Klikk her for nr 4 - Norsk Militært Tidskrift

More documents

Recommendations

Info

50 NMT BØKER norges Offentlige Utredninger 2012:14: rapport fra 22.juli-kommisjonen anMeLDt av PrOFeSSOr Bent erik Bakken, FOrSvaretS HØGSkOLe Kommisjonsrapporten oppnådde stor interesse da den kom 13. august 2012. Som dokument betraktet er den et forbilledlig eksempel på hvordan en offentlig utredning bør formuleres. Den er ført i et svært godt språk, og fremstår som uredd. Kommisjonen bestod av 10 medlemmer som i følge statsminsterens redegjørelse for Stortinget den 23.8.12 til sammen hadde ”bred beredskapsfaglig kompetanse”. Kommisjonen søkte dessuten ytterligere råd, blant annet gjennom 12 skriftlige ekspertuttalelser. Som jeg vil kommentere nedenfor mangler dessverre både kommisjonen selv og ekspertene kompetanse mht individuell og organisatorisk læring. Dette gjør at rapportens konkluderende læringsdel ikke blir like god som resten. Rapporten har vært autoritativ. Der dens premisser og konklusjoner avviker fra tidligere dokumenter (som for eksempel politiets egne rapporter) har rapporten fremstått som den udiskutable fasit. Hva er årsaken til rapportens autoritet? Denne anmelder er operasjonsanalytiker, dvs. har utdannelse og praksis i det å analysere operasjoner. Jeg tror rapportens troverdighet i stor grad bygger på solid operasjonsanalytisk håndverk. Kommisjonen har lett i journaler og datasystemer for å følge hendelser fra minutt til minutt. Den har sjekket hvem som gjør (eller dessverre ofte ikke gjør) hva og hvorfor. Den har kryss-sjekket og forkastet alternative hypoteser. Et overbevisende eksempel på dette er at der Nordre Buskerud politidistrikts rapport av 21.11.12 mener å finne at broen ved Storøya ble valgt som fremmøteplass for Beredskapstroppen av polititak- tiske grunner, graver NOUen dypere og finner at politiets valg faktisk var Utøya kai, landsiden, men at misforståelser og tilfeldigheter gjorde at den politioperativt langt svakere plasserte broa ved Storøya plutselig ble fremmøteplassen. Rapporten bruker også bilder og figurer på en forbilledlig måte for å underbygge sine konklusjoner. Under pressekonferansen 13.8 da rapporten ble fremlagt, var mange av disse illustrasjonene gjort dynamiske og fremsto som animasjonsfilmer. Det er beklagelig at e-pub versjonen av rapporten (som visstnok er den første NOU som fremlegges også på et slikt lesebrettformat) ikke samtidig inneholder disse forbilledlige filmsnuttene. Rapportens autoritet underbygges også av en god rapportstruktur. Den inneholder både en innledende gjennomgang der hhv. angrepet i regjerningskvartalet og Utøya gjennomgås, og en dypere hendelsesbasert organisasjonsgjennomgang der etatene politiet, Forsvaret og helsevesenets operasjoner blir underlagt et kritisk blikk. Senere settes fokus på de overordnede politiske og byråkratiske prosesser. En ser både på de prosesser som var overordnet for etatenes operasjoner den 22.7, og på prosesser som hadde pågått i årene og månedene før 22.7.11. Hvert av de først 18 kapitlene har en egen avslutnings- og oppsummeringsseksjon som for en travel leser gir tilstrekkelig informasjon på mindre enn en side om kapitlets hovedtrekk og konklusjoner. Rapportens siste del, om læring, inneholder bare ett kapittel, 19, og er viet «Kommisjonens avsluttende observasjoner og anbefalinger». Kapitlet begynner med 6 konklusjoner: De to første er utvetydige svakheter med fatale konsekvenser: Manglende stengning av Grubbegata muliggjorde eksplosjonen i regjerningskvartalet, og en svak politioperasjon gjorde at gjerningsmannen ble stanset for sent (og dermed muliggjorde de senere drapene) på Utøya. En ytterligere konkusjon er at PST burde ha vært mer aktsomme. Men kommisjonen trekker også frem at redningsarbeidet i akuttfasen fungerte godt, og den samme ros gis til regjeringens kommunikasjonsstrategi under og etter hendelsene. Rapporten konkluderer med at de underliggende forhold trolig skyldes fem hovedproblemer: • svak evne til å erkjenne risiko og til å ta lærdom av erfaringer • svak gjennomføring og bruk av planer • svak koordinering og samhandling • dårlig infrastruktur og bruk av IKT • svak mål- og ansvarsavklaring Rapporten avsluttes med 31 anbefalinger til tiltak. Tiltak 2 til 31 er igjen knyttet til et overordnet tiltak, nemlig tiltak 1, at kommisjonens viktigste anbefaling er at ledere må styrke sine egne og organisasjonens holdninger og kultur knyttet til risikoerkjennelse, gjennomføringsevne, samhandling, IKT-utnyttelse og resultatorientert
lederskap. Tiltakene er klassifisert innenfor disse områdene (med antall tiltak i parentes): • Nasjonalt nivå (7) • Straffebestemmelser (3) • Politiet (9) • Forsvaret (1) • Helsevesenet (2) • Redningsetatene (2) • Sikkerhets- og etterretningstjenestene (7) Kapittel 19 studeres nå av høy og lav og på alle nivåer i Norge fra Stortinget og ned til den enkelte AMK-sentral. Jeg mener at dette kapitlet dessverre er svakt. Man kan spekulere på om en litt annen sammensetning av kommisjonen - som også ville ha kunnet ledet til en litt annen utvalg av eksperter - kunne ha bedret sluttkapitlets relevans og riktighet. Det fundamentalt problematiske i konklusjonen er at kommisjonen antyder at kulturen i vesentlig grad vil påvirkes av at mennesker tar seg sammen og endrer sine holdninger. Men all forskning tyder jo på at årsakssammenhengene er omvendt - at kulturen og holdningene er et resultat av de operasjonene, systemene og miljøet man operer i til daglig. Rapporten burde ha en langt mer begrenset, strukturelt orientert, tiltaksliste. For eksempel er økt øvelse og trening en gjenganger på kommisjonens tiltaksliste. Det samme er samhandling og koordinering. Men som rapporten også utrykkelig dokumenterer, det øves i bøtter og spann. Bedret koordinering og samhandling er en gjenganger i evalueringsrapporter fra tverrsektorielle øvelser. Lederes holdninger reflekterer altså ikke disse erfaringene. Etter min mening er det naivt å hevde at lederne skal ta seg sammen. Det er intet som tyder på at ledere ikke bryr seg, tvert i mot bryr de seg svært mye, men om andre forhold enn de som kommer opp under øvelsene og i erfaringsrapportene. Vi står overfor et fundamentalt problem som ligger i beredskapens natur: De daglige oppgaver, så lenge de har et annet innhold enn beredskap, vil fortrenge beredskapsfokus til fordel for den daglige dont. Dette gjelder både kognitivt for den enkelte leder og medarbeider, og strukturelt mht organisering og oppgavefordeling. Tiltakene i et slikt perspektiv må altså bidra til en langt mer intens daglig beredskapsaktivitet. En måte å få dette til på er å forhindre en ressurskamp mellom daglige oppgaver og beredskapsoppgaver ved å skjerme beredskapsaktiviteten, i alle fall der beredskapen setter andre krav til virksomheten enn de daglige oppgavene gjør: En sykehusansatt blir ikke bedt om å gjøre noe helt annet i en beredskapssituasjon. Sykehusets virksomhet er skalerbar når en krise skal håndteres. I den andre enden av skalaen står politimannen. I en anti-terroroperasjon blir hans ordensinstinkter, dvs. reduser konfliktnivå og ta det med ro, en akilleshæl i operasjonen. Sagt med andre ord; den 22. juli ble helsevesenet satt til å gjøre mer av det de vanligvis gjør, politiet derimot, ble satt til å gjøre noe helt annet. Den foreslåtte økte polititrening i anti-terror operasjoner må altså først bestå i avlæring av suksesskriteriene i politihverdag, da disse blir en hemsko for utøvelsen av anti-terroroppdraget. Forsvaret og nødetatene befinner seg i en posisjon mellom helsevesenets fulle skalerbarhet til høyere operasjonsvolum og –intensitet, og politioperasjonenes totale mangel på slik mulighet for oppskalering. Store deler av Forsvaret og nødetatenes hverdag består i å trene på, og være i beredskap for, den dagen det skulle smelle. De daglige operasjoner, øvelser og trening likner, og det er altså få trekk ved de daglige operasjoner som stiller motstridende krav i forhold til kriseoperasjoners. Videre er beredskapsoppgavene de primære, og de andre operasjoner sekundære. Det er således ganske predikerbart at politiet kommer dårlig ut når deres sekundær-, eller sågar tertiær-, oppgaver plutselig materialiserer seg til fulle, slik det skjedde 22. juli. Særlig fordi politioperasjoner - som rapporten tydelige viser - i det daglige foregår i svært små grupper der storskala samhandling ikke utfordres, blir samhandlingsevnen lidende under krisen. På samme måte blir svak strategisk styring ikke noe problem så lenge en etats hverdagslige utfordringer lar seg løse. Selv om man egentlig vet at det finnes beredskapsmangler, kan slike forbli uløst all den tid de dreier seg om forhold knyttet til sekundær- og tertiæroppgaver. Som analogi kan man bruke Forsvaret. Frem til storskala internasjonale operasjoner på 90-tallet omsider fremprovoserte fiaskoer som skyldtes svakheter som egentlig var svært godt kjent, forble organisasjonens struktur relativt upåvirket av svakhetene . Men i etterkant av fiaskoene ble høyst nødvendige grep knyttet til å gjøre Forsvaret vesentlig mer beredt gjennom nedbemanning og derigjennom høyere kvalitet langs alle andre dimensjoner. Skulle kommisjonen ha vært konsekvent med at det er nødvendig å styrke beredskapskulturen og la den gjennomsyre ressursfordeling, -prioritering, ledelse og styring burde den ha foreslått strukturelle tiltak som gjennom en beredskapsnær operasjonshverdag, samt storskala samhandlingsutfordringer endrer ledelsens virkelighetsoppfatning. Willoch-kommisjonen (NOU 2000:24) foreslo et eget sikkerhetsdepartement, noe som ville vært i samsvar med argumentasjonen jeg har ført. Likeledes ville etablering av et kontraterrorfokusert paramilitært korps i politiet ha bidratt i samme retning. (Se mer om dette i min artikkel i foreliggende nummer av NMT, om etableringen av slike avdelinger). Selv om rapportens tiltak 2-31 for så vidt er i tråd med de funn som kommisjonen gjør, forblir dens første, og selvproklamert viktigste tiltak et slag i luften. Rapportens store svakhet er at den ikke inneholder organisatoriske grep som bidrar til å bedre ledelse og kultur. Norsk Militært Tidsskrift - nr.4-2012 51
Page 1 and 2: Norsk Militært Tidsskrift retUrUke
Page 3 and 4: REDAKTØRENS SPALTE Forsidefoto er
Page 5 and 6: anSe er dette tilstrekkelig til å
Page 7 and 8: “verneplikten har sin berettigels
Page 9 and 10: “nettverksorganiserte enheter er
Page 11 and 12: “Det vil uansett være nødvendig
Page 13 and 14: LEVERANDØRER DET NORSKE FORSVAR TI
Page 15 and 16: Et moderne forsvar må dekke et vid
Page 17 and 18: “til sist, men kanskje viktigst a
Page 19 and 20: grad til å gjenoppbygge regional s
Page 21 and 22: “For å kunne gjennomføre en lan
Page 23 and 24: sjøen savner sidestykke i historie
Page 25 and 26: Oslo Militære Samfund www.oslomils
Page 27 and 28: Svarslipp INFORMASJON TIL MEDLEMMER
Page 29 and 30: en rolle. Sammen med andre forhold
Page 31 and 32: “Politiets ordensoperasjoner og t
Page 33 and 34: styrkebudsjetter dermed brukes til
Page 35 and 36: innta sin plass som et velordnet sa
Page 37 and 38: Data interface solutions from Elect
Page 39 and 40: ge. men er ikke tilstrekkelig til
Page 41 and 42: Som nevnt over er Forsvarets rasjon
Page 43 and 44: “vi må spørre oss om den normat
Page 45 and 46: “Det er gjennom slike eksempler a
Page 47 and 48: SECURING THE FUTURE With reliabilit
Page 49: “et forbløffende trekk ved den n

Klikk her for nr 4 - Norsk Militært Tidskrift

Create successful ePaper yourself

Delete template?

Save as template?