Barn och ¨aldreomsorg i Sverige

Barn och äldreomsorg i Sverige
Peter Antman
Detta är en internetversion av boken Barn och äldreomsorg i
Tyskland och Sverige: Sverigedelen, Välfärdsprojektet Kunskap/Fakta nr 5
(Socialdepartementet, 1996).
Peter Antman äger upphovsrätten till denna text, om inget annat specifikt anges. Den f˚ar
därför inte spridas vidare i n˚agot kommersiellt eller icke-kommersiellt sammanhang utan
mitt samtycke. Däremot g˚ar det bra att läsa den här, eller att ladda hem den för privat bruk.
Det g˚ar självklart bra att göra länkar till dessa html-versionen, men sidorna f˚ar inte läggas
upp för allmän access p˚a n˚agon annan server.

Inneh˚all
1 INLEDNING 5
2 ÄLDREOMSORGEN I SVERIGE 9
2.1 ˚Alderdom - en fr˚aga om försörjning, bostad och omsorg . . . . . . . . . . . 9
2.2 Äldreomsorgens förhistoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
2.2.1 Äldreomsorgens tidiga historia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
2.2.2 Gammal p˚a 1800-talet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
2.2.3 Hur löser vi fattigdomen? - det tidiga 1900-talets problem . . . . . 15
2.2.4 Äldreomsorg i mellankrigstid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
2.3 Äldreomsorgen och välfärdsstaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
2.3.1 En pension att leva p˚a och fina bostäder att bo kvar i . . . . . . . . 23
2.3.2 ˚Alderdomshemmen - fr˚an fattigv˚ard till offentlig omsorg . . . . . . 24
2.3.3 Hemv˚ard i stället för v˚ardhem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
2.3.4 1960-tal - utökade ambitioner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
2.3.5 Den moderna äldreomsorgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
2.4 Välfärdsstaten och de gamla - äldreomsorgen i dag . . . . . . . . . . . . . 38
2.4.1 Hemtjänst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
2.4.2 Särskilda boendeformer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
2.4.3 Sjukv˚ard . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
2.4.4 Färdtjänst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
2.4.5 Äldrev˚ardens och -omsorgens totala omfattning . . . . . . . . . . . 41
2.4.6 Nya driftsformer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
2.4.7 Frivilligorganisationernas insatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
2.4.8 Hjälp av anhöriga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
2.5 De äldres välfärd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
2.5.1 Ekonomi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
2.5.2 Bostäder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
2.5.3 Familjesituation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
2.5.4 Hälsa och hjälpbehov . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
2.6 Är den offentliga äldreomsorgen uppskattad? . . . . . . . . . . . . . . . . 50
3 BARNOMSORGEN I SVERIGE 53
3.1 Barndom - vilka behov? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
3.2 Barnomsorgens historia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
3.2.1 Rudimentära barnomsorgsformer . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
3.2.2 Barnen i fokus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
3.2.3 Barnomsorgen och välfärdspolitiken . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
3.2.4 Daghemmen i centrum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
3.2.5 Barnomsorgens konsolidering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
3.3 Den offentliga barnomsorgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
3

3.3.1 Barnomsorgens kostnader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
3.3.2 Den offentliga barnomsorgen 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
3.3.3 Skolbarnomsorgen 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
3.3.4 Var är barnen p˚a dagarna - familjen, välgörenheten, den offentliga
sektorn och marknaden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
3.3.5 Vilka barn g˚ar p˚a dagis? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
3.4 Hur uppskattad är barnomsorgen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
4 KVINNORNA OCH OMSORGEN OM BARN OCH GAMLA 83
4.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
4.2 Kvinnoarbete i omsorgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
4.2.1 Äldreomsorgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
4.2.2 Barnomsorgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
4.3 Kvinnors arbete tack vare omsorgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
4.4 Jämställdhet i den stora världen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
4.5 Familj i förändring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
4.6 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
5 TABELLBILAGA 95
6 LITTERATUR 99

Kapitel 1
INLEDNING
Fr˚agan vem som ska ta hand om barnen och vem som ska hjälpa de äldre när de inte längre
klarar sig helt p˚a egen hand är utan tvivel evig. Visserligen har svaret med bedövande entonighet
varit att det ska kvinnorna göra - inom hemmets väggar. Men bara för att svaret
nästan jämnt blivit ett och det samma blir inte själva fr˚agan mindre brännande. Kan omsorgen
skötas p˚a n˚agot annat sätt?
1994 fick över hälften av barnen i ˚aldrarna 0 till 6 ˚ar en väsentlig del av sin omsorg
utanför hemmets väggar i Sverige. 54 procent hade detta ˚ar plats i offentligt finansierad
och till största delen även offentligt producerad barnomsorg. Samma ˚ar fick nästan var
femte pensionär (över 65 ˚ar) n˚agon form av offentligt organiserad omsorg.
Genom v˚art sätt att organisera delar av omsorgen om barn och äldre har vi s˚aledes
givit ett n˚agot annat svar än det vanliga p˚a den inledande fr˚agan. Omsorg kan ocks˚a ges i
formella organisationer utanför hemmet.
Men ocks˚a här inställer sig n˚agra fr˚agor. Hur ska dessa formella organisationer se ut?
Vem ska ha ansvar för dem? Till vilka ska de rikta sig? Inte heller dessa är n˚agra nya
problem. Sedan l˚ang tid tillbaka har samhället tvingats ta ställning till hur det ska lösa
omsorgen för äldre utan ekonomiska resurser och anhöriga eller barn utan föräldrar eller
vars mamma och pappa är för fattiga för att kunna ta hand om de egna barnen. Ibland har
lösningen varit olika former av omsorg utanför hemmet. Även bemedlade familjer och äldre
har av olika skäl haft behov av att lösa olika former av omsorg utanför hemmets ramar.
Även ur det perspektivet är v˚ar nuvarande lösning tämligen unik, b˚ade historiskt och
jämfört med andra länder. För det första vänder sig den formellt organiserade omsorgen
till alla behövande. Den är inte avsedd för vissa marginella grupper som inte kan lösa sina
omsorgsbehov p˚a andra sätt. För det andra omfattar den, vilket följer p˚a det första, väldigt
m˚anga. Den är stor. För det tredje är huvuddelen av den formellt organiserade barn- och
äldreomsorgen inte bara styrd och finansierad av v˚ar politiska demokrati, själva ”produktionen”
utförs ocks˚a i offentlig regi. Den köps och säljs inte p˚a en marknad. Ges inte som
n˚adeg˚ava av olika frivilligorganisationer. Produceras inte, mer än i liten utsträckning, av
varken vinstdrivna bolag eller ideella organisationer.
Varför har vi gjort p˚a detta sätt? Vad har det betytt för omsorgen om barnen, de äldre
och inte minst - för kvinnorna? Jag ska försöka ge n˚agra svar p˚a dessa fr˚agor.
Ett bra sätt att först˚a det är, menar jag, att historiskt skildra den offentliga barnoch
äldreomsorgens framväxt i Sverige. Hur har den faktiska organiseringen av barnoch
äldreomsorgen sett ut? Vilka är motiven bakom de reformer som gjorde barn- och
äldreomsorg till en integrerad del av välfärdsstaten? Vilka problem var det man ställdes
inför, vilka lösningar var möjliga? ˚Atminstone under 1900-talet har man, öppet eller dolt,
tagit ställning till huruvida omsorgen bör utföras i familjen, köpas p˚a en marknad, finansieras
av det offentliga men utföras av n˚agon annan eller rentav produceras av det offentliga
5

själv.
P˚a s˚a sätt kan vi f˚a en först˚aelse för varför vi har en omfattande offentlig barn- och
äldreomsorg i Sverige. Vi kan ocks˚a, vilket jag överl˚ater ˚at läsaren, försöka värdera om
motiven fortfarande har bärkraft.
Ett sätt att bedöma huruvida omsorgen b˚ade lever upp till de offentliga m˚al och motiv
som finns angivana och de krav man kan ställa p˚a omsorgen som användare är att helt enkelt
se hur den är organiserad just nu, vilka den n˚ar, hur mycket den kostar och inte minst om
den är uppskattad eller ej. Ocks˚a det försöker vi oss p˚a här.
Omsorgen berör inte enbart dem den direkt riktar sig till - det vill säga barnen och de
äldre - utan i mycket hög grad kvinnorna. Hur har kvinnornas livssituation p˚averkats av
att omsorgen om barn och äldre inte längre enbart är en sysselsättning för kvinnor i det
egna hemmet eller i föräldrarnas hem? Boken avslutas med en diskussion av hur man kan
besvara denna fr˚aga.
Den historiska skildringen av barn- och äldreomsorgen utförs i tv˚a separata avsnitt.
Mest av praktiska skäl för att inte läsaren ska behöva villa bort sig, men ocks˚a för att
kunna lyfta fram de unika särdragen. Samtidigt är det utan tvekan s˚a att ungefär samma
fr˚ageställningar gjort sig gällande inom s˚aväl barn- som äldreomsorgen. Ocks˚a de bredare
underliggande samhälleliga förutsättningarna g˚ar igen. N˚agra av dessa är viktiga som
bakgrund till den övriga skildringen. Därför att de kan förklara varför just de offentliga
lösningarna faktiskt inte framstod som särskilt problematiska.
1. Kyrkan har sedan Gustav Vasas reduktion varit underordnad kronans ekonomiska,
politiska och sociala ambitioner. Fram till 1800-talets begynnelse hade man visserligen det
huvudsakliga ansvaret för fattigv˚arden, men genom 1847 ˚ars lag fr˚antogs man detta. N˚agon
mer utbredd alternativ omsorg och v˚ard har kyrkan inte byggt upp. Därvidlag torde även
bristen p˚a rivaliserande trossamfund och etniska grupper ha bidragit genom att behovet av
alternativa livsformslösningar i det lokala samhället inte framstod som viktiga för att bevara
den egna identiteten.
2. Svensk föreningsliv, b˚ade den tidiga välgörenheten, filantropin och de stora
folkrörelserna, har i huvudsak fungerat som mobiliserare av intresse kring olika i den offentliga
sfären fr˚anvarande fr˚agor. Mobiliseringen har primärt riktats mot att fr˚agorna ska
f˚a sin legitima plats i den nationella politiken. Det har man gjort genom att verka som
förebilder, genom p˚averkan och ibland genom att komplettera den offentligt förda politiken.
1
3. Sverige har en l˚ang tradition av samspel mellan staten och ett lokalt rudimentärt
självstyre, där staten reglerade och bönderna löste omsorgens och försörjningens
sv˚arigheter, b˚ade privat och ”offentligt”, i huvudsak genom s˚a kallade naturalösningar.
4. Industrialiseringen kom sent till Sverige, men gick sedan väldigt fort. När arbetarklassen
började växa i styrka var Sverige fortfarande i huvudsak ett agrart präglat land.
Överg˚angen fr˚an ett bondesamhälle till ett industrisamhälle kom därmed att ske utan att
n˚agon större borgar- eller medelklass hann växa fram. 2 Deras privata och penningekonomiska
lösningar p˚a försörjning och omv˚ardnad hade därmed inget större omf˚ang efter
sekelskiftet. De var, med andra ord, inga dominerande exempel.
5. Sverige har haft en exempellöst stark arbetarrörelse, där den fackliga och politiska
grenen samarbetat intensiv. Allt sedan socialdemokratin p˚a 1920-talet började intressera sig
för socialpolitik har man varit den dominerande samhällskraften när det gäller att formulera
1 Qvarsell (1993), 223, 236; se även Micheletti (1994) som gentemot sin egen tes om statlig kolonialisering
av det civila samhället i sin historiska genomg˚ang mycket tydligt visar detta drag fr˚an
folkrörelsernas sida.
2 Se fra Therborn (1989).

hur välfärdspolitiken bör gestaltas. 3
3 Här är litteraturen extensiv. För ett modernt arbete se Svensson (1994).

Kapitel 2
ÄLDREOMSORGEN I
SVERIGE
2.1 ˚Alderdom - en fr˚aga om försörjning, bostad och omsorg
Man kan säga att ˚aldrandet i grova drag för med sig tre generella problem som m˚aste lösas:
1. Med stigande ˚alder avtar s˚a sm˚aningom arbetsförm˚agan. ˚Alderdom för med sig att
man m˚aste ha sin försörjning löst p˚a n˚agot annat sätt än genom eget arbete.
2. Med minskad försörjning uppst˚ar fr˚agan hur man ska lösa sitt boende.
3. Med stigande ˚alder minskar inte bara arbetsförm˚agan utan ocks˚a möjligheten att ta
hand om sig själv. M˚anga äldre f˚ar s˚a sm˚aningom ett behov av omsorg för att klara sitt
dagliga liv.
Hur har vi i Sverige löst dessa problem? Hur har äldreomsorgen organiserats genom
den svenska historien? Fr˚agan är faktiskt relevant. För genom att följa den historiska utvecklingen
av äldreomsorgen kan vi lättare först˚a den nuvarande svenska äldreomsorgens
karaktär.
2.2 Äldreomsorgens förhistoria
Äldreomsorgens historia kan mycket generellt sägas fortlöpa enligt tv˚a mönster.
Det ena är en fortg˚aende differentiering mellan försörjning, boende och omsorg. Fr˚an
att de äldres problem ordnas genom vad som skulle kuna kallas en paketlösning utkristaliseras
olika hjälpformer som riktar sig enbart mot en specifik sida av de äldres problem.
Det andra mönstret handlar om vem i samhället som ska ha det primära ansvaret för
de äldres livssituation. Staten har förvisso allt sedan 1300-talet genom lagstiftning försökt
reglera vem som ska ansvara för de äldre. Ett genomg˚aende kännetecken är emellertid att
staten ofta försökt delegera bort ansvaret till n˚agon annan - familjen, kyrkan, landstinget,
kommunen.
Hur har dessa mönster sett ut över tid?
2.2.1 Äldreomsorgens tidiga historia
N˚agon g˚ang under 1300-talet kan man tala om att de första rudimenten till en svensk
äldrepolitik börjat utkristalliseras. Fr˚an landets världsliga ledning utgick p˚abud om att
9

˚alderdomens problem skulle lösas privat, av släkt och familj. För dem som inte hade jordegendomar
eller i övrigt föll utanför de privata lösningarna hade ocks˚a embryon till en
˚aldringsv˚ard utanför familjen lagts: öppen fattig/˚aldringsomsorg i socknen genom fattigtiondet
och institutionaliserad ˚aldringsv˚ard p˚a hospitalen, dit de vanföra, smittosamt sjuka
och tokiga kunde skickas.
Det gemensamma kännetecknet är att n˚agon ˚atskillnad mellan försörjning, boende, och
omsorg/v˚ard inte görs.
I det tidiga medeltida Sverige - 1100-1300-talet - var bönderna nästan alltid ägare av
sina g˚ardar, även om de snarare betraktades som förvaltare av släktens intressen än som
jordägare. I de flesta tidiga landskapslagar reglerades p˚a olika sätt hur överg˚angen av egendomen
skulle g˚a till och hur ˚aldriga bönder skulle f˚a den v˚ard och försörjning som de
behövde. När bonden blev gammal och ville dra sig undan anmälde han det till tinget. De
barn och släktingar som kunde göra anspr˚ak p˚a g˚arden fick sedan i tur och ordning och i
proportion till arvet ta hand om de gamla. De roterade med andra ord. Arvet fick släkten
inte ut förrän de gamla dött.
N˚agra krav p˚a att barnen eller övrig släkt m˚aste ta hand om de gamla för att f˚a ut arvet
fanns dock inte i landskapslagarna (med tre undantag), även om det är troligt att man i stor
utsträckning gjorde det änd˚a. Om fränderna vägrade v˚arda de äldre kunde n˚agon annan ta
över ansvaret mot en ˚arlig ersättning som drogs av fr˚an dödsboet innan det gick i arv.
Först i de nationella landslagarna i mitten av 1300-talet stadgas att familjen och släkten
m˚aste försörja sina anförvanter. Vi hade s˚aledes fr˚an nationens ledning f˚att ett p˚abud att
v˚ard av de äldre inte skulle belasta samhället; det var familjens ansvar. 1 Egentligen var,
kan man säga, omsorgen om de äldre kopplad till hur överföringen av egendomarna skulle
g˚a till. Familjen var primär omsorgs- och försörjningsenhet därför att egendomen skulle
övertas av släkt och barn.
Bland bönderna utvecklas fr˚an 1400-talet och fram˚at metoderna att trygga sin
˚alderdom. I stället för att rotera mellan olika släktingar börjar fler att överlämna g˚arden
till en arvinge redan under sin egen livstid mot att de äldre garanteras försörjning och bostad
p˚a egendomen - det s˚a kallade undantaget. Under 1600-talet blir det allt vanligare att
övertagandet regleras i ett kontrakt - s˚a att de äldre garanterat skall f˚a sin utkomst även
om osämja skulle uppst˚a med de som tagit över g˚arden, oftast den äldste sonen. I 1734 ˚ars
lag regleras för första g˚angen undantaget juridiskt. Genom undantaget kunde föräldrarna
dra sig undan m˚anga ˚ar innan deras arbetsförm˚aga avtagit. De kunde leva p˚a undantag i
gott och väl 15 till 25 ˚ar. Vi kan säga att de äldre genom sina egendomar kunde köpa sig
en tryggad ˚alderdom. Mot slutet av 1800-talet och i början av 1900-talet klingar undantagen
ut i Sverige. I stället s˚alde föräldrarna g˚arden och betalade sedan sitt uppehälle med
förräntningen p˚a kapitalet. 2
Vi kan s˚aledes säga att de äldre bemedlades sätt att lösa sin ˚alderdom utvecklats fr˚an
privata paketlösningar i natura till mer penningbaserade privata lösningar i första hand inriktade
p˚a att f˚a försörjningen tillfredsställd.
Ocks˚a i andra mer marginella grupper förekom olika sorters lösningar som i första
hand inriktade sig p˚a försörjning av de äldre. Vid Roslagsbruken fick arbetarna pension
och kunde beh˚alla sina bostäder när de blev för gamla för att arbeta. Vid andra bruk och fabriker
förekom olika sorters lösningar, som att beh˚alla hus och en liten jordlott. 3 Även den
sakta framväxande medelklassen sökte olika penningbaserade lösningar p˚a ˚alderdomens
problem. Efter mönster fr˚an det medeltida skr˚aväsendet byggde man upp olika kassor dit
man under sin yrkesaktiva ˚alder betalade in en avgift. Även s˚a kallade änke- och gubb-
1 Gaunt (1983), 138ff; Odén (1983c), 198.
2 Gaunt (1983).
3 Odén (1983a), 72.

hus byggdes där man mot en avgift kunde finna en fristad. 4 Kanske allra tidigast och mest
utvecklat var försörjning av statens personal, vilket tidigt tog formen av ett renodlat pensionssystem.
Redan p˚a 1600-talet fanns en kassa för gamla och uttjänta krigsmän; och i
slutet av 1600-talet stadgades att civila tjänstemän skulle beh˚alla sin lön även om de var ur
st˚and att arbeta. 5
Men vem sörjde för de fattiga, till vilka äldre egendomslösa m˚aste räknas? Hur det
gick till under medeltiden vet vi mycket lite om. I den landsomfattande lagen saknades
kyrkobalk och eftersom de fattiga var den katolska kyrkans ansvarsomr˚ade saknades ocks˚a
de fattiga i lagen. De fattiga var med andra ord utlämnade till de regionala landskapslagarna,
kyrkan och sedvänjan. De var inget sekulärt bekymmer för kronan.
Uppsala landskapslag stadgade exempelvis att fattiga och vanföra skulle vandra runt
mellan bönder och byar för sin försörjning 6 och i de flesta landskapslagarna hade genom
kyrkans p˚atryckning införts att en del av sädestiondet skulle tillfalla de fattiga. Denna del
kunde antingen beh˚allas av bönderna själva som kompensation för ˚ataganden eller tillfalla
de av kyrkan inrättade v˚ardinrättningarna. 7
Först under 1500-talets reformation tycks detta bli en nationell angelägenhet. Genom
Gustav Vasas reduktion av kyrkans egendomar kom det formella ansvaret för fattigv˚arden i
stort - det vill säga hospitalen och fattigv˚arden i övrigt - att överföras fr˚an kyrkan till staten.
Staten var dock inte sen att delegera i väg det praktiska ansvaret. I 1571 ˚ars kyrkoordning
regleras s˚alunda i vilken utsträckning och p˚a vilket sätt hospital och sjukstugor skall anordnas
i Sverige. Själva administrationen av hospitalen kom kyrkan dock att beh˚alla.
I kyrkoordningen riktas ocks˚a en uppmaning till socknen - det vill säga bykyrkans
gemenskap - att inrätta fattigstugor för de nödlidande i befolkningen. Men n˚agra administrativa
eller ekonomiska medel fanns knappast som kunde se till att fattigstugorna byggdes
ut. I stället kvarstod den sekelgamla klientblandningen av smittsamma sjuka, d˚arar, socialt
utstötta och ekonomiskt utblottade vid hospitalen. 8
I drottning Kristinas fattigv˚ardslag 1642 skiljs slutligen fattigv˚arden formellt fr˚an hospitalen.
Även om den tänkta uppdelningen inte är helt glasklar torde följande tolkning kunna
göras: äldre som över huvud inte kan reda sig själva skall till hospitalet, medan däremot
äldre fattiga som kan klara sitt dagliga liv skall beredas plats i fattigstugor, där de i övrigt
f˚ar klara sig själva.
1686 konsolideras socknens ansvar för fattigv˚arden i kyrkolagen, där de uppmanas att
bygga fattigstugor och 1763 ˚alades socknen att sörja för sina utblottade. 9 Därmed ”var den
obligatoriska kommunala fattigv˚arden genomförd”. 10 I 1763 ˚ars lag sorteras de äldre ut enligt
strängare kriterier. Även ”af ˚alderdoms skröplighet” skall nu tillföras fattighusen medan
hospitalen förebeh˚alls d˚arar samt människor med smittsamma eller obotliga sjukdomar. 11
I akt och mening kan man säga att de fattiga äldre skulle f˚a n˚agonstans att bo samt
bidrag till sin överlevnad. N˚agon omsorg var det inte fr˚aga om. N˚agon ”rätt” till fattigv˚ard
handlade det inte heller om.
4Odén (1983a), 72; Qvarsell (1993), 219f.
5Odén (1983a), 74f.
6Odén (1983c), 199.
7Gustafsson (1987), 68ff.
8Odén (1983c), 200; Gustafsson (1987), 96-102.
9Odén (1983c), 200, Gustafsson (1987), 179.
10Citerat ur Gustafsson (1987), 179.
11 Gustafsson (1987), 180.

2.2.2 Gammal p˚a 1800-talet
De egendomslösas livssituation reglerades främst genom olika tjänstehjonsstadgor. Dessa
var förvisso i första hand skapade för att reglera husbondens tillg˚ang till billig arbetskraft
samt hans skydd mot tjänarnas eventuella ovilja att arbeta. Men genom legostadgarna
˚alades husbonden ocks˚a att ta hand om sina hjon. Socknens fattigv˚ard spelade däremot sannolikt
en kvantitativt sett förh˚allandevis undanskymd roll. Här hamnade de som s˚a att säga
ramlade igenom de övriga näten. 12
Mot slutet av 1700-talet börjar allt fler ramla igenom därför att den egendomslösa befolkningen
blir större och större. Det är en komplicerad och utdragen process, men i sina
huvuddrag innebar den att allt större grupper av landsbygdsbefolkningen proletariserades.
Det växer fram en rörlig arbetskraftsreserv av statare, daglönare och tjänstefolk som faller
utanför det patriarkala husbondeväldet. Dessa kom sedan att utgöra den första rekryteringsbasen
i den gryende industrikapitalismen under 1800-talet.
Det utmärkande för lönearbetaren är att han inte har n˚agot eget kapital och att han
enbart säljer sin arbetskraft under en specificerad tid. Övrig tid m˚aste han reda sig själv.
Men med stora familjer att försörja och d˚alig lön fanns knappast n˚agra möjligheter att själv
sörja för sin ˚alderdom genom sparande under de yrkesaktiva ˚aren; det samma gällde för
övrigt om man blev sjuk, skadad i arbetet eller helt enkelt inte kunde finna n˚agot arbete.
Här ser vi s˚aledes konturerna av det som kom att kallas arbetarefr˚agan.
I den samtida debatten menade överheten att den ökade sociala skiktningen berodde
p˚a lättja och lösaktigt leverne. Men oberoende av vilka orsakerna var skulle utvecklingen
komma att skaka samhället. Inte minst fattigv˚ardens organisation. 13 ”Hela grunden för
samhällets fattigv˚ard hotade att bryta samman om allt för m˚anga kom att st˚a utanför husbondeväldets
räckvidd.” 14
Med 1847 ˚ars fattigv˚ardslag skedde en organisatorisk sekularisering av fattigv˚arden.
För första g˚angen blir det en utpräglad skyldighet för socknen att bedriva fattigv˚ard. I lagen
stadgades att fattigv˚ard skulle vara en obligatorisk uppgift för sockennämnden eller annan
nämnd. 15 ”Socknarna fick genom lagen inte bara ansvar i barmhärtighetens namn, utan en
direkt försörjningsplikt mot de fattiga, ett juridiskt ˚aliggande.” 16
1847 ˚ars fattigv˚ardslag var p˚a flera sätt en modern lag; den var inspirerad av liberala
och humanistiska idéer, men bör ocks˚a betraktas mot bakgrund av att den tidigare lagstiftningen
motverkade arbetskraftens rörlighet och därmed kunde misstänkas bidra till m˚angas
försörjningssv˚arigheter. Inte minst infördes möjligheten att överklaga sockennämndens beslut
hos länsförvaltningen. N˚agot direkt praktiskt eller finansiellt ansvar för fattigv˚arden
ville dock staten inte ha. I en riksdagsskrivelse fr˚an denna tid st˚ar det att läsa: ”därest staten
själf omhändertoge fattigv˚arden, skulle missbruk vid fattigv˚arden anlitande bli en oundviklig
följd och fattigv˚ardskostnaden oerhört stegras”. 17
Denna misstänksamhet mot fattigklientelet, samt den ökade fattigdomen genom
missväxt under en följd av ˚ar under 1860-talet ledde till att lagen efter hand blev restriktivare.
I 1871 ˚ars lag - vilken kom att gälla i 47 ˚ar - snävades rätten till fattigv˚ard starkt
in. Möjligheten att överklaga togs bort och den grupp för vilken kommunens fattigv˚ard
var obligatorisk inskränktes till ”vansinniga” och minder˚ariga barn. 18 Samtidigt inskärptes
˚anyo försörjningsplikten inom familjen. Vuxna var inte bara tvungna att sörja för sina barn.
12 Gustafsson (1987), 280ff.
13 Gustafsson (1994), 276ff.
14 Gustafsson (1987), 283.
15 Gustafsson (1987), 206f.
16 Odén (1983c), 200.
17 Gustafsson (1987), 286.
18 Holgersson (1988), 90.

Föräldrar hade ocks˚a försörjningsansvar för sina vuxna barn och barnen för sina föräldrar.
Om n˚agon behövde fattighjälp kunde kommunen kräva tillbaka betalning av ovan specificerade
anhöriga. Försörjningen av de gamla ˚al˚ag ˚anyo principiellt familjen.
De äldre som inte var ”vansinniga”, men likväl skröpliga, fattiga och utan släkt
som kunde hjälpa fick s˚aledes lita till kommunens barmhärtighet. ”1871 ˚ars fattigv˚ardsförordning
innebar en försvagning av samhällets kollektiva ansvar för de fattiga.” 19
Vi kan säga att utvecklingen här st˚ar och väger n˚agra decennier. Hur skulle egentligen
ansvarsfördelningen se ut mellan stat, kommun, familjen och den enskilde individen?
Fanns det rentav andra institutionen som kunde bära ansvar för människors livssituation -
föreningar eller näringslivet?
Det fanns, vilket redan torde ha framg˚att , tv˚a huvudsakliga traditioner att luta sig emot:
privata och offentliga lösningar. Dessa kan i sin tur grovt delas upp i naturalösningar och
penninglösningar.
Tabell 2.1 Natura och penninglösningar
Privat Offentligt
Natura UndantagetFilantropin Fattigv˚ardHospitalet
Penning Företags eller föreningars pensionskassor Pensioner till statligt anställda
Om vi betraktar decennierna runt 1870-talet fr˚an ett statligt perspektiv kan man säga
att tyngdpunkten försköts mot privata lösningar inom penningekonomins ram. Givetvis
kvarstod en mängd blandformer. Men huvudinriktningen i 1871 ˚ars fattigv˚ardsförordning
var ett ökat krav p˚a att individen själv p˚a olika sätt skulle lösa sina försörjningsproblem;
vare det genom egendom, sparande, medlemskap i n˚agon kassa eller familjen. Dessutom
florerade under 1800-talet diverse frivilliga organisationer som genom välgörenhet b˚ade
bidrog med kontanta medel och olika former av naturatjänster (i första hand gällde detta
dock mödrar och barn). Samtidigt byggde staten ut sitt eget pensionssystem till att omfatta
allt fler av statens anställda.
P˚a kommunal niv˚a gällde i första hand det vi här kallar naturalösningar. Att söka
fattigv˚ard innebar i princip att man gav upp sin kropp och sin autonomi till kommunen.
Alla eventuella egendomar berövades och det var fritt fram för kommunen att utnyttja
ens arbetskraft. Antingen ställde socknen/kommunen en liten fattigstuga till de
nödlidandes förfogande där b˚ade socknen och enskilda i samhället kunde bidra till fattighjonens
överlevnad genom naturabidrag; eller s˚a kunde man ta ut skatten i natura genom
att de fattiga fick rotera mellan socknens g˚ardar i proportion till deras skattekraft.
Men under 1800-talet utvecklades ocks˚a en rudimentär form av penningbaserad fattigv˚ard.
De fattiga kunde auktioneras bort till den som krävde minst ersättning fr˚an kommunen
för att ta över ansvaret; allts˚a en sorts tidig entreprenadverksamhet. Men ocks˚a olika
arbetsgivare kunde ta över kommunens ansvar och därmed minska sin skatt. Kommunens
naturabidrag omvandlades s˚aledes till penningekonomi genom skatteavdrag. Ocks˚a de fattiga
kunde i ökad utsträckning f˚a ett penningbidrag fr˚an kommunen; det gick främst till
äldre människor för att möjliggöra kvarboende i den egna bostaden. 20
Det torde inte r˚ada n˚agon tvekan om att äldrepolitikens räckvidd - om vi med politik
ocks˚a inbegriper fr˚anvaro av ingripanden samt medveten inskränkning av räckvidden - var
djupt bristfällig under 1800-talet. B˚ade med hänseende till dess faktiska utbyggnad och
förh˚allandet mellan politikens inriktning och den reella samhällsutvecklingen.
Kommunerna började visserligen bygga fler fattigstugor efter 1847 ˚ars lag. Men de var
knappast n˚agra trevliga inrättningar.
19 Odén (1983b), 127.
20 Olsson (1983), 94. Se äv. Bergman (1993), 6f; Qvarsell (1993), 222ff; Odén (1983c), 200; Odén
(1993), 53.

”De var ofta mycket sm˚a, och bestod vanligen av ett eller ett par rum, där ett tiotal
gamlingar av b˚ada könen bodde tillsammans. Möblemanget kunde utgöras av väggfasta
sovbänkar. En stor öppen spis fungerade som ljus- och värmekälla. I en del fall rörde det sig
om hus av större format, och d˚a kallades det fattighus. S˚aväl fattigstugorna som fattighusen
var mer att betrakta som en form av kollektivt boende för gamla och orkeslösa än som
egentliga v˚ardinrättningar” 21
Under 1860-talet introducerades ocks˚a en intressant innovation i de s˚a kallade fattigg˚ardarna.
Dessa var stora anläggningar med förest˚andare och kollektiv math˚allning. Det
var knappast heller n˚agra trevligare inrättningar, strikt ordning gällde och de gamla hade
arbetsplikt d˚a meningen var att g˚ardarna i praktiken skulle vara självförsörjande. Men det
var samtidigt meningen att de gamla skulle f˚a n˚agon form av v˚ard och omsorg. 22
Ännu vid sekelskiftet saknade dock 421 av landets 2 600 kommuner varje form av
fattig- och ˚aldringsv˚ard. Tv˚a av tre socknar hade blott fattighus och en av sex hade de
mer utvecklade fattigg˚ardarna. 23 Det är sv˚art att tro att n˚agon större behovstäckning r˚adde,
även om vi inte vet särskilt mycket därom. Att däremot fr˚agan om de äldres försörjning och
omv˚ardnad blev ett allt mer akut problem kan vi vara tämligen säkra p˚a.
Mellan 1850 och 1900 ökade antalet över 65 ˚ar med 156 procent medan befolkningen i
sin helhet bara blev 48 procent fler. De äldres andel av den totala befolkningen steg därmed
fr˚an 5,8 till 8,4 procent. Det är med nutida ögon inte en särskilt stor andel äldre. Men ur
d˚atidens ögon var det en exempellös ökning, som troligtvis aldrig tidigare ägt rum i svensk
historia. De riktigt gamla, människor i behov b˚ade av försörjning och omv˚ardnad, blev
samtidigt över 200 procent fler. 24
De alternativa försörjningssystemen, som ju lagstiftningen fr˚an 1871 pekade ut som
den huvudsakliga lösningen, gick samtidigt p˚a tvärs mot samhällsutvecklingen.
De traditionella lösningarna med jordbruksegendom och familjens stöd undergrävdes
av jordbruksbefolkningen växande armod och ökade rörlighet, inte minst mot slutet av
1800-talet d˚a jordbrukets andel av den verksamma befolkningen började minska samtidigt
som urbaniseringen tog fart. Allt färre hade n˚agon egendom att falla tillbaka p˚a, allt fler
familjer var splittrade och levde l˚angt ifr˚an varandra - kanske till och med p˚a andra sidan
Atlanten.
Samtidigt var de penningekonomiska lösningarna alldeles för o- eller underutvecklade
för att kunna ge n˚agot verkligt stöd. Burgna kunde alltid leva p˚a sitt kapital och anställa
piga för omsorgen. Men för den egendomslösa jordbruksbefolkningen och den växande
löntagarklassen fanns inte s˚adana möjligheter. Visserligen inrättade fabriker och arbetareföreningar
olika pensions- och sjukförsäkringskassor. De präglades dock av konstanta
ekonomiska problem, l˚aga ersättningar och omfattade enbart en liten grupp av befolkningen.
25
Det l˚ag ocks˚a i sakens natur. En arbetstagare säljer sin arbetskraft och f˚ar betalt för
den prestation han utför. Arbetsgivaren har därutöver inga skyldigheter. P˚a arbetsmarknaden
betalar man inte för icke utfört arbete. En del av lönen kan förvisso sättas undan
för sjukdom och pension - men det är antingen en fr˚aga för den enskilde individen
eller en förhandlingsfr˚aga mellan arbetstagare och arbetsgivare. N˚agot särskilt stark
förhandlingsposition hade arbetaren inte p˚a denna tid, även om fackföreningsrörelsen hade
börjat utvecklas. Dess främsta intresse l˚ag dock, av förklarliga skäl, i att förbättra
förh˚allandena för dem som hade arbete. Den första lagstiftning som berörde arbetarefr˚agan
21 Bergman (1993), 7.
22 Bergman (1993), 7f.
23 Odén (1983c) 201.
24 Brommé & Jonsson (1994), 26. Till riktigt gamla hör äldre över 80 ˚ar.
25 Se Lindqvist (1990) för en beskrivning av sjukkassornas problem.

handlade mycket riktigt om situationen p˚a arbetet; s˚asom yrkesfarelagen 1889, 1891 ˚ars
sjukkasselag och lag om ersättning till följd av olycksfall i arbetet 1901. 26
Vid 1900-talets början var Sverige s˚aledes mitt uppe i en ˚aldringsexplosion, en explosion
som varken de statliga regleringarna, kommunerna eller marknaden hade n˚agra bra
lösningar p˚a.
När ˚aldringsfr˚agan väl uppmärksammas i rikspolitiken i början av 1900-talet s˚a är det
fattigdomen hos de äldre som kommer att st˚a i centrum för intresset.
2.2.3 Hur löser vi fattigdomen? - det tidiga 1900-talets problem
De första socialpolitiska initiativen i Sverige kommer inte fr˚an arbetarrörelsen. Inte förrän i
mitten av 1920-talet skulle socialpolitiken komma i det socialdemokratiska partiets fokus. 27
I stället brukar den liberale riksdagsmannen Adolf Hedin kallas ”den förste svenska
socialpolitikern”. I en motion 1884 argumenterade han för en helhetslösning p˚a arbetarefr˚agan
genom ett offentligt socialförsäkringssystem. Inspirationen kom fr˚an det Bismarckska
programmet för arbetareförsäkringar, vars udd var riktat mot den revolutionära arbetarrörelsen.
Hedin avvisade dock det bismarckska förslagets auktoritära och socialpacifistiska
drag. I själva verket kom socialförsäkringstanken i Sverige fr˚an början att utsträckas
till fler än arbetarna. Inte minst genom att motionen m˚aste förankras hos riksdagens talrika
bondeförsamling, som kunde se en fördel i att byta ut den kommunala fattigv˚ardens
kostnader mot statligt finansierade bidrag till alla arbetare. 28
Hedins motion och de kommande utredningarna är intressanta för v˚art perspektiv, för i
Hedins motion ingick tanken p˚a en ˚alderdomsförsäkring.
Det skulle visserligen dröja länge innan denna tanke realiserades. Men den är principiellt
viktig ur tv˚a perspektiv. För det första skulle en försäkring innebära en uppspaltning
av ˚alderdomens problem, där själva försörjningen skiljs fr˚an omv˚ardnaden. Dess utformning
är ocks˚a viktig. Ty ju fler den omfattar, desto färre behöver f˚a sin försörjning garanterad
p˚a andra sätt och destofärre skäl finns för en omv˚ardnad riktad enbart till de fattiga.
Först 1913 antogs en pensionsförsäkring av riksdagen, med förkrossande majoritet.
Det var en p˚a m˚anga sätt framsynt försäkring. Främst därför att den inte var knuten till
n˚agon yrkesgrupp eller klass. Den skulle omfatta hela folket; inte minst viktigt, den omfattade
ocks˚a kvinnorna. Enligt äldreforskaren Per Gunnar Edelbalk var huvudsyftet med
den svenska pensionsförsäkringen ”att gamla skulle f˚a en värdigare ersättning än den som
fattigv˚arden gav”. 29 Staten övertog s˚aledes ansvaret för de äldres försörjning, och d˚a inte
bara för männens utan ocks˚a för kvinnornas. Kommunerna avlastades/berövades s˚aledes
sin historiska försörjningsroll för äldre och egendomslösa. Vilken var d˚a kommunens roll?
Visserligen tvingades fattigv˚arden i praktiken fortsätta att stödja m˚anga gamla eftersom
pensionsbeloppen var ytterst sm˚a. Det viktiga var emellertid principen. Skillnaden var
nämligen stor mellan att f˚a sin inkomst prövad, som i den s˚a kallade tilläggsförsäkringen,
och att berövas självbestämmandet över hela sitt liv, som i fattigv˚arden. För första g˚angen
fick vi i svensk socialpolitik ”en inkomstöverföring till fattiga och obemedlade grupper
som inte medförde en inskränkning i de medborgerliga rättigheterna”. 30
Trots att förslaget hade stort stöd i riksdagen uppskattades det inte av alla. Inte minst
den oerhört inflytelserika intresseorganisationen CSA ( Centralförbundet för Socialt Arbete)
ogillade skarpt pensionslagen. Man menade att den skulle motverka folkuppfostringen
26Gustafsson (1994), 280.
27Se t.ex Olsson (1993a), 79ff.
28Olsson (1993a), 43ff; Gustafsson (1994), 279; Edelbalk (1991), 14f. Om Hedins person se Olsson
(1993b) samt Thermognius (1949).
29Edelbalk (1991), 15f; Olofsson (1993), 36; Olsson (1993a), 95; Elmér (1943), 149.
30 Olofsson (1993), 36.

och försvaga arbetsviljan, folk skulle vänja sig vid understöd, missbruka det och inte minst
skulle barnens försörjningsplikt mot föräldrarna upphävas. I stället borde ett system med
individuell behovsprövning skapas, där en tjänsteman gick igenom individens hela sociala
situation; för vissa ˚aldringar var det ocks˚a bättre med fattigv˚ard p˚a ˚alderdomshem d˚a de
inte kunde betros med kontanta medel. 31
Vilka var d˚a CSA? N˚agra konservativa uvar? Nej, de bar i själva verket fram den andra
v˚agen av socialpolitiska initiativ. Under n˚agra decennier kom de att dominera den socialpolitiska
debatten fullständigt; de kom ocks˚a att inta en rad betydelsefulla poster i den statliga
administrationen, bland annat i socialstyrelsen och p˚a socialdepartementet. De hade ocks˚a
ett brett kontaktnät i landets kommuner, landsting, folkrörelser och i landets riksdag och
regering. CSA lyckades förvisso inte hindra pensionsreformer. Deras roll var en annan. För
man kan säga att det är genom CSA som den gamla naturafattigv˚arden i ny form fördes
vidare in i 1900-talets äldrepolitik. För CSAs intresse riktades inte i första hand mot vad vi
kallar sociala försäkringar utan mot v˚arden, omsorgen och inte minst omhändertagandet. 32
CSA bildades 1903 p˚a initiativ av en samling frivilligorganisationer med filantropisk
inriktning. De brukar kallas ”fattigv˚ardsfolket” och bestod av Stockholms ledande ekonomiska
och kulturella skikt; en upplyst elit som menade att de sociala fr˚agorna ägnats allt
för lite uppmärksamhet. I sina första stadgar anger man att m˚alsättningen är att ”inom olika
samhällslager söka väcka intresse för och sprida kunskap om sociala spörsm˚al för att
därigenom medverka till lösningen av viktiga samhällsfr˚agor”.
Främst verkade man genom opinionsbildning och lobbyverksamhet. Till förbundet anslöt
sig en rad av landets olika frivilligorganisationer som p˚a n˚agot sätt engagerat sig i sociala
spörsm˚al. Man kan s˚aledes betrakta CSA som en nationell intresseorganisation för frivilligt
filantropiskt arbete. Men även om CSA hämtade sin kraft och inspiration ur det frivilliga
sociala arbetet - använde det som modell och stödde dess förekomst - kom organisationen
ocks˚a tidigt att rikta sina anspr˚ak mot staten. Ja, man kan säga att CSA snarare utgjorde
en frivilligt organiserad modell för hur staten egentligen borde organisera sig runt den sociala
fr˚agan. Inte minst är det tydligt i bildandet av Svenska Fattigv˚ardsförbundet 1906, där
kommunala myndigheter skulle organiseras tillsammans med filantropiska och frivilliga
organisationer. Svenska Fattigv˚ardsförbundet uppträdde gärna med myndighets spr˚akdräkt
och auktoritet när man tillrättavisade kommuner man tyckte bedrev en d˚alig fattigv˚ard. De
ledande männen inom CSA kom senare att utgöra en viktig del av välfärdsbyr˚akratin.
Men det var inte arbetarefr˚agan som stod i CSA:s fokus. I stället ville man, som sagt,
verka för den ”sociala” fr˚agans lösning. Skillnaden i betoning och synsätt är viktig. För
det första riktar arbetarefr˚agan obönhörligt ljuset mot hela samhällets organisation. Att
människor f˚ar försörjningssv˚arigheter när det blir sjuka, arbetslösa eller gamla handlar i
första hand inte om att de är lata utan om arbetsmarknadens sätt att fungera. Lösningen
m˚aste därför bli strukturell, handla mer om villkoren vid försäljning av arbetskraft än om arbetarens
individuella egenskaper. För det andra riktas ljuset mot hela grupper av människor.
Även arbetare som inte - för tillfället - är socialt utsatta m˚aste omfattas, eftersom problemen
principiellt sett kan drabba vem som helst. Därmed blir det ocks˚a sv˚art att avgränsa
den grupp som lösningen ska gälla: hur skilja ut arbetare fr˚an landsortsbefolkningen? Arbetarefr˚agans
omfattning rör s˚aledes inte en marginalgrupp utan m˚anga, ja kanske till och
med alla.
Men om fr˚agan är ”social” vad handlar den d˚a om? Jo, om marginalgrupper, om
människor med sociala problem, om individens tillkortakommanden. Fattigv˚ardsfolket hade
förvisso ingenting emot försäkringar för dem själva. De skulle vara frivilliga och bygga
p˚a eget sparande; de var till för de som klarade sig själva. Men de som hade problem ha-
31 Edelbalk (1991), 17; Olsson (1993a), 73f.
32 För en skildring av CSA se Ohrlander (1992) samt Olsson (1993a).

de ju uppenbarligen inte klarat sig själva, de behövde hjälp av n˚agon annan med de rätta
insikterna och den rätta inställningen.
Det närmaste man kommer en övergripande föreställning om de sociala problemen kretsar
runt ”fattigdom”. Fattigdomen var, menade man, en ”samhällssjukdom”. Den kunde
smitta även den starkaste individen. P˚a s˚a sätt kan man säga att de sociala problemen inte
orsakades av individen. Men n˚agra bra förklaringar till fattigdomen hade man egentligen
inte. I stället inriktade man sig just p˚a individen. Ty oberoende av fattigdomens orsak s˚a
blev den smittade individen en mindervärdig fysisk och psykisk individ som i sin tur hotade
hela samhället.
Därför m˚aste den fattige individen botas fr˚an sin sjukdom, hon m˚aste uppfostras ur sin
fattigdom, lära sig ta sitt eget ansvar; om s˚a krävdes genom att skrämmas, straffas eller
behandlas. Det var därför inte s˚a konstigt att CSA och Fattigv˚ardsförbundet invände mot
pensionsreformen, där skulle ju fattigt folk nästan belönas för sitt ovärdiga leverne. Hjälp
ur fattigdomen krävde i stället social kontroll - annars skulle de fattiga ju inte bli botade. 33
Men det finns en intressant dynamik i CSA:s och inte minst Fattigv˚ardsförbundets arbete.
Trots sina ideologiska och organisatoriska rötter i frivilligorganisationer, välgörenhet
och privata välfärdsarrangemang kom man tidigt att rikta sina krav främst mot stat och
kommuner. Det är inte minst tydligt vad gäller fattigv˚ardsfr˚agan. Genom en privat donation
kunde CSA genomföra en omfattande undersökning och inventering av fattigv˚ardens läge
och utseende i Sverige. Därmed kom blickarna obönhörligt att riktas mot kommunerna,
som ju haft ansvaret för fattigv˚arden sedan sekler. Där fann man en bedrövlig verklighet,
särskilt för fattiga gamla. Fattigstugorna var sm˚a, smutsiga och utan n˚agon personal. P˚a
m˚anga h˚all i landet saknades helt anstalter, där auktionerade man i stället ut de gamla eller
satte dem p˚a roteg˚ang.
Det var ett tillst˚and som inte tilltalade CSA och Fattigv˚ardsförbundet. Skulle de fattiga
kunna hjälpas till självhjälp m˚aste de stödjande organen föreg˚a med gott exempel; de m˚aste
vara ett föredöme för humanitet. Det eländiga tillst˚andet inom fattigv˚arden verkade snarare
˚at motsatt h˚all - de tryckte ner folk i en ovärdig tillvaro och sände ut felaktiga signaler om
att man inte behövde hjälpa sina medmänniskor. I fattigstugorna var gamlingarna dessutom
utlämnade till sig själva, där fanns ingen som genom kontroll, behandling och rentav v˚ard
kunde uppfostra fattigklientelet.
Fattigv˚ardsfolket kom därmed att inrikta sig p˚a en reformerad fattiglagstiftning där
kommunernas skyldighet att bedriva en humaniserad fattigv˚ard skulle stärkas. Som ideal
formulerade man tanken om ”˚alderdomshemmet”. Inspirationen kom främst fr˚an tv˚a h˚all:
de fattigg˚ardar som börjat byggas (men i allt för liten omfattning) där det ju fanns personal
och de privata donationshem för äldre före detta välbeställda personer, vars hemlika
karaktär kunde fungera som en förebild.
I ˚alderdomshemsideologin lyckades fattigv˚ardsfolket förena b˚ade den äldre svenska fattigv˚ardstraditionen
med naturahjälp med sin egen dubbla ideologi om humanitet och uppfostran.
Det är sv˚art att bedöma hur mycket själva ”v˚arden” betydde. Till kraven p˚a utbyggnad
av ˚alderdomshemmen var ocks˚a kopplat krav p˚a att den gamla och aldrig riktigt lösta
klientblandningen i fattigstugorna m˚aste upphöra. Staten borde bygga ut sinnessjukhusen
(de gamla hospitalen), för arbetsföra fattiga skulle inrättas arbetshem (det sista lades ner
p˚a 1960-talet) och för fattiga kroniskt sjuka borde landstingen ansvara. ˚Alderdomshemmen
skulle s˚aledes reserveras för fattiga ˚aldringar. De var med andra ord i första hand en lösning
för gamla som inte kunnat spara pengar och som inte hade privata nätverk att landa i. De
var försörjningsinrättningar där man s˚a att säga fick boende och n˚agon form av omv˚ardnad
p˚a köpet.
N˚agot riktigt ”hem” fick de dock inte bli, bara mer hemlika. Ty ˚alderdomshemmet fick
33 Olofsson (1993), 44ff, 68ff; Olsson (1993a), 64ff; Edelbalk (1991), 9ff

inte vara n˚agot eftersträvansvärt, inte vara för trevligt d˚a det skulle uppmuntra människor
att slarva med sin försörjning. Därtill skulle r˚ada strikt ordning p˚a ˚alderdomshemmen och
de intagna fick inte lämna ”hemmet” utan tillst˚and. För övrigt berövades man b˚ade rösträtt
och befintlig egendom om man togs in p˚a ˚alderdomshem. 34
De riktlinjer fattigv˚ardsfolket drog upp för fattigv˚ardsfr˚agans lösning kom till slut att
ligga till grund för 1918 ˚ars fattigv˚ardslag. Det var en modern och gammal lag p˚a samma
g˚ang. De situationer i livet där obligatorisk fattigv˚ard skulle gälla utökades. Samtidigt
˚aterinfördes rätten till fattigv˚ard, b˚ade genom att besvärsrätt infördes och genom att man
slog fast att varje kommun m˚aste upprätta anstalter för omhändertagande av fattiga gamla.
Dessutom förbjöds roteg˚ang och bortauktionering. För att kontrollera att kommunerna
levde upp till lagen infördes en fattigv˚ardsinspektör, vars tjänst kom att besättas av CSA:s
ledande man, G. H. von Kock. Fattigv˚ardsinspektören kunde ocks˚a ställa upp normer för
hur ˚alderdomshemmen skulle se ut. N˚agra statliga bidrag tillkom dock inte.
Samtidigt betonades dock att det verkligen var fr˚aga om fattigv˚ard. Formuleringarna
fr˚an 1871 ˚ars lag om barns och föräldrars försörjningsplikt mot varandra bibehölls. De som
föll igenom detta skyddsnät och med sin rätt i bagaget sökte fattigv˚ard hamnade under
fattigv˚ardsstyrelsen tillsyn, som kunde bestämma om understödstagaren skulle tas in p˚a
anstalt eller inte. Dessutom hade man rätt att kräva ersättning för det bist˚and som utg˚att,
om s˚a genom att kräva att det betalades tillbaka av understödstagaren eller dennes familj
(för de gamla deras vuxna barn) eller s˚a kunde den gamles ägodelar beslagtas. 35
Hur gick det d˚a med frivilligheten, det ideella och filantropiska ursprunget? Lockade
staten och byr˚akratin s˚a mycket att man övergav välgörenhetsidén, eller fanns det inga
tillräckligt starka alternativa organisationer som kunde producera välfärd, eller föll det sig
helt naturligt att luta sig mot den mycket gamla lokala organisationen av institutionsv˚ard
när man nu uppskattade denna form s˚a mycket?
Enligt forskaren Kajsa Ohrlander utvecklade Fattigv˚ardsförbundet s˚a sm˚aningom en
idé om att omvandla staten. Staten skulle förändras till en god och omhändertagande stat,
en tredje kraft som kunde medla fred mellan de stridande parterna i samhälle, arbete och
kapital. Via staten skulle de lägre klasserna erbjudas delaktighet i de borgerliga värdena.
För detta krävdes ett samg˚aende mellan filantropiska initiativ och offentliga myndigheter.
De frivilliga skulle s˚aledes snarast fungera som spjutspetsar, exempel och experiment än
som alternativ.
Samtidigt menar Ohrlander att syftet egentligen inte var att stärka staten. Staten fanns
tillgänglig och kunde användas som ett verktyg för att uppn˚a det verkliga m˚alet: den
självstyrande medborgaren. I praktiken kom man däremot att verka för en upprustad socialstat.
36
Här finns emellertid en dubbelhet. ˚A ena sida hade Fattigv˚ardsförbundet ingenting emot
att bryta mot det kommunala självstyret genom centrala regleringar, ˚a andra sidan hämtade
man i själva verket stora delar av sitt tankegods ur den kommunala traditionen. Vi känner
ju igen CSA:s tankeg˚angar om social kontroll fr˚an resonemangen runt 1847 ˚ars lag. Man
använder visserligen staten för att normera, men det är kommunen som ska producera och
kontrollera.
Det är här frivilligorganisationerna kommer in. Man hade nämligen en sällan
uppmärksammad tanke om hur det sociala arbetet skulle organiseras. Tanken hade man
hämtat fr˚an Tyskland: själva omsorgsarbetet borde ske p˚a oavlönad frivillig grund enligt
det s˚a kallade Eberfeldtsystemet. Staten behövdes för att peka ut samhällets övergripande
ansvar, kommunerna borde bära det administrativa ansvaret. Men institutionerna bor-
34 Citerat ur Edelbalk (1991), 30, även 9-14; Bergman (1993), 11-16.
35 Edelbalk (1991), 20f; Bergman (1993), 10f; Holgersson (1988), 122; Odén (1983b), 127f.
36 Ohrlander (1992), 103, 112, 122.

de i huvudsak vara filantropiska inrättningar. Även anställda borde arbeta under en anda
av ”frivillighet”. 37 Det är sv˚art att säga huruvida detta verkligen skulle gälla ocks˚a
˚alderdomshemmen. De hade ju en s˚a l˚ang offentlig tradition. Men visst kunde man tänka
sig att kommunerna ansvarade för att hemmen byggdes men att de sedan drevs av ideella
krafter, kanske med kommunala bidrag. Vid sidan av ˚alderdomshemmen kunde ju dessutom
tänkas finnas behov av omv˚ardnad som kunde organiseras av ideella krafter. S˚a kom
mycket riktigt att ske; här växer i välgörenhetsorganisationerna, som vi ska se senare, en
ny linje fram i svensk ˚aldringsv˚ard.
2.2.4 Äldreomsorg i mellankrigstid
Under de tv˚a första decennierna av 1900-talet hade s˚aledes konturerna av en ˚aldringspolitik
utmejslats. Det offentliga ansvaret för de äldre hade stärkts och utvidgats. Genom pensionsreformen
hade staten tagit p˚a sig det yttersta ansvaret för de gamlas försörjning och därmed
börjat lyfta bort det ansvaret fr˚an familjen, arbetsmarknaden och kommunerna. Förvisso
kan man säga att reformen egentligen gick ut p˚a att den enskilde själv skulle ta ansvar för
försörjningen under sin ˚alderdom genom att betala avgifter till ett premiereserv-system som
staten administrerade. Samtidigt tvingades man inrätta en skattefinansierad tilläggspension,
som snart kom att omfatta stora delar av befolkningen. I mitten av 1930-talet fick cirka 75
procent av alla äldre n˚agon form av pension.
Med 1935 ˚ars folkpensionsreform stärktes pensionssystemet. Avgiftspensionen döptes
om till grundpension och utgick med ett fast grundbelopp. De flesta var emellertid beroende
av tilläggspensionen, som b˚ade graderades efter inkomst och bostadsort. P˚a det hela
taget hade vi i slutet av perioden f˚att ett universellt pensionssystem d˚a drygt 90 procent av
den äldre befolkningen fick ut offentlig pension. De mer välbeställda var delaktiga genom
avgiftskonstruktionen; och tilläggspensionen hade skapats s˚a att stora grupper inkluderades
medan välbeställda skars av. Proportionerna mellan systemen säger en del. 1940 betalades
18 miljoner kronor ut i grundpensioner och 161 miljoner i tilläggspensioner. 38
Genom att försörjningen skulle garanteras genom en pension hade
försörjningsproblemen börjat avskiljas fr˚an andra problem som uppst˚ar när man
blev äldre - bostad och v˚ard. Därmed uppst˚ar nya fr˚agor. Vi kan säga att ˚aldringspolitiken
börjar spaltas upp i tre distinkta omr˚aden: pensioner, bostadspolitik och omv˚ardnad.
Inte minst tydligt blir det vad gäller ˚alderdomshemmen. Genom att pensionerna var
s˚a l˚aga hamnade m˚anga gamla änd˚a i fattigdom och behövde n˚agot stöd. Via 1918 ˚ars
fattigv˚ardslag kom den gamla sammanblandningen av försörjning, bostad och v˚ard att
leva vidare - för de fattiga. Men var det vettigt? Om man var gammal och fattig, men
frisk med egen bostad - skulle man verkligen till ˚alderdomshem d˚a? Vore det inte bättre
om man fick hjälp att bo kvar hemma, genom bidrag eller billigare lägenheter? Skulle
˚alderdomshemmen verkligen vara en lösning p˚a bostadsproblemen?
P˚a flera h˚all började man hitta olika former av lösningar. Kommunerna kunde betala ut
kontant fattighjälp s˚a att äldre kunde bo kvar hemma. Här och var började olika former av
subventionerat boende skapas. Initiativtagare var i m˚anga fall just frivilligorganisationerna.
I slutet av 1920-talet började exempelvis Stockholms församlingar med stöd fr˚an staden att
bygga hyreshus med sm˚a lägenheter riktade speciellt till gamla.
1939 ˚ars börjar staten stimulera byggande av s˚a kallade pensionärshem genom statsbidrag.
Meningen var just att folkpensionärer som i övrigt kunde klara sig själva skulle
hjälpas att överleva p˚a sin pension genom subventionerade hyror. Det kan betraktas som ett
kommunalt pensionstillägg. 39
37 Ohrlander (1992), 161f.
38 Elmér (1943), 149-160; Olsson (1993a), 96; Olofsson (1993), 39.
39 Bergman (1993, 16ff; Elmér (1943), 158.

Man kan ocks˚a vända p˚a fr˚agan. Vad skulle ˚alderdomshemmen egentligen vara till
för? Om försörjningen löstes genom pensioner och bostäder genom olika former av extra
bidrag och speciellt byggda lägenheter för äldre kvarstod enbart den v˚ardande sidan av
˚alderdomshemmen.
Vi kan säga att den verkliga naturasidan av ˚alderdomen börjat renodlas. Med naturasida
menar jag här att omsorg och v˚ard enbart kan lösas genom en direkt och konkret relation
med en annan människa som hjälper till i det dagliga livet. Det kan förvisso lösas p˚a olika
sätt: genom andra familjemedlemmars hjälp, genom köp av tjänster p˚a en marknad, genom
ideella insatser eller offentligt driven omsorg. Poängen här är inte att det finns en för alla
situationer given form i vilken omsorgen ges p˚a bäst sätt - utan att det är en form av
understöd som tämligen naturligt ställer de gamlas konkreta behov i centrum samt att det
alltid m˚aste inneh˚alla n˚agon form av intervention. Gamla har ingen hjälp av enbart en kontant
pension om de inte ens orkar g˚a ner till affären och handla mat och kanske inte ens
kan tillaga den själv, de har ingen hjälp enbart av en lägenhet om de inte orkar se efter den
själva. De behöver d˚a personligt understöd.
Här ställs vi inför flera problem.
Ser vi tillbaka historiskt träder fr˚agan om gränsdragning fram som ett viktigt problem.
Inom vad vi kan kalla den institutionella sjukv˚arden (b˚ade hospital och sjukhus) har Sverige
en mycket l˚ang offentlig tradition. 40 Speciellt för gamla träder emellertid en intrikat
avvägningsfr˚aga fram. När ska en gammal människa räknas som sjuk? Det är en viktig
fr˚aga, ty principiellt skulle det offentliga ta över ansvaret när en människa var s˚a d˚alig att
inga andra anordningar mäktade ta hand om de gamla. Men är ˚alderskröplighet en sjukdom,
eller n˚agot annat? Allt sedan 1700-talet har ˚aldersskröplighet inte räknats som en sjukdom
som gör att det offentliga v˚ardansvaret tar över.
H˚arddraget kan vi säga följande.
Om en människa var sjuk tog det offentliga över. Detta är givetvis en gräns som
förflyttas inte enbart genom politiska beslut utan ocks˚a genom den medicinska utvecklingen.
S˚a länge gamla inte var bortom all redlighet fick de stöd och omsorg i första hand av
familjen eller släkten; mer välbeställda kunde ocks˚a f˚a omsorg i speciella privata hem.
Det vi allmänt betraktar som den offentliga omsorgens historiska ursprung, fattigstugan,
var inte en plats för omsorg. De gamla fick här tak över huvudet och fick sedan sköta
sig bäst de kunde. ˚Aldersskröplighetens problem l˚ag inte i att de äldre behövde n˚agon
form av omsorg utan i att de inte kunde arbeta längre och därmed inte försörja sig. Runt
fattigstugorna fanns troligtvis ett informellt nät av rudimentär omsorg - fr˚an barn, släktingar
och andra frivilliga.
Förvisso hade en enkel form av omv˚ardnad införts i slutet av 1800-talet p˚a de s˚a kallade
fattigg˚ardarna och i 1918 ˚ars lag betonades att p˚a ˚alderdomshemmen skulle finnas behörig
personal som kunde hjälpa och stödja de äldre. Men det var en v˚ard som snarare kom p˚a
köpet av att vara fattig. Genom kopplingen till fattigv˚arden var det i grunden försörjningen
som stod i centrum, inte omsorgen. Majoriteten av de äldre hade inte tillg˚ang till denna form
av omv˚ardnad. För omv˚ardnad, s˚a var lagen tänkt, skulle dessa förlita sig p˚a olika privata
arrangemang. Men i takt med att staten utvidgade sitt ansvar för de äldres försörjning skulle
ocks˚a fr˚agan om ˚alderdomshemmen bli allt mer central.
När det gäller omsorgen om de äldre kan vi härmed sluta oss till att trots
˚alderdomshemmens l˚anga historiska rötter i n˚agon form av offentlig regi s˚a innebär renodlingen
mot omv˚ardnad en ny historisk öppning för hur omsorgen ska organiseras: vilket
ansvar skall det offentliga ha?
40 Gustafsson (1987).

Vi kan tänka oss tre principiella lösningar som cirkulerar kring fr˚agan: varför skulle
enbart de fattiga f˚a tillg˚ang till denna omsorg?
Ett möjligt svar är att ˚alderdomshemmen borde renodlas till en omsorg för dem som
saknade privata nätverk och inte hade r˚ad att köpa privata tjänster. I stället för ett kontant
stöd borde utg˚a en form av behovs- och inkomstprövad naturaomsorg.
Ett annan möjligt svar är att i takt med att allt fler blir självförsörjande p˚a ˚alderns höst
ska de ocks˚a, precis som alla andra, f˚a lösa omsorgen privat; genom familjen, pl˚anboken
eller välgörenhet. Kvar skulle finnas en offentlig sjukv˚ard och ˚alderdomshemmen borde
läggas ner.
Ett tredje möjligt svar är att bryta ner barriären ˚at andra h˚allet. Offentligt driven omsorg
borde tillkomma alla som hade ˚alderrelaterade behov av den, oavsett ekonomisk ställning.
Hur öppen fr˚agan i själva verket var kan inte besvaras utan ing˚aende studier. Men
samhällsutvecklingen och de äldres egna behov och efterfr˚agan började peka ut riktningen.
I själva verket började möjligheterna för de privata lösningarna att undergrävas under
mellankrigstiden. Utflyttningen fr˚an landsbygden minskade ju inte i styrka, tvärtom. De
geografiska avst˚anden mellan generationerna och familjemedlemmarna ökade. Allt färre
fick sin utkomst fr˚an jordbruk, allt fler s˚alde sin arbetskraft. Trendmässigt minskade andelen
˚aldringar som bodde kvar hos sina barn. Andra former av privata alternativ mäktade
inte lösa dessa problem. Tillkomsten av nya privata donationshem hade stagnerat trots att
det fanns l˚anga köer till dem. Ocks˚a tillg˚angen till privat arbetskraft i hemmet började bli
en bristvara. De unga kvinnorna satsade hellre p˚a andra yrken. Det skulle inte minst bli
tydligt under 1940-talet.
˚A ena sidan började äldre som kunde försörja sig själva men som hade otillfredsställda
v˚ardbehov att frivilligt söka sig till ˚alderdomshemmen. Där kunde de till en
självkostnadsavgift f˚a plats som helinackorderingar. Genom att de själva betalade för
omv˚ardnaden undslapp de omv˚ardnadens koppling till fattigv˚arden och därmed följande
rättsförluster. De stod inte under fattigv˚ardsstyrelsens kontroll. Mot slutet av mellankrigstiden
utgjorde helinackorderingarna 17 procent av de boende p˚a ˚alderdomshemmen. 41
˚A andra sidan började andra organiserade stödformer växa fram. Olika frivilligorganisationer
kunde erbjuda viss hjälp och understöd i hemmet, s˚a att de äldre skulle kunna bo
kvar hemma.
B˚ada dessa utvecklingar kom att bli viktiga framöver.
2.3 Äldreomsorgen och välfärdsstaten
Den svenska välfärdsstatens historia är intimt sammanlänkad med det svenska socialdemokratiska
partiets historia. Även om det g˚ar att dra ut rötterna till välfärdsstaten l˚angt
tillbaka i tiden - tilliten till staten, lokal demokrati, folkförsäkringar - och även om det g˚ar
att visa att även de borgerliga partierna stod bakom m˚anga av reformerna, torde det inte
r˚ada n˚agot tvivel om att socialdemokratins ideologiska och strategiska ställningstaganden
spelat den avgörande rollen för det kvalitativa steg som togs fr˚an en selektiv socialstat till
en universell välfärdsstat.
Det kvalitativa steget kan beskrivas i termer av enhetlighet och omfattning och inte
minst en förändrad relation mellan stat och medborgare. Medborgarna skulle inte f˚a stöd
och hjälp av staten/samhället därför att staten var snäll eller visade barmhärtighet utan
därför att det var en medborgerlig rättighet. Därmed m˚aste statens insatser ocks˚a omfatta
alla samt f˚a en enhetlig och genomtänkt utformning.
Till dessa slutsatser kom inte socialdemokratin förrän i mitten av 1920-talet. Fram till
dess hade man visat föga intresse för sociala fr˚agor i denna mer strikta mening. När väl
41 Edelbalk (1991), 30.

östrättsstriden var vunnen riktades blickarna i första hand mot arbetarnas ställning i arbetslivet.
Mellan 1917 och 1920 väcktes ocks˚a en rad socialiseringskrav i riksdagen och
1920 tillsattes en stor socialiseringsutredning. 42
I mitten av 1920-talet började Per Albin Hansson och Gustav Möller laborera med alternativa
vägar. Per Albin Hansson menade att klassbegreppet var alldeles för inskränkt.
I stället borde socialdemokratin riktade sig mot bredare folklager - man skulle eftersträva
folkhemmet där alla fick plats. Gustav Möller menade att man vid sidan av samhällets
produktiva aspekt ocks˚a borde uppmärksamma den distributiva sidan, allts˚a fördelningen
av samhällets välfärd. Med inspiration fr˚an Danmark kunde han presentera ett socialförsäkringsprogram
som skilde sig b˚ade fr˚an det bismarckska och de selektiva socialförsäkringssystemen.
Det skulle omfatta alla och inte bara arbetare, det skulle utg˚a efter
klart fastställda kriterier och inte enligt n˚agon kränkande behovsprövning. Utan tvekan
hade denna lösning sin grund i arbetarefr˚agan. Det finns, menade Möller, m˚anga
människor som, utan deras egen förskyllan, riskerar att drabbas av tillfälliga kriser. Det
ska vara samhällets skyldighet att skapa en tryggare tillvaro för dessa. Genom socialförsäkringssystemen
skulle medborgarna lyftas ur den kränkande fattigv˚arden. En viktig
aspekt i Möllers övergripande strategi var just att göra gamla offentliga system obsoleta
genom att successivt avlasta dem ansvaret. Fattigv˚arden skulle reduceras till en restpost. 43
Socialförsäkringarnas roll i den socialdemokratiska politiken och i välfärdsstaten
utgör inget tvisteämne som historiskt forskningstema. De passar ocks˚a väl in i den
mer övergripande bilden av socialdemokratins utveckling och den svenska modellen. 44
Välfärdsstaten kom emellertid inte enbart att byggas upp genom socialförsäkringar. Vi fick
ocks˚a tidigt en social bostadspolitik, som genom planering, reglering och subventionering
grep djupt in i den produktiva sfären. En till omf˚anget lika stor del som socialförsäkringarna
är i dag ocks˚a vad vi kan kalla de sociala tjänsterna, s˚a som sjukv˚ard, skola, äldreomsorg
och barnomsorg.
˚A ena sidan g˚ar de att betrakta ur ett distributivt perspektiv. Genom offentligt huvudmannaskap
kan en annan fördelning av dessa tjänster skapas än om de enbart görs
tillgängliga p˚a en marknad. ˚A andra sidan är det inte pengar som direkt fördelas om;
tjänsterna m˚aste ocks˚a utföras av n˚agon, de m˚aste organiseras och ledas. Kort sagt, de
sociala tjänsterna är ocks˚a en produktiv verksamhet, de är arbetsplatser i den produktiva
sfären. Denna sida av välfärdsstaten har i stort sett varit helt fr˚anvarande i forskningen om
välfärdsstatens historia. Omsorgens väg in i välfärdsstaten saknar ännu sin historieskrivning.
Under den tid vi nu behandlar grundläggs det offentligas ansvar ocks˚a för omsorgen.
Man öppnar därigenom upp ett nytt fält för välfärdsstaten. N˚agra viktiga kännetecken
förekommer redan här: det offentligas ansvar för medborgarnas trygghet ocks˚a vad gäller
tillg˚ang till omsorg, öppen för alla till ett nominellt belopp och med kommunalt ansvar. Det
mest sl˚aende när man idag läser igenom alla dessa utredningar och propositioner är, vill jag
hävda, inte storslagna ideologiska projekt utan den pragmatisk inriktningen p˚a människors
behov.
De principer som Möller lagt till grund för socialförsäkringssystemet ledde fram till
en förändrad syn p˚a statens roll och medborgarnas rättmätiga krav p˚a denna. Denna syn
hade ingen principiell koppling enbart till kontanta bidrag utan till medborgarnas trygghet
i gemen. Fr˚agan m˚aste i stället rent praktiskt ställas: när passar kontanta bidrag, när passar
offentliga tjänster? Därmed uppst˚ar tv˚a problem: hur administrera, hur tillfredsställa
behoven?
42 Jonter (1995), kap. 2.
43 Tilton (1990), kap. 5; Rothstein (1985).
44 Lewin (1967), 333; Jonter (1995).

Skillnaden mellan pensioner och äldreomsorg är tydlig ur administrativt hänseende. En
pensionär är lättdefinierad. När en människa inte längre kan arbeta p˚a grund av ˚alder m˚aste
hon ordna n˚agon typ av försörjning. Genom att lagstiftningsmässigt dessutom definiera en
specifik ˚alder när detta ska ske blir fr˚agan ännu enklare. Alla som uppn˚att en viss ˚alder är
per definition pensionärer. Har man väl bestämt sig att det offentliga ska ta p˚a sig ansvaret
för den sidan av arbetarefr˚agan följer det övriga av sig själv.
Men bara för att man blir gammal innebär det inte automatiskt att man i övrigt inte
klarar sig själv. Dessutom kanske man vid behov kan f˚a hjälp av sin make, sina barn, andra
släktingar eller grannar. Här är det s˚aledes mycket mer problematiskt att dela ut kontanta
bidrag. Att dela ut omsorgsbidrag till alla ˚aldringar skulle innebära ett omfattande slöseri
med offentliga medel. Ett alternativ vore en ing˚aende behovskontroll av n˚agon myndighet.
Just det som Möller ville bort ifr˚an. Det verkar s˚aledes rimligt att själva konsumtionen av
tjänsten/omsorgen och uppskattningen av behoven sammanförs.
Skulle dessutom behoven verkligen bli tillfredsställda om man enbart delade ut bidrag?
Om dessa tjänster inte fanns att tillg˚a p˚a marknaden, vad är det d˚a för mening att dela ut
kontanta bidrag? För de sociala tjänsterna kan man nämligen tala om ett genuint marknadsmisslyckande.
Under 1940-talet sökte sig allt fler av de unga flickorna bort fr˚an olika typer
av arbeten i de privata hemmen. Marknaden kunde inte mobilisera arbetskraften. N˚agot
större utbud av organiserad omsorg fanns inte heller. Därför kunde frivilliga alternativ i
sm˚a former utveckla olika alternativ, men de kunde inte p˚a l˚anga vägar täcka behoven och
var ofta beroende av bidrag fr˚an kommunerna. Om staten tog p˚a sig ansvaret ocks˚a för att
vissa former av omsorg skulle tillkomma alla medborgare räckte det inte med distributiva
anordningar. Man m˚aste ocks˚a gripa in i produktionen.
Hur gick det d˚a till när äldreomsorgen blev offentlig?
2.3.1 En pension att leva p˚a och fina bostäder att bo kvar i
När de stora socialutredningarna dras ig˚ang p˚a 1930-talet är fr˚agan om äldreomsorg p˚a det
hela taget fr˚anvarande. När reformoffensiven sammanfattas 1944 finns fr˚agan om hjälp och
tillsyn till ˚aldringar icke med. S˚a sent som 1947 nämner Möller fr˚agan bara i förbig˚aende. 45
Det finns goda skäl att tro att fr˚agan om omsorg om äldre p˚a det hela taget var
en icke-fr˚aga. ˚Alderdomshemmen var kopplade till fattigv˚arden. Deras primära funktion
var att sörja för och ge tak över huvudet ˚at fattiga ˚aldringar. Själva omsorgen kom mer
vid sidan om, som en restpost. Men fattigv˚arden skulle ju bort. I direktiven till socialv˚ardsutredningen
anger Möller tre viktiga vägledande principer:
Hela socialv˚arden bör baseras p˚a de principer som redan inom flera omr˚aden vuxit
fram: att ”tillförsäkra envar samhällsmedborgare en rätt till stöd fr˚an samhällets sida
under vissa i lag eller författning klart angivna och jämförelsevis lätt konstaterbara
förutsättningar.”
Att utvidga socialförsäkringarnas räckvidd.
Att reformera den fattigv˚ard, eller sociala hjälpverksamhet, som trots socialförsäkringarnas
utbyggnad m˚aste finnas kvar. Den enskildes rätt bör stärkas, hemortsrätt
och ˚aterbetalningskrav av anhöriga avskaffas.
1945 lades socialv˚ardskommitténs förslag om folkpension fram. ˚Aret därp˚a fattades
beslut. Det ligger helt i linje med Möller tre punkter att folkpensionen övertar ansvaret
för de äldre och att de därför s˚a att säga automatisk förs ut ur fattigv˚arden eller
den sociala hjälpverksamheten. Ett uttalat m˚al med folkpensionen var att genom en
höjning av pensionsbeloppet skulle alla pensionärer klara sin försörjning utan att behöva
anlita fattigv˚arden. Först efter denna reform l˚ag pensionerna i niv˚a med fattigv˚ardens
45 SOU 1942: 56; Edelbalk (1990), 4, 46.

försörjningsnormer. Mellan 1947 och 1950 minskade mycket riktigt andelen äldre som
tvingades söka hjälp hos fattigv˚arden fr˚an 16 till sju procent. 46
Med dyrortsgraderade och inkomstprövade bostadstillägg och den sociala bostadspolitiken,
inte minst 1939 ˚ars beslut om statsbidrag för uppförande av pensionärshem (det vill
säga bostadshus speciellt reserverade för pensionärer men utan n˚agon omsorg kopplad till
dem) torde det inte r˚ada n˚agon tvekan om att fattigv˚ardens ansvar för de äldres boende
ocks˚a gjorts p˚a det hela taget obsolet. Vad skulle d˚a hända med ˚alderdomshemmen?
2.3.2 ˚Alderdomshemmen - fr˚an fattigv˚ard till offentlig omsorg
Helt bortglömda var nu inte ˚alderdomshemmen. Ur socialv˚ardskommittén hade fr˚agan om
˚alderdomshemmens framtida ställning brutits ut för en separat behandling. Som motiv uppgav
man att ”en reform p˚a detta omr˚ade i hög grad är beroende av en utbyggnad av vissa
andra v˚ardformer, särskilt för sinnessjuka, sinnesslöa och kroniskt sjuka”. I augusti 1945
tillkallades chefen för socialstyrelsen, Karl J. Höjer s˚a som sakkunnig och det blev i praktiken
han som utarbetade utredningen som presenterades redan sommaren ˚aret därp˚a.
Redan 1940 hade kommittén dock presenterat en inventering av ˚alderdomshemmen
och dess klientel. Av den framgick att det sekelgamla problemet med klientblandning fortfarande
var ett reellt problem. 14 procent av ˚alderdomshemsklientelet kunde bedömas som
”sinnesabnorma” med behov av v˚ard p˚a sinnessjukhus eller liknande anstalt, fem procent
bedömdes vara i behov av v˚ard p˚a hem för kroniskt sjuka. S˚a även om dessa v˚ardformer
byggdes ut, vilket utredningen förordade, s˚a skulle majoriteten av dem som bodde p˚a
˚alderdomshemmen inte beröras. Utredningen kunde ocks˚a sl˚a fast att dessa inte i första
hand var försörjningsfall, utan gamla människor som ”utan att behöva skötas p˚a v˚ardhem
likväl är i behov av den tillsyn och omv˚ardnad, som kan lämnas endast p˚a en anstalt eller
ett hem i egentlig mening”. Förvisso kan man ifr˚agasätta detta ”endast”, vilket ocks˚a kom
att göras.
Poängen här är dock att utredningen kunde visa att det fanns en icke föraktlig grupp
äldre som inte hjälptes enbart av folkpension och subventionerat boende - därför att de
inte klarade sig p˚a egen hand. I ˚alderdomshemsutredningen fördes denna nya situation
fram p˚a ett ytterst medvetet sätt; och man gör det genom att överföra principerna fr˚an
socialförsäkringarna ocks˚a till v˚arden.
Den övergripande fr˚agan är om det verkligen räcker med att genom ekonomisk hjälp
bereda trygghet mot nöd. Utredningens svar är nej. ”Av lika stor betydelse för medborgaren
är dock att han garanteras tillfälle för v˚ard när s˚adan är av behovet p˚akallad.” Och för
majoriteten av de äldre är det inte v˚ard p˚a sjukv˚ardsanstalt som dominerar utan ” behov av
omv˚ardnad och tillsyn”.
”Dessa ˚aldringars behov av anstaltsv˚ard är betingat helt av deras tillst˚and och har ingenting
att göra med deras ekonomiska ställning. För socialpolitiken bör det vara en angelägen
uppgift att bereda dem tillfälle till den omv˚ardnad, av vilken de äro i behov. En socialpolitik,
som inskränker sig till att lämna ˚aldringar och invalider folkpensioner men icke skapar
möjligheter till v˚ard för dem, som behöva s˚adan, är p˚a ett för dessa människor ödesdigert
sätt ofullständig och motsvarar icke humanitära krav.”
Enligt utredningen finns det därför inga skäl att tro att folkpensionsreformen kommer
minska behovet av platser p˚a ˚alderdomshem. I själva verket, menar de, är behovet
av omv˚ardnad mycket större än vad som hittills gjorts synligt, därför att m˚anga äldre dragit
sig för att söka omv˚ardnad p˚a de till fattigv˚arden knutna ˚alderdomshemmen samt att
˚alderdomshemmen p˚a m˚anga ställen i landet är överbelagda.
För att kunna leva upp till en human socialpolitik m˚aste s˚aledes även behoven av
46 Olofsson (1993), 42ff; Olsson (1993a), 95; Edelbalk (1994), 25.

v˚ard och omsorg tillfredsställas genom offentligt ansvar. Det bör, enligt kommittén, för de
äldre ske genom en reformering av ˚alderdomshemmen där de förs ut b˚ade ur fattigv˚arden
och socialhjälpen. I stället ska de renodlas till inackorderingshem för ˚aldringar i behov
av omv˚ardnad. ”Kommunerna bör genom en särskild lag ˚aläggas huvudmannaskapet för
˚alderdomshemmen med skyldighet att i princip tillhandah˚alla v˚ard ˚a dylika för en avgift
ej större än att den kan bestridas med folkpensionen.” ˚Alderdomshemmen ska dock inte
enbart föras ut ur fattigv˚arden, de ska principiellt öppnas för alla. Därför borde avgifterna
till hemmen i huvudsak utg˚a enligt en enhetligt nominellt belopp, även om kommittén stannade
för att kommunerna av bättre bemedlade skulle kunna ta ut ett självkostnadsbelopp.
Här manade man dock till försiktighet. Ty viktigast av allt var ”att ˚alderdomshemmen f˚a
ställning som för alla medborgare p˚a samma villkor tillgängliga hem”. 47
Precis som pensionen skulle vara en folkpension med samma belopp för alla skulle
äldreomsorgen vara en omsorg för alla till en i stort sett lika avgift. Offentlig omsorg skulle
vara universell.
N˚agon diskussion om att denna omv˚ardnad inte borde drivas offentligt förs inte. I stället
förefaller linjen vara att detta är upp till de äldres egen bedömning. Om de inte kan f˚a
bist˚and av familj, ideella insatser eller p˚a marknaden s˚a ska ett offentligt alternativ, öppet
för alla, finnas tillgängligt. I praktiken fyllde man s˚a en gammal institution med nytt inneh˚all.
1947 lade Möller en proposition i riksdagen som byggde p˚a utredningen. P˚a det hela
taget slöt han upp bakom den och betonade vikten av enhetliga avgifter. Men även
om riktlinjerna för ˚aldringsv˚arden därmed stakades ut blev de ocks˚a hängande i luften.
N˚agon speciell lag kunde Möller inte förorda, det borde ing˚a i den totala översikt av fattigv˚ardslagen
som p˚agick. Han förespr˚akade ocks˚a principiellt ett statsbidrag för byggnation
av ˚alderdomshem, men ocks˚a den fr˚agan skulle utredas vidare. 48
Besluten om ˚alderdomshemmen har i efterhand kritiseras för dess inriktning p˚a
anstaltsv˚ard av de äldre. För övrigt en kritik som tämligen snabbt uppstod i samtiden.
Det är, p˚a det hela taget, en rimlig kritik. Men det principiellt nyskapande med
˚alderdomshemsutredningen var egentligen inte att den pekade ut just ˚alderdomshemmen
som den form som äldreomsorg skulle bedrivas i. Det intressanta är i stället att man öppnade
upp ett nytt omr˚ade för det offentligas ansvar: offentligt finansierad, reglerad och producerad
omsorg för de äldre.
Fanns det n˚agot annat, bättre sätt, att bedriva äldreomsorg?
2.3.3 Hemv˚ard i stället för v˚ardhem
Redan i socialv˚ardskommitténs principbetänkande 1942 hade man uttalat ambitionen att
människor i s˚a stor utsträckning som möjligt skulle kunna bo kvar hemma. För att
möjliggöra detta för äldre borde kontantprincipen tillämpas. Till detta fogade man en intressant
kommentar: ”Om han av sjukdom eller ˚alderdom eller av annan anledning behöver
v˚ard, som icke kan lämnas i hemmet, bör det vara en angelägen uppgift att bereda v˚ard
˚a kommunal eller annan lämplig v˚ardanstalt.” 49 Man kan ocks˚a vända p˚a utsagan: om
v˚ard kan beredas i hemmet är det att föredra framför anstalt. Detta gällde s˚a klart lättare
˚akommor, näppeligen för sinnessvaga eller kroniskt sjuka. Men kunde inte äldre som enbart
behövde tillfällig hjälp bättre beredas hjälp i hemmet i stället för p˚a ˚alderdomshem?
Fr˚agan ställs inte s˚a i principbetänkandet, men slutsatsen ligger nära till hands.
Normal brukar man peka p˚a den kampanj som författaren Ivar Lo-Johansson drog ig˚ang
v˚aren 1949 mot ˚alderdomshemmen som upptakten till en ny form av äldreomsorg - hjälp i
47 SOU 1946:52, 5f, 9 ,12f, 16f, 75f, 80f.
48 Edelbalk (1991), 41f.
49 SOU 1942: 56, 39.

hemmet. Enligt Lo-Johansson var det ett övergrepp mot de gamla att slita loss dem ur deras
invanda miljö och sätta dem p˚a hem präglade, enligt författaren, av förmyndarmentalitet,
tristess, passivitet och berövat människovärde. I stället borde de gamla kunna f˚a hjälp och
tillsyn i hemmet. 50
Ivar Lo-Johanssons kampanj var säkert betydelsefull. Inom loppet av n˚agra ˚ar hade alla
de tyngre instanserna i sina principdeklarationer svängt. I samband med att Gustav Möller
avgick deklarerade han sin omvändning i fr˚agan och redan 1952 utfärdade socialstyrelsen
de första direktiven för hemtjänst för gamla. I direktiven till en ny ˚aldringsv˚ardsutredning
1952 markerade den nye socialministern, Gunnar Sträng, ambitionen att ”söka lösa
˚aldringsv˚ardens problem även p˚a andra vägar än anstaltsv˚ard bl a genom att vidtaga
˚atgärder för att göra det möjligt för ˚aldringarna att kvarstanna i sina hem.” 51
Omsvängningen och utvecklingen är emellertid inte s˚a entydig. För hur djupt var statens
engagemang egentligen? Under ett och ett halvt decennium kom fr˚agan om huruvida det
offentliga verkligen skulle ha ansvar för denna typ av verksamhet att hänga i luften.
Inte minst viktigt är att hemtjänsten hade en annan förhistoria än ˚alderdomshemmen.
Här fanns ingen l˚ang kommunal tradition. I stället växte hemhjälpen först fram i olika
frivilligorganisationer.
Fr˚an början handlade hemhjälpen inte om att hjälpa äldre människor utan om mödrar
som behövde tillfälligt stöd i hemmet. När Uppsala hemsysterskola bildas av diakonisserna
1920 är den uttalade m˚algruppen just mödrar och därmed ocks˚a tillfällig omsorg om barn.
Hemsystrarna kunde anställas av olika organisationer, s˚a som olika husmodersföreningar,
Svenska Fattigv˚ardsförbundet, Fredrika Bremerkretsar, kvinnogillen och socialdemokratiska
kvinnoklubbar. Men de kunde ocks˚a anställas direkt av kommuner, vilket första g˚angen
gjordes 1926.
Sedan 1926 hade ocks˚a Röda Korset engagerat sig i den sociala hemhjälpen. Här
valde man dock en n˚agot annan väg. Förutom ideella insatser anställde de s˚a kallade
hemv˚ardarinnor. P˚a dessa hade Röda Korset inga utbildningskrav. Det räckte med de egenskaper
”en duktig husmoder bör äga” samt att hon med ”kärlek och t˚alamod utför sitt arbete”.
Röda Korset utsträckte ocks˚a sin verksamhet till ensamma äldre personer som behövde
n˚agra timmars tillsyn i hemmet om dagen. Genom Röda Korsets initiativ öppnades därmed
en alternativ form av äldreomsorg upp: ideell eller outbildad kvinnlig arbetskraft användes
för att ge gamla omsorg, s˚a att de kunde bo kvar hemma. 52
Var detta n˚agot som det offentliga borde ta ansvar för?
1939 väcktes fr˚agan i riksdagen, där motionärerna menade att det allmänna borde stödja
hemhjälpsverksamheten. En utredning om fr˚agan kom 1943. Där spelade hjälp till de äldre
ingen framträdande roll, fokus l˚ag i stället p˚a husmödrarnas behov av tillfällig hjälp. Utredningen
är emellertid intressant ocks˚a för äldreomsorgen ty här stadfästs n˚agra vägledande
principer vad gäller omsorg.
I utredningen m˚alar man upp den bakgrund mot vilken besluten ska fattas. Genom
moderniseringen av Sverige har de civila nätverken försvagats. ”I den typiska stadsmiljön
bindas icke hemmen i hyreshusen samman genom n˚agra traditioner om grannhjälp. [...] Arbetshjälp
fr˚an släkt och grannar st˚ar icke alltid att erh˚alla”. Allt fler kvinnor är dessutom ute
i arbetslivet samtidigt som tillg˚angen p˚a arbetskraft som är villig att arbeta i hemmen minskar.
De första som uppmärksammade detta nya dilemma var olika frivilligorganisationer,
som genom sina insatser b˚ade lyfte in fr˚agan i offentligheten och pekade ut organisatoriska
lösningar.
Att anställa personal för denna verksamhet visade sig emellertid ofta ytterst ekono-
50 Edelbalk (1991), 14f.
51 Citerat ur Szebehely (1995), 29; äv. Edelbalk (1990), 20.
52 SOU 1943:15, 9, 15f, 18f; se äv. Eliasson & Szebehely (1992); Szebehely (1993); Greitz (1985).

miskt betungande för de frivilliga organisationerna och p˚a m˚anga h˚all vände de sig därför
till kommunerna för att f˚a stöd. Utredningen kunde visa p˚a ett mönster: ute i kommunerna
hade en form av det av Fattigv˚ardsförbundet förespr˚akade Eberfeldsystemet utvecklats där
verksamheten bedrevs av enskilda organisationer med kommunalt stöd. Men man kunde
ocks˚a peka p˚a en annan tendens. I de kommuner där det redan tidigare fanns en fungerande
p˚a frivillig grund organiserad hjälpverksamhet föredrog man att l˚ata ledningen över
verksamheten kvarst˚a hos organisationen, även om kommunen bestred huvudparten av utgifterna.
I kommuner där verksamheten skulle startas för första g˚angen använde kommunen
den frivilligt organiserade verksamheten som förebild men tog p˚a sig hela ansvaret själv.
Utredningen menade att verksamheten var av ”allmännyttig karaktär” och att en
”samhälleligt organiserad hjälpform är behövlig”. Men i vilka former? Hur borde det
samhälleliga stödet fördelas och organiseras?
I utredningen diskuteras öppet de olika alternativen, men man tar klar ställning för
en offentligt driven naturalinje. I praktiken lämnade det offentliga redan behovsprövade
kontanta stöd till vissa hem för anlitande av hemhjälp. Här fanns dock, menade man, tv˚a
problem.
För det första var problemet egentligen inte en fr˚aga om familjernas ekonomi, utan ett
socialt problem med universell räckvidd. Just s˚a som man med ˚alderdomshemmen n˚agra ˚ar
senare menade att dessa inte längre skulle vara fattigv˚ardsanstalter, utan att deras uppgift i
stället bestod i att bist˚a med en omsorg som alla gamla kunde behöva. Behovet var, kan man
säga, till sin natur just ett naturabehov. Och som universellt problem borde det samhälleliga
stödet, helt i linje med Möllers modell för socialförsäkringar, tillkomma alla familjer som
just behövde denna form av stöd.
För det andra var det ett naturabehov som man med kontanta medel endast kunde f˚a
tillfredsställt p˚a ett ytterst bristfälligt sätt. Det r˚adde brist p˚a hembiträden även för dem
som hade r˚ad att betala.
”Inför de m˚anga bevis för att sv˚arigheten att anskaffa tillräcklig och lämplig arbetskraft
för social hemhjälp, som kommit utredningen till handa under arbetets g˚ang, framst˚ar
hemhjälpsfr˚agan i själva verket i första hand som ett organisatoriskt problem. Det gäller
närmast att finna en framkomlig väg till ökad och förbättrad rekrytering av arbetskraft för
verksamhetens fortsatta utveckling.[min kurs.]”
Därmed var p˚a det hela taget ocks˚a fr˚agan om drift i offentlig eller enskild regi avgjord.
För att kunna mobilisera den nödvändiga arbetskraften krävdes en höjning av den ekonomiska
standarden och det sociala anseendet hos arbete i annans hem. Detta kunde, menade
man, endast ske genom samhällets ”övertagande i full utsträckning av huvudmannaskapet”.
Och för att det verkligen skulle äga rum krävdes statens aktiva engagemang, det räckte inte
med principformuleringar:
”Endast genom ett direkt statsbidrag till själva verksamheten lär det över huvud taget
bliva möjligt att i full utsträckning vinna kommunerna för en s˚adan utbyggnad av hemhjälpsverksamheten
som är önskvärd, och endast genom ett s˚adant statsbidrag möjliggöres
den enhetlighet i organisation och ledning, som är villkoret för en ändam˚alsenlig utveckling
i verksamheten”
Vi har här att göra med ett genuint marknadsmisslyckande. När behovet väl var
offentligt erkänt m˚aste därför det offentliga träda in för att skapa de organisatoriska
förutsättningarna för att behoven över huvud taget skulle kunna tillfredsställas. 53
1944 infördes statsbidraget. Till statsbidraget var kopplat krav p˚a personalens kompetens
och lönevillkor, p˚a kommunerna som huvudmän och p˚a att verksamheten skulle
rikta sig till husmödrarna. Verksamheten växte snabbt. Samma ˚ar som beslutet
om ˚alderdomshem togs i riksdagen presenterades en ny utredningen som behandlade
53 SOU 1943: 15, särskilt sid 9, 14f, 18ff, 49ff.

hemv˚ardarinnorna. I den uppmärksammade man stora önskem˚al fr˚an äldre att ocks˚a beredas
hjälp av hemv˚ardarinnorna och man förespr˚akade att dessa ocks˚a - i m˚an av tid -
skulle hjälpa gamla i hemmet. 54
Ett beslut om offentligt finansierat och producerat stöd till omsorg i hemmet av gamla
hade s˚aledes fattats redan innan Ivar Lo-Johansson uppmärksammade fr˚agan. Omfattningen
av hemv˚ardarinneverksamheten var dock alldeles för liten för att verkligen utgöra ett
alternativ till ˚alderdomshemmen. Ändrade Lo-Johanssons debatt p˚a detta? Var staten beredd
att ocks˚a stödja hemhjälp till äldre? Nej.
I början av 1950-talet kom ännu en utredning om hemhjälpsfr˚agan. I den
uppmärksammades ˚anyo den tilltagande diskrepansen mellan efterfr˚agan p˚a huslig arbetskraft
och tillg˚angen p˚a densamma. Mellan 1930 och 1950 hade antalet kvinnor i huslig
arbetskraft minskat fr˚an 222 000 till 96 000. I utredningen föreslog man en omfattande utbyggnad
av den sociala hjälpverksamheten. Inte minst gällde detta äldre, där man menade
att statsbidragsreglerna borde mjukas upp s˚a ”att hjälp kan lämnas ˚at ˚aldringar och invalider
icke blott vid tillfälliga behov, utan även i form av reguljär korttidshjälp under längre
perioder.” Men fanns det arbetskraft nog?
Precis som s˚a m˚anga andra under denna tid s˚ag man i Röda Korsets verksamhet en
lösning p˚a detta problem. 1950 hade Röda Korset startat en reguljär verksamhet i Uppsala
som gick ut p˚a att möjliggöra för ˚aldringar att bo kvar hemma. Det unika med Röda
Korsets verksamhet brukar dock inte anges vara detta utan att de upptäckt en icke tidigare
uppmärksammad arbetskraftsreserv: hemmafruar som mot timpenning bidrog med en
mindre arbetsinsats utanför sitt eget hem. I sig var detta inget nytt. Röda Korset lutade sig
mot sin tradition där arbete i annans hem inte betraktades som ett ”arbete” med krav p˚a
speciell kompetens utöver detta att vara kvinna.
I den nämnda utredningen tog man i första hand fasta p˚a den l˚aga förvärvsfrekvensen
bland kvinnor i ˚aldern 40-60 ˚ar och den arbetskraftspotential som doldes där. Dessa borde
inrangeras i den statsstödda hemhjälpsverksamheten. 55 Ocks˚a Gunnar Sträng, som efterträdde
Möller som socialminister, uttalade sig i denna riktning när han menade att den
sociala hemhjälpsverksamhet, som Röda Korset givit ett exempel p˚a, ”vore av stort värde
för att öka trivseln bland v˚ara gamla och hjälpa dem att s˚a l˚angt möjligt slippa anlita anstaltsv˚ardens
begränsade resurser”. Han uppmärksammade ocks˚a personalfr˚agan.
”Särskilt värdefullt är det, att man lyckats tillvarata en del av de eljest delvis outnyttjade
arbetsförm˚aga och yrkesskicklighet hos erfarna husmödrar utanför arbetsmarknaden. Man
bör dock enligt min mening vara noga med att ge verksamheten s˚adana ordnade former, att
de inte förfelar sitt syfte. Det är av vikt att den anställda arbetskraften är av tillfredsställande
kvalitet, vilket fordrar att ersättningen - oberoende av de gamlas avgifter - fastställes med
hänsyn där till.” 56
Även de som hjälpte äldre borde s˚aledes ha ordentligt betalt.
Men n˚agonstans p˚a vägen släpper eller lättar Sträng p˚a kraven. I statsverkspropositionen
1954 kommenterade han kommitténs förslag och g˚ar emot en utvidgning av statsbidragen
för hemhjälp: hjälp i hemmen, alldeles särskilt till ˚aldringar är ”en utpräglat kommunal
angelägenhet”. 57
Det är s˚aledes redan utifr˚an dessa utg˚angspunkter tveksamt om man verkligen kan säga
att staten svängt om till förm˚an för omsorg i hemmet i av gamla.
Samtidigt genomfördes nämligen besluten om ˚alderdomshemmen. I början av 1950talet
lades grunden till den utbyggnad av v˚ard av sinnessjuka och kroniskt sjuka
54 Eliasson & Szebehely (1992), 145.
55 SOU 1952: 38, 9-17, 56, 95f.
56 Gunnar Sträng, Interpellationssvar i riksdagen onsdagen 12/3 1952.
57 Prop. 1954:1, bil. 7, tit. 15, 30f.

som utgjorde förutsättningen för att ˚alderdomshemmen skulle omvandlas fr˚an allmänna
upptagningsplatser till äldreomsorg. 1953 beslutades slutligen att statsbidragslöftet till
˚alderdomshemmen skulle infrias. Stödet till ˚alderdomshemmen var emellertid enbart ett
stöd till uppförande av lokalen. N˚agot stöd till driften lämnade inte staten. 58
Allts˚a. ˚A ena sida en omtalad svängning i rikspolitikens principuttalanden till hemhjälp
även för gamla, men ingen vilja till statlig stimulering, ˚a andra sidan genomförs
de nödvändiga besluten för att möjliggöra en utbyggnad av ˚alderdomshemmen. Det verkar
snarare som fr˚agan om val av omsorgsform skulle förbli just en renodlat kommunal
angelägenhet. Gunnar Sträng menade ocks˚a att kommunerna själva hade att välja mellan
”hemhjälp eller v˚ard ˚a ˚alderdomshem”. 59
1956 s˚ag ännu en ˚aldringsv˚ardsutredning dagens ljus, i vilken ovanst˚aende är tydligt. I
utredningen och den följande propositionen menade man visserligen att valet mellan hjälp
i hemmet och ˚alderdomshem inte var en helt öppen fr˚aga. I äldrepolitikens centrum skulle
de äldres integritet, intressen och individuella önskem˚al ställas. Här pekade man tydligt ut
hemhjälpen som äldreomsorgens huvudalternativ: ” ˚Atgärderna inom ˚aldringsv˚arden m˚aste
i första hand och i största möjliga utsträckning inriktas p˚a att med alla medel förhjälpa de
gamla att utan alltför stora personliga p˚afrestningar f˚a leva ett oberoende liv s˚a länge som
möjligt i sina egna hem”. 60 ˚Alderdomshem skulle vara till för dem som inte ens med ”alla
medel” kunde bo kvar hemma, för dem som behövde ständig tillsyn och v˚ard. 61
Fr˚agan om en speciell lag skulle instiftas för omsorg om gamla hade väckts
av ˚alderdomshemsutredningen. Det ingick i m˚alet att f˚a bort fattigv˚ardsstämpeln för
˚alderdomshemmen. I stället skulle de ing˚a i den generella välfärdspolitiken. I 1956
˚ars socialhjälpslag kom ˚alderdomshemmen emellertid att kvarst˚a. Men det var en lag
som p˚a viktiga punkter hade ändrat karaktär. 1945 hade ocks˚a fattigv˚ardsklientelet
p˚a ˚alderdomshemmen f˚att rösträtt. Därmed var den gamla husbondetraditionen bruten.
I socialhjälpslagen togs slutligen barnens försörjningsplikt mot sina föräldrar bort.
62 ”Ansvaret för de äldre hade flyttats fr˚an ätten/släkten över familjen/barnen till
samhället/socialv˚arden.” 63 I den nya lagen kristalliserades därmed fr˚agan ut till en relation
mellan den hjälpbehövande individen och staten.
Men hur skulle relationen se ut? Vilket var individens, kommunens och statens ansvar?
N˚agon lagreglering av kommunens skyldigheter och prioriteringar vad gäller omsorg i hemmet
blev det inte. Inte heller n˚agra statsbidrag. Kvar i lagen stod kommunens skyldighet att
bist˚a med ˚alderdomshem.
Det här kom givetvis att p˚averka äldreomsorgens utbyggnad och utseende, inte minst
hemhjälpen som yrke. ”Under 1950- och 60-talet expanderar verksamheten utan att dess
inriktning eller organisering diskuteras närmare i officiella dokument.” 64
N˚agon vidare utbyggnad av den statsbidragsfinansierade hemv˚ardarinneverksamheten
ägde inte rum. I början av 1950-talet torde majoriteten av de äldre som fick n˚agon formellt
organiserad hjälp i hemmet ha f˚att det av just hemv˚ardarinnor. Utöver sin ordinarie syssla
att hjälpa familjer med barn fick 16 000 äldre ocks˚a bist˚and 1952.
Vi vet ytterst lite om hur utbyggd olika alternativa former av hemhjälp till äldre var.
Den torde dock ännu ha varit av blygsam omfattning. I Uppsala fick 350 äldre hjälp av
Röda Korset, i Stockholm fanns 45 timarvoderade ”hemhjälpsfruar”. 65
58 Edelbalk (1990), 23; Edelbalk (1991), 45.
59 Prop. 1954:1, bil. 7, tit. 15, 30f; Edelbalk (1990), 23.
60 Citerat ur Szebehely (1995), 29.
61 Edelbalk (1990), 28-32.
62 Prop. 1955: 177, 252.
63 Odén (1983b), 128.
64 Szebehely (1995), 64.
65 SOU 1952: 38, 44, 50, 55ff.

I början av 1960-talet hade antalet av hemv˚ardarrinnor hjälpta äldre ökat till cirka 24
000. 66 Sett till befolkningsutvecklingen var det emellertid en minskning. Ty samtidigt hade
de äldre (67 ˚ar och upp˚at) blivit drygt 150 000 fler. 67
Under 1950-talet började allt fler kommuner bedriva hemsamaritverksamhet för äldre,
allts˚a utan statsstöd. 1957 fanns hemtjänst i 666 av landets 1036 kommuner och i början
av 1960-talet saknade enbart 26 kommuner hemtjänst för äldre. 68 Redan i mitten av 1950talet
fick fler äldre hjälp av hemsamariter än av hemv˚ardarinnor. I början av 1960-talet fick
nästan 60 000 äldre hjälp av hemsamariter. 69
˚Alderdomshemmens ställning kom däremot p˚a det hela taget inte att förändras alls. Utbyggnaden
av den öppna ˚aldringsv˚arden under denna tid ledde inte till n˚agon minskning av
antalet äldre p˚a ˚alderdomshem. Under hela denna omvälvande tid, full av utredningar och
propositioner om äldreomsorgen, förändrades ˚alderdomshemmens täckningsgrad inte alls.
Cirka fem procent av de äldre fanns p˚a ˚alderdomshem 1945 likväl som 1965. I själva verket
ökade andelen institutionaliserade ˚aldringar i takt med att l˚angv˚arden och sjukhemmen
byggdes ut - ty inte heller dessa avlänkade äldre fr˚an ˚alderdomshemmen.
Hemhjälp till äldre hade s˚aledes mer eller mindre ”spontant” vuxit fram som den
dominerande formen för äldreomsorg. I mitten av 1950-talet var andelen gamla p˚a
˚alderdomshem och med stöd i hemmet ungefär lika stor. 10 ˚ar senare hade andelen med
stöd i hemmet fördubblats. P˚a makroniv˚a innebar s˚aledes inte hemtjänstens utbyggnad
n˚agon ersättning av ˚alderdomshemmen utan vittnade snarare om utökade ambitioner inom
äldreomsorgen. Det är omvittnat att hemtjänsten tidigt kom att uppfattas som en tjänst alla
principiellt hade rätt till vid behov. Med hemtjänsten sprängdes äldreomsorgens koppling
till fattigv˚arden. 70
Hemtjänsten kom ocks˚a främst att organiseras av kommunerna själva, även om inga
statliga krav p˚a detta fanns. Trots att hemtjänsten fr˚an början varit ett initiativ fr˚an olika
frivilligorgansiationer var inte mer än cirka sju procent av hemtjänstens personal anställd i
enskild drift i början p˚a 1960-talet.
Den troliga förklaringen best˚ar av de under 1940-talet klart uttalade kraven att
hemv˚ardarinnorna skulle organiseras av kommunen (varför inte d˚a även hemsamariterna?),
den gamla kommunala traditionen av naturatjänster, de frivilliga organisationernas sv˚ara
ekonomiska situation och inte minst avsaknaden av en stark samhällelig kraft som krävde
att f˚a driva verksamheten i egen regi.
Men det spontana födde ocks˚a nya problem och fr˚agor. För det första fanns i den nya
välfärdsideologin en inbyggd mullvad: inriktningen p˚a människors behov. Räckte verkligen
den spontana utbyggnaden för att täcka behovet av öppen ˚aldringsv˚ard? Även om inte
n˚agon lag fanns som föreskrev att alla skulle ha rätt till hjälp i hemmet om man hade behov
av det, stärktes uppslutningen runt de allmänna riktlinjerna i takt med utbyggnaden. Inte
minst m˚aste fr˚agan ställas: hur varierade utbyggnaden mellan kommunerna? För det andra
löste kommunerna personalförsörjningen för ett ur deras synvinkel praktiskt och billigt
sätt. Det som d˚a var praktiskt och billigt kanske inte skulle vara det i längden. Ett ih˚allande
problem i äldreomsorgen grundlades här. L˚aga löner, d˚aligt utbildad personal och mycket
hög personalomsättning. 71
66SOU 1963: 47, 58; Szebehely (1993), 6.
67SOU 1963: 47, 15.
68Edelbalk (1990), 26,34.
69SOU 1963: 47, 239.
70Szebehely (1995), 30.
71Szebehely (1995), 30.

2.3.4 1960-tal - utökade ambitioner
I mitten av 1960-talet ökar aktiviteten inom äldrepolitiken betydligt. 1963 presenterar
en statlig utredning - socialpolitiska kommittén - en omfattande kartläggning av
˚aldringsv˚arden. Den kommer att ligga till grund för en rad hastiga beslut - innan själva
huvudbetänkandet fr˚an kommittén publiceras.
1964 beslutas att snabba insatser krävs för att bygga ut sjukhemmen, inventera och
förbättra bostäderna för äldre samt att hemtjänsten m˚aste konsolideras och utökas ytterligare,
vilket skulle underlättas genom statsbidrag till driften. Konkret innebär det att
˚alderdomshemmen för första g˚angen sedan 1940-talet genom aktiva statliga insatser prioriteras
ner. I stället inriktas insatserna p˚a ytterflyglarna institutionaliserad sjukv˚ard och
omsorg i hemmen.
Som bakgrund till de hastiga besluten fanns utan tvekan den snabba tillväxten av äldre
i samhället. Varje ˚ar beräknades antalet äldre öka med 20 000 till 25 000. Särskilt de riktigt
gamla skulle bli allt fler. Redan utan höjda ambitioner krävdes därför en fortlöpande utbyggnad
av äldrev˚arden och -omsorgen. 1960 fattades 12 500 l˚angv˚ardsplatser, beräknade
man. Om ingenting hände skulle bristen 1970 uppg˚a till drygt 30 000 platser. Ocks˚a för
hemhjälpen krävdes utbyggnad bara för att hänga med befolkningsutvecklingen.
Genom den omfattande inventering som genomförts fann utredningen ocks˚a att det
fanns starka skäl att tro att behoven av hemhjälp p˚a m˚anga h˚all fortfarande var djupt eftersatta.
Expansionen av hemhjälp hade nämligen i sin spontanitet inte skett särskilt jämnt. I
vissa kommuner fick en stor andel av de äldre hjälp i hemmet, i andra kommuner fick nästan
inga gamla alls hjälp. Hjälpskillnaderna var s˚a stora att de knappast kunde ha sitt upphov i
skilda behov hos de äldre, utan torde bottna i olika ambitioner hos olika kommuner.
Förutom att man fr˚an detta kunde dra vissa slutsatser om otillfredsställda behov var
det ett fr˚an den generella välfärdspolitikens utg˚angspunkter otillfredsställande tillst˚and.
Om samhället stimulerade de äldre att bo kvar i sina hem, vilket i utredningen var
utg˚angspunkten, kunde de därmed inte överge de äldre. ”I och med att de gamla bor kvar
i sina hem, är samhället inte löst fr˚an ansvaret att bereda dem omv˚ardnad. Tvärtom har
samhället i m˚anga fall ett stort ansvar för att speciella ˚atgärder vidtas till ˚aldringars hjälp
i hemmen.” D˚a kan det inte vara rimligt att tillg˚ang till omsorg i hemmet ska vara kopplat
till vilken kommun man r˚akar bo i. Behovet ska ju vara det avgörande.
För att möjliggöra en fortsatt expansion och en jämnare fördelning av hemhjälpen
krävs, menar utredningen, ett statsbidrag. Inte minst därför att en fortsatt expansion kräver
att personalens villkor förbättras. Den stora personalomsättningen bland den i huvudsak timanställda
personalen p˚atalas som ett hinder. Man bör därför ”sträva efter att skapa en k˚ar
av personal anställd p˚a heltid eller klart angiven deltid för den öppna ˚aldringsv˚arden. Bättre
reglerade anställningsförh˚allanden kan öka rekryteringen. Att rätt till sociala förm˚aner
följer anställningen är viktig. [min kurs.]” Bidraget m˚aste, menar man i kontrast mot 1950talets
st˚andpunkt p˚a omr˚adet, ”knytas till hemhjälp för ˚aldringar.” 72
I br˚adskan föll det sig s˚a att socialpolitiska kommitténs principdeklaration för de tidigare
rekommenderade och redan fattade besluten först kom i efterhand. 1966 presenterade
socialpolitiska kommittén sin generella linje.
Utredningen Aktiv ˚aldringsv˚ard och handikappv˚ard kan betraktas som slutpunkten i
en 20-˚arig utveckling. Den tar sin utg˚angspunkt i de fr˚ageställningar som formulerades p˚a
1940-talet, och drar ut de logiska och samhälleliga konsekvenserna:
Moderniseringen av Sverige har inte stannat av. Det som redan p˚a 1940-talet uppfattades
som ett problem - att släkten levde allt längre fr˚an varandra - hade nu accentuerats
allt starkare. ” ˚Aldringar och handikappade m˚aste nu mer än förr reda sig själva i sin dagli-
72 SOU 1964: 5, 11, 32f,112-118; Edelbalk (1990), 35f. Förslagen ˚aterfinnes i prop. 1964: 85.

ga livsföring”. Förvisso hade den ekonomiska säkerheten byggts ut allt mer. ”Den enskildes
förbättrade ekonomiska villkor ger honom ökad möjlighet att betala för sin personliga
trygghet.” Men, fortsätter utredningen, tryggheten är en chimär s˚a länge anordningar
som fullt ut tillgodoser människors behov inte finns. ”Om anordningar saknas, om de inte
erbjuds de som behöver dem, om de inte kan köpas för pengar, är trygghetssystemet
ofullg˚anget. För den som behöver v˚ard men inte f˚ar den, är levnadsstandarden och den
ekonomiska tryggheten ett sken.”
I sina undersökningar hade kommittén konstaterat att det var p˚a just det sättet det s˚ag
ut. Man drar tv˚a slutsatser. För att de offentliga trygghetssystemen ska vara fullständiga
räcker det inte med kontanta bidrag, de m˚aste ocks˚a bist˚a med v˚ard och omsorg. Eftersom
behoven ytterst bristfälligt kan ta sig uttryck i köpkraft och efterfr˚agan m˚aste samhället
aktivt ”uppdaga enskilda behov och tillfredsställa dem”.
I utredningen förordas en särskild lag ”med ändam˚al att garantera den enskilde rätt till
den omv˚ardnad han behöver”. Den bör, menar man, formuleras som ett krav p˚a en aktiv
socialv˚ard.
”D˚a den aktiva, uppsökande socialv˚arden förverkligas, mönstras den sista resten ut av
fattigv˚ardssamhällets understödstagaranda, känslan av skam att f˚a eller begära den personliga
trygghet som i v˚art samhälle är varje medborgares rättighet. Aktiv socialv˚ard är
praktisk socialpolitik, den enskildes garanti för personlig trygghet. S˚adan trygghet m˚aste
tillhandah˚allas den enskilde p˚a samma självklara sätt som ekonomisk trygghet genom socialförsäkringarna
numer tillkomma var och en.”
Genom statsmakternas efterföljande beslut 1968 var den generella välfärdspolitik som
Gustav Möller formulerade i slutet av 1920-talet ocks˚a utsträckt till omsorgen och det
samhälleliga ansvaret för äldreomsorgen klart definierat. 73 Den föreslagna lagen fördes in
under socialhjälpslagen. Fr˚an och med detta ˚ar fanns s˚aledes en enhetlig lagreglering vad
gäller kommunernas skyldighet att bedriva äldreomsorg. I paragraf 1 och 8 stadgas s˚a att
varje kommunerna har en skyldighet att tillse att alla kommunens inv˚anare f˚ar en tillfredsställande
omv˚ardnad med hänsyn till dennes behov. Socialnämnden f˚ar en direkt skyldighet
att verka uppsökande för att göra sig väl förtrogen med den enskildes behov. I lagen stadgas
ocks˚a kommunernas skyldighet att anordna ˚alderdomshem. I en, för att vara 1968, n˚agot
sn˚arig paragraf stadgas att givet att villkoren för socialhjälp är uppfyllda - vilka stadgar att
personer som p˚a grund av ˚alderdom, sjukdom och handikapp inte kan försörja sig har rätt
till socialhjälp - är i första hand kommunen skyldig att tillgodose medborgarnas behov av
v˚ard - företrädesvis i hemmet. 74
Om hemtjänsten växt mycket under 1950-talet tändes nu formligen en brasa. Mellan
1964 och 1975 ökade antalet hjälpta ˚aldringar fr˚an 129 000 till 319 000. 1964
fanns det 20 000 hemsamariter, 1975 arbetade nära 73 000 hemsamariter i den
öppna äldreomsorgen. Men inte bara hemtjänsten expanderade under denna tid. Antalet
v˚ardplatser p˚a ˚alderdomshemmen ökade fr˚an 48 000 till 60 000 samtidigt som platser inom
v˚arden för l˚angvarigt kroppssjuka växte fr˚an 23 000 till 40 000 genom l˚angv˚ardens och
sjukhemmens utbyggnad.
Expansionen blir inte fullt lika dramatisk om man ocks˚a räknar in att antalet äldre under
perioden kontinuerligt ökade. Mellan 1965 och 1975 hade antalet äldre personer ökat med
259 000 till dryga 1,2 miljoner. Trots det ökade andelen äldre med hemhjälp under denna
period fr˚an cirka 15 procent till 23 procent. 75
˚Alderdomshemmen växte ocks˚a i takt med antalet äldre och omfattade 1975 samma
73 SOU 1966: 45, 9f, 17-22.
74 Holgersson (1988), 167; SOU 1975: 39, 55; SOU 1977: 99, 16.
75 SOU 1977: 99, 33, 35, bilaga A, 35, 57f, 70, För 1965 gäller 67-w och för 1975 65-w, antalet
äldre med hemhjälp är dessutom uppskattat för 1965 d˚a inte yngre handikappade är särredovisade.
Statistiken är dessutom ˚arsstatistik. Enligt en veckomätning var andelen äldre med hemhjälp 1960

andel som p˚a 1940-talet, det vill säga fem procent. Andelen äldre med plats i l˚angv˚ard och
sjukhem ökade ocks˚a. 1975 befann sig s˚a i runda tal 1,5 procent p˚a dessa institutioner. 76
Men även om institutionsv˚arden fortsatte att växa torde inte r˚ada n˚agot tvivel om att de
uttalade intentionerna om att gamla skulle kunna bo kvar i hemmet p˚a det hela taget höll
p˚a att förverkligas. ˚Atminstone l˚ag tyngdpunkten i politiken p˚a detta.
1972 utvecklade socialstyrelsen i en skrift intentionerna statsmakten hade med
˚aldringsv˚arden. Nu hade uppslutningen kring v˚ard i hemmet g˚att s˚a l˚angt att v˚ardformen
till och med betraktades som en princip: den s˚a kallade normaliseringsprincipen.
”Denna princip innebär, att varje individ, s˚a l˚angt som möjligt och oavsett anledning till
behov av v˚ard och serviceinsatser, bör ges möjlighet att leva och verka i sin normala miljö.
V˚ard och service bör i första hand erbjudas s˚a att vederbörande kan stanna i sitt hem”. 77
2.3.5 Den moderna äldreomsorgen
Allt sedan ˚atminstone fattigv˚ardslagens tillkomst 1918 har det funnits en övergripande
samstämmighet mellan principformuleringar och den konkreta utvecklingen av
äldreomsorgen. Visserligen har klientblandningen p˚a ˚alderdomshemmen varit ett notoriskt
problem. Men p˚a det hela taget fungerade ˚alderdomshem p˚a det sätt lagen föreskrev fram
till början av 1950-talet, även om tyngdpunkten i viss m˚an försköts fr˚an fattigv˚ardsanstalt
till omsorgsplats. Under 1950-talet stod valet mellan äldreomsorg och omsorg i hemmet
tämligen öppet, b˚ade i de politiska deklarationerna och ute i verkligheten. Fr˚an
slutet av 1950-talet växer hemtjänsten, i linje med principdeklarationerna, snabbare än
˚alderdomshemmen. Ambitionerna i statsmakternas nämnda beslut ˚ar 1964 - att satsa kraftigt
p˚a bland annat hemtjänsten - förverkligas p˚a det hela taget inom loppet av en tio-
˚arsperiod.
Efter 1975 är utvecklingen mer sammansatt. Gapet mellan principdeklarationerna och
den verkliga utvecklingen börjar öka. Man kan tala om tre tendenser:
1. I principdeklarationerna stärks normaliseringsprincipen. 1987 menar man i princip
att alla, oavsett v˚ardbehov, bör leva i sina hem. Samtidigt ökar man ambitionerna:
äldreomsorgen ska nu ocks˚a tillfredsställa de äldres sociala välbefinnande.
2. Samtidigt börjar ˚anyo betonas att olika kollektiva former av v˚ard är nödvändiga,
främst av ekonomiska skäl.
3. Under tiden minskar äldreomsorgens täckningsgrad.
I den stora statliga utredningen, pensionärsundersökningen, i mitten av 1970-talet följer
man upp principbesluten fr˚an slutet av 1960- och början av 1970-talet. N˚agra nya principdeklarationer
lämnar utredningen inte; snarare handlar det om en konsolidering. Utredningen
kan sammanfattas med orden optimering, differentiering och utbyggnad.
Utbudet av äldreomsorg ska, enligt den d˚a över 30 ˚ar gamla principen, styras av de
äldres v˚ard- och omsorgsbehov. I utredningen betonas att insatser m˚aste ske p˚a ett s˚adant
sätt att de verkligen motsvarar varje äldres v˚ardbehov. Tar man detta krav p˚a allvar krävs en
större differentiering av omsorgen. I utredningen tar man fasta p˚a den gryende utvecklingen
mot alternativa omsorgsformer: gamla som bor kvar hemma kan hjälpas p˚a andra sätt än
genom direkt hemhjälp - det kan röra sig om trygghetslarm, vissa former av service s˚a som
matutkörning eller öppna dagcentraler där äldre kan f˚a fotv˚ard, äta ett m˚al mat n˚agon g˚ang
i veckan; äldre med större v˚ard- och omsorgsbehov bör kunna beredas plats i s˚a kallade
servicehus där eget boende kombineras med kollektivt anordnade omsorgsformer. Efter
tilltagande v˚ardbehov bör sedan ˚alderdomshem, sjukhem och l˚angv˚ard komma.
cirka 3 procent,1966 7,9 procent och 1975 17,6 procent. Bilaga A, 58.
76 Szebehely (1995), 30.
77 SOU 1975; 39, 55.

Kopplat till differentieringen är ocks˚a utökade ambitioner. Äldreomsorgen bör s˚a l˚angt
möjligt arbeta efter att de äldre kan leva ett normalt liv och vara väl integrerade i samhället.
”Det gäller inte att bara tillfredsställa materiella behov utan även att hjälpa individen att s˚a
l˚angt möjligt bibeh˚alla sin intellektuella, emotionella och fysiska förm˚aga och därigenom
leva ett aktivt liv och i största möjliga utsträckning klara sig själv.” P˚a sätt och vis finns
här en paradox. ˚A ena sida innebar principen ökade ambitioner, b˚ade vad gäller omsorgens
omfattning men ocks˚a inriktning. Vilket inte minst blir tydligt när man diskuterar hemtjänstpersonalens
roll.
”Den sociala hemhjälpens roll bör förändras. Den personal, som har att svara för service
till pensionärerna i deras hem, kommer i nära kontakt med pensionärerna, lär känna dem
och deras miljö. De har därför stora förutsättningar att medverka till att pensionärerna f˚ar
en efter förh˚allandena meningsfull pensionstid och goda levnadsbetingelser.”
˚A andra sidan ska ju den gamle ”klara sig själv”. Lägger man tyngdpunkten p˚a den
aspekten finns risken att ambitionerna i själva verket minskar.
I utredningen förespr˚akar man inte det. Genom en analys av den framtida befolkningsutvecklingen
kan man i stället förutse ett ökat v˚ard- och omsorgsbehov. De äldre kommer
bli fler och inte minst äldre. Bland dessa dominerar ensamst˚aende kvinnor - med m˚anga
g˚anger omfattande hjälpbehov. ”Med hänsyn till den väntade befolkningsutvecklingen är
och kommer omsorgerna om de äldre att vara en av v˚ar tid stora sociala fr˚agor.” Därför
krävs en planerad utbyggnad.
Redan nu är, menar man, omsorgsbehoven delvis eftersatta. Vid oförändrad ambitionsniv˚a
räknar man med att cirka 100 000 fler behöver hemhjälp 1990, platserna vid
˚alderdomshemmen m˚aste öka med drygt 30 000 platser och servicelägeheterna bli 20 000
fler. 78
Samtidigt som socialstyrelsen 1972 uttalade riktlinjen ”att varje individ, s˚a l˚angt möjligt
och oavsett anledning till behov av v˚ard och serviceinsatser, bör ges möjlighet att leva och
verka i sin normala miljö” uttalade man samtidigt i en annan skrift delvis andra ambitioner.
Äldre med större v˚ardbehov borde beredas bostad i servicehus. D˚a skulle hjälpen kunna ges
med ”mindre personalinsats” och därmed ”icke obetydliga rationaliseringsvinster kunna
uppn˚as.”
”M˚anga policydokument fr˚an 1970-talet propagerar för mer rationella arbetsformer än
den traditionellt individinriktade hemhjälpen. Kollektiva insatser är ett nyckelbegrepp -
b˚ade genom serviceutbud till gamla i deras vanliga bostäder i form av varuhemsändning,
distribution av färdiglagad mat, dagcentraler etc, och i form av en ökad satsning p˚a servicehusutbyggnad.
I b˚ada fallen betonas de tidsbesparingar som möjliggörs genom att arbetsuppgifter
lyfts ut fr˚an pensionärens hem och i stället utförs i n˚agon form av stordrift. För att
˚astadkomma dessa rationaliseringar anses det nödvändigt att stärka arbetsledningen - b˚ade
numerärt och utbildningsmässigt.” 79
I den kommunalekonomiska utredningen som under denna tid arbetade med en översyn
av statsbidragen till kommunerna menade man ocks˚a att statsbidragen delvis förfelat sitt
syfte. Dels utgick inte statsbidrag till arbetsledning inom hemhjälpen vilket lett till delvis
underm˚alig administration och ledning av verksamheten. Dels har kollektiva anordningar
diskriminerats därför att statsbidrag enbart utg˚att till hjälp i enskilds hem och inte till
personal vid exempelvis dagcentraler och servicehus. Detta är, menar man, ineffektivt. 80
Statsbidragen ändrades i enlighet med utredningens rekommendationer.
P˚a tv˚a punkter pekade denna problemformulering och statsbidragsgivning i en annan
riktning än de uttalade m˚alen.
78 SOU 1977: 99, 17ff, 492-553.
79 Szebehely (1995), 68f.
80 SOU 1974: 41, 58; SOU 1975: 39, 58f.

Servicehusen brukar visserligen inte räknas till institutionsboendet. De gamla ska där
hyra en lägenhet med eget kontrakt. I praktiken har dock servicehusen utvecklats till
en form av institutionsliknande kategoribostäder. 81 Redan i pensionärsundersökningen
förutsp˚as den utvecklingen. ”M˚anga av hyresgästerna i servicebostäderna är relativt
v˚ardkrävande. Hyresgästerna blir med ˚aren äldre och deras behov av hjälp och tillsyn
kan förutses öka. Med tiden kan servicehus förändras till en institution med allt mer
v˚ardkrävande hyresgäster.” 82 Trots ambitionen att de gamla ska bo hemma ger man nu
s˚aledes statsbidrag till en institutionsliknande v˚ard. Personalen p˚a ˚alderdomshemmen fick
kommunerna inga statsbidrag för. Det synes som om servicehusen i praktiken kom att fungera
som statligt subventionerade ˚alderdomshem. För det är först vid servicehusens tillkomst
som ˚alderdomshemmen börjar minska i betydelse.
1982 moderniserades socialhjälpen ytterligare i och med socialtjänstlagen. I den uttalas
och förstärks äldreomsorgens m˚al och kommunernas skyldigheter ett steg till. I lagens
första paragraf stadgas att samhällets socialtjänst ska främja människornas sociala och ekonomiska
trygghet, samt verka för jämlikhet i levnadsvillkor. I lagen i övrigt sl˚as fast att
kommunerna har det yttersta ansvaret för att medborgarna i kommunen f˚ar det stöd och
den hjälp de behöver. Den enskilde ska f˚a bist˚and p˚a ett s˚adant sätt att det stärker hans
resurser att leva ett eget liv. Kommunen bör därför med tillgängliga medel underlätta för
hjälpmottagaren att bo kvar i hemmet. För de äldre sl˚as denna princip fast ˚anyo: ”Socialhjälpen
skall verka för att äldre människor f˚ar möjlighet att leva och bo självständigt och
ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra.” För ”äldre människor med
behov av särskilt stöd skall kommunen inrätta bostäder med gemensam service (servicehus).”
I lagen har s˚aledes formuleringen om servicehus ersatt den gamla skyldigheten att
h˚alla med ˚alderdomshem. 83
I akt och mening kan man säga att Ivar Lo-Johanssons devis ”hemv˚ard i stället för
v˚ardhem” därmed till slut stadgats i lag. Uppslutningen kring denna devis har ofta tolkats
som att institutionsv˚arden skulle minska till förm˚an för hemhjälpen. 84 Räknar man
in även sjukhem och l˚angsjukv˚ard kom institutionsv˚arden i själva verket att öka. Det är
emellertid inte säkert hur detta bör tolkas. Omsorg i hemmet formulerades fr˚an början inte
som ett alternativ till sjukhem och l˚angv˚ard. I själva verket har en utbyggnad av den
sjukv˚ardsankutna äldrev˚arden varit en uttalad ambition allt sedan slutet av 1940-talet. Fr˚an
början betraktades det som en förutsättning för att ˚alderdomshemmen skulle kunna omvandlas
till inackorderingshem för äldre med behov av omsorg. När socialpolitiska kommittén
behandlar fr˚agan i mitten av 1960-talet st˚ar trycket fr˚an de äldre mot sjukv˚arden
i centrum: l˚angtidssjukv˚arden m˚aste byggas ut för att frigöra resurser i akutsjukv˚arden.
Sjukv˚ard bör, menar man, förvisso bedrivas för att bota människor, men för de äldre m˚aste
man räkna med att m˚anga behöver permanent sjukv˚ard. 85 I pensionärsundersökningen p˚a
1970-talet framst˚ar den sjukv˚ardsanknutna äldrev˚arden inte som n˚agon stor fr˚aga. Däremot
betonar man behovet av hemsjukv˚ard.
Oberoende av hur vi betraktar sjukhemmen och l˚angv˚arden kan man konstatera att
pensionärsutredningens övergripande m˚alsättning inte förverkligades. I mitten av 1980talet
st˚ar den totala institutionsv˚arden och -omsorgen i zenit. Nästan var tionde äldre vistades
d˚a p˚a institution. Servicehusen har börjat ersätta ˚alderdomshemmen, men den totala
omfattningen är den samma. Om vi, vilket verkar realistiskt, jämställer servicehusen med
˚alderdomshemmen, levde en lika stor andel av de äldre p˚a n˚agon av dessa institutioner
1945 och 1985. Sjukhemmen och l˚angsjukv˚arden hade dessutom byggts ut. Fr˚an en till
81 Szebehely (1995), 31.
82 SOU 1977: 99, 507.
83 Socialtjänstlagen, SFS 1980: 620.
84 Edelbalk (1990); Szebehely (1995), 32.
85 SOU 1964: 5, 27.

drygt 3 procent mellan 1945 och 1985.
Samtidigt hade utbyggandet av hemtjänsten vänts i sin motsats. Ungefär fem procentenheter
färre hade 1985 hemhjälp jämfört med mitten av 1970-talet. 86
Redan 1980 tillsattes en ny äldreutredning. 1987 presenterade man sin slutrapport.
Äldreberedningen kom att lägga grunden till en omfattande reform inom äldreomsorgen,
känd under namnen ÄDEL-reformen. Fr˚an och med 1992 har kommunerna det totala ansvaret
för l˚angvarig service och v˚ard av äldre. Den sedan ˚atminstone 1500-talet gjorda
uppdelningen i ansvaret för kroniskt sjuka och personer med ˚alderskrämpor har därmed
upphört; kommunerna har tagit över huvudmannaskapet för l˚angtidssjukv˚ard och sjukhem.
Förändringen bör dock inte enbart ses som en förändring av huvudmannaskap utan är
del i den nya ambition som äldreberedningen gav uttryck för: avinstitutionalisering även
av sjukhem och l˚angv˚ard.
Huvudinriktningen bör, anger utredningen, vara en ”utbyggnad av hemtjänst, hemsjukv˚ard
och övriga service- och stödinsatser, som skall möjliggöra en fortsatt tillvaro
i hemmiljö även vid minskad rörlighet, sviktande hälsa eller andra med hög ˚alder
förknippade förändringar.” Institutionella alternativ utgör ett nödvändigt komplement men
utredningen förutsätter samtidigt en ”successiv förskjutning fr˚an institutionsv˚ard till insatser
i hemmen”.
De l˚angv˚ardsmedicinska klinikerna bör därför utvecklas mot rehabilitering och korta
v˚ardtider. M˚alsättningen med v˚arden skall vara ”att förbättra den enskildes förm˚aga
s˚a att patienten kan ˚atervända till den egna bostaden”. Som ett stöd för hemhjälpen och
hemsjukv˚arden kommer dock behövas lokala sjukhem. Dessa ska emellertid vara avsedda
för personer som ”tillfälligt” behöver omfattande tillsyn och hjälp. ”Sjuhemmet skall inte
ersätta den egna bostaden [min kurs.]”.
Kvarvarande ˚alderdomshem bör byggas om till servicebostäder samtidigt som dessa institutioner/omsorgsformer
byggs ut s˚a att de äldre ”i princip kan vistas där till livets slut”. 87
Man kan säga att servicehusen ska ta över l˚angv˚ardsklinikernas gamla ansvar. P˚a sätt och
vis är det därmed tveksamt hur ”avinstitutionaliserad” äldreomsorgen verkligen skulle bli.
Här uppst˚ar emellertid ett problem. Det är hemtjänstpersonal som arbetar p˚a servicehusen.
Utredningen menar p˚a grund av detta och växande behov även bland de hemmaboende att
hemtjänsten m˚aste byggas ut kraftigt. Utredningen ställer upp klara krav p˚a den successiva
avinstitutionaliseringen. Den kräver en samordnad och konsekvent planering som ska styras
av människors behov och önskem˚al: ”När institutionsplatserna avvecklas skall det vara
därför att de inte längre behövs, dvs när bättre alternativ har erbjudits och accepterats.” 88
Hur har det d˚a g˚att ute i verkligheten. Vi har redan flera g˚anger antytt att utvecklingen
inte riktigt följt de uttalade m˚alen. Betraktar vi enbart den kvantitativa utvecklingen
ser vi ungefär följande utvecklingen: en kraftig minskning av hemtjänsten efter 1980, en
sakta minskning av ˚alderdomshemmen efter 1980 som tämligen exakt motsvaras av en
sakta ökning i servicehusboende. Den sjukv˚ardsanknutna v˚arden växer kontinuerligt under
perioden fram till 1985 d˚a ocks˚a den börjar minska. Vid början av 1990-talet tappar
s˚aledes de, till principen sedan 1950-talet och i praktiken sedan 1960-talet, prioriterade
äldrev˚ardsformerna mark, medan de gamla ˚alderdomshemmen (om än under nytt namn
och i n˚agot annan utformning) h˚aller st˚angen. (Diagram 2.1)
Den kvantitativa stagnationen bör sättas i relation till att den äldre befolkningen under
perioden blev fler, blev äldre, blev mer ensamboende. Framför allt ökade gruppen med stora
behov av v˚ard och omsorg. Antalet ”äldre” äldre ( över 85 ˚ar) fördubblades mellan 1975
och 1992, fr˚an 83 000 till 161 000. Andelen ensamboende bland dessa äldre äldre ökade
86 Szebehely (1995), 30.
87 SOU 1987: 21, 11ff.
88 SOU 1987: 21, 15.

samtidigt kraftigt. 89
En jämförelse mellan pensionärsundersökningens uppskattade utbyggnadsbehov och
det faktiska utfallet är ocks˚a belysande. Enligt pensionärsundersökningen behövde
äldreomsorgen byggas ut med i runda tal 38 procent. I stället minskade den med tre procent.
Jämfört med pensionärsundersökningens prognoser skulle det 1990 ha r˚adit ett behovsunderskott
p˚a cirka 180 000 äldre. 90
Tabell 2.2 Äldreomsorgens utveckling 1975-1990
1975 Behov 1990 enl PU75 1990 Differens 1990-skattade behov
Hemhjälp 328 500 431 000 302 449 -128 551
˚Alderdomshem 60 000 92 200 37 935 -54 265
Servicehus 12 000 31 600 41 722 +10 122
L˚angv˚ard 40 400 55 000 46 000 -9000
Summa 440 900 609 800 428 106 -181 694
Källor: SOU 1977: 99; Socialstyrelsen & SCB (1994a & 1994b)
Mellan 1990 och 1992 fortsatte minskningen. Marta Szebehely har beräknat hur
äldreomsorgens täckningsgrad förändrats mellan 1982 och 1992. Hennes slutsats är att
ett ”minskande antal gamla f˚ar idag hjälp fr˚an den formella sektorn; det har skett en
förskjutning fr˚an avlönad omsorg inom välfärdsstaten i riktning mot oavlönad omsorg inom
familjen.” 91
Det torde inre r˚ada n˚agot tvivel om att denna utvecklingen inte motsvarade de tidigare
uttalade m˚alsättningarna. De samlade effekterna av den minskade omfattningen av
äldreomsorgen är emellertid p˚a det hela taget okända. Likas˚a vet vi inte riktigt varför
minskningen ägt rum.
Utvecklingen har däremot uppmärksammats vid flera tillfällen. Det gemensamma draget
i kritiken är att avinstitutionaliseringen lett till en ökad belastning p˚a hemtjänsten, vilket
den inte f˚att tillräckliga resurser för att klara. I ställer har man tvingats minska omf˚anget
eller ge färre v˚ardtimmar till de mindre krävande. Hemtjänsten satsas allt mer p˚a en mindre
grupp mycket v˚ardkrävande äldre. Socialstyrelsen skriver aprop˚a detta:
”Servicehusens roll har blivit en helt annan än som var tänkt. Behovet av särskilt boende
är s˚a stort att det mest är gamla och sjuka som flyttar in. Medel˚aldern har blivit allt högre
och alltfler behöver omfattande omsorg och v˚ard.” 92
Färre platser p˚a ˚alderdomshem och inom l˚angv˚arden samt nedskärningen av psykiatrin
under hela 1980-talet har s˚aledes dykt upp i hemtjänstens siffror. Den utökning av hemtjänsten
som äldreberedningen ans˚ag var nödvändig för att möta det ökade omsorgbehovet
när institutionsplatserna minskade har inte ägt rum i tillräcklig omfattning. (Se tabell A2.1
och A2.2 i tabellbilaga)
Sett i efterhand kan man tala om tre perioder i äldreomsorgens moderna politiska historia.
Period ett (1946-1964) karaktäriseras av att vissa grunddrag i äldreomsorgens utseende
formas. Samhället tar p˚a sig ansvaret inte bara för äldres försörjning och boende utan ocks˚a
den omsorg de behöver för att klara sig. Omsorgen ska inrikta sig p˚a människors behov och
inte styras av var och ens pl˚anbok. Den ska vara öppen för alla och regleras och finansieras
av offentliga organ. Även själva utförandet läggs redan p˚a denna tid i huvudsak p˚a offentliga
organ. Perioden präglas ocks˚a av en viss villr˚adighet eller öppenhet inför, mer konkret,
vilka former äldreomsorgen ska ta, om det ska handla om ˚alderdomshem eller hemtjänst.
89 SOU 1977: 99, 35, 81; SCB (1993a), 157; Socialstyrelsen & SCB (1994a), 51f.
90 Enligt pu skulle 1990 antalet 65+ vara 1 471 000 och 85+ 141 000.
91 Szebehely (1995), 33.
92 Socialstyrelsen & SCB (1994a), 70.

Under period tv˚a (1964-1977/82) konsolideras den offentliga äldreomsorgen. De äldres
rätt till äldreomsorg stärks och man väljer definitivt linjen att äldre i första hand bör f˚a v˚ard
i hemmet. Utvecklingen under denna tid präglas av en god samstämmighet mellan uttalade
m˚al och utvecklingen i verkligheten. Allt fler f˚ar äldreomsorg och även andra grupper än arbetare
f˚ar del av den offentliga äldreomsorgen. I mitten av 1970-talet har, p˚a det hela taget,
intentionerna bakom den moderna äldreomsorgspolitiken förverkligats. Äldreomsorgen har
byggts ut kraftigt och kan betraktas som en medborgerlig rättighet.
Under period tre (ca 1980-) präglas utvecklingen av motstridiga tendenser. Jämför man
med läget i Sverige under 1940- och 1950-talet st˚ar den offentliga äldreomsorgen fortfarande
stark, b˚ade till offentlig reglering, finansiering och omfattning. Samtidigt tvingas man
konstatera att glappet mellan uttalade ambitioner och verkligheten börjar bli större. ˚A ena
sidan har den enskildes rättigheter stärkts och ambitionen att de äldre ska kunna leva ett
normalt liv aldrig varit större. Ingen uppluckring bakom principerna att den offentliga omsorgen
ska styras av de äldres behov har ägt rum. ˚A andra sidan minskar äldreomsorgens
omfattning. Och det verkar som det främst är grupper som har sv˚arare att hävda sina intressen
som drabbas av detta.
Hemhjälpsminskningen har drabbat kvinnor mer än män, och arbetare mer än
tjänstemän. I slutet av 1980 har en större andel före detta tjänstemän än för detta arbetare
kommunal hjälp. Därmed torde man kunna säga att en minskning av fördelning
efter behov ägt rum: arbetare har nämligen sämre hälsa än tjänstemän. Detta trots en
striktare behovsfördelning. 93 Äldreforskaren Marta Szebehely menar att den striktare behovsbedömningen
tar ”karaktär av förhandling, där de som är väl informerade om sina
rättigheter har lättare att f˚a hjälp.” 94
Hur ser de äldres situation ut i Sverige i dag om vi betraktar den ur ett tvärsnitt?
2.4 Välfärdsstaten och de gamla - äldreomsorgen i dag
De flesta dragen i den offentliga äldrepolitiken har redan framg˚att av den historiska skildringen.
De äldres försörjning har lösts genom ett offentligt pensionssystem. Detta best˚ar av
tv˚a delar. Dels folkpensionen som utg˚ar till alla svenska medborgare med ett enhetligt belopp,
dels en Allmän tjänstepension som utg˚ar till alla som varit yrkesverksamma och som
st˚ar i relation till antalet arbetade ˚ar samt inkomstniv˚a. Vid sidan av detta finns ett utvecklat
tilläggspensionssystem som arbetsmarknadens parter förhandlar fram. Helt privata
pensionsförsäkringar upptar ännu en mycket liten del av de äldres inkomster.
De äldres bostadssituation ing˚ar p˚a det hela taget i den allmänna bostadspolitiken. Pensionen
ska täcka ett gott boende. Till pensionen är kopplat ett statligt bostadstillägg för
pensionärer med l˚aga inkomster.
Det offentliga har ett nästintill totalt ansvar för den formellt organiserade v˚arden och
omsorgen om de äldre.
Den offentliga äldrev˚arden- och omsorgen regleras i tv˚a ramlagar: hälso- och
sjukv˚ardslagen och socialtjänstlagen. Där betonas medborgarnas rätt till v˚ard och omsorg
vid behov, samt att v˚arden och omsorgen ska fördelas jämlikt. Staten bidrar med, numera,
generella statsbidrag till kommun och landsting, som är huvudmän för omsorgen respektive
sjukv˚arden. Kommuner och landsting har dessutom egen beskattningsrätt. Sedan
1992 har kommunerna tagit över en del av landstingens ansvarsomr˚ade vad gäller sjukhem
och l˚angv˚ard för de äldre. Det p˚ag˚ar ocks˚a experiment att överföra även ansvaret för
primärv˚arden (öppen sjukv˚ard) till kommunerna.
93 Szebehely (1995), 35ff.
94 Szebehely (1995), 35ff.

De totala offentliga utgifterna för äldre motsvarar ungefär 18 procent av bruttonationalprodukten.
M˚atten är dock n˚agot missvisande. Cirka 60 procent av de offentliga utgifterna
för äldre utgörs av pensionsutbetalningar. Dessa m˚aste förvisso tas ur landets totala inkomster
och sparande; men de fördelas sedan om och används i sin tur för konsumtion och
sparande. Transfereringar är ingen del av BNP. Cirka 11 procent av landets inkomster och
sparande byter däremot ”ägare” genom att överföras till pensionärerna.
40 procent av de offentliga äldreutgifterna g˚ar däremot till olika former av
”tjänsteproduktion”. Den offentliga omsorgen och v˚arden utgör i runda tal sju procent av
bruttonationalprodukten.
Nästan en tredjedel av de totala offentliga utgifterna g˚ar till de äldre. Det är med andra
ord en stor och viktig post i statens, kommunernas och landstingens budgetar. (Diagram
2.2)
Här ges en ögonblicksbild fr˚an i huvudsak hösten 1994.
2.4.1 Hemtjänst
1994 var 145 034 äldre (fr˚an 65 och upp˚at) i ordinärt boende beviljade social hemhjälp
och/eller hemsjukv˚ard. Av dessa var 140 050 beviljade hjälp i kommunal regi. Cirka fem
tusen äldre fick s˚aledes sin omsorg fr˚an privata utförare.
Totalt sett var cirka nio procent av de äldre 1994 beviljade social hemhjälp i sitt ordinarie
boende. Räknar vi alla som i november 1994 uppgavs f˚a social hemhjälp (även i icke
ordinarie boende) omfattade den 11,4 procent av de äldre befolkningen.
Tabell 2.3 Hemhjälp i ordinarie boende och totalt 1994, 65 ˚ar och äldre.
1994 antal 1994 andel
Hemhjälp hemma 145 034 9
Hemhjälp tot. 175 942 11.4
Fotnot: Hemhjälp hemma avser hjälp i ordinarie boendet 31 december, hemhjälp total
avser dem som fick hemhjälp i november även i icke ordinarie boende.
Källor:Socialstyrelsen (1995a).
Hjälpen är emellertid inte jämnt fördelad. Varken mellan olika ˚aldergrupper, kön och
klasser.
Ju äldre befolkningsgrupp desto större andel har hemhjälp. Bland äldre mellan 65 och
79 ˚ar har i dag en mycket liten andel hemhjälp, knappt fem procent. I ˚aldersgruppen 80 -
89 ˚ar har 21 procent hemhjälp och bland personer 90 ˚ar och äldre har 31 procent hjälp i
hemmet. Det är inte s˚a konstigt. Ju äldre man är desto större behov av omsorg.
Tabell 2.4 Andel inom varje befolkningsgrupp i ordinarie boende med beviljad hemhjälp
1994, procent.
˚Alder Män Kvinnor Totalt
65-79 4 5,5 4,8
80-89 17,2 23,1 21
90- 31 31,1 31,1
Totalt 7,1 11,1 9,4
Källa: Socialstyrelsen (1995a), tabell 1.
Ser man även till fördelningen mellan män och kvinnor är det vanligare att kvinnor har
hemtjänst. Det är inte heller s˚a konstigt. Det är nämligen betydligt vanligare att kvinnor
är ensamst˚aende och därmed inte kan f˚a n˚agon hjälp av sin partner. Var fjärde äldre man
och var annan äldre kvinna var i slutet av 1980-talet ensamboende. För äldre över 85 ˚ar
är skillnaden än mer markant. 35 procent av männen är sammanboende men s˚a f˚a som 8
procent av kvinnorna.

Kvinnor har ocks˚a ett sämre hälsotillst˚and. En mindre andel kvinnor än män bedömer
sitt hälsotillst˚and som gott. 34 procent av kvinnorna och 26 procent av männen över 65 ˚ar
uppger att de p˚a n˚agot sätt är rörelsehindrade.
Totalt sett menade cirka ˚atta procent av äldre över 75 ˚ar i slutet av 1980-talet att de
behövde mer hjälp. En n˚agot större andel av kvinnorna menade att de fick för lite hjälp. 95
Kvinnor f˚ar s˚aledes troligtvis mindre hjälp satt i relation till deras levnadssituation. 96 (Tabellbilaga
Tabell A2.3)
I slutet av 1980-talet var hemtjänsten tämligen jämt fördelad mellan olika
samhällsklasser. Trenden tycks dock vara en ökande omjämn fördelning. (Tabell 2.5). Redan
vid en exakt jämn fördelning vore hemhjälpen troligtvis inte jämlikt fördelad efter
behov. Jämför man fördelningen av hemtjänsten med hälsotillst˚andet bland de äldre blir
bilden klar. Gamla före detta arbetare har sämre hälsa än tjänstemän och företagare. En
större andel är exempelvis rörelsehindrade. Änd˚a f˚ar en mindre andel arbetare hjälp i hemmet.
Klyftan mellan behov och tillg˚ang är som störst för äldre arbetare. 97
Tabell 2.5 Andel av olika befolkningsgrupper i ˚aldern 75-84 ˚ar med hjälp minst en g˚ang
i veckan fr˚an kommunen samt andel rörelsehindrade i ˚aldern 65-84 ˚ar 1988-89.
Hjälp Rörelsehind.
Arbetare 13,2 26,8
Tjänstemän 14,5 21,3
Jordbrukare 17,2 29,6
Företagare 19,2 20,4
Källa: SCB (1993a), bilaga 3 tabell 3 och 9.
2.4.2 Särskilda boendeformer
Vid sidan av hemhjälp f˚ar gamla ocks˚a v˚ard och omsorg vid det som numera kallas särskilda
boendeformer. Hösten 1994 bodde 128 553 personer fr˚an 65 ˚ar och upp˚at i särskilda boendeformer,
vilket motsvarar 8,3 procent av den äldre befolkningen. (Tabellbilaga, Tabell
A2.4)
I särskilda boendeformer ing˚ar de kommunala ˚alderdomshemmen och servicehusen.
Här ing˚ar ocks˚a de tidigare i huvudsak landstingsanknutna verksamheterna som sjukhem
och l˚angsjukv˚ard. Genom ÄDEL-reformer är, som tidigare sagts, dessa till stor del kommunernas
ansvar. I statistiken g˚ar det inte längre att särskilja de olika v˚ard- och omsorgsformerna
fr˚an varandra. Vi kan därför inte säga n˚agot om hur fördelningen mellan de olika
omsorgformerna ser ut.
Jämfört med 1992 har andelen i särskilda boendeformer ökat fr˚an sju till 8,3 procent.
N˚agot riktigt tillförlitligt m˚att p˚a förändring är det inte. Det kan lika gärna motsvara en
fortlöpande överföring fr˚an landsting till kommuner som en faktisk ökning.
2.4.3 Sjukv˚ard
En stor del av den sjukv˚ard de äldre f˚ar har de numera genom boende i de särskilda
boendeformerna. Vid sidan av detta finns drygt 6000 landstingsdrivna v˚ardplatser för
l˚angtidssjukv˚ard och geriatrik. Nästan 21 procent av de äldre med hemhjälp f˚ar ocks˚a
sjukv˚ard i hemmet. De ing˚ar bland hemhjälpsmottagarna och ökar därmed inte p˚a den totala
äldreomsorgens täckningsgrad. 2,5 procent av de äldre f˚ar s˚aledes sjukv˚ard i hemmet.
95 SCB (1993a), 32f, 87.
96 SCB (1993a), bilaga 1, tabell 6.
97 SCB (1993a), bilaga 3 tabell 3, 5,9.

Vid sidan av den sjukv˚ard som speciellt är riktad till den äldre befolkningen tar givetvis
dessa ocks˚a del av den ”vanliga” sjukv˚arden i form av öppenv˚ard och akutsjukv˚ard.
I en undersökning fr˚an 1991 framg˚ar att de äldres v˚ardutnyttjande av medicinsk och kirurgisk
korttidssjukv˚ard motsvarade 56 procent av den totala konsumtionen. Sett i relation
till de äldres andel av befolkningen konsumerar de s˚aledes cirka tre g˚anger större andel
korttidsv˚ard än de motsvarar befolkningsmässigt. 98
2.4.4 Färdtjänst
För att äldre och handikappade i möjligaste m˚an ska kunna fortsätta leva ett normalt liv
finns vid sidan av v˚arden och omsorgen ocks˚a möjlighet att f˚a hjälp att resa - s˚a kallad
färdtjänst. Den regleras i socialtjänstlagen där det anges att färdtjänst är ett av de sätt kommunen
bör bist˚a den enskilde med för att underlätta för denna att bo hemma och ”ha kontakter
med andra”. Färdtjänst började växa fram i organiserade former i slutet av 1960-talet.
1974 infördes statsbidrag till färdtjänst. 99 Enligt förarbetena skulle färdtjänst f˚a användes
av alla vars handikapp motiverade att de hade tillg˚ang till en särskild form av transportservice.
Den skulle utg˚a efter behov och inte begränsas till antal resor, resm˚al eller tidpunkter.
Färdtjänstens omf˚ang ökade snabbt. Mellan 1973 och 1975 tredubblades nästan antalet
färdtjänstberättigade, fr˚an 66 000 till 160 000. Av dessa var drygt 70 procent 67 ˚ar och
äldre. I oktober 1975 hade 12 procent av de äldre färdtjänsttillst˚and. 100
1994 fanns cirka 370 000 personer över 65 ˚ar med färdtjänsttillst˚and. 24 procent av de
äldre hade färdtjänst. Majoriteten av de med färdtjänsttillst˚and var över 80 ˚ar. Det var ocks˚a
vanligare att kvinnor hade färdtjänst än män. Av personer över 80 ˚ar hade 60 procent av
kvinnorna färdtjänst och 40 procent av männen. 101
1980 infördes riksfärdtjänst som ett experiment. Med denna skulle handikappade personer
kunna resa över hela landet till samma kostnad som en ”normal” resa skulle betinga.
Riksfärdtjänsten permanentades 1984 och var d˚a en statlig uppgift. 1994 överfördes ansvaret
till kommunerna. Under 1994 använde 15 000 personer över 65 ˚ar riksfärdtjänst. Av de
som totalt använde riksfärdtjänst utgjorde personer äldre än 80 ˚ar 31 procent. Riksfärdtjänst
är s˚aledes inte lika koncentrerat till de övre ˚aldrarna. Ocks˚a riksfärdtjänst användes av en
större andel kvinnor än män. 102
2.4.5 Äldrev˚ardens och -omsorgens totala omfattning
Totalt sett hade 17,7 procent av de äldre v˚ard och omsorg antingen i eget boende genom
hemtjänsten eller i särskilda boendeformer 1994. Ytterligare maximalt 0,4 procent v˚ardades
ocks˚a av landstingen. 370 414 fick ocks˚a hjälp genom färdtjänst och n˚agonstans runt varannan
äldre fick sjukv˚ard i den öppna v˚arden.
Jämförelser tillbaka är sv˚ara att göra p˚a grund av omläggning av statistiken. Om vi
utsträcker jämförelsen l˚angt tillbaka i tid är en jämförelse emellertid möjlig. 103
98Landstingsförbundet (1991), tabell 1.
99SFS 1974: 840.
100SOU 1977: 99, 21, 201.
101Socialstyrelsen & SCB (1994a), 76f samt (1994b), tabell 15.
102Socialstyrelsen (1995b), 3ff, tabell 1, tabell 4.
103Dels har man i den moderna statistiken överg˚att till att mäta under en m˚anad i stället för som
tidigare under ett helt ˚ar. Det ger stora statistiska skillnader. Dels kan man i den moderna statistiken
skilja ut hemhjälp i eget boende fr˚an hemhjälp p˚a t.ex. servicehus. Det är sv˚art att göra i den tidigare
statistiken. I pensionärsundersökningen 1975 genomfördes däremot ocks˚a en m˚anadsbaserad
undersökning och i den kan man skilja ut boende i servicehus med hemtjänst. Det hela bör dock i
först hand ses som en illustration och utpekning av tendens. Osäkerheterna är stora. Inte minst p˚a
grund av att det är tv˚a olika statistikkällor som används.

Vad har d˚a hänt under de senaste 20 ˚aren? 1975 fick uppskattningsvis 180 000 äldre
över 67 ˚ar hemhjälp i sitt ordinarie boende. Cirka 23 000 hush˚all fick hemhjälp i n˚agon
form av institutionaliserat äldreboende. Samma ˚ar bodde i runda tal 156 000 äldre inom
särskilda boende former, det vill säga, pensionärshem, servicebostäder, l˚angtidssjukv˚ard
och sjukhem. Total sett hade s˚aledes nästan var fjärde äldre n˚agon form av offentlig omsorg
och v˚ard. 1994 hade knappt var femte äldre tillg˚ang till offentlig äldreomsorg. Andelen
äldre med offentlig omsorg och v˚ard har s˚aledes minskat ordentligt under de 20 ˚ar vi här
kan överblicka.
Minskningstakten tycks dock ha planat ut. Äldreomsorgen var ungefär lika omfattande
1994 som 1992.
Tabell 2.6 Äldreomsorgen omfattning 1975 och 1994, procent.
1975 1994
Hemhjälp i ordinärt boende 14,4 9,4
Särskilda boendeformer 12,5 8,3
Totalt 26,9 17,7
Färdtjänst 11,8 24
Källor: SOU 1977:99, bilaga A; Socialstyrelsen (1995a). Mätt en vecka i januari eller
februari 1975, samt 31/12 1994.
2.4.6 Nya driftsformer
M˚anga av de former av äldreomsorgen som i dag b˚ade regleras, finansieras och drivs offentligt
har, som jag tidigare visat, sitt ursprung i olika initiativ fr˚an frivilligorganisationer. Modellen
för ˚alderdomshemmen hämtades i stor utsträckning fr˚an s˚a kallade pauvre honteux
där ˚alderskröpliga före detta rika kunde f˚a b˚ade husrum och en rudimentär form av v˚ard.
Den ideologiska kampen för fattigstugornas omvandling till ˚alderdomshem fördes ocks˚a
fr˚an början av en frivilligt organiserad opinionsrörelse. Även hjälp i hemmen startades fr˚an
början av olika frivilligorganisationer. Hjälpen var i första hand riktad till obemedlade som
inte hade r˚ad att betala en egen hemhjälp.
Under l˚ang tid hölls fr˚agan om i vilken regi själva produktionen skulle utföras principiellt
öppen, ˚atminstone vad gäller hemhjälp för gamla. I 1964 ˚ar utredning om statsbidrag
menade man att det ur bidragssynpunkt var likgiltigt vem som utförde hemhjälpsinsatsen
s˚a länge ”verksamheten st˚ar öppen för alla”. I praktiken kom den formellt organiserade
äldreomsorgen emellertid nästan uteslutande att drivas av kommunerna. N˚agon stark motkraft
fr˚an de olika frivilligorganisationerna tycks inte ha funnits. I stället är mönstret det
omvända. När man f˚att ekonomiska och organisatoriska problem har man vänt sig till det
offentliga för att kommunen ska ta över. Först 1983 försvinner möjligheten att ge statsbidrag
till enskilda sammanslutningar. 104
I liten skala har dock en privat organiserad äldrev˚ard med rötter i pauvre honteux levt
vidare. I början av 1990-talet fanns ungefär 270 enskilda v˚ardhem som drevs av stiftelser,
privatpersoner eller andra. 105 Det finns s˚aledes en mindre andel av de äldre som har privat
betald hjälp. Av de som i den s˚a kallade Europbarometern svarade att de erhöll regelbunden
hjälp uppgav sju procent att denna var privat betald hjälp. Det motsvarar i runda tal mellan
tv˚a och tre procent av hela den äldre befolkningen. En litet minoritet köper s˚aledes sin
äldreomsorg med privata medel. 106
Äldreomsorg driven i affärssyfte har vi knappast alls n˚agon erfarenhet av i Sverige. Sedan
början av 1990-talet har emellertid möjligheterna för företag att bedriva äldreomsorg
104 SOU 1964: 5, 117; SFS 1964: 427; SFS 1983: 944.
105 Socialstyrelsen & SCB (1994a), 70.
106 Andersson (1995); SCB (1993a), bilaga 1 tabell 1, tabell7a.

med offentlig finansiering ony˚a införts. Det kan ske genom att kommunerna lägger ut delar
av äldreomsorgen p˚a entreprenader eller att en s˚a kallade hemtjänstpeng införs s˚a att de
äldre själva kan välja utförare. Ocks˚a olika former av marknadslika relationer inom offentliga
sektorn har utvecklats de senaste ˚aren.
I en artikel har Rolf ˚A. Gustafsson och Marta Szebehely sammanställt kunskapen p˚a
omr˚adet.
1993 hade ungefär hälften av landets kommuner infört resultatenheter inom äldre- och
handikappomsorgen. Drygt en av fem hade dessutom kopplat n˚agon form av prestationsersättning
(prislapp per ˚atgärd) till resultatenheterna. I ungefär 10 procent av kommunerna
p˚averkas s˚aledes resultatenheternas ekonomiska resurser av personalens prestationer.
Beställar-utförar-modell hade samtidigt införts i 10 procent av kommunerna. I beställarutförarmodellen
ing˚ar explicit möjligheten att inte bara beställa tjänsterna i den egna organisationen
utan att ocks˚a köpa upp dem externt p˚a marknaden. De senaste ˚aren har en snabb
utveckling ägt rum p˚a omr˚adet. Andelen privata entreprenader har inom loppet av ett par ˚ar
ökat med tv˚a till fyra g˚anger. Det har emellertid ägt rum fr˚an en l˚ag niv˚a. 1993-1994 omfattade
de privata entreprenörerna cirka fyra procent av kommunens bruttokostnader och fyra
procent av det totala antalet anställda inom äldre- och handikappomsorg.
De vanligaste formerna för entreprenader har varit att lägga ut specifika uppgifter inom
hemtjänsten p˚a entreprenad, s˚a som matdistribution, städning med mera. 1993 hade ungefär
var fjärde kommun prövat denna form av entreprenad. Näst vanligast är att lägga ut
särskilda boendeformer p˚a privat entreprenör. I 20 procent av kommunerna hade detta ägt
rum 1993.
Den mest ”marknadslika” formen av offentligt finansierad omsorg är införandet av
vouchersystem. Kommunens beslut om behov och omfattning av omsorg omvandlas d˚a
till ett checkbelopp som den omsorgs- och hjälpbehövande sedan kan använda för att själv
”upphandla” sin omsorg. Systemet har prövats i fyra borgerliga kommuner i Stockholmsomr˚adet.
Högst 10 procent av hjälptagarna har emellertid valt att använda checksystemet.
Andelen äldre i Sverige som omfattas av detta system torde därmed röra sig om n˚agra
promille. 107
Den formellt organiserade äldreomsorgen finansieras och drivs s˚aledes fortfarande
nästan helt inom den offentliga sektorn.
En tydlig förändring är emellertid att de enskilda utövarna har ändrat karaktär. Fr˚an
att nästan uteslutande ha varit en angelägenhet för olika stiftelser har det blivit ett sätt att
tjäna pengar. 50 procent av de anställda i enskild drift inom äldre- och handikappomsorgen
arbetade 1994 i aktiebolag. 108
2.4.7 Frivilligorganisationernas insatser
I vilken utsträckning frivilligorganisationer bedriver socialt arbete vet vi väldigt lite om,
särskilt om man vill vara mer specifik och ange vilka som f˚ar hjälp.
En mycket stor andel av Sveriges befolkning är förvisso medlemmar i olika organisationer.
I genomsnitt är varje svensk medborgare medlem i 3,5 organisationer. De dominerande
organisationerna är emellertid fackföreningar och KF; vid sidan av dessa är medlemskap i
n˚agon idrottsorganisation vanligast.
Inom ramen för socialtjänstkommittén genomfördes en översiktlig undersökning av det
frivilliga sociala arbetet. I undersökningen framgick att 48 procent av Sveriges befolkning
utför frivilligt arbete under ett ˚ar. Den största delen av detta arbete sker emellertid i organisationer
som inte utför frivilligt socialt arbete. Vanligast är arbete i en idrottsorganisation.
107 Gustafsson & Szebehely (1996),
108 Ds 1995: 25, 53.

Dessutom utgör inte direkta hjälpinsatser n˚agon vanlig syssla. Vanligast är att medborgarna
ägnar sig ˚at styrelseuppdrag och utbildning/ledarskap i frivilligorganisationerna.
Totalt sett uppger 20 procent av befolkningen att de arbetat frivilligt inom en organisation
med social inriktning. Av de aktiva inom socialt inriktade organisationer ägnade
sig dock endast en mindre andel ˚at direkta hjälpinsatser. I undersökningen uppskattar man
att mellan 6 och 8 procent av svenskarna i ˚aldern 16-74 ˚ar ägnar sig ˚at frivilliga sociala
hjälpinsatser. Med undantag för frivilligt socialt arbete inom den offentliga sektorn tycks
arbetets omfattning vara mellan fem och tio timmar i m˚anaden. Forskaren Lars Svedberg
uppskattar den totala insatsen till 10 000 ˚arsarbeten. Bland de verksamheter som dominerar
finner vi öppet-hus, kontaktpersoner, r˚adgivning och specifik programverksamhet. Det
finns ocks˚a goda skäl att tro att huvuddelen av det sociala frivilligarbetet inte riktar sig mot
äldre utan mot olika typer av marginalgrupper.
Frivilligorganisationerna i Sverige är visserligen juridiskt frist˚aende organisationer,
men de är till sin huvuddel offentligt finansierade. Därmed är p˚a sätt och vis ocks˚a denna
form av arbete invecklat i den offentliga sektorn. I dessa organisationer finns n˚agonstans
i närheten av 4 500 anställda personer som ocks˚a utför direkt socialt hjälparbete. Till det
kan man lägga 3 500 anställda inom svenska kyrkan som ocks˚a utför sociala hjälpinsatser.
Det torde inte r˚ada n˚agon tvekan om att dessa organisationer utför en viktig kompletterande
insats vid sidan av det offentliga. N˚agra ambitioner att ta över verksamhet fr˚an det
offentliga finns däremot inte. B˚ade bland organisationerna själva, bland äldre och bland befolkningen
i sin helhet finns ett mycket litet stöd för att frivilligt socialt arbete skulle ersätta
den offentliga omsorgen. Inte mer än ˚atta procent b˚ade bland icke aktiva och personer som
utförde frivilligt socialt arbete höll med om att frivilliga organisationer med fördel kan ta
över de v˚ard- och omsorgsuppgifter som stat, kommun och landsting i dag sköter. I en annan
undersökning framg˚ar att mellan 1 och 2 procent menade att olika former av kooperativ
eller andra organisationer vore att föredra framför offentligt organiserad omsorg. 109
2.4.8 Hjälp av anhöriga
I äldreberedningen fr˚an 1987 och i den följande propositionen menade man att det är
samhällets ansvar att se till att alla äldre f˚ar en god v˚ard och omsorg. S˚a säger ocks˚a lagen.
Insatser fr˚an anhöriga eller andra bör uppmuntras men ocks˚a i första hand betraktas som
ett komplement. De bör vara frivilliga.
Sedan l˚angt tillbaka har möjligheten funnits att anställas eller f˚a bidrag för att v˚arda
en anhörig. I statistiken är det inte möjligt att särskilja de äldre fr˚an förtidspensionärer
och handikappade. En uppskattning säger att omkring 45 procent av den v˚ard där anhörig
anställs som v˚ardgivare är v˚ard av personer under 65 ˚ar. 110
Med denna felkälla i bakhuvudet kan man konstatera att den betalda anhörigv˚arden
minskat kraftigt. 1983 fick 23 700 personer hjälp av en anhörig anställd som v˚ardbiträde
av kommunen. Det motsvarade knappt ˚atta procent av det totala antalet hjälpa. 1992 fick 7
300 personer hjälp av anställd anhörig, vilket motsvarade knappt tre procent av de hjälpta.
Siffrorna för 1994 är inte jämförbara bak˚at. Detta ˚ar fick 4 416 personer hjälp av anställd
anhörig i det ordinarie boendet, ocks˚a det knappa tre procent. Enligt den uppskattade andelen
ovan skulle det innebära att 1,5 procent av de äldre som beviljats hemhjälp fick
denna hjälp av en anställd anhörigv˚ardare. 1994 fick dessutom 7 200 personer hjälp av
anhörig med s˚a kallat anhörigbidrag, det vill säga drygt 4 procent. Totalt uppgick den betalda
anhörigv˚arden 1994 till sju procent. 111
109 Jeppsson Grassman (1993); Svedberg(1993); Svallfors (1989).
110 Mossberg (1994); Andersson (1995).
111 Socialstyrelsen (1995a), tabell 8.

Redan i pensionärsundersökningen 1975 konstaterade man att äldre f˚ar den mesta
hjälpen fr˚an anhöriga, grannar och vänner. Socialstyrelsen anger 1994 att skattningar tyder
p˚a att den hjälp som ges av anhöriga är dubbelt s˚a stor som den som ges av samhället. 112
Siffrorna är emellertid bristfälliga och osäkra. För att mäta omfattning skulle i princip
krävas ett m˚att p˚a tids˚atg˚angen för de olika formerna av hjälp. Dessutom gäller skattningen
enbart äldre som ännu bor i det egna hemmet. Större delen av det som klassas
som ”informell” hjälp kommer dessutom fr˚an den egna makan/maken, vilket ju är n˚agot
sv˚art att värdera. Mitt bestämda intryck av den befinliga statistiken och undersökningar
p˚a omr˚adet är dock att hjälpbehövande man med hemmavarande maka f˚ar hjälp av henne,
medan hjälpbehövande kvinna med hemmavarande make f˚ar hjälp av kommunen. 113
I SCB levnadsniv˚aundersökningar framg˚ar att andelen bland äldre med funktionsnedsättningar
(65-84 ˚ar) med regelbunden hjälp är mer än dubbelt s˚a stor som andelen med
regelbunden kommunal hemhjälp. De m˚aste s˚aledes f˚a hjälp av n˚agon annan. I 1994 ˚ars
undersökning framg˚ar att av de med regelbunden hjälp f˚ar mellan 27 och 57 procent hjälp
fr˚an kommunen med olika görom˚al, mellan 26 och 53 procent f˚ar hjälp av hemmavarande
maka/make och mellan 0 och 30 procent f˚ar hjälp av barn. (Tabell A2.5, tabellbilaga)
V˚aren 1992 genomfördes en Eurobarometer som inkluderade liknande fr˚agor. ˚Aret efter
replikerades den i Sverige. I den framgick att hälften av de med regelbunden hjälp fick
hjälp fr˚an kommunen, 32 procent fick hjälp av hemmavarande maka och 19 procent av
barn boende i egna hush˚all. Endast en liten minoritet, ca fyra procent, fick hjälp av barn
som de äldre delade hush˚all med.
Det är emellertid stor skillnad mellan äldre sammanboende och äldre ensamboende. Ej
ensamst˚aende med behov av hjälp f˚ar det till allra största delen av n˚agon annan medlem i
hush˚allet. Ensamst˚aende däremot med behov av hjälp f˚ar större delen av hjälpen fr˚an kommunen.
Släktingar bidrar dock ocks˚a med en betydande hjälp. För mer personliga görom˚al,
som toalettbesök, av- och p˚aklädning, st˚ar dock kommunen för 96 procent av hjälpinsatsen.
114
Enligt forskaren Lars Andersson utförs den informella anhörigv˚arden i större grad av
kvinnor än av män. Det är mellan tre och 20 g˚anger vanligare att hustrun hjälper sin man
med hush˚allsgörem˚alen än tvärtom och mellan 2,5 och 13 g˚anger vanligare att hustrun
hjälper sin man med olika fysiska behov än tvärtom. Hjälp fr˚an barnen utförs i större utsträckning
av döttrar än av söner. Särskilt för fysisk hjälp är detta uttalat. Det är exempelvis
nio g˚anger vanligare att dotter hjälper förälder att kliva ur sängen än att söner hjälper till
med det. 115
Kvinnorna ger s˚aledes b˚ade hjälp som anställda i den offentliga omsorgen och som
anhöriga.
2.5 De äldres välfärd
Hur har äldrepolitiken p˚averkat de äldres välfärd? För hundra ˚ar sedan innebar ˚alderdom
för en stor del av befolkningen fattigdom, d˚aliga bostäder och brist p˚a v˚ard och omsorg.
Det har förändrats dramatiskt. Majoriteten av dagens äldre är friska, har tillräckligt med
pengar för att överleva och bo bra. En stor del av de som behöver omsorg och v˚ard f˚ar
det ocks˚a genom den offentliga äldreomsorgen. Det är förvisso ytterst vanskligt att enbart
hänföra denna förbättring till den offentliga sektorns utbyggnad. I grunden handlar det ju
om att v˚art välst˚and är mycket större i dag.
112SOU 1977: 99, 177; Socialstyrelsen & SCB (1994a), 54.
113Szebehely (1994a).
114SCB (1993a), 90f, bilaga 1 tabell 7a, bilaga 2 tabell 10
115 Andersson (1995).

Men visst spelar äldrepolitiken en viktigt roll. Hur ser de äldres välfärd ut i dag?
2.5.1 Ekonomi
Folkpensionen utg˚ar till alla äldre boende i Sverige. Drygt en och en halv miljoner äldre
fick 1992 folkpension. 1 220 000 äldre personer fick ocks˚a Allmän tjänstepension. I runda
tal 450 000 äldre fick även pensionstillskott respektive kommunalt bostadstillägg. Totalt
sett fick de äldre sina inkomster förstärkta med 128 miljarder kronor 1992.
I 1991 ˚ars inkomststatistik framg˚ar att de äldres totala inkomster uppgick till 173 miljarder
kronor. Medelinkomsten för de äldre var detta ˚ar 108 000 kronor.
Skillnaden är emellertid stor mellan mäns och kvinnors inkomster, och mellan sammanboendes
och ensamboendes.
1991 hade de äldre männen 139 000 kronor och kvinnorna 84 000 kronor i genomsnittsinkomst.
En stor andel (40 procent) av kvinnorna hade mellan 40 000 och 60 000
kronor.
För att f˚a en mer rättvisande bild hur inkomsterna skiljer sig mellan ensam- och sammanboende
behöver man ta hänsyn till den disponibla inkomsten och sätta den i relation
till försörjningsbördan. D˚a visar det sig att den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet
1991 var 102 000 kronor för sammanboende och 84 000 kronor för ensamboende. De
sammanboende har allts˚a en betydligt bättre ekonomisk situation. 116
En större andel av kvinnorna är ensamboende. Dessa finner vi s˚aledes mer bland de
med l˚aga disponibla inkomster. Det är emellertid inte säkert att orsakssambandet löper fr˚an
ensamboende till l˚ag inkomst. Det troliga är att de ensamboende f˚ar en s˚a l˚ag disponibel
inkomst just därför att de domineras av kvinnor - som ju generellt har lägre inkomster.
Jämfört med befolkningen i sin helhet har de äldre som grupp generellt sett lägre inkomster.
1990 hade samtliga personer över 18 ˚ar i Sverige en genomsnittlig inkomststandard
p˚a 1,88. Det vill säga, man hade i genomsnitt 1,88 g˚anger mer i inkomster än den
angivna nödvändiga behovsniv˚an (socialbidragsniv˚an plus en uppskattad bostadskostnad).
För ensamst˚aende pensionärer var motsvarande siffra 1,42 och för sammanboende äldre
1,7. Jämför man med övriga familjer i liknande situation (ensamst˚aende och sammanboende
utan barn) hade pensionärer nästan genomg˚aende n˚agot lägre inkomststandard. Ensamst˚aende
ungdomar, ensamst˚aende med barn och sammanboende med fler än tv˚a barn
hade emellertid ungefär samma inkomststandard som de äldre. (Diagram 2.3)
Den verkliga förändring som de offentliga pensionerna fört med sig är emellertid främst
att andelen fattiga äldre reducerats dramatiskt. S˚a även om äldre, sett till befolkningen i sin
helhet, har en n˚agot sämre inkomststandard är det trots det bara en liten grupp av de äldre
som kan räknas till verkliga l˚aginkomsttagare, eller fattiga om vi s˚a vill.
De äldre har i princip försvunnit bland socialbidragstagarna. 1950 utgjorde de äldre 22
procent av socialbidragstagarna. Ännu 1970 uppgick de äldre till 15 procent av socialbidragstagarna.
1990 utgjorde de äldre bara sju procent av gruppen med socialbidrag. Ocks˚a
om vi ser till hur stor andel av de äldre som tvingats söka socialbidrag är förändringen markant.
1950 sökte mellan ˚atta och tio procent av de äldre socialbidrag, 1990 är motsvarande
siffra mellan tv˚a och tre procent. 117
Även om man mäter fattigdom enligt det i OECD vedertagna sättet, nämligen andelen
som har en inkomst som understiger 50 procent av medianinkomsten, framträder samma
bild. I Sverige var den relativa andelen fattiga enligt denna definition 6,2 procent 1987.
Andelen relativa fattiga bland de äldre var 1,4 procent. 118
116SCB (1994a). Uträknat enligt OECDs ekvivalensskala.
117Socialstyrelsen (1994a), 83.
118Björklund & Fritzell (1992), 26f.

Trots det finns det en icke obetydlig grupp äldre som har l˚aga inkomster. Cirka tio procent
av landets äldre befinner sig strax under eller över inkomststandarden 1,0. Det vill säga,
de har knappt eller precis de resurser som krävs för existensminimum. Det karakteristiska
för dessa är att de är äldre, ensamst˚aende kvinnor. Skälet till deras l˚aga inkomster är att en
liten andel av dessa har ATP (cirka 35 procent). Det finns emellertid ocks˚a vissa skäl att inte
omedelbart dra slutsatsen att dessa har en väldigt l˚ag levnadsstandard. Inkomststandarden
mäter ju inte faktiska utgifter.
Pensionssystemet är konstruerat s˚a att ingen i princip skall komma under en inkomststandard
p˚a mellan 1,16 och 1,22. Ett viktigt skäl till att en del äldre inte kommer upp i
dessa belopp är att de inte är berättigade till kommunalt bostadstilläg därför att de har en
förmögenhet. För även om äldre har lägre inkomster än yngre s˚a har de en större samlad
förmögenhet. 60 procent av de äldre med en inkomststandard mellan 0 och 1,09 har
en förmögenhet överstigande 50 000 kronor. Dessa har faktiskt en genomsnittligt större
förmögenhet än äldre med en inkomststandard runt 1,10 till 1,49.
Den enskilt viktigaste faktorn är dock att m˚anga äldre med l˚ag inkomststandard har
l˚ag hyra och därför inte f˚ar del av det kommunala bostadstillägget i den utsträckning de
teoretiskt borde enligt inkomstniv˚an. Den faktiska genomsnittshyran för sammanboende
med l˚ag inkomststandard understiger den antagna normen, medan äldre sammanboende
med högre inkomststandard har en högre boendekostnad - utan att boendestorleken skiljer
sig särskilt mycket ˚at. 119
De offentliga pensionssystemet lyfter s˚aledes, vilket torde ha framg˚att, en massiv majoritet
av de äldre över fattigdom, hur vi än definierar den. Det utesluter inte att det finns en
hel del äldre som har knappa resurser - de äldre utgör dock inte en problemgrupp när det
gäller försörjning. För varje ny kohort pensionärer ökar dessutom de äldres (som grupp)
ekonomiska resurser. Äldre kvinnor utan ATP ersätts med äldre kvinnor med ATP. I runda
tal hälften av landets äldre lever väl i niv˚a med övriga befolkningens inkomststandard.
2.5.2 Bostäder
I början av seklet bodde m˚anga människor uselt, inte minst äldre människor. P˚a det hela
taget har de äldre kunnat följa med den förbättrade bostadsstandard som de breda befolkningsgrupperna
f˚att i Sverige. Ännu i början av 1960-talet hade stora delar av arbetarbefolkningen
tämligen usla bostadsförh˚allanden. De äldre hade emellertid ännu sämre bostadsförh˚allanden.
Ungefär hälften av de yngre men mindre än var tredje bland de äldre
bodde 1960 i en helmodern bostad. Lika stor andel bodde helt omodernt, det vill säga med
p˚a sin höjd vatten och avlopp. 120
1970 hade denna situation förändrats drastiskt. D˚a bodde inte mer än en p˚a tio helt
omodernt och tv˚a tredjedelar helmodernt.
Fr˚an mitten av 1970-talet finns uppgift om att sju procent av de äldre var tr˚angbodda. 121
I slutet av 1980-talet uppgick andelen tr˚angbodda till cirka en procent.
Men med stigande standard har normerna för vad som ska räknas till tr˚angboddhet
vidgats. I den gamla normen, som vi här h˚aller oss till, kan en ensamst˚aende inte vara
tr˚angbodd. Det innebär att bakom den l˚aga siffran kan gömma sig en del enpersonhush˚all
i sm˚a ettor - fem procent av de ensamst˚aende i hela gruppen äldre och 13,3 procent bland
personer 85 ˚ar och upp˚at bor i högst ett rum med kök. I genomsnitt har de äldre änd˚a
tämligen rymliga bostäder. Snittet för ensamst˚aende är 2,6 rum p˚a 69 kvadratmeter och
snittet för sammanboende är 3,5 rum och 91 kvadratmeter.
119 Ds 1993: 93.
120 SOU 1963: 47; 1964: 5, 74ff.
121 SOU 1977: 99, 82, 159.

Ocks˚a den gamla kvalitetsuppdelningen har till stora delar blivit obsolet. Knappast
n˚agon torde i dag sakna spis och kyl eller för den delen wc, avlopp och varmvatten. Dagens
m˚att p˚a l˚ag kvalitet är i stället avsaknad av bad/dusch och frys. 1988 saknade 3,4 procent
av de äldre hush˚allen dusch eller bad och ˚atta procent saknade frys. Ett betydligt vanligare
problem är att äldre bor n˚agra trappor upp i hus utan hiss; närmare en av fyra gör det. 122
Precis som de äldre har en tämligen god ekonomisk situation s˚a bor de över lag ocks˚a
bra.
2.5.3 Familjesituation
De l˚angsiktigt mest tydliga trenderna när det gäller familjesituation är att andelen ensamboende
ökar och att andelen som bor med sina barn minskar.
I början av 1970-talet bodde 30 procent av de äldre i ensamhush˚all. Cirka nio procent
levde ihop med n˚agot av sina barn. Andelen ensamboende bland äldre över 85 ˚ar översteg
bara n˚agot genomsnittet för alla äldre.
I slutet av 1980-talet bor däremot drygt 38 procent själva. Andelen som bor med sina
barn har mer än halverats under tiden. Den mest markanta utveckling syns i de äldre
˚aldersgrupperna. Hälften av de äldre över 85 ˚ar lever numera ensamma.
Om det ökade ensamboendet ocks˚a har lett till ökad ensamhet är sv˚art att avgöra. Det
tycks dock som om umgänget med släkt och vänner blivit mer intensivt över ˚aren.
1975 uppgav ungefär tv˚a tredjedelar av de äldre att de ofta umgicks med släkt och
vänner. 27 procent menade att de umgicks ibland och tv˚a procent att de aldrig umgicks
med släkt och vänner. Nästan en tredjedel av de äldre uppgav att de ofta eller ibland kände
sig mycket ensamma. Bland de äldre menade var tionde person att de ofta kände sig mycket
ensamma.
I dag anger 85 procent att de umg˚as med personer utanför hush˚allet varje vecka. Cirka
10 procent träffar personer utanför hush˚allet i bland och cirka fyra procent tämligen sällan.
Var tjugonde äldre uppger att de känner sig socialt isolerade.
Tabell 2.7 De äldres familjesituation 1975 och 1988/89, procent.
1975 1988/89
65 ˚ar - 80 ˚ar - 65 ˚ar - 85 ˚ar -
Umg˚as ofta/varje vecka* med släkt och vänner 75 59 84,5 77,5
Umg˚as ibland/varje m˚anad** med släkt och vänner 27 10,2 12,8
Umg˚as aldrig/mindre än varje m˚anad med släkt och vänner 2 2 4,3 9,7
Mycket ensam/socialt isolerad 8 10 4,9 11,5
Utbyter tjänster med granne 30 25 55 44
Not: Uppgift p˚a vänster sida om / hänförs till fr˚agor i PU 75 och p˚a höger sida till ULF
1988/89.
* Uträknad baklänges fr˚an andelen som ej umg˚as varje vecka.
** Uträknad baklänges fr˚an andel ej umg˚as varje m˚anad med de som umg˚as varje vecka
fr˚andragna.
Källor: SOU 1977: 99; SCB (1993a).
Även om man m˚aste vara ytterst försiktig när man tolkar siffrorna tycks änd˚a en viss
trend tydlig. För de stora grupperna av de äldre befolkningen har umgänget med andra utanför
hush˚allet ökat. Det syns ocks˚a i andelen som utbyter tjänster med grannar, som ökat
122 SCB (1993a), 56ff, bilaga 1 tabell 5a.

fr˚an var tredje till varannan. Detta resultat överensstämmer med utvecklingen för befolkningen
i sin helhet, som umg˚as mer med släkt och vänner än för 20-talet ˚ar sedan. Trots att
allt fler äldre bor själva tycks inte ensamheten ha ökat, snarare tvärtom. 123
Det verkar emellertid som om man ocks˚a skulle kunna uttyda att en mindre grupp äldre
har blivit mer ensamma. Det finns goda skäl att anta att denna grupp best˚ar av ensamst˚aende
kvinnor i hög ˚alder utan egna barn i livet. Nästan var fjärde äldre ensamboende kvinna över
85 ˚ar uppger att hon har liten eller ingen alls kontakt med nära anhöriga. Det är nästan en
dubbelt s˚a stor andel som motsvarande situation bland män. Nästan 14 procent av kvinnorna
över 85 ˚ar uppger att de är socialt isolerade. Ocks˚a det en dubbelt s˚a stor andel som männen
i samma ˚aldersgrupp.
Man ska nu inte l˚ata sig luras varken av l˚aga eller höga procenttal. I slutet av 1980-talet
var drygt 73 000 äldre personer socialt isolerade. Även om andelen totalt sett inte är s˚a
stor, s˚a är det ett betydande antal människor som lever ett socialt utarmat liv. Och även
om andelen socialt isolerade är större bland riktigt gamla s˚a är majoriteten av de socialt
isolerade yngre än 85 ˚ar. 124
2.5.4 Hälsa och hjälpbehov
Vid 65 ˚ars ˚alder, det vill säga när pensions˚aldern inträder, är enligt ett sammanfattande
m˚att ungefär sex av tio i ˚aldersgruppen friska (de bedömer sitt allmänna hälsotillst˚and som
gott, är inte rörelsehindrade eller har nedsatt syn eller n˚agon annan sjukdom som p˚averkar
arbetsförm˚agan). Med stigande ˚alder minskar andelen friska. I ˚aldersgruppen över 85 ˚ar är
inte mer än 20 procent friska enligt detta m˚att.
Sett över en längre tidsperiod finns b˚ade konstans och förändring i de äldres hälsa.
En större andel bedömer i dag sitt hälsotillst˚and som gott än 1980. Andelen med nedsatt
arbetsförm˚aga och rörelsehinder har ocks˚a minskat. Det verkar som om de nya pensionärsgenerationerna
är friskare än de gamla generationerna.
Utvecklingen är emellertid inte entydig. Andelen som uppger att de har en l˚angvarig
sjukdom var lika stor i slutet av 1980-talet som i mitten p˚a 1970-talet. I de äldre
˚aldersgrupperna har andelen med sv˚ara besvär av l˚angvarig sjukdom och i hög grad nedsatt
arbetsförm˚aga ökat n˚agot. Eftersom denna grupp sedan mitten av 1975 ökat mycket kraftigt
har vi därmed mycket fler äldre med d˚alig hälsa.
Hälsan är ocks˚a, som jag tidigare erinrat om, ojämnt fördelad. Före detta arbetare har
sämre hälsa än före detta tjänstemän. Tjänstemän tycks kunna blir mellan fem och tio ˚ar
äldre innan de blir lika sjuka som arbetare. Sett i befolkningen i sin helhet har denna skillnad
dessutom ökat under 1980-talet. Man kan ocks˚a befara att de nya kohorterna bland
kvinnorna i ökande utsträckning kommer ha en sämre hälsoutveckling. Den ökade spridningen
i befolkningens hälsa hänför sig nämligen främst till att arbetarekvinnor släpar efter
medelklasskvinnorna i hälsoutveckling. En rad studier tyder p˚a att en stor grupp kvinnor
under 1980-talet f˚att sämre arbetsmiljö och sämre hälsa. Det finns s˚aledes skäl att tro att
när den generation kvinnor, där majoriteten förvärvsarbetat, g˚ar i pension s˚a kommer hälsan
bland de äldre försämras och klasskillnaderna i hälsa förstärkas. Detta rör ocks˚a den grupp
som i störst utsträckning blir mycket gamla och lever ensamma. 125
Att uppskatta hur väl de äldres behov av hjälp tillgodoses är givetvis sv˚art, ytterst vilar
det p˚a det äldres egen uppskattning. I ˚aldersgruppen 75 - 84 ˚ar uppger 66 procent (av ej
institutionsboende) att de inte f˚ar n˚agon hjälp och inte behöver n˚agon heller, motsvarande
andel bland 85 ˚ar och upp˚at är 32 procent.
123 Se äv Szebehelly (1994b) som tar upp fr˚agan om den utbyggda äldreomsorgen lett till sämre
relationer mellan familjemedlemmar och visar att detta inte stämmer.
124 SOU 1977: 99, 170ff; SCB (1993a), 66ff, bilaga 1 tabell 1, tabell 6.
125 SCB (1993a); Socialstyrelsen (1994); Antman & Gustafsson (1995).

Men hur ser det ut bland de andra? Finns det n˚agra som inte f˚ar hjälp fast de tycker de
behöver? I ˚aldersgruppen 75 ˚ar och äldre uppger 30 procent att de f˚ar tillräcklig hjälp och
bland 85 ˚ar och äldre f˚ar 54 procent tillräcklig hjälp. Här tycks emellertid ett glapp finnas.
Summan av de som uppger att de inte behöver n˚agon hjälp och de som f˚ar tillräcklig hjälp
är mindre än hundra. Mycket riktigt anger 8,5 procent bland 75 ˚ar och äldre att de f˚ar
otillräcklig hjälp och 9,9 procent bland 85 ˚ar och upp˚at. Ungefär hälften av dessa f˚ar inte
n˚agon hjälp alls.
En större andel kvinnor än män anger att de f˚ar otillräcklig hjälp. Ju äldre desto mer
otillfredsställda är ocks˚a hjälpbehoven. Bland kvinnor över 85 ˚ar uppger 12 procent att de
f˚ar otillräcklig hjälp. 126 Det är idag fler som menar sig ha eftersatta hjälpbehov jämfört med
för 20 ˚ar sedan.
2.6 Är den offentliga äldreomsorgen uppskattad?
Den offentliga äldreomsorgen är trots den n˚agot minskade täckningsgraden idag betydligt
mer omfattande än den var p˚a till exempel 1950-talet. Nästan alla som f˚ar n˚agon form av
formellt organiserad äldreomsorg f˚ar det genom den offentliga v˚arden och omsorgen.
Är det s˚a medborgarna i allmänhet och de äldre i synnerhet vill ha det? Ja, det verkar
s˚a. Den offentliga äldreomsorgen har ett omfattande stöd.
I den s˚a kallade Eurobarometern menade 86 procent av de äldre att den offentliga omsorgen
borde göra mer. ˚Atta procent nämnde familjen; nästan ingen stödde frivilligorganisationer
och privat omsorg. Bland de utfr˚agade som antingen själva bedrev informell omsorg
eller mottog s˚adan var stödet för offentlig omsorg ännu högre. 127 Resultatet stämmer
väl överens med en annan liknande studie av hela svenska befolkningen. I den menade 76
procent att äldreomsorgen borde drivas av kommuner, 10 procent stödde privata företag
och fem procent menade att familjen i första hand borde ta hand om de äldre. 128
Ocks˚a i ULF-Ädel 1994 finns fr˚agor om de äldres önskem˚al. Totalt ville mellan 93
och 94 procent av de äldre ha hjälp antingen fr˚an det offentliga eller familjen. Den genomg˚aende
tendensen är att en stor andelen bland ensamst˚aende och äldre som redan
erh˚aller hjälp fr˚an kommunen föredrar offentlig omsorg. N˚agonstans mellan 65 och 85
procent av ensamst˚aende äldre föredrar offentlig omsorg; och över 90 procent av de som
redan erh˚aller offentlig hjälp föredrar denna hjälpform.
Bland sammanboende är stödet för hjälp fr˚an familjen högre än för hjälp fr˚an det offentliga.
Det är i sig inte s˚a konstig eftersom partnern st˚ar för den största delen av hjälpinsatsen
s˚a länge man bor tillsammans. Mer förv˚anande är kanske att bland de sammanboende menar
änd˚a mellan 36 och 42 procent att man föredrar offentlig omsorg; och bland de sammanboende
som erh˚aller hjälp med n˚agot behov fr˚an familjen menar 37 procent att de hellre
skulle f˚a hjälpen fr˚an det offentliga. Bland äldre som ännu inte behöver n˚agon hjälp skulle
majoriteten föredra offentlig omsorg i det fall de behövde omv˚ardnad. 129 (Tabellbilaga
Tabell A2.6 och A2.7)
Hur ska vi först˚a det här? Den första rimliga slutsatsen är att stödet för offentligt organiserad
äldreomsorg b˚ade bland de äldre och hela befolkningen är mycket högt. Det tycks
ocks˚a vara s˚a att de som har erfarenhet av offentlig omsorg föredrar det i en utsträckning
som tyder p˚a att man är nöjd med den formen för omv˚ardnad. Äldre med informell hjälp
verkar i det perspektivet mer missnöjda med sin hjälpform eftersom runt var tredje i stället
skulle föredra offentlig omsorg. Det är den andra slutsatsen. Den tredje slutsatsen är att de
126SCB (1993a), bilaga 1 tabell 7a.
127Andersson (1995).
128Svallfors (1992).
129Andersson (1995).

äldres önskem˚al rimmar illa med den utveckling vi bevittnat under 1980-talet, nämligen att
en mindre andel äldre f˚ar offentlig hjälp.
Vi kan ˚atminstone säga detta: det är inte mindre offentlig omsorg som efterfr˚agas, det
är mer. Ett gott betyg ˚at den svenska linjen? Ja, det tycker jag.

Kapitel 3
BARNOMSORGEN I SVERIGE
3.1 Barndom - vilka behov?
Barnomsorg, vad är det egentligen? När vi idag talar om barnomsorg syftar vi vanligen p˚a
den offentligt organiserade omsorgen om de yngre barnen, en formellt organiserad plats
utanför hemmet där barnen tillbringar en tid av sin dag.
Det är i sig ingen given definition. Omsorg om barnen inbegriper s˚a mycket mer. För det
första tillbringar de allra flesta barn den största delen av sin tid i hemmet. En uppskattning
torde ge vid handen att barn mellan 0 och 6 ˚ar tillbringar i genomsnitt 80 procent av sin
vakna tid hemma hos föräldrarna. För det andra s˚a p˚averkas barnens och barnfamiljernas liv
inte enbart av hur den formella barnomsorgen ser ut. Precis som för de äldre spelar ocks˚a
en rad andra fr˚agor in. I likhet med de äldre handlar detta om boende och försörjning.
Bostadspolitik och olika former av bidrag till familjen formar barnens villkor. Lika viktigt
är ocks˚a lagstiftning kring barnen och inte minst kvinnans rätt i samhället. För att inte tala
om föräldrarnas livssituation.
R˚ag˚angen mellan omsorg, boende och försörjning är emellertid inte lika klar vad gäller
barnen som för de äldre. De beror i huvudsak p˚a att barnens omsorgsbehov är av en helt
annan karaktär än de äldres. Man kan, för att uttrycka det krasst, inte lösa barnens behov
av naturalösningar enbart genom barnbostäder eller barnpensioner. Barnens situation
förbättras i första hand genom ˚atgärder riktade mot familjen. Om barnen inte har n˚agon
familj s˚a saknar det b˚ade omsorg, bostad och försörjning. Därför m˚aste det f˚a en ”familj”.
Om barnen bor uselt eller lever fattigt m˚aste stödet rikta sig till familjen och inte barnen
själv i första hand.
Helt s˚a enkelt är det emellertid inte. Omsorg utanför hemmet kan nämligen hämta sina
motiv fr˚an olika utg˚angspunkter: därför att man kan lämna bättre omsorg än hemmet
förm˚ar, möjliggöra vistelse i bättre miljö än tr˚anga och usla lägenheter, göra det möjligt för
föräldrarna att arbeta och därmed förbättra sin ekonomiska situation. Alla dessa motivkretsar
finns bakom den svenska barnomsorgen.
Det finns ocks˚a en annan mindre uttalad motivkrets där det faktiskt finns vissa likheter
med de äldres situation. Precis som för de äldre finns det i Sverige en mycket gammal
”kommunal” tradition att ta hand om de fattiga och föräldralösa barnen. L˚angt fram i tiden
ägde det, precis som för de äldres fattigv˚ard, rum genom en paketlösning: barnen hamnade
i fattigstugan, bortauktionerades eller kom p˚a barnhem. Där fick de ”omsorg”, bostad och
försörjning.
Utvecklingen under 1900-talet och framför allt under välfärdsstatsepoken kan beskrivas
som en fortg˚aende differentiering där samhället genom olika stöd˚atgärder försöker underlätta
barnens situation i det ursprungliga hemmet oberoende av hur det ser ut (med vissa
53

gränser). Vi kan, precis som för de äldre, beskriva det som att samhället lyfter bort uppgifter
fr˚an fattigv˚arden genom olika socialpolitiska reformer. I stället för att samhället, till
exempel för ensamst˚aende mödrar, genom en paketlösning avlägsnar barnet fr˚an modern s˚a
riktas genom en tidsbegränsad natura˚atgärd stödet till modern s˚a att hon p˚a en och samma
g˚ang ska kunna försörja sig och beh˚alla den huvudsakliga omsorgen om sitt barn.
När vi i det följande ska skildra barnomsorgens framväxt och utseende i dag är det
den till en viss tid om dagen riktade naturaomsorgen av barn, vare sig syftet är pedagogiskt,
socialt eller försörjningsmässigt som vi intresserar oss för. Detta är s˚aledes ingen
övergripande skildring av hela komplexet barnav˚ard, bostadspolitik och familjepolitik.
3.2 Barnomsorgens historia
Samhälleliga ˚atgärder mot barn hade ända fram till en bit in p˚a 1930-talet i huvudsak tv˚a
motiv: h˚alla dem borta fr˚an tiggeri och skapa arbetskraft. I fattigv˚arden gjordes ingen skillnad
p˚a ˚alder: barn och gamla blandades i fattigstugan. I den meningen har vi i Sverige en
mycket gammal kommunal eller lokal tradition av omhändertagande av medellösa barn.
Den andra sidan av det offentligas engagemang har legat p˚a att förse bönder och krigsmakt
med befolkningsmaterial. Barn utom äktenskapet och till medellösa hamnade i stor
utsträckning i fattigstugan, p˚a barnhem eller auktionerades bort som fosterbarn.
Barnen var dessutom i huvudsak kvinnans ensak. Om kvinnan dog när barnen var litet
var chansen stor att ocks˚a barnen dog. Sm˚a barns liv var extremt riskabelt. 15 procent
av barnen dog i mitten av 1800 talet under första levnads˚aret. Änd˚a upp i fem˚ars˚aldern
var dödsrisken hög. Särskilt illa till l˚ag fosterbarnen. I slutet av 1800-talet var dödsrisken
nästan dubbelt s˚a högt för fosterbarn under ett ˚ar jämfört med genomsnittet. 1
Inget utav detta förbättrades med den tilltagande urbaniseringen. Vi behöver inte romantisera
den gamla sammanh˚allningen p˚a landsbygden för att inse att det fanns andra
förutsättningar för tillsynen av barnen. Kvinnorna deltog förvisso lika mycket i arbetet som
männen, men dels ägde arbetet rum i och kring hemmet, dels var barnaskarorna ofta stora
och fick se efter varandra. Dessutom började barnen tidigt hjälpa till i jordbruksarbetet.
Även om det inte var en omsorg som skulle framst˚a som särskilt god i dagens ögon fanns
änd˚a en viss uppsyn över barnen.
Med industrialisering och urbanisering bröts den närheten sönder. Arbetsplatsen skildes
fr˚an hemmet. Det var en plats som enbart var utformad för att utföra det specifika arbete
man var anställd för. N˚agot utrymme för barn vid sidan av maskinerna fanns inte. Barnen
är ocks˚a en del av arbetarefr˚agan. Det var heller inte ovanligt att kvinnorna arbetade. Det
fanns m˚anga skäl till det. Lönerna var generellt sett l˚aga och för att även de hela familjerna
skulle klara uppehället krävdes ofta mer än en inkomst. Det var inte heller alltid det fanns
n˚agon manlig försörjare. Kanske var han arbetslös, kanske var han död, kanske var han
alkoholiserad, kanske hade det aldrig funnits n˚agon. Kvinnorna var dessutom m˚anga g˚anger
eftersökt billig arbetskraft. Deras löner var bara hälften av männens.
S˚a barnen lämnades till sig själva. Kanske kunde de följa med mamma till arbetet
ibland. Kanske fanns n˚agon grannfru eller grannbarn eller storasyskon som kunde se till
dem. Men lika ofta drog de omkring med grannskapets andra barn. Det var knappast en
särskilt trygg tillvaro. ”Försvunnet barn. En 6-˚arig gosse, son till smedarbetare Wallengren,
boende i n:o 14 Kindstugatan, är sedan m˚andags eftermiddag sp˚arlöst försvunnen” kunde
man exempelvis läsa i Svenska Dagbladet 11 februari 1891.
Inte minst var detta ett problem för ensamst˚aende mödrar och barn födda utom
äktenskapet. Och det handlade inte om n˚agon marginell grupp. Vid sekelskiftet föddes i
1 Palme (1962), 619.

unda tal 13 procent av barnen utom äktenskapet. I Stockholm var s˚a m˚anga som vart tredje
barn utomäktenskapliga. Förutom att de hade ett extremt d˚aligt skydd, ingen fadersrätt,
ingen arvsrätt, s˚a växte m˚anga av dessa barn upp i fosterhem, p˚a barnhem eller uppfostringsanstalter.
De kunde inte ens stanna hos modern. I städerna v˚ardades inte mer än var
femte utomäktenskapligt barn av sin moder.
Vid sekelskiftet fanns det cirka 30 000 barn under sju ˚ar och lika m˚anga skolbarn
i Stockholm. Av den officiella statistiken framg˚ar att nästan 8 000 av dessa barn
omhändertagits p˚a olika sätt. Den gömmer dessutom stora mörkertal d˚a de privata utackorderingarna
inte g˚ar att uppskatta. Beroende p˚a om vi räknar med att de flesta av dessa
barn var under sju ˚ar eller om ocks˚a de äldre skolbarnen bör räknas in innebär det att mellan
13 och 26 procent av alla barn i Stockholm p˚a n˚agot sett förts bort fr˚an sin förälder.
Majoriteten av dessa barn var barn utom äktenskapet. Den främsta orsaken var fattigdom
och brist p˚a barntillsyn. 2
Det var inte särskilt konstigt att det kom att uppfattas som ett problem. Det intressanta
är emellertid hur ”problemet” formulerades. Historien skulle kunna skrivas ur ett tämligen
idealistiskt perspektiv där barnen upptäcks och ges människovärde. Vi skulle kunna tala
om en växande idérörelse där barnet ställs i centrum; där det blir moraliskt stötande med
lidande barn. Idéer som dessa har spelat en stor roll.
Fr˚agan om barnen är emellertid djupare än s˚a. Det är, menar jag, ett fruktbart perspektiv
att betrakta ocks˚a barnfr˚agan som en del av den stora ”arbetarefr˚agan”. Med industrialiseringen
förändrades inte bara villkoren för produktionen, ocks˚a reproduktionens villkor
p˚averkades. Man kan säga att det fanns en inbyggd konflikt mellan dessa b˚ada nödvändiga
former: produktionens behov p˚a kort sikt hotade att underminera dess behov p˚a l˚ang sikt.
˚A ena sidan krävde den nya produktionsformen att människor kopplades loss fr˚an
självhush˚allningen och för sin försörjning (b˚ade för inkomster och mat och bostad) gjorde
sig beroende av marknaden. Arbetsplatsen skildes fr˚an hemmet. Eftersom arbetsgivarna
varken ville eller kunde betala särskilt höga löner krävdes arbetsinsats fr˚an mer än en för att
kunna klara sitt uppehälle p˚a marknaden. Därmed tvingades ocks˚a kvinnorna och mödrarna
bort fr˚an hemmen. Behov av arbetskraft och särskilt billig s˚adan ökade detta tryck.
˚A andra sidan behövde industrin kontinuerlig p˚afyllning av en disciplinerad arbetskraft.
Det behövdes s˚aledes födas nya barn och dessa m˚aste uppfostras till lönearbetare. Men hur
skulle det g˚a till om kvinnorna tvingades och lockades till industrin. Motivationen att föda
barn skulle minska och de barn som föddes skulle växa upp i vildhet utan översyn och
uppfostran, särskilt under de, som den nya barnsynen menade, formbara och viktiga unga
˚aren innan folkskolan tagit över uppgiften.
Som inom s˚a m˚anga andra omr˚aden under 1800-talet formulerades idéer, alternativ
och praktiska lösningar främst genom enskilda initiativ utanför stat och kommuner. En
rad stiftelser, föreningar och andra inrättningar för välgörenhet formerades och riktade
sitt intresse mot mödrarna och barnen. Det rör sig om allt fr˚an privat drivna barnhem
till skyddsföreningar som skulle hjälpa fattiga kvinnor att ta hand om barnen i hemmet.
Barnomsorgen utgjorde en gren p˚a detta träd av ˚atgärder.
Ska man änd˚a ge en övergripande karakteristik av de motivkretsar som kom att gälla
ett par decennier in p˚a 1900-talet kan man sammanfatta den med orden hot, behov och
möjlighet.
De lösdrivande, oövervakade och vanartiga barnen kom att kopplas samman med arbetarefr˚agan,
den sociala oron och inte minst socialismens fasa. Om barnen inte hade n˚agon
2 Henschen (1990). Om vi räknar med att en tredjedel av barnen var ”oäkta” (siffran torde vara
högre i Stocholm) och att 17 procent (siffran för städer) av dessa v˚ardades av moder s˚a innebär det
drygt 8000 oäkta och omhändertagna barn. Allts˚a ungefär lika m˚anga som redovisats. Se äv. SOU
1994: 38; Ohrlander (1992), 78.

som fostrade dem skulle de komma att utgöra ett hot mot samhällsordningen.
Problemet var emellertid inte enbart att de var potentiella oroshärdar. Landet behövde
en duglig arbetarstam. Barnens vildhet var s˚aledes inte bara ett hot mot lugnet utan
ocks˚a mot landets produktiva förm˚aga. En av de mer framträdande organisationerna,
Mjölkdropparna, menade s˚a att deras verksamhet handlade om att ”lämna ett godt material
till arbetsdugliga män och kvinnor”. 3
Som tur var fanns det inom pedagogiken en förträfflig lösning. Under det sena 1700talet
hade b˚ade inom filosofin och andra discipliner människans formbarhet och makt över
sitt eget liv börjat betonats. Människan var bildbar. Det här gällde inte minst barnen. Om
barnen kunde lyftas bort ur den fördärvliga miljö som höll dem instängda och nere i eländet
och i stället fick ledas och uppfostras av människor med den rätta kunskapen och sinnelaget,
det vill säga den burgna medelklassen, s˚a fanns en möjlighet att komma ˚at b˚ade hotet och
leva upp till behovet. Det var s˚aledes b˚ade för barnet och samhället bäst att rycka bort
barnet ur den skadliga miljön med rötterna. D˚a fanns goda förutsättningar att lyckas forma
det till en god människa (utan socialistiska sympatier f˚ar man anta). 4
Hur omfattande den filantropiska verksamheten verkligen var jämfört med samhällets
insatser är sv˚art att uppskatta. Fr˚agan är emellertid om den inte under denna tid faktiskt hade
större omfattning än de offentliga ˚atgärderna. I Stockholm fanns vid sekelskiftet drygt
200 välgörenhetsinrättningar för barn allena. Ser vi till de ekonomiska medel välgörenheten
hade till förfogande verkar det ocks˚a som om dess omfattning överstiger de kommunala insatserna.
1905 hade fromma stiftelser ett sammanlagt kapitalbelopp p˚a 256 miljoner kronor.
Utöver detta fanns fonder för fattigv˚ard, barnav˚ard och sjukv˚ard p˚a 34,5 miljoner kronor
med en ˚arlig utdelning p˚a 2,5 miljoner kronor. Till detta kom medel fr˚an privatpersoner och
andra välgörenhetsföreningar. L˚agt räknat torde det ˚arligen tillgängliga beloppet s˚aledes ha
legat p˚a mellan 2,5 och 20 miljoner kronor. Det kan jämföras med att fattigv˚ardens budget
i Stockholm omfattade cirka 3,5 miljoner kronor.
3.2.1 Rudimentära barnomsorgsformer
En liten del av den frivilliga verksamheten var direkt inriktad p˚a att ta hand om barnen
endast en del av dagen. Här finner vi de första initiativen till det vi idag betraktar som
barnomsorg. I själva verket introducerades samtliga i dag befintliga former under 1800talet:
omsorg om skolbarn efter skolans slut, omsorg om barn till arbetande föräldrar, pedagogiskt
inriktad förskoleverksamhet. Samtliga former skapades genom privata initiativ
som inspirerats av verksamheter i andra länder.
1836 startade överste Carl af Forsell landets första sm˚abarnskola i Stockholm. Idén
hade han hämtat fr˚an England och tanken var att arbetarnas barn skulle f˚a en fristad när
deras föräldrar var p˚a jobbet. I sm˚abarnskolan skulle barn mellan 2 och 7 ˚ar f˚a en tillflyktsort
men ocks˚a bibringas fostran och elementära kunskaper. Skolorna drevs av olika
välgörenhetsföreningar och var främst riktade till arbetarbarn, som om de var fattiga kunde
f˚a vara p˚a skolan utan n˚agon kostnad. I mitten av 1800-talet fanns sm˚abarnskolor i samtliga
stora städer och i flera bruksorter i Sverige.
Behovet av en skola för de mindre arbetarbarnen minskade emellertid i och med folkskolans
införande 1842. Sm˚abarnsskolorna kom förvisso att leva vidare fram till 1890-talet,
men de ersattes samtidigt av andra institutioner.
1854 öppnades den första s˚a kallade barnkrubban i Sverige, ocks˚a den i Stockholm,
ocks˚a den p˚a enskilt initiativ, men denna g˚ang fr˚an Kungsholmens församling. Barnkrubbornas
uttalade m˚al var att ta hand om de fattigas barn s˚a att föräldrarna kunde försörja
3 Henschen (1990), 88.
4 Se tex. Qvarsell (1993).

sig själva. P˚a s˚a sätt slog man tv˚a flugor i en smäll. Dels gav man p˚a detta sätt hjälp till
självhjälp ˚at de fattiga arbetarna, dels fick man viss kontroll över deras barn. I den första
˚arsberättelsen fr˚an Kungsholmens barnkrubba kan man läsa följande: ”Krubbans ändam˚al
är att rädda arbetare för samhällets behof, och inverka till sedlighet och ordning.”
P˚a barnkrubborna förekom ingen undervisning eller direkt pedagogisk verksamhet.
Barnkrubborna var i första hand en social inrättning där man kunde h˚alla uppsyn
över förskolebarnen och ge dem mat. De var en formellt organiserad barnpassning. De
drevs i första hand av enskilda föreningar inom församlingarna och bekostades genom
välgörenhet.
Intressant nog finns emellertid ocks˚a rötterna till offentlig finansiering av barnomsorgen
här. Eftersom barnkrubbornas verksamhet kunde bidra till att minska fattigdomen n˚agot hos
deras klientel genom att b˚ada föräldrarna kunde arbeta tack vare barnomsorgen s˚a innebar
de en avlastning för den kommunala fattigv˚arden. Kanske ännu viktigare var att de p˚a detta
stadium innebar att omsorgsformen i viss m˚an utgjorde ett alternativ till barnav˚arden. Om
en ensamst˚aende moder kunde uppbära ett fulltidsarbete medan barnet var p˚a barnkrubban
ökade ju möjligheten för moderna att ta hand om sitt eget barn. Kommunen behövde inte
ta över det totala ansvaret och placera barnen p˚a barnhem eller hos fosterföräldrar. Redan
tidigt kunde därför barnkrubborna f˚a bidrag fr˚an den kommunala fattigv˚arden för sin
verksamhet.
1896 skapades den första barnomsorgsinstitutionen med en pedagogik direkt riktad till
förskolebarn. Inspirerad av Friedrich Fröbels barnpedagogik och de s˚a kallade Kindergartens
som börjat etableras i Tyskland startade Anna Eklund p˚a privat initiativ en s˚a kallas
barnträdg˚ard. Redan ˚aret därp˚a började hon utbilda barnträdg˚ardslärarrinnor.
Syftet med barnträdg˚ardarna var inte barnpassning. I stället skulle här hemmets uppfostran
kompletteras genom professionell personal under n˚agra timmar varje dag. Bakom
fanns en pedagogisk tanke om barnens utvecklingsmöjlighet. Att vänta s˚a länge som till
sju ˚ars ˚alder var inte bra, uppfostran borde börja tidigare annars kunde barnens potentiella
resurser förslösas. Barnträdg˚ardarna riktade sig fr˚an början till medelklassens hemmafruar
och deras barn. Genom barnträdg˚ardarna kunde hemmafrun f˚a n˚agra timmars
avkoppling eller tid för att shoppa och barnen en tidig pedagogisk träning. Precis som
sm˚abarnsskolorna och barnkrubborna drevs barnträdg˚ardarna av olika privata stiftelser och
föreningar.
En av de mer betydelsefulla barnträdg˚ardarna skapades i Norrköping av systrarna Ellen
och Maria Moberg 1899. Systrarna Moberg var emellertid inte till freds med den exklusiva
inriktningen. Inspirerad av de s˚a kallade Volkskindergarten som fanns i Berlin startade de
1904 en folkbarnträdg˚ard där även barn till arbetare skulle ha r˚ad att g˚a. Verksamheten
möjliggjordes genom välgörenhetsbidrag. 1912 betalar staden för första g˚angen bidrag till
verksamheten. 5
Systrarna Mobergs verksamhet och aktivitet kom att f˚a stor betydelse för barnomsorgens
utveckling. Genom folkbarnträdg˚arden hade de fört samman pedagogiska och sociala
motiv för barnomsorg. Vi kan säga att de visat p˚a en väg bortom den rena barnpassningen
och därmed möjliggjort en mer allmän motivation till barnomsorgen. Ellen Moberg kom
senare att vara en av de drivande krafterna bakom samhällets ökade engagemang i barnomsorgen,
vilket vi ˚aterkommer till. Hon visade ocks˚a vägen när hon p˚a fyrtiotalet gärna
s˚ag en kommunalisering av den verksamhet hon p˚a privat initiativ byggt upp. Ocks˚a det
˚aterkommer vi till.
Ännu en viktig verksamhet startades emellertid under 1800-talet. Bara för att barn mellan
2 och 7 kunde f˚a plats i barnkrubba när deras föräldrar arbetade var inte alla barns
problem lösta. För barn över sju ˚ar tog visserligen skolan upp en del av dagens tid. Men vid
5 Lindberg (1991), 22-30.

skoldagens slut, var skulle de ta vägen d˚a?
Ocks˚a här tog olika välgörenhetskrafter initiativ. Anna Hierta-Retzius, dotter till Aftonbladets
grundare Lars Johan Hierta, startade 1887 n˚agot som kom att kallas för arbetsstugor.
Dessa var riktade till skolbarn ur arbetarklassen vars föräldrar arbetade; i första hand de allra
fattigaste barnen. Till arbetsstugorna fick de utvalda barnen komma p˚a eftermiddagen.
Där fanns n˚agon, ofta frivilligt arbetande, som kunde se till barnen och vägleda dem i deras
arbete. P˚a stugan skulle barnen lära sig ett hantverk. Här fick barnen lära sig sy eller snickra.
En del av arbetsstugornas utgifter finansierades dessutom genom försäljning av barnens
arbeten.
Hos arbetsstugorna är välgörenhetsideologin och dess koppling till arbetarefr˚agan mycket
tydlig. Enligt Hierta-Retzius innebar industrialiseringen att arbetet tränges ut ur hemmen.
Därmed lärde sig inte arbetarbarnen, s˚a som de förut gjort, n˚agot praktiskt arbete i
hemmet. Undervisningen i folkskolan kunde inte ersätta denna brist d˚a den var för intellektuell
och teoretisk. Arbetsstugans ändam˚al var, enligt Hierta-Retzius, ”att gifva barnen h˚ag
för ärligt arbete och sjelfförvärf”. Helt följdriktigt fick barnen ett m˚al mat som belöning för
utfört arbete. Särskilt hos den obemedlade klassens barn fanns ett stort behov att inplantera
denna arbetsmoral, menade hon vidare.
S˚a sent som 1927 uttrycker Centralkommittén för arbetsstugorna sin skräck för arbetarefr˚agan.
Om barnen lämnas utan praktisk fostran kommer spänningarna öka i samhället.
”Hos dem ingjutes hat till människor, som ha det bättre ställt, förakt och vanvördnad för
allt som vi fr˚an fädrens tid lärt att vörda och h˚alla i helgd. Den arbetslust och glädje som
man s˚a gärna ville inplanta hos de unga förh˚anas och motarbetas med alla till buds st˚aende
medel.”
Mot slutet av 1800-talet fanns det s˚aledes inte bara i idévärlden utan ocks˚a i praktisk
verksamhet en uppsättning exempel p˚a hur barnomsorg kunde bedrivas. De olika formerna
var samtliga svar p˚a problem eller sv˚arigheter i industrisamhället. Vi har heldagsomsorgen
för förskolebarn vars främsta motiv är att föräldrarna skall kunna arbeta utan sv˚ara konsekvenser.
Vi har eftermiddagsomsorg för skolbarn vars föräldrar förvärvsarbetar. Och vi har
ocks˚a barnomsorg som motiveras inte enbart socialt utan därför att den kan bist˚a med n˚agot
unikt vad gäller de yngre barnen - pedagogik. 6
3.2.2 Barnen i fokus
Även om de olika formerna av barnomsorg tämligen snabbt spred sig i landet s˚a är det änd˚a
mer korrekt att kalla dem för exempel. En ytterst liten andel av barnen hade tillg˚ang till
formellt organiserad barnomsorg. Över huvud taget är det, trots de punktvisa insatserna,
troligtvis mest korrekt att säga att barnen under hela 1800-talet hade en mycket osäker
ställning.
Enligt forskaren Ann-Sofie Ohlander hänger det nära samman med kvinnornas sociala
och rättsliga ställning i samhället. S˚a länge kvinnorna inte r˚adde över sin ekonomi och
knappt över sin kropp fanns f˚a förutsättningar för att stärka barnens ställning.
Under 1800-talets senare hälft förbättras kvinnornas villkor successivt. Vid sekelskiftet
hade främst ogifta kvinnors rättsliga ställning förbättrats avsevärt. Gifta kvinnor fick full
myndighet 1920. Man kan säga att när kvinnornas rättsliga ställning förbättrats riktade
fokus till slut mot barnen. I en serie lagar mellan 1902 och 1924 stärktes ocks˚a barnen rätt
genom lagar om utomäktenskapliga barns rätt till faderskapserkännande, underh˚allsbidrag
och viss del av arvet, genom lag om att föräldrarna inte fick vara försumliga mot barnen, och
genom en lag som skilde barnav˚arden fr˚an fattigv˚arden. I kommunerna skapades speciella
6 För barnomsorgen under 1800-talet se Henschen (1990); Lindberg (1991); Svensk Uppslagsbok
(1949-1955), uppslagsorden barnkrubba, kindergarten och arbetshem.

arnav˚ardsnämnder. 7
Drivande bakom denna första generationens barnlagar var, precis som för de äldre i befolkningen,
fattigv˚ardsförbundet och SCA. Ocks˚a här fanns starka patriarkala drag bakom
den förespr˚akade politiken. N˚agonting emot att barnen skildes fr˚an sina föräldrar tycks
CSA inte ha haft, utan snarare betraktat det som en fördel enligt devisen att barnen m˚aste
avskiljas fr˚an det onda som omgav dem. Mest betydelse fick fattigv˚ardsförbundet genom
att den förde ut fr˚agan om barnen i offentligheten, gjorde det till en angelägenhet för staten.
För det var till staten man riktade sina krav.
Redan 1918 motionerade G.H. von Koch, en av nyckelfigurerna i svenska fattigv˚ardsförbundet
och samma ˚ar utsedd till fattigv˚ardsinspektör, i riksdagen om statligt
stöd till barnkrubbor och barnträdg˚ardar. Det var, s˚a vitt vi vet, första g˚angen fr˚agan togs
upp p˚a nationell niv˚a. N˚agon respons fick han inte.
Under 1930-talet intensifierades reformarbetet för kvinnorna och barnen under Gustav
Möllers ledning. Det är nu den moderna familjepolitikens konturer börjar kunna skönjas. I
forskningen om denna tid är det omdebatterat vilka motiv som verkligen l˚ag bakom reforminitiativen.
Vanligen brukar man ange Alva och Gunnar Myrdals alarmskrift om krisen i
befolkningsfr˚agan som den viktigaste bakgrunden. Men andra har hävdat att Gustav Möller
aldrig fann den fr˚agan särskilt viktig, inte heller de förslag makarna Myrdal hade för att
mildra krisen. Han utnyttjade bara tillfället till att genomföra reformer han änd˚a ville ha.
Oberoende av hur man betraktar fr˚agan torde det st˚a utom allt rimligt tvivel att befolkningsfr˚agan
spelade en stor roll. Det var inte s˚a konstigt. Makarna Myrdal hade nämligen
pekat ut n˚agot ytterst hotfullt för samhället. Inom loppet av bara ett par decennier hade
fruktsamheten i Sverige mer än halverats. 1910 födde kvinnorna i genomsnitt fyra barn. I
början av 1930-talet mindre än tv˚a per barn. Och kurvan pekade rakt ned˚at. Vad makarna
Myrdal kunde peka ut var den tilltagande konflikten mellan arbete och barn. Industrialiseringens
dilemma började bli synlig. Det var uppenbart att barnfamiljerna behövde stöd om
nativiteten skulle vara möjlig att h˚alla uppe.
P˚a sätt och vis ˚aterfinner vi s˚aledes de gamla bakgrundsmotiven fr˚an 1800-talet. Det
övergripande motivet är försörjningen av arbetskraft. Poängen med 1930-talets reformer är
att socialdemokratin lyckades använde den oron som motiv till en radikal familjepolitik.
Nu handlade det inte s˚a mycket om att uppfostra befolkningen som att ge den drägliga
livsvillkor.
Politiken kunde ta sig fram tv˚a vägar. ˚A ena sidan förbättra hälsan hos barnen. ˚A andra
sidan förbättra familjernas ekonomiska villkor. Däremot var det inte särskilt givet hur man
skulle förh˚alla sig till de förvärvsarbetande mödrarna. Skulle, kort sagt, samhället premiera
mödrar i hemmet eller kvinnor i arbetslivet. Reformerna och förslagen är inte helt entydiga
och därmed inte helt lätta att tolka. Det finns mycket som talar för att det var kvinnans
ställning i hemmet man främst ville stärka. Jag tror att det finns ett skäl till det som sällan
diskuterats.
Barnens villkor kunde betraktas som ett majoritetsproblem, en fr˚aga som angick hela
befolkningen. S˚a länge en mindre andel av kvinnorna förvärvsarbetade kunde inte samma
logik tillämpas p˚a dem. De facto skulle ett stöd till de förvärvsarbetande mödrarna i
tillräckligt m˚anga fall innebära en subvention fr˚an samhällets sida s˚a att dessa kunde skaffa
sig en högre levnadsstandard än andra. Just för barnomsorgen är detta en viktig fr˚aga under
1930 - 1950-talen.
De reformer som genomförs under 1930-talet är b˚ade av vad vi kallat kontant- och
naturakaraktär. Dessutom tillkommer den ofta bortglömda regleringen av arbetslivet. ˚A
ena sidan genomfördes en offentlig finansierad och driven barn- och mödrav˚ard. Den
konkurrerade direkt med olika välgörenhetsdrivna barnav˚ardande verksamheter, s˚a som
7 SOU 1994: 38.

Mjölkdroppen, men kom tämligen snabbt att konkurrera ut dessa genom att den var avgiftsfri
och bedrevs inom landstingen. ˚A andra sidan skapades de första formerna av barnoch
mödrabidrag. 1937 fick kvinnor som var medlemmar i de erkända sjukkassorna ett fast
belopp vid barnsbörd, s˚a kallad moderskapshjälp. Kvinnor som inte förvärvsarbetade eller
inte var medlemmar i en sjukkassa fick ocks˚a en fast summa men till ett lägre belopp, s˚a
kallad moderskapspenning. I början av 1940-talet utgick stödet till 90 procent av landets
mödrar. Dessutom infördes ett extra behovsprövat stöd för hjälp ˚at fattiga mödrar, s˚a kallad
mödrahjälp.
Samma ˚ar genomfördes ocks˚a tv˚a bidragsformer direkt riktade mot barn som levde
i ofullständiga familjer och som därmed hade en bristfällig försörjning. Dels infördes
en barnpension riktat till föräldralösa barn, änkors barn och barn till invalider. I detta
fall tog staten i viss m˚an över försörjningsansvaret för barnen, även om beloppen var
sm˚a. Dels infördes det s˚a kallade bidragsförskottet för barn till ensamst˚aende mödrar. Om
föräldrarna levde isär och om ett underh˚allsbidrag slagits fast i avtal eller domstol kunde
staten förskottera bidraget och sedan kräva in beloppet av fadern. Under 1930-talet stärktes
ocks˚a mödrarnas ställning arbetsrättsligt. Under vissa förbeh˚all blev det förbjudet att avskeda
kvinnor som väntade barn och industriarbetande kvinnor tillerkändes rätten att vara
ledig n˚agra veckor vid barnsbörd, dock utan ersättning. 8
Under denna första reformintensiva period kom ocks˚a fr˚agan om barnomsorgen upp.
Intressant nog finns tv˚a drivande personer. Den ena är Alva Myrdal som genom HSB var
med och skapade, för det första, en ny exempelverksamhet där man sammanförde barnkrubbetraditionen
med idéerna bakom barnträdg˚ardarna och, för det andra, drog ig˚ang ett
socialpedagogiskt seminarium för utbildning av personal till de nya lekstugorna. Den andre
är den tidigare nämnde Ellen Moberg. Hon hade redan i början av 1900-talet sammanfört
heldagsomsorgen med den pedagogiskt inriktade barnträdg˚arden. I flera omg˚angar riktade
hon krav mot staten p˚a bidrag till barnstugeverksamheten. 1936 presenterade hon den första
översikten över barnomsorgens läge i landet och lade den p˚a socialminister Möllers bord.
3.2.3 Barnomsorgen och välfärdspolitiken
Vid den tidpunkten var redan befolkningskommissionens stora utredningsarbete ig˚angsatt.
I direktiven angav Möller att man skulle utreda vilka sociala ˚atgärder som kunde behövas
för barnens v˚ard och fostran i hem med förvärvsarbetande gift kvinna. 1938 avgav befolkningskommissionen
ett betänkande om barnkrubbor. Det är första g˚angen n˚agon officiell
policy formuleras kring barnomsorgen. Den är mycket intressant. Ty kommissionen bryter
öppet mot Möllers direktiv när den anser det ”orimligt att isolera denna mödrakategori”
som Möller explicit angivit. I stället m˚aste blickarna riktas mot en större grupp mödrar och
barn.
Linjen i utredningen är klar. Samhället bör träda in med ett statsbidrag för att stödja
den halvöppna institutionsv˚arden av barn. Det intressanta är emellertid vilka man tänker
sig att verksamhetens ska rikta sig till och hur verksamheten bör se ut. Utredningen hämtar
nämligen sina exempel ur den pedagogiska barnträdg˚ardstraditionen. Och s˚a förespr˚akar
man att den verksamhet som fr˚an början var riktad till övre medelklassens hemmafruar ska
utsträckas till alla hemmafruar i landet. Statsbidrag skall utg˚a för n˚agot man kallar lekskola
cirka tre timmar om dagen. Stödet riktas s˚a till alla mödrar, ty även verksamheter som i
första hand riktar sig till förvärvsarbetande mödrar, ska f˚a statsbidrag för dessa tre timmar.
Övrig tid bör samhället inte subventionera. ”De nämnda hänsynen till mödrarnas behov
avse visserligen i och för sig s˚aväl förvärvsarbetande som i sina hem ensamarbetande
mödrar, men äro icke minst bestämda av omtanke just om de hemarbetande mödrarna.”
8 Elmér (1943); Svensk Uppslagsbok (1949-1955).

Det är s˚aledes hemmafruarna som uppmärksammas när staten för första g˚angen tar sig an
barnomsorgen.
Man är förvisso medveten om det behov förvärvsarbetande mödrar, b˚ade gifta och ensamst˚aende,
har av heldagsbarnomsorg. Men i utredningen menar man att detta inte är ett
allmänintresse. Det är, menar man, upp till mödrarna själva att bestämma om de vill arbeta
eller inte. Om de väljer att arbeta är det inte samhällets ansvar att stödja detta val d˚a ju
familjens inkomster samtidigt ökar. Principiellt menar utredningen nämligen att valet st˚ar
mellan att anlita privat hjälp i hemmet eller olika kollektiva barnomsorgsformer. ”Om man
skulle n˚a dit därhän i social omtänksamhet om de förvärvsarbetande mödrarna, att man
oavsett deras inkomster önskade underlätta denna deras barnav˚ardsbörda, borde man givetvis
kunna ifr˚agasätta, att även privat arbetskraft i hemmet delvis betalades med allmänna
medel.” Det senare var en s˚a absurd tanke att man inte ens behövde argumentera emot den.
I och för sig var inställningen kanske inte s˚a konstig. Dels var fr˚agan ett minoritetsproblem,
dels var den privatbetalda barnomsorgen i hemmet uppskattningsvis 10 till 20 g˚anger
mer omfattande än den formellt organiserade barnomsorgen. I runda tal 9 000 barn hade
1937 n˚agon form av formellt organiserad barnomsorg. Ungefär en tredjedel av dessa var
förskolebarn som gick hela dagarna p˚a daghem. Cirka 100 000 barnfamiljer hade samtidigt
privat anställd hemhjälp.
Samtidigt var det uppenbart att barnkrubborna (eller daghemmen med ett modernare
namn), som ju var utredningens titel, hade en annan tradition än barnträdg˚ardarna. Skälet
till deras existens var socialt. De var en hjälp för fattiga mödrar som inte hade r˚ad med
privat barnomsorg. I den statistik utredningen presenterade var skillnaden mellan daghemmen
och den pedagogiska halvdagsv˚arden (lekskolor) uppenbar. P˚a daghemmen dominerade
de förvärvsarbetande mödrarna. Över 20 procent av barnen hade ensamst˚aende
förvärvsarbetande mödrar. P˚a lekskolorna gick helt andra barn. Inte mer än fyra procent var
barn till ensamst˚aende förvärvsarbetande mödrar. 90 procent däremot hade sammanboende
föräldrar där mamman var hemma.
Utredningen utdefinierar emellertid de förvärvsarbetande mödrarna, särkilt de ensamst˚aende,
ur statens stöd˚atgärder. Förvisso menar man att det vore önskvärt om deras
barnav˚ard kunde förbilligas. Det är, menar man emellertid, en fr˚aga för socialhjälpen, vid
denna tid liktydigt med fattigv˚arden.
Det var inte en oviktig markering. Ty en övergripande fr˚aga som vägleder diskussionen
om den pedagogiska halvdagsomsorgen är hur den skall urskiljas ur fattigv˚arden. Det ska
den, menar man, genom att n˚agon klassmässig begränsning eller behovsprövning inte ska
göras och genom en enhetlig och l˚ag avgift.
Det är utan tvekan en n˚agot häpnadsväckande linje utredningen driver, särskilt med
tanke p˚a att de övriga reformerna under 1930-talet i s˚a hög grad var ägnade ˚at att lösa
sociala problem. Samtidigt kan man säga att utredningens inriktning var betydelsefull för
barnomsorgens utveckling i Sverige.
För det första därför att man fr˚an början definierade den som en allmängiltig fr˚aga.
Barnomsorgen skulle fungera som ett pedagogiskt komplement till uppfostran i hemmet
och ”icke främjas i konkurrens” med hemmet. Men om omsorg skulle äga rum utanför
hemmet borde samhället stödja denna därför att den tidiga pedagogiska fostringen var av
s˚a utomordentlig vikt för barnets fortsatta utveckling och därmed ocks˚a för samhället. Det
var, kan man säga, barnen man ställde i centrum. Heldagsomsorg var inte tillskapat för
barnens behov, menade man, utan för mödrarnas. Halvdagsomsorgen däremot var till för
barnen. Via barnen som legitimationsgrund kunde man sedan motivera en avlastning av
hemmafruarna.
För det andra, vilket ans˚ags följa ur det stora samhällsintresset, bör verksamheten i
möjligaste m˚an bedrivas av kommunerna själva. Verksamhet som i fortsättningen bedrivs

av privata intressenter bör regleras p˚a ett s˚adant sätt att de ”omskapas till mera socialt
betonade institutioner”. Mot olika former av ideellt drivna institutioner bibeh˚aller man dock
en öppen attityd. Däremot menar man att det ”icke kan vara rimligt att institutioner, som
bereda sina innehavare ekonomisk vinst, skola understödjas.”
Det samhälleliga inflytandet över barnomsorgen var viktigt ocks˚a därför att det
möjliggjorde bättre villkor för personalen. I den statliga inspektion som föreslogs i samband
med statsbidraget skulle därför ing˚a att ”bedöma personalens löne- och arbetstidsförh˚allanden”.
De gamla formerna av arbete vid dessa institutioner, s˚a som frivilligt
arbete av halvtidsarbetande kvinnor försörjda p˚a annat sätt eller olika välgörenhetsinsatser,
förklarades otidsenliga och inte motsvarande de krav en ”sakligt inställd yrkesutövare
m˚aste kräva”. 9
N˚agot statsbidrag kom emellertid inte att införas. Kommissionens förslag till hur bidraget
skulle konstrueras stötte nämligen p˚a patrull. Därför fick 1941 ˚ars befolkningsutredning
i uppdrag att utreda fr˚agan än en g˚ang. I den kom motiven bakom barnomsorgen
delvis att förändras och därmed stödet till den att bli mer vittomfattande. Samtidigt föreslog
samma kommission en egen stödform till de hemarbetande mödrarna vid sidan av barnomsorgen,
s˚a kallad social hemhjälp, eller hemv˚ardarinnor. Bägge utredningarna publicerade
sina förslag 1943, bägge ledde till att statsbidrag för de respektive verksamheterna infördes
1944.
P˚a sätt och vis skulle man kunna säga att ett viktigt bakgrundsmotiv till
ställningstagandena i den ena utredningen ˚aterfinns i den andra. Redan i början av 1920talet
hade frivilligkrafter börjat organisera stöd ˚at de hemarbetande mödrarna när det var
sjuka, för att hemmet och barnen skulle klara sig. I befolkningsutredningens betänkande
Statsbidrag till social hemhjälpsverksamhet menar man att denna verksamhet visat sig av
s˚adant allmänt intresse att staten bör stödja den genom bidrag och att kommunerna själva
bör ta över verksamheten. ”Samhället har”, skriver man ”obestridligen ett starkt intresse
av att barnens omv˚ardnad och hemmens skötsel icke äventyras vid tillfällen, d˚a hush˚allens
normala funktioner av en eller annan anledning rubbats p˚a ett mer allvarligt sätt”.
Det fanns emellertid andra tungt vägande skäl till att samhället ocks˚a borde g˚a in b˚ade
med finansiella och organisatoriska resurser. Nämligen bristen p˚a arbetskraft. Den allmänna
bristen p˚a arbetskraft och den expansiva industri- och kontorssektorn förde med sig en
förändring av den kvinnliga arbetskraftens sammansättning. Allt färre kvinnor var beredda
att arbeta som hembiträden och sökte sig i stället till arbeten med bättre lön och bättre
arbetsvillkor. Samtidigt som urbaniseringen s˚aledes ledde till minskade möjlighet att f˚a
hjälp av släkt och grannar blev det allt sv˚arare, även för de som hade r˚ad, att anlita privat
hjälp i hemmet.
”Inför de m˚anga bevis för sv˚arigheten att anskaffa tillräcklig och lämplig arbetskraft
för social hemhjälp, som kommit utredningen till handa under arbetets g˚ang, framst˚ar hemhjälpsfr˚agan
i själva verket i första hand som ett organisatoriskt problem. Det gäller närmast
att finna en framkomlig väg till ökad och förbättrad rekrytering av arbetskraft för verksamhetens
fortsatta utveckling.[min kurs.]”
Samhället kan s˚aledes inte enbart nöja sig med kontanta bidrag. Genom att samhället
ocks˚a organiserar verksamheten kan man förbättra löne- och anställningsvillkor inom hemhjälpsyrket
och därmed mobilisera arbetskraft. 10
Men om det r˚ader brist p˚a arbetskraft och särskilt s˚adan för hjälp i hemmet d˚a undermineras
ju delvis befolkningskommissionens ställningstagande i barnomsorgsfr˚agan p˚a flera
sätt. För det första kan det finnas ett samhällsintresse i heldagsbarnomsorg eftersom det
lösgör fler kvinnor för förvärvsarbete. För det andra framst˚ar det öppna valet mellan hjälp i
9SOU 1938: 20, 18, 41, 43, 52f,71.
10SOU 1943: 15, 49ff.

hemmet och kollektiv barnomsorg som än mer naivt eftersom allt färre kvinnor var beredda
att arbeta i annans hem under de anställningsvillkor som gällde. För det tredje borde samma
argumentation som används för hemhjälpen kunna användas p˚a barnomsorgen. Endast
om samhället träder in som b˚ade organisatör och finansiär kan arbetsvillkor som gör att
kvinnorna är beredda att arbeta med barnomsorg skapas.
S˚a resonerade befolkningsutredningen ocks˚a mycket riktigt i sin utredningen om
barnomsorg. P˚a grund av kriget och den följande bristen p˚a manlig arbetskraft riktades
blickarna mot kvinnorna. Man lyfter p˚a ett annat sätt än tidigare fram de förvärvsarbetande
mödrarna och deras situation. Och även om impulsen kom fr˚an krigssituationen formuleras
deras problematik i allmängiltiga termer. Därigenom uppmärksammas den
samhällsparadox vi tidigare skildrat: ”För den förvärvsarbetande modern m˚aste vissheten
om att barnets ankomst hindrar henne fr˚an att fortsätta sitt förvärvsarbete, vara ett av de i
nativitetshänseende mest ˚aterh˚allande motiven.”
Allts˚a. Kvinnorna ställs inför ett val med b˚ade personliga och samhälleliga följder. Hon
kan l˚ata bli att föda barn och därmed b˚ade fortsätta arbeta och bibeh˚alla sin ekonomiska
standard. Hon kan föda barn, fortsätta arbeta, vilket enligt befolkningsutredningen, för en
stor grupp innebär att barnen m˚aste lämnas vind för v˚ag. Eller s˚a kan hon föda barn och
sluta arbeta, ocks˚a detta för m˚anga enligt kommissionen, med kraftigt sänkt standard som
följd.
Utredningen uttrycker visserligen en önskvärd norm om att mödrar bör kunna vara
hemma med spädbarnen. Men man var ocks˚a realistisk:
”I praktiken m˚aste man emellertid räkna med att det inom översk˚adlig framtid kommer
att finnas ett ej ringa antal mödrar, som icke kunna uppgiva sitt yrkesarbete, utan att familjens
ekonomiska standard högst väsentligt sänkes, och vilkas arbete i förvärvslivet av andra
skäl är önskvärt ur produktionens synpunkt.”
M˚alsättningen att barnen skulle kunna vara s˚a mycket som möjligt hos sin mamma
kunde emellertid ocks˚a användas som motivering för daghem. ”Särskilt i fr˚aga om ogifta
mödrar, änkor och gifta kvinnor, som ej sambor med mannen, är tillg˚angen till en s˚adan
institution ofta rentav en förutsättning för att modern över huvud taget skall kunna beh˚alla
barnet hos sig och ej nödgas lämna det helt ifr˚an sig till fosterföräldrar eller till sluten
barnav˚ard.” Genom hjälp p˚a dagarna kunde barnen bo kvar hos mamman. Och slippa fattigv˚arden.
Visserligen vidh˚aller man att halvdagsv˚arden är att föredra ur pedagogisk synvinkel,
men de andra skälen är ocks˚a s˚a starka s˚a man förespr˚akar statsbidrag även till daghemmen.
Skälen var emellertid inte s˚a starka att de skulle p˚averka avgiftssättningen för daghemmen.
Lekskola var av s˚a allmänt intresse att avgiften borde ligga p˚a en l˚ag och enhetligt
niv˚a. För daghemmen gällde dock fortsatt den minoritetsproblematik befolkningsutredningen
pekat p˚a. Staten skulle stödja daghemmen därför att det fanns ett socialt motiv.
Samtidigt m˚aste man därmed se till att man inte subventionerade familjer med god ekonomisk
ställning. Därför förespr˚akar man differentierade avgifter. Statssubventionerade
daghem skulle s˚aledes betraktas som ett naturastöd ˚at l˚aginkomsttagare. Medan lekskolan
skulle vara en för alla tillgänglig samhällelig tjänst.
En rimlig, och redan antydd, tolkning av h˚allning i de b˚ada ovan diskuterade
betänkandena fr˚an befolkningsutredningen är att den avgörande faktorn om hjälpformen
ska utformas universellt eller om den ska vara riktad är om den vänder sig till en majoritet
eller en minoritet. Hemmafruarna var vid denna tid en majoritet. När man, som lekskolan
och den sociala hemhjälpen, vänder sig till dem s˚a bör tjänsterna utformas som generella
rättigheter. Social hemhjälp, skriver man till exempel, ska inte enbart kunna nyttjas av
fattiga, därför att behovet av hjälp i hemmet är ett ”familje-socialt organisationsproblem
av större räckvidd. M˚alet bör vara att för alla familjer över huvud taget säkerställa det

tillfälliga behov av hemhjälp som m˚aste tillgodoses i vissa kritiska situationer.” Här handlar
det s˚aledes inte alls om att avskräcka höginkomsttagarna fr˚an att använda sig av tjänsten.
Likadant var det med lekskolan. 11
Men vad skulle hända när en majoritet av kvinnorna förvärvsarbetade (jordbrukare
oräknat)?
Det beslutade statsbidraget var tämligen blygsamt, ungefär 10 procent av driftskostnaden.
Det var änd˚a betydelsefullt. Främst genom att man klart deklarerat att barnomsorg var
en offentlig angelägenhet. Med statsbidraget i ryggen ökade ocks˚a kommunernas aktivitet
p˚a omr˚adet. I början av 1940-talets drevs s˚a f˚a som 7 procent av de befintliga barnomsorgsinstitutionerna
av kommunerna. 1950 var kommunen huvudman för 36 procent av landets
barnstugor. Det viktigaste skälet till att kommunernas andel ökat var att de st˚att för merparten
av tillväxten under decenniet. Trots att de enskilda alternativen minskat sin andel hade
de ökat i antal. 12 Det är emellertid omvittnat hur kommunerna under 1940-talet ocks˚a tog
över befintliga barnstugor.
I Örebro exempelvis kommunaliserades barnomsorgen tack vare statsbidraget. ”Inte
var det mycket, ca 10 procent, men det gav änd˚a staden en politisk möjlighet att ta över
daghemmen och inordna den i dem ordinarie kommunala verksamheten”, menar forskaren
Annika Schéele. 13 Ellen och Maria Mobergs pionjärverksamhet i Norrköping kommunaliserades
under 1940-talet. När staden sände ut en enkät till myndigheter och organisationer
om huruvida kommunalisering borde ske eller ej ställde sig samtliga bakom en kommunalisering.
14
Redan 1946 tillsattes en ny utredning om barnomsorgen för att följa upp befolkningsutredningens
förslag och det införda statsbidraget. 1951 lade man fram betänkandet Daghem
och förskolor. Det är en gedigen lunta p˚a dryga 600 sidor vars angreppsätt är det totala, fr˚an
atombombs˚alderns inverkan p˚a familjerna, över kvinnornas rätt till arbete till l˚anga tabeller
över pneumokockernas utbredning p˚a dagis. Ingenting lämnas ˚at slumpen. I utredningen
konsolideras det tidigare deklarerade samhälleliga stödet till barnomsorgen och argumenteras
intensiv mot olika former av kritik mot daghemmen som familjeförstörare, farliga för
barnens hälsa och för dyra.
I främsta ledet ställer man emellertid ännu lekskolan. Det är, skriver man, ”framför allt
insikten om att v˚ara barns fostran och uppväxtmiljö samt deras utveckling till socialt och
psykologiskt välanpassade och harmoniska ungdomar är en hela folkets angelägenhet” som
gör barnomsorgen till en samhällsuppgift. ”Samhället kan inte längre blunda för vad som
sker i de unga familjerna, för deras problem och bekymmer med barntillsyn och barnuppfostran.
Barnen bör nu sättas i centrum för samhällsplaneringen”. 15
Lekskolan har därvidlag en betydelsefull roll att fylla. Genom att komplettera hemmens
uppfostran tänker sig utredningen att lekskolorna kan stärka barnen. Hemfostran är och
bör förbli den viktigaste i barnens liv. Men genom att barnen f˚ar umg˚as i grupp under
professionell ledning n˚agra timmar om dagen vinner man det bästa ur b˚ada formerna.
P˚a l˚ang sikt, framh˚aller utredningen, bör lekskolan byggas ut i en s˚adan omfattning att
alla barn mellan 3 och 7 ˚ar beredes plats i lekskola om deras föräldrar vill. Plats i lekskola
bör ocks˚a bli avgiftsfri.
Vid sidan av barnen framh˚aller man ocks˚a kvinnornas situation. Lekskola är inte enbart
till för barnen. Den är ocks˚a till för att lätta bördan för de hemarbetande mödrarna. P˚a
denna punkt tycker man sig emellertid inte behöva argumentera särskilt ing˚aende, alla är,
menar man, överens om det.
11 SOU 1943: 9, 41, 48,50f, .
12 SOU 1951: 15, 41, 47, 52.
13 Citerat ur Gustafsson (1988), 73.
14 Lindberg (1991), 66ff.
15 SOU 1951: 15, 13, 418.

Nej, det är i stället de förvärvsarbetande mödrarna som uppfattas som problematisk,
vars situation och rätt till samhällsstöd man ing˚aende m˚aste argumentera för.
Redan i propositionen som följde av befolkningsutredningens betänkande lade Gustav
Möller fast linjen. Samhällets uppgift är inte att moralisera över om mödrar arbetar eller
inte utan att se till att kvinnors förvärvsarbete inte försv˚arar för dem att skaffa barn och att
inte barnen blir lidande. ”Härvidlag gäller det för samhället att medverka till att erforderliga
institutioner kommer till st˚and och att tillse, att dessa tillgodose krav p˚a v˚ard av barnen, som
kunna anses önskvärda.” 16
Den linjen förstärks i 1951 ˚ars betänkande om barnomsorgen. Konflikten mellan arbete
och barn är i grunden en samhällelig konflikt, menar man. Därför är det ocks˚a samhällets
uppgift att ”söka mildra och komma till rätta med de problem för kvinnorna och hemmen,
som industrialismen, stadssamhället och kvinnornas förvärvsarbete medfört.”
Man tar emellertid ytterligare ett steg och lyfter fram den stora klyftan mellan tillg˚ang
p˚a och behov av heldagsomsorg. I betänkandet sl˚as fast att ”utvecklingen p˚a n˚agot
längre sikt pekar mot att de gifta kvinnorna i ständigt större utsträckning komma att
förvärvsarbeta” och att de kommer ”i stigande omfattning begära samhällets hjälp vid ordnandet
av sin barnsyn.” Samhället, arbetslivet och männen m˚aste därvidlag ta större hänsyn
till dessa kvinnors dubbla arbetsbörda. Det är, menar man, en social rättvisefr˚aga att även
dessa mödrar ”f˚a känna den trygghet och trivsel som ligger i vetskapen att barnen äro väl
omhändertagna under moderns arbetstid.”
Utredningen strävar här efter att omvandla de förvärvsarbetande kvinnornas problem
till ett allmängiltigt problem. M˚alet är att ”underlätta förvärvsarbetet för de mödrar, som
av olika skäl själva önskar ˚ataga sig förvärvsarbete, även när barnen är sm˚a. ”Samhället
ska s˚aledes varken förespr˚aka förvärvsarbete eller tvärtom. S˚a länge barnomsorgen är
bristfälligt utbyggd f˚ar det emellertid just en ˚aterh˚allande effekt. Valet blir inte fritt.
”Kvinnorna skola f˚a möjlighet att välja var de skola göra sin arbetsinsats - i hemmet
eller ute i förvärvslivet. För att detta icke skall bli n˚agon tom fras m˚aste det finnas praktiska
möjligheter som underlätta valet. [...] Principiellt m˚aste nu samhällets ansvar för tillsynen
av de förvärvsarbetande mödrarnas barn fastsl˚as, dess skyldighet och strävan att inrätta och
värna om daghemmen.”
Staten bör därför öka bidragen till de olika barnomsorgsformerna och till bidragen
koppla krav p˚a behörigt utbildad personal och lokalernas utformning. Samtidigt bör hela
barnomsorgen successivt kommunaliseras. Principiellt skall b˚ade lekskolorna och daghemmen
st˚a öppna för alla. Ännu kvarst˚ar emellertid minoritetsproblemet. Eftersom barnomsorg
bör ses som en subvention av förvärvsarbete m˚aste familjerna ocks˚a bidra med avgifter
efter ekonomisk bärkraft, de ska graderas efter inkomst.
Utredningen ställde, i egna ögon, dock ut en m˚attfull utbyggnadsplan. Utbyggnaden
f˚ar inte ske ”efter n˚agra schabloner eller önskedrömmar utan s˚a l˚angt som möjligt anpassas
efter v˚art lands ekonomiska och personella resurser.” Inom loppet av tio ˚ar bör lekskoleverksamheten
utvidgas s˚a att den omfattar 15 procent av barnen mellan 3-7 ˚ar, och
daghemmen byggas ut s˚a att de omfattade 6 procent av barnen mellan 2-7 ˚ar. Som ett
tillfälligt komplement till daghemmen kunde man ocks˚a tänka sig en viss utbyggnad av
den familjedaghemsverksamhet som startats i en del kommuner. Kärnan m˚aste, inskärpte
man, emellertid vara ”sm˚a, välordnade daghem.” 17
16 Citerat ur SOU 1951: 15, 137.
17 SOU 1951: 15, 54, 423f, 428f,431, 434.

3.2.4 Daghemmen i centrum
N˚agon förändring och höjning av statsbidragen blev det emellertid inte. N˚agon utbyggnad
av daghemmen blev det inte heller. I början av 1960-talet hade bara n˚agra hundra barn
till f˚att barnomsorg i daghem. Däremot hade ”det tillfälliga komplementet” familjedaghem
växt kraftigt. Fr˚an att relationen mellan daghem och familjedaghem varit ungefär sex barn
p˚a daghem för ett p˚a familjedaghem hade den förändrats s˚a att det i början av 1960-talet
gick tv˚a barn p˚a daghem för varje barn i kommunalt familjedaghem.
Däremot hade antalet barn i lekskola fördubblats. Det var s˚aledes barnomsorgen som
riktades till hemmafruarna som expanderade. 18
Under tiden började allt fler mödrar förvärvsarbeta. I mitten av 1940-talet arbetade
knappt 15 procent av alla gifta kvinnor. I mitten av 1960-talet mer än var tredje.
Dramatiken i utvecklingen illustreras av att bara mellan 1960 och 1964 ökade de gifta
sm˚abarnsmödrarnas förvärvsarbete med nästan 40 procent. Över hälften av de ogifta
sm˚abarnsmödrarna förvärvsarbetade vid det laget. Ocks˚a männen började f˚a upp ögonen
för barnomsorgen. 1961 motionerar LO:s ordförande i riksdagen om en utbyggnad av daghemmen.
Precis som inom äldreomsorgen r˚ader febril aktivitet under de första ˚aren av 1960-talet.
Utredningar hinner inte presenteras mer än i PM och stenciler innan statsbidragsbeslut tas.
Redan 1963 kan statsr˚adet Ulla Lindström lägga fram ett förslag om en kraftig höjning av
statsbidragen till daghemmen.
I propositionen uttalar man ambitionen att statsbidraget m˚aste ökas för att ”stimulera
kommunerna till nödvändiga ökade insatser för utbyggnad av institutioner för främst de
förvärvsarbetande mödrarna.” Därför inför man statsbidrag för uppförande av daghemsbyggnader
och höjer driftsbidraget till daghemmen kraftigt medan bidraget till lekskolorna
lämnas orörda. Prioriteringen är klar: det är det förvärvsarbetande mödrarna som i första
hand ska stödjas. 19
Tre ˚ar senare är det dags igen. Byggnadsstödet fördubblas och driftbidraget till daghemmen
ökar med 40 procent. ”Vad beträffar riktlinjerna för barnstugornas utbyggnad har
familjeberedningen lagt tyngdpunkten p˚a s˚adana institutioner som främst tillgodoser behov
av barntillsyn för heltid- och deltidsarbetande föräldrar.”
Under föredragningen av propositionen säger Ulla Lindström: ”Fr˚an att ha varit enbart
socialt nödvändiga institutioner har daghemmen f˚att karaktären av serviceanordningar för
barnfamiljer med förvärvsarbetande föräldrar.” Klarare kan det inte uttryckas. Det är inte
längre moraliskt tvivelaktigt att arbeta som mor. Problemet har blivit allmängiltigt.
I stället ställs individen och hennes personliga val i förgrunden:
”Härmed är betydelsefullt att föräldrarna har valfriheten att satsa sina personliga resurser
p˚a arbetsuppgifter som de trivs med. Valet mellan hemarbete och förvärvsarbete i n˚agot
annat yrke bör s˚a l˚angt möjligt vara fritt. Samhället bör inte p˚averka s˚adana avgöranden i
ena eller andra riktningen. Men dess uppgift m˚aste vara att försöka s˚a vitt möjligt undanröja
hindren för ett fritt arbetsval. D˚a tillg˚ang p˚a ordnad barntillsyn utanför det egna hemmet är
en förutsättning för valfrihet bör samhället medverka till att ordna s˚adan tillsyn.” 20
När man i propositionen sammanfattar behovet och m˚alet med den samhälleliga
barnomsorgen har de pedagogiska och sociala motiven samma tyngd:
”För barn kan barntillsyn i grupp betyda att man tidigt grundlägger goda samarbetsvanor
och en viktig gruppgemenskap och genom tillämpning av modern lekpedagogik och
tillg˚ang p˚a lämplig utrustning och material kan ocks˚a barnens individuella utveckling
främjas.
18 SOU 1972: 27, 236.
19 Prop 1963: 62.
20 Prop. 1966: 54.

För stora grupper kvinnor - och i viss m˚an även män - är organiserad barntillsyn en
förutsättning för en reell valfrihet mellan hemarbete och yrkesarbete.
För ensamst˚aende barnförsörjare är hjälp med barntillsyn en förutsättning för
försörjning genom egna yrkesinsatser.
För samhället öppnar den organiserade barntillsynen möjligheten att utnyttja de arbetskraftsresurser,
som de gifta kvinnorna utgör.” 21
Fr˚agan om familjedaghemmens status tas varken upp i propositionerna 1963 eller 1966
även om man förespr˚akar daghem framför familjedaghem. 1967 presenteras emellertid ett
utredningsförslag om statsbidrag ocks˚a till familjedaghemmen. Utredningen lyfter visserligen
fram en rad negativa sidor hos familjedaghemmen, s˚asom brist p˚a kontinuitet, d˚aligt
utbildad personal och sämre lokaler. Men man framh˚aller ocks˚a vissa fördelar. Familjedaghem
kan vara bra p˚a landsbygden där barnomsorgsbehoven inte täcker ett helt dagis, det
kan passa skiftesarbetande föräldrar och infektionskänsliga barn.
Viktigare är dock: i utredningen kan man ˚anyo presentera siffror p˚a den skriande klyftan
mellan efterfr˚agan och tillg˚ang p˚a kommunalt organiserad barnomsorg. I runda tal uppskattar
man behovstäckningen till högt 10 procent. ”De stora och otillfredsställda behov av
barntillsyn som föreligger, nödvändiggör därför enligt utredningens mening, en utbyggnad
även av familjedaghemsverksamheten.” Samma ˚ar införs statsbidrag ocks˚a till familjedaghemmen.
22
I utredningen uttalar man tydligt att det är kommunal barnomsorg det handlar om. För
att säkerställa att personalen i familjedaghemmen verkligen är kvalificerade och för att
förbättra deras arbetsvillkor kräver man att dessa skall vara kommunalt anställda. Det är
inte helt ointressant. För hur ställde man sig till privat drift av barnomsorgen?
Det är nästan omöjligt att svara p˚a. I utredningen konstaterar man att drygt 30 procent
av barnen under 7 ˚ar till förvärvsarbetande mödrar tas om hand i privata familjedaghem.
För ungefär hälften av dessa var det n˚agon släkting som stod för omsorgen, den övriga
hälften stod n˚agon utanförst˚aende för. Det märkliga är att man inte alls förh˚aller sig till
detta, inte diskuterar vad som är att föredra. I lagen om statsbidrag till barnomsorgen 1966
försvann omärkligt och tyst ocks˚a möjligheten att ge statsbidrag till barnomsorg i enskild
regi . Helt säkert är det inte att lagen bör tolkas p˚a detta sätt. För där anges att om n˚agon annan
än kommunen söker statsbidrag m˚aste ett yttrande fr˚an barnav˚ardsnämnden medfölja.
Men fr˚an att ha varit en klart uttalad möjlighet där stiftelser, föreningar och industridaghem
nämns blir det en luddig formulering. 23 När striden om privatdaghemmen drar ig˚ang i
början av ˚attiotalet är det denna formulering som gäller.
3.2.5 Barnomsorgens konsolidering
1972 lade barnstugeutredningen fram sitt slutbetänkande om den samhälleliga barnomsorgen.
I det läggs de riktlinjer fast som gäller än i dag. P˚a 1 057 sidor gör man en fullkomlig
genomg˚ang av barnomsorgens alla aspekter. En stor del av utredningen ägnas ˚at barnomsorgens
inre arbete, dessa pedagogik och motiven bakom. Det viktiga för oss är att denna
noggranna genomg˚ang av pedagogiken inte längre enbart handlade om lekskolan. Hela
barnomsorgen skulle genomsyras av den pedagogiska syn man förde fram. Därmed hade
till slut de tv˚a traditionerna fr˚an daghemmen och barnträdg˚ardarna gjutits samman i en
sammanh˚allen förskola, som man döpte om hela komplexet till. Därmed var barnomsorgen
helt konsoliderad p˚a riksniv˚a. 24
21 Prop. 1966: 54.
22 SOU 1967: 39, 46.
23
24 Se SFS 1966: 173; SFS 1973: 1207.

Barnstugeutredningen föreslog en kraftig ambitionshöjning för barnomsorgen. B˚ade
vad gäller kvalitet och kvantitet.
I den efterföljande propositionen sammanfattar den föredragande departementschefen
Camilla Odhnoff den kvalitativa st˚andpunkten. ”M˚alet bör utg˚a ifr˚an att varje barn skall
ha rätt till s˚adana livsbetingelser att det ges förutsättningar att utveckla sina inneboende
möjligheter.” 25 Förskolan ska utg˚a fr˚an barnets ”speciella förutsättningar” och stärka denne
som individ. Hon hänvisar därvid till utredningen som skrivit att familjelivet allt mer
blivit en plats främst för ”intensiv känslomässig kontakt”, medan familjen däremot inte
längre i samma utsträckning förmedlar sociala relationer, varken till andra grupper eller arbetsliv.
Förskolan har därför ocks˚a, enligt utredningen, en ”viktig funktion när det gäller att
successivt vidga barnens orientering i omvärlden och ge en begynnande föreställning om
de skiftande levnadsmönstren i samhället och bidra till att skapa tolerans för ‘främmande‘
inslag och först˚aelse för att m˚anga människor lever under andra betingelser än den egna
familjen.” 26 Förskolan bör, säger Camilla Odhnoff, ocks˚a ”minska skillnader i barns
utg˚angsläge inför skola och senare i livet.” 27
Kvantitativt innebar reformen ocks˚a att ribban höjdes. Förskola ska inte enbart vara
till för vissa barn och föräldrar utan ses som en del i den generella välfärdspolitiken. Den
ska vara en ”serviceinstitution för hela familjen”. För det första ska förskola i deltidsform
erbjudas alla barn fr˚an ˚atminstone sex ˚ars ˚alder. Den skall dessutom vara avgiftsfri. För
det andra ska alla barn med n˚agon form av handikapp erbjudas förskola redan fr˚an tidig
˚alder. För det tredje ska alla barn till förvärvsarbetande och studerande föräldrar ”p˚a sikt”
kunna erbjudas plats p˚a daghem. För dessa m˚aste fortsättningsvis en avgift tas ut och n˚agon
invändning mot inkomstprövade avgifter har man inte. Däremot betonar man inte längre att
de differentierade avgifternas uppgift är att ta tillbaka en del av subventionen fr˚an mer
välbeställda familjer. I stället betonas att avgiftssättningen inte f˚ar utestängda familjer med
l˚aga inkomster.
Även heldagsbarnomsorgen var nu av allmängiltigt intresse. 1970 förvärvsarbetade
hälften av alla sm˚abarnsmödrar.
Genom omfattande behovsberäkningar visar barnstugeutredningen att behovstäckningen
är l˚angt ifr˚an tillfredsställande. 1971 räknar man med att 16 procent
av de som behöver barnomsorg f˚ar det. Även med de ambitiösa utbyggnadsplanerna
tvingas man konstatera att det inte kommer r˚ada mer än halv behovstäckning 1980. Därför
sl˚ar man fast att ”heltidsförskolan bör ges prioritet i utbyggnaden under 1970-talet” och att
heltidsförskolan bör utgöra ”basen” i den kommunala förskolan.
Det var inte s˚a konstigt. I centrum för intresset stod kvinnans frigörelse. ”Daghemsutbyggnaden
är”, skriver utredningen, ”ett av de mest väsentliga instrumenten för s˚aväl stat
som kommun att befrämja jämlikhet mellan könen och göra den fulla sysselsättningen till
en rättighet som kommer alla vuxna till del.” 28
Samma ˚ar - 1972 - sa statsminister Olof Palme p˚a det socialdemokratiska kvinnoförbundets
kongress:
”Kampen för kvinnors frigörelse gäller att skapa ekonomiska och sociala villkor som
gör henne oberoende som individ. [...] Vi vill helt enkelt ta bort de hinder som alltid har
funnits och finns än i dag för kvinnans lika rätt p˚a arbetsmarknaden.” 29
25 Michaeli (1986), 31; ”Vid mitten av sjuttiotalet fanns s˚aledes ett juridiskt-administrativt system
p˚a riksniv˚a best˚aende av en lag och en överenskommelse samt bestämmelser och rekommendationer
fr˚an olika myndigheter, där kvalitetsaspekten utgick fr˚an barns behov och kvantitetsaspekten fr˚an
arbetsmarknadens behov.”
26 Prop 1973: 136, 13.
27 SOU 1972: 27, 13ff.
28 Prop. 1973: 136, 13.
29 SOU 1972: 27, 25f, 235, 240, 261, 493, 582.

Det ˚aret upphörde ocks˚a sambeskattningen av makar. Kvinnans inkomst lades inte
längre ovanp˚a mannens i skattehänseende. Inkomsten var hennes egen och hon betalade
den skatt hennes lön motsvarade.
I förskolelagen 1973 sl˚ar man s˚a fast att alla barn ska ha rätt till förskola i deltidsform
och att kommunerna m˚aste upprätta planer för utbyggnad av barnomsorgen.
I en proposition 1975 menar man att barnomsorgen 1985 ska var s˚a utbyggd att ”alla
ifr˚agavarande barn skall kunna erh˚alla plats i den kommunala barnomsorgen” och i
barnomsorgslagen 1976 uttalas kommunernas skyldighet att ”sörja för de barn som p˚a
grund av föräldrars förvärvsarbete eller studier eller av andra skäl behöver omv˚ardnad [...]
f˚ar s˚adan omv˚ardnad, om ej behov tillgodoses p˚a annat sätt.” 30
1980 förs bestämmelserna in i socialtjänstlagen.
Efter barnstugeutredningen har det huvudsaklig intresset för barnomsorgen p˚a nationell
niv˚a handlat om hur behovstäckningen ska uppn˚as. 31 Det visade sig nämligen inte s˚a enkelt.
1975 var m˚alet full behovstäckning 1985. Det ˚aret uttalade riksdagen ˚anyo ambitionen
full behovstäckning, vilket man d˚a ännu inte uppn˚att, och att det skulle r˚ada för alla barn
över 1,5 ˚ar fr˚an och med 1991. Fr˚an och med januari 1995 har kravet p˚a kommunernas
skyldighet att bist˚a med barnomsorg till alla ytterligare skärpts.
I början av 1980-talet seglade däremot ett annan fr˚aga som berörde barnomsorgen upp.
Nämligen i vilken m˚an privata alternativ skulle ha rätt till statsbidrag. V˚aren 1982 klargörs
reglerna om statsbidrag ˚anyo, d˚a det heter att statsbidrag även lämnas till ”s˚adan barnomsorg
i daghem eller familjedaghem som driva av n˚agon annan än kommunen.” Redan n˚agon
m˚anad efter den socialdemokratiska regeringens tillträde hösten 1982 upphäver den nye socialministern,
Sten Andersson, lagen.
Ett ˚ar senare dyker den emellertid upp ˚anyo, men med ett förtydligande. Daghemmen
m˚aste drivas av en organisation eller annan sammanslutning och f˚ar inte drivas med vinstsyfte.
S˚aledes samma inriktning som p˚a 1940-talet. Redan ˚aret därp˚a ändras lagen ˚anyo. Nu
heter det att daghem kan f˚a statsbidrag om de drivs av föräldrar som gemensamt tar ansvar
för sina egna och andras barn (˚aret därp˚a görs förtydligandet kooperativ), eller av sammanslutning
med anknytning till ideell organisation, eller om den erbjuder en speciell pedagogik
eller arbetar p˚a andra liknande ideella grunder. Sedan händer ingenting förrän 1990
d˚a lagen b˚ade ytterligare vidgas och preciseras. Nu f˚ar ocks˚a s˚a kallade personalkooperativ
statsbidrag, samtidigt skrivs i klartext att aktiebolag inte kan f˚a statsbidrag. Dessutom
tillförs krav p˚a behörig personal och att avgifterna inte f˚ar vara högre än de kommunala.
Tv˚a ˚ar senare förändrar den borgerliga regeringens socialminister Bengt Westerberg
˚anyo lagen genom att ta bort alla begränsningar samtidigt som det stadgas att avgiften inte
”oskäligt” f˚ar överstiga den kommunala. Därmed hade han brutit en mellan 100- och 150-
˚arig tradition att barnomsorg inte ska drivas av vinstintressen. 32
3.3 Den offentliga barnomsorgen
Sett över l˚ang tid är barnomsorgen en enorm succéhistoria. Det torde inte r˚ada n˚agot tvivel
om att statsmakternas intentioner och statsbidragsstyrning p˚a det hela taget styrt barnomsorgen,
under varje period, i den riktning man eftersträvat. Barnomsorgen är ocks˚a ett exempel
p˚a hur l˚ang tid det tar att mobilisera resurser. Föst i dag 1995 börjar barnomsorgen
f˚a den omfattning man uttalade i 1972 ˚ars barnstugeutredning. För barnomsorgen har verkligen
växt.
Hur ser d˚a tillväxten ut i siffror?
30 Palme (1972).
31 SFS 1973: 1205M SFS 1976: 381; Prop 1975/76: 92.
32 Se t.ex SOU 1979: 57.

Under l˚ang tid dominerade lekskolorna över heldagsomsorgen. Medan daghemsutbyggnaden
stod stilla under 1950-talet fortsatte lekskoleverksamheten att växa. N˚agon g˚ang i
början av 1970-talet gick heldagsomsorgen förbi lekskolorna i omfattning och först en bit
in p˚a 1980-talet hade fler barn plats p˚a daghem än i lekskola.
För samtliga barnomsorgsformer innebar de olika statsbidragen under 1960-talet att
tillväxten tog ny fart. Daghemmen började expandera i rask takt efter statsbidragsbeslutet
1963, lekskolorna gick in i en ny tillväxtbana efter det nya statsbidragsbeslutet 1966
och familjedaghemmen upplevde en exempellös tillväxt efter 1968 ˚ars statsbidragsbeslut.
(Diagram 3.1).
Medan daghemsutbyggandet bara fortsatt och fortsatt har b˚ade lekskolorna och familjedaghemmen
börjat stagnera i omfattning. Förvisso framst˚ar kanske inte familjedaghemmen
riktigt som det tillfällig komplement som de fr˚an början var tänkta att vara. I slutet av 1970talet
hade relationen mellan daghem och lekskolor nästan utjämnats s˚a att det p˚a varje daghemsbarn
gick ett familjedaghemsbarn. Samtidigt st˚ar det utom tvivel att utbyggnaden av
den samhälleliga barnomsorgen aldrig hade kunnat g˚a s˚a fort om inte familjedaghemmen
byggts ut. Mellan 1970 och 1980 fick 161 000 fler barn plats i den offentliga heldagsomsorgen.
Daghemmen och familjedaghemmen hade p˚a ett decennium ökat med 250 procent.
De senaste ˚aren har emellertid antalet barn p˚a familjedaghem minskat samtidigt som
allt fler barn f˚ar plats p˚a daghem. Vi kan s˚aledes säga att intentionerna p˚a sätt och vis är
p˚a väg att till slut förverkligas. När daghemmen börjar f˚a en tillfredsställande omfattning
minskar familjedaghemmens betydelse. Precis som man ville. 1994 var relationen mellan
daghem och familjedaghem tillbaka p˚a 1950-talets niv˚a. P˚a drygt tre barn p˚a dagis g˚ar ett
barn p˚a familjedaghem.
Sedan det första statsbidraget för offentlig sm˚abarnsomsorg infördes har den växt med
otroliga 6 700 procent. Nästan en halv miljon fler barn har i dag offentlig barnomsorg
jämför med 1940-talet.
Ocks˚a om vi sätter utvecklingen i relation till det totala antalet sm˚abarn framst˚ar
tillväxten som enorm. I början av 1950-talet gick i runda tal n˚agon procent av barnen p˚a
dagis, n˚agonstans runt sex till sju procent gick i lekskola och kanske 0,2 procent i familjedaghem.
I dag g˚ar 39 procent av förskolebarnen p˚a dagis och 12 procent utnyttjar
familjedaghemmen. Knappa ˚atta procent g˚ar p˚a det som förut kallades lekskola. (Diagram
3.2)
3.3.1 Barnomsorgens kostnader
1969 upptog kostnaderna för barnomsorgen mellan 0,6 (för landsortskommuner) och 3,2
(för tätortskommuner) procent av kommunernas totala driftsbudget. En uppskattning av
barnomsorgens totala andel av bruttonationalprodukten ger vid handen att den motsvarade
0,2 procent av landets samlade resurser. 33
1991 gick däremot 12 procent av kommunernas driftskostnader till barnomsorgen. Totalt
kostade barnomsorgen cirka 38 miljarder kronor 1994. Barnomsorgens resurs˚atg˚ang
motsvarade 2,5 procent av BNP. 34
Dessa m˚att visar hur stor andel av v˚ara resurser vi lägger p˚a offentlig barnomsorg; hur
mycket den totalt kostar. Däremot säger den inte s˚a mycket om hur kostnadsutvecklingen
ser ut inom barnomsorgen. Har barnomsorgen blivit billigare eller dyrare? Under 1980-talet
var den allmänna föreställningen att barnomsorgen blivit en ytterst dyr verksamhet.
I en nyligen genomförd undersökning visar man däremot att produktiviteten inom
barnomsorgen ökat väsentligt under 1980- och 1990-talet. Totalt sett ökade produktiviteten
33 SFS 1982: 524, 1983: 943, 1984: 552, 1990: 1188, 1992: 112.
34 SOU 1972: 27; SCB (1993b).

med 27 procent under perioden mellan 1980 och 1992. Konkret innebar det att vi fick 27
procent mer ut ur insatta resurser 1992 jämfört med 1980. 35
Även om siffrorna är ytterst osäkra kan det ocks˚a vara intressant att se hur kostnaden per
barn utvecklats sedan den offentliga barnomsorgen infördes. 1950 kostade en daghemsplats
5,6 miljontedels procent av BNP, 1970 7,6 miljontedels procent och 1991 4,9 miljontedels
procent. En daghemsplats kostade s˚aledes relativt sett mindre 1991 än den gjorde 1950. 36
Tabell 3.1 Kostnad för en daghemsplats i miljontedels procent av BNP
1950 1970 1991
5,6 7,6 4,9
Samtidigt som man m˚aste vara mycket försiktig vid tolkningen av dessa siffror torde det
änd˚a st˚a klart att ur ett l˚angt perspektiv s˚a h˚aller inte p˚ast˚aendet om den dyra barnomsorgen
i Sverige. Det är en helt annan fr˚aga att vi valt att bygga ut barnomsorgen kraftigt. Det kan
vara intressant att nämna att 1950 gick det 7,5 barn per personal och 1991 cirka 4,5 barn
per ˚arsarbetare. Om vi tar personaltäthet som ett kvalitetsm˚att innebär att det att kvaliteten
ökat med 66 procent samtidigt som kostnaden per plats minskat med 12 procent sedan
1950-talet.
Barnomsorgen finansieras i Sverige av stat, kommuner och de enskilda användarna.
Fördelningen mellan de olika finansiärerna har förändrats avsevärt under perioden fr˚an
1950-talet.
1950 svarade staten för 10 procent av driftskostnaderna för daghemmen,
föräldraavgifterna täckte i genomsnitt 17 procent av kostnaderna och resten stod kommunerna
för, det vill säga 73 procent. 37 I och med de höjda statsbidragen under 1960talet
ökade statens andel av kostnaderna. 1966 uppgick statsbidraget till cirka 25 procent
av driftskostnaderna. Föräldraavgiften kan uppskattas till cirka 18 procent av kostnaderna.
Kommunens andel av kostnaden hade under perioden s˚aledes sjunkit till 57 procent. 38 1992
hade statsbidragens andel ytterligare ökat, till 40 procent för daghemmen medan kommunernas
andel sjunkit till 50 procent. Statsbidragets ökade andel har s˚aledes sin motsvarighet
i en lika stor sänkning av b˚ade kommunernas andel som föräldraavgifternas andel, vilka
1992 uppgick till 10 procent. 39 (Diagram 3.3)
I dag kan vi inte uppskatta statsbidragens andel eftersom det inte längre finns n˚agra
riktade statsbidrag. En uttalad ambition har däremot sedan början av 1990-talet varit att
˚anyo öka föräldraavgifternas andel.
3.3.2 Den offentliga barnomsorgen 1994
Även om det torde ha framg˚att tämligen väl av det föreg˚aende hur den offentliga barnomsorgen
ser ut och vilken omfattning den har är en summering och översikt p˚a plats.
Kommunernas skyldighet att bedriva barnomsorgs regleras som sagt i socialtjänstlagen.
Kommunen ansvarar inte enbart för den barnomsorg man bedriver i egen regi. Dess ansvar
gäller alla barn som bor i kommunen och kommunen ska svara för socialtjänsten inom sitt
omr˚ade. Det innebär att kommunen ytterst är ansvarig ocks˚a för barnomsorg som bedrivs
i till exempel föräldrakooperativ. Kommunerna är skyldiga att anordna minst 525 timmars
avgiftsfri förskola till alla sex˚aringar, att se till att barn som av särskilda skäl behöver plats
35Socialstyrelsen & SCB (1994a), 40. Muntlig uppgift fr˚an Kommunförbundet; SCB pressmeddelande
1995: 269.
36Ds 1994: 24, 95.
37SOU 1951: 15, 124; SOU 1972: 27, 485; SCB (1993b); Socialstyrelsen & SCB (1994a).
38 SOU 1951: 15, 426.
39 SOU 1967: 39, 61f.

i förskola före sex ˚ars ˚alder f˚ar det och att planmässigt bygga ut barnomsorgen för barn till
förvärvsarbetande eller studerande föräldrar.
1993 upphörde de specialdestinerade statsbidragen till barnomsorgen. Numera ing˚ar
statsstödet i det generella statliga utjämningsbidrag som kommunerna erh˚aller. Därmed
har statens styrmöjlighet via statsbidrag upphört och kommunerna f˚att friare händer att
disponera sina medel.
För barn upp till skol˚alder finns i dag fyra former av offentligt finansierad barnomsorg:
daghem, familjedaghem, deltidsgrupp och öppen förskola.
Öppen förskola är en verksamhet som n˚agra timmar om dagen, ofta i anslutning till
en lekpark, h˚aller öppet för barn som ej g˚ar i annan förskola. Där ska b˚ade barn och
föräldrar kunna etablera kontakter med andra och kunna f˚a pedagogisk vägledning av utbildad
förskolepersonal. 1984 infördes statsbidrag till öppna förskolor och verksamheten
har sedan dess växt kraftig. Hur m˚anga barn som utnyttjar öppna förskolan vet vi inte. 1994
fanns 1340 öppna förskolor i Sverige.
Det vi genomg˚aende benämnt lekskoleverksamheten kallas numera deltidsgrupp. Verksamheten
är till för barn mellan 4 och 6 ˚ar men koncentrationen ligger p˚a 6-˚aringarna. 1994
gick totalt 66 000 barn i deltidsgrupper. Av dessa var 59 000 6 ˚ar.
I familjedaghem tas barnen emot av en av kommunen anställd dagbarnv˚ardare i dennes
hem. I familjedaghem kan b˚ade förskolebarn och skolbarn efter skolans slut g˚a. 1994 fanns
det 22 000 familjedaghem för barn i ˚alder 0-6 ˚ar. I dessa fanns 101 000 barn. Samma ˚ar var
332 000 barn i ˚aldern 0-6 ˚ar inskrivna p˚a daghem. Det innebär att i runda tal hälften av alla
barn mellan 0 och 6 ˚ar hade tillg˚ang till offentlig barnomsorg.
Tabell 3.2 Förskolebarnomsorgen i Sverige 1994
Daghem Familjedaghem Deltidsgrupp
Antal barn 0-6 ˚ar 331 803 101 345 66 373
Andel av barnen 0-6 ˚ar (procent) 39 12 51*
* Andelen 6- ˚aringar med plats i deltidsgrupp.
Källa: Socialstyrelsen (1995c).
I själva verket torde det vara mer korrekt att hävda att omfattningen är ännu större. För
samtliga yrkesarbetande föräldrar utg˚ar sedan 1975 en inkomstrelaterad föräldrapenning
när man f˚ar barn. 1994 fick man motsvarande 80 procent av lönen upp till cirka 20 000
kronor under 360 dagar. Man behöver inte ta ut alla dagar samtidigt utan kan spara dem.
Det innebär att i princip n˚agon i varje barnfamilj ska kunna stanna hemma med de sm˚a
barnen ˚atminstone ett ˚ar och för m˚anga - genom att inte ta ut full föräldrapenning - även
längre. Tar man hänsyn till att barnomsorg därmed i praktiken för de flesta inte är aktuell
förrän barnen är ett till tv˚a ˚ar stiger barnomsorgens omfattning bland de berörda barnen
betydligt. Totalt sett hade 70 procent av barnen i ˚aldern 3 till 6 ˚ar plats p˚a daghem eller
familjedaghem 1994. Cirka 96 procent av alla sex˚aringar g˚ar i n˚agon form av förskola.
3.3.3 Skolbarnomsorgen 1994
Allt sedan den allmänna folkskolan infördes i Sverige p˚a 1800-talet har barn i skol˚aldern
tillbringat n˚agra timmar om dagen i skolan. Men särskilt de yngre barnen har inte varit där
hela dagen. Skoltiden täcker s˚a att säga inte heltids förvärvsarbete för modern. För de äldre
barnen är detta inget större problem. De är längre tid i skolan och klarar sig sedan själva.
De yngre barnen däremot behöver n˚agon form av tillsyn.
Det var det som de s˚a kallade arbetsstugorna bistod med. Redan i 1938 ˚ars betänkande
om barnomsorgen, som vi tidigare beskrivit, menade man dock att arbetsstugorna var
otidsenliga. ”Skolan är och bör vara den enda samhälleliga institution, som ˚alägger barnen

ett efter deras utvecklings˚alder lämpat arbete. Den tid barnen därutöver äga fri bör visserligen
till en del kunna fyllas av sysselsättning i det egna hemmet, men den m˚aste ocks˚a till
sin huvudsakliga del kunna ägnas ˚at rekreation.” 40 Arbetsstugorna blev eftermiddagshem,
blev fritidshem.
Statsbidrag lämnades ocks˚a till eftermiddagshemmen. Men om daghemmen utvecklades
d˚aligt s˚a utvecklades eftermiddagshemmen om möjligt ännu sämre. 1960 fanns inte
mer än 2500 platser p˚a fritidshem, 1970 6500. N˚agonstans kring en procent av de berörda
barnen hade plats p˚a fritidshem. 41
Först i mitten av 1970-talet började barnomsorgen för skolbarn av växa ordentligt. 1994
hade 178 000 skolbarn plats p˚a fritidshem. En del skolbarn har sin barnomsorg ordnad
i familjedaghem. 1994 fanns 28 000 barn över 7 ˚ar i familjedaghem. 42 Totalt sett hade
s˚aledes 206 000 skolbarn plats i offentlig barnomsorg 1994. (Diagram 3.4)
Skolbarnomsorgen riktar sig i första hand till de yngre barnen. 1975 hade 9 procent
av barnen mellan 7 och 9 ˚ar plats i antingen fritidshem eller familjedaghem. 1994 hade
52 procent av barnen i denna ˚alder plats i offentlig barnomsorg. 44 procent hade plats p˚a
fritidshem och 8 procent i familjedaghem. (Diagram 3.5)
Fördelningen mellan fritidshem och familjedaghem har s˚aledes förändrats p˚a ett liknande
sätt som inom förskolebarnomsorgen. Vid en viss niv˚a leder utbyggnaden av fritidshemmen
till att barnen lämnar familjedaghemmen för fritidshemmens skull.
Fram till 1990 ökade ocks˚a skolbarnomsorgen för barn mellan 10 och 12 ˚ar. Visserligen
fr˚an en ytterst l˚ag niv˚a och hela tiden omfattande en minoritet i denna ˚aldersgrupp. 1990
hade 8 procent av barnen i ˚aldern 10 till 12 ˚ar plats i offentlig barnomsorg. Efter 1990 har
andelen barn mellan 10 och 12 ˚ar börjat sjunka och var 1994 nere p˚a 1984 ˚ars niv˚a, fem
procent. 43 (Diagram 3.6)
Vid sidan om den ”halvöppna” skolbarnomsorgen, det vill säga där man betalar för en
plats, och i takt med att skolbarnomsorgen för de lite äldre barnen skurits ner har olika
öppna former av fritidsverksamhet startats. Det vill säga en verksamhet som är öppen för
alla. 1991/ 1992 n˚adde den öppna fritidsverksamheten n˚agonstans kring fem procent av de
berörda barnen. 44
3.3.4 Var är barnen p˚a dagarna - familjen, välgörenheten, den offentliga
sektorn och marknaden
Under loppet av de 50 ˚ar som g˚att sedan statsbidrag infördes till barnomsorgen har barnens
situation förändrats dramatiskt. Det är givetvis inte enbart p˚a grund av statsbidraget
utan hänger samman med hela det moderna industri- och välfärdssamhällets förändring och
utseende. Här är inte platsen för att uppskatta om barn m˚ar bättre eller sämre i dag.
Klart är i varje fall att barnen tillbringar en stor del av sin dag p˚a helt andra ställen än
de gjorde för 50 ˚ar sedan. Klart är ocks˚a att de f˚ar omsorg, tillsyn och uppfostran under helt
andra villkor. Av det ovanst˚aende har redan framg˚att i vilken utsträckning som barn i dag
tillbringar en stor del av sin dag i offentligt finansierad och producerad barnomsorg.
Ska vi först˚a utvecklingen m˚aste man dela upp den i tv˚a skilda men till varandra kopplade
händelseförlopp. Det ena handlar just om att allt fler mödrar g˚att ut p˚a arbetsmarknaden.
Den utvecklingen förklarar omfattningen i den barnomsorg som behövs. Det andra
handlar om hur barnen till de förvärvsarbetande mödrarna f˚ar sin tillsyn. Det är inom det
händelseförloppet vi kan tala om en kommunalisering av barnomsorgen.
40Socialstyrelsen & SCB (1994a), 42f.
41SOU 1938: 20.
42SOU 1975: 39, 61; SCB (1989a), 30.
43Socialstyrelsen (1995c), 23f.
44Socialstyrelsen (1995c), 25.

Ska vi s˚aledes se var barnen tillbringade sina dagar m˚aste vi ocks˚a ta hänsyn till hur
stor andel av mödrarna som arbetade och hur dessa löste sin barntillsyn.
Förskolebarnen
N˚agra särskilt klara uppgifter om hur barnen tillbringade sina dagar under 1930- och 1940talet
har vi inte. De uppgifter som samlats in i de olika statliga utredningarna om barnomsorgen
har inte systematiskt stämts av med varandra. Vi f˚ar nöja oss med de indelningar
som finns i materialet.
Med all osäkerhet i ˚atanke kan vi änd˚a n˚agorlunda sammanfatta läget runt 1940. En
stor majoritet av barnen tillbringar sina dagar hemma med mamma. En del av dessa har
utöver det tillsyn av anställt hembiträde. En liten minoritet totalt sett av mödrarna arbetar.
Majoriteten av deras barn tas om hand av släktingar, 16 procent av betalt hemhjälp och
maximalt fem procent g˚ar p˚a daghem, troligtvis rör det sig om en betydligt mindre andel.
Dessa daghem organiseras emellertid inte i första hand av de offentliga, utan av olika typer
av välgörenhetsinrättningar. N˚agonstans kring sex procent av den formella barnomsorgen
var kommunalt driven. Troligtvis befann sig inte mer än n˚agon promille av barnen till
förvärvsarbetande föräldrar i offentlig barnomsorg i början av 1940-talet. 45 (Diagram 3.7)
Jämför vi situationen i början av 1950-talet med i början av 1940-talet kan vi konstatera
n˚agra förändringar. Fler sm˚abarnsmödrar har börjat förvärvsarbeta och en större andel av
dessa har sina barn p˚a daghem. Dessa daghem är nu ocks˚a i större utsträckning kommunalt
drivna. Det enda verkligt säkra vi kan säga är att den formella barnomsorgens andel ökat
och att det verkar som om barnen i ökad utsträckning befann sig i andras hem, betalt eller
obetalt.
I mitten av 1960-talet har andelen förvärvsarbetande sm˚abarnsmödrar ökat väsentligt.
1966 fanns det cirka 150 000 barn i förskole˚aldern vars moder arbetade mer än 15 timmar
i veckan. Nästan 40 procent av sm˚abarnsmammorna förvärvsarbetade. 46 Denna mycket
kraftiga ökning kunde emellertid under denna tid inte klaras av genom offentlig barnomsorg.
Ser vi enbart till den kvantitativa utvecklingen s˚a hade fler barn daghemsplats eller
plats i kommunalt daghem i mitten p˚a 1960-talet än 1950. Ser vi emellertid till de
berörda barnen s˚a hade andelen med formellt organiserad barnomsorg minskat under tiden.
De förvärvsarbetande mödrarna var tvungna att lösa barntillsynen p˚a n˚agot annat sätt.
1966 vistades fortfarande 52 procent av förskolebarnen med förvärvsarbetande moder
i hemmet. Hur den tillsynen s˚ag ut för barn under 7 ˚ar vet vi inte. Däremot finns uppgifter
för barn upp till 10 ˚ar. Av de som fick sin tillsyn ordnad i hemmet hade 25 procent privat
hemhjälp. Det vill säga, ungefär 13 procent av barnen hade privat betald tillsyn i hemmet.
Majoriteten av de hemmavarande barnen fick emellertid sin tillsyn av n˚agon annan i familjen
eller släkten. 10 procent hade tillsyn av n˚agon ”annan person”. Samtidigt vistades 14
procent av barnen p˚a antingen daghem eller kommunalt familjedaghem och tv˚a procent p˚a
lekskola.
Daghemmen var vid denna tid p˚a det hela taget fullständigt kommunaliserade.
N˚agonstans runt 1 procent av daghemmen drevs av annan än kommunen. Sett över tid
hade s˚aledes den formellt organiserade barnomsorgens omf˚ang för den berörda gruppen
minskat n˚agot samtidigt som huvudmannaskapet för den förändrats kraftigt. Den största
förändringen är dock att 31 procent av barnen 1966 vistades i privata familjedaghem. (Diagram
3.8) Den övergripande trenden är, s˚avitt jag kan tolka, att den betalda barnomsorgen
utom hemmet ökar under perioden och att den offentliga andelen av den formellt organiserade
barnomsorgen ocks˚a ökar. 47
45 Socialstyrelsen & SCB (1994a), 25ff.
46 SOU 1943: 9
47 SCB (1972).

I mitten av 1970-talet är situationen ˚anyo kraftigt förändrad. Kvinnornas deltagande
i arbetskraften har fortsatt öka i snabb takt. Mer än vartannat barn mellan 0 och 6 ˚ar
har nu en moder som förvärvsarbetar. Drygt 60 procent av de sammanboende kvinnorna
med förskolebarn och nästan 80 procent av de ensamst˚aende kvinnorna med barn i
förskole˚aldern förvärvsarbetar 1977. 39 procent av alla förskolebarn har en förälder hemma.
Samtidigt har den offentliga barnomsorgen byggts ut kraftigt. Först nu börjar vi
f˚a det moderna mönstret i barnomsorgen. 1977 f˚ar 48 procent av förskolebarnen med
förvärvsarbetande mödrar sin tillsyn i n˚agon form av kommunal barnomsorg. Var femte
barn är hemma med sin förälder, ungefär lika m˚anga har privat betald barnomsorg. 48 (Diagram
3.9)
I dag är den kvinnliga förvärvsfrekvensen ännu högre. Vi har f˚att en total
omvändelse jämfört med i början av 1940-talet. I dag förvärvsarbetar ungeför 80 procent
av sm˚abarnsmammorna, d˚a var drygt 80 procent av kvinnorna med förskolebarn ej
förvärvsarbetade. Det är s˚aledes inte förv˚anande att b˚ade antalet och andelen barn som p˚a
n˚agot sätt f˚ar sin tillsyn utom hemmet ökat kraftigt.
Av samtliga barn i ˚aldern 0 till 6 ˚ar var 1994 var cirka 40 procent hemma med n˚agon
av föräldrarna, 54 procent hade kommunal heldagsomsorg om vi ocks˚a räknar in den privat
organiserade men offentligt finansierade, 2 procent hade privat betald barnomsorg och 3
procent privat ej betalt barnomsorg. ( Tabellbilaga Tabell A3.1)
Räknar vi bort de föräldralediga blir omfattningen ännu större. Ser vi till de sammanboende
och faktiskt förvärvsarbetades situation 1994 visar det sig att drygt 70 procent av
barnen hade plats p˚a daghem eller i familjedaghem. Ungefär 4 procent hade privat betald
omsorg. 11 procent var hemma själv med barnen49 (Diagram 3.10)
Under 1980-talet byggs den kommunala barnomsorgen s˚aledes inte enbart ut i samma
takt som kvinnornas förvärvsarbete ökar, den byggs ut snabbare och tar därmed över den
privat betalda barnomsorgen. 1992 har den privat betalda barnomsorgens andel minskat
fr˚an 12 till 3 procent jämfört med 1977.
Även om förändringarna inte är s˚a stora s˚a fortsätter trenden mot allt mer formellt
organiserad och offentligt finansierad barnomsorg.
Under efterkrigstiden har s˚aledes följande tv˚a fenomen inträffat: allt fler
sm˚abarnsmödrar har börjat arbeta och deras barn har i allt större utsträckning f˚att sin omsorg
i offentligt finansierad och producerad verksamhet. Det är därför mer än vartannat barn
i Sverige som i dag tillbringar hela dagen i kommunal barnomsorg.
Förvärvsfrekvens och offentlig barnomsorg har s˚aledes ökat kraftigt. Sett som andel
av alla barnen är här sambandet mellan utbyggd barnomsorg och kvinnligt förvärvsarbete
mycket tydligt. Barnomsorgen har, som nämnts, ökat n˚agot mer än den kvinnliga
förvärvsfrekvensen. Den har därmed tagit över en del av de alternativa lösningarna. Om
vi till˚ater en bred definition p˚a privata lösningar (familj, släkt, piga, privat betald omsorg
eller välgörenhet) har dess omfattning sett till alla barn inte minskat s˚a radikalt änd˚a. Dristar
vi oss till att faktiskt ocks˚a räkna in privata (men offentligt subventionerade) daghem s˚a
var den privata omfattningen 1945 cirka 14 procent och 1994 12,5. 50
Jämför vi däremot med 1966 s˚a har de privata lösningarna inom barnomsorgen minskat
kraftigt. Under denna tid motsvarade barnen till förvärvsarbetande mödrar med n˚agon form
av privat lösning lite över 30 procent av samtliga förskolebarn. Utvecklingen kan s˚aledes
beskrivas som en kraftig ökning utav privata lösningar när den offentliga utbyggnaden inte
hängde med kvinnornas förvärvsfrekvens - för att sedan söka sig tillbaka till 1940-talets
48 SOU 1967: 39, 18f.
49 SCB (1981), 31, 35, 46.
50 SCB (1994b), 2ff.

niv˚a. (Diagram 3.11)
Trots den mycket kraftiga utbyggnaden av barnomsorgen r˚ader det fortfarande en viss
brist, ˚atminstone enligt vad föräldrarna efterfr˚agar. Enligt barnomsorgsundersökningen
1994 saknades det ännu 62 000 platser i den kommunala omsorgen. Majoriteten av dessa
rör kommunala daghem. Den totala efterfr˚agan 1994 motsvarade för övrigt lite drygt det
totala antalet barn där b˚ada föräldrarna faktiskt förvärvsarbetade.
Skolbarnen
Skolbarnen tillbringar ju en stor del av sin tid i skolan. Men hur har den övriga tidens tillsyn
lösts? Hur har den utbyggda barnomsorgen p˚averkat tillsynen?
För barn i ˚aldern 7 till 12 ˚ar finns n˚agra tydliga trender över tid. Ser vi tillbaka till
mitten av 1970-talet och jämför med början av 1990-talet s˚a har andelen barn med offentlig
barnomsorg ökat, andelen med privat betald omsorg minskat och andelen med privat men
obetald omsorg legat still. Andelen som har tillsyn enbart av förälder i hemmet har minskat
kraftigt. 1976 s˚ags 55 procent av barnen till enbart av förälder, 1990 27 procent. Till en
viss del har denna minskning f˚angats upp av den kommunala omsorgen. Men barn är ocks˚a
utan tillsyn i större utsträckning i dag. 1976 var 26 procent av barnen i ˚aldersgruppen utan
tillsyn, 1990 37 procent av barnen. Sedan 1990 har den kommunala barnomsorgen för barn
i ˚aldern 10-12 ˚ar minskat i omfattning. Det troliga är s˚aledes att en större andel skolbarn i
dag är utan n˚agon som helst tillsyn. 51 (Diagram 3.12)
Ser vi enbart till skolbarn i ˚aldern 7 till 9 ˚ar förändras bilden. I denna ˚aldersgrupp har
andelen med hemmavarande förälder minskat. Mellan 1980 och 1992 halverades andelen
barn i ˚aldern 7-9 ˚ar med hemmavarande förälder. Samtidigt mer än tredubblades andelen
med plats i kommunal omsorg. Det är därmed en mindre andel av dessa barn som klarar
sig själva p˚a dagarna. 52 (Diagram 3.13)
3.3.5 Vilka barn g˚ar p˚a dagis?
När daghemmen infördes p˚a 1800-talet var deras ändam˚al socialt. De var till för fattiga ensamst˚aende
mödrar. Lekskolorna däremot var fr˚an början riktade till medelklassens hemmafruar.
Under l˚ang tid var mycket riktigt barn till arbetare, förvärvsarbetande samt ensamst˚aende
mödrar i majoritet p˚a daghemmen och barn till över- och medelklassen med
hemmavaranda mödrar överrepresenterade p˚a lekskolorna.
1937 hade 76 procent av barnen p˚a daghem en förvärvsarbetande moder medan över
80 procent av barnen p˚a lekskola hade mamma hemma. Ser vi till fördelningen mellan barn
till ensamst˚aende moder och till sammanboende moder var de ensamst˚aende mödrarna
överrepresenterade. 23 procent av barnen p˚a daghem hade en ensamst˚aende moder. P˚a
lekskolorna däremot var motsvarande andel enbart sex procent. 53
Hur s˚ag d˚a klassfördelningen ut? Under 1980-talet uppmärksammades att barn till arbetare
var underrepresenterade inom den kommunala barnomsorgen och att en större andel
barn till olika tjänstemannagrupper hade plats inom den kommunala barnomsorgen. 54 Det
var ett ur flera synvinklar otillfredsställande tillst˚and. För det första innebar det att den offentliga
barnomsorgen därmed hade ändrat karaktär. Fr˚an en socialt inriktad institution till
51 Siffrorna är inte helt rättvisande. Även barn som ej hade förvärvsarbetande moder hade 1945
exempelvis betald hemhjälp i en omfattning l˚angt ifr˚an dagens läge. N˚agonstans kring 14 procent av
alla barn levde i en familj med hembiträde.
52 SCB (1989a), 109; SCB (1993d), 43.
53 För 1980 gäller det barn 7-10 ˚ar. SCB (1981), 46; SCB (1993c), 26.
54 SOU 1938: 20, 34.

ett stöd till medelklassgrupper. För det andra kunde man misstänka att barnomsorgen innebar
inte bara en omfördelning av resurser till barnfamiljer i allmänhet utan till barnfamiljer
med höga inkomster. Dessutom var det tveksamt om barnomsorgen verkligen levde upp
till ett av de uttalade m˚alen med den - nämligen att kompensera för bristande hemmiljö,
eller snarare utjämna de utbildningsmässiga förutsättningarna mellan olika grupper. Sett ur
det perspektivet borde barn till arbetare snarare vara överrepresenterade i den kommunala
barnomsorgen.
En rad olika förklaringar har levererats till varför färre arbetarbarn f˚att plats inom
barnomsorgen. Vi ˚aterkommer till dessa nedan. Men i en historisk tillbakablick kan
n˚agra av de mest frekventa förklaringarna vara intressanta att skärsk˚ada. En vanligt
förekommande förklaring har nämligen varit att medelklassen är överrepresenterad därför
att tillg˚angen till kommunal barnomsorg reglerats genom en uppsättning komplicerade administrativa
regler. Eftersom det hela tiden r˚att brist p˚a barnomsorg har man tvingats införa
n˚agon form av behovsprövad ransonering. M˚anga har menat att inte bara p˚a en marknad
utan även i ett ransoneringssytem s˚a kommer de resursstarka att kunna ta för sig mer än
resurssvaga därför att de har en större social kompetens; de kan lära sig reglerna och är
bättre p˚a att förhandla med de platsfördelande tjänstemännen. Resonemanget har givetvis
ocks˚a använts som ett motiv varför offentligt subventionerade tjänster i stället bör fördelas
enligt en marknadsprincip. 55
I mitten av 1980-talet menade man i linje med detta fr˚an LO:s sida att arbetare var
underrepresenterade därför att barnomsorgen var otillräckligt utbyggd. Ett sätt att lösa
snedfördelningen inom barnomsorgen vore därför att bygga ut den vidare. Det ligger säkert
en del i resonemangen ovan. Sett ur ett historiskt perspektiv f˚ar den emellertid inget stöd.
Fram till n˚agon g˚ang i mitten av 1970-talet var det skriande brist p˚a daghemsplatser
(och offentligt finansierade familjedaghem). Tillg˚angen till dessa platser ransonerades
därför mycket h˚art och enbart familjer med starka skäl kunde f˚a plats. Enligt resonemanget
ovan borde därför överrepresentationen av tjänstemannabarnen varit ännu större under
denna period. Det var den emellertid inte.
Det första man kan konstatera är att barn till ensamst˚aende mödrar under hela perioden
i stor utsträckning haft tillg˚ang till plats i den kommunala barnomsorgen. Utan att kunna
beräkna den faktiska täckningsgraden bland ensamst˚aende sm˚abarnsmödrar s˚a vet vi att
1944 s˚a utgjorde barnen till ensamst˚aende mödrar 39 procent av barnen p˚a daghem och
1966 utgjorde de 46 procent av barnen. Under 1980- och 1990-talet har deras andel av
barnen i den kommunala omsorgen sjunkit. 1994 var cirka 16 procent i den kommunala
omsorgen barn till ensamst˚aende mödrar. Men det beror inte p˚a att de i mindre utsträckning
haft tillg˚ang till barnomsorg utan p˚a att det totala antalet barn ökat s˚a kraftigt. I själva verket
har barn till ensamst˚aende mödrar i ökad utsträckning tillg˚ang till kommunal barnomsorg.
1975 hade 56 procent av förskolebarnen till ensamst˚aende mödrar kommunal barnomsorg
och 1994 74 procent. 56
Andelen arbetarbarn har ocks˚a minskat under tiden, det motsvaras emellertid av en
ökad snedfördelning. Under de senaste ˚aren har andelen bland arbetarbarn med kommunal
daghem dock ˚anyo börjat ökat. (Diagram 3.14)
1944/45 kom drygt 80 procent av barnen p˚a daghem fr˚an socialgrupp tre. 17,5 procent
hade föräldrar i socialgrupp 2 och 2,5 procent i socialgrupp 1. Hur stor andel av arbetarbarnen
totalt som hade tillg˚ang till daghem vet vi inte. Men med tanke p˚a att arbetarklassen
under denna tid utgjorde mellan 50 och 60 procent av befolkningen s˚a torde slutsatsen att
de var överrepresenterade p˚a daghem inte vara felaktig.
För 1960-talet har vi tyvärr ingen socialgruppsindelning av daghemsbarnen, däremot
55 Se tex Ds Fi 1984: 2; LO (1986); Socialstyrelsen (1989).
56 Se tex Rothstein (1988).

en indelning efter föräldrarnas utbildning, och d˚a p˚a kommunala familjedaghem. 1966 hade
62 procent av barnen p˚a familjedaghem föräldrar med enbart folkskola. 21 procent av
föräldrarna hade realexamen och 17 studentexamen eller högre. Sett till den totala storleken
av varje utbildningsgrupp torde det vid denna tid ha motsvarat en tämligen jämn fördelning
av barnomsorgsplatserna (med reservation för att det s˚ag n˚agot annorlunda ut p˚a daghemmen).
57
I början av 1980-talet hade andelen arbetarbarn minskat p˚a daghemmen. 1982/83 utgjorde
de runt 42 procent av barnen. Lika stor andel kom fr˚an hem med tjänstemän (TCO)
och 15 procent fr˚an högutbildade hem (SACO/SR). Med tanke p˚a att arbetarklassen kring
denna tid utgjorde runt 55 procent av befolkningen innebär det att arbetarbarnen vid denna
tid börjat bli underrepresenterade bland daghemsbarnen. Hela 43 procent av SACO/SR
familjerna med förskolebarn hade nämligen plats p˚a daghem, medan endast 18 procent
av LO-barnen hade det och 26 procent av TCO-barnen. Räknar vi även in de kommunala
familjedaghemmen s˚a hade 71 procent av SACO/SR-barnen kommunal barntillsyn, 49
procent av TCO-barnen och 37 procent av LO-barnen.
I mitten av 1980-talet hade snedfördelningen vad gäller tillg˚ang till daghem ytterligare
ökat n˚agot genom att en större andel TCO-barn f˚att tillg˚ang till barnomsorg, medan en
ungefär lika stor andel av LO- och SACO/SR-barnen fortfarande hade tillg˚ang.
Under 1980-talet började klyftorna emellertid att minska i takt med att barnomsorgen
byggdes ut. LO menar att ”de tillkommande platserna inom den offentligt finansierade
barnomsorgen i l˚angt högre grad än tidigare kommit LO-familjerna till del.” 1992 hade s˚a
LO- barnens andel p˚a daghem ökat till 50 procent och TCO- och SACO/SR-barnen minskat
till 40 respektive 10 procent.
Andelen LO-barn med tillg˚ang till offentligt finansierad barnomsorg hade under perioden
ökat till 59 procent, att jämföra med SACO/SR-barnens andel p˚a 74 procent. Avst˚andet
har s˚aledes minskat, men fortfarande har en större andel högutbildade kommunal
barnomsorg. TCO-barnen har emellertid ökat sin tillg˚ang till barnomsorg lika mycket som
LO-barnen. Barn till TCO-familjer har i dag i nästan lika stor utsträckning som barn till
SACO/SR-familjer barn i offentligt finansierad barnomsorg. Det innebär att klyftan mellan
LO- och TCO-barn inte har rubbats. (Diagram 3.15)
En ny ojämlikhet tycks dock vara p˚a uppseglande. SACO/SR- familjerna har nämligen
i stor utsträckning ersatt familjedaghemsplats med plats p˚a privata daghem.
I slutet av 1980-talet började de privata daghemmen p˚a nytt att växa i omfattning. Redan
d˚a kunde man ocks˚a iaktta att dessa daghem i första hand gick till barn till högre tjänstemän
och tjänstemän i mellanposition. I en undersökning fr˚an 1987 visade det sig att enbart
12 procent av barnen p˚a familjekooperativa dagis hade arbetarföräldrar. 63 procent hade
däremot föräldrar som var högre tjänstemän eller tjänstemän i mellanposition. 58
1992 verkar det som om fördelningen inom den privata barnomsorgen utjämnats n˚agot.
Fortfarande var dock inte mer än 25 procent av barnen fr˚an LO-familjer. Resten var barn till
tjänstemannafamiljer. Ser vi till hela gruppen barn s˚a hade inte mer än en procent av LObarnen
plats p˚a privat daghem, tre procent av TCO-barnen och ˚atta procent av SACO/SRbarnen.
Privata daghem motiverades fr˚an början främst som pedagogiska alternativ. Men de
kom i praktiken att fungera som en lösning p˚a daghemsköerna. Genom att sluta sig samman
i ett föräldrakooperativ kunde man f˚a en daghemsplats trots att kön till de kommunala
daghemmen var l˚ang. De ovan redovisade siffrorna visar tydligt att det främst blev ett sätt
att för högutbildade att ordna sig en plats vid sidan av de kommunala daghemmen. Att g˚a
före i kön s˚aledes.
57 SOU 1951: 15; SOU 1967: 39; SCB (1981); Ds Fi 1984: 2; SCB (1994b).
58 SOU 1967: 39.

Privata daghem har ocks˚a kommit att fungera som ett alternativ vid nedskärningar inom
den kommunala barnomsorgen. Genom privata daghem kan man, via högre avgifter,
eget deltagande och kortare öppentider upprätth˚alla kvaliteten p˚a barnomsorgen. Denna
möjlighet har, som vi ser, främst utnyttjats av tjänstemannafamiljer. Kort uttryckt har de offentliga
subventionerna av privata daghem främst tillfallit välbeställda och högutbildade. 59
Hur st˚ar sig d˚a teorin om att reglering och ransonering leder till att medelklassen i högre
grad än arbetare kan f˚a sin behov tillfredsställda? Ja, fram till 1960-talet när ransoneringen
verkligen var stenh˚ard finns inga belägg för p˚ast˚aendet. Snarast det omvända. Arbetare i
den h˚art ransonerade barnomsorgen var snarast överrepresenterade. Under de senare ˚aren
har vi ocks˚a, vill jag mena, f˚att tydliga belägg för att marknadsliknande styrmekanismer
klart gynnar medelklassen.
Faktum kvarst˚a. Under en intensiv utbyggnadsperiod, d˚a barnomsorgens omfattning
växte med drygt 1660 procent, missgynnades arbetare. Utbyggnad i sig är s˚aledes inte nog.
Men varför missgynnades de?
Fler svar än att det skulle bero p˚a ransoneringen har getts. En del orimliga, andra mer
rimliga. Till de mer rimliga hör förklaringen att daghemsavgiften är en större börda för
arbetarfamiljer än medelklassfamiljer och att man därför valt att lösa omsorgen p˚a annat
sätt. Helt självklar är emellertid inte heller denna förklaring om man ser den ur ett historiskt
perspektiv. Under den tid arbetarebarn var överrepresenterade p˚a daghemmen var
nämligen avgiftens andel av barnomsorgens kostnad större. P˚a 1940-talet och 1960-talet utgjorde
avgiften runt 17 procent av de totala kostnaderna. Under den period arbetarbarnens
representativitet minskade minskade ocks˚a avgifternas andel ner till omkring 10 procent.
Nu kan förvisso daghemstaxornas utseende ha förändrats under tiden. Traditionellt har
daghemsavgifterna varit kraftigt differentierade efter föräldrarnas inkomst. S˚a är fortfarande
fallet. Har differentieringen ändrat utseende till medelklassens fördel? Det är sv˚art att
avgöra. Men p˚a 1950-talet upptog avgiften, s˚a vitt vi kan bedöma, en större andel av en
arbetarfamiljs inkomst än den gör nu. Änd˚a var de i majoritet p˚a daghemmen.
Helt g˚ar det däremot inte att utesluta att botten satts högre upp i dag s˚a att personer med
l˚aga inkomster tvingas betala en högre avgift. Detta torde främst beröra ensamst˚aende, vilka
vi ju vet ökade sitt daghemsdeltagande under 1980-talet. En viss inverkan torde det dock
ha kunnat haft att flera kommuner övergick till enhetstaxor under 1970- och 1980-talet.
Dessa sätter tröskeln högre för l˚aginkomsttagare och lägre för höginkomsttagare. Under
slutet av 1980-talet började allt fler överge det systemet. Samtidigt förbättrades arbetarnas
representation.
N˚agra andra förklaringar är mer rimliga. En större andel bland arbetare har oregelbundna
arbetstider. Den kommunala barnomsorgen har i liten utsträckning varit anpassad efter
det. Därmed har den inte kunnat täcka arbetarfamiljernas behov. Dessutom arbetar en större
andel kvinnor i arbetarklassen kortare deltid. Daghemmen var fr˚an början tänkt enbart för
heldagsomsorg. B˚ade statsbidrag och avgifter var länge konstruerade efter denna norm.
Familjer som inte behövde full barnomsorg diskvalificerades därmed. Kommunerna ville
inte ha korttidsbarn eftersom det drog ner statsbidragen och familjerna undvek barnomsorg
därför att avgiften blev s˚a hög ställd i relation till kvinnans lön. I slutet av 1980-talet lades
statsbidragssystemen om och i m˚anga kommuner har man infört flexiblare avgifter.
Dessa senare resonemang, tillsammans med nästan full behovstäckning, förklarar
förmodligen en hel del av den tidigare kraftiga och den under senare ˚ar minskade underrepresentationen.
Det finns emellertid en förklaring som nästan helt bortsetts ifr˚an,
nämligen kvinnornas förvärvsfrekvens. Daghemmen var, som sagt, i första hand till för
heltids förvärvsarbetande föräldrar. Tänk om den mindre andelen arbetarbarn med plats i
kommunal barnomsorg kan förklaras av detta? Det kan den.
59 Socialstyrelsen (1989), 65.

L˚at oss titta p˚a sammanboende arbetare och tjänstemän. 1986 arbetade b˚ade man och
kvinna full tid i 24 procent av arbetarefamiljerna och 34 procent av tjänstemannafamiljerna.
I 41 procent av arbetarfamiljerna och 49 procent av tjänstemanna familjerna arbetade b˚ada
mer än 20 men inte mer än 35 timmar i veckan. Hur ser det ut om man jämför tillg˚ang till
kommunal barnomsorg? Ingen av grupperna hade full behovstäckning om vi med över 20
timmars arbete i veckan menar att b˚ada har förvärvsarbete. Bland tjänstemännen hade emellertid
64,8 procent kommunal barnomsorg, bland arbetare var motsvarande siffra 45, procent.
Var detta en orättvis fördelning? Ja, lite grand, men l˚angt ifr˚an den stora dignitet som
fr˚agan gavs under denna tid. 18 procent av de förvärvsarbetande tjänstemannafamiljerna
saknade kommunal barnomsorg och 21 procent av de förvärvsarbetande arbetarfamiljerna.
Denna skillnad mellan graden av förvärvsarbete har sin direkta motsvarighet i hur
situationen s˚ag ut för korttidsarbetande kvinnor. I 16 procentenheter fler arbetarfamiljer
arbetade n˚agon person (kvinnan) mindre än 20 timmar i veckan jämfört med
tjänstemannafamiljer. 16 procentenheter fler arbetarbarn fick barnomsorg i hemmet jämfört
med tjänstemannafamiljer.
Tabell 3.3 Förvärvsarbete och barntillsyn bland arbetare och tjänstemän 1987/87.
Arbetare Tjänstemä Diff (A-T)
Bägge förvärvsarbetar ( 20t/v) 65,9 83,2 -17,3
En förvärvsarbetar mindre än 20 t/v 32,3 16,6 15,7
Har kommunal barnomsorg 45,2 64,8 -19,6
Tillsyn i hemmet 36,3 20,5 15,8
not: Förvärvsarbete gäller för sammanboende, barnomsorg däremot för samliga.
Källa: SCB (1989a).
Det tycks s˚aledes som om den kvinnliga förvärvsfrekvensen har varit det dominerande
skälet till skillnaderna mellan arbetare och tjänstemän när det gäller tillg˚ang till kommunal
barnomsorg. Om det stämmer har man s˚aledes följt de uttalade riktlinjerna.
Förklaringen stämmer ocks˚a väl överens med mönstret under slutet av 1980- och början
av 1990-talet. Arbetarkvinnor har nämligen i allt större utsträckning börjat arbeta längre
arbetstider. Särskilt bland arbetarkvinnor med sm˚a barn har den korta deltiden minskat.
Nästan hela ökningen i tillg˚ang till kommunal barnomsorg för arbetarbarn mellan 1982
och 1992 skulle kunna förklaras med minskad andel arbetarkvinnor med kort deltid. 19
procentenheter färre LO-kvinnor arbetade 1992 kort deltid, samtidigt som andelen arbetarbarn
med kommunal barnomsorg steg med 15 procentenheter. Ocks˚a TCO barnens
ökade tillg˚ang till daghem tycks kunna förklaras med att en minskad andel kvinnor med
förskolebarn arbetar kort deltid. Bland SACO/SR kvinnor har endast smärre förändringar
ägt rum. 60 Mönstret under 1980-talet är: ju högre andel kvinnor med kort deltid desto mindre
andel barn inom den kommunala barnomsorgen. 61 (Diagram 3.16)
Vad som förklarar vad, är först˚as egentligen sv˚art att säga. Är det den ökade tillg˚angen
till kommunal barnomsorg som lett till ökat förvärvsarbete? Eller har kraven p˚a ytterligare
utbyggnad av barnomsorgen emanerat ur ökat förvärvsarbete. I vilket fall som helst s˚a har
arbetarbarnens underrepresentativitet har minskat i takt med att deras mödrar f˚att längre
arbetstider.
Sett ur denna synvinkel är det inte längre lika enkelt att hävda att barnomsorg har en
negativ eller regressiv fördelningsprofil. Barnomsorgen g˚ar helt enkelt till de familjer som
arbetar mycket.
Man kan emellertid se det hela ur ytterligare en synvinkel. Barnomsorg innebär en
subvention till de familjer som f˚ar del av den. Ytterst f˚a fördelningsstudier har gjorts av hur
60 LO (1995a).
61 LO (1995a).

offentliga tjänsters fördelningsprofil egentligen ser ut. Hur sl˚ar subventionen och hur ska
man betrakta den? Man skulle kunna mäta det hela p˚a tv˚a sätt.
˚A ena sidan kan man fr˚aga vilket kontant värde tjänsterna motsvarar och hur den
fördelas mellan olika sociala grupper. I en studie av sociologen Johan Fritzell framg˚ar
att alla sociala grupper utom okvalificerade arbetare f˚ar en lika stor subvention genom
barnomsorgen.
˚A andra sidan bör subventionen ställas i relation till inkomsten. Om olika inkomstgrupper
betalar olika mycket i skatt men f˚ar ut en klumpsumma som inte skiljer sig mellan
de olika grupperna har i själva verket en omfördelning ägt rum. Ställer vi barnomsorgssubventionen
i relation till de olika sociala gruppernas disponibla inkomster s˚a ser vi att
barnomsorgen i själva verket är progressivt omfördelande, med undantag för okvalificerad
arbetare som hamnar p˚a samma niv˚a som tjänstemän p˚a mellanniv˚a. Kvalificerade arbetare
f˚ar s˚aledes ett större procentuellt tillskott till sin ekonomi genom barnomsorgssubventionen
är högre tjänstemän f˚ar. 62 Barnomsorgen är sett ur detta perspektiv mer värd för arbetaren
än tjänstemannen därför att det skulle vara en större börda för arbetaren än tjänstemannen
om motsvarande belopp skulle betalas själv. (Tabellbilaga Tabell A3.2)
3.4 Hur uppskattad är barnomsorgen?
Barnomsorgen har byggts ut ännu kraftigare än äldreomsorgen. Precis som inom
äldreomsorgen är det en liten minoritet som vid behov av omsorg utanför hemmets väggar
f˚ar den i n˚agot annat än offentligt organiserad barnomsorg.
Sett till befolkningen i sin helhet är emellertid stödet för den offentliga barnomsorgen
inte lika omfattande som stödet för offentlig äldreomsorg. 1992 ans˚ag 32 procent att stödet
till barnfamiljerna borde öka och 48 procent att kommunerna var bäst skickade att bedriva
barnomsorg. 63
Det n˚agot lägre stödet för barnomsorg beror dock till stor del p˚a att de äldre i befolkningen
inte uppskattar stöd till barn lika mycket som de yngre i befolkningen. Deras stöd
har dessutom minskat över tid medan däremot de yngres stöd för offentliga äldrepolitik
ökat.
För ser man till den berörda gruppen torde p˚a det hela taget inte r˚ada n˚agot tvivel
om att utbyggnaden av den offentliga barnomsorgen är en efterlängtad utveckling fr˚an
föräldrarnas sida. Sedan man började fr˚aga om vilken barnomsorg som efterfr˚agades n˚agon
g˚ang i slutet av 1940-talet har daghemmen legat i topp. 1994 finns det ingen annan barnomsorgsform,
inberäknat mamma hemma, privat dagmamma och privata daghem, där s˚a f˚a vill
byta till n˚agon annan barnomsorgsform. (Tabellbilaga Tabell A3.3)
Det är, som sagt, sv˚art att inte se den offentliga barnomsorgen i Sverige som en stor
framg˚ang. Den är nära nog behovstäckande, den har en fördelningspolitiskt tilltalande profil,
den kostar visserligen en hel del men har änd˚a inte per plats blivit dyrare än den var
p˚a 1950-talet. Det är till de offentliga daghemmen som majoriteten av sm˚abarnsföräldrarna
med behov av daglig omsorg om sina barn vänder sig.
Barnomomsorgen har fr˚an början varit riktad b˚ade till barnen och till mödrarna. Till
barnen b˚ade genom sitt pedagogiska inneh˚all och genom att möjliggöra bättre ekonomiska
resurser för familjen. I dag skulle väl de flesta säga att det är klart barnomsorg är en lika
stor tillg˚ang för fäderna som för mödrarna. Och viss, s˚a är det. Men det är trots allt b˚ade ett
62I diagrammet jämförs relationen mellan kort deltid och barnomsorg för LO-, TCO- och
SACO/SR-kvinnor 1982 och 1992.
63Ds 1994: 86. Beloppen berör hela den sociala gruppen och inte enbart barnföräldrar. Räknat
p˚a dessa är subventionen större och motsvarar i runda tal 15 procent av den jämförbara disponibla
inkomsten.

historiskt och ännu socialt faktum att det är mödrarnas eget färvärvsarbete som underlättats
genom utbyggd barnomsorg. Äldreomsorgen ocks˚a för den delen.
L˚at oss därför avsluta med vad den offentliga barn- och äldreomsorgen betytt för kvinnorna.

Kapitel 4
KVINNORNA OCH
OMSORGEN OM BARN OCH
GAMLA
4.1 Inledning
Kvinnorna har i alla tider tagit hand om och fostrat barnen och stöttat och hjälpt de äldre.
Det har ägt rum p˚a olika sätt, under olika villkor och säkert b˚ade med olika omfattning och
kvalitet. Historikern Lena Sommestad har f˚angat detta självklara i en träffande formulering:
”Det samhälleliga reproduktions- och omsorgsarbetet kan inte skäras bort eller sparas in,
bara organiseras om eller försummas.” 1
Hur det organiseras eller huruvida det försummas p˚averkar inte bara de direkt berörda,
barnen och de äldre, det p˚averkar ocks˚a kvinnornas livssituation. Vi har redan skildrat
barn- och äldreomsorgens l˚anga historia i Sverige. Här är inte platsen för att ocks˚a skildra
kvinnornas situation ur samma l˚anga perspektiv. I stället ska vi inrikta oss p˚a fr˚agan: hur
har det offentliga organiserandet av barn- och äldreomsorgen p˚averkat kvinnorna?
I dag förvärvsarbetar omkring 8 av 10 kvinnor i Sverige. Det är en b˚ade ur internationellt
och historiskt perspektiv mycket hög siffra. För 25 ˚ar sedan förvärvsarbetade omkring
6 av 10 vuxna kvinnor och g˚ar vi 50 ˚ar tillbaka arbetade 4 av 10 kvinnor. För hundra ˚ar sedan
lönearbetade inte mer än 2 av 10 vuxna kvinnor. Samtidigt är bilden inte helt rättvisande
därför att, ˚atminstone den tidiga, statistiken inte tar med kvinnor i jordbruket utan enbart
arbete inom industri- och servicenäringar. I själva verket har kvinnorna i Sverige en l˚ang
tradition av delaktighet i produktionen.
Under industrialiseringens första period, när allt fler familjer tvingades söka sin utkomst
p˚a en arbetsmarknad där arbetet skildes fr˚an hemmet, minskade förvärvsarbetet bland gifta
kvinnor. I mitten av 1940-talet arbetade endast en liten minoritet av de gifta kvinnorna i
förvärvslivet. Intressant nog kan man konstatera att bland ogifta kvinnor arbetade däremot
nästan alla och i början av 1940-talet var faktiskt hälften av alla kvinnor mellan 15 och
65 ˚ar ogifta. Vi kan uttrycka det s˚a här: s˚a länge inga hinder förel˚ag mot förvärvsarbete s˚a
arbetade svenska kvinnor. 2
Det är just organiserandet av dessa ”hinder” som vi intresseras oss för här. Hur har de
p˚averkat kvinnorna? Det är inte alldeles klart att man kan p˚avisa n˚agra direkta, ”bevisbara”,
relationer mellan den offentliga omsorgens organisering och kvinnors mer allmänna
1 Svallfors (1992).
2 Sommestad (1994), 628.
83

villkor i dag. Man kan däremot, menar jag, peka ut n˚agra omr˚aden där vi med relativt
stor sannolikhet vet att den offentliga omsorgen inverkar i kvinnors liv och p˚averkar deras
livsmöjligheter. Med stigande osäkerhetsgrad handlar det om arbete i den offentliga omsorgen,
arbetetack vare den offentliga omsorgen, jämställdhet tack vare förvärvsarbete och
slutligen, men mest osäkert, hur det p˚averkat familjens villkor.
4.2 Kvinnoarbete i omsorgen
M˚anga kvinnor har f˚att arbete inom den offentliga barn- och äldreomsorgen. Genom dessas
utbyggnad har s˚aledes ett stort antal kvinnor kommit ut p˚a arbetsmarknaden. Det tidigare
dolda omsorgsarbetet i hemmet har blivit synligt arbete. Men inte bara volymen p˚a det
formellt organiserade omsorgsarbetet har ökat, ocks˚a villkoren för det har förändrats. Fr˚an
att ha bedrivits som ideellt arbete blev det först timavlönat, utbildningskraven ökade och
till slut växte en fast yrkesk˚ar med fast m˚anadslön och hög facklig organisering fram. Att
arbeta med barn och gamla innebär i dag samma arbetsmarknadsregler och samma sociala
förm˚aner som inom vilket annat arbete som helst. S˚a har det inte alltid varit.
Samtidigt skiljer sig barn- och äldreomsorgen fr˚an varandra. De har inte bara olika
organisationshistorier utan ocks˚a olika krav p˚a och därmed villkor för personalen. L˚at oss
betrakta dem var och en för sig.
4.2.1 Äldreomsorgen
Det finns tv˚a traditioner inom äldreomsorgen. Fattigv˚arden som blev ˚alderdomshem och
den ideellt organiserade hemhjälpen som blev hemtjänst.
˚Alderdomshemmen har sitt egentliga ursprung i de fattigg˚ardar som skapades under
1800-talet. Det speciella med dessa var att det fanns en förest˚andarinna p˚a g˚arden som i viss
m˚an kunde bedriva omsorg gentemot de äldre. Redan 1908 började socialv˚ardsförbundet
bedriva utbildning för ˚alderdomshemmens förest˚andarinnor. Med tiden tillkom ocks˚a annan
personal, främst v˚ardbiträden - som utbildades p˚a själva ˚alderdomshemmet. Personalen var
anställd och en stor majoritet arbetade heltid. 3
Fr˚an början var förest˚andarinnan i praktiken den enda personalen, men med tiden
blev den underställda personalen allt fler. 1962 gick det drygt fyra v˚ardbiträden per
förest˚andarinnan. 1975 drygt sex. Under 1960- och 1970-talet tredubblades personalen p˚a
˚alderdomshemmen, fr˚an cirka 7000 1962 till drygt 22 000 1975.
Den kvantitativt mest omfattande verksamheten, b˚ade vad gäller berörda äldre och personal,
är emellertid hemtjänsten. Hemtjänstens tradition finner vi istället i frivilligorganisationers
och kommunernas anlitande av äldre kvinnor till l˚ag lön. Som det hette i en tidning
1951: ”avsikten är att sysslan skall utföras av kvinnor som inte egentligen har lust att ge
sig ut i förvärvsarbete men som änd˚a p˚a det här sättet skaffar sig liteextra n˚alpengar och
samtidigt känner att de gör en allmännyttig gärning”. 4
Hemtjänsten kom därmed länge att inte betraktas som ett yrke. En mycket stor del av
personalen arbetade per timme, korta deltider, var outbildade och äldre. Men i takt med att
hemtjänstens omfattning ökade förbättrades ocks˚a hemtjänstpersonalens villkor.
I början av 1970-talet var 57 procent av personalen (siffran är fr˚an Stockholm) över
50 ˚ar, inte mer än 0,4 procent arbetade heltid, 98 procent var timanställda och 1 av 4 hade
n˚agon form av utbildning för yrket.
Först 1975 avskaffades det s˚a kallade samaritavtalet som reglerade timanställningen. Ett
nytt kollektivavtal träffades som underlättade fasta anställningar. Under 1970- och 1980-
3 Sommestad (1994); SOU 1951: 15, 86; SCB (1989b).
4 SOU 1963: 47, 86.

talet ökade personalens arbetstider, utbildningsniv˚an höjdes och personalens ˚alder sjönk. I
slutet av 1980-talet arbetade 19 procent heltid, 26 procent var över 50 ˚ar och varannan hade
n˚agon form av utbildning för yrket. 5
Fortfarande ˚aterst˚ar dock m˚anga likheter. Det är ännu ett utpräglat kvinnoyrke. 1988
var 95 procent av personalen i äldreomsorgen kvinnor. Jämfört b˚ade med arbetsmarknaden
i sin helhet och offentliga sektorn är äldreomsorgspersonalen över lag äldre. Där arbetar
en större andel medel˚alders än inom andra yrken. I slutet av 1980-talet hade fortfarande
hälften av personalen enbart folkskole- eller grundskoleutbildning, att jämföra med 25
procent inom offentliga sektorn. Trots ökad utbildningsniv˚a hade inte mer än en femtedel
av personalen n˚agon längre gymnasie- eller högskoleutbildning inriktad p˚a arbete med
äldre och handikappade. 6 Att arbeta inom äldreomsorgen innebär fortfarande l˚ag lön. Medellönen
för kvinnor inom äldreomsorgen var 1991 12 000 kronor, för v˚ardbiträden var den
11 840 kronor. Det är inte m˚anga yrken som har lägre lön. 7
Dessa villkor berör en stor grupp kvinnor. Äldreomsorgen tillhör ett av Sveriges största
yrken.
Ser vi till hemtjänsten arbetade 5 200 personer som hemsamariter 1956. 10 ˚ar senare
arbetade 28 600. Och ytterligare 10 ˚ar senare 72 800 personer. 1986, som är det sista
˚aret vi har separata uppgifter över hemtjänstens personal, arbetade 75 800 personer som
v˚ardbiträden. Mellan 1976 och 1986 ökade däremot antalet arbetade timmar kraftigt, fr˚an
45 miljoner till 79 miljoner.
Ser vi till b˚ade den öppna och slutna kommunala äldreomsorgen ökade antalet yrkesverksamma
med omkring 108 000 mellan 1962 och 1991, fr˚an 22 000 till 130 000 anställda.
Drygt 100 000 kvinnor fick s˚aledes arbete inom äldreomsorgen genom dessa utbyggnad. 8
(Diagram 4.1)
4.2.2 Barnomsorgen
Barnomsorgen har en annan historia. Redan 1897 startades det första seminariet för barnträdg˚ardslärarrinnor.
Till deras anställningsvillkor var tidigt kopplat olika sociala förm˚aner.
Barnträdg˚ardslärarinnorna skulle vara unga. Exempelvis fick man 1956 inte vara äldre än
30 ˚ar för att komma in p˚a förskoleseminariet. Redan i de första statliga utredningar läggs
ocks˚a ambitionen fast vad gäller personalens utbildning. De ska i möjligaste m˚an vara
förskolelärare.
Traditionen har ocks˚a här h˚allit i sig. 1992 hade 54 procent av barnomsorgspersonalen
en eftergymnasial utbildning med inriktning mot barn. Knappt fyra procent av personalen
var utan utbildning med inriktning mot barn. Resten hade n˚agon form av gymnasieutbildning
för barnav˚ard. 9 ˚Aldersprofilen inom barnomsorgen är ocks˚a ännu l˚ag. Nästan 70
procent av personalen inom barnomsorgen är under 39 ˚ar. 10
Nu är emellertid inte denna bild helt sann. Under 1960-talet började ju kommunal
barnomsorg ocks˚a bedrivas i form av familjedaghem. För dessa har arbetsvillkoren och utbildningsniv˚an
sett väldigt annorlunda ut. Precis som inom äldreomsorgen använde man sig
här av kvinnor som inte sökt sig ut i arbetskraften men som ville tjäna en extra hacka. Fram
till 1966 betalade dagbarnv˚ardarna ingen skatt p˚a sin ersättning fr˚an kommunen. N˚agra sociala
rättigheter var heller inte kopplade till ”yrket”, varken semester, pensionspoäng eller
5Citerat ur Szebehely (1995), 59.
6Szebehely (1995), 61f.
7SCB (1992b), 14f, 55-76.
8SCB (1993c), 56f.
9SOU 1964: 5, 108; SOU 1977: 99, bilaga A, 58, 67; Socialstyrelsen & SCB (1994b), 39.
10 Socialstyrelsen & SCB (1994b), 28.

andra rättigheter som tillkom andra yrkesarbetare. 11 Med statsbidragens införande 1969
förbättrades denna situation.
I början av 1970-talet hade inte mer än 16 procent av dagbarnv˚ardare utbildning för
barnomsorg. Ännu i dag är utbildningsniv˚an lägre bland dagbarnv˚ardarna. 1994 saknade
nästan var tredje dagbarnv˚ardare utbildning för v˚ard av barn. Inte ens tre procent hade
eftergymnasial barnv˚ardarutbildning. 12
Redan fr˚an början var barnomsorgsyrket, trots kravet p˚a utbildning, l˚agavlönat. Precis
som arbete inom äldreomsorgen tillhör det i dag yrkena med lägst löner. 1992 tjänade en
gymnasieutbildad barnskötare 11 110 kronor och en högskoleutbildad förskollärare 12 460
kronor. 13
Ocks˚a barnomsorgen har berett jobb till en stor mängd kvinnor och tillhör även det
de största yrkena i Sverige. Tyvärr g˚ar det inte i statistiken p˚a ett enkelt sätt att skilja
mellan personal som arbetar med förskolebarn och personal som arbetar med skolbarn i
fritidshem. I runda tal 18 procent av personalen arbetade med yngre skolbarn 1994. I den
följande statistiken skiljer vi emellertid inte p˚a dessa kategorier. Ju längre tillbaka vi g˚ar
desto mindre andel arbetade dock inom fritidsverksamheten därför att den var s˚a bristfälligt
utbyggd. Statistiken över barnomsorgens personal är inte heller lika heltäckande som inom
äldreomsorgen. Först 1980 började SCB genomföra den s˚a kallade barnomsorgsundersökningen
och i de äldre statliga utredningarna om barnomsorgen har man inte ägnat
personalens numerär särskilt stor uppmärksamhet.
I slutet av 1940-talet arbetade drygt 2 500 personer p˚a daghem. 1970 hade personalstyrkan
(för hela barnomsorgen) utökats till ungefär 9 500 anställda. Samtidigt hade familjedaghemsverksamheten
skjutit fart. 1970 fanns det uppskattningsvis 21 000 kommunalt
kontrakterade dagbarnv˚ardare. 12 ˚ar senare hade antalet anställda i barnomsorgen växt betydligt,
till omkring 100 000 personer. 1994 arbetar totalt 128 000 personer i barnomsorgen
(inklusive dagbarnv˚ardarna). Sedan 1940-talet har s˚aledes över 120 000 personer f˚att arbete
inom den kommunala barnomsorgen. Sedan 1970 omkring 90 000. 14 (Diagram 4.2)
4.3 Kvinnors arbete tack vare omsorgen
Vi kan s˚aledes konstatera att n˚agonstans runt 200 000 kvinnor har f˚att arbete tack vare barnoch
äldreomsorgens utbyggnad. Redan att arbetet p˚a detta sätt synligjordes och prissattes
var först˚as betydelsefullt. Som vi sett ovan s˚a v˚ardas äldre av de äldre i arbetskraften och
barnen av de yngre i arbetskraften. Det finns s˚aledes tämligen goda skäl att misstänka att
det arbete de idag utför avlönat utförde de tidigare oavlönat.
Men det finns ocks˚a goda skäl att tro att utbyggnaden av barn- och äldreomsorgen inte
bara p˚averkat kvinnorna som fick arbete inom omsorgssektorn utan ocks˚a lett till att andra
kvinnor frigjorts fr˚an omsorg om barnen och de gamla n˚agra timmar varje dag. När det
gäller sm˚abarnsföräldrarna är det ju inte en tankeg˚ang som är s˚a sv˚ar att först˚a. Finns det
ingen annan som kan ta hand om sm˚abarnen om dagarna s˚a kan näppeligen mammorna
arbeta. Om de som tar hand om barnen p˚a dagarna tar hand om fler barn än vad mammorna
gör i hemmen s˚a borde rimligen frigöras arbetskraft för andra uppgifter. Allt sedan 1951
˚ars utredning om barnomsorgen har man räknat p˚a den här typen av trade-off relationer och
funnit den lönsam.
För de äldre är det inte lika självklart. Visserligen kan vi peka ut den ˚aldersgrupp kvinnor
som har föräldrar som börjar bli ˚aldersskröpliga: nämligen 55 till 64 ˚ar (gränsen är
11 SCB (1992b), 15, 43.
12 SOU 1967: 39, 47f.
13 SOU 1972: 27, 145; Socialstyrelsen (1995c), 171.
14 SCB (1993c), 57.

givetvis inte exakt men är den man använder i arbetskraftsundersökningarnas och folk- och
bostadsräkningarnas redovisningar). Det är p˚a dessa omsorgen om de äldre tidigare vilat.
Däremot vet vi inte i vilken utsträckning. Här föreligger ju inte riktigt samma relation som
med barnen. Ett sm˚abarn kan man ju inte titta till ett par timmar om dagen och sedan lämna
˚at sig själv. D˚a händer det otrevliga saker. Det kan man däremot göra med de äldre. Majoriteten
behöver inte omsorg dygnet runt. Vi kan emellertid n˚agot uppskatta omfattningen
av omsorgen. Ännu i början av 1950-talet levde 27 procent av de äldre tillsammans med
n˚agot utav barnen. I dag är motsvarande andel inte mer än n˚agra procent. Även för de äldre
finns det tämligen goda skäl att tro att den arbetsdelning den offentliga äldreomsorgen innebär
har underlättat för fler äldre kvinnor att söka sig ut i arbetskraften än vad som f˚att
anställning inom äldreomsorgen.
S˚a l˚angt är det enkelt, men om man vill ”bevisa” detta, d˚a börjar problemen. För hur
ska man mäta det hela? Man kan först˚as ge n˚agra övergripande makrom˚att.
1960 förvärvsarbetade 39 procent av kvinnorna i ˚aldern 16-64 ˚ar, 1970 58 procent, 1990
80 procent och 1992 76 procent. 1992 arbetade 1,1 miljoner fler kvinnor jämfört med 1960
och en halv miljon fler jämfört med 1970. 15 Omkring 200 000 av dessa hade f˚att jobb inom
den kommunala barn- och äldreomsorgen.
Men det som p˚a makroniv˚an ser självklart ut, nämligen att antalet arbetande kvinnor
växte mycket kraftigt samtidigt som omsorgen byggdes ut - är inte lika entydigt p˚a mikroniv˚a.
Här spelar oss statistiken vissa spratt. Ty när vi talar om sysselsatta rent allmänt s˚a
räknas ocks˚a de som för tillfället är fr˚anvarande in. Och i takt med att antalet sysselsatta
kvinnor ökat har ocks˚a antalet fr˚anvarande kvinnor ökat, därför att föräldraförsäkringen
samtidigt byggts ut. All kvinnors ökade fr˚anvaro (exklusive semester) mellan 1976 och
1988 bärs upp av kvinnor med barn under 7 ˚ar. 1988 var 27 procent av kvinnorna med barn
under 7 ˚ar borta fr˚an sitt arbete.
L˚at oss jämföra tv˚a ˚artal. 1970 hade 385 000 barn mellan 0 och 6 ˚ar sin mor i arbetskraften,
1992 686 000. Det var en dramatiskt ökning. Emellertid var inte alla dessa
närvarande p˚a arbetet. M˚anga var hemma med sina barn trots att de räknades som sysselsatta.
1970 hade 72 000 barn en mamman som räknades som sysselsatt men i själva verket
var fr˚anvarande. 1992 hade 205 000 barn en mamma som räknades som sysselsatt men i
själva verket var fr˚anvarande. Om vi kompenserar för det förh˚allandet visar det sig att 1970
hade 38 procent av sm˚abarnen faktiskt förvärvsarbetande mödrar, 1992 63 procent. Att
jämföra med den ”officiella” sysselsättningsstatistiken som säger 46 respektive 90 procent.
Hur ser det ut om vi riktar oss direkt mot sm˚abarnskvinnorna. Mellan 1964 och 1992
har antalet kvinnor med barn under sju ˚ar i arbetskraften ökat med nästan 300 000 personer.
Antalet helt utanför arbetskraften har sjunkit lika kraftigt. 1964 stod 330 000 av
sm˚abarnsmammorna utanför arbetskraften, 1992 90 000. Men om vi ocks˚a tar hänsyn till
hur m˚anga som är fr˚anvarande, som för tillfället inte ägnar sig ˚at arbete förändras bilden.
1964 var 22 200 fr˚anvarande fr˚an arbetet under mätveckan, 1992 nästan 160 000. Denna
stora förändring hänger samman med dels att m˚anga fler kvinnor tillhör arbetskraften, dels
den utbyggda föräldraförsäkringen. Men vi kan ocks˚a konstatera att 1992 var lite drygt
150 000 fler kvinnor verkligen sysselsatta. Nu är det tyvärr sv˚art att göra en uppskattning
av personalstyrkan inom barnomsorgen och hur den förändrats. Men ett grov m˚att ger vid
handen att mellan 65 000 och 85 000 ˚arsarbeten tillkommit i barnomsorgen mellan 1964
och 1992. Dessa skulle s˚aledes ha gjort det möjligt för 150 000 att förvärvsarbeta.
Tabell 4.1 Sm˚abarnsmödrars (0-6 ˚ar) sysselsättningsstatus 1964, 1970 och 1992
15 SOU 1952: 15, 361; SOU 1972: 27, 145, 245; Socialstyrelsen & SCB (1994b), 28; Socialstyrel-
sen (1995c), 167, 171.

1964 1970 1992
I arbetskraften 180 800 304 200 480 400
Sysselsatta 143 000 242 600 298 800
Fr˚anvarande 22 200 54 900 159 700
Arbetslösa 5600 6600 21 900
Utanför arbetskraften 329 200 307 900 89 600
Summa 510 00 612 100 570 000
Verkligt sysselsatta 143 00 242 600 298 800
Personal i förskolebarnomsorgen (Ca)* 2000 8000 70 000
* ˚Arsarbetarre för daghem och deltidplats. Antalet ˚arsarbetare för familjedaghem är
ytterst sv˚ar att beräkna. 1994 arbetade cirka 22 000 som dagbarnv˚ardare för b˚ade
förskolebarn och skolbarn. I slutet av 1960-talet fanns 6000 kommunal anställda dagbarnv˚ardare.
Källor: SCB (1973a, 1973b, 1993f); SOU 1967: 8; 1972: 27; Socialstyrelsen (1995c).
Nu är det här inte helt rättvist. Ocks˚a inom barnomsorgen är personalen fr˚anvarande.
Den har ung arbetskraft och m˚anga är föräldralediga.
Dessutom är det inte säker att det här är rätt sätt att räkna p˚a. Innan kvinnor f˚ar barn
arbetar de i lika stor utsträckning som männen. Räknar vi bort kvinnorna med barn under
7 ˚ar är inte mer än knappt fem procent av kvinnorna fr˚anvarande fr˚an arbetet. När
sm˚abarnskvinnornas barn blir större börjar kvinnorna ˚anyo att arbeta. Först deltid och sedan
allt längre. Skulle de kunnat göra det om det inte fanns barnomsorg? Poängen jag är
ute efter är denna: genom arbetsrättslagar, föräldraledighet och barnomsorg kan kvinnorna
beh˚alla sin kontakt med arbetsmarknaden. Därför kan de ocks˚a ta upp sitt jobb efter hemmavaron
med barn. Därför bör man kanske räkna de anställdas insats inom barnomsorgen
som större än den statiska tvärsnittsbilden ger. En mängd kvinnor kan arbeta efter det att
barnen blivit större tack vare att barntiden inte innebar kapitalförstöring.
Ser vi barnomsorgen ur det perspektivet ”frigör” den mycket fler kvinnor än de som för
tillfället har sm˚a barn och samtidigt förvärvsarbetar. N˚agra exakta siffror p˚a detta är sv˚art
att ge.
Ännu sv˚arare är det med äldreomsorgen eftersom vi inte vet i vilken omfattning kvinnor
skulle v˚arda de äldre om inte äldreomsorgen fanns. Ocks˚a här kan vi emellertid ˚atminstone
illustrera utvecklingen. L˚at oss, vilket inte är orimligt, anta att de som tar hand om de äldre
är kvinnor n˚agonstans mellan 55 och 65 ˚ar. 1960 var, enligt folk- och bostadsräkningen,
119 000 i dessa ˚aldrar sysselsatta, 1970 168 000 i och 1986 277 000. Under samma period
ökade antalet anställda i hemtjänsten med 64 000 personer och antalet hjälpta ˚aldringar fr˚an
cirka 70 000 till 277 000, allts˚a med 207 000 personer. 64 000 fler i äldreomsorgen skulle,
om vi h˚arddrar exemplet, ha frigjort 158 000 för arbete.
Tabell 4.2 Hemtjänsten och äldre kvinnors sysselsättning
1960 1986 Ökning
Personal i hemtjänsten 11 500 75 800 64 300
Hjälpta äldre 70 000 277 000 207 000
Sysselsatta kvinnor 55-64 ˚ar 119 000 277 000 158 000
Källor: SCB (1974); SOU 1977 99, bilaga A; Socialstyrelsens & Statistiska centralbyr˚an
(1994b); SCB (1989b).
Det verkar allts˚a, trots viss osäkerhet, som om utbyggnaden av barn- och äldreomsorgen
inte bara fört med sig fler kvinnliga anställda inom omsorgerna utan ocks˚a möjliggjort för
fler kvinnor att arbeta med annat. Ocks˚a p˚a en mer övergripande niv˚a är sambandet mellan
utbyggd offentlig sektorn och antalet kvinnor i arbetskraften tydlig. (Diagram 4.3) Mellan

1971 och 1991 ökade antalet anställda i offentliga sektorn med 570 000 anställda. Antalet
kvinnor i arbetskraften ökade samtidigt med 593 000 personer.
Ocks˚a internationellt finns ett samband mellan kvinnlig förvärvsfrekvens och hur utbyggd
den offentliga sektorn är. Sambandet är här visserligen n˚agot svagare, det g˚ar ocks˚a,
i viss m˚an, att ˚astadkomma genom en extrem l˚aglönelinje och stora löneskillnader p˚a arbetsmarknaden.
Men p˚a det hela taget är relationen stabil. Särskilt i Europa. 16 (Diagram
4.4) För att kvinnor ska kunna komma ut p˚a arbetsmarknaden i stor utsträckning krävs en
utbyggd offentlig sektor.
Nu kan man ju fr˚aga sig om kvinnor verkligen vill arbeta, eller om de hellre skulle
vilja vara hemma. Kanske arbetar de enbart för pengarnas skull? I en enkät till 28-, 33, och
43-˚aringar ställde SCB fr˚agor om hur man s˚ag p˚a arbetet. 21 procent av kvinnorna menade
att de enbart hade sitt arbete p˚a grund av inkomsten. Är det ett bevis p˚a att kvinnorna
”egentligen” skulle föredra att vara hemma. D˚a m˚aste vi betänka att 27 procent av männen
tyckte det samma. Samtidigt anger 90 procent av b˚ade männen och kvinnorna att ”arbetet
betyder mycket för min självkänsla”. 17
4.4 Jämställdhet i den stora världen
Kvinnornas ökade utträde p˚a arbetsmarknaden har ocks˚a inneburit en ökad närvaro i den
stora världen, ekonomiskt, politiskt och socialt. Det torde inte r˚ada n˚agot tvivel om att den
ökade förvärvsfrekvensen ligger bakom de kraftiga förändringar i jämställdhet man kan
registrera. Denna förändring kan givetvis inte enbart hänföras till den utbyggda barn- och
äldreomsorgen. Ocks˚a den övriga utbyggnaden av den offentliga verksamheten, förändrade
lagar, regler och attityder. Men i s˚a m˚atto barn- och äldreomsorgen varit en förutsättning för
ökat yrkesarbete bland kvinnor har det ocks˚a varit en förutsättning för ökad jämställdhet i
den stora världen.
Vi kan tala om tre förmedlande mekanismer som faktiskt gör det rätt s˚a självklart att
ökat kvinnligt förvärvsdeltagande kommer öka drivkraften mot jämställdhet.
För det första kommer kvinnornas relation till sina män p˚a mikroniv˚a att förändras. I
och med att allt fler kvinnor kan bidra med egna ekonomiska medel till hush˚allet minskar
deras ekonomiska beroende av sin man. I en studie av nio industriländer kunde en forskare
visa att kvinnornas ekonomiska beroende av sin man var betydligt lägre i Sverige än i
de andra länderna. (De andra länderna var Australien, England, Kanada, Nederländerna,
Norge, Schweiz, Tyskland och USA). I en annan studie visar Magnus Nermo att ännu
1981 var 19 procent av de sammanboende kvinnorna nästan helt eller mycket ekonomiskt
beroende av sin man. 1991 var motsvarande andel drygt 7 procent. Samtidigt hade andelen
som inte alls eller till mindre grad var ekonomiskt beroende av sin man ökat fr˚an 34 till 46
procent. Allts˚a nästan hälften av alla sammanboende eller gifta kvinnor. 18
Det är inte bara s˚a att kvinnornas ekonomiska beroende under aktiv ˚alder minskar.
Genom att vara yrkesverksamma f˚ar de ocks˚a bättre pensioner. 1970 hade 50 procent av
kvinnorna men 88 procent av männen intjänade pensionspoäng i ATP-systemet. 1990 hade
84 procent av kvinnorna och 88 procent av männen det. Kvinnorna har f˚att en tryggare
˚alderdom. Däremot skiljer det fortfarande mycket mellan antalet pensionspoäng män och
kvinnor tjänat in. I genomsnitt hade männen 4,37 och kvinnorna 3,11 intjänade pensionspoäng
1990. 19
16 Siffrorna gäller s˚aledes inte all i arbetskraften utan andelen sysselsatta. SCB (1974); SCB
(1989b); SCB (1993e).
17 Se tex Antman (1994); Antman (1995).
18 SCB (1994c), 72.
19 Nermo (1994), 174f.

När kvinnor börjar förvärvsarbeta kommer de i kontakt med andra som arbetar och delar
deras villkor, särskilt andra kvinnor. Därmed blir det ocks˚a lättare att agera kollektivt för
att försvara sin intressen eller driva viktiga fr˚agor. Precis som makten en g˚ang n˚agot kunde
förskjutas fr˚an arbetsgivarna när männen började organisera sig kollektivt i fackföreningar
bär kvinnornas ökade förvärvsarbete p˚a, ˚atminstone potentiellt, samma kraft. Kvinnorna
har ocks˚a mycket kraftigt ökat sin fackliga organisationsgrad. I dag är 86 procent av kvinnorna
fackligt organiserade, inom offentliga sektorn är mer än 90 procent med i facket.
Kvinnor har faktiskt en högre organisationsgrad än männen i dag. S˚a har det inte alltid
varit. 1968 hade kvinnorna 20 procentenheter lägre organisationsgrad än männen. 20
En synlig effekt av kvinnornas ökade fackliga organisationsgrad är den minskade
ojämlikheten mellan mäns och kvinnors löner. Det är visserligen ett faktum att kvinnor för
det första är överrepresenterade i l˚aglöneyrken och att skillnaden mellan mäns och kvinnors
löner, även i samma yrke, fortfarande är relativt stor. Men det är ocks˚a ett faktum att
skillnaden över tid har minskat.
1973 tjänade en kvinnlig industriarbetare 84 procent av männens lön, 1991 90 procent.
En kvinnlig industritjänsteman tjänade 63 procent av männens lön 1973, 1991 75 procent.
Inom offentliga sektorn ökade kvinnornas lön i procent av männen fr˚an 81 till 85 procent
för statligt anställda och 74 till 87 procent för kommunalt anställda. 21 (Diagram 4.5)
Kvinnornas ökade förvärvsdeltagande leder ocks˚a till större närvaro i politiken. Kanske
l˚ater det inte som s˚a självklart. Varför skulle hemarbetande kvinnor ha mindre tillträde till
politiken? Det är trots allt ett faktum att det varit s˚a; och det är kanske inte s˚a konstig. Politiken
är en integrerad del av den stora världen. I den politiska demokratin finns dessutom
ett inbyggt jämlikhetskrav. Varje medborgare är lika mycket värld och har, när han eller hon
g˚ar till valurnan precis samma makt. Det är mycket sv˚art att upprätth˚alla en diskriminering
i ljuset av denna demokratins grundidé.
Kvinnornas närvaro i politiken har ocks˚a ökat. I slutet av 1968 utnyttjade en större andelen
av män sin rösträtt än kvinnorna. I början av 1990-talet r˚ader det omvända förh˚allandet.
Skillnaden mellan mäns och kvinnors medlemskap i politiska partier har ocks˚a minskat,
men här är anslutningsfrekvensen fortfarande större för män. Ser vi till andelen kvinnor i
Sveriges riksdag har den ökat markant sedan 1960-talet. I början av 1960-talet var knappa
10 procent av riksdagens ledamöter kvinnor. I början av 1980-talet hade andelen ökat till
drygt 20 procent. I 1991 ˚ars val var 33 procent av riksdagens representanter kvinnor och i
1994 ˚ars val 40 procent. 22
Fortfarande är skillnaden mellan män och kvinnor p˚a m˚anga omr˚aden stora. En liten
andel kvinnor är chefer i näringslivet, en minimal andel kvinnor sitter p˚a topposter inom
organisationslivet, män är fortfarande betydligt mer aktiva inom politisk opinionsbildning.
Detta kan dock inte förta det faktum att jämlikheten mellan män och kvinnor ökat p˚atagligt
i den stora världen.
4.5 Familj i förändring
Hur ser det emellertid ut i den lilla världen, i familjen? Har kvinnornas ökade
förvärvsfrekvens inneburit att ocks˚a familjebildningen och familjernas inre arbetsdelning
förändrats?
Familjebildningen i Sverige har förändrats kraftigt. Men huruvida och i vilken m˚an det
beror p˚a kvinnornas ökade deltagande i arbetskraften är sv˚art att säga. Det kan finnas en
rad andra skäl ocks˚a. Där det borde vara mest p˚atagligt är i den inre arbetsdelningen inom
20 SCB (1993c), 82.
21 Nermo (1994), 171f, SKAF (1995), 4f.
22 SCB (1993c), 47.

familjerna. I vilken utsträckning kvinnor sköter hemmet borde variera beroende p˚a om de
är hemma p˚a heltid eller förvärvsarbetar. Hur ser det d˚a ut idag?
Kvinnor sköter fortfarande b˚ade barn och hem i en helt annat utsträckning än männen.
Kvinnor lägger ner i genomsnitt 33 timmar i veckan p˚a hemarbete och männen 20 timmar.
Räknar man in även tids˚atg˚angen för förvärvsarbete lägger män och kvinnor ner ungefär
lika mycket tid p˚a arbete totalt. Kvinnorna förvärvsarbetar färre timmar, männen fler. (Diagram
4.6)
Fördelningen skiljer sig emellertid mellan olika familjetyper. I barnfamiljer är arbetet
mer ojämlikt fördelat. Även i sambofamiljer utför kvinnorna en större andel hemarbete.
Men skillnaden är inte s˚a stor. Det blir den när man skaffar barn. I sm˚abarnsfamiljer utför
kvinnorna nästan dubbelt s˚a mycket hemarbete som männen och männen arbetar dubbelt
s˚a mycket som kvinnorna. 23
Arbetet är s˚aledes jämlikt i tid men ojämlikt i fördelning. Fr˚agan är emellertid om
det skett n˚agon förändring över tid? Det har det. 1974 arbetade kvinnor i sambofamiljer
nästan 7 timmar mer per vecka än männen om man räknar samman förvärvsarbete och
hush˚allsarbete, 1981 fyra timmar. 1991 arbetade b˚ade män och kvinnor lika mycket. Samtidigt
har fördelningen av hush˚allsarbete blivit jämnare. 1974 ägnade männen 5,5 procent
av sin arbetstid till hush˚allsarbete, kvinnorna 65 procent. 1991 utförde männen 11 procent
av sin arbetstid till hush˚allsarbete, kvinnorna 41 procent. Fördelningen har s˚aledes blivit
jämnare, b˚ade vad gäller totalt arbetad tid och hur den fördelas. 24 (Diagram 4.7) Kvinnornas
utträde i arbetslivet tycks s˚aledes ha p˚averkat arbetsdelningen i hemmet. ˚Atminstone
n˚agot. Till en del förklaras förändringen dock av att man totalt sett lägger ner mindre tid p˚a
hush˚allsarbete.
Denna förändring g˚ar ocks˚a igen i olika attitydundersökningar. I själva verket är attityderna
ofta mer jämlikhetsförespr˚akande än hur verkligheten gestaltar sig. Och det finns
tydliga generationsskillnader mellan män.
I en attitydundersökning fr˚an 1993 menade 55 procent av männen i ˚aldern 16-29 ˚ar att
ansvaret för barnen borde delas lika. Bland män mellan 34 och 54 ˚ar menade 35 procent
att ansvaret borde delas lika. P˚a fr˚agan om pappan borde vara föräldraledig ˚atminstone tv˚a
m˚anader höll 70 procent av de yngre männen med och 57 procent av de äldre männen.
(Tabellbilaga Tabell A4.1)
I en annan attitydundersökning framg˚ar att bland 43-˚ariga män anser 29 procent att
mannen ensam bör arbeta medan kvinnan är hemma med barnen. Bland 28-˚ariga män
föredrar 18 procent detsamma. Skillnaderna mellan mäns och kvinnors attityder avtar med
sjunkande ˚alder. En stor andel av samtliga menar att ansvaret bör delas lika, antingen genom
att b˚ada arbetar deltid och delar p˚a ansvaret, eller att b˚ada arbetar heltid och delar
p˚a ansvaret. Ocks˚a här är det stor skillnad mellan äldre och yngre män. 41 procent av 43-
˚aringarna stödjer n˚agon form av dela lika-princip. 54 procent av de 28-˚ariga männen menar
att ansvaret p˚a n˚agot sätt bör delas lika. (Tabellbilaga Tabell A4.2)
Man kan samtidigt konstatera att idealet ligger l˚angt fr˚an verkligheten. Störst andel
totalt, b˚ade för män och kvinnor, menar att b˚ada bör g˚a ner p˚a halvtid för att kunna dela p˚a
ansvaret. Fem procent gör det ute i den krassa verkligheten.
Det tycks s˚aledes som om den nya situationen p˚averkat b˚ade den faktiska ansvarsfördelningen
och attityderna kring jämställdhet.
Men har kvinnornas ökade förvärvsarbete ocks˚a p˚averkat svenskt familjeliv i bredare
bemärkelse? Det här är närmast omöjligt att svara p˚a. Familjebildningen har förändrats
mycket kraftigt de senaste decennierna.
Antalet gifta har minskat, antalet som änd˚a lever tillsammans har ökat, antalet barn
23 Nermo( 1994), 172; SCB (1993c), 88.
24 SCB (1992a), 33, 60; SCB (1993c), 24.

födda av ej gifta mödrar har ökat och antalet upplösta äktenskap och samboförh˚allanden
ökat. Över huvud taget har rörligheten ökat. Samtidigt kan det vara värt att p˚apeka att en
större andel finner n˚agon att leva med i dag än förr. Men en större andel skiljer sig ocks˚a.
Det innebär att bland de ensamst˚aende finner vi idag till övervägande delen personer som
n˚agon g˚ang levt ihop med n˚agon annan. Förr fann man till stor del personer som aldrig över
huvud taget hittat n˚agon livskamrat.
Det är ocks˚a viktigt att veta att majoriteten av Sveriges befolkning i varje fall bor i en
kärnfamilj och att nästan alla barn föds i en familj best˚aende av b˚ade mamma och pappa.
Huruvida denna förändring hänger samman med kvinnornas ökade förvärvsarbete kan
man bara spekulera om. Däremot när det gäller barnafödande verkar det troligt att b˚ade
förvärvsfrekvensen och barnomsorgens utbyggnad spelar en roll.
I dag dröjer det ocks˚a längre tid innan man skaffar barn. Tiden mellan sammanflyttning
och barnafödande har ökat. Barnafödandet har ocks˚a skjutits upp˚at i ˚aldrarna. 24 procent av
kvinnor födda i mitten av 1940-talet hade f˚att sitt första barn vid 20 ˚ars ˚alder, sex procent
av kvinnor födda i mitten av 1960-talet hade f˚att barn vid 20 ˚ars ˚alder. Det här har säkert
att göra b˚ade med förlängda studier och med ett behov av att etablera sig p˚a arbetsmarknaden
innan man föder barn. Det har ju g˚att bra. Tack vara barnomsorgen behöver ju inte
sm˚abarns˚aren innebära att man sl˚as ut fr˚an arbetsmarknaden. Tills för n˚agra ˚ar sedan i varje
fall.
Men 60-talisterna f˚ar inte färre barn än 40-talisterna, de hämtar upp efterspr˚anget. I slutet
av 1970-talet s˚ag det emellertid ut som om kvinnorna skulle minska sitt barnafödande
kraftigt. Samtidigt som kvinnorna trädde ut p˚a arbetsmarknaden sjönk fruktsamheten fr˚an
2,5 barn per kvinna i mitten av 1960-talet till 1,7 barn per kvinna i slutet av 1970-talet.
Trenden pekade kraftigt ned˚at. Under denna tid var skillnaden mellan barn med mödrar
i arbetskraften och tillg˚angen till kommunal barnomsorg mycket stor. Men i takt med att
barnomsorgen byggdes ut ökade fruktsamheten igen. Idag har Sveriges kvinnor en fruktsamhet
p˚a 2,1 barn per kvinna, vilket tillhör bland de högsta talen i den industrialiserade
världen. 25
Familjelivet har s˚aledes förändrats mycket. Till en del säkert tack vare och p˚a grund
av kvinnornas ökade förvärvsarbete. Men det verkar inte ha g˚att ut över barnafödandet.
Huruvida det g˚att ut över n˚agonting annat är sv˚arare att svara p˚a.
4.6 Avslutning
Det är en ljus bild vi här gett. Fullt s˚a ljus ser den inte ut längre. Visst, kvinnor är mer
närvarande i offentligheten i dag. Det finns till och med en jämställdhetsminister. Men det
finns ocks˚a en rad hot.
Löneutjämningen mellan män och kvinnor har i praktiken avstannat. Andelen vuxna
kvinnor i sysselsättning har sjunkit drastiskt. Vi är i dag nere p˚a det sena 1970-talets niv˚a.
De flesta kvarst˚ar förvisso i arbetskraften men de är arbetslösa. Männen är ocks˚a drabbade,
men det är deras arbetsmarknad som växer nu. Kvinnornas fortsätter däremot att sjunka.
120 000 arbeten har försvunnit fr˚an offentliga sektorn sedan 1990. Och till sekelskiftet
kommer lika m˚anga till försvinna.
Samtidigt har arbetsvillkoren p˚a arbetsmarknaden förändrats. Och det är främst de
l˚agutbildade LO-kvinnorna som drabbas. M˚anga kvinnor har tvingats minska sin arbetstid
eller upplever att den tid de arbetar är för liten. 1988 uppgav 180 000 personer att de
ville och kunde arbeta mer. De var undersysselsatta. 135 000 av dessa var kvinnor. 1995
arbetade drygt 350 000 människor deltid trots att de ville arbeta mer. 315 000 av dem var
25 Nermo (1994), 169f.

kvinnor. Samtidigt ökar andelen av de anställda som har en d˚alig anknytning till arbetsmarknaden
1988 var 11,4 procent av alla anställda tidsbegränsat anställda, 1995 var 13,4
procent tidsbegränsat anställda. Mer än hälften av dessa var kvinnor. 26
Offentliga sektorn var förutsättningen för kvinnornas frigörelse och ökad jämställdhet.
Det finns en ljus historia att berätta. Det är ocks˚a en god grund att st˚a p˚a. Mycket ˚aterst˚ar
ännu. Men hur det ska g˚a är inte längre s˚a självklart. Ett av Sveriges unika signum vad
gäller kvinnor och förvärvsarbete är att kvinnor ur alla samhällsklasser förvärvsarbetar lika
mycket. S˚a är det inte i alla länder. Där arbetar de högutbildade kvinnorna mer och de
l˚agutbildade är hemma och sköter barn och hem. Ja, p˚a m˚anga ställen sköter de ocks˚a de
högutbildade kvinnornas hem. Till mycket l˚aga löner först˚as. Sveriges unika signum är nu
hotat.
26 SCB (1992c); SCB (1994d).

Kapitel 5
TABELLBILAGA
Tabell A2.1 Äldreomsorg 1980 och 1991.
˚Ar 1980 antal 1991 antal (% förändring)
Antal äldre, 65+ 1 362 100 1 533 000 (+13)
Hemtjänst (hjälpta personer) 348 059 286 358 (-17,7)
˚Alderdomshems (boende) 20 103 10 785 (-46)
Total kostnadsutveckling* 15 421 mkr 21 597 mkr (+40)
Antal anställda (hemtjänst) 69 971 84 000** (+20)
Arbetade timmar (htj) 49 953 tt 103 190 tt (+106)
* Hemtjänst, servicehus, 1991 ˚ars peningvärde** 1988
Källor: SCB (1991); Socialstyrelsen & SCB (1994a & 1994b), Ds 1995: 24.
Tabell A2.2 Andel av äldre, över 85 ˚ar, med hemhjälp fördelade efter hjälptimmar 1975
och 1992, procent.
1975 1-9 timmar 10-30 timmar 30-50 tim. 50 tim el. mer
85 + 24 44 18 10
1992 1-9 timmar 10-25 timmar 26-49 timmar 50 tim el mer
85+ 33 26 18 23
Källor: SOU 1977: 99, bilaga A; SCB (1993g).
Tabell A2.3 Familjeförh˚allande bland äldre, procent
˚Ar 65- 65-84 85-
Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor
Sammanboende 69 39 71,5 43,4 35 8
Ensamboende 24 50 22,4 49 42 54
Institutionsboende 4,4 6,5 3,1 3,3 21 30
Källa: SCB (1993), bilaga 1 tabell 6.
Tabell A2.4 Andel av varje befolkningsgrupp boende i särskilda boendeformer 1994,
procent.
˚Alder Män Kvinnor Totalt
65-79 2,6 3,2 3
80-89 15,9 21,3 19,4
90- 45,2 53 51
totalt 6,1 10 8,3
Källa: Socialstyrelsen (1995a), tabell 13.
Tabell A2.5 Andel bland de med regelbunden hjälp som i första hand f˚ar hjälp fr˚an
kommunen, make/maka respektive barn 1994, procent.
95

Kommunen Make/maka Barn
Matinköp 38 28 30
Matlagning 33 52 8
Tvätt 27 39 20
Städning 51 26 12
Stiga upp ur sängen 47 36 6
Klä p˚a sig 43 53 6
Dusch 49 32 13
Toalettbesök 57 36 0
Källa: Andersson (1995).
Tabell A2.6 Andel som föredrar offentlig omsorg, procent.
Föredrar offentlig omsorg
Samtliga 54
Gifta 40
Ensamboende 73
Fotnot: andelen är det genomsnittliga svaret p˚a fr˚agor om vad man föredrar när det
gäller hjälp med matlagning, tvätt och städning, stiga upp och klä p˚a sig samt dusch och
toalettbesök.
Källa: Andersson (1995).
Tabell A2.7 Andel i olika grupper som föredrar offentlig respektive familjehjälp, procent.
Föredrar offentlig hjälp Föredrar familjehjälp
F˚ar offentlig
städ- och tvätthjälp 91 9
Toalett- och duschhjälp
F˚ar familjehjälp med
96 4
Städ- och tvätt 37 63
Toalett och dusch
Behöver ej hjälp med
37 63
Städ- och tvätt 55 45
Toalett och dusch 60 40
Källa: Andersson (1995).
Tabell A3.1 Barnens fördelning p˚a olika barntillsynsformer 1987 och 1994.
1987 1994
Barntillsyn utanför hemmet 55 60
Kommunal barnomsorg 45 50
Privat daghem 4
Privat betald omsorg 7 3
Privat ej betald omsorg 3,5 3
Enbart av föräldrar 45 40
Förälder själv dagbarnv˚ardare 3 2
Föräldraledig mor eller far 16 22
Arbetslösa föräldrar 2 6
Hemarbetande förälder 11 4
Förvärvsarbetande föräldrar 9,5 5
Annat 3 1
not: I 1987 ˚ars siffror ing˚ar 0-3 m˚anader, ej i 1994 ˚ars siffror.
Källor: Möller (1989); SCB (1994b)

Tabell A3.2 Barnomsorgssubventionen som andel av jämförbar disponibel inkomst i
olika sociala grupper
Högre tjänstemän 2,4
Tjänstemän p˚a mellanniv˚a 2,9
Lägre tjänstemän 3,2
Kvalificerade arbetare 3,4
Okvalificerade arbetare 2,8
Källa: Ds 1994: 86.
Tabell A3.3 Vilken barnomsorg vill man ha utifr˚an vilken barnomsorg man har
Vill ha Har Daghem Familjedag Privat dagh Privat dagm Hemma
Daghem 96,2 7,3 4,5 24,3 15,5
Familjedag 0,6 89,1 1,1 7,1 4
Privat dagh 0,6 0,5 91,9 2,6 1,5
Privat dagm 0,5 0,5 0,2 60,2 1,8
Hemma 1,6 2,2 1,3 4,6 75,6
Källa: SCB (1994b).
Tabell A4.1 Attityder till vem som ska ta hand om barnen, procent som höll med.
16-29 ˚armän kvinnor 35-54 ˚armän kvinnor
Pappaledigt= 2 m˚an 69,4 75 56,5 64,5
Dela ansvar 55 59 34,6 60
Källa SOU 1994: 73.
Tabell A4.2 Ideal ansvarsfördelning i sm˚abarnsfamiljer
43 ˚arMän Kvinnor 33 ˚arMän Kvinnor 28 ˚arMän kvinnor SamtligMän Kvinnor
A 29 21 19 14 18 15 22 17
B 28 31 33 26 25 31 28 30
C 31 40 32 49 37 42 33 44
D 10 5 12 7 17 8 13 7
E 3 2 4 4 3 3 4 3
A= Bara mannen förvärvsarbetar B= B˚ada förvärvsarbetar, men kvinnan p˚a deltid
C= B˚ada arbetar deltid och delar ansvaret D= B˚ada arbetar heltid och delar ansvaret
D=Vet ej
Källa: SCB (1994c).

Kapitel 6
LITTERATUR
Andersson, Lars (1995), ”Visible and invisible informal care - Swedish elderly care at the
crossroads” i Sociology of Aging: Procedings of the 1995 International Sociological Association
Research on Aging (ed.) Minichiello, Chappel & Kendig (Internationela Sciological
Association; under tryckning).
Antman, Peter (1994), ”Tillbaka till framtiden”, TLM nr. 2.
Antman, Peter (1995), ”Ungdom och välfärdsstat - gamla skillnader och nya klyftor”,
TLM nr 3.
Antman, Peter & Gustafsson, Rolf ˚A. (1995), Den ohälsosamma v˚arden? - En genomg˚ang
av forskning om välfärdsstat, folkhälsa och arbetsmiljö, Vit rapport nr. 314
(Stockholm: Karolinska Institutet).
Bergman, Helena (1993), Fr˚an Beroende till eget boende: Svensk ˚aldringsv˚ard under
1900-talet, seminarieuppsats Ume˚a universitet (stencil).
Broomé, Per & Jonsson, Pirkko (1994), Äldreomsorgen i Sverige: Historia och framtid
i ett befolkningsekonomiskt perspektiv (SNS: Stockholm).
Björklund, Anders & Fritzell, Johan (1992), Inkomstutvecklingens utveckling, bilaga 8
till LU 92.
Ds Fi 1984: 2, Vem utnyttjar den offentliga sektorns tjänster? (Stockholm).
Ds 1993: 93, De äldres ekonomiska standard ˚ar 1993.
Ds 1994: 24, Den offentliga sektorns produktivitetsutveckling 1980-1992, ESO-rapport.
Ds 1994: 86, Fördelningseffekter av offentliga tjänster, ESO-rapport.
Ds 1995: 25, Vad blev det av de enskilda alternativen? - En kartläggning av verksamheten
inom skolan, v˚arden och omsorgen, ESO-rapport.
Edelbalk, Per Gunnar (1990), Hemmaboendeideologins genombrott: ˚aldringsv˚ard och
socialpolitik 1945-1965, meddelanden fr˚an socialhögskolan 1990:4 (Lund).
Edelbalk, Per Gunnar (1991), Drömmen om ˚alderdomshemmet: ˚Aldringsv˚ard och socialpolitik
1900-1952, meddelanden fr˚an socialhögskolan 1991:5 (Lund).
Edelbalk, Per Gunnar (1994), ”Möllermodellen - Svensk socialförsäkring 1944-1951,
Socialvetenskaplig Tidskrift nr 1.
Eliasson, Rosmari & Szebehely, Marta (1992), ”Äldreomsorgens särart och
särbehandling i Egenheter och allmänheter: En antologi om omsorg och omsorgens villkor,
(red.) Eliasson, Rosmari, Lund Studies in Social Welfare VII (Lund: Arkiv)
Elmér, ˚Ake (1943), Svensk socialpolitik (C.W.K Gleerup: Lund).
Gaunt, David (1983), ”Den pensionerade jordbrukaren: Dennes egendom och familjeförh˚allanden
sedan medeltiden: Norra och centrala Europa” i Äldre i samhället - förr, nu
och i framtiden, del 2: probleminventeringar (red.) Tornstam, Lars (Liber förlag: Stockholm).
99

Greitz, Birgitta (1985), Fr˚an hemsyster till v˚ardbiträde i öppen v˚ard: En bakgrund och
nulägesbeskrivning, uppsats vid sociologiska institutionen (stencil, Stockholm)
Gustafsson, Bo (1988), Den tysta revolutionen: Det lokala välfärdssamhällets framväxt
- exemplet Örebro 1945-1982 (Gidlunds: Stockholm).
Gustafsson, Rolf ˚A. (1987), Traditionernas ok: Den svenska hälso- och sjukv˚ardens
organisering i historie-sociologiskt perspektiv (Esselte: Stockholm).
Gustafsson, Rolf ˚A. (1994), ”‘Traditionernas ok‘ inom arbetsmiljöpreventionen” i
Kampen för folkhälsan: Prevention i historia och nutid (red.) Carlsson, Gösta & Arvidsson,
Ola (Stockholm: Natur och Kultur).
Gustafsson, Rolf ˚A & Szebehely, Marta (1996), ”Äldreomsorgens förändringar och
kvinnors hälsa” i ?????????? (Lund: Studentlitteratur; utkommer v˚aren 1996).
Hedin, Bernt (1993), Growing old in Sweden (Stockholm).
Henschen, Helena M (1990) red., Barn i stan: fr˚an sekelskifte till nittiotal (Tiden:
Stockholm).
Holgersson, Leif (1988), Socialtjänst - en fr˚aga om människosyn: En analys av socialv˚arden
fr˚an medeltiden fram till socialtjänstens lagar, SoL, LMV, LVV samt LSPV (Stockholm:
Tiden).
Jeppsson Grassman, Eva (1993), ”Frivilliga insatser i Sverige - en befolkningsstudie” i
SOU 1993: 82, Frivilligt socialt arbete (Stockholm).
Jonter, Thomas (1995), Socialiseringen som kom av sig: Sverige, oljan och USAs planer
p˚a en ny ekonomisk världsordning 1945-1949 (Stockholm: Carlssons).
Landstingsförbundet (1991), Regionala jämförelser av v˚ardutnytjande samt v˚ardtider
(Stockholm).
Lewin, Leif (1967), Planhush˚allningsdebatten, skrifter utgivna av statsvetenskapliga
föreningen i Uppsala XLVI (Stockholm: Almqvist & Wiksell)
Lindberg, Moje (1991), 90 ˚ars barnomsorg 1984-1964: En utvecklingsstudie (Institutionen
för förskollärarutbildning).
Lindqvist, Rafael (1990), Fr˚an folkrörelse till välfärdsbyr˚akrati: Det svenska
sjukförsäkringssytemets utveckling 1900-1990 (Arkiv: Lund).
LO (1986), Fackföreningsrörelsen och välfärdsstaten (Stockholm).
LO (1995a), Barnomsorg - för barnen och jämställdheten (Stockholm).
LO (1995b), Klass och kön 1995 (Stockholm).
Michaeli, Inga (1986), Kampen om barnstugan (Stockholm: Statens institut för byggnadsforskning).
Micheletti, Michele (1994), Det civila samhället och staten: Medborgarsammanslutningarnas
roll i svensk politik (Publica: Stockholm).
Mossberg, Ann-Britt (1994), ”Anhörigv˚ardare - informella v˚ardare i ett formellt
v˚ardsystem”, Socialvetenskaplig tidskrift nr. 2-3.
Möller, Elisabet L. (1989), ”Data om barnomsorg utifr˚an ett konsumentperspektiv” i
Barnomsorgen i ett samhällsekonomiskt perspektiv (Stockholm).
Nermo, Magnus (1994), ”Den ofullbordade jämställdheten”, i Vardagens villkor: Levnadsföh˚allanden
i Sverige under tre decennier, red. Johan Fritzell & Olle Lundberg (Stockholm:
Brombergs).
Ohrlander, Kajsa (1992), I barnens och nationens intresse: Socialliberal reformpolitik
1903-1930, Studies in Education and Psychology 30 (Stockholm).
Odén, Birgitta (1983a), ” ˚Aldrandet och arbetslivet: En introduktion” i Äldre i samhället
- förr, nu och i framtiden, del 2: probleminventeringar (red.) Tornstam, Lars (Liber
förlag:Stockholm).
Odén, Birgitta (1983b), ” ˚Aldrandet, familjen och de sociala relationerna: En introduktion”
i Äldre i samhället - förr, nu och i framtiden, del 2: probleminventeringar (red.) Torn-

stam, Lars (Liber förlag:Stockholm).
Odén, Birgitta (1983c), ”Samhället och ˚aldrandet: En introduktion” i Äldre i samhället
- förr, nu och i framtiden, del 2: probleminventeringar (red.) Tornstam, Lars (Liber
förlag:Stockholm).
Odén, Birgitta (1993), ”Tidsperspektivet”, i Att ˚aldras i Sverige (red), Tornstam, Lars
(Natur och kultur: Stockholm).
OECD (1993), Labour Force Statistics 1971-1991 (Paris).
OECD (1994), Economic Outlook nr. 55, electronic ed. (Paris).
Olofsson, Gunnar (1993), ”Det svenska pensionssystemet 1913-1993: historia, struktur
och konflikter”, Arkiv nr. 58-59.
Olsson, Lars (1983), ”Industrialiseringen, de äldre arbetarna och pensioneringen”, i
Äldre i samhället - förr, nu och i framtiden, del 2: probleminventeringar (red.) Tornstam,
Lars (Liber förlag:Stockholm).
Olsson, Sven E (1993a), Social policy and Welfare State in Sweden, second, enlarged
edition (Arkiv: Lund).
Olsson, Sven E (1993b), ”Före Bengt Westerberg: Adolf Hedin och det nyliberala ursprunget
till den socialliberala välfärdspolitiken i Sverige”, Arkiv nr. 58-59.
Palme, Olof (1972), Tal vid Sveriges Socialdemokratiska kvinnoförbundes 13:e kongress
5/9, Olof Palmes arkiv 2.4.0/040b.
Palme, Sven Ulric (1962), red., Hundra ˚ar under kommunalförfattningarna (Stockholm).
Prop 1954: 1.
Prop. 1955: 177.
Prop. 1963: 62.
Prop. 1966: 54.
Prop 1973: 136.
Prop 1975/76: 92.
Rothstein, Bo (1985), ” Managing the Welfare State: Lessons from Gustav Möller”,
Scandivavial Political studies nr. 3.
Rothstein, Bo (1988), ”Socialdemokratin och välfärdens institutioner”, Tiden nr. 8.
SCB (1972), Reviderad beräkning av arbetskraftsundersökningen, ˚arsmedeltal 1966
(Stockholm).
SCB (1973a), Reviderad beräkning av arbetskraftsundersökningen, ˚arsmedeltal 1964
(Stockholm).
SCB (1973b), Reviderad beräkning av arbetskraftsundersökningen, ˚arsmedeltal 1970
(Stockholm).
SCB (1974), Arbetsmarknadsstatistisk ˚arsbok 1973 (Stockholm).
SCB (1981), Om barns villkor, Levnadsförh˚allanden nr. 21 (Stockholm).
SCB (1989a), Barns levnadsvillkor, Levnadsförh˚allanden nr. 62 (Stockholm).
SCB (1989b), Arbetsmarknaden i siffror: sysselsättning, arbetslöshet mm 1970-1988
(Stockholm).
SCB (1991), Socialtjänststatistik 1982-1989 (Stockholm).
SCB (1992a),I tid och otid: En undersökning om kvinnors och mäns tidsanvändning
1990/1991, Levnadsförh˚allanden nr. 79 (Stockholm).
SCB (1992b), Vilka väljer v˚ardjobb...vilka stannar kvar? - Rörlighet och utbildningsbakgrund
för v˚ard- och omsorgspersonal, Information om arbetsmarknaden 1992:
2 (Stockholm).
SCB (1992c), Familj i förändring, Levnadsförh˚allanden nr. 71 (Stockholm).
SCB (1993a), Pensionärer 1980-1989, Levnadsförh˚allanden nr. 81 (Stockholm).
SCB (1993b), Nationalräkenskaper 1980-1992, del 1, N14SM9301 (Stockholm).

SCB (1993c), P˚a tal om kvinnor och män (Stockholm).
SCB (1993d), Föräldrars förvärvsliv och barns livsvillkor, Demografiska rapporter
1993: 1 (Stockholm).
SCB (1993e), Sysselsättning och arbetslöshet 1970-1992, Information fr˚an Arbetskraftsundersökningarna
1993: 1 (Stockholm).
SCB (1993f), Arbetskraftsundersökningarna: ˚arsmedeltal 1992 (Stockholm).
SCB (1993g),Äldreomsorg - novemberundersökningen 1992, statistiska meddelanden.
SCB (1994a), Skatter, inkomster och avgifter: En översikt 1994 (Stockholm).
SCB (1994b), Barnomsorgsundersökningen 1994, S11SM9401 (Stockholm).
SCB (1994c), Att klara av ... arbete - barn - familj, Demografi med barn- och familj
1994: 1 (Stockholm).
SCB (1994d), Fakta om den svenska familjen - sammansättning och förändring fr˚an
barndom till ˚alderdom, Demografi med barn- och familj 1992: 2 (Stockholm).
SCB (1995), Pressmeddelande 1995: 269.
SFS 1964: 427; 1966: 173; 1973: 1207; 1973: 1205; 1974: 840; 1976: 381; 1982: 524;
1983: 943; 1983: 944; 1984: 552; 1990: 1188; 1992: 112.
SKAF (1995), Barn-, familje- och äldreomsorg i Sverige och Europa, Fakta & debatt
nr. 1 (Stockholm).
Socialstyrelsen (1989), Den sociala snedfördelningen inom barnomsorgen (Stockholm).
Socialstyrelsen (1994), Social rapport 1994 (Stockholm).
Socialstyrelsen (1995a), V˚ard och omsorg om äldre pesroner och personer med funktionshinder
1994, Statistik - socialtjänst 1995: 8 (Stockholm).
Socialstyrelsen (1995b), Färdtjänst och riksfärdtjänst 1994, Statistik - socialtjänst
1995: 7 (Stockholm).
Socialstyrelsen (1995c), Barnomsorg 1994, Statistik - socialtjänst 1995: 9 (Stockholm).
Socialstyrelsen och SCB (1994a), Socialtjänsterna och omsorgerna i Sverige 1993
(Stockholm).
Socialstyrelsen och SCB (1994b), Socialtjänsterna och omsorgerna i Sverige 1993:
Tabellbilaga (Stockholm)
Sommestad, Lena (1994), ”Privat eller offentlig välfärd? - Ett genusperspektiv p˚a
välfärdsstaternas historiska formering”, Historiskt tidskrift nr. 4.
SOU 1938: 20, Betänkande ang˚aende barnkrubbor och sommarkolonier m. m. (Befolkningskommissionen)
SOU 1942: 56, Utredning och förslag ang˚aende socialv˚ardens organisation m. m. (Socialv˚ardskommittén).
SOU 1943: 9, Utredning och förslag ang˚aende statsbidrag till daghem och lekskolor m
. m. (Befolkningsutredningen).
SOU 1943: 15, Utredning och förslag ang˚aende statsbidrag till social hemhjälpsverksamhet
(Befolkningsutredningen)
SOU 1946: 52, Utredning och förslag ang˚aende ˚alderdomshem m. m. (Socialv˚ardskommittén).
SOU 1951: 15,Daghem och förskolor.
SOU 1952: 38, Hemhjälp: Bostadskollektiva kommitténs betänkande.
SOU 1963: 47, ˚Aldringsv˚ardens läge: en undersökning utförd av socialpolitiska kommittén.
SOU 1964: 5, Bättre ˚aldringsv˚ard: sjukhem - bostäder - hemhjälp (Socialpolitiska kommittén).
SOU 1966: 45, Aktiv ˚aldringsv˚ard och handikappv˚ard: Socialpolitiska kommitténs slutliga
st˚andpunkt.

SOU 1967: 39, Samhällets barntillsyn - barnstugor och familjedaghem (Familjedaghemsutredningen).
SOU 1972: 27, Förskolan, del 2 (Barnstugeutredningen).
SOU 1974: 41, Statsbidrag till kommunal färdtjänst, hemhjälp och familjedaghemsverksamhet
(kommunalekonomiska utredningen).
SOU 1975: 39, Statsbidrag till kommunerna (kommunalekonomiska utredningen).
SOU 1977: 99, Pensionär ‘75: En kartläggning med framtidsaspekter (pensionärsundersökningen).
SOU 1977: 99, Pensionär ‘75, bilaga A Diagram och tabeller (pensionärsundersökningen).
SOU 1979: 57, Barnomsorg - behov, efterfr˚agan, planeringsunderlag.
SOU 1987: 21, Äldreomsorg i utveckling (äldreberedningen).
SOU 1994: 38, Kvinnor, barn och arbete i Sverige 1850-1993, av Ann-Sofie Ohlander.
SOU 1994: 73,Ungdomars välfärd och värderingar .
Svallfors, Stefan (1989),Vem älskar välfärdsstaten? (Arkiv: Lund).
Svallfors, Stefan (1992), Den stabila välfärdsopinionen (Ume˚a).
Svedberg, Lars (1993), ”Socialt inriktade frivilligorganisationer - n˚agra grundläggande
kraktäristika” i SOU 1993: 82, Frivilligt socialt arbete (Stockholm).
Svensk uppslagsbok (1949-1955), 2:a upplagan (Malmö).
Svensson, Torsten (1994), Socialdemokratins dominans: En studie av den svenska socialdemokratins
partistrategi, skrifter utgivna av Statsvetenskapliga föreningen nr. 120 (Uppsala).
Szebehely, Marta (1993), Hemv˚ardarinna i barnfamilj och hemhjälp ˚at gamla: Kvinnovänliga
reformer?, uppsats vid institutionen för socialt arbete (Stencil, Stockholm).
Szebehely, Marta (1994a), ”Synpunkter”, i Omsorgens vardag och villkor: 20 doktorander
granskar fem avhandlingar, red. ˚Asa André & Rosemari Eliasson, Meddelanden
fr˚an socialhögskolan 1994: 2 (Lund).
Szebehely, Marta (1994b), ”Ger minskad offentlig omsorg varmare relationer?”, Socialvetenskaplig
tidskrift nr. 4.
Szebehely, Marta (1995), Vardagens organisering: Om v˚ardbiträden och gamla i hemtjänsten
, Lund Studies in Social Welfare IX (Lund: Arkiv).
Therborn, Göran (1989), Borgarklass och byr˚akrati i Sverige: Anteckningar om en solskenshistoria
(Arkiv: Lund).
Thermænius, Edvard (1949), ”Sven Adolf Hedin” i Svensk Uppslagsbok, 2: a uplagan
band 13 (Malmö)
Tilton, Tim (1990), The Political Theory of Swedish Social Democracy: Through the
Welfare State to Socialism (Oxford: Claredon press).
Qvarsell, Roger (1993), ”Välgörenhet, filantropi och frivilligt socialt arbete - en
historisk översikt” i SOU 1993: 82, Frivilligt socialt arbete: Kartläggning och kunskapsöversikt..