法國地方分權制度的嬗變與前瞻 - 東吳大學

70 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
述 「 聯 邦 制 」 與 「 單 一 制 」 兩 個 對 立 的 制 度 概 念 ; 認 為 「 單 一 制 國 家 的 地 方
行 政 區 是 中 央 根 據 治 理 的 需 要 劃 分 建 立 的 , 地 方 享 有 的 權 力 , 非 本 身 固 有 的 ,
而 是 中 央 授 予 的 , 中 央 對 地 方 享 有 完 全 的 主 權 , 對 外 由 中 央 政 府 統 一 代 表 國
家 行 使 主 權 。」「 聯 邦 制 是 兩 個 或 兩 個 以 上 主 權 國 聯 合 而 成 的 國 家 結 構 形 式 ,
聯 邦 的 成 員 邦 本 是 主 權 國 , 於 其 組 成 聯 邦 時 , 各 自 將 主 權 的 一 部 分 交 給 聯 邦
行 使 , 其 餘 權 力 保 留 在 自 己 手 裏 。 在 聯 邦 制 下 , 聯 邦 ( 中 央 ) 和 各 成 員 邦 ( 地
方 ) 都 享 有 主 權 , 擁 有 自 己 的 憲 法 , 中 央 和 地 方 的 權 限 劃 分 須 由 聯 邦 憲 法 加
以 規 定 」( 喬 曉 陽 主 編 ,2000:9)。
這 樣 的 論 述 , 容 易 產 生 一 種 觀 點 , 即 認 為 : 單 一 制 國 家 比 較 集 權 , 聯 邦
制 國 家 則 比 較 分 權 ( 林 谷 蓉 ,2005:24)。 但 事 實 上 , 在 「 雙 重 主 權 」 論 的
分 析 架 構 下 , 並 未 處 理 到 中 央 調 控 (central control) 或 地 方 民 主 (local
democracy) 思 維 體 系 的 一 些 問 題 , 意 即 並 不 能 據 以 認 定 聯 邦 制 或 單 一 制 與 中
央 集 權 或 地 方 分 權 體 系 的 關 聯 性 。 尤 其 , 中 央 集 權 與 地 方 分 權 並 非 二 分 、 對
立 的 概 念 , 乃 位 於 衡 量 同 一 時 間 下 某 些 國 家 集 權 與 分 權 的 程 度 之 連 續 光 譜 的
兩 端 , 所 以 只 有 程 度 的 差 別 , 因 此 存 在 各 種 中 央 與 地 方 權 力 配 置 的 可 能 組 合 ,
而 每 一 組 合 可 藉 不 同 形 式 呈 現 (Bennett, 1990: 30)。
中 央 集 權 (centralization) 係 基 於 全 國 統 一 性 、 一 致 性 、 平 等 性 與 繁 榮 性
的 理 由 , 將 權 力 歸 由 中 央 調 控 的 模 式 ; 地 方 分 權 則 要 透 過 地 方 民 主 的 模 式 ,
分 散 中 央 權 力 , 以 建 立 垂 直 制 衡 網 絡 來 保 護 自 由 ; 地 方 民 主 隱 含 著 地 方 自 主
性 與 達 到 人 民 回 應 性 的 目 標 (Heywood, 2002: 158-159)。「 地 方 分 權 」
(decentralization) 屬 政 治 分 權 乃 係 一 個 國 家 將 其 治 權 的 一 部 分 , 賦 予 地 方 政
府 , 而 中 央 僅 立 於 監 督 地 位 的 一 種 制 度 。 此 與 委 由 中 央 政 府 掌 控 一 切 治 權 ,
地 方 政 府 只 不 過 是 其 派 出 機 關 , 對 於 所 有 事 務 的 處 理 , 均 須 聽 命 於 中 央 政 府
的 中 央 集 權 制 度 不 同 ( 薄 慶 玖 ,1988:109、203)。
不 論 從 民 主 政 治 分 權 或 國 家 治 理 的 職 能 分 工 的 觀 點 , 中 央 與 地 方 權 限 的
劃 分 都 有 其 必 要 ( 歐 信 宏 等 編 ,2005:40);「 地 方 分 權 」 與 「 中 央 集 權 」
相 對 , 是 中 央 與 地 方 政 府 間 的 權 力 分 配 的 兩 個 對 立 的 體 系 和 概 念 ; 其 情 形 猶