法國地方分權制度的嬗變與前瞻 - 東吳大學

114 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
而 作 精 緻 配 套 式 的 行 政 層 級 規 劃 。 特 別 是 在 各 次 中 央 層 級 政 府 之 間 , 即 大 區 、
省 與 市 鎮 相 互 間 , 禁 止 一 個 地 方 政 府 監 護 或 指 導 另 一 個 地 方 政 府 。 藉 著 形 式
上 多 層 次 政 府 、 實 質 上 只 存 在 中 央 對 地 方 二 級 關 係 的 監 督 模 式 , 四 級 政 府 的
結 構 並 未 增 加 行 政 上 的 繁 瑣 與 重 疊 ; 法 國 行 政 層 級 的 繁 複 反 而 增 顯 法 國 行 政
體 制 之 特 色 。
由 此 反 思 台 灣 , 從 1996 年 國 家 發 展 會 議 以 來 , 十 年 的 地 方 制 度 改 革 計
畫 , 卻 一 直 存 在 著 兩 大 迷 思 : 一 為 政 府 層 級 扁 平 化 - 即 「 中 央 - 地 方 二 級 政
府 體 制 」 的 設 計 ; 一 為 治 理 規 模 極 大 化 - 即 「 縣 市 合 併 」 的 主 張 。 這 樣 的 規
劃 , 究 竟 是 要 將 台 灣 帶 向 中 央 與 地 方 共 存 共 榮 的 光 明 美 地 ? 或 者 我 們 將 因 膜
拜 假 神 而 走 上 歧 路 ? 十 年 後 的 今 天 , 唯 有 捐 棄 成 見 , 走 出 此 一 政 治 迷 思 的 泥
沼 , 才 能 站 在 國 際 視 野 的 戰 略 高 度 , 客 觀 而 理 性 地 面 對 問 題 , 重 新 擘 劃 宏 觀
的 改 革 方 案 。 法 國 地 方 分 權 制 度 的 變 遷 與 具 體 改 革 , 對 於 同 為 單 一 制 的 台 灣 ,
可 以 提 供 很 多 的 借 鏡 和 啟 示 。
「 取 消 鄉 鎮 市 自 治 」 是 1996 年 「 國 發 會 」 在 行 政 體 制 變 革 上 的 共 識 ,「 二
級 政 府 體 制 之 再 造 」 也 是 2001 年 「 經 濟 發 展 諮 詢 會 議 」 的 結 論 。 然 而 , 國 發
會 迄 今 已 過 十 年 , 期 間 又 辦 理 了 三 次 鄉 鎮 市 自 治 選 舉 , 國 發 會 當 時 考 量 的 時
空 環 境 是 否 已 有 變 遷 ? 取 消 鄉 鎮 市 自 治 的 理 由 是 否 依 然 存 在 ? 地 方 政 府 體 制
有 無 其 他 選 擇 的 空 間 ? 二 級 政 府 與 三 級 政 府 何 者 適 用 於 台 灣 的 政 治 環 境 ? 其
實 是 公 共 行 政 領 域 應 予 關 切 的 議 題 。
從 行 政 效 率 ( 生 產 力 ) 或 行 政 成 本 的 角 度 來 看 政 府 層 級 調 整 問 題 , 是 我
國 針 對 政 府 體 制 進 行 精 簡 改 革 計 畫 的 主 要 考 量 。 政 府 層 級 太 多 , 同 一 層 級 的
政 府 所 管 轄 的 人 口 及 幅 員 太 小 , 則 政 府 的 生 產 力 便 無 法 發 揮 , 極 易 導 致 政 務
成 本 過 高 及 政 府 人 員 之 浪 費 , 且 因 政 府 碎 裂 , 造 成 整 體 競 爭 力 的 缺 乏 。 相 反
地 , 政 府 層 級 如 果 太 少 , 同 一 層 級 的 政 府 所 管 轄 的 人 口 和 幅 員 過 大 , 則 政 府
的 生 產 力 便 力 有 未 逮 , 不 能 滿 足 其 轄 區 人 民 的 需 求 ; 過 猶 不 及 , 都 是 治 理 規
模 的 不 經 濟 , 二 級 政 府 與 三 級 政 府 究 竟 何 者 適 用 於 台 灣 的 政 治 環 境 ?
法 國 憲 法 法 第 72 條 第 2 項 規 定 所 揭 示 的 輔 助 性 原 則 :「 在 其 層 級 如 以 其