Projekt Ökosteuer - Lehrstuhl Sozialwissenschaftliche Umweltfragen

Implementationsprozeß selbst zum Steuerungsobjekt werden muß (vgl. 1987: 97). Mit der
Vorstellung der Implementationsinstanzen als Steuerungsobjekte bestätigt sich die weiter oben
getätigte Aussage, daß sich die Komplexitäts– und Informationsproblematik verdoppelt und
verschärft.
Das Motivationsproblem besagt, daß es dem Akteursystem Staat nicht gelingt, die Adressaten
zu Verhaltensänderungen gemäß dem Steuerungsziel motivieren zu können. Negativ gewendet
heißt dies, daß der Versuch des Steuerungssubjekts fehlgeschlagen ist, die
Handlungsmöglichkeiten des Steuerungsobjekts (z.B. in Form von Ausweichreaktionen) zu
minimieren bzw. zu eliminieren 12 .
In bezug auf die Umweltpolitik sieht G. Uebersohn in der Macht der Adressaten die zentrale
Ursache für die festgestellten Implementationsdefizite (vgl. 1990: 557; zur „industriellen
Organisationsmacht“ vgl. Jänicke 1986: 34 ff.). Deren destruktives Handlungspotential
gegenüber Versuchen staatlicher Steuerung läßt sich nicht nur theoretisch ableiten, sondern
findet seine Bestätigung in umfangreichen empirischen Untersuchungen 13 .
1.1.2 Kritik und Kommentierung
In ihrem hierarchischen Steuerungsansatz besteht R. Mayntz 14 darauf, daß Steuerung immer
aus der Sicht des Steuerungsakteurs ‘politisches System’ zu formulieren sei. Durch diese
analytische Festlegung wird aber die entscheidende empirische Frage, „ob das politische
System de facto im Sinne des hierarchischen Steuerungsbegriffes steuert, bereits a priori
entschieden“ (Druwe/Görlitz 1992: 151). Der Steuerungsbegriff wird per definitionem auf
hierarchische Steuerungshandlungen beschränkt, „freiwillige Handlungskoordinationen
gleichberechtigter Akteure“ (Mayntz 1987: 95) sind somit keine Formen politischer Steuerung.
In diesem Zusammenhang ist ebenfalls von Bedeutung, daß nur die Intention des
Steuerungsakteurs, nicht jedoch das Ergebnis zählt:
„Ausdrücklich nicht zu dem hier vorgeschlagenen Steuerungsbegriff gehört es, daß die Steuerung
erfolgreich sei, d.h. der angestrebte Zielzustand auch tatsächlich erreicht wird. [...] Das heißt, daß
systematisch zwischen Steuerungshandeln und Steuerungswirkung getrennt werden muß“ (Mayntz
1987: 94).
Die Möglichkeit erfolgreicher Steuerung, mithin die Erreichung des Zielzustands, wird jedoch
immer vorausgesetzt und bleibt auch bei einem Fehlschlag des Steuerungsversuchs erhalten. So
kann die Ausweitung des Steuerungsbegriffs auf sämtliche Steuerungsversuche des handelnden
Subjekts als Immunisierungsstrategie gegenüber Kritik aufgefaßt werden, da
Interventionsversuche unabhängig von ihrem Erfolg als ‘Steuerungshandlungen’ identifiziert
werden. Entscheidend ist, daß die oben skizzierte Steuerungstheorie nicht empirisch abgeleitet
wurde, sondern eine Definition darstellt. Steuerbarkeit und Steuerungsfähigkeit werden nicht
12 G. Uebersohn faßt dies wie folgt zusammen: „Regulative Politik gilt aus mehreren Gründen als erfolglos. In dem einen
Fall wird das Programm nicht implementiert, da die Vollzugsinstanzen sich nicht durchsetzen können bzw. die
Adressaten die Befolgung verweigern. In einem anderen Fall löst ein implementiertes Programm nicht das
gesellschaftliche Problem, da der Gesetzgeber die steuerungsrelevanten Wirkungszusammenhänge nicht kennt oder
prinzipiell nicht in der Lage ist, zielsicher steuernd in bestimmte Systemprozesse einzugreifen“ (1990: 543).
13 Vgl. dazu den von R. Mayntz herausgegebenen Sammelband „Implementation politischer Programme. Empirische
Forschungsberichte“ (1980).
14 Der Steuerungsbegriff von R. Mayntz konnte nur ansatzweise rezipiert werden. Aus Gründen der Deutlichkeit wurde
eine pointierte Darstellung des hierarchischen Steuerungsbegriffs versucht.
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