Gutachten (PDF) - MIK NRW

Weiterentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen
Unsere Herangehensweise zur Weiterentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs verstehen wir dabei
im Rahmen der höchstrichterlichen Setzungen. Im Urteil zur Grunddatenanpassung vom 9. Juli 1998
(VerfGH 16/96, 7/97) wird dem Land auferlegt, das Gemeindefinanzierungsgesetz (GFG) regelmäßig mit
Blick auf neue Erkenntnisse und Daten anzupassen, um Verteilungsgerechtigkeit zu gewährleisten. Auch
im Urteil vom 19. Juli 2011 (VerfGH 32/08), mit dem das GFG 2008 bestätigt wurde, wird das Land verpflichtet,
die Finanzausgleichssystematik mit Gewichtungsfaktoren im Blick zu behalten und gegebenenfalls
mit sachverständiger Hilfe an neue Erkenntnisse und Entwicklungen anzupassen.
Im diesem Rahmen wurde insbesondere eine Aufgabe umgesetzt, die im Vorfeld eher als Nebenbedingung
gesehen wurde: Die Neudefinition des Zuschussbedarfs II, die nach dem Umstieg von Kameralistik
auf kommunale Doppik notwendig geworden war. Wenn auch „nur“ eine Voraussetzung zur Beantwortung
der Auftragsfragen, hat sich diese Umstellung in der konkreten Bearbeitung als eine enorme Hürde
herausgestellt, die nur mit großem Aufwand und viel, viel Kärrnerarbeit in den Daten bewältigt werden
konnte. Das schon sehen wir als einen substantiellen Beitrag zur Weiterentwicklung des kommunalen
Finanzausgleichs.
Die Weiterentwicklung als Paradigma der Bearbeitung des Forschungsauftrags ist damit auch als Absage
an Totalreformen zu sehen. Zweifellos kann im kommunalen Finanzausgleich sehr viel gemacht werden.
Auch das Gutachten gibt mit punktuellen Vergleichen zu den anderen zwölf kommunalen Finanzausgleichssystemen
der Flächenländer hier anschauliche, zum Teil auch anregende Beispiele. Dennoch geht
es hier nicht um das „Ideal“ eines kommunalen Finanzausgleichs, der am grünen Tisch komplett neu und
unverbraucht gestaltet wird. Nicht, weil NRW keinen idealen Finanzausgleich verdient hätte. Sondern
weil es ein solches Ideal jenseits der historischen Genese jedes einzelnen Landes nicht geben kann.
Kommunale Finanzausgleiche begründen, sobald sie fiskalisch eine mehr als marginale Rolle spielen,
pfadabhängige Entwicklungen. Dies kann einige Probleme schaffen – sog. Endogenitäten –, es stabilisiert
aber auch die Handlungsbedingungen und Erwartungen der Akteure. Solche Entwicklungen müssen, wie
in den zitierten VerfGH-Urteilen deutlich wird, durchbrochen werden, wo sie zu unbilligen Ergebnissen
führen. Wo dies nicht der Fall ist, hat der Fortbestand von Regeln einen Eigenwert, der intellektuell vielleicht
attraktivere oder elegantere Alternativen überstrahlt. Das Bearbeitungsparadigma für die vier Leitfragen
ist mithin an die alte Ingenieursweisheit angelehnt: If it ain’t broke, don‘t fix it.
Abschließend noch zwei Bemerkungen zum vertikalen Rahmen der Forschungsfragen. Die vertikalen
Finanzierungsverhältnisse zwischen Land und Kommunen – eigentlich zwischen Bund, Land und Kommunen
– sind in vorliegender Forschungsarbeit kein Untersuchungsgegenstand. Im Rahmen des Prüfauftrags
werden nur „Nullsummenspiele“ berücksichtigt. Das heißt, dass sich Forderungen, die aus Einzelsicht
als plausibel und berechtigt darstellen, immer auch mit Blick auf das Ganze rechtfertigen lassen
müssen. Dadurch steigt die Beweislast bei Änderungsvorschlägen. Denn dort, wo dem einen etwas „gegeben“
wird, wird zwingend jemand anderem etwas genommen.
Außerdem sei, mit Blick auf die Finanzlage der Kommunen noch einmal das Offensichtliche betont: Der
kommunale Finanzausgleich steht ganz am Ende einer langen Kette von Faktoren, die positiv wie negativ,
sich konterkarierend oder sich gegenseitig verstärkend Einfluss auf die finanzielle Situation der Kommunen
in Nordrhein-Westfalen nehmen. Auch wenn der Finanzausgleich durchaus Wechselwirkungen mit
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