NJB-1510

Reactie
503
Ook uit de school klappende
raadsleden zijn immuun
Roel Schutgens 1
Krachtens artikel 25 Gemeentewet
(Gemw) kan de
gemeenteraad voor bepaalde
stukken geheimhouding opleggen.
Raadsleden die de inhoud van zulke
stukken toch bekend maken, zijn te
vervolgen op basis van artikel 272 Sr,
dat het onthullen van ambtsgeheimen
strafbaar stelt. Een enkele keer
schendt een raadslid deze geheimhoudingsplicht
door tijdens de raadsvergadering
uit de school te klappen.
In mijn NJV-preadvies over parlementaire
immuniteit wordt betoogd dat
in zo’n geval de immuniteit van artikel
22 Gemw aan vervolging in de
weg staat. 2
Hennekens ziet dat anders. 3 Volgens
hem hebben artikel 22 Gemw enerzijds
en artikel 272 Sr anderzijds
‘ieder voor zich op een ander onderwerp
betrekking’: de ene bepaling
‘ziet op het mogen openbaren van
door straf gesanctioneerde meningsuitingen
en de andere op het verbod
om een geheim in de openbaarheid
te brengen. Dat zijn twee geheel verschillende
gedragingen.’ De beide
bepalingen staan volgens Hennekens
als het ware naast elkaar, zodat de
immuniteit vervolging op basis van
artikel 272 Sr niet uitsluit.
Volgens mij is de formulering van
artikel 22 Gemw echter klip en klaar:
‘De leden van het gemeentebestuur
(…) kunnen niet in rechte worden
vervolgd of aangesproken voor (…)
hetgeen zij in de vergadering van de
raad hebben gezegd.’ Daar valt moeilijk
iets anders in te lezen dan een
verbod aan de rechter om de woorden
die een volksvertegenwoordiger
tijdens de vergadering uitspreekt, te
toetsen aan het recht. Anders dan
Hennekens veronderstelt, vestigt
artikel 22 Gemw (net als artikel 71
Gw) niet een verbod op vervolging
wegens bepaalde typen uitlatingen
of uitingsdelicten, maar vormt het
een algemene blokkade om een
volksvertegenwoordiger in rechte ter
verantwoording te roepen voor zijn
in de raadsvergadering verboden. De
immuniteit wijst alleen een andere
handhaver voor die verboden aan:
niet de rechter, maar de voorzitter
van de raad. Bovendien worden daarbij
geen punitieve sancties opgelegd,
maar slechts ordebevoegdheden toegepast.
Dit alles is naar mijn oordeel geldend
recht. Daarmee is het nog niet per se
wenselijk recht. Hennekens wekt de
indruk dat hij een beperking van de
immuniteit voor uit de school klappende
raadsleden meer dan nodig
vindt. Inderdaad is het onbevredigend
dat een raadslid dat zijn ambtsplicht
flagrant schendt door geheimen
te onthullen, daarmee wegkomt.
Maar dat onbevredigende lijkt mij
eigen aan het verschijnsel immuniteit.
Is het niet nog onbevredigender
dat een volksvertegenwoordiger in de
vergadering individuele burgers kan
belasteren zonder daar later op wat
voor wijze dan ook ter verantwoording
geroepen te kunnen worden? 4
Uiteindelijk lijkt mij dit echter de
prijs die wij als samenleving betalen
voor de evidente voordelen van de
immuniteit: het feit dat zij één toeuitlatingen
in de vergadering. Een
officier van justitie die een raadslid
zou vervolgen omdat die (volgens
hem!) in de vergadering een geheim
heeft onthuld, doet precies wat artikel
22 Gemw hem verbiedt.
Hennekens’ opvatting lijkt mij echter
niet alleen in strijd met de letter van
de immuniteitsbepaling, maar ook
met de strekking daarvan. De immuniteit
beoogt de rechter buiten het
politieke debat te houden en de
volksvertegenwoordiger te vrijwaren
van iedere angst voor vervolging
voor wat hij in zijn ambtsuitoefening
naar voren brengt. Als bepaalde
typen uitlatingen buiten de immuniteit
worden gebracht, wordt die
beschermende, van angst vrijwarende
werking aangetast. Dat geldt net
zo goed indien Hennekens’ visie
ingang zou vinden. Niet alleen flagrante
schendingen van de geheimhoudingsplicht
zouden dan immers
vervolgd kunnen worden, maar ook
de gevallen waarin de volksvertegenwoordiger
iets zegt wat hij naar zijn
oprechte overtuiging nog net wel
mag onthullen. Alle gevallen waarin
de volksvertegenwoordiger raakt aan
of hint op een geheim kunnen dan
immers aan de strafrechter worden
voorgelegd. Het ‘chilling effect’ dat
daarvan kan uitgaan, is precies wat
de immuniteit wil voorkomen. Vervolging
op basis van artikel 272 Sr
zou artikel 22 Gemw dan ook ondergraven.
Artikel 22 Gemw is daarom
te beschouwen als een lex specialis
ten opzichte van artikel 272 Sr (of
artikel 137d Sr, 262 Sr, 6:167 BW,
enz.). Beide bepalingen kunnen niet
tegelijkertijd worden toegepast, en
omdat artikel 22 Gemw een specifieke
groep personen in een bijzonder
geval beschermt, krijgt het voorrang
boven het algemenere artikel 272 Sr.
Overigens doet de immuniteit niet af
aan de geheimhoudingsplicht als
zodanig, net zo min als zij derogeert
aan (andere) uitingsdelicten. Geheimen
onthullen of haat zaaien is ook
Auteur
1. Prof. mr. R.J.B. Schutgens is hoogleraar Algemene
rechtswetenschap aan de Radboud Universiteit Nijmegen.
Noten
2. Vanzelfsprekend betoogden anderen al eerder hetzelfde.
Zie de losbladige De Gemeentewet en haar toepassing, aant.
3 bij art. 22 (Versteden) en daarin genoemde visie van Elzinga
en van de Staatssecretaris van BZK. Zelfs Hoos, die een
duidelijke tegenstander is van dit stelsel, onderschrijft dat het
geldend recht is. Zie N. Hoos, ‘Een maas in de wet. Het lekken
van informatie door immuniteitsgerechtigde ambtsdragers’,
NJB 2012/587. In Gst. 2010/17 noemt Versteden
overigens een niet-gepubliceerd Politierechtervonnis dat
berust op een redenering die aansluit bij die van Hennekens.
3. H.Ph.J.A.M. Hennekens, ‘Derogeert immuniteit aan de
geheimhoudingsplicht?’, NJB 2015/91, afl. 2, p. 102-105.
4. Ontleend aan EHRM 14 december 2002, EHRC 2003, 16
(A. vs. Verenigd Koninkrijk). Het Britse en het Nederlandse
recht stemmen op dit punt inhoudelijk overeen.
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 13-03-2015 – AFL. 10 629