法國地方分權制度的嬗變與前瞻 - 東吳大學

立 足 統 一 邁 向 分 權 65
,
劉 文 仕
∗
一 、 前 言
二 、 中 央 調 控 或 地 方 民 主 模 式 的 選 擇
三 、 擺 盪 在 集 權 與 分 權 兩 極 之 間 的 歷 史 進 程
四 、 第 五 共 和 憲 法 架 構 下 的 地 方 分 權 法
五 、 十 字 路 口 的 反 思 與 21 世 紀 的 走 向
六 、 結 論
1982 年 法 國 通 過 「 市 鎮 、 省 與 大 區 權 力 與 自 由 法 」, 正 式 揭 開 地
方 分 權 改 革 的 序 幕 。 二 十 餘 年 來 , 在 本 法 所 建 構 的 整 體 框 架 之 下 , 法
國 政 府 先 後 頒 布 近 千 項 法 令 ;1999 年 總 理 Lionel Jospin 更 委 託 地 方 分
權 推 進 委 員 會 , 期 能 總 結 經 驗 , 為 跨 世 紀 改 革 提 供 新 的 準 則 。 該 委 員
會 於 翌 年 提 出 一 個 包 括 12 個 方 案 、154 個 提 案 的 報 告 。2003 年 國 會 修
憲 通 過 「 關 於 共 和 國 地 方 分 權 化 組 織 」 的 條 文 ,2004 年 又 通 過 「 有 關
地 方 自 由 及 責 任 法 」(2005 年 1 月 1 日 施 行 ), 將 中 央 權 限 大 幅 轉 移
到 地 方 。 二 百 年 傳 統 的 中 央 集 權 體 制 , 徹 底 脫 胎 換 骨 。 這 樣 的 制 度 變
遷 , 誠 然 提 供 了 一 個 新 的 分 析 架 構 。 本 研 究 擬 以 「 聯 邦 制 」 與 「 單 一
制 」 的 國 家 結 構 出 發 , 歷 述 法 國 擺 盪 在 中 央 集 權 與 地 方 分 權 之 間 的 發
展 , 並 藉 此 提 供 我 國 地 方 制 度 變 革 未 來 走 向 的 反 思 。
關 鍵 詞 : 中 央 調 控 、 地 方 民 主 、 分 權 化 、 區 域 化
∗ 中 國 文 化 大 學 中 山 研 究 所 博 士 候 選 人 , 內 政 部 參 事 。Emal: moi0947@moi.gov.tw
投 稿 日 期 : 二 ○○ 六 年 三 月 五 日 ; 接 受 刊 登 日 期 : 二 ○○ 六 年 九 月 十 三 日 。
東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期 / 頁 65-122。

66 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
一 、 前 言
打 開 法 國 地 圖 , 以 巴 黎 為 核 心 向 各 邊 境 延 伸 的 輻 射 狀 交 通 網 絡 , 以 及 以
戴 高 樂 廣 場 的 凱 旋 門 為 中 心 放 射 出 十 二 星 芒 大 道 , 正 充 分 反 映 施 行 近 二 百 年
的 傳 統 的 中 央 集 權 治 理 觀 念 。 另 一 方 面 , 法 國 擁 有 全 世 界 最 發 達 的 鐵 路 網 ,
及 從 二 十 世 紀 80 年 代 開 始 營 運 、 技 術 居 於 世 界 領 先 水 準 的 高 速 列 車 (TGV),
巴 黎 是 歐 洲 TGV 系 統 的 樞 紐 , 透 過 速 度 快 、 效 率 高 的 現 代 交 通 工 具 , 將 巴 黎
和 法 國 其 他 地 區 緊 密 連 接 , 便 利 了 中 央 與 地 方 的 聯 繫 , 提 供 權 力 下 放 的 可 靠
基 礎 , 又 適 巧 呼 應 了 法 國 從 1982 年 以 來 的 地 方 分 權 改 革 。 1
1789 年 大 革 命 後 , 國 民 公 會 (1792-1795) 在 雅 各 賓 民 族 主 義 (Jacobin
Nationalism) 的 主 導 下 , 法 國 正 式 走 向 典 型 的 中 央 集 權 之 路 。 其 後 , 將 近 二
個 世 紀 地 方 制 度 的 變 遷 史 , 雖 然 因 政 權 的 更 迭 而 有 進 退 , 但 總 的 目 標 來 說 ,
法 國 始 終 致 力 於 中 央 集 權 政 策 ; 其 治 理 的 基 本 架 構 是 : 國 家 重 要 的 行 政 事 務
掌 握 在 中 央 政 府 及 其 部 門 手 中 , 並 透 過 派 駐 在 地 方 的 官 吏 與 機 構 , 負 責 執 行
國 家 法 律 、 政 策 , 監 督 地 方 發 生 的 一 切 事 務 。
作 為 新 生 的 民 族 國 家 , 為 期 對 外 保 護 國 家 主 權 , 對 內 為 人 民 提 供 政 治 秩
序 , 法 國 無 疑 需 要 高 度 集 中 的 政 治 權 力 ( 鄭 永 年 、 王 旭 ,2001:69)。 然 而 ,
隨 著 經 濟 全 球 化 的 浪 潮 、 訊 息 網 絡 時 代 的 衝 擊 , 在 全 球 治 理 的 理 念 下 , 不 僅
國 家 主 權 的 觀 念 受 到 壓 縮 , 國 與 國 的 疆 域 日 趨 模 糊 , 中 央 權 力 中 心 版 塊 也 逐
漸 向 地 方 移 動 。
尤 其 , 二 十 世 紀 70 年 代 中 後 期 , 地 方 政 府 管 理 體 制 的 問 題 由 於 全 球 性 的
經 濟 危 機 而 變 得 越 來 越 明 顯 ; 地 方 政 府 開 支 緊 縮 , 而 公 民 的 服 務 需 求 卻 相 對
增 加 , 地 方 政 府 又 要 求 改 變 對 中 央 政 府 的 依 賴 與 負 擔 的 減 輕 , 公 共 服 務 傳 遞
1. 如 2001 年 6 月 7 日 法 國 總 統 席 哈 克 在 高 速 鐵 路 ( 巴 黎 - 馬 賽 ) 地 中 海 線 的 啟 用 典 禮 上 , 即 強 調 高 速 鐵
路 與 分 權 政 策 的 關 連 性 (Car le TGV s’est développé en même temps que la décentralisation)(Avignon,
2001)。

立 足 統 一 邁 向 分 權 67
中 的 協 調 困 難 與 目 標 偏 離 越 來 越 突 出 , 公 民 瀰 漫 著 對 地 方 政 府 與 政 治 的 冷 漠
情 緒 。 在 這 種 背 景 下 , 一 股 從 英 國 開 始 的 地 方 政 府 改 革 浪 潮 席 捲 全 球 。 改 革
視 角 從 地 方 政 府 轉 向 地 方 治 理 , 幾 乎 所 有 國 家 都 呈 現 一 種 分 權 的 趨 勢 , 擴 大
地 方 政 府 的 自 主 決 策 權 限 ( 阿 爾 貝 克 等 ,2005:1-9); 傳 統 地 方 自 治 的 概 念
與 運 作 呈 現 新 的 風 貌 與 結 構 , 逐 步 內 化 為 新 的 角 色 定 位 與 運 作 機 制 。
法 國 的 當 權 者 也 深 刻 意 識 到 這 一 股 沛 然 莫 之 能 禦 的 浪 潮 , 如 戴 高 樂
總 統 1968 年 3 月 24 日 於 里 昂 演 講 即 稱 :「 歷 史 的 自 然 演 化 已 經 將 我 國 帶 向
一 個 新 的 平 衡 點 。 數 世 紀 以 來 , 法 國 一 直 致 力 於 中 央 集 權 政 策 。 這 樣 的 政 策
儘 管 一 直 被 質 疑 , 也 不 斷 有 著 分 歧 的 意 見 , 但 它 確 實 一 直 是 實 現 與 捍 衛 法 國
統 一 的 重 要 因 素 。 而 今 這 項 傳 統 政 策 也 終 於 須 告 一 個 段 落 了 。」( 吳 志 中 ,
2001:3)。 密 特 朗 (Francois Mitterrand) 總 統 於 1981 年 7 月 15 日 在 部 長
會 議 上 也 宣 稱 :「 過 去 , 法 國 憑 著 一 個 強 有 力 的 、 集 權 的 中 央 政 權 , 而 能 立
足 於 世 。 今 日 , 要 維 持 法 國 不 至 於 一 蹶 不 振 , 卻 是 需 要 一 個 分 權 的 政 府 體 制 。」
(Plerre and Michel, 1990: 142)。
1982 年 3 月 2 日 法 國 國 民 議 會 通 過 「 市 鎮 、 省 與 大 區 權 力 與 自 由 法 」(Loi
82-213 du 02 Mars 1982 Relative aux Droits et Libertés des Communes, des
Départements et des Régions), 正 式 揭 開 法 國 地 方 分 權 改 革 的 序 幕 。 本 法 不
僅 根 本 改 變 法 國 中 央 與 地 方 的 關 係 , 地 方 的 組 織 體 系 與 運 作 都 起 了 重 大 轉
變 。 2 1982 年 迄 今 二 十 餘 年 , 在 本 法 所 建 構 的 地 方 分 權 整 體 框 架 之 下 , 一 系 列
的 重 要 法 律 與 法 規 陸 續 頒 布 實 施 , 不 僅 在 最 初 的 十 年 間 , 法 國 政 府 先 後 計 頒
布 了 71 項 法 律 、748 項 法 規 , 以 補 充 、 完 善 這 一 項 重 大 政 策 ( 潘 小 娟 ,1997:
127)。 嗣 後 , 仍 不 中 斷 地 配 合 政 經 情 勢 的 需 求 , 中 央 與 地 方 關 係 的 變 動 與 人
民 的 整 體 意 願 , 非 常 彈 性 而 有 計 畫 地 予 以 修 正 、 深 化 。
2. 由 於 1982 年 法 建 構 了 法 國 往 後 的 地 方 分 權 改 革 的 整 體 架 構 與 實 踐 基 礎 , 一 般 所 稱 「 地 方 分 權 法 」 主
要 即 指 這 一 部 法 律 , 本 文 乃 採 此 一 般 概 念 。

68 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
而 為 提 升 人 民 對 地 方 民 主 的 意 識 , 加 強 地 方 分 權 的 正 當 、 效 率 與 團 結 ,
跨 越 一 個 新 的 階 段 。 法 國 總 理 喬 斯 班 (Lionel Jospin) 在 1999 年 10 月 13 日
更 委 託 由 22 位 地 方 民 意 代 表 與 2 位 高 級 官 員 所 組 成 的 委 員 會 , 希 望 能 總 結
80 年 代 地 方 分 權 法 實 施 以 來 的 經 驗 , 探 討 地 方 分 權 新 概 念 , 提 出 未 來 發 展 建
議 , 資 為 法 國 跨 世 紀 地 方 分 權 改 革 提 供 新 的 準 則 。 3
該 委 員 會 於 2000 年 10 月 11 日 提 出 總 結 報 告 , 宏 觀 而 具 體 地 包 括 可 優 先
落 實 的 12 個 方 案 、154 個 提 案 。2003 年 3 月 28 日 法 國 國 會 參 照 上 開 總 結 報
告 方 向 , 通 過 「 關 於 共 和 國 地 方 分 權 化 組 織 」 的 憲 法 法 律 (Loi Constitutionnelle
n 2003-276 du 28 Mars 2003 Relative à l’organisation Oécentralisée de la
République), 4 重 新 界 定 國 家 與 地 方 關 係 的 性 質 , 明 確 肯 認 法 國 是 一 個 「 地
方 分 權 」 的 國 家 。2004 年 8 月 13 日 又 通 過 「 有 關 地 方 自 由 及 責 任 法 」(Loi
du 13 Aout 2004 Relative aux Libertés et Responsabilités Locales), 將 中 央 權
限 大 幅 轉 移 到 地 方 , 並 予 明 確 列 舉 ; 該 法 於 2005 年 1 月 1 日 生 效 。
地 方 制 度 是 一 國 憲 政 制 度 的 重 要 內 容 , 地 方 制 度 問 題 也 是 憲 法 學 和 政 治
學 的 重 大 研 究 課 題 之 一 。 然 而 法 國 第 五 共 和 憲 法 第 十 一 章 「 地 方 組 織 」 專 章 ,
其 實 只 有 四 個 條 文 , 而 其 中 涉 及 地 方 組 織 定 位 、 權 限 行 使 及 中 央 與 地 方 關 係
調 整 的 , 又 僅 第 七 十 二 條 一 個 條 文 ; 但 因 著 總 統 的 理 念 執 著 、 內 閣 的 靈 活 操
作 、 國 會 的 充 分 配 合 與 憲 法 委 員 會 (le Conseil Constitutionnel) 的 規 制 運 作 ,
透 過 近 千 項 法 令 的 訂 頒 , 對 法 國 自 大 革 命 傳 承 下 來 並 以 領 土 統 一 為 中 心 建 立
的 政 治 — 行 政 體 制 的 本 質 , 產 生 結 構 性 變 化 ; 讓 二 百 年 傳 統 的 中 央 集 權 體 制 ,
3. 參 喬 斯 班 在 1999 年 10 月 13 日 寫 給 前 總 理 Pierre Mauroy 的 委 託 信 函 , 其 中 也 包 括 領 土 發 展 及 環 境 部
長 Dominique VOYNET 女 士 所 準 備 之 領 土 永 續 發 展 建 設 相 關 法 , 內 政 部 長 Jean-Pierre CHEVENEMENT 先
生 所 提 出 之 強 化 區 域 互 動 合 作 相 關 法 , 以 及 國 家 行 政 改 革 及 地 方 分 權 部 長 Emile ZUCCARELLI 先 生 所 制
定 有 關 地 方 團 體 介 入 經 濟 議 題 之 法 案 (Mauroy, 2000: 115)。
4. 依 法 國 第 五 共 和 憲 法 第 89 條 規 定 之 修 憲 程 序 , 除 總 統 可 決 定 付 諸 人 民 公 投 外 , 亦 可 交 由 國 民 議 會 及 參
議 院 舉 行 聯 席 會 議 投 票 通 過 修 憲 , 經 該 程 序 所 通 過 的 修 憲 案 稱 為 「 憲 法 法 律 」(loi consitutionnelle); 據
法 國 憲 法 委 員 會 網 站 (Cite offieciel dut, 2003) 公 佈 的 資 料 , 自 1958 年 迄 今 法 國 已 通 過 至 少 20 個 憲 法 法
律 案 。

立 足 統 一 邁 向 分 權 69
徹 底 脫 胎 換 骨 。
這 樣 的 制 度 變 遷 , 誠 然 對 於 憲 法 學 理 論 在 國 家 結 構 問 題 的 論 述 , 特 別 是
對 於 有 關 「 中 央 集 權 」 與 「 地 方 分 權 」 相 對 於 「 聯 邦 制 」 與 「 單 一 制 」 的 連
結 關 係 , 提 供 了 一 個 新 的 分 析 架 構 與 認 識 。
本 研 究 即 擬 以 「 聯 邦 制 」 與 「 單 一 制 」 的 國 家 結 構 及 其 相 應 的 制 度 特 徵
出 發 , 歷 述 法 國 近 二 百 年 來 擺 盪 在 中 央 集 權 與 地 方 分 權 兩 極 之 間 的 發 展 , 最
後 分 析 、 檢 討 其 地 方 分 權 改 革 的 過 程 , 是 否 意 味 著 法 國 大 區 政 府 在 「 國 家 的
安 排 」 方 面 正 在 邁 向 「 聯 邦 化 」? 在 地 方 政 府 的 權 力 極 端 分 化 發 展 下 , 如 何
維 繫 國 家 統 一 不 墜 ? 在 行 政 效 率 的 要 求 與 全 球 競 爭 的 壓 力 下 , 法 國 政 府 如 何
面 對 其 多 層 級 的 地 方 政 府 結 構 ? 5 是 否 予 以 精 簡 ? 或 透 過 其 他 制 度 性 的 安
排 , 讓 各 層 級 政 府 能 發 揮 其 功 能 而 不 致 相 互 齟 齬 ? 藉 此 提 供 我 國 地 方 制 度 變
革 未 來 走 向 的 反 思 。
基 於 分 層 治 理 的 需 要 , 世 界 各 國 大 多 會 以 地 域 管 轄 為 基 礎 , 來 劃 分 中 央
的 (central, 即 全 國 的 ) 與 地 方 的 (peripheral, 即 地 域 的 、 地 區 的 ) 機 制 ;
不 過 , 這 種 區 分 的 性 質 仍 存 有 相 當 大 的 歧 異 , 包 括 : 在 憲 法 架 構 下 如 何 處 理
中 央 與 地 方 關 係 ? 各 個 層 級 的 政 府 如 何 分 配 其 職 能 與 責 任 ? 中 央 政 府 如 何 透
過 各 種 權 力 的 運 用 來 控 制 地 方 政 府 ? 如 何 調 整 各 層 級 政 府 間 的 權 限 衝 突 ? 以
及 地 方 自 治 體 所 享 有 的 決 策 自 主 權 的 程 度 如 何 ?
憲 法 學 者 在 分 析 中 央 與 地 方 權 力 結 構 , 因 受 到 聯 邦 制 「 雙 重 主 權 」(dual
sovereignty) 理 論 的 影 響 , 6 有 以 「 雙 重 主 權 」 理 論 或 「 權 力 來 源 」 理 論 來 論
5. 法 國 是 少 數 具 有 四 級 政 府 的 國 家 , 即 中 央 、 大 區 、 省 、 市 鎮 ; 但 這 裡 所 謂 層 級 , 只 是 從 地 理 的 意 義 上
理 解 , 因 為 各 個 次 中 央 層 級 政 府 之 間 並 沒 有 等 級 之 分 , 都 同 樣 隸 屬 於 中 央 , 而 相 互 獨 立 。
6. 該 理 論 認 為 「 憲 法 在 兩 個 獨 立 的 權 威 ( 國 家 與 地 方 政 府 ) 之 間 劃 分 權 力 , 它 們 之 中 的 任 何 一 個 都 可 以
透 過 自 己 的 法 院 來 強 制 實 施 自 己 的 法 律 ; 這 項 安 排 就 被 稱 為 聯 邦 主 義 。」( 戴 伊 ,2000:196)。

70 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
述 「 聯 邦 制 」 與 「 單 一 制 」 兩 個 對 立 的 制 度 概 念 ; 認 為 「 單 一 制 國 家 的 地 方
行 政 區 是 中 央 根 據 治 理 的 需 要 劃 分 建 立 的 , 地 方 享 有 的 權 力 , 非 本 身 固 有 的 ,
而 是 中 央 授 予 的 , 中 央 對 地 方 享 有 完 全 的 主 權 , 對 外 由 中 央 政 府 統 一 代 表 國
家 行 使 主 權 。」「 聯 邦 制 是 兩 個 或 兩 個 以 上 主 權 國 聯 合 而 成 的 國 家 結 構 形 式 ,
聯 邦 的 成 員 邦 本 是 主 權 國 , 於 其 組 成 聯 邦 時 , 各 自 將 主 權 的 一 部 分 交 給 聯 邦
行 使 , 其 餘 權 力 保 留 在 自 己 手 裏 。 在 聯 邦 制 下 , 聯 邦 ( 中 央 ) 和 各 成 員 邦 ( 地
方 ) 都 享 有 主 權 , 擁 有 自 己 的 憲 法 , 中 央 和 地 方 的 權 限 劃 分 須 由 聯 邦 憲 法 加
以 規 定 」( 喬 曉 陽 主 編 ,2000:9)。
這 樣 的 論 述 , 容 易 產 生 一 種 觀 點 , 即 認 為 : 單 一 制 國 家 比 較 集 權 , 聯 邦
制 國 家 則 比 較 分 權 ( 林 谷 蓉 ,2005:24)。 但 事 實 上 , 在 「 雙 重 主 權 」 論 的
分 析 架 構 下 , 並 未 處 理 到 中 央 調 控 (central control) 或 地 方 民 主 (local
democracy) 思 維 體 系 的 一 些 問 題 , 意 即 並 不 能 據 以 認 定 聯 邦 制 或 單 一 制 與 中
央 集 權 或 地 方 分 權 體 系 的 關 聯 性 。 尤 其 , 中 央 集 權 與 地 方 分 權 並 非 二 分 、 對
立 的 概 念 , 乃 位 於 衡 量 同 一 時 間 下 某 些 國 家 集 權 與 分 權 的 程 度 之 連 續 光 譜 的
兩 端 , 所 以 只 有 程 度 的 差 別 , 因 此 存 在 各 種 中 央 與 地 方 權 力 配 置 的 可 能 組 合 ,
而 每 一 組 合 可 藉 不 同 形 式 呈 現 (Bennett, 1990: 30)。
中 央 集 權 (centralization) 係 基 於 全 國 統 一 性 、 一 致 性 、 平 等 性 與 繁 榮 性
的 理 由 , 將 權 力 歸 由 中 央 調 控 的 模 式 ; 地 方 分 權 則 要 透 過 地 方 民 主 的 模 式 ,
分 散 中 央 權 力 , 以 建 立 垂 直 制 衡 網 絡 來 保 護 自 由 ; 地 方 民 主 隱 含 著 地 方 自 主
性 與 達 到 人 民 回 應 性 的 目 標 (Heywood, 2002: 158-159)。「 地 方 分 權 」
(decentralization) 屬 政 治 分 權 乃 係 一 個 國 家 將 其 治 權 的 一 部 分 , 賦 予 地 方 政
府 , 而 中 央 僅 立 於 監 督 地 位 的 一 種 制 度 。 此 與 委 由 中 央 政 府 掌 控 一 切 治 權 ,
地 方 政 府 只 不 過 是 其 派 出 機 關 , 對 於 所 有 事 務 的 處 理 , 均 須 聽 命 於 中 央 政 府
的 中 央 集 權 制 度 不 同 ( 薄 慶 玖 ,1988:109、203)。
不 論 從 民 主 政 治 分 權 或 國 家 治 理 的 職 能 分 工 的 觀 點 , 中 央 與 地 方 權 限 的
劃 分 都 有 其 必 要 ( 歐 信 宏 等 編 ,2005:40);「 地 方 分 權 」 與 「 中 央 集 權 」
相 對 , 是 中 央 與 地 方 政 府 間 的 權 力 分 配 的 兩 個 對 立 的 體 系 和 概 念 ; 其 情 形 猶

立 足 統 一 邁 向 分 權 71
諸 於 聯 邦 體 制 與 單 一 體 制 。 但 如 因 此 將 聯 邦 制 與 地 方 分 權 劃 上 等 號 , 認 為 單
一 制 就 理 所 當 然 地 屬 中 央 集 權 , 則 失 諸 率 斷 。 聯 邦 制 國 家 的 制 度 , 分 權 的 程
度 未 必 比 單 一 制 國 家 高 , 關 鍵 在 於 公 共 權 力 在 不 同 層 級 之 間 的 分 配 ; 一 個 廣
泛 分 權 的 單 一 制 國 家 , 可 能 比 聯 邦 政 府 單 方 所 主 導 的 聯 邦 制 國 家 具 有 更 大 的
地 方 自 治 。
一 個 國 家 在 發 展 過 程 中 , 終 局 地 形 成 聯 邦 制 或 單 一 制 , 主 要 受 到 歷 史 條
件 、 國 際 客 觀 環 境 、 地 理 規 模 與 文 化 或 族 群 結 構 因 素 的 影 響 (Heywood, 2002:
160-165)。 至 於 在 權 力 的 分 配 上 , 究 竟 是 採 取 中 央 調 控 或 地 方 民 主 ? 主 要 仍
受 到 各 國 政 治 體 系 中 的 政 治 性 意 識 形 態 環 境 系 絡 的 影 響 (Razin & Lindsey,
2004: 45-46); 例 如 一 般 而 言 , 抱 持 自 由 主 義 的 右 翼 當 權 派 , 基 於 自 由 放 任
主 義 (Laissez faire) 強 調 國 家 介 入 資 源 再 分 配 的 危 險 , 傾 向 支 持 國 家 「 中 立
原 則 」(neutrality political)、 多 元 主 義 決 策 (pluralist decision-maker)( Lent,
1998: 1-25), 理 論 上 會 較 關 注 於 地 方 分 權 的 議 題 。 相 對 地 , 左 翼 支 持 者 基 於
「 平 等 」 的 核 心 價 值 , 國 家 的 管 理 與 控 制 、 福 利 國 家 的 概 念 , 難 免 較 容 易 接
受 中 央 政 府 調 控 的 模 式 。 7
如 前 所 述 , 隨 著 經 濟 全 球 化 的 浪 潮 、 訊 息 網 絡 時 代 的 衝 擊 , 在 全 球 治 理
的 理 念 下 , 不 僅 國 家 主 權 的 觀 念 受 到 壓 縮 , 民 族 國 家 從 1945 年 開 始 , 就 已 失
去 了 它 在 政 治 世 界 無 可 挑 戰 的 優 越 地 位 (Lent, 1998: viii); 以 歐 盟 為 例 的 超
國 家 實 體 、 及 大 型 跨 國 企 業 的 成 長 , 國 與 國 的 疆 域 日 趨 模 糊 , 中 央 權 力 中 心
版 塊 也 逐 漸 向 地 方 移 動 。
作 為 一 種 分 配 國 家 權 力 的 方 式 , 其 實 質 是 在 兩 級 政 府 之 間 進 行 公 共 事 務
最 終 決 策 權 的 分 配 。 聯 邦 主 義 並 不 只 是 各 層 級 政 府 之 間 的 權 力 分 享 而 已 , 不
能 輕 率 地 將 聯 邦 主 義 與 分 權 化 的 國 家 結 構 劃 上 等 號 , 因 為 單 一 制 國 家 也 可 能
保 有 高 度 的 地 方 分 權 (Lane and Ersson, 2000: 104)。 如 果 說 單 一 制 代 表 了 國
7. 這 裡 所 謂 的 左 翼 、 右 翼 的 分 法 是 很 粗 糙 的 , 尤 其 , 新 興 的 政 治 思 潮 已 顯 示 傳 統 的 「 左 - 右 」 光 譜 已 經
衰 微 , 用 左 翼 、 右 翼 來 描 述 新 興 的 政 治 思 想 , 並 不 很 合 適 (Lent, 1998: x)。

72 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
家 整 體 對 於 各 個 區 域 的 統 治 屬 性 , 聯 邦 制 代 表 了 權 力 的 分 散 和 區 域 的 自 主
性 , 則 一 個 現 代 國 家 的 有 效 治 理 需 要 這 兩 種 因 素 的 綜 合 。 一 個 現 代 國 家 既 需
要 國 家 的 一 體 性 以 促 進 不 同 地 區 之 間 的 交 往 和 人 民 福 利 的 平 等 , 也 需 要 地 區
的 分 權 化 和 自 主 性 帶 來 的 民 主 和 效 率 的 統 一 。 一 方 面 由 於 單 一 制 國 家 包 容 了
聯 邦 主 義 的 因 素 , 擴 大 地 方 分 權 的 領 域 ; 一 方 面 因 福 利 國 家 所 導 向 的 中 央 調
控 職 能 的 增 強 , 聯 邦 制 也 結 合 了 單 一 制 的 特 點 , 聯 邦 制 和 單 一 制 已 不 再 是 截
然 對 立 的 兩 極 , 而 在 一 定 程 度 上 出 現 了 相 互 融 合 的 趨 勢 ( 楊 利 敏 ,2001:1)。
單 一 制 與 聯 邦 制 之 間 的 差 別 只 是 程 度 上 的 , 不 是 二 元 對 立 的 (Putman, 1994:
46)。
上 個 世 紀 的 70 年 代 後 , 單 一 制 國 家 內 的 分 權 趨 勢 非 常 強 烈 ,「 大 區 化 」
是 這 股 潮 流 中 非 常 受 矚 目 的 表 現 形 式 ( 董 禮 勝 ,2000:7)。 即 如 法 國 這 樣 的
典 型 的 中 央 集 權 的 單 一 制 國 家 , 也 不 得 不 跨 出 傳 統 的 框 架 , 大 幅 度 將 中 央 權
限 轉 移 地 域 團 體 , 並 賦 予 大 區 更 堅 實 的 自 治 定 位 。 面 對 這 樣 的 發 展 , 學 者 艾
拉 薩 認 為 這 已 經 是 朝 向 聯 邦 主 義 邁 進 (Elazar, 1995: 474-475); 但 也 有 學 者
從 新 制 度 主 義 的 觀 點 , 認 為 仍 言 之 過 早 (Lane and Ersson, 2000: 108)。 如 法
國 經 過 近 二 十 年 的 地 方 分 權 改 革 , 中 央 控 制 的 程 度 在 外 圍 勢 力 的 壓 力 下 , 雖
有 所 調 整 , 但 從 其 憲 法 架 構 , 法 國 仍 然 是 一 個 單 一 制 國 家 , 巴 黎 的 主 導 地 位
也 無 庸 置 疑 。
如 果 說 近 代 英 國 史 是 一 部 民 主 憲 政 發 展 史 , 那 麼 法 國 近 代 史 在 某 種 程 度
上 可 視 為 一 部 中 央 集 權 發 展 史 。
中 古 世 紀 以 來 的 歐 洲 國 家 , 中 央 ( 特 別 指 王 室 而 言 ) 與 地 方 體 系 的 關 係
其 實 是 既 緊 張 又 寬 鬆 的 , 一 方 面 中 央 無 不 圖 謀 建 立 一 個 強 大 的 、 能 夠 保 衛 國

立 足 統 一 邁 向 分 權 73
土 和 人 民 不 受 外 敵 侵 犯 的 政 權 , 武 裝 力 量 和 徵 稅 是 達 到 這 個 目 標 的 兩 個 手
段 ; 國 家 的 種 種 活 動 幾 乎 都 在 首 都 決 定 並 由 中 央 執 行 , 徹 底 的 集 權 。 但 另 一
方 面 , 在 近 代 國 家 概 念 形 成 之 前 , 所 謂 的 國 家 活 動 , 範 圍 其 實 相 當 有 限 , 不
外 是 外 交 、 戰 爭 、 賦 稅 與 刑 罰 , 中 央 對 地 方 居 民 的 日 常 生 活 規 範 不 感 興 趣 ; 8
人 民 日 常 生 活 頓 入 了 兩 個 領 域 : 其 一 是 教 會 , 教 會 具 有 教 區 組 織 結 構 , 遍 及
全 國 , 由 神 職 人 員 進 行 運 作 ; 其 二 是 莊 園 , 西 歐 封 閉 的 莊 園 不 僅 是 經 濟 行 為
的 單 位 , 而 且 是 集 政 治 、 法 律 、 刑 事 於 一 體 的 行 政 管 理 單 位 , 彼 此 之 間 互 不
干 涉 , 也 形 成 分 化 的 基 礎 : 莊 園 主 即 等 於 莊 園 國 王 , 其 主 權 、 土 地 皆 分 封 ,
導 致 了 中 世 紀 國 王 主 權 的 分 散 狀 況 (Hampson, 1975: 1-40)。
另 外 , 從 十 一 世 紀 到 十 三 世 紀 , 在 七 次 十 字 軍 東 征 與 回 教 徒 西 進 , 9 以 及
東 西 雙 方 商 業 往 來 文 化 交 流 , 在 各 東 西 要 道 上 所 形 成 的 「 自 由 市 」, 相 對 於
廣 大 鄉 村 處 於 封 建 領 主 , 這 些 自 由 市 所 具 有 的 獨 立 自 主 性 乃 突 顯 在 擁 有 自 我
的 規 範 制 定 權 ( 陳 慈 陽 ,2005:836)。
如 此 的 中 央 與 地 方 的 關 係 結 構 , 於 十 六 世 紀 龐 大 的 民 族 國 家 建 立 以 後 ,
由 於 地 緣 政 治 因 素 、 歷 史 事 件 , 尤 其 是 歐 洲 國 家 體 系 互 動 的 壓 力 , 在 法 國 由
於 征 服 和 王 室 聯 合 的 建 國 方 式 , 加 上 國 王 菲 力 普 四 世 (Philip IV) 與 教 皇 發
生 衝 突 , 國 家 推 行 了 主 要 可 能 就 積 極 干 預 的 政 策 。 按 照 科 層 原 則 組 織 起 來 並
直 接 依 托 於 中 央 權 力 的 行 政 官 員 , 其 毫 不 掩 飾 的 目 的 就 是 要 動 搖 和 摧 毀 舊 的
地 方 自 治 , 從 而 控 制 各 地 方 。 這 一 階 段 可 以 說 就 是 以 不 斷 集 權 為 標 誌 , 至 拿
破 崙 執 政 達 到 最 高 點 ( 董 禮 勝 ,2000:156)。
法 國 地 方 行 政 體 制 的 變 遷 , 其 背 後 其 實 就 是 一 部 集 權 與 分 權 交 替 、 此 消
彼 長 的 的 歷 史 ; 而 其 轉 型 的 關 鍵 , 往 往 就 隨 著 政 權 的 更 迭 而 演 變 。 從 莊 園 、
8. 其 情 形 一 如 我 國 古 代 《 帝 王 世 紀 》 裡 的 〈 擊 壤 歌 〉 所 描 述 :「 日 出 而 作 , 日 入 而 息 。 鑿 井 而 飲 ,
耕 田 而 食 。 帝 力 於 我 哉 ? 帝 何 力 於 我 哉 ?」
9. 1095 年 11 月 27 日 , 在 法 國 克 雷 蒙 (Clermont) 召 開 的 宗 教 會 議 閉 幕 前 夕 , 教 宗 烏 爾 班 二 世 (Urbanus
II) 發 表 演 說 發 起 十 字 軍 運 動 開 始 , 至 13 世 紀 末 , 法 王 路 易 九 世 親 自 統 率 的 第 七 次 東 征 , 長 達 二 百 年 的
十 字 軍 東 征 於 1291 年 才 告 結 束 。

74 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
教 區 、 自 由 市 構 成 的 分 散 化 的 地 方 體 系 到 中 央 集 權 體 系 , 再 由 高 度 的 集
權 體 系 走 向 地 方 分 權 體 系 , 以 致 在 二 十 一 世 紀 建 構 完 成 「 分 權 式 單 一
體 制 」 的 權 力 體 系 , 法 國 究 竟 是 如 何 完 成 轉 型 ?
1789-1804
十 七 、 十 八 世 紀 法 國 的 整 體 國 力 傲 視 歐 洲 , 格 爾 貝 爾 特 (Colbert) 大 臣
輔 佐 法 國 國 王 路 易 十 四 (1643-1715), 致 力 建 立 起 法 國 王 至 上 的 權 威 , 當 路
易 十 四 以 君 臨 天 下 的 姿 態 , 驕 傲 地 說 :「 朕 即 天 下 」, 其 所 仰 賴 的 就 是 法 國
的 中 央 集 權 體 系 。
1789 年 大 革 命 爆 發 , 此 中 央 集 權 所 代 表 的 專 制 政 體 為 人 們 所 抨 擊 ; 從 大
革 命 期 間 的 「 萬 言 陳 情 書 」(Caliers de Doléances), 可 見 臨 時 政 府 一 方 面 希
望 建 立 強 有 力 的 地 方 政 府 , 實 行 極 端 的 地 方 分 權 體 制 , 以 免 受 中 央 官 吏 的 欺
凌 , 另 一 方 面 又 渴 望 統 一 全 法 國 並 廢 除 「 封 建 區 域 」。 統 一 和 自 治 的 矛 盾 就
成 了 這 一 時 期 地 方 行 政 的 主 要 特 徵 ( 潘 小 娟 ,1997:75); 制 憲 會 議 甚 至 要
求 要 將 法 國 「 聯 邦 化 」(fédérer)( 張 正 修 ,2000:77), 巴 黎 政 權 面 臨 貴
族 集 團 強 大 的 「 傳 統 的 聯 邦 主 義 」 性 質 的 抵 制 。 嗣 經 妥 協 後 , 於 1789 年 通 過
兩 項 法 律 , 將 法 國 當 時 的 83 個 省 分 成 縣 , 每 一 省 約 6-9 個 縣 , 縣 下 在 設 區 、
城 市 與 鄉 村 ( 李 昌 麟 ,2000:93-94)。
儘 管 如 此 , 發 展 到 最 後 並 未 動 搖 法 國 的 中 央 集 權 , 相 反 的 , 大 革 命 賦 予
中 央 集 權 現 代 政 治 的 學 理 —— 即 民 主 政 治 的 若 干 理 論 與 形 式 ; 革 命 後 的 法 國
繼 續 維 持 其 歐 洲 霸 權 地 位 , 統 一 和 團 結 是 實 際 的 體 現 , 中 央 集 權 就 扮 演 著 重
要 關 鍵 ( 廖 寶 隆 ,2004:1069-1070)。 畢 竟 , 一 個 新 生 的 民 族 國 家 無 疑 需 要
高 度 集 中 的 政 治 權 力 , 對 外 保 護 國 家 主 權 , 對 內 為 人 民 提 供 政 治 秩 序 。 就 是
說 , 集 權 體 制 不 僅 提 供 經 濟 的 需 要 , 而 且 也 提 供 給 人 民 政 治 上 的 需 要 ( 鄭 永
年 、 王 旭 ,2001:97)。 在 主 張 中 央 集 權 , 反 對 區 域 主 義 、 聯 邦 主 義 和 地 方

立 足 統 一 邁 向 分 權 75
獨 立 自 主 傾 向 的 雅 各 賓 黨 主 導 下 的 國 民 會 議 (1792-1795), 10 正 式 走 向 典 型
的 中 央 集 權 之 路 。
現 在 中 央 與 地 方 體 制 則 為 單 一 制 與 聯 邦 制 的 調 和 : 法 國 向 為 單 一 國 家 ,
且 為 典 型 的 中 央 集 權 國 家 , 與 聯 邦 制 本 格 格 不 入 。 但 法 國 擁 有 廣 大 殖 民 地 ,
二 次 戰 後 各 殖 民 地 紛 求 獨 立 , 法 國 為 應 付 劇 變 , 第 四 共 和 憲 法 遂 有 「 法 蘭 西
聯 合 」(L’union Francaise) 的 組 織 , 以 聯 繫 法 國 本 土 與 海 外 屬 地 的 關 係 。 第
五 共 和 憲 法 又 改 設 「 法 蘭 西 協 合 國 」(La Communauté), 作 進 一 步 彈 性 規
定 。 此 二 聯 合 組 織 , 論 其 性 質 , 既 不 同 於 美 國 的 聯 邦 , 又 不 像 是 英 國 的 國 協 ,
實 為 介 於 單 一 國 與 聯 邦 國 之 間 的 制 度 。 11
迄 至 拿 破 崙 一 世 在 1799 年 掌 權 , 重 組 憲 法 起 草 委 員 會 草 擬 憲 法 , 提 交 人
民 複 決 , 而 於 同 年 12 月 13 日 通 過 的 「 共 和 八 年 憲 法 」 及 1800 年 2 月 17 日
通 過 有 關 「 法 國 領 土 及 行 政 管 理 的 分 割 法 」(la loi du 28 Pluviôse an VIII
Concernant la Division du Territoire de la République et l'administration), 根
據 歷 史 傳 統 將 法 國 的 地 方 分 為 省 、 區 (arrondissement)、 縣 (canton) 與 市 鎮
四 個 行 政 層 級 。1804 年 拿 破 崙 稱 帝 , 命 元 老 院 修 改 憲 法 , 世 稱 「 帝 制 憲 法 」,
取 消 執 政 府 , 將 無 限 的 權 力 集 中 於 皇 帝 身 上 , 設 「 省 督 」(Préfet) 制 度 , 作
為 皇 帝 統 治 人 民 的 工 具 , 確 立 了 中 央 集 權 的 行 政 管 理 體 系 ; 帝 制 憲 法 以 高 度
的 中 央 集 權 取 代 了 極 端 的 分 權 所 造 成 的 無 政 府 狀 態 ( 朱 國 彬 ,1999:26);
拿 破 崙 式 地 方 政 府 的 形 式 , 將 「 單 一 國 家 」 與 「 中 央 集 權 」 劃 上 一 個 等 號 ,
深 刻 奠 定 法 國 地 方 制 度 二 百 年 的 基 礎 ( 左 潞 生 ,1965:110)。 十 八 世 紀 末 在
許 多 歐 洲 國 家 陸 續 出 現 了 一 致 的 中 央 與 地 方 關 係 的 格 局 , 即 由 一 位 中 央 政 府
官 員 實 行 對 地 方 政 府 的 行 政 控 制 ( 董 禮 勝 ,2000:66)。
10. 雅 各 賓 民 族 主 義 (Jacobin Nationalism) 的 主 要 特 徵 之 ㄧ, 乃 懷 疑 和 不 容 忍 國 內 的 持 異 議 者 , 主 張 中
央 集 權 , 反 對 區 域 主 義 、 聯 邦 主 義 和 地 方 獨 立 自 主 的 傾 向 。 雅 各 賓 黨 認 為 法 國 不 能 是 一 些 小 民 族 的 匯 集
(assemblage), 也 不 能 是 小 國 家 的 合 成 (collection), 法 國 是 一 切 (tout); 其 政 治 主 張 形 成 了 法 國 政
治 集 權 的 依 據 ( 楊 逢 泰 等 編 ,1993:494; 吳 志 中 ,2002:139)。
11. 協 合 國 的 專 章 規 定 於 1995 年 8 月 4 日 廢 止 ( 左 潞 生 ,1965:110)。

76 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
1830-1944
1824 年 查 理 十 世 無 行 憲 誠 意 , 非 法 解 散 內 閣 , 結 果 釀 成 「1830 年 七 月 革
命 」, 查 理 十 世 逃 亡 , 國 會 迎 回 王 室 路 易 菲 力 普 (Louis Philippe) 為 國 王 ,
稱 七 月 王 朝 ; 菲 力 普 頗 能 代 表 中 產 社 會 的 自 由 觀 念 , 執 政 期 間 , 政 權 操 於 中
產 階 級 之 手 , 世 稱 「 中 產 階 級 王 國 時 代 」(1830-1848)。 七 月 王 朝 制 定 若 干
法 律 確 定 地 方 的 行 政 層 級 , 如 市 鎮 (communes)、 區 (arrondissements) 與
省 ; 但 中 央 仍 掌 握 著 的 地 方 的 人 事 任 命 權 , 以 及 擁 有 強 大 的 監 督 權 限 , 地 方
政 府 充 其 量 只 能 稱 之 為 中 央 的 執 行 單 位 。
1852 年 拿 破 崙 之 姪 — 路 易 拿 破 崙 , 經 人 民 總 投 票 或 多 數 同 意 改 為 帝 制 ,
路 易 拿 破 崙 即 帝 位 , 自 稱 拿 破 崙 第 三 , 該 時 期 世 稱 「 第 二 帝 國 」(1852-1870)。
拿 破 崙 三 世 以 「 法 律 與 秩 序 保 護 者 」 自 居 , 施 行 極 端 獨 裁 政 治 , 又 選 擇 中 央
集 權 , 中 央 收 回 市 鎮 長 任 命 權 。
1870 年 共 和 黨 人 組 織 「 國 防 政 府 」 廢 帝 政 , 恢 復 共 和 , 史 稱 「 第 三 共 和 」;
第 三 共 和 期 間 (1871-1945),1871 年 8 月 10 日 的 「 省 議 會 法 」(Loi du 10 Aout
1871 Relative aux Conseils Généraux) 與 1884 年 4 月 5 日 的 「 市 鎮 法 」, 認
可 了 縣 與 市 鎮 為 地 方 自 治 的 一 個 正 式 行 政 單 位 , 建 立 省 議 會 與 市 鎮 會 議 選
舉 , 並 在 「 國 民 議 會 」 內 建 立 地 方 分 權 體 制 委 員 會 作 為 從 中 聯 繫 協 調 的 角 色 ,
現 行 的 省 和 市 鎮 的 基 本 體 制 於 焉 確 定 , 緩 和 了 極 度 的 中 央 集 權 ; 12 另 外 , 在 這
個 時 期 也 產 生 了 「 大 區 」 的 構 想 ( 李 昌 麟 ,2000:95)。
1884 年 「 市 鎮 法 」 的 頒 布 , 可 謂 是 法 國 十 九 世 紀 最 重 大 的 變 化 ; 該 法 典
最 主 要 的 貢 獻 , 係 將 不 同 時 期 通 過 的 不 同 法 律 統 一 制 定 為 一 個 法 典 。 擴 大 市
鎮 會 議 的 權 力 , 可 以 選 舉 市 鎮 長 和 副 市 鎮 長 ; 市 鎮 會 議 的 規 模 和 行 政 職 位 的
12. 其 實 , 市 鎮 存 在 的 歷 史 同 國 家 存 在 一 樣 悠 久 , 甚 至 可 將 其 與 家 庭 存 在 的 歷 史 相 提 並 論 ; 市 鎮 長 期 以 來 被 認
為 是 「 私 人 性 的 」 組 合 體 , 正 如 家 庭 一 樣 , 國 家 只 是 「 發 現 」 而 非 「 創 造 」 了 它 ( 朱 國 斌 ,1999:26)。

立 足 統 一 邁 向 分 權 77
數 量 依 據 市 鎮 的 規 模 都 得 以 規 範 化 。 但 由 於 巴 黎 公 社 混 亂 無 序 的 經 歷 與 對 於
大 城 市 可 能 成 為 保 皇 派 的 溫 床 的 憂 慮 , 促 使 自 由 派 和 保 守 派 都 接 受 強 有 力 的
中 央 政 府 對 市 鎮 事 務 控 制 的 現 狀 ( 董 禮 勝 ,2000:73)。 因 此 , 仍 通 過 「 監
護 」 的 原 則 , 地 方 政 府 的 行 為 或 活 動 須 獲 得 中 央 核 可 的 基 本 原 則 , 未 真 正 受
到 挑 戰 。
此 外 ,1871 年 開 始 的 省 議 會 選 舉 和 1884 年 開 始 的 市 鎮 選 舉 , 也 深 刻 地
改 變 了 以 前 的 地 方 權 力 格 局 ; 尤 其 , 重 要 城 市 的 市 長 和 省 議 會 議 長 常 常 是 國
會 議 員 , 甚 至 是 部 長 。 這 意 味 著 國 家 派 駐 的 省 督 雖 然 作 為 國 家 的 正 式 代 表 而
擁 有 行 政 權 , 但 是 也 不 得 不 認 真 地 對 待 地 方 選 出 的 全 國 代 表 的 利 益 和 意 願 。
省 督 通 過 分 配 國 家 的 資 源 鞏 固 了 在 地 方 的 權 力 ; 地 方 政 治 家 則 通 過 接 近 在 巴
黎 的 中 央 行 政 機 關 而 增 強 了 他 們 的 政 治 權 威 。 不 僅 如 此 , 當 緊 張 局 勢 出 現 時 ,
地 方 政 治 家 還 可 以 指 責 省 督 , 因 為 所 有 的 決 定 都 是 以 他 作 為 省 的 首 席 執 行 官
的 身 分 作 出 的 。 這 成 為 第 三 共 和 國 「 監 護 人 - 受 監 護 人 關 係 」 的 基 礎 , 基 本
上 延 續 至 1982 年 改 革 以 前 ( 董 禮 勝 ,2000:69)。
1946-1970
法 國 於 1940 年 大 敗 於 納 粹 德 國 , 維 持 七 十 年 的 第 三 共 和 結 束 , 政 府 遷 至
維 琪 (Vichy), 地 方 分 權 的 發 展 進 程 再 度 中 斷 , 表 現 出 明 顯 的 中 央 集 權 的 趨
勢 ; 如 1940 年 的 法 律 曾 規 定 2000 人 以 上 的 市 鎮 議 會 由 中 央 任 命 , 不 再 由 選
舉 產 生 。
二 次 世 界 大 戰 後 , 地 方 分 權 又 有 了 重 大 發 展 。 特 別 是 1946 年 10 月 經 人
民 複 決 通 過 的 第 四 共 和 憲 法 , 首 度 將 「 自 治 權 」 的 觀 念 與 「 地 方 」 相 聯 接 ;
第 87 條 確 認 地 域 團 體 由 普 選 產 生 的 議 會 實 行 自 治 的 原 則 , 明 定 地 方 議 會 的 決
議 由 議 會 議 長 執 行 。
問 題 是 , 第 四 共 和 政 權 更 迭 頻 繁 , 十 二 年 間 內 閣 更 迭 二 十 六 次 , 因 此 難
有 實 質 改 革 行 動 。 至 1958 年 戴 高 樂 復 出 組 閣 ,10 月 5 日 公 布 施 行 第 五 共 和

78 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
憲 法 , 第 72 條 確 立 法 國 領 土 各 行 政 單 位 的 整 體 性 , 並 訂 定 關 於 市 鎮 、 省 與 海
外 領 土 的 民 選 議 會 之 自 由 行 政 管 理 原 則 , 以 及 未 來 法 律 制 定 將 遵 循 此 一 原
則 。 地 方 分 權 改 革 才 正 式 展 開 了 迅 速 而 具 實 質 意 義 的 行 動 。
第 五 共 和 憲 法 的 特 色 之 一 , 即 憲 法 的 調 和 性 或 憲 法 的 妥 協 性 ; 表 現 在 中
央 與 地 方 體 制 則 為 單 一 制 與 聯 邦 制 的 調 和 ( 左 潞 生 ,1965:110)。 法 國 向 為
單 一 國 家 , 且 為 典 型 的 中 央 集 權 國 家 , 與 聯 邦 制 本 格 格 不 入 。 但 法 國 擁 有 廣
大 殖 民 地 , 二 次 戰 後 各 殖 民 地 紛 求 獨 立 , 法 國 為 應 付 劇 變 , 第 四 共 和 憲 法 遂
有 「 法 蘭 西 聯 合 」 的 組 織 , 以 聯 繫 法 國 本 土 與 海 外 屬 地 的 關 係 。
本 來 第 四 共 和 也 並 非 一 個 分 權 的 政 府 體 制 。 雖 然 第 四 共 和 散 漫 無 效 率 ,
政 黨 惡 鬥 , 而 且 內 閣 的 更 替 頻 繁 , 立 法 權 過 於 高 漲 , 但 是 一 個 無 能 的 中 央 政
府 不 一 定 代 表 是 一 個 分 權 的 政 府 。 不 過 , 第 五 共 和 在 修 正 了 第 四 共 和 的 缺 點 ,
又 繼 承 了 法 國 政 治 傳 統 的 集 權 理 念 , 在 成 為 一 個 行 政 權 至 上 的 政 治 體 制 之
後 , 更 彰 顯 了 集 權 的 特 性 。
第 五 共 和 甫 成 , 正 值 法 國 海 外 殖 民 屬 國 紛 紛 尋 求 獨 立 的 時 候 , 亦 是 歐 州
整 合 運 動 萌 芽 的 初 期 , 加 上 戰 後 供 商 業 重 新 起 飛 , 帶 來 大 型 跨 國 企 業 的 興 起 ,
以 及 傳 統 農 業 活 動 的 式 微 , 造 成 城 鄉 人 口 嚴 重 失 衡 現 象 。 為 此 , 法 國 乃 以 興
建 重 大 公 共 工 程 , 即 進 行 國 土 整 治 計 畫 以 為 因 應 ( 徐 正 戎 ,2001a:9)。 基
於 經 濟 發 展 的 考 量 , 在 地 方 組 織 上 , 有 兩 項 值 得 注 意 的 發 展 :
1. 大 區 的 組 設
由 於 經 濟 情 事 的 迫 切 需 要 , 比 省 更 廣 泛 的 行 政 區 被 提 出 討 論 ,1956 年 10
月 28 日 部 長 會 議 決 議 , 制 定 22 個 大 區 計 畫 , 促 使 國 家 權 力 下 放 。1963 年 先
於 諾 曼 地 (Haute-Normandie) 與 勃 艮 地 (Bourgogne) 得 到 成 功 的 經 驗 。1964
年 3 月 14 日 法 令 規 定 設 置 國 家 行 政 體 制 於 大 區 內 , 作 為 中 央 權 力 與 各 省 權 力
的 中 間 傳 達 站 ( 李 昌 麟 ,2000:95)。
2. 市 鎮 間 的 合 作
其 模 式 有 制 定 「 聯 合 工 會 」、 建 立 基 層 行 政 區 與 建 立 都 會 共 同 體 。 前 二
者 並 未 得 到 普 遍 支 持 ;1971 年 7 月 16 日 法 律 又 設 計 市 鎮 合 併 , 亦 未 成 功 。

立 足 統 一 邁 向 分 權 79
然 而 , 都 會 共 同 體 的 發 展 卻 在 歐 盟 各 國 普 遍 流 行 的 市 鎮 合 併 模 式 之 外 , 建 立
了 兼 顧 法 國 歷 史 感 情 與 管 理 規 模 經 濟 的 另 一 種 模 式 。1966 年 12 月 31 日 法 律
在 法 國 四 大 城 市 內 建 立 了 四 個 都 會 共 同 體 : 波 爾 多 (Bordeaux)、 里 爾 (Lille)、
里 昂 (Lyon)、 史 特 勞 斯 (Strasbourg)。
總 體 言 之 , 這 一 時 期 法 國 行 政 體 制 是 朝 著 分 權 方 向 前 進 的 , 但 第 五 共 和
因 第 四 共 和 的 散 漫 無 效 率 而 產 生 以 當 年 戴 高 樂 總 統 為 中 心 的 集 權 國 家 體 制 ,
事 實 上 仍 沒 有 根 本 性 的 改 變 ( 任 進 ,2005:24)。 儘 管 如 此 , 戴 高 樂 本 身 也
體 會 到 分 權 的 重 要 性 , 如 其 於 1968 年 3 月 24 日 的 里 昂 演 講 所 宣 示 的 :「 中
央 集 權 政 策 確 實 一 直 是 實 現 與 捍 衛 法 國 統 一 的 重 要 因 素 ,…… 而 今 這 項 傳 統
政 策 也 終 於 須 告 一 個 段 落 了 。」 分 權 政 策 是 戴 高 樂 總 統 最 後 一 項 政 治 理 想 的
奮 鬥 , 戴 高 樂 期 望 分 散 更 多 的 中 央 權 力 , 因 而 計 畫 創 造 大 區 (Région) 自 治
團 體 單 位 , 並 且 改 造 參 議 院 ; 本 改 革 方 案 於 1969 年 4 月 27 日 將 改 革 計 畫 訴
諸 公 民 投 票 , 結 果 47.59% 贊 成 、52.41% 的 反 對 計 畫 被 否 決 , 戴 高 樂 總 統 因
此 退 隱 政 壇 , 並 且 於 次 年 十 八 個 月 後 與 世 長 辭 。
毋 容 否 認 地 , 戴 高 樂 在 任 內 的 大 區 計 畫 , 雖 遭 受 到 相 當 大 程 度 的 挫 敗 ,
但 是 卻 也 為 法 國 從 中 央 集 權 走 向 地 方 分 權 , 奠 下 穩 健 的 基 礎 , 成 為 繼 任 者 龐
畢 度 (Georges Pompidou)、 密 特 朗 與 席 哈 克 (Jacques Chirac) 的 重 要 政 策 ;
不 管 右 翼 或 是 左 翼 , 地 方 分 權 改 革 的 推 動 都 是 當 權 者 的 施 政 綱 領 之 一 ( 朱 國
彬 ,1999:21)。
1. 全 面 啟 動 與 問 題 (1982)
1982 年 3 月 2 日 「 市 鎮 、 省 和 大 區 權 力 與 自 由 法 」、1983 年 1 月 7 日 「 市
鎮 、 省 、 大 區 與 國 家 權 限 劃 分 法 」(Loi n 83-3 du 7 Janvier 1983 Relative à la
Répartition des Compétences entre les Communes, les Départements,les Régions
et l’ État), 及 以 後 陸 續 制 定 的 一 系 列 法 律 和 法 令 的 實 施 , 使 法 國 中 央 集 權 的

80 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
程 度 大 為 降 低 , 大 區 議 會 議 長 和 省 議 會 議 長 獲 得 了 更 多 的 權 力 , 從 而 加 強 了
權 力 下 放 和 地 方 分 權 , 取 得 了 積 極 的 成 果 , 但 在 放 權 過 程 中 也 出 現 了 一 些 問
題 , 如 中 央 與 地 方 關 係 的 矛 盾 、 新 的 地 方 主 義 的 產 生 和 發 展 等 。 為 此 , 法 國
中 央 政 府 在 放 權 的 基 礎 上 , 進 一 步 調 整 中 央 與 地 方 關 係 , 完 善 地 方 管 理 機 制 :
一 是 強 調 國 家 和 中 央 的 權 威 , 進 一 步 明 確 和 劃 清 中 央 與 大 區 、 省 、 市 鎮 的 權
限 及 嚴 禁 地 方 越 權 和 侵 權 , 提 高 中 央 派 駐 省 和 其 他 地 方 機 構 的 地 位 , 發 揮 這
些 機 構 中 國 家 公 務 員 對 地 方 公 務 員 的 影 響 和 指 導 作 用 ; 二 是 加 強 中 央 調 控 ,
規 範 地 方 經 濟 的 內 容 和 範 圍 , 加 強 與 地 方 的 對 話 和 對 地 方 的 監 督 ; 三 是 實 行
地 方 之 間 的 「 協 調 和 交 叉 」 原 則 , 建 立 地 方 之 間 的 新 型 關 係 ( 任 進 ,2005:
25)。
2. 停 頓 (1986)
雖 然 自 治 管 理 原 則 在 地 方 日 益 茁 壯 且 趨 勢 明 顯 , 但 在 某 些 不 同 層 次 上 ,
它 並 未 能 制 止 回 歸 中 央 集 權 的 傾 向 。 從 這 點 來 看 , 可 舉 出 三 個 促 使 回 歸 國 家
管 轄 形 式 的 三 個 可 能 性 (Mauroy, 2000: 19): 第 一 個 可 能 性 是 , 當 一 個 攸 關
公 眾 利 益 政 策 需 要 訴 諸 公 眾 權 力 時 , 又 賦 予 省 督 相 關 的 特 別 權 力 ; 這 種 情 況
在 對 抗 社 會 隔 離 政 策 上 尤 其 明 顯 。 第 二 個 可 能 性 來 自 規 範 的 訂 定 : 理 論 上 ,
只 有 法 律 能 約 束 地 方 政 府 , 但 事 實 上 規 範 的 制 定 不 全 然 是 國 會 的 特 權 ; 甚 至 ,
有 可 能 大 部 分 都 不 是 由 國 會 決 定 , 而 有 許 多 機 構 都 參 與 其 中 , 尤 其 是 歐 盟 組
織 或 職 業 聯 合 工 會 對 規 範 的 「 熱 衷 」 箝 制 了 獨 立 行 政 。 第 三 個 可 能 性 是 起 因
於 地 方 資 源 補 助 的 相 對 提 高 , 這 是 一 種 實 質 的 權 力 損 失 。 因 此 , 回 歸 中 央 集
權 的 誘 因 永 遠 未 曾 消 失 。
1986 年 3 月 席 哈 克 被 任 命 為 總 理 , 法 國 進 入 有 名 的 左 右 共 治 時 期 ; 席 哈
克 認 為 1982 年 以 來 地 方 分 權 改 革 相 關 的 法 律 已 過 度 「 地 方 分 權 化 」, 指 出 「 法
國 無 法 奢 侈 地 承 擔 四 級 政 府 」, 乃 發 布 命 令 先 停 止 地 方 分 權 改 革 , 重 新 檢 討
評 估 原 有 法 律 。 國 會 隨 之 於 1987 年 7 月 13 日 與 1988 年 1 月 5 日 先 後 通 過 「 地
方 公 務 員 身 分 法 」 與 「 地 方 分 權 法 」 的 修 正 案 , 包 括 人 事 權 的 修 正 與 對 地 方
進 行 經 濟 干 預 的 可 能 性 及 尋 求 市 鎮 間 的 合 作 關 係 。

立 足 統 一 邁 向 分 權 81
3. 再 出 發 (1988)
1988 年 密 特 朗 連 任 成 功 , 地 方 分 權 改 革 重 整 旗 鼓 , 繼 續 提 出 1982 年 的
地 方 分 權 理 念 。 通 過 了 兩 個 主 要 法 律 :1992 年 2 月 3 日 頒 布 「 地 方 當 選 者 權
責 行 使 法 」, 強 調 權 責 行 使 的 民 主 化 與 透 明 化 原 則 。 同 年 2 月 6 日 頒 布 「 地
方 行 政 權 歸 屬 法 」(Loi d'orientation n 92-125 du 6 Février 1992 Relative à
l'administration Territoriale de la République) 更 對 長 期 以 來 的 主 要 體 制 作 了 根
本 性 的 變 革 , 確 立 一 個 重 要 原 則 , 即 規 定 :「 國 家 集 體 行 政 須 由 地 方 層 級 的
行 政 單 位 確 立 之 , 同 時 亦 須 經 由 中 央 權 力 下 放 至 地 方 行 使 之 。」 地 方 首 長 主
管 國 家 的 大 區 與 省 的 相 關 業 務 , 並 接 管 中 央 所 下 放 的 主 要 行 政 業 務 , 中 央 只
保 有 協 調 與 整 頓 、 制 定 法 令 規 章 與 政 策 規 劃 的 功 能 。 該 法 並 促 進 大 區 與 市 鎮
間 的 合 作 , 同 時 亦 建 立 市 鎮 間 合 作 的 兩 個 新 的 模 式 , 市 鎮 共 同 體 與 城 市 共 同
體 。
分 權 還 伴 隨 著 中 央 權 力 的 分 散 化 ,1992 年 《 地 方 行 政 權 歸 屬 法 》 對 分 權
改 革 進 行 補 充 :(1) 改 進 地 方 民 主 的 運 作 ;(2) 促 進 各 次 中 央 層 級 政 府 的 合
作 ;(3) 加 強 中 央 對 次 中 央 層 級 政 府 的 控 制 ;(4) 考 慮 就 近 原 則 的 前 提 下 確 立
分 散 化 作 為 國 家 行 政 的 基 礎 。 該 法 於 同 年 7 月 1 日 開 始 實 施 , 被 稱 為 「 分 散
化 憲 章 」(Charte de la Déconcentration)(Mauroy, 2000: 63)。 該 法 令 加 強
了 大 區 長 與 省 督 在 協 調 各 自 管 轄 區 域 內 的 國 家 分 支 機 構 的 權 力 , 並 在 大 區 長
和 省 督 之 間 確 立 等 級 關 係 。
4. 中 央 政 府 的 再 控 制 (1993)
1993 年 大 選 後 組 成 的 政 府 繼 續 推 行 前 此 的 分 權 與 分 散 化 的 改 革 , 但 中 央
控 制 地 方 的 權 力 再 度 浮 現 。 當 時 社 會 黨 的 總 理 貝 赫 戈 瓦 (P. Bérégovoy) 有 意
透 過 1993 年 1 月 29 日 名 為 「 沙 班 」(CIRCULAIRE 1993 D'APPLICATION DE
LA LOI SAPIN) 的 法 律 , 防 止 地 方 在 社 經 活 動 裡 貪 污 腐 化 , 該 法 特 別 規 定 請
中 央 研 擬 「 共 同 體 法 」, 並 建 立 透 明 與 競 爭 機 制 , 增 加 了 新 的 內 容 :(1) 總
理 在 1993 年 11 月 設 立 了 一 個 委 員 會 , 負 責 列 岀 整 個 國 家 的 所 有 職 能 , 並 釐
清 該 職 能 在 各 級 政 府 間 如 何 分 配 ;(2) 內 政 部 提 出 主 要 的 計 畫 建 議 , 它 有 可

82 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
能 最 終 導 致 國 家 的 行 政 體 制 改 革 , 甚 至 各 個 次 中 央 層 級 政 府 的 權 力 和 區 劃 的
重 新 分 配 或 調 整 ( 董 禮 勝 ,2000:156)。
1992 年 以 來 的 政 策 , 大 都 專 注 於 地 方 政 府 之 間 及 國 家 與 地 方 之 間 政 策 的
一 致 性 與 調 和 性 的 課 題 上 。 這 些 法 律 條 文 的 通 過 加 強 了 國 家 中 央 行 政 業 務 的
去 集 中 化 或 者 分 工 (Déconcentration) 政 策 , 迫 使 中 央 的 行 政 單 位 在 地 方 政
府 之 間 扮 演 一 個 更 積 極 的 協 調 溝 通 角 色 ( 吳 志 中 ,2002:129)。1995 年 2
月 4 日 「 國 土 發 展 與 規 劃 法 」(loi no 95-115 du 4 Février 1995 d'orientation pour
l'aménagement et le Développement du Territoire est Ainsi Rédigé) 亦 規 定 中 央
制 定 國 土 規 劃 與 治 理 政 策 , 並 改 正 地 方 間 失 衡 與 不 平 等 的 問 題 ( 李 昌 麟 ,2000:
114)。
法 國 現 代 憲 法 的 觀 念 , 一 方 面 要 保 持 傳 統 , 一 方 面 要 適 應 時 代 ( 左 潞 生 ,
1965:111)。 分 權 僅 從 字 義 上 就 容 易 受 到 人 民 歡 迎 , 因 為 它 可 能 使 權 力 更 貼
近 人 民 , 擺 脫 君 主 專 制 的 陰 影 。 但 地 方 分 權 作 為 一 種 制 度 , 其 形 成 與 發 展 乃
受 制 於 一 國 的 歷 史 文 化 背 景 與 政 治 理 論 的 發 展 程 度 , 更 受 制 於 一 國 憲 法 的 容
許 界 限 。 法 國 在 推 行 此 一 改 革 時 , 憲 法 委 員 會 確 立 的 兩 個 不 可 逾 越 的 憲 法 原
則 之 ㄧ, 就 是 共 和 國 不 可 分 割 性 原 則 ( 朱 國 彬 ,1999:72); 而 這 也 是 法 國
人 民 在 追 求 分 權 所 帶 來 的 利 益 時 , 所 能 接 受 的 底 限 。 13 只 有 充 分 認 識 到 法 國
地 方 分 權 的 憲 法 框 架 , 才 能 夠 對 地 方 分 權 與 國 家 結 構 形 式 的 關 係 有 整 體 的 掌
握 。
13. 1969 年 4 月 戴 高 樂 決 議 將 大 區 設 立 法 案 提 交 公 投 失 敗 , 黯 然 下 臺 。 其 主 要 原 因 之 ㄧ 就 是 因 法
國 人 民 對 國 家 分 裂 潛 在 危 險 的 憂 慮 。

立 足 統 一 邁 向 分 權 83
法 國 1791 年 的 第 一 部 憲 法 及 1937 年 第 一 部 共 和 國 憲 法 均 直 接 宣 稱 法 國
「 是 單 一 而 且 不 可 分 割 的 」(une et indivisible); 其 後 的 十 三 部 憲 法 — 無 論
帝 制 或 共 和 , 也 都 強 調 國 家 的 不 可 分 割 性 。 誠 如 總 理 喬 斯 班 本 身 在 2000 年
10 月 27 於 里 爾 市 演 講 所 說 :「 法 國 是 一 個 單 一 的 國 家 。… 法 國 本 身 是 平 等
原 則 與 全 國 團 結 一 致 的 保 證 。」 法 國 傳 統 理 念 中 的 地 方 民 主 、 自 由 與 權 力 ,
是 由 國 家 確 認 並 授 與 的 , 是 一 種 由 上 而 下 的 認 知 與 實 踐 過 程 。 兩 個 世 紀 來 法
國 地 方 體 制 的 變 遷 , 大 致 可 以 得 到 兩 個 結 論 : 一 方 面 地 方 分 權 是 對 地 方 自 治
的 肯 定 , 另 一 方 面 地 方 分 權 不 能 脫 離 中 央 的 監 督 。
從 憲 法 規 範 的 基 礎 架 構 , 第 五 共 和 憲 法 第 十 一 章 「 地 方 組 織 」, 主 要 在
處 理 幾 個 區 塊 的 議 題 :
1. 次 中 央 政 府 層 級 的 組 織
第 72 條 第 1 項 規 定 :「 共 和 國 之 地 方 組 織 為 市 鎮 、 省 及 海 外 領 地 。 其 他
一 切 地 方 之 組 織 依 法 律 設 立 之 。」
2. 地 方 組 織 權 力 運 作 方 式
第 72 條 第 2 項 規 定 :「 地 方 組 織 , 由 民 選 議 會 依 據 法 律 規 定 實 施 自 治 。」
3. 中 央 對 地 方 的 監 督 體 系
第 72 條 第 3 項 規 定 :「 在 各 省 及 各 海 外 領 地 內 , 政 府 所 派 駐 代 表 負 責 維
護 國 家 利 益 、 行 政 監 督 與 法 律 之 遵 守 。」
4. 海 外 省 與 海 外 領 地 的 特 殊 處 理
第 73 條 規 定 :「 海 外 各 省 之 立 法 制 度 及 行 政 組 織 , 得 就 當 地 特 殊 情 形 ,
採 行 應 地 制 宜 之 措 施 。」
第 74 條 第 1 項 規 定 :「 共 和 國 各 海 外 領 地 , 基 於 共 和 國 整 體 利 益 並 考 量
本 身 利 益 , 得 採 行 特 殊 體 制 。」
第 四 共 和 憲 法 首 度 將 「 自 治 權 」 的 觀 念 與 「 地 方 」 相 聯 接 , 此 一 改 變 經
由 第 五 共 和 憲 法 的 承 繼 , 第 五 共 和 憲 法 僅 就 地 方 自 治 體 系 勾 勒 出 概 括 的 藍
圖 ; 但 「 地 方 自 治 」 原 則 易 脫 「 宣 示 性 」 口 號 , 而 成 為 具 有 憲 法 制 度 性 保 障
效 力 的 原 理 原 則 , 則 端 賴 於 憲 法 委 員 會 的 確 認 , 以 及 1982 年 地 方 分 權 法 頒 行

84 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
後 一 系 列 法 規 的 補 充 與 完 善 ( 徐 正 戎 ,2001a:10-11)。
密 特 朗 總 統 於 1982 年 3 月 2 日 公 布 「 市 鎮 、 省 與 大 區 權 力 與 自 由 法 」 開
啟 法 國 地 方 分 權 的 歷 史 。
1982 年 至 1986 年 間 , 密 特 朗 的 政 治 分 權 計 畫 由 內 政 部 部 長 狄 菲 力
(Gaston Defferre) 主 導 執 行 。 狄 菲 力 重 新 燃 起 區 域 政 府 的 生 命 力 , 它 所 推 動
的 改 革 , 同 時 加 強 地 方 政 府 的 職 責 和 權 力 , 特 別 是 省 督 的 行 政 權 力 轉 移 至 地
方 民 選 首 長 ; 法 國 的 地 方 制 度 改 革 , 使 其 達 到 1789 年 以 來 前 所 未 有 且 更 為 分
權 的 國 家 結 構 (Heywood, 2002: 166)。
1972 年 法 採 行 「 功 能 性 地 區 主 義 」(functional regionalism), 創 立 了
22 個 公 共 機 構 , 作 為 功 能 性 地 區 主 義 策 略 的 一 部 分 , 以 促 進 地 方 投 資 和 計 畫
決 策 的 行 政 協 調 ; 然 而 這 些 機 構 仍 缺 乏 民 主 的 基 礎 , 而 僅 享 有 一 些 有 限 的 權
力 。 狄 菲 力 在 位 期 間 , 主 要 的 改 革 是 將 行 政 授 權 改 變 為 立 法 授 權 。 至 1982 年 ,
這 些 公 共 機 構 才 轉 型 為 完 全 的 地 方 政 府 — 大 區 (Heywood, 2002: 167-169)。
法 國 的 地 方 分 權 改 革 幾 乎 割 斷 了 法 國 中 央 集 權 的 傳 統 歷 史 , 重 繪 法 國 的
權 力 結 構 圖 貌 , 改 造 中 央 與 地 方 的 關 係 架 構 。 但 無 論 如 何 , 仍 必 須 依 據 憲 法
的 基 礎 , 在 不 損 及 共 和 國 統 一 原 則 的 框 架 之 下 進 行 。 誠 如 學 者 指 出 , 第 五 共
和 憲 法 中 央 與 地 方 體 制 係 單 一 制 與 聯 邦 制 的 調 和 : 法 國 向 為 單 一 國 家 , 且 為
典 型 的 中 央 集 權 國 家 , 與 聯 邦 治 本 格 格 不 入 ( 左 潞 生 ,1965:110)。 所 謂 「 自
治 」 並 非 獨 立 ,「 法 國 是 一 個 法 治 國 家 , 也 是 統 一 而 不 可 分 割 的 國 家 , 因 此
必 須 對 地 方 分 權 後 的 地 方 政 府 實 施 監 督 。」(Pontier, 1998: 48)。 就 一 般 的
概 念 而 言 , 聯 邦 主 義 就 是 賦 予 分 權 化 (decentralisation) 正 面 意 涵 的 理 論 , 因
此 一 個 分 權 化 的 單 一 國 家 , 如 果 有 大 規 模 的 區 域 化 (regionalisation) 制 度 安
排 , 改 革 也 絕 不 能 朝 向 聯 邦 化 ; 憲 法 委 員 會 (Conseil constitutionnel) 在 1990
年 曾 有 一 判 決 , 宣 告 一 項 立 法 違 憲 , 因 為 該 法 有 「 科 西 嘉 人 民 是 法 國 人 民 的
組 成 部 分 」 的 文 字 , 憲 法 委 員 會 認 為 只 能 有 一 個 法 國 人 民 。 14 換 言 之 , 在 立
14. Décision n° 90-280 DC du 6 décembre 1990, cf. cite offieciel du Conseil constitutionnel francais.

立 足 統 一 邁 向 分 權 85
法 形 式 上 , 授 權 確 立 了 單 一 制 政 府 最 大 程 度 的 地 方 分 權 , 但 尚 未 構 成 聯 邦 制
(Heywood, 2002: 169)。
法 國 地 方 制 度 的 特 色 在 於 , 兩 套 不 同 體 系 的 行 政 機 構 同 時 存 在 於 同 一 地
域 上 , 一 是 自 大 革 命 時 期 奠 基 , 至 拿 破 崙 一 世 執 政 時 確 立 的 中 央 派 駐 地 方 機
關 的 體 制 , 多 以 「 行 政 區 域 」(circonscription administrative) 稱 之 , 屬 中 央
行 政 體 系 的 一 環 , 分 為 大 區 、 省 、 區 、 縣 與 市 鎮 ; 15 另 一 類 則 是 首 次 在 戰 後 第
四 共 和 憲 法 中 出 現 , 被 第 五 共 和 憲 法 保 留 並 確 認 的 「 地 域 團 體 」(Colléctivité
territoriale), 也 就 是 指 實 施 地 方 自 治 , 具 有 公 法 人 性 質 而 由 各 地 民 選 議 會 及
由 其 產 生 的 地 方 政 府 所 組 成 的 大 區 、 省 與 市 鎮 三 種 地 方 自 治 團 體 , 此 乃 法 國
特 有 的 「 地 方 雙 軌 制 度 」( 徐 正 戎 ,2001b:87)。
法 國 第 五 共 和 憲 法 僅 就 「 地 域 團 體 」 一 詞 , 作 出 原 則 性 的 規 定 。 爾 後 的
相 關 組 織 法 (loi organique) 及 地 方 自 治 法 (Code général des collectivités
territoriales ) 將 法 國 的 地 方 行 政 管 理 的 區 域 名 稱 劃 分 為 五 種 , 市 鎮
(commune)、 選 區 (canton)、 縣 (arrondissement)、 省 (département) 與
大 區 (région) 等 五 種 。 而 具 實 質 地 方 自 治 權 力 的 單 位 則 只 有 三 種 , 分 別 為 市
鎮 、 省 及 大 區 。 16
15. 中 央 並 未 在 市 鎮 層 級 派 駐 機 構 , 而 係 以 委 辦 的 方 式 , 運 用 市 鎮 自 治 團 體 的 資 源 、 人 力 , 辦 理 中 央 的 事
務 , 市 鎮 機 構 藉 此 乃 具 有 國 家 行 政 機 關 與 地 方 自 治 機 關 雙 重 性 格 。
16. 區 (Canton): 作 為 地 方 行 政 建 制 的 「 區 」, 具 有 兩 個 功 能 : 一 則 作 為 省 議 員 選 舉 時 的 選 區 ,
一 則 作 為 國 家 稅 收 的 單 位 與 憲 兵 的 駐 紮 地 。 縣 (Arrondissement): 法 國 有 339 個 縣 , 平 均 每 個 縣
涵 蓋 11 個 區 或 112 個 市 鎮 , 每 縣 由 中 央 派 駐 的 縣 督 (Sous-préfret), 其 職 權 在 確 保 中 央 法 令 政
策 的 施 行 、 維 護 地 方 的 治 安 及 執 行 省 督 交 辦 事 項 ( 徐 正 戎 ,2001b: 122)。

86 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
1. 次 中 央 層 級 自 治 團 體
(1) 市 鎮
市 鎮 存 在 於 法 國 的 歷 史 同 國 家 存 在 一 樣 悠 久 , 甚 至 可 將 其 與 家 庭 存 在 的
歷 史 相 提 並 論 ; 但 其 法 律 地 位 的 確 認 則 完 成 於 1789 年 12 月 14 日 大 革 命 時 期
的 行 政 命 令 (décret du 14 décembre 1789), 市 鎮 的 制 度 與 結 構 開 始 走 向 正 規
化 , 是 法 國 行 政 單 位 裡 最 古 老 的 組 織 ( 張 正 修 ,2000:68)。 而 現 行 市 鎮 體
制 的 確 立 , 則 奠 基 於 1884 年 的 「 市 鎮 法 典 」; 該 法 典 於 1982 年 地 方 分 權 法
施 行 後 , 修 正 了 近 500 個 條 文 , 於 1983 年 11 月 1 日 公 布 施 行 。
1982 年 地 方 分 權 法 第 一 條 明 定 :「 法 律 限 定 在 市 鎮 、 省 、 大 區 與 中 央 之
間 的 權 限 分 配 。」 將 法 國 長 期 以 來 的 行 政 監 督 制 度 廢 除 , 而 透 過 法 律 形 式 列
舉 , 作 為 地 方 行 政 單 位 權 限 相 互 承 認 的 依 據 。 但 不 同 於 省 和 大 區 , 中 央 政 府
並 未 派 任 高 級 文 官 在 市 鎮 裡 代 表 國 家 , 而 借 助 於 地 方 分 權 行 政 單 位 的 主 要 機
構 負 責 人 , 即 市 鎮 長 (maire); 法 令 賦 予 市 鎮 長 具 有 雙 重 身 分 , 一 為 國 家 所
委 託 的 代 表 人 (Agent), 另 則 為 基 層 自 治 團 體 市 鎮 的 代 表 人 (Chef)( 張 壯
熙 ,1997:186)。
市 鎮 除 作 為 最 基 層 的 地 方 自 治 團 體 外 , 亦 兼 具 初 級 行 政 區 域 的 地 位 。 其
權 力 來 源 一 方 來 自 於 國 家 的 授 與 , 一 方 透 過 地 方 行 政 長 官 的 授 與 。 組 成 了 中
央 權 力 下 放 最 重 要 的 層 級 。 市 鎮 所 負 責 的 業 務 極 為 廣 泛 , 與 人 民 生 活 息 息 相
關 , 且 有 助 提 升 地 方 公 眾 利 益 的 工 作 。 依 市 鎮 組 織 法 第 92 條 規 定 , 市 鎮 長 在
上 級 政 府 的 權 威 下 執 行 下 列 事 項 :1. 法 令 的 公 布 與 執 行 ;2. 與 國 家 整 體 安 全 有
關 的 處 分 之 執 行 ;3. 依 法 律 規 定 屬 於 市 鎮 長 權 限 的 職 務 。
(2) 省
「 省 」 可 謂 是 法 國 地 方 制 度 最 主 要 的 印 記 , 最 早 於 大 革 命 時 期 以 地 域 為
依 據 設 立 , 國 民 議 會 將 當 時 的 法 國 劃 分 成 83 個 省 , 打 亂 了 原 來 的 封 建 領 地 和
王 家 選 區 ; 新 的 省 的 格 局 是 理 性 與 傳 統 之 間 妥 協 的 結 果 , 目 的 是 提 供 市 鎮 行
政 的 足 夠 規 模 ; 省 會 一 般 處 於 省 的 中 心 , 易 於 與 各 個 市 鎮 聯 繫 , 這 正 是 拿 破
崙 所 希 望 的 : 當 時 對 疆 界 劃 定 的 要 求 是 , 騎 兵 部 隊 從 行 政 中 心 到 達 任 何 一 個

立 足 統 一 邁 向 分 權 87
地 點 , 或 從 省 的 任 何 一 個 地 方 到 達 省 政 府 所 在 地 都 不 超 過 一 天 的 路 程 (Darey,
1992: 63)。
雖 然 國 民 議 會 規 定 省 設 省 議 會 , 由 地 方 權 貴 選 舉 產 生 ; 但 自 第 一 帝 國 以
來 一 直 受 到 省 督 制 度 的 束 縛 , 從 來 沒 有 被 認 為 是 一 級 自 治 機 關 ; 省 是 作 為 國
家 統 一 的 、 對 抗 大 革 命 時 期 貴 族 集 團 的 一 種 機 制 , 而 依 據 1789 年 12 月 22 日
的 「 有 關 初 級 議 會 及 行 政 議 會 組 織 規 程 」(Décret du 22 Décembre 1789
Relative à la Constitution des Assemblées et des Assemblées Administratives) 確
立 的 。 省 的 機 關 乃 從 屬 於 行 政 權 , 推 行 全 國 的 市 鎮 行 政 。 在 帝 國 時 期 , 省 被
賦 予 有 限 的 稅 收 權 和 自 主 的 支 出 權 。
1833 年 6 月 22 日 法 (Celle du 22 Juin 1833 Réorganise l'administration
Départementale) 規 定 省 議 會 由 民 選 產 生 ,1838 年 5 月 1 日 法 承 認 省 的 法 人 資
格 。1871 年 8 月 10 日 「 省 議 會 法 」 確 定 省 的 組 織 結 構 , 擴 大 省 議 會 職 權 ;
但 一 直 到 1982 年 止 , 分 權 的 地 方 政 府 和 國 家 行 政 的 下 級 機 關 通 過 省 督 的 職 位
而 結 合 起 來 ( 董 禮 勝 ,2000:96)。 省 擁 有 兩 個 審 議 機 關 — 省 議 會 與 省 委 員
會 , 和 兩 個 執 行 機 關 — 省 督 和 省 議 會 議 長 。 這 就 是 1982 年 改 革 前 的 省 的 架 構
( 朱 國 彬 ,1999:37)。
1982 年 地 方 分 權 法 不 僅 改 變 了 權 力 分 配 結 構 , 更 重 要 的 是 改 變 了 運 行 一
百 多 年 的 省 級 機 關 權 力 遊 戲 規 則 , 即 將 地 方 事 務 的 管 理 權 由 中 央 政 府 的 代
表 — 省 督 的 手 中 , 轉 移 到 地 方 民 選 機 關 — 省 議 會 的 手 中 ; 17 省 議 會 議 長 (le
president du conseil) 是 省 權 力 機 關 的 執 行 機 關 ( 地 方 分 權 法 第 25 條 第 1 款 )。
省 的 自 治 權 史 無 前 例 的 增 強 了 , 民 選 議 會 走 上 政 治 舞 台 的 中 心 。 改 革 前 , 省
議 會 並 非 常 設 機 關 , 只 是 作 為 省 督 對 地 方 事 務 的 諮 議 機 關 而 存 在 , 省 督 可 「 出
席 」 省 議 會 會 議 , 並 有 發 言 權 ; 改 革 後 , 省 督 僅 能 「 列 席 」, 但 沒 有 發 言 權 ,
除 非 經 省 議 會 議 長 同 意 或 總 理 特 別 要 求 。
省 議 會 議 決 有 關 省 的 事 務 ( 地 方 分 權 法 第 23 條 第 1 款 ), 但 也 處 理 一 些
17. 部 分 學 者 對 於 省 議 會 的 權 力 有 不 同 看 法 , 認 為 議 員 並 不 構 成 一 個 有 決 策 能 力 的 機 關 , 因 為 它 需
要 省 督 和 國 家 的 地 方 分 支 機 構 領 導 人 的 協 助 ; 議 會 的 會 議 只 具 形 式 意 義 (Dupuy, 1985)。

88 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
不 直 接 涉 及 到 省 的 事 務 , 這 主 要 是 中 央 要 求 省 議 會 就 某 些 屬 於 國 家 職 能 的 履
行 提 出 意 見 , 如 市 鎮 共 同 體 的 組 成 。
省 議 會 的 決 議 具 有 全 權 的 性 質 , 無 須 事 先 得 到 批 准 或 許 可 , 中 央 僅 能 透
過 國 家 駐 省 的 省 督 實 施 合 法 性 監 督 。 從 省 的 結 構 面 言 之 , 其 行 政 層 級 處 於 大
區 與 市 鎮 之 間 , 對 法 國 領 土 與 社 會 化 具 有 密 不 可 分 的 關 係 。 但 整 個 省 行 政 管
理 的 規 模 是 如 此 巨 大 , 利 益 分 化 是 如 此 明 顯 繁 多 、 內 部 和 外 部 關 係 是 如 此 複
雜 , 所 以 議 長 、 省 督 、 國 家 分 支 機 構 的 行 政 領 導 人 、 各 省 行 政 機 構 的 處 長 等
在 很 大 程 度 上 是 互 相 依 賴 的 ( 董 禮 勝 ,2000:138)。 所 有 地 方 層 級 中 擔 負 國
家 交 付 任 務 最 多 的 地 方 , 在 承 辦 中 央 政 府 的 委 辦 事 項 部 分 , 均 由 省 督 總 其 成 。
省 督 由 總 理 與 內 政 部 部 長 從 具 有 省 督 任 用 資 格 的 公 務 員 遴 選 , 再 經 部 長 會 議
同 意 後 由 總 統 任 命 之 。 負 責 中 央 各 部 會 在 地 方 的 業 務 、 維 護 地 方 的 公 共 秩 序
與 安 全 、 統 帥 地 方 的 司 法 警 察 , 以 及 對 省 自 治 法 規 的 行 政 監 督 ( 徐 正 戎 ,
2001b:122)。
(3) 大 區
大 區 的 設 置 與 法 國 國 家 經 濟 計 畫 和 國 土 整 治 計 畫 有 密 切 關 係 。 大 革 命 期
間 , 大 區 已 經 萌 芽 , 大 戰 前 法 國 也 曾 有 劃 分 為 20 個 區 的 計 畫 , 但 因 戰 爭 並 未
付 諸 實 施 ; 維 琪 政 府 將 法 國 在 劃 分 為 20 個 大 區 , 其 職 能 限 於 軍 需 和 警 務 , 但
戰 後 就 廢 除 了 。50 年 代 的 國 土 整 治 計 畫 使 大 區 的 成 立 成 為 可 能 ,1955 年 6 月
30 日 法 令 決 定 制 定 區 域 行 動 規 劃 ,1960 年 6 月 12 日 法 令 決 定 設 立 21 個 大 區 ,
1964 年 3 月 14 日 法 令 規 定 组 設 大 區 區 長 、 地 區 行 動 委 員 會 與 地 區 經 濟 發 展
委 員 會 。
1972 年 7 月 5 日 國 會 通 過 第 72-619 號 「 設 立 大 區 及 其 組 織 法 」(Loi
n 72-619 du 5 Juillet 1972 Portant Création et Organisation des Région), 將 地
區 行 動 區 改 稱 為 經 濟 發 展 大 區 , 增 設 22 個 「 大 區 」(Région) 為 新 的 地 方 組
織 層 級 , 正 式 確 定 大 區 為 享 有 法 人 資 格 的 公 共 機 構 。
1982 年 地 方 分 權 法 改 革 大 區 體 制 ,「 大 區 」 才 正 式 具 有 明 確 的 「 地 域 團
體 」 的 法 律 位 階 , 由 公 共 機 構 便 成 為 地 方 第 一 層 級 政 府 。 而 其 主 要 被 賦 予 的

立 足 統 一 邁 向 分 權 89
功 能 , 是 在 補 強 國 家 與 原 先 既 有 地 域 團 體 的 不 足 , 最 主 要 的 職 能 乃 在 於 經 濟
發 展 ( 張 壯 熙 ,1997:184)。
與 市 鎮 、 省 係 直 接 由 憲 法 保 障 不 同 , 大 區 作 為 一 個 地 方 自 治 層 級 , 乃 受
憲 法 委 員 會 在 1982 年 2 月 25 日 第 82-138 號 決 議 予 以 確 認 , 並 由 憲 法 第 72
條 授 權 法 律 創 設 的 地 方 自 治 團 體 ; 擁 有 全 面 的 自 治 權 與 市 鎮 、 省 一 樣 的 地 域
團 體 法 人 資 格 , 並 享 有 相 應 的 權 力 與 自 由 ( 地 方 分 權 法 第 59 條 第 1 款 )。 18
大 區 在 1982 年 成 為 一 個 地 域 單 位 , 即 科 西 嘉 , 19 1983 年 設 立 海 外 大 區 ,1986
年 才 在 歐 洲 本 土 普 遍 設 立 大 區 , 同 年 3 月 第 一 次 大 區 議 會 經 普 選 產 生 , 大 區
行 政 體 系 真 正 確 立 。
大 區 是 十 八 世 紀 以 來 法 國 地 方 體 制 最 顯 著 的 創 新 , 地 方 分 權 法 有 關 大 區
的 規 劃 , 面 臨 的 主 要 問 題 是 :1. 大 區 對 國 家 統 一 的 影 響 、2. 大 區 和 100 個 省 的
各 自 地 位 , 以 及 3. 地 方 政 府 與 國 家 行 政 機 關 的 關 係 。 就 第 一 個 問 題 , 第 59 條
第 6 項 特 別 明 定 :「 在 本 土 或 海 外 組 設 大 區 , 不 應 損 及 共 和 國 的 統 一 與 領 土
的 完 整 。」。
就 第 二 個 問 題 ,1982 年 法 律 並 未 面 臨 必 須 在 省 和 大 區 之 間 作 岀 選 擇 的 問
題 ; 不 僅 如 此 ,1983 年 1 月 7 日 法 律 第 二 條 更 規 定 :「 禁 止 一 個 地 方 政 府 監
護 或 指 導 另 一 個 地 方 政 府 。」 因 此 , 不 存 在 大 區 對 省 的 優 越 地 位 , 對 市 鎮 更
不 可 能 有 這 種 優 越 性 。 各 級 地 方 政 府 之 間 關 係 的 基 礎 是 相 互 競 爭 、 彼 此 協 調 、
合 作 的 關 係 。 所 以 總 體 來 說 , 法 國 分 權 的 特 徵 是 競 爭 與 合 作 式 的 分 權 ( 董 禮
勝 ,2000:97)。1983 年 12 月 29 日 「 中 央 政 府 與 地 方 團 體 權 限 之 移 轉 暨 財
政 關 係 法 」(Loi 29 Dècembre 1983 Portant Modification de Dispositions
Relatives aux Transferts de Compètences entre l’État et les Collectvitès
Locales) 規 定 :「 大 區 議 會 議 決 、 治 理 大 區 之 庶 務 。 其 權 責 包 括 促 進 地 區 內
經 濟 、 社 會 、 衛 生 、 文 化 、 科 技 發 展 、 國 土 整 治 , 並 且 在 尊 重 省 與 市 鎮 之 任
18. Décision n° 82-138 DC du 25 février 1982, cf. cite offieciel du Conseil constitutionnel francais.
19. 1992 年 科 西 嘉 已 經 不 再 被 稱 為 大 區 。

90 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
務 功 能 完 整 性 和 自 主 原 則 下 , 保 存 其 大 區 特 色 。」。
就 第 三 個 問 題 , 根 據 1972 年 的 「 設 立 大 區 及 其 組 織 法 」, 大 區 設 區 長 ,
區 長 具 雙 重 身 分 : 國 家 駐 大 區 的 代 表 與 公 共 機 構 的 行 政 長 官 。 大 區 區 長 是 國
家 在 大 區 的 唯 一 代 表 , 大 區 區 長 由 大 區 首 府 所 在 地 的 省 督 擔 任 ; 與 一 般 國 家
行 政 機 關 上 下 隸 屬 關 係 不 同 , 大 區 區 長 不 是 省 督 的 上 級 機 關 , 只 負 責 協 調 區
內 省 督 的 活 動 , 不 能 逕 自 向 省 督 發 岀 指 示 。1982 年 改 革 之 後 , 才 一 分 為 二 ,
大 區 的 行 政 管 理 權 轉 移 到 民 選 大 區 議 會 議 長 手 中 ; 議 長 不 僅 是 大 區 權 力 機 關
的 主 席 , 也 是 執 行 機 關 的 首 長 。 議 長 由 該 大 區 省 會 所 在 地 的 省 督 監 督 , 負 責
執 行 大 區 境 內 的 中 央 委 辦 事 務 。
大 區 議 會 之 外 , 大 區 還 設 有 經 濟 社 會 委 員 會 , 但 過 去 只 是 諮 詢 機 關 ,1982
年 改 革 後 , 第 61 條 規 定 :「 大 區 議 會 透 過 審 議 、 大 區 議 會 議 長 督 導 事 務 與 執
行 決 議 、 經 濟 社 會 委 員 會 提 供 意 見 , 三 者 共 同 治 理 大 區 。」
2. 發 展 中 的 自 治 層 級 ⎯ 市 鎮 共 同 體
法 國 全 國 共 有 36565 個 市 鎮 , 其 中 人 口 不 足 3500 人 的 有 3.4 萬 個 , 人 口
超 過 3 萬 人 的 市 有 231 個 , 人 口 超 過 10 萬 的 市 有 37 個 。 由 於 政 府 單 位 過 小
而 不 能 靠 自 己 提 供 許 多 服 務 、 缺 乏 財 政 自 主 能 力 , 也 導 致 地 方 在 資 源 與 需 求
之 間 的 平 衡 上 的 重 大 差 異 。
其 實 整 個 歐 洲 都 面 臨 同 樣 的 問 題 , 市 鎮 人 口 平 均 僅 500 人 至 5000 人 之
間 ; 在 二 十 世 紀 60 年 代 之 前 , 由 於 地 方 職 能 單 純 , 市 鎮 規 模 的 問 題 並 不 顯 著 。
但 60 年 代 之 後 由 於 福 利 國 家 的 蓬 勃 發 展 , 對 地 方 政 府 的 職 能 、 規 模 、 數 量 都
產 生 了 重 大 影 響 。1985 年 歐 洲 理 事 會 通 過 、1988 年 生 效 的 《 歐 洲 地 方 自 治 憲
章 》(European Charter of Local Self Government) 並 明 揭 : 適 當 的 公 共 職 責
應 儘 可 能 地 交 給 最 貼 近 居 民 的 地 方 政 府 。 由 於 規 模 太 小 , 很 多 市 鎮 甚 至 無 力
僱 用 專 業 官 員 來 管 理 服 務 事 業 。 為 此 , 歐 盟 會 員 國 近 十 年 來 紛 紛 進 行 地 方 政
府 改 革 , 採 行 的 辦 法 主 要 就 是 合 併 擴 大 地 方 政 府 的 規 模 , 如 德 國 、 比 利 時 、

立 足 統 一 邁 向 分 權 91
丹 麥 、 瑞 典 、 英 國 等 , 成 效 多 甚 顯 著 。 20
然 而 , 法 國 社 會 文 化 強 調 社 區 價 值 、 地 方 性 和 聚 居 區 不 論 規 模 大 小 的 歷
史 身 分 的 重 要 性 。 法 國 人 認 為 , 市 鎮 是 法 國 的 傳 統 , 市 鎮 是 直 接 接 觸 人 民 的
機 構 , 有 它 存 在 的 價 值 。 21 只 要 地 方 服 務 和 地 方 職 責 在 最 基 層 與 中 間 層 級 地
方 政 府 之 間 能 作 合 理 劃 分 , 使 其 能 共 同 承 擔 某 些 職 權 , 即 使 是 最 小 的 地 方 政
府 單 位 , 如 1000 人 以 下 的 市 鎮 也 能 承 擔 一 定 的 職 責 。 共 享 職 責 的 原 則 為 必 要
將 服 務 統 一 起 來 , 地 方 政 府 可 以 在 自 然 形 成 的 層 級 保 持 自 己 的 領 域 與 自 己 的
決 策 機 關 , 並 在 必 要 的 時 候 通 過 聯 合 在 自 己 的 權 限 範 圍 內 從 事 事 務 。 通 過 最
低 層 級 地 方 政 府 單 位 及 其 聯 合 體 的 能 力 的 事 務 和 市 鎮 之 間 的 事 務 可 以 由 處 於
中 間 層 級 的 省 來 處 理 。
尤 其 , 市 鎮 的 問 題 在 城 鄉 間 又 有 所 不 同 , 在 鄉 間 , 由 於 許 多 的 市 鎮 人 口
稀 少 , 但 幅 員 遼 闊 , 因 此 對 單 一 市 鎮 居 民 的 生 活 需 求 , 常 常 無 法 給 予 全 面 的
或 完 善 的 照 應 ; 但 是 在 都 會 區 , 卻 是 地 狹 人 稠 迥 然 不 同 的 情 況 , 此 時 在 住 民
服 務 上 的 缺 失 , 就 不 是 存 在 於 個 別 的 市 鎮 中 , 而 是 如 何 把 不 同 市 鎮 間 的 行 政
資 源 加 以 整 合 的 問 題 ( 徐 正 戎 ,2001b:100)。
因 此 , 市 鎮 合 併 對 法 國 而 言 , 並 不 是 唯 一 的 辦 法 , 甚 至 是 效 果 不 彰 顯 的
辦 法 ; 市 鎮 合 作 、 聯 合 、 交 給 中 間 層 級 地 方 政 府 多 種 職 責 等 各 種 辦 法 的 採 行 ,
都 能 兼 顧 歷 史 鄉 村 對 自 己 地 方 政 府 的 傳 統 感 情 , 而 受 到 一 定 的 支 持 。 法 國 擁
有 自 己 的 地 方 政 府 的 聚 居 區 最 多 , 地 方 政 府 間 合 作 的 形 式 也 最 多 。 法 國 三 萬
多 個 市 鎮 中 , 有 將 近 一 半 人 口 不 到 300 人 , 這 是 聯 合 體 制 度 發 達 , 和 需 要 兩
20. 歐 盟 部 分 成 員 國 地 方 改 革 後 市 鎮 合 併 情 形 一 覽 表
法 國 英 國 義 大 利 葡 萄 牙 丹 麥 瑞 典 芬 蘭 德 國 奧 地 利 比 利 時 捷 克 匈 牙 利
合 併 前 37662 1857 7781 303 1387 2498 547 24512 3500 2663 4104 1364
合 併 後 36551 521 8089 305 275 288 455 8500 2300 589 6000 3133
增 減 - - + + - - - - - - + +
※ 本 表 格 係 筆 者 參 考 the official website of Council of Europe:「Structure and operation of local and regional
democracy」 所 提 供 的 數 據 資 料 , 加 以 整 編 製 作 (Council of Europe, 2006)。
21. 法 國 敦 克 爾 克 都 會 共 同 體 人 力 處 處 長 Bruno Leclercq 言 ( 劉 文 仕 ,2003:363)。

92 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
個 中 間 層 級 ( 省 和 大 區 ) 的 重 要 原 因 。 在 18281 個 聯 合 體 中 , 大 多 數 是 單 一
職 能 聯 合 體 , 多 重 職 能 的 聯 合 體 有 2478 個 ( 董 禮 勝 ,2000:93-94)。
1992 年 頒 布 的 「 共 和 國 地 方 行 政 指 導 方 針 」 的 新 法 令 重 申 地 方 政 府 較 大
範 圍 的 職 能 應 當 最 終 通 過 合 作 來 提 供 , 這 應 當 是 對 合 併 小 鄉 鎮 的 一 個 適 當 的
替 代 辦 法 。 該 法 令 規 定 : 市 鎮 之 間 合 作 的 進 展 應 取 決 於 市 鎮 制 定 在 合 作 領 域
中 的 聯 合 發 展 計 畫 的 意 願 。 每 一 省 設 一 地 方 合 作 委 員 會 , 由 地 方 議 員 組 成 ,
省 督 主 持 。 市 鎮 提 出 合 作 形 式 及 合 作 對 象 的 建 議 , 經 諮 詢 和 達 成 諒 解 , 委 員
會 批 准 省 的 合 作 方 案 , 由 省 督 公 布 ; 但 這 種 方 案 並 不 具 拘 束 力 , 仍 須 所 涉 及
地 區 內 的 多 數 鄉 鎮 或 市 鎮 的 同 意 。 法 令 規 定 兩 種 新 的 聯 合 形 式 : 鄉 鎮 共 同 體
與 市 鎮 共 同 體 。 共 同 體 享 有 規 劃 、 環 境 和 經 濟 發 展 等 領 域 的 權 限 ; 市 鎮 共 同
體 的 職 責 範 圍 更 廣 泛 , 財 政 權 也 更 大 , 主 要 來 源 是 工 商 稅 。
對 法 國 人 而 言 , 實 際 上 市 鎮 無 論 大 小 , 並 沒 有 一 個 一 成 不 變 的 最 佳 的 市
鎮 規 模 , 只 要 條 件 和 安 排 恰 當 都 是 可 取 的 ( 董 禮 勝 ,2000:94)。
市 鎮 合 作 是 由 市 鎮 自 願 進 行 的 , 共 同 體 是 根 據 省 督 指 定 的 一 個 區 域 內 的
市 鎮 , 經 由 多 數 同 意 後 , 由 省 督 建 立 的 。214 個 區 和 都 會 共 同 體 在 城 市 地 區
具 有 特 殊 的 重 要 性 , 它 們 接 受 有 些 市 鎮 的 職 能 委 託 。 人 口 超 過 2 萬 人 的 都 會
共 同 體 負 責 市 鎮 規 劃 、 土 地 使 用 、 道 路 建 設 維 護 、 發 展 、 校 舍 、 交 通 、 停 車
場 、 供 水 、 排 水 、 廢 棄 物 處 理 、 消 防 等 職 責 ; 法 律 規 定 市 鎮 與 都 會 共 同 體 之
間 職 能 的 分 配 具 有 一 定 的 靈 活 性 。
1966 年 對 於 人 口 超 過 5 萬 人 的 市 鎮 , 得 設 立 都 會 共 同 體 (communautés
urbaines); 里 爾 、 史 特 勞 斯 堡 、 里 昂 和 波 爾 多 都 是 最 早 直 接 依 據 1966 年 8
月 9 日 第 66-624 號 命 令 強 制 設 立 的 。 嗣 根 據 一 項 法 令 包 括 敦 克 爾 克 在 內 的 一
批 市 鎮 , 則 是 參 照 在 地 的 多 數 市 鎮 意 願 , 提 出 申 請 經 加 權 計 算 的 多 數 同 意 設
立 的 。 22 法 國 現 有 十 四 個 都 會 共 同 體 , 其 職 權 領 域 很 廣 泛 , 根 據 1999 年 的 一
22. 敦 克 爾 克 , 是 由 十 八 市 鎮 組 成 , 人 口 二 十 二 萬 , 是 法 國 最 小 的 都 會 共 同 體 ; 里 爾 共 同 體 則 擁 有
八 十 七 個 市 鎮 , 面 積 六 一 二 平 方 公 里 , 人 口 超 過 一 百 一 十 萬 , 是 最 大 共 同 體 。 但 1996 年 後 自 願 成
立 共 同 體 的 條 件 限 制 須 達 五 十 萬 人 口 方 可 成 立 , 就 不 能 成 立 類 似 敦 克 爾 克 這 樣 人 口 不 滿 五 十 萬 的

立 足 統 一 邁 向 分 權 93
項 法 規 規 定 , 可 分 為 二 大 類 。 一 、 處 理 水 、 垃 圾 、 污 水 、 大 眾 交 通 。 二 、 提
出 計 畫 能 力 範 圍 包 括 : 國 土 規 劃 、 經 濟 發 展 、 住 宅 。 未 來 也 可 能 擴 大 發 展 。
例 如 : 觀 光 、 文 化 有 力 促 進 共 同 發 展 的 設 備 , 再 如 設 立 博 物 館 、 電 腦 網 路 、
光 纖 發 展 。
共 同 體 的 決 策 機 關 , 係 由 共 同 體 組 成 市 鎮 依 其 人 口 比 例 選 派 人 員 組 成 類
似 政 府 的 理 事 會 為 之 , 通 常 是 由 市 鎮 長 代 表 (Cole and John, 2002: 124)。 本
來 在 1999 年 法 律 就 曾 考 慮 將 共 同 體 理 事 會 委 員 的 產 生 改 採 直 接 民 選 , 因 顧 慮
民 選 又 擴 權 , 是 否 會 形 成 新 的 政 府 層 級 而 影 響 原 有 市 鎮 的 繼 續 存 在 ? 故 未 採
行 ( 劉 文 仕 ,2003:362)。 但 值 得 注 意 的 是 ,2007 年 共 同 體 委 員 的 產 生 將
改 採 直 接 民 選 方 式 , 未 來 發 展 尚 待 觀 察 。
就 中 央 與 地 方 關 係 的 類 型 而 言 , 法 國 傳 統 的 政 策 模 式 的 關 鍵 特 色 就 是 以
「 地 方 行 政 系 統 」 著 稱 ; 中 央 對 地 方 的 自 治 監 督 並 非 由 中 央 政 府 親 自 為 之 ,
而 是 授 權 中 央 派 駐 地 方 的 機 關 以 國 家 的 名 義 行 之 。 法 國 早 在 1871 年 8 月 10
日 「 省 議 會 法 」 中 , 即 已 確 定 中 央 對 「 省 」 的 「 監 護 」(la tutelle) 關 係 。1884
年 4 月 5 日 針 對 市 鎮 會 議 組 織 所 公 布 的 法 律 , 將 市 鎮 也 納 入 中 央 的 「 監 護 」
範 疇 。 23
1982 年 後 , 中 央 與 地 方 的 互 動 關 係 徹 底 改 變 ; 總 結 來 說 , 相 較 於 過 去 ,
改 革 可 分 為 兩 大 部 分 : 其 一 、 為 尊 重 對 地 域 團 體 的 自 主 權 , 以 往 上 下 隸 屬 的
「 監 護 」 關 係 轉 變 為 平 等 的 「 監 督 」(le contrôle) 關 係 , 監 督 範 圍 也 明 顯 縮
共 同 體 (Cole and John, 2002: 124)。
23. 學 者 歸 納 此 監 護 權 為 四 點 :1. 中 央 或 中 央 派 駐 地 方 機 關 擁 有 治 理 地 方 的 決 策 權 ;2. 地 方 議 會 的
決 議 或 地 方 自 治 法 規 , 在 公 布 施 行 前 , 應 先 陳 報 中 央 或 中 央 派 駐 地 方 機 關 審 查 ;3. 中 央 或 中 央 派
駐 地 方 機 關 對 前 項 決 議 或 法 規 , 不 僅 可 以 進 行 「 合 法 性 審 查 」, 也 可 以 進 行 「 合 目 的 性 審 查 」;
4. 中 央 或 中 央 派 駐 地 方 機 關 , 於 必 要 時 , 得 代 替 地 方 議 會 及 地 方 政 府 行 使 預 算 權 或 警 察 權 ( 徐 正
戎 ,2001a: 23)。

94 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
小 , 監 督 方 式 由 適 當 性 監 督 轉 為 合 法 性 監 督 , 事 前 行 政 監 督 改 為 事 後 司 法 監
督 ; 此 外 , 最 主 要 是 以 「 原 則 監 督 、 例 外 監 護 」 的 模 式 , 取 代 傳 統 的 全 面 監
護 的 模 式 。 其 二 、 並 維 護 追 求 平 等 的 地 位 的 傳 統 精 神 價 值 , 不 同 層 級 的 地 方
自 治 團 體 間 也 不 允 許 任 何 監 護 關 係 的 存 在 。
改 革 後 的 法 國 , 中 央 與 地 方 的 權 力 結 構 , 法 國 憲 法 學 者 一 般 稱 之 為 「 地
方 分 權 的 單 一 制 國 家 」(Chantebout, 1994: 65)。 分 析 之 , 法 國 中 央 與 地 方
之 間 應 屬 涵 括 型 的 設 計 模 式 , 建 立 在 一 種 依 賴 關 係 , 而 為 層 級 的 權 威 模 式 ;
至 於 大 區 、 省 與 市 鎮 之 間 , 則 為 重 疊 型 的 模 式 , 建 立 在 互 相 依 賴 的 關 係 , 處
於 議 價 的 權 威 模 式 , 彼 此 暨 合 作 又 競 爭 。 24
1. 中 央 對 地 方 的 監 督
1982 年 3 月 2 日 地 方 分 權 法 取 消 中 央 對 省 與 市 鎮 行 政 和 財 政 決 定 的 控 制
權 , 使 大 區 議 會 成 為 經 直 選 產 生 的 機 關 , 省 議 會 議 長 取 代 省 督 成 為 省 的 行 政
機 關 的 領 導 人 , 取 消 大 區 長 和 省 督 對 地 方 及 大 區 政 府 的 監 督 職 能 。 省 督 的 角
色 部 分 由 共 和 國 專 員 (Commissaire de la République) 取 代 , 25 共 和 國 專 員 代
行 中 央 對 地 方 的 監 督 權 分 為 行 政 監 督 (Contrôle administratif)、 財 務 監 督
(Contrôle financier) 與 技 術 監 督 (Contrôle technique) 三 種 : 26
(1) 行 政 監 督
又 稱 合 法 性 監 督 , 係 指 中 央 透 過 省 督 ( 或 共 和 國 專 員 ) 的 系 統 , 對 地 域
團 體 各 項 行 政 作 為 進 行 「 事 後 」 的 合 法 性 審 查 , 以 求 既 能 使 地 方 的 所 有 自 治
決 定 合 法 合 憲 , 又 不 致 干 涉 其 自 主 性 。 省 督 如 認 有 違 法 之 虞 時 , 不 能 逕 自 宣
24. 學 者 曾 將 中 央 與 地 方 關 係 的 設 計 模 式 區 分 為 協 調 型 、 涵 括 型 與 重 疊 型 三 種 ; 其 關 係 、 權 威 模 式 如 下 表
(Chantebout, 1994: 65):
設 計 模 式 協 調 型 涵 括 型 重 疊 型
關 係 獨 立 依 賴 互 賴
權 威 模 式 自 主 層 級 議 價
25. 法 國 人 民 居 於 傳 統 仍 習 慣 稱 為 省 督 ,1987 年 又 改 為 「 省 督 」。
26. 地 方 分 權 法 於 技 術 監 督 仍 使 用 「tutelle」( 監 護 ), 而 非 「(Contrôle)( 監 督 )。

立 足 統 一 邁 向 分 權 95
告 , 只 能 提 請 行 政 法 庭 (Tribunal administratif) 裁 決 ; 27 必 要 時 , 也 僅 得 聲
請 行 政 法 庭 要 求 地 域 團 體 暫 停 執 行 。 且 實 務 上 , 遭 省 督 提 請 行 政 法 庭 裁 決 的
非 常 罕 見 。
地 方 分 權 法 第 2 條 規 定 :「 市 鎮 機 關 通 過 的 文 件 經 公 布 獲 通 知 當 事 人 ,
並 函 知 國 家 駐 省 的 代 表 後 , 即 生 效 力 。」 該 函 知 僅 屬 「 備 查 」( 即 陳 報 知 悉 )
的 性 質 , 不 須 省 督 的 事 前 核 定 。 此 備 查 義 務 , 憲 法 委 員 會 曾 於 1982 年 2 月
25 日 的 裁 決 指 出 :「 依 憲 法 第 72 條 規 定 , 法 律 得 規 定 地 域 團 體 自 我 管 理 的
條 件 ; 憲 法 第 72 條 第 3 款 規 定 國 家 的 特 權 , 不 得 被 限 制 或 剝 奪 ; 因 此 行 政 監
督 可 以 保 證 法 律 的 遵 守 。」 28
(2) 財 務 監 督
法 國 各 種 稅 項 均 須 依 國 會 的 立 法 徵 收 , 各 級 地 方 政 府 並 無 權 自 行 決 定 徵
稅 項 目 , 僅 能 依 中 央 法 律 所 分 配 的 項 目 、 並 在 規 定 的 稅 率 範 圍 內 進 行 徵 稅 。
地 方 議 會 所 能 議 決 者 , 僅 止 於 在 法 定 稅 率 範 圍 內 , 決 定 應 徵 或 欲 徵 的 稅 率 ;
或 者 對 於 中 央 法 律 授 權 地 方 「 得 」 徵 收 的 稅 項 , 決 定 其 施 行 細 節 。
中 央 政 府 對 地 域 團 體 的 財 務 監 督 , 主 要 仍 由 省 督 執 行 , 但 不 由 行 政 法 庭
裁 決 , 而 由 中 央 審 計 法 院 (Cours des Comptes) 設 在 各 地 區 的 分 院 進 行 監 管
與 裁 決 ( 地 方 分 權 法 第 84 條 )。
(3) 技 術 監 督
地 域 團 體 在 執 行 自 治 事 項 時 , 應 遵 照 中 央 預 先 設 定 的 規 範 、 樣 式 與 技 術
標 準 。 藉 此 技 術 規 範 的 一 體 化 要 求 , 使 國 家 整 體 建 設 儘 管 有 地 域 團 體 的 參 與 ,
卻 能 維 持 全 國 的 一 貫 性 與 一 致 性 。 如 健 康 、 衛 生 預 防 、 污 染 防 治 、 建 築 技 術
等 。
此 外 , 市 鎮 長 如 有 過 失 致 有 怠 忽 職 守 情 事 時 , 中 央 政 府 或 省 督 , 得 視 事
27. 地 方 分 權 法 第 3 條 第 1 項 規 定 , 中 央 派 駐 地 方 機 關 於 接 到 市 鎮 議 會 通 知 後 , 如 認 有 違 法 之 虞 ,
得 依 職 權 或 具 利 害 關 係 之 第 三 人 的 請 求 , 在 通 知 到 達 後 兩 個 月 內 , 向 地 方 行 政 法 院 提 出 撤 銷 訴 訟 。
28. Décision n°82-137 DC du 10 janvier 1995, cite offieciel du Conseil constitutionnel francais (Favoreu and
Philip, 1997: 486).

96 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
態 的 嚴 重 程 度 , 給 予 停 職 或 撤 職 的 處 分 ; 停 職 期 間 低 於 一 個 月 者 , 由 省 督 敘
明 理 由 即 可 ; 停 職 在 一 個 月 以 上 三 個 月 以 下 者 , 應 由 內 政 部 部 長 說 明 原 因 。
對 市 鎮 長 的 撤 職 處 分 應 由 總 理 敘 明 理 由 。 如 市 鎮 長 與 市 鎮 議 會 陷 入 僵 局 而 行
政 癱 瘓 時 , 部 長 會 議 得 決 議 以 命 令 解 散 議 會 , 並 在 二 個 月 內 改 選 。 如 被 解 散
者 為 大 區 或 省 的 層 級 , 應 同 時 送 國 會 備 查 。 如 情 況 緊 急 , 省 督 亦 得 對 市 鎮 議
會 逕 行 頒 布 命 令 「 暫 予 解 散 」, 在 陳 報 部 長 會 議 完 成 法 定 程 序 ( 地 方 分 權 法
43 條 )。
然 而 , 中 央 透 過 省 督 對 地 方 的 監 督 模 式 未 來 可 能 面 臨 挑 戰 , 其 關 鍵 在 於
國 家 的 新 定 位 , 中 央 政 府 於 放 棄 對 地 方 政 府 控 制 的 主 要 手 段 的 同 時 , 又 不 得
不 接 受 越 來 越 多 的 歐 盟 法 規 。 國 家 行 政 至 高 無 上 的 地 位 , 突 然 被 削 弱 , 市 長 、
省 議 長 與 大 區 議 長 都 要 求 剝 奪 省 督 協 調 各 個 政 策 領 域 的 職 能 。
中 央 政 府 的 地 方 派 駐 機 構 , 經 常 面 對 地 方 政 府 制 定 與 自 己 的 任 務 相 衝 突
的 決 策 , 而 無 法 實 行 控 制 。 然 而 , 總 體 言 之 , 也 未 必 如 此 悲 觀 , 有 證 據 顯 示
它 正 在 適 應 一 種 新 的 形 勢 , 因 為 國 家 的 作 用 和 手 段 畢 竟 需 要 調 整 。 中 央 政 府
的 政 策 需 要 有 法 律 的 依 據 , 而 不 能 依 憑 命 令 和 政 策 指 導 。 許 多 重 要 的 政 策 成
為 國 會 立 法 的 對 象 , 而 如 果 涉 及 地 方 政 府 的 職 責 , 省 督 便 應 當 參 加 立 法 的 過
程 。 同 時 , 不 應 忽 略 省 督 和 中 央 政 府 的 地 方 派 駐 機 構 也 習 慣 於 與 地 方 民 選 官
員 合 署 辦 公 並 相 互 協 調 。 雖 然 地 方 民 選 官 員 的 地 位 提 高 了 , 但 地 方 行 政 和 發
展 職 責 由 分 權 的 地 方 政 府 與 中 央 政 府 的 派 駐 機 構 分 擔 的 基 本 格 局 仍 然 沒 變
( 董 禮 勝 ,2000:78-79)。
1992 年 「 地 方 行 政 權 歸 屬 法 」 的 主 要 目 的 乃 在 於 使 分 權 成 為 職 國 家 任 務
的 正 常 途 徑 , 形 成 以 國 家 和 地 方 政 府 合 作 為 基 礎 的 合 作 性 分 權 , 使 省 督 和 中
央 的 地 方 派 駐 機 構 成 為 地 方 利 益 衝 突 的 仲 裁 人 。 國 家 行 政 機 關 負 責 全 國 和 歐
盟 的 有 關 經 濟 發 展 和 國 土 規 劃 的 任 務 , 因 此 歐 盟 似 乎 賦 予 國 家 行 政 機 關 面 對
地 方 政 府 的 新 的 合 法 性 。 為 此 , 大 區 長 有 權 發 布 省 督 應 行 遵 循 的 指 示 , 這 意
味 著 省 督 和 大 區 長 之 間 建 立 了 某 種 等 級 關 係 , 當 然 目 前 只 在 有 限 和 特 定 的 領
域 ; 但 這 有 可 能 為 大 區 和 省 的 職 能 專 門 化 舖 平 道 路 , 大 區 的 經 濟 職 能 得 到 發

立 足 統 一 邁 向 分 權 97
展 , 省 則 更 集 中 到 其 他 的 職 責 上 。
2. 地 方 與 地 方 的 關 係
法 國 所 有 的 地 域 團 體 , 不 分 規 模 大 小 、 經 濟 情 況 , 都 擁 有 同 樣 典 型 的 地
方 行 政 與 權 力 ; 各 個 市 鎮 、 省 、 大 區 ( 除 海 外 省 與 科 西 嘉 島 ) 都 由 同 樣 的 法
規 來 治 理 。 各 層 級 機 構 無 論 在 權 力 與 運 作 方 面 都 如 出 一 轍 ( 李 昌 麟 ,2000:
130)。
法 國 地 方 分 權 改 革 裡 , 權 限 的 轉 移 是 第 二 階 段 最 重 要 的 工 作 ; 法 國 的 地
方 自 治 監 督 關 係 , 只 存 在 於 中 央 與 各 層 級 的 地 方 間 , 而 不 存 在 所 謂 上 級 自 治
團 體 與 下 級 自 治 團 體 的 關 係 ; 換 言 之 , 法 國 地 方 自 治 團 體 的 監 督 關 係 是 國 家
對 地 方 的 單 一 監 督 關 係 ( 徐 正 戎 ,2001b:128)。 各 級 地 方 政 府 之 間 並 不 存
在 從 屬 或 功 能 科 層 等 級 ; 大 區 或 省 無 權 對 區 域 內 的 基 層 地 方 政 府 發 布 具 有 約
束 力 的 法 規 。 其 最 關 鍵 的 法 律 是 1983 年 「 市 鎮 、 省 、 大 區 與 國 家 權 限 劃 分 法 」
第 2 條 規 定 :「 中 央 與 將 原 有 權 限 移 轉 予 各 級 地 方 政 府 時 , 不 得 造 成 不 同 層
級 間 產 生 新 的 監 護 關 係 。」 該 法 特 別 強 調 禁 止 形 成 層 級 上 的 監 督 關 係 。
1992 年 「 共 和 國 地 方 行 政 法 」 第 92 條 規 定 :「 市 鎮 、 省 和 大 區 應 將 工
作 集 中 在 法 律 所 賦 予 的 職 責 上 , 財 政 協 助 的 准 駁 決 定 不 應 導 致 任 何 形 式 的 監
護 。」1995 年 「 國 土 發 展 與 規 劃 法 」 第 65 條 曾 試 圖 對 類 似 的 規 定 予 以 修 正 ,
俾 重 新 規 範 在 何 種 條 件 下 , 法 國 地 方 行 政 單 位 得 承 擔 領 導 的 角 色 。 該 條 文 嗣
經 憲 法 委 員 會 於 同 年 宣 告 無 效 , 理 由 乃 以 地 方 權 限 的 劃 分 固 因 行 政 層 級 的 不
同 而 異 , 但 不 同 的 權 限 之 間 不 能 帶 有 領 導 的 色 彩 , 致 牴 觸 平 等 原 則 。 29
「 省 督 」 起 源 於 專 制 時 期 國 王 設 置 在 地 方 的 總 督 , 拿 破 崙 稱 帝 , 省 督 地
位 更 強 化 , 是 中 央 集 權 體 制 的 中 心 環 節 ; 透 過 省 督 , 地 方 事 務 與 地 方 發 生 的
29. Déccision n° 94-355 DC du 10 janvier 1995, cite offieciel du Conseil constitutionnel francais(Rousseau,
1995: 876).

98 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
一 切 事 件 盡 在 中 央 政 府 的 掌 握 之 中 。 當 時 省 督 的 權 力 集 中 且 強 大 , 擁 有 一 省
內 最 高 的 行 政 權 力 。 中 央 派 駐 地 方 的 官 員 制 度 (prefectoral system) 往 往 被 認
為 例 如 法 國 、 義 大 利 實 施 中 央 集 權 的 基 礎 。 省 督 是 中 央 政 府 的 官 員 , 負 責 監
督 地 方 政 府 的 活 動 。1930 年 代 省 取 得 自 治 地 位 , 省 督 身 兼 兩 職 , 兼 任 自 治 行
政 的 執 行 官 。
總 體 言 之 , 省 督 制 度 具 有 兩 個 主 要 特 點 :(1) 在 特 定 的 地 方 有 一 位 中 央
官 員 對 地 方 政 府 行 使 職 權 ;(2) 這 些 職 責 相 當 廣 泛 。 其 存 在 的 理 由 乃 認 為 :
藉 由 此 一 制 度 的 設 計 , 地 方 政 府 的 決 定 與 活 動 能 夠 在 當 地 得 到 控 制 , 而 非 由
不 了 解 地 方 情 況 與 意 願 的 中 央 官 員 進 行 遠 距 離 的 控 制 (Chpman, 1953: 72-73)。
1981 年 社 會 黨 政 府 曾 意 圖 廢 除 省 督 , 實 行 徹 底 的 地 方 自 治 , 但 因 與 憲 法
第 13 條 第 3 款 、 第 72 條 第 3 款 牴 觸 , 而 無 法 實 現 。 30 1982 年 地 方 分 權 法 第
二 編 和 第 三 編 設 專 章 規 定 國 家 派 駐 省 和 大 區 的 代 表 及 其 權 力 範 圍 。 國 家 派 駐
機 關 是 中 央 政 府 根 據 地 方 分 權 政 策 的 要 求 , 作 為 地 方 分 權 改 革 的 配 套 措 施 ,
便 於 國 家 職 能 的 完 整 體 現 和 國 家 公 務 的 執 行 。 地 方 分 權 法 法 原 稱 為 「 駐 外 機
構 」(les services extérieurs),1992 年 「 共 和 國 地 方 行 政 法 」 改 為 「 下 放 機
構 」(les services déconcentrés)。
1982 年 法 之 後 省 督 的 職 稱 被 改 為 「 共 和 國 專 員 」, 31 原 由 省 督 指 揮 節 制
的 省 內 各 級 官 員 移 交 給 省 議 會 議 長 管 轄 。 共 和 國 專 員 退 居 第 二 線 , 不 再 直 接
領 導 或 處 理 地 方 行 政 。
體 制 上 , 省 督 或 共 和 國 專 員 乃 代 表 國 家 與 中 央 政 府 體 制 , 但 實 際 行 政 歸
屬 與 位 階 則 是 直 接 聽 命 於 內 政 部 長 。 而 根 據 1996 年 「 地 域 團 體 通 則 」(Code
Géneral des Collectivités Territoriales) 規 定 , 內 政 部 長 有 權 對 失 職 或 犯 嚴 重
過 失 的 市 鎮 長 , 報 請 部 長 會 議 (Conseil des Ministres) 處 以 一 個 月 以 下 的 停
職 ( 張 壯 熙 ,1997:189)。
30. 第 五 共 和 憲 法 第 13 條 第 三 款 規 定 :「…… 省 督 …… 由 內 閣 會 議 任 命 。」; 第 72 條 第 3 款 :「 在 各 省
和 領 地 , 政 府 所 派 駐 代 表 負 責 維 護 國 家 利 益 、 行 政 監 督 與 保 證 法 律 的 遵 守 。」
31. 1988 年 席 哈 克 擔 任 總 理 時 , 又 改 回 「 省 督 」 的 名 稱 。

立 足 統 一 邁 向 分 權 99
中 央 政 府 與 地 方 派 駐 機 關 的 關 係 是 行 政 的 、 上 下 隸 屬 層 級 的 關 係 ; 但 地
方 政 府 對 中 央 政 府 則 不 負 政 治 上 責 任 , 只 負 法 律 上 責 任 , 兩 者 間 是 一 種 法 律
的 關 係 。 地 方 派 駐 機 關 與 地 方 政 府 機 關 的 區 別 在 於 : 後 者 是 作 為 一 種 獨 立 行
政 主 體 和 行 政 法 人 而 存 在 的 , 是 民 主 政 治 在 國 家 行 政 管 理 的 一 種 表 現 , 目 的
是 實 行 地 方 分 權 ; 前 者 則 是 同 一 行 政 主 體 國 家 內 部 的 行 政 組 織 管 理 關 係 , 體
現 一 種 技 術 上 的 安 排 , 是 權 力 下 放 的 一 個 環 節 。 32
依 1992 年 的 「 共 和 國 地 方 行 政 法 」, 中 央 政 府 將 部 分 決 策 權 授 予 設 在 特
定 區 域 內 的 對 應 機 構 , 規 定 「 只 有 具 備 全 國 性 或 法 律 另 有 規 定 不 能 下 放 到 地
方 執 行 的 任 務 , 才 可 由 中 央 執 行 」, 其 餘 事 務 由 派 駐 機 構 負 責 處 理 。1992 年
7 月 1 日 法 令 對 此 作 了 補 充 , 規 定 中 央 旨 在 全 國 設 計 、 促 進 、 指 導 和 監 督 的
作 用 , 而 國 家 政 策 的 實 施 則 由 大 區 和 省 在 各 自 轄 區 範 圍 內 執 行 。 但 派 駐 機 構
的 公 務 員 並 不 僅 為 省 督 或 大 區 區 長 工 作 , 或 僅 聽 命 於 中 央 各 部 , 而 須 同 時 受
大 區 議 會 議 長 與 省 議 會 議 長 的 指 揮 。
其 次 , 法 國 中 央 與 地 方 關 係 的 權 力 運 作 , 還 有 一 個 不 同 於 其 他 國 家 的 制
度 , 此 即 中 央 政 府 人 員 與 地 方 民 選 公 職 人 員 可 以 相 互 兼 任 , 構 成 了 中 央 與 地
方 利 益 相 互 聯 結 的 人 事 網 絡 。 法 國 傳 統 上 並 不 限 制 中 央 政 府 成 員 得 同 時 具 有
地 方 民 選 公 職 人 民 身 份 ; 換 言 之 , 法 國 地 方 民 選 公 職 人 員 可 以 同 時 是 中 央 政
府 成 員 。 法 國 認 為 中 央 政 治 人 物 如 同 時 具 有 地 方 政 治 領 袖 的 身 份 , 在 制 定 國
家 政 策 之 際 才 能 兼 顧 地 方 的 利 益 , 關 心 地 方 人 民 的 想 法 。 因 此 , 一 個 政 治 人
物 雖 不 能 同 時 兼 任 部 長 與 國 會 議 員 兩 種 身 份 , 33 但 是 可 以 同 時 是 中 央 政 府 內
32. 「 權 力 下 放 」 與 「 地 方 分 權 」 是 兩 個 不 同 的 概 念 ;「 地 方 分 權 」 又 稱 「 分 割 性 地 方 分 權 」, 是 中 央 與
地 方 政 府 間 的 權 力 分 配 的 一 種 方 式 , 屬 政 治 分 權 , 乃 係 一 個 國 家 將 其 治 權 的 一 部 分 , 賦 予 地 方 政 府 , 而
中 央 僅 立 於 監 督 地 位 的 一 種 制 度 。 此 與 委 由 中 央 政 府 掌 控 一 切 治 權 , 地 方 政 府 只 不 過 是 其 派 出 機 關 , 對
於 所 有 事 務 的 處 理 , 均 須 聽 命 於 中 央 政 府 的 中 央 集 權 制 度 不 同 。「 權 力 下 放 」 乃 中 央 行 政 體 系 一 條 鞭 的
制 度 下 , 對 於 中 央 派 駐 地 方 的 機 關 , 賦 予 較 多 的 自 主 權 限 , 又 稱 「 分 工 性 地 方 分 權 」、「 中 央 分 治 」 制
度 , 其 意 涵 實 為 行 政 分 權 ( 歐 信 宏 等 編 ,2005:76)。
33. 這 是 第 五 共 和 憲 法 不 同 於 法 國 傳 統 的 內 閣 制 的 特 色 之 一 , 實 行 「 不 相 容 原 則 」, 政 府 不 得 同 時 兼 任 議
會 議 員 或 保 有 任 何 全 國 性 職 業 代 表 的 職 務 , 亦 不 得 參 加 任 何 職 業 性 活 動 。」( 宋 玉 波 ,2004:386)。

100 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
閣 部 長 兼 任 市 鎮 長 或 地 方 議 會 議 長 ; 也 可 同 時 擔 任 國 會 議 員 與 地 方 議 會 議
員 , 而 且 還 不 限 於 只 兼 任 一 個 層 級 的 地 方 民 意 代 表 。
1985 年 12 月 30 日 通 過 的 法 律 與 組 織 法 , 限 制 政 治 人 物 不 得 兼 任 超 過 兩
項 以 上 經 由 直 接 選 舉 而 獲 得 的 公 職 人 員 身 份 。 這 些 身 份 列 舉 如 下 : 歐 洲 議
員 、 國 會 議 員 、 參 議 員 、 省 議 員 、 大 區 議 員 、 巴 黎 市 議 員 、20,000 人 口 以 上
市 長 、100,000 人 口 以 上 副 市 長 ; 大 區 議 會 議 長 不 能 同 時 兼 任 省 議 會 議 長 。
法 律 雖 然 不 限 制 可 以 參 選 的 項 目 , 但 任 何 人 在 選 舉 結 果 公 布 之 後 的 十 五 天 內
必 須 做 出 選 擇 。 34 這 是 法 國 傳 統 上 基 於 利 益 衝 突 迴 避 與 中 央 與 地 方 權 力 制 衡
的 原 理 所 衍 生 的 特 殊 制 度 ( 吳 志 中 ,2002:136)。
1997 年 總 理 喬 斯 班 認 為 這 一 項 法 國 的 特 殊 政 治 傳 統 並 不 符 合 法 國 國 家
現 代 化 精 神 , 因 為 隨 著 國 家 概 念 的 演 變 及 進 步 , 國 家 事 務 與 地 方 事 務 也 日
益 繁 雜 與 專 業 化 , 一 個 閣 員 兼 任 數 職 的 情 形 有 必 要 做 通 盤 的 檢 討 , 因 此 宣
布 修 法 計 畫 : 國 會 議 員 不 得 兼 任 歐 洲 議 員 、 政 府 閣 員 不 得 兼 任 地 方 行 政 首
長 、 國 會 議 員 不 得 兼 任 地 方 行 政 首 長 。 如 此 的 政 治 人 物 分 工 政 策 , 將 可 以 使
分 權 政 策 更 加 落 實 化 , 因 為 身 兼 地 方 與 中 央 的 公 務 職 位 雖 然 可 以 使 中 央 的 政
府 官 員 不 忘 民 情 , 但 是 由 少 數 政 治 人 物 壟 斷 政 治 資 源 , 而 且 同 時 關 切 中 央 與
地 方 的 利 益 衝 突 的 事 項 頗 為 頻 繁 , 中 央 與 地 方 權 力 間 的 衝 突 取 捨 勢 必 是 分 權
政 策 的 一 大 障 礙 。 因 此 , 喬 斯 班 的 這 項 改 革 , 提 高 對 於 法 國 政 治 人 物 的 兼 職
限 制 , 讓 政 治 人 物 能 夠 確 立 己 身 所 代 言 的 角 色 , 不 會 因 為 利 益 衝 突 , 造 成 中
央 與 地 方 政 策 決 定 上 的 盲 點 ( 吳 志 中 ,2002:137)。
34. 根 據 2000 年 4 月 5 日 所 頒 佈 的 第 2000-94 號 組 織 法 第 四 條 , 已 經 修 正 為 三 十 天 。

立 足 統 一 邁 向 分 權 101
下 放 權 力 , 擴 大 責 任 , 加 強 居 民 對 地 方 事 務 管 理 的 參 與 , 是 地 方 分 權 改
革 的 重 要 目 標 。 憲 法 和 地 方 分 權 法 共 同 解 決 了 地 域 團 體 的 法 人 地 位 與 實 現 分
權 的 手 段 。 但 國 家 與 地 方 之 間 的 權 限 如 何 劃 分 ? 法 令 較 為 分 散 。 法 國 地 方 分
權 改 革 裡 , 權 限 的 轉 移 是 第 二 階 段 最 重 要 的 工 作 。
一 般 言 之 , 各 國 有 關 地 方 政 府 職 能 的 確 定 有 兩 種 方 式 : 其 一 、 為 概 括 性
條 款 , 其 二 、 為 個 別 法 律 的 專 門 授 權 。 概 括 性 條 款 較 有 利 於 地 方 自 治 , 因 為
地 方 政 府 的 政 策 不 被 侷 限 於 法 律 所 確 定 的 事 務 上 。 但 實 踐 上 , 沒 有 一 個 國 家
只 採 一 種 方 式 。
法 國 從 1884 年 4 月 5 日 「 市 鎮 法 」 即 引 入 了 概 括 性 條 款 , 現 行 的 「 市 鎮
法 典 」 也 保 留 了 這 一 原 則 , 明 定 :「 市 鎮 會 議 審 議 後 確 定 市 鎮 的 事 務 」。1926
年 這 一 原 則 擴 大 到 省 議 會 ,1982 年 又 適 用 於 大 區 議 會 ;1986 年 1 月 6 日 仍
然 維 持 。 憲 法 第 72 條 第 2 項 明 定 :「 地 方 組 織 , 由 民 選 議 會 依 據 法 律 規 定
實 施 自 治 。」 其 所 確 立 的 自 治 原 則 , 由 法 律 所 闡 述 的 概 括 性 條 款 , 使 地 方 政
府 可 以 自 由 決 定 轄 區 內 的 任 何 事 務 , 除 非 該 事 務 被 依 法 交 由 其 他 機 關 處 理 。
1982 年 分 權 改 革 通 過 取 消 監 護 , 設 立 選 出 的 大 區 和 省 執 行 機 關 , 允 許 每 一 層
級 參 與 協 助 經 濟 發 展 更 擴 大 了 概 括 性 條 款 的 適 用 範 圍 。
至 於 在 個 別 法 律 的 專 門 規 範 , 最 關 鍵 的 法 律 是 1983 年 的 「 市 鎮 、 省 、 大
區 與 國 家 權 限 劃 分 法 」, 該 法 所 確 立 的 第 一 個 指 導 原 則 是 : 在 可 能 的 情 況 下 ,
國 家 權 限 必 須 整 體 轉 讓 , 以 使 每 個 地 域 團 體 都 能 直 接 受 轉 讓 而 擁 有 全 部 的 權
力 ( 朱 國 彬 ,1999:51)。
大 區 主 導 國 家 在 地 方 未 來 發 展 的 命 脈 , 其 權 限 主 要 集 中 在 土 地 規 劃 和 經
濟 發 展 、 職 業 培 訓 、 高 中 的 設 立 、 維 護 與 管 理 、 鐵 路 、 水 路 交 通 及 支 持 經 濟
的 措 施 。
省 負 責 社 會 救 助 、 福 利 支 出 、 衛 生 、 保 健 支 付 、 預 防 性 公 共 衛 生 、 失 業

102 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
者 的 工 作 介 紹 、 公 共 住 宅 發 展 、 鄉 村 設 施 、 初 中 的 建 造 與 維 修 、 職 業 學 校 管
理 、 都 市 以 外 學 校 之 交 通 、 圖 書 館 等 。
市 鎮 負 責 當 地 與 居 民 生 活 最 直 接 的 事 務 , 如 市 鎮 規 劃 、 基 礎 設 施 、 有 補
貼 的 住 宅 、 地 方 公 共 服 務 ( 照 明 、 供 水 、 家 庭 廢 棄 物 處 理 、 公 共 交 通 )、 醫
療 與 社 會 服 務 ( 可 作 選 擇 性 的 醫 院 的 設 立 、 維 護 、 對 老 人 的 幫 助 )、 小 學 的
建 設 與 維 護 、 文 化 事 務 ( 博 物 館 、 劇 院 )、 公 共 安 全 、 秩 序 與 衛 生 、 對 工 商
業 提 供 場 地 規 劃 的 間 接 幫 助 等 。
21
1982 年 的 地 方 分 權 法 正 式 揭 開 法 國 中 央 與 地 方 關 係 的 歷 史 新 局 , 其 於 第
五 共 和 憲 法 規 範 下 所 建 構 的 整 體 框 架 與 基 礎 , 引 領 著 法 國 在 跨 世 紀 前 夕 進 行
大 格 局 的 地 方 分 權 改 革 ; 透 過 一 、 二 十 年 間 一 系 列 的 重 要 立 法 行 動 , 法 國 乃
從 典 型 的 單 一 制 的 中 央 集 權 模 式 , 走 向 地 方 分 權 體 制 。
然 而 , 由 於 長 久 以 來 中 央 與 地 方 不 對 等 的 權 力 運 作 模 式 、 不 均 衡 的 資 源
分 配 與 平 等 共 享 國 家 利 益 的 意 識 , 回 歸 中 央 集 權 政 治 傳 統 的 誘 因 始 終 是 不 曾
消 逝 的 魅 影 。 如 席 哈 克 總 理 即 認 為 1982 年 以 來 地 方 分 權 改 革 相 關 的 法 律 已 過
度 「 地 方 分 權 化 」, 指 出 「 法 國 無 法 奢 侈 地 承 擔 四 級 政 府 」, 乃 發 布 命 令 先
停 止 地 方 分 權 改 革 , 重 新 檢 討 評 估 原 有 法 律 。
鑒 於 國 家 正 同 時 面 臨 來 自 地 方 與 中 央 的 挑 戰 : 失 業 、 都 市 危 機 及 鄉 村 困
境 等 問 題 ; 議 員 對 職 務 執 行 的 複 雜 性 , 權 限 的 重 疊 及 責 任 範 圍 不 確 定 性 等 等
的 疑 問 。 為 賦 予 地 方 更 多 職 務 , 提 升 人 民 對 地 方 民 主 的 參 與 程 度 , 增 加 地 方
財 政 自 主 能 力 , 強 化 人 民 對 地 方 民 主 的 意 識 , 期 能 加 強 地 方 分 權 的 正 當 、 效
率 與 團 結 , 跨 越 一 個 新 的 階 段 。 總 理 喬 斯 班 在 1999 年 10 月 13 日 將 一 項 的 任
務 , 委 託 由 22 位 地 方 民 意 代 表 與 2 位 高 級 官 員 所 組 成 的 委 員 會 , 希 望 他 們 總

立 足 統 一 邁 向 分 權 103
結 80 年 代 地 方 分 權 法 實 施 以 來 的 經 驗 , 探 討 地 方 分 權 新 概 念 , 提 出 未 來 發 展
建 議 , 茲 為 法 國 二 十 一 世 紀 地 方 分 權 改 革 提 供 新 的 方 針 。
委 員 會 於 翌 (2000) 年 10 月 11 日 提 出 宏 觀 而 具 體 的 總 結 報 告 , 包 括 可
優 先 落 實 的 12 個 方 案 、154 個 提 案 。12 個 方 案 為 市 鎮 際 關 係 的 民 主 化 、 改 革
縣 地 方 政 府 、 擁 有 強 大 權 力 的 行 政 區 、 加 強 去 集 權 化 、 更 完 善 地 分 配 職 權 、
重 新 確 認 原 則 、 發 展 親 民 民 主 、 擴 大 公 職 參 選 、 較 完 善 的 法 律 保 障 、 使 地 方
政 府 功 能 符 合 地 方 分 權 的 要 求 、 現 代 化 地 方 財 源 、 全 國 性 公 共 論 壇 與 年 度 會
議 (Mauroy, 2000: 2-7)。 其 中 , 涉 及 與 本 研 究 議 題 較 具 重 要 關 聯 性 的 歸 納 之
如 下 :
1. 有 關 「 去 集 權 化 」(déconcentration) 問 題
報 告 指 出 : 國 家 至 今 都 不 曾 檢 討 地 方 分 權 造 成 的 影 響 , 尤 其 在 行 政 組 織
方 面 。 國 家 地 方 行 政 的 複 雜 性 事 實 上 並 不 利 於 公 民 對 國 家 的 瞭 解 。 因 此 , 委
員 會 選 擇 針 對 國 家 的 地 方 層 級 改 革 提 出 建 議 。 必 須 重 新 確 認 「 省 督 」 為 唯 一
對 話 窗 口 的 角 色 , 並 且 負 責 促 進 國 家 所 有 行 政 機 構 政 策 的 一 致 性 。 基 於 從 國
家 派 駐 機 構 的 合 理 化 , 提 高 省 的 可 利 用 資 源 。 更 重 要 的 是 , 國 家 組 織 的 設 置
必 須 伸 展 至 大 區 。 以 解 決 省 督 與 大 區 長 目 前 在 功 能 上 的 模 糊 地 帶 。
2. 有 關 「 市 鎮 際 關 係 」(intercommunalité) 民 主 化 問 題
在 未 來 的 15 年 中 , 地 方 架 構 應 大 幅 進 展 。 委 員 會 把 所 有 希 望 進 行 的 改 革
依 1999 年 7 月 12 日 法 案 的 設 計 , 置 入 方 興 未 艾 的 市 鎮 聯 合 的 框 架 。 強 制 市
鎮 彼 此 間 的 合 作 , 致 力 於 「 市 鎮 際 關 係 的 改 革 」 能 在 今 後 十 年 形 成 一 種 地 方
網 絡 , 連 結 市 鎮 組 成 的 數 千 個 社 區 、130 個 結 合 城 市 及 都 會 共 同 體 。 此 外 ,
在 「 橫 向 合 作 」 之 外 , 也 希 望 不 同 層 級 地 方 政 府 之 間 能 進 行 「 垂 直 合 作 」。
至 2007 年 , 由 不 同 行 政 機 構 組 成 的 市 鎮 共 同 體 , 將 成 為 城 市 與 鄉 村 主 要 的 投
資 來 源 , 所 以 必 須 透 過 民 主 選 舉 成 就 這 類 組 織 的 形 成 。 屆 時 , 將 透 過 民 意 直
選 , 選 出 市 鎮 際 議 會 代 表 。
3. 有 關 省 地 域 團 體 (collectivité départment) 存 廢 問 題
市 鎮 際 組 織 的 成 功 將 影 響 地 方 機 構 全 貌 , 首 當 其 衝 的 是 省 的 角 色 將 完 全

104 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
改 變 。 今 天 , 省 的 主 要 功 能 是 聯 結 小 市 鎮 。 未 來 , 它 的 地 位 將 因 規 模 較 大 、
資 源 較 雄 厚 主 體 的 興 起 而 滑 落 。
然 而 , 是 否 必 然 導 致 省 的 廢 除 ? 委 員 會 認 為 省 在 有 關 社 會 、 文 化 與 設 備
等 地 方 性 活 動 上 仍 將 繼 續 扮 演 其 角 色 , 不 能 輕 言 廢 省 : 其 一 、 廢 省 所 帶 來 的
風 險 將 高 於 廢 省 產 生 的 效 益 。 其 二 、 關 於 三 級 地 方 政 府 的 重 疊 情 況 , 與 體 制
相 近 的 外 國 相 較 , 事 實 上 情 況 都 類 似 , 所 以 也 不 足 以 構 成 廢 省 的 理 由 。 更 何
況 , 到 目 前 為 止 , 省 仍 是 中 央 政 府 公 共 服 務 結 構 中 最 重 要 的 層 級 。
儘 管 如 此 , 委 員 會 認 為 省 仍 必 須 快 速 進 行 重 大 改 革 。 必 須 更 清 楚 地 釐 清
省 的 權 限 , 並 重 新 予 以 集 中 , 把 焦 點 放 在 省 政 府 的 代 表 性 。 建 議 將 省 議 會 選
舉 改 六 年 一 次 。 只 有 深 化 省 議 會 選 舉 模 式 的 改 革 , 才 能 建 立 省 議 會 的 民 主 基
礎 與 代 表 性 , 因 應 其 持 久 發 展 與 深 化 職 權 之 需 。
4. 有 關 強 化 大 區 權 力 (réginal fort) 問 題
儘 管 大 區 曾 於 1982 年 受 到 反 對 , 也 曾 因 不 適 當 的 選 舉 模 式 而 使 其 發 展 受
阻 , 但 委 員 會 仍 一 致 同 意 大 區 的 存 在 符 合 所 有 公 民 的 期 待 , 必 須 促 使 一 個 擁
有 強 大 權 力 的 大 區 的 形 成 。2002 年 實 行 的 新 選 舉 模 式 將 使 大 區 的 定 位 更 為 突
顯 , 提 高 大 區 效 率 的 保 證 。
但 毋 容 諱 言 , 法 國 大 區 的 問 題 仍 受 限 於 轄 區 劃 分 不 均 衡 , 因 為 目 前 的 劃
分 是 基 於 歷 史 因 素 , 而 非 任 何 合 理 的 基 礎 。 委 員 會 計 劃 擴 大 轄 區 或 合 併 某 些
大 區 , 如 此 , 大 區 將 擁 有 遠 大 於 過 去 的 經 濟 實 力 , 並 可 避 免 與 省 的 任 務 相 衝
突 。 當 然 這 個 目 標 , 也 可 以 透 過 發 展 大 區 際 合 作 模 式 與 鼓 勵 措 施 來 達 成 。 委
員 會 也 認 為 轄 區 的 大 小 並 不 代 表 實 力 的 強 弱 , 建 議 將 大 學 、 研 究 、 在 職 訓 練
與 健 康 等 重 要 領 域 的 權 限 轉 移 大 區 。 此 外 , 大 區 的 發 展 將 與 歐 盟 基 金 分 配 更
緊 密 結 合 , 建 議 發 展 國 際 間 合 作 。
5. 有 關 地 方 職 權 劃 分 (compétences distribuées) 問 題
地 方 分 權 法 承 認 並 且 實 施 補 助 原 則 。 根 據 這 項 原 則 , 將 權 限 轉 移 地 方 政
府 , 能 在 最 親 近 公 民 的 地 方 有 效 執 行 權 限 。 為 達 到 此 目 標 , 委 員 會 建 議 進 行
重 大 權 限 的 轉 移 。 對 於 大 區 , 轉 移 設 立 學 院 、 在 職 訓 練 的 充 分 資 源 、 鐵 路 運

立 足 統 一 邁 向 分 權 105
輸 、 地 方 住 宅 補 助 與 中 小 企 業 補 助 等 職 權 。 對 於 省 , 轉 移 除 了 高 速 公 路 以 外
之 所 有 道 路 維 修 與 學 生 保 健 等 職 權 。 對 市 鎮 與 市 鎮 際 合 作 組 織 進 一 步 轉 移 相
關 經 濟 措 施 、 社 會 救 助 與 環 境 問 題 等 職 權 。 另 外 , 在 第 六 個 方 案 , 委 員 會 也
重 申 應 以 地 方 政 府 的 功 能 作 為 權 限 劃 分 的 原 則 。
20/21
1. 20 世 紀 印 象
近 20 年 來 地 方 分 權 改 革 , 對 於 地 方 結 構 的 影 響 , 有 兩 大 特 點 值 得 注 意
(Mauroy, 2000: 14-15):
(1) 城 鄉 差 異 性 縮 小 促 成 第 三 類 區 塊 的 形 成
十 九 世 紀 以 來 , 都 市 化 的 發 展 持 續 不 斷 , 而 且 在 最 近 60 年 有 加 劇 的 趨
勢 。 除 了 巴 黎 大 都 會 之 外 , 崛 起 了 三 個 百 萬 人 口 都 市 : 里 昂 、 普 羅 旺 斯 ─ 艾
克 斯 ─ 馬 賽 與 里 爾 等 三 大 都 會 區 。 但 都 市 也 變 得 多 元 化 。 此 後 , 更 適 合 以 都
會 區 塊 來 界 定 。 每 一 個 都 會 區 塊 都 包 含 一 個 由 市 中 心 與 郊 區 組 成 的 都 市 集 中
區 。 此 外 , 還 有 郊 區 邊 緣 地 帶 住 宅 較 為 分 散 的 都 市 外 環 區 , 屬 於 新 興 的 鄉 村
經 濟 型 態 , 主 要 人 口 是 在 都 市 集 中 區 工 作 的 居 民 。 此 一 顯 著 的 現 象 , 在 研 究
地 方 政 府 結 構 演 變 或 地 方 選 舉 制 度 時 尤 其 具 有 重 大 影 響 。
此 外 , 都 市 化 也 超 越 了 傳 統 城 市 的 嚴 格 界 定 框 架 。 都 市 觀 念 已 產 生 深 刻
變 化 。 現 今 已 經 形 成 了 廣 大 的 都 會 區 塊 , 有 四 分 之 三 的 人 口 集 中 於 20% 的 土
地 之 上 。 都 會 區 塊 內 人 口 大 量 遷 移 , 造 成 了 都 市 範 圍 的 擴 張 , 但 人 口 卻 傾 向
於 集 中 都 會 的 舊 城 區 。 所 以 法 國 大 都 會 範 圍 的 擴 張 主 要 在 緊 鄰 郊 區 的 鄉 村 地
帶 。 人 口 成 長 最 快 速 的 地 方 是 包 括 市 中 心 與 市 郊 的 都 會 區 塊 、 自 成 一 集 中 區
的 都 市 外 環 區 和 分 散 各 地 的 市 鎮 。 顯 而 易 見 地 , 未 來 地 方 分 權 化 不 會 再 以 都
市 區 對 照 鄉 村 區 作 為 理 論 基 礎 , 而 是 介 於 兩 者 之 間 的 區 塊 。
最 後 , 地 方 大 區 逐 漸 形 成 , 除 了 都 會 區 塊 之 外 , 鄰 近 市 鎮 之 間 的 積 極 互
動 與 都 會 區 塊 之 間 日 益 頻 繁 的 聯 繫 , 諸 此 種 種 都 加 速 了 上 述 的 人 口 分 配 趨

106 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
勢 : 羅 瓦 河 谷 (Loire) 區 逐 漸 向 里 爾 區 靠 攏 , 里 昂 與 馬 賽 (Marseille) 則 是
隆 恩 河 谷 (Rhône) 連 地 中 海 重 要 軸 線 上 的 兩 大 都 市 集 中 區 。 由 此 , 形 成 了 數
個 地 方 大 區 : 結 構 稍 有 不 同 的 巴 黎 區 ; 大 西 洋 與 地 中 海 的 沿 海 區 , 如 亞 爾 薩
斯 (Alsace)、 北 加 萊 (Nord-Pas-de-Calais) 等 與 鄰 國 邊 境 有 密 切 關 係 的 邊
境 地 區 ; 以 及 如 隆 恩 與 加 隆 (Garonne) 等 沿 河 或 沿 高 速 公 路 等 傳 統 方 式 形 成
的 地 區 。 從 這 樣 的 趨 勢 來 看 , 鄉 村 地 區 仍 然 孤 立 , 與 城 市 區 缺 乏 日 常 聯 繫 ,
對 領 土 規 劃 整 治 就 有 困 難 , 此 於 人 口 流 失 的 法 國 中 部 尤 其 嚴 重 。
(2) 地 區 之 間 的 不 平 等 加 劇
在 90 年 代 , 已 經 發 展 40 年 的 主 要 地 區 的 趨 勢 雖 曾 數 次 倒 退 但 仍 持 續 前
進 , 東 南 地 區 仍 然 是 最 主 要 的 受 惠 地 區 ; 人 口 仍 然 密 集 的 北 部 與 東 北 部 則 因
工 業 化 帶 來 人 口 大 遷 移 而 受 到 影 響 ; 至 於 法 國 中 部 , 人 口 也 仍 持 續 流 失 。
西 部 與 西 南 部 受 惠 於 一 新 動 力 : 羅 瓦 河 區 、 地 中 海 庇 里 牛 斯 山 區
(Midi-Pyrénées)、 不 列 塔 尼 (Bretagne) 與 阿 基 坦 恩 (Aquitaine) 都 屬 於 成
長 最 快 速 的 地 區 , 而 東 部 的 阿 爾 薩 斯 則 迎 頭 趕 上 。 此 外 ,5 個 地 區 承 括 了 90
年 代 以 來 三 分 之 二 的 人 口 成 長 , 分 別 是 隆 河 - 阿 爾 卑 斯 、 大 巴 黎 區 、 普 羅 旺
斯 - 阿 爾 卑 斯 - 蔚 藍 海 岸 、 隆 克 多 克 - 盧 司 昂 (Languedoc-Roussillon) 與 羅
瓦 河 。 在 50 年 之 間 , 鄰 地 中 海 區 的 人 口 因 為 大 量 移 民 的 遷 入 而 成 長 了 三 分 之
二 。
相 反 的 , 自 90 年 代 開 始 , 大 巴 黎 區 的 人 口 成 長 則 較 之 前 緩 慢 。 巴 黎 人 口
持 續 流 失 , 鄰 近 其 郊 區 外 環 的 縣 人 口 反 倒 增 長 。 整 個 發 展 已 經 超 越 行 政 區 的
限 制 , 觸 及 緊 鄰 的 省 區 。 大 巴 黎 區 的 成 長 已 經 受 到 控 制 。 以 往 以 巴 黎 與 其 行
政 區 為 中 心 的 整 體 概 念 已 經 不 合 時 宜 , 較 佳 的 方 法 是 研 究 其 行 政 區 內 部 的 同
時 , 以 交 通 或 活 動 區 為 概 念 , 推 廣 內 部 的 明 確 分 劃 。
另 外 , 一 部 份 廣 大 地 區 也 面 臨 人 口 的 流 失 ; 最 嚴 重 的 地 區 屬 法 國 中 部 :
奧 弗 涅 (l’Auvergne ) 與 立 穆 贊 (Limousin ) 等 。 東 部 的 香 檳 - 阿 登 區
(Champagne-Ardenne) 也 和 前 述 中 央 山 脈 的 兩 地 區 一 般 , 人 口 呈 負 成 長 。 伯
艮 第 區 的 人 口 呈 停 滯 不 前 狀 態 。 但 是 , 洛 林 區 (Lorraine) 卻 重 新 呈 現 成 長 趨

立 足 統 一 邁 向 分 權 107
勢 , 僅 管 仍 然 緩 慢 。 事 實 上 , 所 有 位 於 下 諾 曼 地 與 洛 林 之 間 彎 狀 帶 的 地 區 都
呈 現 非 常 緩 慢 的 成 長 趨 勢 。
2. 21 世 紀 前 瞻
委 員 會 總 結 報 告 指 出 ,2015 年 的 法 國 將 與 目 前 所 認 知 的 截 然 不 同 , 將 呈
現 一 種 地 方 政 治 的 全 新 圖 貌 :1. 更 活 絡 的 跨 市 鎮 合 作 組 織 的 形 成 , 以 解 決 法
國 市 鎮 分 散 的 特 殊 狀 況 ;2. 更 強 大 的 大 區 結 構 與 權 力 的 建 立 , 以 與 歐 洲 合 作
伙 伴 進 行 經 濟 競 爭 。 這 樣 的 規 劃 分 別 呼 應 上 述 的 兩 個 特 色 , 同 時 值 得 注 意 的
是 , 市 鎮 合 作 組 織 的 活 絡 與 民 主 化 , 是 否 牽 動 市 鎮 的 發 展 ? 被 大 區 與 市 鎮 合
作 組 織 兩 大 版 塊 擠 壓 而 變 形 的 省 將 何 去 何 從 ?
(1) 市 鎮 的 存 在 是 否 被 影 響 ?
其 情 形 已 於 前 述 , 而 根 據 委 員 會 委 託 SOFRES 民 調 公 司 對 於 區 域 合 作 的
互 動 體 制 所 作 的 一 項 民 意 調 查 顯 示 : 有 52% 期 待 這 些 組 織 體 成 為 介 於 市 鎮 與
省 之 間 的 新 的 行 政 層 級 ,22% 認 為 應 終 結 並 取 代 既 有 的 市 鎮 。 事 實 上 , 法 國
地 方 官 員 似 乎 也 存 在 這 樣 的 想 法 ( 劉 文 仕 ,2003:362)。
(2) 強 化 大 區 的 權 限 是 否 使 法 國 傳 統 的 省 受 到 相 對 擠 壓 ?
法 國 大 區 原 先 是 中 央 政 府 為 了 自 身 的 目 的 而 設 立 的 , 是 由 上 而 下 的 , 主
要 在 執 行 計 畫 與 經 濟 政 策 ; 其 意 義 乃 在 於 滿 足 國 家 的 職 能 需 要 , 而 非 增 長 著
的 大 區 認 同 感 或 身 分 感 的 反 映 。 不 論 是 1972 年 設 立 的 大 區 委 員 會 或 1982 年
分 權 改 革 設 立 的 大 區 , 都 與 1959 年 中 央 政 府 為 其 地 區 派 駐 機 構 設 計 的 行 政 區
劃 相 對 應 ; 惟 自 1982 年 以 來 , 由 於 權 限 的 擴 大 與 地 方 民 主 化 的 實 施 , 大 區 變
成 一 個 新 層 級 的 地 方 政 府 , 享 有 與 省 、 市 鎮 相 同 的 自 治 。
1982 年 地 方 分 權 法 並 未 面 臨 必 須 在 省 和 大 區 之 間 作 岀 選 擇 的 問 題 , 不 僅
如 此 ,1983 年 1 月 7 日 法 律 第 二 條 更 規 定 : 禁 止 一 個 地 方 政 府 監 護 或 指 導 另
一 個 地 方 政 府 。 因 此 , 不 存 在 大 區 對 省 的 優 越 地 位 。 各 級 地 方 政 府 之 間 關 係
的 基 礎 是 相 互 競 爭 、 彼 此 協 調 、 合 作 的 關 係 ( 董 禮 勝 ,2000:97)。 然 而 ,
近 十 年 , 法 國 仍 面 臨 四 級 政 府 權 責 重 疊 與 26 個 大 區 和 100 個 省 的 各 自 地 位 的
問 題 , 未 來 大 區 的 權 限 應 如 何 定 位 ? 是 否 強 化 大 區 的 權 限 而 使 法 國 傳 統 的 省

108 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
受 到 相 對 擠 壓 ? 學 者 指 出 , 若 意 圖 減 少 地 方 層 級 , 將 省 廢 除 , 法 國 傳 統 的 地
方 結 構 與 地 方 文 化 意 識 將 因 此 造 成 根 本 性 轉 變 , 其 所 付 出 代 價 之 高 , 被 形 容
為 是 一 種 政 治 豪 賭 。 如 廢 掉 大 區 , 則 又 錯 估 了 現 實 歐 洲 整 合 的 趨 勢 ( 李 昌 麟 ,
2000:182-183)。
在 全 球 化 經 濟 體 制 之 外 , 政 治 結 構 的 分 權 和 權 力 下 放 在 更 廣 泛 的 意 義
上 , 成 為 一 個 事 關 福 利 國 家 存 續 的 問 題 。 社 會 、 生 態 和 經 濟 問 題 的 複 雜 性 要
求 適 當 而 有 效 的 解 決 辦 法 ; 這 種 解 決 辦 法 不 可 能 「 自 上 而 下 」, 地 區 和 地 方
參 與 者 的 技 能 和 執 著 成 為 有 效 的 解 決 問 題 的 關 鍵 資 源 (Keating, 1995: 1-45)。 於
歐 盟 一 體 化 的 進 程 中 , 各 國 邊 界 的 重 要 性 下 降 , 各 國 之 間 更 廣 泛 的 合 作 意 謂
著 , 各 地 在 提 供 基 礎 設 施 和 生 活 職 能 方 面 更 為 激 烈 的 競 爭 。 各 國 的 地 方 政 府
體 制 成 為 在 提 供 充 分 的 服 務 、 生 活 環 境 、 地 方 特 色 、 對 投 資 者 或 居 民 要 求 的
靈 活 反 應 方 面 進 行 競 爭 的 一 部 分 。 幾 乎 所 有 歐 盟 會 員 國 近 20 年 來 都 進 行 了 大
規 模 的 地 方 政 府 改 革 。 地 區 政 府 和 整 個 次 中 央 層 級 政 府 在 歐 洲 政 治 過 程 中 的
作 用 越 來 越 積 極 , 自 1985 年 以 來 , 大 約 260 個 地 區 組 成 了 作 為 歐 洲 共 同 體 架
構 之 外 的 全 歐 組 織 的 「 歐 洲 地 區 會 議 」,1994 年 設 「 歐 盟 地 區 委 員 會 」。 在
近 二 、 三 十 年 來 , 大 多 數 歐 盟 國 家 都 經 歷 了 行 政 和 政 治 重 組 過 程 , 分 權 和 大
區 化 是 行 政 改 革 的 主 要 形 式 。 當 今 法 國 的 大 區 可 謂 是 法 國 通 往 歐 洲 最 重 要 的
區 域 , 法 國 朝 向 歐 洲 整 合 的 政 策 之 ㄧ, 就 是 以 地 方 大 行 政 區 加 強 與 歐 洲 各 國
地 方 的 聯 繫 ( 李 昌 麟 ,2000:182-183)。
事 實 上 ,「 法 國 第 十 個 經 濟 和 發 展 計 畫 (1989-1992)」 即 曾 申 明 大 區 和
省 都 將 繼 續 存 在 , 但 職 能 有 所 區 分 : 省 的 工 作 重 點 應 集 中 在 對 人 民 的 服 務 和
小 市 鎮 之 間 的 合 作 , 大 區 則 應 關 注 經 濟 發 展 。 儘 管 如 此 , 仍 不 能 否 認 省 的 地
位 有 可 能 受 到 來 自 大 城 市 和 大 區 職 能 擴 大 的 挑 戰 。
委 員 會 計 畫 重 新 整 併 、 擴 大 大 區 的 轄 區 , 但 值 得 注 意 的 是 , 前 述 民 調 有
高 達 60% 贊 成 應 維 持 既 有 的 大 區 劃 分 , 只 有 31% 主 張 劃 分 成 七 或 八 個 大 區 。

立 足 統 一 邁 向 分 權 109
2001 年 1 月 17 日 , 喬 斯 班 在 國 會 的 演 講 , 即 參 照 上 開 總 結 報 告 內 涵 ,
闡 明 法 國 今 後 分 權 政 策 的 方 向 , 並 列 舉 了 六 大 優 先 順 序 , 分 別 為 :1. 地 方 制
度 的 持 續 檢 討 修 正 、2. 地 方 民 主 化 的 更 加 落 實 、3. 地 方 事 務 權 限 之 間 的 更 合 理
分 配 、4. 地 方 財 政 的 現 代 化 、5. 期 待 更 完 美 的 地 方 行 政 服 務 及 6. 加 強 分 工 政 策
的 推 展 (Jospin, 2001)。
2003 年 3 月 28 日 法 國 國 會 通 過 「 關 於 共 和 國 地 方 分 權 化 組 織 」 的 第
2003-276 號 憲 法 法 律 ,2004 年 8 月 13 日 又 通 過 「 有 關 地 方 自 由 及 責 任 法 」,
將 中 央 權 限 大 幅 轉 移 到 地 方 , 並 予 明 確 列 舉 ; 該 法 於 2005 年 1 月 1 日 生 效 。
「 關 於 共 和 國 地 方 分 權 化 組 織 」 的 憲 法 法 律 , 共 計 12 條 , 其 中 有 些 原 屬
法 律 層 次 的 實 質 精 神 或 實 證 規 範 , 有 些 則 為 憲 法 委 員 會 的 裁 判 意 旨 , 都 予 以
提 升 到 憲 法 性 的 位 階 。 總 結 這 次 憲 法 增 修 的 內 容 , 可 以 概 括 為 以 下 幾 個 重 點 :
1. 確 認 法 國 為 「 分 權 化 」 單 一 制 國 家
第 1 條 開 明 宗 義 地 增 加 規 定 :「 共 和 國 的 組 織 是 分 權 化 的 。」(Son
organisation est décentralisée) 於 憲 法 位 階 上 確 立 法 國 的 國 家 政 體 是 一 個 「 分
權 單 一 制 」 國 家 。 分 權 化 的 單 一 制 可 以 避 免 絕 對 單 一 制 下 所 有 決 策 無 分 巨 細
都 由 中 央 政 府 做 出 的 「 行 政 集 權 」, 從 而 更 進 一 步 擴 大 地 方 自 主 權 , 具 有 一
定 的 與 聯 邦 制 下 權 力 分 散 相 類 似 的 效 果 (Tocqueville, 1945: 97-108)。
2. 輔 助 性 概 念 的 憲 法 化
憲 法 法 第 72 條 第 2 項 規 定 :「 在 其 層 級 如 以 其 全 部 權 限 , 能 獲 致 最 好 的
實 施 效 果 者 , 應 由 該 層 級 政 府 負 責 作 出 決 定 。」。 35 這 一 規 定 表 明 , 能 夠 在
次 中 央 層 級 政 府 完 成 的 事 項 , 次 中 央 層 級 政 府 即 應 擁 有 決 定 權 。 只 有 在 次 中
央 層 級 政 府 無 法 得 到 最 佳 效 果 的 事 項 , 才 允 許 國 家 權 力 的 介 入 。 這 一 規 定 被
35. Les Collectivités Territoriales ont Vocation à Prendre les Décisions pour l'ensemble des Compétences qui
Peuvent le Mieux être Mises en Oeuvre à Leur Échelon.

110 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
法 國 的 法 學 界 和 政 治 界 認 為 是 「 輔 助 性 概 念 的 憲 法 化 」( 張 麗 娟 ,2005)。
地 方 政 府 在 行 政 上 之 所 以 有 其 必 要 性 , 地 方 政 府 較 「 接 近 」 人 民 , 民 選
的 地 方 政 治 人 物 擁 有 民 主 正 當 性 的 基 礎 , 而 使 其 得 以 執 行 其 正 式 的 權 力 與 職
責 (Heywood, 2002: 166-167)。「 歐 洲 地 方 自 治 憲 章 」 即 明 揭 : 適 當 的 公 共
職 責 應 儘 可 能 地 交 給 最 貼 近 居 民 的 地 方 政 府 。 法 國 以 憲 法 確 認 「 從 屬 原 則 」
作 為 其 處 理 中 央 與 地 方 關 係 的 基 本 準 則 , 在 理 念 上 , 改 變 了 「 先 中 央 後 地 方 」
的 傳 統 思 維 , 而 將 地 方 置 於 中 央 之 先 , 符 合 從 屬 原 則 中 「 決 策 應 盡 可 能 由 最
接 近 居 民 的 機 構 作 出 」 的 理 念 ; 而 其 實 質 , 就 是 用 來 維 護 較 低 層 級 政 府 權 力
的 一 種 根 本 性 原 則 。 其 目 的 是 嚴 格 限 制 公 共 政 策 和 國 家 在 社 會 生 活 中 的 地 位
和 作 用 , 保 障 公 民 最 大 限 度 地 行 使 自 己 的 權 利 , 保 障 決 策 在 最 接 近 人 民 群 眾
的 下 層 政 治 機 構 作 出 , 防 止 過 度 集 權 和 濫 用 權 力 。
3. 禁 止 次 中 央 層 級 政 府 彼 此 間 的 監 護 關 係
憲 法 法 第 72 條 第 5 項 明 確 規 定 :「 除 權 力 之 實 施 須 數 個 地 域 團 體 共 同 為
之 , 經 依 法 授 權 組 織 此 共 同 行 為 外 , 任 何 一 個 地 域 團 體 都 不 得 對 另 一 地 域 團
體 實 施 監 護 。」。 36 因 此 , 各 地 方 自 治 團 體 之 間 不 存 在 相 互 的 優 越 性 , 各 級
地 方 政 府 之 間 的 關 係 的 基 礎 是 互 相 競 爭 與 合 作 。 這 也 不 同 於 傳 統 中 央 集 權 制
自 上 而 下 的 領 導 與 從 屬 關 係 。
4. 承 認 地 域 團 體 的 條 例 制 定 權
憲 法 法 第 72 條 第 3 項 規 定 :「 地 域 團 體 由 選 出 的 議 會 , 依 法 律 所 定 條 件
自 主 管 理 ; 為 行 使 其 職 權 , 地 域 團 體 並 擁 有 條 例 制 定 權 。」 37 法 國 的 傳 統 單
一 制 理 念 , 不 僅 憲 法 的 階 段 要 集 權 , 立 法 的 階 段 , 也 要 集 權 ; 只 有 行 政 的 階
段 , 始 予 分 權 ( 克 魯 孫 ,1970:379)。 將 地 方 分 權 視 為 國 家 整 體 法 規 範 空
間 效 力 範 圍 的 包 含 關 係 , 地 方 政 府 的 一 切 作 為 , 往 往 被 矮 化 成 法 律 的 執 行 與
36. Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l'exercice d'une
compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entr.
37. Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et
disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences.

立 足 統 一 邁 向 分 權 111
適 用 , 只 有 行 政 權 的 性 質 ( 劉 文 仕 ,2001:60)。 憲 法 賦 予 地 方 自 治 團 體 自
主 性 條 例 制 定 權 , 使 得 地 方 自 治 團 體 的 自 治 權 限 進 一 步 擴 展 至 中 央 政 府 傳 統
保 留 領 域 。
5. 承 認 地 域 團 體 的 實 驗 權
憲 法 法 第 72 條 第 4 項 規 定 :「 當 法 律 或 條 例 已 有 規 定 的 事 項 , 地 域 團 體
或 其 聯 合 組 織 , 得 根 據 情 況 需 要 , 依 組 織 法 規 定 的 條 件 , 為 特 定 目 的 並 在 確
定 期 限 內 , 實 驗 性 地 審 酌 調 整 其 權 限 , 實 施 該 立 法 性 或 者 條 例 性 條 款 。 但 涉
及 人 民 自 由 權 利 或 憲 法 所 保 障 權 利 的 實 質 條 件 的 , 不 在 此 限 。」。 38 讓 地 方
自 治 團 體 擁 有 更 大 的 自 主 權 , 不 受 中 央 法 律 的 絕 對 拘 束 。
其 他 , 還 有 許 多 重 要 的 議 題 , 例 如 :1. 明 確 規 定 地 方 自 治 的 財 政 保 障 ( 財
政 自 治 與 平 衡 原 則 );2. 進 一 步 擴 大 地 方 民 主 , 發 展 參 與 式 直 接 民 主 形 式 ,
構 建 法 國 真 正 的 地 方 公 民 投 票 。3. 賦 予 地 方 公 民 的 創 制 請 求 權 , 將 決 策 權 還
原 於 人 民 。
法 國 地 方 政 府 自 主 性 的 增 加 , 與 其 說 來 自 於 改 革 法 令 , 不 如 說 是 因 為 越
來 越 大 的 複 雜 性 。 由 於 國 家 保 持 著 對 公 共 部 門 強 有 力 控 制 , 具 有 不 同 職 能 和
權 力 的 各 層 級 機 關 的 交 叉 互 動 提 高 了 地 方 政 府 的 複 雜 度 (Morris, 1994:
91-106)。 在 法 國 這 樣 一 個 傳 統 中 央 集 權 的 國 家 , 實 現 地 方 分 權 並 將 之 憲 法
化 , 既 是 對 傳 統 的 突 破 與 挑 戰 , 同 時 也 必 然 要 保 留 傳 統 的 痕 跡 。 這 一 次 改 革
可 謂 割 斷 了 法 國 模 式 的 某 些 經 典 特 徵 , 至 少 在 一 定 程 度 上 趨 向 於 西 班 牙 或 者
是 義 大 利 的 大 區 主 義 者 的 邏 輯 , 甚 至 是 德 國 的 聯 邦 制 ( 張 麗 娟 ,2005)。
38. Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles
d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou
leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l'a prévu, déroger, à titre expérimental
et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de
leurs compétences.

112 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
現 代 「 地 方 治 理 」 的 核 心 概 念 , 包 括 :1. 權 力 下 放 、2. 行 政 區 域 的 合 理
劃 分 、3. 適 當 的 經 濟 規 模 與 區 域 規 劃 、4. 人 文 、 歷 史 與 族 群 「 區 塊 」 的 妥 適
處 理 。 總 體 言 之 ,1982 年 以 來 , 法 國 地 方 制 度 的 變 革 , 呈 現 了 以 下 的 發 展 趨
勢 :
分 權 化 在 當 下 已 成 為 一 種 世 界 性 現 象 , 特 別 是 在 歐 洲 , 隨 著 歐 洲 一 體 化
的 進 程 的 加 快 , 歐 盟 成 員 國 的 地 方 制 度 表 現 出 某 種 共 同 的 發 展 趨 勢 ; 法 國 的
改 革 進 程 尤 其 突 出 , 透 過 一 、 二 十 年 間 一 系 列 的 重 要 立 法 行 動 , 逐 步 實 行 權
力 下 放 和 地 方 分 權 , 增 強 地 方 政 府 的 自 治 權 力 , 鼓 勵 公 民 參 與 , 減 少 調 控 和
強 調 中 央 與 地 方 的 合 作 等 等 , 尤 其 , 配 合 2005 年 開 始 施 行 的 「 有 關 地 方 自 由
及 責 任 法 」, 將 中 央 權 限 大 幅 轉 移 到 地 方 , 並 予 明 確 列 舉 ; 一 個 有 二 百 年 歷
史 的 典 型 的 單 一 制 中 央 集 權 模 式 , 已 脫 胎 換 骨 , 成 為 分 權 的 單 一 體 制 。
在 最 近 的 幾 十 年 裏 , 歐 盟 成 員 國 的 另 一 個 動 向 , 是 出 現 所 謂 的 「 大 區 化 」
單 一 制 國 家 ; 比 利 時 已 由 單 一 國 家 轉 變 成 聯 邦 制 國 家 ; 過 去 中 央 集 權 的 義 大
利 、 西 班 牙 現 在 已 設 置 區 域 層 級 政 府 ; 希 臘 和 葡 萄 牙 已 朝 著 區 域 化 的 方 向 調
整 ; 英 國 自 1997 年 5 月 以 來 , 威 爾 士 、 蘇 格 蘭 和 北 愛 爾 蘭 三 個 地 區 也 組 成 了
具 有 自 治 地 位 的 一 級 政 府 。 對 法 國 來 說 , 大 區 的 設 置 , 更 是 十 八 世 紀 以 來 地
方 體 制 最 顯 著 的 創 新 , 現 在 已 擁 有 26 個 大 區 ; 其 主 要 功 能 乃 在 於 國 土 規 劃 與
經 濟 職 能 的 整 合 。

立 足 統 一 邁 向 分 權 113
整 個 歐 洲 , 市 鎮 平 均 人 口 僅 在 500 人 至 5000 人 之 間 ; 在 二 十 世 紀 60 年
代 之 後 由 於 福 利 國 家 的 蓬 勃 發 展 , 對 地 方 政 府 的 職 能 、 規 模 、 數 量 都 產 生 了
重 大 影 響 。 對 於 基 層 自 治 團 體 存 在 普 遍 規 模 不 經 濟 、 居 民 人 數 過 少 的 問 題 ,
歐 盟 國 家 有 不 同 的 對 應 模 式 : 其 一 是 合 併 模 式 , 譬 如 德 國 、 比 利 時 、 英 國 、
瑞 典 、 丹 麥 等 ; 相 對 地 , 法 國 與 芬 蘭 則 傾 向 於 跨 域 合 作 的 模 式 。 法 國 , 雖 然
擁 有 最 多 的 地 方 政 府 聚 居 區 , 有 36551 個 市 鎮 , 其 中 15700 個 人 口 甚 至 不 到
300 人 , 超 過 30000 人 口 的 市 鎮 也 不 及 1%; 但 法 國 傳 統 意 識 形 態 上 強 調 社 區
價 值 、 地 方 性 和 聚 居 區 不 論 規 模 大 小 的 歷 史 身 分 的 重 要 性 。 對 法 國 人 而 言 ,
實 際 上 市 鎮 無 論 大 小 , 並 沒 有 一 個 一 成 不 變 的 最 佳 的 市 鎮 規 模 , 只 要 條 件 和
安 排 恰 當 都 是 可 取 的 。 因 此 , 市 鎮 合 併 在 法 國 並 不 具 成 效 , 然 以 市 鎮 自 願 合
作 為 基 礎 所 建 構 的 「 都 會 共 同 體 」 模 式 的 發 展 , 卻 因 兼 顧 了 歷 史 感 情 與 管 理
規 模 經 濟 , 在 歐 盟 各 國 普 遍 流 行 的 市 鎮 合 併 模 式 之 外 , 建 立 了 的 另 一 種 模 式 。
由 於 權 限 的 擴 大 與 地 方 民 主 化 的 實 施 , 大 區 變 成 一 個 新 層 級 的 地 方 政
府 , 享 有 與 其 他 層 級 自 治 團 體 相 同 的 自 治 。 但 大 區 的 設 置 並 未 導 致 省 這 一 層
級 的 廢 除 , 因 此 , 法 國 就 形 成 了 十 足 的 四 級 政 府 體 制 。 另 外 ,2007 年 , 由 不
同 行 政 機 構 組 成 的 市 鎮 共 同 體 , 也 將 透 過 民 意 直 選 , 選 出 市 鎮 際 議 會 代 表 ,
此 一 合 作 組 織 會 不 會 成 為 一 個 介 於 省 與 市 鎮 之 間 的 實 質 政 府 層 級 , 而 形 成 五
級 政 府 ? 也 值 得 觀 察 。 然 而 , 無 論 如 何 , 政 府 層 級 的 多 寡 是 否 必 然 與 行 政 效
能 高 低 劃 上 等 號 ? 法 國 學 界 與 政 界 人 士 認 為 兩 者 並 無 直 接 關 係 。 更 重 要 的 是
各 層 級 政 府 間 的 功 能 整 合 ; 法 國 自 傳 統 以 來 始 終 採 行 的 是 行 政 「 一 條 鞭 」 式
的 行 政 體 系 , 亦 就 是 中 央 的 行 政 與 地 方 的 行 政 能 夠 相 互 結 合 , 不 致 產 生 大 隔
閡 與 大 衝 突 。 換 言 之 , 法 國 所 講 求 的 是 行 政 體 系 的 整 體 與 行 政 結 構 的 嚴 謹 ,

114 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
而 作 精 緻 配 套 式 的 行 政 層 級 規 劃 。 特 別 是 在 各 次 中 央 層 級 政 府 之 間 , 即 大 區 、
省 與 市 鎮 相 互 間 , 禁 止 一 個 地 方 政 府 監 護 或 指 導 另 一 個 地 方 政 府 。 藉 著 形 式
上 多 層 次 政 府 、 實 質 上 只 存 在 中 央 對 地 方 二 級 關 係 的 監 督 模 式 , 四 級 政 府 的
結 構 並 未 增 加 行 政 上 的 繁 瑣 與 重 疊 ; 法 國 行 政 層 級 的 繁 複 反 而 增 顯 法 國 行 政
體 制 之 特 色 。
由 此 反 思 台 灣 , 從 1996 年 國 家 發 展 會 議 以 來 , 十 年 的 地 方 制 度 改 革 計
畫 , 卻 一 直 存 在 著 兩 大 迷 思 : 一 為 政 府 層 級 扁 平 化 - 即 「 中 央 - 地 方 二 級 政
府 體 制 」 的 設 計 ; 一 為 治 理 規 模 極 大 化 - 即 「 縣 市 合 併 」 的 主 張 。 這 樣 的 規
劃 , 究 竟 是 要 將 台 灣 帶 向 中 央 與 地 方 共 存 共 榮 的 光 明 美 地 ? 或 者 我 們 將 因 膜
拜 假 神 而 走 上 歧 路 ? 十 年 後 的 今 天 , 唯 有 捐 棄 成 見 , 走 出 此 一 政 治 迷 思 的 泥
沼 , 才 能 站 在 國 際 視 野 的 戰 略 高 度 , 客 觀 而 理 性 地 面 對 問 題 , 重 新 擘 劃 宏 觀
的 改 革 方 案 。 法 國 地 方 分 權 制 度 的 變 遷 與 具 體 改 革 , 對 於 同 為 單 一 制 的 台 灣 ,
可 以 提 供 很 多 的 借 鏡 和 啟 示 。
「 取 消 鄉 鎮 市 自 治 」 是 1996 年 「 國 發 會 」 在 行 政 體 制 變 革 上 的 共 識 ,「 二
級 政 府 體 制 之 再 造 」 也 是 2001 年 「 經 濟 發 展 諮 詢 會 議 」 的 結 論 。 然 而 , 國 發
會 迄 今 已 過 十 年 , 期 間 又 辦 理 了 三 次 鄉 鎮 市 自 治 選 舉 , 國 發 會 當 時 考 量 的 時
空 環 境 是 否 已 有 變 遷 ? 取 消 鄉 鎮 市 自 治 的 理 由 是 否 依 然 存 在 ? 地 方 政 府 體 制
有 無 其 他 選 擇 的 空 間 ? 二 級 政 府 與 三 級 政 府 何 者 適 用 於 台 灣 的 政 治 環 境 ? 其
實 是 公 共 行 政 領 域 應 予 關 切 的 議 題 。
從 行 政 效 率 ( 生 產 力 ) 或 行 政 成 本 的 角 度 來 看 政 府 層 級 調 整 問 題 , 是 我
國 針 對 政 府 體 制 進 行 精 簡 改 革 計 畫 的 主 要 考 量 。 政 府 層 級 太 多 , 同 一 層 級 的
政 府 所 管 轄 的 人 口 及 幅 員 太 小 , 則 政 府 的 生 產 力 便 無 法 發 揮 , 極 易 導 致 政 務
成 本 過 高 及 政 府 人 員 之 浪 費 , 且 因 政 府 碎 裂 , 造 成 整 體 競 爭 力 的 缺 乏 。 相 反
地 , 政 府 層 級 如 果 太 少 , 同 一 層 級 的 政 府 所 管 轄 的 人 口 和 幅 員 過 大 , 則 政 府
的 生 產 力 便 力 有 未 逮 , 不 能 滿 足 其 轄 區 人 民 的 需 求 ; 過 猶 不 及 , 都 是 治 理 規
模 的 不 經 濟 , 二 級 政 府 與 三 級 政 府 究 竟 何 者 適 用 於 台 灣 的 政 治 環 境 ?
法 國 憲 法 法 第 72 條 第 2 項 規 定 所 揭 示 的 輔 助 性 原 則 :「 在 其 層 級 如 以 其

立 足 統 一 邁 向 分 權 115
全 部 權 限 , 能 獲 致 最 好 的 實 施 效 果 者 , 應 由 該 層 級 政 府 負 責 作 出 決 定 。」 質
言 之 , 適 當 的 公 共 職 責 應 儘 可 能 地 交 給 最 貼 近 居 民 的 地 方 政 府 , 只 有 當 低 一
級 政 府 機 構 在 人 口 與 經 濟 方 面 不 足 以 承 擔 某 一 職 能 時 , 上 一 級 政 府 才 會 直 接
接 管 該 職 能 。 這 導 致 了 每 一 政 府 層 次 的 功 能 劃 分 盡 可 能 的 依 據 就 近 性 與 管 理
性 原 則 以 及 人 口 與 經 濟 能 力 原 則 , 予 以 客 觀 評 估 。
而 對 於 基 層 自 治 團 體 存 在 普 遍 規 模 不 經 濟 、 居 民 人 數 過 少 的 問 題 , 有 些
國 家 雖 然 進 行 大 規 模 的 合 併 模 式 , 如 英 國 ; 但 法 國 則 傾 向 於 跨 域 合 作 的 模 式 。
並 不 因 基 層 政 府 治 理 規 模 不 經 濟 的 理 由 就 廢 除 基 層 自 治 體 。 證 諸 實 際 , 由 於
鄉 鎮 市 級 體 制 , 人 口 數 目 適 中 , 土 地 面 積 不 致 過 大 , 以 社 會 結 構 的 層 面 觀 之 ,
較 易 於 形 成 具 有 共 同 生 活 基 礎 的 「 社 區 意 識 」, 並 進 而 成 為 蘊 育 社 區 的 適 當
場 所 , 對 提 升 民 眾 對 公 共 事 務 的 關 心 與 投 入 , 自 身 權 利 義 務 的 認 知 與 體 現 ,
均 有 較 優 越 的 條 件 。 從 這 個 角 度 言 , 基 層 自 治 體 的 惡 質 發 展 , 究 竟 是 予 以 廢
除 或 進 行 改 良 ? 容 有 拋 開 禁 忌 、 誠 實 面 對 、 理 性 檢 討 的 必 要 。
2006 年 7 月 間 舉 辦 的 「 台 灣 經 濟 永 續 發 展 會 議 」, 最 後 並 未 將 取 消 鄉 鎮
市 自 治 的 相 關 議 題 列 入 「 共 同 意 見 」, 而 僅 列 在 「 其 他 意 見 」。 此 是 否 意 味
著 地 方 制 度 變 革 的 一 個 新 的 契 機 ? 值 得 進 一 步 觀 察 。
幾 個 世 紀 以 來 , 政 治 家 們 和 理 論 家 們 在 歷 史 的 長 河 中 , 仔 細 探 尋 著 防 止
權 力 濫 用 和 防 止 腐 化 的 有 效 辦 法 。 一 致 的 意 見 是 , 必 須 用 權 力 制 約 權 力 。 從
空 間 結 構 上 進 行 靜 態 的 縱 向 劃 分 。 因 此 , 權 力 制 約 原 則 乃 地 方 制 度 的 改 革 的
一 個 基 本 原 則 , 並 應 貫 穿 始 終 。
超 大 規 模 的 單 級 地 方 政 府 設 計 , 終 究 不 利 於 住 民 主 體 性 的 確 保 ; 而 基 層
自 治 體 的 分 散 , 又 不 利 於 區 域 整 合 與 總 體 競 爭 力 的 提 升 。 參 考 法 國 的 經 驗 ,
二 級 地 方 政 府 的 建 置 應 是 台 灣 地 方 治 理 最 理 想 的 型 模 。
然 而 , 於 此 所 提 「 中 央 — 一 級 區 域 — 基 層 自 治 體 」 三 級 政 府 結 構 的 建 議 ,
並 非 現 階 段 「 中 央 — 縣 ( 市 )— 鄉 鎮 市 」 三 級 政 府 體 制 的 翻 版 , 而 必 須 在 權
力 下 放 趨 勢 的 軌 道 上 , 參 考 法 國 2005 年 開 始 施 行 的 「 有 關 地 方 自 由 及 責 任
法 」, 將 中 央 權 限 大 幅 轉 移 到 地 方 , 並 予 明 確 列 舉 ; 一 方 面 配 合 一 定 條 件 的

116 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
積 極 建 構 , 包 括 :(1)「 單 一 制 」 分 權 體 制 的 維 繫 與 確 保 ;(2) 地 方 一 級
區 域 與 基 層 自 治 體 之 間 關 係 的 調 整 , 改 變 長 久 以 來 一 種 整 合 角 色 的 科 層 權 威
結 構 , 將 一 級 區 域 型 塑 為 互 賴 的 、 等 價 的 協 調 功 能 , 基 層 自 治 體 則 為 就 近 凝
聚 民 主 參 與 、 提 供 住 民 生 活 照 顧 的 單 位 ; 39 (3) 一 級 區 域 是 建 立 在 經 濟 職 能
的 需 求 上 , 具 有 整 合 區 域 內 資 源 要 素 的 功 能 , 行 政 區 劃 的 大 幅 整 併 應 與 經 濟
區 域 、 都 會 生 活 圈 相 互 協 調 ;(4) 在 基 層 自 治 體 管 理 機 構 ( 執 行 機 構 與 立
法 機 構 ) 完 成 必 要 的 完 善 改 良 後 , 政 府 應 將 生 活 照 護 職 能 與 資 源 下 放 到 基 層
自 治 體 。
39. 如 維 持 現 行 「 中 央 — 縣 ( 市 )— 鄉 鎮 市 」 三 級 政 府 體 制 , 則 鄉 鎮 市 規 模 不 變 , 而 由 縣 扮 演 相 當 法 國 「 省 」
的 功 能 ; 如 政 策 選 擇 廢 鄉 鎮 市 自 治 層 級 , 則 縣 市 規 模 允 宜 再 作 適 度 切 割 , 以 落 實 住 民 自 治 需 求 , 但 應 參
考 法 國 「 大 區 」 的 建 置 , 扮 演 國 土 規 劃 與 經 濟 職 能 整 合 的 機 能 。

立 足 統 一 邁 向 分 權 117
Tocqueville, Alexis. 1945. Democracy in America. Toronto: Random House.
Avignon, Vaucluse. 2001. “Discours de M. Jacques CHIRAC, Président de la
République, à Avignon, à l'occasion de l'inauguration du TGV Méditerranée”. in
http://www.elysee.fr/elysee/elysee.fr/francais_archives/interventions/discours_e
t_declarations/2001/juin/discours_du_president_de_la_republique_a_l_occasion
_de_l_inauguration_du_tgv_mediterranee.817.html. Latest update 7 June 2001.
Bennett, Robert J. 1990. ed. Decentralization Local Government, and Markets:
Toward a Post-Welfare Agenda. Oxford: Clarendon Press.
Chantebout, Bernard. 1994. Droit Constitutionnel et Science Politique. 2rd ed.
Paris: Editions Armand Colin.
Chpman, B. 1953. The Prefects and French Provincial Administration. London:
Allen & Unwin.
Cite offieciel du. 2003. “Conseil constitutionnel francais.” in
http://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2003/2003478/2003478dc.ht
m. Latest update 30 July 2003.
Cole, Alistaire and Peter John. 2002. Local Governance in England and France.
New York: Routledge.
Council of Europe. 2006. “Council of Europe: Structure and Operation of Local
and Regional Democracy.” in
http://www.coe.int/t/e/legal_affairs/local_and_regional_democracy/docume
ntation/library/structureoperation. Latest update 28 July 2006.
Darey,G. 1992. “Unitéet Rationalitédans la Construction Révolutionnaire.” In J.
Moreau et M. Verpeaux. eds. Révolution et Décentralisation: Le Systéme
Administratif Francais et les Principes Révolutionnaires de 1789: 59-78.

118 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
Paris: Economica.
Dupuy, Francois. 1985 “The Political-Administrative System of the Département
in France.” In Yves Mény and Vincent Wright. eds. Central-Periphery
Relations in Western Europe: 1-37. London: Allen & Unwin.
Elazar, D. J. 1995. “Federalism.” In S. M. Lipset. ed. The Encyclopedia of
Democracy: 472-482. London: Routledge.
Favoreu, Louis and Loic Philip. 1997. Les Grandes decisions du Conseil
constitutionnel. Paris: Dalloz.
Hampson, Norman. 1975. The French Revolution: a Concise History. London:
Thames and Hudson Ltd.
Heywood, Andrew. 2002. Politics. New York: Palgrave.
Jospin, Lionel. 2001. Ouverture du Débat d’orientation Générale sur la
Nouvelle Étape de la Décentralisation à l’Assemblée Nationale. Paris:
Discours à L’Assemblée Nationale.
Keating, M. 1995. “Europeanism and Regionism.” In B. Jones and M. Keating.
eds. The European Union and the Region: 1-45. Oxford: Clarendon Press.
Lane, Jan-Erik and Svante Ersson. 2000. The New Institutional: Performance
and Outcomes. London New York: Routledge.
Lent, Adam. 1998. ed. New Political Thought: An Introduction. London:
Lawrence & Wishart Ltd.
Mauroy, P. 2000. Refonder l’action Publique Locale. Rapport remis le 17
octobre au Premier Ministre, Lionel Jospin. Mauroy. Paris: Premier
Ministre-Commission Pour L’avenir de la Decentralisation.
Morris, Petter. 1994. French Politics Today. Manchester & New York:
Manchester University Press.
Plerre, Favier and Martin-Roland Michel. 1990. La Decennie Mitterrand, v1
〈Les ruptures (1981-1984)〉. Paris: Seuil.

立 足 統 一 邁 向 分 權 119
Pontier, Jean-Marie. 1998. Les Contracts de Plan entre l’Etat et les Régions.
Paris: PUF.
Putman, Robert D. 1994. Making Democracy Work: Civil Tradition in Modern
Italy. New Jersey: Princeton University.
Razin, Eran & Greg Lindsey. 2004. “Municipal Boundary Change Procedures:
Local Democracy versus Central Control.” In Max Barlow and Doris
Wastl-walter. eds. New Challenges in Local and Regional Administration:
37-56. London: Ashgate.
Rousseau, D. 1995. “Les principes de libre administration locale et d’égalité à
l’éprueve de l’aménagement du territoire.” In Rousseau, D. ed. Revue
francaise de droit administratif: 870-881. Paris: Dalloz.
左 潞 生 。1965。《 世 界 各 國 憲 法 大 全 》。 台 北 : 國 民 大 會 憲 政 研 討 委 員 會 。
任 進 。2005。〈 中 央 與 地 方 權 限 劃 分 : 國 際 比 較 與 借 鑒 〉。《 天 津 行 政 學 院
學 報 》2:8-25。
朱 國 斌 。1999。〈 中 央 集 權 與 地 方 分 權 的 平 衡 —— 對 法 國 一 九 八 二 年 地 方 分
權 法 理 論 與 實 踐 的 考 察 〉。 政 大 法 學 院 《 地 方 自 治 之 監 督 學 術 研 討 會 成
果 報 告 》:19-77。 台 北 : 政 大 法 學 院 。
克 魯 孫 (Kelsen, Hans)。1970。 雷 崧 生 譯 《 法 律 與 國 家 》。 台 北 : 正 中 書 局 。
吳 志 中 。2001。〈 法 國 的 地 方 自 治 與 地 方 分 權 政 策 〉, 論 文 發 表 於 「 府 際 關
係 」 學 術 研 討 會 。2001 年 6 月 9 日 。 台 北 : 東 吳 大 學 國 際 會 議 廳 。
吳 志 中 。2002。〈 法 國 的 分 權 政 策 〉。《 東 吳 政 治 學 報 》15:123-167。
宋 玉 波 。2004。《 民 主 憲 政 比 較 研 究 》。 台 北 : 韋 伯 文 化 公 司 。
李 昌 麟 。2000。《 英 法 地 方 自 治 體 制 之 研 究 》。 台 中 : 台 灣 省 諮 議 會 委 託 研
究 。
林 谷 蓉 。2005。《 中 央 與 地 方 權 限 衝 突 》。 台 北 : 五 南 圖 書 。
阿 爾 貝 克 等 (Albak, E. et al)。2005。 常 志 霄 等 譯 《 北 歐 地 方 政 府 : 戰 後 發
展 趨 勢 與 改 革 》。 北 京 : 北 京 大 學 出 版 社 。

120 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
徐 正 戎 。2001a。〈 法 國 地 方 制 度 之 剖 析 — 擺 盪 於 中 央 集 權 制 與 地 方 分 權 制 之
間 〉。《 東 吳 大 學 法 律 學 報 》13,1:1-40。
徐 正 戎 。2001b。〈 法 國 的 府 際 關 係 〉。 趙 永 茂 等 主 編 《 府 際 關 係 》。 台 北 :
元 照 出 版 。
張 正 修 。2000。《 地 方 制 度 法 的 理 論 與 實 用 (1)》。 台 北 : 學 林 文 化 。
張 壯 熙 。1997。〈 法 國 地 方 自 治 制 度 〉。《 中 大 社 會 文 化 學 報 》4:179-194。
張 麗 娟 。2005。〈 法 國 修 憲 擴 大 地 方 自 主 權 〉。《 法 制 日 報 》2005/3/28:2。
陳 慈 陽 。2005。《 憲 法 學 》。 台 北 : 元 照 出 版 。
喬 曉 陽 主 編 。2000。《 立 法 法 講 話 》。 北 京 : 中 國 民 主 法 制 出 版 社 。
楊 利 敏 。2001。〈 論 我 國 單 一 制 下 的 地 方 立 法 相 對 分 權 〉。《 廈 門 大 學 法 律
評 論 》1,1。
楊 逢 泰 等 編 。1993。《 民 族 主 義 論 文 集 》。 台 北 : 黎 明 文 化 。
董 禮 勝 。2000。《 歐 盟 成 員 國 中 央 與 地 方 關 係 比 較 研 究 》。 北 京 : 中 國 政 法
大 學 出 版 社 。
廖 寶 隆 。2004。〈 法 國 第 五 共 和 憲 政 背 景 之 探 究 〉。《 興 大 人 文 學 報 》36:
1051-1072。
劉 文 仕 。2001。《 地 方 立 法 權 ⎯ 體 系 概 念 的 再 造 與 詮 釋 》。 台 北 : 學 林 文 化
公 司 。
劉 文 仕 。2003。《 地 方 制 度 改 造 的 憲 政 基 礎 與 問 題 》。 台 北 : 學 林 文 化 公 司 。
潘 小 娟 。1997。《 法 國 行 政 體 制 》。 北 京 : 中 國 法 制 出 版 社 。
歐 信 宏 等 編 。2005。《 府 際 關 係 : 政 府 互 動 學 》。 台 北 : 國 立 空 中 大 學 。
鄭 永 年 、 王 旭 。2001。〈 論 中 央 地 方 關 係 中 的 集 權 和 民 主 問 題 〉。《 戰 略 與
管 理 》3:61-70。
戴 伊 (Dye, R. Thomas)。2000。 柯 勝 文 譯 《 社 會 科 學 導 論 : 權 力 與 社 會 》。
台 北 : 桂 冠 圖 書 。
薄 慶 玖 。1988。《 地 方 政 府 與 地 方 自 治 》。 台 北 : 華 視 文 化 公 司 。

立 足 統 一 邁 向 分 權 121
The Evolution and Future Prospects of the
Decentralization System in France
Wen-shih Liu *
The passing of the “Loi relative aux droits et libertés des communes, des
départements et des régions” (the “Law regarding the rights and liberties of the
communes, the départements and the régions”) in France in 1982 marked the
beginning of the innovation of decentralization. Over the past two decades,
the French government has enacted nearly one thousand bills that were
formed under the framework of this Law. In 1999, French Prime Minister
Lionel Jospin requested that the Committee for Promotion of
Decentralization draw on its collective experience to provide new criteria
as part of reforms for the new millennium. The following year, the
Committee submitted a report with 12 programs and 154 proposals. In order
to decentralize power from the central authorities to the local governments,
Parliament passed a constitutional amendment adding the article pertaining to
decentralized organization of the Republic, and the “Loi relative aux libertés et
responsabilités locales” (the “Law governing local liberties and responsibilities”),
in 2003 and 2004 respectively. Two hundred years of political centralization was
thus dissolved. Such a transition from centralization to decentralization has truly
offered a new framework of analysis for the political system. This study
starts from the dichotomy of the confederation versus the union to explore
* Ph. D. Candidate, Chinese Culture University, Sun Yet-Sen Graduate Institute, Counselor, Ministry of the
Interior.

122 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 二 期
the development of the French system as it shifted from centralization to
decentralization, as well as further reflects on the future of reform of the
local system in Taiwan.
Key words: central control, local democracy, decentralization, regionalization