Projekt Ökosteuer - Lehrstuhl Sozialwissenschaftliche Umweltfragen

Projekt Ökosteuer
Energiesteuern als Instrument
der Umweltpolitik aus
politikwissenschaftlicher Perspektive
von
Jürgen Christof
Tectum Verlag
Marburg 1999

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme
Christof, Jürgen:
Projekt Ökosteuer. Energiesteuern als Instrument der Umweltpolitik aus
politikwissenschaftlicher Perspektive.
/ von Jürgen Christof
- Marburg : Tectum Verlag, 1999
ISBN 3-8288-5048-0
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Tectum Verlag
Marburg 1999
2

Inhalt
Einleitung .......................................................................................................................... 5
1. Politikwissenschaftliche Steuerungstheorie.................................................................... 7
1.1 Hierarchische Steuerung ......................................................................................... 9
1.1.1 Probleme hierarchischer Steuerung................................................................. 10
1.1.2 Kritik und Kommentierung............................................................................. 13
1.1.3 Konsequenzen................................................................................................ 15
1.2 Mediale Steuerung ................................................................................................ 16
1.2.1 Theorie der Autopoiese.................................................................................. 17
1.2.2 Soziale Systeme ............................................................................................. 17
1.2.3 Politische Steuerung aus medialer Steuerungsperspektive ............................... 19
1.3 Fazit und Ausblick ................................................................................................ 21
2. Umweltpolitik in der Bundesrepublik Deutschland ...................................................... 21
2.1 Geschichte der Umweltpolitik ............................................................................... 22
2.2 Prinzipien der Umweltpolitik................................................................................. 26
2.2.1 Das Vorsorgeprinzip....................................................................................... 26
2.2.2 Das Verursacherprinzip .................................................................................. 29
2.2.3 Das Kooperationsprinzip................................................................................ 32
2.2.4 Fazit............................................................................................................... 33
2.3 Handlungsfelder der Umweltpolitik ....................................................................... 33
2.3.1 Gefahrenabwehr............................................................................................. 33
2.3.2 Risikomanagement ......................................................................................... 34
2.3.3 Strukturelle Ökologisierung............................................................................ 36
2.4 Instrumente der Umweltpolitik.............................................................................. 38
3. Die Energieproblematik .............................................................................................. 39
3.1 Aspekte der Energieproblematik............................................................................ 39
3.1.1 Emissionensprobleme ..................................................................................... 40
3.1.2 Ressourcenendlichkeit.................................................................................... 43
3.1.3 Verteilungsgerechtigkeit ................................................................................. 44
3.2 Kohlendioxid und Klimawandel............................................................................. 46
3.3 Strategien zur Reduktion von CO 2 -Emissionen..................................................... 49
3.3.1 Erneuerbare Energien..................................................................................... 49
3.3.2 Kernenergie.................................................................................................... 49
3.3.3 Abtrennung und Lagerung.............................................................................. 50
3

3.3.4 Energieeinsparung.......................................................................................... 51
3.4 Zusammenfassung................................................................................................. 53
4. Energiesparen und hierarchische Steuerung: Das Ordnungsrecht ................................. 54
4.1 Ordnungsrecht als Instrument hierarchischer Steuerung......................................... 54
4.2 Ordnungsrechtliche Maßnahmen und Energieproblematik...................................... 56
4.3 Hierarchische Steuerungstheorie und Energieproblematik...................................... 59
4.3.1 Varietäts– und Komplexitätsproblem .............................................................. 59
4.3.2 Wissens– und Informationsproblem ................................................................ 61
4.3.3 Implementationsproblem ................................................................................ 64
4.3.4 Motivationsproblem und Problem nicht-intendierter Folgen ............................ 65
4.4 Zusammenfassung und Bewertung ........................................................................ 66
5. Energiesparen und mediale Steuerung: Energiesteuern ................................................ 66
5.1 Energiesteuern – eine Definition............................................................................ 67
5.2 Mediale Steuerung in der Umweltpolitik ............................................................... 68
5.2.1 Umweltpolitische Steuerung........................................................................... 68
5.2.2 Das Baden-Württembergische ‘Staatsdomänenkonzept’ ................................. 69
5.3 Mediale Steuerung und Energiesteuern.................................................................. 71
5.3.1 Wirtschafts– und Energiesystem ..................................................................... 72
5.3.2 Unterschiede zwischen Domänenkonzept und Energiesteuern......................... 74
5.3.3 Fazit............................................................................................................... 76
5.4 Die Energiesteuervorschläge der EU-Kommission und des DIW ........................... 76
5.4.1 Der Vorschlag der Europäischen Kommission................................................. 76
5.4.2 Die DIW-Studie im Auftrag von Greenpeace.................................................. 78
5.5 Ökonomische Theorie und Energiesteuern............................................................. 80
5.6 Fazit ..................................................................................................................... 83
Literaturverzeichnis ......................................................................................................... 84
4

Einleitung
Faktor Vier lautet ein Schlagwort der Umweltpolitik. Gemeint ist damit eine Vervierfachung
der Energieproduktivität, also der Menge Wohlstand, die aus einer Energieeinheit gewonnen
wird. Durch diese Produktivitätssteigerung sollen zwei Ziele realisiert werden, die nur
scheinbar einander ausschließen: Verringerung des Ressourcenverbrauchs bei gleichzeitiger
Wohlstandssteigerung. Möglich wird dies durch die Tatsache, daß nicht Energie, sondern
Energiedienstleistungen konsumiert werden, z.B. Wärme, Licht oder Transportleistungen.
Die entscheidende Frage ist, wie diese Erhöhung der Energieproduktivität erreichten werden
kann. Welches Steuerungsinstrument soll von Seiten der Politik eingesetzt werden, um den
Prozeß einer strukturellen Ökologisierung des gesamten Energiebereichs zu initiieren? Bislang
wird die bundesdeutsche Umweltpolitik durch den Einsatz ordnungsrechtlicher Maßnahmen
geprägt. Doch deren Tauglichkeit wird zunehmend in Frage gestellt. In der aktuellen Debatte
stehen Energiesteuern als ökonomisches Steuerungsinstrument hoch im Kurs. Sie sollen
herkömmliche, fossile Energieträger verteuern und über den Preis Energiesparpotentiale
aktivieren. Erneuerbare Energien sind von der Besteuerung ausgenommen, um sie
konkurrenzfähiger zu machen. Gegenstand dieser Arbeit ist nun die Frage, ob Energiesteuern
den an sie gestellten Erwartungen gerecht werden können. Diese Frage soll durch eine
vergleichende Analyse der Wirkungen von Energiesteuern und Ordnungsrecht auf der
Grundlage politikwissenschaftlicher steuerungstheoretischer Konzepte beantwortet werden.
In Kap.1 werden zwei Theorien politischer Steuerung vorgestellt. Sie stellen den Versuch dar,
wissenschaftlich abzubilden, wie politische Steuerung in modernen Industriegesellschaften
konzipiert werden kann. Hierarchische Steuerungstheorie geht davon aus, daß es trotz
erheblicher Schwierigkeiten möglich ist, daß die Politik kausal-deterministischen Einfluß auf
die gesellschaftliche Entwicklungen nehmen kann. Die Theorie Struktureller Kopplung
verneint dies. Ihr zufolge kann das politische System nur Störungen produzieren, die im
Zielsystem selbstgesteuerte Wandlungsprozesse auslösen. Eine determinierende Beeinflußung
ist nicht möglich. Diese Steuerungskonzepte bilden den Hintergrund der weiteren Analyse.
Vorab muß geklärt werden, ob die politisch-institutionellen und administrativen
Voraussetzungen für eine aktive Umweltpolitik in der Bundesrepublik Deutschland gegeben
sind. Die Auseinandersetzung mit Geschichte, Handlungsgrundsätzen, Aktionsfeldern und
potentiell einsetzbarem Instrumentarium des Politikfelds Umweltpolitik in Kap.2 liefert ein
positives Ergebnis.
In einem nächsten Schritt erfolgt die Analyse der Energieproblematik und ihrer
unterschiedlichen Aspekte in Kap.3. Dabei wird deutlich, daß durch drohende Veränderungen
des Erdklimas, die vor allem auf eine Erhöhung des CO 2 -Gehalts der Atmosphäre
zurückzuführen sind, die Höhe des Verbrauchs fossiler Brennstoffe im Mittelpunkt
umweltpolitischer Aktivitäten stehen muß. Aus der Reihe der CO 2 -Vermeidungsoptionen kann
kurzfristig nur die Energiesparstrategie zum Erfolg führen.
In Kap.4 wird untersucht, mit welchen Schwierigkeiten eine Energiesparpolitik konfrontiert ist,
die ausschließlich auf das ‘klassische’ umweltpolitische Steuerungsinstrument Ordnungsrecht
setzt. Der Einsatz des ordnunsgrechtlichen Instrumentariums wird dem Typus ‘hierarchische
Steuerung’ zugeordnet. Im Ergebnis steht die Erkenntnis, daß das Ordnungsrecht aufgrund
unüberwindbarer Steuerungsprobleme ungeeignet ist, als Initiator einer strukturellen
Ökologisierung zu fungieren.
5

In Kap.5 werden Energiesteuern als Instrument umweltpolitischer Steuerung beschrieben. Dies
geschieht im Rahmen einer Wirkungsanalyse aus der Perspektive der Theorie Struktureller
Kopplung. Trotz unübersehbarer Probleme, die z.B. in der Festsetzung des Steuersatzes liegen,
stellen Energiesteuern ein geeignetes Steuerungsinstrument dar, um Energiesparpotentiale zu
aktivieren. Umweltpolitische Steuerung, die sich dieses Steuerungsinstruments bedient,
vermeidet zahlreiche Schwierigkeiten, die sich durch den Versuch hierarchischer Steuerung
ergeben. Technisch ist eine Erhöhung der Energieproduktivität um den Faktor Vier schon
heute möglich. Energiesteuern können aufgrund ihrer Wirkungsbreite und Wirkungstiefe einen
bedeutenden Beitrag zum Erreichen dieses umweltpolitischen Ziels leisten.
6

1. Politikwissenschaftliche Steuerungstheorie
Möglichkeiten und Grenzen von ‘Steuerung’ werden im sozialwissenschaftlichen Kontext aus
den verschiedensten Perspektiven thematisiert. Psychologie, Pädagogik, Geschichts– und
Wirtschaftswissenschaft, Soziologie und Rechtswissenschaft: In all diesen Wissenschaften
spielt das Problem der ‘gezielten intentionalen Einflußnahme’ 1 auf Akteure, Prozesse und
Strukturen eine bedeutende Rolle. In der Politikwissenschaft nimmt ‘Steuerung’ eine
besondere, herausgehobene Stellung ein. Einsichtig wird diese Feststellung, wenn man die
Formulierung ‘politische Steuerung’ als Tautologie begreift. Politik ist dann quasi ein Synonym
für Steuerung: „Die einfache Begründung für solche Auffassungsweisen lautet durchweg, daß
Politik immer als Steuerung und Steuerung in bezug auf Gesellschaft immer als Politik zu
begreifen sei“ (Bußhoff 1992: 8). Ohne planerischen ‘Allmachtsphantasien’ (Mayntz) verfallen
zu sein, ist die Ansicht in der scientific community der Politikwissenschaft weit verbreitet, daß
es eine zentrale Funktion des politischen Systems ist, kollektiv verbindliche Entscheidungen zu
fällen und diese durchzusetzen 2 . Veranlaßt durch diese spezifische Funktion für das
gesellschaftliche Ganze regiert die Politik „zwangsläufig und oft geradezu mit
imperialistischem Anspruch in andere gesellschaftliche Sphären hinein“ (Ulrich 1994: 22).
Selbstverständlich läßt sich auch Umweltpolitik als Prozeß des ‘Hineinregierens’ in
gesellschaftliche Subsysteme, wie des Energie– oder Wirtschaftssystems, verstehen.
Zielprojektionen, z.B. konkretisiert als Schadstoffgrenzwerte oder Senkung des Rohstoffinputs
der Volkswirtschaft, sollen mit Hilfe bestimmter Instrumente durchgesetzt werden. Vorab stellt
sich jedoch die Frage nach den Bedingungen des Zustandekommens umweltpolitischer
Aktivitäten. Nach V. von Prittwitz hängt Umweltpolitik in erster Linie nicht vom Grad der
Umweltverschmutzung ab (Belastungs-Reaktions-These 3 ), sondern vor allem von den
jeweiligen politisch-institutionellen Handlungskapazitäten (Kapazitätsthese 4 ):
1 Es existiert keine allgemeinverbindliche Definition des Terminus „Steuerung“ in den Sozialwissenschaften. In dieser
Arbeit werden unterschiedliche Steuerungsbegriffe verwendet und in ihrem jeweiligen theoretischen Kontext
thematisiert. Eine exakte technische Definition liefert das Normblatt DIN 19 226:3: „Das Steuern -die Steuerung- ist
der Vorgang in einem abgegrenzten System, bei dem eine oder mehrere Größen als Eingangsgrößen andere Größen als
Ausgangsgrößen auf Grund der dem abgegrenzten System eigentümlichen Gesetzmäßigkeiten beeinflussen“ (zit. nach
Druwe 1994: 57).
2 Vgl. z.B. den „komplexen Politikbegriff“ von W. Patzelt: „Politik ist jenes menschliche Handeln, das auf die Herstellung
allgemeiner Verbindlichkeit, v.a. von allgemein verbindlichen Regelungen und Entscheidungen, in und zwischen
Gruppen von Menschen abzielt“ (1992: 14). Oder in der Definition von R. Münch: „Unter Politik sind alle
gesellschaftlichen Handlungen zu fassen, die auf die kollektiv verbindliche Durchsetzung von Entscheidungen mittels
Machtgebrauch abzielen“ (1994b: 382).
3 Die Belastungs-Reaktions-These besagt, daß umweltpolitische Aktivitäten vom Grad der Umweltverschmutzung
abhängen. V. von Prittwitz nennt Beispiele dafür, daß diese These für das Entstehen von Umweltpolitik nicht ausreicht:
So hätte z.B. die Umweltsituation in mittelalterlichen und frühneuzeitlichen Städten nach diesem Denkmuster zu
weitgehenden Reaktionen führen müssen, die aber ausgeblieben sind (vgl. 1990: 105 f.). Als weiteres Beispiel
politischer Nichtreaktion nennt er die Tatsache, „daß sich in der Tschechoslowakei und Polen keine wirksame
Luftreinhaltepolitik entwickelt hat, obwohl dort bereits seit Jahrzehnten schwere Waldschäden unübersehbar sind und
der Zusammenhang von Industrieabgasen und Waldschäden wohlbekannt ist“ (ebd. 106).
4 Die Kapazitäts-These besagt, „daß die Entwicklung von Umweltpolitik dem Stand sozioökonomischer und politischinstitutioneller
Kapazitäten entspricht und damit nicht lediglich Ausdruck von Mißständen [ist]. Umweltpolitik ist in
diesem Sinne Teilindikator der sozioökonomischen und politisch-institutionellen Entwicklung“ (von Prittwitz 1990:
108).
7

„Wirksame Umweltpolitik entwickelt sich nur dann, wenn ausreichend große technisch-ökonomische
und politisch-institutionelle Handlungskapazitäten vorhanden sind. Fehlen diese, so führen auch die
stärksten Umweltbelastungen zu keiner wirkungsvollen Reaktion. Umweltbelastungen, Umweltkrisen
oder –katastrophen sind nur mögliche Auslöser oder Verstärker umweltpolitischen Handelns auf der
Grundlage ausreichender Handlungskapazitäten“ (von Prittwitz 1990: 114 f.).
Grundlage dieser Arbeit ist die Annahme, daß die Gesellschaft der Bundesrepublik
Deutschland über die technisch-ökonomischen und politisch-institutionellen Kapazitäten
verfügt, die die notwendige Voraussetzung für eine Bearbeitung von Umweltproblemen
innerhalb des politischen Prozesses bilden. Belegen läßt sich dies mit dem Hinweis auf den
Tatbestand, daß Umweltpolitik in Deutschland längst als eigenständiges Politikfeld etabliert
ist 5 .
Auch Energieprobleme werden seit langem unter Umweltschutzgesichtspunkten thematisiert.
Nicht jedoch wie der Energieverbrauch als Umweltproblem auf die politische Tagesordnung
gesetzt wurde (Agenda-Setting), sondern die Umsetzungsschwierigkeiten eines bestimmten
Problemlösungsansatzes, nämlich der Aktivierung von Energiesparpotentialen, stehen im
Mittelpunkt dieser Arbeit. Bevor näher auf die politikfeldspezifischen Strukturen und Probleme
der Umwelt(schutz)politik eingegangen werden kann, soll in diesem Kapitel zunächst die
theoretische Grundlage für die weitere und daran anschließende Argumentation geschaffen
werden.
In dem Teilgebiet der Politikwissenschaft, das sich mit Fragen politischer Steuerung
auseinandersetzt, läßt sich in der aktuellen Debatte keine eindeutig dominante Theorieposition
ausmachen. Verschiedene Ansätze konkurrieren um die Erklärung des Phänomens:
„Typische Beispiele für Erörterungen dieser Art sind zu finden im Umkreis der Diskussionen zur
politischen Planungstheorie, zur politischen Kybernetik, zur sozial– und politikwissenschaftlichen
Systemtheorie, zur Pluralismus– und Korporatismustheorie, zur Theorie der politischen Kultur und des
Wertewandels, zur Policy-Theorie (vor allem zur regulativen Policy-Theorie) und zur neuerdings wieder
aktuellen Staatstheorie“ (Bußhoff 1992: 7; vgl. auch Ulrich 1994).
Beim Versuch, diese Ansätze zu integrieren, konnte bislang kein befriedigendes Ergebnis
erzielt werden (vgl. Schubert 1994: 452 ff.) 6 . Die deshalb notwendige Selektion erfolgte mit
Blick auf die Aussagekraft der Theorien beim Vergleich der umweltpolitischen
Steuerungsinstrumente Energiesteuern und Ordnungsrecht. Die Charakterisierung der
ausgewählten politikwissenschaftlichen Steuerungstheorien, hierarchische und mediale
Steuerung, bildet den Argumentationshintergrund einer Wirkungsanalyse: Ordnungsrecht und
Energiesteuern werden auf Stärken und Schwächen hinsichtlich ihres Einsatzes in der
Energiesparpolitik untersucht. Das Interesse gilt Output, Impact und Outcome
(umwelt)politischer Steuerung, nicht Input und Programmformulierung.
Die grundsätzliche Fähigkeit zur intentionalistischen Steuerung wird der Politik von Vertretern
unterschiedlichster Positionen zuerkannt. Eine Gegenposition dazu ist der extreme
Steuerungspessimismus in der Luhmannschen Variante der Systemtheorie. Würde man sich der
Luhmannschen Position anschließen, hätte, F. Scharpf zufolge, „die Suche nach den
Bedingungen größerer oder geringerer Steuerungsfähigkeit ihr Ende gefunden“ (1989: 11).
Negiert man prinzipiell die Möglichkeit von Steuerung, erübrigt sich auch ein Vergleich der
Wirkungschancen von Steuerungsinstrumenten: Politikwissenschaftliche Steuerungstheorien
5 Vgl. dazu die Ausführungen in Kap. 2
6 Zu den Versuchen einer theoretischen Integration vgl Burth 1999
8

eint bei aller Unterschiedlichkeit die Auffassung, daß sie an der Möglichkeit absichtsvoller
politischer Einflußnahme festhalten. Effekte von Steuerung müssen auf Ursachen
zurückbezogen werden können, wenn sie als Ergebnis politischer Steuerung beobachtbar
bleiben sollen. Damit ist noch keine Aussage darüber gemacht, wie der Ursache-
Wirkungszusammenhang konzipiert wird: Ob kausal-deterministisch, wie im Fall der Theorie
hierarchischer Steuerung, oder kausal-kontingent und probabilistisch, wie im Fall der medialen
Steuerungstheorie. Da es im Rahmen dieser Arbeit nicht möglich ist, einen eigenen Beitrag zur
Steuerungstheorie zu liefern, beschränken sich die weiteren Ausführungen auf Darstellung,
Kritik und Kommentierung.
1.1 Hierarchische Steuerung
Die Kernaussage der Theorie hierarchischer Steuerung wird von U. Druwe folgendermaßen
skizziert:
„Politische Steuerung durch politische Akteure oder das politische System ist in der Art möglich, daß
diese es vermögen, Adressaten mittels geeigneter Instrumente in ihrem Sinn zu beeinflussen.
Gesellschaftliche Veränderungen können folglich u.a. auf Steuerung durch das politische System kausal
zurückgeführt werden“ (1994: 65, Hervorhebung JC).
Hierarchische Steuerung meint die Fähigkeit zur „konzeptionellen Gestaltung der
gesellschaftlichen Umwelt durch politische Instanzen“ (Mayntz 1987: 92). Sie unterstellt die
„Möglichkeit einer absichtsvollen und im Sinne der eigenen Ziele erfolgreichen Intervention (oder wie
sonst soll man ‘Steuerung’ definieren?) der Politik in die Strukturen und Prozesse der Wirtschaft und
anderer Funktionssysteme“ (Scharpf 1989: 18).
Nach R. Mayntz bietet es sich aus systematischen Erwägungen an, den Steuerungsbegriff eng
zu fassen. Als Verfechterin einer exklusiven Definition, ist für R. Mayntz ‘politische
Steuerung’ durch folgende Komponenten gekennzeichnet: Steuerungssubjekt,
Steuerungsobjekt, Steuerungsziel, Einsatz von Maßnahmen und Wissen über
Wirkungszusammenhänge.
Hierarchische Steuerung setzt ein Steuerungssubjekt, einen Steuerungsakteur, voraus:
„Politische Steuerung als Chance der zielstrebigen Selbstveränderung des Gemeinwesens läßt
sich ohne Rückgriff auf Subjekte politischen Handelns nicht konzipieren“ (Scharpf 1989: 12).
Als Steuerungsakteure fungieren „handlungsfähige soziale Kollektive“ (Mayntz 1987: 93). Mit
diesem handlungstheoretischen und akteursorientierten Steuerungsbegriff bleibt man der
„Vorstellung des singulären, aus einer einheitlichen Identität, aus einem einheitlichen Interesse
und aus einer einheitlichen Situationsdeutung heraus agierenden Subjekt verhaftet“ (Scharpf
1989: 14). Die Frage nach den Trägern politischer Steuerung ist damit beantwortet: Es sind die
Makroakteure des politischen System. Weiter gehört zu diesem Begriff der Steuerung ein
Steuerungsobjekt, das als System vorgestellt wird und dessen ‘autonome Dynamik’ gezielt im
Sinne des Steuerungssubjekts geändert werden soll. Außerdem ein Steuerungsziel und
„der Einsatz von Maßnahmen, um das Steuerungsziel zu verwirklichen, sowie – als unerläßliche
Voraussetzung der Maßnahmenwahl – eine Vorstellung der Wirkungsbeziehungen zwischen
Steuerungsaktivitäten und –ergebnissen“ (Mayntz 1987: 94, Hervorhebungen JC).
Um ihre Zielsetzung verwirklichen zu können, besitzen die Steuerungssubjekte relevante
Informationen über den notwendigen Mitteleinsatz (Steuerungsinstrumente) zur Erreichung
bestimmter Zwecke. Die „freiwillige Handlungskoordination gleichberechtigter Akteure durch
9

gegenseitige (horizontale) Abstimmung“ (ebd. 95) ist somit keine Steuerung im Sinne von
Mayntz. Sie insistiert auf einer strikten Abgrenzung des Steuerungsbegriffs gegenüber
Selbststeuerungs– oder korporatistisch-dezentralen Bargaining-Prozessen 7 . Politische
Steuerung wird per definitionem auf die Handlungen des ‘zentralstaatlichen Akteurs’
beschränkt. Damit ist festgelegt, daß wegen des analytisch begründeten Durchhaltens einer
einheitlichen Perspektive, in der hierarchischen Steuerungstheorie Steuerung immer aus der
Sicht des Steuerungssubjektes thematisiert wird. F. Scharpf räumt zwar ein: „Empirisch finden
wir gewiß mehr Beispiele für Steuerungsverzichte und Steuerungsversagen als für den Erfolg
von Steuerungsversuchen“ (1989: 18). Die Gründe dafür liegen jedoch nicht in der
prinzipiellen Beschränktheit hierarchischer Steuerung, sondern sind z.B. in
Informationsdefiziten und Implementationsschwierigkeiten zu suchen. Das Credo der
hierarchischen Steuerungstheorie lautet, daß es möglich ist, Adressaten kausal-deterministisch
zu beeinflussen, obwohl Schwierigkeiten bei der Durchsetzung der Steuerungsziele anerkannt
werden.
1.1.1 Probleme hierarchischer Steuerung
Die Ursachen dafür, daß politische Steuerung mittels regulativer Politik ihr Ziel häufig verfehlt,
werden von R. Mayntz selbst angeführt und diskutiert (vgl. 1987: 96 ff.). Druwe/Görlitz fassen
die Ausführungen zusammen und identifizieren – neben dem Problem der Gleichzeitigkeit–
sechs weitere Problemfelder:
„1. das Varietätsproblem,
2. das Komplexitätsproblem,
3. das Wissensproblem,
4. das Implementationsproblem,
5. das Motivationsproblem und
6. das Problem nicht-intendierter Folgen“ (1992: 149).
Das Varietätsproblem ergibt sich aus der Unfähigkeit des politischen Systems „seine eigene
interne Struktur korrespondierend zu der ausdifferenzierten und hochkomplexen Umwelt
aufzubauen“ (Druwe 1994: 66). Steuerungsversagen der Politik angesichts des
Varietätsproblems erklärt sich durch die Unmöglichkeit, die Verhaltensmöglichkeiten der
Umweltstrukturen zu reduzieren. Diese übersteigen immer die Steuerungsvarietäten des
politischen Systems. Potentielle Ausweich– oder Verhinderungsstrategien teilsystemisch
spezialisierter und differenzierter Umweltstrukturen können wegen des geringeren Reservoirs
an Verhaltensmöglichkeiten des politischen Systems nicht vollständig eliminiert werden. Das
Ziel, kongruente Verhaltensmöglichkeiten zu schaffen, wird wegen des prinzipiell höheren
Komplexitätsgrades der Umwelt des politisch-administrativen Systems nicht erreicht. Die
Umweltstrukturen können sich so den Steuerungsvorgaben des politischen Systems entziehen:
Vorgaben werden ignoriert, umgangen oder transformiert.
7 So ist auch das Konzept der „dezentralen Kontextsteuerung“ von H. Willke für R. Mayntz ein Widerspruch: „Aus der
Perspektive des zentralstaatlichen Akteurs betrachtet ist es unsinnig, von dezentraler Kontextsteuerung zu reden, denn
für ihn bedeutet konsequente Dezentralisierung nicht Steuerung, sondern ganz im Gegenteil Steuerungsverzicht“ (1987:
95).
10

Das Komplexitätsproblem ist Folge der Ausdifferenzierung von Funktionssystemen im Prozeß
der Modernisierung von Gesellschaften. Steuerungstheoretische Schwierigkeiten ergeben sich
dabei sowohl systemintern als auch –extern. Ausdifferenzierungsprozesse beschränken sich
nicht auf die Entstehung von Funktionssystemen, so daß auch die Binnenstruktur des
politischen Systems durch Ausdifferenzierung und Komplexitätszunahme gekennzeichnet ist.
Durch die Ergebnisse der Implementationsforschung (vgl. Mayntz (Hrsg.) 1980; 1983) mußte
die Vorstellung eines monolithischen Steuerungsakteurs namens ‘Staat’ aufgegeben werden.
Vielmehr zeigte sich,
„daß der staatliche Steuerungsakteur ein komplexes mehrstufiges Akteursystem ist, in dem die
nachgeordneten Behörden nicht nur als gleichsam neutrale Instrumente bei der Durchführung von
Steuerungsmaßnahmen fungieren, sondern sowohl innerhalb zugestandener Handlungsspielräume wie
auch in Verletzung oder Umgehung von Verfahrensnormen selber steuernd eingreifen“ (Mayntz 1987:
97).
R. Mayntz zieht daraus die Konsequenz, daß der Implementationsprozeß selbst „im Interesse
wirksamer Zielverfolgung zum Steuerungsobjekt werden“ muß (ebd.), um das Problem der
Binnendifferenzierung besser in den Griff zu bekommen. Da die Selbststeuerungsprobleme des
Staates jedoch vielfältiger sind 8 , stellt die Reduktion auf die Implementationskomponente eine
Vereinfachung dar.
Im Verhältnis zwischen den Funktionssystemen verlangt die „Beherrschung der Komplexität
des Steuerungsobjektes“ im Input– und Output-Bereich des politischen Steuerungsprozesses
eine dem Steuerungsobjekt parallel zugeordnete „Komplexität des politisch-administrativen
Apparates“ (Druwe/Görlitz 1992: 149). Dies ist im Input-Bereich erforderlich, um die
notwendige Umweltempfindlichkeit entwickeln zu können. Die adäquate Wahrnehmung von
Kritik, Forderungen, Unterstützung und Problemen setzt nach dem „Gesetz der requisite
variety“ 9 eine Verdopplung der Komplexität durch das politisch-administrative System voraus
– und dies auf allen Ebenen. Selbiges gilt für die Output-Seite: Die systeminterne
Reproduktion der Adressatenstruktur verweist wiederum auf Komplexitätsverdopplung, wobei
sich die Problematik durch die ‘Entdeckung’ handlungsfähiger, mit Ressourcen ausgestatteter
Steuerungsakteure innerhalb des politischen Systems 10 vervielfacht und verschärft. So müssen
diejenigen Akteure im System, die im engeren Sinn mit der Produktion von Entscheidungen
befaßt sind, sowohl relevante Informationen über die Struktur der Implementationsinstanzen
als auch über deren Wissen bezüglich der Adressatenstruktur besitzen. Beim Versuch, diese
Probleme zu bearbeiten, ergibt sich die Konsequenz, „daß die Komplexitätsverdopplung im
Alltag zu Überbürokratisierung führt“ (ebd.). An dieser Stelle zeigt sich exemplarisch, wie
Komplexitäts-, Wissens– und Implementationsproblematik miteinander verbunden sind.
Das Wissens– oder Informationsproblem erhält seine Brisanz durch die Bedeutsamkeit des
Besitzes ‘relevanter Informationen’ für jeden Vorgang rationaler Planung. Um hierarchische
Steuerungsprozesse in Gang setzen zu können, muß das politische System und die in ihm
handelnden Akteure in der Lage sein, aus der potentiell unendlichen Fülle von Informationen,
diejenigen herauszufiltern, die den Status ‘relevant’ beanspruchen können. Eine Bewertung der
8 Der politische Steuerungsprozeß beginnt nicht mit der Verabschiedung von Maßnahmen. Zu den systeminternen
Steuerungsproblemen des Staates gehören deshalb z.B. auch die spezifizierenden Vorarbeiten der Verwaltung, die die
Maßnahmenwahl der politischen Entscheidungsträger maßgeblich beeinflußen.
9 Dieser Zusammenhang wurde von dem Kybernetiker Ashby formuliert (zit. nach Druwe 1994: 61).
10 Z.B. Verwaltungsbehörden auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene.
11

Güte von Informationen bedarf spezifisch politischer Relevanzkriterien. Allgemein anerkannte
Kriterien sind jedoch nicht in Geltung, die Frage nach der Relevanz bleibt letztlich
unbeantwortet. Dennoch müssen permanent Entscheidungen auf der Grundlage von
Informationen getroffen werden, außerdem müssen Informationen verarbeitet und an
entscheidender Stelle zur Verfügung gestellt werden. Dies stellt wegen der begrenzten
Informationsverarbeitungskapazität eine generelle Schwierigkeit dar. Als in den frühen 70er
Jahren mit dem Aufbau von Planungseinheiten und Informationssysteme begonnen wurde, um
den „Apparat intelligenter“ zu machen, diagnostizierte man Wissensprobleme, die durch „mehr
Informationen und erhöhte Informationsverarbeitungskapazität lösbar“ (Mayntz 1987: 97)
schienen. Daß die Ursache der Wissensprobleme hauptsächlich beim Steuerungsakteur gesehen
wurden, zeugt von einer systematischen Unterschätzung der Problempotentiale, die „in der
Eigenart des Steuerungsobjekts“ (ebd.) liegen.
Selbst wenn das Komplexitätsproblem durch die analoge Verdopplung der Struktur des
Steuerungsobjekts innerhalb des politisch-administrativen Systems gelöst bzw. abgemildert
werden könnte, verbleibt immer noch das Problem der Gleichzeitigkeit. Bei der Verarbeitung
der Informationen, die als notwendig erachtet werden, um mittels hierarchischer Steuerung in
andere Funktionssysteme intervenieren zu können, werden zeitgleich neue (potentiell
relevante) Informationen produziert, die möglicherweise für die Steuerungsabsichten von
eminenter Bedeutung sind 11 . Die Steuerung läuft schließlich deshalb ins Leere oder wird
konterkariert, weil die neuen Informationen keinen Eingang in den Steuerungsprozeß gefunden
haben. Da dieses Dilemma unauflösbar ist, verfügen die Steuerungsakteure niemals über das
prinzipiell notwendige Wissen.
Zugespitzt formuliert, setzt erfolgreiche hierarchische Steuerung ‘vollkommenes Wissen’ über
den Anfangszustand und die innerhalb des Systems geltenden Gesetzmäßigkeiten voraus. Diese
Bedingungen eines technisch-kybernetischen Steuerungsbegriffs sind in sozialen Systemen
nicht erfüllbar: Das dazu notwendige Wissen könnte nur ein ‘gottähnlicher Beobachter’
besitzen. Folge des unzureichenden Wissens sind nicht-intendierte Folgen: Unerwünschte
Nebenwirkungen, chaotische Umschlageffekte, unerwartetes Adressatenverhalten.
Konsequenzen dieser Art gelten nicht nur für hierarchische Steuerungsversuche, alle
Steuerungskonzepte sind mit ihnen konfrontiert. Die Unterschiede liegen in den
Konsequenzen, die daraus jeweils gezogen werden.
Verbleiben noch das Implementations– und das Motivationsproblem. Wie das Problem der
nicht-intendierten Folgen kann das Implementationsproblem unter die Informationsproblematik
subsumiert werden:
„Die Entwicklung politischer Programme ist abhängig von zureichenden Kenntnissen über
Implementationsstrukturen, Implementationsträger, Verfahrensnormen und schließlich über Adressaten,
um Vollzugsprobleme antizipieren zu können“ (Druwe/Görlitz 1992: 150).
Dieses Wissen steht jedoch nur teilweise zur Verfügung, ist policy-abhängig und muß ständig
neu generiert werden. Regulative Politik scheitert, wenn es den Vollzugsinstanzen nicht
gelingt, verabschiedete Normen durchzusetzen. Die Ergebnisse der Implementationsforschung
werden von R. Mayntz – wie schon erwähnt – derart zusammengefaßt, daß der
11 N. Luhmann hebt das Problem der Gleichzeitigkeit in seiner Argumentation gegen die Möglichkeit politischer Steuerung
besonders hervor: „Jeder Steuerungsversuch läuft danach auf zwei Probleme auf. Das erste liegt schon in der
Gleichzeitigkeit selbst. Während man steuert, also die entsprechenden Operationen aktualisiert, passiert gleichzeitig
schon milliardenfach etwas anderes, das man, weil gleichzeitig, weder kennen noch kausal beeinflußen kann“ (1989: 7;
Hervorhebung JC).
12

Implementationsprozeß selbst zum Steuerungsobjekt werden muß (vgl. 1987: 97). Mit der
Vorstellung der Implementationsinstanzen als Steuerungsobjekte bestätigt sich die weiter oben
getätigte Aussage, daß sich die Komplexitäts– und Informationsproblematik verdoppelt und
verschärft.
Das Motivationsproblem besagt, daß es dem Akteursystem Staat nicht gelingt, die Adressaten
zu Verhaltensänderungen gemäß dem Steuerungsziel motivieren zu können. Negativ gewendet
heißt dies, daß der Versuch des Steuerungssubjekts fehlgeschlagen ist, die
Handlungsmöglichkeiten des Steuerungsobjekts (z.B. in Form von Ausweichreaktionen) zu
minimieren bzw. zu eliminieren 12 .
In bezug auf die Umweltpolitik sieht G. Uebersohn in der Macht der Adressaten die zentrale
Ursache für die festgestellten Implementationsdefizite (vgl. 1990: 557; zur „industriellen
Organisationsmacht“ vgl. Jänicke 1986: 34 ff.). Deren destruktives Handlungspotential
gegenüber Versuchen staatlicher Steuerung läßt sich nicht nur theoretisch ableiten, sondern
findet seine Bestätigung in umfangreichen empirischen Untersuchungen 13 .
1.1.2 Kritik und Kommentierung
In ihrem hierarchischen Steuerungsansatz besteht R. Mayntz 14 darauf, daß Steuerung immer
aus der Sicht des Steuerungsakteurs ‘politisches System’ zu formulieren sei. Durch diese
analytische Festlegung wird aber die entscheidende empirische Frage, „ob das politische
System de facto im Sinne des hierarchischen Steuerungsbegriffes steuert, bereits a priori
entschieden“ (Druwe/Görlitz 1992: 151). Der Steuerungsbegriff wird per definitionem auf
hierarchische Steuerungshandlungen beschränkt, „freiwillige Handlungskoordinationen
gleichberechtigter Akteure“ (Mayntz 1987: 95) sind somit keine Formen politischer Steuerung.
In diesem Zusammenhang ist ebenfalls von Bedeutung, daß nur die Intention des
Steuerungsakteurs, nicht jedoch das Ergebnis zählt:
„Ausdrücklich nicht zu dem hier vorgeschlagenen Steuerungsbegriff gehört es, daß die Steuerung
erfolgreich sei, d.h. der angestrebte Zielzustand auch tatsächlich erreicht wird. [...] Das heißt, daß
systematisch zwischen Steuerungshandeln und Steuerungswirkung getrennt werden muß“ (Mayntz
1987: 94).
Die Möglichkeit erfolgreicher Steuerung, mithin die Erreichung des Zielzustands, wird jedoch
immer vorausgesetzt und bleibt auch bei einem Fehlschlag des Steuerungsversuchs erhalten. So
kann die Ausweitung des Steuerungsbegriffs auf sämtliche Steuerungsversuche des handelnden
Subjekts als Immunisierungsstrategie gegenüber Kritik aufgefaßt werden, da
Interventionsversuche unabhängig von ihrem Erfolg als ‘Steuerungshandlungen’ identifiziert
werden. Entscheidend ist, daß die oben skizzierte Steuerungstheorie nicht empirisch abgeleitet
wurde, sondern eine Definition darstellt. Steuerbarkeit und Steuerungsfähigkeit werden nicht
12 G. Uebersohn faßt dies wie folgt zusammen: „Regulative Politik gilt aus mehreren Gründen als erfolglos. In dem einen
Fall wird das Programm nicht implementiert, da die Vollzugsinstanzen sich nicht durchsetzen können bzw. die
Adressaten die Befolgung verweigern. In einem anderen Fall löst ein implementiertes Programm nicht das
gesellschaftliche Problem, da der Gesetzgeber die steuerungsrelevanten Wirkungszusammenhänge nicht kennt oder
prinzipiell nicht in der Lage ist, zielsicher steuernd in bestimmte Systemprozesse einzugreifen“ (1990: 543).
13 Vgl. dazu den von R. Mayntz herausgegebenen Sammelband „Implementation politischer Programme. Empirische
Forschungsberichte“ (1980).
14 Der Steuerungsbegriff von R. Mayntz konnte nur ansatzweise rezipiert werden. Aus Gründen der Deutlichkeit wurde
eine pointierte Darstellung des hierarchischen Steuerungsbegriffs versucht.
13

empirisch festgestellt, sondern a priori vorausgesetzt (vgl. Druwe 1994: 65). Durch die
Trennung des Steuerungsprozesses in Steuerungshandeln und Steuerungswirkung besteht die
Möglichkeit grundsätzliche Kritik abzuwehren, weil trotz anderslautender empirischer
Ergebnisse am gewählten Steuerungskonzept festgehalten werden kann.
Auch von Befürwortern einer kausal-deterministischen Steuerungstheorie wird eingeräumt,
daß hierarchische Steuerungsversuche häufig fehlschlagen:
„Damit wird ein Dilemma deutlich, das sich für die Vertreter klassischer, deterministischer,
hierarchischer Steuerungskonzepte stellt: Die empirischen Resultate widersprechen dem definierten
Steuerungsbegriff“ (Druwe 1994: 68).
Dies bekräftigt die Vermutung, „daß Steuerungsfähigkeit und Steuerbarkeit aus normativen
Gründen postuliert werden“ (ebd. 66). Die vielfache Falsifizierung der operationalisierten
Version der akteursbezogenen Steuerungskonzeption von R. Mayntz führt nicht zu ihrer
Aufgabe oder Modifikation. Eine Begründung für dieses Festhalten an der grundsätzlichen
Möglichkeit hierarchischer Steuerung liefert F. Scharpf, in dem er schreibt, daß
„wir angesichts steigender Gefahren für den Bestand der Menschheit jedes Interesse [haben], die
Aufklärung der Bedingung ihrer Möglichkeit nicht durch einen pauschalen und theoretisch
unbegründeten Steuerungspessimismus vereiteln zu lassen“ (1989: 18).
Das Insistieren auf der Möglichkeit politischer Steuerung wird somit normativ aufgeladen – mit
dem Verweis auf die Bedeutung für das ‘Überleben der Menschheit’. Nicht die tatsächliche
Beobachtung von Phänomenen, die mittels der Theorie hierarchischer Steuerung erklärt
werden können, sondern die Hoffnung, durch wissenschaftliche Untersuchungen die
Bedingungen der Möglichkeit von kausal-deterministischer Steuerung zu entdecken, ist Grund
für das weitere Festhalten. Offensichtlich drohen mit der Infragestellung dieser Konzeption
einstmals gesicherte politische als auch politikwissenschaftliche Wissensbestände ins Wanken
zu geraten 15 . Immerhin handelt es sich bei den Auseinandersetzungen über Steuerungstheorien
um eine politikwissenschaftliche Grundsatzdebatte. Trotzdem: Strenggenommen ist der
Anspruch, eine ‘Theorie’ darzustellen, für den kausal-deterministisch hierarchischen
Steuerungsansatz verwirkt. Gelten als Theorien „Aussagesysteme, die auf empirisch
Gegebenes Bezug nehmen, es beschreiben und erklären und nur anhand dieser Realität zu
überprüfen sind“ (Druwe 1989: 40), dann gibt es berechtigte Zweifel, ob die hierarchische
Steuerungstheorie diesen Anforderungen gerecht wird. Die Beschränkung des
Steuerungsbegriffs auf kausalstrukturelle Konzeptionen bezüglich der Steuerungsfähigkeit des
politischen Systems ist „zwar logisch gültig, aber empirisch nicht belegt“ (Druwe/Görlitz
1992:151).
Welchen Grund kann es für das außerordentliche Beharrungsvermögen des kausaldeterministischen
Steuerungsbegriffs in Theorie und Praxis geben? Historische Wurzeln liegen
sicherlich im neuzeitlichen Staatsbegriff, der Souveränität nach außen und die „hierarchische
Überordnung der Staatsgewalt über alle gesellschaftlichen Kräfte im Inneren“ (Scharpf 1991:
621) voraussetzte:
„Die herausgehobene Stellung des Staates im Konzert der gesellschaftlichen Institutionen galt lange Zeit
als Kernbestand des politischen und sozialen Denkens in Europa. Dahinter stand (und steht) die
Sehnsucht nach einem steuerungsfähigen politischen Zentrum, das die Menschen zu einem sozialen
Ganzen integriert und mit den wachsenden Gefahren und Risiken im Prozeß der gesellschaftlichen
Evolution fertigzuwerden vermag“ (Ulrich 1994: 13).
15 Vgl. dazu auch den Exkurs in Kapitel 5. „Politische und politikwissenschaftliche Steuerungstheorie“
14

Die alltagssprachliche Verwendung des Steuerungsbegriffs impliziert u.a.: Der Steuermann
steht am Ruder und lenkt das (Staats)Schiff durch die unruhige See, „durch die Untiefen und
Strudel politischer Konflikte“ (Ulrich 1994: 85) 16 . Er zwingt dem Schiff seinen Willen auf und
bestimmt souverän die Richtung. Dieses Bild ist die Grundlage eines patriarchalischen Modells,
in dem „der Politik eine Führungsrolle bei der Gestaltung sozialer Beziehungen“ (ebd. 21)
zugesprochen wird. Die Vorstellung möglicher und erfolgreicher hierarchischer Steuerung
steht also in der „ehrwürdigen Tradition des politischen Denkens in Europa“ (ebd.). Der Staat
als Spitze der Gesellschaft ist danach in der Lage, Einfluß auszuüben, regulative Politik
durchzusetzen. Diese Überbewertung politischer Steuerungsfähigkeit findet auch heute noch
seinen Ausdruck darin, daß in der öffentlich Diskussion, „den politisch verantwortlichen
Funktionsträgern weit mehr Ereignisbeherrschung [zugestanden wird], als diese auch unter
günstigsten Umständen haben könnten“ (Scharpf 1991: 630) 17 . Aus demokratie– bzw.
legitimitätstheoretischer Sicht ist eine Aufgabe oder Modifikation der hierarchischen
Steuerungstheorie von mannigfachen Schwierigkeiten begleitet (vgl. für die Umweltpolitik
Druwe 1991: 215 ff.). Man denke dabei z.B. an das Problem der Zuschreibung von
Verantwortung bei gewählten politischen Akteuren.
In modernen Gesellschaften ist die hierarchische Überordnung des Staates über die
ausdifferenzierten gesellschaftlichen Teilsysteme erodiert. Staat bzw. politisches System
können nicht länger als unumstrittene Spitze der Gesellschaft fungieren: „Sie verfügt weder
über eine Spitze, noch über ein Zentrum, von denen die Steuerung der Gesellschaft ausgehen
könnte“ (Münch 1994b: 382). Vielmehr haben Steuerbarkeit von ausdifferenzierten
Subsystemen und Steuerungsfähigkeit des politischen Systems ihren
Selbstverständlichkeitsstatus verloren. Im Komplexitätsgrad von Gesellschaften und ihren
multikausalen Funktionszusammenhängen liegt die Ursache: „Das politische System ist
interdependent mit der funktional differenzierten Gesellschaft und dem internationalen System
verflochten“ (Druwe/Görlitz 1992: 148). Dem Problem, ob und wie Politik der ihr
zugeschriebenen Funktion der Produktion kollektiv bindender Entscheidungen in einer
veränderten Gesamtsituation gerecht werden kann, ist mit den analytischen a priori
Festlegungen des Mayntzschen Steuerungsbegriffs nicht beizukommen.
1.1.3 Konsequenzen
Um oben genannten Schwierigkeiten und Widersprüchen zu begegnen und veränderten
gesellschaftlichen Bedingungen Rechnung zu tragen, wandelte sich seit Beginn der 70er Jahre
die vorherrschende handlungstheoretische Akteursperspektive politikwissenschaftlicher
Steuerungstheorie zunehmend in eine Systemperspektive:
„Steuerung wird nun nicht mehr ausschließlich als intentionale Aktivität des politischen Systems
aufgefaßt, sondern als Kombination aus ‘Bottom-Up’ und ‘Top-Down’ Aktivitäten von Staat und
Gesellschaft. Als Begriffe haben sich dafür kooperative, konkordante, korporatistische oder dezentrale
Steuerung herausgebildet“ (Druwe 1994: 65).
16 Man denke an die berühmte Karikatur über Bismarck: „Der Lotse geht von Bord“ (1890). Vgl. zu der Metapher der
„Steuerung des Staatsschiffes“ auch Voigt (1991: 173).
17 Wie verfestigt diese Vorstellung ist ist, zeigt auch K. von Beyme auf: „Selbst wenn Politiker ahnen, daß sie nicht
handeln können, erschallt der Ruf der Wähler nach ihren Taten. Politik kann den Anspruch nicht aufgeben, in anderen
Lebensbereichen zu intervenieren...“ (1991: 23).
15

Gemeinsam ist diesen Konzeptionen die Erkenntnis, daß in hochkomplexen Politikfeldern
hierarchische Steuerung im eigentlichen Wortsinn nicht möglich ist. Dezentrales Policy-Making
gewinnt Konturen durch die Aufgabe zentraler Definitionsmacht des Staates. Nicht-staatliche
Akteure haben maßgeblichen Anteil an Entscheidungen. So intervenieren klassische
Interessenvertretungsinstitutionen, wie Verbände, nicht nur in der Programmplanungsphase,
sondern partizipieren am gesamten Steuerungsprozeß: Von der Programmentwicklung bis zur
Implementation. In der Umweltpolitik äußert sich dies z.B. in der Beteiligung von
Betroffenengruppen (Industrie, Umweltverbände) an Verhandlungen, die lokal-dezentral zu
speziellen Umweltschutzthemen durchgeführt werden. Folgt man der Argumentation von
Druwe/Görlitz hat die Entwicklung der politikwissenschaftlichen Steuerungstheorie zwar zu
einer Relativierung der Steuerungsfähigkeit des Steuerungsakteurs ‘politisches System’ und
der Steuerbarkeit des Steuerungsobjekts ‘Gesellschaft’ geführt, grundsätzlich werden sie aber
nachwievor vorausgesetzt (1992: 151 f.). Zusammenfassend basiert das Steuerungsverständnis
auf der Vorstellung,
„die politische Steuerung der Gesellschaft im Sinne einer ursächlichen Einflußnahme sei prinzipiell
möglich, wenn am Steuerungsprozeß auch andere Akteure als das politische System partizipierten. Die
erwähnte kausalstrukturelle Konzeption von Steuerung, die beim politischen Akteur ansetzt, bleibt
zentraler Ausgangspunkt, wenn gegenwärtig auch multikausal argumentiert wird. Konsequent verfährt
in diesem Kontext allein Mayntz, die solchen Zusammenhängen den Steuerungsbegriff verweigert“ (ebd.
152 f.).
Angesichts der zahlreichen Probleme, mit denen sich Vertreter klassischer, deterministischer,
hierarchischer Steuerungskonzepte konfrontiert sehen, lautet das Fazit von U. Druwe:
„Ergänzt man die angeführten Steuerungsprobleme um die Ergebnisse netzwerkanalytischer bzw.
institutionentheoretischer Policyanalyse, die belegen, daß kooperative, dezentrale Steuerung in
hochkomplexen Policies die Regel ist, dann sind zwei Schlußfolgerungen zu ziehen:
1. Der Steuerungspessimismus ist – im Gegensatz zu Scharpfs These – empirisch und theoretisch sehr
wohl begründet;
2. Die traditionelle Steuerungsdefinition – wie sie von Mayntz und Scharpf verwendet werden – ist
empirisch in den Sozialwissenschaften widerlegt“ (1994: 67).
1.2 Mediale Steuerung
Die aufgezeigten Steuerungsprobleme, die prinzipiell nicht lösbar sind, führten zu der Einsicht
neue Wege gehen zu müssen. Um zumindest theoretisch erfolgreichere Steuerungskonzepte zu
entwickeln, nähert man sich dem Untersuchungsgegenstand unter einem anderen Blickwinkel.
Erfolgversprechend scheint dabei die von den chilenischen Neurobiologen H. Maturana und F.
Varela entwickelte ‘Theorie der Autopoiese’ zu sein, die die Grundlage der
sozialwissenschaftlichen Diskussion um ‘Selbstorganisation’ und ‘Selbststeuerung’ bildet. Die
Übertragung dieser Theorie 18 auf soziale Systeme liefert die Basis für die Entwicklung einer
medialen Steuerungskonzeption, wie sie von U. Druwe und A. Görlitz ausgearbeitet wurde.
Sie wird hier in Grundzügen referiert (vgl. zum folgenden insbesondere Druwe 1994 und 1989;
Druwe/Görlitz 1992; Görlitz 1990). Gegenüber dem bisherigen Verständnis von Steuerung
weist das mediale Steuerungsverständnis gravierende Unterschiede auf. Die Vorstellung der
18 Wissenschaftstheoretisch korrekt muß die „Theorie der Autopoiese“ als Modell klassifiziert werden (vgl. Druwe 1989:
35 ff.).
16

Subjekt-Objekt-Steuerung wird zugunsten eines gleichberechtigten wechselseitigen
Interaktionsprozesses aufgegeben, indem Zustandsveränderungen nicht erzwungen, sondern
unter Anerkennung von Freiheitsgraden initiiert werden. Steuerung – verstanden als
intentionale Aktivierung von Wandlungsprozessen – bleibt als Selbststeuerung strikt an die
Systemperspektive rückgebunden. Die interne Variabilität der Struktur des Systems bestimmt
die Möglichkeit von Veränderung. Die Grenze struktureller Wandlungen bildet die
Notwendigkeit, den autopoietischen Prozeß aufrecht zu erhalten. Das Wissen um Sprache und
Handlungsweise, mithin die spezifische Interaktionslogik der Mitglieder eines Sozialsystems,
erlangt zentrale Bedeutung in der medialen Konzeption politischer Steuerung.
1.2.1 Theorie der Autopoiese
Mit der ‘Theorie der Autopoiese’ haben Maturana/Varela ein Modell zur Beschreibung der
Struktur und der Organisationsweise lebender Systeme vorgelegt. Sie ist gleichsam ein Modell
für Lebendigkeit:
„Wenn wir von Lebewesen sprechen, haben wir bereits angenommen, daß es etwas Gemeinsames
zwischen ihnen gibt, andererseits würden wir sie nicht zu der einen Klasse zählen, die wir ‘das
Lebendige’ bezeichnen. Unser Vorschlag ist, daß Lebewesen sich dadurch ckarakterisieren, daß sie sich
– buchstäblich – andauernd selbst erzeugen. Darauf beziehen wir uns, wenn wir die sie definierende
Organisation autopoietische Organisation nennen“ (Maturana/Varela 1987: 50 f., Hervorhebung im
Original).
Im folgenden wird die – auf U. Maturana zurückgehende – Definition autopoietischer Systeme
von U. Druwe übernommen. In sechs prägnanten und knappen Aussagen faßt er die Axiome
des Modells zusammen:
„1. Lebende Systeme weisen eine autopoietische Organisation auf, d.h. ihre Bestandteile
erzeugen Relationen und die Relationen erzeugen die Bestandteile.
2. Die konkrete Realisierung der autopoietischen Organisation, die Struktur des
autopoietischen Systems, setzt die Existenz eines Mediums voraus.
3. Zwischen Medium und autopoietischem System liegen strukturelle Kopplungen vor.
4. Dauerhafte Interaktionen zwischen Medium und autopoietischen System bilden
konsensuelle Bereiche.
5. Autopoietische Systeme sind strukturdeterminiert und operational geschlossen.
6. Zustandsveränderungen des autopoietischen Systems sind immer strukturdeterminiert“
(Druwe 1994: 69).
1.2.2 Soziale Systeme
An die Darstellung dieser Axiomatik schließt sich die Frage an, ob die ‘Theorie der
Autopoiese’ sinnvoll auf die Sozialwissenschaften und ihren Forschungsgegenstand
übertragbar ist. Nur wenn es gelingt, Gesellschaften oder andere soziale Systeme als
autopoietisch im Sinne des Modells zu rekonstruieren, lohnt sich eine weitere
Auseinandersetzung mit dem ursprünglich naturwissenschaftlichen Ansatz. D.h., es ist zu
überprüfen, ob soziale Systeme die Bedingungen erfüllen, die die ‘Theorie der Autopoiese’ als
Modell für Lebendigkeit an sie richtet. Man erhofft einen Erkenntnisgewinn für die
17

Steuerungsdebatte: Vielleicht, schreibt A. Görlitz, „würde klar, warum politische Steuerung
leerläuft, umgangen wird oder Gegensteuerung provoziert, weiter, ob bzw. inwieweit
politische Steuerung überhaupt möglich ist“ (1990: 21).
U. Druwe hat in seinen Aufsätzen „Rekonstruktion der ‘Theorie der Autopoiese’ als
Gesellschafts– und Steuerungsmodell“ (1989) und „Vom Modell zur Theorie“ (1990)
überzeugend dargelegt, daß eine modelladäquate Übertragung widerspruchsfrei möglich ist.
Ein wichtiger Grund ist darin zu suchen, daß zentrale Begriffe des Modells inhaltsneutral sind:
Nur deshalb sind sie prinzipiell auf andere Disziplinen übertragbar, vorausgesetzt die
beschriebenen Axiome werden erfüllt (vgl. Druwe 1990: 47 f.). In bezug auf die obigen sechs
Punkte bedeutet dies:
1. Soziale Systeme (Menschen, Gruppen, Organisationen, gesellschaftliche Subsysteme,
Gesellschaften, Internationales System) weisen eine autopoietische Organisation auf:
„Maturana selbst hat als ‘Bestandteile’ Individuen genannt, die durch
Verhaltenskoordinationen (Relationen), nämlich Sprache und Handlung, sich selbst
erzeugen bzw. umgekehrt Verhaltenskoordinationen produzieren“ (Druwe/Görlitz 1992:
154). Dies vollzieht sich in einem zirkulären Konstitutionsprozeß: „Sprache und Handlung
‘produzieren’ neue Gesellschaftsmitglieder, die Individuen sind Träger von Sprache und
Handlung“ (Druwe 1989: 49). In der Politikwissenschaft ist die kleinste autopoietische
Einheit der einzelne Akteur. Er ist Element verschiedenster Sozialsysteme höherer Ordnung.
So sind Individuen „Mitglieder von Familien, Freundeskreisen, Gewerkschaften,
Sportverbänden etc.“ (Druwe 1994: 74; vgl. auch ders. 1990: 54).
2. Bedingung der Existenz sozialer Systeme sind Medien. Dies ist zum einen die natürliche,
physikalisch-biologische Umwelt. Sie liefert die Bausteine für materiell-basale Operationen.
Zu den Medien zählen aber vor allem andere soziale Systeme, die wechselseitig füreinander
unabdingbar sind: Sie erst ermöglichen es, den Prozeß der Selbstorganisation zu initiieren
und in Gang zu halten. Für den einzelnen stellt z. B. die Familie ein Medium dar. Er
entwickelt sich selbst durch soziale Kontakte zu anderen Familienmitgliedern. Die sozialen
Kontakte vollziehen sich durch Sprache und Handlung. Gleichzeitig ist das einzelne
Mitglied für das Sozialsystem ‘Familie’ Bestandteil und Medium. Wechselseitige
Abhängigkeit trotz operationaler Geschlossenheit kennzeichnen das Verhältnis
autopoietischer Sozialsysteme.
3. Strukturelle Kopplungen zwischen Medien und autopoietischen Sozialsystemen zeigen sich
in bezug auf die natürliche Umwelt dadurch, daß Menschen zur Ermöglichung ihrer
Existenz gezwungen sind, Stoffe (Nahrung, Luft) aus der Umwelt aufzunehmen und diese
intern zu verarbeiten. Die Verarbeitung geschieht strukturdeterminiert. Ebenfalls durch
strukturelle Kopplungen sind die sozialen Systeme untereinander verbunden.
Verhaltenskoordinationen über Sprache und Handlung kennzeichnen diese Kopplungen
zwischen den Sozialsystemen. Die Interaktionsmöglichkeiten mit dem Medium werden
durch die spezifische Struktur des Systems festgelegt. Dies trifft z.B. auf die Interaktionen
zwischen Personen zu. Ein externer Beobachter stellt ‘Verstehen’ und ‘Kooperation’ fest:
„Die strukturelle Geschlossenheit bleibt jedoch gewahrt, da jede Person Begriffe/Sätze
relativ zu ihrer Semantik ‘versteht’ und jede Handlung relativ zu ihren Handlungsmustern
deutet. Verstehen und Kooperation sind folglich keine absoluten Prozesse“ (Druwe 1994:
75).
4. Durch dauerhafte Interaktionen zwischen Medium und autopoietischem Sozialsystem
entstehen konsensuelle Bereiche. Interaktionen zwischen zwei Individuen bilden diese
18

konsensuellen Bereiche auf unterster Ebene, die sich zu Sozialsystemen höherer Ordnung
weiterentwickeln. Alle Sozialsysteme, z.B. Familien, Vereine, Parteien bis hin zu den
gesellschaftlichen Subsystemen wie dem Wirtschaftssystem, weisen als lebende Systeme
eine autopoietische Organisation auf. Sie „bestehen aus Menschen, die in spezifischer Weise
miteinander interagieren“ (Druwe 1990: 53). Gesellschaft ist dann als autopoietisches
System n-ter Ordnung zu verstehen. An dieser Verbindungslinie zwischen Akteur und
Gesellschaft zeigt sich der Versuch, über die mediale Steuerungskonzeption „den Gegensatz
zwischen Makro-Systemtheorie und Mikro-Handlungstheorie“ (Druwe/Görlitz 1992: 153)
zu überwinden.
5. Autopoietische Sozialsysteme differieren in Art und Weise ihrer Struktur und des je
charakteristischen Verhaltenskoordinationsgefüges; sie verfügen über eine spezifische
Systemrationalität. Diese Systemrationalität „prägt die ‘Identität’ eines Sozialsystems und
sie ist der Grund für die strukturelle, operationale Geschlossenheit“ (Druwe 1994: 74).
Innerhalb des Systems können per definitionem ausschließlich strukturdeterminierte
Prozesse ablaufen, die der inhärenten ‘Logik’ entsprechen. Höherstufige Sozialsysteme
stabilisieren so ihre Struktur: „Die Aktoren überdauernde Stabilität von
Verhaltenskoordinationen heißt Systemrationalität“ (Görlitz 1990: 23). Es gilt, daß die
Interaktionsträger des Systems die einzelnen Mitglieder sind, ihre Handlungen und Sprachen
verändern das Sozialsystem. Operational geschlossen sind soziale Systeme, weil sich ihre
Bestandteile und Relationen gemäß der jeweiligen Systemrationalität wechselseitig selbst
erzeugen: „Elemente und Strukturen werden nicht als fertige Bausteine aus der Umwelt
importiert, sondern im Prozess der Autopoiesis selbst hervorgebracht“ (Ulrich 1994: 115).
Soziale Systeme können somit als autonom bezeichnet werden, ein Zustand der im
Gegensatz zu autark Umweltabhängigkeit impliziert.
6. Zustandsveränderungen autopoietischer Sozialsysteme „können immer nur relativ zur
gegebenen Struktur verlaufen“ (Druwe 1994: 73). Umweltreize, die als Störungen
wahrgenommen werden, lösen Reaktionen innerhalb des Systems aus. Die systemrelative
Sicht verweist darauf, daß soziale Systeme nicht reagieren, sondern ausschließlich agieren
(ebd. 75). Ob ein Reiz Zustandsveränderungen hervorruft, hängt von seiner systeminternen
Wahrnehmung und strukturdeterminierten Abarbeitung ab. An dieser Stelle wird deutlich,
„weshalb Steuerung ein nicht-hierarchischer Prozeß sein muß: Der Prozeß läuft nur im
Interaktionsbereich zwischen Medium und Sozialsystem ab, und Steuerungssubjekt und –
objekt sind `gleichberechtigte´ Kommunikationspartner“ (Druwe 1990: 61).
1.2.3 Politische Steuerung aus medialer Steuerungsperspektive
Mit der Frage nach der Möglichkeit von intentionaler Einflußnahme auf autopoietische
Sozialsysteme rückt die Problematik der politischen Steuerung wieder in den Mittelpunkt.
Nach dem bisher Gesagten ist klar, daß der Steuerungsbegriff kausal-deterministischer
Subjekt-Objekt-Steuerung keine Verwendung mehr finden kann. Er muß aufgegeben werden:
„Die Systemrationalität eines jeden Sozialsystems erlaubt keinen Determinismus“ (ebd.).
Autopoietische Sozialsysteme bilden füreinander wechselseitig Medien, an die sie – teils über
konsensuelle Bereiche – strukturell gekoppelt sind. Dies ist der Anknüpfungspunkt für einen
neuen Ansatz politischer Steuerung, dem mit dem Begriff der Perturbation Rechnung getragen
wird:
„Das politische System kann danach andere soziale Systeme zwar perturbieren, aber die Abarbeitung der
Perturbation ist strukturdeterminiert. Ob ein anderes soziales System den Reiz überhaupt wahrnimmt,
19

gegebenenfalls wie es ihn wahrnimmt und verarbeitet, ist nicht kausal determiniert, sondern von seiner
Struktur, seinen Systemmitgliedern, seiner Rationalität, seiner Sprache etc. abhängig“ (Druwe/Görlitz
1992: 155).
In deutlicher Abgrenzung gegenüber dem Luhmannschen Steuerungspessimismus 19 einerseits
und dem Steuerungsbegriff von R. Mayntz andererseits wird hier ein Konzept vorgestellt, das
weder die Unmöglichkeit noch die hierarchische Durchsetzbarkeit von politischer Steuerung
behauptet. Mediale Steuerung beruht ganz allgemein auf dem Setzen von Perturbationen, die
Zustandsveränderungen in anderen Sozialsystemen anregen sollen. Entscheidende Bedeutung
erlangt das Wissen um die systemrelativen Verhaltenskoordinationen der sozialen Systeme, mit
denen das System strukturell gekoppelt werden soll:
„Steuerung erscheint damit als voraussetzungsvoller Prozeß, der eine genaue Kenntnis der steuernden
und der zu steuernden Subsysteme verlangt – besonders dann, wenn über inkrementelle Intervention
hinaus auf eine strukturelle Veränderung der ‘Steuerungsobjekte’ abgezielt wird“ (Ulrich 1994: 116).
Je fundierter die Kenntnisse über die Sprache und Handlungsweisen sind, die die
Interaktionslogik der Mitglieder eines Systems bestimmen, desto größer ist die
Wahrscheinlichkeit, daß die Perturbationen systemintern adäquat strukturell abgearbeitet
werden: „Die Politikwissenschaft muß sich daher den funktionsspezifischen Kommunikations–
und Handlungssystemen –des politischen und des anderen Sozialsystems – sowie den
Koinzidenzbedingungen zwischen den beiden Systemen zuwenden und nach Möglichkeiten
ihrer Koppelung suchen“ (Druwe 1994: 77). Zusammengefaßt hat die ‘Theorie der
Autopoiese’ für den medialen Steuerungsbegriff folgende Konsequenzen:
„1. Die gängige Kausalstruktur von Steuerung, also die Konzeption, daß ein Steuerungssubjekt ein
Steuerungsobjekt steuert, muß aufgegeben werden; Steuerung ist nur wahrscheinlichkeitstheoretisch
faßbar.
2. Die hierarchische Struktur von Steuerung muß zugunsten einer auf gleicher Ebene verlaufenden
Interaktionsstruktur verändert werden“ (ebd. 76).
Theoretisch gibt die mediale Steuerungskonzeption eine schlüssige Antwort darauf, warum
hierarchische Steuerungsbemühungen häufig von Mißerfolg geprägt sind. Sie übergehen
nämlich, daß ‘Steuerungsobjekte’ (in Mayntzscher Terminologie), also autopoietische
Sozialsysteme, sich zwar wandeln können, dabei aber die Systemrationalität Berücksichtigung
finden muß. Zustandsveränderungen laufen immer strukturdeterminiert und somit nicht
beliebig ab. Die Bandbreite der Entwicklungsmöglichkeiten ist durch das System selbst, nicht
durch eine intervenierende Instanz vorgegeben. Will politische Steuerung einen anderen
Zustand erzwingen, der mit der aktuellen Systemrationalität und den spezifischen
Handlungsmustern nicht kompatibel ist, läuft sie ins Leere. Es kommt zu den bekannten
Schwierigkeiten: Politisch getroffene Entscheidungen werden ignoriert oder gemäß der
Rationalität des Systems so transformiert, daß die ursprüngliche Steuerungsintention
konterkariert wird. Adressatenverweigerung und unbeabsichtigte Effekte intentionalen
Handelns sind die Folge. Erfolgreiche mediale Steuerung muß als dynamischer Prozeß
verstanden werden, in dem solche Perturbationen gesetzt werden, die die erwünschte
Zustandsveränderungen auslösen: „Wie Steuerungsimpulse vom jeweiligen Sozialsystem
decodiert, rationalisiert und abgearbeitet werden, hängt gleichsam von der
Kompatibilisierbarkeit der Codes, Rationalitäten und Mechanismen ab, die im
Steuerungsprozeß stimuliert werden“ (Druwe/Görlitz 1992: 156).
19 Vgl. dazu Luhmann (1989: 4 ff.)
20

‘Steuerungsversagen’ kann auf inadäquate Perturbationen zurückgeführt werden, also
Interventionen mit falschen Mitteln. Die Konzentration auf Verhaltenskoordination und
Interaktionslogik des zu steuernden Systems und die Möglichkeiten seiner strukturellen
Kopplung an das politische System führen zu einer Schwerpunktverlagerung. Zur
Durchsetzung kollektiv verbindlicher Entscheidungen, der funktionalen Bestimmung des
politischen Systems, muß Politik stärker als bisher den ‘autopoietischen Operationsmodus’
seiner Umwelt berücksichtigen, die den Interventionsmöglichkeiten enge Grenzen setzen.
Daraus lassen sich Konsequenzen für die Bedeutung der Politikfeldanalyse bei Ansätzen
medialer Steuerung ziehen: Denn mediale Steuerung variiert
„die Systemumwelt und setzt darauf, daß solche Perturbationen via strukturelle Koppelung intendierte
Zustandsveränderungen des Systems auslösen. [...] Voraussetzung ist also so weitreichendes Wissen
über die system– und umweltkonstitutiven Interaktionsnetzwerke, daß strukturangemessene
Auslösereize gesetzt werden können“ (Görlitz 1990: 27).
1.3 Fazit und Ausblick
Hierarchische und mediale Steuerungsstheorie entwickeln unterschiedliche Vorstellungen über
die Bedingungen und Möglichkeiten erfolgreicher politischer Steuerung. Während der
hierarchische Steuerungsansatz auf der prinzipiellen Möglichkeit kausal-deterministischer
Adressatenbeeinflußung insistiert und regulative Politik auch gegen Widerstand für
durchsetzbar hält, setzt mediale Steuerung ausschließlich auf die Selbststeuerung
autopoietischer Sozialsysteme. In diesem Ansatz werden die Einflußmöglichkeiten von Politik
stark relativiert und auf das Setzen von Perturbationen beschränkt.
Nach dieser Darstellung der Steuerungstheorie liegt im folgenden der Schwerpunkt auf der
Steuerungspraxis. Dazu wird zunächst die Umweltpolitik näher charakterisiert, um einen
Überblick der Strukturen und Prozesse dieses Politikfelds zu bekommen. In Kap. 3 wird
schließlich ein konkretes umweltpolitisches Problem herausgegriffen: die Energieproblematik.
Die Problemstellung in Kap. 4 und 5 lautet: Welchen Beitrag zur Aktivierung von
Energiesparpotentialen können umweltpolitische Steuerungsinstrumente aus der Sicht medialer
und hierarchischer Steuerungstheorie leisten? Anwendungserprobte Auflagenpolitik durch
Ordnungsrecht oder Ökonomisierung durch Energiesteuern lauten die zur Wahl stehenden
Alternativen. Mit Hilfe der skizzierten Steuerungstheorien wird eine Bewertung der
Instrumente vorgenommen.
2. Umweltpolitik in der Bundesrepublik Deutschland
In Kap. 1 wurde die These aufgestellt, daß in der Bundesrepublik Deutschland die technischökonomischen
und politisch-institutionellen Handlungskapazitäten vorhanden sind, die nach V.
von Prittwitz die Bedingung der Möglichkeit von Umweltpolitik darstellen (vgl. 1990: 114 f.).
Bevor auf die Bearbeitung der Energieproblematik eingegangen werden kann, muß zunächst
geklärt werden, ob sich Umweltpolitik in Deutschland als eigenständiges Politikfeld
institutionalisiert hat und somit ausreichende Handlungskapazitäten zur Bearbeitung von
Umweltproblemen zur Verfügung stehen. Die Beantwortung dieser Frage ist das Ziel einer
21

Darstellung der Umweltpolitik anhand ihrer Geschichte (2.1), handlungsleitenden Prinzipien
(2.2), spezifischen Handlungsfelder (2.3) und möglichen Steuerungsinstrumente (2.4).
2.1 Geschichte der Umweltpolitik
Die Umweltpolitik ist eines der jüngsten Politikfelder der Bundesrepublik Deutschland. So
kann im Jahr 1999 erst auf eine ca. 30-jährige Tradition zurückgeblickt werden. Die offizielle
Umweltpolitik beginnt mit der Verabschiedung des „Umweltprogramms der Bundesregierung“
im Oktober 1971 (Malunat 1994: 5; Bunde 1990: 56) 20 . Als Begründung für diese Initiative,
die ohne besonderen öffentlichen Druck zustande kam, wird die beginnende Reformpolitik der
sozialliberalen Regierung unter W. Brandt angeführt, die die „Umweltqualität als ein Beispiel
für bessere Lebensqualität“ (Wilhelm 1990: 12) ansah. Daß dem Umweltschutz bereits zu
diesem frühen Zeitpunkt eine Bedeutung beigemessen wurde, kann als genuine Eigenleistung
der Politik angesehen werden. Im genannten Umweltprogramm wurden bereits die Richtlinien
vorgegeben, die bis heute noch in Kraft sind: Das Vorsorge-, Verursacher– und
Kooperationsprinzip gelten als instrumentelle Handlungsgrundsätze der Umweltpolitik (vgl.
Malunat 1994: 5). Auch die umweltpolitische Zielsetzung wurde in diesem Programm bereits
formuliert. Dabei soll die Umweltpolitik die Gesamtheit aller Maßnahmen definieren,
„die erforderlich sind,
-um den Menschen eine Umwelt zu sichern, wie er sie für seine Gesundheit und ein menschenwürdiges
Dasein braucht,
– um Boden, Luft und Wasser, Pflanzen und Tierwelt vor nachteiligen Wirkungen menschlicher
Eingriffe zu schützen und
– um Schäden oder Nachteile aus menschlichen Eingriffen zu beseitigen“ (Deutscher Bundestag, 1991;
zitiert nach Bunde 1990: 58).
Um diesen Zielen administrativ gerecht werden zu können, wurde 1972 der Rat von
Sachverständigen für Umweltfragen und 1974 das Umweltbundesamt eingerichtet. In der
Planungs– und Steuerungseuphorie zu Beginn der sozialliberalen Koalition hatte die Idee der
‘wissenschaftlichen Politikberatung’ Hochkonjunktur. Kennzeichnend war ein „fast
grenzenloses Vertrauen in die Zukunft und in die Machbarkeit aller Dinge“ (Wilhelm 1990:
12). Als neugeschaffene Institutionen sind Sachverständigenrat und Umweltbundesamt der
Beleg für die Annahme, daß man auch im neuen Politikfeld Umweltpolitik mittels
wissenschaftlich gesicherter Erkenntnisse in ‘falsch’ laufende Prozesse lenkend eingreifen
wollte. Dieser Steuerungsoptimismus konnte in Anbetracht der tatsächlichen Entwicklung der
Umweltqualität nicht aufrecht erhalten werden. Trotzdem bleiben der Umweltrat als stetiger
Mahner 21 und insbesondere das Umweltbundesamt als große und leistungsfähige
Umweltbehörde wichtige Stützpfeiler bundesdeutscher Umweltpolitik.
20 E. Müller setzt die Entstehung des neuen Politikbereiches noch früher fest. In ihrer Phaseneinteilung der Umweltpolitik
beginnt sie 1969-1974 mit der Phase offensiver „autonomer“ Umweltpolitik, danach folgt von 1974-1978 die Phase
defensiver Umweltpolitik, die durch Konflikte mit der Wirtschaft gekennzeichnet ist. Schließlich von 1978-1982 die
„Erholungsphase“ mit einer Politisierung des Umweltschutzes (vgl. 1986: 51 ff.).
21 Vgl. dazu das aktuelle Gutachten des Umweltrates (BMU 1994c)
22

Nach dieser „Initiationsphase“ 22 folgt ab 1974 eine deutliche Abschwächung
umweltpolitischer Aktivitäten. Die Ölkrise vom Herbst 1973 und die sich anschließende
Depression der bis dato stetig gewachsenen Weltwirtschaft löste eine Phase umweltpolitischer
Stagnation aus. Industrie und Gewerkschaften forderten gemeinsam ein Moratorium, sie
befürchteten die Behinderung der wirtschaftlichen Entwicklung durch eine restriktive
Umweltpolitik. Auf der Prioritätenskala rangierten die ökonomischen Belange eindeutig vor
den ökologischen (vgl. Müller 1986: 97 ff.; Hucke 1990: 386 f.). Im Glauben an die
Unvereinbarkeit von Wirtschaftswachstum und innovativer Umweltpolitik wurden Ökonomie
und Ökologie gegeneinander ausgespielt: „Umweltschutz sollte nur noch dann praktiziert
werden, wenn dadurch nicht die sozioökonomischen Interessen beeinträchtigt würden“
(Malunat 1994: 6; vgl. auch von Weizsäcker 1994: 22).
In diese Zeit der Stagnation fällt aber auch die Publikation einer Studie an den Club of Rome,
einer internationalen Vereinigung von Wissenschaftlern. „Die Grenzen des Wachstums“ hieß
diese von D. Meadows und seinen Mitarbeitern 1972 veröffentlichte Studie. In ihr wurden
erstmals die katastrophalen Folgen der herrschenden industriellen Wirtschaftsweise für die
Überlebensfähigkeit der Menschheit thematisiert. Insbesondere die Endlichkeit der globalen
Ressourcen und der exponentiell ansteigende Verbrauch wurden auf eindringliche Weise
dargestellt. Die Studie fand in der Bundesrepublik weite Verbreitung und kann als Beginn der
intensiven Beschäftigung der Öffentlichkeit mit dem Thema Umweltschutz bezeichnet werden.
Gegen die Schlußfolgerung, den Umweltschutz zu intensivieren und Ressourcen zu sparen,
wurden jedoch die erwähnten wirtschaftlichen Argumente vorgebracht: Umweltschutz
gefährde Arbeitsplätze und die Wettbewerbsfähigkeit der (west-)deutschen Wirtschaft (vgl.
Wilhelm 1990: 13).
Zur Beendigung dieser Stagnationsphase gegen Ende der 70er Jahre trug die Entstehung einer
neuen politischen Kraft entscheidend mit bei: Die ökosoziale Anti-Atomkraft– und
Friedensbewegung, die 1980 in der Gründung der Partei DIE GRÜNEN ihren vorläufigen
organisatorischen Höhepunkt erlebte. Ihr Protest gegen die von der Regierung gewählte
Kernenergie-Option führte zu einer Phase der Politisierung (1978-1982). Der zu Beginn
seiner Aufnahme in den politischen Bearbeitungsprozeß rein administrativ ausgerichtete
Umweltschutz erfuhr nun endgültig die Aufmerksamkeit einer breiten Öffentlichkeit.
Umweltschutzbezogene Werte gewinnen zunehmend an Bedeutung, die Präferenzordnungen
großer Bevölkerungsteile veränderten sich. Analytisch wurde versucht, diesen Prozeß mit dem
Begriff des „postmaterialistischen Wertewandels“ 23 zu fassen. In diesem aufgeheizten Klima
erlangten die beim Innenministerium angesiedelten umweltpolitischen Akteure einen höheren
Stellenwert und neue Handlungskapazitäten. Nach jahrelangem Stillstand konnten wieder
anspruchsvolle Gesetzesvorhaben auf den Weg gebracht und verabschiedet werden, so z.B. das
Chemikaliengesetz (1980) und die Störfall-Verordnung (1980).
Die zunehmende Bedeutung des Themas Umweltpolitik findet seinen Ausdruck im Einzug der
GRÜNEN in den Bundestag im Jahr 1982. Auch ein anderes Ereigniss dieses Jahres sorgte
dafür, daß die Beschäftigung mit Umweltfragen von nun an dauerhaft auf der politischen
Agenda angesiedelt bleiben sollte: Die ‘Entdeckung’ des Waldsterbens.
22 Zu der Phaseneinteilung siehe im folgenden: Malunat (1994: 5 ff.). Vgl. auch die einfachere Einteilung in nur drei
Entwicklungsphasen bei Hucke (1990: 383 ff.)
23 Nach V. von Prittwitz (1990: 131) geht die Diskussion darüber auf Ronald Inglehart zurück.
23

„Die neue Regierung aus CDU, CSU und F.D.P. sah sich einem breiten öffentlichen Verlangen nach
entschlossenem Vorgehen in der Umweltpolitik gegenüber. [...] Umweltpolitik war über Nacht zu einem
Politikum ersten Ranges geworden, was es selbst in den frühen siebzigern nicht war“ (von Weizsäcker
1994: 25).
Der für Umweltfragen zuständige Innenminister F. Zimmermann setzte die noch von der
sozialliberalen Koalition ausgearbeiteten strengen Umweltgesetze rasch um und verschärfte sie
teilweise noch (vgl. Hucke 1990: 389; Wilhelm 1994: 79). Als erste Reaktion auf das
Waldsterben wurde 1983 die Großfeuerungsanlagen-Verordnung verabschiedet, „die die
europaweit strengsten Begrenzungen der Emission von Luftschadstoffen verfügte“ (Malunat
1994: 8).
In dieser Phase der Konsolidierung (Hucke) und Kontinuität (Malunat) von 1982-1986
verloren auch allmählich die wirtschaftlichen Argumente gegen den Umweltschutz an
Bedeutung. Die einst so unvereinbar scheinenden Bereiche Ökonomie und Ökologie näherten
sich einander an, vor allem weil in zahlreichen Studien nachgewiesen werden konnte, „daß
Umweltschutz nicht zwangsläufig ein Job-Killer ist, sondern daß durch Umweltschutz sehr
wohl auch Arbeitsplätze in großer Zahl entstehen können“ (Wilhelm 1990: 14). So wurden
z.B. durch die Verschärfung der TA-Luft und die Großfeuerungsanlagen-Verordnung
Milliardeninvestitionen der stromerzeugenden Industrie ausgelöst. Sie führten zu einem
Beschäftigungs– und Innovationsschub bei dem Gewerbezweig, der Vermeidungstechnologie
produzierte. Diese Ausbildung sog. ‘Helferinteressen’ gilt als eine typische Reaktion auf
forciert betriebenen Umweltschutz (vgl. Prittwitz 1990: 116 ff.).
Da die Koalition aus CDU/CSU und FDP 1982 angetreten war, dem planerischen Dirigismus
der sozialliberalen Ära mit stärker marktwirtschaftlich ausgerichteten Elementen zu begegnen,
zeigte sich dieser Deregulierungsansatz auch im Bereich der Umweltpolitik. Dieser Ansatz kam
den Interessen der Wirtschaft entgegen, die einer Verschärfung der Umweltpolitik nur unter
Einsatz marktwirtschaftlicher Instrumente zustimmen wollten 24 . Bis auf die Abwasserabgabe
(vgl. Sprenger 1994: 99 ff.) wurden in der Bundesrepublik Deutschland aber keine
marktwirtschaftlich geprägten Instrumente eingeführt. Statt der angekündigten Deregulation
kamen im Umweltbereich nachwievor ordnungsrechtliche Instrumente zum Einsatz.
Am 26.April 1986 ereignet sich im Atomkraftwerk von Tschernobyl eine Reaktorkatastrophe.
Die Folgen dieses ersten Größten Anzunehmenden Unfalls (GAU) in einem Kernkraftwerk
waren auch für die Bundesrepublik zunächst unabsehbar. Viele Bürger waren verunsichert, wie
sich angesichts der radioaktiven Bedrohung verhalten sollten.
„Angesichts dieser Katastrophensituation wäre dem Geist und den Buchstaben der geltenden Normen
nach rasches und energisches Handeln der verantwortlichen Behörden zum Katastrophenschutz geboten
gewesen. Zu solchem Handeln kam es jedoch nicht. [...] Meßergebnisse der Radioaktivität in Luft und
Böden wurden durch die Behörden tagelang nicht veröffentlicht“ (von Prittwitz 1990: 24).
Die politisch verantwortlichen Instanzen waren offensichtlich nicht in der Lage, eine der
Situation adäquate Reaktion zu zeigen:
„Angesichts des sich einstellenden Wirrwarrs widersprüchlicher Aussagen und Kompetenzen war für
den einzelnen Bürger nicht erkennbar, welche Instanz fachkundig war und ihm seriöse Ratschläge
geben konnte“ (Rat von Sachverständigen für Umweltfragen 1988: 528; zit. nach Malunat 1994: 9).
24 „Der Deutsche Industrie- und Handelstag (DIHT) und der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) befürworteten
Mitte der 80er Jahre marktwirtschaftliche Instrumente“ (Wilhelm 1990: 14).
24

Als direkte Reaktion auf diese Katastrophe und um die Handlungsfähigkeit der Regierung
unter Beweis zu stellen, wurde am 5.Juni 1986 – also nur knapp eineinhalb Monate später –
das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) gegründet. Die
überhastete Einrichtung eines neuen Ministeriums muß dabei keineswegs als umweltpolitisch
innovative Tat gewürdigt werden, da es mit dieser Maßnahme nicht gelungen ist,
„Umweltpolitik ökologiegerecht als Querschnittsaufgabe institutionell zu verankern“ (Malunat
1994: 9). J. Hucke verweist allerdings auf die geringeren „verwaltungsinternen
Reibungsverluste“ und den Erfolgsdruck des neuen Ressorts, „verstärkt eigene Initiativen“
entwickeln zu müssen (1990: 391). Außerdem wurde im Bundestag ein Umweltausschuß
eingerichtet, der sich als treibende Kraft bei der Einsetzung der Bundestags-Enquete-
Kommissionen 25 hervortat, deren Arbeit weit über die Grenzen Deutschlands hinaus große
Anerkennung erfährt.
Auf diese kurze ‘Phase des Übergangs’ (1986-1987) folgte eine ‘Phase der Präzisierung’.
Mit dem Amtsantritt des ausgewiesenen Experten Klaus Töpfer als Umweltminister im Mai
1987 wurden viele Gesetzesvorhaben mittlerer Größenordnung auf den Weg gebracht und
verabschiedet, so z.B. das Gesetz über die Umwelthaftung (1990), die Kleinfeuerungsanlagen-
Verordnung (1988) und insbesondere das wichtige Bundesimmissionsschutz-Gesetz (1990).
Damit erreichte die Bundesrepublik in einigen Umweltschutzbereichen (z.B. in der
Luftreinhaltung) eine sowohl europaweite als auch internationale Spitzenstellung. Doch trotz
all dieser unbestreitbaren Erfolge spitzte sich die Lage weiter zu: Treibhauseffekt und
Ozonloch als globale, Waldsterben, Grundwasserverschmutzung, Altlasten, Müll und Verkehr
als regionale Probleme sind nur einige der zahlreichen Stichpunkte aus der Liste von
Umweltproblemen.
Am Ende der 80er Jahre scheint der ‘klassische’ Umweltschutz einer medial orientierten
Nachsorgepolitik an seine Grenzen gelangt zu sein: Es beginnt eine ‘Phase des Zweifels’. Die
technologisch ausgerichtete ‘end-of-pipe’ Umweltpolitik, die mittels Auflagen und
Grenzwerten die negativen Auswirkungen der Produktions– und Konsumptionsstruktur von
Industriegesellschaften zu mindern versucht, ist nicht mehr in der Lage, den neuartigen
Problemen adäquat begegnen zu können. B. Malunat faßt diesen Tatbestand folgendermaßen
zusammen:
„Trotz der notwendigen Präzisierungen der inhaltlichen Regelungstiefe umweltrechtlicher Normen ist
an der Umweltfront keine Entwarnung eingetreten, eher schon eine Verschärfung. Dieses scheinabare
Paradox verdeutlicht die Grenzen der bisherigen umweltpolitischen Orientierungen, deren
Instrumentarium seit den frühen Anfängen allenfalls graduell modernisiert wurde“ (1994: 10).
Diese Beurteilung ist keine randständige Einzelmeinung, sondern gilt in umweltpolitischen
Expertenkreisen als einzig zutreffende Analyse. So schreiben z.B. Jessinghaus/von Weizsäcker:
„In Wirklichkeit sind wir sehr weit davon entfernt, die Umweltkrise auch nur ansatzweise gelöst zu
haben. Ja, wir machen uns meistens sogar etwas darüber vor, worin die Umweltkrise eigentlich besteht.
Sie geht in Wirklichkeit wesentlich tiefer als es durch die Stichworte Luft– und Wasserverschmutzung,
Lärm und Abfälle angedeutet ist“ (1992: 16).
M. Rodi bemerkt dazu: „Ohne Zweifel befindet sich das ordnungsrechtliche Instrumentarium, das nach
wie vor den Kern staatlicher Umweltpolitik darstellt, in der Krise. Die grundsätzliche Verbesserung der
25 Es handelt sich dabei um folgende Enquete-Kommissionen: „Vorsorge zum Schutz der Erdatmosphäre“ des 11.
Deutschen Bundestages; „Schutz des Menschen und der Umwelt“ des 12. Deutschen Bundestages; „Schutz der
Erdatmosphäre“ des 12. Deutschen Bundestages.
25

Umweltsituation, die man sich von seinem verstärkten Einsatz seit Anfang der 70er Jahre erwartet hat,
ist ausgeblieben“ (1993: 18).
Diese ‘Phase des Zweifels’ an der bisherigen Ausrichtung der Umweltpolitik verstärkt sich zu
Beginn der 90er Jahre. Zeitgleich vollziehen sich zwei Dinge, die nicht ohne Auswirkung auf
die Umweltpolitik bleiben können: Die deutsche Vereinigung am 3. Oktober 1990 und eine
weltweite Konjunkturkrise, von der die Bundesrepublik wegen des Beitritts der DDR erst mit
einem ‘time-lag’ eingeholt wird. Die Aufmerksamkeit der Politik ist kurzzeitig auf die
Einigungsprobleme fokussiert, in der folgenden Rezession hält es die Bundesregierung für
inopportun, die Wirtschaft mit verschärften Umweltbestimmungen zu belasten. Besonders die
prekäre Umweltsituation in den fünf neuen Ländern zwingt jedoch zum umweltpolitischen
Handeln, da dem Umweltschutz in der DDR vergleichsweise geringe Bedeutung zukam. Der
Rat von Sachverständigen für Umweltfragen bemerkt dazu:
„Der Umweltrat sieht den teilweise zu beobachtenden Rückfall auf alte Denkpositionen, die sich in der
These ‘Umweltschutz schadet dem Wirtschaftsstandort Deutschland’ zusammenfassen lassen, mit
großer Besorgnis. Auch in konjunkturbedingten Schwächeperioden und gesellschaftlichen
Umbruchphasen [...] dürfen keine Pausen für den Umweltschutz eingelegt werden“ (1994: S.29
(Ziff.74)).
Der Stagnation auf nationaler steht eine Innovation auf internationaler Ebene gegenüber. Die
UN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung (UNCED) im Juni 1992 in Rio de Janeiro gilt
inzwischen als ein Meilenstein in der Entwicklung der internationalen Umweltpolitik. So kann
z.B. die in Rio – auch auf Drängen des deutschen Umweltministers – verabschiedete Klima-
Rahmenkonvention als ein erster Schritt hin zu einem globalen Klimaschutz interpretiert
werden.
Trotzdem bleibt Umweltpolitik in Deutschland selbstverständlich ein Dauerthema, sie ist längst
als eigenständiger Politikbereich in den Alltag von Politik und Verwaltung integriert. Jedoch
bleibt Zweifel an der Angemessenheit der eingesetzten Instrumente. Die begrenzte Reichweite
einer nachsorgenden Umweltpolitik verweist mit Nachdruck darauf, „daß die auf ihren
jeweiligen Gebieten durchaus erfolgreiche klassische Umweltpolitik einer grundlegenden
Erneuerung und Ergänzung bedarf“ (von Weizsäcker 1994: 27).
2.2 Prinzipien der Umweltpolitik
Die bundesdeutsche Umweltpolitik steht auf drei zentralen Säulen: Dem Vorsorge-,
Verursacher– und Kooperationsprinzip. Seit der Verabschiedung des Umweltprogramms der
Bundesregierung im Oktober 1971 bilden sie die operative Trias der amtlichen
Umweltschutzkonzeption, wobei das Vorsorgeprinzip erst 1976 mit der Fortschreibung des
Umweltprogramms eine stärkere Berücksichtigung als Handlungsmaxime der Umweltpolitik
fand (vgl. Zimmermann 1990: 5). Im folgenden sollen die drei Prinzipien und ihre Bedeutung
kurz dargestellt werden.
2.2.1 Das Vorsorgeprinzip
In seiner ursprünglichen Bedeutung meint das Vorsorgeprinzip, „durch vorausschauendes
Handeln bereits dem Entstehen möglicher Umweltbelastungen vorzubeugen“ (Schmidt 1989:
7). Die Umweltpolitik wird darauf verpflichtet, kommende Gefahren rechtzeitig zu erkennen
26

und die notwendigen Maßnahmen einzuleiten, um eventuellen Schaden frühzeitig abzuwehren;
sie erlangt präventiven Charakter. In diesem Prinzip wird die Planungseuphorie zu Beginn der
70er Jahre deutlich: „Prävention erfordert den planerisch-aktiven lenkenden Staat, der in
sozioökonomische Prozesse eingreift“ (Decker 1994b: 120). Die Bedingung der Möglichkeit
einer erfolgreichen Anwendung des Vorsorgeprinzips ist das Wissen der politischen Akteure
um künftige umweltpolitische Problemlagen. Damit wird eines der zentralen Probleme
(umwelt)politischer Steuerung in modernen Industriegesellschaften deutlich: Das Wissens– und
Informationsproblem. Eine dem Vorsorgeprinzip verpflichtete Umweltpolitik will mehr sein als
bloßer Reparaturbetrieb. Ihr Ziel ist es, künftigen Generationen eine intakte Umwelt zu
hinterlassen (vgl. Wicke 1982: 82). Die entscheidene Frage stellt dabei die Lösung des
Informationsproblems dar: Gefahren kann erst dann begegnet werden, wenn sie erkannt sind.
Nicht ohne Grund wird vielfach darauf hingewiesen,
„daß das Vorsorgeprinzip bisher nur in ungenügendem Maße eine Ausfüllung durch rechtliche,
ökonomische oder allgemeine politikwissenschaftliche Inhaltsbestimmungen erfahren hat. In den
meisten Umweltbereichen hat sich die Politik kaum geändert, daß politische Eingriffe erst dann
erfolgen, wenn bereits Schäden eingetreten sind“ (Bunde 1990: 61; vgl. auch von Weizsäcker 1994: 148
ff.).
Oder noch deutlicher bei M. Jänicke: „Staatsversagen im Umweltschutz betrifft vor allem die
Prävention“ (1986: 77).
Die Politik nach dem „Modell der nachlaufenden Untersteuerung“ (von Prittwitz 1990: 198 ff.)
zog in der Vergangenheit häufig negative Konsequenzen nach sich. So kam es z.B. durch
Synergieeffekte zur Überschreitung von Schwellenwerten (‘Umkippen’ eines Gewässers,
Waldsterben). Die Folgen sind nicht, oder nur schwer und mit hohem Kostenaufwand,
reparable Schäden. So gibt der frühere Bundesinnenmister Gerhard Baum der Jahre 1978-
1982, in dieser Funktion zuständig für Umweltpolitik, unumwunden zu: „In der Umweltpolitik
wird vielfach erst dann gehandelt, wenn die Katastrophe bereits eingetreten ist“ (Zit. nach
Wilhelm 1994: 120). Daß kurativ-entsorgende Ansätze 26 im bundesdeutschen Umweltschutz
unter Mißachtung des Vorsorgeprinzips eine Dominanz erlangen konnten, liegt u.a. daran, daß
Schäden erst durch eindeutige Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge nachgewiesen werden
müssen (vgl. Bunde 1990: 61). Das Informationsproblem wird in diesem Zusammenhang
instrumentalisiert, um vorbeugende Maßnahmen unter Verweis auf nicht eindeutige
Kausalitäten zu verhindern. Diese Praxis zeigt sich z.B. in der Luftreinhalte– und
Gewässerschutzpolitik 27 . F. Decker verweist auf die negativen Konsequenzen dieser
Entwicklung:
„Charakteristisch für die nachträgliche Umweltpolitik ist vielmehr ihr allfälliger Hang zur
Problemverschiebung. Anstatt sie sogleich zu vermeiden oder wenigstens richtig zu beseitigen, werden
Umweltbelastungen durch nachgeschaltete Maßnahmen häufig nur verlagert – vom einen ins andere
Medium, von Raum zu Raum, von der Gegenwart in die Zukunft“ (1994b: 119, Hervorhebungen im
Original).
Eine übersteigerte Variante vorsorgender Umweltpolitik bestünde in dem Versuch, möglichst
jede künftige Gefährdung durch vorbeugende Maßnahmen zu unterbinden 28 . Geht man von der
26 Verwirklicht z.B. im massiven Einsatz von „end-of-pipe-Technologien“.
27 Vgl. z.B. die langjährige Diskussion über den Zusammenhang von Schwefeldioxidemissionen und Waldsterben oder die
Verklappung von Dünnsäure und Einleitung anderer Schadstoffe in die Nordsee und die Auswirkungen auf das
Ökosystem „Wattenmeer“.
28 Zu dem Zusammenhang, daß selbst durch präventive Maßnahmen immer auch nicht-intendierte negative Folgen
verursacht werden vgl. Kirsch (1989: 258 ff.).
27

Hypothese aus, daß die innovative Dynamik von Industriegesellschaften systematisch Risiken
und Gefahren produziert (vgl. Beck 1986: 25 ff.) und dies sozusagen zu ihren
Grundbedingungen gehört, bedeutet eine konsequente Durchsetzung des Vorsorgeprinzips,
dieser innovativen Dynamik und gleichzeitigen Risikoproduktion ein Ende zu setzen 29 .
„Würde der Gedanke, Umweltgefahren überhaupt nicht entstehen zu lassen, konsequent in der Politik
verfolgt, so müßte dies dazu führen, jegliches potentiell die Umwelt gefährdende wirtschaftliche und
sonstige Tun zu unterbinden“ (Wicke 1982: 83).
Dies wäre gleichbedeutend mit der (Selbst)Abschaffung moderner Industriegesellschaften.
Dagegen hält E. U. von Weizsäcker fest, daß das Vorsorgeprinzip in dieser „bizarren
Übertreibungsform“ in der Diskussion keine Rolle spielt (vgl. 1994: 150). Es gehe vielmehr um
eine Abwägung, in der Prioritäten gesetzt und Vor– und Nachteile gegeneinander abgewogen
werden müssen. Alternativen sollten so anschaulich gemacht werden, daß eine „rationale
demokratische Mehrheitsfindung“ möglich wird (ebd. 151). Was aber nichts anderes heißt, als
daß Mittel und Wege gefunden werden müssen, um das Informationsdilemma in den Griff zu
bekommen 30 . Die schmale Gratwanderung zwischen überzogenen Restriktionen und
verantwortungslosem laissez-faire 31 verlangt eine hohe politische
Informationsverarbeitungskapazität. Da die Bedeutung nicht-intendierter Folgen 32 im
Umweltbereich besonders dramatisch zum Vorschein kommt, versuchen die zentralen
politischen Makroakteure Lösungen zu finden, die mittels institutionalisierter Rahmensetzung
den Prozeß der Entscheidungsfindung formalisieren. Beispiele dafür sind Umwelt– und
Sozialverträglichkeitsprüfung, Technikfolgenabschätzung, Öko-Auditing oder die vielfach
eingesetzten Ethikkommissionen. All diese Institutionen sollen gewährleisten, daß durch
standardisierte Verfahren umweltrelevante Fragen dauerhaft bearbeitet werden (vgl. van den
Daele 1993: 243 ff.). Sie entlasten die Politik von der Frage, ob eine Entscheidung negative
ökologische Konsequenzen haben könnte und deshalb kritisch geprüft werden soll. Vielmehr
wird jetzt grundsätzlich davon ausgegangen, daß eine Vielzahl von Entscheidungen ökologisch
brisante Folgen nach sich ziehen können, weil sie ein unbekanntes Gefahrenpotential beinhalten
(vgl. Wicke 1982: 82). Deshalb sollen diese Fragen vorher einer eingehenden Prüfung
unterzogen werden.
Letztlich können auch solche Prüfungen keine abschließende Sicherheit bieten. Aber sie
können erwartbare Probleme sichtbarer und unterschiedliche Bewertungen transparenter
machen. Und tragen somit zu der Möglichkeit einer rationaleren Entscheidungsfindung bei
(siehe oben die Forderung von von Weizsäcker), weil im Zuge dieser Verfahren verwertbare
Daten produziert werden (vgl. Kosz: 1995: 29). Es ist sicherlich nicht zuweit gegriffen, dieses
29 M. Kosz plädiert daher für die Einführung des „Vorsichtsprinzips“: „Die Anwendung des Vorsichtsprinzips
(„precautionary principle“) geht davon aus, daß Technologien, Produkte, Verfahren und Systeme mit Risiken behaftet
sind, die die Wissenschaft nicht (exakt) quantifizieren kann.“ Und weiter: „Das Vorsichtsprinzip ist demnach aus
wirtschaftswissenschaftlicher Sicht eine Position risikoaversen Verhaltens hinsichtlich Entscheidungen, die (1)
unbekannte Wahrscheinlichkeiten für das Eintreten zukünftiger negativer externer Effekte betreffen, und (2) generell
unbekannte Auswirkungen zur Folge haben“ (1995: 26).
30 Zur prinzipiellen Unmöglichkeit das Informationsproblem zu lösen vgl. Kirsch 1989: 260 ff.
31 Vgl. dazu z.B. die Kontroversen über die Gentechnik oder die Nutzung der Atomenergie in der Bundesrepublik
Deutschland.
32 Vgl. zu dieser Thematik das Buch „Folgen. Entwurf für eine aktive Politik gegen schleichende Katastrophen“ von Carl
Böhret (1990)
28

Vorgehen als eine Strategie zu kennzeichnen, mit deren Hilfe künftige negative externe Effekte
schon heute in Entscheidungen Berüchsichtigung finden sollen.
In dieser Betrachtung blieb bisher die normative Komponente vorsorgender Umweltpolitik
unberücksichtigt: Denn trotz aller beschriebenen Rationalisierungsbemühungen bleiben
umweltrelevante Entscheidungen genuin normative Entscheidungen (vgl. Decker 1994b: 118).
Die Ergebnisse der Untersuchungen von Gefahrenpotentialen tragen zwar zur Versachlichung
der Debatte bei, die Bewertung der Akzeptanz von Risiken erfolgt aber unter bezug auf
normative Kriterien. Ein handlungsleitendes Prinzip, das dem Vorsorgegedanken entspricht,
wäre das Ziel der Risikominimierung.
Vorsorgepolitik im Umweltbereich hat auch eine qualitative Dimension. Im Gegensatz zu den
noch unbekannten Gefahren geht es hier um die Verhinderung und Minimierung bereits
erkannter Probleme, die durch gegenwärtiges Handeln verursacht werden. Die Annahme
langfristig negativer Auswirkungen basiert in der Regel auf Grundlage der Extrapolation
aktueller Entwicklungen. Das Informationsproblem bleibt in der Frage nach Zuverlässigkeit
und Gültigkeit von Prognosen bestehen, steht aber nicht mehr im Mittelpunkt, da über die
Eintrittswahrscheinlichkeit ein breiter wissenschaftlicher Konsens besteht. Die Endlichkeit
wichtiger Ressourcen, die Klimakatastrophe und das Ozonloch sind Beispiele dafür. Eine dem
Vorsorgeprinzip verpflichtete Umweltpolitik kann durch die Setzung materieller
Qualitätsstandards und Minimierungsziele eine wichtige Konkretisierung erfahren, die der oft
beklagten „inhaltlichen und instrumentellen Konturenlosigkeit“ im Umweltschutz (Schmidt
1989: 7) entgegenwirkt 33 . Eine besondere Variante stellt das ‘Bestandsschutzprinzip’ (auch
‘Prinzip der status-quo-Erhaltung’) dar mit dem Verbot, die Qualität der vorhandenen Umwelt
zu verschlechtern. Die sich an dieser Stelle aufdrängende Frage, welche Instrumente eingesetzt
werden (sollen), um diese Ziele zu erreichen, wird weiter unten behandelt (vgl. Kap. 4 und 5).
Zusammenfassend kann festgehalten werden,
„daß nach dem Vorsorgeprinzip der Umweltpolitik stets dann der Vorrang vor anderen
(wirtschafts)politischen Erwägungen eingeräumt werden sollte, wenn eine wesentliche Beeinträchtigung
der Lebensverhältnisse droht oder die langfristige Sicherung der Lebensgrundlagen der gegenwärtigen
und zukünftigen Generationen gefährdet sind“ (Wicke 1982: 84 f.; Hervorhebungen im Original).
In diesem Zitat kommt nochmals der normative Charakter des Präventionsgedankens zum
Ausdruck. Es wird nämlich die Frage aufgeworfen, welches Maß an Umweltqualität im
Interesse der Zukunft angestrebt werden soll. Und wie das „Problem der intergenerationellen
Lasten– und Chancenverteilung“ (Decker 1994b: 123) einer gerechten Lösung zugeführt
werden kann. Diese Schwierigkeiten können ohne einen Rückgriff auf ethisch fundierte
Grundsätze nicht gemeistert werden. Festzuhalten bleibt, daß für die vor allem die qualitative
Dimension des Vorsorgeprinzips Relevanz beanspruchen kann. Bei bekannten Gefahren und
Risiken müssen die umweltpolitischen Akteure zu einer Bewertung gegenwärtiger Handlungen
gelangen und durch die Festsetzung von Qualitätsstandandards Position beziehen.
2.2.2 Das Verursacherprinzip
Das Verursacherprinzip ist der zweite Grundpfeiler der Umweltpolitik. Inhaltlich wird dieses
Prinzip durch eine Festlegung bestimmt: Umweltbelastungen werden als Kosten aufgefaßt, das
33 Als Beispiel für die Konkretisierung des Vorsorgeprinzips kann das „Gebot zum Einsatz optimaler Technologien“
(Schmidt 1989: 8) zur Emissionsreduktion in der Technischen Anleitung Luft (TA Luft) gelten.
29

Verursacherprinzip ist also der „Idee nach ein Internalisierungs– oder
Kostenzurechnungsprinzip“ (Decker 1994b: 125; Hervorhebung im Original). Die Kosten zur
Vermeidung, zur Beseitigung oder zum Ausgleich von Umweltbelastungen sollen dem
Verursacher (vgl. Wicke 1982: 75) zugerechnet werden.
In diesem Zusammenhang entstehen erste Schwierigkeiten bei der Definition des Terminus
‘Verursacher’,
„die z.B. bei der Frage auftauchen, ob für konsumbezogene Umweltbelastungen der Produzent oder der
Verbraucher oder aber beide verantwortlich gemacht werden sollen“ (Schmidt 1989: 9).
Die Bestimmung des Verursachers ist somit (auch) eine politische Entscheidung. Bisher wurde
dieses Problem so ‘gelöst’, daß aus der Verursacherkette diejenigen die Kosten zugerechnet
bekommen, auf die der Staat verwaltungstechnisch am einfachsten zugreifen konnte (vgl.
Schmidt 1989: 9; Wicke 1982: 78 f.) 34 und wo die größten Erfolge zu erzielen waren. So
werden z.B. die Kosten für die Schadstoffreduktion in Kraftwerken den Betreibern und nicht
den Abnehmern angelastet 35 . Diese Kostenanlastungspraxis mag in diesen und ähnlich
gelagerten Fällen richtig und erfolgreich sein, stößt aber bei einer anwachsenden Zahl von
Verursachern rasch an seine Grenzen, da die Kontrollkosten der Umweltverwaltung
exponentiell steigen. Um der Gruppe der Klein– und Kleinstemittenten die Kosten für ihre
Umweltverschmutzung zurechnen zu können, bedarf es eines einfachen
Anlastungsinstrumentes, das keine hohen Kontrollkosten verursacht 36 .
Ein weiteres Problem stellt die quantitative Bestimmung der Kosten dar. Folgt man den
theoretischen Implikationen des Verursacherprinzips, müßten im Optimalfall den Verursachern
Kosten genau in der Höhe aufgebürdet werden, die durch die Umweltverschmutzung anfallen.
Eine monetäre Bewertung 37 der Minderung der Umweltqualität ist aber in vielen Fällen
überhaupt nicht (Landschaftsverbrauch, Artensterben 38 ) oder nur indirekt möglich (z.B. Kosten
von Verkehrsunfällen). Diese Quantifizierungsprobleme haben zur Aufgabe des
‘Schadenskostenansatzes’ geführt, in dem noch an einer Monetarisierung festgehalten wurde.
In der praktischen Umweltpolitik steht der pragmatische ‘Vermeidungskostenansatz’ im
Vordergrund (vgl. von Weizsäcker 1994: 151; 1989: 435). Hier bestimmen die politischen
Akteure Qualitätsnormen (im Immissionsschutz) und setzen Grenzwerte fest (im
Emissionsbereich). Die als Verursacher ausgemachten Verschmutzer müssen die Kosten für die
Einhaltung dieser Standards übernehmen 39 . Der Vermeidungskostenansatz bleibt eine
34 F. Decker geht in diesem Zusammenhang mit Bezug auf G. Maier-Rigaud (1988: 85 ff.) weiter: Er kritisiert aus
systemischer Sicht, daß die „konstitutive Rolle des Staates als `Schädiger´“ (1994b: 126) vernachlässigt werde, und
führt weiter aus: „Indem der Staat die materiellen und regulativen Voraussetzungen schafft, die den wirtschaftlichen
Prozeß am funktionieren halten, induziert er zugleich diejenigen externen Effekte, die ihm im weiteren Probleme
bereiten, und um deren Internalisierung er sich folglich bemühen muß“ (ebd.: 127).
35 Zu der Frage „Verantwortliche oder Verursacher?“ schreibt Furger: „Der soziale Gehalt des Begriffes „Verantwortung“
entspricht ja nicht einfach einem physikalischen Ursache-Wirkungsverhältnis. Vielmehr gilt: „Der Verursacher wird
mit naturwissenschaftlichen Methoden ermittelt, während die Zuweisung von Verantwortung das Ergebnis komplexer
sozialer Interaktion ist“ (1994: 102).
36 Diese Argumentation ist im Zusammenhang mit der Bewertung des Ordnungsrechts in der Energiesparpolitik von
Bedeutung (vgl. Kap. 4.3).
37 Ausführlich mit dem Problem des monetären Werts der Umweltbelastung beschäftigt sich Wicke (1991b: 29 ff.).
38 Vgl. zum Thema „Zuordnungsprobleme“: Jessinghaus/von Weizsäcker (1992: 30 ff.)
39 Jessinghaus/von Weizsäcker kritisieren: „Und das nannte man dann fälschlich die Erfüllung des Verursacherprinzips“
(1992: 30, Hervorhebung im Original).
30

Notlösung, da die Restemissionen bzw. die von staatlicher Seite nicht monetarisierbaren
Kosten (Artensterben) der Allgemeinheit angelastet werden 40 . Und dies kann als eklatanter
Verstoß gegen das Verursacherprinzip gewertet werden. W. Benkert geht soweit, daß für die
Bundesrepublik Deutschland eine deutliche Dominanz des Gemeinlastprinzips festzustellen sei,
d.h. daß die Kosten von Umweltschäden der Allgemeinheit aufgebürdet werden (vgl. 1986:
225 ff.). Die Umweltpolitik ist von einer konsequenten Umsetzung des Verursacherprinzips
noch weit entfernt. Unbestritten gibt es Ausnahmen, in denen das Gemeinlastprinzip 41 eine
sinnvolle Kostenanlastungsstrategie darstellt. Und zwar wenn,
„– der Verursacher nicht mehr haftbar gemacht werden kann, weil er gar nicht mehr oder in anderer
Rechtsform besteht [Altlasten],
– der Verursacher nicht herangezogen werden kann, weil er außerhalb des rechtlichen
Zuständigkeitsbereichs angesiedelt ist [Schadstoffimport] oder
– die finanziellen Mittel des Verursachers zur Schadensbeseitigung nicht ausreichen“ (Bunde 1990: 63).
Brisant ist dabei der letzte Punkt, da hier die sozialpolitischen Verteilungskonflikte
angesprochen werden, die auftreten, wenn die Masse der Kleinstemittenten die Kosten für ihr
umweltschädigendes Verhalten auferlegt bekommt 42 .
Durch den Vermeidungskostenansatz kommt es zu einer „juristisch-technischen Interpretation
des Verursacherprinzips“ (Hansmeyer/Schneider 1992: 11). Für die politischen Akteure bleibt
aber das Problem, daß sie Umweltschäden benennen und den dafür Verantwortlichen die
Kosten für die Vermeidung aufbürden müssen: Abwehrreaktionen sind die Folge. Die
Betroffenen wehren sich gegen Zusatzkosten und verlangen den Nachweis dafür, daß sie die
Schuld für die inkriminierten Umweltschäden tragen. R. Schmidt bemerkt zu Recht, daß „die
Zuordnung konkreter Umweltschäden zu einzelnen Schädigungsfaktoren häufig nicht
vorgenommen werden [kann], wie die Diskussion um die Ursachen des Waldsterbens
eindrucksvoll belegt“ (1989: 9). Auch die jahrelange Debatte über die Bedeutung von CO2 -
Emissionen für die Entwicklung des Weltklimas sind ein Beleg für diese These. Der
praktischen Realisierung des Verursacherprinzips stehen also eine „Reihe sehr erheblicher
Probleme“ (Wicke 1982: 77) entgegen. Hierin dürfte auch der Grund für die bisherige
mangelhafte Umsetzung liegen.
Aber: In bezug auf den Einsatz ökonomischer Instrumente in der Umweltpolitik besitzt das
Verursacherprinzips grundlegende Bedeutung (vgl. Wicke 1982: 76 f.). Dabei sollen über den
Marktmechanismus die Kosten des ‘Umweltverbrauchs’ so zugerechnet werden, daß sie in die
Entscheidungskalküle der Verursacher miteingehen. Unter Anspielung auf sein Konzept „Die
Preise müssen die Wahrheit sagen“ schreibt von E.U. Weizsäcker:
„Das Verursacherprinzip ist das marktwirtschaftlichste von den drei Grundpfeilern der Umweltpolitik
und sollte als dasjenige Prinzip begriffen werden, aufgrund dessen den Preisen noch am ehesten
ökologische Wahrheit aufgeprägt werden kann“ (1994: 152).
40 So werden die Kosten der Umweltschäden, die durch den Kfz-Verkehrs verursacht werden, nicht allein von der Gruppe
der Autofahrer getragen, sondern in einem hohen Maß auf die Allgemeinheit übergewälzt.
41 Wicke widmet in seinem Standardwerk zur Umweltökonomie dem Gemeinlastprinzip ein eigenes Kapitel, um auf die
Bedeutung dieses Prinzips in der umweltpolitischen Praxis hinzuweisen. Er kritisiert dies mit scharfen Worten, weil
„Maßnahmen nach dem Gemeinlastprinzip keine Kopplung zum Markt“ (1982: 81, Hervorhebung im Original) haben.
42 Vgl. dazu Kap. 5.6 „Sozial bzw. verteilungspolitische Probleme von Energiesteuern“
31

Energiesteuern als spezielle Form von Ökosteuern sollen durch die konsequente Anwendung
des Verursacherprinzips einen Beitrag zur Lösung der Energieproblematik leisten (vgl. Kap.
5).
2.2.3 Das Kooperationsprinzip
Unter dem Kooperationsprinzip versteht man die Mitwirkung und Einbindung von denjenigen
Akteuren in den Prozeß der Entscheidungsfindung, die von den jeweiligen umweltpolitischen
Aktivitäten betroffen sind. Die politische und rechtliche Verantwortlichkeit verbleibt aber bei
den durch Wahlen legimierten Gremien. Ziel ist es, einvernehmliche Entscheidungen zu treffen
und so eine höhere Akzeptanz und effiziente Implementation der beschlossenen Maßnahmen zu
erreichen. Durch die Gewährung von Anhörungsrechten können die Betroffenen, die in der
Regel eine eigene Organisationsstruktur besitzen, ihre Ansichten und Vorschläge zu einem
Problem oder Gesetzesvorhaben darlegen. Diese Gewährung von Mitwirkungsmöglichkeiten
hat konkrete inhaltliche Gründe: In vielen Bereichen sind die politischen Akteure auf den
‘privaten’ Sachverstand von Experten angewiesen (vgl. Schmidt 1989: 10). Das eingebrachte
Wissen soll für die Mitglieder der jeweiligen Entscheidungsinstanz eine „Hilfestellung“ (Wicke
1982: 85) sein bzw. als Informationshintergrund der Meinungsbildung dienen. Im Rahmen der
Kooperation können vor allem potente Interessenverbände Einfluß auf den
Willensbildungsprozeß nehmen (vgl. ebd.: 86). Ein Spezialproblem entsteht durch die
Möglichkeit der Akteure, bestimmte Informationen bewußt nicht zur Verfügung zu stellen,
z.B. Berichte über neue Innovationen in der Abgasvermeidungstechnologie zurückzuhalten. Da
in diesem Fall nach den Vorschriften der TA Luft die neue Technik auch angewendet werden
müßte (‘Stand der Technik’-Gebot), entstehen neue Kosten für die Betreiber emitierender
Anlagen. Der ehemalige Vorstandsvorsitzende der Mercedes-Benz AG, Edzard Reuter, sprach
in diesem Zusammenhang vom „Schweigekartell der Oberingenieure“ (1995: 19).
Ein anderes Problem ist die Gefahr, daß zwischen Betroffenen und politischen Akteuren
„Kompromisse auf Kosten der Allgemeinheit“ (Schmidt 1989: 10) geschlossen werden:
„Umweltschützer fanden dieses Prinzip immer etwas suspekt“ (vgl. von Weizsäcker 1994: 21).
Eine Bestätigung für ihre Skepsis finden Umweltverbände z.B. in der kurz vor der Berliner
Klimakonferenz (Ende März 1995) abgegebenen Selbstverpflichtung des Bundesverbandes der
Deutschen Industrie (BDI) zur Reduktion von CO 2 -Emissionen. Die deutsche Wirtschaft will
danach auf freiwilliger Basis den Ausstoß bis 2005 gegenüber 1987 um 20 Prozent
verringern 43 . Von vielen wird diese Vereinbarung als Rückschlag erlebt, da sich die (rechtlich
unverbindliche) Reduktion nur auf den spezifischen, nicht den absoluten Verbrauch beschränkt
(vgl. Vorholz 1995: 28).
Trotz dieser kritischen Anmerkungen dürfen die positiven Aspekte des Kooperationsprinzips
nicht vernachlässigt werden: Das von Experten eingebrachte Fachwissen ist die Voraussetzung
für rationale Entscheidungen angesichts hochkomplexer Problemlagen. Die frühzeitige
Einbindung gesellschaftlicher Kräfte in den Willensbildungs– und Entscheidungsprozeß erhöht
die Transparenz umweltpoltischer Maßnahmen. Durch die aktive Mitwirkung der Bürger soll
das Umweltbewußtsein und die Aufklärung der Bevölkerung verbessert werden (vgl. Wicke
1982: 85). Ob letzlich diese „Forderung nach Demokratisierung“ (Bunde 1990: 64) realisiert
werden kann, bleibt umstritten. Die auch im Politikfeld Umweltpolitik sich durchsetzende
43 Vgl. „Die Wirtschaft will den CO2 -Ausstoß...“, in SZ vom 11./12.3.1995 S. 21
32

Professionalisierung der entscheidenden Akteure spricht eher gegen eine Beteiligung großer
Betroffenenkreise an umweltpolitischen Entscheidungsprozessen.
2.2.4 Fazit
In einem abschließenden Fazit der Bedeutung der drei Prinzipien gelangt man zu der
Einschätzung, daß das Vorsorgeprinzip bislang seinen Ausdruck in der institutionalisierten
Bearbeitung unbekannter Gefahren und der Festsetzung von Umweltqualitätstandards
gefunden hat. Präventive Umweltpolitk ist dabei mit normativen Fragen konfrontiert, z.B. wie
das Recht künftiger Generationen auf eine intakte Umwelt zu bewerten ist. Der
Vorsorgeansatz wurde bislang nur unzureichend umgesetzt, in der Umweltpolitik dominieren
nachwievor kurativ-begleitende Maßnahmen. Auch das Verursacherprinzip wurde bislang nicht
konsequent angewandt: Über den sog. Vermeidungskostenansatz wird ein Großteil der Kosten
von Umweltschäden der Allgemeinheit aufgelastet. Einzig das Kooperationsprinzip fand als
Handlungsmaxime weitgehende Anwendung. Insgesamt bleibt rechtliche Ausgestaltung der
Umweltpolitik bis heute hinter ihren programmatischen Vorgaben zurück.
2.3 Handlungsfelder der Umweltpolitik
In der Umweltpolitik lassen sich drei Handlungsfelder benennen, die sich zwar wechselseitig
überschneiden, aber dennoch eine isolierte Betrachtung erlauben: Gefahrenabwehr,
Risikomanagement und strukturelle Ökologisierung lauten die Analyseeinheiten des Politikfelds
Umweltpolitik (vgl. zum folgenden von Prittwitz 1990: 71 ff.).
2.3.1 Gefahrenabwehr
Gefahrenabwehr kann zusammenfassend,
als selektives, hochgradig legitimiertes Handeln repräsentativer Organe, insbesondere des Staates, in
einer akuten Gefahrensituation für Mensch und Umwelt verstanden werden. Typisch ist dabei
vergleichsweise geringe Wirkungstiefe und große Eingriffsschärfe“ (von Prittwitz 1990: 76).
Gefahrenabwehr gewinnt ihre Legitimationsgrundlage aus der Abwendung oder Verringerung
akuter Schäden und Gefahren für Leib und Leben der Bürger. Dabei können – insbesondere
beim Katastrophenschutz – kurzzeitig Verfassungsrechte außer Kraft gesetzt werden. Die dann
eingeleiteten Maßnahmen besitzen Zwangscharakter. In der Regel beschränken sich die
Aktivitäten im Handlungsfeld Gefahrenabwehr aber auf Information (d.h. vor allem Warnung
vor Gefahr und Verhaltensmaßregeln 44 ) und Gegensteuerung. So werden – aufgrund von
Verordnungen – beim Überschreiten von bestimmten Grenzwerten schadstoffemitierende
Anlagen zwangsweise außer Betrieb genommen, z.B. Verkehrssperrungen bei Smog. Träger
dieser kurzfristig und selektiv wirkenden Maßnahmen sind staatliche Behörden.
Gefahrenabwehr setzt erst dann ein, wenn präventive Maßnahmen entweder nicht getroffen
wurden oder versagt haben, also ‘das Kind schon in den Brunnen gefallen ist’.
44 Z.B. über das Verhalten bei einem Chemieunfall oder einer Trinkwasserverseuchung
33

Für eine Industriegesellschaft, die permanent Risiken produziert, ist eine effiziente
Gefahrenabwehr unabdingbar, weil sie im Notfall viele Leben retten kann. Neben extremen
Formen, wie der automatischen Regelung (z.B. Selbstabschaltungsmechanismen bei
Kernkraftwerken) und dem Katastrophenschutz, gibt es eine Reihe von ‘Mischformen’, wie
Alarm– und Störfallverordnungen, ‘Rote Listen’ bedrohter Pflanzen– und Tierarten und
amtliche Informationen über spezifische Schadstoffbelastungen (vgl. von Prittwitz 1990: 75;
Decker 1994: 122). Um Gefahrenabwehr als eigenen Handlungstyp gegenüber anderen
abzugrenzen und die notwendige Trennschärfe beizubehalten, handelt es sich bei diesem Typ
immer um konkrete Gefahrensituationen, denen begegnet werden muß. Präventive
Maßnahmen, die im Sinne einer Gefahrenabwehr interpretiert werden könnten, gehören somit
nicht zum Handlungsfeld Gefahrenabwehr, sondern in den Bereich des Risikomanagement.
Gefahrenabwehr ist ein Feld der klassischen Umweltpolitik; angesichts konkreter Belastungen
und Schäden (z.B. durch Smog in Ballungsgebieten) und der wachsenden Bereitschaft der
Betroffenen sich dagegen zur Wehr zu setzen, war der Staat zum Handeln gezwungen, um
wenigstens bei den folgenreichsten Problemen Abhilfe zu schaffen.
2.3.2 Risikomanagement
Im Unterschied zur Gefahrenabwehr gründet sich das Risikomanagement auf der Annahme,
daß durch ökonomische Produktions– und Kosumptionsprozesse in Industriegesellschaften
jederzeit Gefahrensituationen existent sind. Risikomanagement oder Risikovorsorge heißt
vorderhand nichts anderes als der Versuch, die entstehenden Risiken rational abzuarbeiten,
nicht jedoch sie abzuschaffen. Durch die Produktion von umweltrelevanten Informationen soll
zunächst eine Entscheidungsgrundlage geschaffen werden. Aus der Wahrscheinlichkeit des
Eintritts der Gefahrensituation und dem dann voraussichtlich auftretenden Schaden ermitteln
Experten die einzuleitenden Maßnahmen. Die Faktoren Vermeidungs– bzw.
Minimierungskosten von Risiken, Wahrscheinlichkeit und Höhe des Schadens werden mittels
einer Kosten-Nutzen-Abwägung ‘optimiert’ (vgl. Decker 1994: 122; ausführlich mit
Praxisbeispielen Wicke 1991b: 32 ff.). Risikomangement bedeutet grundsätzlich
„Risikooptimierung: Risiken sollen (und können) nicht beseitigt, sondern lediglich in einem
möglichst günstigen Verhältnis von Kosten und Nutzen bewältigt werden“ (von Prittwitz 1990:
78). Muß die Wahrscheinlichkeit eines Unfalls möglichst ausgeschlossen werden, wie bei der
Betreibung von Atomanlagen, entstehen durch das notwendige systematische
Risikomanagement hohe ökonomische Handlungskosten.
Rationales Risikomangement stößt dabei auf Probelem, z.B. das Informationsproblem. Nur
bekannte Risiken sind einer rationalen Erfassung und Bearbeitung zugänglich. Die Geschichte
der Umweltpolitik zeigt aber deutlich, daß immer wieder scheinbar ‘harmlose’ Aktivitäten
langfristig schwerwiegende Folgen nach sich gezogen haben. Ein Beispiel bietet das
Treibhausgas Kohlendioxid. Die durch Verbrennung emitierte Gasmenge schädigt die
Menschen und ihre Umwelt nicht direkt, aus gesundheitlichen Aspekten wäre das
Emissionsniveau unbedenklich: „Kohlendioxid gehört, vom ökologischen Standpunkt aus
betrachtet, zu den lebensnotwendigsten Stoffen überhaupt“ (Ring 1994: 34). Erst die
Langzeitwirkung über den Treibhauseffekt 45 ist die Grundlage der Katastrophenszenarien in
Modellsimulationen. Der noch vor 20 Jahren weitgehend unbekannte Effekt wurde sukzessive
45 Vgl. dazu Kap. 3
34

entdeckt, erforscht und bestätigt (vgl. Enquete-Kommission „Schutz der Erdatmosphäre“
1995: 14 ff.; 75 ff.; BMU 1994: 18 ff.; BMU 1994e: 20 ff.). Dieser Vorgang sollte die
Sensibilität für noch unbekannte Gefahrenpotentiale gegenwärtigen Handelns stärken. Das
Wissen um die Möglichkeit unbekannter Gefahrenpotentiale erfordert eine
‘Risikofolgenabschätzung’ aktueller Prozesse in Industriegesellschaften, um Fehlentwicklungen
besser diagnostizieren zu können.
Eine weitere ist die soziale Problemkomponente des Risikomanagements: Wie die Diskussion
um die Kernenergie in der Bundesrepublik Deutschland zeigt, sind die Berechnungen der
Wahrscheinlichkeit von Katastrophen und die daraus zu ziehenden Konsequenzen keineswegs
nur ökonomisch-rationalen Nutzenkalkülen unterworfen. Sie stellen vielmehr normativwertende
und somit politische Entscheidungen dar. Auch hier zeigt sich der normative Kern
der Ökologiediskussion, wenn es um die Frage geht, welches Maß an Umweltqualität
angestrebt werden soll (vgl. Decker 1994: 123 f.). Es gilt zwar als ausgemacht, daß die
technisch-ökonomisch geprägten Gegenwartsgesellschaften permanent Risiken produzieren.
Welche aber konkret als noch tolerabel erscheinen 46 , muß in einem komplexen sozialen Prozeß
ausgehandelt werden, denn über das noch akzeptable Risikoniveau herrscht Dissens. Dieser
Bewertungs– und Abwägungsprozeß kann (und sollte) nicht nur innerhalb einer spezialisierten
Expertenöffentlichkeit ablaufen, auch wenn bestimmte Detailfragen nur von diesen beantwortet
werden können. Da die Zahl der potentiell von einer Katastrophe Betroffenen mit der aller
Gesellschaftsmitglieder identisch ist, müssen diese in den Prozeß des Risikomanagements
mitintegriert werden. Risikomanagement heißt somit auch öffentliche Risikokommunikation
und Demokratisierung von Risiken (Beck 1986: 311 ff.; Beck 1993: 53 ff.).
Risikomangement war und ist das zentrale Handlungsfeld der Umweltpolitik in Deutschland.
Der Einsatz von emissionsvermindernden Zusatztechniken, Recycling-Techniken sowie
prozeßtechnische Veränderungen stehen im Vordergrund (vgl. von Prittwitz 1990: 77). Es
überwiegt der Versuch, erkannte Gefahren und Risiken mittels technischer (end-of-pipe-
Technologien) und organisatorischer (Kreislaufwirtschaft 47 ) Lösungen zu bearbeiten. Abgaben,
Ge– und Verbote, Standards, Informationen und Subventionen, der komplette
Instrumentenkasten im Spannungsbogen zwischen Handlungszwang und Handlungsanreiz
gehört in den Bereich des Risikomanagements, also auch Energiesteuern.
Grundsätzlich wurde das Modell ‘Industriegesellschaft’ nur selten in Frage gestellt (vgl. aber
Meadows u.a. 1972: 116 ff.; Council on Environmental Quality: 1980). Eine dem
Risikomanagement verpflichtete Umweltpolitik zielt nicht primär auf die strukturelle
Umgestaltung des Wirtschaftsprozesses. Ihr Anliegen ist es, bekanntgewordenen Risiken mit
den zur Verfügung stehenden Instrumenten entgegenzutreten, um so negative Auswirkungen
zu verhindern bzw. zu minimieren. Es ist unbestreitbar, daß mit diesem Ansatz in der
Bundesrepublik Deutschland große Erfolge im Umweltschutz erzielt wurden. Die
Schaumkronen auf den Flüssen verschwanden, das Schwefeldioxidproblem (‘saurer Regen’)
wurde eingedämmt. Der Versuch, negative Externalitäten durch punktuelle und sektorale
Eingriffe kleinzuarbeiten, schien noch Mitte der 80er Jahre ein erfolgversprechender Weg zu
46 Wobei es sich hierbei selbstverständlich nur um die bekannten Risikoptentiale handelt. Das Management noch
unbekannter, aber vermuteter Risiken ist ungleich schwieriger, da von keiner sicheren Datenbasis aus argumentiert
werden kann.
47 Vgl. Enquete-Kommission „Schutz des Menschen und der Umwelt“ (1994: 75 ff.)
35

sein 48 . Und dennoch: Trotz aller Verordnungen, Grenzwerte und Milliardeninvestitionen, die
ökologische Gesamtbilanz verschlechtert sich von Jahr zu Jahr. S. Wilhelm befürchtet daher zu
Recht, daß sich Umweltpolitik weiter auf das Managen von Detailproblemen beschränken
wird: „Tausend kleine Probleme werden geregelt; jedes einzelne vergleichsweise unbedeutend.
[...] Es muß darauf geachtet werden, daß die Politik sich nicht in bloßem Flickwerk erschöpft“
(1994: 130). Risikomanagement scheint mit den eingesetzten Instrumenten an ihre Grenzen
gestoßen zu sein. Neues Ziel von Umweltpolitik ist der Versuch, eine strukturelle
Ökologisierung zu initiieren. Die Schwierigkeit besteht darin, daß keine neuen Instrumente zur
Verfügung stehen, d.h. daß die ökologische Umstrukturierung nur mit schon Bekanntem (aber
noch nicht Bewährtem) eingeleitet werden kann.
2.3.3 Strukturelle Ökologisierung
Eine Begriffsbestimmung stellt beim Terminus ‘strukturelle Ökologisierung’ ein schwieriges
Unterfangen dar, da er in einen mehrdimensionalen Bedeutungshorizont aufgefächert ist. Auf
systemischer Ebene meint er die Umgestaltung des gesamten Wirtschaftsprozesses hin zu einer
Ein– und Rückbindung in den von der Natur vorgegebenen Rahmen. Paradigmatisch für die
inhaltliche Orientierung dieser Reform steht das auf der UNCED in Rio de Janeiro entwickelte
Konzept des ‘sustainable development’. Es bedeutet,
„daß die Nutzungsrate natürlicher Ressourcen nicht größer sein darf als ihre Regenarationsrate und daß
die industrielle Freisetzung von (Schad-)Stoffen nicht größer sein darf als die Aufnahmefähigkeit der
Natur“ (Höhn 1994: 14 f.).
Im Umweltgutachten 1994 des Rats von Sachverständigen für Umweltfragen (SRU) heißt es
zum ‘Sustainability-Konzept’: Notwendig ist
„die Einbindung der Zivilisationssysteme in das sie tragende Netzwerk, und damit die dauerhafte
Ausrichtung der sich fortschreitend entwickelnden Ökonomien an der Tragekapazität der ökologischen
Systeme“.
Ziel des dynamischen Prozesses einer ökologischen Umstrukturierung ist die ‘Versöhnung’ mit
der ‘geschändeten Natur’, ein Zustand, in dem Gefahrenabwehr und Risikomanagement
zunehmend an Bedeutung verlieren. Es bleibt die Frage, wie dieser – aus heutiger Sicht –
utopische Gleichgewichtszustand erreicht werden kann. Der Umweltrat gibt die Richtung vor:
„Dies erfordert zugleich eine grundlegende ökonomische Transformation: die Abkehr vom traditionellen
wirtschaftlichen Fortschritts– und Wachstumsmodell und die Hinwendung zum Modell der
Entkoppelung von wirtschaftlicher Entwicklung einerseits, Ressourcenverbrauch und Beeinträchtigung
der Umweltfunktionen andererseits“ (BMU 1994c: 5; vgl. auch Jänicke 1986: 77 f.).
Damit eröffnet sich eine weitere Bedeutungsdimension der ‘strukturellen Ökologisierung’. Auf
Akteursebene meint der Begriff einen Handlungstypus, der auf „bewußtes Handeln nach dem
Leitbild der Verträglichkeit zwischen Mensch und Umwelt“ setzt (von Prittwitz 1990: 84). Aus
theoretischer Sicht muß es, bis dieser Handlungstyp eine gesellschaftsweite Dominanz erreicht,
zu einer Änderung der Präferenzordnungen der Akteure kommen. Die ökologische
Umorientierung großer Bevölkerungsteile 49 steht dabei in einem komplexen Wechselspiel mit
48 „Die umweltpolitische Bilanz kann sich durchaus sehen lassen [...]. Und dennoch bleibt ein ungutes Gefühl, ein nicht
speziell auf diese gegenwärtige Regierung bezogenes Gefühl des fundamentalen Ungenügens. Dieses gilt allen heutigen
Umweltpolitiken“ (von Weizsäcker 1994: 26, Hervorhebungen JC).
49 Gemeint ist damit ein weit über den heutigen Stand hinausweisendes Umweltbewußtsein. S. Wilhelm polemisiert gegen
das erreichte Niveau, wenn er schreibt: „Solange die Bürger glauben, das getrennte Sammeln von Plastibechern und
36

der verstärkten Durchsetzung eines allgemeinen Umweltbewußtseins. Dieses trägt zu einer
‘unbewußten’ Aufnahme ökologisch verträglicher Handlungsmuster in feste
Verhaltensrepertoires bei: „Umwelt– wird in Alltagshandeln intergriert und nicht mehr als
spezielles Handeln empfunden“ (ebd. 86). Erst die Gleichzeitigkeit von bewußtem
Umwelthandeln und selbstverständlichen Handlungsroutinen ermöglichen die strukturelle
Ökologisierung.
Es stellt sich die Frage, ob und wie die politischen Akteure auf den Prozeß des allmählichen
Bewußtseinswandel Einfluß nehmen können. Eine Möglichkeit bieten die Mittel der
„intrinsischen Steuerung“ 50 , deren Implementationserfolge jedoch nur schwer meßbar sind.
Gesamtgesellschaftlicher Wertewandel entzieht sich dem Zugriff der Politik 51 . So ist es kaum
verwunderlich, daß die Erfolgschancen ‘extrinsischer Steuerung’ (z.B. über Abgaben und
Steuern) wesentlich höher eingeschätzt werden – auch wenn damit erzieherische Maßnahmen
aus dem Bereich der Umweltpädagogik keineswegs delegitimiert sind. Es herrscht die Meinung
vor, „daß vor allem Erhöhungen der finanziellen Belastungen zu nachhaltigen Veränderungen
der Verbraucher führen dürften“ (Wenke 1993: 108, zit. nach H.J. Luhmann 1994: 14; vgl.
auch von Prittwitz 1990: 89). Die Skepsis gegenüber der Bereitschaft der Bevölkerung zu
freiwilligen Verhaltensänderungen ist unter Umweltexperten weit verbreitet. Ihre Antwort ist
deshalb oft Markt und Ordnungsrecht, nicht Information und Aufklärung. Der Politik fällt
dabei die Aufgabe zu, das Inhalt und Geschwindigkeit der notwendigen Verhaltensänderungen
vorzugeben. Zusammenfassend hält F. Decker fest: Strukturelle Ökologisierung „erfordert den
gesellschaftlichen Bewußtseinswandel ebenso wie den technisch-ökonomischen
Strukturwandel; sie bedeutet politisch, daß Umweltaspekte in allen Bereichen des Lebens
Berücksichtigung finden“ (1994: 122, Hervorhebung im Original).
Damit verweist er auch auf eine letzte Bedeutungsebene des ökologischen Strukturwandels,
Umweltpolitik als Querschnittsaufgabe zu begreifen: Für die konkrete institutionelle
Ausgestaltung heißt das, daß sie nicht mehr in ein spezialisiertes Ministerium ausgelagert
werden kann, vielmehr müssen Umweltverwaltungseinheiten „Teil aller politischen Ressorts“
werden (von Prittwitz 1990: 187). Grundlage dafür ist die Annahme, daß sich alle
Verhaltensweisen in Politik, Beruf und Privatleben unter Umweltgesichtspunkten verändern
können (vgl. ebd. 86).
Bis dato stand in der deutschen Umweltpolitik die strukturelle Ökologisierung nicht im
Zentrum. Der Wirtschaftsprozeß sollte nicht grundlegend umgesteuert, vielmehr seine
negativen Auswirkungen begleitend reduziert werden. Soll ‘sustainable development’ keine
Leerformel bleiben, muß sich dies ändern. Eine Möglichkeit bietet der Einsatz bisher
weitgehend ungenutzter Instrumente, vor allem ökonomischer Steuerungsinstrumente.
Kartoffelschalen und der Verzicht auf Milch in Tüten löse die Umweltprobleme der Industriegesellschaften, und im
Gegenzug müßte nun Brasilien den Regenwald stehen lassen - solange den Bürgern die tatsächlichen Gründe der
Umweltkrise und die Dramatik unserer Lage nicht deutlich sind, so lange wird sich nichts nennenswert ändern“ (1994:
138).
50 D. Fürst versteht hierunter Umweltpädagogik, Umweltaufklärung und Umweltethik (1994: 34). Zum Zusammenhang
zwischen Umweltmoral und tatsächlichem Verhalten vgl. Kirsch (1994: 261 ff.).
51 Vgl. dazu ausführlicher den Abschnitt in Kap. 4.3 über das „Wissens- und Informationsproblem“
37

2.4 Instrumente der Umweltpolitik
Eine Präzisierung des Instrumentenbegriffs liefert die Definition von H. Knüppel:
„Ein umweltpolitisches Instrument ist ein Mittel, das der Staat einsetzt, um die Produzenten und die
Konsumenten zu veranlassen, entsprechend den politisch fixierten umweltpolitischen Zielen
Maßnahmen zur Vermeidung, zur Verringerung oder Beseitigung von Umweltbelastungen zu ergreifen“
(1989: 32 f.).
Im folgenden werden ausschließlich solche Instrumente dargestellt, die gemäß der geltenden
Rechtsordnung von Seiten des Staates eingesetzt werden können. Nicht-verfassungsgemäße
Vorschläge, wie sie sich z.B. im Umfeld von ‘Öko-Diktatur-Modellen’ finden, erfahren keine
Berücksichtigung. Die Darstellung bleibt auf einige grundlegende Anmerkungen beschränkt, da
an anderer Stelle noch ausführlich auf die Instrumentenfrage eingegangen wird (vgl. Kap. 4
und 5). Bei der Typisierung umweltpolitischer Instrumente wählen die Autoren
unterschiedliche Bezugspunkte. L. Wicke wählt als Gliederungskriterium seiner Darstellung
(1991: 165 ff.), inwieweit die Instrumente mit öffentlichen Ausgaben bzw. Einnahmen
verbunden sind. Er entwickelt drei Kategorien: 1) Nicht-fiskalische Instrumente (z.B.
Auflagen) 2) Umweltpolitik mit öffentlichen Ausgaben (z.B. Umweltschutz mit
Steuerfinanzierung) 3) Umweltpolitik mit öffentlichen Einnahmen (z.B. Umweltabgaben).
Einen anderen Zugang wählt V. von Prittwitz, der „Instrumente systematischen
Risikomanagements“ zwischen den Polen Handlungszwang und Handlungsanreiz angesiedelt
sieht. Dies sind mit abnehmender Eingriffsintensität: Gebote und Verbote, Standards, Abgaben
und Steuern, Informationen und Empfehlungen, Tauschangebote sowie Anreize wie
Subventionen und Finanzierungshilfen (vgl. 1990: 78).
Ge– und Verbote, sowie Genehmigungsvorbehalte kennzeichnen als abstrakte und generelle
Verhaltensvorschriften die Kategorie ‘Regulierung’. Sie lassen den Adressaten keinen
Handlungsspielraum. Emissions-, Umweltqualitäts– und Produktstandards hingegen lassen
alternative Lösungen zu, da lediglich „verbindliche Grenz– oder Zielmarken in bezug auf
Umweltbelastung oder Ressourcenverbrauch“ (ebd. 79) formuliert werden. Wie diese Marken
erreicht werden, obliegt der Entscheidungsfreiheit der Adressaten. Im Übergangsbereich
zwischen ‘Zwang’ und ‘Anreiz’ stehen Abgaben und Steuern. Sie sind ebenso wie
Subventionen der Kategorie ‘Finanzierung’ zuzurechnen, weil sie mit monetären Anreizen
operieren. Allerdings üben Steuern im Gegensatz zu Finanzierungshilfen einen starken
Handlungsdruck aus, da sie umfassend wirken und nicht ignoriert werden können (vgl. Kap.
5.3). Zur Kategorie ‘Strukturierung’ zählen diejenigen Maßnahmen, „die allgemeine
Rahmenbedingungen für das Verhalten der Akteure neu ordnen“ (Görlitz/Bergmann/von
Sanden 1994: 48). Neben Information und Beratung gehören dazu Veränderungen
gesellschaftlicher Ordnungen, z.B. durch regionale Strukturpolitik, und die Einführung neuer
Verfahren wie der (von Umweltverbänden geforderten) Verbandsklage.
Aus dem umfangreichen Maßnahmenbündel haben die umweltpolitisch handelnden Instanzen
vor allem Instrumente der Kategorie ‘Regulierung’ zur Anwendung gebracht. Im Mittelpunkt
bundesdeutscher Umweltpolitik steht das Ordnungsrecht: „Auflagen dominieren die praktische
Umweltpolitik in der Bundesrepublik Deutschland“ (Endres 1994: 102; vgl. auch Wicke 1991:
169). Ziel der administrativen Kontrollinstrumente des Ordnungsrechts ist es, durch
begleitende Maßnahmen die Gefahren und Risiken, die in modernen Industriegesellschaften –
strukturell bedingt – in steter Folge produziert werden, aufzufangen. So läßt sich das
Akzeptanzniveau für einen auf Wachstum ausgerichteten Wirtschaftsprozeß stabilisieren und
mit der Prognose weiterer Wohlstandszuwächse rechtfertigen. Diese Entwicklungsrichtung
38

der Umweltpolitik konnte solange verfolgt werden, wie die Hoffnung bestand, negative
Externalitäten mittels technischer Lösungen, Beschränkungen und Verboten neutralisieren zu
können. Umweltplanung, Auflagen, Emissions– und Immissionsgrenzwerte sind und waren
Kennzeichen dieser Politik (vgl. Schmidt 1989: 11 ff.). Eine wichtige Bedingung der
Möglichkeit des Erfolgs dieser Instrumente ist die Leistungsfähigkeit der Umweltverwaltung 52 :
„Umweltpolitik der klassischen Art kann überhaupt nur dort funktionieren, wo eine zuverlässig
arbeitende, korruptionsresistente Verwaltung mit hohem Aufwand und viel Sachverstand darüber wacht,
daß Genehmigungen zu Recht vergeben, daß Auflagen, Ge– und Verbote auch eingehalten werden“ (von
Weizsäcker 1994c: 48).
3. Die Energieproblematik
Der Energieverbrauch einer Gesellschaft ist nicht nur ein Indikator ihres Wohlstands, sondern
gibt auch Auskunft über umweltpolitische Maßgrößen wie Emissionshöhe und
Ressourcenverbrauch. Die Folgen der Produktion und des Verbrauchs von Energie waren
immer auch umweltpolitische Themen. In den letzten Jahren dominiert die drohende globale
Klimaveränderung die Diskussion. Doch die Energieproblematik ist nicht auf die Frage nach
der Bedeutung von CO 2 -Emissionen reduzierbar. In einem ersten Schritt wird deshalb in
diesem Kapitel die Mehrdimensionalität der Energieproblematik dargestellt (3.1), bevor der
Zusammenhang zwischen Kohlendioxid und Klimawandel thematisiert wird (3.2). Als Ergebnis
wird festgehalten, daß das globale und nationale CO 2 -Emissionsniveau aus
klimaschutzpolitischen Erwägungen deutlich reduziert werden muß. In Abschnitt 3.3 werden
deshalb Strategien zur CO 2 -Reduktion diskutiert, die nur eine Schlußfolgerung zulassen:
Kurfristig ist ausschließlich die Option ‘Energieeinsparung’ erfolgversprechend. Nach dieser
Ableitung bleibt noch ungeklärt, wie in der Bundesrepublik Deutschland eine erfolgreiche
Energiesparpolitik initiiert werden kann. Dies ist Thema der folgenden Kapitel.
3.1 Aspekte der Energieproblematik
Energieverbrauch bzw. die Inanspruchnahme von Energiedienstleistungen ist Teil der
Alltagshandlungen bei Mitgliedern moderner Industriegesellschaften. Der Einsatz von Energie
„ist mit Industrialisierung und Wohlfahrtssteigerung der Menschheit untrennbar verbunden.
Lange wurde die Wohlfahrt eines Landes bei Fehlen geeigneter Statistiken sogar am
Energieeinsatz gemessen, je mehr Energie desto höher der Wohlstand“ (Aiginger 1991: 187).
Die Chance, Energiedienstleistungen konsumieren zu können, korreliert mit den materiellen
Freiheitsrechten im Gesamtkontext wirtschaftsliberaler Demokratien (vgl. Rodi 1993: 47). Die
Produktion und Konsumption von Energie ist in den vergangenen 200 Jahren exponentiell
angewachsen: „Das Ersetzen menschlicher Arbeitskraft durch technische Energie wurde im 19.
Jahrhundert zum Inbegriff des Fortschritts“ (von Weizsäcker 1994: 68). Die Ursachen des
gestiegenen Energieverbrauchs liegen im Prozeß der Industrialisierung, den Fortschritten und
Entdeckungen in den Naturwissenschaften und der Medizin und den dadurch möglichen
52 Vgl. dazu Kap. 4.3
39

Wachstumsraten der Weltbevölkerung 53 . Von Beginn an ist vor allem die großindustriell
angelegte und räumlich konzentrierte Energiegewinnung und ihr Verbrauch von Problemen
begleitet. Unter Verweis auf die erheblich differierende Mortalitätsrate bei ‘nichttuberkulosen
Krankheiten’ zwischen ländlichen Arealen und städtischen Verdichtungszentren zu Beginn des
20. Jahrhunderts schreibt V. von Prittwitz:
„Die Luftverschmutzung um die Jahrhundertwende im industriellen Deutschland stellte also ein
gravierendes gesundheitliches Problem dar. Die gesundheitliche Gefährdung durch Luftschadstoffe
dürfte um die Jahrhundertwende in Ballungsräumen sogar größer gewesen sein, als sie es inzwischen ist.
[...] Die Sterblichkeit durch Erkrankung der Atmungsorgane lag in dieser Zeit also etwa zehnmal so
hoch wie Ende der achtziger Jahre des 20. Jahrhunderts“ (1990: 17).
Bis Anfang der 70er dieses Jahrhunderts standen Emissionen, die zur Verschmutzung von Luft
und Wasser im Zentrum staatlicher Umweltschutzpolitik 54 . Danach verschiebt sich die
Perspektive: Durch die politische Verknappung des Erdöls (‘Ölpreisschock 1973’) und die
Veröffentlichung wissenschaftlicher Studien 55 wird die Energieproblematik vor allem unter
dem Gesichtspunkt der Ressourcenknappheit problematisiert. Die sukzessive Entdeckung des
Treibhauseffekts durch Klimaforschung (vgl. Graßl 1992) rückte darauf erneut die
Emissionsproblematik in den Mittelpunkt: Man erkannte, „daß nicht die Knappheit selbst,
sondern die mit der Energienutzung verbundenen Emissionen den Engpaß bedeuten könnten“
(Aiginger 1991: 187). Mit der Erkenntnis, den Ausstoß von Kohlendioxid zum Schutz des
Erdklimas global reduzieren zu müssen, drängte sich auch die Frage nach einer gerechten
Verteilung der Energienutzungschancen wieder mit in den Vordergund: So mahnen die
industriell unterentwickelten Länder eine Umverteilung zu ihren Gunsten an. Der knappe
historische Abriß, zeigt auf, daß zu verschiedenen Zeiten jeweils andere Aspekte im
Vordergrund standen: Die Energieproblematik ist nicht eindimensional (vgl. Nutzinger/Zahrnt
1990: 13 ff.). Sie setzt sich vielmehr aus Emissions-, Knappheits– und Verteilungsproblemen
zusammen.
3.1.1 Emissionensprobleme
Bei der Verbrennung von fossilen Energieträgern (Kohle, Öl, Gas) entsteht Kohlendioxid, das
zu ca. 50 % für den Treibhauseffekt verantwortlich gemacht wird. Das Energiepotential dieser
Brennstoffe kann ausschließlich durch die Reduktion mittels Sauerstoff freigesetzt und nutzbar
53 Wachstumsraten der Weltbevölkerung
Jahr Gesamtbevökerung Jährl. Wachstumsrate
1750 800 Mio. 0,06%
1900 1650 Mio. 0,48%
1970 3600 Mio. 1,9%
2000 6200 Mio. 1,7% (geschätzt)
(vgl. Nohlen (Hrsg.) 1991: 85)
54 Ein Beispiel dafür liefert E.U. von Weizsäcker: „Nach dem winterlichen Smog von London 1952, dem über 4000
Menschen zum Opfer fielen, wurde weltweit zum ersten Mal eine Maßnahme ergriffen, die die Luftverschmutzung in
einem großen Gebiet an der Quelle verringerte und sie nicht nur auf weitere Gebiete verteilte: Das Verbrennen der
schwefelhaltigen und billigen Kohle in den Öfen und Kaminen, die jedes englische Haus hatte, wurde verboten. [...]
Der Smog verschwand vorerst, und zwei Jahrzehnte lang glaubte England, das Umweltproblem gelöst zu heben“ (1994:
14).
55 Hier sind vor allem zwei Studien zu nennen: D. Meadows u.a.: Die Grenzen des Wachstums, 1972; Council on
Environmental Quality: Global 2000, 1980.
40

gemacht werden. Aufgrund dieser physikalisch-chemischen Gesetzmäßigkeit ist die Entstehung
von Kohlendioxid bei der Energiegewinnung aus fossilen Brennstoffen nicht vermeidbar (zur
Klimaproblematik vgl. Kap. 3.2).
Ebenso unvermeidlich ist die Entstehung von Schadstoffemissionen (z.B. Schwefeldioxid,
Kohlenmonoxid, Stickstoffoxide) im Prozeß der Energiegewinnung. Zwar bleibt das
Kohlendioxidproblem auf fossile Energieträger begrenzt, aber bei der Frage nach Emissionen
muß auch die Kernenergie genannt werden. Atomkraftwerke erzeugen nicht nur radioaktiven
Abfall, der auf bislang noch ungeklärte Weise als Sondermüll sicher entsorgt bzw. gelagert
werden muß, sondern auch Wärmeemissionen, die in Form von erhitztem Kühlwasser zu
Artensterben und Hypertrophierung in den betroffenen Gewässern beitragen.
Einzig unter Einsatz sog. regenerativer Energien (Wind, Wasser, Sonne, Erdwärme) ist es
möglich, weitgehend emissionsfrei Energie zu produzieren: Grundsätzlich werden auch bei der
Nutzung erneuerbarer Energiequellen Emissionen verursacht, so z.B. Lärmemissionen bei
großen Windkraftanlagen oder Landschaftszerstörungen beim Bau von Wasserkraftwerken. In
der Bundesrepublik Deutschland tragen sog. ‘alternative’ Energien jedoch nur zu einem
marginalen Teil zur Deckung des Energiebedarfs bei: 1993 besitzen sie einen Anteil von 2,2%
an der Deckung des Primärenergieverbrauchs 56 . Der Beitrag der Kernenergie beträgt 10,2%.
Der bei weitem größte Anteil von 87,6% wird allerdings durch die Verbrennung von
Energieträgern auf Kohlenstoffbasis (Mineralöl, Steinkohle, Braunkohle, Naturgas)
beigesteuert (vgl. BMWi 1994: 4).
Der weltweite Energie-Mix unterscheidet sich von der Verbrauchstruktur in Deutschland. So
wurden 1990 nur 77,8% des globalen Primärenergieverbrauchs durch den Einsatz fossiler
Energieträger gedeckt, Nuklearenergie stellte einen Beitrag von 4,3%. Eine weit höhere Quote
als im nationalen Rahmen liefern erneuerbare Energien: Ihr Anteil betrug 17,9%, was vor allem
auf die Nutzung der Wasserkraft und die Bedeutung von Biomasse (Holz, Dung u.ä.) in
schwach industrialisierten Staaten zurückzuführen ist 57 (vgl. Enquete-Kommission 1995: 216).
Daß dies vermutlich auch in der nahen Zukunft so bleiben wird, bestätigt eine Untersuchung
der Internationalen Energieagentur in Paris. Im Rahmen eines Simulationsmodells zum „World
Energy Outlook“ kommt sie zu folgendem Ergebnis:
„Oil remains the most significant single contribution to the world energy mix. Carbon based fuels will
account for almost 90 per cent of total primary energy demand in 2010.“ (IEA 1994b: 33, Hervorhebung
JC).
Bestätigt wird dieses Szenario durch die „Übersicht über Ergebnisse von internationalen und
nationalen Szenarioanalysen“ im Rahmen des Abschlußberichts der Enquete-Kommission des
Deutschen Bundestages „Schutz der Erdatmosphäre“ (vgl. 1995: 214 ff.). Trotz deutlicher
Unterschiede bezüglich der Höhe des zu erwartenden globalen Primärenergieverbrauchs im
Jahr 2010 kommen elf von zwölf untersuchten Szenarien zu dem Ergebnis, daß fossile
Brennstoffe mindestens einen Anteil von zwei Dritteln am Energie-Mix besitzen werden (ebd.
220). Die Bedeutung regenerativer Energien wird zwar im Gegensatz zur oben zitierten IEA-
Studie in allen Simulationen als weitaus größer eingeschätzt, sie erreichen aber selbst in der
56 Dieser Beitrag teilt sich auf in 1,2% Wasserkraft und 1% Energie aus Brennholz, Torf, Klärschlamm und Müll, bei
derern Verbrennung zumindest Kohlendioxid entsteht und die somit nicht zu den emissionsfreien erneuerbaren
Energien gerechnet werden können (vgl. BMWi 1994: 28). Windenergie, Photovoltaik, Solarkollektoren und
Wärmepumpen werden wegen ihrer minimalen Bedeutung in der Energiebilanz nicht ausgewiesen (ebd. 58).
57 Die exakten Zahlen lauten: Wasser 6,3%, Wind und Solar 2,7% und Biomasse 9,4% bezogen auf das Jahr 1990.
41

‘optimistischen’ Greenpeace-Studie nur etwas mehr als ein Drittel des
Primärenergieaufkommens.
Für die Entwicklung des Einsatzes erneuerbarer Energien in der Bundesrepublik Deutschland
kommt die Baseler PROGNOS-AG zu einem ernüchternden Befund. In einer umfangreiche
Studie über „Die energiewirtschaftliche Entwicklung in der Bundesrepublik Deutschland bis
2010“ heißt es:
„Insgesamt bemerkenswert ist, daß die erneuerbaren Energien auch bis 2010 mit 434 PJ (14.8 Mio. t
SKE) nur knapp 4% des gesamten Primärenergiebedarfs decken können. Immerhin ist aber gegenüber
heute eine Steigerung um fast 50% zu erwarten. Die Wasserkraft bleibt dabei die dominierende
erneuerbare Energie. [...] Die Gesamtsteigerung wird vor allem durch eine intensivere
Reststoffverwertung (Müll, Holz, Stroh, Deponie-, Klär-, Biogas) erreicht. [...] Die aktiven und passiven
Solaranlagen und die Windenergie bleiben in ihrem Primärenergieanteil weit unter der 1% Marke“
(1990: 424 f.).
Diese Zahlen belegen die bleibende Bedeutung von Substanzen bei der Energiegewinnung, die
im Prozeß der Umwandlung in einen energieextensiveren Zustand naturgesetzlich die Emission
von Schadstoffen mitverursachen.
Die bei der Verbrennung entstehenden Schadstoffe können durch moderne end-of-pipe-
Technologie (z.B. Rauchgasentschwefelungsanlagen) herausgefiltert und somit zumindest
medial umgeschichtet werden. Seit der ‘Entdeckung’ des Waldsterbens 58 1982 konnten im
Bereich der Luftreinhaltepolitik in der Bundesrepublik deutliche Fortschritte erzielt werden.
Vor allem die Investitionen der Energieversorgungsunternehmen (EVU) in Filtertechnologie,
ausgelöst durch die Verabschiedung der Großfeuerungsanlagen-Verordnung im Juli 1983,
bewirkten eine Verbesserung der Luftqualität im Schwefeldioxid-Bereich, der ursächlich für
das Waldsterben mitverantwortlich gemacht wird: So sanken die SO 2 -Emissionen in den alten
Bundesländern von 3350 kt im Jahr 1980 auf 1000 kt im Jahr 1991 (vgl. BMWi 1994: 42).
Diesem Erfolg bei stationären Quellen stehen deutlich geringere Reduktionen bzw. sogar das
Anwachsen der Schadstoffmenge beim Transport von Personen und Gütern gegenüber. Im
Verkehrssektor ging die emittierte Menge des Giftstoffs Kohlenmonoxid von 8820 kt (1980)
auf 4670 kt (1991) zurück, während bei den Stickstoffoxiden ein Zuwachs von 1570 kt (1980)
auf 1740 kt (1991) zu verzeichnen war (ebd.) 59 . Alle genannten Zahlen gelten für die alten
Bundesländer. Nimmt man die neuen Bundesländer in die Betrachtung der
Schadstoffentwicklung mit auf, verschlechtert sich die Umweltbilanz zusätzlich (vgl. BMU
1994b: 17). Dies trifft insbesondere auf die Schwefeldioxidemissionen zu, da in der ehemaligen
DDR die heimische, stark schwefelhaltige Braunkohle bevorzugt verfeuert wurde.
Mengenangaben verdeutlichen dies: 1989 wurden in der DDR 5300 kt SO 2 emitiert, in der
Bundesrepublik hingegen nur noch 1050 kt (vgl. BMWi 1994: 44). D.h., daß der
Schwefeldioxid-Ausstoß der DDR den der BRD um mehr als das fünfache überstiegen hat.
Auch wenn sich insgesamt ein Rückgang der energiebedingten Schadstoffemissionen
konstatieren läßt, bleibt dieser Punkt der Energieproblematik von eminenter Bedeutung. Die
58 H.J. Luhmann weist mit seiner provokanten These „Warum hat nicht der Sachverständigenrat für Umweltfragen,
sondern der SPIEGEL das Waldsterben entdeckt?“ (1992: 292 ff.) auf die Unfähigkeit der Wahrnehmung schleichender
Umweltkatastrophen durch die Politik hin.
59 Insgesamt wurden durch den Energieverbrauch 11300 kt (1980) bzw. 6200 kt (1991) Kohlenmonoxid und 3050 kt
(1980) bzw. 2550 kt 1991) Stickstoffoxide emitiert (BMWi 1994: 42). Diese Vergleichszahlen dokumentieren die
Bedeutung des Verkehrssektors.
42

PROGNOS-AG sagt zwar einen weiteren Rückgang der Schadstoffemissionen voraus (bis
2010 eine Reduzierung um ca. 75% gegenüber 1987):
„Ein solcher Reduktionserfolg suggeriert auf den ersten Blick den Eindruck einer ‘sich heilenden’
Umweltsituation für die Bundesrepublik Deutschland. Dieser Eindruck täuscht aber darüber hinweg, daß
nach unseren Berechnungen auch im Jahr 2010 noch jährlich z.B. 530 000 Tonnen Schwefeldioxid
emitiert werden“ (1990: 588).
Die weiträumige Zerstörung des Ökosystems Wald (‘Waldsterben’) zeigt die Konsequenzen
dieser Umweltverschmutzung auf:
„Die Wälder in Deutschland sind vielfältigen Belastungen ausgesetzt. Die Waldschadenserhebung 1993
zeigt, daß die sog. neuartigen Waldschäden trotz eines gewissen Rückgangs das hohe Niveau der
Vorjahre beibehalten haben: Ohne erkennbare Schadensmerkmale sind 36 Prozent der Bäume; 40
Prozent zeigen schwache Schäden. Der Anteil deutlich geschädigter Bäume ging im Durchschnitt aller
Länder und Baumarten um 3 Prozentpunkte auf 24 Prozent zurück“. [...] Da Waldökosysteme auf
Veränderungen außerordentlich langsam reagieren, können sich Verbesserungen der Luftqualität erst
mit erheblicher zeitlicher Verzögerung positiv auf den Waldzustand auswirken“ (BMU 1994b: 22).
Diese negative Bilanz belegt, daß das Schädigungspotential von Luftschadstoffen nicht
unterschätzt werden darf. Zur Verbesserung der ökologischen Gesamtsituation bleibt ein
weiterer kontinuierlicher Rückgang der Schadstoffmenge unerläßlich.
Im Bereich Verkehr wird werden der Einsatz des Katalysators und die Entwicklung
verbrauchsarmer Motoren durch die hohen Zuwachsraten im Fahrzeugbstand 60 entwertet. Das
Ziel einer deutlichen Verringerung der verkehrsbedingten Schadstoffemissionen konnte bis
dato nicht durchgesetzt werden. Zusätzlich verschlechtert sich die Umweltqualität durch
bodennahes Ozon, das in hohen Konzentrationen die Atemwege des Menschen. Es entsteht bei
intensiver Sonneneinstrahlung durch photochmische Reaktionen, an denen im wesentlichen
Stickoxide und Kohlenwasserstoffe beteiligt sind: „Diese Luftschadstoffe stammen zum
überwiegenden Teil aus den Abgasen des Autoverkehrs“ (Energie und Umwelt 1994: 6).
Zusammenfassend kann festgestellt werden, daß energiebedingte Schadstoffemissionen in der
Bundesrepublik Deutschland für die nahe Zukunft ein Umweltproblem erster Ordnung
darstellen werden. Daran ändert auch die weitgehende Verdrängung dieses Themas aus der
öffentlichen umweltpoltischen Debatte nichts.
3.1.2 Ressourcenendlichkeit
Fossile Energieträger auf Kohlenstoffbasis stellen eine nicht-erneuerbare, endliche
Ressourcenquelle dar. Neuesten Schätzungen zufolge beträgt die Reichdauer der
internationalen Energiereserven bei Beibehaltung der gegenwärtigen Förderungsmenge
folgende Zeitspannen:
Erdöl-Vorräte (sicher gewinnbar) 43 Jahre
Ergas-Vorräte (sicher gewinnbar) 65 Jahre
Kohle-Vorräte (sicher gewinnbar) 238 Jahre
(vgl. BMWi 1994: 90 ff.)
60 Der PKW-Bestand in Gesamtdeutschland ist von 29,1 Mio. (1985) auf 39,2 Mio. im Jahr 1993 angestiegen. Im gleichen
Zeitraum sank der durchschnittliche Verbrauch pro PKW je 100 km nur von 10,6 l auf 9,8 l (vgl. BMWi 1994: 19, 37).
Vgl. auch die Prognose der „Entwicklung der Verkehrsleistung bis 2010 in Deutschland“ (BMU 1994b: 31).
43

Die Reichdauer der Kohle-Vorräte kann den angegebenen Zeitraum noch überschreiten, da die
Gesamtressourcen von 6967 Mrd. t SKE die Menge der sicher gewinnbaren Reserven (739
Mrd. t SKE) um fast das Zehnfache überschreitet. Die Folgen der nahen Erschöpfung
wichtiger Ressourcen sind heute noch unüberschaubar. Der Ölpreisschock Anfang der
siebziger Jahre erschütterte die in der Industriestaaten weit verbreitete Vorstellung, „daß
natürliche Ressourcen unendlich verfügbar sind. Die Knappheit von erschöpfbaren Ressourcen
rückte in den Vordergrund der internationalen Diskussion“ (Massarat 1993: 18; vgl. auch
Jesinghaus/von Weizsäcker 1992: 16; Meadows/Meadows/Randers 1994). Zwar sind die
Katastrophenszenarien, die zu Beginn der 80er Jahre für Aufregung sorgten 61 , in ihrer Brisanz
etwas abgemildert worden. An der Tatsache, daß in wenigen Jahren nicht-fossile
Energiequellen einen bedeutenden Beitrag zur Energieversorgung werden leisten müssen,
ändert sich jedoch nichts. Wenn die zur Verfügung stehende Primärenergiemenge gleichbleiben
bzw. in Anbetracht fortschreitender weltweiter Industrialisierung und Bevölkerungswachstum
noch ansteigen soll, muß der Anteil erneuerbarer Energien an der Energieversorgung bis zur
Mitte des nächsten Jahrhunderts um Größenordnungen ansteigen.
3.1.3 Verteilungsgerechtigkeit
Als letzter Problembereich sei die ungleiche Verteilung des globalen Energieverbrauchs
genannt. Folgende Prozentzahlen geben den Anteil des Primärenergieverbrauchs der Welt nach
Regionen in 1992 wieder 62 . Zum Vergleich der Anteil der jeweiligen Region an der
Weltbevölkerung in 1992 (Weltbevölkerung insgesamt: 5,5 Mrd.).
Anteil Anteil
Primärenergieverbrauch Weltbevölkerung
Deutschland 4% 1,45%
Europa 63 16% 8%
GUS 16% 5,2%
Afrika 4% 12,4%
Nordamerika 29% 5,1%
Südamerika 4% 8,3%
Asien 64 27% 59,1%
(vgl. Enquete-Kommission 1995: 120; BMWi 1994: 76)
Wie die Zahlen 65 verdeutlichen, besitzen die OECD-Staaten (unter ihnen die Bundesrepublik
Deutschland) gemessen an ihrem Beitrag zur Weltbevölkerung einen überproportional hohen
61 So kam man in der Studie „Global 2000“ zu dem Ergebnis, daß die gesamten weltweiten Energiereserven
(einschließlich Uranerzen) nur noch 70 Jahre, d.h. bis zum Jahr 2050 reichen würden, bei einer angenommen jährlichen
Bedarfssteigerung von 5%. Bei einer Steigerungsrate von 2% verlängert sich der Zeitraum auf 133 Jahre (vgl. Council
on Environmental Quality 1980: 429 ff.).
62 Die Gesamtenergiemenge betrug 344,8 Exajoule.
63 Ohne Deutschland
64 Inklusive Australien und Ozeanien
44

Anteil am globalen Primärenergieverbrauch: „Der Verbrauch kommerzieller Primärenergie pro
Kopf lag 1986 z.B. in Kanada um das 32fache höher als in Indien“ (Nohlen (Hrsg.) 1991: 195).
Ursache dafür sind das bessere Versorgungsniveau der Bevölkerung mit Konsumgütern und
der signifikant höhere Industrialisierungsgrad dieser Staaten. Auch unter Berücksichtigung der
Tatsache, daß in den industriell weiter entwickelten Staaten ein Großteil der Waren hergestellt
werden, die weltweit konsumiert werden und dies zwangsläufig einen höheren
Energieverbrauch mit sich bringt, können die Verteilungsraten als ‘ungerecht’ interpretiert
werden. Wie schon weiter oben erwähnt, besteht nämlich ein Zusammenhang zwischen den
Möglichkeiten, Energiedienstleistungen konsumieren zu können, und einem (materiell
verstandenem) Niveau an Lebensqualität und Wohlstand.
Ein Einwand, der die Unterschiede zu bagatellisieren droht, lautet, daß in industriell nur
schwach entwickelten Ländern hauptsächlich traditionelle, nicht-kommerzielle Brennstoffe, wie
Brennholz, Holzkohle, Abfälle und Dung zum Einsatz kommen. Der Anteil dieser Brennstoffe
an der Primärenergieproduktion der Welt beträgt 6%. In den Industrieländern spielt diese
Energiequelle nur eine untergeordnete Rolle, während ihr Beitrag zur Gesamtversorgung in
Afrika 1992 auf über 36% beziffert werden kann. Auch in Asien liegt der Anteil der
traditionellen Brennstoffe bei knapp 10% (vgl. BMWi 1994: 78 f.). Wegen des raschen
Anwachsens der Bevölkerung in den Entwicklungsländern wird aber vor allem der Zugriff auf
die nachwachsende Ressource Holz immer prekärer:
„Da aber erheblich mehr Holz verbraucht wird, als nachwächst, ist Brennholzmangel ein zusätzliches,
spezifisches Energieproblem der Entwicklungsländer. So lebten nach FAO-Schätzungen bereits 1980 ca.
1,3 Mrd. Menschen in Holz-Mangelgebieten; bis zum Jahr 2000 wird ein Anstieg auf 2,4 Mrd.
befürchtet“ (Nohlen (Hrsg.) 1991: 195).
D.h., daß die Entwicklungsländer in Zukunft zur Deckung ihres (steigenden) Energiebedarfs
verstärkt auf kommerzielle Energieträger zurückgreifen müssen. Da eine weitere Steigerung
des globalen Energieverbrauchs nur bedingt realisierbar scheint, bleibt nur der Weg, daß die
Industrieländer ihren Energieverbrauch verringern und die so freiwerdenden Kapazitäten in
unterversorgte Länder transferieren. Eine solche Umschichtung dringt jedoch nicht zum
tieferliegenden Kern des Problems vor, wie P. Hennicke darlegt:
„Die Übernahme des Produktions– und Lebensstils des reichen Nordens durch die verarmten und
bevölkerungsreichen Länder des Südens wäre nur um den Preis einer ökologischen Weltkatastrophe
möglich. Das derzeitige Wirtschaftsmodell des Nordens ist nicht verallgemeinerungsfähig. Die
Industrieländer haben ihr ‘Recht’ auf Verschmutzung der Atmosphäre bereits im Übermaß in Anspruch
genommen; in ökologischer Hinsicht sind sie bankrott“ (1993: 19).
Das moralisch-ethisch fundierte Ziel einer Angleichung der Lebensverhältnisse und die
allmähliche Einebnung des Nord-Süd-Gefälles kann den wichtigen Energiebereich nicht
ausblenden. Größere Verteilungsgerechtigkeit bei der Nutzung erschöpfbarer Ressourcen ist
eine Schlüsselkategorie bei der Überwindung der Aufspaltung der Welt in Regionen des
Überflusses und der bitteren Armut. Dabei gilt es den westlichen Entscheidungsweg „nicht
mehr zu imitieren, sondern zu transzendieren“ (Weiss 1995: 10).
65 Eine differenzierte Aufschlüsselung nach einzelnen Ländern findet man z.B. in „Harenberg Länderlexikon ´94/95“
(1994: 25 ff.).
45

3.2 Kohlendioxid und Klimawandel
Kohlendioxid ist ein zentraler ‘Baustein des Lebens’ auf der Erde. Das bei der Verbrennung
von Kohlenstoff entstehende CO 2 ist Teil der naturhaften Umwandlungsprozesse innerhalb des
globalen Ökosystems. Es gehört vom ökologischen Standpunkt aus betrachtet,
„zu den lebensnotwendigsten Stoffen überhaupt. Pflanzen bauen im wesentlichen mit Hilfe von
Kohlendioxid, Wasser und Sonnenlicht organische Substanz auf, d.h. Kohlenstoffverbindungen, und
scheiden dabei Sauerstoff aus. Tiere und Menschen benötigen den Sauerstoff zur Atmung und scheiden
im Gegenzug Kohlendioxid aus. Kohlenstoff– und Sauerstoffkreislauf nehmen eine zentrale Stelle für
alle Lebewesen auf der Erde ein. Die Verbrennung von Kohlenstoff zu Kohlendioxid stellt an sich die
vollständigste und ‘gesündeste’, weil für alle Lebewesen völlig unschädliche Form seiner Verbrennung
dar“ (Ring 1994:34).
Die Überlastung des globalen Öko-Systems durch die massive Verfeuerung früher festgelegter
Kohlenstoffreserven führt zu einem stetigen Anstieg der Kohlendioxidkonzentration in der
Erdatmosphäre und verursacht – gemeinsam mit anderen Spurengasen – den Treibhauseffekt,
zumindest nach dem heutigen Stand der Forschung 66 :
„Der durch menschliche Aktivitäten bedingte Anstieg der Konzentrationen klimarelevanter Spurenstoffe
in der Atmosphäre, die bedeutsamste anthropogene Einflußnahme, stellt eine erhebliche Störung der
Energiebilanz des Planeten (anthropogener Treibhauseffekt) dar, die eine Änderung der globalen
Klimaverhältnisse zur Folge haben wird. Der beobachtete Anstieg der Konzentration des
treibhausrelevanten Spurengases Kohlendioxid (CO 2 ) ist im wesentlichen auf die Verbrennung fossiler
Brennstoffe zurückzuführen“ (Enquete-Kommission 1995: 18) 67 .
Seit dem Beginn der Industrialisierung ist das atmosphärische Mischungsverhältnis von
Kohlendioxid von 275 ppmv auf etwa 358 ppmv angestiegen. Damit ist der momentane CO 2 -
Gehalt in der Atmosphäre höher als zu irgendeinem Zeitpunkt der vergangenen 250 000 Jahre
(ebd. 23). Erste Hinweise für die Wirkung eines „verstärkten Treibhauseffekts sind das
Abschmelzen der Gebirgsgletscher und ein Meeresspiegelanstieg um etwa 15 cm in den letzten
100 Jahren“ (Graßl 1992: 7). Zukünftige Gefährdungspotentiale liegen vor allem in einer
Verschiebung der Klimazonen und der dadurch ausgelösten Verlagerung der
Vegetationszonen. Abschmelzen der Polkappen, weiteres Ansteigen des Meeresspiegels,
Überflutung von stark bevölkerten Küstenregionen und Inselgruppen, höhere Intensität und
Häufigkeit von tropischen Stürmen, Verknappung der Süßwasserressourcen, Bodenerosion,
Wüstenbildung, Ernteausfälle, Artensterben, Ausbreitung von Krankheitserregern und
Schädlingen, Vernichtung von Wäldern. Dies u.a.m. sind die befürchteten Auswirkungen einer
nach erdgeschichtlicher Zeitrechnung schockartigen Erwärmung des Erdklimas (vgl. detailliert
66 Immer wieder in der naturwissenschaftlichen Auseinandersetzung vorgebrachte Kritikpunkte zur Klimarelevanz des
anthropogenen Treibhauseffekts werden im Bericht der Enquete-Kommission „Schutz der Erdatmosphäre“ dargestellt
und kommentiert (vgl. 1995: 109 ff.). Man kommt dabei zu dem Ergebnis, daß die wissenschaftlichen Erkenntnisse
keinen Zweifel daran lassen, „daß -unabhängig von der Notwendigkeit weiterer Forschungen- unter
Vorsorgegesichtspunkten umgehend gehandelt werden muß“ (ebd. 96). A. Bauer wird noch deutlicher: Tatsächlich gibt
es wenige naturwissenschaftliche Zusammenhänge, die besser belegt sind als der Zusammenhang zwischen der
Konzentration bestimmter Spurengase und der Temperatur auf der Erde“ (1993: 7).
67 Neben Kohlendioxid gibt es weitere klimarelevante Emissionen: „Nach dem heutigen Kenntnisstand lassen sich
prozentuale Anteile der relevanten Spurenstoffemissionen am anthropogenen Treibhauseffekt gemittelt über die 80er
Jahre wie folgt abschätzen: CO 2 50%, CH 4 13%, FCKW 24%, N 2 O 5% sowie indirekte Effekte durch die Zunahme
des stratosphärischen Wasserdampfes und des troposphärischen Ozons zusammen mit 8%“ (Enquete-Kommission
1995: 75). Nach Verursacherbereichen aufgeteilt ergibt sich folgendes Bild: Energie einschließlich Verkehr 50%,
chemische Produkte 20%, Vernichtung der Wälder 15% und Landwirtschaft (Rinderhaltung, Reisfelder, Düngung)
15% (ebd. 76).
46

Bauer 1993: 41 ff.; BMU 1994e: 24; Graßl 1992: 7 f.; BMU 1994: 63; Energie und Umwelt
1994: 5; Enquete-Kommission 1995: 52 ff.).
Mit dem Versuch einer monetären Bewertung der zu erwartenden Gesamtschänden befaßt sich
A. Bauer. Schätzungen zufolge „kostet eine Erwärmung um 2.5 K die Welt jährlich 400 Mrd.
USD, ein Viertel davon betrifft die Entwicklungsländer“ (1993: 62). Da man beim Versuch der
quantitativen Bewertung von Umweltschäden auf nahezu unlösbare Schwierigkeiten trifft (vgl.
Wicke 1991: 59 ff.), kann veröffentliches Zahlenmaterial nur unter Vorbehalt mit in die
Diskussion einbezogen werden kann.
Aus ökonomischer Sicht ist die Atmosphäre ein globales Gemeinschaftsgut, dessen Schädigung
als unbeabsichtigte Folge der Produktion öffentlicher und privater Güter entsteht. Wegen der
‘Übernutzung’ der Atmosphäre „geht es nicht mehr um die Verteilung zusätzlicher Güter, wie
etwa bei der Nutzung von Rohstoffvorkommen auf dem Meeresgrund, sondern um die
Verteilung von Kosten für die möglichst weitgehende Vermeidung des Schadens, nämlich des
anthropogenen Treibhauseffekts“ (Oberthür 1992: 11 f.). Da alle Staaten uneingeschränkten
Zugang zum dem ‘Gemeinschaftsgut’ Atmosphäre besitzen, sind zur Regelung der Nutzung
des Gutes Absprachen erforderlich. Es besteht internationaler Handlungsbedarf 68 . Spätestens
seit der UN-Konferenz über Umwelt und Entwicklung (UNCED) vom 1.-12. Juni 1992 in Rio
de Janeiro steht der drohende Klimawandel im Mittelpunkt internationaler (Umwelt)Politik.
Auf dieser Konferenz wurde das „Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über
Klimaänderungen“ 69 von mehr als 150 Staaten gezeichnet. Die Klimarahmenkonvention schafft
völkerrechtlich verbindliche Grundlagen für die internationale Zusammenarbeit zur
Bekämpfung globaler Klimaänderungen. Sie ist am 21. März 1994 in Kraft getreten. 92
Staaten und die Europäische Union haben die Konvention bis Ende August 1994 ratifiziert
(vgl. BMU 1994e: 194). Auf der ersten Konferenz der Vertragsstaaten Ende März ´95 in
Berlin konnten jedoch keine weiteren Fortschritte in der internationalen Zusammenarbeit gegen
den Treibhauseffekt erzielt werden. F. Vorholz bemerkt dazu:
„Das Ergebnis eines Verhandlungsmarathons von anderthalb Wochen mit einem einzigen Wort zu
charakterisieren ist ein fast leichtfertiges Unterfangen. Dennoch drängt sich geradezu ein Begriff auf,
um zu bewerten, zu welchem Bekenntnis sich genau 757 Unterhändler aus 117 Nationen bei der
Berliner Klimakonferenz durchringen konnten. Es ist das Zeugnis einer zu Papier und Druckerschwärze
gewordenen Schizophrenie. [...] Es waren die Industrieländer – allen voran Kanada, Australien,
Neuseeland und die Vereinigten Staaten, die von verschärften Klimaschutz nichts wissen wollten. [...]
Da sie die Haupttäter im Treibhaus sind, hätten sie sich ohne weiteres untereinander einigen und als
like-minded countries eine Erklärung zum Klimaschutz abgeben können. Doch sie wollten oder konnten
nicht“ (1995: 30, Hervorhebung im Original; vgl. auch Krägenow 1995).
Diesem Stillstand auf internationaler Ebene durch festgefahrene Positionen steht die Einsicht
gegenüber, daß wegen des großen Verzögerungseffektes und des unsicheren Kenntnisstandes
über Zeitpunkt und Intensität der Veränderung dringend weitgehende Klimaschutzmaßnahmen
realisiert werden müssen. Die gegenwärtig halbherzig und nur vorübergehend angelegte
weltweite Klimaschutzpolitik reicht dabei nicht aus. „Ein sofortiger, grundlegender und
kurzfristiger Umdenkungsprozeß in der internationalen Staatengemeinschaft ist erforderlich“
(Enquete-Kommission 1995: 106). Für das treibhausrelevante Leitgas CO 2 bedeutet dies, daß
die jährlich weltweit emitierte Menge vernehmlich gesenkt werden muß. 80% der CO 2 -
68 Die Interessenlage der Akteure im Verlauf der internationalen Klimaverhandlungen und ihre Inhalte bearbeitet S.
Oberthür aufschlußreich anhand der Auswertung von Primärquellen (1992: 12 ff.).
69 Der Wortlaut ist abgedruckt im 1. Klimaschutzbericht der Bundesregierung (vgl. BMU 1994e: 195 ff.).
47

Emissionen werden durch den Energiesektor verursacht, den Rest tragen Waldrodungen bzw.
die Vernichtung von Waldbständen durch Brände bei (ebd. 78). Nach Ansicht von Experten
muß bis zum Jahr 2005 das globale Emissionspotential auf den Stand von 1987 zurückgeführt
werden 70 . Das 1988 eingerichtete Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) hält
sogar eine „Halbierung der Treibhausgasemissionen für unbedingt erforderlich, um die nötige
Stabilisierung des Weltklimas herbeizuführen“ (von Weizsäcker 1992. 33). Der
Temperaturanstieg kann damit zwar nicht verhindert, in seinem Ablauf aber moderater und
somit entscheidend umweltverträglicher 71 ausfallen. Tatsächlich stieg die Menge
energiebedingter CO 2 -Emissionen weltweit von 21,4 Mrd. t (1987) auf 22,3 Mrd. t im Jahr
1993 an (vgl. BMWi 1994: 47). Anders stellt sich die Situation in der Bundesrepublik
Deutschland dar. Hier sanken die Emissionen von 1060 auf 903 Mio. t ab:
Summe energiebedingter CO2-Emissionen in der Bundesrepublik Deutschland:
1987 1060 Mio t
1990 1003 Mio t
1993 903 Mio t
2005 795 Mio t (Ziel)
(vgl. BMU 1994: 19)
Die Verringerung um 100 Mio. t zwischen 1990 und 1993 geht allerdings ausschließlich auf
den Rückgang der Nachfrage und die erfolgte Umstrukturierung der Energieversorgung in den
neuen Bundesländern zurück.
„Hier sind die CO 2 -Emissionen um fast die Hälfte zurückgegangen, während in den alten
Bundesländern der CO 2 -Ausstoß in diesem Zeitraum sogar noch um ca. 1,7% angestiegen ist“ (BMWi
1994: 11).
Die ausnahmslos auf die einschneidenden Veränderungen in der ehemaligen DDR rückführbare
Verringerung der Gesamtemissioen um 15% ist an ihr Ende gelangt. Durch die
Wiederbelebung der Wirtschaftstätigkeit in den fünf neuen Ländern hat die ‘Emissionstalfahrt’
1994 ihren Tiefpunkt erreicht. Es steht zu befürchten, daß der Kohlendioxid-Ausstoß des
vereinigten Deutschland wieder ansteigt und das von der Bundesregierung ausgegebene Ziel
einer 25-30%igen Reduktion bis 2005 (vgl. BMU 1994: 4) unter sozioökonomischen ceterisparibus-Bedingungen
nicht erreicht werden kann.
Als Resümee kann man festhalten, daß zur Verhinderung bzw. Abmilderung bedrohliche
Klimaschwankungen größere Einsparpotentiale beim Treibhausgas Kohlendioxid durchgesetzt
werden müssen. Es stellt sich Frage, welche Strategien dabei überhaupt zur Anwendung
kommen können.
70 Die Klimarahmenkonvention sieht in Kapitel 2.b vor, den Ausstoß von Treibhausgasen auf das Niveau von 1990
zurückzuführen (vgl. BMU 1994e: 199). Die Industriestaaten haben sich auf der Konferenz in Rio darauf verpflichtet,
diese Vorgabe bis zum Jahr 2000 umzusetzen. Über 2000 hinaus gibt es bis dato keine bindenden Beschlüsse.
71 Ziel ist die „Nichtüberschreitung einer mittleren, globalen Erwärmungsrate von 0,1 °C pro Jahrzehnt zwischen 1980 und
2100, die nach heutigem Wissen die natürlichen Ökosysteme noch vertragen können“ (Enquete-Kommission 1995: 97).
48

3.3 Strategien zur Reduktion von CO 2 -Emissionen
Es gibt mehrere Optionen, die einen Beitrag zum Abbau des vorhandenen Emissionssockels
leisten können. Neben der Substitution kohlenstoffhaltiger Energieträger durch erneuerbare
Energien oder Kernkraft, stehen das direkte Herausfiltern an der Quelle, die Aufforstung und
schließlich die Einsparung von Energie.
3.3.1 Erneuerbare Energien
Die ergiebigste Quelle erneuerbarer Energien ist die Sonnenstrahlung, ob direkt über
solarthermische, photovoltaische oder photochemische Anwendungen oder indirekt über die
Nutzung der Wind– und Wasserkraft, sowie von Biomasse. Technologien, die zu einer
wirtschaftlichen Nutzung dieser Energiequelle in der Lage sind, haben technisch gesehen
Marktreife erreicht: Solarkollektoren, Windenergieanlagen, Wasserkraftwerke u.a.m. stehen
zur Verfügung (vgl. Enquete-Kommission 1995: 422 ff.). Die weltweit technischen
Nutzungspotentiale sind beträchtlich. In Deutschland betrug der Anteil erneuerbarer Energien
am Primärenergieverbrauch 1988 2%, d.h. 300 PJ. Das technisch mögliche Nutzungspotential
von ca. 2700 PJ wurde damit nur zu etwa 10% genutzt (ebd. 437) 72 . Nicht fehlende technische
Machbarkeit oder die Ermangelung eines Potentials sind Ursache für den verschwindend
geringen Beitrag erneuerbarer Energien zur Gesamtversorgung. Der Grund liegt in den
erheblich höheren Kosten bei der Erzeugung einer Energieeinheit im Vergleich zu
‘klassischen’ Energieträgern wie Erdöl oder Kohle (ebd. 442 ff.).
Selbst optimistische Prognosen belegen, daß der Anteil regenerativer Energien an der
Gesamtversorgung weder global noch national innerhalb der nächsten fünfzehn Jahre eine
wachsende Rolle spielen wird: Nach Berechnungen des World Energy Council steigt ihr Anteil
bei Fortführung der heutigen Politik (‘Current Policy Scenario’) weltweit von 17,7% im Jahr
1990 auf 18,7% (2000) und 19,5% (2010). Im ‘Ecologically Driven Scenario’ erreichen die
erneuerbaren Energien 19,9% (2000) und 22,7% im Jahr 2010 (vgl. Enquete-Kommission
1995: 433 f.). Auch für die Bundesrepublik wird kurzfristig nicht mit einem Anstieg des Anteils
regenerativer Energien gerechnet (vgl. die oben zitierte Studie der Prognos-AG 1990: 424 f.).
Erst langfristig, bis zur Mitte des nächsten Jahrhunderts, weisen die Energieszenarien einen
Umschwung auf, bis dahin soll der Einstieg in die Solar– und Wasserstoffwirtschaft vollzogen
sein (vgl. Enquete-Kommission 1995: 443). D.h., daß erneuerbare Energien unter
weitgehender Beibehaltung des gegenwärtigen Energiepreisniveaus kurzfristig nur wenig zur
Reduktion von CO 2 -Emissionen beitragen können.
3.3.2 Kernenergie
Eine weitere Option zur Senkung des Kohlendioxid-Ausstoßes bietet die treihausgasfreie
Kernenergie. Auf die Probleme und Risiken, die von einem weiteren Ausbau der Atomenergie
ausgehen, kann an dieser Stelle nicht eingegangen werden. Als globale Strategie empfielt sich
der Einsatz der Kernenergie nur mit Einschränkungen, da ihre Nutzung ein hohes technisches
Know-how voraussetzt, über das in der Regel nur die industrialisierten Staaten verfügen.
72 Zum Vergleich: Der Gesamtstromverbrauch in Deutschland betrug 1993 ca. 2000 PJ (vgl. BMWi 1994: 60). Bei voller
Ausnutzung des technischen Potentials könnte diese Menge durch erneuerbare Energien zur Verfügung gestellt werden.
49

Akzeptanzprobleme der Risikotechnologie haben dazu geführt, daß die installierten
Kraftwerkskapazitäten weltweit deutlich unter den Prognosen der 60er und 70er Jahre liegen:
„Beispielsweise wurde in den USA seit 1973, also vier Jahre nach der Inbetriebnahme des ersten
kommerziellen Kernkraftwerks der USA , nur noch ein Kernkraftwerk in Auftrag gegeben. Seit 1987
hat weltweit kein Land außer Südkorea neue Kernkraftwerke bestellt [...]. Der letzte Auftrag für ein
deutsches Kernkraftwerk wurde 1982 erteilt“ (Enquete-Kommission 1995: 490).
Die Stromerzeugung durch Kernenergie betrug 1992 rund 17% der globalen
Elektrizitätsproduktion und lag damit hinter dem Beitrag der Wasserkraft (ebd.). Grundsätzlich
bestehen sehr weitgehende Möglichkeiten der Substitution fossiler Energieträger durch
Uranerz. „Der Ausbau der Kernenergie stellt [...] eine CO 2 -Minderungsmaßnahmen dar; mit
einer wesentlichen Entschärfung der CO 2 -Problematik ist jedoch nicht zu rechnen“
(Markewitz/Mußenbrock 1989: 288), denn allem Anschein nach, ist keine Trendwende in der
Nutzung der Kernenergie zu erkennen. Auf jeden Fall können kurzfristig keine neuen
Kraftwerkskapazitäten zur Verfügung gestellt werden, da dem Einsatz lange Errichtungszeiten
(Planung, Genehmigung, Bau) vorausgehen.
Der künftige Einsatz der Kernenergie wird entscheidend von der öffentlichen Meinung zu
diesem Thema abhängen. In einer Untersuchung zur Akzeptanz von Klimaschutzmaßnahmen in
der Bundesrepublik Deutschland kamen Karger/Schütz/Wiedemann zu einem klaren Befund:
„Energiepolitisch ist relevant, daß die Kernenergie als Lösung der Klimaproblematik keine
Mehrheit in der Bevölkerung findet“ (1992: 25).
Es bleibt abzuwarten, ob durch die Bedrohung einer nahenden Klimaveränderung sich die
Einschätzung des Katastrophenpotentials der Atomenergie wandeln wird und das
Akzeptanzniveau ähnlich hohe Werte wie im Nachbarland Frankreich erreichen kann. Die
Auseinandersetzungen um den Transport von radioaktivem Müll in das Zwischenlager in
Gorleben im Frühjahr ´95 lassen dies – zumindest für die nahe Zukunft – als kaum möglich
erscheinen.
3.3.3 Abtrennung und Lagerung
Kohlendioxid kann durch chemische oder physikalische Gaswäsche direkt nach seiner
Entstehung abgetrennt werden. Hierfür kommen nur größere stationäre Quellen in Betracht,
die weltweit für ca. 30% der Emissionen verantwortlich sind (vgl. Bauer 1993: 95). Die
Nachteile dieser technisch möglichen Abtrennung verhindern einen umfassenden Einsatz: Der
notwendige Energieeinsatz zur Betreibung der Gaswäsche verringert den Wirkungsgrad eines
Kohle-Kraftwerkes von 43% auf unter 34%. Die Stromerzeugungskosten steigen dadurch um
43% (vgl. Enquete-Kommission 1995: 522). „Zusammen mit dem Energieeinsatz zur CO 2 -
Abtrennung führen auch der Transport zur Deponie sowie die Einlagerung selbst zu einer
weiteren Erhöhung des Primärenergieeinsatzes und vermindern den Wirkungsgrad eines
Kraftwerkes weiter“ (ebd. 521). Als Lagermöglichkeiten dient die Speicherung in leeren
Erdgas– oder Ölfeldern bzw. die Einmischung in die Tiefsee durch Einpumpen von flüssigem
CO 2 oder dem Versenken von Trockeneis auf hoher See. Im Abschlußbericht der Enquete-
Kommission gelangt man zu folgender Einschätzung der Option ‘Abtrennung und Lagerung’:
„Angesichts des bereits heute absehbaren hohen Aufwandes für eine CO 2 -Rückhaltetechnik sind die
Optionen Minderung des Energiebedarfs durch effizientere Energienutzung sowie zunehmende
Verwendung von nichtfossilen Energieträgern wesentlich wirkungsvoller, umweltfreundlicher und meist
billiger. Mithin ist dieser Weg der primäre Lösungsansatz, da er bei der Ursache des Problems ansetzt“
(1995: 525)
50

3.3.4 Energieeinsparung
Nachdem weder erneuerbare Energien, noch Kernkraft oder Abtrennung kurfristigen Erfolg
versprechen, bleibt noch die Strategie der Energieeinsparung. Sie ist zweifellos die beste und
billigste Variante zur Reduktion energiebedingter CO 2 -Emissionen. Da nicht Energie selbst,
sondern ausschließlich Energiedienstleistungen konsumiert werden, bestimmt die
Energieproduktivität die ‘Menge Wohlstand’ (von Weizsäcker), die aus der jeweiligen
Primärenergie ‘herausgeholt’ werden kann. J. Hopfmann geht soweit zu sagen, „im Grunde
gibt es gar kein Energieproblem in der Industriegesellschaft. Es gibt nur ein
Energienutzungsproblem“ (1993: 60, Hervorhebung im Original). Seit der Entkopplung von
Wirtschaftswachstum und Energieverbrauch infolge des Ölpreisschocks hat sich gezeigt,
„daß dasselbe Bruttosozialprodukt durchaus mit weit geringerem Energieeinsatz erwirtschaftet werden
kann. So haben Energieeinsparungsbemühungen der westlichen Industrieländer dazu geführt, daß die
Energieintensität der OECD-Länder, gemessen als Primärenergieeinsatz pro USD Bruttoinlandsprodukt,
in der Dekade ab 1978 um rund 20% gesunken ist“ (Bauer 1993: 77).
Einsparungen durch effiziente Energieverwendung bedeuten also keinen einhergehenden
Wohlstandsverlust 73 . Wenn allerdings ein durch Rationalisierungsschübe geringerer Verbrauch
pro Einheit durch die Gesamtverbrauchssteigerung überkompensiert wird, zeigt dies die
Grenzen der Effizienzsteigerungsoption auf. Dies gilt z.B. für den Verkehrssektor in der
Bundesrepublik Deutschland: Trotz stark verbesserter Motoren wächst der absolute
Primärenergieverbrauch 74 durch deutliche Steigerungen des PKW-Bestands, der Leistung pro
PKW und der gefahrenen Kilometer (vgl. das detaillierte Zahlenmaterial in BMU 1994e: 47
ff.): „Insgesamt ist festzuhalten, daß eine ökologische Strukturveränderung im Verkehrsbereich
nicht zu verzeichnen ist“ (Beyer u.a. 1993: 14). Bezogen auf das obige Beispiel der Steigerung
der Energieproduktivität in den OECD-Länder zeigt sich, daß deren Gesamtenergieverbrauch
(und damit die CO 2 -Menge) im gleichen Zeitraum absolut angestiegen ist (vgl. BMWi 1994:
47). Die Steigerungsraten der Bruttoinlandsprodukte haben die Erhöhung der Wirkungsgrade
überkompensiert.
Um zu merklichen Einsparungen zu gelangen, muß es in den Industrieländern zu einer
deutlichen Steigerung der Energieproduktivität bei gleichbleibenden bzw. nur moderat
wachsenden Wohlstandsniveau (gemessen als BSP) kommen . Daß dies technisch möglich ist,
bestätigen umfangreiche Untersuchungen. Im Bericht der Enquete-Kommission „Vorsorge
zum Schutz der Erdatmosphäre“ sieht man für die alten Bundesländer Einsparpotentiale von
insgesamt 35 bis 40%, so z.B. 50 bis 60% bei PKW und Flugzeugen und 70 bis 90% beim
Gebäudebestand (vgl. von Weizsäcker 1994: 74). In einer Berechnung der Stromsparpotentiale
für Dänemark werden folgende Zahlen genannt:
70% bei Stromanwendungen bei elektrischen Geräten im Haushalt
63% im Kleinverbrauch
45% in der Industrie
65% in der Landwirtschaft
„Für die anderen europäischen Staaten gelten ähnliche Werte“ (Enquete-Kommission 1995: 417).
73 Zu der Ansicht, daß Effizienzinnovationen für Volkswirtschaften gewinnbringend sind vgl. die Ausführungen von R.
Bürks und B. Wais in ihrem Buch „Ökologische Impulse für einen ökonomischen Aufschwung“ (1994: 149 ff.).
74 Der Primärenergieverbrauch stieg von 1923 PJ (1985) auf 2594 PJ (1993). Der Anteil am Endenergieverbrauch betrug
damit 1985 19,8% und 1993 28,2% (vgl. BMWi 1993: 31).
51

Besonders in den Bereichen Beleuchtung, Elektromotoren, Gebäudeisolation, Kühlgeräte und
Straßenverkehr sind die technischen Möglichkeiten, den Energieverbrauch zu senken, „nahezu
unbegrenzt“ (Bauer 1993: 77) 75 . Die Aussicht auf eine ‘Effizienzrevolution’ veranlaßt E. von
Weizsäcker zu einer optimistischen Prognose über die Steigerung der Energieproduktivität:
„Ein Faktor Vier scheint für die kommenden vierzig Jahre ein ganz vernünftiger, realistischer
Zielwert zu sein“ (1995: 31; vgl. auch Hennicke 1993; Schmidheiny 1992: 74 ff.).
Für die Bundesregierung sind Energieeinsparung und rationelle Energieverwendung eine
tragende Stütze in ihrem 109 Maßnahmen umfassenden Paket „zur Reduktion der Emissionen
von CO 2 und anderen Treibhausgasen“ (BMU 1994e: 101). Im Vordergrund stehen dabei vor
allem Information und Beratung (ebd. 102 ff.; vgl. auch BMU 1994: 96 ff.). Man kann
festhalten, daß die Sparoption übereinstimmend als die aussichtsreichste Strategie gegen
energiebedingte Kohlendioxid-Emissionen angesehen wird. Sie weist unübersehbare Vorteile
gegenüber anderen Reduktionsmöglichkeiten auf 76 :
1) Im Gegensatz zu den erst langfristig in großem Umfang einsetzbaren regenerativen Energien
bestehen rasch nutzbare Reduktionspotentiale, die ausreichen, um kurzfristige Erfolge zu
erzielen. Trotzdem kommt der Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energien eine große
Bedeutung zu:
„Wenn der Gesamtenergieverbrauch halbiert oder gedrittelt wird, dann sind auf einmal die mit
Wasserkraft, Windkraft, Biomasse und Sonnenenergie zu leistenden Beiträge gar nicht mehr so
erschreckend groß wie unter den Bedingungen der heutigen Energieverschwendung. Die erneuerbaren
Energiequellen machen eigentlich nur Sinn im Kontext sehr guter Energienutzung, also hoher
Energieproduktivität“ (von Weizsäcker 1994: 75).
2) Im Gegensatz zur Risikotechnologie Kernenergie bestehen gegenüber
Energiesparmaßnahmen keine besonderen Akzeptanzprobleme. Nach einer repräsentativen
Umfrage ist z.B. eine Mehrheit der Bürger zum Kauf energiesparender Güter bereit 77 , also
von energiesparenden Haushaltsgeräten (81%), Energiesparlampen (74%) oder sparsamen
Autos (80%) (vgl. Karger/Schütz/Wiedemann 1992: 4). Außerdem sind Einsparungen
risikofrei, verursachen keinen Problemabfall und sind im Vergleich zur Kernenergie
wesentlich kostengünstiger.
3) Im Gegensatz zur Option ‘Abtrennung und Lagerung’ bekämpfen Effizienzinnovationen
‘das Übel an der Wurzel’. Statt mit deutlich höherem Energie-Input das Treibhausgas
abzutrennen, wird durch Einsparerfolge das angestrebte Ziel mit geringerem Ressourcen-
Input erreicht. Des weiteren ist Abtrennung durch Gaswäsche nur bei großen stationären
Quellen möglich, während Einsparpotentiale im gesamten Spektrum von Energieproduktion
und –konsumption existieren und dort aktiviert werden können.
75 Vgl. die umfangreiche Dokumentation dieser und weiterer Einsparfelder im Bericht der Enquete-Kommission (1995:
258-422)
76 Trotz aller objektiven Daten ist der Lösungsvorschlag „Energieeinsaprungen“ nicht wertungsfrei. Zumindest theoretisch
könnten andere Alternativen bevorzugt werden (z.B. die Kernenergie mit der Option der Entwicklung eines
Fusionsreaktors). Entscheidet man sich jedoch für die Energiesparvariante, die derzeit übereinstimmend präferiert
wird, stellt sich die Frage nach dem Einsatz des aussichtsreichsten politischen Steuerungsinstrumentariums.
77 Zum Konflikt zwischen Wissen und Handeln im Ökologiebereich vgl. die Publikation der Umweltpsychologin S. Preuss
über „Grenzen und Möglichkeiten, ökologisch bewußt zu handeln“ (1991).
52

3.4 Zusammenfassung
In diesem Kapitel wurde versucht, die Energieproblematik darzulegen und anhand von
ausgewählten Zahlenbeispielen zu dokumentieren. Als vorläufiges Ergebnis kann festgehalten
werden, daß zur Zeit der Treibhauseffekt und seine Auswirkungen auf das Klima ein
bedeutendes Thema in der (bundesdeutschen) energiepolitischen Diskussion darstellt.
Bundestag (Enquete-Kommissionen) und Bundesregierung (Interministerielle Arbeitsgruppe
„CO 2 -Reduktion“) sind intensiv mit der Thematik befaßt. Es gilt als unbestritten, daß der
Einsatz von fossilen Brennstoffen durch eine Verbesserung der Energieproduktivität deutlich
verringert werden kann. Mittel– und langfristig sollen die fossilen Energieträger durch
erneuerbare Energien substituiert werden.
Kann die Energiesparstrategie auch einen Beitrag zur Lösung der anderen drei Aspekte der
Energieproblematik (Schadstoffemissionen, Ressourcenendlichkeit, Verteilungsgerechtigkeit)
liefern? Energiebedingte Schadstoffemissionen entstehen vorwiegend durch die Verbrennung
fossiler Brennstoffe. Sinkt der quantitative Verbrauch von Energieträgern auf Kohlenstoffbasis
verringert sich folglich das Emissionspotential an Schadstoffen. Auf kurze Sicht die größere
Bedeutung hat die Umschichtung der Schadstoffe mittels end-of-pipe-Technologien bzw. die
Umwandlung in ungefährliche Stoffe durch Katalysatoren. Primäres Ziel bleibt die Optimierung
von Rückhaltetechnologien. In Kombination mit einem geringeren Brennstoffeinsatz kann das
Schadstoffaufkommen aber zusätzlich gesenkt werden. In Bereichen, in denen
Vermeidungstechnologien nur bedingt zum Einsatz kommen, z.B. im Verkehrssektor, tragen
Einsparungen nachhaltig zur Reduktion von Schadstoffemissionen bei. Die Strategie ist somit
zieladäquat.
Das Problem der Ressourcenendlichkeit läßt sich durch einen geringeren Verbrauch nur
abschwächen. Faßt man einen längeren Zeitraum ins Auge, wird einsichtig, daß sich die
Nutzungsdauer der fossilen Energieträgern nur in begrenztem Umfang zeitlich strecken läßt, da
der Ressourcenvorrat begrenzt ist. Dieser ‘Zeitgewinn’ muß dazu genutzt werden, die
Umstellung auf regenerative Energien zu vollziehen.
Schließlich bleibt die Frage, ob Einsparungen helfen können, das Wohlstandsgefälle zwischen
armen und reichen Regionen der Welt zu verringern. Dieser Punkt kann hier nur oberflächlich
behandelt werden, erfordert er doch eine detaillierte Analyse. Ein paar Anmerkungen seien
erlaubt: In Anbetracht einer wachsenden Weltbevölkerung und fortschreitender
Industrialisierung, ist es äußerst wahrscheinlich, daß der globale Primärenergiebedarf ansteigt.
Eine Reduktion des Verbrauchs fossiler Brennstoffe der Industriestaaten würde es zumindest
theoretisch den weniger entwickelten Ländern ermöglichen, diese Einsparungen zu
konsumieren. So könnte das Gesamtemissionsvolumen stabilisiert werden. Durch Technologie-
Transfer, z.B. den Import von hocheffizienten Kraftwerken, sind Schwellenländer wie China in
der Lage, den Ressourceneinsatz zu verringern und trotzdem die produzierte Energiemenge zu
erhöhen. Einsparungen können also zur Angleichung der Lebensverhältnisse beitragen,
jedenfalls wirken sie nicht kontraproduktiv. Ob dies de facto geschieht, hängt von einer Reihe
weiterer Faktoren ab.
Reduktion des Verbrauchs fossiler Brennstoffe, Erhöhung der Energieproduktivität, Ausbau
regenerativer Energien: Dieses Maßnahmenpaket bietet nach heutigem Wissensstand den
Handlungsrahmen zur ‘Lösung’ der Energieprobleme. Für die Bundesrepublik Deutschland
bedeutet dies, Reduktionspotentiale konsequent auszuschöpfen und alternative Energien
wettbewerbsfähig zu machen. Mit dem Energieverbrauch steht erstmals eine Basisgröße
53

wirtschaftlicher Aktivitäten im Mittelpunkt der Umweltpolitik. Energieeinsparungen lassen sich
nur eingebettet in den Rahmen einer strukturellen Ökologisierung verwirklichen.
Im Rahmen dieses Kapitels konnte widerspruchsfrei abgeleitet werden, daß die Aktivierung
von Energiesparpotentialen aus umweltpolitischer Sicht einen wichtigen Beitrag bei der
Bearbeitung der Energieproblematik leisten kann. Die steuerungstheoretische Frage lautet nun,
welche umweltpolitischen Steuerungsinstrumente zum Einsatz gelangen müssen, damit die
entwickelte Lösungsstrategie erfolgreich umgesetzt wird.
4. Energiesparen und hierarchische Steuerung:
Das Ordnungsrecht
Wie im letzten Kapitel gezeigt werden konnte, sind Energieeinsparungen vorrangiges Ziel
umweltpolitischer Steuerungsbemühungen im Energiebereich. Im Überblick über Geschichte,
Prinzipien, Handlungsfelder und Instrumente der Umweltpolitik in der Bundesrepublik
Deutschland wurde bereits angedeutet, daß das Ordnungsrecht in diesem Politikfeld eine
tragende Rolle spielt und nach Hansmeyer/Schneider auch weiter spielen wird: „Das
ordnungsrechtliche Fundament der Umweltpolitik wird auch mittelfristig die instrumentelle
Entwicklung mitprägen“ (1992: 12). Grund genug zu untersuchen, welche Rolle das
Ordnungsrecht bei der Implementation der Energiesparpolitik spielen kann, bevor der Blick im
nächsten Kapitel auf das Steuerungsinstrument ‘Energiesteuern’ gelenkt wird. Im folgenden
wird zunächst gezeigt, daß man ordnungsrechtliche Maßnahmen steuerungstheoretisch als
Beispiel hierarchischer Steuerung interpretieren kann (4.1). Weiterhin werden praktische
Beispiele regulativer Energiesparpolitik diskutiert (4.2). Schließlich folgt aus theoretischer
Sicht eine kritische Analyse der Erfolgsaussichten ordnungsrechtlicher Maßnahmen (4.3).
4.1 Ordnungsrecht als Instrument hierarchischer Steuerung
Umweltpolitische Steuerung unter Einsatz des ordnungsrechtlichen Instrumentariums ist dem
Modus ‘hierarchische Steuerung’ zuzuordnen. Kausal-deterministische Steuerung setzt auf die
„bewußte und zielgerichtete Veränderung gesellschaftlicher Zustände durch staatliche
Steuerungsinstanzen (Ministerialbürokratie und Regierung, Parlament, Verwaltung, zum Teil
auch oberste Gerichte)“ (Nahamowitz 1990: 10, zit. nach Druwe 1991: 221). Sie ist die
Grundbedingung regulativer Politik. Das Ordnungsrecht konkretisiert sich in der
Umweltpolitik in Form von detaillierten Vorgaben:
„Umweltauflagen in Form von Ge– und Verboten sind direkte umweltbezogene Verhaltensvorschriften
für Produzenten und sonstige die Umwelt beeinträchtigende Wirtschaftssubjekte, mit denen die
umweltpolitischen Instanzen ihre Zielvorstellungen durchsetzen wollen. Sie können als das ‘klassische’
umweltpolitische Instrument bezeichnet werden“ (Wicke 1991: 169, Hervorhebungen im Original; vgl.
auch Wilhelm 1994: 46; Endres 1994: 102 f.; Franke 1990: 219 f.).
Produkt-, Emissions– und Immissionsstandards, Prozeßnormen, Reduzierungsverpflichtungen,
Genehmigungsvorbehalte u.a.m. sind Beispiele aus dem Gebote– und Vorschriftenkanon
angewandter Umweltpolitik. Alle umweltpolitischen Regelungsbereiche sind von diesem
ordnungsrechtlichen Eingriffsmuster geprägt. Die Auflagenpraxis in der Bundesrepublik
54

Deutschland 78 beruht auf polizeirechtlichen Traditionen: „Potentielle Verursacher von
Umweltbelastungen werden Adressaten spezieller Normen, deren Erfüllung der Abwehr
unmittelbar drohender Gefahren dienen soll“ (Hansmeyer/Schneider 1992: 11). Aus
steuerungstheoretischer Perspektive ist die Dominanz des Ordnungsrechts im Politikfeld
Umweltpolitik nur dadurch zu erklären, daß den Steuerungsakteuren prinzipiell die Fähigkeit
zur kausal-hierarchischen Steuerung der jeweiligen Adressaten zugeschrieben wird bzw. sie
sich diese Fähigkeit selber zuschreiben. Erfolgreiche Auflagenpolitik beinhaltet somit eine
adäquate Bearbeitung der in Kapitel 1. beschriebenen Probleme hierarchischer Steuerung (vgl.
dazu weiter unten).
Rekurriert man auf die Definition von U. Druwe, ist hierarchische Steuerung dadurch
gekennzeichnet, daß politische Akteure oder das politische System „es vermögen, Adressaten
mittels geeigneter Instrumente in ihrem Sinne zu beeinflussen“ (1994: 65, Hervorhebung JC).
Es steht außer Zweifel, daß der Einsatz des Ordnungsrechts in der Umweltpolitik ebenso
aufzufassen ist. Man unterstellt die „Möglichkeit einer absichtsvollen und im Sinne der eigenen
Ziele erfolgreichen Intervention“ (Scharpf 1989: 18) in die Strukturen und Prozesse, die für
Umweltschädigungen verantwortlich gemacht werden.
Direkte Verhaltensvorschriften, wie Ge– oder Verbote, stellen als dirigistische
Zwangsinstrumente eine besonders rigide Form hierarchischer Steuerung dar, die – zumindest
formaliter – keinen Raum für korporatistische Aushandlungsprozesse lassen. Daß ‘Bargaining’
zwischen den Umweltverwaltungen und ihrer Klientel dennoch üblich ist 79 , beruht auf der
Tatsache, daß allgemeine Verhaltensnormen, wie z.B. den ‘Stand der Technik’ bei der
Errichtung von Neuanlagen einzuhalten, nicht einzelfallorientiert sind und
Verhaltensalternativen beinhalten. Verwaltungsverordnungen und Vollzugsbestimmungen
konkretisieren zwar den Willen des Gesetzgebers 80 , lassen aber Verhandlungs– und
Ermessensspielraum für die ausführende Behörde: „Emissions-, Produkt-, vor allem aber
Umweltqualitätstandards stellen lediglich verbindliche Grenz– und Zielmarken in bezug auf
Umweltbelastung oder Ressourcenverbrauch dar“ (von Prittwitz 1990: 79).
Trotz dieser Einschränkung müssen die gesetzgeberisch tätigen Instanzen davon ausgehen, daß
ihre Entscheidungen und Vorgaben im wesentlichen umgesetzt werden und so die erwünschten
Verbesserungen der Umweltqualität eintreten. Diese kausalstrukturelle Steuerungskonzeption
korrespondiert weitgehend mit dem Steuerungsbegriff, wie er von R. Mayntz vertreten wird.
Dabei ist stets zu berücksichtigen: „Die Frage der Steuerbarkeit des Steuerungsobjektes wird
aus der akteursorientierten, handlungstheoretischen Sicht positiv beantwortet“ (Druwe/Görlitz
1992: 152). Umweltpolitische Steuerung wird als Subjekt-Objekt-Steuerung unter Einsatz
ordnungsrechtlicher Instrumente aufgefaßt. Als Steuerungssubjekte fungieren die Akteure des
Politikfelds Umweltpolitik, als Steuerungsobjekte die gesellschaftlichen Akteure, die als
Verursacher von Umweltschädigungen identifiziert werden. Zentral bleibt die Möglichkeit, daß
Handlungsänderungen der Adressaten, die sich beispielsweise in einem veränderten System-
78 Das Ordnungsrecht dominiert auch in anderen Ländern die Umweltpolitik (vgl. Rodi 1993: 18).
79 So schreiben z.B. Hucke/Ullmann: „Auf den ersten Blick scheint das gesetzliche Instrumentarium sehr strikt, da die
Betriebe bestimmte, zahlenmässig vorgegebene Grenzwerte (Emissionsnormen) einhalten müssen. Die Betrachtung der
Realität zeigt jedoch, daß nicht die strikte Anwendung der Grenzwerte seitens der Behörden, sondern Verhandlungen
über die Höhe und den Zeitpunkt der einzuhaltenden Normen den Gesetzesvollzug prägen (Bargaining)“ (1980: 106).
80 Als Beispiel steht das Bundes-Immissionsschutzgesetz und die zu seiner Konkretisierung erlassenen Rechtsvorschriften
und die „Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft“ (TA-Luft), eine Verwaltungsvorschrift. Vgl. das Kapitel über
„Das System der Luftreinhaltepolitik in der Bundesrepublik Deutschland“ bei Wicke (1991: 178 ff.).
55

Output des Energiesystems zeigen, kausal-deterministisch auf Aktivitäten der
Steuerungssubjekte zurückgerechnet werden können.
4.2 Ordnungsrechtliche Maßnahmen und Energieproblematik
Im Mittelpunkt bisheriger Umweltschutzbemühungen in der Luftreinhaltepolitik stand der
Versuch, den Ausstoß bestimmter, als schädlich erkannter Stoffe zu verringern bzw. zu
verhindern (Null-Emission). Die Energiesparstrategie konterkariert diesen Ansatz, da nicht ein
bestimmter Schadstoff mit Hilfe von end-of-pipe-Technologien zurückgehalten und medial
umgeschichtet, sondern der Ressourcen-Input verringert werden soll. Mit dem
Energieverbrauch steht eine ‘Lebensader’ der Volkswirtschaft im Zentrum umweltpolitisch
motivierter Aktivitäten. Welche Werkzeuge aus dem ordnungsrechtlichen Instrumentenkasten
stehen zur Verfügung, um einen geringeren Verbrauch nicht-regenerierbarer Ressourcen auf
Kohlenstoffbasis durch die Aktivierung von Einsparpotentialen durchsetzen zu können?
Als schärfste Maßnahme wäre sicherlich die staatliche Festsetzung der absolut zulässigen
Gesamtmenge an Kohlendioxid-Emissionen pro Jahr anzusehen 81 . Da, wie weiter oben
ausgeführt wurde, die technische Zurückhaltung der Emissionen nur begrenzt möglich und
ökonomisch unrentabel ist, würde dies de facto zu einer Festlegung des Verbrauchs fossiler
Brennstoffe führen. Damit könnte die notwendige 82 Reduktion des Emissionspotentials radikal
verwirklicht werden. Die aus ordnungsrechtlicher Sicht sich anschließende Kontingentierung
ist auf verschiedenen Ebenen vorstellbar, z.B. durch Obergrenzen der pro Jahr mit Benzingetriebenen
PKW zurücklegbaren Kilometer oder die Bestimmung der maximalen
Emissionsmenge pro Einheit (Person, Anlage, Betrieb). Dies entspräche der Festlegung von
Grenzwerten bei Schadstoffemissionen in der Luftreinhaltepolitik:
„Emissionsnormen legen Grenzwerte von Verunreinigungen oder Belästigungen, das heißt in der Regel
eine absolute Höhe der höchstzulässigen Menge an Schadstoffen fest, die bei der Emission ortsfester
Anlagen nicht überschritten werden dürfen. [...] Die Emissionsgrenzwerte für luftverunreinigende Stoffe
nach der Technischen Anleitung Luft (TA-Luft) fallen hierunter“ (Wicke 1991: 170, Hervorhebungen im
Original).
Die Festsetzung von maximalen absoluten Emissionsmengen ist gängige Praxis nach dem
Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG). Dabei werden regionale Emissionsnormen aus
bestehenden Immissionsstandards abgeleitet:
„Mit der Festlegung von Immissionsgrenzwerten soll verhindert werden, daß unabhängig von der bereits
bestehenden Emissionssituation tolerierbare Werte der Immissionsbelastung durch Ansiedlung neuer
oder die Erweiterung vorhandener Emittenten überschritten werden“ (ebd. 179, Hervorhebung im
Original).
Mengensteuerung durch Umweltbehörden bleibt in der Bundesrepublik Deutschland ein
weitgehend lokales Vorgehen zur Verhinderung sog. hot spots. Internationale Abkommen über
Begrenzungen gibt es bei den Schwefeldioxid– und Stickstoffoxidemissionen (vgl. Cansier
81 Im Zusammenhang der Mengensteuerung stehen nicht administrative Maßnahmen, sondern der Einsatz handelbarer
Emissionsrechte („Zertifikatlösung“) im Zentrum der Debatte (vgl. dazu die Studie des Kieler Instituts für
Weltwirtschaft von Heister/Michaelis 1990; Bonus 1994: 287 ff.).
82 Notwendig ist nach dem Beschluß der Bundesregierung vom 21.12.1991 eine 25-30%ige Reduktion der Kohlendioxid-
Emissionen der Bundesrepublik Deutschland bis zum Jahr 2005 bezogen auf 1987 (vgl. BMU 1994: 4).
56

1994: 187 ff.; Wilhelm 1994: 81 f.). Da zwischen Emission und Immission „kein
allgemeingültiger, geschweige denn linearer Zusammenhang“ (Wicke 1991: 107) besteht, gibt
es bei der Bestimmung der maximal zulässigen Emissionsmenge pro Anlage erhebliche
Schwierigkeiten. In Expertenkreisen umstritten sind in der Regel sowohl die Höhe der
Grenzwerte, unterhalb derer keine gesundheitlichen Schäden bzw. Beeinträchtigung der
Umweltqualität zu befürchten sind 83 , als auch die lokale Akkumulationsfähigkeit der
Schadstoffe. Emissions– und Immissionsschutzgesetzgebung ziehen ihre Legitimation aus der
Tatsache, daß Schadstoffe die Umweltqualität verschlechtern. Ihre Inanspruchnahme und
Instrumentalisierung zur Reduktion energiebedingter Treibhausgasemissionen ist ungeeignet
und verfassungswidrig. Was sind die Gründe dafür?
Die Chance, Energiedienstleistungen in unbegrenztem Maß konsumieren zu können 84 ,
korreliert unmittelbar mit den materiellen Freiheitsrechten einzelner Individuen. Die staatliche
Verweigerung dieses ‘Grundrechts’ läßt sich nur in äußerst seltenen Ausnahmesituationen
rechtfertigen (Sommersmogverordnung, ‘autofreie Sonntage’ während der Ölkrise) und stellt
eine tiefgreifende Intervention in die Marktautonomie dar. Eine dauerhafte Kontingentierung
des Energieverbrauchs ist unvereinbar mit den Grundprinzipien einer Marktwirtschaft und
deshalb kein mögliches Instrument verfassungsgemäßer Politik (vgl. Aiginger 1991: 201) 85 . Als
quasi planwirtschaftlicher Staatsdirigismus stünde eine solche Maßnahme den transnationalen
Interdependenzen des Wirtschaftssystems diametral gegenüber. Einer direkten
Mengensteuerung durch Verhaltensauflagen stehen somit große Hindernisse im Weg.
Administrativ festgesetzte Obergrenzen erscheinen als völlig unrealistisch, ja geradezu grotesk.
Im Rahmen des Ordnungsrechts lautet also die entscheidende Frage: Wie können die Akteure
unter Wahrung ihrer Entscheidungssouveränität über die absolute Verbrauchsmenge zu
energiesparendem Verhalten (bzw. zur Verbesserung der Energieproduktivität) angehalten
werden 86 ? Die traditionell Grenzwert-orientierte Umweltpolitik scheitert an diesem Punkt.
Ein Anwendungsfeld ordnungsrechtlicher Steuerung ist die Definition von anlagebezogenen
Verbrauchsobergrenzen. Auf indirektem Weg sollen durch eine verbindlich vorgeschriebene
Steigerung der Energieproduktivität (‘Stand der Technik’) Einsparerfolge erzielt werden. Die
Entscheidungssouveränität der Akteure über die absolute Verbrauchsmenge bleibt unberührt.
„Im CO 2 -Fall laufen Emissionsauflagen wegen der Linearität von Brennstoffeinsatz und CO 2 -
Emissionen darauf hinaus, einen bestimmten Anlagewirkungsgrad oder bestimmte Primärenergieträger
vorzuschreiben bzw. die Genehmigung der Anlage von der Anwendung des definierten Standes der
Technik abhängig zu machen. Ergänzend können unmittelbar wirkende Vorschriften z.B.
Bauvorschriften erlassen werden. Der 1. und 2. Bericht der Interministeriellen Arbeitsgruppe „CO 2 -
Reduktion“ bieten umfassendes Anschauungsmaterial für mögliche dirigistische Eingriffe zur CO 2 -
Minderung von der Verschärfung der Wärmeschutzverordnung bis hin zur Änderung der
Honorarordnung für Architekten und Ingenieure“ (Heister 1992: 15; vgl. auch das
Maßnahmenprogramm des Bundes zur Minderung von Emissionen klimarelevanter Gase in BMU
1994e: 100 ff.).
83 Vgl. die Debatte um die Höhe der Grenzwerte von Ozonkonzentrationen in der „Sommersmogverordnung“.
84 Und damit m.E. der Verbrauch von Energie.
85 Es ist auffällig, daß die Kontingentierung des Energieverbrauchs in keiner wichtigen Veröffentlichung als Möglichkeit
überhaupt nur erwähnt wird. Den jeweiligen Autoren scheint dies offensichtlich nicht diskutabel. Eine Ausnahme ist
die Aussage von J. Bunde, daß „Fahrverbote oder Benzinkontingentierungen im Verkehrsbereich als auch generelle
Beschränkungen des Energieeinsatzes als umweltpolitische Instrumente wohl nicht in Frage kommen“ (1990: 67).
86 Ein ähnliches Problem schildert A. Görlitz im Falle der intensiven Landbewirtschaftung, deren Verbot weder politisch
durchsetzbar noch administrativ zu bewältigen wäre (vgl. 1991: 234 ff.).
57

So verbrauchen z.B. Neubauten durch verbesserte Isolation bei gleicher Wohnraumtemperatur
deutlich weniger Energie: Nach der Novelle der Wärmeschutzverordnung (WSchV), die am
1.1.1995 in Kraft getreten ist, müssen bei Neubauten Isolationstechniken Anwendung finden,
die eine Absenkung des Heizwärmebedarfs um durchschnittlich ca. 30% erwarten lassen (vgl.
BMU 1994e: 106; kritisch dazu Kasparek 1992: 55 f.). Insgesamt schätzt der Arbeitskreis
Gebäudebereich der Interministeriellen Arbeitsgruppe „CO 2 -Reduktion“ das
Reduktionspotential auf jährlich rund 100 Mio. t CO 2 . Dies ist mehr als ein Zehntel der
Gesamtemissionsmenge des Jahres 1993 (vgl. Enquete-Kommission 1995: 1044). Weitere
Beispiele für ‘dirigistische’ Maßnahmen sind die Heizungsanlagenverordnung, die Vorlage
einer Wärmenutzungsverordnung und die Kleinfeuerungsanlagen-Verordnung (vgl. BMU
1994e: 106, 123, 125). Durch sie werden die Akteure verpflichtet, moderne
Energiespartechniken anzuwenden, anfallende Abwärme zu nutzen und Altanlagen mit
niedriger Energieproduktivität nachzurüsten. Es ist die Absicht des Gesetzgebers, technische
Innovationen zwingend im Gebrauch vorzuschreiben. Da die Industrie ordnungsrechtliche
Eingriffe antizipiert, versucht sie durch Selbstverpflichtungserklärungen, z.B. beim
Klimaschutz 87 oder beim Verkehr (Entwicklung des ‘Drei-Liter-Autos’), Eingriffe abzuwehren
und staatliche Normsetzung zu verhindern.
Reichen diese und andere Vorschriften, Auflagen und Verbote als Steuerungsinstrumente aus,
um die strukturelle Ökologisierung durchzusetzen bzw. den Weg zu einem
ressourcenextensiven Energiesystem zu forcieren? Die Antwort vieler Experten ist eindeutig:
Die initiierten Maßnahmen reichen bei weitem nicht aus, um die für eine Klimastabilisierung
notwendige CO 2 -Reduktion erreichen zu können. So sind in den alten Bundesländern trotz
gestiegener umweltpolitischer Bemühungen die CO 2 -Emissionen von 715 (1987) auf 726 Mio.
t (1993) angestiegen (vgl. BMU 1994: 18). Ohne die Vereinigungmit der DDR hätte die
Bundesregierung für Gesamtdeutschland sicherlich kein so ehrgeiziges Sparziel ausgegeben
(siehe oben), doch der bei diesem Ziel strategisch mitberücksichtigte Einbruch des
Energieverbrauchs in den fünf neuen Ländern ist durch die wirtschaftliche Wiederbelebung an
sein Ende gelangt. Mit der Fortschreibung der gegenwärtigen Energiespar– und
Klimaschutzpolitik ist die Realisierung der Einsparziele höchst unwahrscheinlich. Die Chancen,
den CO 2 -Ausstoß Gesamtdeutschlands bis 2005 deutlich unter 800 Mio. t zu senken, stehen
angesichts gegenläufiger Tendenzen schlecht. Bei den Handlungsempfehlungen der Enquete-
Kommission „Schutz der Erdatmosphäre“ heißt es dazu:
„Die von der Kommission in Auftrag gegebenen Untersuchungen zeigen – wie andere Untersuchungen
auch – , daß bei unbeeinflußter Entwicklung, trotz einer Fortsetzung der Entkopplung von
Wirtschaftswachstum und Energieverbrauch, die für notwendig erachteten Minderungen
energiebedingter Treibhausgase nicht erreicht werden“ (1995: 1018).
In bezug auf ordnungsrechtliche Maßnahmen besteht die Auffassung, „daß dirigistische
Eingriffe durch Ausweitung staatlicher Regulierung kein geeigneter Weg sind, um
Einsparpotentiale volkswirtschaftlich effizient zu erschließen“ (ebd. 1028).
87 Kurz vor Beginn der Berliner Klimakonferenz gaben vierzehn im BDI organisierte Branchen eine Erklärung ab. Dort
heißt es u.a.: „Auf freiwilliger Basis ist die deutsche Wirtschaft bereit, besondere Anstrengungen zu unternehmen, ihre
spezifischen CO 2 -Emissionen beziehungsweise den spezifischen Energieverbrauch bis zum Jahr 2005 (Basis 1987) um
bis zu zwanzig Prozent zu verringern“ (zit. nach Vorholz 1995b: 28). Damit wurde jedoch keineswegs eine absolute
Reduktion um 20% zugesichert, wie F. Vorholz kritisch anmerkt. Die Industrie hat lediglich versprochen, „daß sie je
Einheit Wertschöpfung ihren Energieverbrauch und ihren CO 2 -Ausstoß vermindern will“ (ebd., Hervorhebung JC; vgl.
auch „Die Wirtschaft will den CO 2 -Ausstoß...“ in SZ vom 11./12.3.1995 S.21).
58

Wie wird die negative Bilanz des Einsatzes ordnungsrechtlicher Maßnahmen in der Energie–
und Klimapolitik begründet? Vom ökonomischen Standpunkt aus betrachtet steht die
Ineffizienz administrativer Eingriffe in allen einschlägigen Veröffentlichungen im Vordergrund
der Kritik. Stellvertretend sei die Argumentation von L. Wicke genannt.
„Der Hauptnachteil von Auflagenlösungen liegt in ihrer wirtschaftlichen Ineffizienz. Das heißt, die
angestrebten Umweltschutzziele werden mit Auflagenlösungen nicht mit geringst möglichem
Ressourceneinsatz und damit nicht mit minimalen gesamtwirtschaftlichen Kosten erreicht“ (1991: 174,
Hervorhebungen im Original; vgl. auch Kap. 5.5).
Weitere Nachteile sind die verspätete Berücksichtigung von Fortschritten beim Stand der
Technik im Ordnungsrecht und der geringe Innovationsanreiz, „da der Anlagebetreiber stets
damit rechnen muß, daß eine innovative, weitergehende technische CO 2 -Minderung zu einer
kostentreibenden Verschärfung der Vorschriften führt“ (Heister 1992: 15 f.; vgl. auch Bunde
1990: 65 f.; Wilhelm 1990: 19 ff.). Schließlich bleibt der enorm hohe Verwaltungsaufwand zu
nennen. Ein zusammenfassendes Schlußwort zum bisherigen Regelungsschwerpunkt im
Umweltschutz stammt vom ehemaligen BDI-Präsidenten Tyll Necker:
„Für die Abwehr akuter Gefahren und eine umweltpolitische ‘Grundsicherheit’ bleibt staatliches
Ordnungsrecht auch in der Zukunft unverzichtbar. Eine administrative Befehlswirtschaft muß jedoch
umso stärker an Grenzen stoßen, je differenzierter der Umweltschutz wird. Ein Übermaß von Gesetzen
und Verordnungen führt zu Intransparenz, Vollzugsdefiziten und unvertretbar hohen Kosten“ (1989:
434, Hervorhebung JC).
‘Differenzierter Umweltschutz’ bedeutet in der Klimaschutzpolitik die Verringerung der
gesamten Verbrennungsprozesse durch konsequentes Energiesparen. Umweltpolitische
Steuerung durch Ordnungsrecht scheint dem dafür notwendigen Umstrukturierungsprozeß
nicht die entscheidenden Impulse geben zu können. Die Ursachen dafür sind bislang unklar
geblieben. Im nächsten Abschnitt werden deshalb steuerungstheoretische Probleme
hierarchischer Steuerung angesprochen, die den Hintergrund des Scheiterns administrativer
Maßnahmen in der Energiesparpolitik abgeben.
4.3 Hierarchische Steuerungstheorie und Energieproblematik
Einwände, warum das Steuerungsinstrument Ordnungsrecht nur einen begrenzten Beitrag
leistet, wenn es darum geht, vorhandene Reduktionspotentiale einer ganzen Volkswirtschaft zu
aktivieren, gibt es zahlreiche. Wie exemplarisch aufgezeigt wurde, argumentieren die meisten
Kritiker unter Rekurs auf den Effizienzbegriff der ökonomischen Theorie. Im Gegensatz zu
diesem Argumentationsmuster soll hier versucht werden, die in Kapitel 1.1 diskutierten
Probleme hierarchischer Steuerung wieder aufzugreifen und für eine Analyse fruchtbar zu
machen.
4.3.1 Varietäts– und Komplexitätsproblem
Die größten Erfolge der Luftreinhaltepolitik konnten in den 80er Jahren bei der Reduktion von
Schwefeldioxid erzielt werden, das – als wichtiger Bestandteil des ‘sauren Regens’ – für die
zunehmenden Waldschäden mitverantwortlich gemacht wurde:
„Die Luftreinhaltepolitik hat mit präzisen, meßbaren Zielen und zeitlich gestuften Vollzugsprogrammen
zu beachtlichen Schadstoffminderungen geführt und außerdem zum Einsatz höherwertiger Technik: In
59

der Bundesrepublik sind europaweit die meisten Rauchgasentschwefelungs– und Entstickungsanlagen in
Betrieb“ (Wilhelm 1994: 80) 88 .
Die mit Abstand wichtigsten Emissionsquellen von SO 2 waren Kraft– und Fernheizwerke (vgl.
BMWi 1994: 42). Bei diesen stationären Anlagen standen den umweltpolitischen Akteuren
eindeutig identifizierbare Verursacher gegenüber, die über einen hohen Organisationsgrad
verfügen 89 . Es gelang, die interne Struktur der Umweltverwaltungen „korrespondierend zu der
ausdifferenzierten und hochkomplexen Umwelt“ (Druwe 1994: 66), in diesem Fall der
Energieversorgungsunternehmen, aufzubauen: Ein entscheidender Schritt bei der Bearbeitung
des Varietätsproblems. Die Voraussetzungen dafür, daß Steuerungsvorgaben ignoriert oder
umgangen werden konnten, wurden weitestgehend ausgeschaltet, z.B. weil spezialisiertes
Fachwissen bei den Umweltbehörden institutionalisiert werden konnte 90 . Gegen den teilweise
erheblichen Widerstand der Akteure wurde der Einbau von Rauchgasentschwefelungsanlagen
durchgesetzt, obwohl eine „handlungsfähige Organisation sektorspezifischer Interessen“
durchaus in der Lage sein kann, „Veto-Macht auszuüben und gesellschaftliche
Problemlösungen zu blockieren“ (Mayntz 1987: 105). Beim Versuch, einen Anstoß zur
strukturellen Ökologisierung des Energie– und Wirtschaftssystems zu geben, stellt sich die
Situation anders dar. Hier lautet der Ansatz,
„wirtschaftliche und gesellschaftliche Strukturen politisch so zu beeinflussen, daß Ressourcen geschont
und Schadstoffemissionen minimiert werden. Hierzu gehören beispielsweise die durchgehende
Berücksichtigung und hohe politische Gewichtung von Energiespar-Gesichtspunkten
(Energiesparpolitik), die Favorisierung des öffentlichen Nah– und Fernverkehrs und ‘sanftere’ Formen
der Chemie mit geringem Risikopotential“ (von Prittwitz 1990: 57 f., Hervorhebung JC).
In der Energiesparpolitik sind es nicht die wenigen zentralen Anlagen (wie z.B. Kraftwerke),
die über die größten Einsparpotentiale 91 verfügen, sondern die Masse der Verbraucher in der
Industrie, die Haushalte und der Verkehr (vgl. Enquete-Kommission 1995: 260 ff.; von
Weizsäcker 1994: 74). Damit wird die gesamte Bandbreite der gesellschaftlichen Akteure
umfaßt. Im Gegensatz zu den eindeutig bestimmbaren Hauptverursachern von Gesundheit und
Wald schädigenden Schwefel– oder Stickstoffemissionen ist eine Politik der Verringerung des
Ressourcen-Inputs mit einer unüberschaubaren Masse an Akteuren konfrontiert, die über
jeweils völlig unterschiedliche und spezifische Einsparpotentiale verfügen. Mit der Reichweite
des Eingriffs vergrößert sich die Variablenmenge (vgl. Görlitz 1990: 16): Industriebetriebe
88 Es soll nicht unbemerkt bleiben, daß beim Einsatz von Filtertechnologien hochgiftiger Sondermüll anfällt. Nicht
Emissionsvermeidung, sondern mediale Umschichtung ist die Folge nachsorgender end-of-pipe-Technologien.
89 R. Mayntz weist im Zusammenhang der politischen Steuerbarkeit von „handlungsfähigen Akteuren höherer Ordnung
(Organisationen, Verbänden“) darauf hin, „daß in größeren, intern differenzierten Organisationen der gesamte
Interaktionsstil für rechtsförmige Regelungen besonders offen sei“. Auch die Tatsache, „daß Organisationen infolge
entsprechender struktureller und prozeduraler Vorkehrungen in ihrem Handeln tendenziell rationaler und damit auch
berechenbarer sind als das Ergebnis kumulierender bzw. aggregierter Individualhandlungen, erhöht die
Steuerungsmöglichkeiten“ (1987: 103).
90 Die ordnungsrechtlichen Grundlagen schuf die Großfeuerungsanlagen-Verordnung nach der 13. BImSchV: Sie stellt
materielle Anforderungen an Kohle, Öl und gasgefeuerte Anlagen, „insbesondere zur Begrenzung von Stoffen, die zum
Problem „saurer Regen“ beitragen (SO 2 , NO x , HCL, HF)“ (Wicke 1991: 181). Beyer u.a. prognostizieren unter
Verweis auf eine Studie des Umweltbundesamts bis 1998 weitere „beträchtliche Verminderungen“ dieser
Massenschadstoffe. Zurückzuführen sind diese Emissionssenkungen dabei unter anderem „auf die insbesondere den
Energieerzeugungs- und Industriesektor betreffende Großfeuerungsanlagenverordnung und andere
immissionsschutzrechtliche Regelungen (1993: 9, Hervorhebung JC).
91 Im Bericht der Enquete-Kommission wird der Potentialbegriff unterschieden in Erwartungs-, wirtschaftliches,
technisches und theoretisches Potential (vgl. 1995: 257). Hier sind die technischen Einsparpotentiale gemeint.
60

unterscheiden sich je nach Sparte und Größe, Haushalte nach Heizungsart und
Gebäudeisolation, Fahrzeuge nach Leistung und Verbrauch u.a.m. Diese Differenziertheit
schließt eine adäquate systeminterne Reproduktion der jeweiligen personalen und kollektiven
Akteure und der Strukturen und Prozesse, in die sie eingebunden sind, durch das politischadministrative
System aus. Eine Folge davon ist die Gefahr, daß sich die Adressaten
administrativer Maßnahmen diesen entziehen, da die Verhaltensmöglichkeiten der
Umweltstrukturen die Steuerungsvarietäten des politischen Systems übersteigen.
Die „Beherrschung der Komplexität des Steuerungsobjektes“ erfordert eine ihm parallel
zugeordnete „Komplexität des politisch-administrativen Apparates“ (Druwe/Görlitz 1992:
149). Diese Komplexitätsverdopplung 92 stößt beim Versuch der politikinternen Modellierung
von Adressaten der Energiesparpolitik an Grenzen. Denn selbst wenn die Politik eine „der
Umwelt entsprechende Differenzierung der eigenen Binnenstruktur erreicht“ hat, konstatiert F.
Scharpf,
„daß es jedoch bisher nur mit außerordentlichen Schwierigkeiten und in relativ geringem Maße möglich
war, auch die realen Interdependenzen der Problemzusammenhänge in der sozioökonomischen Umwelt
durch entsprechende Verknüpfungsmuster der politisch-administrativen Problemverarbeitung zu
reproduzieren“ (1972: 77, zit. nach Druwe/Görlitz 1992: 149).
Angesichts der Zahl potentieller Adressaten und ihrer komplexen Struktur mit je speziellen
Reduktionspotentialen ist es plausibel anzunehmen, daß für die Lösung der von F. Scharpf
angesprochenen Schwierigkeiten in diesem Feld denkbar schlechte Aussichten bestehen. Nicht
zuletzt deshalb, weil die Komplexitätsverdopplung in der politischen Alltagspraxis zu
Überbürokratisierung führt (vgl. ebd.) und so ein weiterer Ausbau der Administration nur
bedingt Fortschritte bringen kann. Dies ist auch Gegenstand aktueller umweltpolitischer
Diskussionen 93 .
4.3.2 Wissens– und Informationsproblem
Bei der Reduzierung der Schwefeldioxid-Emissionen war die Lage eindeutig:
Großverschmutzer sollten zum Einsatz von kostenintensiver, aber praxiserprobter
Vermeidungstechnologie veranlaßt werden. Diese Entsorgung durch den Einsatz additiver
Technik ist dem umweltpolitischen Handlungstyp ‘Risikomanagement’ zuzuordnen. Die
Formen des Risikomanagements, die hierbei Verwendung finden, setzen vor allem auf der
Symptomebene:
„Besonders häufig sind Managementformen mit mittlerer Wirkungstiefe, zum Beispiel der Einsatz von
emissionsvermindernden Zusatztechniken, Recycling-Techniken sowie prozeßtechnische
Veränderungen. Die Maßnahmen haben dabei klaren Problembezug“ (von Prittwitz 1990:77).
Auch regulative Energiesparpolitik verbleibt notwendigerweise im umweltpolitischen
Handlungsfeld des Risikomanagements. Das Ziel, einen ökologischen Strukturwandel mit
ressourcensparenden Produktions– und Konsumptionsprozessen zu initiieren, kann nur unter
Einsatz des Steuerungsinstruments Ordnungsrecht nicht gelingen. Eine Erklärung dafür liegt in
den segmentarischen Wissensbeständen des politischen Systems über vorhandene
92 Mit anderen Worten führen „alle Versuche, die Vorgehensmöglichkeiten der Steuerungsinstanz den
Verlaufsmöglichkeiten des Steuerungsfeldes anzugleichen“ zu Komplexitätsverdopplung (Görlitz 1990: 16).
93 Vgl. z.B. den Aufsatz von K. Lenk: „Steht die Umweltverwaltung der Weiterentwicklung des Umweltschutzes im
Wege?“ (1991: 75 ff.)
61

Reduktionspotentiale. Wissen kann innerhalb des politischen Systems nur über die Selektion
relevanter Informationen aufgebaut werden. Um diese Selektionsleistung zu vollbringen,
müssen Relevanzkriterien formuliert werden, die den Rang einer Information bestimmen. Dabei
ist festzustellen, daß die Administration, die in der Bundesrepublik die praktische
Umweltpolitik maßgeblich bestimmt (vgl. Hansmeyer/Schneider 1992: 11 f.), eine quasi
‘natürliche’ Affinität gegenüber Maßnahmen besitzt, die der juristisch-technischen
Normorientierung des Verwaltungshandelns entsprechen. Bürokratisch organisierte
Institutionen neigen dazu, „umweltpolitische Problemstellungen im Sinne von Kontinuität und
Gleichförmigkeit zuzuschneiden, sie zu `routinisieren´“ (von Prittwitz 1990: 184) 94 .
Umweltprobleme werden registriert, isoliert und reguliert: „Auf diese Weise wird ein
Problemzusammenhang auf Einzelprobleme reduziert, die rechtliche Einzellösungen nach sich
ziehen“ (Görlitz 1991: 1).
In bezug auf die Energiesparpolitik heißt das, daß kontrollierbare, meßbare, schematisch
bearbeitbare Maßnahmen präferiert und dementsprechende Wissensbestände aufgebaut
werden. Konkret äußert sich dies in der Ausarbeitung eines Regelungsnetzes aus
Spezialgesetzen, Verordnungen (WSchV, HeizAnlV, Wärmenutzungs– und
Kleinfeuerungsanlagen-Verordnung nach der BImSchV) und Verwaltungsvorschriften.
Mit der (notwendigen) Konzentration auf bestimmte Sparoptionen durch die interne
Disziplinierung der Informationserhebung werden andere Einsparmöglichkeiten systematisch
ausgeblendet. D.h., daß der Output des Verwaltungshandelns schon in die
Informationsgewinnung und –gewichtung als Selektionskriterium miteingeht und so
Reduktionspotentiale, die z.B. in einer Änderung von Konsumgewohnheiten liegen,
unberücksichtigt bleiben. Die Fokussierung der Akteure des staatlich-administrativen Systems
auf technische Reduktionspotentiale unterstreicht dies: Da ein direkter Eingriff in die
‘Konsumautonomie’ von Wirtschaft und Verbrauchern nicht möglich ist, konzentrieren sich
obrigkeitsstaatliche Zwangsmaßnahmen auf die Durchsetzung rationeller Energieverwendung
in festumrissenen Grenzen. Unbestreitbar ist dies ein Beitrag zur Verbesserung der
Energieproduktivität, doch die gleichzeitige Ausblendung bestehender Potentiale weist den
hierarchischen Steuerungszugriff als defizitär aus. Differenziert man die Reduktionspotentiale
nach technischen und sozialen Potentialen wird deutlich, wo der Schwerpunkt
bürokratiedominierter Energiesparpolitik liegt: Themen wie die Erhöhung des Wirkungsgrades
von Kleinfeuerungsanlagen oder die Vorgabe von Wärmeschutzmaßnahmen bei Neubauten
prägen die aktuelle Situation. Verbraucherverhalten und Konsumgewohnheiten sind mittels
regulativer Politik nicht kausal-hierarchisch beeinflußbar. Doch gerade ein verändertes
Umweltbewußtsein kann ‘soziale Reduktionspotentiale’ aktivieren:
„Wesentlich für den Energieverbrauch und seine zeitliche Entwicklung sind neben den technischen
Gegebenheiten auch die Verbrauchsgewohnheiten. Sowohl der direkte Energieeinsatz in den Haushalten
als auch die Güterauswahl – in Art und Menge – bestimmen direkt oder über den in den Gütern
gebundenen Energieinhalt den Energieverbrauch. Der Wertewandel hat in den letzten Jahrzehnten zu
einem energieintensiveren Lebensstil geführt. [...] Aber auch Gegenbewegungen – z.B. Ansätze der
‘neuen Sparsamkeit’ vor allem in den USA – sind festzustellen. [...] So liegen erhebliche
Einsparpotentiale in der Realisierung von Verhaltensänderungen, die vor allem über eine zielgerichtete
Motivation und die Schaffung von Anreizen [...] zu erschließen sind“ (Enquete-Kommission 1995: 416,
Hervorhebungen JC).
94 Zu dem Zusammenhang von Bürokratie und Umweltpolitik aus der Sicht der Neuen Politischen Ökonomie vgl. Horbach
(1992: 159 ff.)
62

Zwar weiß auch die Politik um die Bedeutung dieses Potentials, doch sie setzt statt auf die
Schaffung von Anreizen auf Aufklärung und Information:
„Wegen des Langfristcharakters der globalen Klimaänderung kommt der Erziehung und Ausbildung
sowie der Förderung des öffentlichen Bewußtseins entscheidende Bedeutung zu. Die gesamte
Bevölkerung ist aufgefordert, das hohe Umweltbewußtsein in entsprechende Handlungsbereitschaft
umzusetzen und an der Vermeidung von künftigen Umweltschäden mitzuwirken. Deshalb betreiben die
Bundesregierung und die Länder eine intensive Umweltinformation“ (BMU 1994e: 17; vgl. auch die
zahlreichen Informationsangebote im Maßnahmenprogramm des Bundes ebd.: 101 ff.)
Die diffuse Wirkung von Information und Aufklärung als ‘zweitem Standbein’ bei der
Implementation des Energiespargedankens brachte jedoch bislang keinen großen Erfolg:
Gerade in Bereichen, in denen private Konsumenten mit ihrem (geänderten) umweltbewußten,
d.h. in diesem Fall energiesparbewußten Verbraucherverhalten für eine Reduktion des
Energieeinsatzes Sorge tragen könnten, belegen die Zahlen das Gegenteil: So sind z.B. die
Verkehrsleistungen im motorisierten Individualverkehr von 526 Mrd. (1980) auf 730 Mrd.
Personenkilometer im Jahr 1993 in Gesamtdeutschland angestiegen (vgl. BMU 1994e: 49).
Allein im innerdeutschen Luftverkehr verdoppelten sich die Personenkilometer fast von 11,2
Mrd. auf 21,7 Mrd., hinzu kommt ein Anwachsen des internationalen Luftverkehrs. Es steht
außer Frage, daß dies in Zusammenhang mit dem Wandel der Freizeitkultur und der Expansion
der Tourismusbranche gesehen werden muß 95 . Im gleichen Zeitraum (1980-1993) stieg der
Anteil des Verkehrs am Gesamtenergieverbrauch von 19,3% auf 28,2% (vgl. BMWi 1994:
31) 96 . Der Verbrauch von Strom in Haushalten stabilisiert sich in den 90er Jahren auf hohem
Niveau, ein Rückgang durch den verstärkten Einsatz stromsparender Haushaltsgeräte läßt sich
nicht beobachten (ebd.: 60). Diese Fakten legen die Vermutung nahe, daß Aufklärungsarbeit
und Information kurzfristig nicht ausreichen, um das ‘soziale Reduktionspotential’ zu
aktivieren 97 .
Auch wenn es bei der Bearbeitung des Wissens– und Informationsproblems gelingt,
Wissensbestände aufzubauen, bleibt die Aufgabe, daß Informationen rechtzeitig und
problemgerecht verfügbar sein müssen. Die Qualität von Organisationsentscheidungen wird
durch das bestehende Informationssystem bestimmt (vgl. Görlitz u.a. 1994: 53). Aus Gründen
der Informationsverarbeitungskapazität sind Legislative und Exekutive gezwungen, sich auf
wenige Fragestellungen zu konzentrieren, um spezialisiertes Detailwissen zu erarbeiten,
Adressaten zu identifizieren und diese zur Umsetzung von Maßnahmen zu veranlassen. Des
weiteren sollte die Einhaltung der Regelungen stetig überwacht werden und im Falle einer
Normverletzung Sanktionsmöglichkeiten seitens der Behörde bestehen. Dies erfordert den
Einsatz von Ressourcen wie Zeit, Geld, Wissen, Personal und technischem Gerät, die knapp
sind und für die immer auch konkurrierende Verwendungsmöglichkeiten vorhanden sind 98 .
95 Folgende Zahlen verdeutlichen dies: „Von den Verkehrsleistungen im Jahr 1989 (730 Mrd. PKM) machte der Freizeitund
Urlaubsverkehr bereits über 50% der Personenkilometer aus (380 Mrd. PKM)“ (Enquete-Kommission 1995: 1261;
vgl. zur „Erlebnismobilität“ Prätorius/Steger 1994: 21; Ell 1995: 19).
96 Unter Bezugnahme auf eine Studie des Umweltbundesamtes vom Juni 1992 schreibt J. Wille: „Es ist also amtlich: Der
Ausstoß des Treibhausgases Kohlendioxid (CO 2 ) steigt im Verkehrsbereich ohne eine drastische Korrektur in der
Verkehrspolitik bis zum Jahr 2005 um 50 Prozent (Basisjahr 1987). Die Selbstverpflichtung der Bundesregierung, den
CO 2 -Ausstoß bis zu diesem Zeitpunkt um 30 Prozent zu senken, ist damit außer Reichweite“ (1993: 15).
97 Zu den verschiedenen Voraussetzungen (materiell, praktisch, innerpsychisch, sozial) umweltfreundlichen Verhaltens
vgl. Preuss (1991: 179 ff.)
98 Eine unzureichende Ausstattung mit personellen, technischen und informationellen Ressourcen identifizieren R. Mayntz
u.a. als wichtigen Hinderungsgrund eines effektiven Vollzugs (vgl. 1978: 52).
63

Wenn mittelständische Betriebe, Haushalte oder gar Einzelpersonen an die Stelle weniger
Organisationen treten und damit die „Zahl der Adressaten im jeweiligen Zuständigkeitsbereich
einer Behörde sprunghaft wächst“ (Mayntz 1987: 104), heißt das für die ordnungsrechtlich
geprägte Energiesparpolitik, daß selbst bei effizientem Ressourceneinsatz eine Überforderung
des politisch-administrativen Systems zu befürchten ist.
Eine weitere Seite des Wissensproblems zeigt sich im Phänomen der ‘Gleichzeitigkeit’: In einer
Gesellschaft laufen permanent Prozesse ab, die wegen ihrer Simultaneität für die Akteure
wechselseitig unbeobachtbar bleiben. So kommt es, daß umweltpolitische Instanzen in ihrem
Wissensstand permanent hinter den neuesten Entwicklungen zurückbleiben. Sind z.B.
bestimmte Adressaten von Steuerung nicht an einer Umsetzung technischer Innovationen
interessiert, verzögert sich möglicherweise der vom Gesetzgeber vorgeschriebene Einsatz des
‘Standes der Technik’.
4.3.3 Implementationsproblem
Bisher ist bei der Analyse der Implementation von Energiesparpolitik durch Ordnungsrecht
unberücksichtigt geblieben, daß der Steuerungsakteur Staat selbst ein „komplexes mehrstufiges
Akteurssystem“ ist (Mayntz 1987: 97). So besitzen z.B Vollzugsorgane hierarchischer Politik
eigene Handlungsspielräume, die sie in Bargainingprozessen mit Normadressaten nutzen:
„Ursprünglich verband die Implementationsforschung mit der Gesetzgeberperspektive die Vorstellung,
daß zwischen Programmformulierern, Verwaltung und Adressaten eine klare hierarchische Beziehung
besteht, die das normkonforme Verhalten sichert. Dieses bürokratische Hierarchiemodell deckte sich
jedoch nur in den seltensten Fällen mit der Wirklichkeit. Weder sind die Beziehungen zwischen den
verschiedenen Implementationsinstanzen noch zwischen ihnen und den Programmadressaten
durchgehend hierarchisch geordnet“ (Uebersohn 1990: 116).
Deshalb können sowohl die politikinterne Übermittlung von Steuerungsvorgaben zwischen
verschiedenen Hierarchieebenen als auch die Prozesse zwischen Behörde und Klientel als
eigene Steuerungsobjekte aufgefaßt werden: „Der Implementationsprozeß selbst [...] muß im
Interesse wirksamer Zielverfolgung zum Steuerungsobjekt werden“ (ebd. 97; vgl. auch Druwe
1994: 63). Dies gilt eo ipso für das Politikfeld Umweltpolitik im allgemeinen und das Policy-
Netz 99 der Energiesparpolitik im besonderen. D.h., daß die gesetzgeberisch tätigen Instanzen
relevante Informationen über das Steuerungsobjekt ‘Implementationsstrukturen und –prozesse
des Policy-Netzes’ besitzen müssen, um die unverfälschte Durchführung ihrer
Steuerungsintention zu gewährleisten. Hierdurch sind die politischen Akteure mit einer
weiteren Verschärfung der Komplexitäts– und Informationsproblematik konfrontiert (vgl.
Druwe/Görlitz 1992: 150).
Bei der Durchsetzung konkreter Normen der Energiesparpolitik, wie z.B. definierten
Verbrauchsobergrenzen von bestimmten Feuerungsanlagen, droht durch das Bargaining-
Verhalten der Umweltbehörden eine Wiederholung des schon sprichwörtlichen
Vollzugsdefizits in der Umweltschutzpolitik (vgl. Hucke/Ullmann 1980: 107). Konnte der
Konflikt zwischen umweltpolitischen Akteuren und Hauptverursachern in der SO 2 -
Verminderungspolitik noch weitgehend zugunsten des Umweltschutzes gelöst werden, besteht
die Gefahr, daß lokale Instanzen den Vollzug von scharfen Energiesparvorschriften nur
zurückhaltend betreiben, wenn Normadressaten auf mögliche negative Konsequenzen
99 Zum Begriff des Policy-Netzes vgl. Pappi (1993: 84 ff.)
64

verweisen: Energiesparmaßnahmen verursachen in aller Regel Kosten und binden damit
Investitions-)Kapital. Unternehmen drohen unter Verweis auf Konkurrenzdruck und
Abgabenlast mit Abwanderung und dem Abbau von Arbeitsplätzen. Dieses Drohpotential
dürfte in Verhandlungen mit den Behörden seine Wirkung nicht verfehlen.
Noch schwerer wiegt ein zweiter Punkt: Da, wie weiter oben ausgeführt wurde, Art und Zahl
der Adressaten in der Energiesparpolitik stark ansteigen, sind die Behörden überfordert, diese
Belastung mit den ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln zu bewältigen. Das Vollzugsdefizit
ergibt sich durch die mangelnde Bereitschaft der betroffenen Akteure, die Maßnahmen
freiwillig durchzuführen: „Denn es liegt auf der Hand, daß eine regulative Normierung
prinzipiell kein Verhalten zu motivieren vermag, bei dem es auf Eigeninitiative, Innovation und
positives Engagement ankommt“ (Voigt 1991: 181). Ausbleibende Adressatenkontrolle wegen
Überlastung und das Fehlen von Sanktionen bei Normverstoß stellen ein erwartbares
Implementationsproblem regulativer Energiesparpolitik dar. Sinkt die
Sanktionswahrscheinlichkeit bei Verstößen, „nehmen die Befolgungsdefizite in aller Regel zu“
(ebd.). Allerdings besteht die Möglichkeit, dies über die Sanktionshöhe teilweise zu
kompensieren. Ordnungsrechtliche Maßnahmen sind auf direkten Behördenkontakt ausgelegt.
Je größer das Einsparpotential ist, das die politischen Akteure zu aktivieren trachten, desto
größer wird die Zahl der Adressaten und desto größer drohen die
Implementationsschwierigkeiten zu werden. Dabei bleiben die Probleme, die sich durch
Lobbyismus und Korruption ergeben, noch unberücksichtigt (vgl. zur Bedeutung einer
‘korruptionsressistenten Verwaltung’ von Weizsäcker 1994c: 48).
4.3.4 Motivationsproblem und Problem nicht-intendierter Folgen
Abschließend seien noch das Motivationsproblem und das Problem der nicht-intendierten
Folgen erwähnt. Nach Karger/Schütz/Wiedemann ist die Akzeptanz von
Klimaschutzmaßnahmen, die von staatlicher Seite verpflichtend-autoritär vorgeschrieben
werden, in der Bevölkerung äußerst gering. So stößt z.B. die „Verpflichtung zur Durchführung
von Maßnahmen zur Wärmedämmung“ auf überwiegende Ablehnung (vgl. 1992: 4 f.). Das
Insistieren auf Entscheidungssouveränität ist für den Erfolg hierarchischer Steuerung
kontraproduktiv. Einzig die Überzeugung der Bürger durch Information und Aufklärung, daß
die beschlossenen Maßnahmen ‘notwendig’ und ‘sinnvoll’ sind, kann helfen, das
Motivationsproblem abzumildern. Eine kurzfristige Einstellungsänderung der
Bevölkerungsmehrheit ist aber unwahrscheinlich. Vermutlich wird die Abneigung gegen
staatliche Eingriffe bestehen bleiben.
Unerwartete Effekte, nicht-beabsichtigte und unerwünschte Nebenwirkungen sind aufgrund
der Wissensprobleme des Steuerungsakteurs feste Bestandteile von Problemen hierarchischer
Steuerung. In der Energiesparpolitik kann dies z.B. bedeuten, da sich die
Steuerungsbemühungen nur auf bestimmte Bereiche konzentrieren können, daß
Ausweichmöglichkeiten übersehen werden. Der schwerfällige bürokratische Apparat ist
außerstande, ständig Anpassungsreaktionen vorzunehmen. Die Wahrscheinlichkeit ist groß,
daß in einem so sensiblen Bereich wie dem Energieverbrauch die Adressaten nichts unversucht
lassen, um sich der möglicherweise äußerst kostenintensiven Normerfüllung zu entziehen. Weil
ordnungsrechtliche Maßnahmen ihre Wirkung nur in einem engen Korridor entfalten und
unerwartete Ausweichreaktionen weder verhindern noch sanktionieren können, bleiben sie bei
der Aktivierung von Einsparpotentialen defizitär.
65

4.4 Zusammenfassung und Bewertung
Um meßbare Erfolge im Kampf gegen Klimawandel, Ressourcenverschwendung und
Umweltverschmutzung erzielen zu können, bedarf es einer absehbaren Umstrukturierung der
gesamten Produktions– und Konsumptionsprozesse, eines intersektoralen und intrasektoralen
Wandels. Die Umweltpolitik muß dazu ihre Strategie der Prozeßbegleitung und kurativen
Nachsorge aufgeben und als Querschnittsaufgabe in alle gesellschaftlichen Bereiche integriert
werden. Der Aktivierung von Energiesparpotentialen kommt im Rahmen umfassender
ökologischer Gleichgewichtskonzepte (sustainable development) eine besondere Bedeutung
zu, denn bei der Bewältigung der ‘Titanenaufgabe’ (von Weizsäcker) der Initiierung eines
umweltverträglichen Wirtschaftsprozesses spielt der Energieverbrauch als Leitgröße eine
Schlüsselrolle. Bislang ist festzuhalten,
„daß das ‘Prinzip der Ressourcenschonung’ – vor allem in bezug auf die Einsparung von Rohstoffen
und Energie – als eigenständiges umweltpolitisches Ziel nur geringe Beachtung und daher
insignifikante Wirkungen gezeigt hat. Die Fixierung der Umweltpolitik in erster Linie auf den
umweltbelastenden Output des Wirtschaftsprozesses dürfte auch eine bedeutende Ursache für die
einseitige Indizierung nachgeschalteter Technologien sein, deren Wirkung häufig durch immensen,
ebenfalls Rückstände produzierenden Verbrauch von Energie erkauft wird“ (Beyer u.a. 1993: 16,
Hervorhebung im Original).
Die Übernahme des ordnungsrechtlichen Instrumentariums, dem dominierenden
Steuerungsinstrument in der Umweltpolitik, hat in der Energiesparpolitik bislang nicht zu dem
erwünschten Erfolg geführt. Es ist nicht gelungen, technische und soziale Einsparpotentiale in
einem Maß zu aktivieren, das es rechtfertigen würde, von einer Trendwende oder einem
Umschwung zu sprechen. Im Gegensatz zur ‘klassischen’, schadstoff-orientierten
Umweltpolitik muß in der Energiesparpolitik nicht Symptom-, sondern Ursachenbekämpfung
im Mittelpunkt stehen, nämlich die Reduktion des Ressourcen-Inputs. Wie gezeigt werden
konnte, ermöglichen administrative Maßnahmen nur einen bedingten Zugriff. Vorschriften und
Auflagen beziehen sich auf einen Teil des Reduktionspotentials, eine Ausweitung scheitert an
Komplexitäts-, Wissens– und Implementationsproblemen. Zugespitzt kann man sagen, daß der
Versuch, die Klimaschutz– und Energiesparpolitik als weiteren Baustein der ordnungsrechtlich
geprägten deutschen Umweltpolitik hinzuzufügen, bislang mißlungen ist. Die
Energieproblematik offenbart die geringe Reichweite ordnungsrechtlicher Umweltpolitik, da
sie die Probleme hierarchischer Steuerung überdeutlich konturiert. Exemplarisch können in
diesem Problemfeld die Grenzen kausal-hierarchischer Steuerungskonzepte aufgezeigt
werden. Die offensichtliche Diskrepanz zwischen Erreichtem und Notwendigem (Soll-Ist-
Defizit) hat dazu geführt, daß vor allem ökonomische Steuerungsinstrumente die aktuelle
Diskussion beherrschen. Im folgenden soll untersucht werden, ob eine Energiesteuer als
umweltpolitisches Instrument mit weniger Problemen behaftet ist und bei der Aktivierung von
Energiesparpotentialen erfolgversprechend eingesetzt werden kann.
5. Energiesparen und mediale Steuerung: Energiesteuern
Mit Bezug auf Kap. 1.2 dieser Arbeit soll im folgenden versucht werden, den Einsatz von
Energiesteuern als Beispiel und möglichen Testfall medialer Steuerung zu untersuchen (vgl.
Druwe 1991, insbes. 225 f.). Nach der Definition des Energiesteuerbegriffs (5.1) wird anhand
eines Beispiels das mediale Steuerungskonzept in der Umweltpolitik erläutert (5.2). Im
66

folgenden liegt der Schwerpunkt auf der Erläuterung der Wirkungsmechanismen von
Energiesteuern im Kontext medialer Steuerung, sowie eine Bewertung ihrer umweltpolitischen
Erfolgsaussichten (5.3). Daran schließt sich die Darstellung der Energiesteuervorschläge der
EU-Kommission sowie des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung DIW an, die mit Hilfe
von Modellrechnungen zu quantitativen Aussagen über die Höhe des Einsparpotentials
gelangen (5.4). Schließlich erfolgt eine Einordnung von Energiesteuern aus Sicht der
ökonomischen Theorie (5.5).
5.1 Energiesteuern – eine Definition
Vorab muß geklärt werden, wie der Begriff ‘Energiesteuern’ definiert wird. Grundsätzlich sind
Energiesteuern der Gruppe der umweltökonomischen Steuerungsinstrumente zuzurechnen,
durch deren Einsatz "Umweltpolitik mit öffentlichen Einnahmen" betrieben wird (vgl. Wicke
1991: 344 ff.). Zu diesen zählen vor allem Umweltlizenzen und Umweltabgaben. Unter
steuerrechtlichen Gesichtspunkten stellen Energiesteuern eine besondere Form von
Umweltabgaben dar, deren Hauptzweck in der Verwirklichung umweltpolitischer Ziele liegt.
Die eigentliche Aufgabe von Steuern, nämlich die Erzielung von Einnahmen, tritt in den
Hintergrund und ist als Nebenzweck höchstens von sekundärer Bedeutung (vgl. Rodi 1993:
35). Unter Energiesteuern soll deshalb folgendes verstanden werden:
Energiesteuern heißen diejenigen ökonomischen umweltpolitischen Steuerungsinstrumente,
die Konsumption und/oder Produktion von Energie durch staatliche Auferlegung von Steuern
mit höheren Kosten belegen. Im Vordergrund steht dabei die ökologische Wirksamkeit, nicht
die Erzielung von Einnahmen.
Mit dieser Definition wird deutlich, daß ‘Energiesteuern’ als Sammelbegriff ein
Maßnahmenbündel bezeichnen, das sich aus verschiedenen Einzelvorschlägen zusammensetzt.
Die Vorschläge unterscheiden sich in bestimmten, unter Umständen aber wichtigen Details. Die
Besteuerung von Kohlendioxidemissionen stellt eine besondere Form von Energiesteuer dar,
die in der Linearität von Brennstoffeinsatz und CO 2 -Emissionen begründet liegt. Gemeinsam
ist allen Vorschläge, daß Herstellung und Verbrauch von Energie verteuert werden, wobei
erneuerbare Energien in der Regel von der Besteuerung ausgenommen sind. Ob diese
Verteuerung durch Input– oder Outputbesteuerung 100 , eine kombinierte CO 2 /Energiesteuer,
wie sie von der EU vorgeschlagen wurde 101 , oder eine CO 2 -Abgabe 102 zustande kommt, ist
einstweilen nebensächlich 103 .
100 Vgl. zu diesem Problem Enquete-Kommission 1995: 587; DIW (Hrsg.) 1994: 57 ff.
101 Vgl. als Auswahl aus der umfangreichen Literatur z.B. Kommission der Europäischen Gemeinschaften 1991 und 1992;
Europäische Gemeinschaften/Europäisches Parlament 1991: 301; Schiffer 1992: 362 ff.; Faross 1993: 296 ff.; Wacker-
Theodorakopoulos 1993; Ifo (Hrsg.) 1994b
102 Vgl. Tewinkel/Hansjürgens 1991; Sprenger u.a. 1994: 208 ff.
103 Zu konkreten Vorschlägen von Energiesteuern vgl. Kap. 5.4
67

5.2 Mediale Steuerung in der Umweltpolitik
Wie in Kap. 1. dargelegt wurde, beruht der Ansatz medialer Steuerung auf der
modelladäquaten Übertragung der ‘Theorie der Autopoiese’ auf die Sozialwissenschaften.
Zusammenfassend stellt sich dies wie folgt dar:
1. Soziale Systeme (z.B. gesellschaftliche Subsysteme wie das Wirtschaftssystem, aber auch
Gruppen, Verbände oder Vereine) besitzen eine autopoietische Organisationsstruktur. Sie
bestehen aus Mitgliedern und deren Relationen (Verhaltenskoordinationen) untereinander.
Personen sind als ‘Systemelemente’ Träger von Sprache und Handlung, gleichzeitig werden
sie durch Sprache und Handlung erst als Systemitglieder erzeugt.
2. Sozialsysteme sind operational geschlossen und gleichzeitig ihrer Umwelt gegenüber
interaktionsoffen. Andere Sozialsysteme stellen für das System Medien dar, an die es über
strukturelle Kopplungen gebunden ist, die sich zu konsensuellen Bereichen dauerhafter
Interaktionen weiterentwickeln können. Das systeminterne
Verhaltenskoordinationsnetzwerk legt die Interaktionsmöglichkeiten mit der Umwelt fest:
"Das Medium eines Sozialsystems ist folglich die Gesamtheit der Interaktionen, in die das
Sozialsystem mit seiner Umwelt eintreten kann" (Görlitz 1991: 238).
3. Strukturveränderungen des Systems können von außen nicht erzwungen werden.
Perturbationen wirken als Strukturveränderungen des Mediums und können Änderungen in
der Systemstruktur auslösen. Um wahrgenommen zu werden, muß die Perturbation a) den
Systemcode des Sozialsystems repräsentieren b) dessen Interaktionsmodus und
Systemrationalität entsprechen und c) auf das Interaktionsfeld zwischen System und
Medium abgestimmt sein:
"Steuerung versteht sich in diesem Kontext als umweltvariierende Aktivität zur strukturangemessenen
Veränderung intern determinierter (selbstgesteuerter) Systemzustände" (ebd.).
5.2.1 Umweltpolitische Steuerung
Mit Blick auf umweltpolitische Steuerung liefert diese Steuerungskonzeption Hinweise, die bei
der Entwicklung eines Instrumentenmixes berücksichtigt werden müssen:
1. Die strukturdeterminierte Abarbeitung von Perturbationen verbieten dem politischen System
hierarchische Interventionen mit nicht-systemadäquaten Steuerungsreizen. Diese werden
entweder gar nicht wahrgenommen und laufen so ins Leere. Oder sie verursachen
Abwehrreaktionen, da jedes Sozialsystem bestrebt sein muß, die eigene Struktur
aufrechtzuerhalten.
2. Um Zustandsveränderungen initiieren zu können, muß das politische System relevante
Informationen über Mitglieder, Sprache, spezifische Verhaltenskoordinationen und
Systemrationalitäten des sozialen Systems besitzen. Ohne dieses Wissen kann es zu keinem
gelungenen Interaktionsprozeß zwischen den Sozialsystemen kommen. Erfolgreiche
intentionale Steuerung als strukturelle Kopplung in einem bestimmten Interaktionsbereich
ist um so wahrscheinlicher, je fundierter die Kenntnisse über die jeweilige Struktur des
Systems sind. Denn dessen "Systemrationalitäten sind ausschlaggebend für den Steuerungs–
bzw. den Kopplungserfolg" (Druwe 1994: 76).
68

5.2.2 Das Baden-Württembergische ‘Staatsdomänenkonzept’
Als empirischen Testfall von Steuerung durch ‘mediales Recht’ in der Umweltpolitik hat sich
eine Forschergruppe um A. Görlitz mit dem ‘Staatsdomänenkonzept’ des Stuttgarter
Ministerrats 104 auseinandergesetzt (vgl. Kaier 1994: 160 ff.). Grob gesagt handelt es sich dabei
um den Versuch, durch Umstellung der staatseigenen landwirtschaftlichen Güter auf eine
konsequent bodenschonende Bewirtschaftung ein Vorbild abzugeben und die umliegenden
privatwirtschaftlichen Betriebe zur Nachahmung anzuregen. Unterstützt wird dies durch
ostentative Aktivitäten der Domäne selbst, wie auch der konzeptbegleitenden
Regierungspräsidien und Landwirtschaftsämter (z.B. Informationen über extensiven Landbau,
Tag der offenen Tür, Maschinenverleih, Saatgutvermehrung). Dahinter steht die Einsicht, daß
Umstellungen auf ökologisch-extensiven Landbau weder ordnungsrechtlich erzwungen, noch
administrativ vollzogen werden können (vgl. Görlitz 1991: 235), obwohl die intensive
Landbewirtschaftung zu erheblichen Umweltschädigungen führt (Trinkwasserverschmutzung,
Eutrophierung von Gewässern, Einbringung von Giftstoffen in die Nahrungsmittelkette,
Bodenerosion u.a.m.). Das Problem lautet: Wie können ökologische Strukurveränderungen
durch das ‘Medium’ Staatsdomäne ausgelöst werden, wenn die autopoietische Systemstruktur
der landwirtschaftlichen Betriebe beachtet und respektiert wird? A. Kaier entwickelt dazu zwei
zentrale Fragestellungen:
"1. Was wird momentan überhaupt von den landwirtschaftlichen Betrieben als ‘Perturbationen’
wahrgenommen, und welche strukturellen Veränderungen haben diese ‘Perturbationen’ im
autopoietischen System konkret zur Folge?
2. Über welche strukturellen Determinanten verfügen die landwirtschaftlichen Betriebe, oder anders
ausgedrückt, welches potentielle Instrumentarium steht dem Medium Staatsdomäne überhaupt zur
Verfügung, und welche potentiellen Abarbeitungsmöglichkeiten sind in der Struktur des
landwirtschaftlichen Betriebes festgelegt?" (1994: 163 f.)
Entscheidend für die Erfolgswahrscheinlichkeit medialer Steuerung sind Kenntnisse über die
Strukturen des zu perturbierenden sozialen Systems, seine Bestandteile,
Verhaltenskoordinationen und die spezifische Systemrationalität (vgl. Druwe 1994: 76 f.). Aus
der modelladäquaten Übertragung der ‘Theorie der Autopoiese’ ergibt es sich, daß
Beeinflußungsversuche systemintern als Störung wahrgenommen und ausschließlich
strukturdeterminiert abgearbeitet werden. Dies zieht eine konsequente Hinwendung zum
‘Steuerungsgegenstand’ nach sich. So geschehen beim Domänenkonzept.
Hier lag der Schlüssel zum Erfolg in der Berücksichtigung der vorhandenen Betriebsstruktur,
z.B. der jeweiligen Form der Bodenbewirtschaftung. Erwünschte Nachahmungsreaktionen
setzen Kopplungsmöglichkeiten voraus: "Es ist wenig sinnvoll, wenn eine Domäne in einem
Gebiet mit überwiegender Masttierhaltung vorbildlichen Ackerbau betreibt" (Kaier 1994: 184).
Um die Domäne strukturell an die umliegenden Höfe zu koppeln, d.h. zur Übernahme
extensiver Bodenbewirtschaftung anzuregen, ist der Kenntnisstand über das autopoietische
Sozialsystem ‘Landwirtschaftsbetrieb’ ausschlaggebend: Wissen um ‘harte’ Fakten wie
Ausbildungsniveau des Betriebsleiters, Arbeitskräftebesatz, Grund– und Gebäudeausstattung,
Maschinenausrüstung, Art und Umfang der Tierhaltung (ebd. 173), aber auch Wissen über die
‘Teilwelt Dorf’ als sozialem Milieu sind unabdingbar. Die Position der Familien und einzelner
Mitglieder im Dorf, Verteilung, Größe und Lage von Besitz, die bäuerliche Arbeitsorganisation
104 Grundlage hierfür war das "Bodenschutzkonzept Baden-Württemberg" vom 25.11.1985 (vgl. Kaier 1994: 164).
69

(vgl. Wörner 1994: 116 f.), all dies bestimmt das "Ortsbewußtsein" als
"Kommunikationszusammenhang der Gemeinde" (ebd. 120).
Je größer das Wissen um die genannten Faktoren bei Domänen, Landwirtschaftsämtern und
Regierungspräsidien ist, desto eher sind diese in der Lage, Perturbationen zu setzen, die
wahrgenommen werden und langfristig zu ökologischen Strukturveränderungen führen 105 .
Wesentlich erleichtert wird dies dadurch, daß die ‘steuernden’ Instanzen in direktem
persönlichen Kontakt mit den Landwirtschaftsbetrieben stehen und selbst Teil des
übergeordneten ökologischen Sozialsystems sind 106 . Im Domänenkozept kann auf vorhandene
konsensuelle Bereiche mit stabilen Interaktionsmustern zurückgegriffen werden. Diese gilt es
zu nutzen und zu variieren, denn das Ausmaß der Anpassungsreaktionen hängt von der
"Intensität der ökologischen Interaktionen zwischen Landwirtschaften und Domänen ab"
(Görlitz 1990b: 85).
Trotz differenzierter Kenntnis der Struktur und Systemrationalität sind Zustandsveränderungen
landwirtschaftlicher Betriebe immer nur wahrscheinlich, nie determiniert. So konnten bei
Befragungen von Landwirten im Umfeld der Domäne ‘Maßhalderbruch’ auch Betriebe
identifiziert werden, die aufgrund ihrer ‘Systemidentität’ die Störung durch die extensiv
wirtschaftenden Staatsbetriebe nicht wahrgenommen haben, was folglich auch keine
Nachahmungs– oder Anpassungsreaktionen auslöste (vgl. Kaier 1994: 179 f.).
Im Rahmen der medialen Steuerungsanalyse von A. Kaier wurde die Hypothese aufgestellt,
daß die extensiv wirtschaftenden Staatsdomänen via strukturelle Kopplung einen
Interaktionsprozeß mit den umliegenden Betrieben in Gang setzen, der ökologische
Handlungsweisen der Landwirte zur Folge hat. Um Staatsdomänen und landwirtschaftliche
Betriebe als empirische Relative des ökologischen autopoietischen Systems rekonstruieren zu
können, waren umfangreichen Vorarbeiten notwendig, auf die hier nicht näher eingegangen
werden kann (vgl. dazu insbesondere Roth 1990; Birkle/Kaier 1990). Die Ergebnisse sich
anschließender Untersuchungen, z. B. in Form von Befragungen der Landwirte, bestätigen,
daß gemäß der aufgestellten Hypothese intendierte Strukturveränderungen festgestellt werden
konnten.
Das Staatsdomänenkonzept setzt auf die ökologische Selbststeuerung der landwirtschaftlichen
Betriebe. Kontrolle oder Sanktionen sind in diesem Konzept nicht vorgesehen. Die neue
extensive Wirtschaftsweise wird von den ‘Steuerungsobjekten’ selbst eingeführt und
überwacht. Die umweltpolitisch gewünschte Extensivierung der Landwirtschaft kann nicht
gegen den Widerstand der Betriebe erreicht werden. Das Ergebnis der zitierten Untersuchung
lautet denn auch konsequent probabilistisch:
"Strukturveränderungen innerhalb der Domänen, wie sie durch die Maßnahmen des Domänenkonzepts
verursacht werden, können zu Strukturveränderungen bei den landwirtschaftlichen Betrieben führen"
(Kaier 1994: 186, Hervorhebung JC).
Die politikwissenschaftliche Diskussion um ‘politische Steuerung’ ist mit der medialen
Steuerungskonzeption um eine operationalisierbare Variante bereichert worden. Sie steht damit
in Gegensatz zum Konzept der autopoietischen sozialen Systeme von N. Luhmann, der bis
dato keine empirischen Belege für seinen Steuerungspessimismus anführen konnte. U. Druwe
105 Dieses Wissen ist z.B. notwendig, um zu entscheiden, welche Informationen bereitgestellt und wie sie verbreitet
werden können. Oder welche Geräte und Maschinen zur Ausleihe zur Verfügung gestellt werden. A. Görlitz nennt als
erfolgreiches Beispiel den Gebrauch des "Hackstriegels" zur mechanischen Unkrautbekämpfung (1991: 243).
106 Zur Konstruktion des ökologisch-autopoietischen Systems vgl. Roth (1989: 113 ff.)
70

ezweifelt, ob dies in absehbarer Zeit überhaupt möglich ist, "zumindest wenn man die
gegenwärtigen Standards der empirischen Sozialforschung zugrundelegt" (1994: 70).
5.3 Mediale Steuerung und Energiesteuern
Nach der Darstellung des Baden-Württembergischen Staatsdomänenkonzepts stellt sich die
Frage, ob Energiesteuern als Perturbationen im Sinne medialer Steuerung aufgefaßt werden
können. Zur Beantwortung ist es notwendig, nochmals einige Ausführungen heranzuziehen, die
in diesem Zusammenhang von Bedeutung sind. Wie in Kap. 4 dargelegt wurde, ist die
staatliche Festsetzung der absoluten Energieverbrauchsmenge bzw. des Ressourcen-Inputs
politisch nicht durchsetzbar, da dies u.a. gegen geltende Verfassungsgrundsätze verstoßen
würde. Marktwirtschaftliche Wirtschaftsordnung und garantierte materielle Freiheitsrechte
gestatten kein solches Vorgehen. Damit besteht eine erste Parallele zum
‘Staatsdomänenkonzept’, in dem ebenfalls davon ausgegangen wurde, daß eine Erzwingung
extensiv-ökologischer Landbewirtschaftung durch ein Verbot weder politisch noch rechtlich
möglich ist (vgl. Görlitz 1991: 235). Ordnungsrechtlich geprägte Energiesparpolitik
konzentriert sich infolgedessen auf die Definition und Durchsetzung anlagebezogener
Verbrauchsobergrenzen, deren Mißachtung durch administrative Kontrollen verhindert und
durch Sanktionen geahndet werden sollen.
Ein entsprechender Ansatz ist die Grenzwertepolitik in der Landwirtschaft, um so z.B. die
Probleme der Nitratbelastung des Trinkwassers in den Griff zu bekommen. Doch blieb der
Erfolg restriktiver Umweltschutzprogramme weitgehend aus, weil kurzfristige Auflagenpolitik
das Umweltverhalten der Landwirte nicht nachhaltig beeinflußte: So zeigt zum Beispiel G.
Schur in einer Studie zum Umweltverhalten von Landwirten in der Region Oberschwaben die
Wirkungslosigkeit von Schadstoff-Grenzwerten in der Landwirtschaft auf:
"Am Beispiel des Nitratwertes für Trinkwasser weist Schur nach, daß trotz europaweiter Diskussionen
und einer Verschärfung des Wertes auf 50 mg NO3/l Wasser im Jahr 1988 keine Verbesserung der
Situation eintrat. Im Gegenteil, die Werte verschlechterten sich dramatisch" (Kaier 1994: 160).
Sind die Behörden schon bei der Kontrolle der Einhaltung vorgeschriebener Grenzwerte in der
Landwirtschaft überfordert, potenziert sich die Problematik in der Energiesparpolitik. Denn je
größer die Zahl der von ordnungsrechtlichen Umweltschutzvorschriften Betroffenen ist, desto
größer werden die Kontrollaufgaben der Umweltbehörden. Doch deren Kontrollkapazitäten
sind begrenzt. Zwar beeinflußt die Höhe der Sanktion die Wahrscheinlichkeit von
Normverletzungen, diese ‘Regel’ kann aber nur mit Einschränkungen auf den sensiblen
Energiebereich angewandt werden, da strafrechtliche Konsequenzen derzeit nur in
Ausnahmesituationen, d.h. bei besonders schweren Normverstößen, denkbar sind 107 .
Schwerer wiegt das Problem, daß das ökologische Handlungspotential durch Vorgaben bei
weitem nicht ausgeschöpft wird. Vorschriften sind denkbar ungeeignet, Aktivitäten
anzustoßen, die auf Eigeninitiative und Selbstengagement beruhen. Denn selbst wenn sie im
Idealfall wortgetreu erfüllt werden, belasten sich die Normadressaten nicht mit weitergehenden
Anstrengungen. Doch eben dieser selbstgetragene zusätzliche Aufwand, der über die
Normerfüllung hinausgeht, steht im Mittelpunkt erfolgreicher Energiespar– und ökologischer
107 Es besteht allerdings die Möglichkeit, daß es bei der Zunahme energiebedingter Umweltprobleme (z.B. eines
Temperaturanstiegs infolge des Treibhauseffekts) zu einer deutlichen Verschärfung der Sanktionen kommt.
71

Landwirtschaftspolitk. Hier wie da basieren langfristige Erfolge auf Strukturveränderungen
durch Handlungsvariationen der Akteure: Landwirte müssen die extensive Bewirtschaftung in
ihre Betriebsstrukturen integrieren. Die Akteure des Energiesystems müssen ihre je
spezifischen Energiespar-Handlungspotentiale aktivieren und in eine dauerhaft energieextensive
Strukur überführen. Mit dem ‘Staatsdomänenkonzept’ scheint ein Weg gefunden, dies im
landwirtschaftlichen Bereich ansatzweise umzusetzen.
5.3.1 Wirtschafts– und Energiesystem
Ausgangspunkt der weiteren Überlegungen ist die Tatsache, daß Produktion und Konsumption
von Energie in Industriegesellschaften wie der Bundesrepublik Deutschland immer mit
monetären Transaktionen verbunden sind. Im Gegensatz zu industriell weniger entwickelten
Staaten haben vom Wirtschaftskreislauf nicht erfaßte, also sog. nicht-kommerzielle
Energieträger in Deutschland nur eine verschwindende Bedeutung 108 und können deshalb
vernachlässigt werden. Es kann weiter davon ausgegangen werden, daß alle
Gesellschaftsmitglieder auf irgendeine Art und Weise Energie verbrauchen. Zahlungen,
konkretisiert in Kosten beim Verbrauch und Einnahmen bei der Produktion, schließen sich an.
Sie bilden die Schnittstelle zum Wirtschaftssystem und zur Teilnahme am allgemeinen
Wirtschaftsprozeß. Dieser deterministische Zusammenhang erlaubt es, das Energiesystem als
Grenzmilieu des Wirtschaftssystems aufzufassen und stellt die Grundlage für die Annahme dar,
durch den Einsatz eines ökonomischen Steuerungsinstruments Einfluß auf die Höhe des
Energieverbrauchs ausüben zu können. Faßt man das Wirtschaftssystem gemäß der
Selbstorganisationstheorie als autopoietisches, operational geschlossenes Sozialsystem auf,
sind dessen Mitglieder und ihre Verhaltenskoordinationen ausschlaggebend für alle
umweltpolitisch intendierten Steuerungsabsichten.
Die Systemrationalität des ökonomischen Systems bestimmt über diese Verbindung maßgeblich
die Erfolgschancen umweltpolitischer Steuerungsbemühungen im Energiebereich. In
marktwirtschaftlichen Wirtschaftssystemen ist die Systemrationalität durch eine spezifische
Interaktionslogik geprägt: Die Mitglieder des Systems operieren gemäß dem
entscheidungstheoretischen Modell des ‘homo oeconomicus’ als individuelle
Nutzenmaximierer. Die systemrelativen Verhaltenskoordinationen innerhalb des
Wirtschaftssystems konkretisieren sich in der ‘Systemsprache’: Es sind Zahlungen, die durch
den Austauschs von Geldeinheiten realisiert werden. Gelangen die umweltpolitischen Akteure
zu der Überzeugung, daß die Struktur des Energiesystems umgestaltet werden soll, müssen
Steuerungsversuche, die über das Wirtschaftssystem laufen, dessen Systemrationalität
berüchsichtigen und in der Sprache formuliert sein, die vom System verstanden wird.
Wie ausgeführt, sind Lösungsansätze der Energie– und Klimaproblematik in erster Linie an
Energieeinsparungen geknüpft. Ziel jeder Energiesparpolitik ist es, technologische und soziale
Einsparpotentiale zu aktivieren, also vor allem die Innovationsgeschwindigkeit zu forcieren
und eine breite Umstellung auf ökologische Handlungsalternativen zu bewirken. Bei diesem
Vorhaben ist ein bedeutender Nachteil ordnungsrechtlicher Auflagenpolitik darin zu sehen, daß
108 Als nicht-kommerzielle Energieträger gelten vor allem Brennholz und Dung, die sich die Menschen durch direkten
Zugriff zum Eigenverbrauch aneignen. Man schätzt, daß diese "Energieträger in Südamerika etwa ein Drittel des
kommerziellen Energieverbrauchs betragen und in den Ländern Afrikas und Asiens sogar etwa die gleiche
Größenordnung aufweisen wie die kommerziellen Energiequellen" (Nutzinger/Zahrnt 1990: 17). Vgl. auch in Kap. 3.
den Abschnitt über die "Ungleiche Verteilung des Energieverbrauchs".
72

nur ein Bruchteil der vorhandenen Potentiale erfaßt wird (vgl. Kap. 4.2). Energiesteuern
hingegen entfalten eine wesentlich größere Wirkungsbreite, da grundsätzlich alle
Energiekonsumenten und –produzenten, vermittelt über den Wirtschaftsprozeß, von der
Maßnahme erreicht werden, oder –in den Worten des medialen Steuerungsansatzes– die
strukturelle Veränderung des Mediums als Perturbation wahrnehmen. Als Strategie zur
Kostenanlastung stellen Energiesteuern eine konsequente Anwendung des umweltpolitischen
Verursacherprinzips dar. Energiesteuern als konkreter Anwendungsfall medialer Steuerung
sind gegenüber der Struktur des Wirtschaftssystems ‘systemkompatibel’. Da sie den
Systemcode repräsentieren, ist eine strukturelle Kopplung des politischen Systems an das
Wirtschaftssystem möglich. Energiesteuern passen sich ein und werden von den
energieverbrauchenden und produzierenden Mitgliedern des Wirtschaftssystems als ‘Störung’
interpretiert, die gemäß der systeminternen Rationalität strukturdeterminiert abgearbeitet wird.
Vom autopoietischen Standpunkt aus ist das Wirtschaftssystem ein gesellschaftliches
Subsystem n-ter Ordnung, dessen Elemente (Personen) durch Ausbildung von konsensuellen
Bereichen höherstufige Sozialsysteme (z.B. Betriebe) ausbilden, die ihrerseits nach der Logik
des Wirtschaftssystems operieren. Setzt das politische System eine Perturbation durch die
direkte (beim Ressourcen-Input) oder indirekte (bei der CO 2 -Steuer) Verteuerung von
Energie, können über das Wirtschaftssystem im Energiesystem Zustandsveränderungen
erwartet werden, die mit einem geringeren Gesamtenergieverbrauch einhergehen.
Einsparpotentiale werden auf allen Ebenen aktiviert. Ohne Kontrolle oder
Sanktionsandrohungen durch das politisch-administrative System kommt es durch die
Perturbationssetzung zu selbstgesteuerten Strukturveränderungen.
Die angestoßenen Wandlungsprozesse führen dabei nicht zu statisch-gleichförmigen
Anpassungsreaktionen, wie im Fall von Vorschriften– und Auflagenregelungen, sondern
berücksichtigen die unterschiedlichen Energiespar-Handlungspotentiale der jeweiligen
Sozialsysteme. Die internen Strukturvarietäten des Systems bestimmen Art, Intensität und
Geschwindigkeit der Veränderung. Mediale Steuerung erkennt die Freiheitsgrade autonom
operierender Systeme an und demonstriert so ihre Überlegenheit gegenüber hierarchischen
Interventionsversuchen: Beim Domänenkonzept ging es nicht darum, Landwirte zu extensiven
Bewirtschaftungsformen zu nötigen, sondern durch Vorbildfunktion und Bereitstellung von
Information und Hilfe das vorhandene ökologische Handlungspotential zu aktivieren. Den
Betroffenen bleibt die Entscheidung, ob sie das gewünschte Verhalten zeigen und vor allem
wie sie die Außeneinflüsse umsetzten (vgl. Druwe 1991: 217). Die teils erfolgte Umstellung
der privaten Landwirtschaftsbetriebe in Domänenumgebung verlief selbstgesteuert und beruhte
darauf, einen Mechanismus der Selbstkontrolle in Kraft zu setzen, der zu einer Verbesserung
der ökologischen Situation führt (vgl. Kaier 1994: 184).
Ähnlich ist die Wirkung von Energiesteuern einzuschätzen: Auch hier gibt es keine
administrativen Verhaltensvorgaben durch konkrete Normsetzung. Die als Kostensteigerungen
wahrgenommenen Steuern lösen voraussichtlich eine zweifache Reaktion aus:
1) Energieverbraucher suchen nach Möglichkeiten die gleiche Menge Energiedienstleistungen
bei sinkendem Verbrauch konsumieren zu können, d.h. sie versuchen durch Ausnutzung
technologischer Reduktionspotentiale die Energieproduktivität zu erhöhen (vgl. von
Weizsäcker 1992: 34 f.).
2) Sie untersuchen ihre energieverbrauchenden Handlungen, deren Kosten sich erhöht haben,
auf den Stellenwert innerhalb ihrer Präferenzordnung. Ob, und wenn ja welche Handlungen
73

nach einer Kosten-Nutzen-Abwägung eingestellt bzw. restringiert werden, ist individuell
verschieden und nicht verallgemeinerbar.
Energiesteuern tragen den Energiesparansatz über den Wirtschaftsprozeß in die Gesellschaft,
wobei insbesondere die Gebiete von Interesse sind, in denen dem politisch-administrativen
System ein autoritativer Zugriff weitgehend verwehrt ist (z.B. in der Freizeitgestaltung 109 ).
Damit zeigt sich ein weiterer Vorteil gegenüber dem Ordnungsrecht: Energiesteuern sind in der
Lage soziale Einsparpotentiale zu aktivieren, die in bezug auf den Gesamtenergieverbrauch
von enormer Bedeutung sind. Langfristig initiieren Energiesteuern einen selbstgesteuerten
ökologischen Strukturwandel, so die umweltpolitischen Erwartungen an das
Steuerungsinstrument.
5.3.2 Unterschiede zwischen Domänenkonzept und Energiesteuern
Bei allen Gemeinsamkeiten zwischen ‘Staatsdomänenkonzept’ und Energiesteuern gibt es
allerdings auch wichtige Unterschiede der beiden skizzierten Anwendungsbeispiele. Während
der Umstieg der Landwirte auf ökologischen Landbau auf Freiwilligkeit beruht (vgl. Kaier
1994: 172 f.), stellen Steuererhöhungen eine Perturbation dar, die das politische System mit
Macht an das Wirtschaftssytem ankoppelt. Im Gegensatz zu der Möglichkeit für die
landwirtschaftlichen Betriebe, die ‘Domänen-Störung’ ohne Konsequenzen zu ignorieren, ist
die Festsetzung bestimmter Steuersätze eine Entscheidung des politisch-administrativen
Systems, die unter Einsatz der Ressource ‘Macht’ getroffen wird und auf die zu reagieren die
Akteure des Wirtschaftssystems gezwungen sind. Steuererhöhungen verursachen einen
Handlungsdruck, dessen Intensität von der Energieabhängigkeit und den internen
Strukturvarietäten der betroffenen Energiekonsumenten und –produzenten bestimmt wird.
Verhaltens– und damit einhergehend Strukturveränderungen werden zwar nicht direkt
erzwungen, sondern mit dem "weichen Steuerungsinstrument" (vgl. Druwe 1991: 217)
Energiesteuern initiiert:
"Unter Beibehaltung des Prinzips freier (unternehmerischer) Entscheidung soll die Abgabe –sozusagen
mit sanftem Zwang– auf indirektem Wege bewirken, daß ein potentieller Umweltschädiger bzw. –
verschmutzer die umweltschonendere Handlungsalternative wählt, weil dies für ihn zugleich die
kostengünstigere Lösung darstellt" (Voigt 1991: 186; vgl. auch Wicke 1991: 383).
Die Wahrscheinlichkeit, daß Energiesteuern als externe Störungen nicht zu
Strukturveränderungen führen, ist wesentlich geringer als im Fall des Domänenkonzepts, da sie
alle Mitglieder des Wirtschaftssystems als Kostensteigerungen wahrnehmen. Es kann davon
ausgegangen werden, daß die strukturelle Kopplung des politischen an das Wirtschaftssystem
über Energiesteuern gelingt. Ob aber die umweltpolitisch intendierten Einspareffekte und
sozialsystemischen Zustandsveränderungen verwirklicht werden, ist damit noch keineswegs
gesichert, hängt die Intensität des Handlungsdrucks doch maßgeblich von der Höhe der
Energiesteuer ab. Die einheitliche Festsetzung des Steuersatzes führt wegen der inhomogenen
109 So fällt z.B. die Freizeitgestaltung in den Bereich der sozialen Reduktionspotentiale: "Allein bis zu einem Viertel ihres
Energieverbrauchs wenden deutsche Haushalte für die Freizeitgestaltung auf. [...] Der wichtigste Faktor für den
steigenden Energievebrauch in der Freizeit ist das Autofahren. In den Jahren zwischen 1976 und 1989 nahm die
Fahrleistung -die pro Insasse zurückgelegte Wegstrecke- um 78 Prozent zu. Zwar wird insgesamt mehr gefahren, der
drastische Anstig ist aber vor allem darauf zurückzuführen, daß in immer mehr Fahrzeugen nur eine Person sitzt" (Ell
1995: 19).
74

Struktur des Energiesystems zu einer differierenden Wahrnehmung und Abarbeitung der
Störung durch die Systemmitglieder.
Idealiter müßte der Steuersatz genau so hoch sein, daß umweltpolitisch vorgegebene
Einsparziele realisiert werden. Die dafür notwendigen Informationen würde nur eine Analyse
der Einsparpotentiale der Mitglieder des Energiesystems und ihrer Präferenzordnungen liefern.
Wie in Kap. 4 dargelegt wurde, überfordert dies einerseits die
Informationsverarbeitungskapazität des politischen Systems, anderseits verbergen önomischrationale
Akteure ihre wahren Präferenzen, um nicht zu Zahlungen herangezogen zu werden.
In deutlichem Unterschied zum Domänenkonzept verfügt das politisch-administrative System
nicht über spezialisierte Detailkenntnisse der Struktur des Energiesystems, mithin der
Energiekonsumenten und –produzenten. Deren charakteristische technologische und soziale
Energiesparpotentiale bleiben weitgehend unbekannt. Daß trotz dieses Defizits mit
Energiesteuern eine Perturbation gesetzt werden kann, liegt in der Systemrationalität des
ökonomischen Systems begründet. Die Hürde des Wissensproblems verschwindet also beim
Steuerungsinstrument Energiesteuern keineswegs. Sie zeigt sich nur in anderer Gestalt,
nämlich bei der Festlegung des Steuersatzes.
Durch die Problemökonomisierung mittels Energiesteuern wird das Wissensproblem zunächst
entschärft, da nicht mehr durch das politisch-administrative System vorgegeben wird, wie und
wo Energie eingespart werden muß, sondern diese Entscheidungen vollständig dem jeweiligen
Sozialsystem (egal ob Familie, Betrieb oder EVU) überantwortet werden. Ohne über
ausreichendes Wissen der erheblichen Strukturunterschiede innerhalb des Energiesystems zu
verfügen, kann mit Energiesteuern eine Perturbation gesetzt werden. Das ökonomische
Steuerungsinstrument gestattet es dem politischen System, die ‘Anreizmechanismen’ des
Wirtschaftssystems für eigene (umweltpolitische) Ziele zu instrumentalisieren. Der Vorteil
monetärer Anreize besteht genau darin, daß sie trotz Informationsdefiziten wirken.
Mit dem Anspruch möglichst intensiver Analyse der Struktur von Sozialsystemen, also der
Hinwendung zum Steuerungsgegenstand, stößt der mediale Steuerungsansatz in der
Energiesparpolitik an Grenzen. Energiesteuern zeichnen sich dadurch aus, daß sie eine
unspezifische und generalisierende Störung darstellen. Sie nehmen keine Rücksicht auf
‘lokale’, z.B. unternehmensspezifische, Besonderheiten. Während Landwirte und Domänen in
direktem Kontakt stehen, verläuft die Steuerung über Energiesteuern unpersönlich und
indirekt. Die Perturbation bleibt auf Kostensteigerungen beschränkt 110 . Wollte man die
Vorgehensweise des Domänenkonzepts auf das Steuerungsinstrument Energiesteuern
übertragen, hieße das, daß der Steuersatz gemäß dem aktuellen Wissen des politischen Systems
(z.B. von Umweltverwaltungen) über bestimmte Mitglieder des Energiesystems so gewählt
wird, daß dort vorhandene ökologische Handlungspotentiale aktiviert werden. Dies
widerspricht jedoch dem Charakter einer Steuer.
Die unselektive Energiesteuer führt zu unterschiedlicher Belastung und Handlungsdruck.
Unabhängig davon, wie die Energiesteuer konkret ausgestaltet ist, werden zwei Phänomene zu
beobachten sein: Für eine Gruppe von Akteure des Energiesystems bleibt der Steuersatz immer
zu niedrig, also der Druck, sich der neuen Situation anzupassen, gering. Anpassungsreaktionen
und ökologische Strukturveränderungen bleiben aus bzw. hinter den umweltpolitischen
Erwartungen zurück. Je niedriger die Steuerhöhe ist, desto größer wird diese Gruppe. Für eine
110 Wobei gleichzeitige Kostensenkungen in anderen Bereichen möglich sind. Vgl. zum Problem der
Aufkommensverwendung Kap. 5.6
75

andere Gruppe, die strukturell durch einen hohen Energieeinsatz gekennzeichnet ist, stellt
schon ein geringer Steuersatz eine schwerwiegende Störung dar. Die Steuer kann eventuell den
‘Tod’ des Systems bedeuten, weil die internen Strukturvarietäten eine Anpassung an die
Störung nicht erlauben. Je höher der Steuersatz festgesetzt wird, desto größer wird diese
Gruppe.
Energiesteuern berücksichtigen die spezifische Struktur des Energiekonsumenten bzw. –
produzenten nicht. Geschieht dies trotzdem, z.B. durch Ausnahmeregelungen für
energieintensive Wirtschaftsbrachen, offenbart sich die Bedeutung des Projekts ‘Ökologischer
Strukturwandel’. Denn: Aus ökologischer Sicht sind Ausnahmeregelungen kontraproduktiv
(vgl. Ifo 1994). Sie verhindern, daß enegieintensive Konsumptions– und Produktionsstrukturen
durch den gestiegenen Kostendruck eliminiert werden. Ökologischer Strukturwandel schließt
die Aufgabe umweltschädigender Strukturen mit ein, falls umweltpolitische Ziele mit
anpassungs– und wandlungsunfähigen Sozialsystemen kollidieren.
5.3.3 Fazit
Zusammenfassend kann festgehalten werden: Energiesteuern wirken ungezielt, sie werden als
Störung in das Wirtschaftssystem abgegeben und bewirken Strukturveränderungen des
Energiesystems. Die Zustandsveränderungen laufen dort ohne weitere Eingriffsmöglichkeiten
strukturdeterminiert ab. Die Politik verfügt nicht über das vom medialen Steuerungsansatz
geforderte Wissen der Struktur des Energiesystems. Insbesondere der Kenntnisstand über das
soziale Energiesparpotential bleibt defizitär. Deshalb kann bei der Festsetzung der Höhe des
Steuersatzes nur auf unzureichende Informationen zurückgegriffen werden. Trotz dieser
Einschränkung gilt: Energiesteuern sind ein umweltpolitisches Steuerungsinstrument, das
gesellschaftsweit Energiesparpotentiale aktivieren kann. Sie werden Anpassungsprozesse
auslösen, die einen Beitrag zur strukturellen Ökologisierung des Energiesystems leisten.
5.4 Die Energiesteuervorschläge der EU-Kommission und des DIW
Trotz aller Schwierigkeiten die Effekte von Energiesteuern einzuschätzen, haben führende
Protagonisten der Diskussion es nicht dabei bewenden lassen, sich ausschließlich theoretisch
mit Vor– und Nachteilen einer Problemökonomisierungsstrategie auseinanderzusetzen. Auf der
Basis jeweils unterschiedlicher Entwürfe existieren Berechnungen, die versuchen, zu einer
quantitativen Bestimmung der Auswirkung von Energiesteuern zu gelangen. Im folgenden
sollen zwei Vorschläge kurz vorgestellt werden, die die Diskussionen der letzten Zeit
maßgeblich geprägt haben.
5.4.1 Der Vorschlag der Europäischen Kommission
Das Europäische Parlament und insbesondere die Kommission der Europäischen
Gemeinschaften haben zu Beginn der 90er Jahre eine "Gemeinschaftsstrategie für weniger
Kohlendioxidemissionen und mehr Energieeffizienz" ausgearbeitet, deren Kern eine
kombinierte Kohlendioxid/Energiesteuer bildet (vgl. Europäisches Parlament 1991;
Kommission der Europäischen Gemeinschaften 1992; Linkohr 1993; Faross 1993: 296).
Grundlage dieser Strategie ist der Beschluß des Rates der Energie– und Umweltminister vom
76

29.10.1990, die CO 2 -Emissionen der Gemeinschaft bis zum Jahr 2000 auf dem Stand von 1990
zu stabilisieren (vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften 1991: Kap. I.6.). Zur
Umsetzung dieses Ziels schlägt die Kommission die Einführung einer Steuer vor: Da eine reine
Kohlenstoffsteuer die Kernenergie bevorzugen und die Kohle über Gebühr belasten würde,
"wäre nach Ansicht der Kommission die beste Lösung eine Steuer, die auf einer
Energiekomponente und auf einer Kohlenstoffgehalt-Komponente beruht" (ebd. Kap. VI.25.).
Der Steuersatz, mit dem das Stabilisierungsziel erreicht werden soll, ist prinzipiell sehr einfach:
So sollte beginnend mit dem 1.1.1993 eine Steuer von 3 Dollar pro Barrel Öläquivalent
eingeführt werden. Mit einer Zuwachsrate von 1 Dollar pro Jahr sollte die Steuer bis auf 10
Dollar pro Barrel Öläquivalent im Jahr 2000 anwachsen 111 . Die erneuerbaren Energien bleiben
von der Besteuerung ausgenommen.
Eigenen Berechnungen der Kommission zufolge, wird die vorgeschlagene Energiesteuer nicht
ausreichen, um die CO 2 -Emissionen auf dem Niveau von 1990 stabilisieren zu können (vgl.
ebd. Anhang 6). Im Vergleich zwischen Referenz– und Steuerszenario kommt P. Faross zu
dem Ergebnis, daß der prognostizierte Anstieg der Emissionen von 11% zwischen 1990 und
2000 durch die Steuer lediglich auf 7% reduziert werden kann. Die Zunahme der
Primärenergiemenge beträgt statt 14,8% nur 11,6% (vgl. 1993: 298). Aus diesem Grund
gelangt daß ifo-Wirtschaftsforschungsinstitut in einer Stellungnahme zu der Auffassung,
"daß der Steuersatz der CO 2 -Energie-Steuer viel zu niedrig ist. Bei alleiniger Anwendung steuerlicher
Instrumente zur Erreichung des CO 2 -Reduktionsziels müßte der Steuersatz sogar um Größenordnungen
höher sein als es der Richtlinienentwurf der Kommission vorsieht" (1994: 6) 112 .
Zusätzlich kontraproduktiv wirken die im Kommissionsvorschlag vorgesehenen
"progressiven Steuermäßigungen in Abhängigkeit vom Energiekostenanteil bei starker
Importkonkurrenz, da sie gerade den besonders energieintensiven und daher anpassungsbedürftiegn
Unternehmen falsche Anreize setzen würden" (BMU 1994d: 68).
Trotz der geringen Steuerhöhe gelang es nicht, den Kommissionsvorschlag durchzusetzen.
Nach massiven Interventionen von Industrie-Lobbyisten und wegen stark divergierender
Interessenlagen der beteiligten Regierungen wurde der Versuch, einen tragfähigen Kompromiß
zu finden, in die Zukunft verschoben (vgl. Kurbjuweit/Vorholz 1995; Wägenbaur 1994). Der
Vorstoß der Europäischen Kommission, die Europäische Union mit der Einführung einer CO 2 -
/Energiesteuer an die Spitze der weltweiten Klimaschutzbemühungen zu stellen, muß als
gescheitert angesehen werden. Im Schlußdokument des Treffens des Europäischen Rates in
Essen (9./10.12.1994) wird das Energiesteuer-Projekt zunächst auf die nationale Ebene
zurückverlagert:
"The European Council has taken note of the Commission´s intention of submitting guidelines to enable
every Member State to apply a CO 2 /Energy tax on the basis of common parameters if it so desires"
(General Secretariat of the Council 1994: Paragraph 13, Hervorhebung JC).
111 Die "detaillierte Beschreibung der vorgeschlagenen Steuerregelung" ist wesentlich komplizierter. So heißt es in der
Begründung des Richtlinienvorschlag der Kommission zur Festlegung des Basissteuersatzes: "Gemäß den in der
Mitteilung vom 14. Oktober 1991 enthaltenen Leitlinien zu den Sätzen soll für alle Mitgliedstaaten der Basissteuersatz
pro Tonne Kohlendioxid, die von fossilen Energieträgern emittiert wird auf 2,81 ECU und die energiebezogene
Komponente der Basissteuer auf 0,21 ECU pro Gigajoule festgelegt werden; somit entfällt auf eine ROE eine
Gesamtsteuer von 17,75 ECU, entsprechend 3 Dollar/Barrel in Preisen von 1991" (Kommission der Europäischen
Gemeinschaften 1992: Kap. III.3.a). Die energiebezogene Komponente der Elektrizitätsbesteuerung wird "unabhängig
von dem verwendeten Energieträger auf 2,1 ECU pro MW/h erzeugter Elektrizität festgelegt" (ebd. Kap. III.3.b; vgl.
auch den Titel V "Steuersätze", vor allem Artikel 9).
112 Vgl. auch die kritische Analyse der Wirkung einer CO2-/Energiesteuer von P. Klemmer (1994: 323 ff.).
77

Da über den Kommissionsvorschlag vom Juni 1992 im Ministerrat nicht die notwendige
Einstimmigkeit erzielt werden konnte, setzt die Kommission für eine Übergangsphase auf die
freiwillige monetäre Belastung von Energieverbrauch und CO 2 -Emissionen. Bis zum Jahr 2000
gibt es sog. ‘Zielsteuersatzempfehlungen’: "Die Mitgliedsstaaten der EU sollen ihre
Steuersätze bestimmten Zielwerten annähern, damit bei Ablauf der Übergangszeit, also ab dem
1.1.2000, eine harmonisierte Steuer in der Gemeinschaft erreicht werden kann" (Schürmann
1995: 5) 113 . Die Zielwerte bewegen sich dabei mit 10 Dollar je Barrel Erdöläquivalent auf dem
bekanntem Niveau.
5.4.2 Die DIW-Studie im Auftrag von Greenpeace
Die Auswirkungen eines nationalen Alleingangs in der Energiebesteuerung hat das Deutsche
Institut für Wirtschaftsforschung DIW in eine Studie über die Folgen einer ökologischen
Steuerreform im Auftrag von Greenpeace erstellt. Kernpunkt dieser Refom ist die Einführung
einer Energiesteuer (vgl. DIW 1994: 42 ff.).
Ziel der Studie ist es, "ein konkretes Szenario einer stetig steigenden Energiebesteuerung mit
aufkommensneutraler Kompensation zu erarbeiten" (ebd. 3). Die vorgeschlagene Energiesteuer
wird als Mengensteuer konzipiert: Steuerpflichtige Energieträger unterliegen einem
einheitlichen Steuersatz je Einheit Energiegehalt.
"Der Energiesteuer unterliegen Steinkohle, Braunkohle, Torf, Erdgas, Mineralölderivate sowie
Elektrizität (sofern sie nicht auf der Grundlage erneuerbarer Energie hergestellt wurde); die
erneuerbaren Energien sind von der Besteuerung befreit. Im Umwandlungsbereich (bei den
Mineralölderivaten und der Elektrizität) wird die Steuer als Endenergiesteuer erhoben, d.h, die
Brennstoffinputs werden von der Energiesteuer befreit" (ebd. 65).
Bei der Festsetzung des Steuersatzes wird von einem fiktiven Grundpreis je Energieeinheit von
9 DM/GJ (Gigajoule) ausgegangen. Die Energiesteuer soll diesen Preis jährlich um real 7%
erhöhen, so daß sich in Preisen von 1990 folgende Entwicklung des Steuersatzes ergibt (vgl.
ebd. 61):
Steuersatz im DM/GJ
1. Jahr 0.63
5. Jahr 3,62
10. Jahr 8,70
15. Jahr 15,83
Mit Hilfe dieses Steuersatzes wird ein Steuerszenario für die Bundesrepublik Deutschland
entwickelt, dessen Ergebnisse mit einem Referenzszenario (ceteris-paribus-Bedingungen)
verglichen werden. Dabei werden umfangreiche Annahmen gemacht, z.B. zum Trend der
gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, zu technologischen Faktoren, zur Verfügbarkeit von
Energieträgern sowie zur Höhe der Inflationsraten und Mehrwertsteuersätze u.a.m. (vgl. ebd.
84). Da die energiewirtschaftliche Entwicklung von vielen Faktoren beeinflußt wird, ist es nur
bedingt möglich, "den Einfluß einer Energiesteuer aus der Gesamtmenge der Determinanten
113 Mit den Szenarien einer EU-Steuer befaßt sich auch der Schlußbericht der Enquete-Kommission "Schutz der
Erdatmosphäre": "Dabei wird der Beginn des CO2-/Energie-Steuervorschlags der EU-Kommission um zwei Jahre
verschoben. Ab dem jahr 2003 erfolgt dann eine jährliche nominale Erhöhung der Steuer um 0,5 USD/Barrel
Erdöläquivalent" (1995: 847).
78

des Energieverbauchs zu isolieren" (ebd. 85). Trotz dieser Einwände gelangt die DIW-Studie
zu einer Beurteilung der Auswirkungen bei Einführung einer Energiesteuer. Betrachtet man
zunächst die Entwicklung des Primärenergieverbrauch im Referenzszenarios, ergeben sich
folgende Energieeinsparungen für die nächsten Jahre (vgl. ebd. 97):
Energieeinsparungen im Referenzszenario 2000 2005 2010
-gegenüber 1987 10,3% 10,1% 11,0%
-gegenüber 1990 7,3% 7,1% 8,0%
CO 2 -Reduktion gegenüber 1987 10,1% 11,0% 12,5%
CO 2 -Reduktion gegenüber 1990 5,2% 6,2% 7,8%
Ohne die Lenkungswirkung von Energiesteuern kommt es zwar zu einer Reduktion des
Energieverbrauchs und einer nahezu proportionalen Verringerung der CO 2 -Emissionen, die
klimapolitischen Vorgaben der Bundesregierung werden jedoch nicht annähernd erreicht
(Reduktion der CO 2 -Emissionen bis 2005 um 25-30% gegenüber 1987). Im Steuerszenario
kommt es zwischen dem ersten Jahr der Steuererhebung (1995) und dem Zieljahr (2010) zu
deutlich höheren Sparquoten (vgl. ebd. 121):
Energieeinsparungen im Steuerszenario 2000 2005 2010
-gegenüber 1987 15,6%% 20,6%% 23,5%%
-gegenüber 1990 12,8%% 17,9%% 20,9%%
CO 2 -Reduktion gegenüber 1987 15,4%% 21,3% 24,8%
CO 2 -Reduktion gegenüber 1990 10,8% 17,1% 20,8%
Mit einer 21,3%igen CO 2 -Reduktion gegenüber 1987 nähert sich das Steuerszenario den
politischen Zielwerten an. Gegenüber dem Referenzszenario (11%) wird eine Verdopplung der
Einsparungen erzielt. Auffällig ist, daß sich die Reduktionsraten von Primärenergie und CO 2 -
Emissionen auch in diesem Fall weitgehend gleichen. D.h., der Beitrag erneuerbarer,
emissionsfreier Energien bleibt in naher Zukunft gering, obwohl die Energiesteuer dazu
beiträgt, diese an die Schwelle zur Wirtschaftlichkeit zu führen. Im Steuerszenario wird davon
ausgegangen, "daß erst längerfristig und bei weiteren Preissteigerungen sowie begleitenden
Maßnahmen mit einem nennenswert größeren Beitrag der erneuerbaren Energien zu rechnen
ist" (ebd. 87).
Als Fazit kann festgehalten werden, daß die Vergleichsszenarien der DIW-Studie den umwelt–
und klimapolitischen Erfolg von Energiesteuern bestätigen. Diese Bewertung der
Erfolgschancen einer ökologischen Steuerreform auf der Basis von Energiesteuern ist jedoch
nicht unumstritten 114 . Vor allem in der Bewertung der gesamtwirtschaftlichen Effekte konnte
bislang keine Einigung erreicht werden, wie die kontroverse Diskussion der DIW-Studie in der
wissenschaftlichen Öffentlichkeit bestätigt (vgl. z.B. Enquete-Kommision 1995: 711 ff.; Voss
1994).
114 So kritisiert ein Teil der Mitglieder der Enquete-Kommission "Schutz der Erdatmosphäre: "Die Modellanalyse des
DIW weist deutliche Inkonsistenzen hinsichtlich der Abstimmungen einzelner Modellteile auf; zudem sind die
verwendeten Einzelansätze nicht immer problemadäquat und die unterstellten Rahmendaten vielfach nicht mehr
aktuell" (1995: 723).
79

5.5 Ökonomische Theorie und Energiesteuern
Mit den wirtschaftssysteminternen Abarbeitungsmechanismen des umweltpolitischen
Steuerungsinstruments Energiesteuern beschäftigt sich die Umweltökonomie. Umweltprobleme
sind seit langem Thema ökonomischer Theorie. Die Umweltökonomie thematisiert
Umweltprobleme dabei als ‘externe Effekte’, deren Internalisierung erklärtes Ziel von
Umweltpolitik ist (vgl. Endres 1994: 19 ff.). Aus dieser Perspektive stellen Energiesteuern ein
Internalisierungsinstrument dar.
In bezug auf Umweltpolitik interessiert hier die politikberatende Funktion der
Umweltökonomie, vor allem die quantitativ-monetäre Bewertung von Umweltschäden 115 und
die Bewertung und Entwicklung umweltpolitischer Instrumente. Bei einer ökonomischen
Bewertung von Instrumenten ist das Effizienzkriterium entscheidend: Die Frage lautet, wie zur
Überwindung des konstatierten Marktversagens externe Effekte (Verschlechterung der
Umweltqualität) als Kosten den Verursachern so angelastet werden können, daß über den
Allokationsmechanismus des Marktes wieder gesamtwirtschaftlich pareto-optimale Ergebnisse
erzielt werden.
Umwelt wird aus ökonomischer Sicht als knappes Gut behandelt, Umweltprobleme sind als
Fehlallokationen zu interpretieren (vgl. zum folgenden Hansmeyer/Schneider 1992: 14 ff.). Um
diese Fehlallokationen zu verhindern, muß die Umweltknappheit durch institutionelle und
instrumentelle Vorkehrungen in Preise übersetzt werden, um so "die Umweltgüter zum
Gegenstand marktlicher Abwägungsprozesse zu machen" (ebd. 16). Zur Etablierung eines
Preissystems werden in der neoklassischen Theorie zwei Ansätze diskutiert, die untrennbar mit
den Namen R. H. Coase und A. C. Pigou (vgl. weiter unten) verbunden sind. Stark vereinfacht
handelt es sich beim Property-Rights-Ansatz nach Coase darum, Umwelt in ein privates Gut zu
verwandeln. Die ‘richtige’, den jeweiligen Präferenzen entsprechende, Umweltqualität wird
durch privatwirtschaftliche Verhandlungen von rationalen, eigennutz-maximierenden
Individuen festgelegt. Umweltpolitik beschränkt sich in diesem Fall auf Ordnungspolitik, "die
Rahmenbedingungen setzt und dann dem Markt das Feld überläßt" (ebd. 18). Bei dieser
radikalen Marktvariante existieren für die Politik keine weiteren Steuerungsprobleme, da
Verhandlungen der Wirtschaftssubjekte, die über exklusive Eigentums-, Verfügungs– und
Nutzungsrechte an Umweltgütern verfügen, zu einem pareto-optimalen Ausgleich
konkurrierender Umweltnutzungen führen.
Die theoretisch elegante Verhandlungslösung stößt jedoch in ihrer praktischen Eignung für die
Umweltpolitik auf unüberwindbare Hindernisse (vgl. z.B. Endres 1994: 49 ff.; Furger 1994: 58
ff.; Hansmeyer/Schneider 1992: 18 f.). Ohne näher auf die umfangreichen
wirtschaftstheoretischen Diskussionen dieser Problematik eingehen zu wollen, sollen die
Schwierigkeiten mit exklusiven Verfügungsrechten am Beispiel der Luftreinhaltepolitik
plausibilisiert werden: ‘Luft’ ist als öffentliches Gut (vgl. weiter unten) jederman frei
zugänglich. Besäße z.B. die Gesamtheit der Bewohner einer Gemeinde die Verfügungsrechte
über den Luftraum, "könnten sie entweder diese Verfügungsrechte behalten und damit die
Luftqualität über den gesetzlichen Mindeststandard anheben oder Interessenten (Teile der)
exklusive(n) Verfügunsgrechte verkaufen" (Wicke 1991: 212). Neben kontrolltechnische
Schwierigkeiten (mobile Emissionsquellen) und moralischen Bedenken (Informationsdefizite
von Konsumenten) tritt das Problem, daß erhebliche Verhandlungskosten allein dadurch
115 Zur quantitativen Bewertung von Umweltproblemen vgl. Kap. 2.2 "Das Verusacherprinzip"
80

entstehen, daß sich die Bewohner über das Ausmaß der Luftverschmutzung einigen müssen
(vgl. ebd. 213 f.). Und damit nicht genug: Bei konsequenter Umsetzung des Property-Rights-
Ansatzes müssen auch die Wasser– und Bodenqualität u.a.m. von den Rechteinhabern
ausgehandelt werden. Bei Coase werden die dabei anfallenden Transaktionskosten per
definitionem vernachlässigt. In der Realität sind sie jedoch von so großer Bedeutung, daß L.
Wicke in seiner Einschätzung zugestimmt werden muß, daß exklusiev Verfügungsrechte an
öffentlichen Umweltgütern ein zwar wirtschaftstheoretisch interessantes, "aber ein nicht oder
kaum praktikables umweltpolitisches Instrument" (ebd. 214) darstellen.
In der ökonomischen Theorie wird ein Gut dann als öffentliches Gut bezeichnet, wenn von
seiner Nutzung niemand ausgeschlossen werden kann. Weitere Kennzeichen sind, daß
öffentliche Güter nicht aufgeteilt oder verkauft werden können; außerdem ist in der Regel
niemand freiwillig bereit, zu ihrer Erstellung beizutragen (vgl. Wicke 1991: 41). Exemplarisch
trifft dies z.B. auf das Umweltgut 116 Luft zu. Per Definition kann sie jeder konsumieren, ohne
sich an den Kosten für Reinhaltung bzw. Reinigung beteiligen zu müssen. Doch das Problem
geht tiefer: Ein ökonomisch rationaler Akteur schädigt sich durch umweltgerechtes Handeln
selbst, da er die Kosten dafür trägt, während der Nutzen der Allgemeinheit zukommt. Oder
umgekehrt: "Schädliches Handeln nützt bei öffentlichen Gütern [...] dem Verschmutzer, da sich
die Kosten bei anderen niederschlagen, während der Nutzen ihm alleine zufließt" (Müller-Witt
1989: 85; vgl. auch Endres 1994: 48 f.). Dieses Dilemma kann ohne Abstriche auf die
Klimaschutzpolitik übertragen werden. Gegenüber den lokalen und regionalen Betroffenheiten
beim Umweltmedium Luft verallgemeinert sich die Verursacher– und Betroffenengruppe in der
Klimafrage. Über die Zeitachse werden kommende Generationen mit in die
Problemkonstellation integriert: Der Treibhauseffekt verursacht eine Krise von globlem und
intergenerationellem Ausmaß 117 .
Interpretiert man ‘Klimastabilität’ nach den oben genannten Kriterien als öffentliches Gut 118 ,
stellt sich die Frage, wie das Dilemma überwunden werden kann, daß zwar alle das Gut
konsumieren, niemand aber etwas zu seinem Erhalt beitragen möchte. Es gilt dabei eine
Methode zu entwickeln, die die einzelnen Akteure dazu zwingt, ihre individuellen Präferenzen
zu offenbaren. Eine bloße Befragung reicht hierbei keinesfalls aus, da sich die Akteure
strategisch verhalten und ihre "wahren Zahlungsbereitschaften" (Horbach 1992: 28) verbergen,
um nicht zu Zahlungen angehalten werden zu können:
"Da jedermann dieses öffentliche Gut wegen des Nichtausschlußprinzips kostenlos konsumieren kann,
wird eine individuell rational handelnde Person bestreiten, daß sie aus einem öffentlichen Umweltgut
irgendeinen Nutzen zieht, um sich nicht an den Kosten beteiligen zu müssen" (Wicke 1991: 41,
Hervorhebung im Orginal).
Aus eben diesem Grund entsteht auch kein Markt für öffentliche Güter, alle Akteure verhalten
sich gemäß der ‘Trittbrettfahrer-Rationalität’. In dieser Situation ist der Staat gefordert. Ihm
obliegt die Bereitstellung öffentlicher (Umwelt-)Güter (vgl. Müller-Witt 1989: 85). Was
116 Zum öffentlichen Gutscharakter von Umweltgütern vgl. Hansmeyer/Schneider (1992: 25)
117 Zum Problem der Diskontierung eines zukünftigen Gutes schreibt I. Ring: "Positive Diskontierungsraten werten den
gegenwärtigen Nutzen höher als den zukünftigen und werden von der überwiegenden Mehrheit der Ökonomen
vertreten. Negative Diskontierungsraten werten folglich im umgekehrten Sinn und werden bislang eher vereinzelt
vertreten, vorwiegend von ökologisch orientierten Wissenschaftlern" (1994: 126; vgl. auch Kosz 1995: 27).
118 Es sei hier noch auf eine Besonderheit hingewiesen: Bei Umweltgütern wie Luft oder Wasser, aber auch
Klimastabilität kann niemand vom Konsum ausgeschlossen werden, d.h. aber in diesem Fall gleichzeitig, daß alle
Individuen zum Konsum des Gutes gezwungen sind.
81

edeutet dies für das Gut ‘Klimastabilität’? Zunächst ist festzuhalten, daß es nur indirekt, d.h.
über eine Verminderung von CO 2 -Emissionen erreicht bzw. zur Verfügung gestellt werden
kann. Dies wiederum bedeutet, die Verbrennungsmenge kohlenstoffhaltiger Ressourcen zu
senken. Bisher konnte in der Umweltpolitik, um z.B. das öffentliche Gut ‘saubere Luft’
bereitzustellen, auf eine Politik der Ge– und Verbote zurückgegriffen werden. Schädigern
wurden so –zumindest teilweise– die Kosten für ihr qualitätsminimierendes Verhalten
zugerechnet und auferlegt. Die evolutionäre Entwicklungsdynamik wirtschaftlicher Prozesse
wurde von diesen Maßnahmen nicht nachhaltig beeinflußt. Diese nachsorgend-kurative
Umweltpolitik stößt im Falle der Senkung von CO 2 -Emissionen an ihre Grenzen.
Ein Ansatz zur Internalisierung externer Effekte steht in der Tradition des Ökonomen C. A.
Pigou. Durch die nach ihm benannte ‘Pigou-Steuer’ sollen Allokationsverzerrungen beseitigt
werden. Über die Steuer (z.B. eine Energiesteuer) bekommen die Schädiger des öffentlichen
Gutes ‘Klimastabilität’ die Kosten für ihr Tun angelastet. Die staatliche Festsetzung von
Preisen für Umweltgüter in Form von Steuern dient der Internalisierung externer Effekte.
Idealiter legt der Staat die Steuerhöhe so fest, daß die Verursacher von Umweltschäden die
entstehenden Kosten voll in ihre Konsumentscheidungen miteinkalkulieren oder anders
ausgedrückt, daß die Steuern gerade so bemessen werden, "daß der Verursacher im eigenen
Interesse seine Aktivität auf pareto-optimalem Niveau ausübt" (Endres 1994: 90). Für die
Festsetzung der optimalen Steuerhöhe müßte die Steuerungsinstanz ‘Staat’ über Informationen
verfügen, die de facto nicht zur Verfügung stehen können: Eine monetäre Schadensbewertung
ist aufgrund vielfältiger Schwierigkeiten vor allem bei öffentlichen Güternn nur eingeschränkt
möglich: Die "hohen Anforderungen an den Informationsgrad der steuersetzenden Stelle sind
ein wesentliches Hindernis für die praktische Verwirklichung des Konzepts der Pigou-Steuer"
(ebd. 95).
Eine praktikable Variante, die aus der Pigou-Steuer hervorgegangen ist, stellt der Standard-
Preis-Ansatz nach Baumol/Oates dar (vgl. 1979). Nach diesem Konzept wird von vornherein
auf das hohe Ziel einer Internalisieung externer Effekte verzichtet:
"Das aus wirtschaftstheoretischer Sicht bescheidenere Vorhaben dieser Steuervariante besteht darin, die
externen Effekte (konkret: die Emissionen) auf ein politisch vorgegebenes Ziel zu senken" (ebd. 96).
Am Beispiel von Schwefeldioxidemissionen läßt sich der Vorgang verdeutlichen: Die
Umweltpolitik legt Emissionsstandards fest und ermittelt die Kosten des dafür notwendigen
Einsatzes von Filtertechnologie. Die Höhe der Emissionssteuer auf SO 2 wird daraufhin so
festgelegt, daß sie die Verursacher zu einer Reduktion der Emissionen bis auf den
vorgegebenen Zielwert veranlaßt. Dabei wird jeder Verursacher die Steuer, die er "pro
emittierte Schadstoffeinheit zu zahlen hat, mit den Kosten der Vermeidung einer
Schadstoffeinheit vergleichen" (ebd. 104). Entscheidend für die Festlegung des richtigen
Steuersatzes ist das Wissen der politischen Steuerungsakteure um die Höhe der
Vermeidungskosten einer Schadenseinheit.
Im Fall der Klimastabilität bedeutet die politische Festlegung von Qualitätsstandards, daß
konkrete Vorgaben über die jährliche Gesamtemissionsmenge an Kohlendioxid gemacht
werden. Nun stellt sich die Frage nach der Höhe der Kosten zur Umsetzung dieser Vorgaben.
Während die Kosten der Umrüstung auf energieeffiziente Technologien annähernd bestimmbar
sind, bleiben die sozialen Kosten (z.B. die Umstellung auf energieextensives Verhalten im
Friezeitbereich) weitgehend unbekannt. Der Standard-Preis-Ansatz kann somit eine
Entscheidungshilfe bei der Festsetzung des Steuersatzes darstellen, doch letztlich beruht die
82

politisch festzusetzende Steuerhöhe im Falle einer Energiesteuer immer auf
Informationsdefiziten.
5.6 Fazit
Abschließend kann festgehalten werden, daß der Beitrag der Umweltökonomie insbesondere in
der Frage nach der Höhe einer Energiesteuer zu suchen ist. Aus der Perspektive einer
politikwissenschaftlichen Theorie politischer Steuerung konnte aufgezeigt werden, daß
hierarchische Konzepte sowohl theoretisch defizitär sind als auch empirisch als widerlegt
gelten müssen. Auf der Basis einer Steuerungstheorie „Struktureller Kopplung“ hingegen
konnte der potentielle Erfolg des Instruments „Energiesteuern“ theoretisch erklärt und
konkrete Hinweise für eine empirische Umsetzung aufgezeigt werden.
83

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