområder under den sociale sikring. Det er imidlertid karakteristisk, at Tyskland
aldrig indførte det Beveridge inspirerede statsborgerforsikringssystem i modsætning til mange
andre europæiske lande, som eksempelvis Storbritannien, Holland og Skandinavien 11 .
Imidlertid er de sociale forsikringsordningers personkreds med tiden blevet udvidet fra kun at
indbefatte industriarbejdere, til også at omfatte andre lønmodtagere, samt selvstændige
håndværkere, landmænd og kunstnere. Visse af ordningerne er endvidere blevet udvidet til at
11 William Beveridge (1879-1963) arbejdede under 2. verdenskrig på at udarbejde et nyt socialt sikringssystem i Storbritannien. Hans reformer, som
anses som velfærdsstatens faktiske opståen var forudsætningen for den britiske velfærdsreform der blev gennemført i årene 1946-1948.
Hovedprincippet var et socialt sikringssystem med Flat-rate ydelser, der skulle dække hele befolkningen. Beveridgemodellen er
idealet for det tyske socialdemokrati, men er aldrig blevet implementeret i Tyskland.
22

omfatte medforsikrede familiemedlemmer, handikappede samt studerende, men
personkredsen er aldrig blevet universel.
Udvidelsen af socialforsikringernes personkreds blev bl.a. indført via en pensionsreform i
1957, som hører med til de vigtigste reformer i Tysklands historie. Pensionsreformen
indeholdt bl.a., at der som noget nyt indførtes en bidragsækvivalent pensionsberegning.
Dermed skulle udbetalte forsikringsydelser reflektere de indkomstforskelle, der er opstået på
arbejdsmarkedet. Desuden blev det besluttet at indføre "Pay-As-You-Go" finansiering.
Imidlertid viste der sig i årenes løb at være nødvendigt med et supplerende sikringssystem for
de, der ikke var dækket af de obligatoriske forsikringer. Det obligatoriske forsikringsprincip
blev derfor suppleret med et generelt skattefinansieret forsørgelsessystem efter
forsorgsprincippet ved vedtagelsen af socialhjælpsloven (Bundessozialhilfegesetz) i 1961.
Dette generelle forsørgelsessystem blev tilrettelagt efter princippet om behovstestet hjælp.
Desforuden blev det klassiske bidragsfinansierede socialforsikringssystem under økonomisk
gunstige rammebetingelser med tiden suppleret med en række andre skattefinansierede
ordninger. Herunder er de vigtigste: Loven om børnepenge (Bundeskindergeldgesetz) fra
1964, Boligsikringsloven (Wohngeldgesetz) fra 1965, Uddannelsesstøtteloven
(Ausbildungsförderungsgesetz) fra 1969, Loven om opdragelsespenge
(Bundeserziehungsgeldgesetz) fra 1986 og Loven om hjælp til børn og unge (Kinder-und
Jugendhilfegesetz) fra 1990 12 . De skattefinansierede ordninger kommer især de lavtlønnede og
børnefamilierne til gode og denne del af systemet bygger, i modsætning til
socialforsikringerne, i udpræget grad på princippet om tildeling af ydelser efter behov.
Udvidelsen af det sociale sikringssystem til at omfatte nye persongrupper og livssituationer,
har siden 1970'erne ført til en kraftig kvalitativ- og kvantitativ vækst i den sociale sikring.
Væksten kommer både til udtryk i den kraftige stigning i udgifterne til indkomstoverførsler
samt i ekspansionen af sociale serviceydelser. I starten af 1970'erne blev det således erkendt,
at en forbedring af livsomstændighederne og livskvaliteten ikke udelukkede var afhængig af
indkomstydelser, men ligeledes af udbuddet af serviceydelser. Ved siden af de finansielle
ydelser er der dermed siden 1970'erne sket en stigning i udbuddet af professionelle
12 Der var imidlertid ikke tale om en introduktion af henholdsvis socialhjælp, børnepenge, boligsikring, uddannelsesstøtte og støtte til børn og
unge. Således har det offentlige forsorgsvæsen eksisteret under en eller anden form i mange hundrede år. I 1370 fik de værdigt
trængende lov til at betle og i 1530 fik byerne og kommunerne pligt til selv at forsørge deres fattige. Der har eksisteret børnetilskud
(Kinderbeihifte) fra 1935 til forældre med flere end fire børn, forløberen for boligsikring var lejetilskud (Mietbeihilfe) fra 1960 og visse
studerende (eks. ingeniør,- kunst-, og pædagogstuderende) har kunne modtage en form for uddannelsesstøtte siden 1952 (Frerich 1990).
Desuden var forløberen for "Kinder-und Jugendhilfegesetz" "Gesetz für Jugendwohlfahrt" fra 1961.
23

serviceydelser, herunder især området for behandling, pasning og pleje af børn og ældre og
rådgivning. Den kontinuerlige vækst i de offentlige sociale opgaver kan på den ene side
tilbageføres til sociale, økonomiske og demografiske forandringer, herunder et stærkt stigende
antal arbejdsløse og ældre, og på den anden side tilbageføres til stigende forventninger mht.
kvalitet og kvantitet (Backhaus-Maul 1998).
Med den tyske genforening kom det vesttyske sociale sikringssystem også til at gælde for de
nye delstater med virkning fra 1992. Den politiske, organisatoriske og finansielle struktur i det
forenede Tyskland er således en større udgave af BRD. BRD's forfatning (Grundgesetz)
gælder fortsat og de centrale institutioner, Bundestag, Bundesrat og Bundesbank, er blot
blevet udvidet. I dag er den væsentligste forskel på det sociale sikringssystem i de nye og
gamle delstater, at beregningsgrundlaget for indbetaling af obligatoriske bidrag er mindre i de
nye delstater. Desuden tildeles visse af de sociale ydelser med et lavere beløb i de nye end
gamle delstater, mens andre tildeles med præcis det samme beløb.
Det tyske sociale sikringssystems udformning i dag er i høj grad et resultat af Bismarcks
lovgivning fra 1880'erne, da forsikringsprincippet fortsat er grundstammen i det sociale
sikringssystem. Dermed er grundprincippet i det sociale sikringssystem kendetegnet ved en
betydelig institutionel stabilitet, der har overlevet så forskellige regimer som det tyske
kejserrige, Weimarrebublikken, den tyske nazisme og helt frem til i dag.
2.2. Det sociale sikringssystem i dag
I dag er socialpolitik i forbundsrepublikken et resultatet af en kontrovers forhandlingsproces
mellem forbundsstaten, delstaterne og kommunerne under deltagelse af de frivillige
velgørenhedsorganisationer (Pitschas 1996). Desuden forsøger organiserede interessegrupper
(interesseorganisationer og partier), at opnå indflydelse på den socialpolitiske
beslutningsproces. Forbundsstaten og delstaterne råder over lovgivningskompetencen, mens
kommunernes opgave først og fremmest er den konkrete tilvejebringelse af sociale
serviceydelser (Pitschas 1996). Foruden lovgivningskompetencen benytter forbundsstaten og
delstaterne programmer og rammeplanlægning som de væsentligste instrumenter til at
gennemføre den sociale infrastruktur. Den konkrete tilvejebringelse af de offentlige sociale
24

serviceydelser er objekt for den kommunale selvforvaltning. Kommunerne har i stor
udstrækning spillerum til selv at formgive socialpolitikken på serviceydelses området og
beslutter i høj grad selv, hvor store ressourcer der skal benyttes hertil. Således fastsætter
kommunerne i høj grad selv, indenfor statens rammebetingelser, kvantitet- og
kvalitetsstandarder vedrørende sociale serviceydelser. Derfor kan man ingenlunde tale om, at
der eksisterer en fuldkommen forenet og ensartet socialpolitik i Tyskland, herunder specielt
ikke på serviceydelsesområdet (Backhaus-Maul 1998). Kommunerne udliciterer i stort
omfang produktionen af serviceydelser til frivillige velgørenhedsorganisationer og i noget
mindre omfang til private udbydere.
I den tyske grundlovs (Grundgesetz-GG) art. 20 og 28 defineres Tyskland som en socialstat 13 .
Imidlertid indeholder GG ingen nærmere uddybning af socialstatsprincippet. Årsagen til dette
er, ifølge Frerich (1996), at socialstatsprincippet dermed altid kan tilnærme sig tidens
fremherskende socialpolitik. En konkretisering af socialstatspostulatet henholdsvis den
socialpolitiske selvforståelse i forbundsrebublikken findes derimod i den sociale lovbogs
(Socialgesetzbuch-SGB) første bog (Allgemeiner Teil-SBG I):
Lovene i den sociale lovbog (SGB) skal realiserer social retfærdighed og social sikkerhed via sociale ydelser. Lovene
skal medvirke til at sikre en menneskeværdig tilværelse, skabe ens forudsætninger for udfoldelse af personligheden,
særligt for unge mennesker, beskytte og støtte familien, muliggøre frit valg af næringsvej til livets opretholdelse og
yde støtte, også via hjælp til selvhjælp, ved særlige belastninger i livet (§ 1 SGB I).
SGB I definerer formålene med de enkelte love i den sociale lovbog. I § 2-10 (SGB I)
redegøres der for retskravet på sociale ydelser og det socialpolitiske program. Derved inddeles
det sociale sikringssystem i fire delområder 14 :
1. Socialforebyggelse, dvs. socialforsikringer (Soziale Vorsorge/Sozialversicherung)
(§ 4 SGB I),
2. Socialskadeserstatning (Soziale Entschädigung) (§ 5 SGB I),
13 "Die Bundesrepublik ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat" (art.20 GG). "Die verfassungsmässige Ordnung in den Ländern muss
den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und soziale Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen" (art. 28 GG).
14 Jvf. ligeledes Schulin's Einführung til Sozialgesetzbuch (SGB) (1998).
25

3. Socialstøtte (Soziale Förderung) (§ 3,6,7,10 SGB I).
4. Socialhjælp (Sozialhilfe) (§ 9 SGB I).
ad 1. Socialforebyggelse realiseres via socialforsikringer og omfatter følgende forsikringslove:
(1) Arbejdsløshedsforsikringen (Arbeitsförderung SGB III) (2) Sygeforsikringen
(Krankenversicherung SGB V) (3) Pensionsforsikringen (Rentenversicherung SGB VI) (4)
Ulykkesforsikringen (Unfallversicherung SGB VII) (5) Plejeforsikringen (Pflegeversicherung
SGB XI). Socialforebyggelse fungerer ved, at tvungen eller frivillig bidragsbetaling berettiger
bidragsbetaleren og i visse tilfælde dennes medforsikrede slægtninge til ydelser ved:
arbejdsløshed, sygdom, alder, ulykke og plejebehov. Kravet på ydelserne er uafhængigt af om
den forsikrede har behov for respektive ydelser eller ikke. Således har også forsikrede med
formue krav på lægebehandling, sygedagpenge eller pension, da ydelserne er "købt" gennem
bidragsbetaling.
ad 2. Socialskadeserstatning er skattefinansieret og indbefatter følgende love: (1)
Soldatenopferversorgung (SVG) (2) Kriegsopferversorgung (BVG) (3)
Kriminalopferversorgung (OEG) (4) Impfgeschädigtenversorgung (BSeuchG).
Socialskadeserstatning omfatter således erstatninger til ofre for henholdsvis værnepligts,-
krigs,- volds- og vaccinationsskader. Begrundelsen for eksistensen af de sociale
skadeserstatninger er, at offentligheden har et særligt ansvar til at yde erstatning, når en
sundhedsmæssig skade er forudsaget som følge af ovenstående. Ydelserne er ikke
behovstestede. Imidlertid tildeles de nævnte former for erstatning i et stadigt mindre omfang
og substitueres, hvis muligt, med socialstøtte og socialhjælp 15 .
ad 3. Socialstøtte er skattefinansieret og omfatter følgende love: (1) Loven om
uddannelsesstøtte (Bundesausbildungsförderungsgesetz - BAföG) (2) Loven om børnepenge
(Bundeskindergeldgesetz - BKGG) (3) Loven om opdragelsespenge
(Bundeserziehungsgeldgesetz - BErzGG) (4) Loven om underholdsforskud
(Unterhaltsvorschussgesetz - UhVorschG) (5) Boligsikringsloven (Wohngeldgesetz - WoGG)
15 Eks. var der i 1994 161.404 personer der modtog løbende krigsoffererstatninger, mens det tilsvarende tal i 1996 var faldet til 132.587
(Statistisches Jahrbuch 1998:462).
26

samt (6) Loven om hjælp til børn og unge (Kinder- und Jugendhilfegesetz (SGB VIII).
Socialstøtte tildeles således i altovervejende grad til børnefamilier, navnlig som de såkaldte
familieudligningsydelser. Hensigten er at forøge børn og unges sociale chancelighed og
dermed nedbryde socialt betinget forfordeling samt mobititetsforhindringer.
ad 4. Den skattefinansierede socialhjælp er reguleret i Bundessozialhilfegesetz (BSHG) og
udgør det nederste sikkerhedsnet i det sociale sikringssystem. Formålet er at bekæmpe
nødsituationer og således har borgere, der lever under et eksistensminimum og som ikke (A)
har egen indkomst eller formue (B) kan modtage hjælp fra slægtninge (C) har krav på
socialforsikringsydelser, krav på at modtage socialhjælp. Socialhjælpen hviler på en konkret
behovsvurdering i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet og har laveste prioritet og
tildeles kun, når alle andre indkomstkilder og forsørgelsesmuligheder er udelukkede.
Ydelsernes art og størrelse retter sig mod det enkelte tilfælde og skal udgøre et
eksistensminimum. Således hedder det i § 9 SGB I: Hvem, der ikke er i stand til ved egne
kræfter at forsørge sig selv eller hjælpe sig selv i særlige situationer og som heller ikke kan
modtage hjælp fra anden side, har krav på personlig og økonomisk hjælp, som svarer til den
enkeltes behov og som sætter personen i stand til at hjælpe sig selv, deltage i fællesskabet og
sikre denne et menneskeværdigt liv.
Resultatet af den sociale sikring har flere aspekter. Det sociale sikringssystems formål er
primært, at statussikre middelklassen, dvs. at garantere opretholdelse af den status og
levestandard, som de erhvervsaktive har opnået på arbejdsmarkedet i tilfælde af en
socialbegivenhed (socialforebyggelse). Sekundært er det sociale sikringssystems formål at yde
erstatninger til ofre (socialskadeserstatning), at øge chanceligheden (socialstøtte) samt at
bekæmpe nødsituationer via eksistenssikring (socialhjælp).
I centrum af det sociale sikringssystem står følgelig den sociale forebyggelse dvs.
socialforsikringerne. Målt efter den socialpolitiske og finansielle betydning er den sociale
skadeserstatning, socialstøtte og socialhjælpen, der alle er skattefinansierede, sekundære i
forhold til de bidragsfinansierede socialforsikringer. De enkelte bestanddele i det sociale
sikringssystem kan således principielt inddeles i to kategorier. På den ene side er der
forsikringssystemet (Pensions-, syge-, arbejdsløsheds-, ulykkes- og plejeforsikring), hvor man
skal have betalt bidrag for at kunne modtage ydelser og på den anden side er der de
27

skattefinansierede sociale ydelser, som kan modtages uden forudgående indbetaling af bidrag
(f.eks. socialhjælp) (Wieseler 1998). I Tyskland eksisterer disse to systemer side om side med
en klar prioritering af forsikringsprincippet frem for forsorgsprincippet. På trods af at de
skattefinansierede ydelser har fået en tiltagende betydning de sidste årtier, er det således stadig
de bidragsfinansierede ydelser, der finansierer langt størstedelen af det samlede sociale
sikringssystem.
De samlede udgifter til de sociale ydelser i det sociale sikringssystem, udgjorde i 1995 1.179
mia. DM. Heraf gik de 1.101 mia. DM. til direkte sociale ydelser (indkomstoverførsler og
serviceydelser) og 78 mia. DM gik til indirekte ydelser i form af skattelettelser.
De vigtigste direkte sociale ydelser fordelt på de 4 sociale sikringsområder er ifølge Schulin's
Einführung til SGB (1998):
Socialforebyggelse: Den lovpligtige pensionsforsikring: 361 mia. DM, Den lovpligtige
sygeforsikring: 240 mia. DM, Arbejdsløshedsforsikring: 129 mia. DM, Arbejdsgivers
lønudbetaling de første 6 uger ved sygdom: 55 mia. DM, Ulykkesforsikring: 20 mia. DM,
Plejeforsikring: 10 mia. DM, ialt 815 mia. DM.
Socialskadeserstatning: 14 mia. DM,
Socialstøtte: Daginstitutionspladser mv.: 33,3 mia. DM 16 , Børnepenge: 21 mia. DM,
Opdragelsespenge: 7 mia. DM, Boligsikring: 6 mia. DM, Uddannelsesstøtte: 2 mia. DM, ialt
69,3 mia. DM.
Socialhjælp: 53 mia. DM.
Den sociale lovbog (Sozialgesetzbuch - SGB) indeholder følgende bøger:
*SGB I - Almen del (Allgemeiner Teil)
*SGB III - Arbejdsløshedsforsikring (Arbeitsförderung)
16 Heraf gik 19,1 mia. DM til daginstitutionerpladser; 7,4 mia. DM gik til familierådgivning, plejefamilier mv. og 2,6 mia. DM gik til socialt
ungdomsarbejde.
28

*SGB IV - Fælles forskrifter for socialforsikringerne (Gemeinsame Vorschriften für die Sozialversicherung)
*SGB V - Lovpligtig sygeforsikring (Gesetzliche Krankenversicherung)
*SGB VI - Lovpligtig pensionsforsikring (Gesetzliche Rentenversicherung)
*SGB VII - Lovpligtig ulykkesforsikring (Gesetzliche Unfallsversicherung)
*SGB VIII - Loven om hjælp til børn og unge (Kinder- und Jugendhilfegesetz)
*SGB X - Forvaltningsprocedure (Verwaltungsverfahren)
*SGB XI - Social plejeforsikring (Soziale Pflegeversicherung).
SGB indeholder således i sin nuværende udformning kun den almene lovgivning for det
sociale sikringssystem, lovgivningen for social forebyggelse samt Kinder- und
Jugendhilfegesetz. Med undtagelse af sidstnævnte er lovgivningen for de andre tre områder
inden for det sociale sikringssystem, henholdsvis socialskadeserstatning, socialstøtte og
socialhjælp, i dag ikke en del af SGB, men består derimod af selvstændige love som f.eks.
Kindergeldgesetz (BKGG) og Bundessozialhilfegesetz (BSHG). Det er imidlertid hensigten,
at samtlige love vedrørende den sociale sikring, med tiden skal samles i SGB (Jvf. Schulin's
Einführung til SGB).
2.3. Sammenfatning
Det sociale sikringssystem er i forbundsrepublikken opdelt i fire delområder, henholdsvis
socialforebyggelse, socialskadeserstatning, socialstøtte og socialhjælp. Herunder står
socialforebyggelse i centrum, mens de tre andre delområder, målt efter den socialpolitiske og
finansielle betydning, kan betragtes sekundære sammenlignet hermed. Således har Tyskland
holdt fast ved forsikringsprincippet som grundstammen i det sociale sikringssystem, siden
Bismarck i 1880'erne indførte de obligatoriske forsikringsordninger. I de følgende kapitler er
det intentionen, at give et fundamentalt indblik i tre af de fire sociale sikringsområder.
Herunder henholdsvis socialforebyggelse, som undersøges i kap. 3, socialstøtte, som
undersøges i kap. 4 samt socialhjælp, som undersøges i kap. 5. Derimod er det fravalgt at
behandle delområdet socialskadeserstatning yderligere i denne kontekst.
29

Kapitel 3
Socialforebyggelse
3.1. Generelle principper
Subsidiaritetsprincippet accepterer, at samfundsmæssige opgaver og sociale problemer søges
løst gennem socialforsikringsordninger. I Tyskland står forsikringsprincippet i centrum af det
sociale sikringssystem og der findes følgende lovpligtige socialforsikringer: (1)
Arbejdsløshedsforsikringen (Arbeitsförderung SGB III) (2) Sygeforsikringen
(Krankenversicherung SGB V) (3) Pensionsforsikringen (Rentenversicherung SGB VI) (4)
Ulykkesforsikringen (Unfallversicherung SGB VII) (5) Plejeforsikringen (Pflegeversicherung
SGB XI).
Ydelsen fra den forsikrede består af indbetalingen af bidrag, mens forsikringens modydelse
består i at overtage omkostningsrisikoen ved henholdsvis arbejdsløshed, sygdom, alderdom,
ulykke og plejebehov. Personer får ret til pågældendes forsikringers sociale ydelser i kraft af
nuværende eller forudgående beskæftigelse på arbejdsmarkedet, bidragene er obligatoriske,
men organiseret efter faggruppe og afhængige af indkomst på arbejdsmarkedet. Grundideen
er, at de erhvervsaktive skal beskyttes uden at være tvunget til at yde tilskud til personer uden
for arbejdsmarkedet. Ud over at være beskæftigelsesorienteret er systemet i et vist omfang
familieorienteret, idet tvungen bidragsbetaling fra lønindtægt berettiger bidragsbetaleren og i
visse tilfælde dennes medforsikrede slægtninge til ydelser. Systemet forudsætter dermed
principielt, at alle borgere kan deltage i arbejdslivet og at ægteskab og familie er
funktionsdygtige som fundamentale sikringsformer. Socialforsikringsordningerne bygger
dermed på tvungen tilslutning for alle lønmodtagere og i visse tilfælde selvstændige
erhvervsdrivende. Det er således ikke muligt for pågældende grupper at vælge at stå udenfor
systemet. Nogle grupper af selvstændige og ikke-erhvervsaktive er ikke automatisk omfattet
af forsikringssystemet, men kan under visse betingelser vælge at lade sig frivilligt forsikre.
Systemet medfører, at grupper der ikke er medlemmer er udelukket fra at modtage
forsikringernes ydelser og muligheden for at anvende ydelserne til generel omfordeling er
således ikke tilstede.
Det sociale forsikringssystem er organiseret efter de "Bismarckske principper", dvs. uden, at
30

de offentlige organisationer har direkte ansvar for driften. Organisatorisk selvstændighed er
således kendetegnende for socialforsikringerne i Tyskland. Principielt styres de
forretningsmæssigt og ledelsen består af repræsentanter for organisationerne og ikke af
folkevalgte bestyrelsesmedlemmer. Socialforsikringerne kan imidlertid anses som hørende
med til den offentlige sektor. Det skyldes, at (A) Ydelserne er lovpligtige (B) Medlemskab er
lovpligtigt for lønmodtagerne samt visse grupper af selvstændige (C) Bidragene, der er fastsat
som en procentdel af indkomsten, er lovpligtige.
Ud fra et økonomisk synspunkt er forskellen mellem socialforsikringsbidrag og skatter
beskeden. Forskellen er ifølge Petersen (1989), at socialforsikringsbidrag er tvangsbidrag,
som modsvares af en speciel modydelse, mens skatter er tvangsbidrag, der ikke modsvares af
en speciel modydelse, men derimod af almene modydelser. Ved skattefinansiering
efterstræbes socialforsikringernes ækvivalensprincip ikke, her gælder derimod princippet om
omfordeling.
Socialforsikringsbidrag antager i visse situationer skattemæssig karakter. Med hensyn til den
lovpligtige pensionsforsikring ligger der mellem begyndelsen af forsikringspligten og
indtrædelsen af modydelsen som regel et helt arbejdsliv. Modydelsen følger altså langt senere,
er usikker og højden af denne ikke klart fikseret. I tilfælde af, at pensionsalderen ikke opnås
og at der ingen tilbageblivende er (ægtefælle eller børn) bortfalder enhver modydelse, og
bidraget tilegner sig derved skattemæssig karakter. Det samme gælder for de andre
forsikringer, f.eks. plejeforsikringen, hvor bidraget antager skattemæssig karakter, hvis der
ikke indtræder behov for pleje, arbejdsløshedsforsikringen, hvis man ikke rammes af
arbejdsløshed osv.. Så på trods af at de benævnes socialforsikringer er der reelt ofte tale om
beskatning.
Socialforsikringsordningerne finansieres ved obligatoriske socialforsikringsbidrag, som
sædvanligvis betales af arbejdstager og arbejdsgiver i fællesskab. Hertil kommer, at staten i
visse tilfælde yder tilskud. Grundtanken i socialforsikringerne er overtaget fra de private
forsikringer, dvs. den enkelte forsikrede betaler gennem præmien for sin egen riciko og
personer, der ikke er medlemmer opnår ingen rettigheder. Det strenge ækvivalensprincip er
imidlertid kun realiseret i reduceret form i socialforsikringerne, idet der ikke anvendes
risikoklasser. Til forskel fra de private forsikringers strenge ækvivalensprincip fastsættes
socialforsikringsbidragene således ikke ud fra den individuelle risiko (Risiko-äquivalente
Beiträge). Derimod betaler alle de forsikrede den samme procentsats af deres indkomst
31

(Einkommenproportionale Beiträge) indtil et maksimumbeløb. Således er bidragene ikke
risikorelaterede, men indkomstrelaterede, hvilket resulterer i omfordelingsvirkninger.
Indkomstomfordelingen lader sig definere, som nettoeffekten mellem den ydelse den
forsikrede indbringer sygeforsikringen og den modydelse som denne modtager fra
forsikringen (Petersen 1989). Giver den forsikrede mere end vedkommende modtager, er der
tale om en belastning. Modtager denne en højere ydelse end denne bidrager med, bliver
vedkommende begunstiget. Dermed er der tale om et solidaritetsprincip, der er begrænset til
gruppen, idet der opstår en vis grad af udligning mellem medlemmer med lav riciko og
medlemmer med høj riciko. For sygeforsikringens vedkommende gælder desuden, at
familiemedlemmer medforsikres uden meromkostninger. Her kommer solidaritetsprincippet
ligeledes til udtryk, da der finder en horisontal omfordeling sted fra de barnløse til de
børnerige familier indenfor gruppen.
Socialforsikringernes ydelser tildeles som indkomstydelser og som serviceydelser:
Socialforsikringernes indkomstydelser udregnes efter det modificerede
ækvivalensprincip, idet der mellem bidragets- og ydelsens størrelse er der tale om en
ækvivalent relation. Desto højere bidrag desto højere pension, sygepenge,
arbejdsløshedspenge, idet ydelserne betales som en procentsats af den tidligere løn op til en
maksimum grænse. Idet ydelserne står i forhold til tidligere indkomst og/eller indbetalte
bidrag bibeholdes de statusforskelle, der er opstået på arbejdsmarkedet.
En behovsorienteret mindsteydelse, uafhængig af bidragsydelsen, eksisterer ikke. Alle
socialforsikringernes indkomstydelser er skattefri.
Socialforsikringernes serviceydelser tildeles efter behovskriteriet og ikke efter
ækvivalensprincippet. Således har de, der yder et beskedent bidrag krav på de samme
serviceydelser, som de der yder høje bidrag. F.eks. er kvaliteten og længden af et
hospitalsophold fuldstændig uafhængig af bidragets størrelse. Mht. til tildelingen af
serviceydelser spiller solidaritetsprincippet dermed en stor rolle og der finder en væsentlig
vertikalomfordeling sted blandt de forsikrede, hvis det antages at forekomsten af sygdom
optræder lige hyppigt blandt høj- og lav indkomstgrupper.
Betalingen af forsikringsbidrag har en øvre grænse, der bevirker, at der ikke skal betales
bidrag af indkomst over en vis størrelse. Denne øvre bidragsgrænse
32

(Beitragsbemessungsgrenze), der defineres, som den højeste lønsats ved beregning af
socialforsikringsbidraget, reguleres en gang om året og andrager i 1999 102.000 DM i vest og
86.400 DM i øst for arbejdsløsheds-og pensionsforsikringen. For syge- og plejeforsikringen
udgør bidragsgrænsen 3/4 af det gældende beløb for arbejdsløsheds-og pensionsforsikringen
(§ 6 SGB V) og andrager således 76.500 DM i vest og 64.800 DM i øst. De obligatoriske
bidrag udgør i 1999 1,7 pct. til plejeforsikringen, 6,5 pct. til arbejdsløshedforsikringen, 13,3
pct. til sygeforsikringen 17 og 20,3 pct. (nedsættes pr.1.4.1999 til 19,5 pct.) til
pensionsforsikringen (BKK 1998a).
For alle forsikringerne er der tale om Pay-As-You-Go ordninger, idet de løbende indbetalinger
skal dække de løbende udbetalinger. Derfor reguleres bidragssatserne efter udgifterne en gang
årligt. Det er dermed forsøgt at indbygge en automatisk selvregulerende mekanisme i
systemet, der f.eks. træder i kraft i tilfælde af et stigende udgiftspres, således at behovet for
politisk indgriben reduceres.
3.2. Arbejdsløshedsforsikring
Den sociale sikring af de arbejdsløse er en af socialpolitikkens centrale opgaver. I Tyskland er
den sociale sikring ved arbejdsløshed dobbeltsporet organiseret. Dels gennem det
obligatoriske arbejdsløshedsforsikringssystem, hvor ydelsen er arbejdsløshedspenge
(Arbeitslosengeld). Dels gennem de statsfinansierede forsorgsorienterede ydelsesformer,
henholdsvis arbejdsløshedshjælp (Arbeitslosenhilfe) og socialhjælp (Sozialhilfe). Alle tre
ydelser er skattefri. Systemet er indrettet således, at efter udløb af
arbejdsløshedspengeperioden, der varierer mellem 6 og 32 måneder, overgår den ledige til den
trangsbestemte arbejdsløshedshjælp. Hvis perioden for arbejdsløshedshjælp udløber må den
ledige ansøge om socialhjælp (Jvf. kap 5).
3.2.1. Arbejdsløshedspenge
Medlemskab af arbejdsløshedsforsikring er obligatorisk for alle lønmodtagere. Systemet er
17 Her er tale om et gennemsnitsbidrag, idet bidraget varierer mellem sygekasserne. Dette skyldes, at sygeforsikringens bidragssats, i
modsætning til de andre forsikringer, ikke er fastsat ved lov.
33

idragsfinansieret og udgifterne deles ligeligt mellem arbejdsgiver og arbejdstager.
Bidragsprocenten udgør i 1999 6,5 pct. af bruttolønnen, mens den øvre bidragsgrænse
(Beitragsmessungsgrenze) andrager 8.500 DM pr. måned i vest og 7.200 DM i øst.
For at have krav på arbejdsløshedspenge (Arbeitslosengeld) skal følgende forudsætninger
være opfyldt: (1) Den ledige skal være tilmeldt arbejdsformidlingen (Arbeitsamt) og
forudgående have betalt bidrag i mindst 1 år inden for de sidste 3 år (§ 123-124 SGB III)
(2) Den ledige skal stå til rådighed for arbejdsmarkedet og være aktivt jobsøgende (§ 119
SGB III) (3) Den ledige skal være under 65 år (§ 117 SGB III).
Arbejdsløshedspenge er en ren forsikringsydelse, der tildeles efter det modificerede
ækvivalensprincip:
*For det første afhænger længden af den periode man kan modtage penge af den periode, man
har betalt bidrag forud for arbejdsløshedens indtræden. Det tidsrum den ledige har krav på at
oppebære arbejdsløshedpenge, udgør halvdelen af det tidsrum, hvor vedkommende har
indbetalt bidrag. Således kan den ledige f.eks. få tildelt arbejdsløshedspenge i et halvt år, hvis
denne bliver ledig efter 1 års bidragsbetaling. Desforuden inddrages den lediges alder ved
udregningen af modtagelsesperiodens længde. Arbejdsløse under 45 år kan højst modtage
arbejdsløshedsdagpenge i 12 måneder. Arbejdsløse mellem 45 og 47 år kan højst modtage
arbejdsløshedspenge i 18 måneder, arbejdsløse mellem 47 år og 52 år kan højst modtage
arbejdsløshedspenge i 22 måneder, arbejdsløse mellem 52 år og 57 år kan højst modtage
arbejdsløshedspenge i 26 måneder, hvorimod arbejdsløse der er fyldt 57 år kan modtage
arbejdsløshedspenge i maksimalt 32 måneder. Den maksimale modtagelsesperiode varierer
således fra 12 måneder for ledige under 45 år til 32 måneder for ledige der er fyldt 57 år (§
127 SGB III).
*For det andet er ydelsens størrelse afhængig af vedkommendes tidligere indkomst, idet den
udregnes som en procentdel af den hidtidige løn op til den øvre bidragsgrænse.
Arbejdsløshedspengene udgør 60 pct. af nettolønnen, men der ydes højere ydelser til ledige
med forsørgelsespligt, idet arbejdsløshedspengene udgør 67 pct. af nettolønnen for arbejdsløse
med mindst et barn 18 (§ 129 SGB III). Disse satser gælder også for ledige, der havde
deltidsarbejde (§ 178 SGB III). Arbejdsløshedspengene udregnes på baggrund af den lediges
18 Til og med 1993 udgjorde arbejdsløshedspengene 68 pct. af nettolønnen for arbejdsløse med forsørgerpligt og 63 pct. af nettolønnen for enlige.
Dette blev imidlertid ændret ved en regulering af Arbeitsförderungsgesetz 21. december 1993.
34

indtægt de sidste 52 uger før ledighedens indtræden (§ 130 SGB III) og der eksisterer ikke et
garanteret minimumsbeløb for ydelsen.
Relateret til den forhenværende indtægt kompenserer arbejdsløshedspengene kun omkring
halvdelen af den bortfaldene årlige arbejdsindtægt, eftersom nettolønnen udregnes uden
hensyntagen til ydelser som f.eks. feriepenge og julegratiale 19 .
Der gælder specielle regler for personer, der bliver ramt af ledighed umiddelbart efter
færdiggjort faguddannelse på en virksomhed (Betrieblichen Berufsausbildung). I sådanne
tilfælde modtager den ledige 50 pct. af den tarifløn vedkommende modtog under uddannelsen.
Nyuddannede fra andre uddannelser har ikke krav på arbejdsløshedspenge.
Arbejdsløshedspengene kan evt. suppleres med indkomst fra bierhverv op til en øvre grænse,
der indebærer, at den arbejdsløse ikke kan være bedre økonomisk stillet efter ledighedens
indtræden end før (§ 141 SGB III).
3.2.2. Arbejdsløshedshjælp
Arbejdsløshedshjælpen (Arbeitslosenhilfe) kan betragtes som et sikkerhedsnet, der
niveaumæssigt ligger mellem arbejdsløshedspenge og socialhjælp. Den skattefinansierede
arbejdsløshedshjælp har en blandet karakter, idet ydelsen beregnes udfra tidligere indkomst,
men samtidig er behovsbestemt. Der findes 2 former for arbejdsløshedshjælp:
*Anschluss-Arbeitslosenhilfe ydes til ledige efter udløb af krav på arbejdsløshedspenge.
Varigheden af denne form for arbejdsløshedshjælp er i princippet uden tidsbegrænsning, men
kravet ophører, når den ledige fylder 65 år. Ydelsen bevilges for et år af gangen, men kan
derefter søges igen (§ 190 SGB III).
*Originäre-Arbeitslosenhilfe ydes til ledige, som er medlemmer af en forsikring og har haft
bidragspligtig beskæftigelse i mindst 5 måneder, men som ikke er berettiget til
arbejdsløshedspenge, da de ikke opfylder kravet om de 12 måneders bidragspligt. I dette
tilfælde er varigheden af ydelsen begrænset til 12 måneder 20 (§ 191/197 SGB III).
Begge former for arbejdsløshedshjælp er behovstestet og forudsætter, at den ledige er i nød. I
19 I Tyskland modtager de fleste lønmodtagere et julegratiale (Weihnachsgratifikation), som består af en ekstra månedsløn, således at de
får ubetalt 13 månedslønninger om året.
1993.
20 Indtil 1. januar 1994 var ydelsens varighed ubegrænset, dette blev imidlertid ændret ved en regulering af Arbeitsförderungsgesetz 21. december
35

ehovstesten indgår både en vurdering af ansøgerens evt. egen formue og indtægt samt en
vurdering af evt. ægtefælle eller samlevendes formue og indtægt. I tilfælde af formue eller
indkomst nedsættes eller bortfalder arbejdsløshedshjælpen (§ 193 SGB III). Ved
behovsprøvningen spiller den lediges faktiske behov imidlertid ingen rolle, idet der f.eks. ikke
tages hensyn til antallet af familiemedlemmer eller boligomkostninger.
Arbejdsløshedshjælpen udregnes som en procentdel af den seneste nettoløn og udgør 57 pct.
for ledige med forsørgelsespligt og 53 pct. for øvrige ledige (§ 195 SGB III). Modtagere af
arbejdsløshedshjælp kan som modtagere af arbejdsløshedspenge have en begrænset biindtægt.
Den administrative myndighed af arbejdsløshedspengene og arbejdsløshedshjælpen varetages
af Bundesanstalt für Arbeit. Denne er ikke en del af den statslige forvaltning, men en
selvstyrende administrationsenhed. Samtlige opgaver løses dog under statsligt opsyn og staten
kan når som helst intervenere.
3.3. Sygeforsikring
Sygeforsikringssystemet er todelt, idet den obligatoriske sygeforsikring (Gesetzliche
Krankenversicherung - SGB V) kun er lovpligtig for personer, der tjener mindre end den
såkaldte forsikringspligtgrænse (Versicherungspflichtgrenze). Forsikringspligtgrænsen er
beløbsmæssigt identisk med den øvre bidragsgrænse (Beitragsbemessungsgrenze) (§ 6 SGV
V). Denne grænse udgør i 1999 6.375 DM pr. måned i de vestlige delstater og 5.400 DM pr.
måned i de østlige delstater. Personer med indtægt over denne indkomstgrænse kan vælge at
forlade den obligatoriske ordning og i stedet tegne en privat forsikring (Privaten
Krankenversicherung), der hviler på aktuariske principper 21 .
Den obligatoriske sygeforsikring, er ifølge § 1 SGB V "en solidarisk organisation, der har til
opgave at opretholde og forbedre de forsikredes sundhed". Således hedder det videre i § 1
SGB V, at "de forsikrede er medansvarlige for deres egen sundhedstilstand og må gennem en
sundhedsbevidst livsførelse og gennem aktiv medvirken i sygebehandling og rehabilitering
medvirke til, at sygdom og handikap undgås eller til at de overvindes".
21 Private sygeforsikringer finansieres via risikoafhængige bidrag. Risikodifferentieringen følger køn og alder. Kvinder må i forhold til deres mandlige
jævnalderne betale betydelig højere forsikringspræmier. Dette er særligt forbundet med risikoen for svangerskab. Med alderen udjævnes disse
forskelle, men de forsvinder aldrig helt. For forsikrede i midten af tyverne er bidraget for kvinderne over 60 pct. højere end for de mandlige forsikrede og
for forsikrede i midten af tresserne er kvindernes bidrag omtrent 20 pct. højere.
36

Den forsikringspligtige personkreds i det obligatoriske sygeforsikringssystem omfatter alle
personer i lønnet beskæftigelse inkl. nogle få grupper af selvstændigt erhvervsdrivende
(landmænd og kunstnere), arbejdsløse (der modtager arbejdsløshedspenge eller
arbejdsløshedshjælp), studerende, pensionister samt handikappede 22 (§ 5 SGB V). Desuden er
de forsikringspligtiges ægtefæller og børn også dækket af forsikringen uden
meromkomstninger 23 (§ 10 SGB V).
Ialt 50,8 mio. personer (1997-niveau) er medlemmer af det obligatoriske forsikringssystem,
mens antallet af medlemmer eksklusive antallet af pensionister andrager 35,7 mio. personer,
heraf er ca. 29,6 mio. pligtforsikret og ca. 6,1 mio. frivilligt forsikret. Desuden er der de
medforsikrede familiemedlemmer, som udgør ca. 22,6 mio. personer. Dette svarer til at ialt
90,8 pct. af den tyske befolkning er omfattet af den obligatoriske ordning. Dertil skal lægges
de 9,07 pct., svarende til 7,4 mio. personer, der er omfattet af en privat sygeforsikring. Det er
således kun en meget begrænset andel af befolkningen, 0,13 pct., svarende til ca. 150.000
personer, der ikke er dækket af enten den obligatoriske- eller af en privat sygeforsikring
(Ovenstående beregninger er baseret på Statistisches Jahrbuch 1998:63,451).
Det obligatoriske sygeforsikringssystem er særdeles uoverskueligt organiseret idet, der
herunder findes 556 (1997) organisatorisk og økonomisk selvstændige forsikringskasser.
Heraf er der 79 erhvervsorganiserede kasser (Berufskassen), hvor 51,6 pct. er medlemmer.
Der er 18 almene, regionale forsikringskasser (Ortskrankenkassen), hvor 39 pct. er
medlemmer og 459 virksomhedsorganiserede kasser (Betriebskassen), hvor 9,4 pct. er
medlemmer (Statistisches Jahrbuch 1998:451). Det er fastsat ved lov hvilken sygekasse den
forsikrede tilhører, men det er muligt at skifte kasse inden for visse rammer. Sygeforsikringen
er bidragsfinansieret og finansieres hovedsageligt ved lige store obligatoriske bidrag fra
22 Arbejdsløse, der modtager arbejdsløshedspenge eller arbejdsløshedshjælp, studerende, pensionister og handikappede kan imidlertid ansøge
om at blive fritaget for forsikringspligten (§ 8 SGB V). I modsætning til før behøver der ikke at foreligge et bevis på, at vedkommende er
sikret på anden vis. En evt. opnået fritagelse kan ikke tilbagekaldes.
23 Betingelsen for at ægtefællen er medforsikret er at vedkommende ikke er selvstændigt forsikret, ikke har beskæftigelse på over 15
timer pr. uge og at dennes månedlige indkomst ikke overstiger 620 DM i de vestlige delstater og 520 DM i østlige delstater (1999-niveau). Børn
er medforsikrede hvis de er 1) under 19 år 2) under 24 år og ikke har noget job 3) under 26 år og under uddannelse 4) I tilfælde af at barnet
er handikappet er der ingen aldersgrænse.
37

arbejdsgiver og arbejdstager 24 (§ 249 SGB V). Finansieringen af sygeforsikringen er
solidarisk, idet familiemedlemmer medforsikres uden yderligere omkostninger (§ 3 SGB V).
Bidragsprocenterne fastsættes af de enkelte sygekasser afhængigt af deres respektive
omkostninger. Bidragsprocenten varierede i 1998 fra 11,5 pct. til 14,9 pct. af bruttolønnen og
det maksimale månedlige bidrag varierede fra 724,5 DM til 938,7 DM afhængig af sygekasse.
Den samlede gennemsnitlige bidragsprocent var på 13,3 pct. af bruttolønnen og det
gennemsnitlige maksimale bidrag udgjorde 817,95 DM pr. måned (BKK 1998b).
Den lovpligtige sygeforsikring varetager i relation til den private sygeforsikring flere opgaver,
herunder i særdeleshed omfordeling i horisontal og vertikal retning.
Sygeforsikringens risikogrupper besidder forskellige økonomiske og sociale karakteristika,
som samtidig udgør fundamentale kendetegn vedrørende sygdomsrisikoen. Væsentlige
kendetegn er alder, køn, antallet af medforsikrede familiemedlemmer såvel som højden af
medlemmernes indkomst. Isoleret betragtet udspiller der sig indenfor den enkelte sygekasse
følgende omfordelingsprocesser mellem medlemmerne:
* Vertikalomfordeling indenfor serviceydelsesområdet, idet bidraget er gradueret efter
indkomst, mens serviceydelserne derimod er indkomstuafhængige.
* Horisontal omfordeling fra familier uden eller med få børn til børnerige
familier.
* Omfordeling fra personer med lav risiko for sygdom til personer med høj riciko
for sygdom.
* Kønsspecifik omfordeling på grund af kønnenes forskellige mortalitet og
morbiditet, men heraf uafhængige bidrag.
* Aldersspecifik omfordeling, idet sygdomsrisikoen tiltager med alderen, men
der ikke opkræves aldersafhængige bidrag.
Petersen (1989) kommer i sin grundlæggende kvantitative analyse til det resultat, at kredsen af
24 Men andre medlemmer af sygeforsikringen betaler ligeledes bidrag. Pensionister, der modtager en pension fra den lovpligtige
pensionsforsikring (Gesetzlichen Rentenversicherung) betaler halvdelen af bidraget, mens pensionsforsikringen betaler den anden halvdel (§ 249
SGB V). Studerende betaler bidraget alene (§ 250 SGB V). De studerende betaler imidlertid kun 7/10 af den gennemsnitlige bidragsprocent (§ 245
SGB V). Forbundsstaten betaler bidraget for modtagere af arbejdsløshedshjælp og Bundesanstalt für Arbeit betaler bidraget for modtagere af
arbejdsløshedspenge, mens de handicappedes bidrag betales af den organisation den handikappede er tilknyttet (§ 251 SGB V).
38

egunstigede i særdeleshed udgøres af pensionister, men også af familier med flere børn, hvor
kun den ene ægtefælle oppebærer en indkomst. Til kredsen af belastede hører navnlig enlige
uden børn samt familier hvor begge ægtefæller har en indkomst, pågældende to grupper yder
omtrent et lige stort bidrag til omfordelingsvolumen. Indenfor den belastede gruppe bærer de
unge og velstillede personer henholdsvis familier den største byrde.
Solidaritetsprincippet gælder indenfor hver enkelt kasse, idet alle har krav på den samme type
ydelser uafhængigt af eget bidrags størrelse. Indtil 1994 ophørte solidaritetsprincippet ved
sygekassegrænsen og der var stor uensartethed de enkelte sygekasser imellem, idet sygekasser
med høj risiko (mange pensionister og medforsikrede familiemedlemmer) eller en lav lønsum
var tvunget til at inddrive forholdsmæssig store bidrag. Dette blev imidlertid ændret ved
indførelsen af den såkaldte risikostrukturudligning (Ricikostrukturausgleich) mellem kasserne
i 1994. I dag finder der således en betydelig udligning sted. Dette gælder i særdeleshed
indenfor de samme typer sygekasser. Med risikostrukturudligningen bliver de økonomiske
følger af A. forskelle i højden på den bidragspligtiges indkomst B. forskelle i antallet af
medforsikrede familiemedlemmer C. forskelle i alders- og kønsstruktur mellem de enkelte
sygekasser udlignet. Hvis indtægts- og opgaveforskelle ikke kan tilbageføres til ovennævnte
tre punkter finder der ikke en udligning sted (§ 266 SGB V). Således er sygekasser med en høj
risikostruktur ikke længere nødsaget til at opkræve forholdsmæssig høje bidrag.
Solidaritetsprincippet undermineres imidlertid til dels af, at personer med en månedlig
indkomst over forsikringspligtgrænsen kan vælge, at tegne en privat sygeforsikring.
3.3.1. Sygesikringens ydelser
Den obligatoriske sygeforsikrings opgaver lader sig inddele i kategorierne serviceydelser
(Sachleistungen) og kontantydelser (Geldleistungen).
ad 1. Til serviceydelser hører sygepleje (læge- og tandlæge behandling samt medicin) samt
hospitalsbehandling. Der er frit læge- og tandlæge valg, hvilket indebærer, at den enkelte
person ikke er tilknyttet en bestemt læge henholdsvis tandlæge, men ved hvert konsultation
frit kan vælge iblandt udbyderne. Desuden kræves der ikke henvisning til speciallæger og
derfor placeres en overordentlig stor andel af lægebesøgene her.
I enkeltheder dækker sygesikringen følgende:
39

* Forebyggende undersøgelser mhp. på tidlig konstatering af sygdomme for børn
under 6 år samt en årlig lægelig undersøgelse fra det 10 år. Kvinder kan fra det 20.
leveår og mænd fra det 45. leveår lade sig undersøge årligt for forskellige
kræftsygdomme. Hertil kommer en undersøgelse hvert andet år mhp. på tidlig
konstatering af sygdomme, i særdeleshed hjerte-, kredsløbs,-og nyresygdomme og
diabetes fra det fyldte 35 år (§ 25 SGB V).
* Kunstig befrugtning (§ 27 SGB V).
* Tandlæge- og lægelig behandling (§ 28 SGB V).
* Tandortopædisk- og tandteknisk behandling hovedsageligt til det 18. leveår.
Patienten skal selv betale et tilskud på 20 pct. som refunderes efter endt behandling (§ 29
SGB V).
* Tilskud til nødvendige tandproteser. Indtil d.1.1.1999 var det kun personer født
før 1978, der kunne få tilskud, denne regel er imidlertid afskaffet. Tilskuddet er på 50
pct., men kan forøges med 10 til 15 pct., hvis personen går regelmæssigt til
forebyggende undersøgelser (§ 30 SGB V).
* Medicinsk behandling såvel som hjælpemidler, høreapparater og ortopædiske
hjælpemidler (§ 31-36 SGB V).
* Hushjælp i en evt. sygdomsperiode, hvis der lever et barn i husstanden, der er
under 12 år eller hvis den forsikrede er handikappet (§ 38 SGB V).
* Hospitalsbehandling og tilskud til nødvendige kurophold (§ 39 SGB V).
For at holde bidragsprocenten nede er der indført delvis brugerbetaling på visse ydelser. F.eks.
er der brugerbetaling på receptpligtig medicin, henholdsvis 8, 9 eller 10 DM alt efter
produktets størrelse, dog ikke mere end produktets pris 25 (§ 31 SGB V) og ved hospitals- og
rehabiliteringsophold skal der i de to første uger betales 17 DM pr. dag (14 DM pr. dag i øst)
(§ 39 SGB V). Desuden skal der betales 25 DM for transport i ambulance samt til stationær-
og ambulant behandling.
Det er imidlertid muligt at blive fritaget for ovennævnte brugerbetaling, hvis: (1)
Vedkommende er under 18 år (2) Personen henholdsvis familien har en månedlig indkomst,
25 Satsen er nedsat pr. 1.1 1999 fra henholdsvis 9, 11 og 13 DM.
40

der ligger under den såkaldte socialklausuls grænsebeløb 26 . Desuden er gravide kvinder
automatisk fritaget for brugerbetaling under svangerskabet.
ad 2. Til kontantydelserne hører begravelseshjælp samt de midlertidige indkomstydelser
sygepenge og barselspenge.
Hvis den afdøde var forsikret den 1.jan. 1989 ydes der 2.100 DM til forsikrede medlemmer og
1.050 DM til medforsikrede familiemedlemmer i begravelseshjælp (§ 58-59 SGB V).
De skattefri sygedagpenge ydes ved sygdom til sygeforsikrede og tilfalder således medlemmer
af den obligatoriske sygeforsikring. Dog er studerende, medforsikrede familiemedlemmer
samt pensionister, der modtager helpension fra den lovpligtige pensionsforsikring, afskåret fra
at få sygepenge (§ 44/50 SGB V). For personer i lønnet beskæftigelse gælder, at
arbejdsgiveren i tilfælde af sygdom skal betale 100 pct. af lønnen i 6 uger 27 (§ 3-4 EFZG).
Derefter udbetales sygepengene af sygekassen og andrager 70 pct. af den forsikredes bruttoløn
op til den øvre bidragsgrænse (Beitragsbemessungsgrenze), dog maksimalt 90 pct. af
nettolønnen (§ 47 SGB V). Sygepengene udbetales i en periode på maksimalt 78 uger
indenfor 3 år ved den samme sygdom (§ 48 SGB V). Arbejdsløse modtager en ydelse, der
svarer til hvad de ville have fået i henholdsvis arbejdsløshedspenge eller arbejdsløshedshjælp
(§ 47b SGB V). Desforuden har den forsikrede krav på sygepenge i en samlet periode på
maksimalt 10 dage pr. barn pr. år for at tage sig af egne syge børn under 12 år. I tilfælde af
flere børn kan ydelsen dog kun modtages i højst 25 dage pr. forsikrede forældre pr. år. For
enlige fordobles begge perioder. Betingelsen er, at ingen anden i husstanden er i stand til at
passe barnet (§ 45 SGB V).
I Tyskland sorterer barselsdagpengene under sygeforsikringen. Der ydes barselsdagpenge
under barselorlov, dvs. fra 6 uger før fødslen til 8 uger efter fødslen, til selvstændigt
sygeforsikrede kvinder i erhverv (§ 13 Mutterschutzgesetz). Barselsdagpengene ydes som et
fast skattefrit månedlig beløb, der udgør 700-775 DM pr. måned (25 DM pr. dag). Herudover
er arbejdsgiveren forpligtet til at dække forskellen op til nettolønnen (§ 200 RVO).
26 De månedlige grænsebeløb er som følger: enlige 1.764 DM i vest (1.484 DM i øst). En enlig med et barn eller et ægtepar 2.425,5 DM i
vest (2.040,5 DM i øst). En enlig med 2 børn eller et ægtepar med 1 barn 2.866,5 DM i vest (2.411,5 DM i øst). En enlig med 3 børn eller
ægtepar med 3 børn 3.307,5 DM i vest (2.782,5 DM i øst). Ved hvert videre barn forhøjes beløbet med 441 DM i vest (371 DM i øst) (1999niveau).
27 Denne sats er sat op fra 80 pct. til 100 pct. pr. 1.1.1999.
41

Medforsikrede ikke-erhvervsaktive kvinder modtager et engangsbeløb på 150 DM og
arbejdsløse forsikrede kvinder modtager barselsdagpenge, der modsvarer de
arbejdsløshedspenge eller arbejdsløshedshjælp, som de normalt får udbetalt. Desuden
modtager kvindelige arbejdstagere, der ikke er medlem af en sygeforsikring, ialt 400 DM i
barselsdagpenge, dette sorterer under Bundesversicherungsamt (§ 13 Mutterschutzgesetz).
Kvinder, der er arbejdsløse og ikke er medforsikret eller medlem af en sygeforsikring,
modtager ikke barselsdagpenge (Bundesministerium für Familie, Seniorien, Frauen und
Jugend 1998c). Faderen modtager ikke barselsdagpenge og har ikke barselsorlov i forbindelse
med fødslen.
Hjælpen under den obligatoriske sygeforsikring ydes hovedsageligt i form af serviceydelser,
idet ca. 85 pct. af midlerne går til behandling i form af tandlægebesøg, lægebesøg samt
hospitalsophold. Udgifterne til kontantydelser, i form af syge- og barselspenge, udgør derimod
kun omkring 10 pct. af midlerne. Hertil kommer at 5 pct. af midlerne går til administration
(Statistisches Jahrbuch 1997:462).
3.4. Pensionsforsikring
Der findes ingen statslig grundpension i Tyskland. Retten til alderspension optjenes gennem
tilknytning til arbejdsmarkedet og arbejdet er således det væsentligste kriterium for at blive
berettiget til pension. Den lovpligtige pensionsforsikring (Gesetzliche Rentenversicherung -
SGB VI) er en forsikring, der beskytter det enkelte medlem og dennes familie ved alder,
formindsket erhvervsevne og død (§ 23 SGB I). Medlemskab af en pensionsforsikring er
obligatorisk for alle arbejdstagere 28 (§ 1 SGB VI). Det samme gælder for visse grupper
selvstændige, herunder selvstændige lærere, musikere, fiskere og håndværkere (§ 2 SGB VI).
Desuden kan personer, der er fyldt 16 år og som ikke er underlagt forsikringspligten, lade sig
frivilligt forsikre (§ 7 SGB VI). Frivilligt forsikrede kan dog ikke få tildelt pensioner, hvor der
indgår pligtbidrag, som betingelse for udbetaling. Det lovpligtige pensionssystem er
overvejende bidragsfinansieret og alle de forsikrede betaler den samme procentsats af deres
28 Dette gælder dog ikke for personer der arbejder mindre end 15 timer pr. uge og som tjener mindre end 620 DM pr. måned (520 DM pr.
måned i øst) (1998-niveau) samt for tjenestemænd (§ 5 SGB VI).
42

forsikringspligtige indkomst. Bidragsprocenten udgør 20,3 pct. 29 af bruttoindkomsten (1999-
niveau) og udgifterne deles ligeligt mellem arbejdsgiver og arbejdstager. Hertil kommer, at
staten betaler et tilskud (Bundeszuschuss) der udgør ca. 20 pct. (19,5 pct. i 1998) af de
samlede udgifter (§ 213 SGB VI). Den øvre bidragsgrænse (Beitragsmessungsgrenze)
andrager 8.500 DM pr. måned i vest og 7.200 DM i øst (1999-niveau). Der eksisterer, modsat
i den lovpligtige sygeforsikring, ingen forsikringspligtgrænse (Versicherungspflichtgrenze).
Pensionssystemet administreres af kooperationer med selvstændig økonomi, der er underlagt
statslig kontrol og ingen indflydelse har på udgifternes størrelse eller bidragssatsen, der
fastsættes ved lov.
Den lovpligtige pensionsforsikring omfatter (A) Alderspension (Renten wegen Alters) (B)
Pension ved formindsket erhvervsevne (Renten wegen verminderter Erwerbsfähigkeit) (C)
Pension til efterladte (Renten wegen Todes) (§ 33 SGB VI).
ad A. Der findes 6 typer alderspension med forskellige tildelingskriterier:
1. Den almindelige alderspension (Regelaltersrente) ydes til forsikrede over 65 år, der har
været medlem af forsikringen i mindst 5 år (§ 35 SGB VI).
2. Alderspension til mangeårige forsikrede (Altersrente für langjährig Versicherte) ydes til
forsikrede over 63 år, der har været medlem af forsikringen i mindst 35 år (§ 36 SGB VI).
3. Alderspension til svært handikappede, erhvervsuarbejdsdygtige og uarbejdsdygtige
(Altersrente für Schwerbehinderte, Berufs- oder Erwerbsunfähige) udbetales til forsikrede
over 60 år, der har været medlem af pensionsforsikringen i mindst 35 år (§ 37 SGB VI). 4.
Alderspension til arbejdsløse (Altersrente wegen Arbeitslosigkeit) udbetales til forsikrede
over 60 år, der har været medlem af forsikringen i mindst 15 år. Desuden skal vedkommende
have været arbejdsløs i 52 uger indenfor de sidste 78 uger og have indbetalt pligtbidrag i 8 år
inden for de sidste 10 år (§ 38 SGB VI).
5. Alderspension til kvinder (Altersrente für Frauen) ydes til forsikrede kvinder over 60 år, der
siden det 40 år har betalt pligtbidrag i mindst 10 år og som har været medlem af
pensionsforsikringen i mindst 15 år (§ 39 SGB VI).
29 Bidragsprocenten lå fra midten af 1970'erne til midten af 1990'erne konstant på ca. 17,5 pct. af bruttoindkomsten. Denne er imidlertid
nu steget til omkring 20 pct. af bruttolønnen grundet en stigning i antallet af pensionister. Pr.1.4.1999 nedsættes satsen imidlertid til 19,5 pct.
43

6. Alderspension til mangeårige minearbejdere (Altersrente für langjährig beschäftigte
Bergleute) udbetales til minearbejdere over 60 år, der har været medlem af
pensionsforsikringen i mindst 15 år (§ 40 SGB VI).
Alle alderspensionerne kan ydes som fuld (Vollrente) eller delvis (Teilrente) pension.
Hensigten med delvis pension er, at pensionsmodtageren kan bibeholde en delvis tilknytning
til arbejdsmarkedet. Den delvise pension kan andrage 1/3, 1/2, 2/3 af den fulde pension (§ 42
SGB VI). Desuden er der mulighed for fleksibel pensionsalder (Jvf. tilgangsfaktoren under
afsnittet om pensionsberegning).
Ad B. Der findes 3 former for pension ved formindsket erhvervsevne (Renten wegen
verminderter Erwerbsfähigkeit):
1. Erhvervsudygtighedspension (Renten wegen Berufsunfähigkeit) ydes, når den forsikrede
stadig er besiddelse af en vis erhvervsevne. Erhvervsudygtighedspension udbetales til
forsikrede, der grundet sygdom eller handikap har mistet 50 pct. af deres erhvervsevne
indenfor deres fag. Personen skal have betalt pligtbidrag i 3 år indenfor de sidste 5 år før
pensioneringen og have været medlem af forsikringen i mindst 5 år. Modtagere må have en
ubegrænset indkomst sideløbende ned modtagelse af pension (§ 43 SGB VI).
2. Uarbejdsdygtighedspension (Renten wegen Erwerbsunfähigkeit) ydes, når den forsikrede
ikke længere er i besiddelse af erhvervsevne. Uarbejdsdygtighedspension udbetales til
forsikrede, der grundet sygdom eller handikap ikke længere er i stand til at arbejde. Personen
skal have betalt pligtbidrag i 3 år indenfor de sidste 5 år før pensioneringen og været medlem
af forsikringen i mindst 5 år (§ 44 SGB VI).
3. Pension til minearbejdere (Renten für Bergleute), ydes til minearbejdere, der som følge af
arbejdet har nedsat eller manglende erhvervsevne. De skal have betalt pligtbidrag i 3 år
indenfor de sidste 5 år før pensioneringen og have været medlem af forsikringen i mindst 5 år
(§ 239a SGB VI).
Generelt er det gældende for pensioner ved formindsket erhvervsevne, at de udbetales til det
65 år, hvorefter personen overgår til alderspension. Tildelingen af pensionerne er ikke kun
afhængig af en lægelig vurdering, men ligeledes af om det er faktisk muligt for ansøgeren at
opretholde sin arbejdsindkomst eller finde et arbejde.
44

ad C. Der findes tre former for efterlevelsespensioner (Renten wegen Todes), der ydes til
efterladte, såfremt en pensionsberettiget person dør.
1. Pension til enker og enkemænd (Witwenrente und Witwerrente) ydes til efterladte til en
forsikret ægtefælle under forudsætning af, at den efterladte enten var gift med afdøde på
tidspunktet for dødsfaldet eller skilt fra den afdøde før 1.juli 1977 (§ 46/243 SGB VI).
Såfremt den efterladte gifter sig igen bortfalder pensionen. Pensionen er opdelt i en "stor
pension" og en "lille pension".
*Den "store pension" ydes til efterladte, der forsørger et barn under 18 år eller et handikappet
barn og som enten er fyldt 45 år eller er erklæret erhvervsudygtig eller uarbejdsdygtig (§ 46
SGB VI). Pensionen andrager 100 pct. de 3 første måneder og herefter 60 pct. af den pension,
den afdøde havde krav på (§ 67 SGB VI).
*Den "lille pension" ydes til efterladte, der ikke opfylder betingelserne for at modtage den
store pension (§ 46 SGB VI). Pensionen andrager 100 pct. de første 3 måneder og herefter 25
pct. af den pension den afdøde havde krav på (§ 67 SGB VI).
2. Opdragelsespension (Erziehungsrente) tildeles forsikrede til det 65 år, når vedkommende:
(1) er fraskilt efter d. 1-7 1977 og den fraskilte ægtefælle er død (2) opdrager eget barn eller
den fraskilte ægtefælles barn (3) ikke har giftet sig igen (4) har været medlem af forsikringen i
mindst 5 år (§ 47 SGB VI).
Ved tildeling af enke/enkemandspension og opdragelsespension gælder, at pensionen
reduceres med 40 pct., hvis den efterladte har egen månedlig indtægt som overstiger 1253 DM
i vest og 1069 DM i øst (1999-niveau) (§ 97 SGB VI).
3. Pension til efterladte børn (Waisenrente). Børn af forsikrede er berettiget til den højeste
pension (Vollwaisenrente), hvis begge forældre er omkommet. Denne udgør 20 pct. af den
pension forældrene tilsammen havde krav på. Hvis en af forældrene er omkommet tildeles den
laveste pension (Halbwaisenrente), som udgør 10 pct. af den pension, den afdøde havde krav
på. Pensionen ydes i begge tilfælde til det 18 år med mulighed for forlængelse til det 27 år ved
uddannelse (§ 48 SGB VI). Hvis den unge er over 18 år og har en egen månedlig indkomst på
over 835 DM i vest og 713 DM i øst reduceres pensionen med 40 pct. af det overstigende
beløb (1999-niveau) (§ 97 SGB VI).
Desuden er det ved tildeling af henholdsvis enke- og enkemandspension og pension til
efterladte børn en forudsætning, at den afdøde har været medlem af forsikringen i mindst 5 år.
45

Ved tildeling af opdragelsesspension skal den efterladte selv have været medlem af
forsikringen i mindst 5 år.
3.4.1. Beregning af pension
Den månedlige pension beregnes ved at multiplicere følgende 4 led (§ 64 SGB VI):
1. Personlige godtgørelsespoint (Entgeltpunkte)
2. Tilgangsfaktoren (Zugangsfaktor)
3. Pensionstypefaktoren (Rentenartfaktor)
4. Den aktuelle pensionsværdi (aktuelle Rentenwert)
ad 1. Der optjenes godtgørelsespoint i (A) Bidragspligtige perioder (B) Bidragsfrie perioder
(3) Bidragsreducerede perioder (§ 64 SGB VI). I de bidragspligtige perioder tildeles den
forsikrede hvert år et godtgørelsespointtal, der afspejler, hvor meget vedkommendes indtægt
det pågældende år afviger fra den gennemsnitlige indtægt for alle forsikrede. Hvis personens
indtægt er identisk med den gennemsnitlige årsindtægt, der i 1997 udgjorde 53.806 DM (bilag
1 SGB VI), tildeles vedkommende 1 godtgørelsespoint pr. år. Hvis personens indtægt
eksempelvis ligger henholdsvis 20 pct. under eller over gennemsnitsindtægten tildeles denne
henholdsvis 0,8 eller 1,2 godtgørelsespoint (§ 70 SGB VI). Der er dog tale om et maksimum.
Det højeste godtgørelsespoint, der blev tildelt for 1997 var 1,8288 godtgørelsespoint 30 (Bilag
2 SGB VI).
Der tildeles ligeledes godtgørelsespoints i visse bidragsfrie eller bidragsreducerede perioder.
Disse regler er imidlertid overordentlige komplicerede, idet der eksisterer utallige særregler
for, hvorledes rettigheder fra forhenværende penionsreformer skal håndteres. Følgelig er det
kun de vigtigste bidragsfrie perioder, der nævnes i denne sammenhæng:
*Børneopdragelsestid (Kindererziehungszeiten) giver forældre ret til godtgørelsespoints i 3 år
pr. barn, hvis barnet er født efter 1992 og de vælger at gå hjemme i barnets første 3 leveår. For
børn født før 1992 ydes der kun godtgørelsespoint for et år (§ 56 SGB VI). Indtil d. 1.7.1998
blev der tildelt 0,75 godtgørelsespoint for et børneopdragelsesår, dette er imidlertid steget til 1
godtgørelsespoint pr. år fra den 1.7.1998 (§ 70 SGB VI).
30 De højeste årlige godtgørelsespoints, der er tildelt siden 1949 varierer fra 1,5270 til 2,5370.
46

*Iberegningtid (Anrechnungszeiten) omfatter perioder med uddannelse (maksimalt 3 år),
sygdom, barsel, arbejdsløshed for pligtforsikrede (§ 58 SGB VI). Perioderne krediteres med
gennemsnitsværdien af de øvrigt optjente godtgørelsespoints (§ 71 SGB VI).
*Medregningstid (Zurechnungszeiten) for forsikrede, der ikke har betalt de normalt krævede
bidrag pga. formindsket erhvervsevne eller tidlig død. Dvs. personer, der bliver tildelt enten
(A) Erhvervsudygtighedspension/ uarbejdsdygtighedspension eller (B) Pension til efterladte,
inden den forsikrede er fyldt 60 år. Pensionen beregnes som, hvis den forsikrede havde betalt
fuldt bidrag indtil det 55 år, hvorimod perioden fra det 55 år til det 60 år kun indgår med 1/3
(§ 59 SGB VI).
ad 2. Tilgangsfaktoren retter sig mod den forsikredes alder ved pensionens
begyndelsestidspunkt og bevirker, at alderspensionering før den officielle pensionsalder
nedsætter pensionen og alderspensionering efter det fyldte 65 år forøger pensionen.
Tilgangsfaktoren for alderspension er således 1 hvis pensionen udtages ved den officielle
pensionsalder. Tilgangsfaktoren er mindre end 1, hvis alderspension udtages før den officielle
pensionsalder eller større end 1 hvis pensioneringen udskydes til efter det 65 år. Ved udtagelse
før den officielle alderspensionsalder nedsættes tilgangsfaktoren med 0,003 pr. måned. Ved
senere udtagelse end det 65 år forhøjes tilgangsfaktoren med 0,005 pr. måned alderspensionen
udskydes (§ 77 SGB VI).
ad 3. Pensionstypefaktoren reflekterer, hvor stor en del af en fuld pension, en pensionsansøger
har krav på. Pensionstypefaktoren for alders-, uarbejdsdygtigheds- og opdragelsespension er 1
og for erhvervsudygtighedspension er den 2/3 31 . For den "store" pension til enker og
enkemænd er den 0,6 og for den "lille" pension er den 0,25. For børn der har mistet begge
forældre er den 0,2 og for børn der har mistet den ene forældre er den 0,1 (§ 67 SGB VI).
ad 4. Den aktuelle pensionsværdi afspejler en månedlig sum, som er knyttet til hvert
godtgørelsespoint (§ 68 SGB VI).
Formel til beregning af den aktuelle pensionsværdi: AR t = AR t-1 x (BE t-1/BE t-2) x (NQ t-1/NQ t-2)
31 Fra 1.1.2000 ophæves uarbejdsdygtighedspension og erhvervsudygtighedspensionen og erstattes med pension ved nedsat erhvervsevne.
Pension ved nedsat erhvervsevne opdeles i pension ved fuld nedsat erhvervsevne, hvor pensionstypefaktoren er 1,0 og i pension ved delvis
nedsat erhvervsevne, hvor pensionstypefaktoren er 0,5.
47

x (RQ t-2/RQ t-1) x [(LEB t-9/LEB t-8 - 1)/2 + 1]
AR t : Den aktuelle pensionsværdi
AR t-1 : Pensionsværdien for det forrige år
BE t-1 : Den gennemsnitlige bruttolønindkomst for det forrige år
BE t-2 : Den gennemsnitlige bruttolønindkomst for året før det forrige år
NQ t-1 : Den gennemsnitlige nettolønindkomst for det forrige år i forhold til den
gennemsnitlige bruttolønindkomst for det forrige år
NQ t-2 : Den gennemsnitlige nettolønindkomst for året før det forrige år i forhold til den
gennemsnitlige bruttolønindkomst for året før det forrige år
RQ t-2 : Den gennemsnitlige nettopensionsindkomst for året før det forrige år i forhold til den
gennemsnitlige bruttopensionsindkomst for året før det forrige år
RQ t-1 : Den gennemsnitlige nettopensionsindkomst for det forrige år i forhold til den
gennemsnitlige bruttopensionsindkomst for det forrige år
LEB t-9 : Gennemsnitlige restlevealder for de 65-årige 9 år tilbage i tiden
LEB t-8 : Gennemsnitlige restlevealder for de 65-årige 8 år tilbage i tiden
De to første multiplikationsfaktorer sikrer pensionisterne en indtægtsændring som er afhængig
af den generelle indkomstudvikling i det tyske samfund. Den tredie multiplikaionsfaktor
bevirker, at den aktuelle pensionsværdi falder i tilfælde af relativ større
nettopensionsindtægter i forhold til bruttopensionsindtægter (Pensionen beskattes ikke, men
pensionisten skal betale halvt sygeforsikringsbidrag ud af sin pension). Den sidste
multiplikationsfaktor i formlen benævnes demografifaktoren. Denne er indført pr. 1.1.1999,
som en reaktion på den stigende levealder og bevirker, at den aktuelle pensionsværdi falder,
når restlevealderen for 65-årige stiger. Dvs., at der nu tages højde for, at pensionsudgifterne
ikke stiger proportionalt med stigningen i den gennemsnitlige restlevealder for 65-årige. Den
aktuelle pensionsværdi reguleres hvert år d.1.7. og udgør i efteråret 1998 47,77 DM (40,51
DM i øst) (§ 65 SGB VI).
Hvis man går på alderspension som 65-årige i 1998 efter 40 år på arbejdsmarkedet med en
årlig indtægt der hvert år har svaret til gennemsnitsindkomsten for alle forsikrede er den
månedlige pension på (40x1x1x47,77 DM) 1911 DM i vest og (40x1x1x40,51 DM) 1620 DM
48

i øst.
3.4.2. Pensionsreform 1999
Den 1.1. 1999 trådte der en ny pensionsreform i kraft. Reformen medfører afgørende
ændringer på følgende områder:
*Den 1.1.1999 blev den såkaldte demografifaktor, som nævnt ovenfor, indført. Årsagen er den
faldende fødselsrate samt stigningen i antallet af pensionister og i middellevealderen.
Hensigten er, at den finansielle belastning ikke kun skal bæres af de nuværende bidragsydere,
men også af pensionister i form af en pensionsnedsættelse (§ 68 SGB VI).
*Pr.1.1.2000 erstattes erhvervsudygtighedspensionen (Renten wegen Berufsunfähigkeit) og
uarbejdsdygtighedspension (Renten wegen Erwerbsunfähigkeit) med pension ved nedsat
erhvervsevne (Renten wegen Erwerbsminderung) (§ 43-44 SGB VI).
Pension ved nedsat erhvervsevne vil blive udbetalt til det 65 år og er opdelt i: (1) Pension ved
delvis nedsat erhvervsevne (Teilweiser Erwerbsminderung), som udbetales til forsikrede, der
ikke er i stand til at arbejde mindst 6 timer pr. dag (2) Pension ved fuld nedsat erhvervsevne
(Voller Erwerbsminderung), som udbetales til forsikrede, der ikke er i stand til at arbejde
mindst 3 timer pr. dag (§ 43 SGB VI). For begge pensioner gælder at den forsikrede skal have
været pligtmedlem af forsikringen i mindst 3 år indenfor de sidste 5 år.
Samtidig afskaffes den, for pensioner ved nedsat erhvervsevne, generelle bestemmelse om, at
der skal forelægge en vurdering af, om det er faktisk muligt at finde beskæftigelse til
pensionsansøgeren, således at der fremover kun vil indgå en lægelige evaluering i
vurderingen.
*Der indføres følgende stigninger i pensionsalderen for alderspensioner:
Alderspension til mangeårige forsikrede: pensionsalderen hæves pr. 1.1.2000 fra 60 til 65 år
(§ 36 SGB VI).
Alderspension til svært handikappede, erhvervsuarbejdsdygtige og uarbejdsdygtige:
pensionsalderen hæves pr. 1.1. 2000 fra 60 til 63 år. Desuden ophæves loven for
erhvervsuarbejdsdygtige og uarbejdsdygtige (§ 37 SGB VI).
Alderspension til arbejdsløse: pensionsalderen hæves gradvist frem til 2001 fra 60 til 65 år.
Denne pensionstype afskaffes helt i 2012 for nytilkomne (§ 237 og bilag 19 SGB VI).
Alderspension til kvinder: pensionsalderen hæves i perioden 1.1.2000 til 2002 gradvist fra 60
49

til 65 år. Denne pensionstype afskaffes helt i 2012 for nytilkomne (§ 237a og bilag 20 SGB
VI).
På trods af nævnte stigninger i pensionsalderen kan der stadig udtages alderspension før de
fastsatte aldersgrænser. Således kan alderspension til mangeårige forsikrede udtages fra det 62
år, mens de andre alderspensioner kan udtages fra det 60 år. Dette medfører imidlertid at
tilgangsfaktoren nedsættes med 0,003 pr. måned indtil det 65 år (§ 77 SGB VI).
*Pr. 1.1.2000 nedsættes tilgangsfaktoren, for opdragelsespension, enke/enkemandspension,
pension til efterladte børn og pension ved nedsat erhvervsevne, med 0,003 pr. måned,
pensionen tildeles før det 63 år, men efter det 60 år. For enke/enkemandspension og pension
til efterladte børn øges tilgangsfaktoren desuden med 0,005 pr. måned den afdøde forsikrede
var over 65 år, hvis denne ikke havde udtaget pension (§ 77 SGB VI).
3.5. Ulykkesforsikring
I tilfælde af invaliditet er der mulighed for at modtage ydelser fra både det generelle
pensionssystem og fra ulykkesforsikringen (Unfallversicherung - SGB VII). Formålet med
ulykkesforsikringen er med alle egnede midler (1) at forhindre arbejdsulykker og
erhvervssygdomme (2) at genvinde den forsikredes sundhed og ydeevne efter indtrædelse af
en arbejdsulykke eller erhvervssygdom og holde den forsikrede eller dennes efterladte
skadesløse via økonomiske ydelser (§ 1 SGB VII).
Forsikringen er obligatorisk for alle arbejdsgivere og dækker alle dennes ansatte uanset
størrelsen af deres indtægt. Lovens personkreds omfatter udover lønmodtagere, visse grupper
af selvstændige (landmænd og selvstændige i eget hus samt deres medhjælpende ægtefæller),
børnehavebørn, skoleelever, studerende, lærlinge, handikappede, som er virksomme i et
beskyttet værksted samt personer der har ulønnet arbejde indenfor den frie velgørenhed (§ 2
SGB VII). Desuden kan selvstændige og deres medhjælpende ægtefæller, der ikke er omfattet
af loven, lade sig frivilligt forsikre (§ 6 SGB VII).
Ulykkesforsikringen giver ret til ydelser, når en arbejdstager har været udsat for en
arbejdsulykke eller er blevet syg som følge af sit erhverv. Ydelserne omfatter udover
forsørgelsesydelser også økonomisk hjælp til lægelig behandling og genoptræning, medicin,
hushjælp og anskaffelse af eventuelle hjælpemidler (§ 26 SGB VII). Dertil kommer, at der kan
50

ydes hjælp til uddannelse og erhvervsmæssig genoptræning eller omskoling, under et kaldet
revalidering (§ 35 SGB VII).
Der findes 3 forsørgelsesydelser under ulykkesforsikringen: (1) En midlertidig skadesydelse
(Verletztengeld) (2) En midlertidig revalideringsydelse (Übergangsgeld) (3) En varig
pensionsydelse i tilfælde af permanent invaliditet (Rente).
ad 1. Den midlertidige skadesydelse ydes, når den forsikrede som følge af en arbejdsulykke er
uarbejdsdygtig eller er under lægebehandling og som følge heraf ikke kan være erhvervsaktiv
på fuld tid. Desuden skal den forsikrede umiddelbart inden arbejdsskadens eller
lægebehandlingens indtræden have haft krav på enten lønindkomst, syge- eller barselspenge,
revaliderings- eller skadesydelse, arbejdsløshedspenge eller arbejdsløshedshjælp (§ 45 SGB
VII). Skadesydelsen udbetales indtil den forsikrede ikke længere er uarbejdsdygtig eller
lægebehandlingen ophører, dog højst i 78 uger (§ 46 SGB VII). Skadesydelsen andrager 80
pct. af den forsikredes bruttoløn, men må dog ikke overstige dennes nettoløn (§ 47 SGB VII).
Ydermere kan skadesydelsen maksimalt udgøre det dobbelte af årets gennemsnitlige
arbejdsindtægt for alle de pensionsforsikrede (Bezugsgrösse), som i 1998 udgjorde 53.745
DM.
ad 2. Den midlertidige revalideringsydelse ydes til forsikrede under revalidering (§ 49 SGB
VII). Ydelsen udbetales så længe revalideringen varer, men kan ved arbejdsløshed forlænges
med op til 3 måneder (§ 50 SGB VII). Revalideringsydelsen andrager 75 pct. af den
forsikredes bruttoløn, hvis den forsikrede mindst har et barn eller en handikappet ægtefælle og
68 pct. i de øvrige tilfælde (§ 51 SGB VII). Desuden må ydelsen maksimalt udgøre det
dobbelte af "Bezugsgrösse". Skadesydelsen og revalideringsydelsen reduceres, hvis den
forsikrede samtidig hermed har anden indkomst (§ 52 SGB VII).
ad 3. Der ydes en varig pensionsydelse efter den 26. uge i tilfælde af permanent invaliditet.
For at få tilkendt denne ydelse skal invaliditetsgraden være mindst 20 pct. Pensionen beregnes
med udgangspunkt i den tilskadekommenes tidligere arbejdsindtægt. Pensionen andrager 2/3
af den tidligere bruttoårsindtægt pr. år gange graden af invaliditet. Pensionen kan maksimalt
udgøre det dobbelte af "Bezugsgrösse" og reduceres ikke, såfremt der modtages
erhvervsindtægt ved siden af (§ 56 SGB VII).
51

Hvis en arbejdsskade medfører døden, har den efterladtes ægtefælle og børn krav på
begravelseshjælp (Sterbegeld), som udgør 1/7 af årets Bezugsgrösse (§ 64 SGB VII) samt
efterlevelsespension (Hinterbliebenenrente). Der findes to former for efterlevelsespension,
som ydes til de efterladte, såfremt en ulykkesforsikret person dør af en arbejdsskade:
*Pension til enker og enkemænd (Witwen- und Witwerrente), som i de første 13 måneder
udgør 2/3 af den afdødes samlede bruttoårsindtægt. Efter udløb af den 13. måned udgør
pensionen enten (1) 40 pct. af den afdødes samlede bruttoårsindtægt, hvis den efterladte enten
opdrager et barn, er fyldt 45 år eller er uarbejdsdygtig eller (2) 30 pct. af den afdødes samlede
bruttoårsindtægt i øvrige tilfælde (§ 65 SGB VII). Pensionen kan dog i alle tilfælde maksimalt
udgøre det dobbelte af årets "Bezugsgrösse" (§ 85 SGB VII). Hvis den efterladte har en
månedlig indtægt, som overstiger 1.253 DM i vest (1.069 DM i øst) (1998-niveau), reduceres
pensionen med 40 pct. af det overstigende beløb (§ 65 SGB VII).
*Pension til efterladte børn (Waisenrente), hvor børn af den forsikrede er berettiget til den
højeste pension (Vollwaisenrente), hvis barnet er forældreløst. Denne udgør 30 pct. den
afdødes samlede bruttoårsindtægt. Hvis barnet stadig har en forældre tildeles den laveste
pension (Halbwaisenrente), som udgør 20 pct. af den afdødes samlede bruttoårsindtægt. Både
Voll- og halbwaisenrente kan imidlertid maksimalt udgøre følgende andele af Bezugsgrösse:
0,25 pct. for børn under 6 år, 33 1/3 pct. for børn mellem 6 og 15 år, 40 pct. for børn mellem
15 og 18 år og 60 pct. for unge over 18 år (§ 85-86 SGB VII). Pensionen ydes i begge tilfælde
til det 18 år med mulighed for forlængelse til det 27 år ved uddannelse eller hvis barnet er
handicappet. Hvis den unge er over 18 år og har en egen månedlig indkomst på over 835 DM i
vest (713 DM i øst) reduceres pensionen med 40 pct. af det overstigende beløb (1999-niveau)
(§ 67 SGB VII).
3.6. Den sociale plejeforsikring
Den sociale plejeforsikring (Soziale Pflegeversicherung - SGB XI) trådte i kraft d. 1.1.1995
og er dermed den nyeste af de 5 socialforsikringer. Alle der er forsikringspligtige i den
obligatoriske sygeforsikring (Gesetzlichen Krankenversicherung) er ligeledes
forsikringspligtige i den sociale plejeforsikring (§ 20 SGB XI). Personer som er medlemmer
af en privat sygeforsikring er derimod ikke omfattet af SGB XI, men de har pligt til at forsikre
52

sig mod risici for plejebehov via deres private forsikring (§ 23 SGB XI). Bidragsprocenten til
den obligatoriske plejeforsikring udgør i 1999 1,7 pct. af bruttolønnen og udgifterne hertil
deles ligeligt af arbejdsgiver og arbejdstager. Den øvre bidragsgrænse andrager i 1999 6.375
DM pr. måned (5.400 DM i øst) (§ 55 SGB XI).
Plejeforsikringen har til opgave at yde hjælp til forsikrede personer med plejebehov, dvs.
personer, der på grund af en fysisk eller psykisk sygdom eller handikap har behov for en
regelmæssig tilbagevendende hjælp til det daglige liv, antagelig i en periode på mere end et
halvt år. Hjælpen ydes som bistand til udførelse af det huslige arbejde og personlige
fornødenheder. Det drejer sig om den personlige hygiejne, sikring af ernæring, madlavning,
mobilitet indenfor hjemmet, rengøring, vask og indkøb (§ 14 SGB XI).
Den forsikrede skal have været medlem af plejeforsikringen i mindst 4 år (5 år fra 1.1.2000)
for at kunne få tildelt bistand via plejeforsikringen (§ 33 SGB XI). Bistanden er behovstestet,
således skal den obligatoriske sygeforsikrings medicinske tjeneste vurdere, hvilke personer
der har behov for bistand og i givet fald hvilket plejetrin den enkelte skal tildeles (§ 18 SGB
XI).
Der sondres mellem tre plejetrin (§ 15 SGB XI):
Plejetrin 1 (Erhebliche Pflegebedürftigkeit): Personer der har behov for hjælp til den
personlige hygiejne, ernæring eller mobilitet i hjemmet mindst en gang daglig og desuden har
brug for hjælp til indkøb, vask og rengøring flere gange om ugen.
Plejetrin 2 (Schwerpflegebedürftigkeit): Personer der har behov for hjælp til den personlige
hygiejne, ernæring eller mobilitet i hjemmet mindst tre gange dagligt på forskellige
tidspunkter og desuden har brug for hjælp til indkøb, vask og rengøring flere gange om ugen.
Plejetrin 3 (Schwerstpflegebedürftigkeit): Personer der har behov for hjælp til den personlige
hygiejne, ernæring eller mobilitet i hjemmet gentagne gange i døgnet, også om natten, og
desuden har brug for hjælp til indkøb, vask og rengøring flere gange om ugen.
Der findes forskellige former for bistand under plejeforsikringen, men hjælp i eget hjem har
forrang, idet målet er, at den plejekrævende kan blive boende i eget hjem så længe som muligt
(§ 3 SGB XI). De plejekrævende i eget hjem kan selv bestemme om de ønsker en
plejeserviceydelse (Pflege-Sachleistungen) eller en kontantydelse (Geldleistung) eller en
kombination af de to ydelser.
53

Plejeserviceydelserne udføres af professionelle udbydere, hvor de frivillige velgørenheds- og
de private udbydere har forrang fremfor de offentlige udbydere (§ 11 SGB XI).
Omkostningerne hertil refunderes direkte af plejeforsikringen. De månedlige omkostninger
må i 1999 højest udgøre 750 DM på plejetrin 1, 1.800 DM på plejetrin 2 og 2.800 DM (3.700
DM i meget alvorlige tilfælde) på plejetrin 3 (§ 36 SGB XI).
Kontantydelsen tildeles kun, hvis den plejekrævende selv kan fremskaffe en plejer. Den
månedlige kontantydelse udgør i 1999 400 DM på plejetrin 1, 800 DM på plejetrin 2 og 1.300
DM på plejetrin 3 (§ 37 SGB XI). For at sikre kvaliteten må den plejekrævende mindst en
gang hvert halve år (plejetrin 1 og 2) henholdsvis 4 gange pr. år (plejetrin 3) lade sig
kontrollere af en professionel plejeinstitution og selv betale udgifterne hertil. Hvis denne
plejeinstitution ikke finder den selvbestaltede hjælp tilstrækkelig indstilles ydelsen.
Hvis en plejekrævende person ikke kan hjælpes tilstrækkeligt i eget hjem kan der i stedet ydes
delvis stationær pleje i en dag- eller natinstitution. De månedlige omkostninger hertil må dog
højst udgøre 750 DM på plejetrin 1, 1.500 DM på plejetrin 2 og 2.100 DM på plejetrin 3 i
1999 (§ 41 SGB XI).
Plejeforsikringen overtager ligeledes omkostninger til pleje og pasning af forsikrede, der bor
på plejehjem (Vollstationäre Pflege). De månedlige omkostninger hertil må i 1999 maksimalt
andrage 2.000 DM på plejetrin 1, 2.500 DM på plejetrin 2 og 2.800 DM (3.300 DM i særlige
alvorlige tilfælde) på plejetrin 3 (§ 43 SGB XI). Dertil kommer at plejeforsikringens ydelser
højst må udgøre 75 pct. af de samlede omkostninger til plejehjemspladsen. Hvis den
forsikredes midler ikke rækker til at betale restbeløbet må vedkommende ansøge om
socialhjælp.
Plejeforsikringen dækker ligeledes omkostningerne til hjælpemidler, som f.eks.
nødkaldeanlæg, kørestole og specielle senge og bevilges efter ansøgning, men den forsikrede
må selv betale 10 pct., dog maksimalt 50 DM, hertil. Ydermere yder plejeforsikringen tilskud
til boligændringer til svækkede personer, således at de kan opholde sig længst muligt i eget
hjem. Tilskuddets størrelse fastsattes ud fra den forsikredes indkomst, men kan højst andrage
5.000 DM (§ 40 SGB XI).
3.7. Sammenfatning
54

I centrum af det sociale sikringssystem står den sociale forebyggelse, som består af fem
bidragsfinansierede forsikringslove, henholdsvis syge-, arbejdsløsheds-, pensions-, ulykkes-
og plejeforsikringen. Ordningerne bygger på tvungen tilslutning for alle lønmodtagere og
ydelsen fra den forsikrede og dennes arbejdsgiver består i indbetalingen af bidrag, mens
forsikringens modydelse består i at overtage omkostningsrisikoen ved henholdsvis sygdom,
arbejdsløshed, alderdom, ulykke og plejebehov. Bidragene er ikke risikorelaterede, men
indkomstrelaterede, og dette resulterer i omfordelingsvirkninger. Muligheden for at anvende
ydelserne til generel omfordeling er dog ikke til stede, idet ikke forsikrede personer er
udelukket fra at modtage forsikringernes ydelser. Forsikringssystemet er
beskæftigelsesorienteret og forudsætter dermed principielt, at alle borgere kan deltage i
arbejdslivet samt, at ægteskab og familie er funktionsdygtige som fundamentale
sikringsformer, idet bidragsbetalerens slægtninge i visse tilfælde er automatisk medforsikrede.
De, der ikke er dækket af forsikringssystemet og som ikke har øvrige ressourser til rådighed,
må ansøge om socialhjælp.
55

Kapitel 4
Socialstøtte
4.1. Teoretisk synsvinkel på familieudligningsydelserne
Socialstøtte (Soziale Förderung) omfatter følgende love: (1) Loven om uddannelsesstøtte
(Bundesausbildungsförderungsgesetz - BAföG) (2) Loven om børnepenge
(Bundeskindergeldgesetz - BKGG) (3) Loven om opdragelsespenge
(Bundeserziehungsgeldgesetz - BErzGG) (4) Loven om underholdsforskud
(Unterhaltsvorschussgesetz - UhVorschG) (5) Boligsikringsloven (Wohngeldgesetz - WoGG)
samt (6) Loven om hjælp til børn og unge (Kinder- und Jugendhilfegesetz - SGB VIII).
Dermed tildeles socialstøtte i altovervejende grad børnefamilier, navnlig som de såkaldte
familieudligningsydelser. Undtagelsen er boligsikringen, der ligeledes kan tildeles enlige eller
par uden børn. På trods af sidstnævnte er udgangspunktet i dette kapitel familiepolitikken.
Ifølge Petersen (1989) 32 er der tre formål med den sociale sikring: økonomisk sikring,
personel omfordeling og tilfredsstillende kapitaldannelse. Herunder tjener
familieudligningsydelserne først og fremmest den horisontale omfordeling, idet der
omfordeles fra familier uden børn til familier med børn, mens den økonomiske sikring træder
i baggrunden. Kapitaldannelsen spiller ligeledes en fremtrædende rolle, ikke som
realkapitaldannelse, men som humankapitaldannelse.
Formålet med familiepolitikken er: (1) at lette den økonomiske belastning, som pleje og
pasning af børn bringer med sig. Begrundelsen er de positive eksterne benefits børn bringer
samfundet (2) at influere på humankapitaldannelsen. Herunder i særdeleshed på kvaliteten af
humankapitaldannelsen, hertil hører foruden de sociale grundbetingelser (ordnede
familieforhold, en stabil socialiseringsproces mv.) først og fremmest velordnede skole og
uddannelsesforhold. Desuden kan familiepolitikken influere på kvantiteten af
humankapitaldannelsen, dvs. børnetallet. Familiepolitikken skal således sikre forældrene en
tilstrækkelig mulighed for at opbygge en humankapacitet. En høj kvalitet af humankapital har
32 Inspireret af kapitlet "Theorie der Sozialen Sicherung" fra værket Sozialökonomik (1989).
56

umiddelbare konsekvenser for arbejdskraftspotentialet og dermed for vækstpotentialet i et
samfund og er således ligeledes forbundet med positive eksterne benefits.
Uddannelse og andre individuelle karakteristika, som f.eks. den personlige begavelse er
afgørende for positionen på arbejdsmarkedet og dermed også determinerende for indkomst og
den jobmæssige status. Disse direkte synlige faktorer afhænger, ifølge Leibowitz (1977) af en
række baggrundsvariable, der er familiemæssigt bestemt. De vigtigste baggrundsvariable er
forældrenes indkomst, uddannelse, omfang af erhvervsevne, antal børn samt deres
alderssammensætning. Ifølge Leibowitz har disse familievariable en betydelig indflydelse på
den enkeltes muligheder og kan forklare en høj grad af variansen i den opnåede
skoleuddannelse.
I forgrunden af de familiepolitiske beslutninger står, som følge heraf skabelsen af
foranstaltninger, der skal forhindre at familiernes humankapitaldannelse indskrænkes eller
nedbrydes og som virkeliggør af startchancelighed også virker nivellerende.
Familieudligningsydelsernes egentlige målgruppe er dermed ikke primært forældrene, men
børn og unge. At forældrenes socialøkonomiske status også i dag i høj grad nedarves til
børnene vidner om ringe mobilitet. Med familiebaggrunden følger således navnlig visse
opstigningsbarrierer. Nedbrydelse af mobilitetsforhindringerne og forøgelse af chanceligheden
i start- og udviklingsbetingelserne er imidlertid ikke et nyt tema, men et krav der allerede kan
findes hos de klassisk liberale, som eksempelvis James Mill.
Ifølge Krüsselberg (1979) er investering i humankapital fordelagtigt af to årsager: Dels fører
det til en forbedring af udnyttelsen af samfundets knappe ressourcer og dels har den det
sociale formål, at reducere uligheden i den personlige indkomst- og formuefordeling.
Familieudligningsydelser kan ifølge Petersen (1989) opdeles i monetære ydelser og
serviceydelser (direkte ydelser) samt i skattemæssige begunstigelser (indirekte monetære
ydelser). Størrelsen af direkte og indirekte ydelser fastsættes via antal børn samt deres alder.
Albers (1982) begrunder pågældende med det fakta, at omkostningerne til børns pasning og
pleje er stærkt aldersafhængige.
Monetære ydelser: Der skelnes mellem to former for monetære ydelser: (1) De
ubundne monetære ydelser, der er henvendt til alle familier med børn (eks. børnepenge) og (2)
de bundne monetære ydelser, der kun er henvendt til visse familier (eks. "fødselspræmie").
ad 1: De ubundne monetære ydelsers primære formål er, at opnå en delvis kompensation af
57

omkostningerne ved at have børn, dvs. horisontal omfordeling. Forældrene modtager
ydelserne pga. de positive eksterne effekter, som børn bringer hele samfundet. Sekundært kan
ydelserne også påvirke børnetallet og dermed kvantiteten af humankapitalen, i hvert fald hos
de familier, der ønsker et større børnetal end de selv har økonomiske midler til. Dette
anhænger dog af ydelsens omfang.
ad 2: De bundne monetære ydelser kan ligeledes benyttes til at påvirke kvantiteten af
humankapital, idet der i en bestemt periode eksempelvis kan tilbydes en økonomisk gevinst
pr. født barn, hvis der er behov for en aktiv befolkningspolitik.
Serviceydelser: I sammenligning med de monetære ydelser er serviceydelserne langt
mere direkte orienteret mod børnene. Dette gælder særligt for uddannelsesområdet, som i
særdeleshed influerer på kvaliteten af humankapitaldannelsen, men også for
sundhedsområdet. Herigennem påtvinges der ydelser, som det frygtes ikke ville blive
efterspurgt i tilstrækkelig grad i privat regi. Derudover stiller staten også i vidt omfang
uddannelsesydelser til rådighed til nultarif, som frivilligt efterspørges af børn og unge (Højere
uddannelse mv). Ydelserne tilfalder imidlertid også børn og unge, hvis forældre ville være i
stand til at efterspørge tilsvarende ydelser på markedet. Serviceydelser har som helhed næsten
ingen omfordelende virkning og i visse tilfælde har de endda en omfordelende virkning til
fordel for de højere indkomstgrupper, dette gælder eksempelvis området for ungdoms- og
videregående uddannelser (Jvf. bl.a. Lampert 1996).
Skattemæssige begunstigelser: Familieudligningsydelser, der realiseres via
skattemæssige begunstigelser medfører først og fremmest horisontal omfordeling. En
familiepolitisk orienteret udformning af skattesystemet kan opstå såvel gennem den direkte
som den indirekte beskatning. Under direkte beskatning er især indkomstbeskatningen vigtig,
idet der herunder kan anvendes en række instrumenter, der er egnet til begunstigelse af
familien, eksempelvis sambeskatning af ægtefæller og børnefradrag. Men
familieudligningselementer kan også gennemføres indenfor rammerne af formue- og
arvebeskatningen, med henblik på at startchanceligheden for børn forbedres. Med hensyn til
den indirekte beskatning kan man forsøge at udforme forbrugsbeskatningen, så børnerige
familier ikke overbelastes.
Sammenfattende skal familieudligningsydelserne på den ene side højne kvaliteten af
humankapital og på den anden side medvirke til en horisontal indkomstudligning. Hermed
58

træder det klassiske socialpolitiske krav om vertikal omfordeling i baggrunden til fordel for en
anden omfordelingskomponent. Der kan imidlertid godt integreres vertikale
omfordelingsvirkninger i modellen for familieudligningsydelser, hvis der f.eks. indføres
indkomstgrænser for ydelserne, således at ydelserne reduceres eller bortfalder i takt med en
stigende indkomst. Men sidstnævnte respekterer ikke, i modsætning til de horisontalt
motiverede ydelser, forældrenes reproduktionsbidrag uafhængig af deres indkomstposition.
4.2. Principper og mål i familiepolitikken i forbundsrepublikken
I overensstemmelse med den konservative velfærdsstats type tillægges familien i Tyskland en
overordentlig stor værdi. Staten skal understøtte familien som samfundets byggesten og
sociale rettigheder knyttes i stort omfang til familien. Derfor vægtes familiemæssige ydelser
højt og de udgør et stort område indenfor socialpolitikken. Ydelserne tildeles, som omtalt i
afsnit 4.1., enten som skattefrie monetære- eller serviceydelser (direkte ydelser) eller som
skattemæssige fradrag (indirekte monetære ydelser).
Målene med familiepolitikken i forbundsrepublikken er opstillet i Grundgesetz (GG) art. 6,
hvor der gives udtryk for statens, ægteskabets og familiens forpligtigelser og rettigheder.
Hovedindholdet er som følger:
* Ægteskab og familie står under statens særlige beskyttelse (Art.6, afs.1)
* Forsørgelse og opdragelse af børn er forældrenes ret og frem for alt deres pligt. Staten våger over
deres (forældrenes) deltagelse (Art.6, afs.2)
* Børnene må kun adskilles fra vedkommende, der har forældremyndigheden, hvis denne svigter
eller hvis børnene af andre grunde vanrøgtes (art.6, afs.3).
* Alle mødre har krav på samfundets omsorg og beskyttelse (art.6, afs.4)
* Børn, der er født udenfor ægteskab, sikres gennem lovgivningen de samme vilkår for deres fysiske og
psykiske udvikling og stilling i samfundet, som børn født indenfor ægteskab (art.6, afs.5).
Staten har dermed en understøttende og supplerende funktion overfor gifte forældre og børn,
mens forældre der lever i et papirløst forhold er ikke omfattet af artiklens forskrifter.
Desforuden er forbundsrepublikkens familiepolitikkens målsætninger formuleret i den 2.
familieberetning (Zweiten familienbericht, Bundesministerium für Jugend, Familie und
Gesundheit 1975):
* Familiens opgaver skal støttes indenfor rammerne af de retslige og økonomiske beføjelser, under
59

varetagelse af familiens ret til selvbestemmelse.
* Nedbrydning af socialbetinget forfordeling for at sikre de gældende rettigheder i Grundgesetz om
chancelighed og ens forudsætninger.
Herudfra er der opstillet følgende handlingsfelter
* Støtte til familiemæssige sociale opgaver med det særlige mål at give alle børn en maksimal chance
i deres mentale, følelsesmæssige og sociale udvikling,
* Styrke forældrenes opdragelsesmæssige kvalifikationer gennem oplysning og pædagogisk
rådgivning,
* Den materielle sikring af familien.
Desuden er forenelighed mellem erhverv og familie et af familiepolitikkens centrale mål
(Bundesministrerium für Jugend, Familie und Gesundheit 1984 samt Presse- und
Informationsamt der Bundesregierung 1998b). Det har det været siden, det blev erkendt, at
idealet om en traditionel familie, hvor faderen var i erhverv og moderen stod for husholdning
og opdragelse af børnene, (formelt) er erstattet med idealet om ligeberettigelse, hvor begge
forældre er i erhverv og deltager i de huslige forpligtigelser og børneopdragelse (Lampert
1996). Foruden den familiepolitiske synsvinkel er der dermed også anlagt en, i hvert fald
formel, ligestillingspolitisk synsvinkel. Ligeberettigelsespolitikken beror på en målsætning
om ligestilling mellem kvinder og mænd i familie, erhverv og samfund, på forenelighed
mellem familie og erhverv samt en jævnbyrdig anerkendelse af virksomhed i familie og i
erhverv (Presse- und Informationsamt der Bundesregierung 1998b). Den tyske genforening
åbnede for nye muligheder for ligeberettigelsespolitikken. Art. 31 i genforeningstraktaten
(Einigungsvertrag) fra 1990 pålægger lovgivningsmagten: "at videreudbygge ligeberettigelsen
mellem mænd og kvinder" samt "at udforme det retslige grundlag for foreneligheden mellem
familie og erhverv". Med forfatningsreformen fra 1994 blev dette pålæg efterkommet og
indført som et tillæg i art. 3, afs. 2 (GG): "Mænd og kvinder er ligestillede. Staten støtter den
faktiske gennemførelse af mænds og kvinders ligeberettigelse og afstedkommer at de
eksisterede ulemper fjernes". Desuden blev der med den 2. ligeberettigelseslov (Zweiten
Gleichberechtigungsgesetz), der trådte i kraft d. 1. september 1994, skabt yderligere et
lovgivningsmæssigt grundlag. I centrum af den 2. ligeberettigelseslov står foreneligheden
mellem familie og erhverv. Ifølge denne lov skal alle offentligt ansatte, der varetager
familiemæssige forpligtelser, dvs. passer børn under 18 år eller plejekrævende slægtninge,
have bedre muligheder for deltidsbeskæftigelse og orlov og kan i særlige tilfælde forlange
60

fleksibel arbejdstid. Konkret skal alle offentlige instanser indenfor rammerne af deres
muligheder tilbyde deltidsarbejdspladser og i særlige tilfælde tilpasse arbejdstiderne efter
familiens behov. Mænd og kvinder har principielt krav på familiebetinget deltidsarbejde og
orlov. Dette må imidlertid ikke skade deres erhvervsmæssige fremtid (Bundesministerium für
Familie, Senioren, Frauen und Jugend 1998a). Ifølge ligestillingssynsvinklen er det således
væsentligt, at begge køn benytter sig af ovennævnte muligheder og derved tager mere ligeligt
del i børnenes pasning og opdragelse. Imidlertid besættes deltidsstillinger i dag næsten
udelukkende af kvinder og faderens mulighed for at tage forældreorlov udnyttes kun af en
uanselig andel.
4.2.1. Familiepolitiske standpunkter i 1990'erne
Familien tillægges en overordentlig stor værdi i Tyskland. Ifølge tidligere forbundskansler
Helmut Kohl, der var kansler fra 1982-1998, var familiepolitik midtpunkt i den daværende
regeringens politik. Kohl udtalte bl.a., at "et lands fremtidsorientering viser sig i dets
indstilling til børn og at samfundets forarmes uden børn. De, der vælger at få børn, yder
samtidig et uundværlig bidrag til fællesskabet, da børnene skaber fundamentet til
morgendagens samfund." Derfor var målet, at samfundet blev mere familie- og børnevenligt
indrettet (Presse- und Informationsamt der Bundesregierung 1998a:1). Forhenværende
forbundsfamilieminister Claudia Nolte betragtede familiepolitik som social strukturpolitik og
mente, at familiepolitik drejer sig om meget mere end økonomisk hjælp. Nolte var af den
overbevisning, at det ikke kun er forbundsstaten, de enkelte delstater og delstaternes
kommuner der har forpligtelser, tværtimod har alle samfundets kræfter, herunder kirke,
erhvervsliv og fagforbund, et ansvar. Idet de alle har indflydelse på om klimaet og
rammebetingelserne er familievenlige eller ej. Ifølge eget udsagn forsøgte forbundsregeringen
under Kohl, at forstærke familiens placering og anseelse i samfundet og forebygge og
modarbejde familie fjendtlige tendenser. Målet var at skabe gode leve- og
udviklingsmuligheder for familien og blev forsøgt nået via "omfangsrige familiepolitiske
ydelser og ved at skabe en børne- og familievenlig omverden såvel som ved at højne familiens
anseelse i samfundet". Regeringen forsøgte via PR-arbejde og appel at skabe et familie venligt
klima (Presse- und Informationsamt der Bundesregierung 1998a). At ægteskabet og familien i
Tyskland betragtes som de bærende institutioner kommer til udtryk i adskillige redegørelser
61

og formålsparagraffer, eksempelvis i delstatens Bayerns socialpolitiske redegøre for
1996/1997, hvori det nævnes, at "ægteskab og familie udgør den mest naturlige og vigtigste
form for det menneskelige samliv, idet børn finder tryghed, omsorg, pålidelighed og
kærlighed i familien". Endvidere omtales det, at "gennem opdragelsen i familien bliver
nødvendige sociale og samfundsmæssige værdier formidlet til barnet. Kun i familien kan
kontakten imellem generationerne realiseres og denne kontakt er afgørende for hele det
sociale sikringssystem i Tyskland" (Bayerische Staatsministerium für Arbeit und
Sozialordnung, Familie, Frauen und Gesundheit 1996/1997:279). Dette anskuelse er i
overensstemmelse med forhenværende forbundspræsidents Roman Herzog udtalelse ved
afslutningen af det internationale familieår i 1994. Ved denne lejlighed redegjorde Herzog for
det synspunkt, at man lærer betydningen af fællesskab i familien, nærmere bestemt i en
familie med flere børn. Man lærer ligeledes hvad solidaritet mellem generationerne betyder i
familien. Desuden lærer man i familien at udvise hensyn, tolerance, tryghed, hjælp og
tilgivelse samt at omgås de svage og handikappede og et liv med børn forstærker
ansvarsfuldheden (Presse- und Informationsamt der Bundesregierung 1998a).
Den nye regering (SPD og de Grønne), der tiltrådte i november 1998, har foreløbig uddelt
mange løfter om forbedringer af familiepolitikken, men reelt er det foreløbig kun blevet til en
skattereform (Steuerentlastsgesetz), hvor de fleste bestanddele ikke specifikt kommer
børnefamilierne til gode (Jvf. afsnit 4.7).
4.3. Familien i tal
I 1996 var over 70 pct. af alle voksne over 35 år gift, mens den samlede andel af
befolkningen, der var fraskilte udgjorde omkring 5 pct. Andelen af befolkningen, der lever i et
ikke-ægteskabeligt parforhold andrager 4,3 pct., heraf har de 27 pct. børn (Statistisches
Jahrbuch 1997:63,66). I 1996 levede 16 pct. af befolkningen (13,1 mio. personer) alene. Den
samlede fertilitet i Tyskland er på 1,25 (0,9 i øst og 1,4 i vest).
Den mandlige erhvervsfrekvens var i 1997 på 80 pct. og har ligget nogenlunde konstant
omkring dette tal de sidste mange år. Derimod er kvindernes erhvervsfrekvens steget fra 11,6
pct. til 55,3 pct. i perioden 1950 til 1997. I det tidligere DDR var kvindernes erhvervsfrekvens
over 80 pct, men denne var i 1996 faldet til 73,3 pct. pga. af den stigende arbejdsløshed i øst.
62

Stigningen i kvindernes erhvervsfrekvens i vest skyldes i høj grad en stigning i antallet af
deltidsstillinger. Af kvinder med børn har 27 pct. deltidsarbejde, mens det tilsvarende tal for
mænd kun er 3 pct. (Presse- und Informationsamt der Bundesregierung 1998b).
Erhvervsfrekvensen for kvinder var i 1997 55,3 pct. i det samlede Tyskland. Herunder var
tallet 60,9 pct. for ugifte kvinder med børn, 69,7 pct. for fraskilte kvinder med børn og 57,4
pct. for gifte kvinder med børn. Erhvervsfrekvensen for gifte mødre i alderen 15 til 65 var i
1995 på 50,6 pct. i vest og på 79,1 pct. i øst, mens erhvervsfrekvensen for gifte mødre med
børn under 6 år var på 42,1 pct. i vest og på 61,8 pct. i øst (Statistisches Jahrbuch 1998:111).
4.4. Familieudligningsydelser
Indenfor de sidste år er der sket markante ændringer indenfor familiepolitikken. I de senere år
er de familiepolitiske ydelser i praksis tildelt ud fra følgende to principper:
* Ydelserne skal udligne eller til dels udligne levestandardsforskelle mellem
familier med og uden børn. Instrumenterne i denne politik er forskellige tilskud til
børnefamilier og disse er forøget mærkbart i perioden fra 1982 til 1998, under den
kristelige (CDU)-liberale (FDP) regering.
* Ydelserne skal sikre de enkelte familiemedlemmer og specielt børnene en
indtægt, der svarer til et eksistensminimumsniveau.
Sidstnævnte grundprincip tager sit udgangspunkt i den tyske forfatningsdomstols
(Bundesverfassungsgericht) krav om reformer fra maj 1990 33 . Hovedformålet med reformerne
var at forbedre den økonomiske situation for familier med børn. Til dette formål krævede
forfatningsdomstolen en regulering af familieudligningsydelserne (Familienleistungsausgleich
- FLA) med det formål at gøre familiens eksistensminimumsniveau skattefrit. Dette krav
realiserede forbundsregeringen via Einkommensteuergesetz (EStG) som er indfattet i
Jahressteuergesetz 1996. Denne indeholdt en reformering af familiebeskatningen samt krav på
børneydelser. Forbundsregeringen indførte ved samme lejlighed det nye begreb
familieudligningsydelser (Familienleistungsausgleich), som erstatning for begrebet
familiebyrdeudligning (Familienlastenausgleich). Gennem de nye reformer blev den nu
33 Besluttet den 29. maj 1990 og gengivet i den tyske forfatningsdomstols kendelse (Bundesverfassungsgerichtsentscheidung).
63

forfatningsstridige beskatning af familiens eksistensminimumsniveau fjernet. Således blev
personfradraget for voksne og fradraget for børn forhøjet og familier med lav indkomst blev
som følge heraf aflastet.
Til FLA hører alle statslige ydelser, der mere eller mindre har til formål at udligne
levestandardsforskelle mellem familier med og uden børn. Dette er forankret i § 6 SGB I: "De
der yder børn underhold har krav på en reduktion af den derigennem fremkomne økonomiske
belastning". FLA omfatter børnepenge (Kindergeld), børnefradrag (Kinderfreibetrag),
uddannelsesstøtte (Ausbildungsförderung), uddannelsesfradrag (Ausbildungsfreibetrag) og
opdragelsespenge (Erziehungsgeld). Endvidere indbefatter FLA statslige ordninger som:
sikring af familien i den lovpligtige sygeforsikring (Jvf. afs. 3.3), anerkendelse af opdragelses
år i pensionsforsikringen og familieorienterede boligpolitiske foranstaltninger. Udover
forbundsstatens ydelser bevilger delstaterne ligeledes forskellige former for bidrag (Presse-
und Informationsamt der Bundesregierung 1998a).
4.4.1. Børnepenge og børnefradrag
Børnepenge (Kindergeld) og børnefradrag (Kinderfreibetrag) udgør hovedbestanddelen i de
nye FLA. Det førhen duale system, som bevirkede, at forældre både havde krav på
børnepenge og børnefradrag for det enkelte barn er med virkning fra 1996 afløst af en regel så
det enkelte barn kun afstedkommer enten børnepenge eller børnefradrag. Derfor er
henholdsvis børnepengene og børnefradraget hævet betragtelig, idet de er forøget til beløb der
skal udgøre et eksistensminimum for et barn (Presse- und Informationsamt der
Bundesregierung 1998a). I første omgang udbetales børnepengene i løbet af året vedvarende
til alle familier. Ved årets slutning prøver skattevæsnet ved skatteligningen om børnefradraget
er mere fordelagtigt for de berørte. Det eventuelle manglende beløb modregnes de allerede
udbetalte børnepenge og udbetales. Der eksisterer således ingen valgmulighed mellem
børnepenge og børnefradrag, men modtageren får tildelt den ydelse, der er mest gunstig for
vedkommende (§ 31-32 EStG). I omkring 90 pct. af tilfældene forbliver det ved
børnepengene.
Alle forældre i Tyskland kan efter ansøgning modtage børnepenge, det gælder også for
udlændinge med opholdstilladelse. Børnepenge tildeles uafhængig af forældrenes indkomst og
tildeles som følger:
64

* Ydelsen gives til alle børn til og med deres 18 år.
* Ydelsesperioden forlænges til og med det 21 år, hvis den unge er arbejdsløs og
tilmeldt arbejdsformidlingen.
* Ydelsesperioden forlænges til og med det 27 år, hvis den unge: (A) er under
uddannelse (B) venter på en tildelt uddannelsesplads (C) udfører frivilligt miljø eller
socialt arbejde 34 .
* Ydelsesperioden kan for studerende forlænges udover det 27 år med den periode
den studerende evt. har aftjent den lovpligtige værnepligt eller i højst tre år har
forpligtet sig til frivillig militærtjeneste.
* Hvis den unge er fysisk eller psykisk handikappet er der ingen aldersgrænse
for modtagelsen af børnepenge.
Ydelsen bortfalder i samtlige tilfælde for unge over 18 år, hvis pågældende har en
egenindkomst på over 13.020 DM. Den tilsvarende grænse er på 8.240 DM pr. år for unge fra
Slovenien og på 4.120 DM pr. år for unge fra Tyrkiet og det tidligere Jugoslavien (1999-
niveau). Desuden bortfalder kravet på børnepenge, når et barn har krav på ydelser fra en
ulykkes- eller pensionsforsikring. Er disse ydelser imidlertid lavere end børnepengene
udbetales et tillæg der udgør forskellen (Bundesamt für Finanzen und Bundesanstalt für
Arbeit 1998).
Børnepengene andrager for det 1. og 2. barn 250 DM pr. måned pr. barn. For det 3. barn er
beløbet 300 DM pr. måned og for det 4. og videre antal børn 350 DM. pr. måned pr. barn.,
mens børnefradraget er på 6.912 DM pr. barn pr. år (1999-niveau) (§ 62-73 EStG/§ 1-11
BKGG). I 1996 blev det indført, at børnepenge og børnefradrag, som de eneste FLA,
pristalsreguleres. Offentlig ansatte modtager børnepengene fra deres arbejdsgivere. Er
modtageren privat ansat eller ikke i erhverv er administrationen af børnepengene henlagt til
Bundesanstalt für Arbeit og hver af dens decentrale administrationsenheder (Arbeitsämter),
34 Unge kan før de påbegynder en social- eller miljøorienteret uddannelse undersøge om er de egnede til disse arbejdsområder ved at udføre frivilligt
arbejde i et år. Unge mellem 17 og 27 år kan f.eks. arbejde på et børnehjem, hospital, plejehjem eller en institution for handikappede og unge
mellem 16 og 27 år kan på forskellig vis teste om de er egnede til miljømæssigt arbejde. Det sociale arbejde udføres for de frivillige
velgørenhedsorganisationer som Caritas, Diakonie eller Tysk Røde kors (Presse- und Information der Bundesregierung 1998b).
65

udbetaler børnepengene fra en familiekasse 35 .
Herudover kan forældre og enlige forsørgere fratrække omkostninger ved at have børn
(Kinderbetreuungskosten) på 4.000 DM pr. år for det første barn og 2.000 DM pr. for hvert
efterfølgende barn under 16 år. Dette kræver imidlertid dokumentation af udgifter til enten en
børnehave-, dagplejeplads eller en hushjælp. Uden dokumentation nedsættes beløbet til 480
DM pr. barn (1999-niveau) (§ 33c EStG).
4.4.2. Uddannelsesstøtte
Uddannelsesstøtten (Ausbildungsförderung) skal først og fremmest opfylde målsætningen
angående støtte til kvaliteten af humankapitaldannelse, men den medfører også horisontal- og
vertikal omfordeling. Sidstnævnte fordi støtten kun ydes til de unge, hvis forældre har en lav
indkomst. Reglerne for udregning af uddannelsesstøtte er umådelige komplicerede. Hvem der
modtager uddannelsesstøtte og hvor meget de modtager afhænger bl.a. af deres egen,
forældrenes og ægtefællens samlede indkomst og formue samt af hvilke form for uddannelse
der er tale om. Desuden skal den unge være under 30 år, når uddannelsen påbegyndes (§ 10
BAföG). Ifølge Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) er det først og fremmest forældre og
ægtefælles ansvar, at afholde udgifterne til deres børns henholdsvis ægtefælles uddannelse (§
1610 BGB). Derfor ydes der ikke eller kun stærkt nedsat støtte til elever/studerende, hvis
deres egen, forældrenes og ægtefælles indkomst overstiger følgende grænser 36 (§ 23-29
BAföG):
* Forældrenes samlede indtægt må ikke overstige 2.140 DM pr. måned.
(Enlige forsørgere: 1.475 DM). Hertil kommer et tillæg på 185 DM for hvert barn
under uddannelse samt et tillæg for børn, der ikke er under uddannelse på 565 DM
for børn under 15 år samt 720 DM for børn over 15 år.
* Ægtefællens indtægt må ikke overstige 1.475 DM pr. måned. Ved evt. børn
35 For de privat ansatte er denne lov trådt i kraft pr. 1.1.1999. I perioden 1.1.1996 til 1.1. 1999 var private arbejdsgivere forpligtiget til selv at
afholde udgifterne til de ansattes børnepenge. De private arbejdsgivere skulle således udbetale børnepengene sammen med den månedlige løn til
arbejdstageren, hvis denne havde været ansat i mindst 6 måneder (Finanzbehörden der Länder 1999).
36 Alle satser i afsnittene om uddannelsesstøtte og uddannelsesfradraget er 1999-niveau.
66

er tillæggene de samme som for forældre.
* Den unges indtægt må ikke overstige mellem 190 og 365 DM pr. måned
afhængig af uddannelse. Er den unge forældreløs og ugift: mellem 410 og 635 pr. måned.
Ved evt. børn ydes et tillæg på 565 DM pr. måned pr. barn.
* Den unge må ikke have formue der overstiger 6.000 DM, hvis pågældende er
gift og/eller har børn forøges dette beløb med 2.000 DM for hver person.
Udgangspunktet for udregningen af uddannelsesstøttens størrelse er de såkaldte
fornødenhedssatser (Bedarfssätzen), der er den maksimale støtte en studerende kan få tildelt,
hvis ovennævnte betingelser er opfyldt. De månedlige fornødenhedssatser er opdelt i følgende
kategorier (Par. 12-13 BAföG):
(1) Almene gymnasiale uddannelser, fagskoler, teknisk- og erhvervsgymnasium,
uden afsluttende erhvervskvalificerende uddannelse. For hjemmeboende er der ingen
støtte, men for udeboende er satsen på 625 DM (570 DM i øst).
(2) Mindst 2-årige uddannelse på fag- eller teknisk skole, uden afsluttende
erhvervskvalificerende uddannelse. Satsen er 350 DM (325 DM i øst) for
hjemmeboende og 625 DM (570 DM i øst) for udeboende.
(3) Aftengrund- eller realskole, supplerende studium, med afsluttende
erhvervskvalificerende uddannelse. Satsen er 625 DM (590 DM i øst) for hjemmeboende og
755 DM (650 DM i øst) for udeboende.
(4) Tekniske skoler, med afsluttende erhvervskvalificerende uddannelse og
aftengymnasium. Satsen er 635 DM (590 DM i øst) for hjemmeboende og 800 DM
(635 DM i øst) for udeboende.
(5) Højere tekniske skoler, akademier, universiteter. Satsen er 680 DM (635 DM i
øst) for hjemmeboende og 845 DM (690 DM i øst) for udeboende. Desuden modtager
studerende, der er medlemmer af sygeforsikringen et månedlig tillæg på 75 DM (65 DM i
øst).
Elever (kategori 1-4) modtager uddannelsesstøtten i form af et stipendium. Studerende
(kategori 5) modtager halvdelen af støtten som et stipendium og den anden halvdel som et
rentefrit statslån gennem den normerede studietid (§ 17 BAföG). Imidlertid kan studerende,
der opnår et særdeles godt eksamensresultat få eftergivet en del af deres lån. For elever, der
ikke har krav på statens uddannelsesstøtte, ydes der i visse delstater uddannelseshjælp.
67

4.4.3. Uddannelsesfradrag
Uddannelsesfradraget (Ausbilungsfreibeträge) er et skattefradrag, der gives så længe den unge
er under uddannelse og den unges forældre har krav på børnepenge. Fradragets størrelse er
afhængig af den unges alder og om den unge er hjemmeboende eller udeboende. Der er ikke
noget fradrag for hjemmeboende under 18 år, men for udeboende under 18 år er fradraget
1.800 DM pr. år. For hjemmeboende over 18 år er fradraget 2.400 DM årligt, mens det for
udeboende over 18 år er på 4.200 DM årligt. Fradraget nedsættes, hvis den unge har
egenindkomst på over 3.600 DM pr. år (§ 33a EStG).
4.4.4. Opdragelsespenge og forældreorlov
Loven om opdragelsespenge (Bundeserziehungsgeldgesetz/BErzGG) blev indført i 1986 på et
initiativ fra delstaten Bayern. Loven indeholder henholdsvis loven om opdragelsespenge
(Erziehungsgeld) og loven om forældreorlov (Erziehungsurlaub) og afløste reglerne om
barselspenge (Mutterschaftsgeld) og barselsorlov (Mutterschaftsurlaub) (Fredich 1996).
Formålet med loven er at give forældrene valgfriheden mellem beskæftigelse i familien eller i
erhverv. Således har forældrene mulighed for selvstændig pasning og opdragelse af børnene i
deres første leveår via en månedlig ydelse (Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen
und Jugend 1996). Bundeserziehungsgeldgesetz betragtes som et udtryk for ligeberettigelse,
idet begge forældre har ret til at modtage lovens ydelser. Forældrene kan dog ikke modtage
ydelser samtidig (Lampert 1996). Indførslen af loven blev opfattet som et nyt og afgørende
skridt i familiepolitikken henimod en bedre forening mellem familie og arbejde, da
forældrenes pasning af deres børn for første gang honoreres med en statslig ydelse
(Bayerischen Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie, Frauen und
Gesundheit 1996/1997).
Opdragelsespenge kan udbetales i op til 2 år efter barnets fødsel og udgør i 1999 maksimalt
600 DM. pr. måned. Forudsætningen for at modtage opdragelsespenge er at personen: (1) er
bosiddende i Tyskland (Udlændinge med opholdstilladelse kan ligeledes modtage ydelsen),
har forældremyndigheden over barnet, selv har opdraget barnet og bor i samme husstand som
68

denne (§ 1 BErzGG) (2) ingen eller deltidsarbejde på maksimalt 19 timer pr. uge (§ 2
BErzGG). Indkomst fra deltidsarbejde, der overstiger 620 DM pr. måned (520 DM pr. måned
i øst), inddrages i beregningen af opdragelsespengenes størrelse (Presse- und Informationsamt
der Bundesregierung 1998a)
Opdragelsesydelsen er indkomstafhængig og afhængig af antal børn i husstanden. Således
bortfalder opdragelsespengene, når et ægtepar har en årsindtægt på mere end 100.000 DM
(dette gælder også for personer, der lever i et papirløst forhold) og enlige forsørgere har en
årsindtægt på mere end 75.000 DM. I tilfælde af mere end et barn forhøjes benævnte
indkomstgrænser for hvert videre barn med 4.200 DM. Fra barnets 7. måned gælder der andre
indkomstgrænser. Herefter er den årlige indkomstgrænse for et ægtepar med et barn 29.400
DM. og for en enlig forsørger med et barn 23.700 DM. Ved flere børn forhøjes
indkomstgrænsen for hvert videre barn med 4.200 DM (1999-niveau) (§ 5 BErzGG).
Derudover indeholder loven følgende vigtige enkeltheder: (1) Opdragelsespenge ydes som
tillæg til andre sociale ydelser, herunder socialhjælp, boligsikring og arbejdsløshedshjælp,
men ikke arbejdsløshedspenge (§ 2/8 BErzGG) (2) Personer, der er under uddannelse og ikke
ønsker at afbryde denne, har krav på ydelsen (§ 39 BErzGG) (3) Ydelsen er skattefri og
finansieres af forbundsstaten og administreres af de enkelte delstater (§ 11 BErzGG).
Mens der i de senere år er sket forbedringer hvad angår længden af den periode, hvor man kan
modtage ydelsen (ændret fra de oprindelige 10 måneder til 2 år i 1993), er størrelsen på
ydelsen såvel som indkomstgrænserne stagneret siden 1986. Det betyder, at stadig flere
forældre ikke kan få tildelt opdragelsespenge eller, at de blot modtager ydelsen i kort tid.
Således modtog kun 42 pct. af alle modtagere den maksimale sats i barnets første leveår i
1996 (Bayerischen Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie, Frauen und
Gesundheit 1996/1997).
Udover nævnte opdragelsespenge fra forbundsstaten kan forældre i følgende 5 delstater
ligeledes modtage opdragelsespenge fra delstaten (Landeserziehungsgeld): Bayern, Baden-
Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen og Thüringen. Tildelingsreglerne i de 5
delstater er ikke helt identiske, men ydelsen er indkomstafhængig i alle delstaterne. De fleste
delstater har samme indtægtsgrænser som gælder for forbundsstatens ydelse. Delstatsydelsen
andrager max. fra 400 til 600 DM pr. måned og ydes i mellem 6 og 12 måneder (Presse- und
Informationsamt der Bundesregierung 1998a).
69

Forældreorloven blev indført samtidig med opdragelsesydelsen, men i modsætning til
reglerne for tildelingen af opdragelsespenge er det kun arbejdstagere der har krav på
forældreorlov. Således skal begge forældre være i erhverv for, at den ene har krav på
forældreorlov. Hvis den ene forældre er arbejdsløs eller under uddannelse kan den anden
således ikke få forældreorlov. I kontrast til opdragelsesydelsen er forældreorlovsydelsen ikke
indkomstafhængig. Deltidsarbejde på op til 19 timer pr. uge er tilladt og indkomstydelsen er
maksimalt 600 DM pr. måned (§ 15 BErzGG).
Ved lovens tilblivelse kunne forældre få orlov i barnets første leveår, men dette blev i 1992
ændret til barnets tre første leveår. Forældrene kan skiftes til at arbejde og have orlov, således
kan de indenfor de tre år skiftes indbyrdes op til tre gange. Denne regel er indført for at få
faderen til at tage forældreorlov i en periode. Forældreorlov skal forlanges senest 4 uger før
dens begyndelse af arbejdsgiveren og ved denne lejlighed skal hele orlovsplanen fremlægges
(§ 16 BErzGG). Personer på orlov, som før var medlem af en sygeforsikring er fortsat
forsikret. Desuden har ydelsemodtageren i orlovsperioden ansættelsessikkerhed og kan
dermed ikke afskediges (§ 18 BErzGG).
Opdragelsespenge og forældreorlovsydelsen i tal: Siden loven trådte i kraft i 1986 har ca. 95
pct. af de berettigede forældrepar benyttet sig af muligheden for at modtage enten
opdragelsespenge eller forældreorlovsydelsen. I 1995 modtog 723.477 personer en ydelse via
loven, heraf oppebar de 328.932 personer opdragelsesydelsen og de resterende 394.545
personer var på forældreorlov. På trods af muligheden for at kombinere pågældende ydelser
med deltidsarbejde var det kun 1,6 pct. af de, der modtog opdragelsesydelsen og 4 pct. af de,
der var på forældreorlov, der samtidig havde deltidsarbejde. Af den andel, der modtog
opdragelsespengene, var 1 pct. under uddannelse. Selvom begge forældre har samme ret til at
modtage ydelserne er det stort set udelukkende kvinderne, der har valgt denne mulighed.
Således udgjorde andelen af mænd, der har modtaget en af de pågældende ydelser i perioden
1986 til 1997 kun 1,5 pct. I hvert af årene 1993, 1994, 1995 og 1996 udgjorde andelen af
mænd på forældreorlov 0,01 pct. Det svarer til ca. 5.000 mænd pr. år. I samme periode var der
hvert år ca. 400.000 kvinder på forældreorlov (Statistisches Jahrbuch 1998:461). Ovenstående
har resulteret i, at forhenværende forbundsfamilieminister Claudia Nolte appellerede til de
tyske fædre om i højere grad at deltage i deres børns opdragelse via forældreorlov. Det vil
imidlertid kræve en fundamental holdningsændring i familie- og erhvervslivet.
70

Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie, har i et
forskningsprogram analyseret pågældende problemstilling. Resultatet var, at når en mand
ønsker at bruge mere tid på sine børn, opstår der problemer med at bringe dette ønske i
harmoni med overordnede og de andre kollegaer, idet de betragter en sådan mand som
"umandig". Det er således ikke accepteret, at mænd bruger tid på at passe egne børn (Presse-
und Informationsamt der Bundesregierung 1998a). Hertil kommer at ydelsen på maksimalt
600 DM pr. måned for langt de fleste familier ikke udgør et realistisk alternativ til den
(mandlige) indtægt, som den skal erstatte.
4.4.5. Anerkendelse af opdragelsesperioden i pensionsberegningen
Børneopdragelsesperioden (Kindererziehungszeiten) inddrages i beregningen af pension på
trods af, at det er et brud med erhvervsorienteringen i pensionssystemet. Loven
(Erziehungszeitengesetz) blev indført i 1986 og bevirkede på daværende tidspunkt, at den ene
forældre kan få anerkendt et år pr. barn under forudsætning af, at denne ikke er i erhverv. Ved
pensionsreformen (Rentenreformgesetz) i 1992 blev denne periode forøget til 3 år pr. barn
(VDR 1995). Indførelsen af denne lov afstedkommer ikke kun en forøget pensionssats, men
også en eventuel etablering af pension i de tilfælde, hvor personen ikke i forvejen har krav på
pension. Forudsætningen herfor er for en forælder født efter 1921 (1927 i de nye delstater), at
vedkommende har opdraget 5 eller flere børn selv. En forælder, der har fået børn efter 1992
og har benyttet ordningen for 2 børn, dvs. ialt 6 år, har krav på en selvstændig pension, idet
den såkaldte ventetid (Wartezeit) på 5 år er opfyldt (§ 56/294 SGB VI) (Jvf. tillige afsnit
3.4.1).
4.4.6. Boligpolitiske foranstaltninger
Boligen og dens omgivelser tillægges stor betydning for familiens levevilkår i Tyskland,
derfor eksisterer der talrige boligpolitiske instrumenter. I denne forbindelse omtales (A)
boligsikringen og (B) Beskyttelse af lejeren.
ad A. Boligsikring (Wohngeld), der danner grundlaget for Wohngeldgesetz, som blev indført i
1970, skal sikre enhver familie en leje- eller ejerbolig svarende til familiens behov.
Boligsikring ydes til lejere (Mietzuschuss), men også til personen, der bor i ejerlejlighed eller
71

hus (Lastenzuschuss). Bevillingstidsrummet beløber sig til maksimalt 12 måneder, derefter
må modtageren ansøge igen. Reglerne for beregning af boligsikring er overordentlige
komplicerede. Boligsikringens størrelse udregnes på grundlag af (A) Husstandsindkomsten
(B) Husstandes størrelse (C) Boligudgiften henholdsvis huslejens størrelse, indenfor gældende
maksimum grænser.
Grænserne for familiens månedlige indkomst er i 1999 1.420 DM for 1 person, 2.000 DM for
2, 2.480 DM for 3, 3.260 DM for 4, 3.600 DM for 5, 4.000 DM for 6, 4.320 DM for 7 og
4.640 DM for 8 personer.
Nævnte indkomstgrænser kan forøges med: (1) 12,5 pct. hvis familien betaler pligtbidrag til
den lovpligtige syge- eller pensionsforsikring eller betaler indkomstskat (2) 20 pct. hvis
familien betaler pligtbidrag til den lovpligtige syge- og pensionsforsikring. Eller hvis familien
betaler indkomstskat og bidrag til den lovpligtige syge- eller pensionsforsikring (3) 30 pct.
hvis familien betaler indkomstskat samt pligtbidrag til den lovpligtige syge- og
pensionsforsikring.
Siden 1990 er der opereret med 6 forskellige trindelinger af tilskud (Mietenstufen). Således er
alle byer tildelt et trin fra 1 til 6 som afspejler, hvor dyrt det er at bo i den pågældende by.
Desto højere trin desto højere boligsikring. Den maksimale boligsikring en person i 1999 kan
få tildelt ligger i intervallet fra minimum 445 DM på trin 1 til maksimum 625 DM på trin 6.
For Familier på 2 personer varierer det tilsvarende beløb fra 575 DM på trin 1 til 810 DM på
trin 6. En familie på 3 kan få fra 690 DM på trin 1 til 970 DM på trin 6. En Familie på 4 kan
få fra 800 DM på trin 1 til 1.130 DM på trin 6. En familie på 5 personer kan få fra 970 DM på
trin 1 til 1.295 DM på trin 6. For hvert videre familiemedlem ydes et tillæg der ligger i
intervallet fra 110 DM på trin 1 til 155 DM på trin 6. I gennemsnit reducerer boligsikringen
huslejen med cirka 25 pct. (Presse- und Informationsamt der Bundesregierung 1997a).
ad B. Beskyttelse af lejeren: Et andet vigtigt familiepolitisk instrument er beskyttelse mod
opsigelse af lejemål (Kündigsschutz für Mieter). Ifølge Zweiten
Wohnraumkündigungsschutzgesetz ydes der en særlig beskyttelse af familier med børn, idet
de ved påvisning af, at opsigelsen medfører en social belastning kan afværge denne (Presse-
und Informationsamt der Bundesregierung 1997b).
72

4.5. Ydelser til enlige forsørgere
På børnefamilieområdet udgør enlige forsørgere, som er fraskilte eller som altid har været
alene, en udsat gruppe. Enlige og fraskilte mødre, der ikke er i erhverv er i stort omfang
henvist til at søge socialhjælp. Fraskilte kan gøre et underholdningskrav gældende for både
dem selv og barnet (børnene) overfor deres tidligere ægtefælle, men der eksisterer ikke nogen
faste regler for bidragets omfang eller for, hvor ofte dette skal betales. Alle børn under 12 år,
der ikke modtager et underholdningbidrag fra deres fædre har krav på et offentligt
underholdsforskud (Unterhaltsvorschuss) i sammenlagt maksimalt 72 måneder. Udlændinge
med opholdstilladelse, har ligeledes krav på ydelsen (§ 1/3 Unterhaltsvorschussgesetz -
UhVorschG). Staten vil imidlertid ikke fritage faderen for denne pligt, derfor forsøger staten
at opkræve det udbetalte beløb af vedkommende. Ydelsen udgør 239 DM pr. måned (204 DM
i øst) for børn under 6 år og 314 DM pr. måned (270 DM i øst) for børn mellem 6 og 12 år
(1999-niveau). Kravet på ydelsen bortfalder, hvis faderskabet ikke kan fastsættes eller hvis
skyldnerens bopælskommune ikke medvirker. Det samme gælder, hvis den enlige forsørger
bliver gift (§ 1 UhVorschG). Enlige og fraskilte mødre, der er erhvervsaktive kan ikke udnytte
sambeskatningsreglerne for ægtepar (Jvf. afsnit 4.8). Derimod får de et skattefrit fradrag
(Haushaltfreibetrag) på 5.616 DM årligt (1999-niveau) (§ 32 EStG).
4.6. Loven om hjælp til børn og unge
Ifølge § 8 SGB I skal "Loven om hjælp til børn og unge" (Kinder- und Jugendhilfegesetz -
SGB VIII) støtte unge menneskers udvikling samt understøtte og supplere opdragelsen i
familien. Dette uddybes i § 1 SGB VIII, hvori det står at loven skal: (1) Støtte unge
menneskers udvikling (2) Rådgive og støtte forældrene vedrørende opdragelse (3) Beskytte
børn og unge imod fare mod deres vel (4) Bidrage til positive livsbetingelser for børn og deres
familier.
I henhold til § 79 SGB VIII bærer ungdomsforsorgen (Jugendämter) det overordnede ansvar
for såvel de almene udfoldelses muligheder for børn og unge, så de udvikler sig til ansvarlige
borgere i samfundet, som for bekæmpelse af sociale problemer i familien. Ungdomsforsorgen
skal således føre tilsyn med de forhold hvorunder børnene lever og de skal støtte forældrene
73

med hensyn til opdragelse og pleje. Dermed indtager ungdomsforsorgen en vogterfunktion
overfor børn og unges ret til at modtage støtte til deres udvikling (§ 1 SGB VIII). For at kunne
opfylde disse målsætninger er ungdomsforsorgen udformet som en socialpædagogisk
fagmyndighed med faguddannede medarbejderne (§ 72 SGB VIII).
SGB VIII formål kan opdeles i to centrale virkeområder:
(1) Almen støtte til familier: Loven indbefatter først og fremmest forskellige former for almen
støtte, der skal sikre, at børn og unge udvikler sig til selv- og medansvarlige individer uden, at
der er tale om en nødsituation. Således står de almene tilbud adresseret til børn
(daginstitutionspladser), unge (sportslige aktiviteter, ungdomsklubber mv.) og familien
(rådgivning mv.) åbne for alle.
(2) Støtte til bekæmpelse af sociale problemer i familien: Desuden indbefatter loven
forskellige former for foranstaltninger med henblik på at undgå, reducere samt afhjælpe nød-
og konfliktsituationer i familien. Hertil hører rådgivnings,- vejlednings- og opdragelseshjælp i
særlig krævende situationer (skilsmisse, arbejdsløshed, misbrug af rusmidler mv.) samt
anbringelse eller tvangsfjernelse af børn og unge uden for hjemmet.
4.6.1. Almen støtte til familier
Tilbud for børn: Den almene støtte består først og fremmest af pasningstilbud i
daginstitutioner. Kvindernes opadgående erhvervsfrekvens har medført en stigning i
efterspørgslen efter pasningstilbud. Børns dagpasning reguleres i SGB VIII og det er de
respektive delstaters ungdomsforsorg, der har ansvaret for omfanget og standarden af
pasningstilbudene. Således er det deres opgave at sørge for, at der findes et tilstrækkeligt antal
daginstitutionspladser (§ 24 SGB VIII).
Der eksisterer 2 former for dagpasning: (1) Daginstitutioner: I henhold til lovens
formålsbestemmelser skal daginstitutionerne støtte børns udvikling så de udvikler en
selvansvarlig og social personlighed. Institutionens opgaver indbefatter pasning, dannelse
samt opdragelse af barnet og skal orientere sig mod børnenes og forældrenes pædagogiske og
organisatoriske behov (§ 22 SGB VIII) (2) Dagpleje: Denne pasningsform henvender sig
specielt til de mindre børn. Dagplejemødre skal godkendes som egnede af ungdomsforsorgen.
Hvis de er det, kan de passe børn i eget eller barnets hjem (§ 23 SGB VIII).
74

De mest almindelige typer af daginstitutioner er: (1) Vuggestuer
(Kinderkrippen/Krabbelstuben) for børn i alderen 4 mrd. til 3 år (2) Børnehaver
(Kindergärten) for børn i alderen 3-6 år (3) Fritidshjem (Horte) for børn i alderen 6-10,12 eller
14 år (4) Aldersintegrerede institutioner (Tageseinrichtungen mit altersgemischten Gruppen).
ad 1. Vuggestuer: Der findes 856 vuggestuer i forbundsrepublikken. Dækningsprocenten for
denne aldersgruppe er i vest på 2,2 pct. (47.064 pladser) og i øst på 41,3 pct. (103.689 pladser)
(Socialpädagogischen Institut NRW 1998). Mens den samlede dækningsprocent i
forbundsrepublikken er på 5 pct. (Jvf. introduktion til SGB VIII:20).
ad 2. Børnehaver: Skønt antallet af pladser er betragtelig udvidet siden starten af 1970'erne er
der stadig underskud af pladser. Siden d.1.1.1996 har der eksisteret en garanti for en
børnehaveplads til børn fra det fyldte 3. år til skolealderens indtræden 37 (par. 24 SGB VIII).
Den eneste delstat, der ikke er omfattet af denne garanti, er Bayern. Pasningsgarantien er
oprettet for at forbedre mødres mulighed for at være erhvervsaktive. Ved pasningsgarantiens
indførelse manglede der omkring 500.000 pladser (Jvf. introduktion til SGB VIII:18). På trods
af forskellige tiltag, til at forøge antallet af pladser, er garantien endnu langt fra indfriet. Der
eksisterer 29.757 børnehaver i forbundsrepublikken og dækningsprocenten for børn i denne
aldersgruppe udgør i vest 73 pct. (1.918.823 pladser) og i øst 96 pct. (552.865 pladser)
(Socialpädagogischen Institut NRW 1998). Det fremgår imidlertid ikke af pågældende
dækningsprocenter, at langt de fleste børnehaver er halvdagsbørnehaver. Ifølge Hottelet
(1998a) er det kun 12 pct. af pladserne, der er registreret som heldagspladser. Årsagen hertil er
bl.a., at det er udbyderen, som i vest i over 70 pct. af tilfældene er de frie organisationer
(Kreft/Mielenz 1996), der fastsætter åbningstiderne 38 . Dette vanskeliggør selvsagt, at begge
forældre kan være erhvervsaktive.
Samtlige af ovennævnte børnehaver varetages af det offentlige eller af de frie organisationer.
Herudover findes der 312 private børnehaver med 12.143 pladser til rådighed, der ikke
modtager offentlige tilskud og som fortrinsvis benyttes af velstående forældre (Hottelet
1998a).
ad 3. Fritidshjem: Der er 3.657 fritidshjem i forbundsrepublikken. Dækningsprocenten for
37 De enkelte delstater kan beslutte sig for at pasningsgarantien opfyldes via andre egnede tilbud (dagpleje).
38 I enkelte delstater fastsættes åbningstiderne dog af ungdomsforsorgen.
75

ørn i alderen 6-10 år er på 6,5 pct. (145.775 pladser) i vest og på 54,7 pct. (284.505 pladser) i
øst (Socialpädagogischen Institut NRW 1998). Fritidshjemmene kan betragtes som skolens
forlængede arm og deres opgavespektrum omfatter ud over pasning og hjælp til lektier
ligeledes sportslige- og kreative aktiviteter.
ad 4. Aldersintegrerede institutioner: Der findes 7.651 af denne type institutioner i
forbundsrepublikken.
Som det fremgår af ovenstående er der stor forskel på dækningsprocenten i de vestlige og
østlige delstater. Således er der i vest et stort underskud af pladser, mens efterspørgslen i øst i
det store og hele dækkes af udbuddet. Der eksisterer dog også store regionale forskelle, idet
institutionerne fortrinsvis findes i de større byer, mens de mindre byer og tyndt befolkede
områder oftest har meget få eller slet ingen pladser til deres rådighed. Årsagen til forskellen
mellem øst og vest kan findes i den historiske udvikling. I øst førte en høj andel af
erhvervsaktive kvinder samt statens bestræbelser på at stå for pasningen til en høj
dækningsgrad. I vest blev børns anbringelse i daginstitutioner i en lang periode betragtet som
en nødløsning, da familiepolitikken tog sit udgangspunkt i at mødrene selv passede børnene
(Socialpädagogischen Institut NRW 1998). Således blev der i vest i mange år skelnet mellem
accepterede dannelsesinstitutioner (børnehaver) og socialpolitiske nødhjælpsforanstatninger
(vuggestuer og fritidshjem), idet vuggestuer og fritidshjem stort set kun var tilgængelige for
familier med sociale problemer. Det ringe udbud af specielt vuggestue og fritidshjemspladser
kan tilbageføres til et ønske om at fastholde det traditionelle familiemønster. Der har i mange
år i vest været generel afstandtagen overfor den foranstaltning, at især mindre børn passes
udenfor hjemmet og de skadelige virkninger af børns anbringelse i vuggestuer er fortsat
konstant genstand for en kontrovers diskussion. Således hævder også nyere
forskningsresultater at anbringelse i institutioner ikke er godt for små børn (Kreft/Mielenz
1996). Dette er medvirkende til at det traditionelle familiemønster fastholdes. De lave
dækningsprocenter og de mange halvdagsbørnehavepladser resulterer i, at der eksisterer et
stort "sort" marked for pasning af børn, dette gælder især for børn i vuggestuealderen
(Hottelet 1998a).
Daginstitutioner varetages af såvel offentlige som frie udbydere, hvoraf de frie udbydere har
den største markedsandel (62,3 pct.). De private udbydere spiller derimod en ubetydelig rolle,
idet deres markedsandel kun andrager 1 pct. på daginstitutionsområdet (Anheier 1997). Der er
76

dog store indbydes forskelle mellem de østlige og vestlige delstater, således varetages
daginstitionerne i øst næsten udelukkede af offentlige udbydere og det forventes ikke, at de
frie udbyderes markedsandel i øst vil stige væsentligt i de kommende år.
De frie udbydere udgøres hovedsagelig af kirker, velgørenhedsorganisationer samt evt. af
forældreinitiativer. I langt de fleste tilfælde er de frie udbydere tilsluttet en af den frie
velgørenheds seks centralorganisationer (Jvf. afsnit 6.4). Dette gælder ligeledes for
forældreinitiativerne, der har indtaget en tiltagende betydning i de sidste år. Forældrene kan
således inden for rammerne af de givne lokale forhold vælge en daginstitution, herunder
eksempelvis en religiøs institution, der modsvarer deres værdinormer.
Med hensyn til finansieringen betaler forældrene selv en andel af udgifterne til
daginstitutionspladserne. Hvor høj denne andel skal være fastsættes via de enkelte delstaters
"Kindergartengesetze" 39 . Forældrenes brugerbetaling kan ophæves helt eller delvis, hvis det
skønnes at der er tale om en stor økonomisk belastning (§ 90 SGB VIII). Forældrenes
brugerbetaling til dagpleje varierer tilsvarende delstaterne imellem.
Tilbud for unge: Den almene støtte består ligeledes af foranstaltninger for unge. I § 11 SGB
VIII redegøres der for, at ungdomsarbejdet (Jugendarbeit) omfatter følgende
handlingsområder:
(1) Undervisning i politisk,- social,- sundhedsmæssig,- kulturel,- teknisk- og almendannelse
udenfor skolens regi (2) Ungdomsarbejde indenfor sport, fritid og selskabelighed (3)
Erhvervs,- skole,- og familieorienteret ungdomsarbejde (4) Internationalt ungdomsarbejde (5)
Rekreation for børn og unge samt (6) Rådgivning for unge.
Pågældende handlingsområder realiseres overvejende af de frie organisationer, som derefter
får deres omkostningerne delvis refunderet af det offentlige 40 .
Ungdomsområdet kan opdeles i de etablerede ungdomsorganisationer og tilbuddene for de
39 Således varierer forældrenes andel de enkelte delstater imellem. F.eks. må den højst udgøre 17,5 pct. af personaleomkostningerne i Rheinland
Pfalzud, 25 pct. af personaleomkostningerne i Saarland, højst 30 pct. af de gennemsnitlige driftsomkostninger i Mecklenburg-Vorpommern og
højst 50 pct. af de gennemsnitlige driftsomkostninger i Thüringen. Indenfor disse rammer fastsættes den eksakte andel, enten af udbyderen,
Jugendamt eller delstaten, alt efter bestemmelser i de enkelte delstaters "Kindergartengesetze" (Socialpädagogischen Institut NRW 1998).
40 De frie organisationer afholder imidlertid en del af udgifterne selv. Således finder de frie organisationers egne midler fortrinsvis
anvendelse på ungdomsområdet (Hottelet 1998). Desuden er der brugerbetaling på mange af områderne.
77

ikke organiserede unge. Med en stærkt forenklet strukturering lader ungdomsorganisationerne
sig opdele efter deres respektive målsætninger eller ideologi. Herunder kan der skelnes
mellem de religiøse (eks. Bund der Deutschen Katholischen Jugend), politiske (eks. den
socialistiske "Die Falken"), faglige (eks. Jugend-Rotkreuz), sportslige (eks. Deutsche
Sportsjugend) og fritidsorienterede (eks. Deutsche Alpenvereins-Jugend). Pågældende
organisationer er alle frivillige sammenslutninger, der er kendetegnet ved ulønnet og frivilligt
arbejde. Da det kun er et fåtal af de unge, der er medlemmer af nævnte organisationer, findes
der ligeledes såkaldte ikke-organiserede tilbud for unge, herunder fritid og sport.
Desuden skal de unge beskyttes mod såkaldt farlig indflydelse (§ 14 SGB VIII), dette
effektueres f.eks. ved et forbud imod: udbredelse af såkaldte ungdomsfarlige skrifter,
udskænkning og køb af alkohol samt anstødelige film/videos (Gesetz zum Schutz der Jugend
in der Öffentlichkeit).
Tilbud til familien: "Mødre, fædre og unge mennesker skal tilbydes støtte til den almene
opdragelse i familien, som skal bidrage til at forældrene bedre kan varetage deres
opdragelsesansvar" (§ 16 SGB VIII). Hermed menes der, at forældrene kan modtage almen
vejledning og rådgivning, hvis de måtte ønske det. Det nærmere indhold og omfang fastsættes
af de enkelte delstater.
4.6.2. Støtte til bekæmpelse af sociale problemer i familien
Børn, unge og familier, der er vanskeligt stillede tilbydes en række forskellige
hjælpeforanstaltninger, herunder økonomisk og rådgivningsmæssig bistand for at undgå, at
børnene må anbringes udenfor hjemmet.
Der ydes følgende former for ambulant hjælp:
* Pædagogisk faguddannet rådgivning for børn, unge og familie til overvindelse
af familiære problemer (§ 28 SGB VIII)
* Socialt gruppearbejde for større børn og unge, hvor formålet er at lære
deltagerne at fungere og løse problemer i en gruppe (§ 29 SGB VIII).
* Opdragelsesbistand, hvor en enkelt fagkyndig person tilknyttes familien med
henblik på løsningen af dennes problemer (§ 30 SGB VIII).
78

* Socialpædagogisk familiehjælp, som er den mest intensive form for ambulant
hjælp, idet der er tale om et længerevarende behandlings- og rådgivnings forløb (§ 31
SGB VIII).
Foruden de foranstaltninger der eksisterer for velfungerende unge, findes der ligeledes
foranstaltninger for unge i sociale vanskeligheder (Jugendsozialarbeit). Disse unge skal
tilbydes rådgivning, uddannelsesmuligheder og deres integrering på arbejdsmarkedet og i
samfundet skal støttes (§ 13 SGB VIII).
Problemer i familien eller hos barnet kan imidlertid blive så alvorlige, at det er nødvendigt at
anbringe barnet uden for hjemmet. I sådanne tilfælde findes der to klassiske
anbringelsessteder, henholdsvis anbringelse på en institution eller i formidlet familiepleje (§
34 SGB VIII). Antallet af børn under 18 år, der anbringes udenfor hjemmet, er imidlertid
faldet 24,8 pct. siden 1975. Af de ialt 15.902.505 personer der er under 18 år i
forbundsrepublikken, er alt 102.341 placeret udenfor hjemmet. Heraf er de 55,4 pct. anbragt
på en institution, 29,8 pct. hos en plejefamilie og 14,8 pct. hos bedsteforældre eller andre
slægtninge (Beregningerne er baseret på data indhentet fra introduktion til SGB VIII:28,29).
Der er ialt 70.821 institutioner indenfor den offentlige børne- og ungdomshjælp (Kinder- und
Jugendhilfe). Udgifterne til den offentlige børne- og ungdomshjælp, der samlet udgør 32,8
Mrd. DM., omfatter omkostninger til såvel offentlige som de frie organisationers
foranstaltninger. Heraf udgør omkostningerne til daginstitutioner langt den største udgiftspost
(59,5 pct.), mens andelen af daginstitutioner udgør 65,8 pct. af det samlede antal institutioner.
Dermed anskueliggøres det at "Kinder- und Jugendhilfe" først og fremmest er "Kinderhilfe".
Omkostningerne til "hjælp til opdragelse" udgør 21,2 pct. af de samlede udgifter, hvorimod
andelen af institutioner i denne kategori kun udgør 5,6 pct. af det samlede antal institutioner,
det kan tilbageføres til at anbringelse af børn uden for hjemmet er særdeles dyrt.
Omkostningerne til ungdomsarbejdet (Jugendarbeit) udgør 7,4 pct. af de samlede
omkostninger, mens andelen af institutioner på dette område udgør 18,9 pct. af det samlede
antal institutioner. Det skyldes at aktiviteter på ungdomsområdet i høj grad finansieres af de
frie organisationers egen midler (Hottelet 1998).
79

4.7. Den nyeste udvikling i familiepolitikken
Steuerentlastungsgesetz 1999/2000/2002 blev vedtaget d. 19-3-1999 og indeholder følgende
elementer:
*Børnepengene (Kindergeld) forhøjes fra 220 DM til 250 DM pr. måned for det første og
andet barn. Børnefradraget (Kinderfreibetrag) som tildeles de bedre økonomisk stillede
forældre ændres derimod ikke. Derfor er denne del af reformen ikke en forbedring for alle
familier, men kun for lavindkomst og middelklasse familier.
*Personfradraget (Grundfreibetrag) forhøjes til 13.020 DM pr.1.1.1999, til 13.500 pr. person
pr.1.1.2000 og til 14.094 DM pr. person pr. 1.1.2002.
*Indkomstbeskatningen pr. år ændres i tre trin:
1.trin (1.1.1999): (A) Ved 13.068 DM betales der 23,9 pct. i indkomstskat stigende op til
17.063 DM, hvor der betales 25,9 pct. (B) 17.064-66.365 DM fra 26,9 til 35 pct. (C) 66.366-
120.041 DM fra 35 til 53 pct.
2.trin (1.1.2000): (A) 13.500-17.595 DM fra 22,9 til 25 pct. (B) 17.596-114.695 fra 25 pct. til
51 pct.
3.trin (1.1.2002): (A) 14.094-18.089 DM fra 19,9 til 22,5 pct.
(B) 18.090-107.567 DM fra 22,5 til 48,5 pct.
Indgangsskatten (Eingangssteuersatz) falder således fra 25,9 til 23,9 pct. pr.1.1.1999 og
yderligere til 22,9 pct. pr.1.1. 2000 og til 19,9 pct. pr.1.1.2002. Mens topskatten
(Spitzensteuersatz) falder fra 53 til 51 pct. pr.1-1-2000 for den andel af årsindkomsten der
ligger over 114.595 DM og yderligere til 48,5 pct. pr.1.1.2002 for beløb over 107.567 DM
(HypoVereinsbank Research 1999a).
Formålet med reformen er "at skabe en mere retfærdig skattepolitik og skal først og fremmest
aflaste familier" (Forhenværende Bundesfinanzminister Lafontaine til Frankfurter Allgemeine
Zeitung 5.3.1999). En familie med 2 børn skulle således opnå en gennemsnitlig skattelettelse
på 1.200 DM i 1999, 1.700 DM i 2000 og 2001 og 2.500 DM i 2002 (HypoVereinsbank
Research 1999a).
4.8. Problemer i familiepolitikken
80

Der er næppe et område indenfor den nyere socialpolitik i Tyskland, der har været så
problemfyldt som familiepolitikken. Det hænger for det første sammen med, at der indenfor
rammerne af forbundsrepublikkens socialfilosofi findes flere forskelligartede familiepolitiske
idealbilleder. De spænder fra idealbillede af den borgerlige familie, der er baseret på, at
manden er i erhverv og kvinden er hjemmegående og står for opdragelse af børnene. Til
idealbilledet, hvor ægteskabet ikke længere danner grundlaget for samlivet mellem par med
børn og hvor kvindes helligelse til familielivet betragtes som en hindring for kvindens
personlige udfoldelse og hvor forældrene følgelig ligestilles gennem loven om
opdragelsespenge og forældreorlov (Bundeserziehungsgeldgesetz).
Ifølge Lampert (1996) er et andet grundlæggende problem i familiepolitikken, at i praksis
anerkendes betydningen af familien som regel først, når der sker en alarmerende udvikling i
befolkningssammensætningen og det viser sig at forholdsregler er påkrævet. Dette er netop
den aktuelle problemstilling, idet Tyskland vil opleve en markant stærk vækst i
ældrebefolkningen. Der er således riciko for, at befolkningsudviklingen om få årtier vil slå
benene væk under den tyske velfærdsstat, eftersom en lav fertilitetskvotient (1,25) medfører at
hver tredje tysker vil være over 60 år i år 2030 (Statistisches Jahrbuch 1997). Lampert (1996)
er som følge heraf af den overbevisning, at familiepolitikken er et redskab til
befolkningspolitiske mål og ikke primært orienteret mod familiens fornødenheder. Men han
mener, at denne undervurdering af familien er svær at korrigere, da der ikke findes nogen
familiepolitisk lobby og da børnenes stemmer ikke tæller ved valg.
Desuden besværliggøres familiepolitikkens opgaver af, at det er en tværsnitsdisiplin, som ikke
kun har brug for økonomiske overførsler, men også sociale serviceydelser (børnehaver,
rådgivning og foranstaltninger for unge mv.). Hertil kommer bolig- og uddannelsespolitiske
anliggender samt familievenlige foranstaltninger i erhvervslivet.
Til de mest graverende familiepolitiske deficitter hører (A) Sambeskatning af ægtefæller (B)
Alderssikring af kvinder uden for erhverv, der passer egne børn (C) Fejlslagningen med
manglende børnepasningspladser og arbejdsgivernes rigiditet med hensyn til familiepolitiske
perspektiver (D) Børnefamiliers problemer med at skaffe egnede boliger.
ad A. Sambeskatning (Ehegattensplitting § 26 EStG) medfører at ægtepar tildeles en lavere
personskattepct. i det lineært-progressive indkomstskattesystem, hvor topskatten i 1999 er 53
pct., i de tilfælde hvor kun den ene ægtefælle har en indkomst eller, hvis der er store
81

indbyrdes forskellige i ægteparrets indkomster. I mange tilfælde kan det dermed simpelthen
ikke betale sig økonomisk, at den lavestlønnede (læs kvinden) er i erhverv. Dette er
medvirkende til at fastholde kvinden i et traditionelt kønsrollemønster.
Ægteskabsinstitutionen i Tyskland er således statsstøttet uafhængig af om ægteparret har børn
eller ej og diskriminerer således par med og uden børn, der lever i et papirløst forhold.
Sambeskatningens formål er at medvirke til horisontal omfordeling til børnefamilier, men
som det fremgår af overstående kommer det ikke alle børnefamilier til gode og desuden
tilgodeses ægtepar uden børn 41 .
ad B. Ældresikring af mødre uden for erhverv, der har passet deres børn selv er markant
forbedret med indførslen af pensionsreformen i 1992, idet pasningen herefter anerkendes i
pensionsforsikringen med 3 år pr. barn. Men godtgørelsestiden på 3 år pr. barn kritiseres, på
trods af forøgelsen fra et til tre år i 1992, stadig for at være for kort.
ad C. Med hensyn til det omtalte mål med at forsøge at forene familie og erhverv er det
nødvendigt at forøge antallet af børnepasningspladser, der på trods af pasningsgarantien ikke
slår til, og tilpasse åbningstiderne med arbejdstiden. Specielt overvægten af halvdagspladser
er et stort problem. Desuden er forenelighed på dette område ikke opnåeligt, når erhvervslivet
ikke er mere familievenligt indrettet end tilfældet er. Hvis målet skal indfries er det påkrævet,
at arbejdstiden for børnefamilier gøres mere fleksibel og der skabes flere deltidsstillinger.
ad D. Børnefamilier har markant ringere chancer for at skaffe en bolig end familier uden børn.
Dette skyldes for det første, at der i alle tæt bebyggede områder er mangel på prisbillige
boliger til familier med flere børn (Bundesministerium für Familie und Senioren 1994) og for
det andet ønsker mange udlejere ikke at leje ud til børnefamilier (Presse- und Informationsamt
der Bundesregierung 1998a). Sidstnævnte udgør et markant problem, da andelen af lejeboliger
andrager 61,2 pct. i Tyskland. I visse delstater er denne andel betydeligt højere, eksempelvis
Berlin og Hamburg, hvor andelen af lejeboliger udgør henholdsvis 90 pct. og 80,8 pct.
(Statistisches Jahrbuch 1997:248).
41 Steuerentlastungsgesetz 1999/2000/2002 indeholdt i sit oprindelige udkast en nedsættelse af skattefordelene ved sambeskatning fra de
nuværende maksimalt 22.400 DM pr. år til 8.000 DM pr. år, men dette forslag blev fjernet igen. I stedet er det hensigten at en begrænsning af
sambeskatningen skal indgå i en Familienentlastungsgesetz som projekteres vedtaget i efteråret 1999 (HypoVereinsbank Research 1999a).
82

4.9. Sammenfatning
Socialstøtte er det tredje område af det sociale sikringssystem og tildeles i altovervejende grad
til børnefamilier, især som de såkaldte familieudligningsydelser. Undtagelsen er dog
boligsikringen, der ligeledes tildeles enlige eller par uden børn. Familieudligningsydelserne
skal på den ene side højne kvaliteten af humankapital og på den anden side medvirke til en
horisontal omfordeling. Imidlertid er der i et vist omfang integreret vertikale
omfordelingsvirkninger i modellen for familieudligningsydelser, idet der er indført
indkomstgrænser for visse af ydelserne, således at f.eks uddannelsesstøtten,
opdragelsespengene samt forældreorlovsydelsen reduceres eller bortfalder i takt med en
stigende indkomst. Hensigten med familieudligningsydelserne er at forøge børn og unges
sociale chancelighed og dermed nedbryde socialt betinget forfordeling. Begrundelsen er de
positive eksterne benefits børn bringer samfundet.
83

Kapitel 5
Socialhjælp
5.1. Generelle mål
Efter at den tyske regering i 1950'erne havde forsøgt at gøre det sociale sikkerhedssystem
tidssvarende og havde videreudviklet området for statslig socialpolitik, blev socialforsorgen
reformeret med vedtagelsen af loven om socialhjælp (Bundessozialhilfegesetz - BSHG), der
blev indført i 1961. Begrebet socialhjælp (Sozialhilfe) blev indført ved lovens tilblivelse med
henblik på at afløse de negativt ladede begreber socialforsorg (Sozialfürsorge) og fattigforsorg
(Armenpflege) (Lampert 1996).
Socialhjælpen udgør det nederste sociale sikkerhedsnet i den sociale sikring i Tyskland og
målet med denne er at gøre modtageren i stand til at føre et menneskeværdigt liv. Hjælpen
skal så vidt muligt kvalificere til uafhængighed, dertil må personen hjælpe med egne kræfter
(§ 1 BSHG). Når et menneske er i nød, har det således krav på samfundets solidaritet.
Socialhjælpen udgør et sikkerhedsnet for mennesker, der er i en konkret nødsituation og som
ikke via egne evner har mulighed for at hjælpe sig selv og som heller ikke kan modtage hjælp
fra pårørende eller andre sociale ydelser (Bundesministeriums für Gesundheit 1998).
Nødvendigheden af socialhjælp baseres på to begrundelser: (1) Socialhjælp skal afhjælpe
individuel nød, der er til fare for den sociale frihed (2) Socialhjælp skal ydes til personer med
psykisk eller fysisk sygdom eller handikap, der ikke kan tjene til livets ophold og derfor ikke
er dækket af de obligatoriske forsikringsordninger (Lampert 1996 og Petersen 1989).
Socialhjælpens opgave er dermed at lukke de huller, som det sociale forsikringssystem ikke
dækker. Herunder når en social forsikringsydelse ikke er tilstrækkelig, hvis en person ikke har
krav på at modtage ydelser gennem en socialforsikring eller hvis problemet er særlige
livsomstændigheder, f.eks. et medfødt eller senere i livet indtruffet handikap
(Bundesministeriums für Gesundheit 1998). Socialhjælpen skal ikke opfattes som en almisse,
men som en retslig forankret hjælp i situationer man ikke selv kan magte og er dermed det
sidste redningsanker og et instrument til bekæmpelse af fattigdom. Men målet er at få
mennesker, der er arbejdsdygtige, i arbejde og dermed i stand til at tage ansvaret for deres eget
84

liv (Presse- und Informationsamt der Bundesregierung 1998a). Socialhjælpen skal følgelig
hjælpe modtageren med at skaffe arbejde og øvrig hjælp til at blive integreret i det sociale liv
og er først og fremmest hjælp til selvhjælp. Hensigten er, at modtageren atter bliver
økonomisk uafhængig. Dette har pågældende person pligt til at medvirke til efter bedste evne
(Presse- und Informationsamt der Bundesregierung 1998a). Intentionen er dermed, at
socialhjælpen skal fungere som et kriseintervensionsinstrument og ikke som en permanent
forsørgelsesgodtgørelse.
5.2. Grundprincipper i tildelingen af socialhjælp
Der er tre grundlæggende principper i tildelingen af socialhjælp i Tyskland:
subsidiaritetsprincippet, princippet om individualisering samt behovsprincippet
(Schulte/Trenk-Hinterberger 1986 samt Frerich 1996).
*Ifølge subsidiaritetsprincippet går selvhjælp forud for hjælp fra andre. Personer, der ikke er i
stand til at klare sig selv, er i første omgang henvist til at søge støtte hos familien, dernæst må
de frivillige hjælpeorganisationer træde til. Kun i tilfælde af, at samtlige hjælpemuligheder er
udelukkede må staten træde til. Staten betragtes dermed som sidste hjælpeinstans (§ 2 BSHG).
Med udgangspunkt i subsidiaritesprincippet har lovgivningsmagten pålagt
familiemedlemmerne en lovpligtig indbyrdes forsørgelsespligt, med henblik på at fastholde
familien i dens såkaldte moralske forpligtigelse. Slægtninge af første grad har for tid og
evighed gensidig forsørgelsespligt overfor hinanden (§ 90-91 BSHG). Ægtepar (også
forhenværende), forældre og børn har således pligt til at forsørge hinanden uanset alder 42 .
Personer i nød kan imidlertid godt få udbetalt socialhjælp, selvom slægtninge af første grad
har indtægt eller formue. Men det indebærer, at de offentlige afholdte udgifter til socialhjælp
efterfølgende kan indkræves hos de pågældende slægtninge, idet de er forpligtet til at
tilbagebetale denne ydelse, hvis deres indtægt og formue tillader det (Bundesministerium für
Gesundheit 1998). Hensigten med reglen om gensidig lovpligtig forsørgelsespligt er ikke kun
42 Der er dog følgende undtagelser fra den gensidige forsørgerpligt: forældre til handikappede og plejekrævende børn over 21 år, der
modtager revalideringshjælp (§ 39-47 BSHG) eller hjælp til pasning og pleje (§ 68-69 BSHG) er fritaget for forsørgerpligten. Det samme gælder
forældre til socialhjælpsmodtagere, der venter sig eller som har et barn på under 6 år.
85

af teoretisk betydning, eftersom det tyske socialforsikringssystem har en begrænset
personkreds. Dette bevirker, at mange ældre har utilstrækkelige pensioner og er ringe dækket
ved sygdom. Intentionen er, at pågældende problem løses via familiens gensidige
forsørgelsespligt. Der er imidlertid stor forskel på i hvor stor udstrækning de enkelte delstater
håndhæver den gensidige forsørgelsespligt, herunder især børns forsørgelsespligt overfor
deres forældre. I de senere år har tendensen været, at loven generelt håndhæves mindre, men
der er ingen planer om at ophæve loven. Desuden hersker der ingen tvivl om, at loven stadig
har stor "præventiv" virkning, idet den afholder mange fra at ansøge om socialhjælp.
*Med individualisering af hjælpen menes der, at socialhjælpens art, form og grad retter sig
specielt mod det enkelte tilfælde (§ 3 BSHG).
*Socialhjælpen skal garantere et socialt eksistensminimum og gøre modtageren i stand til at
føre et menneskeværdigt liv (§ 1 BSHG). Der eksisterer således et retskrav på socialhjælp,
men ikke på en bestemt form for eller omfang af hjælp. Dette fastlægges via behovsprøvning,
der danner grundlag for tildelingen af socialhjælp. Når en person ansøger om socialhjælp,
foretages der således en skønsmæssig behovsvurdering af vedkommendes økonomiske behov
samt adgang til midler. Der tages højde for de personlige og økonomiske forhold ved
afgørelsen af hvilken form for hjælp, der skal gives i det enkelte tilfælde. Herunder influerer
f.eks. den familiære situation eller eventuelle bestående krav på andre sociale ydelser (Presse-
und Informationsamt der Bundesregierung 1998b). Således har alle andre sociale ydelser
forrang frem for socialhjælpen og hvis f.eks. børnepengene forøges forbedrer det ikke de
økonomiske forhold for en forsørger, der modtager socialhjælp. Den eneste undtagelse fra
denne regel er opdragelsespenge.
Ved tildelingen af socialhjælp gælder følgende tommelfingerregel: Behov minus adgang til
midler = størrelse på ydelsen (Presse- und Informationsamt der Bundesregierung 1998a:159).
Imidlertid frafalder kravet om hjælp, hvis personen nægter at påtage sig et anvist arbejde.
Først nedsættes den månedlige ydelse med 25 pct. og herefter bortfalder hjælpen helt. Ved
ødselhed kan hjælpen desuden indskrænkes (§ 25 BSHG).
5.3. Socialhjælpens to ydelseskategorier
Socialhjælpens ydelserne kan være løbende forsørgelsesydelser til at sikre personer et
86

eksistensminimum og det kan være ydelser beregnet til at hjælpe personer i særlige
nødsituationer. Der skelnes således mellem forsørgelsesydelsen (Hilfe zum Lebensunterhalt)
og ydelsen "Hjælp i særlige tilfælde" (Hilfe in besonderen Lebenslagen) (§ 1 BSHG).
Socialhjælpen bevilges enten i form af kontant,- service,- naturelydelser eller som en
personlig hjælp, sidstnævnte omfatter fortrinsvis rådgivning (§ 8 BSHG). Ydelsen "Hjælp i
særlige tilfælde" tildeles især personer med plejebehov, syge, ældre eller handikappede og kan
ydes separat eller ved siden af forsørgelsesydelsen, når denne ikke er tilstrækkeligt dækkende.
De to grupper, der modtager henholdsvis forsørgelsesydelsen og ydelsen "Hjælp i særlige
tilfælde" er dermed delvis identiske (Bundesministeriums für Gesundheit 1998).
5.3.1. Forsørgelsesydelsen
Forsørgelsesydelsen (Hilfe zum Lebensunterhalt) bevilges til personer, der ikke kan klare sig
selv ved egne kræfter og midler og som ikke har mulighed for at modtage hjælp fra
slægtningen af 1.grad (§ 11 BSHG). Forsøgelsesydelsen skal garantere et eksistensminimum,
hvilket omfatter underhold, husly, beklædning, personlig hygiejne, indbo, opvarmning samt
personlige fornødenheder til det daglige liv. Sidstnævnte omfatter bl.a. tilskud til deltagelse i
det kulturelle liv, såvel som tilskud til en eventuel frivillig sygdoms- eller alderdomsforsikring
(§ 12 BSHG).
Forsørgelsesydelsen bevilges hovedsageligt som et månedligt grundbeløb (Regelsatz), der skal
dække underhold, beklædning, personlig hygiejne samt personlige fornødenheder til det
daglige liv. Herudover kan der gives tilskud til husleje samt fyringsomkostninger indenfor et
rimeligt omfang. Tilskuddet fastsættes af socialforvaltningen under hensyntagen til
modtagerens omkostninger. Tilskuddet må dog ikke overstige huslejegrænserne i
boligsikringsloven (Wohngeldgesetz). Grundbeløbets størrelse fastsættes ud fra oplysninger i
forbrugsstatistikken (Einkommens- und Verbrauchstichprobe des Statistichen Bundesamtes).
Med 5 års interval foretages der en stikprøveundersøgelse på en persongruppe, hvis månedlige
indkomstniveau ligger minimalt over socialhjælpens ydelsesniveau. Ud fra pågældende
undersøgelse fastsætter de enkelte delstatsmyndigheder et grundbeløb for
"familieoverhovedet", som reguleres en gang om året (Lampert 1996). Det
bemærkelsesværdige ved denne metode er, at grundbeløbet i modsætning til intentionen med
lovgivningen, som er at sikre et menneskeværdigt liv (§ 1 BSHG), ikke fastsættes gennem de
87

fornødenheder et menneskeliv kræver, men snarere gennem den faktiske levestandard i
referencegruppen. Metoden er imidlertid i overensstemmelse med det såkaldte afstandspåbud
(abstandsgebot), hvilket betyder, at socialhjælpen skal ligge under den laveste lønindkomst for
ikke at undergrave det økonomiske incitament til at arbejde (§ 22 BSHG).
Grundbeløbet er ikke identisk fra delstat til delstat, men det er fastsat hvilket interval det skal
ligge inden for. Det gennemsnitlige grundbeløb (1999-niveau), som en enlig henholdsvis
"familieoverhovedet" modtager, er på 539 DM. pr. måned i de vestlige delstater og på 520
DM. pr. måned i de nye delstater. Pågældende sats varierer fra 523 DM pr. måned i Bayern til
541 DM pr. måned i Baden-Württemberg og Hessen. Ud fra det fastsatte grundbeløb
fastsættes et bidrag til evt. andre husstandsmedlemmer. Dette er på 50 pct. for børn under 7 år,
65 pct. for børn mellem 7 og 15 år, 90 pct. for børn mellem 15 og 19 år samt på 80 pct. for
husstandsmedlemmer over 19 år. Gennemsnitsbeløbet som et ægtepar uden børn modtager er
dermed på 970 DM pr. måned i vest og 936 i DM pr. måned i øst. For et ægtepar med to børn
over 7 år er det på 1671 DM pr.måned i vest og 1612 DM pr. måned i øst, mens en enlig med
to børn over 7 år modtager 1239 DM pr. måned i vest og 1196 DM pr. måned i øst. Det er
hensigten, at socialhjælpen skal være familievenligt indrettet. Således tages der højde for det
enkelte barns behov under hensyntagen til vedkommendes alder (Presse- und Informationsamt
der Bundesregierung 1998a).
Da grundbeløbet ikke i alle tilfælde kan dække de løbende behov, gælder det for udvalgte
grupper af ydelsesmodtagerne, at de kan modtage et tillæg (Mehrbedarfszuschlag) til
grundbeløbet. Tillægget udgør henholdsvis 20,40 eller 60 pct. af grundbeløbet (§ 23 BHSG).
Over 50 pct. af ydelsesmodtagerne modtager pågældende tillæg (Statistisches Jahrbuch 1998),
som specielt er møntet på personer med børn samt handikappede.
Tillægget (Mehrbedarfszuschlag) bevilges følgende personer:
* Vordende mødre ydes fra begyndelsen af den 13. svangerskabsuge et tillæg på 20
pct.
* Enlige der har et barn under 7 år eller som forsørger flere børn under 16 år,
ydes et tillæg på 40 pct., hvis den enlige har mere end 4 børn er den tilsvarende sats 60
procent.
* Personer, der er fyldt 65 år eller er under 65 år og erklæret uarbejdsdygtige ydes et
tillæg på 20 pct.
88

* Handikappede, der er over 15 år og under skole-, videre-, eller
efteruddannelse ydes et tillæg på 40 pct.
* For syge, rekreerende, handikappede eller sygdoms- eller handikapstruede, der
behøver et bekosteligt underhold, varierer tillægget efter forholdende, dog maksimalt 100
pct.
Desuden kan der, ved påviselig trang, bevilges engangsydelser (Einmalige Beihilfen). Disse
kan ydes ved større anskaffelser som f.eks. beklædning og indbo såvel som til f.eks.
konfirmation, kommunikation samt skoleindmeldelsesgebyr. Engangsydelserne kan tillige
ydes til personer der ikke modtager de løbende forsørgelsesydelser.
Forsørgelseshjælpen ydes i al væsentlighed til følgende delvis overlappende grupper:
arbejdsløse, enlige mødre, børnerige familier, ældre kvinder og enlige. I 1993 havde
tildelingen af forsørgelsesydelsen følgende hovedårsager: arbejdsløshed 31,8 pct.,
utilstrækkelig forsikring 10,7 pct., bortfald af forsørger 7,6 pct., utilstrækkelig
erhvervsindkomst 6,6 pct., sygdom 4,8 pct., forsørgers dødsfald 0,6 pct., andre årsager 37,9
pct. (Statistisches Jahrbuch 1995:476).
5.3.2. "Hjælp i særlige tilfælde"
Foruden forsørgelsesydelsen foreligger der ydelsen "Hjælp i særlige tilfælde" (Hilfen in
besonderen Lebenslagen), som fortrinsvis tildeles personer med plejebehov, syge, ældre eller
handikappede. Modtagelsen af "Hjælp i særlige tilfælde" er analog med forsørgelsesydelsen
indkomstafhængig. For at være berettiget til ydelsen må personens månedlige indtægt ikke
overstige det dobbelte af forsørgelsesydelsens grundbeløb eksklusive husleje- og
fyringstillæg. Desuden kan personer, der ansøger om "Hjælp i særlige tilfælde", som
grundregel ikke få tildelt denne, hvis slægtninge af første grad har indtægt eller formue.
Imidlertid er reglerne ikke helt så strenge som reglerne for at få tildelt forsørgelsesydelsen.
Således er der tale om en lavere indkomst grænse, hvorunder den pågældende slægtnings
socialhjælp ikke skal tilbagebetales. Desuden kan "Hjælp i særlige tilfælde", modsat
forsørgelsesydelsen, ydes som lån.
"Hjælp i særlige tilfælde" omfatter:
* Forebyggende sundhedshjælp for personer, der ikke er dækket af den
89

lovpligtige sygeforsikring, herunder forebyggende lægeundersøgelser samt lægeordinerede
rekreationskure for børn, unge, mødre og ældre mennesker (§ 36 BSHG).
* Sygehjælp og øvrig medicinsk hjælp, for personer, der ikke er omfattet af
den lovpligtige sygeforsikring. Socialhjælpen træder dermed i stedet for sygekassen,
når en syg person ikke er tilstrækkelig forsikret og ikke kan betale omkostningerne. Dette
indbefatter også hjælp til sterilisation samt ikke retsstridig
svangerskabsafbrydelse 43 (§ 37-37a BSHG).
* Hjælp til familieplanlægning, herunder gratis rådgivning og
svangerskabsforebyggende midler (§ 37b BSHG).
* Lægehjælp til vordende mødre samt barselskvinder, der ikke er dækket af
sygesikringen (§ 38 BSHG).
* Revalideringshjælp til stærkt fysisk og psykisk handikappede, der som følge
heraf ikke er dækket af de obligatoriske forsikringer. Hjælpen ydes ligeledes som et
supplement til personer der er blevet handikappede og ikke kan få fuld dækning via de
obligatoriske ordninger. Hjælpen indbefatter bl.a. medicinsk behandling og omsorg samt
foranstaltninger til integration på arbejdsmarkedet og det øvrige samfund (§ 39-47
BSHG).
* Hjælp til blinde (§ 67 BSHG).
* Hjælp til pasning og pleje af personer, der som følge af sygdom eller handikap
er ude af stand til at klare sig selv. Hjælpen ydes enten i hjemmet eller på institution (§
68-69 BSHG).
* Hjælp til videreførelse af husstanden ved sygdom eller handikap (§ 70 BSHG).
* Hjælp til personer til at overvinde særlige sociale vanskeligheder, f.eks. løsladte,
stofmisbrugere, alkoholikere og hjemløse. Hjælpen omfatter alle nødvendige
foranstaltninger, herunder anskaffelse af bolig, arbejde og uddannelse, men også kontant-
43 Efter en bestemmelse i den tyske genforeningsaftale blev den mere liberale østtyske abortlovgivning for en tid bibeholdt i de østlige
delstater. Ifølge en omstridt vedtagelse i forbundsdagen skulle der derefter indføres fri abort i hele Tyskland. Den nye abortlov (Das Schwangeren- und
Familienhilfeänderungsgezetz), som trådte i kraft i d. 1 oktober 1995 efter at have været prøvet ved forfatningsdomstolen, tillader abort i de første 12
uger af graviditeten under betingelse af, at kvinden modtager rådgivning. Denne rådgivning tjener det ufødte barns beskyttelse og skal
afstedkomme at kvinden træffer en ansvarlig og samvittighedsfuld beslutning (§ 219, Strafgesetzbuches) (Presse- und Information der Bundesregierung
für Frauen 1998b). De frivillige velgørenhedsorganisationer, der bl.a. omfatter "Arbeiterwohlfahrt, Caritas samt Diakonische Werk" er
anerkendte rådgivningsorganisationer. I 1996 vedtog Bayern en mere restriktiv abortlov (Schwangerenberatungsgesetz), som påtvinger kvinden at
redegøre for de nærmere omstændigheder angående årsagen til en ønsket abort (Bayerische
Familie, Frauen und Gesundheit 1996/1997:288).
Staatministerium für Arbeit und Sozialordnung,
90

og naturelydelser er mulige (§ 72 BSHG).
* Hjælp til ældre mennesker i særlig trang, f.eks. hjælp til at anskaffe og
vedligeholde en ældreegnet bolig (§ 75 BSHG).
Hertil kommer at rådgivning af skyldnere (Schulderberatung) i de senere år har været et
voksende arbejdsområde indenfor socialhjælpen. Hensigten er at støtte forgældede husstande
gennem praktisk rådgivning og derigennem få bugt med personlige finansielle kriser.
Socialforvaltningen kan i den forbindelse henvise til de frie velgørenhedsorganisationers, som
f.eks. Diakonisches Werk og Caritas, rådgivningstilbud. Hjælpen omfatter normalt ikke
finansiering af gælden, men der findes undtagelser f.eks. betaling af manglende husleje, hvis
sikring af husly er i fare (Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend
1998c). Vurderingsmæssigt er over 1,6 millioner husstande i Tyskland ramt af gæld
(Bayerische Staatskanzlei 1998).
Ydelsen "Hjælp i særlige tilfælde" kommer hovedsagelig de handikappede og personer med
plejebehov til gode, idet 92 pct. af midlerne til "Hjælp i særlige tilfælde" anvendes til
henholdsvis revalidering til handikappede (39,5 pct.) og plejehjælp (52,5 pct.). 6 pct.
anvendes til sygehjælp, mens 2 pct. anvendes til andre former for hjælp (Statistisches
Jahrbuch 1998:464). Til kategorien af modtagere af "Hjælp i særlige tilfælde" hører imidlertid
også en kategori, der ikke fremgår separat af statistikken, denne omfatter stofmisbrugere,
alkoholikere, løsladte samt hjemløse. Det er en informativ mangel ved
socialhjælpsstatistikken i Tyskland, at denne kategori af modtagere ikke fremgår særskilt
(Lampert 1996).
5.3.3. Samlede udgifter til socialhjælp
I 1995 var de samlede udgifter til socialhjælp på 53 mia. DM. Heraf gik 36 pct. til
forsørgelsesydelsen, mens de resterende 64 pct. gik til "Hjælp i særlige tilfælde", sidstnævnte
fordelt på 34 pct. til plejehjælp, 25 pct. til revalideringshjælp til handikappede, 4 pct. til
sygehjælp og 1 pct. til andre former for "Hjælp i særlige tilfælde" (Statistisches Jahrbuch
1998:465). Med hensyn til den tredjedel, der anvendes til plejehjælp forventes det, at denne
andel i fremtiden vil falde markant grundet indførelsen af den sociale plejeforsikring (SGB
XI), der trådte i kraft d. 1.1.1995. Den sociale plejeforsikring har til opgave at yde hjælp til
forsikrede personer med plejebehov og blev netop indført som en reaktion på de stadig
91

stigende omkostninger til plejehjælp under socialhjælpen. Den forsikrede skal imidlertid have
været medlem af plejeforsikringen i mindst 4 år (5 år fra 1.1.2000) for at kunne få tildelt hjælp
og derfor kan effekten endnu ikke registreres i statistikken.
5.4. Særlige regler for udlændinge og asylansøgere
Hjælpen til udlændinge er reguleret i § 120 (BSHG). Den socialhjælp der ydes til udlændinge
er sammenlignet med den socialhjælp, der ydes til tyske statsborgere begrænset på visse
områder. Udlændinge har dog de samme rettigheder hvad angår de vigtigste former for hjælp,
dette gælder eksempelvis tildeling af forsørgelsesydelsen. Der gælder imidlertid andre regler
for asylansøgere. Indtil oktober 1993 havde asylansøgere krav på de samme sociale ydelser
som tyske statsborgere (daværende § 120 BSHG), men et stigende antal asylansøgere
resulterede i, at denne regel blev ophævet 44 . I dag har asylansøgere ikke ret til at modtage
BSHG's ydelser, men er i stedet underlagt "Loven om ydelser for asylansøgere"
(Asylbewerberleistungsgesez - AsylbLG) 45 . Ifølge denne, ydes der en grundydelse
(Grundleistung) til asylansøgere, men denne gives ikke som en indkomstydelse det første år,
de opholder sig i Tyskland. I stedet dækkes de daglige fornødenheder som underhold, klæder
mv. det første år i form af naturalydelser. Hertil kommer lommepenge på 40 DM. pr. person
pr. måned under 15 år og 80 DM. pr. person pr. måned over 15 år (§ 2/3 AsylbLG).
5.5. Hvilken persongrupper modtager socialhjælp
Antallet af socialhjælpsmodtagere er vokset stærkt siden 1970'erne. Dette skyldes i
særdeleshed den voksende arbejdsløshed, et stigende antal ældre, en stærkt forøget
indvandring af etniske tyskere, en stigning i antallet af asylansøgere samt et stigende antal
44 I perioden 1988 til 1996 modtog Tyskland 1,8 mio. asylansøgere, heraf var mere end 300.000 krigsflygtninge fra det tidligere
Jugoslavien. I 1988 ansøgte 103.076 personer om asyl i Tyskland. I de følgende år var udviklingen følgende: 1989 121.318; 1990 193.063; 1991
256.112; 1992 438.191, heraf var 122.666 fra Jugoslavien; 1993 322.599, heraf var 95.625 fra Jugoslavien; 1994 127.210; 1995 127.937; 1996
116.367; 1997 104.353 (Statistisches Jahrbuch 1995:68,1998:67). Ovennævnte tal skal adskilles fra de 2,1 mio. etniske tyskere der indvandrede efter
østblokkens sammenbrud i perioden 1988 til 1995.
45 Ikrafttrædelsen af AsylbGL pr. 1 november 1993 bevirker, at socialstatistik efter 1994 ikke kan sammenlignes direkte med
socialstatistik fra før 1994 (Statistisches Jahrbuch 1997:463).
92

enlige og fraskilte. Som følge af sidstnævnte udgør ægtefællen ikke længere den samme
sikkerhedsinstitution for kvinderne som før (Lampert 1996). Dertil kommer nedsættelsen af
ydelsesniveauet på andre sociale områder samt genforeningen (Frerich 1996). Stigningen i
antallet af socialhjælpsmodtagere har resulteret i, at fra 1986 til 1995 er de samlede udgifter til
socialhjælp steget fra 23,2 mia. DM til 53 mia. DM. I 1970'erne var det overvejende ældre
mennesker, der fik socialhjælp, men i dag modtager stadig flere i den arbejdsdygtige alder
socialhjælp (Presse- und Informationsamt der Bundesregierung 1998a). Således fandt der i
1980'erne en omstrukturering sted mht. modtagerkredsen og i dag er arbejdsløshed
hovedårsagen til, at personer modtager socialhjælp. Arbejdsløsheden er steget stødt siden
genforeningen i 1990 og er det økonomiske og sociale problem, som Tyskland har haft
sværest ved at takle. Stigningen i arbejdsløsheden har flere årsager. En af disse er, at siden
østblokkens sammenbrud er indvandringen af etniske tyskere, fortrinsvis fra Rusland, Polen
og Kasakhstan, steget markant. Personer, der kan påvise, at de er efterkommere af tyskere og
kan tale tysk, har automatisk ret til tysk statsborgerskab, derimod er det yderst svært for andre
indvandrere at blive tyske statsborgere 46 . Fra 1988 til 1995 ankom 2,1 mio. tyske
efterkommere til Tyskland og først i 1996 begyndte denne strøm at aftage. En stor andel af
disse personer er i dag arbejdsløse og lever af socialhjælp. Desuden er det i særdeleshed de
østlige delstater, der er hårdt ramt af arbejdsløshed. I marts 1999 var den officielle
arbejdsløshed 19,1 pct. i øst og 9,2 pct. i vest. En af årsagerne til denne forskel er, at retten til
at arbejde var stadfæstet i forfatningen i det tidligere DDR. Dette bevirkede, at de fleste
virksomheder havde for mange ansatte og der eksisterede officielt ingen arbejdsløshed
(Lampert 1996).
5.6. Hvilke persongrupper modtager socialhjælp i tal
I 1980 modtog 1.322 mio. personer forsørgelsesydelsen. I årene efter skete følgende
udvikling: 1983 1.726 mio.; 1987 2.332 mio.; 1992 2.438 mio.; 1993 2.529 mio.; 1995 2.555
46 Således har størstedelen af de gæstearbejdere der kom til Tyskland i 1960'erne endnu ikke opnået statsborgerskab. Der lever ialt ca. 7,5
mio. udlændinge i Tyskland. Tyrkerne udgør den største gruppe udlændinge med omkring 2,3 mio., heraf har kun 160.000 tyrkere i dag opnået
statsborgerskab (Statistisches Jahrbuch 1998). Imidlertid har regeringen i marts 1999 vedtaget ændringer på dette område, idet udlændinge, der i
fremtiden fødes i Tyskland tildeles dobbeltstatsborgerskab, men i en alder af 21 år skal de vælge mellem deres modersmåls- eller det tyske
statsborgerskab (HypoVereinsbank Research 1999).
93

mio. I perioden fra 1980 til 1995 skete der dermed næsten en fordobling i antallet, der modtog
forsørgelsesydelsen. Mht. ydelsen "Hjælp i særlige tilfælde" blev den i 1980 tildelt 1,225 mio.
personer. 1983 1,061 mio.; 1987 1,265 mio.; 1992 1,870 mio.; 1993 1,915 mio.; 1995 1.279
(Statistisches Jahrbuch 1982,1985,1995).
I 1996 modtog ialt 2.717 mio. personer 47 forsørgelsesydelsen, heraf var de 43,6 pct. mænd og
56,4 pct. kvinder. Desuden modtog 1.409 mio. personer ydelsen "Hjælp i særlige tilfælde".
Hertil kommer at 489.762 udlændinge modtog AsylbLG's grundydelse (Statistisches Jahrbuch
1998:463-465).
De 2.717 mio. personer, der modtog forsørgelsesydelsen i 1996 udgjorde 3,3 pct. af det
samlede antal indbyggere i Tyskland. Dette svarer til 2,8 pct. af det samlede antal tyske
statsborgere og 8,7 pct. af det samlede antal udlændinge bosat i Tyskland. Hvis antallet af
asylansøgere, der modtog AsylbLG's grundydelsen indgår i beregningen svarer det til at 15,4
pct. af det samlede antal udlændinge bosat i Tyskland enten modtog forsørgelsesydelsen eller
grundydelsen i 1996 (Statistisches Jahrbuch 1998:66,465,478). I 1980 var 8,3 pct. af den
samlede andel, der modtog forsørgelsesydelsen udlændinge (Lampert 1996) i 1996 var
andelen 23,5 pct. 48 .
Arbejdsløshed: Specielt de østlige delstater er hårdt ramt af arbejdsløshed. I 1991 var der
1,047 mio. arbejdsløse personer i de nye delstater. I årene efter var udviklingen følgende:
1992 1,510 mio.; 1993 1,423 mio.; 1994 1,723 mio.; 1995 1,771 mio.; 1996 2,101 mio.
(Statistisches Jahrbuch 1997:125). I 1993 boede der ialt 15,654 mio. personer i de nye østlige
delstater, hvoraf 321.000 personer modtog forsørgelsesydelsen, dvs. 2,05 pct. af samtlige
tyskere bosiddende i øst. Hertil kommer, at 255.000 personer modtog ydelsen "Hjælp i særlige
tilfælde" (Statistisches Jahrbuch 1997:46,475). Som det ses af ovenstående var antallet af
47 For dette tal gælder, at det ikke indeholder personer, der modtog forsørgelsesydelsen i kortere tid end et år. Antallet der modtog hjælp i kortere tid
end et år er ikke opgjort for 1996, men i 1993 modtog 2,529 mio. personer forsørgelsesydelsen eksklusive personer der modtog ydelsen i
kortere tid end et år. Antallet der modtog forsørgelsesydelsen, inklusive personer der modtog hjælp i kortere tid end et år, var på 3,95 mio. personer. I
1993 var AsylbLG ikke trådt i kraft, derfor indeholder tallet fra 1993 asylansøgere modsat tallet fra 1996 (Statistisches Jahrbuch
1995:475).
48 Ved udregningen af dette tal er udelukkende modtagere af forsørgelsesydelsen (BSHG) talt med. Hvis både modtagere af forsørgelsesydelsen
(BSHG) og modtagere af grundydelsen (AsylbLG) indgår, som tilfældet er med tallet fra 1980, er tallet derimod 28,4 pct. Udregningen er
baseret på tal fra Statistisches Jahresbuch 1998:463,465.
94

personer i øst, der modtag socialhjælp i 1993, påfaldende lavt sammenholdt med det høje
antal arbejdsløse. Dette skyldes, at i 1993 var en stor andel af de arbejdsløse i øst berettiget til
henholdsvis arbejdsløshedspenge (arbejdslosengeld) og arbejdsløshedshjælp
(arbeitslosenhilfe). Således modtog 1.362.000 personer arbejdsløshedspenge og 236.000
personer arbejdsløshedshjælp i de østlige delstater i 1993, mens det tilsvarende tal for 1997
var henholdsvis 815.000 personer og 463.000 personer (Statistisches Jahrbuch 1998:460).
Dermed er en stor andel af de arbejdsløse i øst, der i årene efter genforeningen var berettiget
til arbejdsløshedspenge i dag overgået til at modtage arbejdsløshedshjælp eller socialhjælp.
Denne andel bliver stadig større og stigningen forstærkes af, at arbejdsløsheden siden er steget
yderligere i øst.
Alderdom: Der findes ingen statslig grundpension i Tyskland, idet grundpensionen
udelukkende omfatter personer, der har været erhvervsaktive. Dermed er en andel af de ældre
henvist til at søge socialhjælp. I 1996 modtog 1,3 pct. af befolkningen over 65 år
forsørgelsesydelsen. Nærmere betegnet 1,0 pct. af samtlige mænd over 65 år og 1,5 pct. af
samtlige kvinder over 65 år (Statistisches Jahrbuch 1998:463). Enlige forsørgere: Siden
1970'erne er antallet af enlige forsørgere steget kraftigt. I 1996 modtog 304.000 enlige mødre
med børn under 18 år forsørgelsesydelsen. Heraf havde 57 pct. et barn, 31 pct. havde 2 børn
og 12 pct. havde 3 børn eller derover. Denne andel af enlige mødre svarer til 22,1 pct. af
samtlige husstande, der modtog forsørgelsesydelsen. Til sammenligning modtog 9.000 enlige
fædre med børn under 18 år forsørgelsensydelsen samme år. Antallet af ægtepar med børn
under 18 år, der modtog forsørgelsesydelsen var på 173.000. Antallet af børn under 18 år, der
forsørges via forsørgelsesydelsen er steget fra 300.000 i 1980 (Lampert 1996) til 884.000 i
1996. Dette svarer til at 32,5 pct. af personerne, der blev forsørget via forsørgelsesydelsen, i
1996 var under 18 år (Statistisches Jahrbuch 1998:464).
Fattigdom: Der hersker ikke enighed om hvor udbredt fattigdommen er i den tyske
velfærdsstat. Tesen om 2/3 samfundet insisterer på, at 1/3 af befolkningen i Tyskland er
absolut eller relativt fattige. Men dette er ifølge bl.a. Lampert (1996) en uholdbar påstand, der
kan modbevises statistisk. Defineres husholdninger, som har under 50 procent af
gennemsnitsindkomsterne i Tyskland, som fattige, så er resultatet, at i 1962 var 10,2 pct. af
befolkningen fattige, 1969 7,6 pct.; 1973 7,1 pct.; 1978 6,8 pct.; 1983 8,5 pct.; 1988 8,8 pct.
(Hochmuth/Klee/Volkert,1995). Ifølge pågældende tal er fattigdommen dermed aftaget i
1960'erne og 1970'erne og tiltaget i 80'erne uden at nå udgangsniveauet. Lampert (1996) og
95

Bäcker (1989) definerer fattigdom anderledes, idet de betragter det samlede antal personer,
der modtager henholdsvis forsørgelsesydelsen og "Hjælp i særlige tilfælde" som potentielt
eller faktisk fattige. Det svarer til 4,8 pct. af befolkningen i 1994 og 5,6 pct. af befolkningen i
1996 (Statistisches Jahrbuch 1998:465) 48 . Således antager Lampert (1996), at forøgelsen i
antallet af ydelsesmodtagere er indikator for en stigning i fattigdommen. Stigningen i antallet,
der modtager socialhjælp er således udtryk for en åbenbar stigning i antallet af fattige.
Aktiveringsordninger: I de seneste år er der imidlertid gjort forsøg på at standse pågældende
stigning. I 1996 blev det vedtaget at forstærke indsatsen mht. at forhindre social afhængighed
via integration af de arbejdsløse socialhjælpsmodtagere på arbejdsmarkedet. Dette skete i
praksis via aktiveringsprogrammet "Hilfe zur Arbeit", hvor socialforvaltningerne selv har
måtte oprette job til lejligheden. Derfor er der som regel tale om ikkekommerciel- og
tidsbegrænset beskæftigelse. Arbejdet aflønnes med normal indkomst eller med
forsørgelsesydelsen samt et tillæg (Bundesministeriums für Gesundheit 1998). Herudover
iværksatte flere delstater selvstændige programmer, eksempelvis iværksatte Bayern
aktiveringsprogrammet "Arbeit statt Sozialhilfe". Ovennævnte aktiveringsprogrammer har ført
til et (formelt) fald i antallet af arbejdsdygtige socialhjælpsmodtagere i en størrelsesorden på
400.000-500.000 personer over hele Tyskland (Bayerische Staatministerium für Arbeit und
Sozialordnung, Familie, Frauen und Gesundheit 1997). Aktiveringen er imidlertid tvungen og
hvis personer nægter at påtage sig et anvist "arbejde" mister de retten til socialhjælp.
Pågældende aktiveringsordninger blev stærkt kritiseret af det daværende oppositions parti
SPD, idet de argumenterede for, at der ikke var tale om reelle arbejdspladser, men tværtimod
om kunstige offentlige beskæftigelsesprojekter, som tidligere forbundskansler Helmut Kohl
havde pustet op som et led i valgkampen. SPD har imidlertid ikke gjort tiltag til at afskaffe
aktiveringsordningerne efter de selv har dannet regering i oktober 1998. Hvis de tvungne
aktiveringsordninger ikke tælles med som reelle arbejdspladser, idet de fleste aktiverede
aflønnes via socialhjælpens forsørgelsesydelse, er antallet af socialhjælpsmodtagere ikke
faldet, men tværtimod steget yderligere.
5.7. Generelle problemer
48 I pågældende tal indgår der ikke den kategori af modtagere af forsørgelsesydelsen, der modtager denne i kortere tid end et år. Derfor er
de reelle tal højere.
96

Finansieringen af socialhjælpen er under delstaternes og kommunerne i de enkelte delstaters
beføjelse. Reglerne er således forskellige fra delstat til delstat (§ 96-101 BSHG). Derfor kan
man frygte at midler til socialhjælp ikke prioriteres særligt højt. Imidlertid er dette problem
ikke så stort for forsørgelsesydelsens vedkommende, da socialforvaltningen ikke har så stort
et spillerum for beslutningstagning på dette område. Problemet er langt større ved tildelingen
af midler til "Hjælp i særlige tilfælde" (Lampert 1996).
Samtidig med de smukke intentioner, som er at sikre et menneskeværdigt liv (§ 1 BSHG),
skal socialhjælpen kun dække et eksistensminimum og skal ifølge det såkaldte påbud om
afstand (abstandsgebot) ligge under den laveste lønindkomst for ikke at undergrave det
økonomiske incitament til at arbejde (§ 22 BSHG). Der tages med påbuddet om afstand ikke
højde for den mulighed, at socialhjælpsydelser, der måtte overskride de laveste indkomster
signalerer for lave lønindkomster og ikke, at socialhjælpens ydelsesniveau er for højt. Hvor
vanskeligt det er at opretholde et eksistensminimum via socialhjælp er bl.a. at læse i Michael
Schomers (1998) selvbiografiske fremstilling: "Alltag Armut. Mein Leben mit 539.-DM
Sozialhilfe. Ein Experiment". Denne er en beskrivelse af, hvor svært det er at få socialhjælpen
til at slå til samt af den fordømmelse og foragt der følger socialhjælpsmodtagere i Tyskland.
Alligevel støder man i den tyske mediedebat ofte på den påstand, at det økonomisk bedre kan
betale sig at modtage socialhjælp end at arbejde for de lavestlønnede samt, at socialhjælpens
ydelser er alt for høje. Offentligheden har i de senere år i vidt omfang haft det indtryk, at
forsørgelsesydelsen udgør et langt større beløb og at den samlede socialhjælp koster
samfundet langt mere end tilfældet er (Wehner 1997 og Maydell/Kannengiesser 1988). Men
problemet er ikke kun, at de berørte må leve for et minimalt beløb, det er ligeledes et problem,
at måden ydelsestildelingen foregår på (behovsprøvning, kontrol og familiens
forsørgelsespligt) har en disciplinerende og nedværdigende karakter (Bäcker 1989).
5.8. Sammenfatning
Socialhjælpen udgør det fjerde delområde i det sociale sikringssystem og er det nederste
sikkerhedsnet. Formålet med socialhjælpen er at lukke de huller, som det sociale
forsikringssystem ikke dækker. Nødvendigheden af socialhjælp begrundes med to argumenter:
(1) Socialhjælp skal afhjælpe individuel nød, der er til fare for den sociale frihed (2)
97

Socialhjælp skal ydes til personer med psykisk eller fysisk sygdom eller handikap, der ikke
kan tjene til livets ophold og som følge heraf ikke er dækket af de obligatoriske
forsikringsordninger. Ydelserne tildeles efter en konkret behovsvurdering som løbende
forsørgelsesydelser til at sikre personer et eksistensminimum eller som ydelsen "Hjælp i
særlige tilfælde", som er beregnet til at hjælpe personer i særlige nødsituationer.
98

Kapitel 6
Den tredje sektors rolle i socialpolitikken i forbundsrepublikken
6.1. Den tredje sektor - mellem stat, marked og civilsamfund
Den tredje sektor er et samfundsmæssigt komplekst fænomen, der begrebsmæssigt er
vanskeligt at definere. Ifølge Zimmer/Nährlich (1998) befinder den tredje sektor sig mellem
idealtyperne marked og stat på den ene side og idealtypen civilsamfundet på den anden side 49 .
Pågældende minder om Schmidt's (1995) definition: den tredje sektor er fagudtryk for
organisationer, der hverken tilhører den statslige sektor eller det private erhvervsliv, som
f.eks. frivillige velgørenheds organisationer eller kirken. Den tredje sektor kan aflaste staten,
styrke selvhjælpen og den politiske deltagelse i samfundet samt medvirke til at behandle
samfundsmæssige og politiske problemområder.
Schmidt's definition åbner for to væsentlige analytiske perspektiver angående den tredje
sektor: For det første antages det, at tredie sektor organisationer hverken kan henføres til
markedet eller staten. For det andet antages det, at der eksisterer en særlig forbindelse mellem
den tredje sektor og staten.
"Hverken stat eller marked" er en fortolkning indenfor samfundsvidenskaben, der nærmere
beskriver, hvad den tredje sektor ikke er end, hvad den er. Den tredje sektor manifesterer sig
således som en residual størrelse, hvortil alt der ikke tilhører den statslige eller
markedsmæssige sektor kan medregnes. Følgelig er der i den tredje sektor ikke en bestemt
institutionel type, der er fremherskende og den tredje sektors organisationer udviser ingen
ensartet struktur. De adskiller sig vidtgående fra andre organisationsformer, der kan være
hierarkisk-bureaukratisk organiseret (statslige organisationer) eller som er underkastet
markedsmekanismen (markedets organisationer).
Ifølge Anheier & Seibel (1990) er mangfoldighed og pluralisme de centrale karakteristika ved
den tredje sektor. Den tredje sektor udviser således en så stor mangfoldighed mht. struktur og
funktion, at det ved første blik forekommer svært af afdække fællestræk. Således omfatter den
tredje sektor vidt forskellige dannelser, herunder eksempelvis selvhjælpsgrupper eller sociale
49 Vedrørende de tre idealtyper staten, markedet og civilsamfundet jvf. Hviid Nielsen 1988.
99

evægelser, menneskerettigheds- eller miljøorganisationer, hospitaler, plejehjem samt
ungdomsklubber (Frey 1998). Fælles for den tredje sektors organisationer er imidlertid, at de
alle forfølger velgørenheds- eller immaterielle mål og hermed adskiller de sig (mere eller
mindre) fra markedets organisationer. Afgrænsningen til staten er derimod mindre klar, idet
de statslige organisationer ligeledes forfølger immaterielle mål og ikke primært er
profitorienterede.
Denne relation til statslige organisationer er det andet analytiske perspektiv i tredje sektor
forskningen. Den tredje sektor yder et samfundsmæssigt bidrag til løsning af de sociale
opgaver: forsørgelse, omsorg og forsorg og er derfor interessant for staten. Herunder aflaster
tredje sektor organisationer staten, idet de f.eks. påtager sig en aflastningsfunktion, som
producenter og i visse tilfælde finansieringen af sociale serviceydelser. I henhold til Salamon
& Anheier (1996) er det offentlige interesserede i at samarbejde med frivillig sektoren, da der
opnås en højere grad af fleksibilitet via uddelegering af opgaver til frivillige organisationer,
idet de bl.a. ikke er bundet af fagforeningsoverenskomster i ansættelser. Desuden har de
frivillige organisationer et langt friere retligt grundlag end de offentlige institutioner. Den
tredje sektor organisationer er imidlertid også talsmænd for de svages interesser og udøver i
den forbindelse pression overfor politikkerne, socialforvaltningerne, sundhedsvæsenet mv.
Resultatet af ovennævnte tilgang til fænomenet er, at de frivillige organisationer samlet kan
betragtes som en tredje sektor. Ifølge Frey (1998) kan den tredje sektor karakteriseres som
værende en slags social, men også politisk og økonomisk infrastruktur, der lader sig lokalisere
i området mellem idealtyperne stat, markedet og den informelle sektor (civilsamfundet) 50 .
Der hersker ikke enighed i spørgsmålet om den tredje sektors uafhængighed. På den ene side
fremhæves de frivillige organisationers uafhængige samfundsstilling, hvilket gør dem til
aktive demokratiske modspillere i forhold til den offentlige politik. Således fremhæver Seibel
(1990), at de frivillige organisationer tenderer mod at være meget modstandsdygtige overfor
pres fra markedet og det offentlige. På den anden side afviser nyere forskning, at den frivillige
organisering skulle udgøre en speciel uafhængig sektor i samfundet. Nyere undersøgelser (Jvf.
bl.a. Anheier og Salamon 1996) tyder på, at de frivillige organisationer ændrer sig i takt med
50 I illustrationen af den såkaldte "velfærdstrekant" (Jvf. Frey 1998:82) er det forsøgt at fremstille dette intermediære område grafisk. I
velfærdstrekanten befinder den tredie sektor i midten af en trekant med de andre tre sektorer, henholdsvis stat, markedet og civilsamfund, i hjørnerne
af trekanten. De yderst forskellige frivillige organisationer, indenfor den tredje sektor, er bl.a. placeret på grænseområderne til de tre andre
sektorer. Dermed er afgrænsningen til de tre andre sektorer ikke ganske entydig.
100

de dynamiske ændringer som samfundet generelt undergår, dvs., at udviklingen af den tredje
sektor i betydelig grad bliver påvirket af politiske og samfundsmæssige magtkonstellationer
og dermed til stadighed er underkastet mulige ændringer.
Som følge af, at den tredje sektor har haft voksende betydning i løsningen af
samfundsmæssige problemstillinger, har forskningen indenfor det pågældende område været
tiltagende. I centrum af de første forskningsprojekter stod spørgsmålet om, hvorfor den tredje
sektor overhovedet påtager sig at udbyde ydelser ved siden af de profitorienterede
organisationer. Denne del af forskningsarbejdet stammer fortrinsvis fra økonomien, hvorfra
indføringen i begrebet Nonprofit organisationer (NPO), som modpol til Profit organisationer,
stammer. Imidlertid har politologien ligeledes bidraget til temaet med interdependens teorier.
Under den antagelse, at der eksisterer en særlig forbindelse mellem den tredje sektor og
staten, beskæftiger de sig i særdeleshed med spørgsmålet om, hvilke indflydelse tredje sektor
organisationerne har på socialpolitikken.
6.2. Relationen mellem velfærdsstats- og den tredje sektor teori
Idet det antages, at den tredje sektor og de vestlige velfærdsstaters udviklingsmønster er tæt
sammenknyttede (Anheier og Salamom 1996), bidrager teoretiske overvejelser angående
velfærdsstatens udvikling i de vestlige industrilande til at identificere forskellige typer af
samarbejde mellem stat og den tredie sektor. Esping-Andersen (1990) har opstillet en tese, der
antager, at samarbejdet, som det tager sig ud i dag, i høj grad afhænger af det historiske
udviklingsmønster. Forklaringen på velfærdsstaternes forskellige udvikling er politisk.
Således har de i hvert tilfælde specifikke politiske magtkonstellationer og historiske processer
præget et bestemt verdensbillede og dermed også den samfundsmæssige udvikling:
arbejderklassens mobiliseringsgrad, potentiel politisk alliance mellem arbejderklasse og andre
samfundsmæssige lag (bønderne, den nye middelklasse mv)., konservative og liberale
kræfters indflydelse, såvel som den nyopståede middelklasses indstilling til velfærdsstatslige
ydelser. Konstellationen af disse nøglefaktorer har bidraget til, at danne forskellige typer af
velfærdsstater.
Esping-Andersen's tre idealtypiske velfærdsstatsmodeller er, som nævnt i afs. 1.2:
101

*Den liberale velfærdsstatsmodel, med begrænsede og strengt behovstestede ydelser.
*Den konservative velfærdsstatsmodel, med status afhængige ydelser.
*Den socialdemokratiske velfærdstatsmodel, med egalitære og universelle sociale ydelser
uafhængigt af markedet.
Analysen af velfærdsstaternes udvikling blev oprindeligt ikke bragt i forbindelse med den
tredje sektor forskning (Frey 1998). Den første undtagelse var Schmid's (1996) arbejde
vedrørende velgørenhedsorganisationernes rolle i de moderne velfærdsstater. Alligevel har
Esping-Andersens (1990) undersøgelser været af stor betydning for tredje sektor forskningen.
Anheier og Salamom (1996) betragter den tredje sektor og de vestlige velfærdsstaters
udviklingsmønster som værende tæt sammenknyttet. De har forsøgt at forbinde overvejelser
angående de velfærdsstatslige udviklingsmodeller med den teoretiske tredje sektor forskning.
Således har Anheier og Salamom forsøgt at overføre synsmåden, at udviklingen af
velfærdsstaten er en dynamisk proces på udviklingen af den tredje sektor. De betragter således
ikke udviklingen af den tredje sektor som en lineær proces, men snarere som en dynamisk
udvikling. Dvs., at udviklingen af den tredje sektor i betydelig grad bliver påvirket af politiske
og samfundsmæssige magtkonstellationer og dermed til stadighed er underkastet mulige
ændringer. Således antages den frivillige organisering langt hen af vejen at afspejle
samfundets øvrige dominerende livsanskuelser og praksisser. Ved disse overvejelser
fremkommer der fire karakteristiske udviklingsmodeller af den tredje sektor. I de pågældende
modeller er det forsøgt, at overtage de af Esping-Andersen identificerede nøglefaktorer i den
velfærdsstatslige udvikling og overføre disse som specifikke institutionelle betingelser for den
tredje sektors udvikling.
*I den liberale tredje-sektor-model (Das liberale Dritte-Sektor-Model) (f.eks. USA) er
samfundet karakteriseret ved stor ideologisk og politisk modstand imod udvidelser af
velfærdsstatslige ydelser. Under disse forudsætninger kan en betydelig tredje sektor udvikle
sig, hvorimod (velfærds)staten kun frembyder rudimentære ydelser. Denne model eksisterer i
lande med en fremadstræbende middelklasse, hvor samfundsrelevant modstand (f.eks. en
stærk arbejderbevægelse), der krævede en udbyggelse af socialstatslige ydelser, enten aldrig
har eksisteret eller har kunne holdes effektivt i skak.
*Den socialdemokratiske tredje-sektor-model (Das sozialdemokratische Dritte-Sektor-Model)
(f.eks. Sverige) er modpol til den liberale model, idet udviklingen mod det høje
102

velfærdsstatslige niveau ledsages af en ringe udviklet tredje sektor. På trods af dette spiller
tredje sektor organisationer en vigtig samfundsmæssig rolle. Navnlig arbejderklassen kan i
denne model udøve reel politisk magt. Tredje sektor organisationer optræder i denne model
snarere som interesserepræsentanter end som udbydere af sociale ydelser. Selv om den tredje
sektor målt på sin kvalitative størrelse nærmest kan karakteriseres som værende underudviklet
er det alligevel forhastet, ubetinget at afskrive den. Det ses først ved andet blik, at den tredje
sektor kun forbliver underudviklet, da arbejderklassen har formået, at få staten til at
instrumentalisere for sig.
*Den korporatistiske tredje-sektor-model (Das korporatistische Dritte-Sektor-Model) (f.eks.
Tyskland eller Frankrig). I denne model er staten stærk og dens opgaveniveau angående
velfærdsydelser højt. Staten inddrager bevidst Nonprofit sektoren i varetagelsen af disse
opgaver. Ud fra denne alliance (f.eks. mellem stat og kirke i Tyskland) opstår en tredje sektor,
der spiller en afgørende rolle som udbydere af velfærdsydelser. I denne model har staten
således bevidst dannet en alliance med den tredje sektor. Således eksisterer der tætte
forbindelser mellem frivillig sektoren og det offentlige på det sociale område og det frivillige
sociale arbejde er en integreret del af socialpolitikken.
*Den etatistiske tredje-sektor-model (Das etatistische Dritte-Sektor-Model) (f.eks. Japan) er
ligeledes præget af en stærk stat, men dens opgaveniveau angående velfærdsydelser er
påfaldende ringe. Staten har, begunstiget af en udbredt autoritetstro i befolkningen, formået at
vogte på sin autonomi og holdt væsentlige reformistiske kræfter, som eksempelvis
arbejderbevægelsen eller kirken, i skak. Derfor har den tredje sektor kun kunne udvikle sig til
et meget lavt niveau. Således har staten i denne model, grundet sin politiske autoritet, kunne
undertrykke henholdsvis forhindre den tredje sektor i at opstå, uden at den i øvrigt påtager sig
ansvaret for den sociale forsorg, omsorg og forsørgelse i samfundet.
6.3. Den tredje sektors rolle i socialpolitikken i forbundsrepublikken
Den tredje sektors rolle i socialpolitikken i forbundsrepublikken er i overensstemmelse med
103

karakteristikaene i den korporatistiske tredje-sektor-model. Således har staten bevidst dannet
en alliance med den tredje sektor og det frivillige sociale arbejde udgør en integreret del af
socialpolitikken. I realiteten er statsfunktionerne udparcelleret og en del af statsmagten er
uddelegeret til frivillige organisationer 51 , herunder bl.a. religiøse institutioner, som især har en
fremtrædende rolle som producenter af serviceydelser.
Sociale serviceydelser (Sozialen Dienstleistungen) er i Tyskland med sin udbyderstruktur,
udbud og finansieringsprincipper et svært gennemskueligt område, der ikke uden videre lader
sig formidle. Således var der ifølge Hottelet (1998) en (ikke-navngivet) dansk ekspert, der på
en konference (International Council for Social Welfare (ICSW) i Sheffield) karakteriserede
det tyske udbudssystem for sociale serviceydelser, som en jungle. Denne karakteristik er
meget rammende. Der er gjort utallige divergerende forsøg på at definere begrebet sociale
serviceydelser i forbundsrepublikken. Der synes dog at herske enighed om, at sociale
serviceydelser kan anses som foranstaltninger med henblik på pasning, behandling, praktisk
bistand, rådgivning mv. under et kaldet omsorg (Arnold 1998). Ifølge Zimmer og Nährlich
(1998) omfatter de sociale serviceydelser: hospitalsvæsnet, foranstaltninger og institutioner på
social-, ungdoms-, ældre,- samt handicapområdet, institutioner og ydelser til personer i
særlige sociale situationer 52 samt uddannelsesinstitutioner for sociale- og plejekrævende
erhverv (Zimmer/Nährlich 1998). Der skelnes mellem stationære institutioner (f.eks.
hospitaler, ældrehjem), delvis stationære institutioner (f.eks. daginstitutioner) samt ambulante
foranstaltninger (f.eks. kommunal madudbringning) (Zimmer/Nährlich 1998).
Bäcker (1989) skelner mellem to forskellige former for tilvejebringelse af serviceydelser:
(1) Den statslige udbudsmodel (Staatslichen Leistungsanbieter) og (2) Den private
udbudsmodel (Privaten Leistungsanbieter), der både indbefatter frie- og private udbydere.
ad 1. I den statslige udbudsmodel leveres serviceydelserne af statslige institutioner, der enten
tildeles som en statsborgerydelse eller udfra et behovssynspunkt. Ydelserne udføres af
mennesker i offentlig tjeneste og finansieres af det offentlige.
51 Frivillige-, frie- samt Nonprofit organisationer optræder som synonymer i de fleste af de anvendte kilder (bl.a. Zimmer/Nährlich 1998
samt Hottelet 1998). Det samme gør sig gældende i denne fremstilling.
52 Herunder eksempelvis hjem for hjemløse og emigranter, værksteder og beskæftigelsesforanstaltninger for arbejdsløse såvel som
rådgivningssteder f.eks for AIDS- eller kræftpatienter. Ligeledes er bloddonor- og redningstjenester omfattet.
104

ad 2. I den private udbudsmodel udføres serviceydelserne af enten Nonprofit- eller
profitorienterede institutioner, som adskiller sig fra de offentlige udbydere ved ikke at være en
bestanddel af den kommunale selvforvaltning eller statsforvaltningen. Ydelserne finansiers
imidlertid af det offentlige eller af socialforsikringsbidrag. Ved finansiering gennem
forsikringsbidrag er det i følge forsikringsmodellen kun medlemmer og evt. disses nærmeste
familie, der har krav på ydelserne.
Der kan således skelnes mellem tre udbydergrupper inden for serviceydelser: stat, marked
samt Nonprofit sektoren. I Tyskland eksisterer alle tre organisationsformer på det sociale
serviceområde. Ganske vist er den konkrete tilvejebringelse af sociale serviceydelser en
offentlig (kommunal) opgave (Pitschas 1996), men da institutioner og serviceydelser varetaget
af det offentlige har lavere prioritet (Pabst 1998), udliciterer kommunerne i stor udstrækning
serviceopgaverne til profit- og Nonprofit leverandører, hvoraf Nonprofit sektoren i dag er
langt den væsentligste producent af sociale serviceydelser. Nonprofit sektorens organisationer
hører dermed med til de væsentligste socialpolitiske aktører i forbundsrepublikken.
6.4. De frie velgørenhedsorganisationer
Mens de offentlige organisationer virker i henhold til de offentlige love, beror de frie
organisationers arbejde på selvbestaltede sammenslutninger af borgere med henblik på
overtagelse af opgaver på det sociale område. Til forskel fra de offentlige organisationer er de
frie organisationer således ikke underlagt lovgivning, der definere deres virke. Der er derimod
tale om en gruppe mennesker, der frivilligt beslutter at udbyde sociale ydelser. De frie
organisationer følger alle foreningsloven i "Bürgerlichen Gesetzbuch", som indeholder
samtlige bestemmelser vedrørende privatretten. Efter denne lov kan 7 myndige personer
grundlægge en organisation og lade denne indregistrere i foreningsregisteret. Herefter virker
organisationen i erhvervslivet, som en juridisk person med alle rettigheder og pligter. Hvis
organisationen beslutter at udbyde serviceydelser uden profit for øje (gemeinnützig), kan den
anerkendes som en fri organisation 53 af skattevæsnet. Det indebærer bl.a., at alle bidrag, der
ydes til organisationen ikke beskattes. I tilfælde af, at organisationens opgaver senere bliver
53 Frie organisationer benævnes ligeledes frivillige eller Nonprofit organisationer.
105

overflødige eller rammebetingelserne for en fortsættelses af arbejdet bliver urimelige, kan
organisationen opløses. De frie organisationer konstituerer sig efter foreningsretten og har
dermed betydelig bevægelsesfrihed til at udforme organisationsstrukturen, finansieringsformer
og udbudsprofil. De frie organisationers serviceydelser tilvejebringes efter egen beslutning og
ofte som en reaktion mod socialt dårlige forhold eller mangler, som de offentlige
organisationer ikke tager sig tilstrækkeligt af. Til opfyldelse af de selvbestaltede opgaver er
der udover de lønnede fuldtidsansatte medarbejdere utallige ulønnede frivillige.
De frie organisationer udbyder følgende ydelser 54
* Foranstaltninger for unge (Jugendarbeit): bl.a. fritidsklubber, sportslig aktivering, socialt
ungdomsarbejde,
* Pædagogisk hjælp (Erzieherische Hilfen): bl.a. børnehjem, behandlingshjem, bofællesskaber,
pædagogisk rådgivning, vuggestuer, børnehaver, undervisningsværksteder, adoptions- og plejeformidling,
socialpædagogisk hjælp til familier, ungdomsrådgivning, uddannelsesinstitutioner for socialpædagogik,
* Familiehjælp (Familienhilfen): bl.a. hjem for mødre og børn, kvindehuse, familieferiecentre,
rådgivningssteder for ægtepar og familier, svangerskabsrådgivning,
* Ældrehjælp (Altenhilfe): bl.a. ældrebofællesskaber, plejehjem, rekreationshjem, dagcentre, mobile
tjenester, nødtjeneste, ældrerådgivning, transportstjeneste, uddannelsesinstitutioner for ældrepleje,
* Handikaphjælp (Behindertenhilfe): bl.a. institutioner for psykisk- og fysisk handikappede, hospitaler og
rekreationshjem for handikappede, specielle børnehaver, skole og værksteder, dag- og natklinikker,
rådgivning, mobile tjenester, transportstjeneste, uddannelsesinstitutioner for pasning og pleje af handikappede,
* Sundhedshjælp (Gesundheitshilfe): bl.a. hospitaler, terapeutiske bofællesskaber og
rekreationsforanstaltninger, kurklinikker, institutioner for overanstrenge mødre, dagklinikker, rådgivning,
sygeplejeskole og andre skoler såvel som efteruddannelse i sundhedspleje,
* Anden hjælp (Weitere Sozial Hilfen): bl.a. hjælp til stofmisbrugere, hjemløse, flygtninge,
asylansøgere og udlændinge, boliger til studenter, udlændinge og asylansøgere, beskæftigelsesprojekter og
værksteder for arbejdsløse, kultur- og fritidscentre for udlændinge, rådgivning for udlændinge,
socialpædagogiske ydelser til udlændinge, skyldnerrådgivning, juridisk rådgivning, banegårdsmission og
telefonisk sjælesorgsrådgivning.
Til de klassiske frie udbydere hører kirken, ungdoms- samt velgørenhedsorganisationerne. Det
er imidlertid ikke muligt at gå i enkeltheder med de frie organisationer, dertil er de for
indbyrdes forskellige med hensyn til målsætning, størrelse eller tilhørsforhold til en ideologi
eller religion. Den kolossale spændvidde mellem de frie organisationer er notorisk, da såvel
54 Følgende skildring tager udgangspunkt i Hottelet 1998 og 1998a.
106

Caritas med 437.000 fuldtidsbeskæftigede medarbejdere såvel som et mindre AIDS-
rådgivningscenter med faguddannet personale betegnes som frie organisationer. Hensigten er
derfor, at give et samlet overblik over de mest betydningsfulde frie organisationer, som
udgøres af de såkaldt frie velgørenhedsorganisationer (Freien Wohlfahrtsverbänden). I
Tyskland er Nonprofit sektoren således stort set identisk med de frie
velgørenhedsorganisationer på det sociale område (Zimmer/Nährlich 1998) 55 . Ved siden af
velgørenhedsorganisationerne regnes diverse selvhjælpsgrupper ganske vist ligeledes med til
NPO 56 , men på trods af, at selvhjælpsgrupperne betegnes som den nye "udbudssøjle" er langt
de fleste selvhjælpsorganisationer medlemmer af en af velgørenhedsorganisationernes
centralorganisationer. De frie velgørenhedsorganisationer er således sammensluttet i seks
føderalt opbyggende centralorganisationer, der alle har deres virke indenfor social- og
sundhedsområdet.
Centralorganisationernes fælles karakteristika er fastsat i § 1 i vedtægten for "Der
Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (BAGFW)". Ifølge denne er
centralorganisationerne landsdækkende sammenslutninger af Nonprofit udbydere.
Centralorganisationen og disses respektive medlemsorganisationer og institutioner må have
den samme værdier og målsætninger (BAGFW 1985) og er således organiseret efter deres
ideologiske orientering. Der er i vid udstrækning tale om retslig selvstændige organisationer
med egne institutioner, serviceydelser og foranstaltninger. På trods af alle forskelle
vedrørende ideologi, religion eller målsætninger, har de frie velgørenhedsorganisationer alle
solidariteten og beredvilligheden til at hjælpe uden profit for øje, som fællesnævner. De
fremmer det frivillige og ulønnede engagement, der viser sig i form af medlemskab eller som
virksom medhjælp (Hottelet 1998).
De seks centralorganisationer er (1) "Die Arbeiterwohlfahrt (AWO)" (2) "Der Deutsche
Caritasverband (Caritas)" (3) "Der Deutsche Paritätische Wohlfahrtsverband (DPWV)" (4)
"Das Deutsche Rote Kreuz (DRK)" (5) "Das Diakonische Werk (Diakonie)" og (6) "Die
Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland (ZWST)".
55 Denne betragtning er i vid udstrækning accepteret indenfor Nonprofit forskningen i Tyskland, jvf. f.eks. Pabst 1998 og Anheier 1997.
56 Selvhjælpsgrupperne udbyder ca. 4 pct. af de sociale serviceydelser (Zimmer/Nährlich 1998).
107

I 1995 var der ialt ansat 1,28 millioner lønnede fuldtidsansatte i de seks centralorganisationer,
fordelt på 67.383 institutioner 57 . Der er imidlertid store indbyrdes forskelle de seks
centralorganisationer imellem. De 2 religiøse velgørenhedsorganisationer, henholdsvis
Diakonie og Caritas, er de største, hver med over 400.000 medarbejdere. DPWV indtager en
midterposition med ca. 250.000 medarbejdere, mens DRK og AWO hører til de små
organisationer med mindre end 100.000 ansatte. Sammenlignet med de andre
centralorganisationer er ZWST af mindre betydning. Som følge af centralorganisationernes
decentrale struktur er det ikke muligt at fremskaffe nøjagtige data vedrørende omfanget af
ulønnet arbejdskraft. Men det skønnes at ca. 1,5 millioner mennesker er ulønnet virksomme i
vedkommende organisationer og at disse i gennemsnit arbejder 15,8 timer pr. måned
(BAGFW 1994:6), hvilket svarer til omkring 150.000 fuldtidsstillinger.
Diakonisches Werk (Diakonie) hører under den evangeliske kirke i Tyskland og har
hovedsæde i Stuttgart. Med til medlemmerne tæller 24 Landeskirchen, 9 frikirker og omkring
100 fagorganisationer (Fachverbände). Diakonie repræsenterer omkring 20.000 selvstændige
institutioner af forskellig størrelse med 446.000 (1995) lønnede medarbejdere og utallige
ulønnede medarbejdere. Derudover eksisterer der over 5.000 selvhjælps- og hjælpegrupper
(Zimmer/Nährlich 1998). Diakonie opfatter sig som værende kirkens sociale skikkelse og
deres institutioner tager vare på følgende sociale opgaver: hjælp til arbejdsløse, unge, familier,
syge, handicappede samt stofmisbrugere. Hertil kommer integrationshjælp til udlændinge
samt generel uddannelse og videreuddannelse på evangeliske fagskoler og højskoler.
Diakonies akademier i henholdsvis Stuttgart og Berlin tager sig af uddannelse og
videreuddannelse af de ansatte. Der sidder repræsentanter for Diakonie i alle vedkommende
ungdoms- og socialpolitiske udvalg på kommunalt-, delstats- og forbundsstatsniveau
(Diakonie 1998).
Deutscher Caritasverband (Caritas) er målt efter antal institutioner (17.801) og lønnede
fuldtidsansatte (437.930) den anden største centralorganisation (1995-niveau)
57 Det samlede antal ansatte er forøget med ca. 1/3 (34,4 pct.) i årene 1990 til 1995, mens den procentuelle udvikling i de enkelte organisationer
ligger på mellem -4 pct.(AWO) til +63 pct.(DRK). Forøgelsen i antallet af ansatte i denne periode kan især tilbageføres til den tyske
genforening, men også til en stigning i antallet af ansatte i Vesttyskland.
108

(Zimmer/Nährlich 1998). Desuden er der utallige ulønnede ansatte. Caritas hører under den
katolske kirke og deres arbejde orienterer sig på den katolske tros grundprincipper. Caritas
omfatter 28 stiftorganisationer (Diözesan) med utallige provstier, distrikter og kredsafdelinger
såvel som 260 ordensfællesskabs- og 19 brancheorganisationer. Caritas's arbejdsområder
omfatter hospitaler, børneinstitutioner, opdragelseshjem, rådgivningssteder, ældrehjem og
behandlingssteder for stofmisbrugere og alkoholikere. Desuden ydes der international nød- og
katastrofehjælp. Ved siden af et centralt uddannelsesakademi i Freiburg råder Caritas over
mere end 700 uddannelsessteder for socialt arbejde. Der sidder repræsentanter for Caritas i
alle ungdoms- og socialpolitiske udvalg på kommunalt-, delstats- og forbundsstatsniveau
(Caritas 1996).
Der Päritatische Wohlfahrtsverband (DPWV) er en sammenslutning af ikke-religiøse og
partipolitisk neutrale organisationer. Organisationen er føderalt opbygget med 16
landsorganisationer og 200 kredsafdelinger. Hver medlemsorganisation har, uafhængig af
deres størrelse, samme stemmeret. Gennem favorisering af ideen om selvhjælp tæller talrige
initiativer og selvhjælpsgrupper med til medlemsskaren. Med sine mere end 7.000
medlemsorganisationer og over 2 millioner personlige medlemskaber står DPWV for det
medborgerlige engagement og fremmer med tolerance og konstruktiv kritik de forskellige
tiltag og metoder i det sociale arbejde. Åbenhed, mangfoldighed og anerkendelse af mindretal
er andre handlingsprincipper. De 255.881 (1995-niveau) lønnede fuldtidsansatte og 250.000
ulønnede er fordelt på 17.742 institutioner (Zimmer/Nährlich 1998) og er virksomme på
følgende sociale områder: Børne-, ungdoms-, handicap-, familie-, sundheds-, psykolog- og
ældrehjælp, rådgivning, hjælp til stofmisbrugere samt international nødhjælpsarbejde.
Desuden råder organisationen over Wilhelm-Polligkeit-Instituttet i Frankfurt, hvor de ansatte
uddannes og videreuddannes. Der sidder repræsentanter for DPWV i talrige ungdoms- og
socialpolitiske udvalg (Hottelet 1998).
Deutsches Rotes Kreuz (DRK) er både en af den frie velgørenheds centralorganisationer såvel
som en national humanitær hjælpeorganisation. Den er med sine 19 landsorganisationer og
mere end 600 kredsorganisationer føderal opbygget. Det arbejde, de knap 100.000 lønnede
ansatte samt de utallige ulønnede medarbejdere udfører fordelt på 3.696 institutioner (1995-
niveau) (Zimmer/Nährlich 1998), hviler på et humanitært princip. På det sociale område er
109

DRK overvejende beskæftiget på sundhedsområdet herunder med sygepleje såvel som
bloddonor- og redningstjeneste. Tillige yder DRK børne-, ungdoms,- familie,- handicap- og
ældrehjælp samt hjælp til asylansøgere og udlændinge. Til uddannelse- og videreuddannelse
råder organisationen over et uddannelsescenter i Meckenheim. Der sidder repræsentanter for
DRK i talrige ungdoms- og socialpolitiske udvalg.
Arbeiterwohlfahrt (AWO) har forbindelse til det tyske socialdemokrati og betragter det ikke
kun som sin opgave at udbyde sociale serviceydelser, derimod er der tale om en organisation,
der arbejder for en progressiv socialpolitik, sociallovgivning og socialt arbejde. Den indre
opbygning er føderal og demokratisk. I organisationen arbejder der 42.343 lønnede
fuldtidsansatte (1995-niveau) (Zimmer/Nährlich 1998), dertil kommer omkring 80.000
ulønnede personer. AWO råder over 8.431 institutioner, bl.a. har de deres egen
ungdomsorganisation: Jugendwerk. Arbejdsområderne er ældre- og handikaphjælp,
socialrådgivning, syge- og ældrepleje, børne- og ungdomsinstitutioner, hospitaler, hjælp til
emigranter, flygtninge, asylansøgere såvel som international nød- og genopbygningshjælp. Til
efteruddannelse af egne medarbejdere råder de over eget uddannelsessted. Der sidder
repræsentanter for AWO i næsten alle socialpolitiske udvalg på kommunalt-, delstats- og
forbundsstatsniveau (Der Paritätische Wohlfahrtsverband 1996).
Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland (ZWST) er den mindste af de seks
centralorganisationer, med kun 935 ansatte fordelt på 165 institutioner (Zimmer/Nährlich
1998). Efter sit tab af institutioner under det tredie rige har ZWST, efter gendannelsen i 1951,
overvejende beskæftiget sig med ambulant socialarbejde for ældre mennesker og flygtninge.
Desuden beskæftiger ZWST sig med ungdomsarbejde og de råder over et pædagogisk center
for jødisk undervisning i børnehaver og skoler. Herudover realiserer de studierejser og
ferieprogrammer.
Foruden de nævnte seks centralorganisationer findes der et stort antal særlige
ungdomsorganisationer indenfor den frie velgørenhed. Herunder er især: "Der Bund der
katholischen Jugend Deutschlands", "Die Pfadfinder" samt den socialistiske
ungsdomsorganisation "Die Falken", fremtrædende. Ungdomsorganisationerne er, som
velgørenhedsorganisationerne, i stor udstrækning føderalt opbygget med en landsdækkende
110

sammenslutning. Dertil kommer de såkaldte ikke-organiserede tilbud vedrørende
ungdomsuddannelse, ungdomssocialarbejde og sport. Der sidder repræsentanter for
ungdomsorganisationerne i næsten alle socialpolitiske udvalg på kommunalt-, delstats- og
forbundsstatsniveau.
Socialpolitikken i Tyskland er resultat af en kontrovers forhandlingsproces mellem
forbundsstaten, delstaterne og kommunerne under deltagelse af de frie
velgørenhedsorganisationer (Pitschas 1996). Således virker
de frie velgørenhedsorganisationer, på stats-, delstats- samt kommunaltniveau, som
medskabere af socialpolitikken (Hottelet 1998). For i denne forbindelse at sikre sig størst
mulig indflydelse har de seks centralorganisationer, under sikring af deres respektive
autonomi, sluttet sig sammen i et landsdækkende arbejdsfællesskab (Der
Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege - BAGFW). Centralorganisationernes
indflydelse på ungdoms- og socialpolitikken udøvers således via mangfoldige kanaler og er
særdeles indflydelsesrig. De institutionaliserede samarbejdsformer gør de frivillige
velgørenheds- og ungdomsorganisationer til en magtpolitisk faktor i socialpolitikken
(Backhaus-Maul/Olk 1994). Indeværende offentlige diskussioner, vedrørende deregulering og
liberalisering, udviser imidlertid fortsatte bestræbelser på at nedbryde denne begunstigelse og
eksklusivitet af centralorganisationernes karteller.
På trods af at de frie organisationer er sammensluttet i de seks centralorganisationer og at
disse er forenet i ovennævnte arbejdsfællesskab, skal det ikke glemmes, at de frie
organisationer på "markedet" optræder som konkurrenter. Denne udvikling er blevet
forstærket via den såkaldte moderniseringsdebat, der siden udgangen af 1980'erne har
medført, at de respektive frie organisationer har bestræbt sig på at danne et idealbillede af den
pågældende organisation (Hottelet 1998). Hertil kommer, at prisen på de respektive
serviceydelser, som i dag fastsættes som standardbeløb ved overenskomst mellem
Landesverband des Leistungsträgers og Landesverbänden der Kostenträger (Jvf. afs. 6.7), i
mindre grad vil blive fastlagt på denne måde i fremtiden. Derimod vil der snarere forhandles
kontrakter i de enkelte tilfælde (Hottelet 1998). Denne udvikling vil være medvirkende til, at
den i forvejen eksisterende konkurrencesituation optrappes.
111

6.5. De frie velgørenhedsorganisationers forrang
Grundgesetz socialstatspåbud forpligter staten til, at sørge for borgernes sociale velgående og
sikkerhed. Siden Weimar republikken har der udviklet sig en dualisme af offentlig og
Nonprofit socialøkonomi, der har givet de frivillige velgørenhedsorganisationer en
privilegeret særstilling som producent af sociale serviceydelser (Zimmer/Nährlich 1998). De
frie velgørenhedsorganisationer har således i årtier indtaget en forrang overfor de offentlige og
private udbydere, der har betydet, at de er blevet foretrukket fremfor offentlige eller private
udbydere ved oprettelse af institutioner samt ved tilvejebringelse af serviceydelser (Backhaus-
Maul/Olk 1994). Forrangen er legitimeret med henvisning til det katolske subsidiaritetsprincip
(Pabst 1998), hvis kerne er at selvhjælp, familiens hjælp og sociale
velgørenhedsorganisationer har forrang ved løsningen af sociale problemer (Jvf. ligeledes
afsnit 1.5.1).
De frie udbyderes forrang som udbydere af serviceydelser er fastsat i § 10 og 93
Bundessozialhilfegesetz 58 (BSHG) samt i § 4 og 74 Kinder- und Jugendhilfegesetz (SGB
VIII) 59 . Med disse lovbestemmelser er de frie organisationer retligt sikret overfor såvel de
offentlige som private udbydere.
6.6. Statistiske undersøgelser af Nonprofit sektoren i forbundsrepublikken
Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sektor Project er en omfattende undersøgelse af
Nonprofit organisationer (NPO), der foretages under ledelse af Johns Hopkins universitetet i
Baltimore. NPO analyseres i udvalgte lande såvel kvantitativt i sin økonomiske dimension
såvel som kvalitativt i sine historiske, samfundsmæssige og politiske strukturer.
Undersøgelsen startede i 1990 og første del, der omfattede Tyskland, Frankrig, Storbritannien,
58 "Wird die hilfe durch die freie Wohlfahrtspflege gewährleistet, sollen die Träger der Sozialhilfe von der Durchführung eigener Massnahmen
absehen" (§ 10 i BSHG). Zur Gewährung von Sozialhilfe sollen die Träger der Sozialhilfe eigene Einrichtungen nicht neu schaffen, soweit
geeignete Einrichtungen der in § 10 genannten Träger
BSHG).
der Freien Wohlfahrtspflege vorhandlen sind, ausgebaut oder geschaffen werden können (§ 93
59 "Soweit geeignete Einrichtungen, Dienste und Veranstaltungen von anerkannten Trägern der freien Jugendhilfe betrieben werden oder
rechtzeitig geschaffen werden können, soll die öffentliche Jugendhilfe von eigenen Massnahmen absehen" (§ 4 SGB VIII) samt "Der Träger muss
Gemeinnützige Ziele verfolgen" (§ 74 SGB VIII).
112

Italien, Japan, Ungarn og USA, blev afsluttet i 1995 60 .
I Johns Hopkins projektet opgøres markedsandelen på det sociale marked via kriteriet "antal
beskæftigede", da der ikke står andre oplysninger til rådighed eller da disse kun tillægges en
lav forklaringsgrad.
Målt efter antal fuldtidsansatte er det offentlige og NPO de største udbydere på det sociale
markedet, med ialt 1.478.988 fuldtidsansatte 61 . Det sociale marked er i dette tilfælde opdelt i
sundhedsvæsnet og sociale ydelser.
Med en markedsandel på 48,8 pct. er det offentlige den største udbyder indenfor
sundhedsområdet. Det kan tilbageføres til den høje andel indenfor hospitalsområdet. NPO's
samlede markedsandel indenfor sundhedsvæsnet udgør godt en tredjedel (34,4 pct.), men især
på plejehjemsområdet indtager de en stærk position (63 pct.). De profitorienterede
markedsorganisationer (Gewerbliche Träger) udgør den mindste udbydergruppe indenfor det
samlede sundhedsvæsen (16,8 pct.), dog indtager de en stærk position indenfor kategorien
"øvrige foranstaltninger" (Sonstige Einrichtungen) (47,6 pct.), hvortil eksempelvis
rehabiliteringsforanstaltninger hører. Indenfor området sociale ydelser (Soziale Dienste) er
NPO hovedproducenten, med næsten 2/3 (61,2 pct.) af alle ansatte. Det offentlige har en
markedsandel på 22,1 pct., mens de profitorienterede markedsorganisationer har den laveste
markedsandel på 16,7 pct. Men også indenfor de sociale ydelser er der store udsving de
enkelte områder imellem. Således er en undtagelse fra NPO's dominans indenfor sociale
ydelser området "kantiner og folkekøkkener", hvor de profitorienterede markedsorganisationer
har en markedsandel på 84,7 pct. 62 .
Der findes imidlertid andre forskningsresultater end de, der stammer fra Johns Hopkins
60 Resultaterne af det tyske delstudie er bl.a. offentliggjort i: Anheier, H.K. /Seibel, W./ Priller, E./Zimmer, A. (red.): Der Nonprofit-Sektor in
Deutschland, Berlin. Det tyske delstudies første del er udført af H. Anheier (John Hopkins University) & W. Seibel (Universität Konstanz),
mens anden del udføres af A. Zimmer (Universität Münster) & E. Priller (Wissenschaftszentrum Berlin).
61 Det skal gøres opmærksom på Johns Hopkins projektets data generelt er for lavt fastsat, idet det var underlagt meget strenge krav
(Zimmer/Nährlich 1998), derfor er også det samlede antal ansatte på det sociale marked for lavt estimeret.
62 Det fremgår imidlertid ikke af dette tal, at det er NPO, der udbyder de gratis måltider til trængende i folkekøkkener, mens de mere
professionelle og personale krævende kantiner, eksempelvis på hospitaler og plejehjem, drives af profitorientede markedsorganisationer
(Zimmer/Nährlich 1998).
113

projektet 63 . Således angiver Öhlschläger (1995), at markedet for serviceydelser i en samlet
vurdering er opdelt i 53 pct. frie udbydere (Freie Träger), 27 pct. profitorienterede udbydere
(Gewerbliche Träger) og 20 pct. offentlige udbydere (Offentliche Träger). Ifølge Hottelet
(1998) drives 55 pct. af alle institutioner for ældre og handikappede af de frie organisationer. I
vest drives 68,7 pct. af alle ungdomsinstitutioner, 65 pct. af alle børneinstitutioner, 84,8 pct. af
alle ungdomshjem samt hvert 3 hospital af de frie organisationer (Hottelet 1998). Det er
således især de offentlige og de private udbyderes markedsandel der hersker uenighed om.
Hvorimod der ikke er tvivl om, at de frivillige organisationer med deres omfattende udbud,
særligt indenfor syge-, handikap-, ældre og ungdomshjælp, er de markedsførende udbydere af
sociale serviceydelser på mange områder.
NPO's stærke position som udbydere af sociale ydelser konsolideres, når der tages højde for
den arbejdsindsats de ulønnede og frivillige medarbejdere udfører. Indenfor de seneste år har
omkring 13 pct. af den voksne befolkning i de gamle forbundslande og 10 ptc. af den voksne
befolkning i de nye forbundslande udført frivilligt ulønnet arbejde (Anheier/Priller 1997). Det
skønnes, at ca. 5,6 millioner personer har ulønnet arbejde i de gamle forbundslande, som
svarer til ca. 680.000 fuldtidsstillinger 64 (Badelt 1997). Tilhørsforhold til religion har ingen
signifikant indflydelse på omfanget af deltagelsen i ulønnet arbejde, det har derimod
erhvervsgruppe og uddannelse. Af erhvervsgrupperne har landmændene den højeste
deltagelsesgrad, idet 47 pct. af alle landmænd har ulønnet arbejde. De selvstændige er
ligeledes over gennemsnittet, idet 19 pct. af disse er ulønnet virksomme. Ved en forespørgsel
havde 9 pct. af de, der havde en højere uddannelse, haft ulønnet arbejde indenfor det sidste år.
Det tilsvarende tal for personer, med det der svarer til en studentereksamen (Abitur), var på 16
pct. og for personer med en uddannelse på grundskoleniveau var tallet 21 pct. (Maelicke
1998). De frivillige ansatte udfører millioner af arbejdstimer, overvejende lettere social
omsorg, som det ikke ville være muligt at bekoste, hvis det blev udført af lønnede ansatte. De
63 Forskellige undersøgelsesresultater af Nonprofit sektoren kan imidlertid ikke sammelignes direkte, idet der er benyttet divergerende
begrebsafgrænsninger samt brug af statistiske metoder.
64 Tallene dækker over ulønnet beskæftigelse på følgende områder: kultur, uddannelse og forskning, miljø- og naturbeskyttelse, boligvæsen,
internationale aktiviteter samt sundhedsområdet og det sociale område. Heraf er det kun 15,04 pct. af det samlede antal ulønnede beskæftigede, der er
virksomme på sundheds- og det sociale område, hvilket svarer til ca. 80.000 fuldtidsstillinger.
114

ulønnede og frivillige medarbejdere varetager således hovedsagelig supplerende funktioner og
kan på ingen måde betragtes som værende "Job-killers", som det har været frygtet. Det
modsatte er snarere tilfældet, idet det frivillige engagement på det sociale- og
sundhedsmæssige område kontinuerligt er for nedadgående. Således er den frivillige ulønnede
arbejdsindsats på pågældende områder faldet med ca. 15 pct. siden 1990 (Anheier 1997),
hvorimod antallet af lønnede ansatte er fortsat stigende.
Siden 1970 har der vist sig en signifikant stigning i antallet af lønnede beskæftigede indenfor
Nonprofit sektoren. Antallet af arbejdspladser inden for Nonprofit sektoren er i de sidste 20 år
vokset proportionalt stærkere end inden for den offentlige- eller private sektor. Mens den
relative beskæftigelsesvækst i Nonprofit sektoren i perioden 1960 til 1990 i Vesttyskland i
gennemsnit lå på 297 pct., ekspanderede området for sundhed og sociale ydelser med
henholdsvis 379 pct. og 381 pct. (Zimmer/Nährlich 1998). I 1990 var 68,1 pct. af samtlige
lønnede ansatte i Nonprofit sektoren beskæftigede indenfor det sociale ydelses- eller
sundhedsområdet (Anheier 1997). I 1995 var der 1,280 mio. lønnede fuldtidsansatte i de frie
velgørenhedsorganisationer, hvilket svarer til en andel på 3,7 pct. af den samlede
beskæftigelse i Tyskland (Zimmer/Nährlich 1998). Årsagen til pågældende forøgelse i antallet
af ansatte kan tilbageføres til de frie organisationers forrang overfor de offentlige og private
udbydere af sociale serviceydelser samt til udbygningen af den sociale infrastruktur (Pabst
1998). Sidstnævnte gør sig både gældende med hensyn til antallet af institutioner, antal
senge/pladser samt antallet af lønnede beskæftigede. Herunder specielt den forøgede
personaleintensitet vedrørende pasning og pleje af ældre mennesker såvel som udbygningen af
børneinstitutionsområdet (Hottelet 1998). Desuden er der i de seneste år sket en markant
stigning i antal ansatte i Nonprofit sektoren i de nye forbundslande. Dette kan tilbageføres til
den tidligere udbyderstruktur i de nye forbundslande. I DDR blev den overvejende andel af
serviceydelser udbudt af offentlige udbydere (79,7 pct.), mens 19,5 pct. og 0,8 pct. blev
udbudt af henholdsvis frie- og private udbydere (Bundesministerium für Familie und Senioren
1996).
På social- og sundhedsområdet er det i de senere år forsøgt at reducere personalet af
rationaliseringsgrunde, men på trods af forskellige deregulerende indgreb med henblik på
udgiftsreducering, er det fortsat en vækstbranche. Det skyldes dels de personaleorienterede
serviceydelser og dels, at finansieringen af de sociale serviceydelser ikke er markedsbestemt
115

(Jvf. afsnit 6.8).
Velgørenhedsorganisationerne indtager i ubemærkethed en førerposition som arbejdsgiver. I
Frankfurter allgemeinen Zeitung fra d.8.7.1998 er der offentliggjort en oversigt over de 30
største arbejdsgivere i Tyskland. På de 5 første pladser er henholdsvis Siemens (379.000
ansatte), Daimler Benz AG (290.000), Deutsche Bahn AG (288.800), Deusche Post (284.900)
og Volkswagen AG (260.800) 65 . Hvis velgørenhedsorganisationerne inddrages i denne
oversigt, ville Caritas og Diakonie indtage 1 og 2 pladsen, som de største ikke-offentlige
arbejdsgivere i Tyskland. Mens DPWV og DRK ville indtage henholdsvis en 6 og en 21
plads. De frie velgørenhedsorganisationer er imidlertid en af de lavest lønnede brancher.
Sammenlignet med tal fra udvalgte brancher, herunder bygge-, ernærings-, bilindustrien og
den kemiske industri, fra Statistischen Bundesamt for året 1995, har de frie
velgørenhedsorganisationers ansatte den absolut laveste gennemsnitlige årsløn (40.910 DM
pr. person).
6.7. Finansiering af serviceydelser
Tilvejebringelsen af de sociale serviceydelser sker ikke via frie markedskræfter, men derimod
gennem retlige reguleringer. Midlerne til finansiering af serviceydelserne stammer fra et
finansieringsmix af omkostningsrefusioner, brugerbetaling, offentlige subventioner og NPO'S
egne midler (Zimmer/Nährlich 1998).
Omkostningesrefusionerne udgør over 80 pct. af de samlede midler til finansiering af
serviceydelser. Udbuddet og "købet" af de sociale serviceydelser er kendetegnet ved et
trekantsforhold mellem Leistungsträger, Kostenträger og Leistungsempfanger.
*Leistungsträger er udbyderen af de sociale ydelser, f.eks. en af de frie
65 Placeringerne må dog relativeres beskæftigelsespolitisk, idet halvdelen af medarbejderne hos Siemens og Volkswagen og en fjerdedel hos
Daimler Benz AG arbejder i udlandet.
116

velgørenhedsorganisationer.
*Kostenträger er den, der dækker omkostningerne, dvs. en af socialforsikringerne
(Gesetzliche Kranken,- Unfall,- Renten,- Arbeitslosen- und Pflegeversicherung) eller det
offentlige
*Leistungsempfanger er klienten, der modtager ydelsen.
Trekantsforholdet består af følgende elementer: Leistungsempfanger må kunne gøre et krav
på en serviceydelse gældende overfor en Kostenträger. Serviceydelsen modtager
Leistungsempfanger fra en Leistungsträger, der derefter får omkostningerne refunderet af
Kostenträger. Midlerne til omkostningsrefusionerne stammer respektive fra
socialforsikringsbidrag og skatteindtægter. Kvantitets- og kvalitetsstandarder samt prisen på
serviceydelsen fastsættes via overenskomst mellem "Landesverband der Leistungsträger" og
"Landesverbänden der Kostenträger".
De offentlige subventioner ydes i henhold til BSHG's henholdsvis KJHG's vejledende
forpligtelse til at støtte de frivillige velgørenhedsorganisationer. De offentlige bidrag
finansieres via skattemidler og ydes i form af faste bidrag eller som engangsbeløb ved
eventuelle underskud.
Nonprofit sektorens egne midler stammer fra arve,- medlems- og indsamlingsbidrag,
sponsorindtægter, salg af velgørenhedsmærker og indtægter fra velgørenhedslotteri. Hertil
kommer indtægter fra aktiver, f.eks. leje- og forpagtningsindtægter. De religiøse
organisationer modtager desuden midler fra deres respektive kirkes kirkeskatsindtægter
(Zimmer/Nährlich 1998). Med hensyn til bidrag så yder 50 pct. af den voksne befolkning ofte
bidrag ved indsamlinger, 28 pct. betegnes som sjældne bidragydere og 22 pct. yder af princip
ikke bidrag. Med det formål, at diverse kampagner gennemføres så succesfuldt som muligt er
det kutyme at anskaffe sig adressefiler, som indeholder de mest gavmilde givere. De "gode
adresser" kan købes og prisen pr. adresse stiger med de ønskede kendetegn. "Ideelle adresser"
er gifte katolske kvinder bosat i små eller mellemstore byer, som aldersmæssigt er lidt yngre
pensionsalderen og som lever i en husstand med en gennemsnitlig husstandsindkomst. Ved en
højere husstandsindkomst falder bidragene. Størrelsen af indsamlingsbidragene har været
relativ stabil indenfor den sidste årrække og udgør årligt omkring 4 milliarder DM. Hvorimod
117

sponsorering på det sociale område kun udgør mellem 100 og 150 millioner DM årligt (Halfar
1998). De frie udbyderes egne midler muliggør i mange tilfælde, at de frie udbydere er i stand
til at gennemføre projekter, der kun delvist finansieres af det offentlige. Dette gør sig i
særdeleshed gældende for ungdomsarbejdets vedkommende, idet NPO's egne midler især
anvendes til aktiviteter på ungdomsområdet (Hottelet 1998).
6.8. Fremtidig ændring af udbyderstrukturen ?
De ulige konkurrencebetingelser mellem de tre udbydergruppper, det offentlige, de private-
samt de frie organisationer, har medført, at de private organisationer kun har en ringe
betydning som producent af serviceydelser i dag. Det må imidlertid antages, at
udbyderstrukturen vil ændre sig i fremtiden. I de senere år er der således foretaget enkelte
lovændringer, der helt eller delvis, ophæver de frie velgørenhedsorganisationers
forrangsstilling. Hensigten er at give de frie- og private organisationer mere ensartede
konkurrencevilkår.
Herunder er det bl.a. forsøgt at øge markedsmekanismen i Bundessozialhilfegesetz (BSHG)
og ved indførelsen af Pflege-Versicherungsgesetz (SGB XI), blev de frie udbyderes forrang
over for de private ophævet.
I 1993 blev BSHG ændret således, at processen med tilvejebringelsen af serviceydelser i
højere udstrækning hviler på markedsmekanismen. Ganske vist har de frie
velgørenhedsorganisationer fortsat en forrang, men de eksklusive forhandlinger angående
satser mellem det offentlige og de frie velgørenhedsorganisationer er afskaffet. Idet de
offentlige "Köstenträgern" nu både forhandler med de frie velgørenhedsorganisationer og de
private udbydere, så er konkurrencen mellem de frie- og private udbydere forstærket
(Backhaus-Maul 1996).
I den i 1995 ikrafttrædne Pflege-Versicherungsgesetz (SGB XI) er de frie udbyderes forrang
overfor de private ophævet. Således hedder det i § 11 SGB XI: "at de frie og private udbydere
har en forrang overfor de offentlige udbydere". Desuden eksisterer der i SGB XI, i
modsætning til de andre socialforsikringslove, ikke mulighed for offentlig subvention (Pabst
1998).
118

Desforuden er der via reformer af de forskellige sociale ydelseslove (BSHG, KJHG,
PflegeVG) sket en ændring af de hidtidige refusionsregler, med henblik på at minimere
tredjeparts finansieringsproblemet. Hvor Kostenträger tidligere bar risikoen for
Leistungsträgers evt. fejlkalkulationer og dårlige management, pålægges evt.
meromkostninger efter nævnte reformer Leitungsträger og må bogføres som tab. Et sådan
incitament til økonomisk tilbageholdenhed skal bidrage til at begrænse de generelle
omkostninger til sociale serviceydelser.
Af andre indflydelsesfaktorer kan det nævnes, at den offentlige mening vedrørende de frie
velgørenhedsorganisationer har ændret sig i de senere år. De bliver ikke længere betragtet som
værende uselviske organisationer, der udfører en velgørende indsats. Men tværtimod som
magtfulde koncerner, der benytter tvivlsomme forretningsmetoder, f.eks. forfalskede
regninger og ødslen med de offentlige midler. Derimod betragter befolkningen de private
profitorienterede udbydere positivt og skønner, at de kan udbyde de samme ydelser mere
gunstigt (Jvf. bl.a. Pabst 1998). På grund af denne imageforringelse er det sandsynligt, at de
frie organisations betydning som udbydere vil mindskes i fremtiden.
På trods af ovenstående lovændringer, med henblik på at opnå en større grad af konkurrence
mellem de frie og private udbyderne, er der imidlertid langt fra tale om et frit marked, hvad
angår udbuddet af sociale serviceydelser. Væsentlige markedskarakteristika som (1)
prisfastsættelse gennem udbud og efterspørgsel samt (2) den direkte forbindelse mellem
kunder og udbydere, eksisterer stort set ikke, derfor er der snarere tale om et Quasi-marked.
6.9. Sammenfatning
Siden 1970'erne har de frie velgørenhedsorganisationer indtaget en dominerende stilling i
produktionen af sociale serviceydelser, dette skyldes især de frie udbyderes, via
subsidiaritetsprincippet legitimerede, forrang. I 1970'erne og 1980'erne indtog de frie
velgørenhedsorganisationer derfor en dominerende position, mens det offentliges
markedsandel aftog. Private udbydere, der i 1970'erne indtog en marginal position, havde
derimod en stærk relativ vækst i slutningen af 1980'erne på trods af de frie udbyderes
dominerende stilling. De private udbydere markedsandel er imidlertid stadig ringe
sammenlignet med de frie velgørenhedsorganisationers. Stillet overfor ændringerne i BSHG,
119

indførslen af Pflegeversichreung såvel som andre faktorer, må det imidlertid antages at
udbyderstrukturen af sociale serviceydelser vil ændre sig i fremtiden og forskydes til gunst for
de private udbydere.
120

Konklusion
I denne opgave er der givet et indblik i det tyske socialpolitiske område i bred forstand og
formålet har været at give en aktuel beskrivelse af den tyske socialpolitik i sin helhed og
dermed bidrage til en øget forståelse af forbundsrepublikkens sociale sikringssystem.
Den tyske socialpolitik er karakteriseret ved, at den katolske sociallære har haft en
overordentlig stor indflydelse på denne og de vigtigste af socialpolitikkens grundlæggende
principper, herunder i særdeleshed subsidiaritetsprincippet, oprinder herfra. Som følge heraf
udgør det frivillige sociale arbejde en integreret del af socialpolitikken og NPO har en
fremtrædende rolle, som udbydere af sundheds- og sociale serviceydelser. Sidstnævnte
skyldes NPO's, via subsidiaritetsprincippet, legitimerede forrang.
Det sociale sikringssystem er opdelt i fire delområder, henholdsvis socialforebyggelse,
socialskadeserstatning, socialstøtte og socialhjælp.
Førstnævnte er bidragsfinansieret, hvorimod de tre andre områder er skattefinansierede.
Tyskland har bibeholdt forsikringsprincippet som grundstammen i det sociale sikringssystem,
siden Bismarck i 1880'erne indførte de obligatoriske forsikringsordninger. Således står
socialforebyggelse i centrum, mens de tre andre delområder, målt efter den socialpolitiske og
finansielle betydning, må betragtes som sekundære i forhold hertil. De fire delområder udgør
et differentieret spektrum af målsætninger, risikodefinitioner, retfærdighedsforestillinger såvel
som ydelsesformer og -niveauer.
Den centrale målsætning med det sociale sikringssystem er primært at statussikre
middelklassen mod sociale risici. Denne hensigt opfyldes via socialforsikringerne, der bygger
på tvungen bidragsbetaling for alle lønmodtagere. Men systemet indeholder også elementer af
chancelighed (Socialstøtte) og eksistenssikring (Socialhjælp). Socialstøtte tildeles i
altovervejende grad til børnefamilier, især som de såkaldte familieudligningsydelser.
Hensigten er at forøge børn og unges sociale chancelighed og dermed nedbryde socialt
betinget forfordeling. Begrundelsen er de positive eksterne benefits børn bringer samfundet.
Socialhjælpen udgør det nederste sikkerhedsnet og formålet er at lukke de huller, som det
sociale forsikringssystem ikke dækker. De skattefinansierede ordninger kommer således især
de lavtlønnede og børnefamilierne til gode og bygger i udpræget grad på princippet om
tildeling af ydelser efter behov.
121

Litteratur
Alber, J. (1982): Vom Armenhaus zum Wohlfarhtsstaat. Frankfurt.
Albers, W. (1982): Soziale Sicherung. Konstruktionen für die Zukunft. Stuttgart.
Anheier, H.K. (1997): Der Dritte Sektor in Zahlen. Ein sozial-ökonomisches Portrait, in Anheier, H.K. /Seibel, W./
Priller, E./Zimmer, A. (red.): Der Nonprofit-Sektor in Deutschland. Berlin.
Anheier, H.K./Priller, E. (1997): Der Nonprofit-sektor in Deutschland. Berlin.
Anheier, H.K/Salamon, L.M. (1996): The Energing Nonprofit-sector: An Overview. Manchester.
Anheier, H.K./ Seibel, W. (1990): The Third Sector: Comparative Studies of Nonprofit Organisations. Berlin.
Arnold, U. (1998): Besonderheiten der Dienstleitungsproduktion, in Arnold, U./Maelicke, B. (red.), Lehrbuch der
Sozialwirtschaft. Baden-Baden.
Bäcker, G./Bispinck, R./Hofermann, K./Naegele, G. (1989): Sozialpolitik und soziale Lage in der Bundesrepublik
Deutschland. Band 1. Köln.
Backhaus-Maul, H. (1996): Trägerkonkurrenz und Wirtschaftlichkeitsmaximen im Sozialsektor, in:
Nachrichtendienst des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge, Heft 9.
Backhaus-Maul, H. (1998): Sozialpolitische Entwicklungslinien in Deutschland, in: Arnold, U./Maelicke, B. (red.),
Lehrbuch der Sozialwirtschaft. Baden-Baden.
Backhaus-Maul, H./Olk, T. (1994): Von Subsidiaritet zu outcontracting. Zum Wandel der Beziehungen zwischen
Staat und Wohlfarhtsverbänden in der Sozialpolitik, in: Streeck, W. (red.): Staat und Verbände, Sonderheft 25 der
Politischen Vierteljahresschrift. Opladen.
Badelt, C. (1997): Handbuch der Nonprofit Organisation. Stuttgart.
BAföG - Bundesausbildungsförderungsgesetz: in BAföG 98/99. Gesetz und Beispiele. Bonn:
Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie.
BAGFW (Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege) (1985): Die Spizenverbände der Freien
Wohlfahrtspflege - Aufgaben und Finanzierung. Bonn.
BAGFW (Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege) (1994): Gesamtstatistik der Einrichtungen der
Freien Wohlfahrtspflege. Bonn.
Bayerische Staatskanzlei (1997): Bayern: Fakten-Zahlen-Politik. München.
Bayerische Staatsministerium der Finanzen (1998): Steuertips für die Familie. München.
Bayerische Staatsministerium der Finanzen (1998a): Informationen die neue Wohneigentumsförderung im Überblick.
München.
Bayerische Staatministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie, Frauen und Gesundheit (1996/1997): Bayerische
Sozialpolitik. München.
BKK HypoVereinsbank (1998a): Gesundheit. Das Magazin der Betriebskrankenkasse. Nr.6. Baden-Baden.
BKK HypoVereinsbank (1999): Gesundheit. Das Magazin der Betriebskrankenkasse. Nr.2. Baden- Baden.
BKK Vereinsbank AG (1998b): Leistungen, Versichertengemeinschaft, Beiträge. Altötting.
BSHG - Bundessozialhilfegesetz (1998). München.
Bundesamt für Finanzen und Bundesanstalt für Arbeit (1998): Das Kindergeld.
Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (1996): Erziehungsgeld- Erziehungsurlaub. (Med
122

tillæg vedrørende ændringer for 1999). Bonn.
Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (1997): Staatliche Hilfen für Familien. Bonn.
Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (1998): Der Unterhaltsvorschuss. Bonn.
Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (1998a): Das Gleichberechtigungsgesetz des Bundes.
Bonn.
Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (1998b): Frauen in der Bundesrepublik Deutschland.
Bonn.
Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (1998c): Was mache ich mit meinen Schulden ?.
Bonn.
Bundesministerium für Familie, Seniorien, Frauen und Jugend (1998c): Mutterschutzgesetz. Leitfaden zum
Mutterschutz. Bonn.
Bundesministerium für Familie und Senioren (1994): 5. Familienbericht. Bonn.
Bundesministerium für Familie und Senioren (1996): Erster Altenbericht. Die Lebenssituation älterer Menschen
in Deutschland. Bonn.
Bundesministerium für Gesundheit (1998): Das Sozialhilferecht. Bonn.
Bundesministerium für Jugend, Familie und Gesundheit (1975): Zweiten Familienbericht.
Bundesministrerium für Jugend, Familie und Gesundheit (1984): Familie und Arbeitswelt, Gutachten des
Wissenschaftlichen Beirats für Familienfragen.
Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (1997): Der Weg zur eigenen Wohnung.
Bürgerliches Gesetzbuch (1998). München.
Deutscher Caritas Verband (1996): Jahresbericht 1996. Freiburg.
Der Paritätische Wohlfahrtsverband (1996): Grundsätze Verbandspolitik. Frankfurt am Main.
Diakonie (1998): Diakonie-Report. September 1998. Diakonie in München und Oberbayern.
Esping-Andersen, G. (1990): The Three Worlds of Welfare Capitalism. Oxford.
EStG - Einkommensteuergesetz (1998). München.
Finanzbehörden der Länder (1998): Lohnsteuer 1999. Ratgeber für Lohnsteuerzahler.
Frerich, J. (1996): Sozialpolitik. Das Sozialleistungssystem der Bundesrepublik Deutschland. München.
Frey, B. (1998): Zwischen Markt- und Staatsversagen. Die Dritte-Sektor-Forschnung im Überblick, in Arnold, U./
Maelicke, B. (red.), Lehrbuch der Sozialwirtschaft. Baden-Baden.
Gottwald, H. (1994): Rerum Novarum: Das soziale Gewissen des Heiligen Stuhls. Berlin.
GG - Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (1997). Med kommentarer af Jarass, H. og Pieroth, B..
München.
Halfar, B. (1998): Finanzierung sozialer Dienstleistungen, in Arnold, U./Maelicke, B. (red.), Lehrbuch der
Sozialwirtschaft. Baden-Baden.
Hill, M. (1996): Social Policy: A comparative analysis. Hertfordshire.
Hochmuth, N./ Klee, G./Volkert, J. (1995): Armut in der Sozialen Marktwirtschaft. Möglichkeiten und Probleme ihrer
Überwindung aus ordnungspolitischer Sicht. Tübingen, Basel.
Hottelet, H. (1998): Das System öffentlicher und freier Träger, in Arnold, U./Maelicke, B. (red.), Lehrbuch der
Sozialwirtschaft. Baden-Baden.
Hottelet, H. (1998a): Handlungsfelder sozialer Dienst-Leistungen, in Arnold, U./Maelicke, B. (red.), Lehrbuch der
123

Sozialwirtschaft. Baden-Baden.
Hviid Nielsen, T. (1988): Samfund og magt. København.
HypoVereinsbank Research (1998): The Coalition Agreement of the New Government. 28. Oktober 1998 (ikkepubliceret).
HypoVereinsbank Research (1999): Mit der Niederlage in Hessen verliert Rot-Grün die absolute Mehrheit im
Bundesrat. 11. Februar 1999 (ikke-publiceret).
HypoVereinsbank Research (1999a): Fiskalpolitik: Die Umstrittenen deutschen Steuerreform-Gesezte sind
beschlossen worden. 19. Marts 1999 (ikke-publiceret).
Krüsselberg, H. G. (1979): Vitalvermögenspolitik und die einheit des Sozialbudgets: Die ökonomische Perspektive
der Sozialpolitik für das Kind. In: Lüscher, K. (Hrsg): Sozialpolitik für das Kind. Stuttgart.
Lampert, H. (1996): Lehrbuch der Sozialpolitik. Berlin.
Leibowitz, A. (1977): Kinometrics. Determinants of Socioeconomic Success Within and Between Families. New
York.
Liefmann-Keil, E. (1961): Ökonomische Teorie der Sozialpolitik. Berlin.
Maelicke, B. (1998): Ehrenamtlichkeit, in Arnold, U./ Maelicke, B. (red.), Lehrbuch der Sozialwirtschaft. Baden-
Baden.
Maydell, B. und Kannengiesser, W. (1988): Handbuch Sozialpolitik. Pfullingen.
Molitor, B. (1987): Soziale Sicherung. München.
Öhlschläger, R. (1995): Freie Wohlfahrtspflege im Aufbruch, Baden-Baden.
Pabst, S. (1998): Privatisierung sozialer Dienstleistungen, in Arnold, U./Maelicke, B. (red.), Lehrbuch der
Sozialwirtschaft. Baden-Baden.
Paillerets, M. (1981): Thomas Av Aquino. En doktor för vår tid. Lund.
Petersen, H.-G. (1989): Sozialökonomik. Berlin.
Pfürtner, S./Heierle, W. (1980): Einführing in die Katholische Soziallehre. Darmstadt.
Pierson, C. (1991): Beyond the Welfare State. Oxford.
Pitschas R. (1996): Kommunale Sozialpolitik, in von Maydell, B./Ruland, F.(red.): Sozialrechtshandbuch. Darmstadt.
Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (1996): Deutschland: Die Zukunft gestalten. Bonn.
Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (1997): Bau- und Wohnfibel. Informationen für Wohneigentürmer
und alle, die es werden wollen. Bonn.
Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (1997a): Wohngeld. Ratschläge und Hinweise. Bonn.
Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (1997b). Das Mietrecht. Bonn.
Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (1998a): Informationen für Familien. Bonn.
Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (1998b): Informationen für Frauen. Bonn.
Riedmüller, B./Olk, T.(1994): Grenzen der Socialversicherungsstaates, Leviathan Sonderheft 14. Opladen.
RVO - Reichsversicherungsordnung (1998). München.
Schmid, J. (1996): Wohlfahrtsverbände in modernen Wohlfahrtsstaaten. Opladen.
Schmidt, M. (1995): Wörterbuch zur Politik. Stuttgart.
Schmidt, M. (1997): Sozialpolitik. Historische Entwicklung und internationaler Vergleich. Opladen.
Schomers, M. (1998): Alltag Armut. Mein Leben mit 539.-DM Sozialhilfe. Ein Experiment. München.
Schulte, B./Trenk-Hintenberger, P. (1986): Sozialhilfe. Eine Einführung. Königstein.
124

Seibel, W. (1990): Gibts es einen Dritten Sektor? Ein Forschungsüberblick, in: Journal für Sozialforschnung, Heft 2,
s.181-188.
SGB - Sozialgesetzbuch (1998): indeholder Einführung af Bertram Schulin, SGB I - Allgemeiner Teil, SGB III -
Arbeitsförderung, SGB IV - Gemeinsame Vorschriften für die Sozialversicherung, SGB V - Gesetzliche
Krankenversicherung, SGB VI - Gesetzliche Rentenversicherung, SGB VII - Gesetzliche Unfallsversicherung, SGB
X - Verwaltungsverfahren, SGB XI - Soziale Pflegeversicherung. München.
SGB VIII - Kinder- und Jugendhilfegesetz (1997): (Med kommentarer og tillæg vedrørende ændringer for 1999).
Bonn: Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend.
Skirbekk, G./Gilje, N. (1987): Filosofihistorie 1. Oslo.
Socialpädagogischen Institut NRW - Landesinstitut für Kinder, Jugend und familie (1998): Kinder in
Tageseinrichtungen und Tagespflege. Bonn: Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend.
Statistisches Jahrbuch für die Bundesrepublik Deutschland (1982,1985,1987,1994,1995,1996, 1997,1998). Stuttgart.
VDR - Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (1995): Kindererziehungszeiten: Eine information ihrer
Rentenversicherung.
Wehner, B. (1997): Der neue Sozialstaat. Entwurf einer neuen Wirtschafts- und Sozialordning. Opladen.
Weiler, R. (1991): Einfüring in die katholische Soziallehre. Graz, Wien, Köln.
Wieseler, S. (1998): "Entwicklung des Marktes für soziale Dienstleistungen" in Arnold, U./Maelicke, B. (red.),
Lehrbuch der Sozialwirtschaft. Baden-Baden.
Zimmer, A./Nährlich, S. (1998): Zur volkswirtschaftlichen Bedeutung der Sozialwirtschaft, in Arnold, U./ Maelicke,
B. (red.), Lehrbuch der Sozialwirtschaft. Baden-Baden.
125