Filippo Guagnano - Ssai - Ministero Dell'Interno

Filippo GUAGNANO
L’evoluzione della funzione ispettiva:
ruolo e attività dell’Ispettorato della Funzione Pubblica

CONTRIBUTI E SAGGI
INTRODUZIONE
L’esigenza di governare organizzazioni di estese dimensioni ha reso indispensabile,
sin da tempo remoto, la messa a punto di strumenti che garantissero al vertice
la più ampia conoscenza del concreto andamento dell’attività amministrativa,
specialmente nelle loro articolazioni periferiche, al fine di verificare il rispetto degli
ordini impartiti e di sanzionare i comportamenti difformi. Da questa esigenza ha
avuto origine la pratica dell’ispezione quale attività di indagine, verifica, riscontro
e comunicazione (peraltro unilateralmente orientata) svolta da funzionari al servizio
del re - quali sono stati i missi dominici di Carlo Magno e, successivamente, gli
envoyés o i commissaires du roi 1 nella Francia del XVII e XVIII secolo - progressivamente
istituzionalizzata in autentica “funzione”.
In ciò, vale a dire nella sua oscillazione tra i due poli della conoscenza e del
controllo, peraltro intimamente compenetrati, e nel legame con il processo di centralizzazione
degli apparati, peculiare della storia amministrativa francese 2 , è possibile
rinvenire quella connotazione tipicamente autoritaria, e persino inquisitoria,
che ne ha variamente condizionato l’esistenza e l’operatività, tanto in Francia quanto,
e soprattutto, in Italia. Questo spiega, del resto, la sua assenza in ordinamenti
amministrativi ai quali la tematica del controllo era ed è tutt’altro che estranea 3 .
Se in Francia le ispezioni, con la costituzione di corpi specifici ad hoc e,
primo fra tutti, di quella Inspection Général des Finances che è ben presto assurta al
rango di grand corps de l’État, hanno rappresentato lo strumento principale ed
indefettibile di controllo e di raccordo tra il centro e la periferia, adoperato dal vertice
politico, facendo costantemente parte del “paesaggio amministrativo” 4 per aver
dato vita ad una consolidata tradizione che ne ha consacrato la “legittimità storica”
5 , in Italia, la cui tradizione amministrativa, malgrado la presenza di tratti di
1
Cfr. MÉNIER J., Les inspections générales, Paris, Berger-Levrault, 1988, 13 e 61.
2
Ibidem, 59 e 61.
3
Ibidem, 53-9.
4
Ibidem, 9.
5
Cfr. KESSLER M.C., Les grands corps de l’État, Paris, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques,
1986, passim e spec. 17, secondo la quale l’Inspection des Finances, come gli altri grands corps, è riuscita a rendersi
indispensabile quali che fossero i regimi e i governi politici. Cfr., anche, BRAIBANT G. e STIRN B., Le droit
administratif français, Paris, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques & Dalloz, 1997, 67; CHA-
PUS R., Droit administratif général, Paris, Montchrestien, 1997, 399-400.
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assoluta originalità 6 , ricalca, per alcuni versi, soluzioni francesi, la funzione ispettiva
ha avuto una vicenda meno lineare, rivestendo un ruolo solo a tratti centrale
nella dinamica delle relazioni fra poteri amministrativi.
Connessa con l’antico e solo recentemente risolto - almeno sul piano normativo
- nodo dei controlli interni all’amministrazione 7 , la funzione ispettiva ha stentato,
almeno in Italia, a trovare una sua precisa collocazione, rimanendone adombrata
dall’attività di quella burocrazia del controllo (formale) sulla spesa progressivamente
consolidatasi dai tempi della legge Cambray-Digny 8 . Il carattere pervasivo
della cultura del diritto amministrativo, con la conseguente inclinazione al controllo
di tipo esclusivamente formale, la difficile catturabilità della nozione entro
stringenti e rassicuranti limiti definitori ad opera delle categorie dell’a priori giuridico,
la tradizionale debolezza del centralismo italiano sono all’origine di quell’andamento
parabolico, tra impulsi e depotenziamenti, della funzione ispettiva.
Su queste premesse, le quali tracciano in qualche modo le coordinate entro
le quali si iscrivono le riflessioni dedicate al tema nonché gli sviluppi dell’attività
ispettiva nell’amministrazione italiana in anni più recenti, si innesta un breve profilo
storico di carattere generale, al fine di meglio inquadrare le vicende dell’Ispettorato
operante nell’ambito del Dipartimento della Funzione Pubblica, emblematiche
della continua tensione fra tradizione e innovazione cui soggiace tutt’oggi la
funzione ispettiva. E questo è ciò che emerge, oltre che dagli orizzonti disegnati da
normative di riforma, anche e soprattutto da una “ricognizione del concreto modo
di operare degli uffici”, “fulcro di ogni ricostruzione della storia effettiva degli
apparati pubblici” 9 .
LA FUNZIONE ISPETTIVA NELLA TRADIZIONE AMMINISTRATIVA ITALIANA
Nella seconda metà dell’ottocento, quando in Francia la funzione ispettiva
6
Cfr. CASSESE S., “I caratteri originali della storia amministrativa italiana”, in Le carte e la storia, 5 (1999), n.1,
7-15.
7
Il riferimento è al d.lgs. 30.07.1999, n. 286, concernente il “riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti
di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni
pubbliche, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59”.
8
Si tratta della legge di contabilità del 22.04.1869, n. 5026.
9
Cfr. SEPE S., Amministrazione e storia. Problemi della evoluzione degli apparati dall’Unità ai nostri giorni, Rimini,
Maggioli, 1995, 381.
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andava consolidandosi intorno a quel corpo di alti e, col tempo, sempre più autorevoli
funzionari della Inspection Générale des Finances, il cui punto di forza era
costituito dal carattere interministeriale della sua attività 10 , l’amministrazione italiana,
nata dal disegno cavouriano del 1853, faceva registrare la presenza di strutture
ispettive solo in alcuni ministeri. La scelta, caldeggiata da Cavour 11 , recava,
verosimilmente, il segno di un’intrinseca debolezza della neonata amministrazione
unitaria, quasi marchio di origine che ne avrebbe contrassegnato la fisionomia nel
corso del successivo sviluppo storico.
Per quanto interessanti, le esperienze maturate nel primo quarantennio di
vita amministrativa unitaria, fra le quali indubbiamente più significative furono
quelle dei ministeri della Pubblica Istruzione 12 e dell’Interno 13 , non ebbero quella
portata e quella incisività tali da indurre un consolidamento della funzione ispettiva.
Anzi, le frequenti riorganizzazioni dei corpi ispettivi, con alternanza di soppressioni
e nuove istituzioni, per effetto di normative tra loro non sempre coerenti,
e l’ostilità manifestata dagli apparati ministeriali deputati a compiti di amministrazione
attiva relegarono la funzione ai margini della vita amministrativa, riducendola
“a un’incidenza tanto frammentaria e, alla lunga, così insignificante” 14 .
Tuttavia, le esperienze condotte nel Ministero dell’Interno, in special modo
durante la direzione crispina, segnalavano, almeno nei proponimenti dichiarati, il
tentativo di edulcorare la natura autoritaria dell’ispezione, individuando nell’attività
dell’ispettore, di colui cioè che “porta il pensiero, l’occhio, la mano del governo
ai diversi centri e alle più lontane periferie” 15 , uno scopo anche didattico e col-
10
Cfr. QUERMONNE J. L., L’appareil administratif de l’État, Paris, Éditions du Seuil, 1991, 83.
11
Cfr. MELIS G., Storia dell’amministrazione italiana (1861-1993), Bologna, Il Mulino, 26, nota 37.
12
Ibidem, 86-8.
13
Cfr. GIANNETTO M., “Dalle ispezioni alle questure e prefetture al controllo della società civile. Il servizio
ispettivo del Ministero dell’Interno fra età liberale e fascismo”, sta in MELIS G. (a cura di), Etica pubblica e amministrazione.
Per una storia della corruzione nell’Italia contemporanea, Napoli, CUEN, 1999, 138-59; MELIS, Storia
dell’amministrazione italiana, 88-9 e 158-60; SEPE, Amministrazione e storia, 399-400.
14
MELIS, Storia dell’amministrazione italiana, 86.
15
Così Giuseppe Palumbo Cardella, collaboratore di Crispi, il quale completava il suo pensiero in questi termini:
l’ispettore “repentinamente sorprende sul fatto l’andamento di un ufficio; ne controlla l’esercizio, ne corregge
i difetti; ne ravviva la virtù; moltiplica, riparando e ammaestrando, la benefica influenza regolatrice”. La citazione
è riportata da GIANNETTO, Dalle ispezioni alle questure e prefetture, 140, nota 7.
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laborativo. Il malcelato atteggiamento paternalistico che faceva leva, per il controllo
delle periferie, su una pratica “amministrativa adottata a supporto della attività
prefettizia, per consentirle un intervento autoritativo capillare e diretto” 16 , evidenziava
quei segni di cedimento nella tenuta del sistema amministrativo in chiave
accentrata che qualche influenza avrebbe avuto sulle sorti della funzione ispettiva.
La contraddizione insita nella duplice vocazione, inquisitoria e collaborativa,
della vigilanza ispettiva, si acuì durante il fascismo quando, raccolta l’eredità della
pur breve e meritoria 17 esperienza dell’Ispettorato generale costituito a fine secolo
presso il Ministero dell’Interno, ad essa il regime impresse, malgrado travestimenti
paternalistici 18 , una torsione autoritaria. Riorganizzata in seno alla Direzione
generale di pubblica sicurezza e successivamente corroborata dall’istituzione, nel
1925, di un servizio ispettivo permanente su comuni e province nell’ambito di
ogni prefettura 19 , essa fu orientata ad un controllo su enti locali, istituti di beneficenza
ed opere pie che manifestò componenti repressive, indubbiamente coerenti
con un disegno di accentramento amministrativo imperniato sul ruolo trainante
del Ministero dell’Interno.
L’obiettivo del controllo costante dell’andamento delle amministrazioni dello
Stato e, in modo particolare, di quella periferia sempre meno permeabile ad ordini,
direttive ed istruzioni, in merito alle quali sembrava non gradire il ruolo di
16
Ibidem, 143.
17
Prodotto dell’attività degli ispettori guidati da Cesare Salvarezza fu l’emersione in diversi uffici di questura e di
prefettura non solo di inefficienze nella conduzione dei medesimi e di carenze nell’attività tutoria nei confronti
di enti locali, istituti di beneficenza ed opere pie, se non di un vero e proprio disordine amministrativo, ma anche,
in qualcuno di essi, di illegalità e connivenze criminali.
18
L’obiettivo, dichiarato dal capo della polizia, Emilio De Bono, nel novembre del 1922, di assicurare la saldezza
del “principio di autorità e disciplina”, tenendo “desta l’attenzione dei prefetti” e “scruta(ndo) l’idoneità, l’operosità,
la disciplina, la correttezza ed il contegno di funzionari ed impiegati di ogni ordine e grado” era appena
mascherato, tre anni più tardi, dalle parole del Ministro dell’Interno, Luigi Federzoni, che individuavano nell’ispettore
provinciale “il collaboratore che illumina ed interessa gli amministratori ai problemi della vita cittadina,
dando istruzioni e consigli, segnalando le manchevolezze dei servizi, le eventuali deficienze e gli abusi del personale
dipendente, e i mezzi più acconci per ripararvi”. Le citazioni sono riportate da GIANNETTO, Dalle ispezioni
alle questure e prefetture, 160-1 e 166.
19
Il servizio ispettivo, consolidatosi nelle previsioni dell’art. 18 del testo unico della legge comunale e provinciale
del 1934 (r.d. 03.04.1934, n. 383), è scomparso con l’entrata in vigore del nuovo ordinamento degli enti locali
nel 1990 (l. 08.06.1990, n. 142).
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semplice esecutrice, sbiadì, già sul finire degli anni Trenta, per effetto delle modalità
con le quali veniva condotto. L’appiattimento cartolare, trascurando l’acquisizione
di conoscenze circa l’organizzazione ed il funzionamento degli uffici, e l’attenzione
incentrata sul singolo atto, dietro la guida rassicurante di prescrizioni
normative che in qualche modo semplificavano il compito dell’ispettore, adombrò
le potenzialità della funzione ispettiva, disancorandola da quella azione di vigilanza,
assistenza, consulenza, direzione e coordinamento che, pur avvertita da qualcuno
in quegli anni come opportuna se non necessaria 20 , avrebbe avuto risalto nel
dibattito avviato sul tema negli anni Sessanta. A ciò si aggiunse l’infittirsi della
trama dei controlli, con il potenziamento di quelli posti in essere, in materia di
spesa pubblica, dalla Ragioneria Generale dello Stato, i quali, incentrati su verifiche
di carattere contabile, sembrarono esaurire in esse l’area di possibile esplicazione
del controllo 21 , malgrado l’attribuzione ad essa di compiti ispettivi svolti per
mezzo dell’Ispettorato Generale di Finanza.
Ciò, tuttavia, rappresentava un importante elemento di novità, tanto per il
mandato normativamente assegnato all’Ispettorato, attinente alla verifica della
proficuità della spesa pubblica, quanto per l’estensione della sfera d’azione a tutte
le amministrazioni 22 , ragion per cui, grazie al carattere interministeriale della sua
attività, di verosimile ispirazione francese, avrebbe visto accrescersi il suo peso nel
panorama amministrativo.
Eclissata fino alla metà degli anni Sessanta, la tematica delle ispezioni amministrative
sembrò riapparire come un fiume carsico, alimentando riflessioni che
tentavano di delinearne la fisionomia funzionale in termini moderni. L’occasione
fu rappresentata dalla tavola rotonda, organizzata a Bologna nel giugno del 1965,
dall’Ufficio della Riforma, allora sotto la direzione politica di Luigi Preti, dalla
Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione di Caserta e dalla Scuola di Perfezionamento
in Scienze Amministrative dell’Università di Bologna. Il confronto
20
Cfr. GIANNETTO, Dalle ispezioni alle questure e prefetture, 168-9.
21
È stato icasticamente osservato in proposito (MELIS, Storia dell’amministrazione italiana, 90) che “l’amministrazione
[…] non ebbe mai un suo sistema di controlli ispettivi interni realmente efficace sul piano amministrativo,
almeno quanto lo sarebbe stato il controllo delle Ragionerie sul piano contabile”.
22
Art. 3, l. 26.07.1939, n. 1037.
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tra funzionari preposti ai servizi ispettivi di tutti i ministeri, su impulso di quell’Ufficio
della Riforma che ne avvertiva la valenza strumentale in rapporto ad ipotesi
e disegni di riorganizzazione degli apparati amministrativi allora in corso di
elaborazione, non sarebbe stato privo di conseguenze, almeno sulla generale tematica
dei controlli interni all’amministrazione.
Fu in quella circostanza che ad esercizi accademici di logica giuridica, dettati
dalla preoccupazione, tutta formale, di svincolare la nozione di ispezione da
quella del controllo, nel tentativo di depurarla da scorie autoritarie e di superare la
diffidenza e il fastidio di chi vi fosse assoggettato, si affiancarono indicazioni più
pragmatiche sull’utilizzo dello strumento. Dilatandone l’ambito di operatività fin
“verso la legittimità sostanziale, il merito, la tempestività, l’economicità, l’efficienza,
la produttività”, se ne concepì un impiego al fine di “soddisfare l’esigenza primaria
di imparzialità e buon andamento dell’Amministrazione, statuita dall’articolo
97 della Costituzione” e di “consentire” una “migliore organizzazione tecnico-scientifica
del lavoro” 23 . In quest’ottica, l’esperienza, ancora una volta, del
Ministero dell’Interno, testimoniata dal prefetto Luigi Giovenco, segnalava l’opportunità
che l’attività ispettiva venisse “svolta” anche “sotto forma di collaborazione
giuridico-amministrativa e tecnica, nonché di consulenza”, estendendone la
sfera di azione oltre l’accertamento di situazioni di carattere particolare o l’individuazione
di situazioni anormali (quale presupposto di interventi di carattere
repressivo), dando “ampio rilievo allo studio dell’organizzazione, del funzionamento,
dell’efficienza e del costo dei servizi più disparati” 24 . Analoghe indicazioni
23
Cfr. ZACCARIA G., “La configurazione dommatica della ispezione amministrativa contabile quale presupposto
della problematica ispettiva”, sta in PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, Atti dell’Ufficio
della Riforma della Pubblica Amministrazione. Anno 1965, Roma, Istituto Poligrafico dello Stato, 1966, 24. Nella
sua prolusione, tuttavia, il professor Zaccaria aveva preliminarmente sottolineato come “la locuzione «controllo
ispettivo»” fosse “dommaticamente impropria” (19). Analogamente, il prefetto Luigi Rizzo, direttore della Scuola
Superiore della Pubblica Amministrazione, ravvisata la necessità del superamento di “una costruzione esclusivamente
giuridica dell’istituto”, inquadrava la funzione ispettiva nell’ambito “piuttosto della amministrazione
attiva che di quella di controllo”, avendo “compiti di stimolo, di coordinamento, di informazione, di semplificazione,
di unificazione e di ordinato svolgimento dei servizi” (ibidem, 29).
24
Cfr. GIOVENCO L., “Lo svolgimento della funzione ispettiva nell’Amministrazione dell’Interno”, ibidem,
100-1. La relazione dava anche conto dell’acquisizione di informazioni, nel Ministero dell’Interno, per il tramite
delle ispezioni in vista della correzione di eventuali disservizi e di un’opera di razionalizzazione degli uffici attraverso
una verifica dei carichi di lavoro, il calcolo dei rendimenti ed una migliore dislocazione del personale.
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provenivano dagli ispettori generali del Ministero del Tesoro Mario Napolitano e
Vincenzo Graziadio 25 e dall’ispettore generale del Ministero della Pubblica Istruzione
Vittorio D’Alessandro il quale, al termine di un’appassionata perorazione in
favore del controllo ispettivo, ne lamentava il limitato impiego, anche per vistose
carenze d’organico, quando invece esso avrebbe potuto “apportare tanta utilità
pratica di sano indirizzo amministrativo” 26 .
Il convegno di Bologna determinò un risveglio dell’interesse per il tema. Ad
esso fecero seguito, infatti, alcune pubblicazioni nelle quali la preoccupazione di
precisare i contorni formali dell’ispezione era sopravanzata da quella di marcarne i
connotati finalistici. Del resto, la difficoltà di collocare entro una griglia concettuale
di tipo giuridico “una materia che […] appari(va) del tutto misteriosa” 27 e lo smarrimento
del giurista (e del funzionario) di fronte al “silenzio della norma” 28 consigliavano
un approccio pragmatico al tema. Così, è di indubbio rilievo il fatto che un
giuscontabilista, Giovanni Zaccaria, in linea con gli orientamenti emersi al convegno
di Bologna, orientasse l’attenzione verso gli “aspetti extra-giuridici dell’attività”
ispettiva, il cui campo “spazia(va) dalla sorveglianza, al coordinamento, alla revisione”,
sfociando, talora, in “suggerimenti o addirittura” in “direttive […] eviden-
25
Cfr. NAPOLITANO M., e GRAZIADIO V., “I controlli ispettivi della direzione generale del Tesoro”, ibidem,
251.
26
Cfr. D’ALESSANDRO V., “I controlli ispettivi nel Ministero della Pubblica Istruzione”, ibidem, 222. Merita
di essere ricordato un passaggio della relazione in cui, con accenti retorici ma di sicuro effetto, venivano evidenziate
quella frammentazione e segmentazione delle funzioni amministrative che, senza raccordi di alcun tipo, confinavano
in un’isola amministrativa l’attività ispettiva, i cui esiti non venivano in tal modo adeguatamente valorizzati.
Vi si legge che “il più vecchio dei problemi, ma anche il più cocente […], è costituito dal rapporto di connessione
tra l’organo amministrativo e l’ispettore: questi si sente isolato e teme che il proprio lavoro ispettivo, una
volta distaccatosi dal proprio autore con la presentazione della relazione, si disperda poco utilmente in valutazioni
affrettate, poco meditate, avulse dalla inquadratura lungamente ponderata emersa dall’ispezione. L’ispettore,
presentata la relazione, non sa più nulla di essa, delle proposte fatte, dei provvedimenti adottati e gli resta il timore
che l’ufficio decida con freddo distacco, ciò che per lui fu causa di tante emozioni” (ibidem, 219).
27
Cfr. VALENTINI S., “Ispezione (diritto amministrativo)”, in Enciclopedia del diritto, vol. XXII, Milano, Giuffrè,
1972, 945.
28
Ibidem, 944. L’A. sottolineava, a giustificazione delle difficoltà di inquadramento giuridico del tema, “l’informalità
che regola(va)” la “materia” (947). V., anche, GIANNINI M. S., Diritto amministrativo, Milano, Giuffrè,
1970, 987, il quale, tuttavia, non rinunciava ad una ricostruzione formale della “potestà d’ispezione” dell’amministrazione,
individuandone i termini di riferimento nella normativa processualistica, che conosceva (e conosce)
le ispezioni giudiziali.
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zian(do) […] componenti non soltanto conoscitive, ma di guida direzionale” 29 .
L’attenuazione, in tal modo, del condizionamento esercitato dalla nozione
francese del controllo, carica di formalismi e di suggestioni autoritarie, e la timida
influenza di quella inglese 30 segnavano il processo graduale di una potestà che evolveva
in funzione. La connessione, sempre più avvertita anche da chi non rinunciava
a sottolinearne l’intrinseco profilo autoritativo 31 , tra ispezione ed efficienza
amministrativa riceveva un chiaro riconoscimento normativo dal tutt’ora vigente
art. 12 del decreto sulla dirigenza (D.P.R. 30.06.1972, n. 748), nel cui testo è
significativamente assente il termine “controllo” 32 . La molteplice caratterizzazione
tipologica della funzione ispettiva, che rappresenta pur sempre esercizio di controllo,
veniva, per questa via, ricondotta alla figura della vigilanza, con lo scopo di
dissipare le perplessità legate al marchio d’origine di “uno strumento tipico di una
amministrazione accentratrice, centralista ed autoritaria di stampo ottocentesco” 33 .
Tuttavia, al contrario di quanto accadeva in Francia, la realtà denunciava il
debole radicamento della funzione nel terreno amministrativo italiano e, ancor
più, la sua ridotta efficacia. Il suo svolgimento “all’insegna di un certo empirismo
cui soccorre(va) lo spirito di sacrificio e l’esperienza personale dei pochi funziona-
29
Cfr. ZACCARIA G., L’ispezione amministrativo-contabile. Profilo sistematico e analisi funzionale, Roma, Tipografia
editrice Italia, 1969, 10 e 27.
30
Cfr. COGLIANDRO G., “I controlli sul personale pubblico”, in Funzione Pubblica, 4 (1998), n. 2, 19-20.
31
Cfr. VALENTINI, Ispezione (diritto amministrativo), passim.
32
La filosofia di fondo del controllo ispettivo è delineata nei primi due commi dell’art. 12, D.P.R. 748/1972, il
cui testo è il seguente: “I dirigenti con funzioni ispettive provvedono, secondo le direttive del Ministro, o del competente
direttore generale, alla vigilanza sugli uffici dell’Amministrazione, al fine di accertarne la regolarità amministrativa
e contabile ed il corretto svolgimento dell’azione amministrativa; verificano la razionale organizzazione
dei servizi, l’adeguata utilizzazione del personale e l’andamento generale dell’ufficio, tenendo anche conto delle
segnalazioni e dei suggerimenti eventualmente formulati dai cittadini o dalle organizzazioni di categoria; svolgono
opera di consulenza e orientamento nei confronti del personale degli uffici sottoposti a visita ispettiva al fine
di conseguire un migliore coordinamento ed il perfezionamento dell’azione amministrativa; riferiscono sull’esito
delle ispezioni o inchieste loro affidate all’organo dal quale dipendono ed eventualmente a quello che le ha disposte,
segnalando tutte le irregolarità accertate e formulando proposte sui provvedimenti da adottare; in caso di
urgenza adottano i provvedimenti necessari, consentiti dalla legge, per eliminare gli inconvenienti rilevati.
Comunicano all’ufficio organizzazione e metodo, e, ove occorra, alla direzione generale competente per materia,
copia della relazione ispettiva, per la parte relativa alle disfunzioni dovute a non razionale organizzazione dei servizi
o ad inadeguate procedure amministrative eventualmente riscontrate.”
33
Cfr. TENORE V., L’ispezione amministrativa ed il suo procedimento, Milano, Giuffrè, 1999, XI.
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ri che” svolgevano “istituzionalmente questa attività estremamente difficile e complessa”
34 era la conseguenza della pressione esercitata da una duplice spinta di segno
contrario: “da un lato, le ispezioni erano contrarie all’interesse dei politici, che
avrebbero dovuto guidare l’amministrazione e, invece, ne approfittavano a proprio
vantaggio; dall’altro, esse davano fastidio agli stessi burocrati, che si vedevano giudicati
da propri pari” 35 .
La contraddizione, a lungo latente, è emersa recentemente anche sul piano
normativo. Infatti, alla funzione ispettiva si è assegnato, in linea teorica, un ruolo
centrale di sostegno alla conduzione degli apparati amministrativi, salvo poi ridimensionarlo
con il privilegiare sul piano della carriera la titolarità di uffici dirigenziali
rispetto allo svolgimento di funzioni ispettive, di consulenza, studio e
ricerca 36 .
Resta, nondimeno, la considerazione dei riflessi positivi che il movimento
d’idee agitato attorno alla figura dell’ispezione negli ultimi tre o quattro decenni
ha generato sul sistema amministrativo. È maturata, in altri termini, la convinzione
dell’opportunità di meccanismi di controllo interno all’amministrazione di tipo
non formalistico, a lungo trascurati con il pretesto della ontologica inconciliabilità
con un’attività orientata alla produzione di atti e provvedimenti amministrativi
piuttosto che alla erogazione di servizi al cittadino 37 . La molteplicità di obiettivi
inerenti al controllo, al cui perseguimento l’attività ispettiva avrebbe dovuto contribuire
in maniera pressoché esclusiva, trovando in essa l’unitario punto di forza,
è stata oggi, invece, ricomposta nel disegno di una trama articolata, nella quale ai
34
Cfr. ZACCARIA, L’ispezione amministrativo-contabile, 4-5, il quale proseguiva sottolineando l’anacronistica
abbondanza nei “ruoli organici dell’apparato statale […] di funzionari amministrativi con la qualifica di Ispettori
generali che attend(eva)no a mansioni burocratiche e non” avevano “mai fatto un’ispezione” e lo svolgersi di
“intere carriere direttive […] con l’aggiunta di aggettivi alla qualifica costante di «ispettori»”. Analogo giudizio è
in MELIS, Storia dell’amministrazione italiana, 264.
35
Cfr. CASSESSE S., “Appalti e tangenti: chi controlla i controllori?”, in La Repubblica del 2 settembre 1992. V.
anche MELIS, Storia dell’amministrazione italiana, 90, per il quale “l’amministrazione ispettiva” ha costituito
“una branca burocratica di passaggio per funzionari destinati ad occupare posti di rilievo nelle direzioni generali,
come tali fortemente integrati proprio in quelle burocrazie che avrebbero dovuto controllare”.
36
Artt. 19, co. 10 e 21, co. 1 d.lgs. 03.02.1993, n. 29.
37
Cfr. D’AURIA G., “I controlli”, sta in CASSESE S. (diretto da), Trattato di diritto amministrativo. Diritto
amministrativo generale. Tomo II, Milano, Giuffrè, 2000, 1241.
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servizi ispettivi è attribuita una porzione del controllo coincidente con la sfera
della regolarità amministrativa e contabile 38 . Ed in un quadro più coerente e funzionale,
in cui “diverse voci fanno dolci note”, l’ispezione condivide con gli altri
strumenti l’unitario obiettivo del buon andamento dell’attività amministrativa 39 .
L’ISPETTORATO DELLA FUNZIONE PUBBLICA: ISTITUZIONE ED OBIETTIVI
Il crescente interesse per il problema dell’efficienza amministrativa, attorno
al quale hanno sempre ruotato la definizione dei modelli organizzativi e la tematica
del lavoro pubblico e sul quale la funzione ispettiva si è innestata con tensioni
innovative, ha trovato un riscontro concreto negli anni Ottanta. Il segnale di un
mutamento di clima a lungo sollecitato, ma frequentemente soffocato da controspinte
di marca conservatrice, giunse dalla istituzione nel 1983, presso la Presidenza
del Consiglio dei Ministri, del Dipartimento della Funzione Pubblica 40 ,
approdo evolutivo della caparbia azione avviata poco più di trent’anni addietro,
nell’ambito dell’Ufficio per la riforma dell’amministrazione, da un gruppo di funzionari
e da qualche uomo politico sensibili al profondo legame esistente tra funzionalità
degli apparati pubblici e sviluppo economico-sociale del Paese.
L’attribuzione alla costituita struttura di compiti di indirizzo e di coordinamento
generale in materia di pubblico impiego, delle iniziative di riordino della
Pubblica Amministrazione e di connessa razionalizzazione dei servizi si poneva nel
solco di una vicenda di antica origine, le cui radici affondavano nella preoccupazione,
inizialmente sentita, negli anni Venti, dai fautori del c.d. “taylorismo
amministrativo”, di migliorare la produttività del lavoro pubblico 41 . Non è un
caso, infatti, la sua istituzione ad opera di una legge che, recependo il modulo
38
Art. 2, d.lgs. 30.07.1999, n. 286.
39
È stato affermato in proposito (DENTE B., In un diverso Stato. Come rifare la pubblica amministrazione italiana,
Bologna, Il Mulino, 1995, 75) che un “affollamento di compiti di verifica e controllo non deve preoccupare:
l’obiettivo è proprio quello di strutturare la discussione tra una pluralità di soggetti sui risultati dell’azione amministrativa
in termini di efficacia, efficienza e regolarità amministrativa e contabile, in modo da sviluppare quel
processo di apprendimento (non solo e non tanto di irrogazione di sanzioni) senza il quale la ricerca dell’eccellenza
diviene impossibile”.
40
Art. 27, l. 29.03.1983, n. 93 (c.d. legge-quadro sul pubblico impiego).
41
Cfr. SEPE, Amministrazione e storia, 409-15.
167

CONTRIBUTI E SAGGI
negoziale nella disciplina del pubblico impiego, intendeva affrontare un passaggio,
ritenuto cruciale, del percorso verso la modernizzazione della Pubblica Amministrazione:
la questione del personale. Inoltre, le difficoltà incontrate in passato dall’Ufficio
per la riforma nell’assicurare il coordinamento delle iniziative finalizzate
all’innovazione amministrativa 42 , a causa delle resistenze di alcuni ministeri culminate,
in qualche circostanza, nella rivendicazione di una posizione di guida contro
le prerogative stesse dell’Ufficio 43 , suggerirono di dislocare presso il Dipartimento
“un contingente di cinque ispettori di finanza comandati dalla Ragioneria generale
dello Stato e di cinque funzionari particolarmente esperti in materia, comandati
dal ministero dell’Interno” con “il compito di verificare la corretta applicazione
degli accordi collettivi stipulati presso” l’universo delle amministrazioni pubbliche
44 .
In tal modo, il controllo sull’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa
faceva leva sulla funzione ispettiva, portando all’interno della struttura che
avrebbe dovuto condurlo quelle professionalità maturate nel corso della storia
amministrativa nell’ambito di ministeri (Interno e Tesoro) affermatisi come strutture
portanti dell’assetto amministrativo del Paese.
L’esperienza dei primi anni di attività dell’Ispettorato, il cui mandato si attestava
su un ambito concettualmente circoscritto ma quantitativamente esteso, non
si dimostrò risolutiva del vecchio nodo del coordinamento, scontando, ancora una
volta, la difficoltà del raccordo con altre amministrazioni e del conseguente governo
del timone dell’innovazione. Ciononostante, l’opera degli ispettori fu in grado
di stimolare, almeno in parte, quella circolazione di informazioni tra le diverse
amministrazioni e tra centro e periferia, la cui mancanza aveva rappresentato un
ostacolo alla realizzazione di ogni disegno di modernizzazione. Per questa ragione,
al fine di rafforzare l’azione del Dipartimento della Funzione Pubblica sull’altro
42
Cfr. SEPE, ibidem, 415-31, spec. 420-2 e 427-8.
43
Fu il caso, ad esempio, del progetto concernente la meccanizzazione dell’attività amministrativa, lanciato dall’Ufficio
per la riforma nel 1952, ma la cui direzione fu rivendicata dal Provveditorato generale dello Stato, con
la conseguenza che il coordinamento sfumò in una suddivisione di compiti tra le due strutture. Sul punto v.
SEPE, ibidem, 424-5.
44
Art. 27, co. 4, l. 29.03.1983, n. 93.
168

Filippo GUAGNANO
versante lungo il quale si andava esplicando l’opera di rinnovamento degli apparati
pubblici, la razionalizzazione dell’organizzazione, le attribuzioni dell’Ispettorato
sono state recentemente ampliate in un ventaglio che copre, in linea teorica, un’area
molto estesa del controllo sul funzionamento delle amministrazioni pubbliche.
La soluzione prescelta, privilegiando l’idea, di derivazione francese e sperimentata
attraverso l’attività dell’Ispettorato Generale di Finanza, della maggiore
forza di una struttura operante a livello interministeriale e come tale estranea alla
linea gerarchica delle amministrazioni assoggettate ad ispezione 45 , associava l’Ispettorato
al generale programma di riforma della Pubblica Amministrazione, in
una sorta di ideale linea di continuità con l’esperienza degli uffici organizzazione
e metodo, consumatasi senza grandi successi nel corso dei decenni precedenti 46 .
In sostanza, considerato che la missione attribuita all’Ispettorato andava in
parte a sovrapporsi con talune competenze proprie dell’analoga struttura operante
nell’ambito della Ragioneria Generale dello Stato, il decreto legislativo
03.02.1993, n. 29 ha opportunamente spostato sul terreno d’azione della seconda
“la verifica delle spese, con particolare riferimento agli oneri dei contratti collettivi
nazionali e decentrati”, prevedendo, però, la possibilità di un affiancamento ad
opera del primo per lo “svolgimento integrato delle verifiche ispettive”. Parallelamente,
ha affidato a quest’ultimo lo svolgimento di “compiti ispettivi vigilando
sulla razionale organizzazione delle pubbliche amministrazioni, l’ottimale utilizzazione
delle risorse umane, la conformità dell’azione amministrativa ai principi di
imparzialità e buon andamento e l’osservanza delle disposizioni vigenti sul controllo
dei costi, dei rendimenti e dei risultati e sulla verifica dei carichi di lavoro” 47 .
45
L’idea non era in realtà del tutto nuova, essendo stata oggetto di discussione già negli anni Sessanta. V., sul
punto, ZACCARIA, L’ispezione amministrativo-contabile, 203 e 205-6.
46
Sugli uffici organizzazione e metodo v. SEPE, Amministrazione e storia, 436-42 nonché GIANNINI M. S., Rapporto
sui principali problemi dell’Amministrazione dello Stato, Roma, Tipografia del Senato, 1979, 10-1. La connessione
tra uffici organizzazione e metodo ed attività ispettiva era emersa anche a livello normativo, nell’art. 12,
co. 2, D.P.R. 748/1972 (retro, nota 32).
47
Art. 65, co. 5 e 6, d.lgs. 29/1993. V. anche art. 6, co. 3, D.P.C.M. 11.11.1993, n. 597, art. 8 D.P.C.M.
14.04.1994, n. 321, art. 8 D. Min. Fun. Pub. 16.07.1997, n. 323, art. 4, co. 4, lett. g-bis), l. 30.07.1998, n. 281,
artt. 5, co. 5 e 21, co. 1, D.P.C.M. 15.04.2000, artt. 5, co. 5 e 20, co. 1 D.P.C.M. 04.08.2000 e art. 13 D. Min.
Fun Pub. 02.10.2000. L’art. 10, co. 2, ultimo periodo, d.lgs. 286/1999, concernente il riordino e potenziamento
dei sistemi di controllo interno alle amministrazioni pubbliche, ha statuito che “nulla è innovato per quanto
riguarda le attività dell’Ispettorato della Funzione Pubblica”.
169

CONTRIBUTI E SAGGI
L’estensione dell’ambito operativo ha indotto l’Ispettorato, sopraffatto dal
peso di una missione tanto suggestiva in teoria quanto improba sul piano pratico 48 ,
ad interpretare il suo ruolo, alla luce anche della sua collocazione all’interno della
Presidenza del Consiglio, in chiave di impulso e coordinamento dell’azione di
riforma della Pubblica Amministrazione condotta negli anni Novanta. La pluralità
dei siti verificabili, coincidenti con l’universo delle amministrazioni pubbliche,
considerata in rapporto alla dotazione organica della struttura, ha reso e rende
estremamente ridotta la probabilità di un singolo ufficio di essere oggetto di accertamento,
con la conseguenza di una sostanziale incoerenza tra indicazioni normative
e prassi applicativa. Nondimeno, l’Ispettorato è riuscito, almeno in parte, ad
affrancare la sua attività dal rischio di una incisività così scarsa da farne un telum
imbelle sine ictu, avviandola lungo la strada dell’auditing. In tal modo, al tradizionale
accesso diretto si è progressivamente affiancata un’azione di monitoraggio
sullo stato di attuazione delle recenti normative di riforma della Pubblica Amministrazione,
realizzata con il concorso di servizi ispettivi di altre amministrazioni,
opportunamente coinvolti e mobilitati.
Il suo vero punto di forza è parso l’aver privilegiato gli aspetti conoscitivi, collaborativi,
di indirizzo, raccordo, orientamento e consulenza, in linea con la connotazione
che negli ultimi decenni è venuta assumendo la funzione ispettiva, e l’aver
attivato un circuito sinergico indispensabile per il successo della sua missione.
Questo si è concretizzato in moduli collaborativi variabili, da accordi informali ad
intese consacrate in documenti formali, i quali hanno fluidificato il canale di collegamento
tra le varie amministrazioni ed il Dipartimento della Funzione Pubblica
e consentito di alimentare un bacino di raccolta di informazioni posto a disposizione
del decisore politico e del vertice amministrativo, in vista dell’adozione di
misure correttive e di adeguamento concernenti tanto il piano dei contenuti normativi,
quanto quello dell’azione amministrativa e della gestione.
Emblematico, ma non privo al contempo di positive ricadute sul piano ope-
48
Ciò va detto, nonostante l’apprezzabile previsione della possibilità da parte dell’Ispettorato di avvalersi anche
“di altro personale comunque in servizio presso il Dipartimento della Funzione Pubblica” (art. 65, co. 6, d.lgs.
29/1993).
170

Filippo GUAGNANO
rativo, è, in proposito, il protocollo d’intesa stipulato il 26.02.1998 dai ministri
del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica, Carlo Azeglio Ciampi,
e della Funzione Pubblica, Franco Bassanini, con il quale, “al fine di evitare
eventuali duplicazioni di interventi”, stante “la concomitanza delle competenze
ispettive”, si stabiliscono le linee di un raccordo operativo tra l’Ispettorato Generale
di Finanza e quello della Funzione Pubblica 49 . All’obiettivo inespresso, ma palpabile,
di evitare possibili frizioni di quest’ultimo con un corpo ispettivo di tradizione
più consolidata ed incardinato presso un’amministrazione restia a cedere, se
non riservandosi qualche forma di compartecipazione, funzioni di controllo 50 , si
associa quello di una maggiore flessibilità dei moduli operativi, attraverso “l’inserimento”
nel programma di attività dei due Ispettorati “di temi ispettivi proposti
dall’altro Ispettorato”, concordati annualmente da un apposito comitato composto
dai titolari della direzione delle due strutture, sulla base delle indicazioni fornite
dal Ministro della Funzione Pubblica.
È, insomma, negli ultimi anni che l’Ispettorato ha intensificato la sua azione,
costruendosi un’identità di monitore delle riforme, nello sviluppo di quelle linee
di attività progressivamente emerse dal confronto dialettico con il vertice politico
e tradotte in programmi di azione recepiti dalle direttive generali, da quest’ultimo
emanate, sull’azione amministrativa e la gestione 51 . È in questi anni, dunque, che
49
Il protocollo d’intesa ha previsto un meccanismo di estensione della sua validità basato sulla conferma annuale
del medesimo entro il 30 novembre di ogni anno. Un successivo atto aggiuntivo al medesimo, sottoscritto il
06.05.1999 dai ministri Carlo Azeglio Ciampi ed Angelo Piazza, ha poi demandato, con un’interessante novità,
la sottoscrizione del rinnovo ai vertici amministrativi degli uffici interessati, vale a dire all’ispettore generale capo
di finanza ed al coordinatore dell’Ispettorato della Funzione Pubblica.
50
Cfr., in proposito, il severo giudizio critico di D’AURIA G., “I controlli amministrativi”, sta in CARINCI F. e
D’ANTONA M. (diretto da), Il lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. Dal decreto legislativo n.
29/1993 ai decreti legislativi nn. 396/1997, 80/1998 e 387/1998. Commentario. Tomo I, Milano, Giuffrè, 2000,
492, secondo il quale “motivi di razionalità organizzativa […] avrebbero dovuto consigliare l’unificazione dei due
ispettorati, le cui competenze presentano evidenti aree di sovrapposizione”. L’A. sottolinea, inoltre, il fallimento
della direttiva di “integrazione funzionale”, sancita dall’art. 70, d.lgs. 29/1993, fra Dipartimento della Funzione
Pubblica e Ragioneria Generale dello Stato, ritenendo - ma il giudizio non è condivisibile perché smentito dai
fatti - che “i due organismi sono ben lungi dal predisporsi ad una qualche «integrazione funzionale»” (496-7).
51
Si tratta delle direttive che gli artt. 3, co. 1 e 14, co. 1, d.lgs. 29/1993 individuano quale snodo del rapporto
tra politica ed amministrazione, punto di confluenza tra indirizzo politico e gestione amministrativa. V., per il
Dipartimento della Funzione Pubblica, le direttive n. 1531/Gab. del 09.01.1998, n. 1942/Gab. del 08.01.1999
e n. 2485/Gab. del 14.04.2000, relative rispettivamente al 1998, al 1999 e al 2000.
171

CONTRIBUTI E SAGGI
esso ha dato vita ad un piccolo laboratorio, grazie anche ad un “Servizio programmazione
ed analisi delle attività” di recente istituzione al suo interno 52 , per la
progettazione di attività ispettive, lungo filoni di indagine strettamente correlati
con il processo di rinnovamento della Pubblica Amministrazione, al fine di realizzare
prodotti informativi per il committente politico.
In questo contesto sono così maturate l’indagine sull’applicazione delle
norme sull’impiego degli invalidi nelle amministrazioni pubbliche, le verifiche ed
i monitoraggi sull’applicazione della normativa concernente le incompatibilità ed
il rapporto di lavoro a tempo parziale ed il monitoraggio sullo stato di attuazione
delle disposizioni in materia di semplificazione.
L’ISPETTORATO DELLA FUNZIONE PUBBLICA: LE ATTIVITÀ
L’ampiezza del fronte d’intervento aperto dalle norme ha consigliato di articolare
l’attività dell’Ispettorato in programmi di ampio respiro, idonei a tradurre
sul piano operativo le linee del mandato affidatogli. Ad essi si è, tuttavia, affiancata,
una pluralità di accertamenti ispettivi in loco, concernenti questioni specifiche,
sollecitati da esposti e segnalazioni pervenuti da parte di gruppi politici, organizzazioni
sindacali e soggetti privati. In tali occasioni, l’Ispettorato, riscontrando
irregolarità o inadempimenti ad obblighi normativi, ha invitato le amministrazioni
interessate a realizzare gli adeguamenti suggeriti, assicurandosi in ogni caso del
buon fine dell’esito ispettivo 53 .
Resta, però, il fatto che il cardine della sua attività è costituito da progetti ispettivi
“global(i), condott(i) per analisi e per sintesi e non limitat(i) a singoli, sporadici
atti” 54 , nella cornice concettuale di un controllo proiettato alla conoscenza ed alla
52
Art. 8, D. Min. Fun. Pub. 16.07.1997, n. 323.
53
Un’indicazione delle tematiche con le quali l’Ispettorato è stato chiamato a misurarsi è contenuta nelle relazioni
sull’attività svolta nel 1998 e nel primo semestre del 1999. Esse attengono, in gran parte, a problemi applicativi
di specifiche normative dall’evidente riflesso sull’efficienza amministrativa (l’istituto del direttore generale
negli enti locali, le procedure concorsuali in materia di lavori pubblici, negli stessi enti locali in modo particolare,
e le questioni relative al personale, quali la mobilità e la definizione delle piante organiche). La dimensione
quantitativa dell’attività scaturisce da qualche dato: 850 esposti sono pervenuti nel 1999 e 396 nel primo semestre
del 2000, dato, quest’ultimo, analogo a quello relativo al primo semestre dell’anno precedente (oltre 400).
54
In questi termini caratterizzava la funzione ispettiva, già nella seconda metà degli anni Settanta, D’ANTINO
M., “Ispezione, controllo, efficienza”, in Rivista trimestrale di scienza dell’Amministrazione, 24 (1977), 629.
172

Filippo GUAGNANO
(eventuale) soluzione di problematiche di natura prevalentemente organizzativa.
L’indagine sul fenomeno dell’assunzione dei pubblici dipendenti appartenenti alla
categoria degli invalidi civili
Il primo degli esempi idonei ad evidenziare i già segnalati aspetti evolutivi
della funzione ispettiva è costituito dall’attività di rilevazione sulle assunzioni
dirette di invalidi civili nelle pubbliche amministrazioni. Essa assume una connotazione
quasi paradigmatica per l’approccio metodologico contrassegnato da una
notevole estensione dell’area di riferimento e dall’adozione, lungo le direttrici di
una strategia di rilevazione puntualmente elaborata a monte, di moduli operativi
di tipo collaborativo.
Avviata nell’ottobre del 1995 da una Commissione Interministeriale costituita,
presso l’Ispettorato della Funzione Pubblica, dal Presidente del Consiglio dei
Ministri Lamberto Dini su proposta del Ministro della Funzione Pubblica Franco
Frattini 55 , e conclusa nel dicembre dell’anno seguente con la presentazione di un
rapporto conclusivo, l’indagine ha fornito un quadro complessivo del fenomeno
oggetto di rilevazione, evidenziandone i profili patologici. Ed i risultati prodotti
sono in diretta correlazione con le modalità con le quali l’accertamento è stato
condotto.
Investita di un compito eminentemente conoscitivo ed eventualmente propositivo
al fine di “ricondurre a moralità ed a normalità le procedure amministrative
sottese alle assunzioni dirette e/o numeriche, da parte delle Amministrazioni
dello Stato, di personale appartenente alle categorie degli invalidi civili” 56 , la
Commissione ha preliminarmente proceduto ad una delimitazione dell’oggetto
55
La Commissione, istituita con il D.P.C.M. 11.10.1995, ha ricevuto un mandato semestrale che la mole di lavoro
superiore al previsto ha consigliato di estendere fino al 31.10.1996 (D.P.C.M. 16.03.1996). Componenti ne
sono stati Paolo Germani (ispettore generale capo di Finanza) e Ugo Braico (coordinatore dell’Ispettorato della
Funzione Pubblica) in qualità di copresidenti, nonché Pompeo Pepe (dirigente generale della Ragioneria Generale
dello Stato), Valter Bartolucci (dirigente presso l’Ispettorato Generale di Finanza), Eugenio La Rosa (prefetto
in servizio presso l’Ispettorato della Funzione Pubblica) e Raffaele Di Matteo (dirigente in servizio presso l’Ispettorato
della Funzione Pubblica).
56
Art. 6, D.P.C.M. 11.10.1995.
173

CONTRIBUTI E SAGGI
d’indagine, inserendo nel programma di verifiche tutte le amministrazioni centrali
dello Stato, comprese le loro articolazioni periferiche, gli enti pubblici istituzionali
di maggiore rilevanza ed un campione, la cui individuazione è stata
demandata all’ISTAT, di altre amministrazioni 57 . Successivamente ha curato un’opera
di documentazione (normativa e giurisprudenziale), strumentale allo svolgimento
del compito assegnatole, e la costruzione di un modello di rilevazione che
ha dato vita ad un “pacchetto ispettivo standard” 58 , funzionale all’acquisizione di
un quadro omogeneo di informazioni, in vista anche di una loro elaborazione statistica.
L’attività della Commissione si è sviluppata lungo un duplice asse di intervento,
di tipo indiretto l’uno e diretto l’altro, costituendone, entrambi, punti qualificanti
sul piano metodologico.
Presso i ministeri, le regioni ed alcuni grandi comuni, l’accertamento, che ha
coperto l’arco temporale compreso tra il 1986 ed il 1995, ha avuto luogo tramite
un invito all’esercizio del potere di autotutela dell’amministrazione, sulla cui effettiva
attivazione la Commissione ha vigilato ponendo in essere continue sollecitazioni,
ottenendone come risultato la risposta da parte dell’80% circa delle amministrazioni
coinvolte. La corrispondenza intercorsa tra queste e la Commissione
testimonia il clima collaborativo che è venuto a crearsi, nel quale quest’ultima si è
ritagliata il ruolo di centro propulsore dell’iniziativa, sostenuto da una frequente
opera di consulenza “al fine di sciogliere concretamente nodi interpretativo-operativi
in ambito casistico” 59 .
Presso le altre amministrazioni l’indagine ha seguito il canale tradizionale dell’accesso
in loco degli ispettori, appartenenti all’Ispettorato della Funzione Pubblica
e, in misura prevalente, ai Servizi Ispettivi di Finanza, coadiuvati in talune occasioni
da ufficiali di polizia giudiziaria in forza al Nucleo Antisofisticazioni (N.A.S.)
57
Cfr. MINISTERO DEL TESORO, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, Rapporto conclusivo
dell’attività svolta dall’11 ottobre 1995 al 31 ottobre 1996 dalla Commissione Interministeriale di cui ai DD.
P.C.M. 11 ottobre 1995 e 16 marzo 1996. Parte II, Roma, dicembre 1996, 2-3.
58
Ibidem, 7. Esso si è articolato in schede operativo-metodologiche, in note tecniche illustrative delle schede, in
uno schema di referto, in una scheda di rilevazione individuale ed in un dischetto di lettura informatica.
59
Ibidem, parte I, 66.
174

Filippo GUAGNANO
dei Carabinieri e da funzionari medici della Polizia di Stato, senza tuttavia rinunciare
a stimolare forme di collaborazione che stemperassero la percezione del carattere
invasivo dell’accertamento. Per l’acquisizione di informazioni concernenti la
situazione negli enti pubblici istituzionali la Commissione si è, invece, avvalsa dei
rappresentanti della Ragioneria Generale dello Stato in seno ai collegi dei revisori
dei singoli enti.
La progettazione e la conduzione delle verifiche secondo le rilevate modalità
hanno prodotto buoni risultati, tanto in termini di acquisizioni di conoscenze sul
fenomeno, quanto avuto riguardo ai riflessi positivi scaturiti dal coinvolgimento e
dalla sensibilizzazione delle altre amministrazioni, in una dinamica interattiva contrassegnata
dal ricorso alla moral suasion ad opera degli ispettori, sicuramente
apprezzabile dalle scelte lessicali compiute dalla Commissione nella corrispondenza
con le altre amministrazioni. In questo modo è stato possibile superare qualche
situazione di impasse, legata a divergenze nell’interpretazione di disposizioni normative
o, come nel caso di una Azienda Unità Sanitaria Locale, a posizioni di chiusura
pretestuosamente opposte sulla base di argomentazioni formalistiche 60 .
Quanto agli esiti, dalla verifica di complessive 34.627 posizioni di invalidi
civili in servizio alla data del 01.10.1995 61 è emerso un quadro di disfunzioni
amministrative e di sostanziale aggiramento delle disposizioni normative che regolano
la materia 62 . Queste, inoltre, hanno mostrato una progressiva stratificazione,
all’origine di incoerenze e disordini sul piano applicativo.
Gli aspetti patologici posti in luce, variamente graduati in una gamma che
60
Nel caso di specie l’irragionevole ostilità dell’Azienda Unità Sanitaria Locale risiedeva nella convinzione della
inesistenza di prescrizioni giuridiche che la “potessero obbligare ad assecondare le richieste di controllo sullo stato
di invalidità dei dipendenti pubblici” ad essa avanzate dal Ministero dei Trasporti (ibidem, 68).
61
Ibidem, 16-7. Tuttavia, poco più di 2/3 di tali posizioni, pari a 25.116, hanno consentito un’elaborazione statistica
per l’omogeneità dei criteri di rilevazione e la tempestività dell’invio dei dati alla Commissione.
62
Emblematico è l’addensamento di un grosso numero di individui, beneficiari dell’assunzione in virtù delle
norme sul collocamento obbligatorio (l. 02.04.1968, n. 482), nella classe statistica di quelli ai quali è riconosciuta
una percentuale di invalidità di poco superiore al limite minimo cui è connessa la fruizione del beneficio (ibidem,
71-2 e 84). Altrettanto singolare è poi la “duttilità del sistema capace di ammortizzare le prescrizioni innovative
del legislatore”, osservata attraverso la permanenza della medesima concentrazione, malgrado l’elevazione, nel
1988, della soglia minima necessaria per l’ammissione al beneficio (ibidem, 96-7).
175

CONTRIBUTI E SAGGI
dalle inefficienze organizzative giunge ad illiceità di natura penale, hanno stimolato
azioni autocorrettive da parte di diverse amministrazioni, consistite nell’assoggettamento
a visita medica di controllo per la verifica della persistenza dello stato
invalidante e, in casi più limitati, nell’adozione di provvedimenti disciplinari.
Le dimensioni e la gravità del fenomeno, carico di ripercussioni negative sul
buon funzionamento delle amministrazioni pubbliche, hanno trovato una conferma
nelle sollecitazioni cui la Commissione è stata sottoposta dall’autorità giudiziaria,
interessata ad acquisire informazioni utili allo scopo di sviluppare autonomi
filoni di inchiesta, oltre quelli già avviati spesso per effetto dei risultati dell’indagine
amministrativa. La pressione, poi, di cittadini, che, dichiarandosi invalidi,
lamentavano l’esclusione dal beneficio del collocamento obbligatorio, ha comportato
un’intensificazione dell’attività della Commissione, la quale si è fatta carico
delle risposte ad oltre un migliaio di esposti pervenuti all’Ispettorato della Funzione
Pubblica.
Il lavoro svolto ha, in sostanza, messo a nudo, seppure nella peculiare prospettiva
dell’ambito oggetto di osservazione, carenze organizzative delle amministrazioni
pubbliche. Le disfunzioni rilevate - dal disordine nella tenuta dei fascicoli
personali 63 all’omissione delle verifiche circa la sussistenza o la permanenza dello
stato di invalidità 64 , dall’utilizzazione della chiamata diretta anche in favore dei
soggetti inquadrati nelle ex carriere di concetto e direttiva 65 all’assunzione in assenza
ovvero oltre il limite percentuale di riserva dei posti 66 , fino ai casi clamorosi di
assunzioni conclusesi entro due o tre giorni o addirittura “prima che l’assumendo
ne avesse fatta specifica richiesta” 67 e di contraddittorietà tra infermità riconosciu-
63
Ibidem, 80-1.
64
Ibidem, 85.
65
Ibidem, 114.
66
Ibidem, 94
67
Ibidem, 113. Le verifiche hanno posto in luce casi, alquanto singolari, di mancata registrazione al protocollo
delle domande di assunzione presentate da soggetti in condizioni di invalidità e persino di domande protocollate
alcuni mesi dopo l’assunzione. L’uso distorto del potere discrezionale è stato inoltre evidenziato dalla “formalizzazione
dell’assunzione nominativa anche in carenza di una specifica istanza inoltrata dall’interessato, […]
tanto da prefigurare, quasi, un procedimento premiale nei confronti di beneficiari preindividuati”, e “dalla circostanza
che istanze precedentemente formulate non hanno ottenuto alcuna valutazione” (ibidem, 94).
176

Filippo GUAGNANO
te e mansione svolta 68 - recano il comune denominatore di una carenza o scarsa
funzionalità dei controlli interni, da lungo tempo ricorrente, e di forme di raccordo
informativo tra le varie amministrazioni 69 .
Lo scenario che ne è conseguito ha, in ogni caso, rappresentato la premessa
per rimeditazioni al duplice livello politico ed amministrativo, fornendo gli elementi
per la rimodulazione di politiche settoriali e stimolando l’innesco di azioni
autocorrettive, in grado di recuperare ad un migliore funzionamento l’attività degli
apparati pubblici 70 .
Il controllo sull’applicazione della normativa concernente le incompatibilità ed il rapporto
di lavoro a tempo parziale dei pubblici dipendenti
L’esperienza della citata Commissione Interministeriale non è rimasta isolata.
L’Ispettorato della Funzione Pubblica ne ha, anzi, tratto linfa per affinarne,
sulla stessa linea metodologica, la griglia di strumenti ed il modus operandi in vista
della realizzazione di ulteriori programmi di attività, i quali hanno, per questa via,
assunto la caratteristica di azioni di vigilanza ed impulso ad ampio spettro.
Nonostante la già sottolineata ampiezza del terreno sul quale l’Ispettorato è
chiamato ad operare, il suo mandato è stato recentemente specificato ed indirizzato
su un campo nel quale le preoccupazioni per l’efficienza e la regolarità dell’a-
68
Ibidem, 115-17. Spiccano i casi di riconoscimento della idoneità alla leva, con conseguente svolgimento del servizio
anche con mansioni del tutto incompatibili con forme di deficit fisico, e di assunzione nella Pubblica
Amministrazione tramite il canale del collocamento obbligatorio per effetto di invalidità ascritte ai medesimi soggetti
nonché “quelli di assunzione di ipovedenti in qualità di centralinisti in possesso di patente di guida di autoveicoli
o di titolo di studio conseguito presso istituti professionali in cui è evidenziata l’acquisizione di elevate
conoscenze in talune discipline quali il disegno e la dattilografia comune”.
69
È il caso degli uffici provinciali del lavoro e della massima occupazione, “organi di direzione, programmazione
e verifica dell’azione amministrativa connessa all’attuazione dei servizi dell’impiego e di coordinamento degli
interventi di politica attiva del lavoro” (ibidem, 124), la cui vigilanza è risultata inefficace ed inidonea, pertanto,
ad assicurare quel flusso di informazioni, da e verso le altre amministrazioni, utile ai fini del regolare ed efficiente
svolgimento dell’attività (ibidem, 83 e 114).
70
Si segnala, in proposito, la l. 12.03.1999, n. 68, recante “Norme per il diritto al lavoro dei disabili”, la quale,
abrogando la precedente disciplina normativa contenuta nella l. 02.04.1968, n. 482 e successive modificazioni,
ha recepito talune indicazioni formulate dalla Commissione di indagine, valorizzandone, nel complesso, gli esiti
conoscitivi.
177

CONTRIBUTI E SAGGI
zione amministrativa intercettano, ancora una volta, la questione del pubblico
impiego. Esso è stato, infatti, coinvolto nel disegno di razionalizzazione della
finanza pubblica ed incaricato di vigilare sul rispetto delle disposizioni riguardanti
il rapporto di impiego a tempo parziale e della correlata disciplina delle incompatibilità
71 .
Avviato nel 1997, il programma di verifiche è stato progressivamente perfezionato,
raccogliendo risultati apprezzabili. Malgrado le difficoltà inizialmente
incontrate, a causa di una riscontrata, diffusa inottemperanza alla disposizione
normativa che imponeva a tutte le amministrazioni di dotarsi, entro trenta giorni,
di servizi ispettivi cui affidare lo svolgimento di verifiche a campione 72 e dei quali
l’Ispettorato avrebbe potuto avvalersi per l’effettuazione di analoghe verifiche, i
controlli hanno nel tempo interessato le amministrazioni più disparate, delineando
gradualmente lo scenario informativo atteso dal committente politico. D’altro
canto, il frequente contatto, diretto e indiretto 73 , con una pluralità di amministrazioni,
improntato ad una filosofia collaborativa da qualche tempo sperimentata, ha
consentito di registrare una positiva reazione alle sollecitazioni poste in essere.
L’ausilio della Guardia di Finanza, poi, sulla base di un apposito protocollo d’intesa
tra i Ministri della Funzione Pubblica, Angelo Piazza, e delle Finanze, Vincenzo
Visco 74 , ha permesso di rendere più penetrante il controllo, disponendo in
tal modo di una struttura operativa provvista di poteri di polizia giudiziaria, la cui
azione è stata rafforzata, per effetto di un’apposita disposizione di legge, dall’inopponibilità
del segreto d’ufficio 75 .
Anche in quest’occasione, gli esiti riflettono l’approccio mostrato dagli ispettori,
prevalentemente orientato alla consulenza metodologico-organizzativa, attra-
71
Art. 1, co. 56-65, l. 23.12.1996, n. 662.
72
Cfr. ISPETTORATO DELLA FUNZIONE PUBBLICA, Relazione al Ministro sull’attività svolta nel 1998, 6;
ID., Relazione al Ministro sull’attività svolta nel I semestre del 1999, 8. La disposizione cui si fa riferimento nel testo
è quella dell’art. 1, co. 62, l. 662/1996.
73
La delicatezza del tema e l’ampiezza dell’orizzonte operativo, “soprattutto a fronte delle limitate risorse umane
disponibili dell’Ispettorato”, hanno suggerito di mobilitare le prefetture per realizzare un controllo più capillare
sugli enti locali (ID, Relazione al Ministro sull’attività svolta nel 1998, 7).
74
Cfr. ID., Relazione al Ministro sull’attività svolta nel I semestre del 1999, 10.
75
Art. 39, co. 28, l. 27.12.1997, n. 449/1997.
178

Filippo GUAGNANO
verso l’offerta del proprio sostegno nella progettazione e realizzazione operativa
delle verifiche da parte delle singole amministrazioni ed una diplomatica opera di
persuasione alla traduzione in atti e comportamenti delle prescrizioni normative.
In sintesi, i risultati dell’azione di monitoraggio finora condotta, malgrado
l’insoddisfacente ritorno informativo da parte degli enti locali, versante sul quale
sono state attivate le prefetture 76 , hanno fornito sufficienti elementi di valutazione
in merito alla copertura amministrativa delle disposizioni normative sul part-time
e sulle incompatibilità nel pubblico impiego ed allo stato di avanzamento del generale
programma di razionalizzazione degli apparati pubblici 77 .
Infatti, alla continua sottolineatura da parte degli ispettori dell’importanza
della costituzione dei servizi ispettivi interni hanno “risposto”, nel 1999, 159 enti
fra i “più rappresentativi sul piano nazionale” 78 ed altre amministrazioni che, avendoli
già istituiti, hanno domandato chiarimenti sulla corretta applicazione della
normativa. Sulla base di tali richieste, l’Ispettorato ha dato vita ad un’opera di consulenza,
qualificata dall’attivazione di un circuito di raccordo, nell’ambito del
Dipartimento della Funzione Pubblica, con l’Ufficio Legislativo e con l’Ufficio per
il Personale delle Pubbliche Amministrazioni. Il monitoraggio ha permesso di rilevare
l’efficacia deterrente dei servizi ispettivi, che, laddove costituiti ed operanti,
hanno indotto un aumento delle richieste di trasformazione del rapporto di lavoro
da tempo pieno a tempo parziale 79 , con conseguenti risparmi di spesa, quanti-
76
V., retro, nota 73.
77
Anche in questa circostanza, lo sforzo organizzativo, ispirato ad un coordinamento a vasto raggio con altri soggetti
pubblici, ha avuto riflessi positivi sugli esiti dell’attività di verifica ed acquisizione di conoscenze. Oltre
all’impiego della Guardia di Finanza, hanno avuto rilievo, da un lato, il raccordo con il Ministero del Lavoro, con
l’INPS e con l’INAIL, al fine di valutare “la posizione dei lavoratori operanti nel settore privato circa la loro eventuale
dipendenza dalla Pubblica Amministrazione”, e, dall’altro, l’intesa con il Ministero del Tesoro, in modo da
coinvolgere nell’accertamento i revisori dei conti dei maggiori enti pubblici nazionali. Cfr., sul punto, ISPET-
TORATO DELLA FUNZIONE PUBBLICA, Relazione al Ministro sull’attività svolta nel I semestre del 1999, 10.
78
Cfr. ID., Relazione al Ministro sull’attività svolta nel 1999, 8.
79
Ibidem, 7, dove sono riportati i dati relativi al fenomeno, nell’ambito dei ministeri, nel 1997, anno di avvio
delle verifiche (incidenza del 2,11%), e nel 1999 (incidenza del 3,68%) al fine di evidenziarne l’evoluzione. L’ultima
relazione disponibile, quella relativa al primo semestre del 2000, contiene un’illustrazione grafica dell’andamento
del fenomeno, dal novembre 1999 al maggio 2000, la quale mostra una crescita lenta ma costante del
numero di rapporti di lavoro a tempo parziale, fino ad attestarsi su un’incidenza del 4,14% (allegato C).
179

CONTRIBUTI E SAGGI
ficati, nel 1999, in oltre 94 miliardi di lire 80 .
Analoghi risultati, addirittura più lusinghieri sotto il profilo quantitativo, ha
ottenuto l’azione di verifica estesa alle regioni. Preceduta da iniziative diplomaticamente
mirate a coinvolgere queste ultime, essa ha avuto finora ad oggetto undici
amministrazioni (nove regioni e le due province autonome). I contatti con queste
- diretti o mediati dal Ministro per gli Affari Regionali, che ha interessato la
Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome, nel dichiarato
intento di ricercare gli “strumenti idonei per il miglioramento della qualità e dell’efficienza
dell’azione amministrativa” 81 - hanno creato quel clima collaborativo
dal quale è scaturita una più incisiva azione dei servizi ispettivi interni. I suggerimenti
forniti per il loro migliore funzionamento e la consulenza prestata nella preventiva
opera di definizione del campione di personale da sottoporre a verifica
hanno permesso di conseguire risparmi di spesa, correlati all’incremento della
quota di personale il cui rapporto di lavoro si è trasformato da tempo pieno a
tempo parziale 82 .
L’interesse maturato intorno al tema è, infine, testimoniato dalle numerose
segnalazioni (oltre 500 nel 1999) pervenute all’Ispettorato, sulla scorta delle quali
sono stati predisposti, autonomamente e per mezzo della Guardia di Finanza,
accertamenti sulla posizione di pubblici dipendenti, sfociati, nei casi in cui sono
state riscontrate irregolarità, in inviti all’esercizio dell’autotutela da parte delle
amministrazioni e, talora, in informative all’autorità giudiziaria 83 .
Il monitoraggio sullo stato di attuazione delle disposizioni in materia di semplificazione:
i controlli sulla veridicità delle autocertificazioni ed autodichiarazioni rese dai cittadini
alle pubbliche amministrazioni
L’altro campo di indagine, esso pure esemplificativo della caratterizzazione in
80
Ibidem.
81
Ibidem, 8.
82
Cfr. ID., Relazione al Ministro sull’attività svolta nel I semestre del 2000, 5-8. L’incidenza complessiva del parttime
in sei regioni, i cui dati sono stati elaborati a fini statistici, si è rivelata superiore al 7%, con punte di quasi
il 16% in Lombardia.
83
Cfr. ID., Relazione al Ministro sull’attività svolta nel 1999, 8.
180

Filippo GUAGNANO
chiave di auditing dell’attività ispettiva, concerne le disposizioni in tema di semplificazione
amministrativa (legge 15.05.1997, n. 127) 84 , al fine di verificare la
tenuta complessiva del sistema di fronte ad innovazioni culturali ed organizzative
rese necessarie da un’impostazione di tipo paritario del rapporto con i cittadini.
Avviati, spesso sulla base di specifiche segnalazioni, con una serie di verifiche
ispettive in loco già sul finire del 1997, gli accertamenti sono stati consolidati, negli
anni seguenti, in un programma incentrato sulla verifica dell’esercizio, da parte
delle singole amministrazioni, del controllo sulle dichiarazioni sostitutive presentate
dai cittadini, individuando (e rilevando) nel “momento verificatorio […] l’anello
debole dell’impianto normativo sull’autocertificazione” 85 . Il loro sviluppo,
nella già evidenziata cornice metodologica, ha avuto luogo lungo la duplice direttrice
di un monitoraggio effettuato ora su base campionaria, ora esteso ad un’intera
tipologia di strutture, al fine di “disporre di un quadro il più rappresentativo
possibile del processo di ammodernamento della Pubblica Amministrazione su
scala nazionale” 86 . E gli esiti, dai quali è emerso un lento, ma ancora incompleto,
adattamento delle amministrazioni pubbliche agli obblighi connessi alla normativa
sulla semplificazione, hanno confermato il sostanziale successo del modulo operativo
imperniato sul coinvolgimento della molteplicità di risorse di cui la Pubblica
Amministrazione dispone.
Infatti, avendo individuato nella mancanza di precise direttive alle amministrazioni
periferiche la causa dell’incerto decollo della riforma, l’Ispettorato ha inizialmente
fornito indicazioni operative sul campo e sollecitato le amministrazioni
centrali ad assumere un ruolo di guida, ciò che ha indotto queste ultime a diramare,
in tempi successivi, alcune circolari esplicative. In conseguenza dell’attività
di sensibilizzazione svolta, è stata, in diverse circostanze, superata l’inerzia nel rece-
84
Quasi un anno e mezzo più tardi è stato emanato il “Regolamento di attuazione degli articoli 1, 2 e 3 della
legge 15 maggio 1997, n. 127, in materia di semplificazione delle certificazioni amministrative” (D.P.R.
20.10.1998, n. 403).
85
Cfr. ISPETTORATO DELLA FUNZIONE PUBBLICA, Relazione al Ministro sull’attività svolta nel I semestre
del 1999, 4.
86
Ibidem, 3. Il campione, distinto per area geografica e per densità demografica del territorio, è stato individuato
sulla base dei seguenti criteri: maggiore produzione di atti amministrativi ed ampiezza della sfera di competenza
territoriale.
181

CONTRIBUTI E SAGGI
pimento delle innovazioni normative, innescando talora comportamenti che
vanno al di là del semplice adempimento formale. È il caso, ad esempio, di tipiche
amministrazioni di servizio come le aziende sanitarie, alcune delle quali, su
suggerimento degli ispettori, si sono impegnate sul fronte dell’informazione ed
orientamento dell’utenza in merito alle opportunità fornite dalle nuove norme 87 .
Superato l’iniziale periodo di rodaggio, con le connesse difficoltà legate
all’impermeabilità di numerose amministrazioni 88 , la risonanza avuta dal tema,
considerate le favorevoli implicazioni per i cittadini, ha indirizzato gli ispettori
anche verso un’opera di consulenza che, sollecitata da numerosi quesiti formulati
da diverse amministrazioni, ha talora assunto le sfumature della mediazione tra
alcune di queste e cittadini che avevano segnalato violazioni dei diritti loro attribuiti
dalle nuove disposizioni 89 .
Tutte queste iniziative hanno recentemente trovato un momento di sintesi in
un’azione di accertamento di ampio respiro, i cui esiti hanno consentito di delineare
un profilo più esteso e ricco di informazioni sul reale andamento del fenomeno
oggetto di osservazione. La strategia seguita dall’Ispettorato è stata quella di
mobilitare le prefetture, al duplice scopo di sensibilizzare capillarmente tutte le
amministrazioni presenti sul territorio provinciale all’esercizio dei controlli sulle
autocertificazioni presentate dai cittadini e di acquisire dati sullo stato di attuazione
e sull’andamento dei medesimi.
Una volta concordato con l’Ispettorato il programma di attività, le prefettu-
87
La centralità del ruolo della comunicazione istituzionale è stata ripetutamente sottolineata dagli ispettori, anche
attraverso la collaborazione, in alcuni casi, “per l’individuazione dei moduli di comunicazione ritenuti più adatti
alla realtà locale”. Ed è significativo, ad esempio, che dalla conseguente attività informativa e promozionale posta
in essere dalle direzioni aziendali sia scaturito un incremento delle dichiarazioni di nascita rese all’interno degli
ospedali, piuttosto che all’ufficiale dello stato civile (ISPETTORATO DELLA FUNZIONE PUBBLICA, Relazione
al Ministro sull’attività svolta nel 1998, 5-6). Cfr. anche la relazione relativa al primo semestre del 1999 (6).
88
È stato il caso dell’amministrazione scolastica centrale e periferica, la quale, dopo un’iniziale indifferenza nei
confronti delle nuove norme e degli obblighi che vi sono connessi, sulla scorta delle indicazioni dell’Ispettorato,
dirette anche ad individuare le aree verso le quali indirizzare i controlli in maniera prevalente, ha dato avvio a questi
ultimi (ibidem, 6; cfr., anche, la relazione relativa al 1999, 5).
89
Nel 1999 l’Ispettorato ha trattato 850 tra quesiti e segnalazioni di irregolarità, fornendo gli elementi chiarificatori
richiesti e procedendo ad accertamenti diretti o per il tramite delle prefetture, a seconda che il vaglio preliminare
delle questioni suggerisse l’una o l’altra modalità di intervento (ISPETTORATO DELLA FUNZIONE
PUBBLICA, Relazione al Ministro sull’attività svolta nel 1999, 5).
182

Filippo GUAGNANO
re hanno curato la distribuzione, tra il dicembre del 1999 ed i primi mesi del
2000, di una serie di questionari, assicurando il più esteso coinvolgimento delle
strutture sottoposte a verifica. Questo è stato ottenuto rivitalizzando i comitati
provinciali della Pubblica Amministrazione che, allargati alla partecipazione dei
rappresentanti degli enti locali, hanno rappresentato il luogo di incontro, di scambio
di esperienze e, soprattutto, di raccordo in vista di una corretta ed efficace
applicazione della normativa sull’autocertificazione, divenuta frontiera critica dei
rapporti tra cittadino e Pubblica Amministrazione. Parallelamente, l’Ispettorato ha
seguito un identico percorso, occupandosi in via autonoma di tutte le aziende
sanitarie ed ospedaliere presenti sul territorio nazionale. Gli esiti sono stati, infine,
condensati in due rapporti, provvisorio il primo e definitivo il secondo 90 , che
hanno costituito la base informativa utile tanto all’autorità politica per l’eventuale
rimodulazione delle linee di politica legislativa, quanto all’Ispettorato “per calibrare
le future attività di verifica […] in materia” 91 .
In sintesi, l’ampiezza dello spettro d’indagine ha consentito di verificare una
diffusione del ricorso all’autocertificazione maggiore rispetto a quella riscontrata
due anni addietro, l’incremento del numero delle amministrazioni che effettuano,
sia pure con modalità ed intensità differenti, i controlli sulle medesime, la marginalità
dei casi di dichiarazioni non veritiere, spesso dovute più che a dolo alla scarsa
conoscenza della normativa da applicare, e, in qualche circostanza, l’adozione di
“alcune iniziative ulteriori rispetto agli obblighi posti dalla normativa” 92 . L’accertamento
sulle aziende sanitarie ed ospedaliere ha, in particolare, evidenziato una
90
L’indagine avviata tramite le prefetture, dati l’elevato numero di amministrazioni interessate e le difficoltà
incontrate in alcune province, non ha potuto concludersi in tempi brevi, come quella condotta sulle sole aziende
sanitarie ed ospedaliere. I dati hanno continuato, comunque, ad affluire al grande bacino di raccolta dell’Ispettorato
che sta in tal modo affinando le sue elaborazioni statistiche.
91
Cfr. MINISTERO DELL’INTERNO, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, I controlli sulle
autocertificazioni ed autodichiarazioni rese dai cittadini alle Pubbliche Amministrazioni. Esiti dell’attività di sensibilizzazione
effettuata a livello provinciale, Roma, aprile 2000, 4.
92
Cfr. PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, Aziende sanitarie locali ed aziende ospedaliere: diffusione
ed applicazione della normativa in materia di autocertificazione e relativo sistema dei controlli. Parte generale,
Roma, marzo 2000, 12. Si tratta, ad esempio, di “iniziative di formazione del personale aziendale in materia di
autocertificazione”, della redazione di “un manuale in materia di autocertificazione” o della “creazione di uno
sportello di riferimento per tutti gli uffici che richiedono i controlli”.
183

CONTRIBUTI E SAGGI
risposta territorialmente disomogenea, considerata la provenienza della maggioranza
dei riscontri (e tra questi di quelli completi) dalle amministrazioni localizzate
nelle regioni del nord-ovest 93 . Inoltre, se si escludono i casi, alquanto singolari,
di aziende che hanno imputato l’incompletezza dell’informazione inviata a disfunzioni
organizzative interne o che hanno fornito risposte estremamente laconiche 94 ,
è risultato che la maggioranza delle amministrazioni ha svolto controlli sulla veridicità
delle dichiarazioni sostitutive rese dai cittadini, malgrado il frequente impiego
di un metodo a campione piuttosto rudimentale, in quanto ridotto “alla casualità
mediante sorteggio” 95 .
È sicuramente degno di rilievo, poi, lo squarcio informativo aperto dall’Ispettorato
sull’aspetto delle modalità di collegamento tra le varie amministrazioni,
dal quale sono emersi profili particolarmente problematici, aventi riflessi negativi
sul piano della efficienza organizzativa. Nonostante alcune iniziative isolate, territorialmente
localizzate, tali modalità fanno ancora perno, in larga prevalenza, sulla
comunicazione mediante scambio di note cartacee, rimanendo i collegamenti telematici
limitati ed in ogni caso inidonei a permettere un accesso diretto e reciproco
ai propri archivi 96 .
Sintomatica della moderna connotazione della funzione ispettiva in chiave
collaborativa appare, infine, la cortesia che ha contraddistinto l’Ispettorato nella
sua attività, trovando concreta evidenza nella lettera di ringraziamento che esso ha
inviato a tutte le aziende sanitarie ed ospedaliere resesi disponibili all’indagine.
Lettera che, del resto, al garbo istituzionale unisce pragmaticamente l’invito ad
attivare una sorta di circuito informativo permanente, attraverso una segnalazione
93
Su complessive 293 amministrazioni, 153 hanno fornito un riscontro, quasi sempre tempestivo, alle richieste
di informazioni, pari al 52,2% del totale, mentre una risposta puntuale ai questionari è giunta da 110 amministrazioni,
pari al 37,5% del totale (ibidem, 2).
94
Ibidem. Parte speciale, 46 e 8. Nel primo caso, un’azienda ospedaliera siciliana “ha inviato il questionario compilato
dal solo settore Affari Generali e del Personale”, spiegando “come le altre strutture, invitate a fornire i dati,
non abbiano collaborato”; nel secondo, invece, un’azienda sanitaria locale piemontese “si è limitata ad inviare una
nota di tre righe del direttore amministrativo, redatta sulla copertina di un fax, con cui si comunica che in quell’Azienda
non sono stati effettuati controlli sulle autodichiarazioni”.
95
Ibidem, 13.
96
Ibidem, 15.
184

Filippo GUAGNANO
semestrale dei risultati delle verifiche compiute 97 .
CONCLUSIONI
Le vicende fin qui illustrate consigliano di richiamare alcuni aspetti, già posti
in rilievo, in chiave di sintesi e di saldatura con le premesse.
La nuova configurazione della funzione ispettiva, quale emerge dalle sollecitazioni
provenienti tanto da alcune componenti degli apparati amministrativi
quanto, e ancor più, da osservatori dei fenomeni organizzativi, rappresenta il
punto d’arrivo, almeno sul piano astratto dei significati, di un percorso lungo il
quale essa è stata spesso adombrata. Il suo rilancio, anche sul terreno concreto, ha
coinciso con l’intensificazione dell’azione svolta dall’Ispettorato della Funzione
Pubblica negli anni più recenti, quando le elaborazioni teoriche più innovative
riguardanti il suo ruolo hanno cominciato ad essere recepite ed interpretate in
forme d’intervento svincolate da connotazioni repressive o comunque autoritarie.
Fatto, questo, che trova conferma in alcune evidenze linguistiche nelle quali la
caratterizzazione funzionale dell’attività ispettiva assume i più rassicuranti contorni
del “controllo-impulso” 98 , del “controllo di integrazione (o “di sistema”)” 99 o del
più generale controllo-conoscenza.
In questo quadro, essa perde l’antica finalità di “tener viva, nei funzionari
preposti ad organi, uffici o servizi periferici […], la sensazione dell’immanenza
dell’autorità centrale” 100 , acquisendo la fisionomia di uno “strumento conoscitivo
fondamentale per l’esplicazione di attività inerenti al processo di direzione, quali
97
Ibidem, 15-6. Già trent’anni fa, COGOTTI A., “Il controllo ispettivo”, in La scienza e la tecnica dell’organizzazione
nelle pubbliche amministrazioni, 18 (1971), 247, sottolineava l’importanza dell’abilità dei soggetti investiti
di funzioni ispettive “nel condurre le indagini provocando la minima frizione possibile con i funzionari locali”.
98
Cfr. D’ANTINO, Ispezione, controllo, efficienza, 629, per il quale il controllo ispettivo “è sprone e stimolo per
il corretto operare amministrativo”.
99
Cfr. D’AURIA, I controlli, 1252, a giudizio del quale i controlli di integrazione consistono in “moniti, avvertenze,
richiami e quant’altro occorra per mettere sull’avviso l’organo cui spetta di assumere le misure necessarie a
ripristinare le regolarità stabilite”. V. anche, CASSESE S., Le basi del diritto amministrativo, Milano, Garzanti,
1995, 177, secondo il quale tale tipologia di controlli è diretta “ad assicurare la coerenza della condotta delle varie
amministrazioni e il raggiungimento dei risultati ultimi del sistema”.
100
Cfr. ZACCARIA, L’ispezione amministrativo-contabile, 39.
185

CONTRIBUTI E SAGGI
sono la supervisione, la vigilanza, il controllo, il coordinamento” 101 . E questa è la
prospettiva nella quale è venuto a collocarsi l’Ispettorato della Funzione Pubblica,
svolgendo una “attività di intelligence diretta a supportare e a garantire la corretta
applicazione dei processi di riforma” 102 .
Certo, l’Ispettorato ha dovuto e deve misurarsi con difficoltà discendenti sia
dall’inadeguata dotazione di risorse - in un’occasione anche rappresentate all’organo
politico, facendo leva sulla discreta ma icastica eloquenza dell’indicatore numerico
103 - sia dalle resistenze talora incontrate alla sua azione, verosimilmente imputabili
ad un’ostilità di antica data verso ogni forma di controllo, percepito come
invadente. Ciononostante, ha coltivato e coltiva l’idea che “l’efficacia dell’azione
ispettiva si rivela […] nell’esplorare con sistematicità i centri nevralgici e sensibili
degli apparati amministrativi […] attraverso lo strumento del dialogo interattivo
con i responsabili dei settori” 104 , anche in vista della rilevazione ed eventuale espor-
101
Cfr. BOMBARDELLI, “Le ispezioni amministrative”, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 39 (1989),
1139. L’ispezione, prosegue l’A., permette “una reciproca integrazione fra gli organi appartenenti all’organizzazione
e, di conseguenza, una maggiore omogeneità nell’azione dell’organizzazione stessa” (1140). In senso analogo
si esprime TENORE V., “L’ispezione amministrativa”, in Foro Amministrativo, 68 (1992), 1569-70. In quest’ottica,
un Ispettorato Generale dei Servizi è stato istituito, nel 1990, nell’ambito della Commissione dell’Unione
Europea. Esso opera su mandato del suo Presidente e sulla base di un programma annuale (cfr. COGLIAN-
DRO, “I controlli”, sta in CHITI M. P. e GRECO G. (diretto da), Trattato di diritto amministrativo europeo. Parte
generale, Milano, Giuffrè, 1997, 276-7).
102
Cfr. GUALTIERI G., “L’attività di auditing dell’Ispettorato del Dipartimento della Funzione Pubblica: nodi
problematici, rapporti con il Servizio di controllo”, sta in CALOPRISCO A. e DE PAOLIS M. ( a cura di), I servizi
di controllo interno e i nuclei di valutazione delle pubbliche amministrazioni: fondamenti, compiti, tecniche, nodi
problematici, esperienze, Padova, Cedam, 1998, 388. Questa linea di sviluppo dell’attività ispettiva è stata individuata
anche in Francia nella prima metà degli anni Ottanta (cfr. MARCOU, “Les Inspections Générales et le contrôle
de l’administration”, sta in AA.VV., Le contrôle de l’administration par elle-même, Paris, Editions du Centre
National de la Recherche scientifique, 1983, 72) e recentemente additata come possibile via d’uscita dalla crisi
della funzione ispettiva (cfr. QUERMONNE, L’appareil administratif de l’ État, 86, nonché, più specificamente,
DOBLER H., “Les inspections générales présidentielles aux États-Unis: un outil discret et puissant de la réforme
de l’État”, in La Revue Administrative, 50 (1997), septembre-octobre, 574, secondo il quale le ispezioni dovrebbero
essere “strumenti di controllo e di riforma permanente”). Essa, recentemente, è stata anche formalizzata sul
piano delle prescrizioni normative (art. 13 D. Min. Fun. Pub. 02.10.2000).
103
La relazione sull’attività svolta nel 1998 contiene, in allegato, tre tabelle riassuntive delle risorse disponibili e
dell’attività svolta; una di esse, relativa alla dotazione di risorse strumentali, contiene anche un dato, scaturente
dal rapporto tra superficie dei locali dell’ufficio e numero di addetti, secondo il quale ogni ispettore dispone di
poco più di sei mq.
104
Cfr. GUALTIERI, L’attività di auditing dell’Ispettorato, 393.
186

Filippo GUAGNANO
tazione delle best practices 105 .
Infatti, è lungo questa via che potrà acquisire quell’autorevolezza, di cui il
credito presso le altre pubbliche amministrazioni costituisce la misura 106 , necessaria
allo svolgimento del proprio compito in un sistema amministrativo pluralistico,
neutralizzando il rischio che di esso si dica, come del Romeo di Villanuova del
Paradiso dantesco, che “fu l’ovra grande e bella mal gradita”.
105
Cfr. PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, Aziende sanitarie locali ed aziende ospedaliere. Parte
generale, 16; ISPETTORATO DELLA FUNZIONE PUBBLICA, Relazione al Ministro sull’attività svolta nel I
semestre del 1999, 7 e allegato n. 3.
106
Cfr. MARCOU, Les Inspections Générales et le contrôle de l’administration, 82; MËNIER, Les inspections générales,
238.
187