Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2015: desafíos para impulsar el ciclo de inversión con miras a reactivar el crecimiento

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Introducción El objetivo de este capítulo es plantear, desde diversas perspectivas, la necesidad de avanzar hacia la instauración de un marco fiscal inclusivo de promoción de la inversión, retomando las propuestas que la CEPAL ha realizado en diversos documentos recientes. Las dinámicas económicas y los espacios fiscales de los países de la región son diversos. Así pues, en la sección A se describen las tendencias del gasto público en inversión, destacando su recuperación en muchos países durante el período comprendido entre 2003 y 2013. Esta tendencia queda en entredicho con la reducción del espacio fiscal debido a la desaceleración económica de 2014 y 2015. Algunos países enfrentan una reducción de recursos cuando más se necesita el impulso fiscal para promover el crecimiento. En la sección B se aborda la importancia de la política fiscal en la consecución de los objetivos de desarrollo. El gasto en inversión pública, bien gestionado, puede generar círculos virtuosos y ampliar el espacio fiscal, al estimular el crecimiento y asegurar de esta manera recursos tributarios futuros. Por ello, resulta importante establecer reglas fiscales que estimulen la inversión. En la sección C se recogen las enseñanzas de estudios recientes sobre el uso de incentivos tributarios para estimular la inversión. El otorgamiento de incentivos tributarios o subsidios parece tener efectos poco relevantes en la materialización de las inversiones, y ha tenido impactos negativos inmediatos sobre el espacio fiscal y la provisión de bienes públicos. En parte por una débil institucionalidad y en parte por motivos ideológicos, el uso excesivo de estos instrumentos ha provocado una desarticulación de los sistemas tributarios, con particular incidencia en el impuesto sobre la renta. No resulta fácil desmontar estos incentivos, pues en la mayoría de los casos se requieren acciones concertadas entre países que comparten actividades o espacios económicos similares para eliminar la competencia fiscal. En la sección D se revisan las experiencias de la región en materia de asociaciones público-privadas. Uno de los beneficios principales de este tipo de asociaciones es el aprovechamiento de recursos privados para financiar la inversión en infraestructura, sin presionar, por lo tanto, el espacio fiscal. No obstante, los contratos pueden poner en riesgo la sostenibilidad fiscal futura de los compromisos adquiridos o las garantías explícitas o implícitas. Una lección fundamental que se desprende de la experiencia de la región es que este tipo de figuras legales y financieras ha complementado la inversión pública en ciertas áreas cuando existía una adecuada institucionalidad regulatoria, pero que la mayor parte del gasto de capital en bienes públicos sigue siendo financiado directamente por el Estado. A. La inversión pública se ha recuperado en casi toda la región a partir de una base muy estrecha Hasta principios de los años ochenta, la inversión pública ocupaba una posición dominante en materia de formación de capital, ascendiendo hasta el 10% del PIB en algunos países. La necesidad de ajustar las cuentas públicas a la salida de la crisis de la deuda obligó a reducir el gasto en capital durante los años noventa. A estas restricciones fiscales se sumó el apogeo de una visión según la cual el Estado debía retirarse de muchos sectores de la economía. La privatización de numerosas empresas públicas, sumada a la crisis, hizo que la década de 1990 se caracterizara por una inédita caída de la inversión pública, con el consiguiente impacto negativo sobre el bienestar y el crecimiento de las economías. Por ejemplo, la inversión en infraestructura disminuyó del 3,1% al 1,5% del PIB en los años ochenta (véase CEPAL, 2010), y mantuvo esos niveles hasta 2008. Especialmente como reacción a la crisis de ese año, varios países aceleraron el proceso de recuperación de la inversión pública. Capítulo III 93
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) El promedio simple de los gastos públicos de capital (incluidas las empresas públicas en los países en que estas son relevantes) de 19 países de América Latina aumentó del 4,7% al 6,5% del PIB entre 2000 y 2014 (véase el gráfico III.1). El promedio de 13 países del Caribe se mantuvo en torno al 5,8% del PIB en ese mismo período. El desmejorado punto de partida ayuda a explicar un comportamiento relativo más dinámico de la inversión en la última década y media, ya que se observa una vigorosa recuperación cuando se compara con el año 2000 en países como el Estado Plurinacional de Bolivia, el Ecuador, Panamá, Cuba, el Perú y la Argentina. En cambio, otros países que tenían un alto coeficiente público de inversión en 2000, como Granada, Belice, Honduras, Colombia, Nicaragua y Guatemala, han registrado una caída, en algunos casos acentuada, de sus gastos de capital. 18 Gráfico III.1 América Latina y el Caribe: tasas de inversión pública, 2000 y 2014 (En porcentajes del PIB) A. América Latina 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Capítulo III Bolivia (Est. Plur. de) a Ecuador Panamá Venezuela (Rep. Bol. de) Cuba a América Latina Colombia Perú Chile Honduras México Brasil Costa Rica a Nicaragua Argentina a Rep. Dominicana a Paraguay Uruguay Guatemala El Salvador B. El Caribe 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Guyana Dominica Santa Lucía Granada San Vicente y las Granadinas Caribe Belice Trinidad y Tabago Saint Kitts y Nevis Suriname Bahamas Antigua y Barbuda Jamaica 2014 2000 Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. Nota: En el gráfico III.1A, la inversión pública se define como gasto de capital neto de transferencias intergubernamentales. En el gráfico III.1B, la inversión pública se define como gasto de capital. a Cifras de 2013. Cuando se examina la inversión pública por país (véase el gráfico III.2), se advierte nítidamente un fuerte impulso a partir de 2008 y 2009, que continuó hasta 2013 y 2014. En América Latina, este auge obedece a una importante expansión de la inversión de las empresas públicas en el período reciente. La dominancia de la inversión de las empresas públicas exportadoras de materias primas no renovables es incuestionable en varios países de la región —como en Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, el Ecuador, México y Venezuela (República Bolivariana de)— conforme a su importancia relativa en los ingresos fiscales. En otros países la preponderancia de empresas estatales se explica por la continuidad en el sector público de empresas tradicionales proveedoras de infraestructura, entre las que destacan las de transporte, telecomunicaciones, energía, agua potable y saneamiento, como es el caso principalmente de Costa Rica, Panamá, el Paraguay y el Uruguay. En la Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Colombia y el Perú, los gobiernos subnacionales han tenido un papel sobresaliente en la ejecución de la inversión. 94
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