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Retomada do Investimento Público federal no Brasil e a Política fiscal: em busca de um novo paradigma O ano de 2009 representa um ponto fora da tendência, na medida em que a crise econômica levou o governo a implementar, pela primeira vez na história recente, uma política fiscal anticíclica. Isto somente foi possível porque, além da inflexão que a política fiscal já vinha sofrendo desde o PAC, o governo desfrutava de uma posição patrimonial tal (credora em moeda estrangeira) que, quando a taxa de câmbio sofreu forte desvalorização, a dívida líquida do setor público caiu abruptamente, em vez de subir como em outras crises, criando-se maior espaço de manobra. A política anticíclica (e o argumento do governo sobre o cumprimento da meta fiscal) ocorreu em várias frentes, entre as quais: i) liberação da Petrobras das metas de superávit primário, o que significou uma dedução de 0,50% do PIB (antiga meta da Petrobras) na meta de 3,80% do PIB; ii) as metas do governo central e dos estados e municípios foram reduzidas, com o esforço fiscal fixado em 2,50% do PIB; e iii) o governo fez uso da margem do PPI, que atingiu o nível recorde de 0,51% do PIB em 2009, para justificar legalmente o resultado primário final obtido ao final do ano de 2,05% do PIB. TABELA 2 Comparação das metas e valores realizados dos superávits primários (SP) antes e depois do PPI (Em % do PIB) Ano Meta de SP (A) Margem do PPI (B) SP realizado (C) PPI executado (D) Excedente (C+D-A) Antiga Nova Antiga Nova Antiga Nova Antiga Nova Antiga Nova 2002 3,75 3,42 3,89 3,55 0,14 0,13 2003 4,25 3,89 4,25 3,89 0,00 0,00 2004 4,25 3,87 4,59 4,18 0,34 0,31 2005 4,25 3,83 0,15 0,13 4,83 4,35 0,06 0,06 0,64 0,57 2006 4,25 3,80 0,15 0,14 4,32 3,80 0,13 0,12 0,20 0,13 2007 4,25 3,80 0,20 0,45 4,27 3,82 0,22 0,19 0,23 0,21 2008 3,80 0,65 4,40 0,26 0,86 2009 2,50 0,96 2,05 0,51 0,07 fonte: Dados primários do BCB, STN e Contas Nacionais do IBgE. Elaboração dos autores. Obs.: A série nova corresponde aos valores após a mudança do novo sistema de contas nacionais do IBgE, em 2008, e a série antiga aos valores anteriores. A queda do superávit primário em 2009 não se explica, evidentemente, apenas pelo crescimento dos investimentos, mas também pela queda na receita e pelo aumento das despesas correntes, como gastos de salários e, principalmente, transferências de previdência e assistência social. Passada a crise e o episódio de desvalorização cambial, a dívida do setor público voltou ao seu patamar anterior. Ademais, o governo retomou sua meta de superávit primário padrão, fixada em 3,3% do PIB sem a Petrobras. A expansão fiscal pré-crise, entretanto, se manteve em 2010 tanto pelo lado dos investimentos quanto das despesas correntes. 23 23. Para uma análise da evolução das despesas do governo federal, ver, neste livro, o capítulo governo gastador ou transferidor? um macrodiagnóstico macro das despesas federais no período de 2002 a 2010. 129
130 Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Políticas Públicas No período passado, o aumento da carga tributária sustentou o aumento do superávit primário, bem como das transferências de previdência e assistência social. Mais recentemente, abriu-se espaço para as despesas de salários voltarem ao patamar de 2002 e os investimentos iniciarem a trajetória recente de crescimento. Porém, a interrupção da elevação das receitas em 2009 impôs ao governo a redução do superávit primário. Diante deste quadro, portanto, as perguntas que se colocam são as seguintes. Qual o grau de dependência do atual regime fiscal em relação ao comportamento da carga tributária? As atuais metas de superávit primário são necessárias à sustentabilidade da dívida e compatíveis com a trajetória de retomada dos investimentos públicos, dado o padrão atual das despesas correntes? Antes de mais nada, é preciso reconhecer que, mesmo supondo-se a estabilização (e até alguma queda em proporção do PIB) das despesas com pessoal e do consumo intermediário do governo, parece pouco provável que o crescimento dos investimentos e dos gastos sociais indexados ao salário mínimo ocorrerão sem novos aumentos da carga tributária ou sem a redução do superávit primário. É claro que sempre se poderá questionar o porquê de não se reduzir o ritmo de crescimento do salário mínimo (abaixo do PIB, por exemplo) ou desatrelar o salário mínimo de parte das transferências de previdência e assistência social, ainda que se reconhecendo o papel que estas cumprem para a melhoria da distribuição de renda e para o próprio crescimento econômico. Mas é improvável (e até indesejável) que tais gastos sociais caiam em proporção do PIB – mais razoável seria supor uma modificação de sua composição –, de modo que o trilema fiscal inicialmente explicitado se mantém: aumentar a carga tributária, reduzir a meta de superávit primário ou abortar a trajetória de retomada dos investimentos públicos? Em primeiro lugar, ainda não está claro se o processo de recuperação das receitas tributárias continuará contando, como no passado recente, com eventos atípicos que permitiram ao governo obter ganhos de arrecadação acima do próprio PIB sem onerações ao setor produtivo e à sociedade. Uma possível saída em termos de ampliação das receitas fiscais sem grande ônus adicional sobre a sociedade é dada pelas descobertas do pré-sal. Parte do lucro extraordinário da atividade petrolífera, sob a forma de royalties ou participação pública nos contratos de partilha, deve proporcionar um ganho extraordinário da ordem de 1,5% do PIB, segundo estimativas bastante preliminares sobre o potencial das reservas e o regime de tributação de incidência (ver Gobetti, 2009). Contudo, essas receitas não estarão disponíveis de imediato, de modo que, no curto prazo, é mais razoável supor que a expansão dos investimentos será limitada se a meta de superávit primário não for revista ou se, no mínimo, a margem de dedução do PPI não for efetivamente utilizada daqui em diante. A questão fundamental, neste ponto, é: existe algum problema para a sustentabilidade da dívida pública (ou de sua trajetória decrescente) se o governo reduzir o superávit primário para 2,8% do PIB, como prevê o PPI? A resposta depende, evidentemente, de uma série de variáveis macroeconômicas, mas um cálculo simples mostra que um superávit primário de 2,8% do PIB apenas deixa de ser fiscalmente sustentável (isto é, a dívida somente deixa de cair) se o hiato entre a taxa real de
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