Projekt Ökosteuer - Lehrstuhl Sozialwissenschaftliche Umweltfragen

2.4 Instrumente der Umweltpolitik
Eine Präzisierung des Instrumentenbegriffs liefert die Definition von H. Knüppel:
„Ein umweltpolitisches Instrument ist ein Mittel, das der Staat einsetzt, um die Produzenten und die
Konsumenten zu veranlassen, entsprechend den politisch fixierten umweltpolitischen Zielen
Maßnahmen zur Vermeidung, zur Verringerung oder Beseitigung von Umweltbelastungen zu ergreifen“
(1989: 32 f.).
Im folgenden werden ausschließlich solche Instrumente dargestellt, die gemäß der geltenden
Rechtsordnung von Seiten des Staates eingesetzt werden können. Nicht-verfassungsgemäße
Vorschläge, wie sie sich z.B. im Umfeld von ‘Öko-Diktatur-Modellen’ finden, erfahren keine
Berücksichtigung. Die Darstellung bleibt auf einige grundlegende Anmerkungen beschränkt, da
an anderer Stelle noch ausführlich auf die Instrumentenfrage eingegangen wird (vgl. Kap. 4
und 5). Bei der Typisierung umweltpolitischer Instrumente wählen die Autoren
unterschiedliche Bezugspunkte. L. Wicke wählt als Gliederungskriterium seiner Darstellung
(1991: 165 ff.), inwieweit die Instrumente mit öffentlichen Ausgaben bzw. Einnahmen
verbunden sind. Er entwickelt drei Kategorien: 1) Nicht-fiskalische Instrumente (z.B.
Auflagen) 2) Umweltpolitik mit öffentlichen Ausgaben (z.B. Umweltschutz mit
Steuerfinanzierung) 3) Umweltpolitik mit öffentlichen Einnahmen (z.B. Umweltabgaben).
Einen anderen Zugang wählt V. von Prittwitz, der „Instrumente systematischen
Risikomanagements“ zwischen den Polen Handlungszwang und Handlungsanreiz angesiedelt
sieht. Dies sind mit abnehmender Eingriffsintensität: Gebote und Verbote, Standards, Abgaben
und Steuern, Informationen und Empfehlungen, Tauschangebote sowie Anreize wie
Subventionen und Finanzierungshilfen (vgl. 1990: 78).
Ge– und Verbote, sowie Genehmigungsvorbehalte kennzeichnen als abstrakte und generelle
Verhaltensvorschriften die Kategorie ‘Regulierung’. Sie lassen den Adressaten keinen
Handlungsspielraum. Emissions-, Umweltqualitäts– und Produktstandards hingegen lassen
alternative Lösungen zu, da lediglich „verbindliche Grenz– oder Zielmarken in bezug auf
Umweltbelastung oder Ressourcenverbrauch“ (ebd. 79) formuliert werden. Wie diese Marken
erreicht werden, obliegt der Entscheidungsfreiheit der Adressaten. Im Übergangsbereich
zwischen ‘Zwang’ und ‘Anreiz’ stehen Abgaben und Steuern. Sie sind ebenso wie
Subventionen der Kategorie ‘Finanzierung’ zuzurechnen, weil sie mit monetären Anreizen
operieren. Allerdings üben Steuern im Gegensatz zu Finanzierungshilfen einen starken
Handlungsdruck aus, da sie umfassend wirken und nicht ignoriert werden können (vgl. Kap.
5.3). Zur Kategorie ‘Strukturierung’ zählen diejenigen Maßnahmen, „die allgemeine
Rahmenbedingungen für das Verhalten der Akteure neu ordnen“ (Görlitz/Bergmann/von
Sanden 1994: 48). Neben Information und Beratung gehören dazu Veränderungen
gesellschaftlicher Ordnungen, z.B. durch regionale Strukturpolitik, und die Einführung neuer
Verfahren wie der (von Umweltverbänden geforderten) Verbandsklage.
Aus dem umfangreichen Maßnahmenbündel haben die umweltpolitisch handelnden Instanzen
vor allem Instrumente der Kategorie ‘Regulierung’ zur Anwendung gebracht. Im Mittelpunkt
bundesdeutscher Umweltpolitik steht das Ordnungsrecht: „Auflagen dominieren die praktische
Umweltpolitik in der Bundesrepublik Deutschland“ (Endres 1994: 102; vgl. auch Wicke 1991:
169). Ziel der administrativen Kontrollinstrumente des Ordnungsrechts ist es, durch
begleitende Maßnahmen die Gefahren und Risiken, die in modernen Industriegesellschaften –
strukturell bedingt – in steter Folge produziert werden, aufzufangen. So läßt sich das
Akzeptanzniveau für einen auf Wachstum ausgerichteten Wirtschaftsprozeß stabilisieren und
mit der Prognose weiterer Wohlstandszuwächse rechtfertigen. Diese Entwicklungsrichtung
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